Báo cáo tổng thuật

đề tài " hệ thống hoá pháp luật"

 

 

A/ Tính thời sự của đề tài

 

Cuộc cải cách sâu sắc nền kinh tế nước ta và việc xây dựng Nhà nước pháp quyền đã đặt ra cho khoa học pháp lý Việt Nam nhiều công việc phải làm. một trong những công việc ấy là vấn đề lám sao chúng ta có được một hệ thống pháp luật đủ về cơ cấu, khoa học về nội dung và đẹp về hình thức. Theo chúng tôi vấn đề hệ thống hoá pháp luật cần phải được soi sáng về mặt lý luận, phải được coi trọng và tiến hành một cách thường xuyên là vì các lý do sau đây:

 

1. Hiệu quả của pháp luật phụ thuộc rất nhiều vào trạng thái tồn tại của pháp luật.

 

Như mọi người đã biết, phương pháp là một công cụ để Nhà nước quản lý xã hội, để các công dân, tổ chức tự hướng dẫn xử sự của mình sao cho phù hợp với lợi ích chung. Như vậy, nếu pháp luật thiếu, không đồng bộ thì Nhà nước cũng như công dân không biết lấy gì làm chuẩn mực cho hoạt động của mình. Sự lộn xộn tuỳ tiện trong xã hội chính vì thế mà trở thành một điều không thể tránh khỏi. Ví dụ, những năm vừa qua, sở dĩ có sự bắt bớ hành hung các chủ doanh nghiệp bị phá sản một cách tuỳ tiện, sở dĩ có sự không công bằng trong việc định giá bán và phân chia số tài sản còn lại của doanh nghiệp phá sản cho các chủ nợ, theo chúng tôi, là vì tuy đã chuyển sang cơ chế thị trường mà chúng ta vẫn chưa có luật phá sản về qyu định nhưngx nguyên tắc và thủ tục phân chia tài sản còn lại của doanh nghiệp phá sản cho các chủ nợ.

 

Mặt khác, tuy đã có pháp luật, nhưng nếu bản thân pháp luật đó lại mâu thuẫn chồng chéo, trùng lặp thì không những các công dân mà ngay cả các cơ quan Nhà nước cũng kho có thể theo dõi và chấp hanhf pháp luật một các nghiêm minh. Pháp luật chỉ có thể phát huy tác dụng khi nó được mọi người nhận thức đúng và do đó chấp hành đúng.

 

Nói tóm lại, pháp luật và trạng thái của pháp luật là hai vấn đề khác nhau. Trạng thái của pháp luật có ảnh hưởng rất lớn đến hiệu lực của nó trong cuộc sống. Pháp luật, muốn có được một trạng thái đúng như nó cần phải có để trên cơ sở đó phát huy tác dụng, thì cần phải được hệ thống hoá, tức là phải được đưa vào một trật tự, một hệ thốngể thống nhất nhất định.

 

Vấn đề hệ thống hoá, chính vì thế, phải được đặt ra và nghiên cứu trên một phạn vi tương đối toàn diện và sâu sắc. ở đây, không phải chỉ nghiên cứu thế nào là hệ thống hoá, hệ thống hoá được thực hiện dưới các hình thức cơ bản nào, có những biện pháp nghiệp vụ kỹ thuật gì cần phải được sử dụng để hệ thống hoá đạt hiệu quả mong muốn mà còn phải phân tích một cách kỹ lưỡng, có cơ sở khoa học thực trạng pháp luật Việt Nam hiện nay, những nguyên nhân gì đã tạo ra cái thực trạng đó, và cơ bản hơn là xem xét để kiến nghị các giải pháp nhằm cải thiện một cách cơ bản thực trạng cuả hệ thống pháp luật Việt Nam hiện hành.

 

2.Việc nghiên cứu vấn đề hệ thống hoá pháp luật trở nên cấp bách không chỉ về trạng trạng thái của nó ảnh hưởng rất lớn đến hiệu lực và hiệu quả của pháp luật mà còn vì trong thực tiễn mấy năm qua, công tác hệ thống hoá đượctiến hành không theo một cơ sở khoa học nào, do đó không mang lại kết quả mong muốn. Điều này thể hiện ở chỗ, cho đến nay, chúng ta vẫn chưa có được một tập hệ thống hoá nào đích thực khoa học, dù là ở phạm vi nhỏ hẹp của một ngành luật nào đó. Thực trạng công tác hệ thống hoá này phản ánh một trình độ nhận thức đơn giản về sai lầm của chúng ta về vị trí, vai trò, tác dụng cũng như về công nghệ hệ thống hoá văn bản pháp luật. Quan niệm đó cần phải được thay đổi.

Chỉ khi nào mọi người nhận thức được hệ thống hoá pháp luật là một quy luật, một nhu cầu thường xuyên và bản thân công việc đó phải được coi như một hoạt động khoa học thực sự vì khi đó chúng ta mới có thể làm được những việc cần làm.

Tóm lại, vấn đề hệ thống hoá trở nên bức thiết bởi vì chúng ta rất cần những nhận thức mới và những cách làm mới để trên cơ sở đó mà tăng cường hiệu quả của pháp luật nước ta.

 

3. Vấn đề hệ thống hoá cũng rất thời sự, xét về mặt học thuật. Hiện nay, chúng ta sử dụng quá nhiều thuật ngữ như rà soát, hệ thống hoá, pháp điển hoá. Các khái niệm đó có những nội dung gì, chúng có vai trò như thế nào trong công tác hệ thống hoá pháp luật và nhất là mối quan hệ giữa chúng ra sao, cho đến nay vẫn chưa thấy ai phân giải. Sự im lặng này là rất có hại, bởi vì nếu không lý giải được, trong các công việc đó ( các hình thức hệ thống hoá) hình thức nào là quan trọng nhất, có nhiều ưu điểm nhất, thì những người làm công tác hệ thống hoá sẽ không có được cơ hội tốt để lựa chọn phương án tối ưu.

 

Ví dụ, vì không nắm được thế nào là tập hợp hoá với tư cách là một hình thức độc lập của hệ thống hoá, vì chỉ quan niệm đơn giản rằng, tập hợp hoá chỉ là việc sưu tầm các văn bản hiện hành, sắp xếp chúng lại theo một tiêu chuẩn nào đó rồi đem in ấn, phát hành, nên các nhà xuất bản đã đua nhau cho ra đời các tập hệ thống hoá pháp luật. Nếu người ta biết rằng, hệ thống hoá không hề có nội dung đơn giản " ngon ăn" như vậy, rằng tập hợp hoá là hoạt động mà theo đó các văn bản pháp luật không những phải được " làm sạch" bởi việc loại bỏ ra ngoài những quy định lỗi thời mâu thuẫn, chồng chéo mà còn phải được tu chỉnh lại bởi việc đưa vào văn bản những sửa đổi, bổ xung mới nhất, thì chắc chắn cái gọi là các tập hệ thống hoá đã được xuất bản lên tục và dễ dàng như vậy. Tóm lại, vấn đề hệ thống hoá cần phải được đặt ra bởi có nhiều khía cạnh khoa học liên quan đến hoạt động này, cho đến nay, vẫn chưa được làm sáng tỏ ? thiếu sự giải pháp cho các vấn đề này, rõ ràng, công tác hệ thống hoá pháp luật, trên thực tế sẽ không đi đúng hướng, và do đó sẽ không đạt được mục đích và yêu cầu mà chúng ta đề ra.

 

2. Phải xúc tiến sớm nghiên cứu vấn đề hệ thống hoá pháp luật còn là vì, thực trạng của pháp luật ( tính hệ thống của nó) bao giờ cũng là một trong những thước đo trình độ hoàn thiện pháp luật của một quốc gia và do đó là thước đo nền văn minh của quốc gia đó. Một đất nước văn minh không thể tồn tại trên một nền pháp luật chắp vá tủn mủn, què quặt, mâu thuẫn trùng lắp. Và đó cũng chính là một trong những lý do khiến chúng ta không thể ngồi im trước thực trạng công tác hệ thống hoá hiện nay.

 

B/ Những kết quả đạt được của đề tài.

 

I/ Đề tài đã làm sáng tỏ khái niệm, đặc điểm, tính năng, tác dụng của pháp điển hoá, tập hợp hoá và mối quan hệ giữa chúng với nhau với tư cách là hai hình thức cơ bản của công tác hệ thống hoá pháp luật.

 

Như mọi người đã biết, thực tiên xây dựng pháp luật cũng như các tài liệu pháp lý ở nước ta đều biết đến các khái niệm kể trên. Việc xác định rõ nội dung các khái niệm và mối quan hệ giữa chúng với nhau là công việc quan trọng đầu tiên cần phải giải quyết trong đề tài. Công việc này, như đã nói ở trên, không chỉ có ý nghĩa về mặt học thuật mà còn có tác dụng thực tiễn to lớn. Chỉ trên cơ sở nắm được tính năng, tác dụng của các hình thức hệ thống hoá thì người làm công tác này mới quyết định được một cách chính xác nên sử dụng hình thức hệ thống hoá nào cho phù hợp nhằm đạt hiệu quả cao nhất.

Chính vì vậy, đề tài đã dành một thời gian và công sức đáng kể để xử lý vấn đề này.

 

1. Hệ thống hoá pháp luật, pháp điển hoá pháp luật và mối quan hệ giữa chúng với nhau. Đây là vấn đề phức tạp. Khoa học pháp lý nhiều nước, trong đó có Liên Xô và Đông Âu cũ vẫn chưa có sự nhất trí cao vấn đề này. Quan điểm của chúng tôi về vấn đề này là như sau:

 

a) Hệ thống hoápháp luật là toàn bộ hoạt động nhằm đưa pháp luật vào hệ thống, tức là hoạt động nhằm trật tự hoá pháp luật. Việc trật tự hoá pháp luật được thực hiện bằng nhiều phương cách khác nhau, dưới nhiều hình thức khác nhau. Có khi, đó là việc ban hành văn bản mới, dưới dạng các đạo luật để điều chỉnh một lĩnh vực quan hệ xã hội rộng lớn theo một cung cách mới, và do đó thay thế cho các văn bản cũ. Cũng có khi để đưa pháp luật vào trật tự, người ta không ban hành văn bản mới mà chỉ sưu tập các văn bản về một vấn đề nào đó được ban hành lẻ tẻ từ trước đến nay, rồi sắp xếp chúng lại vào một hệ thống sau khi đã có sự tu chỉnh có tính chất bề ngoài ( như đưa những sửa đổi, bổ xung mới vào văn bản hoặc loại bỏ các văn bản điều luật hoặc điều khoản luật đã bị vô hiệu bởi cuộc sống hoặc bởi các văn bản khác của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền).

 

b) Những đặc điểm cơ bản của pháp điển hoá.

 

ở Việt Nam, một số luật gia đề nghị nên thay đổi thuật ngữ "pháp điển điển hoá" bằng thuật ngữ "xây dựng bộ luật". Chúng tôi thiết nghĩ rằng, Việt Nam hoá các thuật ngữ nước ngoài (pháp điển hoá là một từ hán) là việc cần làm. Nhưng trong trường hợp này, là không nên, bởi vì ! "pháp điển hoá" không phải chỉ là "bộ luật hoá). Pháp điển hoá là thuật ngữ bắt nguồn từ Latin: " Codex", có nhhĩa là xây dựng một văn bản pháp luật có tính chất nền tảng, điều chỉnh một lĩnh vực quan hệ xã hội rộng lớn trên những nguyên tắc thống nhất và quy phạm pháp luật đọc sắp xếp logic với nhau theo một hệ thống thống nhất chứ không phải chỉ có xây dựng Bộ luật. Tóm lại, Bộ luật không phải là kết quả duy nhất mà chỉ là một trong những kết quả của pháp điển hoá mà thôi, do đó không thể thay thế " pháp điển hoá" bằng " Bộ luật hoá" được.

 

Phương pháp pháp điển hoá có những đặc điểm cơ bản sau đây:

 

+ Đặc điểm thứ nhất: Pháp điển hoá là việc " chỉnh đốn" một cách sâu sắc và toàn diện bộ pháp luật hiện hành, trên cơ sở đó xây dựng một văn bản pháp luật mới nhằm đưa ra những thay đổi cơ bản trong việc điều chỉnh pháp luật đối voứi các quan hệ xã hội.

 

Nhờ đặc điểm này mà Pháp điển hoá đã cho chúng ta khả năng để không những loại ra khỏi pháp luật hiện hành những gì gọi là lạc hậu, mâu thuẫn, chồng chéo, trùng lắp mà còn tạo ra được một sự phát triển mới trong xây dựng pháp luật, nâng pháp luật lên một tầng phát triển cao hơn về nội dung cũng như về hình thức.

 

Ví dụ, hiện nay chúng ta đang soạn thảo luật doanh nghiệp Nhà nước (DNNN). Nếu luật này được ban hành thì không những hàng chục văn bản đựoc Chính phủ và các Bộ ban hành trước đây ( dưới hình thức Nghị định Quyết định, Thông tư, Thông báo. . .) sẽ được chính thức huỷ bỏ, mà mọi vấn đề về cơ chế thành lập, cơ chế quản lý DNNN, mối quan hệ qua lại giữa các " trung tâm quyền lực" (Hội đồng quản trị, giám đốc, Đại hội công nhân viên chức tổ chức Đảng, đoàn thể xã hội ) trong xí nghiệp cũng sẽ được giải quyết theo một cách thức mới. Với việc ban hành luật này, tình trạng vô chủ đối với tài sản trong các doanh nghiệp Nhà nước cũng như sự lộng quyền của giám đốc và tương ứng với nó là sự "vô quyền" của tập thể công nhân viên chức sẽ được khắc phục một cách cơ bản.

 

+ Đặc điểm 2 liên quan đến phạm vi điều chỉnh của văn bản pháp luật được ban hành.

 

Công tác Pháp điển hoá sẽ cho ra đời những văn bản pháp luật điều chỉnh một lĩnh vực quan hệ xã hội quan trọng và rộng lớn. Nhờ đặc điểm này mà sau khi có Pháp điển hoá, chúng ta có được một văn bản không những lớn về phạm vi điều chỉnh mà còn có cơ cấu bên trong hợp lý và khoa học. Đây là đặc điểm giúp chúng ta phân biệt được Pháp điển hoá với hoạt động xây dựng pháp luật hàng ngày là hoạt động mà kêts quả của nó bao giờ cũng chỉ là những văn bản có tính chất tạm thời, cục bộ, giải quyết những vấn đề riêng biệt mà thôi.

 

Chính nhờ các đặc điểm nêu trên mà chúng tôi cho rằng Pháp điển hoá là một hình thức cao nhất của công tác hệ thống hoá pháp luật. Là cao nhất, bởi vì nó không chỉ xoá bỏ các khuyết tật về một hình thức của pháp luật hiện hành mà còn đưa ra một cách giải quyết có lý hơn, khoa học hơn, hiệu quả hơn các vấn đề của một cuộc sống đặt ra.

 

ở Việt Nam ta luật đã ít lại ngắn gọn, còn các văn bản dưới luật thì lại nhiều và dài. Vởy thực trạng này có ảnh hưởng đến vai trò chủ đạo của Pháp điển hoá hay không ? Theo chúng tôi là không, bởi vì:

 

Thứ nhất, Pháp điển hoá cho dù có qui mô lớn đến mấy chăng nữa thì cũng không thể giải quyết được mọi vấn đề phát sinh trong một lĩnh vực hoạt động xã hội rộng lớn nào đó. Ngay cả các nước văn minh hơn ta thì pháp luật là một vấn đề nào đó bao giờ cũng là một hệ thống bao gồm nhiều văn bản khác nhau với nhiều cấp độ khác nhau.ở nước ta, tình trạng đó lại càng đậm nét.

 

Thứ hai, vấn đề không phải là ở số lượng các văn bản được ban hành mà là ở ý nghĩa và tầm quan trọng của các qui định pháp luật. Với tư cách là kết quả của Pháp điển hoá, các Bộ luật, luật hoặc pháp lệnh đã đặt ra những nguyên tắc, những qui định cơ bản, chi phối toàn bộ nội dung của các văn bản do các cơ quan hành pháp ban hành. Các văn bản dưới luật chỉ là những công cụ để cụ thể hoá luật, pháp lệnh, và cho dù có sáng tạo ra các qui định mới thì chúng cũng chỉ là sự tiếp ỵuc tinh thần của các qui định được ghi nhận trong các văn bản luật, pháp lệnh mà thôi.

 

c) Một số người cho rằng, nói hệ thống hoá pháp luật là nói đến việc đưa pháp luật ( cái đã có, cái đang tồn tại) vào một hệ thống. Còn Pháp điển hoá là hoạt động nhằm xây dựng văn bản pháp luật mới, cái chưa có chưa tồn tại, do đó không thể coi Pháp điển hoá là một hình thức của hệ thống hoá được. Chúng tôi cho rằng, không nên quan niệm hệ thống hoá chỉ là việc đưa các văn bản đã ban hành đang tồn tại vào một hệ thống nào đó. Nhiều khi, muốn pháp luật có được tính hệ thống, chỉ riêng việc sưu tầm, tỉa tói, sắp xếp chúng lại theo một trật tự nhất định thì chưa đủ, mà phải ban hành những văn bản mới để giải quyết những vấn đề mới mà cuộc sống đặt ra, trên cơ sở quan niệm mới cách làm mới. Vì vậy, Pháp điển hoá, theo chúng tôi, không chỉ là một dạng của hoạt động lập pháp mà còn là một sự hình thức ( hình thức cao nhất) cuả hệ thống hoá pháp luật.

 

2. Những đặc điểm cơ bản của tập hợp hoá pháp luật.

 

a) Pháp luật do nhiều cơ quan có thẩm quyền ban hành. Việc ban hành lại được thực hiện trong các hoàn cảnh và điều kiện khác nhau trong những thời điểm khác nhau, do đó, mâu thuẫn, chồng chéo, trùng pặp là hiện tượng không thể tránh khỏi. Vì vậy, phải có một hoạt động nào đó nhằm khắc phục các khuyết tật đó của pháp luật.

 

Cuộc sống luôn luôn vận động và nhiệm vụ của nhà làm luật là phải luôn luôn bám sát sự vận động đó để điều chỉnh đúng lúc, kịp thời các thay đổi sảy ra. Cũng chính vì vậy, văn bản pháp luật ban hành một lần không phải là xong. Nó luôn luôn được sửa đổi, bổ xung cho phù hợp với tình hình mới. Thực tế này tất yếu dẫn đến một thực trạng là có rất nhiều văn bản về cùng một vấn đề; văn bản sau sửa đổi, bổ xung một số điều của văn bản trước, tạo thành sự nhiều tầng, nhiều lớp của pháp luật.Vì vậy, nếu chúng ta không cập nhật và kịp thời đưa các thay đổi bổ xung đó vào nội dung cỉa văn bản pháp luật ban đầu thì không ai có thể tiếp cận được một cách dễ dàng, thuận tiện với pháp luật hiện hành. Và chính là một lý do tại sao phải có công tác tập hợp hoá với tư cách là một hình thức hệ thống hoá pháp luật.

 

Các văn bản pháp luật muốn được tiếp cận một cách dễ dàng, cần phải được sắp xếp lại một cách khoa học theo những yêu cầu và mục đích nhất định. Vì vậy, việc thống kê để có thể nắm được trong một lĩnh vực nào đó, đã có bao nhiêu văn bản và việc nên sắp xếp chúng như thế nào để có thể dễ dàng tra cứu nhất, cũng là một công việc không kém phần quan trọng. Và đây cũng là nhiệm vụ của công tác hệ thống hoá pháp luật.

 

Tất cả những nhiệm vụ kể trên được giải quyết bằng một cách thức mà chúng ta quen gọi là tập hợp hoá văn bản pháp luật.

 

Như vậy, theo chúng tôi, tập hợp hoá là sự tu chỉnh có tính chất bề ngoài các văn bản pháp luật và sắp xếp chúng lại theo một yêu cầu nhất định. Tu chỉnh có tính chất bề ngoài có nghĩa là cập nhật và đưa vào văn bản pháp luật tất cả những sự thay đổi, bổ xung sau này, là sự khám phá ra và khắc phục mâu thuẫn chồng chéo, trùng lắp trong các văn bản pháp luật hiện hành.

 

Tóm lại, nói một cách nôm na nhất, tập hợp hoá là đưa tất cả các văn bản pháp luật và qui phạm pháp luật đã ban hành vào một hệ thống thống nhất ( một văn bản để xuất bản) mà không có sự thay đổi nội dung của chúng. Tập hợp hoá có nhưng đặc điểm cơ bản sau đây:

 

- Trong quá trình tập hợp hoá không có sự sáng tạo ra các quy phạm pháp luật mới.

 

- Tác dụng của tập hợp hoá là chỗ, tuy không sáng tạo ra các qui định pháp luật mới nhưng các văn bản pháp luật hiện hành trước kghi được sắp xếp thành một hệ thống để xuất bản đã được tu chỉnh lại, tuy chỉ có tính chất hình thức, bề ngoài. Sự tu bổ bề ngoài này thể hiện ở chỗ các văn bản pháp luật được:

+ Đưa vào những qui định đã được các văn bản sửa đổi bổ sung;

+ Đưa ra những qui định lạc hậu, mâu thuẫn, chồng chéo voứi các văn bản khác;

 

- Kết quả cuối cùng của tập hợp hoá là sự xuất bản các tập hệ thống hoá pháp luật, trong đó người quan tâm có thể tìm thấy lời giải đáp cho mình về tất cả những vấn đề mà mình quan tâm.

 

b) Mối quan hệ giữa pháp điển hoá và tập hợp hoá. Trên cơ sở phân tích trên đây, chúng tôi cho rằng, tập hoá là một hình thức hệ thống hoá độc lập, tồn tại song song với pháp điển hoá chứ không phải là cơ sỏ hoặc là tiền đề của pháp điển hoá như một số người quan niệm.

 

Quan niệm cho rằng pháp điển hoá là sự tiếp tục có tính chất lôgic và là sự kết thúc của tập hoá (tức là quan niệm phủ định tính độc lập của tập hợp hoá) theo chúng tôi không những sai về lý luận mà còn không đúng, xét dưới góc độ thực tiễn xây dựng pháp luật . Mọi người đều biết, khi xây dựng Bộ luật lao động và Bộ Luật dân sự thì chúng ta không hề phải trải qua một giai đoạn nào gọi là tập hợp hoá cả. Tuy nhiên, nói như vậy không có nghĩa là khi xây dựng các Bộ luật ấy, chúng ta không tiến hành một loạt công việc nhằm thu thập, phân tích, đánh giá toàn bộ pháp luật hiện hành về lao động và dân sự, không nghiên cứu kinh nghiệm và các bài học rút ra từ thực tiễn áp dụng các ngành pháp luật đó. Tóm lại, chúng ta đã phải nghiên cứu kỹ pháp luật hiện hành và thực tiễn áp dụng chúng. Nhưng, tất cả những công việc đã làm đó không phải là nội dung của tập hợp hoá pháp luật với nội dung như vừa phân tích ở trên.

 

c) Tập hợp hoá và việc xuất bản các tập văn bản pháp luật. Hiện nay, trước nhu cầu to lớn của nhân dân muốn được trực trực tiếp thông qua văn bản mà nắm bắt được pháp luật hiện hành moọt cách đúng đắn, nhiều cơ quan Nhà nước đã xuất bản các bộ sưu tập trong đó đăng tải các văn bản pháp luật theo từng vấn đề. Theo chúng tôi, đây không phải là một hình thức của tập hợp hoá pháp luật.

 

Rõ ràng, đây là công việc có ý nghĩa rất lớn về thông tin, tuyên truyền, phổ biến pháp luật, và ở một mức đọ nhất định nào đó đã tạo điêù kiện tốt cho công tác hệ thống hoá pháp luật. Nhưng khi tiến hànhg công việc này, người ta không quan tâm đến mục đích làm cho pháp luật được cải thiện về nội dung (điều này thể hiện ở chỗ, trong các sưu tập đó người ta bê luôn toàn văn của văn bản, kể cả những điều đã được sửa đổi bổ sung hay đã lạc hậu, trên thực tế đã hết tác dụng điều chỉnh được pháp luật nhưng chưa được chính thức huỷ bỏ. . .) mà chỉ cốt sao liệt kê và đăng tải được toàn bộ những gì được ban hành về lĩnh vực ( vấn đề) mà mình đã chọn. Một công việc giản đơn như thế, rõ ràng không thể được gọi là tập hợp hoá theo quan niệm của chúng ta.

 

Tóm lại, Không phải mọi hoạt động liên quan đến việc sắp xếp, thu gọn, xuất bản các văn bản pháp luật đều được coi là tập hợp hoá tư cách là một hình thức của hệ thống hoá pháp luật. Chỉ được coi hoạt động đó là tập hợp hoá khi nó mang lại một sự tu chỉnh nhất định ( tuy chỉ có tính chất bề ngoài, hình thức) đối với pháp luật, và chính sự tu chỉnh đó đã góp phần đưa pháp luật vào một hệ thống chặt chẽ, logic với nhau. Mức đọ tu chỉnh trong các trường hợp khác nhau có thể là khác nhau, nhung sự tu chỉnh đó là điều kiện ( dấu hiệu) không thể thiếu được của tập hợp hoá.

 

3. Khái niệm và vị trí của tập hợp hoá quy phạm pháp luật.

 

Trong khoa học pháp lý các nước xã hội chủ nghĩa cũ, ngoài pháp điển hoá, tập hợp hoá các văn bản pháp luật như trình bày ở trên, còn có một công việc gọi là tập hợp hoá quy phạm pháp luật. ở nước ta, hình thức này cũng đã có, nhưng chưa được phổ biến và áp dụng rộng rãi trong thực tiễn, mặc dù rất có lợi cho việc tra cứu, áp dụng.

 

Vậy tập hợp hoá quy phạm pháp luật là gì ? Đó là việc thu thập và đưa toàn bộ các qui định pháp luật về một vấn đề nào đó vào một văn bản duy nhất, sau khi đã loại bỏ tất cả các qui định mà trên thực tế đã không còn giá trị pháp lý.

 

Tập hợp hoá quy phạm pháp luật có những dấu hiệu cơ bản sau đây:

 

- Không tạo ra các qui định mới;

 

- Chỉ sưu tầm, lựa chọn và đưa tất cả các qui định của pháp luật về một vấn đề nào đó, được chứa đựng rải rác trong các văn bản pháp luật khác nhau, do các cơ quan khác nhau ban hành vào một văn bản để rễ tra cứu, theo dõi và áp dụng.

 

Rõ ràng, tập hợp hoá quy phạm pháp luật là một phương thức tốt, làm cho pháp luật được tập trung về một mối, do đó rễ tiếp cận. Tuy nhiên, theo chúng tôi, đây không phải là một hình thứcht hoá độc lập mà chỉ là một dạng đặc biệt một phương thức đặc biệt của tập hợp hoá mà thôi.

 

II/ Thành công thứ 2 của đề tài này là ở chỗ, lần đầu tiên, vị trí, vai trò, tác dụng của tập hợp hoá pháp luật được nghiên cứu một cách đầy đủ và có hệ thống.

 

Chúng tôi cho rằng, từ trước đến nay, công tác hệ thống hoá pháp luật theo nghĩa khoa học đích thực của nó đã bị chúng ta xem nhẹ là do nhiều nguyên nhân. Nhưng, nguyên nhân của mọi nguyên nhân, theo chúng tôi, có lẽ là do chúng ta chưa đánh giá hết vị trí, vai trò và tác dụng của công tác hệ thống hoá pháp luật. Để khắc phục tình trạng này, trong đề tài đã giành hẳn một bài viết về " hệ thống hoá pháp luật – một công cụ quan trọng để phát huy hiệu quả của pháp luật trong cuộc sống". Qua nghiên cứu, chúng tôi thấy, hệ thống hoá pháp luật có vị trí tác dụng to lớn như sau:

 

1.Về vị trí: Cần phải khẳng định rằng, hệ thống hoá pháp luật là một qui luật của chủ nghĩa xã hội, do đó hệ thống hoá phải là một nhiệm vụ thường xuyên và quan trọng của Nhà nước, là nhiệm vụ thường xuyên, bởi vì, pháp luật là một cơ thể sống, vận động và phát trểin cùng với sự vận động và phát triển của xã hội. Vì vậy, bất cứ lúc nào pháp luật cũng cần phải được tu chỉnh về hình thức và nâng cao về mặt nội dung. Là quan trọng, bởi vì việc hệ thống hoá pháp luật là nhân tố có ảnh hưởng to lớn đến hiệu quả của chính bản thân pháp luật.

 

2.Về vai trò, tác dụng.

 

a) Nhờ công tác hệ thống hoá pháp luật được thực hiện thường xuyên, liên tục mà các mâu thuẫn, chồng chéo, trùng lặp có thể có trong pháp luật được khắc phục kịp thời. Điều này đã làm cho pháp luật luôn luôn được tồn tại trong một tình trạng dễ tiếp cận, dễ tra cứu, dễ áp dụng. Đây chính là điều kiện không thể thiếu được để Nhà nước tăng cường quản lý xã hội bằng pháp luật, còn nhân dân thì một mặt, hiểu pháp luật để chấp hành đúng, mặt khác, có cơ sở pháp lý để bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của mình khi chúng bị vi phạm, mhất là khi các vi phạm đó lại xuất phát từ phía các cơ quan Nhà nước.

 

b) Nhờ công tác hệ thống hoá mà phát hiện ra được những yếu kém của pháp luật hiện hành, trên cơ sở đó tìm ra các biện pháp khắc phục tương ứng. Ví dụ, thông qua các công tác rà soát, hệ thống hoá pháp luật mà chúng ta đã tiến hành vừa qua, đã phát hiện ra một loạt các sai sót và lệch lạc như:

 

- Ban hành văn bản sai trái với thẩm quyền qui định;

- Sử dụng sai hình thức văn bản ;

- Có nhiều mâu thuẫn, trùng lặp trong các văn bản do các cơ quan khác nhau ban hành;

- Có nhiều văn bản pháp luật vag qui định pháp luật đã trở nên lạc hậu so với cuộc sống, và do đó, trên thực tế, không còn ý nghĩa pháp lý, nhưng vẫn không được chính thức huỷ bỏ. . .

- Có nhiều vấn đề mà cuộc sống đã đặt ra nhưng vẫn chưa có luật pháp để ghi nhận, điều chỉnh, giải quyết. Sự sơ hở, thiếu sót này của pháp luật, nếu không được khắc phục kịp thời thì trên thực tế, sẽ gây ra nhiều hậu quả nghiêm trọng không thể lường trước được. Như vậy, ở một mức đọ nhất định, công tác hệ thống hoá pháp luật còn đóng vai trò là người vạch đường cho hoạt động xây dựng pháp luật.

 

c) Hệ thống hoá pháp luật còn là một điêù kiện để phát triển khoa học pháp lý.

 

Chính trong quá trình hệ thống hoá pháp luật đã phát sinh nhiều vấn đề có tính chất thực tiễn mà khoa học pháp lý cần phải có lời giải đáp. Như vậy, hệ thống hoá pháp luật đã tạo ra động lực để khoa học pháp lýhoàn thiện và đi lên.

 

d) Hệ thống hoá pháp luật không phải là công việc tự nó, cho nó. Mục tiêu của hệ thống hoá là nâng pháp luật lên một trình độ mới, cao hơn về nội dung và hình thức. Nhìn vào hệ thống pháp luật của một nước, người ta nhận ra ngay trình độ văn hoá nói chung và trình độ văn hoá pháp lý riêng của dân tộc đó. Vì vậy, mức đọ hoàn thiện của pháp luật còn là thước đo trình độ văn hoá pháp lý của nhân dân ta, do đó cần phải hết sức quan tâm.

 

III/ Thực trạng pháp luật Việt Nam trong một số lĩnh vực.

 

Nói đến hệ thống hoá pháp luật thì không thể không nói đến thực trạng của pháp luật đó ra sao. Vì vậy sau khi nghiên cứu về các khái niệm như hệ thống ho, pháp điển hóa, tập hợp hoá và mối quan hệ giữa chúng với nhau, sau khi phân tích và khẳng định rõ vị trí, vai trò, tác dụng của công tác hệ thống hoá trong công cuộc xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam, chúng tôi đã giành một chuyên đề nghiên cứu thực trạng của một số ngành pháp luật quan trọng. Việc làm này được đặt ra nhằm đạt được các mục đích sau đây:

 

1.Cung cấp cho độc giả một bức tranh tương đối hoàn chỉnh về thực trạng của pháp luật Việt Nam hiện hành, trên cơ xở đó khẳng định thêm tính tất yếu và cấp bách của việc hệ thống hoá pháp luật trong giai đoạn hiện nay;

2.Việc đề ra cách thức, biện pháp, bước đi và hình thức hệ thống hoá pháp luật cũng không thể làm một cách tuỳ tiện mà phải căn cứ vào thực trangj của từng ngành pháp luật. Bệnh nào thì thuốc ấy mới khỏi. Chỉ trên cơ sở nắm bắt được một cách chính xác thực trạng riêng của tuỳ ngành pháp luật thì chúng ta mới có thể đề ra được những giải pháp hệ thống hoá phù hợp để đạt hiệu quả cao nhất. Ví dụ, như đã trình bày ở phần trên, có hai hình thức hệ thống hoá là pháp điển và tập hợp hoá. Hai hình thức hệ thống hoá này có tính năng tác dụng riêng, không giống nhau, do đó không thể trong bất cứ thực trạng điều chỉnh pháp luật nào, bất cứ lúc nào cũng có thể đưa ra áp dụng như nhau. ỉng với những thực trạng pháp luật khác nhau, phải có những hình thức xử lý (hệ thống hoá) khác nhau thì mới đạt hiệu quả mong muốn. Ví dụ, trong lĩnh vực điều chỉnh pháp luật đối vơi doanh nghiệp Nhà nước, từ sau Đại hội VI của Đảng ta đến nay, đã có hàng chục văn bản được ban hành về quản lý tài sản ( giao vốn và bảo quản vốn); về quyền hạn, trách nhiệm của Giám đốc xí nghiệp, của hhội đồng xí nghiệp ( HĐXN) tập thể cán bộ công nhân viên chức của Ban thanh tra công nhân; về giải thể doanh nghiệp; về lao động, tiền lương và các vấn đề xã hội khác liên quan đến người lao động trong doanh nghiệp Nhà nước. Và được ban hành một cách chắp vá, có tính chất đối phó với tình hình nên các Việt Nam ấy nhanh chóng bị lạc hậu so với chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước ta trong lĩnh vực phát triển kinh tế. Đứng trước một thực trạng có quá nhiều văn bản lại chồng chéo, mâu thuẫn, khó tiếp cận, và kém hiệu lực như thế, rõ ràng không thể sử dụng hình thức tập hợp hoá để vừa đưa pháp luật về DNNN vào một hệ thống, vừa giải quyết được những vấn đề do cuộc sống đặt ra theo những quan điểm mới được. Vì vậy, việc ban hành một đạo luật về DNNN, theo chúng tôi là rất cần thiết, bởi vì nó sẽ là cơ sở pháp lý để xoá bỏ tất cả những gì ta đã ban hành mà nay không còn phù hợp nữa, đồng thời là xuất phát điểm để các cơ quan có thẩm quyền xây dựng và ban hành các văn bản dưới luật nhằm giải quyết các vấn đề cụ thể trên tinh thần mới mà luật DNNN đã ghi nhận.

 

Qua tổng kết tất cả các công trình nghiên cứu của các tác giả tham gia nghiên cứu đề tài cũng như trao đổi tập thẻe, chúng tôi thấy, hệ thống pháp luật nước ta hiện nay đang có những khuyết nhược điểm cơ bản sau đây:

 

1. Lạc hậu quá mức so với cuộc sống;

2. Cồng kềnh, khó tiếp cận;

3.Có nhiều mâu thuẫn, chồng chéo;

4. ít có khả năng được chấp hành nghiêm;

5. ít hoà nhập với pháp luật quốc tế.

 

IV/ Một thành công không nhỏ, theo chúng tôi là đề tài đã phản ảnh một cách tương đối rõ nét thực trạng công tác hệ thống hoá pháp luật ở nước ta hiện nay. Chính trên cơ sở nắm bắt được thực trạng của tình hình mà Bab chủ nhiệm đề tài đã đề ra được một số kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả của công tác hệ thống hoá pháp luật trong những năn tiếp theo.

 

Sau đây là những nhận xét cơ bản của chúng tôi về thực trạng công tác hệ thống hoá pháp luật hiện nay.

 

Để khắc phục các khuyết nhược điểm của pháp luật kinh tế nước ta như đã phân tích ở trên, để pháp luật thực sự trở thành một công cụ để Nhà nước quản lý một cách có hiệu quả các quan hệ xã hội đích thực, những năm vừa qua, Đảng và Nhà nước ta đã có sự quan tâm nhất định đến với công tác hệ thống hoá pháp luật. Một số chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ ( Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng) về công tác hệ thống hoá pháp luật đã được ban hành. Với sự hướng dẫn về mặt nghiệp vụ của Bộ Tư pháp, các Bộ quản lý chuyên ngành kinh tế - kỹ thuật và UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đã tiến hành việc rà soát hệ thống hoá pháp luật trong phạm vi ngành mình, địa phương mình. Công tác đó bước đầu đã đem lại một số kết quả nhất định. Song, nhìn chung, công tác hệ thống hoá pháp luật ở nước ta có những mặt yếu kém cần khắc phục sau đây:

 

1. Hệ thống hoá pháp luật, trên thực tế, chưa bao giờ được các ngành, các cấp coi là một công việc qua trọng và phải được tiến hành thường xuyên liên tục.

 

Thực tế cho thấy, chúng ta, trong những năm qua, chỉ chú trọng việc xây dựng và ban hành pháp luật càng nhiều càng tốt mà ít quan tâm đến việc làm sao đưa các văn bản pháp luật đó vào một thể thống nhất. Hiệu quả tất yếu của khuyết điểm này la pháp luật hiện hành của ta quá nhiều về số lượng nhưng lại quá ít về tính thống nhất, tính đồng bộ, tính khoa học và tính khả thi.

 

2. Thiếu một cơ quan Nhà nước đủ mạnh để đóng vai trò là trung tâm nghiên cứu các vấn đề của hệ thống hoá và chỉ đạo công tác hệ thống hoá pháp luật trong phạm vi toàn quốc.

 

Đây là hậu quả tất yếu của việc trong một thời gian dài chúng ta chưa xác định được một cách đúng mức vị trí, vai trò, tác dụng của công tác hệ thống hoá như một điêù kiện để tăng cường tính hiệu quả của pháp luật nước ta.

 

Thực trạng hiện nay là, ở Bộ Tư pháp cũng như ở các Bộ, UBND tỉnh chỉ có một vài chuyên viên được giao nhiệm vụ quan trọng và khó khăn này.

 

Số lượng cán bộ ở các Bộ, UBND vốn đã ít, đã yếu, nay lại càng yếu hơn, ít hơn bởi việc giải thể vô nguyên tắc các Vụ pháp chế tai các Bộ và các phòng văn bản pháp qui tại các Sở Tư pháp. Rõ ràng, một tổ chức mỏng manh, thiếu về số lượng, yếu về chuyên môn, nghiệp vụ ( do chưa được huấn luyện về công nghệ hệ thống hoá pháp luật ) như vậy sẽ không bao giờ làm nổi các công việc mà họ đang phải đảm nhận.

 

3.Chúng ta nói về hệ thống hoá pháp luật nhưng trên thực tế, hầu như chúng ta lại không làm đúng việc phải làm.

 

Điều này thể hiện ở chỗ, cùng công việc mà chúng ta thường làm hiện nay là thu thập các văn bản pháp luật, sắp xếp chúng lại theo từng vấn đề ( xây dựng cơ bản; giao thông đường bộ; xuất, nhập khẩu. . .) rồi đem xuất bản bán lấy tiền. Rõ ràng, đây không thể gọi là hệ thống hoá pháp luật ( theo hình thức Tập hợp hoá như quan niệm của chúng ta ) mà chỉ là một công việc hoàn toàn đơn giản không tốn mấy thì giờ và chất xám. Thực chất, đây là hoạt động in ấn và xuất bản các văn bản pháp luật hiện hành nhằm cung cấp các nguồn pháp luật cho nhân dân. Người có nhu cầu sử dụng pháp luật không thể bê nguyên các văn bản ấy mà áp dụng được mà còn phải tự mình hệ thống hoá pháp luật cho mình, tức là phải so sánh, đối chiếu văn bản này với văn bản khác, quy phạm này với quy phạm khác để xét xem trong số đó văn bản nào, qui định nào còn hiệu lực pháp luật. Tóm lại, họ còn phải tiếp tục cái công việc mà đáng lý ra, các nhà hệ thống hoá phải làm, thì mới có thể tìm kiếm được cái mà mình cần đến.

 

4. Có rất ít các công trình thực sự có tính chất hệ thống hoá.

 

Do chưa nhận thức được đúng mức tác dụng của công tác hệ thống hoá pháp luật, do chưa đầu tư thoả đáng thì giờ, tiền bạc và cán bộ cho công tác này, do hạn chế của chính bản thân các chuyên gia làm công tác hệ thống hoá pháp luật nên cho đến nay, chúng ta vẫn chưa có được một tập hệ thống hoá pháp luật nào thực sự có giá trị khoa học cao.

 

Thực ra, ngoài những tập hợp văn bản pháp luật do các nhà xuất bản ban hành (không có giá trị pháp lý như là kết quả của công tác hệ thống hóa pháp luật ), chúng ta cũng đã có được một số tập hệ thống hoá pháp luật như:

 

- Tập hệ thống hoá luật lệ về tố tụng dân sự ( đã ban hành đến 31-12-1974) gồm 127 văn bản, in tháng 5- 1977;

 

- Hệ thống hoá luật lệ về hình sự tập II ( 1975-1978) gồm 74 văn bản, in tháng 11-1978;

 

- Hệ thống hoá luật lệ tố tụng hình sự – tập II ( 1975-1978) gồm 30 văn bản, in tháng 8-1978.

 

- Luật lệ cần thiết cho việc xét xử về dân sự (1945-1982) gồm 178 văn bản, in tháng 8-1984.

 

Cả 4 tập trên đây đều do Toà án nhân dân tối cao làm.

 

- Hệ thống hoá các văn bản pháp luật về dân sự và tố tụng dân sự gồm 72 văn bản, in tháng 6-1992 của nhà xuất bản pháp lý ( Bộ Tư pháp ).

 

Tuy nhiên, như sẽ phân tích ở đoạn sau, các tập hệ thống hóa pháp luật này vẫn chưa đáp ứng được đầy đủ những yêu cầu mà một tập hệ thống hoá pháp luật đích thực đòi hỏi phải có.

 

5. Công tác hệ thống hoá pháp luật còn có nhiều sai sót, không đảm bảo tính khoa học của nó.

 

Những sai sót, yếu kém này thường được thể hiện như sau:

 

a) Trong khi tiến hành hệ thống hoá, có sự xắp xếp các văn bản pháp luật một cách tuỳ tiện sai nguyên tắc, dẫn đến sự lẫn lộn giữa các văn bản ngành luật này với văn bản ngành luật khác, giữa chế định pháp luật này với chế định pháp luật khác. Ví dụ, trong quyển Hệ thống hoá các văn bản pháp luật dân sự và tố tụng dân sự của nhà xuất bản pháp lý nêu trên ( in tháng 6-1992) có đăng tải nhiều văn bản pháp luật không thuộc ngành pháp luật dân sự. Cụ thể là, trong chương III " Những qui định về hợp đông dân sự, hợp đồng lao động" có 3 văn bản là: Pháp lệnh hợp đồng lao động, Pháp lệnh bảo hộ lao động, qui chế lao động đối với các xí nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài. 3 văn bản này điều chỉnh 3 loại ( nhóm) quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực lao động, do đó, thuộc pháp luật lao động chứ không phải pháp luật dân sự. Rõ ràng, những người biên soạn cuốn Hệ thống hoá này đã phạm một sai lầm rất sơ đẳng về khoa học pháp lý, là chưa phân biệt được đối tượng và phạm vi điều chỉnh của ngành luật dân sự và ngành luật lao động với tư cáh là 2 ngành luật độc lập ở nước ta. Chắc họ cho rằng, cứ cái gì liên quan đến công dân ( người lao động cũng là công dân mà thôi) thì đều thuộc khái niệm dân sự, và pháp luật về họ - đều thuộc pháp luật dân sự. Sự nhầm lẫn tương tự còn gặp ở rất nhiều chỗ trong quyển Hệ thống hoá pháp luật này. Tập trung lại, có đến 10 văn bản không phải là văn bản pháp luật dân sự đã được in thừa trong công trình hệ thống hoá các văn bản luật dân sự và tố tụng dân sự với 70 trang in.

 

Tính lộn xộn, tuỳ tiện trong công tác hệ thống hoá không chỉ được thể hiện ở chỗ người ta đã nhầm ngành luật này với nhành luật khác, mà còn nhầm ở chế định này với chế định khác.

 

Ví dụ, Điều lệ về giải pháp hữu ích (trang 142-151) đáng lẽ phải xếp ở chương IV ( những qui định về sở hữu công nghiệp) thì lại được đưa vào chương V (quyền tác giả). Có lẽ người tập hợp văn bản thấy Điều 13 của Điều lệ về giải pháp hữu ích có những chữ "quyền của tác giả", " tác giả của giải pháp hữu ích" nên tưởng rằng văn bản này phải xếp vào chương " Quyền tác giả" (chương V).

 

Lại nữa, ai cũng biết, hợp đồng bảo hiểm là một dạng hợp đồng dân sự. Do đó, trong cuốn hệ thống hoá các văn bản pháp luật dân sự và tố tụng dân sự, hợp đồng bảo hiểm phải được xếp vào chương III ( những qui định về hợp đồng dân sự ). Trong khi đó, hợp đồng này lại được xếp thành một chương riêng ( chương VI) với tiêu đề: Những qui định về bảo hiểm.

 

b) Trong khi hệ thống hoá pháp luật đã có sự sai lầm trong việc xác định bản chất pháp lý của các tài liệu, do đó đã đăng tải cả những văn bản mà thực chất không phải là nguồn của pháp luật.

 

Ví dụ, nhiều báo cáo tổng kết công tác hàng năm của ngành Toà án và những lời tổng kết của Chánh án TAND tối cao tại các Hội nghị tổng kết hàng năm của ngành Toà án cũng được trích và in trong các tập hệ thống hoá luật lệ do TAND tối cao xuất bản.

 

Chúng tôi cho rằng, bản thân những báo cáo tổng kết công tác hàng năm và lời tổng kết Hội nghị của Chánh án TAND tối cao chưa có giá trị của một văn bản pháp luật. Để trở thành một văn bản pháp luật, thì những lời tổng kết Hội nghị phải được thể chế hoá dưới hình thức thông tư, chỉ thị, quyết định của thủ trưởng ngành Trung ương. Vì vậy, chúng tôi cho rằng việc đưa những báo cáo tổng kết hàng năm và lời tổng kết của lãnh đạo ngành Toà án vào tập hệ thống hoá pháp luật là việc làm sai nguyên tắc, cần phải chấm dứt.

 

c) Nhược điểm thứ ba của công tác hệ thống hoá các văn bản pháp luật của ta là ở chỗ không ghi rõ giới hạn thời gian mà trong đó các văn bản được ban hành ( các văn bản được ban hành từ năm nào đến năm nào đã được hệ thống hoá). Vì vậy, những người quan tâm không biết được phạm vi cuốn sách, xét về mặt thời gian ban hành văn bản pháp luật, gây khó khăn cho họ trong khi sử dụng.

 

Ví dụ lời nhà xuất bản trong cuốn hệ thống hoá các văn bản pháp luật dân sự và tố tụng dân sự ghi: " Nội dung cuốn sách gồm các văn bản pháp luật mới và hiện hành". Mới là từ bao giờ? Thiết nghĩ rằng, cần phải nói rõ điều đó bằng cách áp dụng thủ pháp mà chúng tôi vừa kiến nghị trên.

 

C/ Một số hạn chế của đề tài

 

Bên cạnh những thành công như vừa nêu trên, đề tài không tránh khỏi một số hạn chế. Theo chúng tôi, các hạn chế cơ bản đó là:

 

1. Trong đề tài chưa đưa ra được một bức tranh toàn cảnh về thực trạng pháp luật Việt Nam hiện hành. Điều này thể hiện ở chỗ, một số lĩnh vực pháp luật quan trọng được nghiên cứu. Trong số các lĩnh vực đó. đáng lưu ý là:

 

- Pháp luật về các loại hình doanh nghiệp ( Doanh nghiệp Nhà nước, doanh nghiệp tập thể, doanh nghiệp tư nhân, các loại hình công ty, các cá nhân và nhóm kinh doanh. . . );

 

- Pháp luật về ngân hàng và kinh doanh tiền tệ;

- Pháp luật về kinh tế đối ngoại;

- Pháp luật về thuế ( 9 sắc thuế);

- Pháp luật dân sự . . .

 

Theo chúng tôi hạn chế này là khó tránh khỏi, bởi vì pháp luật, bản thân nó là một hệ thống đa dạng, phức tạp, bao gồm nhiều bộ phận cấu thành khác nhau ( các ngành luật khác nhau), trong khi đó số lượng chuyên đề lại bị hạn chế bởi nguồn kinh phí hạn hẹp. Mặt khác, một số đồng chí đã nhận tham gia viết chuyên đề ( về pháp luật kinh tế đối ngoại, về pháp luật dân sự Việt Nam . . .) nhưng do nhu cầu đã phải đi công tác xa, lâu ngày, do đó không hoàn thành được nhiệm vụ được giao.

 

Một trong những nhiệm vụ quan trọng mà đề tài cần giải quyết theo chúng tôi là cần phải nghiên cứu và đề xuất xây dựng được một "công nghệ" về hệ thống hoá pháp luật làm cơ sở khoa học cho việc tiến hành công tác này trong thực tiễn.b vậy nhưng, mục tiêu này đã không đặt được một cách đầy đủ. Điều này thể hiện ở chỗ, tuy đã khẳng định được có nhiều hình thức hệ thống hoá khác nhau, và môĩi hình thức lại có những yêu cầu khác nhau về điều kiện và công nghệ tiến hành công việc. Nhưng, những điều kiện cụ thể đó là gì, công nghệ tiến hành công việc đó ra sao thì đề tài chỉ đưa được những khái niệm khái quát nhất.

 

Trong đề tài này chúng tôi chỉ mới hình dung ra được 3 bước mà việc hệ thống hoá ( dưới hình thức tập hợp hoá) phải tuân theo. Đó là:

 

- Thu thập toàn bộ văn bản pháp luật có chứa đựng những qui phạm pháp luật về vấn đề mà người làm công tác hệ thống hoá quan tâm;

 

- Thanh lọc các văn bản đó để tìm ra văn bản nào, qui định nào đã lỗi thời hoặc mâu thuẫn, chồng chéo, trùng lắp để có biện pháp xử lý;

 

- Sắp xếp các văn bản qui phạm pháp luật theo một cách thức (tiêu chuẩn) nhất định để ấn loát và xuất bản.

 

Rõ ràng, những gì đã làm được trong đề tài là chưa thoả mãn với nhưng yêu cầu mà thực tiễn hệ thống hoá pháp luật đặt ra.

 

D/ Những kiến nghị nhằm đảm bảo tính hệ thống của pháp luật.

 

Chúng tôi cho rằng, muốn giảm gánh nặng cho công tác hệ thống hoá pháp luật thì phải quan tâm đến tính hệ thống của pháp luật ngay từ khi soạn thảo và ban hành các văn bản pháp luật. Làm được điều này thì coi như chúng ta đã hành động đúng theo phương châm : " phòng bệnh hơn chữa bệnh".

 

Rõ ràng, nếu pháp luật của một quốc gia, ngay từ khi ra đời, đã thành một thể thống nhất, gọn gàng, cân đối, ít mâu thuẫn chồng chéo thì công việc hệ thống hoá sẽ nhẹ nhàng hơn nhiều so với một nền pháp luật có thực trạng ngược lại. Chính vì vậy, nhóm kiến nghị đầu tiên mà chúng tôi đưa ra là những kiến nghị liên quan đến những biện pháp nhằm tăng cường tính hệ thống của pháp luật ngay từ khi ban hành ra chúng. Những kiến nghị đó là:

 

1. Để đảm bảo tính hệ thống của pháp luật, cần phải có được một kế hoach xây dựng pháp luật tỷ mỉ, cụ thể, trong đó không những liệt kê được các văn bản cần phải ban hành thời hạn ban hành mà còn lập luận một cách khoa học tại sao lại phải ban hành chúng. Phải có kế hoạch xây dựng pháp luật khoa học và tỷ mỉ như vậy là vì, pháp luật là một thể thống nhất, có cơ cấu bên trong của nó, cái nọ gắn bó, liên kết với cái kia và được sắp xếp theo một trật tự trước sau, trên dưới nhất định. Phá vỡ mối liên kết đó, trật tự đó ( cái cần ra trước lại phải ra sau và ngược lại.v.v...) thì điều đó trong thực tế, cũng có ý nghĩa là đã phá vỡ tính hệ thống của pháp luật. Để khắc phục tình trạng này, trong mấy năm gần đây, chúng ta đã tiến hành xây dựng kế hoạch xây dựng pháp luật. Kế hoạch đó do UBTVQH xem xét và thông qua. Nhưng, sự sửa chữ kế hoạch đó đưa vào, đưa ra các văn bản vẫn còn xảy ra tuỳ tiện. Và điều đáng quan tâm nhất hiện nay là kế hoạch ấy không mấy khi được thực hiện nghiêm minh. Ví dụ, đã 7 năm nay chúng ta xây dựng nền kinh tế thị trường tức là đã chấp nhận phá sản như một hiện tượng bình thường của nền kinh tế ấy, nhưng cho đến nay, luật phá sản vẫn chưa được ban hành. Hậu quả là, hệ thống pháp luật kinh doanh ở nước ta đã khuyết đi một mắt xích quan trọng. Sự thiếu khuyết luật phá sản, trên thực tế đã vô hiệu hoá một loạt các qui định pháp luật, ví dụ đã làm cho qui định: "Nhà nước bảo hộ quyền sở hữu tài sản của các nhà kinh doanh" ( Luật DNTN và luật công ty) trở thành một lời hứa suông không hơn không kém. Vì không có luật phá sản, tức là không có thủ tục pháp lý để phát mại tài sản của doanh nghiệp bị phá sản, nên các quyền và lợi ích tài sản của doanh nghiệp bị phá sản, nên các quyền và lợi ích tài sản của doanh nghiệp khác ( các chủ nợ) không có cơ hội được bồi hoàn. Trong điều kiện như vậy( có tài sản đang bị chiếm dụng một cách bất hợp pháp mà không tài nào đòi được) thì không thể nói rằng quyền lợi của các nhà kinh doanh đang được Nhà nước bảo hộ.

 

Vì vậy, để tránh những hậu quả xấu do việc không hoàn thành kế hoạch xây dựng pháp luật gây ra, chúng tôi đề nghị phải coi kế hoạch đó có giá trị pháp lý như một đạo luật, và bất cứ cơ quan nào, nếu không hoàn thành nhiệm vụ được giao, sẽ phải gánh chịu những chế tài pháp lý cần thiết, kể cả việc phải hoàn lại cho Nhà nước số tiền mà Nhà nước đã tài trợ cho việc xây dựng văn bản pháp luật được giao.

 

2. Muốn đảm bảo tính hệ thống của pháp luật phải tuân thủ bằng được nguyên tắc: Hiến pháp là đạo luật cao nhất của một quốc gia.

 

Như mọi người đều biết, các nguyên tắc của Hiến pháp có ý nghĩa chi phối toàn bộ hoạt động xây dựng pháp luật. tuân theo Hiến pháp là một điều kiện quan trọng nhằm đảm bảo tính thống nhất của bản thân pháp luật. Nhưng tiếc thay, trong nhiều năm qua, chúng ta lại có cách làm ngược lại: Hiến pháp phải thay đổi cho phù hợp với các qui định của Luật và Pháp lệnh. Chúng tôi cho rằng, đây không chỉ là hành động vi hiến đơn thuần về mặt pháp lý mà còn mang lại hậu quả xấu hơn nhiều đó chính là nguyên nhân dẫn đến tình trạng rối loạn, lộn xộn, mâu thuẫn, chồng chéo của cả một hệ thống pháp luật. Nếu ngành nào, cấp nào, khi ban hành các văn bản trong phạm vi thẩm quyền cũng được tuỳ tiện thoát ly khỏi ảnh hưởng của các qui định trong Hiến pháp thì văn bản do họ ban hành nhất định sẽ mâu thuẫn, chồng chéo, và cuối cùng là xoá bỏ tính thống nhất- một điều kiện tồn tại và phát huy hiệu lực của pháp luật.

 

3. Một trong những nguyên nhân làm cho pháp luật nước ta ngay từ đầu đã có ít tính hệ thống là khi xây dựng pháp luật trong một số lĩnh vực nào đó, chúng ta thiếu lý luận cơ bản, sẵn đâu làm đó, không dựa trên một quan điểm khoa học vững chắc có tính chất xuyên suốt nào.

 

Chúng ta có thể nhận thấy điều này rất rõ khi nghiên cứu pháp luật hiện hành về các loại hình doanh nghiệp do các tổ chức Đảng và các đoàn thể chính trị- xã hội thành lập.

 

Chính vì không quán triệt được nguyên tắc mọi doanh nghiệp đều bình đẳng trước pháp luật ( một nguyên tắc pháp lý cơ bản của nền kinh tế thị trường), chính vì có sự nhầm lẫn giữa tổ chức Đảng( với tư cách là tổ chức chính trị lãnh đạo xã hội Việt Nam ) với tổ chức kinh tế do Đảng thành lập ( với tư cách là doang nghiệp) nên vừa qua, trong một loạt các văn bản pháp luật về các tổ chức kinh tế do Đảng thành lập đã có nhiều qui định mang lại nhiều ưu tiên cho các tổ chức đó so với các doanh nghiệp do các tổ chức chính trị- xã hội khác thành lập ( xem quyết định 148 ngày và các văn bản hướng dẫn thi hành). Chúng tôi cho rằng, nếu xây dựng định qui chế pháp lý cho các doanh nghiệp mà căn cứ vào vai trò chính trị của các tổ chức đã thành lập ra doanh nghiệp thì rõ ràng, không bao giờ đảm bảo được nguyên tắc bình đẳng giữa các loại hình doanh nghiệp, do đó cũng không thể nào có được một môi trường pháp lý chung, thống nhất cho chúng hoạt động.

 

Rõ ràng, khi xây dựng pháp luật về các loại hình doanh nghiệp mà xa rời nguyên tắc pháp lý cơ bản của kinh tế thị trường kể trên thì hậu quả sẽ là, có bao nhiêu loại hình tổ chức chính trị thì sẽ có bấy nhiêu qui chế pháp lý về các doanh nghiệp do chúng thành lập. Nền kinh tế thị trường không thể chấp nhận sự đa dạng của các qui chế pháp lý đó, ( thực chất là sự khác nhau về quyền và nghĩa vụ). Khi đó, pháp luật sẽ đóng vai trò không phải là động lực, là bà đỡ mà là vật cản của sự phát triển kinh tế nước nhà.

 

Nguyên tắc pháp lý cơ bản: mọi doanh nghiệp đều bình đẳng trước pháp luật cũng phải là sợi chỉ đỏ xuyên suốt quá trình xây dựng luật phá sản doanh nghiệp. Trong quá trình soạn thảo luật này, có ý kiến cho rằng, DNNN không thể bị tuyên bố phá sản, bởi vì nó là của Nhà nước, do đó không thể bị " chết". Các cá nhân và nhóm kinh doanh ( theo nghị định 66), theo họ, cũng không thuộc phạm vi điều chỉnh của luật phá sản bởi vì chúng không phải là doanh nghiệp. Quan điểm của chúng tôi là: bất cứ ai (là cá nhân hay pháp nhân) hễ đã ra kinh doanh trên thương trường thì không phụ thuộc vào qui mô kinh doanh, tính chất sở hữu lĩnh vực đầu tư, nếu mất khả năng thanh toán các khoản nợ đến hạn, đều có thể bị toà án tuyên bố phá sản. Nếu không có quan điểm toàn diện như vậy thì sau khi Luật phá sản ra đời, chúng ta lại phải tiếp tục soạn thảo những văn bản mới về phá sản đối với các loại hình doanh nghiệp lọt lưới Luật phá sản. Hậu quả là, về phía các doanh nghiệp, khi chết, sẽ có rất nhiều thủ tục mai táng khác nhau, về phía pháp luật, thì chúng ta có được thêm một sự cồng kềnh, chắp vá không cần thiết.

 

4. Muốn cho pháp luật có tính hệ thống, cũng cần phải xem lại các hình thức văn bản pháp luật mà chúng ta đang sử dụng.

 

Hiện nay, đang có xu hướng mở rộng một cách vô nguyên tắc các hình thức văn bản pháp luật. Bên cạnh các hình thức truyền thống, đang xuất hiện một số văn bản mới, có giá trị pháp lý như những văn bản pháp qui, như thông báo, công điện, công văn.

 

Ví dụ, sau khi Chính phủ họp, Văn phòng Chính phủ thường ra một thông báo do đồng chí Chủ nhiệm hoặc phó Chủ nhiệm văn phòng Thủ tươngs ký trong đó thông báo về nội dung các kết luận của người chủ toạ (Thủ tướng hoặc phó Thủ tướng). Chúng tôi cho rằng kết luận là một đằng, còn pháp luật lại là một đằng khác, Các kết luận đó, cho dù là của Thủ tương Chính phủ đi chăng nữa , tự thân cũng không thể được coi là pháp luật, nguồn của pháp luật. Muốn có được tính chất đó, chúng phải được thể hiện trong một hình thức nhất định do pháp luật qui định chứ không thể tồn tại trong bất cứ văn bản nào.

 

Nếu chúng ta tuỳ tiện mở rộng một cách vô nguyên tắc nguồn của pháp luật theo kiểu như vậy thì mâu thuẫn chồng chéo trong pháp luật là không thể tránh khỏi. Vì vậy, chúng tôi kiến nghị, nên sớm chấm dứt việc sử dụng thông báo, công văn, công điện như điện như những hình thức của pháp luật.

 

5. Thực tế cho thấy, giữa các văn bản do các Bộ ban hành với các văn bản pháp luật do Chính phủ ban hành đang có những mâu thuẫn, chồng chéo nhất định. Đây là hậu quả không thể tránh khỏi của việc các Bộ, các ngành không tuân thủ nghiêm túc qui định của pháp luật về vai trò giám sát của Bộ Tư pháp đối với nội dung của các văn bản pháp luật trước khi chúng được ban hành. Để khắc phục tình trạng này, chúng tôi kiến nghị các Bộ, ngành, trước khi ban hành các văn bản pháp luật có nội dung liên quan đến các ngành khác phải tham khảo ý kiến của các ngành đó và của Bộ Tư pháp. tuy nhiên, để làm được việc này, Bộ Tư pháp phải được củng cố, kiện toàn các vụ, nhất là các Vụ pháp luật .

 

E/ Một số kiến nghị nhằm cải thiện thực trạng công tác hệ thống hoá pháp luật hiện nay ở nước ta

 

Như các phần trên đã trình bày, một nền công nghệ xây dựng pháp luật, dù có hoàn hảo đến mấy, vẫn không thể giải phóng pháp luật khỏi những hạn chế, khuyết tật nhất định ngay khi ban hành ra chúng. Vì vậy, công tác hệ thống hoá pháp luật là việc tất yếu mà mọi quốc gia đều phải làm. Muốn hệ thống hoá đạt kết quả tốt, chúng tôi xin có một vài kiến nghị sau đây:

 

1. Phải coi hệ thống hoá là một qui luật, một công việc quan trọng, và do đó phải được tiến hành một cách thường xuyên. Chấm dứt ngay tính chất phong trào, thời vụ của hoạt động hệ thống hoá pháp luật như hiện nay đang làm.

 

2. Tình hình pháp luật của chúng ta hiện nay là:

 

Một mặt, có rất nhiều văn bản về cùng một vấn đề nhưng nội dung lại lạc hậu, mâu thuẫn, chồng chéo, mặt khác, lại có rất ít các văn bản giải quyết các vấn đề mới phát sinh, trên các quan điểm mới ( do ta mới chuyển sang kinh tế thị trường được dăm, bảy năm nay). Vì vậy, để có thể cùng một lúc khắc phục được hai yếu kém trên đây, đề nghị sử dụng pháp điển hoá là hình thức chủ yếu. Việc nhấn mạnh hình thức pháp điển hoá còn phù hợp với quan điểm xây dựng Nhà nước pháp quyền mà chúng ta đang chủ trương xây dựng ( là Nhà nước mà ở đó luật và pháp lệnh phải đóng vai trò là phương tiện chủ yếu trong việc điều chỉnh các quan hệ phát sinh trong xã hội .)

 

3. Khuynh hướng thương mại hoá đang ngày càng rõ nét trong công tác hệ thống hoá pháp luật ở nước ta hiện nay. Điều này, như đã phân tích ở trên, thể hiện ở chỗ, nhiều cơ quan Nhà nước " dưới chiêu bài" hệ thống hoá pháp luật nhưng thực chất là chỉ lo sưu tập văn bản, sắp xếp qua loa rồi đem in và bán ra thị trường mà không mấy qua tâm đến việc người sử dụng sẽ thuận tiện hay không thuận tiện trong việc sử dụng các tập hệ thống hoá đó.

 

Vì vậy, đề nghị cần phải tiến hành công tác tập hợp hoá theo đúng nghĩa khoa học của nó. Trong các hình thức tập hợp hoá, nên nhấn mạnh phương pháp tập hợp hoá theo từng vấn đề, từng chế định pháp luật, vì đây là hình thức có tác dụng thiết thực nhất đối với người sử dụng. Vấn đề này xưa nay chỉ mới thấy có TANDTC làm mà chưa được áp dụng rộng khắp, do đó cần phải nhân lên và thực hiện ở mọi cơ quan Trung ương.

 

4. Pháp luật là một hệ thống phức tạp, lại do nhiều cơ quan ban hành, do đó hệ thống hoá không thể giao cho một cơ quan nào đó thực hiện mà làm nổi. Vì vậy, chúng tôi kiến nghị, việc hệ thống hoá pháp luật của ngành nào thì do ngành đó tiến hành vì không ai hiểu thực trạng pháp luật của ngành đó bằng chính ngành đó. Vì thế, về mặt tổ chức, phải nhanh chóng thành lập lại các vụ pháp chế của các Bộ, ngành Trung ương để làm nhiều công việc, trong đó có công việc hệ trọng này. Bộ Tư pháp, dù có được củng cố đến mấy thì vai trò trong vấn đề này cũng chỉ có mức độ. Theo chúng tôi, Bộ Tư pháp không thể làm thay các ngành khác, Bộ khác mà chỉ là cơ quan, là đầu mối nghiên cứu để xây dựng và hướng dẫn kỹ thuật (công nghệ) hệ thống hoá pháp luật cho các Bộ, ngành địa phương mà thôi. Để làm được việc này, đề nghị xây dựng sớm vụ hệ thống hoá pháp luật. Nếu vẫn giữ nguyên lực lượng như hiện nay (chỉ có vẻn vẹn vài người trong Vụ pháp luật hành chính- Hình sự thì Bộ Tư pháp sẽ không bao giờ đóng được vai trò như vừa nêu trên.

 

ở các địa phương, theo chúng tôi, phải xây dựng lại phòng văn bản pháp qui nằm trong Sở Tư pháp mà không thể xoá nó đi hoặc là sát nhập vào Văn phòng ủy ban nhân dân như đã và đang làm hiện nay.

 

5. Khi tiến hành hệ thống hoá pháp luật, phải tuân thủ quan điểm khoa học về nguồn của pháp luật, không được tuỳ tiện mở rộng khái niệm đó.

 

Đề nghị không đưa vào các tập hệ thống hoá pháp luật những văn bản mà thực chất không phải là văn bản pháp luật như TANDTC đã làm đối với các báo cáo tổng kết công tác ngành Toà án và các kết luận của Chánh án TANDTC tại các hội nghị tổng kết ngành.

 

6. Để công tác hệ thống hoá có một cơ sở khoa học vững chắc, đề nghị nghiên cứu kỹ thực tiễn cũng như lý luận về công tác này, trên cơ sở đó xây dựng được một công nghệ về hệ thống hoá áp dụng cho từng hình thức khác nhau. Trước mắt, phải xây dựng được các nguyên tắc và căn cứ hệ thống hoá pháp luật thống nhất.

 

Việc tồn tại các căn cứ và nguyên tắc thống nhất có ý nghĩa quan trọng đối với công tác hệ thống hoá pháp luật. Với các căn cứ và nguyên tắc thống nhất này thì dù việc hệ thống hoá do cấp nào tiến hành chăng nữa thì việc phối hợp kết quả sẽ vô cùng thuận lợi. Theo chúng tôi việc hệ thống hoá phải tuân theo các nguyên tắc và căn cứ sau:

 

a) các nguyên tắc

 

- Phải đảm bảo tính hiệu lực và chính xác tuyệt đối của qui phạm được đưa vào hệ thống hoá chính thức;

 

- Không đưa các qui định cá biệt, các án lệ vào các báo cáo tổng kết, ngành, các trích dẫn nghị quyết Đại hội Đảng vào các tập hệ thống hoá chính thức.

 

- Việc hệ thống hoá chính thức phải do một cơ quan nhất định ở Trung ương, có đầy đủ khả năng và điều kiện nhất để thực hiện. Căn cứ vào năng lực và đội ngũ cán bộ của Bộ Tư pháp chúng tôi thấy Bộ Tư pháp có khả năng đáp ứng nguyên tắc trên.

 

- Các cán bộ được tuyển làm công tác hệ thống hoá chính thức phải là các cử nhân luật để đảm bảo khả năng xác định ranh giới các ngành luật, các chế định, giữa văn bản pháp quy và các văn bản cá biệt.

 

b) Các căn cứ hệ thống hoá chính thức.

 

Trong thực tiễn hệ thống hoá pháp luật người ta thường sử dụng nhiều căn cứ như: Hình thức văn bản, ngành luật; lĩnh vực; vấn đề v.v..Để thống nhất cách rà soát và hệ thống hoá pháp luật chính thức chúng tôi kiến nghị áp dụng hai căn cứ sau đây:

 

- Các quy phạm là dữ liệu của rà soát và hệ thống hoá. Trong văn bản pháp quy hiện hành chúng ta thấy có nhiều điểm dài dòng thực chất chỉ có thể quy chúng về một số quy phạm:

 

Mặt khác nhiều quy định ở văn bản này bị lập lại ở văn bản khác. Vì vậy việc lấy các quy phạm pháp luật làm dữ liệu (hay đối tượng xử lý) trong hệ thống hoá pháp luật sẽ giúp chúng ta có được những tập thể hệ thống hoá pháp luật chính thức gọn, chính xác.

 

- Khi sắp xếp và hệ thống hoá các quy phạm phải phối hợp hiệu lực của các quy phạm với chế định luật. Căn cứ hệ thống hoá này chúng tôi mô hình hoá như sau:

 

Ví dụ: Lĩnh vực luật Nhà nước

Chế độ chính trị

Quy phạm Ni-Nx (Hiến pháp 1992)

Quy phạm Nx-Ny (Hiến pháp 1992)

Quy phạm Ny-Nz (luật tổ chức HĐND và UBND)

Cơ quan quyền lực tối cao.

Quy phạm N1-Nx Điều Hiến pháp 1992

Quy phạm Nx-Ny Điều Luật tổ chức Quốc hội.

 

Theo căn cứ này chúng ta sắp xếp quy phạm theo vấn đề (hoặc chế định) với thứ tự từ cao xuống thấp xếp theo hiệu lực của quy phạm. Điều này cho phép khi xuất hiện các quy phạm mới về vấn đề này ở trong bất cứ loại văn bản nào chúng ta cungx có thể nhập tiếp vào các hệ thống chính thức đã ban hành một cách dễ dàng. Các tập hệ thống hoá chính thức nên gọi là " tổng tập luật của CHXHCN Việt Nam năm 1993". Hàng năm chúng ta chỉ rà soát văn bản của năm tiếp theo và bổ xung, loại bỏ để có tổng luật lệ CHXHCN Việt Nam năm 1994.

 

- Phải căn cứ vào các thông số kỹ thuật máy tính.

 

Khi tiến hành hệ thống hoá pháp luật chúng ta phải chuẩn bị dần cho quá trình tin học hoá. Điều này có nghĩa là ngay từ bây giờ cần mã hoá các ngành luật, các vấn đề, các chế định theo các mã số có thể được đưa vào máy tính. Chính vì vậy Bộ Tư pháp cần phối hợp với Trung tâm máy tính và cục lưu trữ ban hành một bảng mã hoá chính thức các vấn đề, các chế định luật phục vụ cho hệ thống hoá. Theo chúng tôi nên sử dụng bảng mã hoá sau:

 

Tên của ngành luật nên sử dụng làm ký hiệu.

Ví dụ:

Hình luật HL

Dân luật DL

Luật kinh tế LKT

Luật hôn nhân gia đình HN

Luật đất đai LĐĐ

 

Trong các ngành luật sẽ có ký hiệu tự biểu thị chế định luật cụ thể.

Ví dụ: hình luật

Tội phạm:HL01

Hình phạt: HL02

Trong chế định sẽ có ký tự chỉ rõ vấn đề cụ thể.

Ví dụ: HL01.01 tội phản bội Tổ quốc.

HL02.02 tội hoạt đọng lật đỏ chính quyền.

 

Cách sử dụng các ký hiệu trên vừa dễ nhớ để sử lý, vừa đủ để nhập vào lệnh của máy tính sau này đồng thời đủ điều kiện cho ta bổ xung các vấn đề mới nẩy sinh trong từng lĩnh vực mà không bị giới hạn.

 

Ví dụ: Khi xuất hiện một loạt tội X trong lĩnh vực luật hình sự chúng ta sẽ bổ xung vào HL01.0X

 

Phần II

Các chuyên đề

 

 

Tập hợp văn bản pháp luật hệ thống hoá pháp luật và pháp điển hoá ở Việt Nam

 

Nguyễn Thế Giai

 

 

Đặt vấn đề. - Chúng tôi được giao trách nhiệm viết chuyên đề "Pháp điển hoá và tập hợp hoá - hai hình thức cơ bản của công tác hệ thống hoá pháp luật". Trong một tài liệu trước đây của Bộ Tư pháp " một số vấn đề về hệ thống hoá pháp luật" có viết: " căn cứ vào phương pháp hệ thống hoá và kết quả hệ thống hoá, khoa học pháp lý xã hội chủ nghĩa phân biệt hai hình thức cơ bản của hệ thống hoá pháp luật: "tập hợp hoá và pháp điển hoá". Theo tác giả tài liệu này thì phạm trù hệ thống hoá pháp luật bao gồm: tập hợp hoá và pháp điển hoá.

 

Có lẽ chữ "hoá" làm cho người ta có ý niệm ba việc này là một, chỉ khác nhau ở mức độ. Thực ra, ba việc này có những tính chất khác nhau, yêu cầu khác nhau, đòi hỏi những trình độ khác nhau trong công việc. Muốn pháp điển hoá phải hệ thống hoá pháp luật, muốn hệ thống hoá pháp luật phải tập hợp các văn bản pháp luật thì có thể hệ thống hoá pháp luật được; cứ hệ thống hoá pháp luật thì có thể pháp điển hoá được. Từ thực tiễn hệ thống hoá pháp luật, trong nhiều năm qua trong nhiều cơ quan Nhà nước, chúng tôi xin trình bày vấn đề "Tập hợp văn bản pháp luật, hệ thống hoá pháp luật và pháp điển hoá ở Việt Nam" theo những điểm dưới đây:

 

I/ Tập hợp văn bản pháp luật và hệ thống hoá pháp luật - Những điều kiện của hệ thống hoá pháp luật.

 

II/ Hệ thống hoá pháp luật và pháp điển hoá - Những điều kiện của pháp điển hoá.

 

III/ Mấy ý kiến về hệ thống hoá pháp luật và pháp điển hoá trong tình hình hiện nay ở Việt Nam.

 

I/ Tập hợp văn bản pháp luật và hệ thống hoá pháp luật - những điều kiện của hệ thống hoá pháp luật.

 

1. Các công trình về tập hợp văn bản pháp luật và hệ thống hoá pháp luật được in thành sách của nhiều cơ quan Nhà nước cho thấy: có sự phân biệt rõ tập hợp văn bản pháp luật với hệ thống hoá pháp luật.

 

Tập hợp văn bản pháp luật là một việc đơn giản bao gồm việc thu thập tài liệu và sắp xếp một cách đơn giản nhằm phục vụ cho yêu cầu trước mắt là có tài liệu để sử dụng. Trên thực tế, có cuốn sách tập hợp các văn bản pháp luật chỉ ghi gọn ở đầu sách cuốn sách mục lục, gồm 4 văn bản trong có 3 văn bản là thông tư, chỉ thị hướng dẫn thi hành một văn bản chính (nghị định). Người ta lấy tiêu đề của văn bản pháp luật để đặt luôn tên cuốn sách như quyển " Điều lệ về sáng kiến, cải tiến kỹ thuật hợp lý hoá sản xuất và sáng chế" do cục sáng chế thuộc ủy ban khoa học và kỹ thuật Nhà nước in tháng 12 năm 1982. Vấn đề hệ thống hoá pháp luật không đặt ra ở đây vì chỉ có 4 văn bản pháp luật quy định một vấn đề (sáng chế và sáng kiến cải tiến kỹ thuật ).

 

Có cuốn sách không in mục lục các văn bản pháp luật để tiện cho việc tra cứu và qua đó biết được các văn bản pháp luật đưọc sắp xếp theo hệ thống như thế nào. Hai văn bản chính (pháp luật và nghị định) được in ở đầu cuốn sách, còn thông tư hướng dẫn thi hành đáng lẽ in liền sau thì lại in vào cuối cuốn sách, cách 2 văn bản trên 140 trang, sau 9 văn bản khác (cuốn "luật lệ giao thông đường bộ" do công an thành phố Hà nội in tháng 5-1992). Điều đó cho thấy khi tập hợp các văn bản pháp luật, việc hệ thống hoá pháp luật đã không được lưu ý hoặc người tập hợp văn bản pháp luật không có nhận thức và kiến thức pháp lý về tính hệ thống của pháp luật.

 

Quyển "Hợp đông kinh tế và trọng tài kinh tế, do nhà xuất bản sự thật in tháng 4-1981, trong lời nói đầu có ghi: "Hội đồng trọng tài kinh tế Nhà nước lựa chọn và tập hợp những văn bản", chứ không ghi là hệ thống hoá pháp luật, vì tuy tập hợp 15 văn bản pháp luật nhưng chỉ xếp gọn làm 2 mục: chế đọ hợp đồng kinh tế và công tác trọng tài Nhà nước về kinh tế.

 

2. Trong những trường hợp nhất định, người ta cần tập hợp các văn bản pháp luật liên quan đến một vần đề hay một lĩnh vực vấn đề nào đó, liên quan đến một quan hệ xã hội nào đó được pháp luật điều chỉnh. Không nhất thiết trong mọi trường hợp khi đã tập hợp các văn bản pháp luật thì phải hệ thống hoá pháp luật. Nói cách khác, có trường hợp cần tập hợp các văn bản pháp luật nhưng không cần thiết phải hệ thống hoá pháp luật. Mặt khác, có thể có trường hợp về mặt chủ quan do trình độ kiến thức pháp lý mà người ta không đủ khả năng hệ thống hoá pháp luật đối với những văn bản pháp luật đã tập hợp được, hoặc có hệ thống hoá thì việc hệ thống hoá có sai sót ở chỗ sắp xếp không đúng chỗ một số văn bản pháp luật hoặc trích văn bản pháp luật, văn bản cần để ở chương này lại xếp vào chương khác, nhưng quy phạm pháp luật thuộc ngành luật này lại xếp vào hệ thống hoá pháp luật của ngành khác, do đó làm sai lệch việc hệ thống hoá pháp luật.

 

Chúng tôi nhgĩ rằng: về mặt từ ngữ, có thể nói hệ thống hoá pháp luật nhưng không nên nói tập hợp hoá pháp luật, mà nói: Tập hợp văn bản pháp luật.

 

Giữa tập hợp văn bản pháp luật và hệ thống hoá pháp luật có mối quan hệ gắn bó ở chỗ tập hợp văn bản pháp luật là một bước, một giai đoạn phải có trong việc hệ thống hoá pháp luật. Trên cơ sở đã tập hợp được các văn bản pháp luật và trích văn bản pháp luật (một số điều hoặc đoạn trong văn bản pháp luật) mà hệ thống hoá pháp luật. Ngược lại, trên cơ sở có nhận thức và tri thức về hệ thống hoá pháp luật của một ngành luật nhất định mà người ta biết cách thu thập và tập hợp một cách đầy đủ, không bỏ sót các văn bản pháp luật.

 

Không nên đồng nhất tập hợp văn bản pháp luật với hệ thống hoá pháp luật, cho rằng tập hợp văn bản pháp luật là một hình thức của hệ thống hoá pháp luật, vì bản thân việc tập hợp các văn bản pháp luật chưa phải là hệ thống hoá pháp luật. Đây là hai công việc khác nhau, đòi hỏi trình độ khác nhau; người ta có thể tập hợp các văn bản pháp luật (theo hương dẫn hoặc chỉ thị của người khác) nhưng chưa chắc chắn đã có thể hệ thống hoá pháp luật được tốt, nếu không có những tri thức pháp lý ở một mức độ nhất định.

 

3. Việc tập hợp chỉ trên dưới 10 văn bản pháp luật quy định về một, hai vấn đề rồi sắp xếp thứ tự các văn bản đó một cách đơn giản thì dù được in thành sách cũng không nên coi đó là hệ thống hoá pháp luật. Nói đến hệ thống hoá pháp luật thì một vấn đề được đặt ra là các văn bản pháp luật được sắp xếp như thế nào mới có thể coi là sắp xếp có hệ thống, là hệ thống hoá pháp luật. Nói cách khác, không phải cứ tập hợp một số văn bản pháp luật rồi sắp xếp các văn bản đó theo từng nhóm theo một thứ tự nào đó, miễn là có đánh số thứ tự I, II, III, IV, V, rồi A,B,C,D v.v.. thì gọi là hệ thống hoá pháp luật.

 

Hai cơ quan tập hợp các văn bản pháp luật về cùng một lĩnh vực vấn đề, cách sắp xếp các văn bản pháp luật của cơ quan này phải coi là hệ thống hoá pháp luật, còn cuốn sách của cơ quan kia tuy tập hợp rất nhiều văn bản pháp luật và sắp xếp thành nhiều chương cung không thể coi là hệ thống hoá pháp luật vì đây là một cách sắp xếp lộn xộn, thứ tự sắp xếp không logic, thiếu tính hệ thống. Thí dụ: Tập I và II cuốn "Pháp luật về quản lý thị trường" do Vụ pháp luật kinh tế Bộ Tư pháp sưu tầm và nhà xuất bản pháp lý in tháng 8-1984 là một công trình hệ thống hoá pháp luật về quản lý thị trường. 120 văn bản pháp luật được xắp xếp thành 4 phần, mỗi phần gồm nhiều chương: 54 văn bản qui định những vấn đề chung về quản lý thị trường được xếp thành 8 chương thành phần thứ nhất; 53 văn bản qui định việc quản lý các mặt hàng cụ thể được xếp thành 10 chương hợp thành phần thứ hai. Phần thứ ba là những qui định về việc xử lý các hành vi vi phạm chế độ quản lý thị trường.

 

120 văn bản được sắp xếp theo một thứ tự logic, khoa học, thành một tổng thể có hệ thống ở chỗ có mối liên hệ nối tiếp có thứ tự trên dưới, trước sau giữa các phần, giữa các chương trong phần.

 

Cuốn "Tài liệu tập huấn về quản lý thị trường" của Ban chỉ đạo quản lý thị trường Trung ương in năm 1983 tập hợp 69 văn bản được xếp thành 16 chương. Những văn bản qui định chung về quản lý thị trường đáng lẽ cần được sắp xếp lên trước, sau đó mới đến những văn bản qui định việc quản lý các mặt hàng cụ thể thì lại sắp xếp lẫn lộn, không phân biệt cái chung với cái riêng. Thí dụ: những văn bản về quản lý giá cả và niêm yết giá được xếp ở chương VII xen vào giữa nhóm văn bản qui định về quản lý thuốc chữa bệnh( chương VI) và quản lý kim khí quý, đá quý (chương VIII). Nhóm văn bản qui định về đăng ký chất lượng sản phẩm, nhãn hiệu hàng hoá và quản lý đo lường được xếp ở chương XIII, xen vào giữa nhóm văn bản qui định về quản lý thị trường lương thực ( chương XII) và quản lý văn hoá phẩm, cổ vật ( chương XIV). Tóm lại, nhiều văn bản quy định chung được sắp xếp vào các chương VII, IX, X, XIII xen vào giữa những qui định cụ thể. Cách sắp xếp lộn xộn như vậy không thể coi là hệ thống hoá pháp luật được. Chỉ nhìn qua thứ tự các chương đã thấy thiết tính hệ thống, sắp xếp tuỳ tiện không logic.

 

4.Việc hệ thống pháp luật ở mức độ cao hơn là hệ thống hoá pháp luật theo ngành luật được một số cơ quan Nhà nước tiền hành và in thành sách như một số cuốn sách dưới đây:

 

- Tập hệ thống hoá luật lệ tố tụng dân sự (đã ban hành đến 31-12-1974) gồm 127 văn bản, in tháng 5 năm 1977.

 

- Hệ thống hoá luật lệ về hình sự -Tập II (1975-1978) gồm 74 văn bản, in tháng 11-1978.

 

- Hệ thống hoá luật lệ về tố tụng hình sự Tập II ( 1975-1978) gồm 30 văn bản, in tháng 8-1979.

 

- Luật lệ cần thiết cho việc xét xử về dân sự (1945-1982) gồm 178 văn bản, in tháng 8-1984.

 

Cả 4 tập trên đây đều của Toà án nhân dân tối cao.

 

- Hệ thống hoá các văn bản pháp luật về dân sự và tố tụng dân sự gồm 72 văn bản, in tháng6-1992 của nhà xuất bản pháp lý.

 

Để đánh giá việc hệ thống hoá pháp luật theo ngành luật có đạt yêu cầu không, chất lượng ra sao phải xuất phát từ hệ thống ngành luật. Hệ thống hoá pháp luật có chất lượng phải dựa vào hệ thống ngành luật, lấy hệ thống ngành luật làm cơ sở để hệ thống hoá pháp luật. Những quy phạm pháp luật thuộc một ngành luật được sắp xếp thành từng nhóm căn cứ vào những nhóm và loại quan hệ xã hội mà các quy phạm pháp luật đó cùng điều chỉnh; những nhóm quy phạm pháp luật đó hợp thành từng chế định của ngành luật. Các chế định của ngành luật được sắp xếp thành một tổng thể hoàn chỉnh theo một trật tự logic để giữ các quy phạm trong một chế định cũng như giữa các chế định có sự liên quan nối tiếp có thứ tự trên dưới, trước sau; tổng thể đó là hệ thống của ngành luật.

 

Việc hệ thống hoá pháp luật theo ngành luật có tính khoa học cao phải là hệ thống hoá theo quy phạm pháp luật chứ không phải chỉ theo từng văn bản pháp luật. Trong một số văn bản pháp luật, có thể có những quy phạm của nhiều ngành luật khác nhau. Phải có tri thức pháp luật ở một trình đọ nhất định về hệ thống của một ngành luật mới có thể biết cách tìm ra và sưu tầm những quy phạm thuộc nhành luật đó ở rải rác, lẻ tẻ trong nhiều văn bản pháp luật thuộc ngành luật khác. Thí dụ: trong luật hôn nhân và gia đình 1986 có điều 25, trong bộ luật hình sự 1985 có điều 34, đoạn 1 quy định về bồi thường thiệt hại là những quy phạm pháp luật dân sự thuộc chế định trách nhiệm bồi thường do gây thiệt hại ngoài hợp đồng. Việc hệ thống hoá pháp luật về dân sự không nên và không thể bỏ qua những điều luật này.

 

Với việc hệ thống hoá pháp luật có tính khoa học cao, người ta không đưa toàn văn bản pháp luật vào tập hệ thống hoá mà trích ra từng điều luật, từng đoạn của văn bản pháp luật để sắp xếp vào nhiều chỗ khác nhau trong tập hệ thống hoá pháp luật. Chính phương thức hệ thống hoá pháp luật có tính khoa học theo quy phạm pháp luật mới có lợi ích thiết thực góp phần thuận lợi, dễ dàng của việc Pháp điển hoá.

 

5.Ba cuốn sách hệ thống hoá luật lệ về tố tụng dân sự (1946-1974), về hình sự (1975-1978), về tố tụng hình sự (1975-1978) và quyển luật lệ cần thiết cho việc xét xử về dân sự (1945-1982) nói trên là những công trình hệ thống hoá pháp luật theo ngành luật có tính khoa học cao.

a) Nhiều văn bản pháp luật không in toàn văn, được trích ra sắp xếp ở nhiều chỗ dựa trên hệ thống ngành luật, thí dụ:

Trong tập hệ thống hoá ngành luật lệ về tố tụng dân sự (1946-1974), thông tư số 39 NCPL ngày 21-1-1972 của Toà án nhân dân tối cao được trích và xếp ở 5 chỗ ( cáo trạng 13, 32, 35, 36, 40):

- Chương II: Thẩm quyền về dân sự của Toà án nhân dân.

Tiết 2: Thẩm quyền theo nơi ở, nơi cam kết v.v. . . trang 13.

- Chương III: Thụ lý, di lý, xếp và tạm xếp

Mục A: Thụ lý việc kiện dân sự: trang 32

Mục B: Di lý việc kiện dân sự: trang 35

Mục C: Xếp và tạm xếp việc kiện dân sự: trang 36

Chương IV: Quyền và nghĩa vụ tố tụng của các đương sự.

Tiết 2, mục 1: Quyền di kiện tại Toà án nhân dân: trang 40. Trong quyển luật lệ cần thiết cho việc xét xử về dân sự (1945-1982), sắc lệnh số 97SL ngày 22-5-1950 được trích và xếp ở 3 chỗ (các trang 12, 304, 367).

- Chương I: Những quy định chung

Điều 1, 12, 13 sắc lệnh 97 SL/22-5-1050 trang 12.

- Chương V: Hợp đồng

Mục 16: Hợp đồng không có hiệu lực và huỷ hợp đồng .

Điều 13 sắc lệnh 97SL/22-5-1950 trang 304

- Chương VII: Quyền thừa kế

- Điều 10 và sắc lệnh 97SL/22-5-1050 trang 367.

Trong việc Pháp điển hoá, người ta xác định cơ cấu của Bộ luật dựa trên hệ thống ngành luật, do đó việc sắp xếp thứ tự các phần chương, mục trong Bộ luật phản ảnh hệ thống ngành luật. Đối chiếu mục lục quyển hệ thống hoá luật lệ về dân sự -Tập II (1975-1978) với mục lục trong Bộ luật hình sự ban hành năm 1985, mục lục quyển hệ thống hoá luật lệ về tố tụng hình sự –tập II (1975-1978) với mục lục trong Bộ luật tố tụng hình sự ban hànhnăm 1988, mục lục quyển luật lệ cần thiết cho việc xét xử về dân sự (1945-1982) với mục lục trong dự thảo 1 Bộ luật dân sự soạn thảo năm 1992 thì thấy thứ tự xắp xếp các phần, chương trong các tập hệ thống hoá luật lệ về hình sự, tố tụng hình sự, dân sự so với cơ cấu các Bộ luật hình sự, tố tụng hình sự, dự thảo Bộ luật dân sự giống nhau về cơ bản, không có những khác biệt lớn trong cách sắp xếp. Số chương trong các Bộ luật hình sự, tố tụng hình sự, dự thảo Bộ luật dân sự nhiều hơn trong các tập hệ thống hoá luật lệ vì các Bộ luật hình sự, tố tụng hình sự được ban hành, Bộ luật dân sự được dự thảo sau các tập hệ thống hoá luật lệ từ 7 đến 10 năm. Trong thời gian xa cách đó, đã có nhiều văn bản pháp luật được ban hành và được đưa vào các Bộ luật.

 

Trong 4 tập hệ thống hoá luật lệ đều có 3 loại mục lục để thuận tiện cho việc tra cứu được dễ dàng, nhanh chóng: Mục lục chính gọi là mục lục chung theo thứ tự các trang trong sách. Qua mục lục này thấy rõ việc hệ thống hoá được dựa trên hệ thống ngành luật.

 

Mục lục theo thứ tự vần A, B, C dựa theo chữ đầu các tiêu đề của các vấn đề hệ thống hoá.

 

Mục lục xếp theo thứ tự thời gian từng năm ban hành văn bản pháp luật. Trong mục lục này có ghi rõ số, ngày tháng năm và cơ quan ra văn bản pháp luật, hình thức văn bản tiêu đề của nội dung văn bản.

 

b) Điều đáng lưu ý là nhiều báo cáo tổng kết công tác hàng năm của ngành Toà án nhân dân và những lời tổng kết của Chánh án Toá án nhân dân tối cao tại Hội nghị tổng kết hàng năm của ngành Toà án nhân dân¹ được trích và in trong các tập hệ thống hoá luật lệ. Có lẽ vì thế mà tên sách được đặt: hệ thống hoá luật lệ chứ không dùng từ ngữ pháp luật. Chúng tôi nghĩ rằng: bản thân những báo cáo tổng kết công tác hàng năm chưa thể coi là nhưng tài liệu có giá trị hướng dẫn công tác vì thế có nhiều điểm trong báo cáo đó không được chấp nhận hoặc bị sửa đổi trong Hội nghị tổng kết. Chỉ những điểm nào trong báo cáo tổng kết đã được chấp nhận qua Hội nghị tổng kết thể hiện lời tổng kết của lãnh đạo ngành đó tai Hội nghị tổng kết công tác hàng năm mới có giá trị hướng dẫn công tác cho các cấp dưới với ý nghĩa là những kinh nghiệm công tác được đúc kết hàng năm. bản thân những lời tổng kết Hội nghị đó chưa có giá trị của một văn bản pháp luật. Để có giá trị pháp luật thì những lời tổng kết Hội nghị nên và cần được thể chế hoá dưới hình thức văn bản pháp luật thành thông tư, chỉ thị quyết định của thủ trưởng ngành ở Trung ương. Báo cáo tổng kết công tác hàng năm của một ngành và lời tổng kết của thủ trưởng ngành tại Hội nghị tổng kết công tác hàng năm không phải là một hình thức văn bản pháp luật trong hệ thống văn bản pháp luật của nước ta. Vận dụng pháp luật trong xét xử, hội đồng xét xử tại phiên toà không thể viện dẫn báo cáo tổng kết công tác hàng năm hoặc lời tổng kết Hội nghị tổng kết công tác hàng năm làm căn cứ cho quết định xét xử, cũng không nên ghi chung chung trong bản án, hoặc nghị định: " căn cứ vào đường lối, chính sách", vì đường lối, chính sách cần được cụ thể hoá và thể chế hoá thành văn bản pháp luật. Vì vậy, chúng tôi nghĩ rằng không nên đưa những báo cáo tổng kết hàng năm và lời tổng kết của lãnh đạo ngành trong Hội nghị tổng kết công tác hàng năm vào tập hệ thống hoá pháp luật.

 

6. Quyển hệ thống hoá các văn bản pháp luật về dân sự và tố tụng dân sự của Nhà xuất bản pháp lý in tháng 6-1992 hệ thống hoá theo văn bản pháp luật.

 

a) Gọi là hệ thống hoá các văn bản pháp luật về dân sự nhưng có nhiều văn bản pháp luật không thuộc lĩnh vực luật dân sự cũng được đưa vào. Thí dụ:

 

- Chương III: Những qui định về hợp đồng dân sự, hợp đồng lao động: ba văn bản xếp trong chương này: pháp lệnh hợp đồng lao động, pháp lệnh bảo hộ lao động, quy chế lao động đối với các xí nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài không phải là những văn bản pháp luật dân sự. Quan hệ lao động do luật lao động điều chỉnh. Trong dự thảo 1 Bộ luật lao động của nước ta (in tháng 5-1992) có 2 chương qui định về hợp đồng lao động ( chương IV) và bảo hộ lao động (chương IX: an toàn lao động, vệ sinh lao động ).

 

Trong 5 văn bản pháp luật được hệ thống hoá ở chương III quyển hệ thống hoá các văn bản pháp luật về dân sự và tố tụng dân sự, chỉ có 1 văn bản pháp luật dân sự (pháp lệnh hợp đồng dân sự ).

 

Chương VII: Những qui định vêg giao thông đường bộ: có 3 văn bản thì 2 văn bản là những văn bản pháp luật hành chính trong đó có một số ít qui định về tố tụng hình sự chứ không phải là văn bản pháp luật dân sự¹

 

 

Chương VIII: Những qui định về đăng ký và quản lý hộ khẩu: 2 văn bản pháp luật về đăng ký và quản lý hộ khẩu được xếp trong chương này là văn bản pháp luật hành chính chứ không phải là văn bản pháp luật dân sự ¹

 

 

Chương XI: Những qui định về dân sự, công chứng. Giám định: 3 văn bản pháp luật về giám định tư pháp, công chứng Nhà nước và quy chế đoàn luật sư là những văn bản pháp luật liên quan đến các tổ chức tư pháp khác, tố tụng hình sự và tố tụng dân sự chứ không phải là những văn bản pháp luật dân sự²

 

Như vậy có 10 văn bản không phải là văn bản pháp luật dân sự đã được in thừa trong quyển hệ thống hoá các văn bản pháp luật về dân sự và tố tụng dân sự với 70 trang in và xếp thành 4 chương không phải là những chế định của ngành luật dân sự. Quan điểm chung ở nước ta cho đến nay vẫn coi luật hôn nhân và gia đình là một ngành luật riêng biệt đối với luật dân sự. Trong quyển luật lệ cần thiết cho việc xét xử về dân sự không hệ thống hoá những văn bản pháp luật về hôn nhân và gia đùnh. Các văn bản pháp luật về hôn nhân và gia đình được hệ thống hoá trong một tập riêng: quyển "Hệ thống hoá luật lệ về hôn nhân và gia đình" (đã ban hành đến ngày 31-12-1980) của Toà án nhân dân tối cao in năm 1981. Chúng tôi nghĩ rằng: không cần và không nên có chương X(những qui định về hôn nhân và gia đình) trong quyển hệ thống hoá các văn bản pháp luật về dân sự và tố tụng dân sự.

 

b) Có văn bản sắp xếp không đúng chỗ, đáng lẽ phải để ở chương này lại xếp vào chương kia. Thí dụ:

 

Điều lệ về giải pháp hữu ích(trang 142-151) đáng lẽ để ở chương IV (những qui định về sở hữu công nghiệp -li xăng) lại để vào chương V (quyền tác giả). Có lẽ người tập hợp và hệ thống hoá các văn bản pháp luật thấy điều 13 của Điều lệ về giải pháp hữu ích có những chữ "quyền tác giả", "tác giả của giải pháp hữu ích" nên tưởng rằng văn bản này phải xếp vào chương quyền tác giả (chương v). Chỉ cần đọc qua điều 1 và điều 4 pháp lệnh bảo hộ quyền sở hữu công nghiệp (trang 117) và tiêu đề văn bản "Điều lệ về mua bán quyền sử dụng sáng chế giải pháp hữu ích, kiểu dáng công nghiệp, nhãn hiệu hàng hoá và bí quyết kỹ thuật" (trang 129) cũng có thể thấy ngay văn bản Điều lệ về giải pháp hữu ích phải xếp ở chương IV chứ không phải xếp ở chương V.

 

- Thông tư số 03-TATC ngày 5-4-1983 của Toà án nhân dân tối cao hướng dẫn giải quyết một số vấn đề về bồi thường thiệt hại trong tai nạn ô tô được hệ thống hoá trong chương VII (Những qui định về giao thông đường bộ) cũng là sắp xếp văn bản pháp luật không đúng chỗ. Bồi thường thiệt hại trong tai nạn ô tô với giao thông đường bộ là hai vần đề khác nhau. Đi lại và chuyên chở bằng phương tiện ô tô liên quan đến giao thông và vận tải đường bộ, nhưng bồi thường thiệt hại trong tai nạn ô tô lại thuộc lĩnh vực trách nhiệm bồi thường do gây thiệt hại ngoài hợp đồng là một chế định luật dân sự.

 

Hợp đồng bảo hiểm là hợp đồng dân sự. Trong dự thảo thứ nhất Bộ luật dân sự soạn thảo năm 1992, hợp đồng bảo hiểm được qui định ở mức 18 chương "Một số hợp đồng chuyên biệt" (chương III, phần thứ 3 dự thảo 1 Bộ luật dân sự). Trong cuốn Hệ thống hoá các văn bản pháp luật về dân sự và tố tụng dân sự, hợp đồng bảo hiểm đáng lẽ phải được xếp vào chương III- Những qui địnhề hợp đồng dân sự, lại xếp thành một chương riêng với tiêu đề những qui định về bảo hiểm (chương VI).

 

Hợp đồng dân sự chiếm phần lớn những qui định của luật dân sự. Trong dự thảo 1 Bộ luật dân sự, hợp đồng dân sự được qui định trong 2 chương 19 mục với 174 điều luật trong tổng số 475 điều luật, bằng 36,6% Bộ luật dân sự. Trong tập luật lệ cần thiết cho việc xét xử về dân sự. Chương v cề hợp đồng có 13 mục về hợp đồng dân sự tập hợp 71 văn bản pháp luật với 137 trang in, chiếm 34,4% số trang sách (137/403). Quyển hệ thống hoá các văn bản pháp luật về dân sự và tố tụng dân sự chỉ tập hợp có 1 văn bản pháp luật về hợp đồng dân sự ở chương III với 12 trang in, bằng 3% số trang sách (12/370).

 

Sắp xếp nhiều hoặc ít văn bản pháp luật vào một chương do hoàn cảnh khách quan là nhiều hay ít văn bản về vấn đề đó đã được ban hành và đang có hiệu lực, chứ không pkụ thuộc vào ý muốn chỉ quan của người hệ thống hoá pháp luật tuỳ tiện muốn đưa nhiều hay ít văn bản pháp luật vào một chương của tập hệ thống hoá pháp luật.

 

Lời nhà xuất bản trong quyển hệ thống hoá các văn bản pháp luật về dân sự và tố tụng dân sự có ghi: " Nội dung cuốn sách gồm các văn bản pháp luật mới và hiện hành". Mới là từ bao giờ ? cần nói rõ: Những văn bản pháp luật ban hành từ năm nào đến năm nào được hệ thống hoá trong cuốn sách để người ta biết phạm vi cuốn sách xét về mặt thời gian ban hành văn bản pháp luật, tiện cho việc tra cứu.

 

7. Hệ thống hoá pháp luật được hiểu là sắp xếp các văn bản pháp luật hoặc quy phạm pháp luật thành hệ thống. Hệ thống là sự liên lạc nối tiếp có thứ tự trên dưới trước sau. Vì vậy việc hệ thống hoá pháp luật đòi hỏi phải sắp xếp các văn bản pháp luật hoặc quy phạm pháp luật thành một tổng thể hoàn chỉnh sao cho trong tổng thể đó giữa các văn bản pháp luật lẻ tẻ được sắp xếp lại với nhau hoặc giữa các quy phạm pháp luật rải rác trong nhiều văn bản pháp luật được sắp xếp lại với nhau, người ta thấy có mối liên hệ có thứ tự trên dưới trước sau có tính logic, khoa học.

 

Hệ thống hoá pháp luật không đơn giản là một công việc hành chính, một hoạt động văn thư nên có thể sắp xếp các văn bản pháp luật đã tập hợp được thành các phần, các chương theo cách thức thế nào cũng được, rồi đánh số thứ tự I, II, III, IV - A,B,C,D, v.v. . . thì coi là hệ thống hoá pháp luật. Có cuốn sách ghi ở lời giới thiệu, lời nhà xuất bản: :Tài liệu được sắp xếp theo chuyên ngành quản lý" hoặc "các văn bản pháp luật được sắp xếp thành 2 phần, mỗi phần chia thành nhiều mục, mỗi mục đề cập đến một chuyên đề". Gọi là sắp xếp theo chuyên ngành quản lý thì điều tối thiểu là phải biết phân biệt cái chung với cái riêng, phân biệt những qui định chung về quản lý với những qui định cụ thể về quản lý theo chuyên ngành. Trên cơ sở đó, sắp xếp những văn bản pháp luật theo thứ tự: những văn bản qui định chung về quản lý rồi mới đến những văn bản qui định cụ thể về quản lý từng ngành. Không phân biệt những vấn đề chung với những vấn đề cụ thể dẫn đến sắp xếp một số chương về qui định chung sau nhiều chương qui định về quản lý theo ngành và xen vào giữa những qui định này. Vì vậy, tuy có đến gần 70 văn bản được sắp xếp thành nhiều chương thứ tự các chương được sắp xếp không nói lên đó là hoạt động hệ thống hoá pháp luật mà còn làm tối trí người đọc do cách sắp xếp các văn bản pháp luật quá lộn xộn.

 

Nói rằng: để tiện tra cứu, mỗi phần được chia thành nhiều mục, mỗi mục đề cập đến một chuyên đề. Phần này là "những văn bản pháp luật dân sự" thì mỗi mục trong phần này phải là một chuyên đề thuộc lĩnh vực luật dân sự, mỗi mục hay chuyên đề phải tập hợp các văn bản pháp luật dân sự. Rất tiếc là trong phần "Những văn bản pháp luật dân sự" lại có những chuyên đề, những mục về luật hành chính, những văn bản pháp luật hành chính như: những qui định về giao thông đường bộ, về đăng ký và quản lý hộ khẩu. Thêm vào đó, lại có tình trạng hệ thống hoá nhầm: văn bản pháp luật cần xếp ở mục này, chuyên đề này lại đem xếp vào mục khác, chuyên đề khác.

 

Những sai sót không đáng có trong việc hệ thống hoá pháp luật của một số cơ quan Nhà nước ở cấp Trung ương được in thành sách và phổ biến rộng rãi đòi hỏi phải đặt ra một cách nghiêm túc những điều kiện của hệ thống hoá pháp luật. Muốn hệ thống hoá pháp luật về một vấn đề nào đó, một lĩnh vực nào đó, cần phải có những điều kiện gì? Hệ thống hoá pháp luật là một hoạt động khoa học; điều đó đòi hỏi người làm công tác hệ thống hoá pháp luật phải là người có kiến thức pháp lý ở một trình đọ nhất định. Hệ thống hoá pháp luật về một ngành luật nào đó thì nên và cần chọn những người đã nghiên cứu về ngành luật đó, có những hiểu biết sâu rộng về những chế định của ngành luật đó, về hệ thống ngành luật đó và đã có những tư liệu sưu tầm về ngành luật đó. Hệ thống hoá pháp luật về một vấn đề nào đó, một lĩnh vực nào đó thì nên và cần chọn những người đã hoạt động và am hiểu về vấn đề đó, lĩnh vực đó cộng tác với những người có kiến thức pháp lý sâu rộng về vấn đề đó, lĩnh vực đó để biết sưu tầm những văn bản pháp luật, quy phạm pháp luật rải rác trong nhiều ngành luật khác nhau qui định về vấn đề đó, lĩnh vực đó. Người làm công việc hệ thống hoá pháp luật cần có kiến thức về logic học để biết cách sắp xếp tài liệu, phân biệt được cái chung với cái riêng, vấn đề này với vấn đề khác để tránh việc sắp xếp nhầm, văn bản pháp luật cần để ở chỗ này lại xếp vào chỗ khác.

 

Tập hệ thống hoá pháp luật là một cẩm nang, một người thầy đối với người tìm đọc và tra cứu trong sách đó. Cuốn sách hệ thống hoá các văn bản pháp luật trong thời gian từ năm nào đến năm nào cần được ghi rõ để người ta biết phạm vi tập hệ thống hoá pháp luật. Những văn bản pháp luật, quy phạm pháp luật phải được tập hợp đầy đủ, không bỏ sót, sắp xếp đúng chỗ để đem lợi ích cho người tra cứu.

 

II/ Hệ thống hoá pháp luật và Pháp điển hoá những điều kiện của Pháp điển hoá.

 

1. Chúng tôi nghĩ rằng: có thể và nên thay những từ ngữ Hán: " Pháp điển", " Pháp điển hoá" bằng tiếng Việt: " Bộ luật", " xây dựng Bộ luật" cho dễ hiểu. Hệ thống hoá pháp luật là một bước, một công việc phải tiến hành để xây dựng Bộ luật. Chỉ hệ thống hoá pháp luật thì chưa đủ căn cứ để xây dựng Bộ luật; cần phải tiến hành nhiều công việc khác nữa trong quá trình xây dựng luật. Một vấn đề được đặt ra là phải dựa trên cơ sở nào, căn cứ nào để đưa ra những quy phạm pháp luật, viết ra những điều luật trong bộ luật ? Phải dựa trên cơ sở thực tế, trên những căn cứ khoa học để xây dựng luật.

 

Pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội, hướng dẫn xử sự của mọi người trong những quan hệ xã hội. Người ta lấy pháp luật làm tiêu chuẩn để đánh giá đúng, sai những xử sự hành vi của con người trong những quan hệ xã hội nhất định. Pháp luật được coi là phương tiện để quản lý xã hội. Vì vậy phải xuất phát từ yêu cầu quản lý xã hội, từ tình hình thực tế những quan hệ xã hội đang tồn tại và phát triển để ban hành pháp luật. Điều đó đòi hỏi phải tiến hành khảo sát điều tra xã hội tại nhiều địa bàn khác nhau theo phương pháp chọn điêmr, thu thập các số liệu và lập những thống kê trong những trường hợp cần thiết để có cơ sở thực tế đánh giá chính xác những quan hệ xã hội nhất định, những biểu hiện tích cực và tiêu cực, những chiều hướng phát triển tốt và xấu của những quan hệ xã hội đó. Qua điều tra khảo sát mới thấy được cần điều chỉnh như thế nào bằng pháp luật những quan hệ xã hội nhất đinhj nhằm ổn định trật tự xã hội, phát triển sản xuất xã hội. Thí dụ: trong quá trình dự thảo luật hôn nhân và gia đình, theo ý kiến của các tầng lớp nhân dân ở nhiều địa bàn khác nhau trong cả nước thì có 5 đề nghị khác nhau về tuổi kết hôn, đề nghị nào cũng có khía cạnh hợp lý của nó và có lý lẽ xác đáng. Nên chấp nhận đề nghị nào trong 5 đề nghị đó ? Có nên nâng tuổi kết hôn trong luật hôn nhân và gia đình mới, so với luật hôn nhân và gia đình 1959 không ? Nếu nâng tuổi kết hôn thì tuổi kết hôn mới nên qui định như thế nào ? Để có cơ sở thực tế qui định tuổi kết hôn, (điều 5 luật hôn nhân và gia đình 1986) người ta căn cứ vào số liệu thống kê tình hình kết hôn trong 2 năm 1982 và 1983 tại 6 vùng kinh tế khác nhau trong cả nước, số liệu thống kê tình hình sinh đẻ hàng năm trong cả nước từ 1981 đến 1984; còn phải xem xét nhiều mặt trong đó có mặt tâm sinh lý, tập quán của nhân dân trong kết hôn.

 

2. Làm luật là một hoạt động chính trị, đồng thời mang tính chất khoa học,. Xây dựng một bộ luật đòi hỏi phải dựa trên những tri thức của nhiều khoa học luật chuyên ngành. Trong một mức độ nhất định, còn phải dựa trên những tri thức của nhiều ngành khoa học xã hội và khoa học tự nhiên- xã hội học, tâm lý học, kinh tế học, y học, v.v. . . tham khảo ý kiến và kinh nghiệm của các chuyên gia nhiều ngành khoa học, tổ chức những hội thảo khoa học về một số chuyên đề liên quan đến một số qui định trong bộ luật. Nói cách khác, có những qui định trong luật dựa trên những căn cá khoa học. Thí dụ, điều 10 luật hôn nhân và gia đình 1959 qui định người đang mắc bệnh hủi mà chưa chữa khỏi không được kết hôn. Căn cứ vào những kiến thức khoa học hiện đại về bệnh hủi mà thực tế điều trị bệnh hủi ở Việt Nam ( việc thanh toán bệnh hủi ở huyện Nga sơn, tỉnh Thanh hoá), luật hôn nhân và gia đình 1986 không cấm kết hôn đối với người mắc bệnh hủi.

 

3. Trong việc xây dựng pháp luật, phương pháp đối chiếu so sánh trong luật học ( luật so sánh ) có ý nghĩa quan trọng giúp cho người làm luật rút ra được những kết luận bổ ích cho việc xây dựng luật. Người ta nói đến tính giai cấp của pháp luật phục vụ cho lợi ích của giai cấp thống trị để tránh và không muốn nghiên cứu pháp luật của Nhà nước không phải là xã hội chủ nghĩa. Có một khía cạnh khác của pháp luật mà ta không nên bỏ qua: đó là vai trò nói chung của pháp luật lá một phương tiện, một công cụ được Nhà nước sử dụng để quản lý xã hội, điều chỉnh những quan hệ xã hội. Không phải cứ thống trị xã hội thì giai cấp thống trị muốn ban hành pháp luật thế nào cũng được, chỉ cốt đem lại đặc quyền đặc lợi cho mình. Muốn ngồi yên ở vị trí thống trị xã hội thì kẻ thống trị nào cũng phải tìm cách ổn định cái xã hội mà nó thống trị, cũng phải sử dụng pháp luật để điều chỉnh các quan hệ xã hội .

 

Có những quan hệ xã hội đặc thù của một xã hội nhất định, đồng thời có những quan hệ xã hội mà xã hội nào cũng có. Hãy tìm hiểu xem bên cạnh ta và trước ta-các Nhà nước xã hội chủ nghĩa, tư sản và cả Nhà nước phong kiến Việt Nam - người ta đã điều chỉnh bằng pháp luật các quan hệ xã hội đó như thế nào để ổn định xã hội và hướng xã hội phát triển theo chiều hướng nhất định. Hãy tìm hiểu xem đối với mỗi vấn đề của xã hội, người ta đã có những giải pháp pháp lý như thế nào để giải quyết và vượt qua. Mình mò mẫm mãi không tìm ra cách giải quyết thoả đáng thì người ta đã giải quyết được tốt từ lâu rồi, cái mà mình tưởng là mới, sáng tạo chính là cái mà người ta đã làm từ lâu. Tại sao không chịu khó tìm hiểu để đỡ mất thì giờ, công sức, đỡ tốn phí tiền của. Đó là ý nghĩa của phương pháp luật học: phương pháp luật so sánh.

 

Vấn đề đặt ra là phương pháp so sánh pháp luật tiến hành như thế nào để đạt hiệu quả trong hoạt động xây dựng pháp luật. Không nên hiểu đơn giản đó chỉ là việc đọc các văn bản pháp luật của nhiều nước rồi so sánh câu chữ, hành văn để viết điều luật của mình, không cần biết tại sao người ta lại qui định như vậy. Cùng với việc nghiên cứu các chuyên đề pháp lý, các bình luận khoa học để hiểu những quan điểm lý luận liên quan đến những qui định pháp lý, để hiểu trong những điều kiện kinh tế, chính trị, xã hội như thế nào mà những qui định pháp lý đó được ban hành. Trên cơ sở tham khảo nhiều tài liệu khác nhau giải quyết cùng một vấn đề mà suy nghĩ xem trong hoàn cảnh kinh tế, chính trị, xã hội hiện tại của mình thì nên qui định như thế nào trong pháp luật. Học tập kinh nghiệm xây dựng pháp luật của Nhà nước khác là cần thiết, nhưng sao chép pháp luật nước khác lại là điều cần phải tránh.

 

4. Nói rằng " Pháp điển hoá" là một hình thức của hệ thống hoá pháp luật thì đúng một phần chứ không đúng hoàn toàn. Nhìn về hình thức, bộ luật có cơ cấu của nó nói lên đó là kết quả của việc sắp xếp các quy phạm pháp luật trong bộ luật thành một hệ thống. Từ việc hệ thống hoá những quy phạm pháp luật trong các văn bản pháp luật hiện hành đến việc soạn thảo ra Bộ luật còn một khoảng cách khá xa. Những quy phạm pháp luật, văn bản pháp luật được hệ thống hoá mới chỉ là những "nguyên liệu cần thiết" cho việc làm ra "sản phẩm" là Bộ luật. Người ta không thể để nguyên tất cả những nguyên liệu đó để tạo ra sản phẩm. Người ta phải xem xét kỹ những nguyên liệu đó: một số nguyên liệu phải được cải tiến mới có thể dùng được, một số nguyên liệu phải bỏ đó, phải thêm một số nguyên liệu mới thì mới làm được ra sản phẩm theo ý muốn. Nói cách khác, không phải tất cả những quy phạm pháp luật trong một bộ luật tạo thành cơ cấu của một Bộ luật đều là những "nguyên liệu đã có sẵn", chỉ cần nhào lặn qua loa là có được sản phẩm-Bộ luật.

 

Trong việc soạn thảo Bộ luật, không phải chỉ có hệ thống hoá những văn bản pháp luật hiện hành, mà còn phải nghiên cứu có phê phán pháp luật hiện hành, xem xét lại những quy phạm pháp luật, những qui định trong các văn bản pháp luật và quyết định nên giữ lại, cần sửa đổi hay thay thế những qui định đó như thế nào để đáp ứng được những điều kiện kinh tế - xã hội hiện tại đã khác thời kỳ ban hành những văn bản pháp luật đó. Đây là sự tổng kết trí thức khoa học pháp lý và nhiều ngành khoa học khác. việc bỏ đi một qui định, giữ nguyên một qui định, sửa đổi một qui định, đưa vào những qui định mới v.v… phải có căn cứ thực tiễn và căn cứ khoa học. Vì vậy, chúng tôi nghĩ rằng: nên và cần có những báo cáo khoa học đánh giá theo quan điểm lịch sử những văn bản pháp luật hiện hành, mặt tiến bộ và sự cần thiết của pháp luật đó ở thời điểm ban hành, mặt hạn chế của pháp luật trong tình hình hiện tại, lý do của sự cần thiết phải sửa đổi hay thay thế bằng những quy phạm pháp luật khác. Những quy phạm pháp luật được giữ lại nhưng được soạn lại với những điều luật mới chuẩn xác hơn cũng cần được lý giải. Những báo cáo khoa học này là cần thiết, nó mang tính thuyết phục cho những quan điểm của người biên tập các điều luật trong Bộ luật.

 

5. Để xây dựng một đạo luật, một Bộ luật, cần lường trước những công việc phải tiến hành trong quá trình làm luật, đánh giá đội ngũ cán bộ cần thiết cho việc xây dựng luật. Đạo luật, Bộ luật ban hành ra phải bảo đảm tính thực tiễn, tính khoa học. Xây dựng Bộ luật là hoạt đọng lập pháp có tính chất quy mô, đòi hỏi tập trung trí tuệ của nhiều người, nhiều chuyên gia pháp lý các klhoa luật chuyên ngành và chuyên gia nhiều ngành khoa học khác. Kinh nghiệm xây dựng Bộ luật của các nước ngoài cũng chứng minh điều này¹. Bộ luật được ban hành là kết quả của nhiều công trình nghiên cứu. Vì vậy điều kiện quan trọng là tập hợp một đội ngũ cán bộ khoa học có năng lực, không phân biệt tuổi tác, vị trí công tác, đang tại chức hay nghỉ hưu, miền Bắc, miền Nam, trong nước và ngoài nước.

 

III/ Mấy ý kiến về hệ thống hoá pháp luật và "Pháp điển hoá" trong tình hình hiện nay ở Việt Nam

 

1. Trong nhiều năm qua, nhiều cơ quan Nhà nước đã tiến hành hệ thống hoá pháp luật, mỗi cơ quan làm một khác. Đã đến lúc nên và cần tổng kết hoạt động hệ thống hoá pháp luật để rút ra những kinh nghiệm hay và tốt, đồng thời cũng thấy được những yếu kém, sai sót để sửa chữa. Qua tổng kết hoạt động hệ thống hoá pháp luật, đề ra được một số phương thức hệ thống hoá pháp luật hợp lý, khoa học để việc hệ thống hoá pháp luật sau này đạt chất lượng tốt, bồi dưỡng được một số cán bộ làm công tác hệ thống hoá pháp luật.

 

2. Cần giải quyết mối quan hệ giữa làm luật hệ thống hoá pháp luật để nâng cao chất lượng làm luật và hệ thống hoá pháp luật. Việc làm luật đòi hỏi phải hệ thống hoá pháp luật để biết trước đó đã có những qui định như thế nào và quyết định trong văn bản pháp luật mới những qui định nào cần bỏ. Văn bản pháp luật mới sửa đổi, và thay thế các qui định trong những văn bản trước đó như thế nào thì người làm luật phải biết và ghi rõ vào văn bản pháp luật mới để mọi người biết mà tuân theo pháp luật. Nên chấm dứt việc đưa ra một điều luật chung chung ở cuối văn bản pháp luật: " những qui định trái với pháp lệnh này (luật này) đều bị bãi bỏ". Điều này làm cho việc hệ thống hoá pháp luật gặp khó khăn, mất thì giờ vì phải đánh giá lại những văn bản pháp luật trước đó để biết qui định nào trái hay không trái với văn bản pháp luật sau.

 

Mặt khác, trong việc hệ thống hoá pháp luật không nên chỉ hạn chế trong việc thu thập và sắp xếp các văn bản pháp luật theo hệ thống nhất định. Trong quá trình hệ thống hoá pháp luật, nếu phát hiện ra có những qui định trong văn bản là những qui định trái pháp luật thì không nên bỏ qua, mà nêu ra cho cơ quan có thẩm quyền huỷ bỏ những qui định đó. Thí dụ:

 

Thể lệ cho vay tiền làm nhà ở do Quyết định số 47-TC/NHKT ngày 19-2-1965 của Bộ Tài chính ban hành có ghi: "Nếu người được vay tiền làm nhà ở chết trước khi trả hết nợ và không có người thừa kế thì Ngân hàng kiến thiết có thể nhượng lại ngôi nhà đó cho người khác. Nếu giá nhượng lại ngôi nhà ấy lớn hơn số nợ còn phải thu thì số tiền chênh lệch sẽ chuyển làm vốn cho vay¹.

 

Công văn số 334NH/TK ngày 7-11-1978 của Cục tiết kiệm ngân hàng Nhà nước Việt Nam hướng dẫn việc cho vay tiền làm nhà có ghi: "Nếu ngôi nhà không có người thừa kế hợp pháp thì ngôi nhà đó thuộc quyền sở hữu của chi cục tiết kiệm"²

 

 

3. Kinh nghiệm xây dựng pháp luật ở nhiều nước, đội ngũ những người tham gia xây dựng pháp luật là những nhà lý luận thực tiễn mà hoạt động gắn với pháp luật. Đó là các thẩm phán, các luật sư, các giáo sư trường Đại học pháp lý. Chúng ta không nên kéo dài tình trạng không chuyên môn hoá trong lĩnh vực khoa học pháp lý, có những luật gia ngành luật nào cũng biết nhưng chỉ biết đại khái, hoặc chuyên về một ngành luật nhưng chế định nào cũng chỉ biết một cách hời hợt không chuyên sâu; chỉ phát biểu được những ý kiến chung chung. Đã đến lúc cần có những thẩm phán, luật sư, giáo sư đại học pháp lý chuyên ngành và chuyên sâu về một số vấn đề của chuyên ngành luật. Đó là đội ngũ những nhà làm luật mà chúng ta cần phải có. Điều đó đặt ra vấn đề: phải có chính sách và chế độ làm việc để chuyên trách hoá các luật gia. Đồng thời phải nghĩ đến việc bồi dưỡng để các luật gia đó không vhỉ là những nhà thực tiễn mà là những nhà lý luận trong lĩnh vực khoa học pháp lý chuyên ngành.

 

4. Học tập kinh nghiệm lập pháp của nước ngoài là cần thiết. Tìm hiểu lý luận pháp lý nước ngoài là cần thiết để biết người ta giải quyết vấn đề quản lý xã hội bằng pháp luật như thế nào ? Nhưng từ việc học tập kinh nghiệm đó, đừng nên đi quá xa đến sao chép luật pháp nước ngoài, áp dụng ngay kinh nghiệm nước ngoài vào nước mình thiếu suy xét. Có thể đã chớm nở xu hướng này cần đề phòng. Đội ngũ các nhà luật học Việt Nam ở nước ngoài có trình độ cao không phải ít. Nên chăng cần có sự phối hợp giữa trong nước và nước ngoài, mời các luật gia Việt Nam ở nước ngoài tham gia làm luật hơn là mời chính luật gia người nước ngoài phát biểu ý liến về luật pháp Việt Nam được dự thảo.

 

hệ thống hoá các văn bản pháp luật

một phương tiện quan trọng để nâng cao hiệu quả của pháp luật trong cuộc sống

Nguyễn Tiến Lập

Bộ Tư pháp

 

I/ Nâng cao hiệu quả pháp luật – một số vấn đề bức xúc hiện nay

 

1. Lâu nay trong thực thi pháp luật và thậm trí cả trong khoa học pháp lý, để đánh giá về pháp luật hiện hành chúng ta vẫn thường quen sử dụng khái niệm "hiệu lực của pháp luật" với hàm ý nói đến sức sống của các văn bản pháp luật. thuật ngữ "hiệu quả của pháp luật" ít được dùng hơn. phải chăng có sự hoà nhập một cách vô tình hai khái niệm trêm làm một hay là cách nhìn nhận thiên lệch về một mặt của vấn đề.

 

Thực ra, "hiệu lực" và "hiệu quả" của pháp luật là hai phạm trù khác hẳn nhau. Tuy nhiên, vấn đề chính mà chúng tôi muốn bàn ở đây là vấn đề hiệu quả của pháp luật. Vấn đề này chắc chắn có ý nghĩa quan trọng hơn nhiều và có lẽ cũng phức tạp, khó khăn hơn nhiều so với việc xem xét đơn thuần tính hiệu lực của một văn bản.

 

Hiệu quả của pháp luật có thể được xem xét,đánh giá dưới nhiều góc độ và theo nhiều tiêu chuẩn khác nhau. Nhưng thực chất, không có gì khác là xem xét xem 1 quy phạm, 1 văn bản pháp luật thông qua tác động bởi hiệu lực của nó có đem lại hoặc đem lại ở mức nào các kết quả về mặt xã hội, hay nói cụ thể hơn, có thực hiện được các mục tiêu về chính trị, kinh tế hay xã hội mà luật đặt ra khi ban hành nó hay không.

 

ở nước ta cho đến nay vẫn hay nói tới việc thể chế hoá có nghĩa là pháp luật có thể quán triệt được một cách đúng đắn các Nghị quyết chính trị của Đảng hay không và thông qua đó có đưa được đường lối, chính sách của Đảng vào cuộc sống hay không. Đó là một tiêu chí để xem xét tính hiệu quả của pháp luật. Trong kinh tế thị trường của nước ta, điều đó vẫn đúng. Tuy nhiên cũng cần xét tới một loại các văn bản pháp luật chỉ phục vụ cho việc thực hiện các quyền tự do của công dân, tạo nên một khung pháp lý cho mọi tổ chức, cá nhân tự do hành động. Đối với những văn bản này, việc đánh giá hiệu quả của nó chắc chắn phải dựa vào những yếu tố khác nữa.

 

Tóm lại, khi nói đến hiệu quả của pháp luật là đặt pháp luật trong mối quan hệ tổng thể, đa dạng của bản thân nó với các lĩnh vực, phạm trù khác. Và như vậy, để đánh giá vai trò, hiệu quả của pháp luật trong các quan hệ này nếu chỉ có sự quan tâm của các luật gia thôi thì không đủ. Tuy nhiên, điều đó không có nghĩa là các luật gia, với tư cách là người trực tiếp tham gia vào quá trình xây dựng các văn bản pháp luật không phải chịu trách nhiệm chính về những sản phẩm của mình.

 

2. Đánh giá như thế nào hiệu quả của pháp luật nước ta hiện nay.

 

Cho tới nay, đã có rất nhiều ý kiến đành giá về tình trạng pháp luật hoặc nói rộng ra về pháp chế của chúng ta. Nói chung mọi người đều cho rằng đang có tình trạng "kỷ cương, phép nước" không nghiêm, "phép vua thua lệ làng" tình trạng "vượt rào" "xé rào", coi thương pháp luật diễn ra khá phổ biến v.v. . . Tuy nhiên, chưa có những báo cáo hay công trìng khoa học nghiên cứu công phu, sâu sắc về hiệu quả của pháp luật nước ta. Do vậy, để đánh giá về hiệu quả của pháp luật,chắc hẳn cũng còn nhiều quan điểm, ý kiến khác nhau.

 

Có thể nói rằng trong suốt thời gian chiến tranh hay nói một cách khác trong thời kỳ thực hiện nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung, các cơ cấu và thiết chế của Nhà nước ta hoạt động khá hiệu quả.

 

Trên dưới nhất trí, các mục tiêu và chính sách lớn của Đảng và Nhà nước đều được thực hiện, trật tự-an toàn xã hội được bảo đảm, vi phạm pháp luật và tội phạm ít xảy ra. Vởy phải chăng pháp luật thời kỳ đó có hiệu quả tốt. Có thể nhận định như vậy vì ít nhất trong thời gian đó vấn đề trật tự, kỷ cương cũng chưa nổi cộm lên như hiện nay.

 

Hiện nạy, trong cơ chế thị trường hay nói chính xác hơn trong những năm đầu chuyển sang cơ chế thị trường Nhà nước và nhân dân Việt Nam đã phải đương đầu với bao vấn đề, liên quan đến pháp luật và tính hiệu quả của nó. Có lẽ chưa bao giờ, người dân, tổ chức xã hội, cả cơ quan Nhà nước phải báo động mạnh mẽ về tình trạng vi phạm pháp luật như hiện nay. Sự vi phạm không chỉ phát triển trong những người dân mà cả trong chính các cơ quan Nhà nước, trở thành tệ nạn mà người ta gọi chung là quốc nạn. Ngoài xã hội, trật tự, an toàn cũng là vấn đề đáng lo ngại. Các tệ nạn xã hội khác đã bị vùi lấp qua bao năm nay lại bắt đầu trỗi dậy. Phải chăng, trong tình trạng như vậy có thể nói rằng pháp luật của chúng ta kém hiệu quả.

 

Nhìn từ một góc độ khác, mấy năm qua do thực hiện đổi mới mà trước hết là đổi mới kinh tế cả nước ta đã đạt được nhiều thắng lợi: Chính trị được ổn định, lạm phát bị kiềm chế, kinh tế có tăng trưởng, đầu tư nước ngoài được mở rộngthị trường dồi dào hàng hoá v.v. . . Như vậy, để có được những kết quả đó, có sự đóng góp tích cực của pháp luật không ? Chắc chắn rằng có.

 

Tuy nhiên, từ góc độ pháp lý có thể có một sự đánh giá khác. Từ cuối những năm 80 trở lại đây, chưa bao giờ Nhà nước ta ban hành được một số lướng lớn các văn bản luật và pháp lệnh đến như vậy. Các luật và pháp lệnh đều được công bố về hiệu lực một cách rõ ràng. Vấn đề cần xem xét là hiệu quả của nó. Năm 1992 Nhà nước ta sửa đổi Hiến pháp 1980. Nhưng trước đó Hiến pháp 1980 đã được sửa một cách đương nhiên bằng nhiều luật và pháp lệnh. Luật đầu tư nước ngoài ban hành 1987 đến 1990 được sửa đổi và đến nay, sau 2 năm thực hiện lại được sửa đổi tiếp. Pháp lệnh HĐKT ban hành 1989 đến 1992 được xem xét sửa đổi vì đã bị pháp lệnh HĐDS ban hành 1991 vô hiệu hoá một số điều v.v. . . ở đây chưa kể đến các luật về tổ chức và đặc biệt các luật hoặc pháp lệnh đã được gián tiếp sửa đổi bằng các nghị định và các văn bản dưới luật khác. Phải chăng, các luật và pháp lệnh rước khi ban hành hoặc quá chung chung đến mức mất tính hiện thực hoặc đã có những thiếu sót dẫn đến quá trình triển khai thực hiện, có bắt buộc phải được uốn nắn hay sửa đổi để ít nhiều có được một chút hiệu quả nào đó trong cuộc sống. Hay só thể đánh giá từ một khía cạnh khác, nhiều văn bản pháp luật tuy có hiệu lực cao (được ban hành dưới hình thức luật hoặc pháp lệnh) nhưng bản thân nó khoong có sức sống nội tại và cuối cùng người dân vẫn chỉ tuân theo các văn bản, qui định rất cụ thể của các cơ quan quản lý Nhà nước mà thôi.

 

Tóm lại, trong điều kiện nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần hiện nay, vấn đề hiệu quả của pháp luật thực sự được đặt ra một cách nghiêm chỉnh. Nâng cao hiệu quả của pháp luật trở thành một vấn đề bức xúc, một nhu cầu khách quan, trong điều kiện Nhà nước không thể quản lý xã hội, quản lý nền kinh tế bằng các chính sách, càng không bằng các chỉ thị, chủ trương chung chung như trước đây. không phải ngẫu nhiên mà ý tưởng về Nhà nước pháp quyền lại được Đảng ta quan tâm đến trong lúc này. Pháp luật phải thực sự tìm được vị trí của nó và một khi tồn tại, nó nhất thiết phải có hiệu quả.

 

3. Làm gì để nâng cao hiệu quả của pháp luật

 

Đánh giá hiệu quả của pháp luật, xác định nhu cầu nâng cao hiệu quả của pháp luật là việc làm quan trọng hơn là tìm ra các phương pháp, cách thức để nâng cao hiệu quả của nó. Muốn đạt được mục đích trên, cần thiết phải nghiên cứu và cụ thể hoá các điều kiện bảo đảm cho pháp luật phát huy được hiệu lực của nó.

 

Lý luận Mác-Lênin về pháp luật đã tổng kết và đưa ra các điều kiện sau đây:

 

a) Pháp luật phải thể hiện chính xác các đòi hỏi mang tính quy luật của chế độ xã hội.

 

b) Quy phạm pháp luật phải phù hợp với các yêu cầu của đạo đức xã hội.

 

c) Các chủ thể của pháp luật cần phải được thông tin về nội dung của văn bản.

 

d) Tồn tại một trình đọ văn hoá pháp lý phù hợp.

 

e) Phải có pháp chế xã hội chủ nghĩa.

 

Để tạo ra các điều kiện nói trên cần phải có sự tác động của nhiều yếu tố khác nhau. Riêng trong phạm vi công tác xây dựng và hoàn thiện pháp luật, đặc biệt trong điều kiện của nước ta và pháp luật chúng ta hiện nay, công tác hệ thống hoá các văn bản pháp luật chiếm vị trí hết sức quan trọng.

 

II/ Vai trò của công tác hệ thống hoá pháp luật trong việc tạo ra các điều kiện để nâng cao hiệu quả của pháp luật

 

1. Hệ thống hóa pháp luật góp phần phát triển và hoàn thiện công tác lập pháp.

 

a) Thông qua việc hệ thống hoá, nhà làm luật có thể tìm ra và khăc phục mâu thuẫn, lỗ hổng trong hệ thống pháp luật hiện hành.

 

Hiện nay, chúng ta đang đứng trước một thực trạng là pháp luật của nước ta vừa thừa, vừa thiếu, đồng thời lại chồng chéo và mâu thuẫn. ở đây trước hết muốn nói đến mâu thuẫn là lỗ hổng trong pháp luật hiện hành trong một trạng thái tĩnh, ở một thời điểm hay giai đoạn phát triển nhất định.

 

Biểu hiện của hiện trạng trên là gì ? Hãy lấy ví dụ trong lĩnh vực giải quyết tranh chấp hợp đồng. Nếu đặt lại thời điểm xem xét vào trong cơ chế cũ (thời kỳ kế hoạch hoá tập trung) sẽ không thấy vấn ddề gì gọi là mâu thuẫn, bất hợp lý đáng quan tâm. Bởi lẽ, các tranh chấp lúc đó được phân định rất rõ: trong kinh tế là tranh chấp hợp đồng kinh tế giữa các xí nghiệp chủ yếu là quốc doanh, còn lại là các tranh chấp dân sự và nếu có buôn bán với nước ngoài, chủ yếu là các nước xã hội chủ nghĩa thì đó là tranh chấp ngoại thương. Tương ứng với các loại tranh chấp trên có ba cơ quan giải quyết là Trọng tài kinh tế, toà án nhân dân và Trọng tài ngoại thương. Không có vấn đề tranh chấp về thẩm quyền, vì mỗi loại tranh chấp đều được điều chỉnh bởi các ngành luật độc lập, phân biệt rành mạch với nhau: luật kinh tế, luật dân sự.

 

Còn hiện nay, từ cuối những năm 80 trở lại đây, Nhà nước ta đã ban hành được nhiều văn bản pháp luật có hiệu lực cao trong lĩnh vực này để phù hợp với cơ chế mới: Pháp lệnh trọng tài kinh tế gắn với Pháp lệnh HĐKT, Pháp lệnh giải quyết các vụ án dân sự, Pháp lệnh thi hành án dân sự và sau đó có Pháp lệnh về hợp đồng dân sự; về mặt tổ chức, có luật tổ chức toà án mới.

 

Tuy nhiên, các văn bản trên lại có rất nhiều qui định lấn sân nhau, vừa trùng lắp vừa mâu thuẫn với nhau. Chẳng hạn, khi soạn thảo các văn bản về Trọng tài kinh tế, đã có ý kiến cho rằng có thể chép lại nguyên văn nhiều đoạn của các văn bản về tố tụng dân sự bởi lẽ đối tượng của nó không có gì khác cả. Tình trạng hiện nay là, mặc dù có nhiều văn bản về lĩnh vực này nhưng vẫn có rất nhiều tranh chấp phát sinh của không biết cơ quan nào có thẩm quyền giải quyết, vì cũng không xác định được đó là tranh chấp gì. Mặt khác nếu đặt giả thiết cả hai cơ quan Trọng tài kinh tế và toà án cùng giải quyết thì có khi lại dẫn đến kết quả khác nhau hẳn.

 

Tình trạng trên có thể tránh được ngay từ đầu nếu trong lĩnh vực giải quyết tranh chấp chúng ta có được moọt Bộ luật tố tụng dân sự, được tạo nên từ việc Pháp điển hoá - một trong hai hình thức sơ bản của hệ thống hoá. Vì một bộ luật như vậy sẽ do một cơ quan nào đó chủ trì biên soạn, tránh được việc phải thể chế hoá những quan điểm khác nhau, đôi khi trái ngược vì những lợi ích cục bộ nào đó, hoặc chí ít cũng có thể loại trừ được sự mâu thuẫn, chồng chéo trong bản thân văn bản đó. Và như vậy, các văn bản khác trái với Bộ luật này sẽ bị nhà làm luật rễ ràng phát hiện và loại bỏ ngay. Mặt khác, nếu trong các qui định có một lỗ hổng nào đó, người ta cũng dễ dàng khắc phục nó. Kinh nghiệm của các nước, chẳng hạn ở CHLB Đức, cho thấy, Bộ luật tố tụng dân sự qui định hết thảy các thủ tục từ tố tụng toà án đến tố tụng trọng tài và đến nay vẫn còn hiệu lực, tuy có ít nhiều sửa đổi, bổ xung.

 

b) Hệ thống hoá các văn bản pháp luật sẽ góp phần đảm bảo tính logic nội tại của hệ thống hoá pháp luật.

 

Trong bất cứ hoàn cảnh nào, muốn phát huy được hiệu quả, pháp luật phải tồn tại với tư cách là một thể thống nhất, mang tính logic nội tại cao. Trên cùng là Hiến pháp, và các đạo luật mang tính Hiến pháp điều chỉnh ở tầm nguyên tắc các lĩnh vực rộng lớn, đến các luật, pháp lệnh đơn hành điều chỉnh từng lĩnh vực cụ thể và sau đó là các văn bản dưới luật cụ thể hoá luật và pháp lệnh. Như vậy, các văn bản ở "hàng dưới" phải tuân theo các văn bản ở "hàng trên" có hiệu lực pháp lý cao hơn, không thể có sự vi phạm. Giữa các văn bản cùng hàng cũng phải phù hợp, không được mâu thuẫn mà trái lại phải hỗ trợ và bổ xung cho nhau. Chỉ như vậy pháp luật mới có hiệu quả và sức mạnh tổng hợp điều chỉnh và tác động vào mọi hoạt động và quá trình xã hội hướng nó đi theo đúng hướng đã định.

 

Rất tiếc rằng, pháp luật của nước ta chưa tiến đên một trạng thái như vậy. Một vài biểu hiện của nó đã được phân tích ở phần trên. Tuy nhiên phải chăng nhà làm luật không ý thức được thực trạng đó hay đã bất lực do không có được những điều kiện, thônh tin cần thiết khi thực hiện nhiệm vụ lập pháp của mình. Chắc chắn việc yếu kém trong công tác hệ thống hoá văn bản có một phần trách nhiệm. Chẳng hạn, khi xây dựng các văn bản đơn hành, nhất là các pháp lệnh, các cơ quan chủ trì soạn thảo thường chỉ sưu tập các văn bản hiện hành của ngành, lĩnh vực mình phụ trách, sau đó tổng hợp và nâng cấp lên thành pháp lệnh, đương nhiên có bổ xung thêm những chế định mới. Tuy nhiên, các văn bản của các ngành hoặc lĩnh vực khác có liên quan thì lại ít được quan tâm. Cơ quan soạn thảo luật môi trường, ví dụ, ít chú ý đến các luật hay pháp lệnh khác đã có về rừng, tài nguyên, nước, đất đai v.v. . . Mặt khác cũng có xu hướng điều chỉnh một cách tổng hợp mọi vấn đề có liên quan trong một văn bản. Chẳng hạn, chế định quyền sở hữu ở nhiều văn bản có quy định trong khi đó vẫn có ý kiến nói rằng chúng ta thiếu một đạo luật về sở hữu. Phải chăng,nếu chúng ta có một Pháp điển lớn là Bộ luật dân sự thì vấn đề sở hữu về mặt pháp lý sẽ cơ bản được giải quyết. Năm 1990, Quốc hội đồng thời thông qua hai luật quan trọng là luật công ty và luật sửa đổi luật đầu tư nước ngoaì. Cả hai văn bản này đều qui định về hình thức công ty trách nhiệm hữu hạn nhưng rõ ràng với những chế định pháp lý khác hẳn nhau. Ta ưu tiên người nước ngoài để khuyến khích đầu tư nhưng không nên có sự điều chỉnh khác nhau trong cùng một loại hình công ty chỉ vì nguồn vốn của nó khác nhau. Nếu trước đó, trong pháp luật của nước ta đã có hẳn một đạo luật lớn về công ty với hàng trăm điều như ở nhiều nước khác điều chỉnh mọi loại hình công ty thì nhà làm luật đã có được cái nhìn tổng quát hơn đối với linhx vực này. Như vậy, những tập hợp văn bản tốt, những bộ Pháp điển lớn nhất thiết phải có trong một hệ thống pháp luật là kết quả của quá trình hệ thống hoá công phu, mang tính khoa học cao chắc chắn sẽ làm cho những văn bản pháp luật mới được ban hành tiếp tục là những bộ phận khoong thể tách rời của một hệ thống mang tính thống nhất cao.

 

c) Thông qua kết quả của công tác hệ thống hoá các văn bản pháp luật, nhà làm luật có thể xác định các phương pháp điều chỉnh có hiệu quả nhất đối với các quan hệ xã hội.

 

Trong các quan hệ xã hội có thể phân ra hai nhóm chính chịu sự điều chỉnh của pháp luật: nhóm các quan hệ dọc (chủ yếu là các quan hệ hành chính) và nhóm các quan hệ ngang (chủ yếu là các quan hệ dân sự). Phù hợp với hai nhóm quan hệ trên là hai phương pháp điều chỉnh cơ bản; phương pháp quyền uy và phương pháp bình đẳng, tự định đoạt.

 

Không phải ngẫu nhiên mà các pháp luật của các nước kinh tế thị trường (còn gọi là các nước tư sản chủ nghĩa) được phân chia tương đối rành mạch giữa luật công và luật tư. Nếu bộ Pháp điển lớn nhất của luật công là Hiến pháp thì đối với luật tư đó là bộ luật dân sự. Giữa luật công và luật tư có sự độc lập tương đối, do vậy Hiến pháp có thay đổi nhưng Bộ luật dân sự có thể vẫn giữ nguyên.

 

Chúng ta không tán thành học thuyết phân chia này. Tuy nhiên, trong điều kiện của nước ta hiện nay, khi tiến hành công tác lập pháp dứt khoát phải xác định rõ ràng đối tượng của văn bản là phục vụ cho quản lý vĩ mô của Nhà nước hay phục vụ cho việc thực hiện các quyền tự do của công dân. Cũng không phải không có lý khi các nhà chính trị của chúng ta từ mấy năm trước đã chủ trương phân biệt rạch ròi giữa "quản lý hành chính Nhà nước" và "quản lý sản xuất kinh doanh" chính là xuất phát từ các yêu cầu khách quan như vậy.

 

Vậy, làm sao để nhà lập pháp khi xây dựng hoặc thông qua một văn bản pháp luật ý thức được hoàn toàn vị trí, ý nghĩa của nó trong tổng thể hệ thống pháp luật để xác định được phương pháp đều chỉnh cho phù hợp. Vì nếu có sợ nhầm lẫn trong khâu này, chắc chắn văn bản pháp luật đó sẽ không đạt được hiệu quả như mong muốn. Đó chính là nhờ kết quả của công tác hệ thống hoá văn bản pháp luật. Đương nhiên, khi đặt vấn đề như vậy, chúng ta đồng thời xác định một yêu cầu rất cao đối với người làm công tác hệ thống hoá và thực sự coi nó như một khoa học chứ chắc chắn không phải chỉ là sự tập hợp một số lượng văn bản nhất định liên quan đến nhau rồi cho xuất bản như hiện nay.

2. Hệ thống hoá pháp luật góp phần làm cho pháp luật được thực hiện tốt hơn.

 

a) Các văn bản pháp luật nếu không được hệ thống hoá tốt chắc chắn sẽ tạo ra khả năng cho các nhà quản lý, những cơ quan thực thi pháp luật hiểu biết về pháp luật một cách đầy đủ và có tính hệ thống hơn.

 

Hiện nay, cũng có ý kiến cho rằng pháp luật của chúng ta đã có đủ nhưng kém hiệu quả là do khâu tổ chức thực hiện. ý kiến này phần nào còn mang tính phiến diện, và hơn nữa sự kém hiệu quả của pháp luật là còn do nhiều nguyên nhân khác. Tuy vậy, có một số yếu tố đúng với hiện thực là trong nhiều trường hợp chính bản thân người thực thi pháp luật, các cơ quan Nhà nước cũng không nắm vững pháp luật.

 

ở đây chúng tôi không bàn đến các yếu tố chủ quan là việc không am hiểu pháp luật, (chẳng hạn, nếu không đọc văn bản thì làm sao biết về văn bản đó), mà muốn nhấn mạnh đến khía cạnh khách quan của vấn đề. Thực tế cho thấy trong bất cứ một nước nào, (phát triển ở trình độ thấp hay cao, các quan hệ xã hội còn sơ khai hay đã phát triển đa dạng và phức tạp) đều có tới hàng vạn văn bản pháp luật các loại đang hiện hành. Và nếu như vậy thì một luật sư thông thái nhất chỉ sử dụng cái đầu và bàn tay của mình sẽ không thể biết, nhớ và cập nhật được tất cả các văn bản có liên quan cho dù chỉ trong một lĩnh vực nhất định. Với các cơ quan thi hành pháp luật tình hình đương nhiên cũng là như vậy.

 

Để khắc phục tình trạng đó, có thể áp dụng nhiều biện pháp khác nhau. Một trong những biện pháp quan trọng nhất, và ở bất cứ nước nào cũng sử dụng, là công tác hệ thống hoá các văn bản pháp luật .

 

Hệ thống hoá các văn bản pháp luật với hai hình thức cơ bản của nó là tập hợp hoá và Pháp điển hoá sẽ giúp cho người ta trong một thời gian nhanh nhất tìm ra được những văn bản, những qui định pháp luật phù hợp để áp dụng cho từng trường hợp cụ thể. Ngoài ra, thông qua các tập hợp và Pháp điển về pháp luật, người ta có thể tìm hiểu, nghiên cứu các văn bản pháp luật một cách đầy đủ, tiền diện và có hệ thống. Rõ ràng đối với một người xa lạ muốn tìm hiểu vấn đề rất cơ bản về chế độ chính trị, chế độ kinh tế về quyền tự do của công dân v.v. . . của một nước thì trước hết phải cần đến cán bộ Pháp điển nếu trong hệ thống pháp luật đó có tồn tại. Chẳng hạn đó là Hiến pháp, là bộ luật dân sự, bộ luật thương mại, bộ luật hình sự v.v. . . Có thể nói rằng, không có hệ thống hoá thì việc thâm nhập vào pháp luật của một nước là điều không dễ chút nào.

ở đây, khi nói tới khả năng và yêu cầu cần nắm vững pháp luật là nhìn góc độ các cơ quan Nhà nước – là người thực thi pháp luật. Các cơ quan Nhà nước trước hết phải nắm vững các văn bản pháp luật trong phạm vi phụ trách. Yêu cầu này được đặt ra một cách cụ thể đối với mọi viên chức là người thay mặt Nhà nước trong cơ quan đó. Muốn vậy, mỗi Bộ, mỗi ngành chắc chắn phải có ít nhất các tập hợp văn bản của ngành mình. Làm phương tiện cho mọi hoạt động công vụ. Đương nhiên, mỗi cơ quan còn phải hiểu biết về các qui định thuộc các lĩnh vực khác nữa có nghĩa là nhìn rộng hơn ra toanf bộ hệ thống pháp luật. Cũng thông qua các bộ Pháp điển và các tập hợp văn bản về các lĩnh vực mà chính cơ quan Nhà nước lại tự phát hiện ra những sai sót, chồng chéo, mâu thuẫn trong hệ thống pháp luật và chủ động có biện pháp khắc phục. Vừa qua, đã có ý kiến của một số nhà đầu tư nước ngoài nói rằng, về cùng một vấn đề mà đến mỗi cơ quan của Nhà nước Việt Nam đều được giải thích một kiểu. Phải chăng câu chuyện trên có liên quan đến công tác hệ thống hoá văn bản pháp luật, vì mỗi cơ quan vẫn chỉ biết đến gọi là "pháp luật của ngành mình" mà thôi.

 

b) Trên cơ sở tiếp cận các văn bản pháp luật một cách có hệ thống, cơ quan Nhà nước có thể áp dụng pháp luật một cách chính xác.

 

Vấn đề này có lẽ có ý nghĩa thiết thực nhất đối với hoạt động của các cơ quan bảo vệ pháp luật như nội vụ, Toà án, Kiểm sát v.v. . .

 

Cần phải nhắc lại rằng sự điều chỉnh của pháp luật đối với các quan hệ xã hội là cực kỳ phức tạp. Cùng một đối tượng, một sự kiện có thể làm phát sinh nhiều quan hệ pháp lý khác nhau và chịu sự chi phối của các qui định pháp luật thạan trí của các lĩnh vực pháp luật hoàn toàn khác nhau. Đối với cơ quan pháp luật có trọng trách cao như Toà án chẳng hạn, khi đưa ra các phán xử về các tranh chấp hoặc vi phạm pháp luật, rõ ràng phải có sự cân nhắc rất kỹ càng trong việc lựa chọn các qui định pháp luật cần áp dụng cũng như việc áp dụng các qui định đó. Trong điều kiện trình độ lập pháp đạt mức độ cao điều đó tưởng như cũng đã không dễ dàng thì với điêù kiện một nền pháp luật hoàn toàn chưa phát triển như ở nưóc ta chắc chắn công việc của các Toà án còn khó khăn phức tạp hơn nhiều. Với ý nghĩa như vậy, có thể nói rằng, nếu không có sự hệ thống hoá các văn bản pháp luật thì các thẩm phán của chúng ta chắc chắn khó có thể đảm đương nổi nhiệm vụ của mình. Và do vậy, không phải ngẫu nhiên mà chính Toà án nhân dân tối cao là một trong những cơ quan tiến hành sưu tầm và tập hợp các văn bản pháp luật phục vụ cho công tác xét xử theo từng lĩnh vực một cách sớm nhất.

 

ý nghĩa của các kết quả của hệ thống hoá văn bản pháp luật còn thể hiện ở chỗ, trong trường hợp các tranh chấp phát sinh trong các lĩnh vực mà chưa có sự điều chỉnh của pháp luật thì chỉ trên cơ sở các văn bản pháp luật đã được hệ thống hoá một cách khoa học, đầy đủ Toà án có thể kiểm tra và xác định được chính xác và chắc chắn các lỗ hổng của pháp luật trong lĩnh vực đó. Và cũng chỉ sau đó thẩm phán mới quyết định được sẽ áp dụng các qui định pháp luật tương tự nào để giải quyết sự việc. Làm được như vậy cung có nghĩa là đã vận dụng được pháp luật một cách tổng thể và đồng bộ.

 

c) Nhận thức được các văn bản pháp luật một cách tổng thể, có hệ thống tạo điều kiện cho các cơ quan quản lý đưa ra được các quyết định hành chính tối ưu và hợp pháp.

 

ở đây muốn đề cập đến quá trình cụ thể hoá pháp luật bằng các văn bản hướng dẫn hoặc các quyết định hành chính – có nghĩa là việc thực thi pháp luật một cách tích cực của bản thân các cơ quan quản lý có thẩm quyền. Quá trình này cần thiết bởi hai lý do: thứ nhất, pháp luật không bao giờ có thể điều chỉnh mọi quan hệ xã hội tồn tại và phát sinh vì bản thân cuộc sống vốn luôn luôn phong phú và sinh động hơn; thứ hai, với thời gian và sự phát triển cuộc sống sẽ biến đổi nhanh hơn mà sự điều chỉnh của pháp luật không theo kịp. Do vậy, các văn bản mang tính chất hành chính đương nhiên là cần thiết. Tuy vậy nó được ban hành trên cơ sở pháp luật nào và lấy căn cứ nào bảo đảm cho tính hợp pháp của nó ? xác định điều này trong nhiều trường hợp chắc chắn không đơn giản. Mặc dù vậy, có một số điều chắc chắn là, chỉ có thể trên cơ sở hiểu biết pháp luật một cách đầy đủ và có hệ thống, hay nói một cáh khác là không chỉ nắm vững các văn bản mà còn nhận thức được mối quan hệ bên trong cuả hệ thống pháp luật, nhận thức được bản chất, tinh thần của pháp luật thì nhà quản lý mới có khả năng đưa ra được các quyết định đúng đắn nhất, phù hợp với thực tế khách quan. Toàn bộ quá trình có ý nghĩa này sẽ không thể diễn ra được nếu không có sự đóng góp của công tác hệ thống hoá văn bản pháp luật .

 

3. Công tác hệ thống hoá văn bản pháp luật góp phần nâng cao ý thức pháp luật và văn hoá pháp lý của người dân.

 

Vấn đề quan trọng nhất được bàn ở đây vẫn là làm sao để nâng cao hiệu quả pháp luật, có nghĩa là làm cho pháp luật đi vào cuộc sống của người dân. rõ ràng Nhà nước làm ra pháp luật không phải cho chính mình mà để quản lý xã hội và cho xã hội. Chính vì vậy, xét cho cùng pháp luật phải chứa đựng và thể hiện các giá trị xã hội: Đạt được điều đó pháp luật đã thực sự trở thành một hiện tượng văn hoá trong đời sống xã hội. Pháp luật của một nước muốn trở thành một bộ phận không thể thiếu của đời sống xã hội thì trước hết nó phải phù hợp với ý thức pháp luật và văn hoá pháp lý của người dân nước đó.

 

Tuy nhiên, nhìn mối quan hệ này từ một góc độ khác thì pháp luật lại thể hiện vai trò tích cực của nó trong việc tạo ra và nâng cao ý thức pháp luật và văn hoá pháp lý của người dân. Chân lý này đã được chứng minh ở rất nhiều nước, đặc biệt là các nước phát triển. ở đó có lẽ người ta không thể tưởng tượng được điều gì sẽ xảy ra nếu một ngày nào đó không có pháp luật. Còn ở nước ta, có thể có một nhận định nào đó theo chiều hướng ngược lại. Có nghĩa là cho đến hiện nay vẫn phải thừa nhận rằng ý thức pháp luật và văn hoá pháp lý của người dân còn quá thấp. Và vì thế hơn lúc nào hết; lhẩu hiệu "sống và làm việc theo Hiến pháp và pháp luật" vẫn còn rất thời sự và rất cần thiết trong giai đoạn hiện nay.

 

Nhìn lại lịch sử pháp luật thành văn có mặt có mặt ở Việt Nam có lẽ đã đến gần 1000 năm. Pháp luật của Nhà nước mới – Nhà nước xã hội chủ nghĩa cũng được xây dựng và phát triển gần 50 năm qua. Như vậy tại sao trong tư tưởng, ý thức tâm hồn, đạo đức và tập quán của người dân vẫn chưa hình thành một cái gì đó thật vững chắc về ý thức tôn trọng đối với pháp luật của Nhà nước.

 

Đương nhiên đó hoàn toàn là một câu hỏi lớn đối với nhiều lĩnh vực nghiên cứu khác nhau. Trong phạm vi ở đây có thể bàn đến một khía cạnh của vấn đề. Đó là ý nghĩa và tác dụng của công tác hệ thống hoá văn bản pháp luật.

 

a) Hệ thống hoá văn bản pháp luật tạo điều kiện cho người dân có điều kiện thuận lợi để tìm hiểu pháp luật, thông qua đó làm cho pháp luật trở lên gần gũi hơn với đời sống hàng ngày của họ.

 

Có thể nói trong nhiều năm qua công tác hệ thống hoá văn bản pháp luật ở nước ta chưa đạt được thành tích đáng kể. Những kết quả đạt được mới là bước đầu hoặc cũng chỉ giới hạn trong phạm vi nội bộ một ngành, một cơ quan nhất định. Công tác này chưa trở thành một hoạt động có tính chất thường xuyên và quy mô xứng đáng với vị trí và vai trò của nó. Và như vậy, đương nhiên chưa thể xác định được những hiệu quả thực tế của nó. Tuy nhiên nếu đặt mgược lại vấn đề thì sẽ thấy rằng chính sự yếu kém trong công tác hệ thống hoá nói trên đã tạo nên những khoảng cách lớn giữa người dân và pháp luật. Trên thực tế, trong nhiều năm pháp luật vẫn là những văn bản đơn hành hoặc được in chung trong các công báo hoặc dưới dạng công văn nhưng chỉ lưu hành trong nội bộ các cơ quan Nhà nước. Như vậy ngay trong vấn đề công khai hoá và phổ biến pháp luật cũng đã có những hạn chế lớn. Nhưng mặt khác nếu các văn bản pháp luật được phổ biến công khai – chẳng hạn dưới danh công báo đi chăng nữa thì người dân bình thường do điều kiện vật chất và tri thức hoăck do yếu tố tâm lý cũng sẽ không dễ dàng tiếp nhận hình thức thông tin này. Có lẽ chính vì lý do như vậy pháp luật nói chung cấn được Pháp điển hoá và các văn bản pháp luật cần được tập hợp hoá thành những tài liệu phong phú về hình thức và với nội dung được cấu trúc một cách logic, khoa học sao cho thuận tiện nhất cho việc tra cứu và sử dụng. Còn như cách đang được làm hiện nay, văn bản pháp luật in trong công báo hoặc trong các sách tập hợp nhưng chủ yếu mới thiên về mặt số lượng thì ngay đến các chuyên gia pháp lý cũng còn gặp khó khăn trong việc tra cứu chưa nói đến người dân bình thường.

 

Thực tế ở nhiều nước cho thấy các loại sách văn bản pháp luật đã được hệ thống hoá được bán rất rộng rãi và hầu như có mặt ở mỗi gia đình người dân. Phải chăng chính vì dưới hình thức phổ biến như vậy, văn bản pháp luật trở lên dễ xem, dễ hiểu và gần gũi hơn với đời sống thường ngày của họ. Và một khi như vậy, với thời gian pháp luật sẽ dần dần chiếm được một vị trí trong tiềm thức của mỗi người, hướng họ suy nghĩ và hành động theo pháp luật. Như vậy thông qua công tác hệ thống hoá văn bản pháp luật, pháp luật của Nhà nước đã đi vào đời sống xã hội và phát huy hiệu quả.

 

b) Nếu công tác hệ thống hoá tạo điều kiện trực tiếp để người dân tiếp cận với pháp luật thì nó gián tiếp tác động để nâng cao tính tự giác, tạo ở họ thói quen và tập quán ứng xử theo pháp luật. Làm theo pháp luật cần phải trở thành đạo đức và lối sống của người dân.

 

Cần phải nói rằng ở đây không hoàn toàn bàn đến mối quan hệ giữa pháp luật - đạo đức và tập quán với tư cách là những phạm trù khác nhau. Trong bất cứ chế độ xã hội nào, ở trình độ phát triển nào, bên cạnh pháp luật vẫn tồn tại tập quán và các qui tắc đạo đức. Các tập quán và qui tắc đạo đức xã hội tự nhiên hình thànhvà cũng có thể tự nhiên mất đi dưới sự tác động của nhiều yếu tố khác nhau trong quá trình phát triển. Một khi tồn tại nó đương nhiên có hiệu lực. Còn đối với pháp luật thì có lẽ là điều ngược lại.

 

Việt Nam cũng như nhiều nước ở châu á còn chịu ảnh hưởng nhiều các lễ giáo phong kiến cũng như đạo đức và tập quán phương Đông. Tuy nhiên, với ý muốn xây dựng Nhà nước pháp quyền và tiến tới việc tiến kịp và hoà nhập vào thế giới hiện đại thì chúng ta phải làm tất cả để pháp luật khi ban hành ra được nhân dân tôn trọng và có hiệu quả. Tuy nhiên Lênin đã từng nói đại ý rằng chừng nào pháp luật chưa trở thành các tập quán của người dân thì chừng đó nó vẫn chỉ tồn tại trên văn bản mà thôi. Như vậy Lênin đã yêu cầu rằng người dân trước hết phải biết về pháp luật, biết một cách đầy đủ và thành thạo như hiểu biết về các tập quán và chỉ sau đó mới được tuân theo một cách tự giác như tập quán vậy. Và khi đó một chất lượng mới trong quá trình thực hiện pháp luật đã đạt được. Đó là tính hiệu quả của pháp luật.

 

Tóm lại, để có thể được xây dựng được ý thức pháp luậtvà trình độ văn hoá pháp lý cao cho người dân đòi hỏi một quá trình nỗ lực và phấn đấu tương đối lâu dài của các cơ quan Nhà nước các tổ chức xã hội và của chính bản thân moị công dân. Trong quá trình đó, có sự tác động, đóng góp của nhiều lĩnh vực hoạt động khác nhau của đời sống xã hội. Tuy nhiên công tác hệ thống hoá văn bản pháp luật đóng một vai trò không nhỏ. Trong toàn bộ công tác xây dựng và hoàn thiện pháp luật nói chung, hệ thống hoá văn bản pháp luật là những hoạt động phần nhiều mang tính chất kỹ thuật. Tuy nhiên nó thực sự mang ý nghĩa thiết thực, là một trong những phương tiện quan trọng để nâng cao hiệu quả của pháp luật trong cuộc sống.

 

Mấy vấn đề về công tác rà soát

và hệ thống hoá pháp luật của Nhà nước

Lê Trọng Khải

Bộ Tư pháp

 

Báo cáo gồm 3 phần:

 

I/ Vài nét về công tác rà soát và hệ thống hoá pháp luật.

 

II/ Tình hình thực hiện công tác rà soát và hệ thống hoá pháp luật của Nhà nước ta

 

III/ Những vấn đề đặt ra cho công tác rà soát và hệ thống hoá pháp luật trong những năm tới

 

 

 

I/ Vài nét về công tác rà soát và hệ thống hoá pháp luật

 

1. Công tác rà soát và hệ thống hoá pháp luật:

 

Trong sách báo pháp lý và các tài liệu của chúng ta, công tác hệ thống hoá pháp luật được xem là một họat động rộng với tính cách là một bộ phận của hoạt động hành chính bao gồm việc thu thập, sắp xếp các văn bản pháp luật một cách hợp lý, khoa học làm theo một hệ thống nhất định làm cho pháp luật trở lên gọn gàng, dễ hiểu tạo nên những điêù kiện cần thiết phục vụ cho công tác nghiên cứu pháp luật, thực hiện pháp luật.

 

2. Thông thường khía niệm "hệ thống hoá pháp luật" được hiểu với hai mức độ khác nhau:

 

a) Hệ thống hoá ở mức độ thấp (tập hợp hoá): là việc sưu tầm, tập hợp, phân loại, sắp xếp các văn bản pháp luật theo một trật tự nhất định phục vụ công tác nghiên cứu, tuyên truyền phổ biến pháp luật. ở mức độ này, các văn bản pháp luật được sắp xếp theo mối liên hệ bên ngoài của chúng (Theo hình thức văn bản, cơ quan ban hành văn bản) trong các lĩnh vực hoạt động hoặc quản lý Nhà nước. Trong mỗi lĩnh vực các văn bản lại được sắp xếp theo trình tự thời gian, cấp ban hành. . . ). Tuỳ thuộc vào mục đích người ta có thể có những phương pháp tập hợp tương ứng.

 

b) Hệ thống hoá pháp luật ở mức cao (Pháp điển hoá):

 

Nghĩa thứ hai của công tác hệ thống hoá pháp luật được hiểu là việc tổng hợp toàn bộ các qui định của pháp luật trong lĩnh vực nhất định (hình sự, dân sự, lao động . . .). Tổ chức việc đánh giá hiệu quả pháp luật của các quy phạm pháp luật, đưa ra những bổ xung, sửa đổi cần thiết và các qui định mới trong một văn bản pháp luật mới (Bộ luật) nhằm điều chỉnh một cách toàn diện những quan hẹe của lĩnh vực đó.

 

Trong thực tiễn, việc phân biệt hai mức độ của công tác hệ thống hoá được dựa trên kết quả cuối cùng mà nó đạt được.

 

- Khi được cơ quan chủ quản cấp Bộ, tỉnh thông qua ta có các tập hệ thống hoá (mức thấp).

 

- Khi được Quốc hội thông qua ta có Bộ luật (mức cao).

 

3.Về mặt khoa học: Do những điều kiện khách quan và chủ quan cho đến nay việc nghiên cứu một cách cơ bản và hệ thống công tác hệ thống hoá pháp luật còn chưa được chú ý đúng mức. Hiện nay công tác hệ thống hoá pháp luật được đề cập đến trong giáo trình luật Nhà nước và trong kỹ thuật lập pháp với những nội dung còn sơ lược. Thực tiễn của hoạt động rà soát trong những năm qua cho phép chúng ta có thể nhận xét rằng, công tác hệ thống hoá pháp luật chẳng những tạo nên những tiền đề vật chất làm cơ sở cho việc hoàn thiện hệ thống hoá pháp luật nói riêng mà còn tác động trực tiếp tới qúa trình nâng cao hiệu lực của bộ máy quản lý Nhà nước, Nâng cao ý thức trách nhiệm của đội ngũ viên chức Nhà nước, ý thức pháp luật của công dân. Với ý nghĩa đó, công tác hệ thống hoá pháp luật thật sự trở thành một động lực góp phần giúp cho quá trình xây dựng một Nhà nước pháp quyền thực sự của dân, do dân và vì dân. Về mặt khoa học, công tác hệ thống hoá không đơn giản và thuần tuý giới hạn trong khuôn khổ của khoa học pháp lý, nó còn là một bộ phận không thể thiếu của khoa học quản lý Nhà nước, khoa học tin học.

 

II/ Tình hình thực hiện công tác rà soát và hệ thống hoá pháp luật của nước ta.

 

1. Sau Hiến pháp 1959, Đảng và Nhà nước ta cùng với việc chăm lo xây dựng và tổ chức bộ máy Nhà nước, công tác xây dựng pháp luật và hệ thống hoá pháp luật cũng từng bước được quan tâm, hoàn thiện. Ngày 8-8-1968 bằng việc ban hành nghị định 128-TTG của Thủ tướng Chính phủ, công tác hệ thống hoá pháp luật đã được xác định là một trong những nhiệm vụ các Bộ ngành. Quyết định 128-TTG là văn bản pháp luật đầu tiên đã thực hiện những tư tưởng cơ bản nhất, chủ yếu nhất về vị trí, vai trò của công tác hệ thống hoá pháp luật trong quản lý Nhà nước, quản lý kinh tế – xã hội của đất nước; xác định trách nhiệm của Thủ trưởng các ngành, các cấp có thẩm quyền ban hành văn bản phải có trách nhiệm chăm lo, chỉ đạo công tác hệ thống hoá pháp luật ở ngành mình, cấp mình. ở HĐChính phủ. Ban chỉ đạo công tác hệ thống hoá pháp luật được thành lập do Bộ trưởng chủ nhiệm văn phòng Phủ Thủ tướng làm Trưởng ban. ở các bộ ngành, vụ pháp chế có trách nhiệm giúp Thủ tướng thực hiện nhiệm vụ này. Có thể nói, tư tưởng chỉ đạo và mô hình tổ chức theo tinh thần của QĐ 128 – ttg đã đặt cơ sở pháp lý và tổ chức để thực hiện nhiệm vụ này trong hoạt động của bộ máy Nhà nước. Tuy nhiên, trong điều kiện chiến tranh lan rộng trên phạm vi cả nước nên mục tiêu lúc này mới chỉ dặt ở mức độ tập hợp các văn bản của ngành để xuất bản thành những tập luật lệ hiện hành làm cơ sở cho công tác thực hiện pháp luật và tuyên truyền giáo dục pháp luật; rút ra những kinh nghiệm cần thiết giúp cho công tác chỉ đạo và thực hiện công tác hệ thống hoá pháp luật.

 

Sau ngày thông nhất đất nước, ngày 2/7/1976 Quốc hội đã có nghị quyết về việc thi hành pháp luật thống nhất trong cả nước, hội đồng Chính phủ đã uỷ nhiệm cho Uỷ ban pháp chế của HĐChính phủ cùng với cán bộ, ngành lựa chọn các văn bản pháp luật đã được Chính phủ nước Việt Nam dân chủ cộng hoà và Chính phủ cách mạng lâm thời Cộng hoà miền Nam Việt Nam đã ban hành trước đây còn phù hợp để trình Chính phủ công bố thi hành trong cả nước. 644 văn bản pháp luật được công bố trong Nghị quyết 76/CP ngày 25-3-1977 và Quyết định số 305/CP ngày 21-7-1979 đã ghi nhận một cách hệ thống những văn bản pháp luật tạo nên nền tảng pháp lý của Nhà nước Việt Nam thống nhất đồng thời giúp chúng ta nhận dạng bước đầu về một hệ thống pháp luật đã tồn tại và phát triển.

 

Từ sau NQ lần thứ VI của Ban chấp hành Trung ương Đảng, đứng trước yêu cầu và đòi hỏi bức thiết của công cuộc đổi mới; công tác xây dựng pháp luật đã có những tiến bộ. HĐNN và HĐBT đac có chương trình xây dựng pháp luật năm năm và hàng năm đã tạo nên cơ sở pháp lý hết sức quan trọng để đáp ứng được nhu cầu đòi hỏi của thực tiễn, thể chế hoá kịp thời những chủ trương, chính sách của Đảng. Để làm tốt hai nhiệm vụ trên đây, công tác rà soát và hệ thống hoá pháp luật cũng được đẩy mạnh; ngày 20-10-1987 chỉ thị số 300-CT của Chủ tịch HĐBT đã chỉ rõ "Các ngành, các cấp, căn cứ vào Nghị quyết Đại hội lần thứ VI, các Nghị quyết lần thứ 2 và lần thứ 3 Ban chấp hành Trung ương Đảng, tiến hành ngay việc soát xét lại qui định không còn phù hợp với tinh thần và nội dung các nghị quyết đó.

Việc sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế các văn bản pháp luật phải được tiến hành khẩn trương chu đáo, đúng thẩm quyền và có kế hoạch cụ thể Bộ trưởng Bộ Tư pháp có trách nhiệm hướng dẫn các ngành, các cấp về nghiệp vụ và chủ động đề xuất với các ngành những vấn đề cần sửa đổi, bổ xung, xây dựng mới. Ngày 20-6-1989, Chủ tịch HĐBT lại có chỉ thị số 166- CT về công tác rà soát hệ thống văn bản pháp luật đã xác địn: " rà soát hệ thống văn bản pháp luật là việc làm thường xuyên gắn với hoạt động xây dựng pháp luật và thi hành pháp luật. Các Bộ trưởng, Chủ nhiệm ủy ban Nhà nước, Thủ trưởng các cơ quan khác thuộc HĐBT, các Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố, đặc khu trực thuộc Trung ương trong phạm vi thẩm quyền của mình có trách nhiệm chỉ đạo công tác xây dựng pháp luật đồng thời có trách nhiệm chỉ đạo công tác rà soát văn bản pháp luật". Trong bài phát biểu của đồng chí Tổng bí thư Ban chấp hành Trung ương Đảng tại Quốc hội khoá IX kỳ họp thứ nhất lại nhấn mạnh: "Để cụ thể hoá các qui định của Hiến pháp mới, chúng ta phải khẩn trương rà soát hệ thống hoá pháp luật hiện hành, kịp thời xây dựng và ban hành những văn bản sửa đổi, bổ sung và các đạo luật nước ta phù hợp với Hiến pháp mới, bảo đảm việc quản lý xã hội thực sự được tiến hành bằng pháp luật và theo pháp luật".

 

Những tư tưởng chỉ đạo và qui định của pháp luật đã cho thấy công tác rà soát và hệ thống hoá pháp luật của Đảng và Nhà nước ta là một bộ phạan hết sức quan trọng của hoạt động xây dựng pháp luật nói riêng (việc sửa đổi, bổ sung huỷ bỏ các văn bản, các qui định của pháp luật là một hoạt động xây dựng pháp luật) và của công cuộc xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam nói chung.

 

2. Thực tiễn của công tác rà soát và hệ thống hoá pháp luật ở nước ta cho thấy:

 

a) Với gần nửa thế kỷ qua Bộ máy Nhà nước đã ban hành một khối lượng các văn bản từ Trung ương đến cơ sở (4 cấp). Trên thực tế hiện nay ở hầu hết các xã, phường cũng thực hiện quyền ban hành pháp luật. Ngoài ra một số tổ chức xã hội như công đoàn, thanh niên cung tham gia cùng với các Bộ ngành ra các văn bản pháp luật. Hệ thống các cơ quan Toà án và Viện Kiểm sát cũng thực hiện quyền này. Nếu chỉ lấy số liệu của 5 năm gần đây thì chỉ riêng Trung ương từ 1987 đến 1991 đã ban hành 909 văn bản. Trong khi đó nếu không kể đến những văn bản đã bị bãi bỏ hoặc thay thế khi các văn bản mới ban hành trong kết quả rà soát theo CT số
166 Hội đồng Bộ trưởng thì riêng đối với văn bản của HĐBT chúng ta đã chính thức bãi bỏ đợt một 126 văn bản và đề nghị bãi bỏ đợt 2 có 202 văn bản. Với một khối lượng văn bản do Quốc hội, UBTVQH, HĐBT, của Bộ ngành và 53 tỉnh thành phố, hơn 500 huyện và cấp xã ban hành thì tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo, trùng lắp là không thể tránh được, tình trạng chậm chạp, trì trệ, quan liêu trong hoạt động của Bộ máy Nhà nước, kỷ luật, kỷ cương không được tôn trọng bởi một hàng rào vô hình của các chính sách, chế đọ, nghĩa vụ, quyền, lợi ích và các thủ tục pháp lý. Trong bối cảnh đó thì tình trạng vi phạm pháp luật là phổ biến; các quyền và lợi ích của công dân không được tôn trọng. Những sơ hở và mâu thuẫn, chồng chéo của pháp luật đã tạo cơ hội cho tệ hối lộ, nạn tham nhũng phát triển.

 

b) Công tác rà soát và hệ thống hoá pháp luật từ sau CT số 166-CT của Chủ tịch HĐBT đến nay đã có những biến chuyển tích cực ở hầu hết các địa phương. Nói chung, các tỉnh đã công bố danh mục pháp luật hiện hành, danh mục các văn bản pháp luật bị bãi bỏ, danh mục các văn bản và những điều cần bổ sung, sửa đổi, lập chương trình xây dựng mới, giao trách nhiệm cho các sở và các cơ quan hữu quan chuẩn bị soạn thảo các văn bản mới và các văn bản sửa đổi, bổ sung. Có thể nói kết quả rà soát ở cấp tỉnh là rất đáng khích lệ. Nhiều địa phương đã có văn bản qui định mới về trình tự xây dựng và ban hành văn bản, qui định việc rà soát thường xuyên và ban hành văn bản. Việc xuất bản các tập luật lệ của địa phương đã được trú trọng. Các sở tư pháp đã xác định rõ hơn tracghs nhiệm của mình trong công tác quản lý văn bản pháp quy ở địa phương.

 

ở các Bộ, ngành ở Trung ương chỉ còn lại ngành y tế, công nghiệp nhẹ, chưa có báo cáo kết quả

 

3. Qua tổng hợp bước đầu, ta có thể sơ bộ đưa ra một số nhận xét về hệ thống hoá pháp luật như sau:

 

- Trong nhiều lĩnh vực quản lý của Nhà nước còn thiếu những văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lý cao (luật, pháp lệnh) để tạo nền tảng pháp lý cho việc định hướng các mục tiêu lâu dài và ổn định. Thí dụ trong lĩnh vực quản lý văn hoá thông tin đến nay toàn ngành chỉ có 1 pháp lệnh về bảo vệ và sử dụng di tích lịch sử, văn hoá và danh lam thắng cảnh ban hành ngày 4-4-1984; 1 sắc lệnh số 147/SL ngày 15-3-1953 về việc chuyển phóng nhiếp ảnh của nhà tuyên truyền văn nghệ thành doanh nghiệp quốc gia chiếu bóng và nhiếp ảnh Việt Nam; sắc lệnh số 65/SL ngày 23-11-1945 qui định nhiệm vụ, quyền hạn của động phương bác cổ học viện ; Sắc lệnh 18/SL ngày 31-1-1946 về thể lệ lưu chiếu văn hoá phẩm. Trong lĩnh vực giáo dục và đào tạo cho đến nay cũng chỉ mới có một đạo luật về phổ cập giáo dục tiểu học. . .

 

- Nhiều văn bản pháp luật đã ban hành từ những ngày đầu của Nhà nước đến nay có nhiều điểm không còn phù hợp nhưng vânx còn được áp dụng như sắc lệnh số 18/SL ngày 31-1-1946 về thể lệ lưu chiếu văn hoá phẩm. . .

 

- Nhiều văn bản khác lại qua nhiều lần bổ sung, sửa đổi tạo ra tình trạng tản mạn, chắp vá như Nghị định số 100/CP ngày 1-6-1966 qui định việc quản lý xuất nhập khẩu văn hoá phẩm đã có tới 20 văn bản hướng dẫn, bổ sung, sửa đổi.

 

- Trong thực tế hệ thống pháp luật hiện hành tồn tại ở cả bốn cấp (Trung ương, Tỉnh, Huyện, xã); Một số địa phương đã triển khai bước đầu tới một số huyện trọng điểm ở cấp tỉnh qua rà soát đã công boó danh mục pháp luật hiện hành ở địa phương Hà nội, Nghệ tĩnh cũ.

 

Đặc biệt là có một số lượng lớn các văn bản liên ngành (có văn bản liên ngành gồm 5, 6 cơ quan Trung ương, trong đó có kể Toà án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Đoàn thanh niên).

 

Trên đây là những nhận xét chung nhất về hiện trạng của hệ thống pháp luật đang đặt ra những vấn đề nặng nề và bức xúc đối với quá trình hoàn thiện hệ thống pháp luật nước ta.

 

III/ Những vấn đề đặt ra cho công tác rà soát và hệ thống hoá pháp luật trong những năm tới

 

1.Thực hiện Hiến pháp 1992 đòi hỏi phải có những nhận thức mới và đầy đủ về công tác rà soát và hệ thống hoá pháp luật. Thực tiễn trong những năm qua cho thấy công tác rà soát và hệ thống hoá pháp luật không chỉ đơn thuần là hoạt động hành chính, việc phát hiện những mâu thuẫn chông chéo để có những bổ sung, sửa đổi hoặc làm mới các văn bản pháp luật là một bộ phận quan trọng không thể thiếu của hoạt động xây dựng pháp luật bởi vâỵ nó trở thành một nhu cầu của toàn bộ đới sống của Nhà nước và toàn bộ xã hội, thể hiện bản chất sâu sắc của pháp luật xã hội chủ nghĩa là một nền pháp luật của dân, do dân và vì dân.

 

2. Tiến hành công tác hệ thống hoá pháp luật cho phép chúng ta xác định một cách chính xác nhất, đầy đủ nhất nhu cầu đòi hỏi của xã hội đối với sự điều chỉnh của pháp luật tạo điều kiện để pháp luật có thể lựa chọn những hình thức pháp luật phù hợp.

 

3. Thông qua công tác hệ thống hoá pháp luật để xác định hệ thống pháp luật hiện hành phát hiện những thiếu sót, sơ hở, mâu thuẫn, chồng chéo, tính hệ thống là đảm bảo điều kiện để xây dựng và hoàn thiện nền pháp chế XHCN

 

4. Hệ thống hoá pháp luật cho phép rút ra những kinh nghiệm bổ ích, quý báu về cơ chế xây dựng và thực hiện pháp luật, tuyên truyền giáo dục pháp luật, kỹ thuật lập pháp. . . góp phần tích cực vào công cuộc cải cách hành chính của Nhà nước.

 

5. Thông qua công tác rà soát hệ thống hoá pháp luật để xác định những nội dung khoa học cần thiết để nghiên cứu giải quyết phù hợp với tình hình và đặc điểm của đất nước.

 

6. Những yêu cầu về tổ chức chỉ đạo và nghiệp vụ đặt ra cho công tác rà soát và hệ thống hoá pháp luật theo tinh thần Hiến pháp 1992 và chỉ thị số 274 của Thủ tướng Chính phủ bao gồm những nội dung chính sau đây:

 

a) Nâng cao trách nhiệm hướng dẫn, kiểm tra, đôn đốc và năng lực nghiệp vụ của ngành tư pháp.

 

b) Đưa công tác rà soát và hệ thống hoá pháp luật vào nền nếp thường xuyên trên cơ sở củng cố các vụ pháp chế và các Sở tư pháp để có cán bộ tham mưu, giúp việc và chuyên trách về công tác này.

 

c) Tổ chức hệ thống thông tin giữa Bộ Tư pháp với pháp chế các ngành, các Sở tư pháp; thực hiện chế độ thông tin, báo cáo định kỳ theo các mẫu biểu thống nhất.

 

d) Hiến pháp 1992 với những bổ sung, sửa đổi về cơ bản đã tạo nên nền tảng pháp lý cho việc hình thành và phát triển một hệ thống pháp luật có đầy đủ điều kiện để tạo ra những biến đổi to lớn để củng cố và hoàn thiện Bộ máy Nhà nước; phát huy những phẩm chất tốt đẹp của con người Việt Nam trong công cuộc đổi mới đất nước. Bởi vậy, việc rà soát toàn bộ những văn bản pháp luật đã ban hành trước đây là một đòi hỏi bức xúc của Nhà nước và xã hội đồng thời ddặt ra cho ngành tư pháp một nhiệm vụ hết sức nặng nề đó là việc cùng với các ngành, các cấp xác định được những qui định và văn bản pháp luật còn phù hợp, những văn bản cần phải hủy bỏ, những văn bản cần được bổ sung, sửa đổi để có được những đánh giá đầy đủ, khách quan về thực trạng của hệ thống pháp luật trên cơ sở đó chúng ta mới có thể định ra được những phương hướng đúng đắn và thực tiễn của công tác xây dựng pháp luật. Làm tốt công tác rà soát và hệ thống hoá pháp luật là một trong những nhiệm vụ trọng tâm của ngành tư pháp góp phần đẩy mạnh sự nghiệp đổi mới và xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam. Như lời huấn thị của Tổng bí thư Ban chấp hành Trung ương Đảng cộng sản Việt Nam trong hội nghị cán bộ tư pháp toàn quốc (từ 27 đến 10-8-1992): "Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp của thời kỳ đổi mới ở nước ta đang đặt ra yêu cầu phải khẩn trương rà soát lại một cách công phu toàn diện các luật hiện hành, bổ sung chúng và ban hành luật nới, phù hợp với yêu cầu đẩy mạnh sự nghiệp đổi mới hiện nay".

 

Để thực hiện tốt những nhiệm vụ đặt ra cho công tác hệ thống hoá pháp luật trong những năm tới, Bộ Tư pháp, các Bộ, ủy ban Nhà nước, cơ quan thuộc HĐCP và ủy ban nhân dân Tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương cần làm tốt tất cả việc sau:

 

I/ Đối với Bộ Tư pháp: Với trách nhiệm là cơ quan quản lý thống nhất công tác hệ thống hoá pháp luật cần có một đơn vị độc lập (cấp vụ) để giúp Bộ thực hiện các nhiệm vụ sau:

 

 

1.Về tổ chức và thực hiện công tác hệ thống hoá:

 

a) Thực hiện hoạt động sưu tầm, tập hợp, bảo quản, thống kê cập nhật các văn bản pháp luật

 

b) Nghiên cứu, tổng hợp và xử lý sơ bộ định kỳ hệ thống văn bản pháp luật

 

c) Tổng hợp và tổ chức việc đánh giá kết quả rà soát và hệ thống hoá pháp luật (phối hợp cùng với văn phòng Chính phủ, các bộ, ngành)

 

d) Xác lập:

 

- Danh mục văn bản và điều khoản pháp luật đã bị bãi bỏ hoặc thay thế;

 

 

- Danh mục các văn bản và điều khoản cần được bãi bỏ

 

 

- Danh mục các văn bản và điều khoảnghiên cứuần phải bổ sung sửa đổi

 

- Lập tổng mục luật lệ

 

e) Hướng dẫn nghiệp vụ công tác hệ thống hoá pháp luật cho các ngành và các địa phương

 

g) Tổ chức công tác thông tin và hệ thống hoá pháp luật

 

h) Tổ chức việc đánh giá và rút kinh nghiệm về công tác hệ thống hoá pháp luật

 

i) Phối hợp công tác với văn phòng Chính phủ, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trong quá trình chỉ đạo và thực hiện công tác hệ thống hoá pháp luật.

 

2. Về công tác nghiên cứu khoa học: Thúc đẩy các đề tài nghiên cứu khoa học nhằm khẳng định những vấn đề cơ bản của hệ thống pháp luật, quản lý văn bản pháp luật, kỹ thuật lập pháp; thông tin pháp luật . . .

 

II/ Đối với pháp chế bộ, ngành và sở tư pháp:

 

1. Tổ chức pháp chế ngành cần được kiện toàn về mặt tổ chức để đảm đương được nhiệm vụ xây dựng và thực hiện pháp luật đồng thời có cán bộ chuyên trách (từ 1 đến 2 chuyên viên) thực hiện các nhiệm vụ sau:

 

- Sưu tầm, tập hợp và thống kê cập nhật các văn bản pháp luật của Bộ, ngành và các văn bản pháp luật khác có liên quan đến chức năng, nhiệm vụ của Bộ, ngành.

 

- Xử lý sơ bộ hệ thống (nghĩa hẹp) văn bản pháp luật của Bộ, ngành

 

- Tổng hợp kết quả và phối hợp hoạt động của các đơn vị hữu quan thuộc Bộ trong công tác hệ thống hoá pháp luật.

 

- Đề xuất và dự thảo các quyết định về việc xử lý kết quả rà soát với lãnh đạo Bộ, ngành và Chính phủ.

 

Thực hiện quan hệ phối hợp và thông tin định kỳ với Bộ Tư pháp và các Bộ hữu quan.

 

2. Đối với các Sở Tư pháp: cần bố trí ít nhất 2 cán bộ chuyên trách để thực hiện các nhiệm vụ trên như đối với pháp chế ngành, ngoài ra còn thực hiện nhiệm vụ:

 

- Đề xuất và dự thảo các kiến nghị của UBND tỉnh đối với việc hoàn thiện văn bản pháp luật của Chính phủ, các ngành ở Trung ương, thực hiện chế độ báo cáo định kỳ với Bộ Tư pháp

 

 

 

 

 

thực trạng pháp luật kinh tế¹ Việt nam và một vài kiến nghị nhằm cải thiện thực trạng đó

Dương Đăng huệ

Bộ Tư pháp

 

I/ Những mặt được của pháp luật kinh tế hiện hành

 

1. Đại hội VI của Đảng cộng sản Việt nam (1986) đã đề ra chính sách phát triển kinh tế mới. Nội dung cơ bản của chính sách này là:

 

- Phát triển một nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần dựa trên nhiều hình thức sở hữu khác nhau, trong đó có sở hữu tư nhân. Thực chất, đó là sự thừa nhận nguyên tắc tự do kinh doanh trong khuôn khổ pháp luật.

 

- Xoá bỏ cơ chế quản lý tập trung quan liêu, bao cấp, phát huy cao độ quyền chủ động, sáng tạo của các đơn vị kinh tế. Thực chất đó là sự thừa nhận cơ chế thị trường trong việc quản lý nền kinh tế quốc dân;

 

Thừa nhận mọi doanh nghiệp, không phân biệt hình thức sở hữu, quy mô kinh doanh, lĩnh vực đầu tư được bình đẳng trước pháp luật . Thực chất đó là sự thừa nhận cành tranh lành mạnh giữa các doanh nghiệp lấy đó làm động lực thúc đẩy sản xuất phát triển.

 

Việc thực thi các quan điểm đó vào cuộc sống đã làm xuất hiện nhiều sự thay đổi rất cơ bản trong nền kinh tế quốc dân và kéo theo đó là những thay đổi rất cơ bản trong pháp luật kinh tế. Tập trung lại, pháp luật kinh tế của ta hiện nay có những ưu điểm cơ bản sau đây:

 

1. Nguyên tắc tự do kinh doanh được pháp luật ghi nhận

 

Tự do kinh doanh - một trong những quyền rất cơ bản của công dân Việt nam - được biểu hiện trong những quy định sau đây:

 

a) Mở rộng thành phần chủ thể được quyền kinh doanh

 

Nếu như trước đây, các cá nhân (công dân) muốn tham gia hoạt động kinh doanh thì phải với tư cách là thành viên của một tổ chức tập thể (HTX các loại) hoặc của một tổ chức kinh tế Nhà nước thì ngày nay, họ có quyền một mình thành lập doanh nghiệp tư nhân hoặc cùng nhau thành lập các công ty (TNHH và cổ phần) để kinh doanh. Tuy nhiên, tự do kinh doanh, theo quan niệm của chúng tôi, là có giới hạn và có điều kiện, Luật DNTN và Luật công ty (được QH thông qua ngày 21-12-1990 ) với tư cách là hai văn bản đặt nền tảng pháp lý đầu tiên cho việc thực hiện nguyên tắc tự do kinh doanh ở Việt nam đã đặt ra những giới hạn và điều kiện đó.

 

- Về giới hạn kinh doanh: Pháp luật quy định một số ngành nghề, mặt hàng cấm tư nhân kinh doanh (vũ khí, đạn dược, quân dụng, phương tiện kỹ thuật quân sự; các loại ma tuý, chất nổ, pháo do nước ngoài sản xuất, chất dễ cháy, chất độc, hoá chất độc, chất phóng xạ, hiện vật thuộc di tích văn hoá, lịch sử hoặc các vật phẩm văn hoá phản động, đồi truỵ, thuốc lá điếu ngoại do nước ngoài sản xuất ).

 

- Về điều kiện: Nói tự do kinh doanh không có nghĩa là ai muốn kinh doanh cũng được. Vì lợi ích của các nhà kinh doanh và lợi ích của Nhà nước mà pháp luật Việt nam đã đưa ra một số điều kiện mà khi có đủ điều kiện mà khi có đủ điều kiện thì các công dân Việt nam mới được phép thành lập doanh nghiệp. Các điều kiện đó là:

 

+ Đủ 18 tuổi;

+ Không mất trí;

+ Không đang bị truy cứu trách nhiệm hình sự hoặc bị kết án tù mà chưa được xoá án;

+ Không phải là viên chức tại chức trong bộ máy Nhà nước, sĩ quan tại ngũ trong lực lượng vũ trang nhân dân.

 

b) Mở rộng quyền cho các doanh nghiệp, nhất là các doanh nghiệp Nhà nước trong việc định đoạt các vấn đề sản xuất kinh doanh của mình.

 

Theo pháp luật hiện hành của Việt nam, các doanh nghiệp, sau khi thành lập xong và đăng ký kinh doanh tại TT kinh tế thì có quyền tiến hành sản xuất kinh doanh. Trong quá trình đó, doanh nghiệp được tự mình định đoạt mọi vấn đề tài chính, lao động, tiền lương, giá cả hàng hoá, dịc vụ và phải thực hiện một số nghĩa vụ chung của pháp luật đã quy định như đóng thuế, bảo vệ môi trường. . .

 

Việc các doanh nghiệp có được những quyền hạn rộng rãi như vậy trong các lĩnh vực hoạt động cũng là một biểu hiện của công tác tự do kinh doanh.

 

2. Nguyên tắc tự do hợp đồng được pháp luật thừa nhận.

 

Hoạt động kinh doanh của các doanh nghiệp được thể hiện trong các hợp đồng mà các bên ký kết với nhau. nếu như trước đây, quyền tự do ký kết hợp đồng bị hạn chế, thể hiện ở chỗ ký kết hợp đồng kinh tế là một kỷ luật (điều 2 Nghị định 54-CP ngày 23-5-1975) thì ngày nay quyền tự do hợp đồng đã được Nhà nước thừa nhận. Theo điều 4 Pháp lệnh HĐKT được chủ tịch HĐNN ký lệnh công bố ngày 5-9-1989 thì ký kết hợp đồng kinh tế là quyền của các doanh nghiệp.

 

Sự tự do ký kết hợp đồng được biểu hiện ở chỗ các doanh nghiệp được quyền:

 

- Lựa chọn bạn hàng (không theo chỉ định của cấp trên như trước đây).

 

- Quyết định nội dung hợp đồng (đối tượng, giá cả, thời hạn thực hiện …)

 

- Các biện pháp đảm bảo thực hiện hợp đồng (cầm cố, thế chấp, bảo lãnh).

 

3. Nguyên tắc mọi doanh nghiệp đều bình đẳng trước pháp luật không những đã được ghi nhận mà còn từng bước được thực thi trong cuộc sống.

 

Cũng như nguyên tắc tự do kinh doanh, tự do hợp đồng, sự bình đẳng trước pháp luật của mọi loại hình doanh nghiệp là một yêu cầu (điều kiện) tất yếu của nền kinh tế thị trường. Ai cũng biết, không có bình đẳng thực sự thì sẽ không có cạnh tranh thực sự; không có cạnh tranh thực sự, sẽ không có nền kinh tế thị trường thực sự, năng động và phát triển với tốc độ cao.

 

Chính vì nhận thức được điều đó mà lần đầu tiên trong các văn bản pháp luật có giá trị pháp lý cao nhất. Nguyên tắc bình đẳng trước pháp luật đã được Quốc hội nước ta ghi nhận trong điều 3 luật doanh nghiệp tư nhân, điều 4 luật cônh ty, và sau này là điều 22 Hiến pháp 1992.

 

Sự bình đẳng này đã đợc thể hiện trong những lĩnh vực sau đây:

 

- Mọi doanh nghiệp đều phải chịu thuế như nhau;

- Mọi doanh nghiệp đều có thể bị tuyên bố phá sản khi mất khả năng thanh toán các khoản nợ đến hạn;

- Không phụ thuộc vào thành phần chủ thể của hợp đồng, các quyền và nghĩa vụ pháp lý phát sinh từ một quan hệ hợp đồng giống nhau là giống nhau…

 

Tuy nhiên thực tiễn xây dựng các văn bản dưới luật cũng như thực tiễn thi hành pháp luật đã cho thấy nguyên tắc bình đẳng đang bị vi phạm nghiêm trọng. Nhiều tổ chức làm kinh tế của Bộ Quốc phòng, Bộ Nội vụ (theo các báo cáo chính thức của Bộ Tài chính) đã không nộp thuế theo quy định của các luật thuế mà lại đóng thuế theo các quy định của Bộ chủ quản. Các văn bản pháp luật vừa mới được Hội đồng Bộ trưởng ban hành về doanh nghiệp làm kinh tế của Đảng (Quyết định 247 CT ngày 2/7/1992 của Chủ tịch HĐBT về một số chế độ đối với các tôe chức làm kinh tế trực tiếp xây dựng kinh tế của Đảng cũng đã phá vỡ nguyên tắc pháp lý nêu trên bằng việc cho phép các tổ chức kinh tế đó hưởng nhiều ưu đãi mà bất cứ một loại hình doanh nghiệp nào khác (kể cả doanh nghiệp Nhà nước) cũng không thể có được.

 

Những quy định pháp luật có nội dung tương tự như trên rõ ràng là vi phạm nguyên tắc bình đẳng của mọi loại hình doanh nghiệp trước pháp luật, do đó cần phải được huỷ bỏ.

 

4. Hệ thống các cơ quan tài phán trong kinh doanh đã được củng cố, hoàn thiện một bước để phù hợp với tình hình mới.

 

Việc giải quyết các tranh chấp trong kinh doanh ở Việt nam khác với ở các nước khác. Điều này thể hiện ở chỗ:

 

a) Các tranh chấp trong kinh doanh (tranh chấp vi phạm HĐKT ) không do Toà án giải quyết mà giao cho 1 cơ quan chuyên trách là Trọng tài kinh tế các cấp (TTKTNNTTKT tỉnh, TTKT huyện ) giải quyết .

 

b) Cơ quan giải quyết tranh chấp HĐKT ở Việt nam không phải là cơ quan tài phán thực thụ (cơ quan quyền lực Nhà nước ) mà là cơ quan quản lý hành chính-kinh tế. (cơ quan quản lý ) trực thuộc UBND các cấp.

 

c) Trọng tài kinh tế các cấp không giải quyết toàn bộ các tranh chấp trong kinh doanh mà chỉ giải quyết một bộ phận rất nhỏ trong số các tranh chấp đó là các tranh chấp và vi phạm HĐKT

 

d) Trọng tài kinh tế, tuy không phải là cơ quan tài phán thực thụ nhưng lại được quyền tuyên bố phá sản doanh nghiệp và giải quyết hậu quả của doanh nghiệp phá sản (Điều 17 Luật doanh nghiệp tư nhân, Điều 24 Luật công ty).

 

Rõ ràng, nền kinh tế mới không thể "bằng lòng" với những gì ta đã làm được trong mối quan hệ với cơ quan trọng tài kinh tế hiện nay. Pháp lênh trọng tài kinh tế ban hành năm 1990 tuy đã là một bước tiến dài theo hướng tăng cường quyền hạn cho cơ quan này, nhưng xét về bản chất pháp lý thì nó vẫn là một cơ quan quản lý Nhà nước. Vì vậy, việc xây dựng Toà án kinh tế để thực thi các nhiệm vụ do nền kinh tế thị trường đặt ra là một tất yếu khách quan.

 

II/ Những yếu kém của pháp luật kinh tế và các biện pháp khắc phục

 

Bên cạnh những ưu điểm kể trên, pháp luật kinh tế của ta có rất nhiều mặt yếu kém.

 

Theo chúng tôi, các mặt yếu kém cơ bản đó là:

 

1. Tụt hậu so với cuộc sống;

2. Mâu thuẫn, chồng chéo nhau, vô hiệu hoá lẫn nhau;

3. Cồng kềnh, khó tiếp cận;

4. Được chấp hành không nghiêm;

5. ít hào nhập với luật kinh doanh trên thế giới.

 

Để khắc phục các khuyết nhược điểm nêu trên cần phải sử dụng nhiều biện pháp. ở đây tôi xin kiến nghị một vài biện pháp có tính chất pháp lý mà thôi.

 

1. Các biện pháp nhằm khắc phục tình trạng pháp luật kinh tế tụt hậu so với cuộc sống.

 

Pháp luật bao giờ cũng đi sau cuộc sống. đó là điều không thể tránh khỏi, bởi vì, pháp luật là cái phản ánh, được con người cố định trong các văn bản,còn cuộc sống thì vận động hàng ngày. Trong lĩnh vực kinh doanh, ngiu cơ kéo dài khoảng cách giữa pháp luật và cuộc sống lại càng lớn, bởi vì, trong tất cả các lĩnh vực hoạy động của xã hội, không lĩnh vực nào năng động bằng tìm kiếm lợi nhuận. Do đó, điều quan trọng đặt ra cho chúng ta hiện nay không phải là thủ tiêu mà là hạn chế đến mức thấp nhất khoảng cách đó. Có như vậy, pháp luật mới không "vuốt đuôi" cuộc sống, mới thực là công cụ để xử lý một cách mau lẹ và hữu hiệu các hiện tượng và quá trình đang sảy ra trong nền kinh tế nước ta.

Để khắc phục tình trạng pháp luật tụt hậu quá mức so với cuộc sống, theo chúng tôi, cần phải làm những việc sau đây:

 

a) Xác định sớm và chính xác được những vấn đề gì sẽ sảy ra và chuẩn bị điều kiện về mọi mặt để xử lý chúng khi cần thiết.

 

Chúng ta ai cũng biết, để có pháp luật, phải trải qua một quá trình sáng tạo ra nó. Quá trình này, nói một cách ngắn gọn, là hoạt động lập pháp. Hoạt động lập pháp là một quá trình phức tạp, liên quan đến nhiều lĩnh vực khoa học khác nhau, không thể chỉ có riêng kiến thức về pháp luật mà làm được. Do đó, để có thể xử lý nhanh những vấn đề mà hoạt động kinh doanh đặt ra, cần phải biết sử dụng tổng hợp tri thức của nhiều ngành khoa học, và điều quan trọng là phải lường trước được những gì đang và sẽ sảy ra trong nền kinh tế thị trường. "Biết địch biết ta, trăm trận trăm thắng" đó không chỉ là phương châm trong lĩnh vực quân sự mà còn là vấn đề có ý nghĩa quyết định thành bại của hoạt động lập pháp. Ví dụ, hiện nay, chúng ta chưa có thị trường thực sự, do đó cũng chưa có cạnh tranh thực sự; vấn đề bảo vệ lợi ích người tiêu dùng, cũng chính vì thế mà chưa đặt ra một cách cấp bách như trong các nước có nền kinh tế thị trường phát triển. Nhưng, nhà lập pháp, để khỏi bất ngờ trước cuộc sống, cần phải xác định một cách dứt khoát rằng, cạnh tranh bất hợp pháp là khuynh hướng coi thường lợi ích của người tiêu dùng; luôn là sản phẩm tất yếu của nền kinh tế thị trường để trên cơ sở đó mà nghiên cứu và chuẩn bị sẵn các phương án xử lý chúng bằng pháp luật. Sự chuẩn bị trước bao giờ cũng là yếu tố để chúng ta có thể kịp thời "tung ra" thương trường những văn bản pháp luật nhằm đáp ứng nhu cầu của cuộc sống.

 

b) Cần phải coi kế hoạch xây dựng pháp luật là một đạo luật.

Mấy năm lại đây, việc xây dựng các luật và pháp lệnh về mọi lĩnh vực của đời sống xã hội đã được kế hoạch hoá. Trong các chương trình xây dựng pháp luật do hợp đồng Nhà nước (nay là Thường vụ Quốc hội) thông qua bao giờ cũng xác định rõ đầu văn bản, cơ quan chủ trì soạn thảo và thời gian văn bản được ban hành. Nhưng kế hoạch đó không mấy khi được hoàn thành đúng như dự định. Một trong những ví dụ điển hình của tình trạng trên là việc cho đến nay, sau 3 năm, kể từ ngày được đưa vào kế hoạch mà Luật phá sản vẫn chưa được ban hành, mặc dù các doanh nghiệp đủ loại đang đắp chiếu chờ chết mà chưa có thủ tục pháp lý để mai táng. Sự chậm trễ này do nhiều nguyên nhân. Ai cũng biết, đây là vấn đề mới và khó mà ta thì lại chưa có thực tiễn cà kinh nghiệm để xử lý, do đó không thể một sớm một chiều có thể soạn thảo và ban hành được luật phá sản. nhưng, theo tôi, còn một lý do nữa, hoàn toàn chủ quan, đó là chúng ta chưa có một cơ chế buộc các cơ quan chủ trì phải cố gắng hết sức mình để hoàn thành công việc được giao. Người ta chẳng cần cố gắng để làm gì cả khi mà các văn bản ban hành cũng được mà không ban hành thì cũng chẳng sao. Mã hoáất là trong điều kiện hiện nay, khi mà kinh phí xây dựng pháp luật cứ rót về đều đều theo năm tháng thì người ta lại không dại gì mà kết thúc đungs chứ chưa nói gì đến việc vượt thời gian hoàn thành nhiệm vụ. Để khắc phục tình trạng này, chúng tôi đề nghị phải có kế hoạch xây dựng pháp luật như là một đạo luật và người đứng đầu cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản phải chịu trách nhiệm cá nhân về việc không hoàn thành công việc được giao.

 

2. Các biện pháp nhằm khắc phục tình trạng pháp luật kinh tế mâu thuẫn chồng chéo, vô hiệu hoá lẫn nhau.

 

Pháp luật kinh tế hiện hành của ta mâu thuẫn chồng chéo nhau.

 

Để khắc phục tình trạng này, chúng tôi xin có mấy ý kiến sau:

 

a) Trong hoàn cảnh hiện nay, việc xây dựng và ban hành các văn bản pháp luật không thể tập trung vào một cơ quan nào đó mà phải phân cấp để thực hiện. Do đó, vẫn phải tiếp tục duy trì cơ chế xây dựng pháp luật hiện nay là: Quốc hội ban hành luật; Hội đồng Nhà nước (ủy ban thường vụ Quốc hội) ban hành pháp lệnh; Chính phủ ban hành nghị định hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh, còn các Bộ thì ban hành thông tư hướng dẫn Nghị định của Chính phủ. Nhưng để hạn chế đến mức thấp nhất khả năng có thể dẫn đến sự mâu thuẫn trong các văn bản đó, đề nghị: Khi Quốc hội hay một cơ quan có thẩm quyền nào đó ban hành luật, pháp lệnh thì phải có kèm theo đầy đủ các văn bản hướng dẫn thi hành. Toàn bộ các văn bản từ Luật đến thông tư này sẽ tạo thành một hệ thống pháp luật giải quyết một cách đồng bộ và thoóng nhất các vấn đề phát sinh.

 

Nếu cứ duy trì tình trạng như hiện nay là Nghị định được ban hành sau Luật, pháp lệnh; thông tư được ban hành sau Nghị định và sự chậm trễ này nhiều khi được đo bằng đơn vị năm thì không ai có thể bảo đảm rằng các văn bản đó sẽ cấu thành một thể thống nhất ăn khớp với nhau. Ngạn ngữ Việt Nam có câu: "tam sao thất bản". Điều này, trong mọi lĩnh vực đều đúng, kể cả lĩnh vực xây dựng pháp luật.

 

b) Cần chấm dứt ngay tình trạng cho phép xây dựng pháp luật căn cứ vào đặc điểm của địa phương.

 

Hiện nay đang có một thông lệ là trong nhiều văn bản pháp luật kinh tế do các cơ quan Trung ương ban hành, ở điều cuối đều có ghi: "UBND tỉnh, thành phố. . . được quyền đề ra những qui định cụ thể. . .phù hợp với tình hình và điều kiện của từng địa phương". Thiết nghĩ rằng, địa phương nào mà chẳng có đặc thù riêng và nếu các địa phương cứ tiếp tục được phép căn cứ vào các đặc thù đó mà qui định thì làm sao bảo đảm được sự thống nhất của pháp luật trong phạm vi toàn quốc-một yêu cầu máu thịt của kinh tế thị trường, một nguyên tắc không thể thiếu được của xã hội văn minh mà chúng ta đang quyết tâm xây dựng ?

 

c) Trong khi giải thích hướng dẫn hoặc xây dựng mới pháp luật, cần phải tuân thủ những nguyên tắc pháp lý đã được thế giới thừa nhận.

 

Như trên đã trình bày, trong xây dựng pháp luật. Chúng ta có sự phân quyền. Quốc hội, với tư cách là cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất chỉ ban hành luật nhằm qui định những vấn đề có tính chất nguyeen tắc. Còn Chính phủ và các Bộ, với tư cách là cơ quan quản lý hành chính Nhà nước ban hành các văn bản dưới luật nhằm hướng dẫn thi hành luật và giaie quyết các vấn đề cụ thể. Tuy nhiên, khi giải quyết các vấn đề cụ thể đó, các cơ quan hành pháp các cấp không thể tuỳ tiện qui định mà phải xuất phát từ nguyên tắc chung mà luật đã ghi nhận. Nhưng ngày nay, luật không thể qui định các nguyên tắc mà cần phải đi vào cụ thể. Đều đó lý giải tại sao luật của chúng ta ngày càng có nhiều chương, nhiều điều. Nhưng cho dù luật có cụ thể đến mấy thì cũng không thể thiếu được vai trò của các cơ quan hành pháp trong việc hướng dẫn thi hành. Nhưng, để cho các văn bản hướng dẫn thi hành của cơ quan cấp dưới không mâu thuẫn với các văn bản của cơ quan cấp trên, chúng tôi đề nghị phải tuân thủ một nguyên tắc pháp lý đã trở thành thông lệ quốc tế là: Khi hướng dẫn thi hành một qui định nào đó của luật, cơ quan hướng dẫn không được làm xấu đi tình trạng pháp lý của chủ thể tham gia quan hệ pháp luật do qui định đó điều chỉnh. Trên thực tế, nguyên tắc pháp lý sơ đẳng này đang bị vi phạm nghiêm trọng. Và chính đây cũng là một lý do làm luật pháp của ta không ăn khớp được với nhau. Ví dụ, trong khi luật DNTN qui định thời hạn tối đa để UBND xét cấp hoặc từ chối giấy phép thành lập doanh nghiệp cho đương sự là 30 ngày, kể từ ngày nhận đủ hồ sơ hợp lệ, thì Quyết định số 37-HĐBT ngày 28-1-1992 của Hội đồng Bộ trưởng về kinh doanh du lịch lại qui định thời hạn đó là 60 ngày. Rõ ràng, với qui định như vậy (từ 30 ngày nâng lên 60 ngày) HĐBT (nay là Chính phủ) đã làm xấu đi tình trạng pháp lý của các nhà đầu tư kinh doanh lĩnh vực du lịch.

 

3. Các biện pháp khắc phục tình trạng khó tiếp cận pháp luật kinh tế

a/ Pháp luật là một thực thể, được xây dựng trên những khái niệm, phạm trù khoa học, do đó, không phải ai đọc cũng hiểu được. Vấn đề đặt ra là phải làm sao để giảm tính "bác học" của pháp luật, đưa nó về với ngôn ngữ của đời thường, nếu điều đó là có thể được. Ví dụ, trong khoa học pháp lý nước ta đang sử dụng khái niệm "thể nhân" tự nhiên nhân, và "pháp nhân" để chỉ các loại chủ thể tham gia các quan hệ pháp luật. "Thể nhân" là khái niệm dùng để chỉ một tập thể người bằng da bằng thịt, còn pháp nhân (con ngừơi pháp lý) là khái niệm dùng để chỉ một tập thể người đã được Nhà nước thừa nhận có đủ điều kiện để tham gia các quan hệ xã hội. Thiết nghĩ rằng, chúng ta không việc gì phải sử dụng các khái niệm "thể nhân" hoặc "tự nhiên nhân" làm gì cho thêm phần phức tạp, bởi vì chúng ta đã có một thuật ngữ mà ai cũng hiểu, đó là "cánhân". "Cá nhân" chính là khái niệm chỉ một con người cá biệt, cụ thể, và do đó dĩ nhiên là bằng da bằng thịt. Vì thế, để pháp luật dễ đi vào lòng người, đỡ rối rắm, dễ hiểu, do đó để áp dụng, dễ thi hành, chúng tôi kiến nghị, khi làm luật, nên hạn chế mức thấp nhất việc sử dụng các khái niệm khó hiểu, lai tạp và không mấy phổ thông trong nhân dân.

 

b/ Một trong những nguyên nhân làm cho pháp luật kinh tế của ta trở nên đồ sộ, cồng kềnh, do đó rất khó tiếp cận là việc khi ban hành một văn bản mới, cơ quan ban hành không xác định rõ điều nào, khoản nào, trong văn bản nào đã ban hành trước đó bị huỷ bỏ. Để thoái thác một cách tế nhị trách nhiệm này, mọi văn bản pháp luật hiện nay của ta thường được kết thúc bằng một câu đã trở thành công thức: "Mọi quy định ban hành trước đây trái với văn bản này đều bị bãi bỏ". Cung cách làm luật này, từ nay cần phải cấm dứt., bởi vì nó đã làm cho cả một đội ngũ cán bộ làm công tác xây dựng pháp luật trở nên lười suy nghĩ, lười tìm tòi sáng tạo mà còn gây ra rất nhiều khó khăn cho nhân dân cũng như các cơ quan Nhà nước khi thi hành hoặc áp dụng pháp luật. Rõ ràng là, trong mớ bòng bong các văn bản pháp luật được ban hành trong nhiều thời kỳ khác nhau, việc xác định rõ văn bản nào còn văn bản nào hết hiệu lực pháp luật thì thật chẳng dễ chút nào, ngay cả đối với các cơ quan Nhà nước chứ chưa nói đến những người dân bình thường.

 

c/ Sự trùng lặp, nhắc đi nhắc lại về một vấn đề trong nhiều văn bản pháp luật cũng là một lý do làm cho pháp luật nói chung và pháp luật kinh tế nói riêng trở nên cồng kềnh quá mức. Ví dụ, chỉ một nguyên tắc mọi doanh nghiệp đều bình đằng trước pháp luật mà từ Hiến pháp 1992, luật doanh nghiệp tư nhân, luật công ty đến các văn bản khác của Chính phủ và các bộ ban hành… đâu đâu cũng được nhắc đi nhắc lại đến mức nhàm chán. Mới đây, trong thông tư liên bộ số 66/TT/LB của Bộ tài chính - Ban tài chính quản trị trung ương Đảng hướng dẫn thực hiện quyết định 247 - CT ngày 2/7/1992 của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng về một số chế độ đối với các tổ chức làm kinh tế trực tiếp xây dựng kinh tế của Đảng cũng lại nói: "Các công ty, xí nghiệp sản xuất kinh doanh, dịch vụ hạch toán kinh tế độc lập thuộc quyền sở hữu của Đảng, được bình đẳng trước pháp luật như mọi thành phần kinh tế khác" thiết nghĩ rằng, chỉ cần Hiến pháp khẳng định nguyên tắc này là đã đủ, bởi vì không còn có cơ quan Nhà nước hoặc cá nhân nào khác ở nước ta có quyền lực cao hơn Quốc hội để có thể thực hiện công việc này tốt hơn Quốc hội. ở các văn bản pháp luật khác không cần phải nhắc lại nguyên tắc này, vì ngoài sự làm cho pháp luật thêm dài dòng văn tự, việc ấy không mang lại bất cứ một lợi ích nào khác.

 

d/ Trong nhân dân ta, ít người hiểu biết pháp luật dù là ở mức tối thiểu. Điều này có nhiểu lý do rất đáng phải bàn là, một số văn bản pháp luật của ta sau khi ban hành đã được coi như tài liệu mật và do đó bị hạn chế phổ biến rộng rãi trong nhân dân. Mọi người đều biết, pháp luật ban hành cốt để dân biết mà thi hành cốt để dân biết mà thi hành. Công khai là thuộc tính cố hữu của pháp luật, do đó việc đóng dấu "mật" và đôi khi "tối mật" nào văn kiện pháp luật là điều không thể nào chấp nhận được. Chúng tôi cho rằng nếu vấn đề nào đó chưa chín thì nên giải quyết bằng chính sách, còn khi vấn đề đó đã được xử lý bằng pháp luật thì pháp luật đó, trong mọi trường hợp đều không thể là điều bí mật đối với nhân dân.

 

đ/ Số lượng văn bản về một lĩnh vực nào đó nhiều hay ít cũng ảnh hưởng lớn đến khả năng tiếp cận của nhân dân. Do đó, một ngành pháp luật ít văn bản là một ngành pháp luật dễ theo dõi, dễ tra cứu, do đó được ưa chuộng nhất. Vì vậy, con đường hay nhất, con đường có khả năng sớm đưa chúng ta đến nền pháp luật kể trên, chính là con đường pháp điển hoá, tức là việc xây dựng luật và các bộ luật để giải quyết mọi vấn đề cơ bản về một lĩnh vực nào đó trong một văn bản duy nhất do Quốc hội ban hành. Cũng chính vì thế mà chúng tôi ủng hộ việc soạn thảo và ban hành sớm các Luật DNNN, Luật phá sản, các bộ luật dân sự, Bộ luật lao động …

 

4. Các biện pháp nhằm khắc phục tình trạng pháp luật kinh tế được thực hiện không nghiêm.

 

a/ Một trong những thế mạnh của pháp luật mà bất cứ một hình thức ý thức xã hội nào khác cũng không thể có được là khả năng được bảo đảm thực hiện bằng sức mạnh cưỡng chế của Nhà nước. Chính vì thế, trong cơ cấu của quy phạm pháp luật, sau phần giả định (nêu tình huống cụ thể) và phần quy định (xác định mô hình xử sự của các chủ thể trong tình huống đó) thường có phần chế tài. Chế tài tồn tại dưới nhiều hình thức và mức độ khác nhau nhưng đều giống nhau ở chỗ, đó là sự phản ứng có tính chất trừng phạt của Nhà nước đối với những hành vi vi phạm pháp luật. Chính vì có phần chế tài này mà pháp luật luôn có "cơ may" được người ta tự giác chấp hành, ngay cả khi việc thi hành pháp luật không có lợi gì cho họ. Nhưng, trong thực tiễn việc xây dựng pháp luật, chúng ta đã xem nhẹ vai trò của chế tài, do đó, hạn chế tác dụng của pháp luật. Tuy rằng, trong nhiều bản pháp luật của ta hiện nay bao giờ cũng dành hẳn một chương gọi là chương "xử lý vi phạm". Nhưng, có thể nói rằng, đây là chương được cơ quan soạn thảo đầu tư thời giờ và công sức ít nhất, do đó nội dung rất chung chung, sơ sài. Thông thường, chương này có vài ba điều, quy định một số hành vi vi phạm cơ bản và liệt kê các hình thức trách nhiệm pháp lý như xử lý kỷ luật xử phạt hành chính, bồi thường thiệt hại và cao nhất là truy cứu trách nhiệm hình sự. Cũng trong chương này cho phép cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước "tuỳ theo mức độ nặng nhẹ, tuỳ tính chất của hành vi vi phạm mà áp dụng các hình thức trách nhiệm kể trên cho phù hợp". Chúng tôi cho rằng, đã đến lúc phải đối xử với vấn đề này một cách nghiêm túc. Muốn vậy, cần trở lại với một thực tế là, chế tài là một bộ phận hợp thành của quy phạm pháp luật cụ thể chứ không thể là cái "cẩm nang" có thể đem ra áp dụng cho mọi vi phạm. Vì thế theo chúng tôi cần phải dần dần tiến tới một cách làm khác là quy định chế tài ngày trong mỗi một điều luật chứ không nên dồn lại để quy định trong một chương. Có như vậy, pháp luật mới thực sự có sức mạnh răn đe và do đó có "cơ may" được chấp hành một cách nghiêm minh.

 

b/ Pháp luật kinh tế của ta ít vào được cuộc sống không chỉ vì các nguyên nhân nằm trong bản thân pháp luật (thiếu đồng bộ, không khoa học, thiếu chế tài…) mà còn vì một loạt các nguyên nhân khác, nằm ngoài pháp luật không phụ thuộc vào pháp luật nhưng lại quyết định có hiệu lực của pháp luật. Một trong những nguyên nhân khách quan đó là tình trạng yếu kém của bộ máy Nhà nước hiện hành. Như mọi người đều biết pháp luật không tự mình vào được cuộc sống khi con người không có ý thức tự giác chấp hành nó.Vì vậy, vai trò của bộ máy Nhà nước là vô cùng quan trọng và rất cần thiết. Với bộ maý kém về năng lực chuyên môn, thiếu về cơ cấu tổ chức, quan liêu về phong cách làm việc và mất uy tín do nạn tham nhũng hoành hành như hiện nay thì pháp luật kinh tế của ta, dù có hoàn thiện đến mấy, cũng không thể được thực thi nghêm túc. Xin lấy một ví dụ để minh hoạ cho sự ảnh hưởng có tính chất quyết định của bộ máy Nhà nước đối với tính thực thi của pháp luật. Hiện nay, chúng ta đang xây dựng luật phá sản để quy định một loạt vấn đề từ lý do (điều kiện) phá sản, ai có quyền yêu cầu cơ quan Nhà nước có thẩm quyền tuyên án phá sản doanh nghiệp, cơ quan nào có quyền thay mặt Nhà nước tuyên án phá sản, trình tự và nguyên tắc phân chia tài sản của doanh nghiệp phá sản cho các chủ nợ v.v… Theo dự thảo luật thì trọng tài kinh tế cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương là cơ quan có thẩm quyền tuyên bố một doanh nghiệp phá sản và trực tiếp thực hiện các công việc liên quan đến vụ phá sản đó. Nhưng, chắc chắn rằng, dự luật này, nếu có được ban hành thì cũng chẳng có hiệu lực vì trọng tài kinh tế với tư cách là cơ quan có chức năng đưa các quy định của luật phá sản vào cuộc sống, về nhiều phương diện, chưa ngang tầm với nhiệm vụ được giao. Thực tế cho thấy, chỉ riêng một nhiệm vụ là giải quyết các tranh chấp các hợp đồng kinh tế và xử lý các vi phạm pháp luật HĐKT mà TTKT tỉnh còn chưa đủ năng lực để làm tròn, huống gì một công việt lớn hơn gấp bội là tổ chức việt mai táng một doanh nghiệp đã chết với biết bao mối quan hệ pháp lý chằng chịt và phức tạp ? rõ ràng là, nếu chỉ lo xây dựng pháp luật mà không quan tâm hoàn thiện bộ máy Nhà nước thì hậu quả cũng chẳng khác gì có thanh gươm sắc mà thiếu mất người võ sĩ vậy. Vì thế, nói đến các biện pháp nhằm tăng cường hiệu lực của pháp luật kinh tế hiện nay, điều không thể không làm là cần nhanh chóng xoá bỏ các khuyết tật rất trầm trọng vừa nêu trên cuả bộ máy Nhà nước, xây dựng một Nhà nước thực sự của dân, do dân và vì dân.

 

5. Những biện pháp nhằm tăng cường khả năng hoà nhập của pháp luật Việt Nam với pháp luật và tập quán kinh doanh trên thế giới.

 

Chính sách mở cửa làm ăn với bên ngoài do Đảng ta khởi xướng làm phát sinh nhiều mối quan hệ giao lưu giữa nước ta với các quốc gia khắc. Pháp luật là môi trường pháp lý đảm bảo cho sự giao lưu đó được thực hiện một cách trôi chảy, thuận tiện và đảm bảo lợi ích của cả các bên tham gia.

 

Vậy, về mặt pháp lý cần phải làm gì để tăng cường sự giao lưu giữa Việt Nam với nước ngoài? Chúng tôi thấy có mấy công việc sau đây:

 

a/ Cần xây dựng pháp luật Việt Nam phù hợp với các thông lệ quốc tế.

 

Trên thế giới, không quốc gia nào giống hoàn toàn quốc gia nào. Chính vì thế, pháp luật của các nước khác nhau là khác nhau. Tuy nhiên, có những vấn đề, nhất là các vấn đề có tính chất kinh doanh thì dù các dân tộc có khác nhau về văn hoá, tư tưởng, phong tục, tập quán gì chăng nữa, cũng phải có cách giải quyết giống nhau. Có như vậy, các nước khác nhau mới làm ăn được với nhau. Trong việc xây dựng pháp luật về kinh doanh, Việt Nam cũng phải tuân thủ nguyên tắc cơ bản đó, làm khác đi là cản trở sự giao lưu đang mới được hình thành. Xin lấy một ví dụ: đối với thế giới, không chỉ có các cơ sở kinh doanh được coi là doanh nghiệp mới bị Toà án tuyên bố phá sản, mà các thương gia khác (các nhà tiểu thương tiểu chủ) cũng phải chịu sự chi phối của chế định pháp lý hà khắc này. Vì thế ở Việt Nam, theo chúng tôi, vấn đề này cũng phải được giải quyết theo quan điểm như vậy, tức là bất cứ ai hành nghề kinh doanh (là thương gia) đều bị tuyên bố phá sản, chứ không nên loại các cá nhân kinh doanh nhỏ ra khỏi phạm vi áp dụng của luật phá sản như dự thảo quy định. Nếu quy định như dự thảo luật phá sản hiện nay thì người nước ngoài sẽ không giám mở rộng quan hệ với bạt ngàn các cá nhân kinh doanh ở Việt Nam, vì nếu các cá nhân này khả năng thanh toán, không trả được các khoản nợ đến hạn thì các chủ tư bản nước ngoài sẽ không được thông qua sơ chế phá sản mà lấy lại đầy đủ và kịp thời các tài sản của mình. Một quy định 'lợi bất cập hại" như vậy không có lý do gì để được ghi nhận trong luật phá sản nước ta.

 

b/ Cần tránh khuynh hướng có sự phân biệt đối xử giữa doanh nghiệp "quốc nội" và doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài thì việc phá sản được giao cho trọng tài kinh tế Nhà nước giaỉ quyết, còn việc phá sản đối với các doanh nghiệp Việt Nam thì lại giao cho trọng tài kinh tế tỉnh, thành xử lý. Hiện nay, dự thảo luật phá sản quy định như vậy. Nhưng, chúng tôi không thấy có lý do nào chính đáng để ghi nhận sự phân biệt ấy trong việc xác định thẩm quyền giải quyết các vụ án phá sản xảy ra trên lãnh thổ nước ta.

 

c/ Các khái niệm pháp luật mà ta đang sử dụng cũng cần phải được dần dần thay thế bằng các khái niệm có nôị dung nhất quán đã được quốc tế thừa nhận. Ví dụ, khái niệm "hành vi thương mại" không chỉ tồn tại dưới hình thức duy nhất là quan hệ hợp đồng kinh tế như hiện nay chúng ta quan niệm, mà còn bao hàm cả các loại quan hệ khác nhau như quan hệ giữa các thành viên trong công ty với nhau, giữa thành viên công ty với các cơ quan quyền lực trong công ty. Quan hệ thương mại cũng không chỉ là quan hệ hợp đồng kinh tế mà hai bên đều có mục đích kinh doanh (như pháp lệnh hợp đồng dân sự quy định ). Các quan hệ hợp đồng khác mà trong đó chỉ có một bên có mục đích kinh doanh, còn bên kia không theo đuổi mục đích đó, cũng cần phải được coi là một hành vi thương mại như quốc tế đã thừa nhận. (quan hệ thương mại phụ thuộc). Nếu chúng ta cứ khư khư giữ lấy quan niệm cũ - sản phẩm của nền kinh tế tập trung quan liêu, bao cấp trước đây, không biết thay đổi quan niệm của mình cho phù hợp với hoàn cảnh mới mà khái niệm hợp đồng kinh tế chỉ là một ví dụ thì khó có thể tìm được "tiếng nói chung" với các thương gia nước ngoài. Hậu quả của sự không tìm ra "tiếng nói chung" đó như thế nào thì chúng ta, ai cũng đã rõ, chúng tôi vị tất phải nêu ra ở đây.

 

thực trạng pháp luật lao động và những vấn đề pháp lý xung quanh việc xây dựng bộ luật lao động

Nguyễn Mai Phương

Nguyễn Quang Minh

Bộ Lao động - Thương binh xã hội

 

 

 

 

Phần I

thực trạng pháp luật lao động ở Việt Nam

 

A/ Vài nét khái quát chung về pháp luật lao động Việt Nam

 

Cũng như mọi ngành luật, pháp luật lao động Việt Nam hình thành và phát triển gắn liền với sự hình thành và phát triển của Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, từ Cách mạng Tháng tám đến nay.

 

Trong suốt quá trình hình thành và phát triển, pháp luật lao động đã góp phần to lớn vào việc cụ thể hoá, thể chế hoá nhiều chủ trương, chính sách về lao động - xã hội của Đảng và là công cụ quản lý quan trọng nhất của Nhà nước nhằm điều chỉnh, giải quyết các vấn đề về lao động - xã hội. Pháp luật lao động đã góp phần động viên trí tuệ và sức lực của cả nước ta vào phục vụ thắng lợi từng giai đoạn, mục tiêu của cách mạng Việt Nam, góp phần hình thành đội ngũ công chức những người làm công, ăn lương to lớn, hùng hậu hiện nay.

 

Nhưng, việc chuyển đổi nhanh chóng cả về chất và lượng của các quan hệ lao động - xã hội và cơ chế quản lý lao động - xã hội hiện nay đã và đang đặt ra những đòi hỏi, thử thách mới cho pháp luật lao động Việt Nam, pháp luật lao động Việt Nam cần có sự đổi mới một cách toàn diện, triệt để cả về nội dung và hình thức trên cơ sở kế thừa có chọn lọc tinh hoa và kinh nghiệm xây dựng, thực thi pháp luật lao động hơn 40 năm qua ở nước ta cũng như tinh hoa và kinh nghiệm xây dựng , thực thi pháp luật của các nước trên thế giới. Hay, nói khác đi, cần phải tiến hành làm tốt công tác hệ thống hoá pháp luật lao động, làm cho pháp luật lao động ngày càng trở nên phù hợp hơn, ổn định hơn và có hiệu lực hơn trong việc điều chỉnh các quan hệ lao động thuộc nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần, có thị trường lao động đang hình thành và phát triển hiện nay.

 

Để làm tốt công tác này, điều kiện tiên quyết là phải nắm bắt, đánh giá được thực trạng pháp luật lao động Việt Nam hiện nay một cách biện chứng, khoa học và toàn diện.

 

Đó là nội dung mà chúng tôi đề cập đến trong phần sau.

 

B/ Thực trạng lao động Việt Nam

 

I/ Khái quát quá trình hình thành và phát triển của pháp luật lao động Việt Nam:

 

Có thể tạm chia thành 3 giai đoạn:

 

a. Giai đoạn 1945 - 1954:

 

Đây là một giai đoạn rất đặc biệt của pháp luật Việt Nam. Ngay sau khi cách mạng Tháng tám thành công, Hồ Chủ tịch đã ra sắc lệnh cho giữ tạm thời các luật lệ hiện hành những đạo luật chung cho cả nước. Đồng thời chỉ đạo ngay các Bộ lao động, Bộ Nội vụ, cứu tế xã hội chuẩn bị ban hành những văn bản pháp luật đơn hành để điều chỉnh những quan hệ lao động mới phát sinh.

 

Ngày 1/10/1945, Bộ lao động ra Nghị định buộc các xưởng kỹ nghệ, các nhà thương mại phải báo trước một tháng khi muốn sa thải công nhân. Tiếp đó Chính phủ ra các Sắc lệnh sửa đổi luật lệ cũ về thuế, bỏ loại thuế đánh vào lương bổng, ấn định những điều kiện cho công chức về hưu, thể lệ nghỉ gia hạn cho công chức và Bộ lao động ra Nghị định ấn định tiền phụ cấp cho công nhân bị thải hồi.

 

Năm 1946, Chính phủ ra các Sắc lệnh quy định về quyền hưởng lương của công nhân ngày 1/5, ấn định ngày nghỉ tết, ngày kỷ niệm lịch sử và ngày lễ tôn giáo; quy định việc cấp hưu bổng, cấp phụ cấp đắt đỏ; ấn định lương tối thiểu của công chức các ngạch…

 

Năm 1947, Chính phủ ra Sắc lệnh 29 - SL (12/3/1947) quy định một cách toàn diện các vấn đề về lao động, bao gồm hầu hết các chế định cơ bản của pháp luật lao động nhằm điều chỉnh các quan hệ thuê mướn, sử dụng lao động làm công ăn lương trong toàn xã hội.

 

Năm 1950, trên cơ sở sắc lệnh 29 - SL, hàng loạt các sắc lệnh quan trọng về lao động được ban hành như:

- Sắc lệnh 76-SL (20/5/1950) ban hành "quy chế công chức";

 

- Sắc lệnh 77-SL (22/5/1950) quy định chế độ công nhân giúp việc Chính phủ trong thời kỳ kháng chiến; và các Sắc lệnh: Sắc lệnh 81-SL (22/5/1950), Sắc lệnh 91- SL (22/5/1959), Sắc lệnh 92 - SL (22/5/1950), Sắc lệnh 94-SL (22/5/1950), Sắc lệnh 95-SL (22/5/1950), Sắc lệnh 98-SL (22/5/1950)…

 

Đó là những văn bản pháp luật lao động quan trọng nhất trong giai đoạn này.

 

Đánh giá lại, như đã nói ở trên: đây là một giai đoạn rất đặc biệt của pháp luật lao động Việt Nam. Tính đặc biệt này thể hiện ở mấy đặc trưng sau:

 

1. Do lúc này, Nhà nước dân chủ Nhân dân vừa được thiết lập, các quan hệ lao động xã hội cũ vẫn đang tồn tại, các quan hệ lao động mới vừa phát sinh, cho nên về bản chất (thể hiện ở việc sử dụng tạm thời hệ thống văn bản pháp luật lao động cũ, tạm thời tiếp thu cách tổ chức, quản lý và sử dụng lao động cũ cũng như thể hiện trong các văn bản pháp luật lao động mới được ban hành), đây là pháp luật lao động của một nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần.

 

2. Tiến độ xây dựng, ban hành các văn bản pháp luật lao động rất nhanh, rất khẩn trương. Số lượng văn bản khá lớn và hầu hết đều có hiệu lực pháp lý cao.

 

3. Các văn bản thể hiện được sự phân định rạch ròi về đối tượng, phạm vi điều chỉnh, nhất là phân định được các nhóm quan hệ lao động cơ bản trong xã hội như của: Công chức Nhà nước; công nhân trong khu vực kinh tế Nhà nước và những người làm công ăn lương khác trong xã hội; những người làm việc theo chế độ dân cử…

 

4. Đã bao quát được hầu hết các chế định lao động trong các văn bản với những nội dung tiến bộ, bảo đảm một cách hợp lý quyền lợi của cả người lao động và người sử dụng lao động, bảo đảm được sự quản lý Nhà nước về lao động.

 

5. Nhưng, hầu hết những văn bản này chưa được thực thi trong cuộc sống do hoàn cảnh kháng chiến giai đoạn bấy giờ. Dẫu sao, chúng cũng đã góp phần làm cho quần chúng, nhân dân hiểu được chủ trương, chính sách về lao động của Nhà nước, động viên cả người lao động và người sử dụng lao động tích cực tham gia vào cuộc kháng chiến chống Pháp thần thánh của dân tộc cho đến thắng lợi cuối cùng.

 

b/ Giai đoạn 1955 - 1985.

 

Đây là giai đoạn pháp luật lao động Việt Nam thực hiện nhiệm vụ chính trị của mình là: động viên sức người, sức của vào công cuộc hàn gắn vết thương chiến tranh, xây dựng và bảo vệ chủ nghĩa xã hội trên miền bắc, đấu tranh thống nhất nước nhà ở miền nam (1955-1975) và xây dựng Chủ nghĩa xã hội trên cả nước (1975-1985).

 

Trong giai đoạn này, pháp luật lao động được coi trọng. Song song với ý tưởng và dự định xây dựng một Bộ luật lao động từ rất sớm (ngay từ những năm 1960), Nhà nước đã ban hành hàng ngàn văn bản pháp quy về lao động. Có thể nói rằng, trong giai đoạn này, pháp luật lao động là một trong số rất ít ngành luật chiếm một số lượng văn bản đứng hàng đầu trong hệ thống pháp luật Việt Nam. Đáng kể nhất là các văn bản sau:

 

- Hiến pháp 1959 (các điều: 21,24,30,31,32…);

 

- Hiến pháp 1980 (các điều: 31,32,58,59,63,80,…);

 

- Luật công đoàn (5/11/1957);

 

- Nghị định 181/CP (18/12/1960) ban hành Điều lệ tạm thời về bảo hộ lao động;

 

- Nghị định 218/CP (27/12/1961) ban hành Điều lệ tạm thời về các chế độ bảo hiểm xã hội đối với công nhân viên chức;

 

- Nghị định 24/CP (13/3/1963) ban hành điều lệ tuyển dụng, cho thôi việc đối với công nhân viên chức;

 

- Nghị định 172/CP (21/11/1963) ban hành Điều lệ tạm thời về chế độ ký kết hợp đồng tập thể ở các xí nghiệp quốc doanh;

 

- Nghị định 195/CP (31/12/1964) ban hành Điều lệ kỷ luật lao động trong các xí nghiệp, cơ quan Nhà nước ;

 

- Nghị định 49/CP (9/4/1968) quy định về trách nhiệm vật chất của công nhân viên chức với tài sản Nhà nước;

 

- Quyết định 119/CP (19/7/1969) về một số biện pháp bảo đảm thời gian lao động của công nhân viên chức;

 

- Nghị định 186/CP (25/9/1976) về trách nhiệm, quyền lợi của người làm công và chủ tư nhân Việt Nam trong các cơ sở sản xuất công thương nghiệp tư bản tư doanh ở miền Nam;

 

- Nghị định 235/HĐBT(18/9/1985) về cải tiến chế độ tiền lương của công nhân, viên chức và các lực lượng vũ trang;

 

- Nghị định 236/HĐBT (18/9/1985) về việc bổ sung, sửa đồi một số chế độ, chính sách về thương binh và xã hội.

 

Do đặc điểm của giai đoạn lịch sử này (như đã nói ở trên), pháp luật lao động chịu ảnh hưởng và thể hiện sâu sắc định hướng tổ chức quản lý lao động mang tính hành chính bao cấp, chỉ coi trọng lao động khu vực quốc doanh của Nhà nước ta. Cơ bản, có thể có mấy đánh giá về giai đoạn pháp luật lao động này như sau:

 

1. Một số lượng văn bản ban hành rất lớn, nhưng hầu hết đều có hiệu lực pháp lý thấp. Trừ các Hiến pháp, Luật Công đoàn, còn lại đều là các văn bản do Hội đồng Chính phủ (sau là Hội đồng Bộ trưởng) trở xuống ban hành. Chưa kể trong đó không ít văn bản mang tính chất tạm thời nhưng lại quá lâu không được thay thế.

 

2. Pháp luật lao động giai đoạn này hầu như chỉ dừng lại điều chỉnh trong phạm vi các quan hệ lao động trong khu vực quản lý hành chính sự nghiệp Nhà nước và kinh tế quốc doanh. Trong đó, lại đồng nhất, không phân biệt giữa công chức và những người làm công ăn lương, giữa sản xuất - kinh doanh và quản lý hành chính Nhà nước, giữa dân sự và quốc phòng…

 

3. Cơ bản, đã bao quát được các chế định chủ yếu của pháp luật lao động. Nhưng nội dung còn nặng tính hành chính bao cấp, gò bó, trói buộc cả người sử dụng lao động và người lao động trong việc thiết lập và tiến hành các quan hệ lao động.

 

c/ Giai đoạn từ 1986 đến nay.

 

Từ sau Đại hội VI (12/1986) của Đảng, pháp luật lao động Việt Nam đã có sự chuyển biến to lớn nhằm theo kịp tình hình, theo kịp sự biến chuyển của các quan hệ lao động - xã hội trong quá trình chuyển đổi nhận thức và cơ chế quản lý kinh tế - xã hội.

 

Về các văn bản quy định các vấn đề lao động giai đoạn này, có thể kể tới số văn bản sau:

 

- Quyết định 217/HĐBT (14/11/1987) ban hành bản "Quy định về các chính sách đổi mới kế hoạch hoá và hạch toán kinh doanh xã hội chủ nghĩa đối với xí nghiệp quốc doanh";

 

- Các nghị định 27/HĐBTm, 28/HĐBT, 29/HĐBT (9/3/1988) quy định về chính sách đổi mới kinh tế cá thể, tư doanh, tập thể và gia đình;

 

- Luật đầu tư nước ngoài tại Việt Nam (29/12/1987);

 

- Nghị định 233/HĐBT (22/6/1990) ban hành "Quy chế lao động đối với các xí nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài";

 

- Luật Công đoàn (30/6/1990);

 

- Pháp lệnh hợp đồng lao động (30/8/1990);

 

- Luật doanh nghiệp tư nhân (21/12/1990);

 

- Luật công ty (21/12/1990);

 

- Pháp lệnh bảo hộ lao động (10/9/1991);

 

- Nghị định 165/HĐBT (12/5/1992) hướng dẫn thực hiện Pháp lệnh hợp đồng lao động;

 

- Nghị quyết 120/HĐBT (11/4/1992) về vấn đề việc làm;

 

Quan trọng nhất là Hiến pháp nước cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 đã quy định những vấn đề cốt lõi nhất, thiết yếu nhất của lao động tại các điều: 10,55,56,58,59,63,… Đây là cơ sở, nền tảng pháp lý quan trọng nhất cho toàn bộ hệ thống pháp luật lao động Việt Nam giai đoạn hiện nay và thời gian tới.

 

Đánh giá giai đoạn pháp luật lao động quan trọng này, có mấy nhận xét cơ bản sau:

 

1. Tiến độ ban hành các văn bản tuy chưa nhanh, gọn nhưng có tiến bộ hơn so với giai đoạn trước (1955-1985), phần nào đáp ứng được đòi hỏi của sự đổi mới về quản lý lao động của Nhà nước trong tình hình hiện nay. Hiệu lực các văn bản bước đầu được nâng cao. Tuy nhiên, các quy định về lao động còn tản mạn trong nhiều văn bản, thiếu tập trung, ảnh hưởng không nhỏ tới việc vận dụng vào thực tiễn.

 

2. Về mặt đối tượng, phạm vi điều chỉnh, đã có sự chuyển biến lớn về chất. Quan hệ lao động làm công ăn lương và những quan hệ gắn liền với nó trong nội thành phần kinh tế dần dần được thừa nhận là đối tượng điều chỉnh cơ bản của pháp luật lao động. Quan hệ lao động mang tính công quyền của công chức Nhà nước, và một số đối tượng tự dần dần được tách ra. Tuy nhiên, vẫn còn lúng túng, chưa rõ ràng.

 

3. Nội dung tuy đã đổi mới nhưng chưa triệt để, chưa đồng bộ, nhiều quyết định mới ban hành nhưng đã sớm bị lạc hậu do sự chuyển biến mau lẹ của các quan hệ lao động, cần sửa đổi tiếp.

 

4. Nhưng, với những điểm mới và tiến bộ của mình, pháp luật lao động, sau đại hội VI đã bước đầu tạo những cơ sở pháp lý cho việc tiếp cận cơ chế thị trường, mở ra việc thiết lập môi trường và quan hệ lao động mới, thể hiện một bước ngoặt của pháp luật lao động Việt Nam.

 

II/ Đánh giá chung về thực trạng pháp luật lao động Việt Nam hiện nay.

 

Thực trạng pháp luật lao động Việt Nam hiện nay là bức tranh phản ánh toàn bộ quá trình hình thành và phát triển từ 1945 đến nay cũng như phản ánh thực chất công tác quản lý và tổ chức lao động xã hội hiện nay.

 

Qua các giai đoạn hình thành và phát triển (như đã trình bày ở trên), đến nay, pháp luật lao động đã chiếm một vị trí vô cùng quan trọng trong hệ thống pháp luật Việt Nam. Là công cụ pháp lý lao động quan trọng nhất của Nhà nước, pháp luật lao động góp phần điều chỉnh quan hệ lao động của hàng triệu người lao động, với các tổ chức sử dụng lao động , các cơ quan Nhà nước cũng như mối quan hệ dạy nghề, dịch vụ việc làm, giải quyết tranh chấp lao động và bảo hiểm xã hội … trong xã hội.

 

Từ các đánh giá sơ bộ từng giai đoạn hình thành và phát triển cuả pháp luật lao động ở trên, có thể rút ra mấy đánh giá chung về thực trạng pháp luật lao động Việt Nam hiện nay như sau:

 

1. Về hệ thống văn bản: hệ thống văn bản pháp luật lao động hiện nay rất lớn về số lượng (hiện có tới hàng trăm văn bản đang hiện hành. Theo kết quả đợt rà soát văn bản thực hiện chỉ thị số 166 - CT của Chủ tịch Hội đồng bộ trưởng của Bộ Lao động - Thương binh và xã hội , chỉ riêng từ 1966 đến tháng 6/1991, đã có 1078 văn bản về lao động - xã hội được ban hành. Bộ đã có quyết định bãi bỏ 122 văn bản do bộ ban hành và đề nghị Hội đồng bộ trưởng bãi bỏ 43 văn bản đã lỗi thời do Hội đồng bộ trưởng ban hành nhưng chưa được phê duyệt). Hình thức các văn bản pháp luật lao động cũng rất phong phú (từ các điều trong Hiến pháp đến các văn bản luật, các pháp lệnh của Hội đồng Nhà nước, các Nghị quyết, quyết định của Hội đồng Bộ trưởng, Các thông tư, chỉ thị của các Bộ…). Nhưng đa phần đều có hiệu lực pháp lý thấp, các quy định, chế định nằm rải rác trong quá nhiều văn bản khác nhau, thiếu tính tập trung. Điều này gây khó khăn không nhỏ cho việc thực thi.

 

Không những thế, việc ban hành văn bản rất thiếu tính đồng bộ.Nhiều văn bản đã ban hành, để thực thi cần có các văn bản cụ thể hoá hoặc hướng dẫn đi kèm hay phải ban hành các văn bản có nội dung liên quan song song nhưng đã không ban hành hoặc ban hành rất chậm trễ, cũng gây khó khăn rất lớn cho việc thực thi (như Pháp lệnh hợp đồng lao động ).

 

Ngoài ra, có một thực trạng mà ít người lưu tâm là: bên cạnh các văn bản đang thực thi, có một số khá lớn các sắc lệnh và văn bản pháp luật lao động khác được ban hành trong giai đoạn 1945 - 1954 (như đã liệt kê ở phần trên) vẫn đương nhiên tồn tại (do chưa hề bị xoá bỏ) nhưng không được thực thi.

 

2. Về phạm vi, đối tượng điều chỉnh: Theo văn bản pháp luật hiện hành, đối tượng điều chỉnh của pháp luật lao động là toàn bộ các quan hệ lao động trong mọi thành phần kinh tế, bao gồm cả các quan hệ lao động của công chức Nhà nước và một số đối tượng tương tự cùng với những quan hệ phát sinh và gắn liền với chúng.

 

Tuy nhiên, cũng như đã nói ở các phần trên, đối tượng là các quan hệ mang tính công quyền của công chức và một số đối tượng tương tự đang dần dần được tách ra khỏi nhóm đối tượng điều chỉnh của pháp luật lao động. Xu hướng sẽ do ngành luật hành chính hoặc các ngành luật tương ứng điều chỉnh. Điều này phù hợp với quá trình nhận thức lại tính chất khác biệt của các loại quan hệ lao động này cũng như phù hợp với lý luận và thực tiễn pháp luật lao động hiện đại, phổ biến ở hầu hết các nước trên thế giới.

 

3. Về những nội dung cơ bản: với chức năng điều chỉnh các quan hệ thuê mướn và sử dụng lao động có trả công cũng như những quan hệ phát sinh và gắn liền với nó như: quan hệ về đào tạo nghề, quan hệ về giải quyết tranh chấp lao động, quan hệ về bảo hiểm xã hội …, pháp luật lao động phải quy định về chủ thể, quyền và nghĩa vụ của các chủ thể, các hình thức thiết lập, thay đổi và chấm dứt các quan hệ này.

 

Nhìn chung, pháp luật lao động Việt Nam hiện hành đã bao quát được hầu hết các chế định cơ bản như pháp luật lao động các nước, từ chế độ tuỷên dụng lao động, các tiêu chuẩn lao động , việc thay đổi, chấm dứt các quan hệ lao động, giải quyết các tranh chấp lao động cá nhân, bảo hiểm xã hội … đến các biện pháp về quản lý lao động, thanh tra lao động của Nhà nước.

 

Tuy nhiên, do sự chuyển biến nhanh chóng cả về lượng và chất của các quan hệ lao động trong xã hội, đa phần các chế định này đã trở nên không còn phù hợp. Nhiều chế định là sản phẩm và mang dấu ấn nặng nề của chế độ quản lý, sử dụng lao động theo lối hành chính bao cấp và độc tôn quốc doanh vẫn đang tồn tại như: chế độ kỹ thuật lao động, chế độ thoả ước lao động tập thể, chế độ trả công lao động, chế độ giải quyết tranh chấp lao động … Nhiều chế định đã được đổi mới nhằm phù hợp với quan hệ lao động trong cơ chế thị trường do nhận thức còn chưa đầy đủ, chưa khoa học nên chưa sát với thực tiễn vận động mau lẹ của quan hệ lao động hoặc do chậm trễ trong việc cụ thể hoá mà khó đi vào cuộc sống như: chế định về hợp đồng kinh doanh , chế định về vệ sinh an toàn lao động … và nhiều chế định rất cần trong cơ chế thị trường đến nay vẫn còn thiếu như: chế định về giải quyết tranh chấp lao động tập thể, chế định về lao động đặc thù, chế định về quan hệ ba bên (người sử dụng lao động, người lao động, Nhà nước) trong quan hệ lao động…

 

Ngoài ra, với việc Việt Nam gia nhập lại Tổ chức lao động quốc tế (gọi tắt là ILO) và thừa nhận các nguyên tắc, tiêu chuẩn lao động của ILO, nhiều chế định cần phải xem xét, điều chỉnh lãi cho phù hợp hơn như: chế định về vệ sinh, an toàn lao động, chế định về thời giờ làm việc, thời giờ nghỉ ngơi, chế định về các tổ chức đại diện người lao động, người sử dụng lao động …

 

Trên đây là những nét khái quát về thực trạng pháp luật lao động Việt Nam. Từ đó, ta thấy: để pháp luật lao động thực sự phát huy có hiệu quả hơn nữa trong việc điều chỉnh các quan hệ lao động - xã hội , củng cố quản lý Nhà nước về lao động bảo vệ quyền lợi chính đáng của người lao động, người sử dụng lao động và phát triển sản xuất… cần phải tiến hành sớm việc hệ thống hoá pháp luật lao động một cách toàn diện và khoa học.

 

Trong phần 2 sauđây, chúng tôi xin đề cập tiếp vấn đề này.

 

 

Phần II

những vấn đề pháp lý xung quanh việc xây dựng bộ luật lao động

 

 

A/ Sự cần thiết và mặt pháp lý đối với việc pháp điển hoá pháp luật lao động

 

ở đây chúng tôi không có ý định trình bày về sự cần thiết của việc pháp điển hoá pháp luật nói chung, mà chỉ trình bày một vấn đề cụ thể là sự cần thiết pháp điển hoá pháp luật lao động hay nói một cách khác: là sự cần thiết phải ban hành Bộ Luật lao động một hình thức pháp điển hoá pháp luật lao động ở mức độ cao nhất.

 

Muốn khẳng định được có cần thiết phải tiến hành pháp điển hoá hay không và nếu có thì phải pháp điển hoá ở mức độ nào thì không thể không dựa trên thực trạng pháp luật hiện hành và yêu cầu của kinh tế - xã hội trong những năm tới. Do vậy, việc đánh giá lại thực trạng hệ thống pháp luật hiện hành và chiến lược kinh tế xã hội trong giai đoạn tới là cơ sở khoa học quyết định mức độ pháp điển hoá.

 

Toàn bộ phần trên, chúng tôi đã trình bày một cách tổng quát và đưa ra những nhận xét hiện trạng hệ thống pháp luật hiện hành. Chính những nhận xét trên là cơ sở , là tiêu chuẩn để khẳng định pháp điển hoá pháp luật lao động có cần thiết hay không và ở mức độ nào. Đến đây chúng tôi chỉ xin làm rõ thêm một số điểm của vấn đề này:

 

- Như đã nói ở trên, một thời gian quá dài chúng ta đã duy trì một chế độ quản lý bao cấp, tập trung, trong đó kinh tế Nhà nước là thành phần kinh tế chủ yếu và quan hệ lao động trong suốt thời kỳ này chủ yếu là quan hệ lao động giữa người lao động với Nhà nước. Các quy phạm pháp luật lao động được ban hành ra cũng chỉ nhằm điều chỉnh nhóm quan hệ lao động này.

 

Nhưng như đã nói ở phần I, từ năm 1986 đến nay, do có đường lối phát triển kinh tế hàng hoá nhiều thành phần, tất yếu dẫn đến thị trường lao động. Do đó đã từng bước làm thay đổi quan hệ lao động. Dù muốn hay không, các quan hệ lao động ngoài quốc doanh đang hàng ngày hàng giờ phát sinh, tồn tại trong thực tiễn cuộc sống dưới nhiều dạng, dưới nhiều hình thức khác nhau, bất kể pháp luật lao động có tác dụng đến chúng hay không. Đó là một thực tế khách quan. Nếu pháp luật lao động tác động đến chúng thì sẽ làm nhiệm vụ "bà đỡ" tạo điều kiện cho chúng tồn tại và phát triển một cách ổn định, theo đúng hướng, góp phần phát triển kinh tế - xã hội đất nước. Tất nhiên, nếu không ý thức được sự tồn tại và phát triển của chúng thì hậu quả sẽ ngược lại. Thực tế trong cả một thời kỳ dài, pháp luật lao động nước ta đã "bỏ rơi" một bộ phận rất lớn các quan hệ lao động này, quyên mất sự hiện diện của chúng trong cuộc sống.

 

Hiện nay, do đường lối đổi mới mà những quan hệ thuê mướn, sử dụng lao động ngoài quốc doanh này ngày càng phát triển. Chúng đòi pháp luật lao động phải điều chỉnh, tạo hành lang pháp lý cho chúng phát triển ổn định và phải được đối xử bình đẳng như những mối quan hệ lao động khác. Còn về phía Nhà nước cũng phải chủ động tạo ra hành lang pháp lý cho chúng hoạt động, điều hoà ổn định chúng, tránh mọi xung đột và hạn chế ở mức có thể giúp chúng phát triển đúng hướng, góp phần phát triển sản xuất, ổn định xã hội, đảm bảo được sự quản lý Nhà nước về lao động và xã hội. Thực tế này là một yêu cầu khách quan bức bách đòi hỏi phải pháp điển hoá pháp luật lao động một cách triệt để, toàn diện, mở rộng phạm vi điều chỉnh, từ chỗ chỉ là pháp luật lao động của khu vực quốc doanh phải trở thành pháp luật lao động của toàn xã hội.

 

- Đã là cơ chế thị trường mọi chủ thể hoạt động trong đó bất kể xuất thân từ thành phần kinh tế nào, quy mô to hay nhỏ… đều có quyền bình đẳng trước pháp luật, đều được pháp luật bảo hộ. Trong cơ chế thị trường, không thể tồn tại tình trạng: cũng là người lao động (hoặc cũng là người sử dụng lao động ) nhưng nếu họ tham gia quan hệ lao động trong khu vực kinh tế Nhà nước thì được pháp luật lao động thừa nhận, bảo hộ, che chắn. Nhưng, cũng là họ mà lại tham gia quan hệ lao động ở các khu vực kinh tế khác thì không được bảo hộ che chắn, thậm trí còn bị cản trở… Đây là một điều vô lý không thể chấp nhận được trong nền kinh tế thị trường hiện nay. Đây cũng là một điều nhức nhối, cần thiết phải thực sự có sự biến đổi mạnh mẽ trong cơ chế quản lý lao động và đây cũng chính là nguyên nhân quan trọng bức thiết đòi hỏi phải pháp điển hoá pháp luật lao động.

 

- Bước vào kinh tế thị trường, tính chất các quan hệ lao động đã thay đổi cơ bản. Cơ chế thoả thuận giữa hai bên chủ thể quan hệ lao động là sản phẩm vốn có của kinh tế thị trường (thuận mua vừa bán) đã và đang hình thành, phát huy tác dụng. Nhà nước có nhiều chính sách mở rộng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho các chủ thể của quan hệ lao động … Do vậy không thể vẫn cứ đem hệ thống các quy phạm pháp luật lao động vốn được sinh ra từ cơ chế cũ để điều chỉnh các quan hệ xã hội mới này được. Chúng đòi hỏi phải có quy phạm mới phù hợp với chúng, đáp ứng đượ tình hình mới hiện nay. Đây cũng là một lý do thúc đẩy việc pháp điển hoá pháp luật lao động.

 

- Chúng ta mới chớm bước vào tham gia kinh tế thị trường trong điều kiện nền kinh tế còn nhiều mất cân đối, trong đó có sự mất cân đối giữa cung và cầu lao động. Quan hệ mua bán sức lao động phần lớn mới chỉ là quan hệ một chiều, chưa có sự bình đẳng thực sự. Người lao động phải đáp ứng các nhu cầu khẩn thiết của cuộc sống mà dễ dàng bước phải chấp nhận các điều kiện không bình đẳng đó. Chính vì vậy, hơn bao giờ hết, cần có sự can thiệp đúng mức của Nhà nước bằng pháp luật lao động. Pháp điển hoá pháp luật lao động là để tạo hành lang pháp lý cho các chủ thể hoạt động, mặt khác bảo vệ được một cách đúng mức người lao động , thúc đẩy sản xuất phát triển.

 

B/ một số yêu cầu cơ bản đối với việc pháp điển hoá pháp luật lao động

 

Cũng như phần trên, phần này chúng tôi không có ý định trình bày yêu cầu của công tác pháp điển hoá nói chung mà chỉ nêu ra một số yêu cầu cơ bản phải đạt được khi thực hiện pháp điển hoá pháp luật lao động. Dĩ nhiên, khi thực hiện pháp điển hoá pháp luật lao động thì phải tuân thủ những yêu cầu chung nhất của việc pháp điển hoá .

 

Trên cơ sở việc rà soát, đánh giá lại hệ thống các quy phạm pháp luật lao động hiện hành, căn cứ vào đường lối chiến lược kinh tế - xã hội của đất nước trong thời gian tới, cùng với nhiều yếu tố khác, pháp điển hoá pháp luật lao động phải đạt được những yêu cầu sau:

 

- Thực sự là một hệ thống các quy phạm pháp luật hoàn chỉnh, thống nhất, là sự kết hợp cao độ giữa tình hình, điều kiện khách quan với ý chí chủ quan, giữa hiện tại và định hướng cho tương lai, giữa kinh tế và xã hội , pháp luật lao động phải bảo vệ người lao động , tôn trọng quyền tự chủ sản xuất kinh doanh, bảo hộ quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng lao động bảo đảm sự phát triển hài hòa và phát triển ổn định của các quan hệ lao động.

 

Một điểm cần tránh nhất là: sự áp đặt duy ý chí, không có cơ sở khoa học, thực tiễn để dẫn đến tình trạng càng tăng thêm mâu thuẫn giữa điều kiện, khả năng kinh tế với giải quyết các chính sách xã hội trong cơ chế thị trường. Có nghĩa là yêu cầu đặt ra cho việc pháp điển hoá pháp luật lao động là tạo được hành lang phù hợp đúng mức trên cơ sở tính toán kỹ khả năng kinh tế với nhu cầu xã hội.

- Việc pháp điển hoá pháp luật lao động phải góp phần giải phóng sức lao động , khuyến khích việc sử dụng tối đa tiềm năng lao động xã hội, từng bước bảo đảm thực hiện được quyền có việc làm của mọi công dân trong xã hội.

 

- Việc pháp điển hoá pháp luật lao động phải góp phần giải phóng sức lao động, khuyến khích việc sử dụng tối đa tiềm năng lao động xã hội, từng bước bảo đảm thực hiện được quyền có việc làm của mọi công dân trong xã hội.

 

- Tạo điều kiện tốt nhất để phát huy trí sáng tạo, khả năng của mọi người lao động, nâng cao hiệu quả sử dụng lao động, thúc đẩy sản xuất xã hội …

 

- Đảm bảo tính thống nhất của pháp luật lao động, nâng cao giá trị pháp lý của các quy phạn pháp luật lao động, giúp Nhà nước thực hiện quản lý lao động - xã hội trong điều kiện nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần.

 

c/ về hình thức pháp điển hoá pháp luật lao động

 

Việc thực hiện pháp điển hoá ở mức độ nào, kết quả công tác pháp điển hoá được thể hiện dưới hình thức văn bản nào và phương pháp thực hiện pháp điển hoá ra sao cũng hoàn toàn phụ thuộc vào thực trạng hệ thống pháp luật hiện hành và đường lối chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của đất nước trong thời gian tương lai.

 

Như chúng ta đã biết, các quan hệ lao động là những quan hệ xã hội có những đặc thù riêng biệt mà các quan hệ xã hội khác không có. Nội dung của chúng chứa đựng rất nhiều các vấn đề kinh tế xã hội rộng lớn. Việc sử dụng các quy phạm pháp luật để điều chỉnh các mối quan hệ này do vậy không giống như bất cứ quan hệ xã hội nào, vì yếu tố con người trong mối quan hệ lao động có một vị trí đặc biệt quan trọng. Việc điều chỉnh các quan hệ lao động phải hạn chế được mâu thuẫn giữa vấn đề phát triển kinh tế với các vấn đề xã hội đảm bảo được mức độ phù hợp giữa 2 vấn đề trên. Không thể chỉ chú trọng phát triển kinh tế mà xem nhẹ yếu tố con người, cũng như ngược lại. Để hạn chế được mâu thuẫn này, đòi hỏi các chính sách phải đông bộ, không thể ban hành một cách lẻ tẻ các văn bản pháp quy đơn hành từng lĩnh vực một. Thực trạng pháp luật lao động chắp vá, manh mún trong thời gian dài vừa qua đã cho thấy: không thể nào và không bao giờ giải quyết được mâu thuẫn trên. Chúng ta mới ban hành các văn bản pháp quy đơn hành để giải quyết tình thế. Sự không đồng bộ đã phá vỡ tính thống nhất của pháp luật lao động.

 

Xuất phát từ vị trí đặc biệt quan trọng trong các nhóm quan hệ xã hội của quan hệ lao động như đã nói ở trên, đòi hỏi phải có một hệ thống các quy phạm pháp luật đồng bộ, thống nhất, có hiệu lực pháp lý cao để điều chỉnh các quan hệ này. Tức là cần thiết pháp điển hoá pháp luật lao động ở mức độ cao nhất - dưới hình thức Bộ luật lao động càng sớm càng tốt để đáp ứng đòi hỏi này của thực tiễn. Song cũng không thể chỉ đơn thuần tập trung ban hành Bộ luật lao động mà không tiếp tục ban hành các văn bản pháp luật đơn hành, không có ngay các văn bản hướng dẫn thực hiện thì Bộ luật lao động sẽ không có giá trị thực tế bởi vì không giải quyết được những vấn đề cụ thể phát sinh trong thực tiễn. Ngoài ra, cũng cần ban hành trước một số văn bản với những quy định qúa độ nhằm "dọn đường" cho việc ban hành, thực thi Bộ luật lao động trong thời gian tới.

 

Thực tế, chúng ta có một số thuận lợi cơ bản để xây dựng Bộ luật lao động như: chúng ta có một số văn bản pháp luật đơn hành (dạng pháp lệnh) ở một số chế định cơ bản của pháp luật lao động như: Pháp lệnh hợp đồng lao động ; Pháp lệnh bảo hộ lao động. Cùng với dự thảo Bộ Luật lao động, chúng ta đang chuẩn bị một loạt văn bản đơn hành khác như: Nghị định về bảo hiểm xã hội, Nghị định về thoả ước tập thể … Đó là những tiền đề để ban hành Bộ luật lao động. Một thuận lợi lớn nữa là việc Việt Nam tham gia tổ chức lao động quốc tế (ILO), có điều kiện để tiếp thu tinh hoa, kinh nghiệm xây dựng pháp luật lao động và sự trợ giúp tài chính của ILO, cũng như có điều kiện để tăng cường học hỏi về kinh nghiệm xây dựng , ban hành và thực thi pháp luật lao động của các nước. Tuy nhiên, đặc điểm lao động - xã hội và truyền thống pháp luật lao động của các nước cùng có nhiều nét khác với nước ta. Hầu hết các nước đều đã có tương đối đầy đủ các văn bản với các chế định của pháp luật lao động, khi xây dựng Bộ luật lao động chỉ cần ghép lại là được. Còn ta, tất cả dường như mới là sự bắt đầu.

 

Ngoài ra, chúng ta cũng đứng trước một số khó khăn không nhỏ khi tiến hành xây dựng Bộ luật lao động như: chưa có kinh nghiệm pháp điển hoá pháp luật lao động , chưa có sự hiểu biết sâu rộng về quan hệ lao động trong nền kinh tế thị trường, và nhất là điều kiện kinh tế - xã hội đất nước còn nhiều cân đối nghiêm trọng, nhất là về cung và cầu lao động … Nhưng, thiết nghĩ, nếu cứ ngồi đợi điều kiện thuận lợi, sẽ không thể có được một hệ thống pháp luật lao động hoàn chỉnh, đáp ứng được yêu cầu, đòi hỏi bức xúc của quản lý Nhà nước và lao động - xã hội hiện nay.

 

Xuất phát từ những thuận lợi và khó khăn trên, theo chúng ta nên sớm ban hành một Bộ luật lao động chung nhằm điều chỉnh toàn diện các quan hệ thuê mướn, sử dụng lao động làm công ăn lương trong xã hội. Đồng thời, do xuất phát từ đặc thù riêng của nước ta trong giai đoạn hiện nay, nên tiếp tục ban hành các văn bản pháp quy đơn hành nhằm "dọn đường" và hướng dẫn thi hành Bộ luật lao động sau này.

 

D/ một số quan điểm chủ yếu khi xây dựng bộ luật lao động

 

- Trong nền kinh tế thị trường hiện nay, tất yếu phải thừa nhận sức lao động là hàng hoá và phải thừa nhận hai bên chủ thể quan hệ lao động. Một bên là người sử dụng lao động được quyền tự do thương lượng, thoả thuận trên cơ sở pháp luật lao động. Nhà nước không nên can thiệp trực tiếp vào quá trình thương lượng, thoả thuận này, mà chỉ nên bằng công cụ pháp luật lao động tăng cường vai trò quản lý vĩ mô, tạo hành lang pháp lý cho quan hệ này phát triển ổn định theo định hướng chung của xã hội. Nhà nước phải tôn trọng cả hai bên chủ thể, cộng tác chặt chẽ với các tổ chức đại diện của họ nhằm giải quyết mọi vấn đề phát sinh trong qúa trình tổ chức, điều hành và quản lý lao động. Trong đó, Nhà nước phải giữ vai trò chủ đạo, điều giải cả hai bên chủ thể quan hệ lao động. Mối quan hệ ba bên này phải không ngừng được tăng cường, coi như một nhân tố cực kỳ quan trọng nhằm đảm bảo dân chủ xã hội, các quyền lợi thích đáng của các bên và sự quản lý lao động xã hội của Nhà nước.

 

- Bộ lao động phải dựa vững chắc trên cơ sở điều kiện kinh tế - xã hội cụ thể của đất nước hiện nay và dự báo khoa học cho 5-10 năm tới, phải dựa trên Hiến pháp 1992, và bám sát tư tưởng của cương lĩnh, chiến lược phát triển kinh tế xã hội của đất nước. Bộ luật lao động phải kết hợp giữa đổi mới với quyền thống, đặc điểm dân tộc và lịch sử pháp luật lao động nước nhà, đồng thời phải coi trọng các tiêu chuẩn pháp luật lao động quốc tế của ILO và kinh nghiệm xây dựng, thực thi pháp luật lao động của các nước, nhất là các nước xung quanh ta.

 

- Bộ luật lao động phải là sự kết hợp nhuần nhuyễn giữa điều kiện khách quan và ý chí chủ quan, giữa hiện tại và định hướng tương lai, tôn trọng các quy luật khách quan, nhất là các quy luật của nền kinh tế thị trường.

 

- Bộ luật lao động phải quán triệt việc bảo vệ người lao động một cách hợp lý trong cơ chế thị trường trên cơ sở điều kiện kinh tế - xã hội cho phép và phải bảo hộ được những quyền lợi thích đáng của người sử dụng lao động, khuyến khích phát triển sản xuất, duy trì ổn định trong xã hội.

 

 

 

Trên đây là những nghiên cứu mang tính chất sơ khởi. Để có thể làm tốt công tác hệ thống hoá pháp luật lao động, cần có những nghiên cứu, tìm tòi sâu, rộng hơn nữa, với một nỗ lực cao hơn nữa. Và, đây là công việc cuộc sống đang đặt ra và đòi hỏi những người làm công tác nghiên cứu, xây dựng pháp luật lao động.

 

thực trạng pháp luật đất đai Việt Nam

và một vài kiến nghị

Nguyễn Thị Mai

Bộ Tư pháp

 

 

Đất đai là tài nguyên quý giá, có vai trò quan trọng làm cơ sở hạ tầng để phát triển các ngành trong nền kinh tế quốc dân. Việc xây dựng hệ thống văn bản pháp luật về đất đai đã được Đảng và Nhà nước ta quan tâm từ những năm sau cách mạng tháng tám. Bác Hồ đã đưa vấn đề "Người cày có ruộng" làm mục tiêu để phát triển kinh tế. Năm 1953 Bác đã ký Luật cải cách ruộng đất. Từ đó cho đến năm 1987 đã ban hành được nhiều văn bản về đất đai của Chính phủ , Hội đồng Bộ trưởng. Nhìn chung các văn bản đó hiệu lực pháp lý chưa cao nhưng chúng cũng có vai trò quan trọng trong việc quản lý và sử dụng đất vào kỷ cương pháp luật của Nhà nước.

 

Căn cứ Điều 19 và Điều 20 Hiến pháp 1980 và Nghị quyết Đại hội VI, đến năm 1987 Luật đất đai được Quốc hội thông qua. Luật đất đai là đạo luật đầu tiên được ban hành trong hệ thống văn bản pháp luật quản lý kinh tế điều chỉnh các quan hệ về ddất đai, quan hệ giữa Nhà nước với người sử dụng đất và các quan hệ giữa những người sử dụng đất với nhau.

 

I/ Thực trạng của các văn bản pháp luật về đất đai

 

Các văn bản đã ban hành.

 

Sau khi Quốc hội đã thông qua Luật đất đai, hàng loạt các văn bản dưới luật cũng đã được ban hành để thi hành luật. Đồng thời các ngành sử dụng các loại tài nguyên liên quan đến đất như rừng, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi thuỷ sản… cũng đã trình Quốc hội, Hội đồng Nhà nước các dự luật, pháp lệnh về quản lý , sử dụng và bảo vệ các loại tài nguyên đó để Nhà nước thông qua.

 

1. Những ưu điểm:

 

Nhìn chung các văn bản pháp luật đã ban hành đã xác định rõ mấy vấn đề sau đây:

 

1.1 Đất đai, rừng núi, nguồn nước, tài nguyên, khoáng sản là của Nhà nước, thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước thống nhất quản lý. Riêng đối với tài nguyên rừng chia làm hai loại :

- Rừng tự nhiên là của Nhà nước .

- Rừng trồng, sở hữu thuộc người đã bỏ vốn để đầu tư trồng rừng đó .

 

1.2. Đã đề cập đến hệ thống cơ quan quản lý đất đai từ Trung ương đến địa phương :

 

- ở Trung ương có Tổng cục quản lý ruộng đất giúp Chính phủ quản lý toàn bội đất đai trong phạm vi cả nước.

 

- ở địa phương có hệ thống cơ quan quản lý đất đai địa phương giúp ủy ban nhân dân các cấp quản lý đất đai trong phạm vi từng địa phương.

 

- Các ngành quản lý việc sử dụng đất của ngành.

 

- Trước khi có luật đất đai, thường thì đất của ngành nào do ngành đó quản lý, cấp đất, thu hồi đất …

 

Trong công tác quản lý Nhà nước về đất đai, Luật cũng đã quy định các nội dung quản lý Nhà nước. Trên cơ sở các nội dung này cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thực hiện chức năng của mình.

 

1.3. Phân đất đai ra làm các loại khác nhau như đất nông nghiệp, lâm nghiệp, đất khu dân cư, đất chuyên dùng và đất chưa sử dụng. Căn cứ vào từng loại đất để quy định chế độ pháp lý sử dụng phù hợp với từng loại đất đó.

 

1.4. Quy định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất. Trước đây người sử dụng đất chỉ biết mình sử dụng đất do Nhà nước giao còn họ không biết được mình có nghĩa vụ gì đối với khu đất đó hoặc có những quyền lợi gì được hưởng từ khu đất đó.

 

1.5. Luật còn quy định việc sử dụng đất của người nước ngoài. Điều này đã làm cho ngứời nước ngoài yên tâm đầu tư vào Việt Nam, họ biết được trình tự, thủ tục phải xin đất thế nào, thời gian sử dụng đất, thuế sử dụng đất … khi đầu tư họ được gì.

 

Căn cứ vào các quy định của pháp luật người sử dụng đất đã yên tâm đầu tư trên khu đất được Nhà nước giao, họ gắn bó với đất hơn. Trước đây nhiều địa phương nông dân bỏ đất đai sản xuất đi buôn kiếm lời, sau khi có Luật đất đai họ đã trở về địa phương xin lại đất sản xuất. Việc cấp đất đai bừa bãi, không đúng thẩm quyền không có nhiều như trước đây nữa. Các vi phạm về đất đai hầu hết ở các địa phương đều giảm. Nhìn chung việc quản lý, sử dụng đất đai đã có chiều hướng đi vào nền nếp theo khuôn khổ mà pháp luật đã quy định.

 

2. Những khuyết nhược điểm:

 

Sau khi ban hành Luật đất đai, việc ban hành các văn bản dưới luật còn quá chậm, ảnh hưởng đến việc thi hành pháp luật, vì luật chỉ đề ra những nguyên tắc cơ bản. Hệ thống văn bản pháp luật đất đai ban hành thiếu đồng bộ, chưa hoàn chỉnh dẫn đến tình trạng khi thi hành rất khó. Lợi dụng pháp luật chưa được ban hành đầy đủ, ở các địa phương, có tình trạng cấp đất bừa bãi không đúng thẩm quyền . Điều 13 Luật đất đai chỉ quy định Uỷ ban nhân dân cấp huyện có quyền cấp đất cho HTX và cá nhân để sử dụng, nhưng có nơi, Uỷ ban nhân dân xã, HTX vẫn cấp đất cho dân làm nhà. Nhất là đối với các tỉnh có núi cao, địa hình hiểm trở, người dân nếu phải lên huyện để xin đất cũng mất vài ngày đường, mà chưa chắc đã làm xong thủ tục cấp đất. Vì vậy Uỷ ban nhân dân xã ở các địa phương này làm thủ tục cấp đất cho các gia đình sử dụng.

 

Ngoài ra nhiều địa phương đã lợi dụng những quy định cụ thể của Luật để cấp đất theo yêu cầu của địa phương.

 

Ví dụ: Điều 13 quy định : "… Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và đơn vị hành chính tương đương quyết định : … giao đất để sử dụng vào mục đích khác không phải sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp trong phạm vi sau đây:

 

Từ 1 ha trở xuống đối với đất nông nghiệp, đất có rừng, đất khu dân cư và từ 2 ha trở xuống đối với đất hoang đồi núi cho mỗi công trình không theo tuyến.

 

Từ 3 ha trở xuống đối với đất nông nghiệp, đất có rừng, đất khu dân cư và từ 5 ha trở xuống đối với đất hoang, đồi núi cho mỗi công trình theo tuyến"

 

Để lẩn tránh quy định này, không bao giờ các địa phương xin đúng diện tích đã quy định trong luật để phải lên xin phép tỉnh. Đối với các công trình xây dựng của địa phương, họ thường xin diện tích ít hơn để thủ tục cấp đất đơn giản hơn.

 

Nhưng một điểm quy định trong Điều 13 của Luật chưa rõ dẫn đến tình trạng thực hiện rất khó là: Với diện tích đã quy định như trên thì do Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố quyết định . Nếu xin diện tích đất ít hơn thì cấp nào quyết định vì tại khoản 4 điều 13 cũng hạn chế thẩm quyền của Uỷ ban nhân dân cấp huyện:

 

…"Uỷ ban nhân dân huyện, thị xã, thành phố, tỉnh quyết định :

 

a/ Giao đất cho các HTX, tập đoàn sản xuất và cá nhân để sử dụng lâu dài vào sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp;

 

b/ Giao đất chưa sử dụng cho tổ chức và cá nhân sử dụng có thời hạn hoặc tạm thời để sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp;

 

c/ Giao đất khu dân cư nông thôn cho nhân dân làm nhà ở theo kế hoạch đã được Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và đơn vị hành chính tương đương xét duyệt.

 

Luật đất đai được ban hành sau khi có Đại hội VI, trong văn kiện đại hội đã có những phương hướng đổi mới cơ chế quản lý kinh tế theo hướng xoá bỏ cơ chế quản lý hành chính, quan liêu, bao cấp, chuyển sang cơ chế kinh tế thị trường, với nền kinh tế có nhiều thành phần kinh tế. Nhưng trong quá trình soạn thoả luật thì cơ chế quản lý kinh tế mới chưa ra đời. Vì vậy, các quy định trong luật vẫn còn mang nặng tính mệnh lệnh, hành chính. Nhìn chung, các quy định còn bị gò bó, không phù hợp với tình hình thực tế, Ví dụ việc mua bán đất đang hàng ngày, hàng giờ đang xảy ra ở hầu hết các địa phương trong khi Điều 5 luật quy định " Nghiêm cấm mua, bán, lấn chiếm đất đai, phát canh thu tô dưới mọi hình thức…" Luật thì cấm nhưng thực tế không tuân theo sự cấm đoán đó mà không có cơ quan nào kiểm tra, kiểm soát nổi.

 

Pháp luật cấm mua bán đất đai, nhưng dân sẽ mua bán đất đai thông qua việc mua bán nhà cửa bằng những túp lều, và mua bán cây cối trên đất. Đây không phải là những hiện tượng xấu phát sinh mà do nhu cầu về nhà ở ngày càng phát triển , trong khi đó Nhà nước chưa đáp ứng được nhu cầu chính đáng này. Đây là quy luật phát triển kinh tế, pháp luật cũng cần cân nhắc điều này.

 

II/ Một số vấn đề tồn tại cần phải khắc phục

 

1. Vấn đề quản lý Nhà nước về đất đai

Văn bản pháp luật đất đai tuy có quy định hệ thống cơ quan quản lý đất đai, nhưng chưa phân biệt được sự khác nhau về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của ngành quản lý ruộng đất với các ngành khác như nông nghiệp, lâm nghiệp, xây dựng cơ bản… Với những nội dung quản lý Nhà nước như đã quy định, không rõ các ngành khác có thực hiện tất cả các nội dung đó hay chỉ có quyền ở một số nội dung nhất định mà thôi. Pháp luật cũng chưa làm rõ mối quan hệ của Uỷ ban nhân dân các cấp với các cơ quan quản lý đất các cấp và các ngành. Chính vì vậy, trong quản lý đã xảy ra sự tranh chấp. Các ngành hiểu rằng khi Nhà nước phân phối đất cho ngành mình sử dụng thì ngành cũng có quyền cấp đất cho người khác sử dụng vì đất đó thuộc quyền quản lý của ngành mình.

 

Về quản lý đất, các văn bản cũng chỉ mới đề cập đến hình thức giao đất mang tính chất hành chính mà chưa quy định các hình thức khác như hợp đồng cho thuê, mượn đất để sử dụng. Vì vậy để xảy ra tình trạng người sử dụng đất nhận từ Nhà nước một diện tích đất mà không mất một xu nào cả. Nhưng khi không cần sử dụng nữa lại có thể bán cho người khác để lấy tiền cho vào túi mình. Trong lúc đó Nhà nước là sở hữu chủ lại không có bất cứ một quyền lợi nào cả đối với khu đất đó. Một vấn đề hiện nay cũng dẫn đến tình trạng không thể quản lý được đất vì thực tế bao nhiêu năm nay chúng ta chưa có quy hoạch về sử dụng đất đai. Các ngành cũng dễ tranh chấp nhau trong khi sử dụng nhất là giữa đất nông nghiệp và đất lâm nghiệp khó có sự phân biệt rang giới đó. Trên một diện tích đất rộng người sử dụng đất có thể trồng cả cây lâm nghiệp lẫn cây công nghiệp và cây nông nghiệp để lấy ngắn nuôi dài. Vậy xác định thế nào là đất nông nghiệp và đất lâm nghiệp.

 

2. Các quy định về thủ tục, trình tự xin sử dụng đất còn thiếu. Trong Nghị định 30/HĐBT ngày 23/3/1989 chỉ mới quy định việc giao đất trống, đồi núi trọc còn các loại đất khác theo quy định tại Điều 8 luật đất đai, theo thủ tục nào thì chưa có. Các quy định về thủ tục thuê đất, mượn đất cũng chưa được quy định.

 

Việc sử dụng đất của các tổ chức, cá nhân người nước ngoài hiện nay cũng rất lúng túng vì khi người nước ngoài đầu tư vào Việt Nam khi họ cần sử dụng đất họ không biết gặp cơ quan nào.

 

3. Về chế độ sử dụng các loại đất. Nhìn chung trong các văn bản pháp luật đất đai nói chung và pháp luật đất đai nói riêng, các quy định còn thiên về sử dụng đất nông, lâm nghiệp hơn là đất khu dân cư và đất chuyên dùng. Thực tế thì việc sử dụng đất khu dân cư và đất chuyên dùng lại rất phức tạp.

 

4. Các quy định về giải quyết tranh chấp đất đai chưa hợp lý.

 

Đây là một vấn đề rất phức tạp đang diễn ra ở hầu hết các địa phương, nhất là các tỉnh phía nam. Sau khi khoán 10 bung ra, các gia đình đã đòi lại đất cũ của mình để canh tác. Các quy định về giải quyết tranh chấp chưa đáp ứng được nhu cầu thực tế. Các tranh chấp về đất đai quy định do Uỷ ban nhân dân các cấp giải quyết là không hợp lý. Vì Uỷ ban nhân dân vừa là cơ quan cấp đất đồng thời là cơ quan giải quyết tranh chấp đất đai cho nên rất khó giaỉ quyết, thiếu khách quan. Việc giải quyết tranh chấp đất nên để Toà án nhân dân giải quyết.

 

Thực tế hiện nay nhiều địa phương ở ven sông, ven biển thường xuyên xảy ra các tranh chấp các bãi sa bồi, nhưng vấn đề này pháp luật của ta còn thiếu vì vậy khi xảy ra tranh chấp không có cơ sở pháp lý để giải quyết về mặt thực địa, căn cứ vạch địa giới, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất…

 

5. Các quy định về quyền sử dụng đất, còn thiếu và cứng nhắc.

 

Căn cứ vào Hiến pháp 1980, pháp luật nghiêm cấm việc mua bán đất đai. Thực tế cho thấy rằng, khi Nhà nước giao đất cho người nào đó sử dụng ổn định lâu dài thì người đó sẵn sàng đầu tư lao động, tiền của trên miếng đất được giao, nhưng sau này vì điều kiện hoặc hoàn cảnh nào đó họ không thể sử dụng được đất đó thì Nhà nước lại thu hồi của họ. Điều đó là không hợp lý, vì vậy cần cho họ quyền chuyển quyền sử dụng đất đai cho người khác sử dụng. Việc chuyển quyền sử dụng đất theo khái niệm pháp lý được thể hiện dưới các hình thức sau đây:

 

- Cho;

- Mua, bán;

- Cho, mượn;

- Cho thuê;

- Thừa kế;

- Thế chấp.

 

Vì vậy, pháp luật cần quy định rõ người sử dụng đất được sử dụng hình thức nào để chuyển quyền sử dụng đất. Nếu pháp luật không quy định rõ thì thực tế sẽ mua bán đất dưới các hình thức trá hình khác như bán nhà, cây cối, vật kiến trúc, cuối cùng Nhà nước sẽ không thu được một khoản thực tế nào qua việc mua bán đất đai.

 

6. Các quy định về xử phạt vi phạm.

Luật đất đai đã có hẳn một chương quy định về khen thưởng và xử phạt các hành vi vi phạm luật đất đai. Nhưng quy định này mới mang tính nguyên tắc, chưa liệt kê được các hành vi vi phạm và quy định các hình thức xử phạt tương ứng.

 

Sau 5 năm ban hành Luật đất đai, cho đến nay, vẫn chưa ban hành được Nghị định quy định về xử phạt hành chính các vi phạm pháp luật đất đai. Vì vậy, hiện nay khi phát hiện được các hành vi vi phạm không biết xử lý như thế nào. Nếu căn cứ vào pháp lệnh xử phạt hành chính để xử phạt thì mức tiền quy định qúa thấp so với giá trị vi phạm. Trong lúc đó Điều 53 luật đất đai quy định cho phép phạt tiền từ 20% đến 30% giá trị thiệt hại do việc vi phạm gây ra. Vấn đề này đề nghị sớm quy định để xử lý kịp thời các hành vi vi phạm pháp luật đất đai, nếu thiếu các quy định này sẽ làm giảm hiệu lực của pháp luật.

 

III/ vấn đề hệ thống hoá pháp luật đất đai

 

Việc hệ thống hoá pháp luật đất đai là điều rất cần thiết. Vấn đề này lâu nay chưa có cơ quan nào tiến hành. Điều 56 Luật đất đai quy định một câu "Những quy định trước đây trái với luật này đều bãi bỏ". Chỉ nêu một câu như vậy thì không ai biết được quy định nào trái, quy định nào còn thực hiện được. Trong cuộc sống người thi hành luật thấy quy định nào có lợi cho mình thì lấy văn bản đó làm cơ sở pháp lý để mình thực hiện, kể cả những văn bản đã lỗi thời.

 

1. Một số biện pháp hệ thống hoá pháp luật đất đai

 

Việc hệ thống hoá pháp luật đất đai nên tiến hành theo từng loại vấn đề để qua đó thấy được quy định nào thiếu cần bổ sung, quy định nào không còn phù hợp thì sửa đổi, thay thế. Các vấn đề cần hệ thống hoá là:

 

- Vấn đề quản lý đất;

- Vấn đề sử dụng đất;

- Vấn đề giải quyết tranh chấp đất;

- Vấn đề sử dụng sử dụng đát của người nước ngoài;

- Vấn đề tài chính, thuế sử dụng đất;

- Vấn đề xử lý các vi phạm pháp luật đất đai;

- Các vấn đề khác có liên quan đến việc quản lý, sử dụng đất đai.

 

2. Để đáp ứng nhu cầu trước mắt về quản lý đất đai phù hợp với tình hình hiện nay, trong những năm tới chỉ nên soạn thảo một Luật đất đai để sửa đổi, bổ sung luật đất đai 1987. Những vấn đề gì còn thực hiện được thì để nguyên còn những quy định lỗi thời, thiếu thực tế mang tính chất nguyên tắc chung chung khó thực hiện thì phải thay thế hoặc bổ sung. Những vấn đề chưa được đề cập trong hệ thống văn bản pháp luật cần phải hoàn thiện cho đầy đủ. Hiện nay có mấy vấn đề cấp bách cần quy định rõ là:

 

- Thủ tục, trình tự xin giao đất, thuê, mượn đất;

 

- Quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất;

 

- Khi vi phạm pháp luật đất đai thì bị xử lý như thế nào;

 

- Khi có khiếu nại thì đơn từ gửi đến cơ quan nào giải quyết, được giải quyết như thế nào, trong thời gian bao lâu.

 

Vấn đề xây dựng Bộ luật đất đai trước mắt tuy cũng cần nhưng chưa thực hiện được ngay. Hiện nay có thể chúng ta cần chuẩn bị ngay các tư liệu cần thiết để chuẩn bị cho 5 hoặc 7 năm sau mới có thể xây dựng được Bộ luật đất đai.

 

 

Hệ thống văn bản pháp luật đất đai

và liên quan đến đất đai

 

 

I/ Văn bản pháp luật đất đai

 

- Hiến pháp nước cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam 1992.

 

- Luật đất đai.

 

- Nghị định 30/HĐBT ngày 23-3-1989 về thi hành luật đất đai.

 

- Chỉ thị 60/HĐBT ngày 14-4-1988 về việc thi hành luật đất đai.

 

Chỉ thị 67/CT ngày 23-3-1089 về một số việc cần tiếp tục triển khai thực hiện để thi hành Luật đất đai.

 

- Chỉ thị 47/CT-TW ngày 31-8-1988 về việc giải quyết một số vấn đề cấp bách về ruộng đất.

 

- Chỉ thị 154/HĐBT ngày 11-10-1988 về việc triển khai thực hiện Chỉ thị của Bộ chính trị về việc giải quyết một số vấn đề cấp bách về ruộng đất.

 

- Thông tư 42/TTLB ngày 16-6-1988 liên Bộ giáo dục - Tổng cục quản lý ruộng đất về hướng dẫn việc sử dụng đất đai vào mục đích giáo dục hướng nghiệp ở các trường phổ thông.

 

- Quyết định số 237/QĐ-LB ngày 3-8-1989 Liên Tổng cục quản lý ruộng đất và thống kê về ban hành mẫu biểu thống kê diện tích đất đai.

 

- Thông tư số 274/TT-LB ngày 21-9-1989 Liên Bộ Tổng cục quản lý ruộng đất - Ban tổ chức và cán bộ của Chính phủ về hướng dẫn việc tổ chức và hoạt động của cán bộ địa chính xã.

 

- Thông tư số 01/TT-LTC ngày 28-12-1989 Liên Tổng cục khí tượng thuỷ văn - quản lý ruộng đất về hướng dẫn và quản lý và sử dụng đất các trạm khí tượng thuỷ văn.

 

- Thông tư số 04/ TT-LN ngày 3-5-1990 Liên ngành Toà án nhân dân tối cao-Viện Kiểm sát nhân dân tối cao-Tổng cục quản lý ruộng đất về hướng dẫn giải quyết các tranh chấp về tài sản gắn liền với quyền sử dụng đất.

 

- Thông tư số 549/TT-LB ngày 24-5-1990 Liên Bộ Quốc phòng – Tổng cục quản lý ruộng đất về hướng dãNhà nước việc giao rừng cho các tổ chức và cá nhân để sử dụng vào mục đích lâm nghiệp.

 

- Thông tư số 07/TT-LB ngày 25-9-1990 Liên Bộ Lao động thương binh và xã hội - Tổng cục quản lý ruộng đất về hướng dẫn việc thực hiện Luật đất đai đối với thương binh, gia đình liệt sĩ và gia đình có công giúp đỡ cách mạng.

 

- Thông tư số 05/TT-LBngày 18-12-1991 Liên Bộ Thủy sản - Tổng cục quản lý ruộng đất về hướng dẫn việc quản lý, sử dụng đất có mặt nước để nuôi trồng thủy sản.

 

- Quyết định số 186/HĐBT ngày 31-5-1990 về đền bù thiệt hại đất nông nghiệp, đất có rừng khi chuyển sang sử dụng vào mục đích khác.

 

- Bản qui định về tiền cho thuê mặt đất, mặt nước, mặt biển áp dụng đối với các hình thức đầu tư nước ngoài tại Việt Nam.

 

- Qui định về việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.

 

- Quyết định số 13/HĐBT ngày 1-2-1989 về việc giải quyết một số vấn đề cấp bách về ruộng đất.

 

- Chỉ thị số 67/CT ngày 23-3-1989 về một số việc cần tiếp tục triển khai thực hiện để thi hành Luật đất đai.

 

- Chỉ thị số 77/CT ngày 9-3-1992 về thực hiện một số biện pháp cấp bách để ngăn chặn việc giao đất, mua bán, chuyển nhượng và sử dụng đất trái pháp luật.

 

- Thông tư số 18/TC-ĐT ngày 5-6-1992 hướng dẫn thi hành quyết định số 186/HĐBT ngày 31-5-1990 Của Hội đồng Bộ trưởng về đền bù thiệt hại đất nông nghiệp, đất có rừng khi chuyển sang sử dụng vào mục đích khác.

 

- Thông tư số 23/VI PHạM-TH ngày 1-11-1988 của Bộ Lâm nghiệp hướng dẫn thi hành chỉ thị của Hội đồng Bộ trưởng giải quyết một số vấn đề cấp bách về ruộng đất.

- Thông tư số 07/LB-TT ngày 1-8-1992 Liên Bộ xây dựng và Tổng cục quản lý ruộng đất hướng dẫn việc sản xuất gạch ngói nhằm bảo vệ đất canh tác.

 

II/ Văn bản pháp luật liên quan đến đất đai

 

 

- Luật đầu tư nước ngoài tại Việt Nam ngày 30-6-1990.

 

- Pháp lệnh nhà ở ngày 6-4-1991.

 

- Pháp lệnh về tài nguyên khoáng sản ngày 7-8-1989.

 

- Pháp lệnh về đê điều ngày 16-11-1989.

 

- Luật bảo vệ và phát triển rừng ngày 12-7-1991.

 

- Pháp lệnh về thừa kế ngày 30-8-1990.

 

- Pháp lệnh thuế tài nguyên.

 

- Pháp lệnh bảo vệ nguồn lợi thủy sản ngày 5-5-1989.

 

- Pháp lệnh về thuế nhà, đất.

 

- Luật thuế nông nghiệp.

 

- Nghị quyết số 246/HĐBT ngày 20-9-1989 về việc đẩy mạnh công tác điều tra cơ bản, sử dụng hợp lý tài nguyên và môi trường.

 

- Nghị định số 170/HĐBT ngày 14-11-1988 ban hành bản qui định về chính sách đối với kinh tế cá thể xí nghiệp tư doanh trong nông , lâm ngư nghiệp

 

- Nghị định số 171/HĐBT ngày 13-11-1988 ban hành bản qui định về chấn chỉnh tổ chức đổi mới quản lý hợp tác xã, tập đoàn sản xuất nông, lâm, ngư nghiệp.

 

- Nghị định số 17/HĐBT ngày 17-1-1992 về thi hành luật bảo vệ và phát triển rừng.

 

- Nghị định số 19/HĐBT ngày 17-1-1992 qui định chi tiết về giảm thuế, miễn thuế nông nghiệp.

 

- Thông tư số 202/CT của Hội đồng Bộ trưởng qui định tạm thời chế độ thu đối với khai thác vàng từ lòng đất.

 

- Nghị định số 28/HĐBT ngày 6-2-1991 qui định chi tiết việc thi hành Luật đầu tư nước ngoài tại Việt Nam.

 

- Thông tư số 12/TC-CTN của Bộ Tài chính ngày 5-3-1990 hướng dẫn thu thuế đối với các hoạt động cho thuê nhà, cho thuê đất.

 

- Nghị định số 424/HĐBT ngày 15-12-1990 qui định việc thi hành Pháp lệnh về đê điều.

 

- Thông tư số 10/TC-CTN ngày 20-4-1989 của Bộ Tài chính hướng dẫn chế độ thu đối với việc khai thác vàng từ lòng đất thuộc khu vực kinh tế tập thể, cá thể.

 

- Nghị định số 181/HĐBT ngày 8-11-1989 về việc ban hành Điều lệ mẫu hợp tác xã thuỷ sản.

 

- Quyết định số 210a/TC-VP ngày 1-4-1990 qui định tiền thuê mặt đất, mặt nước, mặt biển đối với xí nghiệp nước ngoài.

 

- Công văn số 1698/TC-TCT ngày 16-11-1991 về nộp thuế đối với xí nghiệp liên doanh dầu khí Việt - Xô.

 

- Thông tư số 30/TC-TCT ngày 23-5-1991 hướng dẫn chế độ quản lý thu thế đối với ngành khai thác thủy sản.

 

- Nghị định số 6/HĐBT ngày 7-1-1991 hướng dẫn thi hành Pháp lệnh thuế tài nguyên.

 

- Công văn số 766/TC-TCT ngày 11-6-1991 về thuế tài nguyên đối với nước dùng sản xuất thủy điện.

 

- Quyết định số 232/TC ngày 30-7-1991 quyết định hướng dẫn việc chuyển tiền nuôi trồng sang thuế tài nguyên.

 

- Thông tư số 69/TC-TCT ngày 27-11-1991 hướng dẫn việc thực hiện quyết định số 232/CT.

 

- Nghị định số 195/HĐBT ngày 2-6-1990 về việc thi hành Pháp lệnh bảo vệ và phát triển nguồn lợi thủy sản.

 

- Thông tư số 04/TS ngày 30-8-1990 hướng dẫn thi hành Pháp lệnh ngày 25-4-1989 Nghị định số 195/HĐBT ngày 2-6-1990.

 

- Quyết định số 264/CT ngày 22-7-1992 về chính sách khuyến khích đầu tư phát triển rừng.

 

- Nghị định số 95/CT ngày 25-3-1992 thi hành Pháp lệnh về tài nguyên khoáng sản.

 

-Quyết định số 219/CT ngày 15-6-1990 phê duyệt dự án đầu tư xây dựng vùng kinh tế phòng hộ xung yếu ven Hồ Hoà bình.

 

- Quyết định số 403/CT ngày 14-12-1991 phê duyệt dự án tiền khả thi công trình xây dựng rừng phòng hộ đầu nguồn sông chảy.

 

- Quyết định số 354/CT ngày 11-12-1989 phê duyệt quy hoạch vùng đất xây dựng hệ thống rừng phòng hộ lưu vực sông Đà và thuỷ điện Hoà bình.

 

- Quyết định số 229/CT ngày 27-7-1991 phê duyệt dự án tiền khả thi công trình xây dựng rừng phòng hộ khu vực hồ Dầu tiếng Tây ninh-Sông bé.

 

- Quyết định số 71/CT ngày 5-3-1992 phê duyệt những nguyên tắc cơ bản về quy hoạch hệ thống phòng hộ đầu nguồn công trình thủy điện Trị an.

 

- Quyết định số 227/CT ngày 27-7-1991 phê duyệt dự án tiền khả thi công trình xây dựng rừng phòng hộ đầu nguồn các hồ Kẻ gỗ Sông Rác, tỉnh Nghệ tĩnh.

 

- Chỉ thị số 90/CT ngày 19-3-1992. Về việc thực hiện những biện pháp cấp bách để chặn đứng nạn phá rừng.

 

- Nghị định số 339/HĐBT ngày 22-9-1992 về việc thi hành Pháp lệnh về thuế nhà đất.

 

- Bộ luật hình sự.

 

- Pháp lệnh xử phạt hành chính.

 

- Chỉ thị số 106/CT ngày 10-4-1991 về công tác trồng rừng đối với trường học.

 

- Chỉ thị số 201/CT ngày 8-6-1992 về quân đội tham gia quản lý bảo vệ và phát triển rừng.

 

- Thông tư số 50/TC-TCT ngày 30-9-1992 hướng dẫn thi hành Pháp lệnh của Hội đồng Nhà nước và Nghị định của Hội đồng Bộ trưởng về thuế nhà, đất.

 

Đề tài

 

Công tác hệ thống hoá pháp luật trong một số

lĩnh vực hoạt động chủ yếu của doanh nghiệp Nhà nước

và một số quan điểm về việc xây dựng

về doanh nghiệp Nhà nước

 

 

Nguyễn Bích Vân

 

 

I/ Một số ý kiến về hệ thống hoá pháp luật về doanh nghiệp Nhà nước

 

Nghị quyết đại hội Đảng lần thứ VI đẫ đề ra chủ trương đổi mới toàn diện và sâu sắc nền kinh tế nước ta. Mấy năm gần đây, việc đổi mới quản lý doanh nghiệp Nhà nước (DNNN) được coi là công việc quan trọng và cấp bách nhất trong sự nghiệp đổi mới toàn bộ nền kinh tế. Thực hiện công cuộc đổi mới, pháp luật đã được sử dụng như một công cụ đắc lực để điều chỉnh các hoạt động kinh tế. Trong thời kỳ kế hoạch hoá tập trung, việc ban hành các văn bản về quản lý kinh tế chủ yếu nhằm điều chỉnh hoạt động của hai loại hình tổ chức tiêu biểu cho hai hình thức sở hữu XHCN đó là xí nghiệp quốc doanh và hợp tác xã. Có thể nói rằng, hệ thống văn bản pháp luật kinh tế thời kỳ này là hệ thống các qui định áp dụng đối với hai loại hình sở hữu trên, trong đó chủ yếu là các qui định đối với xí nghiệp quốc doanh. Giai đoạn chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường có sự điều tiết của Nhà nước làm xuất hiện một loạt các văn bản điều chỉnh các thành phần kinh tế khác tuy nhiên số lượng các văn bản về XNQD vẫn chiếm một tỷ trọng lớn trong số các văn bản được ban hành.

 

Với một số lượng đồ sộ các văn bản như vậy thật khó đặt vấn đề hệ thống hoá nhằm đưa ra một bức tranh khái quát về các qui định hiện hành trong lĩnh vực DNNN. Trên thực tế có nhiều cách hệ thống hoá. Nói chính xác, đó là những cách tập hợp các qui định hiện hành theo các tiêu chuẩn khác nhau, ví dụ tập hợp hoá theo từng lĩnh vực hoạt động của DNNN như thành lập và giải thể, kế hoạch, hợp đồng, tài chính, kế toán, khoa học kỹ thuật v.v. . .Một cách khác là tập hợp theo từng loại hình doanh nghiệp đặc thù như doanh nghiệp trong các ngành xây dựng, giao thông vận tải, thương nghiệp, du lịch v.v. . . Do tính đa dạng và phức tạp của từng loại hoạt động nên để đơn giản cho người sử dụng, có cách hệ thống hoá theo từng loại vấn đề hẹp. Theo phương pháp này không phải toàn bộ văn bản được đưa vào hệ thống hoá mà chỉ là những qui định có liên quan đến chủ thể rút ra từ những văn bản khác nhau. Có thể gọi đó là các hệ thống hoá theo chế định, ví dụ chế định bồi thường vật chất. Ngoài các cách trên, trên thực tế còn có cách hệ thống hoá giống như trong nhiều lĩnh vực khác vẫn sử dụng là hệ thống hoá theo cấp ban hành văn bản.

 

Trong phạm vi bài viết này chúng tôi xin đề cập đến ba lĩnh vực hoạt động quan trọng của doanh nghiệp Nhà nước, đó là các lĩnh vực thành lập và giải thể, tài chính và bộ máy quản lý.Trên cơ sở những nhận xét đối với công tác hệ thống hoá trên các lĩnh vực này sẽ rút ra cho một số quan điểm phục vụ cho việc xây dựng luật DNNN.

 

1. đánh giá tình trạng các qui định về thành lập và giải thể DNNN

 

Các văn bản pháp luật về vấn đề này chỉ mới được ban hành trong thời gian gần đây. Trên thực tế hiện nay vẫn diễn ra việc thành lập và đăng ký lại các DNNN, do đó chưa thể có những đánh giá tổng quát về hiệu lực của các qui định trong lĩnh vực này. Tuy nhiên, có thể thấy rằng, Nhà nước ban hành những qui định riêng biệt đối với việc thành lập và giải thể DNNN khác với các doanh nghiệp khác. Ví dụ, trong chủ trương giải thể, Nhà nước chấp nhận phương án khoanh nợ (thực chất là xoá nợ) hay được miễn nộp ngân sách (Quyết định 315-HĐBT). Trong trường hợp đối với các hình thức doanh nghiệp khác thì vấn đề không trả được nợ bị coi là phá sản và phải tuân thủ các qui định về phá sản.

 

Ngoài ra có thể nói rằng phần lớn những qui định trong lĩnh vực này không có tính qui phạm mà mang tính chỉ thị, hướng dẫn nhiều hơn. Thậm trí có những hướng dẫn thực hiện qui định cấp cao hơn thì lại được thể hiện bằng hình thức Công văn (ví dụ Công văn của UBKHNN số 1087UB/KHH ngày 18-8-1992 gửi các Bộ, tổng cục, ủy ban Nhà nước, các tỉnh, thành phố về việc hướng dẫn thực hiện Nghị định 338).

 

Lý do có tình hình trên là ở chỗ mục tiêu của các văn bản trong lĩnh vực này nhằm giải quyết một nhiệm vụ kinh tế chính trị có tính chất giai đoạn. Đó là chủ trương sắp xếp lại các DNNN, chỉ cho phép thành lập lại những doanh nghiệp có đủ điều kiện hoạt động, loại bỏ những doanh nghiệp yếu kém không đủ điều kiện tiếp tục hoạt động nữa. chính vì thế tuy Nghị định 388 có nội dung về việc thành lập DNNN, song vấn đề thành lập doanh nghiệp mới không được đặt ra. Quyết định 315 và 330/HĐBT cũng được làm ra trong bối cảnh thành lập tràn lan các DNNN và vì thế có mục tiêu là giải quyết hậu quả tình trạng này.

 

Chính vì do văn bản được soạn thảo nhằm phục vụ những mục tiêu như vậy nên chúng không mang ý nghĩa của qui phạm điều chỉnh sự thành lập và giải thể như những chế định pháp lý về sự bắt đầu và kết thúc của hoạt động doanh nghiệp. Về tính chất, đó là những "giải pháp tình thế’ nhằm giải quyết một tình trạng nhất định. Như vậy, các văn bản đó sẽ mau chóng trở nên lỗi thời và không còn sử dụng được nữa. Do đó vấn đề đặt ra là việc thành lập và giải thể DNNN phải được điều chỉnh bằng những chế định pháp lý độc lập, nằm trong hệ thống các qui định về sự khởi đầu, về hoạt động, tổ chức bộ máy cũng như về sự kết thúc của hoạt động kinh doanh.

 

2. Hệ thống hoá các văn bản pháp luật trong lĩnh vực quản lý tài chính.

 

Hoạt động tài chính của DNNN là loại hoạt động rất phức tạp. Tuy nhiên đó là những hoạt động chủ yếu, có tính chất bao trùm, liên quan trực tiếp đến các lĩnh vực khác. Ví dụ qui định về kế hoạch không thể không đề cập đến kế hoạch tài chính. Nói đến hoạt động tài chính là nói đến những quan hệ vốn, tiền tệ. Như vậy các vấn đề về quản lý và sử dụng vốn, về thuế, giá cả, kế toán thống kê, sử dụng ngoại tệ v.v. . . đều thuộc lĩnh vực tài chính. Chỉ riêng đối với từng vấn đề nêu trên đã có một khối lượng lớn các văn bản. Tuy vậy mỗi vấn đề đều có thể coi là độc lập, tách rời nhau, ví dụ vấn đề thuế hay giá. Phần viết này mới chỉ đặt vấn đề xem xét việc hệ thống hoá trong lĩnh vực quản lý và sử dụng vốn với ý nghĩa là một vấn đề đang nổi lên trong những năm gần đây .

 

Trước đây trong cơ chế kế hoạch hoá tập trung, Nhà nước là người trực tiếp đầu tư và trực tiếp quản lý các doanh nghiệp thông qua hệ thống các cơ quan ở tất cả các cấp các ngành. Công cụ quản lý chủ yếu là dùng biện pháp hành chính thông qua các chế độ, chỉ thị, mệnh lệnh. Quyết định 217-HĐBT (1987) là một bước ngoặt quan trọng trong việc chuyển đổi cơ chế quản lý tập trung quan liêu bao cấp sang cơ chế phát huy toàn diện quyền tự chủ sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp. Theo QĐ 217, tài sản Nhà nước vẫn thuộc sở hữu toàn dân, được Nhà nước giao cho tập thể lao động, đứng đầu là giám đốc trực tiếp quản lý và sử dụng. Tuy nhiên khi giao quyền tự chủ đối với tài sản, không phân định rõ quyền sở hữu và quyền sử dụng nên không ít doanh nghiệp tự ý bán tài sản để ăn chia. Trong một thời gian dài kể từ khi có QĐ 217 cho đến khi có các qui định "gò lại" của Bộ Tài chính trong lĩnh vực quản lý tài sản (1990) Nhà nước không ban hành các văn bản hướng dẫn cụ thể quyền tự chủ sản xuất kinh doanh cho nên tài sản của Nhà nước bị thất thoát rất nhiều trong giai đoạn này.

 

Khắc phục những khuyết điểm đó, chỉ thị 316-CT ban hành nhằm thí điểm việc giao vốn cho các DNNN sử dụng và có trách nhiệm bảo toàn giá trị phần vốn được giao. Trong lĩnh vực trao quyền sử dụng và trách nhiệm bảo toàn vốn, HĐBT và Bộ Tài chính đã ban hành một số lượng lớn các văn bản. Mặt đặc điểm của tình trạng văn bản pháp qui trong lĩnh vực này có rất nhiều qui định trùng lặp. ở cấp Hội đồng Bộ trưởng ngoài chỉ thị 316-CT nói trên còn có chỉ thị 138-CT và Quyết định 332-HĐBT ban hành cách nhau một thời gian không xa (6 tháng). Các văn bản này đều đang hiện hành và cùng qui định về một vấn đề. Về mặt nội dung QĐ 332 tuy không nói rõ ở trên văn bản nhưng thực tế là lặp lại phần lớn các qui định của chỉ thị 138-CT đồng thời có thêm một số qui định sửa đổi bổ sung. Về mặt hình thức văn bản, "Quyết định" của Hội đồng Bộ trưởng không xếp cùng loại với các "chỉ thị" của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng. Về nguyên tắc việc sửa đổi bổ sung chỉ được thực hiện bằng các văn bản cùng loại. Đây là một vấn đề thuộc lĩnh vực thẩm quyền ban hành văn bản pháp quy cần được nghiên cứu thêm. Tình trạng các qui định sửa đổi bổ sung nằm xen lẫn các qui định hiện hành ngay trong một điều khoản là tình trạng phổ biến trong các qui định về tài chính. Điều này làm cho người đọc rất khó phân biệt những qui định nào của văn bản cũ (vẫn hiện hành) bị huỷ bỏ hoặc sửa đổi. Có thể nói các nhà làm luật nghĩ đơn giản là sản xuất văn bản mà không cần biết hiện đã có qui định gì vẫn còn hoặc mất hiệu lực trong lĩnh vực đó.

 

Qua công tác rà soát lại các văn bản pháp luật có thể thấy được những qui định còn chưa hợp lý. Trong lĩnh vực bảo toàn và phát triển vốn, trên thực tế đã nảy sinh những ý kiến khác nhau về phương pháp xác định vốn giao. Theo chỉ thị 138 vốn giao cho doanh nghiệp được xác định dựa vào các chi phí đã bỏ ra để xây dựng và hoàn chỉnh doanh nghiệp (gía thành doanh nghiệp). Nếu tính như vậy nhiều doanh nghiệp sẽ bị giao vốn quá cao bởi vì cách tính cộng dồn giá trị tính bằng tiền của các tài sản, trang thiết bị của doanh nghiệp sẽ làm cho giá thành trở nên rất lớn, nhất là đối với nhưng doanh nghiệp có trang thiết bị hiện đại. Trong khi đó lợi nhuận làm ra phụ thuộc vào nhiều yếu tố khác (ví dụ vị trí của doanh nghiệp). Do đó có thể là một doanh nghiệp nhỏ, mức giao vốn thấp do giá trị tài sản không nhiều (ví dụ các doanh nghiệp trong ngành thương nghiệp, dịch vụ) sẽ có nhiều lợi thế hơn trong việc bảo toàn và phát triển vốn so với các doanh nghiệp có những tài sản cố định có giá trị còn lại lớn nhưng lại không có giá trị trên toàn thị trường (ví dụ các thiết bị xếp dỡ, các cầu cảng). Do đó vấn đề đặt ra ở đây là cần nghiên cứu tính hợp lý của cách giao vốn theo qui định của các văn bản hiện hành.

 

Vấn đề giao vốn cho ai cũng là một câu hỏi được thảo luận trong nhiều năm nay. ý tưởng giao vốn thực ra đã có từ QĐ 217, trong đó qui định Nhà nước giao tài sản cho "tập thể công nhân viên chức xí nghiệp trực tiếp quản lý và sử dụng" (điều 18). Qui định này đã khác đi trong điều lệ XNCNQD ban hành kèm theo Nghị định 50-HĐBT ngày 22-3-1988, mặc dù Nghị định này không nhằm bổ sung sửa đổi QĐ 217. Trong đó, ở điều 4 qui định tài sản của xí nghiệp được giao cho tập thể lao động, đứng đầu là giám đốc. Nói cách khác tài sản được giao cho cả giám đốc lẫn tập thể công nhân viên chức. Các qui định này đã gây không ít hậu quả trên thực tế về tình trạng "cha chung không ai khóc" đến với tài sản Nhà nước. Khắc phục tình trạng này Chỉ thị 138 qui định giám đốc xí nghiệp là người được Nhà nước giao trách nhiệm bảo toàn và phát triển vốn. ở đây có vấn đề mục tiêu của chỉ thị 138 không phải là sửa đổi QĐ 217. Hơn nữa đây là hai hình thức văn bản khác nhau, Chỉ thị với tính chất là quyết định của Thủ tướng Chính phủ không sửa đổi được quyết định của tập thể Hội đồng Bộ trưởng. Như vậy riêng về vấn đề này không đủ căn cứ để nói rằng qui định về giao vốn trong QĐ 217 và NĐ 50-HĐBT đã được hủy bỏ và thay thế bởi Chỉ thị 138, tuy rằng hoạt động thực tế được thực hiện theo Chỉ thị này. Do đó có tình trạng "cái xác" của QĐ217 vẫn còn nhưng "cái tinh thần" thì đã bị thay thế bởi nhiều qui định khác.

 

3. Các qui định về bộ máy quản lý DNNN

 

Các cơ quan thuộc bộ máy quản lý DNNN được qui định trong các văn bản: QĐ 217, NĐ 50 và NĐ 98 HĐBT. Hiện nay trên thực tế không phải tất cả các qui định về tổ chức quản lý trong các văn bản nêu trên đều còn hiệu lực. Nói như vậy có nghĩa là, một số qui định về quyền và nghĩa vụ của giám đốc xí nghiệp tuy không trực tiếp bị hủy bỏ song đã bị mất hiệu lực bởi các văn bản trong các lĩnh vực quản lý tài chính, lao động v.v. . .Song mặt khác các qui định về Hội đồng xí nghiệp về Đại hội công nhân viên chức, về mối quan hệ giữa các cơ quan trong nội bộ doanh nghiệp (Đảng, Đoàn thanh niên, thanh tra nhân dân. . .) vẫn còn hiệu lực, tuy rằng trên thực tế hiệu lực của các qui định này rất khác nhau trong các doanh nghiệp.

 

Về giám đốc xí nghiệp, theo tinh thần mở rộng quyền tự chủ sản xuất kinh doanh, QĐ 217 đã có qui định phạm vi quyền hạn rộng rãi mà không thiết lập cơ chế kiểm soát . Qui định "Giám đốc vừa là đại diện Nhà nước, vừa là đại diện cho tập thể công nhân viên chức" bắt đầu từ quan điểm "tài sản của xí nghiệp thuộc sở hữu toàn dân" song cách qui định này đã tạo nên những mâu thuẫn về quản lý không thể giải quyết được. Bởi vì hai lợi ích, một bên của Nhà nước, một bên của tập thể cán bộ công nhân viên của xí nghiệp không thể dung hoà trong người giám đốc. Trên thực tế giám đốc quan tâm đến lợi ích của doanh nghiệp nhiều hơn là của Nhà nước. Đây chính là nguyên nhân dẫn đến tình trạng lợi ích của chủ sở hữu (tức Nhà nước) bị coi nhẹ hoặc bị đồng nhất với lợi ích của tập thể cán bộ nhân viên (đồng nhất quyền sở hữu và quyền sử dụng).

 

Về vai trò của Đại hội CNVC, tập thể CNVC trong doanh nghiệp theo quan niệm sở hữu toàn dân thì đó là "sở hữu chủ" do đố theo NĐ 50 HĐBT đó là cơ quan quyết định cao nhất đối với những vấn đề lớn như chiến lược phát triển, kế hoạch sản xuất kinh doanh . . .Qui định này trái với quan điểm "Nhà nước là chủ sở hữu" là quan niện được khẳng định trên hoạt động thực tế theo đó không phải tập thể CNVC mà là cơ quan chủ quản cấp trên với tư cách đại diện chủ sở hữu (Nhà nước mới có quyền quyết định chiến lược, phương hường phát triển của doanh nghiệp. Quan điểm này cho tới nay chưa được thể chế hoá thành các cơ chế quyền và nghĩa vụ. Do đó mặc dầu sự tồn tại của Đại hội CNVC theo NĐ 50 vẫn còn song quyền và nghĩa vụ thực tế của nó không còn vai trò như trước đây.

 

Tình trạng các qui định không rõ ràng về vị trí, chức năng của các cơ quan trong bộ máy quản lý doanh nghiệp xuất phát từ chỗ chưa làm rõ mối quan hệ giữa chủ sở hữu và chủ thể sử dụng. Mặc dù các văn bản ban hành sau QĐ 217 như Nghị định số 143-HĐBT về việc tổ chức thí điểm Hội đồng quản trị trong DNNN, các văn bản về giao vốn cho giám đốc xí nghiệp . . .đã tìm cách khắc phục những thiếu sót trong các qui định hiện hành theo hướng tách quyền sở hữu và quyền sử dụng, xác định lại vị trí của giám đốc, song xét về khía cạnh hiệu lực các qui định hiện hành thì không có căn cứ để nói rằng toàn bộ các qui định về bộ máy quản lý trong các văn bản 217 và 98 đã được hủy bỏ hay sửa đổi. Những qui định về giao vốn cho giám đốc mặc dù có sự thay đổi cơ bản trong việc giao quyền cho giám đốc, tuy nhiên không liên quan trực tiếp đến hiệu lực của các qui định về bộ máy quản lý. Ngay cả đều vẫn thường sử dụng ở cuối các văn bản như " các văn bản trái với qui định này đều bị hủy bỏ" cũng không áp dụng trong trường hợp này. Đây là một tình trạng rất khó cho những người áp dụng pháp luật.

 

II/ Một vài quan điểm về xây dựng luật về DNNN

 

Thông qua việc đánh giá tình trạng các qui định pháp luật trong một số lĩnh vực hoạt động chủ yếu của DNNN có thể thấy rằng về mặt nội dung, có những vấn đề cần phải được nghiên cứu thêm về cơ sở lý luận nhằm đưa ra các qui định rõ ràng và thống nhất. Về mặt hệ thống hoá yêu cầu đặt ra là phải có sự rà soát lại các qui định hiện hành, đánh giá hiệu lực của chúng, loại bỏ những qui định trùng lặp, không còn hiệu lực thực tế, giải quyết các qui định chồng chéo, mâu thuẫn nhằm đưa ra các qui chế mới trong từng lĩnh vực. Đây là những công việc phải làm thường xuyên. Bên cạnh đó việc liên kết các qui định thành một hệ thống là một vấn đề cần được đặt ra cấp bách. Có thể thấy rằng do tính đa dạng của các lĩnh vực hoạt động và do việc giải quyết những nhiệm vụ chính trị xã hội trong những giai đoạn khác nhau nên các văn bản pháp qui trong lĩnh vực DNNN được ban hành như những giải pháp tình thế. Do đó các qui định trong các lĩnh vực khác nhau không gắn bó, liên hệ với nhau trong một thể thống nhất. Chưa kể đến việc mỗi lĩnh vực lại do những cơ quan khác nhau soạn thảo do đó không thể tránh khỏi việc chú ý thực hiện ý đồ của mình nhiều hơn là bảo đảm lợi ích của các ngành khác. Do vậy, ngoài những lý do kinh tế, xã hội khác với việc ban hành luật về DNNN thì lý do nhằm hoàn thiện hệ thống các qui định về DNNN thông qua ban hành một đạo luật có tính nền tảng là một lý do quan trọng. Trên thực tế ngoại trừ QĐ 217 cho tới nay chúng ta chưa có một văn bản pháp qui nào điều chỉnh một cách toàn diện hoạt động của DNNN. Thế nhưng đối với bản thân QĐ 217 đã sảy ra hai tình trạng: một mắt các qui định của nó hầu như đã bị vô hiệu do việc ban hành các văn bản đơn hành sau này trong các lĩnh vực khác nhau. Mặt khác, nó vẫn nằm trong hệ thống các văn bản hiện hành và trên thực tế vẫn được viện dẫn trong những trường hợp cụ thể. Như vậy vẫn đề đặt ra là cần xây dựng một văn bản mới có nội dung tổng hợp và chính thức thay thế QĐ 217 cùng các qui định khác. Việc xây dựng văn bản như vậy dưới hình thức luật về DNNN sẽ tạo cơ hội để đánh giá các qui định hiện hành và sắp xếp chúng theo một trật tự mới có hiệu lực cao hơn. Luật về DNNN với ý nghĩa là nền tảng pháp lý sẽ đưa ra các nguyên tắc chỉ đạo, trên cơ sở đó các văn bản đơn hành sẽ qui định cụ thể trong các lĩnh vực khác nhau.

 

Về sự cần thiết của việc xây dựng luật về DNNN có ý kiến cho rằng, do tính đa dạng của các loại hình DNNN (khác nhau về qui mô, về tình hình tài chính, vốn, về cơ quan quản lý cấp trên, về lĩnh vực hoạt động cũng như tình trạng cạnh tranh) có DNNN hoạt động độc quyền, có doanh nghiệp hoạt động trong điều kiện cạnh tranh với các khu vực kinh tế khác, nên việc ban hành một đạo luật áp dụng thống nhất đối với tất cả mọi doanh nghiệp là một điều khó. Trên thực tế ở các nước có nền kinh tế thị trường chưa có nước nào có một đạo luật chung về DNNN. Chỉ có ở Pháp văn bản Pháp luật duy nhất áp dụng đối với tất cả các DNNN là đạo luật ngày 26-7-1983 mà nội dung chủ yếu là qui định thành phần, cơ cấu Hội đồng quản trị của các DNNN. ở các nước theo kinh tế thị trường luật áp dụng cho các doanh nghiệp 100% vốn Nhà nước là luật công, theo dõi mỗi loại DNNN có một đạo luật riêng điều chỉnh mọi hoạt động của doanh nghiệp đó. Ví dụ như luật về Công ty bưu điện, luật về Công ty đường sắt (Nhà nước lắm 100% vốn) v.v. . . Các doanh nghiệp Nhà nước có sự tham gia vốn của các thành phần kinh tế khác hoạt động theo luật công ty.

 

Ngoài ra việc ban hành một đạo luật về DNNN sẽ có nguy cơ tạo ra một chế độ pháp lý đặc biệt đối với các DNNN trong khi các doanh nghiệp này hiện nay đang được hưởng nhiều ưu đãi so với các doanh nghiệp khác, Ví dụ trong chế độ cấp phát vốn, chế độ lãi suất ngân hàng, chế độ đối với người lao động trong các DNNN v.v. . .Về nguyên tắc, DNNN cũng như mọi doanh nghiệp khác đều chịu sự đều chỉnh của các qui định pháp luật giống nhau. Tại sao sự khác nhau trong hình thức sở hữu lại dẫn đến sự khác nhau trong cơ chế quyền lực trong bộ máy quản lý, trong các lĩnh vực được pháp luật đầu tư cũng như trong cơ chế tài chính ? Việc điều chỉnh hoạt động của các doanh nghiệp phân biệt thei hình thức sở hữu đã tạo nên các chế độ pháp lý khác nhau, thiếu sự bình đẳng và thủ tiêu cạnh tranh. Cũng cần phải nói thêm rằng nguyên nhân làm cho hoạt động của các DNNN ở hầu hết các nước trên thế giới không có hiệu quả chính là ở các qui định pháp luật mà Nhà nước dành cho các doanh nghiệp của mình.

 

Mặc dầu có những quan điểm khác nhau về việc xây dựng luật về DNNN, trong bối cảnh của Việt Nam hiện nay, khi việc quản lý các DNNN chưa hoàn toàn thoát khỏi cơ chế cũ, tức là vẫn chịu sự quản lý hành chính cũng như sự can thiệp trực tiếp của các cơ quan Nhà nước khác nhau thì việc ban hành một đạo luật đề "quản lý bằng luật" là một yêu cầu cấp bách. Với một số lượng lớn các DNNN hiện nay cũng như một số năm sau này, DNNN vẫn chiếm một số lượng lớn, thì việc tạo ra một văn bản pháp qui chung đề trên cơ sở đó các cơ quan Nhà nước tuỳ theo lĩnh vực mình quản lý ban hành các qui định chuyên biệt, là rất cần thiết. Tuy nhiên, do sự rất khác nhau về qui mô, trình độ, vốn liếng, ngành nghề, mục tiêu. . . của các DNNN thì việc xây dựng một cơ chế quản lý chúng phải rất linh hoạt, mềm dẻo và phải được đặt trong sự tác động qua lại của các đạo luật khác. Điều quan trọng nhất là phải xác định mục đích của việc ban hành luật về DNNN.

 

Chúng ta đều biết rằng hai chức năng chính của Nhà nước trong kinh tế là chức năng điều tiết, quản lý kinh tế đối với nền kinh tế nói chung và chức năng quản lý các doanh nghiệp của mình với tư cách chủ sở hữu. Chức năng thứ nhất không thể là đối tượng của luật về DNNN. Đây là chức năng quản lý vĩ mô mà Nhà nước thực hiện đối với mọi doanh nghiệp, trong đó DNNN cũng chỉ đặt ngang hàng đối với các doanh nghiệp khác. Chức năng này được thực hiện bằng cách Nhà nước tạo ra một khung pháp luật đồng bộ, áp dụng bình đẳng đối với mọi thành phần kinh tế. Luật về DNNN có mục tiêu nhằm thực hiện chức năng thứ hai của Nhà nước. Mục tiêu đó là quyền sở hữu Nhà nước và chỉ giới hạn trong phạm vi khái niệm này mà thôi. Những vấn đề xuất phát từ quyền sở hữu Nhà nước và cần được điều chỉnh trong luật đó là cơ chế đại diện quyền sở hữu (một bộ hay nhiều bộ), cơ chế về quản lý vốn của Nhà nước và cơ chế thanh tra, giám sát của Nhà nước đối với tài sản của mình với tư cách chủ sở hữu. Nói một cách khác, đạo luật này mang tính chất "điều chỉnh nội bộ" mối quan hệ giữa chủ sở hữu là Nhà nước với các doanh nghiệp của mình. Nền tảng hoạt động của các DNNN phải là chế độ pháp lý chung đối với tất cả các doanh nghiệp thuộc mọi hình thức sở hữu, từ chế độ pháp lý về hợp đồng, về giải quyết tranh chấp đến chế độ thuế, tài chính, tín dụng. Về nguyên tắc, không thể có sự bình đẳng hoàn toàn khi vẫn có những qui định riêng về thủ tục thành lập, về việc xử lý nợ khác nhau khi giải thể, về phạm vi quyền lực khác nhau của đại hội CNVC trong một DNNN và một doanh nghiệp tư nhân v.v. . .

 

Theo tinh thần này, Nhà nước sẽ không phải là chủ sở hữu trực tiếp đối với các tài sản nằm trong các DNNN sẽ được độc lập với chủ sở hữu và hoạt động bằng tư cách pháp nhân của riêng mình trong khuôn khổ chung. Khi đó hoạt động của DNNN cũng giống như một công ty - công ty có chủ sở hữu là Nhà nước. Đến một lúc nào đó luật về DNNN cũng sẽ hoàn thành sứ mệnh lịch sử của mình. Sẽ có một đạo luật công ty hoàn chỉnh (hay có thể dưới tên khác như luật về các tổ chức doanh nghiệp chẳng hạn) sẽ là đạo luật cơ bản cho hoạt động sản xuất kinh doanh.

 

Tóm lại, mặc dầu việc xây dựng luật về DNNN là cần thiết, song về mặt quan điểm cần phải xác định rõ ràng vị trí của luật này trong chiến lược xây dựng pháp luật về kinh doanh nói chung và từ đó xác định mục tiêu cũng như đối tượng điều chỉnh của luật. Cần tránh việc đưa ra các qui định khác biệt, thậm trí có sự ưu đãi hơn đối với các DNNN.

 

đề tài:

 

hệ thống hoá các văn bản pháp luật qui định về trách nhiệm hành chính

 

Người thực hiện

Đặng Thanh Sơn

Chuyên viên nghiên cứu luật hành chính Vụ pháp luật hình sự - hành chính - Nhà nước Bộ Tư pháp

 

 

I/ Lý do chọn đề tài và phạn vi đề tài:

 

Là một ngành luật nằm trong hệ thống pháp luật của nước cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, luật hành chính Việt Nam điều chỉnh các mối quan hệ quản lý phát sinh trong hoạt động chấp hành và điều hành của các cơ quan hành chính Nhà nước, những quan hệ có tính chất quản lý phát sinh trong quá trình các cơ quan Nhà nước khác xây dựng và tổ chức chế độ công tác nội bộ của mình và những quan hệ có tính chất quản lý mà những cơ quan này cũng như các tổ chức xã hội thực hiện trong việc quản lý những vấn đề cụ thể được Nhà nước và pháp luật giao cho.

 

Trải qua mấy chục năm, luật hành chính Việt Nam hình thành và phát triển gắn liền với những giai đoạin phát triển và sự kiện trọng đaị của lịch sử dân tộc. Để quản lý đất nước và thực hiện những nhiệm vụ to lớn của Nhà nước trong điều kiện chiến tranh và hoà bình đan xen nhau qua từng giai đoạn lịch sử, Nhà nước ta đã ban hành một số lượng văn bản pháp luật về hành chính vô cùng lớn và hết sức đa dạng . Vậy mà, việc hệ thống hoá văn bản pháp luật về hành chính cho đến nay chưa được tiến hành mặc dù trong điều kiện xây dựng và từng bước hoàn chỉnh hệ thống pháp luật trong đó có luật hành chính đang đặt ra vô cùng cấp thiết.

 

Qua sơ bộ nhận xét về dung lượng và phạm vi những văn bản pháp luật qui định thuộc luật hành chính điều chỉnh thấy rằng chúng rất lớn. Tuy nhiên, không phải vấn đề nào thuộc luật hành chính điều chỉnh cũng đều như vậy. Có những vấn đề được qui định bởi số lượng văn bản hết sức lớn và đa dạng về hình thức, chẳng hạn như qui chế pháp lý của công dân và ngoại kiều, hoặc trách nhiệm hành chính. Đồng thời cũng có vấn đề được điều chỉnh bởi số lượng văn bản không đáng kể. Chẳng hạn như về qui chế viên chức Nhà nước.

Xuất phát từ thực trạng pháp luật về luật hành chính và yêu cầu cấp thiết cần phải kiện toàn ngành luật hành chính, cần thiết phải xúc tiến công tác hệ thống hoá pháp luật trong lĩnh vực này và phải có sự đánh giá toàn diện theo thời gian, dung lượng và nội dung của các văn bản pháp luật thuộc ngành luật này. Tuy nhiên, chúng tôi thiết nghĩ đó là một công việc lớn, đòi hỏi sự đầu tư đáng kể về vật chất, kỹ thuật và đội ngũ cán bộ.

 

Trong phạm vi nghiên cứu của đề tài này, chúng tôi cho rằng việc tiến hành nghiên cứu toàn bộ luật hành chính Việt Nam trên cơ sở đánh giá, phân tích thực trạng và đề ra các giải pháp cho việc hệ thống hoá ngành luật này là một việc quá khó khăn đối với chúng tôi. Bởi vậy, chúng tôi xác định phạm vi của đề tài là tìm hiểu về thực trạng tình hình các văn bản pháp luật hành chính điều chỉnh về một nội dung xác định thuộc phạm vi ngành luật này, phân tích các nguyên nhân và hậu quả của thực trạng đó, đồng thời rút ra các kiến nghị đề xuất phương án giải quyết. Vấn đề chúng tôi đưa ra lựa chọn để tìm hiểu là việc hệ thống hoá các văn bản pháp luật qui định về trách nhiệm hành chính. Tức là văn bản pháp luật có qui định về việc xử phạt vi phạm hành chính (bao gồm hành vi vi phạm, chế tài sử phạt, thủ tục sử phạt. . . và các vấn đề khác có liên quan). Việc hệ thống hoá các văn bản pháp luật qui định về trách nhiệm hành chính không bao gồm các văn bản qui định về các biện pháp hành chính đặc biệt (ví dụ tập trung cải tạo, tịch thu tài sản . . . )

 

ở đây chúng tôi cũng muốn nhấn mạnh rằng, vấn đề hệ thống hoá văn bản pháp luật về trách nhiệm hành chính là một trong những vấn đề phức tạp, có nhiều nổi cộm và cũng là "điểm nóng" của thực tiễn hiện nay, đồng thời nó cũng tiêu biểu cho thực trạng pháp luật của ngành luật hành chính Việt Nam.

 

II/ Nội dung cụ thể

 

Mục A

Thực trạng của các văn bản pháp luật qui định về trách nhiệm hành chính

 

1. Khái quát về việc ban hành văn bản pháp luật qui định về trách nhiệm hành chính.

 

Đất nước Việt Nam đã liên tiếp trải qua ba cuộc chiến tranh chống xân lược với thời gian dài và qui mô tương đất đối lớn trong lịch sử, chiến tranh thế giới. Trong hoàn cảnh chiến tranh, Nhà nước Việt Nam cần thiết phải thực hiện một chế độ quản lý Nhà nước với những nét đặc thù riêng mà ở đó cần thiết phải áp dụng các hành vi hành chính tương đối "cứng" sao cho huy động được toàn bộ sức người, sức và trí tuệ của dân tộc để giữ vững nền độc lập, thống nhất đất nước. Từ đầu những năm 1980, đặc biệt sau đại hội VI Đảng Cộng sản Việt Nam, một cuộc đổi mới toàn diện trên các lĩnh vực của đời sống xã hội, đặc biệt trong lĩnh vực kinh tế. Việc sửa đổi, ban hành mới một loạt các văn bản pháp luật có qui định về trách nhiệm hành chính để phù hợp với công cuộc đổi mới cũng chi phối rất nhiều đến quan niệm, đến việc bam hành và áp dụng các văn bản pháp luật về trách nhiệm hành chính.

 

Qua tập hợp sơ bộ các văn bản pháp luật và các qui định về trách nhiệm hành chính, chúng tôi nhận thấy hình thức của chúng rất đa dạng và có mức độ hiệu lực khác nhau. Nhiều qui định về trách nhiệm hành chính được ban hành trong luật, sắc lệnh, Nghị định của Chính phủ và trong thông tư của các Bộ. Có thể nói tình trạng các qui định nằm rải rác ở rất nhiều văn bản là phổ biến. Về luật, chẳng hạn luật ngày 24-1-1957 qui định quyền tự do hội họp do sắc lẹnh số 101 SL/1003 ngày 20-5-1957 của Chủ tịch nước công bố, luật ngày 24-1-1957 qui định quyền lập hội do sắc lệnh số 102SL/1004 ngày 20-5-1957 do Chủ tịch nước công bố, sắc lệnh số 003-SLT ngày 18-6-1957 qui định chế độ tự do xuất bản, sắc lệnh số 202 ngày 15-10-1946 qui định việc buôn bán vàng bạc, sắc lệnh số 18 ngày 31-1-1946 v. v. . .Về Pháp lệnh, chẳng hạn Pháp lệnh thuế nông nghiệp ngày 25-2-1983, Pháp lệnh ngày 11-3-1983 sửa đổi một số điều về thuế công thương nghiệp, Pháp lệnh ngày 7-9-1961 của ủy ban thường vụ Quốc hội qui định việc quản lý của Nhà nước đối với công tác phòng cháy, chữa cháy. . .

 

Về Nghị định, chẳng hạn Nghị định số 462 BYT-PB ngày 26-6-1958 của Bộ y tế ban hành điều lệ kiểm dịch biên giới nước Việt Nam dân chủ cộng hoà, Nghị định 293 - CP ngày 14-11-1983 về bảo vệ chăm sóc và giáo dục trẻ em.

 

Nghị định số 46/HĐBT ngày 10-5-1983 của Hội đồng Bộ trưởng qui định việc xử lý bằng biện pháp hành chính các hành vi đầu cơ, buôn lậu, là hàng giả kinh doanh trái phép. . . Về thông tư của các Bộ thì có số lượng rất lớn, chẳng hạn Thông tư liên Bộ số 01-TTLB ngày 25-1-1984 hướng dẫn thi hành Nghị định số 46/HĐBT, Thông tư số 23-LN/KL ngày 8-10-1984 hướng dẫn xử lý bằng biện pháp hành chính đối với các hành vi đầu cơ, buôn lậu, làm hàng giả, kinh doanh trái phép lâm sản. . . Đặc biệt, theo cách thức xây dựng pháp luật truyền thống của ta thì việc qui định một vấn đề thường giải quyết bằng một loại các văn bản kế tiếp ở những cấp độ khác nhau. Ví dụ nghị định, điều lệ, thông tư liên Bộ, Thông tư hướng dẫn thi hành. Điển hình là Nghị định số 46/HĐBT ngày 10-5-1983 và các thông tư 01 TTLB ngày 25-1-1984, thông tư 23-LN/KL ngày 8-10-1984. Mặt khác, một đặc điểm nổi bật là trước 1989, không có một văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lý cao qui định riêng về vấn đề trách nhiệm hành chính. Đại đa số các qui định về hành vi vi phạm hành chính và chế tài xử phạt được qui định kết hợp tại chương cuối của môĩ văn bản qui phạm pháp luật điều chỉnh về vấn đề hoặc lĩnh vực đó. Ví dụ: Nghị định số 184-CP ngày 26-10-1972 về thể lệ sát sinh trâu bò qui định về điều kiện, trình tự quản lý việc sát sinh trâu bò. Tại phần cuối của Nghị định có qui định đơn vị cá nhân mổ thịt trâu bò trái phép bị phạt từ 10 đồng đến 100 đồng bị tịch thu thịt, tiền bán, nếu tái phạm thì phạt gấp đôi. Việc xử phạt do ủy ban hành chính xã, huyện, tỉnh thực hiện. Hoặc Nghị định số 76-CP ngày 8-4-1974 ban hành điều lệ đăng ký kinh doanh công thương nghiệp và phục vụ thuộc khu vực tập thể và cá thể. Có qui định tại chương cuối của Điều lệ một số hành vi vi phạm và chế tài phạt hành chính cùng cơ quan có thẩm quyền áp dụng. Tình trạng qui định như vậy dẫn đến hiện tượng chồng chéo, mâu thuẫn diễn ra phổ biến. Mặt khác các qui định này được áp dụng rất lâu dài dù không còn phù hợp với thực tế. Để khẳng định điều này, chúng tôi có thể đơn cử một số ví dụ minh hoạ. Chẳng hạn Luật đi đường bộ ngày 13-12-1955 qui định một số hành vi, chế tài hình thức phạt hành chính và cơ quan có thẩm quyền phạt. Các qui định này áp dụng mãi cho tới 1977. Hội đồng Bộ trưởng ban hành Nghị định số 143-CP ngày 27-5-1977 kèm theo Điều lệ xử phạt vi cảnh. Một số hành vi vi phạm trật tự an toàn giao thông đường bộ được áp dụng theo những qui định này. Qua một thời gian dài, điều kiện kinh tế xã hội có những thay đổi lớn lao những qui định đó vẫn không được sửa đổi dẫn đến tình trạng các địa phương ban hành các qui định tạm thời để đề ra các mức phạt thích hợp đảm bảo tác dụng của xử phạt, bởi mức phạt tiền của văn bản pháp luật cũ đã quá lạc hậu đến độ vô lý. Chỉ đến khi Nghị định số 141/HĐBT ngày 25-4-1991 qui định về xử phạt hành chính trong lĩnh vực an ninh trật tự được ban hành thì những qui định về vấn đề này mới tạm thời ổn định.

 

Các văn bản qui định trách nhiệm hành chính qui định không đồng đều ở các lĩnh vực quản lý Nhà nước. Có những lĩnh vực được điều chỉnh bởi một số lượng khá lớn văn bản ví dụ: quản lý và bảo vệ rừng, quản lý thị trường, thuế, trật tự an toàn xã hội . . . có những lĩnh vực quá thiếu văn bản qui định chẳng hạn lĩnh vực đê điều và công trình thuỷ lợi, quản lý tài nguyên thiên nhiên và môi trường, kế toán thống kê. Vì vậy hiện tượng các cơ quan người có thẩm quyền áp dụng trách nhiệm hành chính lúng túng không biết xử phạt người vi phạm như thế nào khi nảy sinh những hành vi xâm hại trật tự quản lý Nhà nước mà chưa có văn bản điều chỉnh nó.

 

Thẩm quyền ban hành văn bản về trách nhiệm hành chính nhìn chung là không thống nhất thậm chí kể cả sau khi ban hành Pháp lệnh về xử phạt vi phạm hành chính. Trước khi ban hành Pháp lệnh, việc qui định hành vi và chế tài xử phạt được qui định thậm trí cả trong các thông tư của các Bộ chứ không phải chỉ ở các luật, Pháp lệnh và các văn bản của Chính phủ, thậm trí ủy ban nhân dân các địa phương, kể cả cấp xã, huyện cũng ra văn bản qui định về xử phạt vi phạm hành chính. Ví dụ: UBND huyện Tuy phước ra Chỉ thị 14CT ngày 12-09-1983 qui định về việc xử phạt hành chính đối với thanh niên không chấp hành lệnh nhập ngũ hoặc quân nhân đào ngũ phải tập trung lao động bắt buộc, hoặc chỉ thị 06/CT - UB ngày 24-3-1984 của UBND huyện Hoà lộc tỉnh Lâm Đồng về cấm đốt than và mua bán than trái phép. Sau khi Pháp lệnh xử phàt vi phạm hành chính ban hành ngày 30-11-1989 và có hiệu lực ngày 1-1-1990, tại Điều 2 có qui định về thẩm quyền ban hành văn bản qui định về xử phạt vi phạm hành chính của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh đối với những trường hợp mà văn bản cấp trên chưa qui định nhưng do đặc điểm, đặc thù của địa phương cần thiết phải có. Dù vậy, rất nhiều địa phương trong tình hình đòi hỏi bức thiết về việc phải có những văn bản qui định về xử phạt hành chính tại địa phương khi Trung ương đang phải xây dựng những văn bản mới mà chưa hoàn thành, đã để ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành những qui định này. Ví dụ, qui định tạm thời về xử phạt hành chính các vi phạm luật đất đai của UBND tỉnh Hà Bắc, qui định tạm thời về xử phạt một số hành vi vi phạm hành chính của UBND tỉnh Hải Hưng 5/1990. . .

 

2. Thực trạng về các văn bản pháp luật qui định về trách nhiệm hành chính.

 

Căn cứ vào thực tế ban hành các văn bản pháp luật về trách nhiệm hành chính ở nước ta, có thể tạm thời chia làm hai giai đoạn để xem xét, nhận định và đánh giá về thực trạng các văn bản này: giai đoạn thứ nhất từ năm 1945 đến 1989 (trước khi ban hành Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính và giai đoạn thứ hai từ 1989 đến nay).

 

a/ Từ năm 1945 đến 1989

 

Hiện tại, chúng tôi đã sơ bộ tiến hành việc tập hợp các văn bản của Nhà nước ta ban hành trong đó có qui định về trách nhiệm hành chính từ 1945 đến 1985. Việc tập hợp văn bản của chúng tôi được tiến hành theo cách thức sau đây: Chúng tôi lần lượt liệt kê các văn bản pháp luật theo thứ tự năm và đối với từng bản thì trình bày theo thứ tự các mục sau: Tên văn bản và ngày tháng ban hành, hành vi vi phạm, chế tài xử phạt, cơ quan tiến hành xử lý, cơ quan ban hành văn bản, đối tượng áp dụng.

 

Theo tính toán bước đầu, chúng tôi sơ bộ tính đến hết năm 1984 có 143 văn bản ban hành qui định về trách nhiệm hành chính từ cấp bộ trở lên trong đó có 3 luật, 6 Pháp lệnh, 4 nghị quyết, 11 sắc lệnh, 61 văn bản của Hội đồng Bộ trưởng kể cả của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng, 39 văn bản của các Bộ (kể cả liên Bộ). Qua các con số trên, chúng ta nhận thấy rằng chủ yếu trong giai đoạn này qui định về trách nhiệm hành chính tập trung ở Hội đồng Bộ trưởng và các Bộ. Điều này giúp chúng ta sơ kết và có dự tính qui định trong Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính trên cơ sở thực tế nhu cầu quản lý Nhà nước và chức năng, cơ cấu bộ máy, bảo đảm tính hiệu quả và tính thực tiễn trong việc ban hành văn bản về xử phạt hành chính. Hình thức văn bản chủ yếu trong giai đoạn này là các nghị định, Bản qui định, quyết định, điều lệ ban hành theo nghị định Thông tư liên bộ và thông tư của các Bộ. (Danh mục tập hợp các văn bản này chúng tôi có kèm theo). Tuy nhiên, thật sự đáng tiếc rằng - từ 1985 bắt tay vào xây dựng Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính, chúng tôi không có điều kiện để tiến hành tập hợp nốt những văn bản qui định về trách nhiệm hành chính trong những năm tiếp theo. Một phần không kém quan trọng là thời gian sau đó có những biến đổi lớn trong đời sống kinh tế xã hội dẫn đến có sự đột biến và thiếu sự quản lý trong hoạt động ban hành văn bản về xử phạt hành chính, do vậy tình trạng "trăm hoa đua nở" diễn ra phổ biến, thiếu sự kiểm soát. Tình trạng này làm cho công việc tập hợp bắt đầu có những khó khăn.

 

Giai đoạn từ 1945-1989 chỉ có một số ít văn bản pháp luật qui định chuyên về trách nhiệm hành chính, chủ yếu tập trung vào một vài nghị định mà tiêu biểu là Nghị định số 46/HĐBT ngày 10-5-1983 qui định xử lý bằng biện pháp hành chính các hành vi đầu cơ, buôn lậu, làm hành giả, kinh doanh trái phép. Nghị định số 143-CP ngày 17-5-1977 ban hành Điều lệ xử phạt vi cảnh. Các nghị định này được hướng dẫn thi hành bằng một loạt các thông tư của Bộ Nội vụ, Bộ Tư pháp, Bộ Lâm nghiệp, Tài chính . . . Còn lại chúng qui định rải rác ở các văn bản chủ yếu chứa đựng các qui phạm mang tính chất quản lý ở các lĩnh vực. Chẳng hạn, qua xem xét 143 văn bản qui định về trách nhiệm hành chính từ 1945-1985 thấy số lượng loại này chiếm tới hơn 130 văn bản. Có những qui định được áp dụng rất lâu dài dù đã quá lạc hậu mà thực tế không thể chấp nhận mà cũng không bị chính thức hủy bỏ. Ví dụ: Sắc lệnh số 282 ngày 14-12-1956 qui định chế tài phạt hành chính đối với hành vi vi phạm qui định về điều kiện hoạt động báo chí và Nghị định số 298/TTg ngày 9-7-1957 của Thủ tướng Chính phủ qui định chi tiết thi hành luật này được áp dụng trong thời gian rất dài và chỉ bị thay thế khi luật báo chí ban hành ngày 28-12-1989 hủy bỏ luật số 100SL - L002 ngày 20-5-1957. Ví dụ khác, Nghị định số 46/HĐBT ngày 10-5-1983 qui định về xử lý hành chính đối với các hành vi buôn lậu, làm hàng giả, kinh doanh trái phép cho đến nay vẫn không bị bãi bỏ hay thay thế bằng một văn bản khác mặc dù nhưng qui định này không thể áp dụng được nữa. Điều này cũng là một trong những lý do mà nảy sinh tình trạng ban hành văn bản trái thẩm quyền của các chính quyền địa phương mà chúng tôi sẽ phân tích tại phần sau.

 

Tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn của các văn bản có chứa đựng các quy phạm pháp luật về trách nhiệm hành chính xảy ra phổ biến đặc biệt và giai đoạn từ 1983 đến 1989. Trong giai đoạn này, do Nhà nước ta tiến hành một loạt các biện pháp, chính sách đổi mới dẫn đến có sự biến chuyển của tình hình kinh tế xã hội và các văn bản ban hành trước đó trở nên lạc hậu nhanh chóng. Nhà nước ta không kịp thời xây dựng và ban hành mới hàng loạt các văn bản về vấn đề này để thay thế cùng một lúc nên dẫn đến tình trạng tự tiện ban hành văn bản của các địa phương để đáp ứng yêu cầu thực tiễn đòi hỏi. Trong hoàn cảnh như vậy, Bộ Nội vụ, Bộ Tư pháp đã có những công văn hướng dẫn tạm thời khung chế tài phạt hành chính ở hai lĩnh vực phạt chủ yếu là quản lý thị trường, trật tự an toàn xã hội. (Bộ Tư pháp có thông tư 691/PLKT điều chỉnh mức trị giá vật chất của vi phạm hành chính trong lĩnh vực đầu cơ, buôn lậu, làm hàng giả, kinh doanh trái phép được qui định trong Nghị định số 46/HĐBT từ 20.000đ lên 200.000đ, Bộ Nội vụ có công văn khẩn cấp cho các địa phương về việc điều chỉnh mức tiền phạt vi cảnh, Bộ Lâm nghiệp cũng có công văn số 2292 LN/KL ngày 2-12-1989 về việc xử lý hành chính đối với các vụ vi phạm hành chính trong lĩnh vực lâm nghiệp). Thời kỳ từ 1985-1989 rất nhiều địa phương có những qui định tạm thời về xử phạt hành chính trong các lĩnh vực ở phạm vi địa phưoưng. Tình trạng hỗn loạn về qui định xử phạt hành chính, về cơ quan xử phạt và người có thẩm quyền xử phạt đến mức báo động. Có những địa phương qui định các chế tài trách nhiệm hành chính áp dụng đối với các hành vi vi phạm trái với pháp luật và xâm phạm mghiêm trọng quyền của công dân. Chẳng hạn có xã ở Thái Bình qui định phạt bằng lúa gạo đối với hành vi bẻ cây ngoài đường làng, có xã ở Hải Hưng qui định phạt hành chính đối với người khai báo mất trộm, thành phố Hồ Chí Minh qui định tăng mức phạt lao động bắt buộc cao hơn nhiều so với Nghị định 143/CP - 1977. Tất cả những hiện tượng đó đòi hỏi phải được chấm dứt. Cần thiết phải lặp lại trình tự trong lĩnh vực này, gấp rút ban hành một văn bản có hiệu lực pháp lý cao về trách nhiệm hành chính để từng bước chấn chỉnh, hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm hành chính.

 

b) Từ 1989 đến nay.

Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính là văn bản pháp luật đầu tiên có hiệu lực pháp lý cao qui định về nguyên tắc, thẩm quyền, hình thức và thủ tục xử phạt vi phạm hành chính được Hội đồng Nhà nước thông qua ngày 31-11-1989 và chính thức có hiệu lực từ ngày 1-1-1990.

 

Sau khi Pháp lệnh được ban hành, Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) đã lần lượt ban hành một số các Nghị định qui định về xử phạt hành chính trong các lĩnh vực quản lý Nhà nước. Chẳng hạn Hải quan, thuế, kế toán thống kê, y tế, trật tự an ninh và an toàn xã hội . . . Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng đã ra Chỉ thị số 74/CT ngày 13-3-1990 về việc tổ chức thi hành Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính. Trong Chỉ thị này, Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng đã giao trực tiếp cho một số Bộ ngành xây dựng dự thảo Nghị định về xử phạt hành chính trong các lĩnh vực để trình Hội đồng Bộ trưởng ban hành, đồng thời chỉ thị các địa phương tiến hành rà soát các văn bản qui định về xử phạt hành chính và nếu trái với qui định của Pháp lệnh thì hủy bỏ kịp thời nhằm lập lại trật tự trong xử phạt hành chính.

 

Tuy nhiên, do cách thức xây dựng pháp luật của chúng ta còn có những hạn chế, mặt khác việc chấp hành kỷ luật Nhà nước trong hoạt động nàycòn lỏng lẻo và sự tuân thủ nguyên tắc pháp chế chưa nghiêm nên mục đích mà việc ban hành Pháp lệnh đặt ra cho đến nay vẫn chưa được giải quyết. Thứ nhất, việc tiến hành xây dựng các nghị định của Hội đồng Bộ trưởng qui định về hành vi và chế tài xử phạt cụ thể, thủ tục xử phạt . . . không được tiến hành đúng tiến độ dẫn đến sự hẫng hụt của các cơ quan áp dụng pháp luật xử phạt hành chính, vô hiệu hoá Pháp lệnh trong việc thực hiện. Các địa phương ở trong tình trạng không thể áp dụng các văn bản cũ vì lạc hậu và có nhiều điểm trái Pháp lệnh, nhưng cũng không có văn bản mới để thực hiện nên lúng túng, vướng mắc không biết xử lý thế nào. Một số địa phương dành ra các qui định tạm thời để sử dụng trong phạm vi địa phương và qui định những văn bản này sẽ hết hiệu lực khi Trung ương ra văn bản về vấn đề đó: qua sơ kết, chúng tôi hiện có trong tay hàng chục các bản qui định tạm thời của Hội đồng nhân dân hoặc ủy ban nhân dân các tỉnh ban hành về xử phạt vi phạm hành chính trong phạm vi địa phương. Điển hình là: Hà Bắc, Khánh Hoà, Hà Nam Ninh, Lâm Đồng, Hải Hưng, Quảng Nam Đà Nẵng, An Giang, Tây Ninh, Lạng Sơn, Thái Bình. Những bản qui định tạm thời này rất đa dạng. Có những qui định chỉ nêu các hành vi vi phạm trong lĩnh vực trật tự an toàn xã hội (An Giang), có qui định về rất nhiều các lĩnh vực khác nhau (Thái Bình), điều đáng nói ở đây là những bản qui định đó đưa ra cả những hành vi đáng lẽ phải xử lý bằng biện pháp hình sự như sản xuất thuốc giả (Bản qui định của tỉnh Thái Bình), nhiều chế tài phạt đối với cùng một hành vi nhất định trong các văn bản của các địa phương khác nhau là khác nhau, dẫn đến tình trạng "loạn qui định" vẫn tiếp diễn.

 

Tuy nhiên, thời gian qua các địa phương đã nghiêm chỉnh chấp hành chỉ thị số 74/CT tiến hành rà soát các văn bản về xử phạt vi phạm hành chính trong địa phương mình và kịp thời ra quyết định hủy bỏ những qui định trái Pháp lệnh, không còn phù hợp, kiến nghị cấp trên sửa đổi những qui định về xử phạt hành chính trái Pháp lệnh mà không do mình ban hành: Hầu hết các địa phương trong cả nước đã tiến hành việc rà soát này theo chỉ đạo của UBND tỉnh và sự tư vấn của các Sở Tư pháp. Điển hình là Quyết định 533QĐ/UB 28-5-1990 của UBND thành phố Hồ Chí Minh hay Quyết định số 877QĐ/UB của UBND tỉnh Quảng Trị, về việc bãi bỏ các qui định về xử phạt hành chính của cấp huyện, thị xã, xã, phường, thị trấn đã ban hành trước khi Pháp lệnh xử phạt hành chính có hiệu lực.

 

Tuy nhiên, qua thực tế cho thấy việc rà soát này chưa thực hiện theo hướng chọn những qui định còn phù hợp để tiếp tục thực hiện. Hội đồng nhân dân một số tỉnh thông qua "qui định tạm thời về xử phạt hành chính". Chủ yếu là đặt ra những qui định mới thay thế cho các qui định trước đây trong khi đó hiểu không đúng khoản 3 điều 2 Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính nên đã qui định nhiều vấn đề vượt thẩm quyền luật qui định cho họ (ví dụ các hành vi vi phạm hành chính nói chung và chế tài phạt tương ứng).

 

Tại các bộ, ngành, công tác tiến hành rà soát đối với các văn bản về xử phạt hành chính hầu như không được tiến hành triệt để. Các Bộ, ngành được phân công xây dựng các Nghị định về xử phạt vi phạm hành chính hầu như tự nhiên cứ khảo sát đặt ra các hành vi và chế tài phạt (ví dụ kế toán thống kê, đê điều và công trình thủy lợi, thủy sản. . .) hoặc trên cơ sở các hành vi được qui định trong các văn bản trước đây mà sửa đổi chế tài mới cho phù hợp. Điều này sẽ ảnh hưởng tới tính khả thi của các văn bản này vì thiếu sự tổng kết đánh giá toàn cục hiệu quả, tác dụng của các qui định trước đây. Mặt khác, sự tồn tại của giai đoạn "đệm" trong việc áp dụng các qui định giữa Trung ương và địa phương dẫn đến những khó khăn cho cơ quan áp dụng. Nói một cách cụ thể là các văn bản thi hành Pháp lệnh được Chính phủ ban hành chậm chạp, rời rạc trong khi thực tế quản lý Nhà nước tại địa phương có yêu cầu đa dạng trên tất cả các lĩnh vực trong phạm vi lãnh thổ. Điều này dẫn đến tình trạng áp dụng đan xen các qui định về xử phạt cũ và mới, Trung ương và địa phương và do vậy sự vi phạm pháp luật về thẩm quyền việc áp dụng xử phạt là không thể tránh khỏi.

 

B/ Nguyên nhân của thực trạng pháp luật về trách nhiệm hành chính.

 

Do xã hội của nước ta trải qua hơn 40 năm với rất nhiếu biến đổi to lớn, do trong quá trình thực hiện cách mạng XHCN , Nhà nước cần thiết phải xử dụng pháp luật như một công cụ chủ yếu để quản lý Nhà nước và xã hội, do những đòi hỏi hết sức to lớn của thực tế xã hội trong những năm gần đây, Nhà nước ta phải kịp thời ban hành các văn bản pháp luật trong đó có văn bản về trách nhiệm hành chính để đáp ứng thay đổi đó. Đây là lý do vì sao các văn bản pháp luật về trách nhiệm hành chính có số lượng lớn.

 

Cho đến thời điểm này, có thể nói rằng mặc dù được sửa đổi, bổ sung rất nhiều nhưng hệ thống pháp luật của nước ta là chưa hoàn chỉnh. Đặc biệt ngành luật hành chính. Hiện nay đang còn rất nhiều chế định cần thiết phải xây dựng và hoàn thiện. Trong một thời gian dài, các văn bản pháp luật về trách nhiệm hành chính được ban hành đơn lẻ, thiếu tính hệ thống, không có văn bản có hiệu lực pháp lý cao làm "gốc" nên thường mâu thuẫn chồng chéo, thiếu tính đồng bộ, chủ yếu phục vụ yêu cầu thực tiễn có tính "thời sự". Thậm trí, ngay tại thời điểm này, chúng tôi thấy rằng việc ban hành Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính cũng không đáp ứng được yêu cầu của việc hoàn chỉnh hệ thống các văn bản pháp luật về trách nhiệm hành chính. Rất nhiều qui định của chính bản thân Pháp lệnh cũng đã lạc hậu, không phù hợp thực tế cần thiết phải sửa đổi. Điển hình là các qui định về thẩm quyền của các cơ quan và người có thẩm quyền xử phạt, các hình thức xử phạt hành chính. Tình trạng khủng hoảng và mất trật tự trong hoạt động ban hành văn bản về trách nhiệm hành chính hiện nay là hậu quả của hàng loạt các nguyên nhân mà một trong các nguyên nhân là không giải quyết được triệt để những tồn tại chủ yếu diễn ra từ trước khi ban hành Pháp lệnh.

 

Một trong những nguyên nhân cực kỳ quan trọng tồn tại ở chính trong hoạt động ban hành văn bản về trách nhiệm hành chính là vấn đề thẩm quyền ban hành văn bản về trách nhiệm hành chính trong một thời gian dài không được xác định rõ ràng nên nhiều cấp nhiều ngành tự tiện ban hành văn bản dẫn đến số lượng văn bản qui định về trách nhiệm hành chính rất lớn nhưng lại không thống nhất. Một tình trạng đáng buồn đã xảy ra là nhiều văn bản xây dựng sau để chi tiết hoá hoặc hướng dẫn thực hiện văn bản trước đã "bó tay" không thể hướng dẫn nổi hoặc "tự sáng tạo" cho phù hợp thực tế, trái hẳn qui định của văn bản mà nó có trách nhiệm chi tiết hoá. Ví dụ Nghị định số 01/CP ngày 18-10-1992 qui định về xử phạt hành chính trong lĩnh vực thuế có nhiều điểm trái với qui định của Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính và một số luật thuế. Thậm chí hàng loạt nghị định về hải quan, kế toán thống kê, y tế. . . trong xử phạt hành chính có nhiều điểm trái Pháp lệnh. Vì vậy, sự tồn tại những mâu thuẫn, chồng chéo trong các văn bản qui định về xử phạt hành chính là hiển nhiên.

 

Do sự biến chuyển nhanh chóng của tình hình kinh tế xã hội và việc chậm ban hành văn bản của Chính phủ để điều chỉnh sưả đổi, bổ sung những văn bản về xử phạt hành chính đã lạc hậu dẫn đến tình trạng "trăm hoa đua nở" của các địa phương trong cả nước về qui định đối với vấn đề xử phạt hành chính, làm cho bức tranh về các văn bản qui định trách nhiệm hành chính thêm đa dạng, phức tạp và thiếu tính đồng bộ.

 

Một điểm nữa cần lưu ý là trong quá trình xây dựng Pháp lệnh xử phạt hành chính, chúng ta không tiến hành đầy đủ hệ thống hoá các văn bản qui định về trách nhiệm hành chính đã ban hành trước đó. Thậm chí, sau khi đã ban hành Pháp lệnh, trong quá trình xây dựng các Nghị định qui định các hành vi vi phạm ở từng lĩnh vực quản lý Nhà nước cũng không tiến hành việc rà soát, hệ thống hoá văn bản về xử phạt hành chính trong lĩnh vực đó. Tình trạng buông xuôi, tháo khoán thiếu sự quản lý có hiệu quả đối với các văn bản về trách nhiệm hành chính làm cho hiện trạng ban hành và áp dụng pháp luật về trách nhiệm hành chính làm cho hiện trạng ban hành và áp dụng pháp luật về trách nhiệm hành chính thêm phức tạp.

 

C/ Kiến nghị và đề xuất.

 

Qua xem xét nghiên cứu đánh giá thực trạng về hệ thống các văn bản qui định về trách nhiệm hành chính trong thời gian mấy chục năm qua, chúng tôi cho rằng việc hoàn chỉnh hệ thống các văn bản pháp luật trong lĩnh vực này đòi hỏi phải tiến hành một cách nghiêm túc và triệt để việc hệ thống hoá các văn bản đó. Với những kiến thức lý luận đã được tìm hiểu, nghiên cứu một cách thấu đáo của các tác giả qua phần chung của đề tài, với kinh nghiệm xây dựng và áp dụng pháp luật về tách nhiệm hành chính trong những năm qua, chúng tôi đề nghị gấp rút tiến hành tổ chức việc rà soát lại toàn bộ các văn bản về trách nhiệm hành chính để kịp thời sửa đổi, bổ xung những qui định đã không còn phù hợp hoặc còn thiếu, hủy bỏ ngay những qui định đã lạc hậu và xây dựng một kế hoạch từng bước hoàn chỉnh hệ thống hoá văn bản pháp luật trong lĩnh vực này. Trước tiên, cần xúc tiến gấp việc xây dựng các Nghị định hướng dẫn thi hành Pháp lệnh và các Nghị định qui định về hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý Nhà nước, để tạo thành một khung pháp lý đồng bộ các văn bản pháp luật tạo điều kiện cho việc thống nhất thực hiện.

 

Cùng với công việc trên đây, cần thiết tiến hành chỉ đạo các Bộ ngành, địa phương trong quá trình xây dựng các Nghị định về xử phạt vi phạm hành chính, tiến hành hệ thống hoá lại toàn bộ các qui định về xử phạt hành chính trong lĩnh vực mình quản lý để kịp thời sửa đổi, bổ sung, ban hành mới, tạo điều kiện thực hiện thống nhất việc áp dụng pháp luật trên cơ sở qui định gốc của Pháp lệnh.

 

Do phương thức xây dựng pháp luật của chúng ta trong lĩnh vực xử phạt hành chính là từng bước hoàn chỉnh pháp luật về từng lĩnh vực việc qui định các hành vi vi phạm hành chính dưới hình thức các Nghị định của Chính phủ đã bộc lộ những nhược điểm không thể tránh khỏi; đó là sự trùng lặp hoặc không thống nhất về hành vi và chế tài phạt, về thẩm quyền xử phạt, thủ tục xử phạt . . . Điều này chúng tôi đã mục đích rõ ràng trong quá trình trực tiếp tham gia phối hợp cùng các Bộ, ngành xây dựng các dự thảo Nghị định. Ví dụ: có sự trùng lặp giữa các hành vi và chế tài phạt qui định trong Nghị định số 141/HĐBT ngày 25-4-1991 và Nghị định số 341/ HĐBT ngày 22-9-1992 qui định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an ninh trật tự, an toàn xã hội và lĩnh vực y tế. . . Do vậy, chúng tôi cho rằng để giải quyết triệt để vướng mắc trên đây, đảm bảo sự ổn định và thống nhất của các quy phạm pháp luật và tính hiệu lực cao tương xứng với tầm quan trọng của chúng thì phải tích cực xúc tiến từng bước xây dựng Bộ luật về chống vi phạm hành chính. Cơ cấu của Bộ luật dự kiến này phải chăng sẽ có hai phần: phần chung là những qui định về phạm vi điều chỉnh, nguyên tắc xử lý và các vấn đề thuộc hình thức, thủ tục. . . Phần riêng của Bộ luật bao gồm những hành vi và chế tài xử phạt cụ thể trong từng lĩnh vực quản lý Nhà nước.

 

Trong giai đoạn hiện nay, chúng tôi đề nghị tiến hành soát xét hệ thống hoá lại toàn bộ các qui định về trách nhiệm hành chính được ban hành rải rác trong các luật, Pháp lệnh và Nghị định; kịp thời sửa đổi hoặc kiến nghị sửa đổi các qui định đó khi trái với Pháp lệnh xử phạt hành chính.

 

Một điều đáng bàn ở đây là trong tình hình biến đổi nhanh chóng của điều kiện kinh tế xã hội hiện nay, mặc dù Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính mới được ban hành và thực hiện chưa được 02 năm nhưng đã bộc lộ những điểm hanj chế rất lớn và có những qui định đã lạc hậu không còn phù hợp, nhiều điểm thiếu sót lớn cần bổ sung sửa đổi kịp thời bởi đó cũng là một trong những lý do nội tại tạo ra những sự chồng chéo, mâu thuẫn tiếp diễn ngay trong hoạt động ban hành văn bản pháp luật qui định về trách nhiệm hành chính hiện hành.

 

Ngay từ khi xây dựng Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính, một điểm đáng bàn và tồn tại dai dẳng đến nay là phạm vi và đối tượng của trách nhiệm hành chính chẳng hạn như vấn đề phạt tổ chức và cá nhân, mức tối đa của hình thức phạt tiền, loại hành vi cần phạt hành chính . . . vẫn chưa được hiểu thống nhất và giải quyết thấu đáo về lý luận và ổn thoả trong thực tế áp dụng. Điểm này cũng cần phải chấm dứt để tạo ra sự thống nhất nội tại trong việc xây dựng và ban hành pháp luật về trách nhiệm hành chính.

 

Tiến hành đồng thời với sự kết hợp chặt chẽ giữa hoạt động hệ thống hoá pháp luật và xây dựng pháp luật theo hướng mà chúng tôi đề xuất trên đâu là từng bước thúc đẩy quá trình hoàn chỉnh pháp luật về trách nhiệm hành chính, đảm bảo hiệu quả của hoạt động xây dựng và áp dụng pháp luật về trách nhiệm hành chính ở Việt Nam trong một mối tương quan hoà hợp chung với việc đồng bộ hoàn chỉnh các lĩnh vực pháp luật khác. . .

 

 

 

 

 

Phần III

 

 

 

 

 

 

 

 

Tư liệu

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Tóm tắt ý kiến hội thảo khoa học của đề tài

 

 

I/ Thành phần tham gia hội thảo

 

- Các cộng tác viên của đề tài

- Đại diện một số Bộ

- Một số cán bộ nghiên cứu của Bộ Tư pháp và Viện nghiên cứu khoa học pháp lý.

 

II/ Mục đích hội thảo:

 

Nghe báo cáo về phần lý luận chung và thực trạng vấn đề hệ thống hó pháp luật ở một số Bộ.

 

III/ Nội dung hội thảo:

 

1. Nguyễn Thế Giai (một số quan điểm chính)

 

- Tập hợp hoá văn bản pháp luật, hệ thống hoá pháp luật và pháp điển hoá là 3 hiện tượng hoàn toàn độc lập và mang bản chất khác nhau.

 

- Tập hợp văn bản pháp luật là việc làm đơn giản không mang tính hệ thống hoá pháp luật.

 

- Hệ thống hoá ở mức độ cao là hệ thống hoá theo quy phạm chứ không phải là hệ thống hoá theo văn bản pháp luật.

 

- Báo cáo tổng kết của các ngành nếu chưa được thể chế hoá thì không nên đưa vào hệ thống hoá pháp luật.

 

- Một số điều kiện của công tác hệ thống hoá pháp luật:

 

+ Người làm công tác hệ thống hoá phải có trình độ pháp lý nhất định

 

+ Người làm công tác hệ thống hoá phải có kiến thức về logic, phải được trang bị một số kiến thức nhất định về hệ thống.

 

- Yêu cầu của công tác pháp điển hoá:

 

+ Phải có khảo sát các điều kiện thực tế.

+ Có sự am hiểu đối với nhiều ngành luật

 

+ Phải dùng phương pháp so sánh (so sánh luật trong nước và nước ngoài)

 

+ Cần có đội ngũ cán bộ giỏi với trình độ chuyên môn cao.

 

- Pháp điển hoá được coi là hình thức của hệ thống hoá thì chỉ đúng một phần vì khi tiến hành xây dựng Bộ luật thì không chỉ cần sắp xếp lại các qui định hiện hành mà còn một loạt công việc như đánh giá lại thực trạng pháp luật, xây dựng thêm những quy phạm mới căn cứ vào tình hình thực tiễn.

 

2. Nguyễn Tiến Lập:

 

- Khẳng định quan điểm: pháp điển hoá và tập hợp hoá là hai hình thức cơ bản của công tác hệ thống hoá pháp luật.

 

- Nêu lên một số tiêu chuẩn về việc đánh giá hiệu quả pháp luật.

 

- Nêu lên vai trò của hệ thống hoá đối với hiệu quả của pháp luật. Nêu tổng quát được thực trạng về hệ thống hoá pháp luật ở Việt Nam.

 

3. Nguyễn Văn Thảo: Viện trưởng Viện nghiên cứu khoa học pháp lý

 

Trong khi chúng ta tiến hành hệ thống hoá một cách thủ công thì những quan niệm như tập hợp hoá, hệ thống hoá và pháp điển hoá là những hình thức đã được nghiên cứu nhiều qua kinh nghiệm của nước ngoài. ở nước ta có thể đưa ra một số hình thức sau đây:

 

- Tập luật lệ: thực tế cũng là một hình thức của tập hợp pháp luật. Đó là tập chuyên đăng những văn bản pháp luật hiện hành theo một chuyên đề hay lĩnh vực nhất định: Ví dụ như kinh tế cá thể, doanh nghiệp Nhà nước, đầu tư. . . Đây là hình thức phổ biến mà không mất công biên soạn nhiều, đòi hỏi trình độ không cao lắm.

 

- Hình thức thứ 2: Đòi hỏi kỹ thuật tương đối công phu hơn. Đó cũng là hình thức tập luật lệ nhưng không chỉ đăng văn bản thuộc một lĩnh vực mà còn trích đoạn của văn bản khác liên quan đến lĩnh vực này. Đây là một hình thức thấp của hệ thống hoá (ví dụ tập luật lệ về hình sự của Toà án nhân dân tối cao).

- Hình thức thứ 3: Tập hệ thống pháp luật của một số Bộ, ngành gồm tất cả các văn bản từ Chính phủ đến Bộ, ngành liên quan đến lĩnh vực công tác của Bộ. ở đâu chú trọng đến nội dung cơ bản của vấn đề hệ thống hoá: đó là tìm ra những văn bản lỗi thời để bãi bỏ. Đây là những tập hệ thống văn bản hiện hành sắp xếp theo thời gian hoặc theo chuyên đề. Đây là hình thức cao của hệ thống hoá.

 

- Hình thức thứ 4: Pháp điển hoá với 2 hình thức:

 

+ Hợp nhất văn bản

+ Sự sắp xếp văn bản theo ngành luật.

 

Khi nói đến pháp điển hoá, thường đi theo ngành luật nhất định chứ không phải đi theo lĩnh vực riêng nào.

 

Tóm lại trên đây là 4 hình thức về hệ thống hoá pháp luật cần nghiên cứu. Mỗi hình thức đều có nét riêng biệt đặc thù. Tổng hợp tấ cả các hình thức này là hệ thống các phương pháp hệ thống hoá pháp luật.

 

4. Trần Đăng Khoa: Ban quản lý thị trường Trung ương.

 

Xuất phát từ yêu cầu công việc hàng ngày (nhất là 1982 vấn đề lưu thông và quản lý thị trường đang cấp bách) công tác hệ thống hoá pháp luật rất được chú trọng. Cho đến thời gian này Ban quản lý thị trường đã có nhiều tập Hệ thống hoá: 3 tập văn bản (tập mới nhất phát hành vào cuối 1991 - lưu hành nội bộ). Qua kinh nghiệm của nhiều năm làm công tác này đồng chí đưa ra một số ý kiến sau:

 

- Rất tán thành với những quan điểm về phần quan điểm lý luận chung.

 

Trong quá trình vừa tìm kiếm vừa làm, luật của chúng ta còn thiếu nhiều và chủ yếu là các văn bản pháp quy đưn hành của các cơ quan hành pháp và các Bộ. Do đó vấn đề hệ thống hoá cần được quan tâm nghiên cứu để nâng cao vấn đề hiệu quả của pháp luật.

 

Qua nghiên cứu đề tài này chúng ta nên kiến nghị chính thức hoá về vấn đề hệ thống hoá để thống nhất với nhau.

 

Một số vướng mắc trong công tác hệ thống hoá pháp luật :

 

- Trong nhiều năm, văn bản pháp luật được ban hành theo kiểu "ăn xổi ở thì" chứ không có chiến lược, quy trĩnh xây dựng văn bản một cách khoa học.

 

- Chúng ta chưa có luật ban hành văn bản pháp quy. Do đó rất khó phân biệt hình thức văn bản.

 

- Đội ngũ xây dựng pháp luật niều khi không phải là các luật gia. Do đó trong pháp luật đôi khi qui định rất chung chung: Những văn bản trái. . . đều bị bãi bỏ chính điều này đã tạo không ít khó khăn cho những người làm công tác hệ thống hoá cũng như người dân thực hiện pháp luật.

 

- Trong vấn đề quản lý thị trường gồm nhiều lĩnh vực (hành chính, kinh tế, dân sự . . .) Công việc sưu tầm văn bản rất khó và phức tạp. Do đó vấn đề hệ thống hoá bị tản mạn (nhất là tập hệ thống văn bản năm 1983).

 

- Khi làm công tác hệ thống hoá đội ngũ cán bộ không có căn cứ tiêu chuẩn nào để định hướng cho công tác này. Thậm trí một số ngành quan niệm đây chỉ là tập hợp văn bản. Vấn đề đối chiếu so sánh là công việc của người thực thi pháp luật.

 

- Việc hệ thống hoá pháp luật chưa trở thành công việc bắt buộc đối với cơ quan Nhà nước mà chỉ xuất phát từ yêu cầu nhất định của một ngành. Do đó cán bộ làm công tác này không đươc chuyên môn hoá, kể cae cấp trên của họ cũng chưa có kiến thức sơ đẳng về vấn đề này.

 

Một vài đề nghị nhỏ:

 

- Việc hệ thống hoá pháp luật chưa trở thành công việc bắt buộc đối với cơ quan Nhà nước mà chỉ xuất phát từ yêu cầu nhất định của một ngành. Do đó cán bộ lamg công tác này không được chuyên môn hoá, kể cả cấp trên của họ cũng chưa có kiến thức sơ đẳng về vấn đề này.

 

Một vài đề nghị nhỏ:

 

Các hình thức của hệ thống hoá phải có tính khoa học và phải đảm bảo giá trị hiệu lực. Điều đó sẽ giúp cho người tra cứu nắm bắt được vấn đề và dễ thi hành. Vấn đề này nên qui định thành một chế định bắt buộc của cơ quan Nhà nước và có thể đưa vào luật hành chính hoặc luật văn bản.

 

- Vấn đề tập hợp hoá văn bản không thể coi là hệ thống hoá được nhưng rất cần thiết và tuỳ theo nhu cầu của từng ngành. Nói đến hệ thống hoá là đã có sự cạn lọc, sửa đổi, bổ sung. Do đó vấn đề tập hợp hoá không cần thiết phải qui định thành một chế định bắt buộc.

 

- Về phương pháp hệ thống hoá đồng chí rất tán thành quan điểm là hệ thống theo quy phạm pháp luật. Nhưng với điều kiện của chúng ta (số lượng văn bản nhiều, trình độ cán bộ có hạn, thời gian hạn chế) không thể đáp ứng được yêu cầu hệ thống hoá theo quy phạm. Nếu đưa chế định hệ thống thành chế định bắt buộc thì nên hệ thống hoá theo nhóm vấn đề (nhóm quan hệ xã hội nhất định).

 

5. Đồng chí Chu Đình Thắng: Bộ Tài chính

 

Đây là vấn đề quan trọng trong việc ban hành văn bản pháp luật vì Bộ Tài chính là đơn vị có số lượng văn bản ban hành rất lớn (có năm tới hàng trăm văn bản). Trước đây công tác này không được chú trọng, thậm trí những người trực tiếp xây dựng văn bản cũng không nhớ hết số liệu văn bản đã ban hành. Hiện nay công tác này ở Bộ đã bắt đầu đi vào nề nếp. Đã thành lập một tiểu ban để xây dựng văn bản đồng thời kiêm luôn nhiệm vụ hệ thống hoá văn bản pháp luật. Thực tế công tác này có một chút khác so với vấn đề lý luận được đưa ra.

 

Bộ đã rà soát tất cả các văn bản liên quan đến tài chính và ra 2 tập văn bản về vấn đề tài chính. Cuốn thứ 3 đang chuẩn bị kết thúc. Cuốn thứ 4 dự định năm 1994 sẽ hoàn thành. Về vấn đề thuế và xuất nhập khẩu đã có 2 tập và yêu cầu của thời kỳ mới chứ không được sự chỉ đạo moọt cách cụ thể của Hội đồng Bộ trưởng. Về cơ bản ở đây là hệ thống hoá theo trình tự thời gian, theo từng chuyên đề. Các văn bản được tập hợp phân tích ra so sánh với nhau và chia làm 2 loại: Những văn bản hiện hành và những văn bản phục vụ công tác nghiên cứu. Đối với những văn bản hiện hành Bộ phối hợp với nhà xuất bản pháp lý in thành sách phục vụ bạn đọc; và các cơ quan tổ chức có nhu cầu.

 

Đối với các văn bản để tham khảo nghiên cứu chỉ cần xem có bao nhiêu văn bản về một vấn đề, có từ bao giờ, văn bản đầu tiên như thế nào . . . công tác hệ thống hoá đối với Bộ Tài chính nhìn chung là phức tạp vì Bộ có nhiều bộ phận là có chức năng riêng biệt trong đó có chức năng xây dựng văn bản. Bộ đã có qui định chung là tất cả các văn bản được xây dựng xong đều phải có một bản lưu giữ về bộ phận pháp chế của Bộ. Nội dung của các văn bản giao riêng cho từng bộ phận. Qua thực tế của công tác hệ thống hoá văn bản đồng chí nêu lên khó khăn là chưa được sự chỉ đạo thường xuyên của lãnh đạo: Những tập hệ thống hoá pháp luật nên in thành những tập mỏng để dễ dàng trong việc vận chuyển, và nên hệ thống hoá theo chuyên đề (trong đó từ luật đến thông tư hướng dẫn luôn).

 

6. Lâm Minh Hạnh: Ngân hàng Nhà nước Việt Nam

 

Tiền thân của Vụ pháp chế là Phòng pháp chế được thành lập năm 1978. Nhiệm vụ chủ yếu là công tác văn bản. Cụ thể:

 

- Tham gia ý kiến các dự thảo văn bản do các Vụ, Cục trong Ngân hàng Nhà nước, xem lại dự thảo cuối cùng, đánh dấu pháp chế trình lãnh đạo ký.

 

- Tham gia góp ý các văn bản của các ngành khác gửi tới.

 

- Tập hợp các văn bản trong ngành: trước đây có ban hành các tập luật lệ theo thời gian (từng năm), hoặc theo lĩnh vực (kế toán, thanh toán, tín dụng, phát hành. . .) Trật tự sắp xếp nhiều khi không hợp lý do việc tự các đơn vị làm không phối hợp với pháp chế.

 

Hiện nay Vụ pháp chế đã có quy chế tổ chức và hoạt động, trong đó nêu rõ một nhiệm vụ là hệ thống hoá văn bản, rà soát văn bản.

 

Năm 1991 Vụ đã tập hợp các văn bản trong ngành ngân hàng và ban hành. Sau khi có Pháp lệnh Ngân hàng (10-1990) đến tháng 3-1991 gồm 2 tập khoảng 70 văn bản sắp xếp theo vấn đề.

 

Hiện nay Vụ đang phối hợp với Nhà xuất bản pháp lý tập hợp 2 cuốn Hệ thống hoá văn bản trong ngành Ngân hàng từ sau khi có Pháp lệnh Ngân hàng khoảng 150 văn bản theo 4 vấn đề: Tổ chức - ngoại hối - kế toán thanh toán - tín dụng.

 

Công tác rà soát văn bản chưa làm được do từ trước đến nay pháp chế không nắm được hết các văn bản đã ban hành trong ngành. Hy vọng từ thời điểm này công tác rà soát sẽ được chú ý hơn.

 

Đề nghị Bộ Tư pháp quan tâm giúp đỡ về mặt hướng dẫn nghiệp vụ rà soát tập hợp văn bản có sự chỉ đạo cụ thể.

 

7. Đồng chí Lê Trọng Khải: (Bộ Tư pháp)

 

Quan niệm một cách đúng đắn về hệ thống hoá pháp luật chưa thể có được. Tuy nhiên về thực tiễn thì công tác hệ thống hoá đã "chín muồi", đã đủ điều kiện để đúc kết kinh nghiệm. Một vài nét về lịch sử hệ thống hoá pháp luật ở nước ta:

 

Vấn đề hệ thống hoá luật lệ bắt đầu từ năm 1968 bằng Quyết định 128-CP do đồng chí Phạm Văn Đồng ký. Trong điều kiện chiến tranh vấn đề hệ thống hoá đặt ra nhằm mục đích rút kinh nghiệm sự quản lý của Nhà nước đối với nền kinh tế . Khi ấy có nhiều thay đổi trong định hướng về kinh tế và chính trị. Kết quả công việc này không được tổng kết trong phạm vi toàn quốc. ủy ban pháp chế được thành lập. Và tất cả các tập hệ thống hoá luật lệ trước khi cho xuất bản đều phải có ý kiến của ủy ban này - sau đó thì công tác này bị sao nhãng và mỗi ngành đều làm theo ý của mình.

 

Năm 1976 do tình hình thay đổi về chính trị, Quốc hội giao cho Chính phủ công bố những văn bản pháp luật hiện hành cấp bách cần thiết. Do đó có 76-CP , 305-CP .

 

Năm 1989 - Chỉ thị 166-CT đề cập tương đối toàn diện về vấn đề hệ thống hoá nhưng công tác này vẫn chưa thành nề nếp thường xuyên. Hiện nay đang đặt ra vấn đề tổng rà soát năm 1992. Vấn đề tin học hoá đang được đặt ra.

 

Đối với các nước tư bản vấn đề hệ thống hoá theo từng lĩnh vực: dân sự, luật công, luật tư. . . Đối với các nước XHCN (ví dụ Liên Xô) thì tiến hành tổng rà soát toàn bộ hệ thống văn bản pháp luật hiện hành.

 

Tóm lại vấn đề hệ thống hoá là vấn đề quan trọng hiện nay đòi hỏi phải có đội ngũ cán bộ chuyên trách mới có thể đem lại hiệu quả cao được.

 

8. Đồng chí Nguyễn Bích Vân:

 

Những bài viết về lý luận cần phải lý giải hết được một số vấn đề nhất định liên quan đến hệ thống hoá. Đề nghị những bài viết lý luận cần phân tích trên cơ sở nào thì hủy bỏ những văn bản cho là hết hiệu lực. Tự người hệ thống hoá hủy bỏ hay là phải có cơ quan có chức năng làm công việc đó ? Có những qui định từ xa xưa nhưng chưa được sửa đổi và cũng chẳng được áp dụng thì giải quyết như thế nào ? Vấn đề thứ hai là giải quyết như thế nào khi có mâu thuẫn giữa các quy phạm ? Ai là người có quyền giải quyết ?

 

Quyền của người hệ thống hoá nên qui định như thế nào ? Họ có quyền trong việc sửa câu chữ hay phải trung thành tuyệt đối với nội dung của quy phạm ?

 

9. Đồng chí Lê Hồng Hạnh: Qua hội thảo thì hệ thống hoá pháp luật có 3 hình thức: tập hợp văn bản, hệ thống hoá và pháp điển hoá. Trong pháp điển hoá lại có hai hình thức (theo ý kiến đồng chí Nguyễn Văn Thảo) Như vậy về lý luận chúng ta có nhiều hình thức hệ thống hoá. Về thực tiễn công tác này ở các ngành cũng có sự khác nhau: Ví dụ ở ban QLTT Trung ương tiến hành hệ thống hoá theo đơn đặt của cấp trên và không có tiêu thức nào cụ thể và cuối cùng ra một tập văn bản. Và có nơi lại sắp xếp theo vấn đề, có nơi làm theo chế định pháp luật. Điển hình trong công tác này là sắp xếp theo vấn đề. Sắp xếp theo chế định thì rất ít nơi làm sắp xếp theo các vấn đề có từ luật đến thông tư, thậm trí cả kết luận của lãnh đạo ngành. Có nơi đưa cả văn bản đã hết hiệu lực để làm tài liệu nghiên cứu, có nơi đưa vào pháp luật hiện hành nhưng không loại trừ được những qui định đã bị bãi bỏ trong những văn bản này. Do đó ngay trong những tập hệ thống hoá hiện hành cũng đã có những qui định hết hiệu lực. Như vậy về mặt lý luận chúng ta chưa khai thác được tiêu chí, căn cứ, điều kiện, phương pháp hệ thống hoá. Do đó thực tế mỗi nơi làm một khác. Đây là bức tranh toàn cảnh về hệ thống hoá pháp luật ở nước ta. Căn cứ, phương pháp, cách tiến hành và hình thức hệ thống hoá cần phải trao đổi với nhau nhiều hơn nữa để đi tới thống nhất với nhau. Theo quan điểm cá nhân đồng chí hệ thống hoá pháp luật tồn tại dưới hai hình thức: tập hợp hoá các văn bản và pháp điển hoá. Nhưng những vấn đề mà đồng chí Giai nêu ra cũng rất hợp lý. Thực tế khi tiến hành hệ thống hoá pháp luật thì điều đầu tiên là phải có các văn bản. Bởi vậy tập hợp văn bản là yếu tố không thể thiếu được trong quá trình hệ thống hoá pháp luật. Những tập hợp văn bản có phải là giai đoạn riêng của hệ thống hoá hay chỉ là điều kiện cần có của hệ thống hoá là hệ thống hoá phải là giai đoạn riêng của pháp điển hoá hay chỉ là điều kiện cần có của nó và pháp điển hoá có phải là hình thức của hệ thống hoá không ? Đây là những vấn đề mà đề tài cần giải quyết.