Hoạt động thi hành án có một ý nghĩa vô cùng quan trọng trong việc góp phần giữ vững kỷ cương phép nước. Phán quyết của Toà án nhân danh Nhà nước sẽ chỉ là những quyết định trên giấy nếu không được tổ chức thi hành hoặc thi hành không đầy đủ trên thực tế. Hoạt động thi hành án kém hiệu quả sẽ gây dư luận xấu, ảnh hưởng trực tiếp đến lòng tin của nhân dân đối với tính nghiêm minh của pháp luật.

Kết quả, chất lượng công tác thi hành án dân sự trong những năm qua đã khẳng định chủ trương của Quốc hội về việc chuyển giao công tác thi hành án dân sự từ Toà án sang các cơ quan của Chính phủ là hoàn toàn đúng đắn. Nó chứng minh tính ưu việt của cơ chế thi hành án mới phù hợp với tiến trình cải cách tư pháp ở Việt Nam, tạo một bước ngoặt trong nhận thức của cán bộ, nhân dân về công tác thi hành án, và bước đầu làm thay đổi cục diện công tác thi hành án sau nhiều năm trì trệ, góp phần quan trọng vào việc thiết lập kỷ cương, nâng cao ý thức pháp luật của nhân dân.

Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, công tác thi hành án vẫn còn nhiều tồn tại. Chỉ xét riêng hoạt động thi hành án dân sự cho thấy, pháp luật đã không được chấp hành nghiêm chỉnh, gây nên tình trạng án tồn đọng, kéo dài nhiều năm không thi hành được (tính đến 30/6/1999 số việc tồn đọng không thi hành được là 97.505 việc chiếm 21,2%). Đây cũng đang là nỗi trăn trở của nhiều cấp, nhiều ngành và trở thành mối quan tâm của dư luận xã hội.

Xuất phát từ vai trò quan trọng của cơ quan thi hành án trong việc tổ chức thi hành án, tình trạng hoạt động thi hành án còn nhiều vấn đề phải giải quyết, trước yêu cầu của sự nghiệp đổi mới đất nước đang đòi hỏi cấp thiết phải cải cách bộ máy Nhà nước, xây dựng và hoàn thiện Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, việc nghiên cứu hoàn thiện cơ chế tổ chức, hoạt động của cơ quan thi hành án cũng như cơ chế quản lý hoạt động này là một việc làm cần thiết.  

Mục tiêu của đề tài: trên cơ sở  đánh giá cơ chế quản lý các lĩnh vực thi hành án hiện hành, đánh giá thực trạng hoạt động và hiệu quả của các văn bản pháp luật trong thực tế, tính hợp lý và bất hợp lý của cơ chế quản lý công tác thi hành án hiện hành, bước đầu đề xuất một số mô hình quản lý thống nhất các hoạt động thi hành án.

I. QUÁ TRÌNH HÌNH THÀNH PHÁT TRIỂN CÔNG TÁC THI HÀNH ÁN Ở VIỆT NAM

1. Sự hình thành và phát triển của công tác thi hành án hình sự ở Việt Nam

Ngay từ những ngày đầu giành được chính quyền về tay nhân dân, Nhà nước ta cũng đã chú trọng đến công tác xét xử các hành vi chống đối chính quyền cách mạng. Trong một số văn bản pháp luật của Nhà nước ta đã có quy định về tội phạm và hình phạt, như quy định hình phạt và thi hành hình phạt tử hình, hình phạt tù và các hình phạt khác.

1.1. Công tác thi hành hình phạt tử hình

Trong thực tế, Toà án đã không ít lần áp dụng hình phạt tử hình, tuy nhiên thủ tục thi hành hình phạt này như thế nào thì chưa có văn bản quy định. Cho đến năm 1954, Bộ Công an mới ra Chỉ thị số 138-KC1 ngày 13/3/1954 hướng dẫn về việc thi hành án tử hình. Theo văn bản này, khi nhận được Lệnh thi hành án tử hình thì Khu, Sở, Ty Công an phải thành lập Hội đồng thi hành án tử hình, lập kế hoạch, định ngày, giờ, địa điểm, pháp trường, lực lượng vũ trang cho việc thi hành án tử hình. Thành phần Hội đồng thi hành án tử hình gồm một đại diện của các cơ quan Công an, Viện kiểm sát, Toà án, một bác sỹ giám định pháp y, một đại diện của trại giam, đại diện của Uỷ ban hành chính cơ sở nơi bố trí pháp trường.

Năm 1988, Bộ luật tố tụng hình sự được ban hành, việc thi hành án tử hình đã được luật hoá bằng quy định tại Điều 228, 229. Khi bản án được thi hành, thì khác với giai đoạn trước đây do Khu, Sở, Ty Công an chịu trách nhiệm chính, nay do "Chánh án Toà án đã xử sơ thẩm ra quyết định thi hành án và thành lập Hội đồng thi hành án tử hình gồm đại diện Toà án, Viện kiểm sát và Công an. Hình phạt tử hình được thi hành bằng xử bắn.  Như vậy, hoạt động thi hành hình phạt tử hình đã có bước phát triển, dần dần đi vào nề nếp.

1.2. Về thi hành hình phạt tù

Sau cách mạng tháng Tám, để củng cố và giữ vững chính quyền cách mạng, 3 trại giam đã được thành lập ở 3 địa phương khác nhau, gồm Hỏa Lò (Hà Nội), Kỳ Sơn (Hoà Bình) và trại giam Thanh Hoá, do Nha Công an quản lý. Các trại giam có nhiệm vụ giam giữ đối tượng can án chính trị, tội hình sự thường, người bị đưa đi an trí, người đang bị điều tra. Từ năm 1947 đến 1953, với chiến dịch trừ gian diệt tề, số tề nguỵ bị bắt khá nhiều. Vì thế, số trại giam tăng nhanh, đến năm 1954 đã có 15 trại giam, chưa kể các trại ở Nam bộ.

Về tổ chức, căn cứ Sắc lệnh số 150-SL ngày 7/11/1950 của Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ cộng hoà, Bộ Nội vụ uỷ quyền cho Uỷ ban kháng chiến Hành chính liên khu hoặc tỉnh quản lý các trại giam. Đến năm 1951, căn cứ Nghị định số 181/NV-TP ngày 12/6/1951 của Bộ Nội vụ và Bộ Tư pháp, trại giam đặt ở địa phương nào thì do Uỷ ban hành chính ở địa phương đó quản lý. Trong những trường hợp đặc biệt, ở các tỉnh bị địch trực tiếp uy hiếp, có thể có 2 trại giam, một đặt gần cơ quan hành chính - tư pháp để tiện cho việc thẩm cứu những người tạm giữ, một đặt ở những nơi an toàn, để giam những người đã thành án, những người hồ sơ đã lập xong, bị cáo trọng tội. Mỗi Uỷ ban hành chính Liên khu có thể thành lập một trại giam riêng của Liên khu để giam giữ những phạm nhân chính trị, bị đưa đi an trí, phạm nhân nguy hiểm, không chịu cải tạo.

Về quy mô của trại giam, theo Thông tư số 176/NV-TT ngày 12/6/1951 thì mỗi trại có quy mô giam giữ 300 người. Nếu quá con số đó, thì Uỷ ban hành chính tỉnh đề nghị Uỷ ban hành chính liên khu ra lệnh đưa số người vượt quá con số đó đến trại giam khác thuộc liên khu hoặc đề nghị Bộ Nội vụ cho chuyển đến trại thuộc liên khu khác.

Đến tháng 8/1953, Chính phủ giao cho Bộ Nội vụ (Bộ Công an) quản lý hệ thống trại giam, gồm 2 cấp quản lý, cấp bộ và cấp tỉnh. Nhiệm vụ chủ yếu của các trại giam là quản lý chặt chẽ phạm nhân, phục vụ cho công tác trấn áp, khai thác đánh địch, do đó nhìn chung, chế độ giam giữ thời kỳ này nặng nề, hà khắc, cùm xiềng, coi nhẹ việc chăm lo đời sống và giáo dục cảm hoá đối tượng. Thời kỳ đất nước chia làm 2 miền, các trại giam ở phía Nam đã giải thể.

Từ năm 1961 đến năm 1975, các khu và các tỉnh bắt đầu thành lập trại giam theo kiểu dã chiến để thuận lợi cho việc chỉ đạo khai thác đánh địch, giam giữ số đối tượng là gián điệp, phản động, tay sai cho Mỹ, nguỵ mà chưa chú trọng đến công tác giáo dục, cải tạo, cảm hoá. Cơ sở vật chất của trại nhìn chung còn nghèo nàn, tạm bợ, làm bằng tre, nứa, lá.

Về thẩm quyền quản lý cũng có sự thay đổi quan trọng, hệ thống trại giam được phân cấp theo hệ thống hành chính. Năm 1954, Bộ Công an thành lập Cục lao cải, có chức năng quản lý chung các trại giam. Cục lao cải trực tiếp quản lý 3 trại, giam giữ phạm nhân thuộc diện nguy hiểm. Các Khu Công an quản lý 10 trại, các Ty Công an quản lý 5 trại.

Đến 1957, các Khu Công an giải thể, Cục lao cải trực tiếp quản lý trại giam, gồm 14 trại đặt ở vùng núi khu 4 cũ, vùng Tây bắc, Việt bắc. Ngày 20/6/1961, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội ra Nghị quyết về tập trung giáo dục cải tạo những phần tử nguy hại cho xã hội, nhưng không coi họ như những phạm nhân có án. Tuy nhiên, ở thời điểm đó, số lượng đối tượng bị tập trung cải tạo khá đông, nên quy định này chưa được thực hiện đúng, dẫn đến tình trạng các trại giam đều giam giữ chung cả hai loại.

Theo Pháp lệnh Cảnh sát nhân dân năm 1962, nhiệm vụ quản lý cải tạo phạm nhân được giao cho lực lượng cảnh sát nhân dân. Cục lao cải được đổi thành Cục cảnh sát trại giam, đồng thời chuyển nhiệm vụ canh gác bảo vệ trại giam từ lực lượng cảnh vệ sang cho công an vũ trang. Từ đó việc quản lý trại giam có lực lượng Cảnh sát nhân dân và Công an vũ trang cùng làm nhiệm vụ. Thời kỳ này, do số lượng đối tượng bị giam giữ lên tới 19.425, trong đó, đối tượng tập trung cải tạo chiếm tới 77.72% nên nhiều trại giam mới được thành lập, đưa số trại giam lên tới 27.

Trong thời kỳ 1964 - 1968, Bộ Nội vụ đã phân tán các trại giam, và chuyển một số phân trại cho Ty Công an quản lý, lập thêm một số trại mới. Năm 1967, Bộ Công an thành lập và trực tiếp quản lý các trường giáo dục thiếu niên hư. Ngoài ra, còn có thêm 2 trường phổ thông công nông nghiệp.

Cho đến năm 1968, chưa có văn bản pháp luật nào quy định một cách đầy đủ về thủ tục thi hành án phạt tù, mà chủ yếu chỉ quy định về thủ tục tha trước thời hạn. Chỉ khi Toà án nhân dân tối cao có Đề án đẩy mạnh công tác thi hành án, thì mới có quy định về thủ tục thi hành án phạt tù.

Từ năm 1969 đến 1973, để đảm bảo yêu cầu giáo dục, cải tạo và quản lý phạm nhân, Chính phủ lại quyết định chuyển giao các trại giam thuộc Ty Công an về Bộ Công an.

Đến hết năm 1975 tổ chức hệ thống trại giam đã thống nhất về một mối, do Cục cảnh sát trại giam trực tiếp quản lý. Nhiệm vụ canh gác bảo vệ trại được chuyển cho Cục cảnh sát trại giam. Trại giam được cơ cấu lại, còn 17 trại, giam giữ trên 17.657 phạm nhân, trong đó có trên 10.000 thuộc loại tập trung cải tạo.

Sau ngày Miền Nam giải phóng, thực hiện Chỉ thị của Ban Bí thư Trung ương Đảng về tập trung cải tạo, số lượng đối tượng bị giam lên đến 96.502. Vì vậy, Bộ Công an thành lập thêm 10 trại giam ở phía Nam do Cục cảnh sát trại giam trực tiếp quản lý. Công an các tỉnh lập thêm các trại cải tạo, đưa tổng số trại giam lên tới 53, chưa kể trại tạm giam, nhà tạm giữ.

Từ đó, lại hình thành 2 cấp quản lý, Bộ Công an (Cục cảnh sát trại giam) quản lý 27 trại, giam các đối tượng cầm đầu các Đảng phái phản động, sĩ quan cấp cao, Bộ trưởng, Tổng trưởng, cảnh sát có nhiều nợ máu với cách mạng. Công an tỉnh quản lý 26 trại, chủ yếu giam giữ sĩ quan cấp thấp, những phạm nhân có mức án thấp.

Ngày 12/06/1981, Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) ban hành Nghị định số 250/CP về tổ chức, nhiệm vụ quyền hạn của Bộ Nội vụ, theo đó nhiệm vụ quản lý trại giam được chuyển từ Cục cảnh sát trại giam sang Cục cảnh sát điều tra xét hỏi.

Đến 1982, Bộ lại giao cho Cục quản lý và cải tạo phạm nhân quản lý các trại giam giữ phạm nhân có án từ 10 năm tù trở lên, phạm tội phản cách mạng, diện cầm đầu trong bộ máy cũ, án cải tạo dài hạn. Do đó, Cục quản lý và cải tạo phạm nhân chỉ quản lý 11 trại và đã chuyển 16 trại cho Công an tỉnh quản lý.

Việc thi hành án phạt tù trong thời kỳ mở cửa vẫn thực hiện theo những nguyên tắc chung của Bộ luật Tố tụng hình sự cho đến khi Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh thi hành án phạt tù ngày 8/3/1993 và Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ Nội vụ ban hành Thông tư liên ngành số 03/TTLN hướng dẫn thực hiện một số quy định của Pháp lệnh Thi hành án phạt tù.

Như vậy, công tác thi hành hình phạt tù cũng đã trải qua một quá trình phát triển tương đối có nhiều xáo trộn, nhằm cụ thể hoá và đảm bảo thực hiện nhiệm vụ chính trị của từng thời kỳ của cách mạng.

1.3. Thi hành các hình phạt khác

Trước khi có Bộ luật Tố tụng hình sự, chúng ta chỉ có quy định về thủ tục thi hành một số hình phạt như quản chế, phạt tiền, tịch thu tài sản.

Sau khi ban hành Bộ luật Tố tụng hình sự, bên cạnh các hình phạt tử hình, tù chung thân, tù có thời hạn, thì Bộ luật cũng quy định hình phạt tù cho hưởng án treo, cải tạo không giam giữ, cải tạo ở đơn vị kỷ luật của quân đội, hình phạt quản chế hoặc cấm cư trú, hình phạt tiền hoặc tịch thu tài sản.

Theo quy định, người bị kết án tù cho hưởng án treo và người bị kết án cải tạo không giam giữ được giao cho chính quyền xã, phường, thị trấn, hoặc cơ quan, tổ chức nơi họ cư trú, làm việc để giám sát, giáo dục. Việc thi hành hình phạt cải tạo ở đơn vị kỷ luật của quân đội được thực hiện theo Quy chế về chế độ cải tạo không giam giữ và cải tạo ở đơn vị kỷ luật của quân đội ban hành kèm theo Nghị định số 95/HĐBT ngày 25/07/1989 của Hội đồng Bộ trưởng. Việc thi hành hình phạt quản chế hoặc cấm cư trú được giao cho chính quyền xã, phường, thị trấn nơi cư trú của người bị phạt.

Như vậy, nhìn  lại chặng đường phát triển của công tác quản lý thi hành án hình sự ở nước ta từ năm 1945 đến nay, có thể nói, chế định này ngày càng được hoàn thiện hơn.

2. Quá trình hình thành và phát triển của hoạt động thi hành án dân sự

Sau Cách mạng tháng Tám 1945, trên cơ sở Sắc lệnh ngày 10/10/1945 của Chủ tịch Hồ Chí Minh về việc tạm thời giữ các luật lệ hiện hành của chế độ cũ ở Bắc, Trung, Nam bộ với điều kiện "không trái với nguyên tắc độc lập của nước Việt Nam và chính thể cộng hoà", hoạt động Thừa phát lại đã được hình thành ở nước ta từ năm 1910 trên cơ sở Luật Tố tụng dân sự ban hành kèm theo Nghị định ngày 9/3/1910 của Toàn quyền Đông dương tiếp tục được duy trì cho đến năm 1950. Một trong những chức năng của thừa phát lại là thi hành các bản án quyết định của Toà án về dân sự. Bên cạnh đó, theo Sắc lệnh số 13 ngày 24/01/1946, Ban Tư pháp xã cũng có quyền thi hành những mệnh lệnh của thẩm phán cấp trên, bao gồm cả bản án, quyết định của Toà án. Như vậy, trong những năm đầu của chính quyền cách mạng, tổ chức hoạt động thi hành án dân sự đã được hình thành và tồn tại song song 2 lực lượng thi hành án là Thừa phát lại và Ban Tư pháp xã.

Vào cuối năm 1950, theo Sắc lệnh số 85/SL ngày 22/5/1950 "về cải cách bộ máy Tư pháp và tố tụng", công tác thi hành án dân sự được giao cho thẩm phán Toà án cấp huyện đảm nhiệm.

Năm 1960, Luật Tổ chức Toà án nhân dân được Quốc hội ban hành, đã quy định tại các Toà án nhân dân địa phương, có nhân viên chấp hành án làm nhiệm vụ thi hành các bản án và quyết định về dân sự, những khoản xử về bồi thường và tài sản trong các bản án, quyết định hình sự. Ngày 13/10/1972, Chánh án Toà án nhân dân tối cao đã ra Quyết định số 186/TC về tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của chấp hành viên. Theo quyết định này, chấp hành viên được đặt tại các Toà án nhân dân thành phố thuộc tỉnh, huyện, thị xã, khu phố và tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. chấp hành viên có nhiệm vụ thi hành các bản án, quyết định của Toà án dưới sự chỉ đạo của chánh án, giúp chánh án kiểm tra công tác thi hành án tại các Toà án nhân dân cấp dưới và tư pháp xã, tổng kết rút kinh nghiệm về thi hành án tại địa phương.

Nhìn chung giai đoạn này, tổ chức bộ máy cũng như nguyên tắc hoạt động của thi hành án chưa được chú trọng, là một hoạt động khép kín trong Toà án và tuỳ thuộc vào sự chỉ đạo của chánh án Toà án địa phương. Vai trò của Toà án nhân dân tối cao (từ năm 1981 đến năm 1992 là Bộ Tư pháp) trong việc quản lý Toà án địa phương mới dừng lại ở vai trò quản lý chung, còn thực tế, việc quản lý đội ngũ cán bộ, đảm bảo cơ sở vật chất cho việc thi hành án là do chính quyền địa phương thực hiện. Nhiều năm liền, Toà án chỉ tập trung vào công tác xét xử, còn công tác thi hành án không được quan tâm đúng mức.

Ngày 28/8/1989, Pháp lệnh thi hành án dân sự đầu tiên đã được ban hành, tạo cơ sở pháp lý cho việc tăng cường, hoàn thiện tổ chức và hoạt động, tạo một bước phát triển mới trong hoạt động thi hành án dân sự. Cơ chế mới cho phép kết hợp giữa quyền tự định đoạt của đương sự và tính chủ động của chấp hành viên, tuy nhiên sự chỉ đạo điều hành của cơ chế này vẫn chưa phù hợp. Cơ quan thi hành án, chấp hành viên vẫn thuộc Toà án, do Toà án trực tiếp chỉ đạo về mặt nghiệp vụ và chịu trách nhiệm về kết quả thi hành án. Là "người được Nhà nước giao nhiệm vụ thi hành các bản án, quyết định của Toà án", chấp hành viên lại chỉ là người thừa hành sự chỉ đạo của chánh án, không có quyền năng thực sự để đảm bảo thực thi nhiệm vụ của mình. Mọi quyết định quan trọng trong quá trình thi hành án đều thuộc thẩm quyền của chánh án. Số cán bộ giỏi thường được bổ sung làm thẩm phán, không được quy hoạch đào tạo thường xuyên, chế độ chính sách thường không được chú ý, quản lý nhà nước bị buông lỏng. Vì vậy, có lúc, có  nơi, công tác thi hành án chưa nghiêm, ảnh hưởng xấu đến việc giữ gìn trật tự, an toàn xã hội, gây nên sự bất bình trong xã hội.

Trước tình hình đó, Quốc hội khoá IX, Kỳ họp thứ nhất đã thông qua Nghị quyết về việc bàn giao công tác thi hành án từ Toà án nhân dân sang các cơ quan thuộc Chính phủ từ tháng 6/1993. Pháp lệnh thi hành án dân sự năm 1989 được thay thế bằng Pháp lệnh thi hành án dân sự ngày 21/4/1993 đã tạo một bước ngoặt về tổ chức và hoạt động của công tác thi hành án dân sự ở nước ta, đưa hoạt động này sang một giai đoạn phát triển mới. Các cơ quan thi hành án nhanh chóng được thành lập, mô hình tổ chức, biên chế cho mỗi cơ quan thi hành án được định ra, phù hợp với đặc điểm tình hình của từng vùng trong cả nước.

II. CƠ CHẾ QUẢN LÝ CÔNG TÁC THI HÀNH ÁN HIỆN HÀNH

1. Cơ chế quản lý công tác thi hành án hình sự

1.1. Thi hành hình phạt phạt tù

Pháp lệnh Thi hành án phạt tù quy định: Chính phủ thống nhất quản lý công tác thi hành án phạt tù trong phạm vi cả nước, ban hành quy chế trại giam, quyết định các chế độ, kinh phí và các vấn đề khác. Bộ nội vụ (nay là Bộ Công an) và Bộ Quốc phòng giúp Chính phủ quản lý công tác thi hành án phạt tù và tổ chức công tác thi hành án phạt tù, quản lý việc thi hành án các bản án hình sự trong các lĩnh vực sau đây:

* Giúp Chính phủ chuẩn bị các dự án luật, pháp lệnh và các dự án khác về công tác thi hành án phạt tù;

* Chỉ đạo và kiểm tra công tác thi hành án phạt tù, trực tiếp quản lý hệ thống trại giam, quyết định việc thành lập, giải thể các trại giam;

* Hướng dẫn giám thị trại giam thực hiện các quy định của pháp luật về quản lý, giam giữ, giáo dục lao động và học tập đối với người đang chấp hành hình phạt tù;

* Thực hiện thanh tra nhà nước về công tác thi hành án dân sự;

* Quản lý công tác đào tạo, thực hiện chế độ chính sách đối với cán bộ, chiến sỹ làm công tác thi hành án phạt tù;

*Quản lý cơ sở vật chất kỹ thuật và trang bị, thiết bị cần thiết cho việc thi hành án phạt tù.

Trại giam là nơi chấp hành hình phạt của người bị kết án tù. Tổ chức bộ máy quản lý của trại giam gồm có giám thị, phó giám thị, quản giáo, nhân viên, kỹ thuật viên và sỹ quan, chiến sỹ thuộc lực lượng vũ trang bảo vệ.

Việc ra các quyết định thi hành án, hoãn, tạm đình chỉ thi hành hình phạt, xoá án… thuộc thẩm quyền của chánh án Toà án đã xét xử sơ thẩm.

Trong quân đội, theo Điều 227 Bộ luật Tố tụng hình sự quy định, Chánh án Toà án quân sự ra quyết định thi hành bản án hình sự, bảo đảm thủ tục giấy tờ, tổ chức lực lượng để thi hành án tử hình, đưa các bị án bị phạt tù vào các trại giam trong và ngoài quân đội để thụ hình. Ở các Toà án quân sự Trung ương có 1 chuyên viên theo dõi công tác thi hành án hình sự trong toàn ngành, ở mỗi Toà án quân sự quân khu và khu vực có một cán bộ phụ trách công tác thi hành án. Việc xét và quyết định giảm thời hạn hoặc miễn chấp hành hình phạt do các Toà án quân sự quân khu, quân chủng hải quân nơi người bị kết án chấp hành hình phạt tù thực hiện. Công tác quản lý, giáo dục, cải tạo các phạm nhân trong quân đội và lập hồ sơ đề nghị Toà án quân sự xét giảm hoặc miễn chấp hành hình phạt tù hàng năm do các Phòng điều tra hình sự cấp quân khu, quân đoàn, các trại giam và Cục Điều tra Bộ Quốc phòng đảm nhiệm.

Việc thực hiện chương trình giáo dục về văn hoá, về pháp luật, giáo dục công dân, đào tạo nghề… cho phạm nhân do Bộ giáo dục và Đào tạo, Bộ Lao động - Thương binh và xã hội, Bộ Tài chính phối hợp với Bộ Quốc phòng, Bộ Công an thực hiện.

Bộ Y tế phối hợp với Bộ Công an, Bộ Quốc phòng và Bộ Tài chính tổ chức việc phòng, chống dịch bệnh, khám và chữa bệnh cho phạm nhân, tổ chức các cơ sở chuyên khoa y tế để bắt buộc chữa bệnh đối với phạm nhân đang chấp hành hình phạt tù bị mắc bệnh tâm thần.

1.2. Thi hành hình phạt cải tạo không giam giữ

Việc tổ chức thi hành hình phạt cải tạo không giam giữ thực hiện theo Nghị định số 95/HĐBT ngày 25/7/1989 của Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ). Theo Nghị định này, chính quyền xã phường thị trấn hoặc cơ quan tổ chức nơi cư trú hoặc làm việc của người bị kết án có trách nhiệm giám sát, giáo dục người bị kết án.

Toà án ra quyết định thi hành án và gửi trích lục bản án cho cơ quan được giao trách  nhiệm giám sát giáo dục người bị kết án.

Thủ trưởng cơ quan có trách nhiệm bố trí người bị kết án trở lại tham gia lao động, học tập và sinh hoạt bình thường, nhưng không được bố trí những công việc hoặc chức vụ mà Toà án đã cấm. Cơ quan, tổ chức có trách nhiệm phân công người trực tiếp phụ trách việc giáo dục người bị kết án, phối hợp với cơ quan công an và các cơ quan hữu quan khác trong việc giám sát, giáo dục người bị kết án.

Chủ tịch Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn tuỳ từng điều kiện cụ thể của địa phương có trách nhiệm tạo điều kiện để người bị kết án tham gia lao động, học tập, sinh hoạt tập thể để cải tạo tốt.

Trong trường hợp người bị kết án chuyển chỗ ở sang địa phương khác, thôi việc ở cơ quan, tổ chức đang giám sát, giáo dục thì Toà án giao việc giám sát, giáo dục cho chính quyền địa phương nơi ở mới hoặc cơ quan nơi làm việc mới của người bị kết án. Nếu người bị kết án bị khấu trừ một phần thu nhập, thì cơ quan, tổ chức được giao nhiệm vụ giám sát, giáo dục có trách nhiệm khấu trừ và chuyển cho Toà án nhân dân cấp huyện nơi họ chấp hành hình phạt để sung quỹ Nhà nước.

Khi cần xét giảm hoặc khi hết thời hạn cải tạo không giam giữ, cơ quan, tổ chức được giao trách nhiệm giám sát, giáo dục phải gửi đến Toà án nhân dân cấp huyện nơi người bị kết án chấp hành hình phạt đối với trường hợp xét giảm hoặc Toà án nhân dân đã xử sơ thẩm đối với trường hợp hết thời hạn, tất cả các báo cáo, kiểm điểm của người bị kết án kèm theo đề nghị hoặc nhận xét của mình về kết quả cải tạo của người bị kết án.

1.3. Thi hành hình phạt quản chế

Quản chế là một hình phạt bổ sung được quy định tại Điều 30 Bộ luật hình sự, theo đó người bị phạt quản chế phải cư trú làm ăn sinh sống và cải tạo ở một địa phương nhất định dưới sự kiểm soát, giáo dục của chính quyền và nhân dân địa phương. Trong thời gian quản chế, người bị kết án không được tự ý ra khỏi nơi cư trú và đương nhiên bị tước một số quyền công dân như: quyền bầu cử, quyền ứng cử đại biểu các cơ quan quyền lực Nhà nước, quyền làm việc trong các cơ quan Nhà nước và phục vụ trong lực lượng vũ trang nhân dân, quyền đảm nhiệm cương vị phụ trách trong các tổ chức xã hội và bị cấm làm một số nghề hoặc công việc nhất định. Thời gian quản chế là từ một năm đến năm năm kể từ ngày chấp hành hình phạt tù.

1.4. Thi hành hình phạt án treo

Án treo là một biện pháp miễn chấp hành hình phạt tù có điều kiện, được áp dụng đối với những người bị phạt tù không quá 3 năm, có nhân thân không xấu, có nhiều tình tiết giảm nhẹ và xét thấy không nhất thiết phải bắt họ phải chấp hành hình phạt tù mà vẫn đạt được mục đích giáo dục riêng và phòng ngừa chung. Khi cho người bị kết án hưởng án treo, Toà án ấn định một thời gian thử thách từ 1 đến 5 năm và giao người này cho cơ quan nhà nước hoặc tổ chức xã hội nơi họ làm việc hoặc thường trú để theo dõi, giáo dục. Người bị án treo có thể phải chịu thêm một số hình phạt bổ sung như phạt tiền, cấm đảm nhiệm chức vụ, làm nghề hoặc công việc nhất định.

2. Cơ chế quản lý công tác thi hành án dân sự

Theo cơ chế hiện hành, Chính phủ thống nhất quản lý công tác thi hành án dân sự trong cả nước. Là thành viên của Chính phủ, Bộ Tư pháp được giao nhiệm vụ giúp Chính phủ quản lý Nhà nước về công tác thi hành án dân sự và tổ chức việc thi hành án dân sự trong toàn quốc với những nội dung quản lý như sau:

* Giúp Chính phủ chuẩn bị các dự án Luật, Pháp lệnh, và các dự án khác về công tác thi hành án dân sự;

* Chỉ đạo và kiểm tra việc thực hiện công tác thi hành án dân sự, trực tiếp quản lý hệ thống cơ quan thi hành án dân sự, quyết định việc thành lập, giải thể cơ quan thi hành án dân sự;

* Thực hiện thanh tra Nhà nước về công tác thi hành án dân sự;

* Quản lý công tác đào tạo cán bộ và thực hiện chế độ chính sách đối với chấp hành viên và cán bộ thi hành án;

* Quản lý cơ sở vật chất, kinh phí, phương tiện cần thiết cho công tác thi hành án dân sự;

Nội dung quản lý trên đây được cụ thể hoá và được giao cho các cơ quan có chức năng quản lý công tác thi hành án.

Thực hiện Nghị định số 30/CP ngày 2/6/1993, hệ thống cơ quan quản lý công tác thi hành án dân sự gồm 3 cấp:

* Cục quản lý thi hành án dân sự thuộc Bộ Tư pháp;

* Sở Tư pháp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương;

* Phòng tư pháp quận, huyện, thành phố thuộc tỉnh.

Cục quản lý thi hành án dân sự thực hiện chức năng quản lý Nhà nước về công tác thi hành án dân sự, bao gồm việc chuẩn bị các dự thảo văn bản về quản lý công tác thi hành án dân sự, về quy chế chấp hành viên, chế độ chính sách đối với chấp hành viên, cán bộ làm công tác thi hành án dân sự; trình Bộ trưởng quyết định việc thành lập, giải thể các cơ quan thi hành án dân sự. Cục quản lý thi hành án dân sự là cơ quan quản lý nghiệp vụ thi hành án, gồm việc hướng dẫn, chỉ đạo nghiệp vụ thi hành án, bồi dưỡng nghiệp vụ cho Chấp hành viên và cán bộ thi hành án, kiểm tra hoạt động của các cơ quan thi hành án dân sự, giải quyết khiếu nại, tố cáo hành vi trái pháp luật của Chấp hành viên, thủ trưởng cơ quan thi hành án. Cục quản lý thi hành án dân sự phối hợp với Phòng quản lý thi hành án Bộ quốc phòng trong việc quản lý nghiệp vụ công tác thi hành quyết định về tài sản trong bản án hình sự của Toà án quân sự.

Các cơ quan tư pháp địa phương gồm Sở Tư pháp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, Phòng Tư pháp quận, huyện, thành phố thuộc tỉnh có  nhiệm vụ giúp Uỷ ban nhân dân cùng cấp và cơ quan tư pháp cấp trên trong việc quản lý công tác thi hành án dân sự ở địa phương.

Theo Quyết định số 141/QĐ-QLTA-THA, Bộ Tư pháp uỷ quyền cho Sở Tư pháp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quản lý Phòng thi hành án và các Đội thi hành án thuộc địa phương mình về mặt tổ chức trong các lĩnh vực sau đây:

 * Kiểm tra, đôn đốc việc kiện toàn Phòng thi hành án, Đội thi hành án; phân bổ chỉ tiêu biên chế và số lượng chấp hành viên cho các Đội thi hành án, xây dựng và thực hiện kế hoạch chỉ tiêu biên chế và số lượng chấp hành viên cho Phòng thi hành án.

* Tuyển dụng cán bộ cho Phòng thi hành án và Đội thi hành án;

* Điều động, thuyên chuyển công chức của Phòng thi hành án và Đội thi hành án. Đối với chấp hành viên, chấp hành viên trưởng phải được sự đồng ý của Bộ trưởng Bộ Tư pháp.

* Chuẩn bị hồ sơ bổ nhiệm chấp hành viên, chấp hành viên trưởng của Phòng thi hành án, Đội thi hành án.

* Ra quyết định nâng lương đối với công chức của Phòng thi hành án, công chức và chấp hành viên, chấp hành viên trưởng của Đội thi hành án. Riêng đối với chấp hành viên, chấp hành viên trưởng, chuyên viên chính của Phòng thi hành án phải có sự đồng ý của Bộ trưởng Bộ Tư pháp trước khi ra quyết định.

* Xây dựng và thực hiện kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng cán bộ theo tiêu chuẩn nghiệp vụ đối với từng chức danh.

* Thực hiện chế độ khen thưởng, kỷ luật đối với cá nhân và cơ quan thi hành án theo quy định.

* Kiểm tra công tác, thanh tra giải quyết khiếu nại, tố cáo đối với công chức của các cơ quan thi hành án, trừ khiếu nại về nghiệp vụ thi hành án.

Phòng Tư pháp quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh giúp Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cùng cấp và Giám đốc Sở tư pháp trong việc quản lý Nhà nước về công tác thi hành án dân sự ở địa phương, tổ chức và kiểm tra hoạt động của Đội thi hành án.

Bộ Quốc phòng thực hiện công tác quản lý thi hành án dân sự trong quân đội. Phòng quản lý thi hành án thuộc Bộ Quốc phòng giúp Bộ trưởng Bộ Quốc phòng và Bộ trưởng Bộ Tư pháp quản lý công tác thi hành các quyết định về tài sản trong các bản án hình sự của Toà án quân sự, phối hợp với Cục quản lý thi hành án dân sự thuộc Bộ Tư pháp trong việc quản lý nghiệp vụ thi hành án trong quân đội.

III. ĐÁNH GIÁ VỀ CƠ CHẾ QUẢN LÝ CÔNG TÁC THI HÀNH ÁN HIỆN NAY

1. Những ưu điểm, thuận lợi

1.1. Về cơ chế quản lý công tác thi hành án

Nói chung, cơ chế quản lý công tác thi hành án đã có những bước phát triển cơ bản. Hệ thống các cơ quan quản lý đã được thành lập tương đối hợp lý và quy mô, cơ sở vật chất phục vụ hoạt động quản lý cũng đã có những đầu tư vượt trội so với trước. Đặc biệt là trong lĩnh vực quản lý thi hành án dân sự (từ giai đoạn năm 1993 đến nay) đã xây dựng được cơ chế quản lý tương đối hoàn thiện.

Với cơ chế quản lý theo ngành kết hợp quản lý theo lãnh thổ, sự phân cấp quản lý cũng như sự phối hợp quản lý đã tạo ra một cơ chế tương đối thích hợp, giúp cho hoạt động thi hành án dân sự được thống nhất trong toàn quốc cũng như góp phần phục vụ nhiệm vụ chính trị của từng địa phương. Việc giao cho Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh thực hiện quản lý nhà nước về công tác thi hành án dân sự ở địa phương đã tạo điều kiện cho sự phối hợp giữa các ban ngành trong việc tổ chức thi hành án, đặc biệt là những vụ phức tạp có khả năng ảnh hưởng đến an ninh, chính trị, trật tự an toàn xã hội ở địa phương. Việc giao cho Bộ Tư pháp quản lý về mặt tổ chức và nghiệp vụ thi hành án đã giúp cho việc quản lý chấp hành viên và cán bộ thi hành án được chặt chẽ hơn từ khâu tuyển dụng cán bộ đến bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức chấp hành viên. Thông qua kết quả hoạt động nghiệp vụ, giải quyết khiếu nại tố cáo chúng ta nắm được phẩm chất đạo đức và năng lực chuyên môn của chấp hành viên, đồng thời cũng giúp cho việc đánh giá, sử dụng, đào tạo, bồi dưỡng, khen thưởng, kỷ luật, đề bạt công chức thi hành án được chính xác hơn, phát huy được hiệu quả của việc quản lý.

1.2. Về văn bản pháp luật

Có thể khẳng định rằng hệ thống văn bản pháp luật đã được tập trung xây dựng tương đối đầy đủ và hoàn chỉnh. Nếu như trước đây chỉ có một số văn bản đơn lẻ gồm các Sắc lệnh ở thời kỳ đầu, thì hiện nay, mỗi một lĩnh vực đều có văn bản quy định chi tiết.

Trong lĩnh vực thi hành án dân sự, các văn bản quy định trình tự thủ tục thi hành án dân sự gồm có Pháp lệnh Thi hành án dân sự ngày 21/4/1993, Nghị định số 69/CP ngày 18/10/1993 của Chính phủ về quy định thủ tục thi hành án dân sự. Nghị định số 86/CP ngày 19/12/1996 của Chính phủ ban hành quy chế bán đấu giá tài sản. Thông tư liên ngành số 981/TTLN ngày 21/9/1993 của Bộ Tư pháp, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao hướng dẫn thực hiện một số quy định của Pháp lệnh thi hành án dân sự. Thông tư liên ngành số 02/TTLN ngày 17/9/ 1993 của Bộ Tư pháp, Bộ Nội vụ, Viện kiểm sát nhân dân Tối cao hướng dẫn bảo vệ cưỡng chế thi hành án dân sự, Thông tư liên tịch số 119/TTLT ngày 7/4/1997 của Bộ Tư pháp, Bộ Tài chính hướng dẫn kê biên tài sản của doanh nghiệp để đảm bảo thi hành án, Thông tư số 67/THA ngày 5/7/1996 của Bộ Tư pháp hướng dẫn một số vấn đề về tổ chức hoạt động thi hành án dân sự; Thông tư liên tịch số 01/TTLT ngày 19/6/1997 của Toà án nhân dân Tối cao, Viện kiểm sát nhân dân Tối cao, Bộ Tư pháp, Bộ Tài chính hướng dẫn việc xét xử và thi hành án về tài sản và nhiều văn bản khác.

Các văn bản quy định về mặt tổ chức và quản lý nhà nước trong công tác thi hành án dân sự gồm Nghị định số 38/CP ngày 4/6/ 1993 của Chính phủ về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức của Bộ Tư pháp; Nghị định số 30/CP ngày 2/6/1993 của Chính phủ về tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan quản lý công tác thi hành án dân sự, cơ quan thi hành án dân sự và chấp hành viên; Thông tư liên bộ số 12/TTLB ngày 26/7/ 1993 của Bộ Tư pháp, Ban tổ chức - cán bộ Chính phủ hướng dẫn về chức năng nhiệm vụ quyền hạn và tổ chức cơ quan tư pháp địa phương…

Trong lĩnh vực thi hành án hình sự cũng đã có nhiều văn bản được ban hành, như Bộ luật Hình sự, Bộ luật Tố tụng hình sự, Pháp lệnh Thi hành án phạt tù, Thông tư liên ngành số 03/TTLN ngày 30/6/1993 của Toà án nhân dân Tối cao, Viện kiểm sát nhân dân Tối cao hướng dẫn thực hiện một số quy định của Pháp lệnh thi hành án phạt tù…

2. Những khó khăn, tồn tại

Tuy nhiên, trên cơ sở phân tích cơ chế quản lý hiện hành và hiệu quả mang lại của cơ chế đó, có thể khẳng định rằng, cơ chế quản lý công tác thi hành án như hiện nay là chưa hợp lý ảnh hưởng nhiều đến chất lượng công tác thi hành án nói chung.

2.1. Về cơ chế quản lý các lĩnh vực thi hành án

Cơ chế quản lý các lĩnh vực thi hành án còn mang tính chất xé lẻ, phân tán, không tập trung, có quá nhiều cơ quan chịu trách nhiệm về công tác thi hành án, cụ thể là:

Công tác thi hành án phạt tù do Bộ Công an và Bộ Quốc phòng đảm nhiệm; công tác thi hành án dân sự do Bộ Tư pháp quản lý, riêng công tác thi hành án dân sự trong quân đội do Bộ Quốc phòng chịu trách nhiệm; các vấn đề về thi hành các hình phạt khác như cải tạo không giam giữ, quản chế, cấm đi khỏi nơi cư trú, bắt buộc chữa bệnh, hay như án treo chưa được giao cho cơ quan nào chịu trách nhiệm thống nhất quản lý, chỉ đạo, hướng dẫn.

Việc phân tán, không tập trung thể hiện không chỉ ở trong cơ chế quản lý nói chung mà trong từng lĩnh vực cũng bị chia cắt, không đồng bộ.

Trong lĩnh vực thi hành án dân sự, ngoại trừ cơ chế quản lý hoạt động thi hành án dân sự trong quân đội không bị chia cắt hoặc chồng chéo, chỉ có một cơ quan (Phòng quản lý thi hành án) thực hiện chức năng quản lý theo hệ thống dọc, còn cơ chế quản lý hoạt động thi hành án ngoài hệ thống quân đội còn nhiều điểm bất cập, chồng chéo.

Ở địa phương, chức năng quản lý công tác thi hành án do các cơ quan tư pháp thực hiện nhưng qua kết quả điều tra, lấy ý kiến các ngành, các nhà quản lý thực tế đã cho thấy, cơ chế quản lý công tác thi hành án ở địa phương là không hợp lý, cụ thể:

- Trong khi chủ thể quản lý (Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp) trực thuộc Uỷ ban nhân dân cùng cấp, thuộc biên chế địa phương, hưởng lương từ Ngân sách địa phương, thì đối tượng quản lý là Phòng thi hành án, Đội thi hành án lại hưởng lương và kinh phí từ ngân sách Trung ương, có con dấu, tài khoản, trụ sở riêng. Các cơ quan thi hành án dân sự có chức năng quyền hạn độc lập trong việc tổ chức thi hành án lại được coi là một phòng thuộc cơ quan tư pháp. Cũng do cơ chế quản lý trên đây mà việc quản lý cơ sở vật chất, xây dựng cơ bản cho Phòng thi hành án, Đội thi hành án cũng chưa thuận lợi.

- Có những nơi, Phòng tư pháp còn chưa được thành lập, do đó trên thực tế còn tình trạng có các đối tượng cần quản lý mà không có chủ thể quản lý.

- Chủ thể quản lý ở địa phương không quản lý về mặt chuyên môn nghiệp vụ, cơ quan có thẩm quyền quản lý về mặt nghiệp vụ chuyên môn thì lại không có thẩm quyền trực tiếp xử lý cán bộ. Khi cơ quan quản lý nghiệp vụ phát hiện sai sót, vi phạm của cán bộ thì nghịch lý xảy ra là khó có sự thống nhất giữa 2 cơ quan này. Hoặc có nhiều trường hợp cơ quan tư pháp tuyển dụng cán bộ, sử dụng, đề bạt cán bộ không phù hợp và không có hiệu quả cho công tác thi hành án.

- Một điều bất hợp lý khác là cơ quan thi hành án cấp huyện bị quá nhiều cơ quan thanh tra, kiểm tra, (Cục quản lý thi hành án dân sự Bộ Tư pháp, Phòng thi hành án, Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp, Viện kiểm sát nhân dân cấp trên và Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp, cơ quan thanh tra nhà nước và thanh tra chuyên ngành…) trong khi giới hạn, phạm vi nội dung kiểm tra, thanh tra lại chưa được quy định cụ thể, ảnh hưởng đến hoạt động bình thường của Đội thi hành án mà hiệu quả của việc kiểm tra chưa cao.

- Hiện nay, vẫn còn một số trường hợp Giám đốc, Phó Giám đốc Sở Tư pháp (chủ thể quản lý) kiêm nhiệm Trưởng Phòng thi hành án (đối tượng quản lý), hoặc Trưởng Phòng tư pháp kiêm nhiệm Đội trưởng Đội thi hành án. Việc kiêm nhiệm này cũng ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả của hoạt động thi hành án.

Trong lĩnh vực thi hành án hình sự, cũng xẩy ra tình trạng tương tự.

- Trước hết phải nói đến việc chia cắt thi hành án hình sự theo thi hành án hình sự trong và ngoài quân đội, thi hành hình phạt tử hình, thi hành hình phạt tù giam, thi hành án dân sự trong hình sự, thi hành các hình phạt khác. Việc thi hành một bản án hình sự, có thể gồm hình phạt như tử hình, tù chung thân, tù có thời hạn, và thi hành án dân sự trong hình sự như án phí, phạt tiền, tịch thu tài sản, bồi thường thiệt hại về tính mạng, sức khoẻ, quản chế, án treo… Như vậy, chỉ một bản án hình sự đã có thể có đến ít nhất 4 cơ quan chịu trách nhiệm tổ chức thi hành.

- Ngay trong mỗi hoạt động thi hành của từng mảng trên đây cũng đã có sự xé lẻ, không đồng bộ. Xét việc thi hành hình phạt tù giam cho thấy, cơ quan có thẩm quyền ra quyết định và cơ quan thi hành quyết định hoàn toàn khác nhau: cơ quan có thẩm quyền ra quyết định thi hành án, hoãn thi hành án, xét miễn thi hành hình phạt, giảm án tù, theo dõi việc thi hành hình phạt, xoá án,… là Toà án, còn cơ quan tổ chức thi hành hình phạt tù lại là các trại giam thuộc cơ quan công an.

- Xét về đối tượng phải thi hành án hình sự, thông thường một người vừa phải thi hành hình phạt hình sự, vừa phải thi hành trách nhiệm dân sự. Việc thi hành án của một đối tượng lại do hai cơ quan khác nhau thực hiện, trong khi đó, việc thi hành tốt trách nhiệm dân sự không được coi là một điều kiện cơ bản trong việc xét giảm thi hành hình phạt tù giam. Từ thực tế đó, đã ảnh hưởng đến hiệu quả của hoạt động thi hành án dân sự, không khuyến khích được người phải chấp hành hình phạt tù giam nghiêm chỉnh thi hành trách nhiệm dân sự nhằm được xét giảm án tù. Mặt khác, nếu bị cáo đã thụ hình xong không trở về địa phương, không rõ địa chỉ, cơ quan thi hành án dân sự không thể tổ chức thi hành phần trách nhiệm dân sự của họ, dẫn đến tình trạng án tồn đọng, quyền lợi của Nhà nước, cơ quan, tổ chức và cá nhân bị xâm phạm nghiêm trọng.

2.2. Mối quan hệ phối hợp trong công tác thi hành án

Mối quan hệ phối hợp trong công tác thi hành án cũng chưa được thực hiện tốt. Một mặt do quy định của pháp luật còn chưa đầy đủ, rõ ràng, mặt khác, do các cơ quan có liên quan chưa thực hiện đầy đủ trách nhiệm của mình đã được pháp luật quy định. Việc phối hợp cưỡng chế trong thi hành án dân sự như trường hợp cơ quan thi hành án yêu cầu cơ quan công an cử người tham gia bảo vệ cưỡng chế theo đúng tinh thần Thông tư liên ngành số 02/TTLN ngày 17/9/1993 của Bộ Tư pháp, Bộ Nội vụ, Viện kiểm sát nhân dân Tối cao hướng dẫn việc bảo vệ cưỡng chế, nhưng nhiều khi không nhận được sự giúp đỡ cần thiết. Nhiều nơi, Toà án không tuân thủ quy định về thời hạn chuyển giao bản sao bản án, quyết định cho cơ quan thi hành án, hay không thực hiện quy định về việc giải thích cho người được thi hành án về quyền làm đơn yêu cầu thi hành án. Có nhiều trường hợp, cơ quan thi hành án có văn bản đề nghị Toà án đã ra bản án giải thích những điểm chưa rõ để thi hành, nhưng Toà án hoặc không giải thích, hoặc giải thích vượt ra ngoài phạm vi bản án, hoặc có nhiều giải thích khác nhau, thậm chí trái ngược nhau đối với cùng một vụ việc.

2.3. Hệ thống văn bản pháp luật

- Ngoài lĩnh vực thi hành án hình sự, các văn bản trong các lĩnh vực khác đều chưa có  hiệu lực pháp lý cao, chủ yếu mới dừng ở mức Pháp lệnh và phần lớn là xử lý bằng các Thông tư liên ngành.

- Những vấn đề quy định trong hệ thống văn bản hiện hành về thi hành án còn chưa đầy đủ, không đồng bộ, còn nhiều điểm bất cập, có những vấn đề gần như thiếu hẳn quy định.

- Đối với các lĩnh vực thi hành án khác, văn bản pháp luật để điều chỉnh chức năng nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan có liên quan còn thiếu, nhiều vấn đề còn bỏ ngỏ.

2.4. Về cơ sở vật chất, phương tiện, kinh phí

Điều kiện vật chất cho cơ quan thi hành án chưa được đảm bảo, trụ sở làm việc và kho tang tài vật, phương tiện đi lại chưa được đảm bảo. Đến nay mới có 38/61 Phòng thi hành án và 80/602 Đội thi hành án được xây mới trụ sở làm việc, số còn lại phải thuê, mượn, hoặc ở nhờ trụ sở của Uỷ ban nhân dân huyện, thị xã nhưng diện tích chật hẹp, tạm bợ. Đội ngũ cán bộ chưa hoàn toàn đáp ứng được yêu cầu của nhiệm vụ, còn thiếu về số lượng và yếu về chất lượng, nhất là đối với những địa bàn thuộc vùng sâu, vùng xa, nông thôn, miền núi.

IV. NHỮNG GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CƠ CHẾ QUẢN LÝ VÀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ HOẠT ĐỘNG THI HÀNH ÁN

Từ việc nghiên cứu cơ chế quản lý công tác thi hành án hiện hành, trên cơ sở phân tích những ưu điểm, thuận lợi cũng như những tồn tại, vướng mắc của cơ chế, nhóm nghiên cứu cho rằng phải có những giải pháp đồng bộ. Việc khắc phục những tồn tại không thể tách rời quá trình đổi mới tổ chức trong tổng thể công cuộc cải cách tư pháp mà Đảng và Nhà nước đã đề ra. Đây không phải chỉ là trách nhiệm của các cơ quan quản lý công tác thi hành án, cơ quan thi hành án, mà đòi hỏi sự quan tâm đặc biệt của Nhà nước, của các ngành, các cấp có liên quan. Trước yêu cầu của thực tiễn, đòi hỏi phải có những biện pháp giải quyết trước mắt, đồng thời phải có những giải pháp đồng bộ, lâu dài.

1. Những giải pháp trước mắt

1.1. Tiếp tục kiện toàn tổ chức, bộ máy, tăng cường đội ngũ cán bộ cho các cơ quan thi hành án và cơ quan quản lý công tác thi hành án

Để nâng cao hiệu quả của hoạt động thi hành án, vấn đề có ý nghĩa quyết định là phải có tổ chức, bộ máy đồng bộ.

- Trước hết phải kiện toàn bộ máy các cơ quan thi hành án đủ về đội ngũ cán bộ lãnh đạo, giải quyết tình trạng kiêm nhiệm như hiện nay.

- Tăng cường đội ngũ cán bộ và Chấp hành viên đủ về số lượng, giỏi về chuyên môn nghiệp vụ và khẩn trương thực hiện tiêu chuẩn hoá đội ngũ cán bộ.

Đối với những vùng khó khăn về nhân sự như các tỉnh miền núi, vùng sâu, vùng xa, cần có kế hoạch đào tạo nguồn tuyển dụng tại chỗ nhằm xây dựng đội ngũ cán bộ thi hành án lâu dài.

Cần có kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng thường xuyên về chuyên môn nghiệp vụ cho đội ngũ cán bộ làm công tác thi hành án;

1.2. Về mối quan hệ giữa các cơ quan thi hành án

Xác định cụ thể mối quan hệ giữa cơ quan quản lý công tác thi hành án và cơ quan thi hành án ở địa phương nhằm vừa đảm bảo tính khoa học chặt chẽ, có hiệu quả trong quản lý, vừa tránh được sự can thiệp quá sâu vào hoạt động nghiệp vụ của cơ quan thi hành án.

1.3. Về công tác thanh tra, kiểm tra

Làm rõ thẩm quyền kiểm tra, thanh tra của các cơ quan đối với hoạt động của các cơ quan thi hành án, nhất là các cơ quan thi hành án cấp cơ sở.

1.4. Về cơ sở vật chất, kinh phí hoạt động

Các cơ quan thi hành án cần được đầu tư xây dựng về trụ sở làm việc, kinh phí và phương tiện làm việc.

Cần có kế hoạch tiến hành khảo sát thực trạng nơi làm việc, kho tang tài vật của các cơ quan thi hành án. Có kế hoạch xây dựng kho tang tài vật theo đúng tiêu chuẩn bảo quản tài vật cho các cơ quan thi hành án.

Trước mắt các cơ quan có thẩm quyền cần xem xét cấp lại các khoản tiền nộp ngân sách Nhà nước cho cơ quan thi hành án dân sự xây dựng trụ sở, mua sắm phương tiện và có chế độ bồi dưỡng cho cán bộ làm công tác thi hành án sao cho tương xứng với tính chất và đặc thù nghề nghiệp.

1.5. Về việc cải cách thủ tục hành chính

Sớm xây dựng đề án cải cách thủ tục hành chính trong công tác thi hành án, khắc phục tình trạng trì trệ, quan liêu, sách nhiễu, gây phiền hà cho nhân dân.

1.6. Về quan hệ phối hợp

Cần xây dựng mối quan hệ phối hợp tốt giữa các ngành hữu quan đảm bảo công tác thi hành án có hiệu quả.

1.7. Về văn bản pháp luật

Trước mắt, xem xét việc sửa đổi, bổ sung Pháp lệnh Thi hành án dân sự ngày 21/4/1993.

Pháp lệnh này được ban hành nhằm phục vụ việc chuyển đổi cơ chế thi hành án dân sự từ Toà án nhân dân sang các cơ quan thuộc Chính phủ vào năm 1993 thay thế Pháp lệnh thi hành án dân sự năm 1989. Tuy nhiên, do yêu cầu ban hành Pháp lệnh phục vụ cho việc thi hành Nghị quyết của Kỳ họp thứ nhất Quốc hội khoá IX về việc bàn giao công tác thi hành án dân sự từ Toà án nhân dân các cấp sang các cơ quan của Chính phủ, về cơ bản, Pháp lệnh Thi hành án dân sự ngày 21/4/1993 không đáp ứng được yêu cầu đẩy mạnh và nâng cao hiệu quả của hoạt động thi hành án dân sự. Điều này thể hiện ở những điểm sau đây:

+ Pháp lệnh Thi hành án dân sự hiện hành chưa tạo thuận lợi cho người dân trong việc thi hành án, chưa có một cơ chế hữu hiệu để buộc các cơ quan, tổ chức phải thi hành nghiêm chỉnh bản án, quyết định của Toà án theo nguyên tắc bình đẳng trước pháp luật, dẫn đến tình trạng quyền và lợi ích hợp pháp của người được thi hành án, người có quyền và lợi ích liên quan bị vi phạm.

+ Pháp lệnh Thi hành án dân sự có nhiều quy định thiếu rõ ràng, không đầy đủ. Thủ tục thi hành án thiếu chặt chẽ, nhất là việc không quy định thủ tục thi hành án đối với bên phải thi hành án là cơ quan nhà nước, các tổ chức kinh tế, xã hội, trách nhiệm thi hành trong trường hợp cơ quan, tổ chức phải thi hành án bị giải thể, trường hợp cơ quan hành chính sự nghiệp phải thi hành án, thủ tục kê biên tài sản chung của người phải thi hành án với người khác đã dẫn đến tình trạng án tồn đọng, kéo dài nhiều năm không thi hành được.

+ Pháp lệnh Thi hành án dân sự chưa quy định về việc thi hành các bản án, quyết định khác (kinh tế, lao động, hành chính...), trong khi đó, việc thi hành những loại án trên có những đặc thù riêng biệt, không thể đánh đồng với thủ tục thi hành những bản án dân sự thuần tuý.

Việc sửa đổi Pháp lệnh cần tập trung trước hết vào một số quy định cụ thể về trình tự, thủ tục thi hành án dưới đây:

+ Về thời hiệu thi hành án:

Thời hiệu thi hành án quy định trong Pháp lệnh Thi hành án dân sự ngày 21/4/1993 là quá dài và không thống nhất giữa các đối tượng thi hành án. Quy định trên cần được sửa đổi theo hướng rút ngắn thời hiệu thi hành án từ ba năm xuống còn một năm, và quy định một thời hiệu thống nhất chung cho cả cá nhân và cơ quan, tổ chức.

+ Về lệ phí thi hành án:

Với quy định hiện hành, Nhà nước bao cấp hoàn toàn cho người được thi hành án, cơ quan thi hành án là cơ quan nhà nước, chấp hành viên là người Nhà nước đi đòi nợ thay cho người được thi hành án. Cơ chế này hiện không còn phù hợp với cơ chế kinh tế của Nhà nước ta trong giai đoạn hiện nay, không nâng cao được tính trách nhiệm của người được thi hành án lẫn cơ quan thi hành án. Vì vậy, cần thiết nghiên cứu bổ sung quy định người được thi hành án phải chịu lệ phí thi hành án nhằm bù đắp một phần kinh phí cho việc tổ chức thi hành án, đỡ một phần gánh nặng cho ngân sách nhà nước.

+ Về căn cứ ra quyết định thi hành án:

Pháp lệnh Thi hành án dân sự năm 1993 quy định không rõ trường hợp nào thì cơ quan thi hành án chủ động đưa bản án, quyết định của Toà án ra thi hành, trường hợp nào thì ra quyết định thi hành án theo đơn yêu cầu của người được thi hành án.

Vì vậy, cần quy định cơ quan thi hành án chủ động thi hành đối với các trường hợp trực tiếp nộp ngân sách nhà nước, cụ thể là các quyết định khẩn cấp tạm thời; phạt tiền, tịch thu tài sản; án phí, lệ phí; truy thu thuế, truy thu lợi bất chính; trả lại tiền tạm ứng án phí, lệ phí Toà án; các quyết định về xử lý vật chứng, trả lại tài sản đã thu giữ, trả lại đất công và các trường hợp khác mà Toà án quyết định tài sản thuộc diện sung công.

Các trường hợp khác, thủ trưởng cơ quan thi hành án chỉ ra quyết định khi có đơn yêu cầu hoặc đơn tự nguyện thi hành án.

+ Về giảm hoặc miễn thi hành các khoản nộp ngân sách:

Bổ sung điều này xuất phát từ quy định của pháp luật về việc Toà án có quyền xét miễn, giảm án phí Toà án trong quá trình xét xử; từ quy định của Bộ luật hình sự, Bộ luật tố tụng hình sự về xét giảm hoặc miễn chấp hành hình phạt. Trước đây, tại Thông tư liên ngành số 04/TTLN ngày 26/12/1986 Toà án nhân dân Tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân Tối cao, Bộ Tư pháp, Bộ Nội vụ đã có hướng dẫn: nếu người có trách nhiệm bồi thường không có khả năng bồi thường, đã cho tạm hoãn nhiều lần và kể từ ngày bản án hình sự có hiệu lực pháp luật đã quá 10 năm, mà họ vẫn không có khả năng bồi thường, thì Toà án xét cho miễn các khoản bồi thường cho Nhà nước hoặc cho tập thể. Thực tế hiện nay, số lượng án tồn đọng do người phải thi hành án không có điều kiện thi hành như nêu trên là tương đối lớn. Vì vậy, cần quy định trong trường hợp đã quá 5 năm, kể từ ngày ra quyết định thi hành án mà có căn cứ xác định người phải thi hành án không có tài sản để thi hành án thì thủ trưởng cơ quan thi hành án cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, thủ trưởng cơ quan thi hành án trong quân đội có văn bản đề nghị Toà án cùng cấp xét miễn, giảm khoản án phí, tiền phạt cho người phải thi hành án.

+ Bổ sung quy định về ngân sách hỗ trợ tài chính để thi hành án.

Thực tế cho thấy, do Pháp lệnh Thi hành án dân sự năm 1993 không quy định nên cơ quan thi hành án không thể tổ chức thi hành đối với cơ quan, tổ chức phải thi hành án hoạt động bằng kinh phí do ngân sách cấp. Mặt khác, nếu cơ quan  thi hành án kê biên tài sản (trụ sở, phương tiện làm việc, tiền trả lương cho công chức, cán bộ…) để thi hành án, thì có thể làm những đơn vị này phải ngừng hoạt động.

Nghị định số 47/CP ngày 3/5/1997 của Chính phủ đã quy định việc sử dụng ngân sách bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức nhà nước, người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra. Theo Luật Phá sản doanh nghiệp, trong trường hợp cần thiết để tránh việc phá sản, Ngân sách Nhà nước hỗ trợ về tài chính cho các doanh nghiệp phục vụ an ninh quốc phòng, phục vụ mục đích công cộng, doanh nghiệp quan trọng khác. Do vậy, việc quy định ngân sách nhà nước hỗ trợ về tài chính để các cơ quan, tổ chức hoạt động bằng kinh phí do ngân sách cấp thực hiện nghĩa vụ thi hành án của mình là hợp lý.

+ Bổ sung quyền kê biên quyền tài sản để bảo đảm thi hành án.

Theo Điều 172 của Bộ luật Dân sự, thì tài sản bao gồm cả các quyền tài sản và trên thực tế, quyền sử dụng đất, quyền thuê đất là tài sản có giá trị lớn, có thể được bảo đảm thi hành án. Do vậy, bổ sung quy định trên vào Pháp lệnh là có cơ sở và cần ban hành các văn bản hướng dẫn cụ thể.

+ Sửa đổi quy định về bán tài sản đã kê biên.

Về việc bán tài sản theo giá thoả thuận của các bên đương sự đã được quy định tại Điều 17 Nghị định số 69/CP ngày 18/10/1993 của Chính phủ nhằm đảm bảo quyền tự định đoạt của các bên đương sự là một quy định có tác dụng khuyến khích quyền tự định đoạt, quyền tự quyết của các bên đương sự.

Đối với tài sản dễ hỏng, khó bảo  quản, thì việc tổ chức bán ngay mà không thông qua thủ tục bán đấu giá là cần thiết, đảm bảo được giá trị của tài sản cũng như quyền lợi của các bên đương sự.

Về thủ tục đăng ký quyền sở hữu cho người mua được tài sản, quy định như Điều 17 Nghị định số 69/CP là chưa cụ thể, dẫn đến tình trạng nhiều trường hợp các cơ quan chức năng đã từ chối làm thủ tục sang tên, đăng ký quyền sở hữu cho người mua được tài sản, nhất là đối với các tài sản chưa đủ giấy tờ, ảnh hưởng đến quyền lợi của người mua được tài sản, gây tâm lý không an tâm cho người mua tài sản bán đấu giá để thi hành án. Do vậy, cần đưa quy định trên vào Pháp lệnh sửa đổi theo nguyên tắc xác định trách nhiệm của các cơ quan chức năng trong việc đăng ký quyền sở hữu tài sản cho người mua được tài sản.

Hiện nay việc bán đấu giá tài sản, trong đó có cả bất động sản được thực hiện theo thủ tục đấu giá do Chính phủ quy định. Vì vậy không nhất thiết phải tách quy định về bán đấu giá nhà thành một điều riêng như Pháp lệnh Thi hành án dân sự năm 1993 (Điều 36, Bán đấu giá nhà). Mặt khác, cũng nên quy định loại tài sản và mức giá trị tài sản mà chấp hành viên không được tự tổ chức bán đấu giá và phải uỷ quyền cho Trung tâm bán đấu giá tài sản thực hiện việc bán đấu giá.

+ Bổ sung quy định về xử lý tài sản cầm cố, thế chấp, tài sản được kê biên để đảm bảo thi hành án.

Theo Điều 341, Điều 359 Bộ luật Dân sự, bên nhận cầm cố, thế chấp được ưu tiên thanh toán từ số tiền bán tài sản cầm cố, thế chấp, sau khi trừ chi phí bảo quản, bán đấu giá tài sản. Thủ tục tố tụng cũng quy định Toà án có thể áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời, kể cả kê biên tài sản để bảo đảm cho việc thi hành án. Do đó, trong quá trình bán tài sản để thi hành án, các nghĩa vụ đã được bảo đảm cần được ưu tiên thanh toán. Vì thế, việc bổ sung quy định là có cơ sở và phù hợp với thực tế công tác thi hành án dân sự hiện hành.

+ Bổ sung quy định về cưỡng chế giao nhà đã bán để thi hành án.

Pháp lệnh Thi hành án dân sự năm 1993 không quy định về cưỡng chế giao nhà cho người mua được nhà theo thủ tục bán đấu giá, nên cơ quan thi hành án không có cơ sở pháp lý để cưỡng chế buộc người phải thi hành án (và những người khác) ra khỏi nhà cùng đồ đạc của họ. Vì vậy, nhiều bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật nhiều năm nhưng không thể tổ chức thi hành dứt điểm, ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của người được thi hành án, người mua được nhà theo thủ tục đấu giá. Để đảm bảo tính nghiêm minh của pháp luật, cần bổ sung quy định này.

Pháp lệnh Thi hành án dân sự năm 1993 cũng không quy định biện pháp giải quyết khi người phải thi hành án cố tình vắng mặt hoặc không nhận lại tài sản của họ trong trường hợp cưỡng chế giao nhà. Để giao nhà cho người được thi hành án hoặc người mua được nhà, cơ quan thi hành án phải chuyển đồ đạc của người phải thi hành án và người liên quan ra khỏi nhà và phải thuê giữ tài sản đó. Nhiều trường hợp, thời gian thuê giữ bị kéo dài, cơ quan thi hành án bị đương sự vu khống về việc mất mát, hư hỏng tài sản. Vì vậy, trên cơ sở Bộ luật Dân sự đã có quy định về việc xử lý tài sản trong trường hợp chủ sở hữu từ bỏ quyền sở hữu của mình, cần bổ sung quy định trong vòng không quá 6 tháng, kể từ ngày thông báo mà người có tài sản không đến nhận thì cơ quan thi hành án tổ chức bán tài sản, nộp tiền vào Ngân sách, sau khi trừ các chi phí; đối với tài sản không có giá trị thì tổ chức tiêu huỷ.

+ Sửa đổi, bổ sung quy định về cưỡng chế thực hiện hành vi.

Điều 43 Pháp lệnh Thi hành án dân sự năm 1993 quy định không rõ là hành vi theo án tuyên hay hành vi trái pháp luật của người phải thi hành án thực hiện trong quá trình thi hành án (như hành hung đối với chấp hành viên, cán bộ thi hành án, cố tình không thi hành các quyết định về thi hành án…). Vì vậy, việc hiểu và áp dụng quy định trên không thống nhất trong các cơ quan thi hành án. Mặt khác, Pháp lệnh Thi hành án dân sự năm 1993 cũng không quy định cơ chế buộc người phải thi hành án thực hiện hành vi, vì vậy, số vụ việc về thực hiện hành vi theo bản án tuyên hầu như không thể thi hành.

Trên cơ sở Điều 285 Bộ luật Dân sự, Pháp lệnh nên sửa đổi khái niệm "hành vi" thành "công việc phải làm hoặc không được làm", và quy định cho phép hấp hành viên yêu cầu người khác thực hiện (nếu công việc có thể do người khác thực hiện), hoặc phạt tiền người phải thi hành án. Sau khi phạt và đã gia hạn 15 ngày mà họ vẫn không thực hiện, thì Chấp hành viên đề nghị truy cứu trách nhiệm hình sự. Quy định trên nhằm bảo đảm quyền lợi của người được thi hành án, nâng cao ý thức chấp hành bản án của người phải thi hành án.

+ Bổ sung quy định về thẩm quyền giải quyết khiếu  nại về thi hành án trong quân đội.

Về thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo hành vi trái pháp luật của chấp hành viên, thủ trưởng cơ quan thi hành án trong quân đội đã được quy định tại Nghị định số 30/CP ngày 2/6/1993 của Chính phủ. Để nâng cao hiệu lực pháp lý của quy định này và để phù hợp với quy định về giải quyết khiếu nại về thi hành án nói chung, cần quy định vấn đề này trong Pháp lệnh sửa đổi.

+ Bổ sung quy định về trách nhiệm của cơ quan, tổ chức đang giữ tài sản của người phải thi hành án.

Pháp lệnh Thi hành án dân sự năm 1993 chưa có chế tài cần thiết để buộc cơ quan, tổ chức, cá nhân đang quản lý, giữ, thuê… tài sản của người phải thi hành án phải chấp hành các quyết định cưỡng chế của cơ quan thi hành án, ảnh hưởng đến hiệu quả công tác thi hành án dân sự. Vì vậy, cần bổ sung quy định cơ quan, tổ chức, cá nhân đang quản lý, sử dụng, vay, mượn, giữ, thuê, gửi sửa chữa tài sản của người phải thi hành án mà không thi hành các yêu cầu của chấp hành viên về xử lý tài sản, thì bị xử phạt.

+ Sửa đổi quy định về xử phạt hành chính.

Mức phạt tiền theo quy định tại Điều 47 Pháp lệnh Thi hành án năm 1993 không còn phù hợp với thực tế, ít có tác dụng răn đe, giáo dục đối với người bị phạt. Khi nghiên cứu bổ sung quy định này cần quán triệt nguyên tắc chỉ xét miễn, giảm án phí, tiền phạt cho những người thực sự có khó khăn về kinh tế, không có điều kiện để thi hành án và phải có thời hạn để xét. Ví dụ, đã quá 5 năm, kể từ ngày án có hiệu lực pháp luật, mà họ vẫn không có khả năng thi hành án. Cần quy định chỉ đặt vấn đề xét miễn, giảm đối với khoản án phí và tiền phạt, còn các khoản liên quan đến cá nhân, tổ chức là do bên được thi hành án định đoạt. Thủ tục xét miễn, giảm tiền án phí tiền phạt cần quy định tương tự thủ tục xét giảm án tha tù.

+ Bổ sung quy định về giải quyết khiếu nại.

Pháp lệnh Thi hành án dân sự năm 1993 chỉ quy định cấp giải quyết khiếu nại mà không có quy định về thủ tục giải quyết khiếu nại, quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại, người giải quyết khiếu nại…

Vì vậy, cần bổ sung quy định về thầm quyền tạm đình chỉ việc thi hành án trong thời gian giải quyết khiếu nại nếu có căn cứ cho rằng việc khiếu nại là có cơ sở và việc tiếp tục thi hành án có thể dẫn đến hậu quả khó khắc phục; bổ sung thẩm quyền của người giải quyết khiếu nại ra quyết định huỷ quyết định thi hành án trái pháp luật.

2. Những giải pháp lâu dài nhằm đổi mới tổ chức, nâng cao hiệu quả của hoạt động thi hành án.

2.1. Về công tác xây dựng pháp luật

Mục đích cơ bản của việc xây dựng Luật Thi hành án là tạo căn cứ pháp lý cho mô hình tổ chức thi hành án mới với định hướng quản lý thống nhất các công tác thi hành án khác như thi hành án hình sự, quản lý trại giam, thi hành án quản chế, án treo… về một đầu mối là Bộ Tư pháp theo Nghị quyết của Hội nghị Trung ương 8 khoá VII và Nghị quyết Hội nghị Trung ương 3 khoá VIII. Đề tài đã tiến hành điều tra lấy ý kiến của các ban ngành về việc xây dựng Luật Thi hành án với 3 phương án khác nhau.

a) Phương án xây dựng hai Luật Thi hành án

* Phương án xây dựng hai Luật Thi hành án gồm xây dựng Luật Tổ chức Thi hành án và Luật Thi hành án.

Luật Tổ chức Thi hành án phải giải quyết những vấn đề về tổ chức, bộ máy, bao gồm hệ thống các cơ quan thi hành án, cơ quan quản lý công tác thi hành án, phạm vi nội dung quản lý, mối quan hệ giữa các cơ quan này, về đội ngũ cán bộ thi hành án, tiêu chuẩn và quy trình tuyển dụng, bổ nhiệm, miễn nhiệm, khen thưởng, kỷ luật, đào tạo đội ngũ cán bộ…

Luật Thi hành án cần tập trung giải quyết những vấn đề về trình tự, thủ tục thi hành án từ lúc nhận bản sao bản án quyết định của Toà án, ra quyết định thi hành án đến lúc hoàn thành việc thi hành nội dung bản án, quyết định của Toà án.

Luật Thi hành án cần có hai phần riêng biệt:

Phần thứ nhất, quy định về trình tự thủ tục thi hành án hình sự, bao gồm thi hành hình phạt tử hình, hình phạt tù giam, các hình phạt khác và các biện pháp tư pháp.

Phần thứ hai, quy định trình tự thủ tục thi hành án dân sự, bao gồm thi hành các bản án dân sự, hôn nhân gia đình, lao động, kinh tế, tuyên bố phá sản doanh nghiệp, quyết định về tài sản, quyền tài sản trong bản án hành chính, phần dân sự trong bản án hình sự, bản án quyết định của Toà án nước ngoài và Trọng tài nước ngoài được công nhận và cho thi hành tại Việt Nam.

Phương án này có ưu điểm là phân định các vấn đề về tổ chức và vấn đề về thủ tục một cách rạch ròi, giải quyết vấn đề về tổ chức một cách riêng biệt, bằng một văn bản pháp luật riêng, phù hợp với thực tiễn xây dựng pháp luật về các vấn đề về tổ chức như Luật Tổ chức Toà án nhân dân. Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân… Như vậy, có điều kiện để tập trung nghiên cứu từng vấn đề một cách đầy đủ, toàn diện.

* Phương án xây dựng Luật Thi hành án dân sự và Luật thi hành án hình sự.

Trong mỗi luật đều giải quyết trọn vẹn cả vấn đề về tổ chức và vấn đề về trình tự, thủ tục thi hành án. Xây dựng hai luật thi hành án theo phương án này dựa trên cơ sở hai hệ thống tổ chức, cách thức hoạt động thi hành án cơ bản tồn tại trong thực tế là thi hành án hình sự và thi hành án dân sự. Tuy nhiên, phương án này chưa hoàn toàn hợp lý với định hướng thống nhất công tác thi hành án, tập trung công tác thi hành án về một đầu mối.

b) Phương án xây dựng một luật.

Trên cơ sở nghiên cứu việc xây dựng một bộ luật về thi hành án, phương án xây dựng một luật về thi hành án phải tập trung giải quyết những vấn đề sau:

- Tổ chức và thủ tục thi hành án chung cho cả hoạt động thi hành án dân sự và thi hành án hình sự. Đây là quan điểm cơ bản xuyên suốt trong quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật về thi hành án.

- Phần về tổ chức thi hành án cần xây dựng mô hình quản lý và tổ chức hoạt động thi hành án một cách thống nhất, tập trung vào một đầu mối.

- Phần về thủ tục thi hành án vẫn cần quy định thủ tục thi hành án hình sự riêng, dân sự riêng.

Tuy nhiên, phương án này khó thực hiện do nội dung quá lớn, dễ dẫn đến tình trạng bỏ sót, hoặc giải quyết các vấn đề không triệt để, khó khăn trong việc ban hành cũng như áp dụng, sửa đổi về sau.

c) Phương án xây dựng Bộ luật Thi hành hình phạt.

Bộ luật Thi hành hình phạt quy định các vấn đề về thẩm quyền cũng như trình tự, thủ tục thi hành các loại hình phạt khác nhau.

Tuy nhiên, cũng giống như phương án hai, phương án này khó thực hiện do nội dung quá lớn.

2.2. Đổi mới cơ chế quản lý công tác thi hành án

Vấn đề đổi mới công tác quản lý thi hành án được đặt ra là hoàn toàn phù hợp với định hướng trong những năm tới, cần tích cực "chuẩn bị điều kiện để tiến tới giao cho một cơ quan quản lý tập trung thống nhất công tác thi hành án", xây dựng cơ chế quản lý công tác thi hành án theo hướng "tiến tới tập trung nhiệm vụ quản lý Nhà nước về công tác thi hành án về Bộ Tư pháp" đã được đưa ra tại Hội nghị Trung ương lần thứ VIII (khóa VII) và Nghị quyết Trung ương lần thứ III, thứ VII (khoá VIII).

Việc đổi mới cơ chế thi hành án là một vấn đề có tính chất chiến lược, nằm trong quá trình cải cách tư pháp, cải cách bộ máy hành chính nhà nước. Việc đổi mới cơ chế, nhằm đảm bảo sự quản lý thống nhất về tổ chức, cơ chế hoạt động, công tác hướng dẫn chỉ đạo về chuyên môn, tập trung lực lượng cán bộ và chuyên môn hoá cán bộ, tăng cường cơ sở vật chất, khắc phục tình trạng phân tán xé lẻ trong hoạt động thi hành án hiện nay.

Để giải quyết nhiệm vụ quan trọng này phải tìm ra mô hình thích hợp, cơ chế hợp lý để tăng cường hiệu quả của công tác thi hành án và đòi hỏi phải chuẩn bị về nhiều mặt và phải có bước đi thích hợp.

Qua phân tích kết quả thăm dò về vấn đề đổi mới cơ chế quản lý công tác thi hành án cho thấy, 100% số người được hỏi đã nhất trí cần thống nhất công tác thi hành án về một đầu mối và có 67% cho rằng nên giao cho Bộ Tư pháp.

Theo mô hình này, công tác thi hành án phạt tù từ Bộ Công an sẽ được chuyển giao toàn bộ sang Bộ Tư pháp. Như vậy, ngoài việc quản lý công tác thi hành án dân sự như hiện nay, gồm thi hành án dân sự, hành chính, kinh tế, lao động, trọng tài, các bản án quyết định của Toà án nước ngoài và Trọng tài nước ngoài được công nhận và cho thi hành tại Việt Nam, Bộ Tư pháp sẽ nhận thêm chức năng quản lý công tác thi hành án hình sự, quản lý việc thi hành các hình phạt và biện pháp tư pháp khác như án treo, cải tạo không giam giữ quản chế…

Mô hình Bộ Tư pháp thống nhất quản lý công tác thi hành án có ưu điểm cơ bản là tạo được sự quản lý Nhà nước tập trung, thống nhất, đảm bảo điều kiện để đầu tư về con người, cơ sở vật chất, trang bị phương tiện kỹ thuật hiện đại, đảm bảo sự chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra, giám sát chặt chẽ, điều hành nhanh nhạy, kịp thời phát hiện và tháo gỡ vướng mắc, giảm bớt đầu mối quản lý, tránh được sự can thiệp vào hoạt động thi hành án, phân định rõ trách nhiệm của các cơ quan có thẩm quyền trong hoạt động thi hành án, nâng cao vai trò độc lập cũng như trách nhiệm trước pháp luật của cơ quan thi hành án, đảm bảo hoạt động thi hành án có hiệu quả cao.

Nhược điểm của mô hình này là không đặt ra sự quản lý của cơ quan tư pháp đối với hoạt động tổ chức thi hành án.

Nhược điểm này có thể khắc phục được bằng việc quy định thủ trưởng cơ quan thi hành án chịu trách nhiệm trước Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cùng cấp về hoạt động thi hành án ở địa phương mình.

Việc chuyển giao cơ chế thi hành án đang do rất nhiều cơ quan khác nhau thực hiện như hiện nay lại là một vấn đề cần cân nhắc kỹ, cần tính đến các bước đi thích hợp để đảm bảo được hiệu quả.

- Việc chuyển giao đồng bộ, một lần đảm bảo được yêu cầu sớm thống nhất công tác thi hành án như định hướng của Đảng, không phải thực hiện nhiều lần, hình thành bộ máy nhanh chóng. Tuy nhiên phương án này đòi hỏi đầu tư lớn về kinh phí trong cùng một thời điểm, sắp xếp, bố trí nhân sự cho phù hợp.

Phương án chuyển giao từng bước một có ưu điểm là đảm bảo bước đi chắc chắn, thận trọng, tránh quá tải về kinh phí và công việc vào cùng một thời điểm, tránh xáo trộn về tổ chức, nhân sự.

- Cũng cần nghiên cứu mô hình quản lý công tác thi hành án theo tinh thần là vẫn thể hiện được sự quản lý thống nhất công tác thi hành án và phù hợp với yêu cầu phải có thời gian để thực hiện chuyển đổi từng bước, do đó về cơ bản trước mắt không làm thay đổi xáo trộn tổ chức, không tốn kém về kinh phí. Bộ Tư pháp quản lý công tác thi hành án dân sự như hiện nay đang thực hiện, đồng thời quản lý công tác thi hành các hình phạt khác như án treo, cải tạo không giam giữ và các biện pháp khác. Riêng đối với công tác thi hành án hình sự, Bộ Tư pháp chỉ thực hiện việc quản lý nhà nước về công tác thi hành án hình sự, còn thực hiện hoạt động giam giữ phạm nhân vẫn do Bộ Công an đảm nhiệm.

Như vậy, việc chuyển giao là đúng đắn, nguyên tắc là quản lý tập trung, nhưng cần được tính toán cụ thể bước đi thích hợp.

2.3. Xây dựng hệ thống cơ quan thi hành án độc lập

Hệ thống cơ quan thi hành án được xây dựng theo ngành dọc, độc lập và chịu trách nhiệm trước pháp luật. Hệ thống cơ quan thi hành án được tổ chức ở 3 cấp.

Ở Trung ương có Cục thi hành án; ở cấp tỉnh có cơ quan thi hành án tỉnh, thành phố; ở cấp huyện có cơ quan thi hành án huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh.

Ở cấp Trung ương có Cục thi hành án hình sự, Cục thi hành án dân sự, Cục cảnh sát tư pháp. Các Cục thi hành án tại Bộ Tư pháp có Cục trưởng và các Phó Cục trưởng, Chấp hành viên, chuyên viên và cán bộ.

Các Cục thi hành án có chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn sau đây:

1- Giúp Bộ trưởng Bộ Tư pháp thực hiện việc quản lý nhà nước về công tác thi hành án và tổ chức việc thi hành án trong phạm vi cả nước, cụ thể:

a. Chuẩn bị các dự án văn bản pháp luật về trình tự thủ tục thi hành án, các văn bản về quản lý công tác thi hành án, về quy chế chấp hành viên, về chế độ, chính sách đối với chấp hành viên, cán bộ làm công tác thi hành án.

b. Trình Bộ trưởng quyết định việc thành lập, giải thể các cơ quan thi hành án.

c. Chỉ đạo, kiểm tra, tổng kết công tác quản lý thi hành án.

2- Quản lý nghiệp vụ công tác thi hành án:

a. Hướng dẫn, chỉ đạo nghiệp vụ công tác thi hành án;

b. Bồi dưỡng nghiệp vụ cho chấp hành viên và cán bộ làm công tác thi hành án;

c. Kiểm tra, tổng kết hoạt động của các cơ quan thi hành án;

d. Giải quyết khiếu nại, tố cáo hành vi trái pháp luật đối với chấp hành viên, thủ trưởng cơ quan thi hành án, giải quyết khiếu nại các quyết định về thi hành án của thủ trưởng cơ quan thi hành án tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.

3- Quản lý cơ sở vật chất của các cơ quan thi hành án.

Các cơ quan thi hành án trực thuộc theo hệ thống dọc, đồng thời chịu trách nhiệm trước Chủ tịch Uỷ ban cùng cấp trong việc thực hiện nhiệm vụ bảo vệ trật tự an toàn xã hội ở địa phương.

Cơ quan thi hành án huyện, thị xã chịu sự quản lý của cơ quan thi hành án tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; chịu sự chỉ đạo của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân quận, huyện, thành phố thuộc tỉnh trong việc thực hiện nhiệm vụ bảo vệ trật tự an toàn xã hội ở địa phương.

Cơ quan thi hành án tỉnh, thành phố chịu sự quản lý của Cục thi hành án thuộc Bộ Tư pháp; chịu sự chỉ đạo của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trong việc thực hiện nhiệm vụ bảo vệ trật tự an toàn xã hội ở địa phương.

Cục thi hành án chịu sự chỉ đạo trực tiếp của Bộ trưởng Bộ Tư pháp.

- Bên cạnh mô hình này, cũng có thể tính đến phương án xây dựng mô hình quản lý thi hành án theo 3 cấp như trên, nhưng ở Bộ Tư pháp không xây dựng các Cục thi hành án riêng biệt, mà xây dựng Tổng Cục thi hành án.

Tổng Cục Thi hành án có Tổng Cục trưởng, các Phó Tổng Cục trưởng, các chấp hành viên, các chuyên viên và cán bộ. Tổng cục thi hành án chịu sự chỉ đạo trực tiếp của Bộ trưởng Bộ Tư pháp.

- Về cơ quan thi hành án cấp cơ sở, có thể  nghiên cứu tổ chức hệ thống cơ quan thi hành án cấp huyện theo hướng thành lập cơ quan thi hành án khu vực. Ở những địa bàn miền núi, vùng sâu, vùng xa, nơi số lượng vụ việc ít, thì không nhất thiết phải thành lập cơ quan thi hành án theo đơn vị hành chính.

2.4. Xây dựng lực lượng cảnh sát tư pháp.

Song song với việc thành lập các cơ quan thi hành án, cần đồng thời xây dựng lực lượng cảnh sát tư pháp với chức năng hỗ trợ, tạo điều kiện thuận lợi cho công tác xét xử và thi hành án.

Trong điều kiện hiện nay, đối với Việt Nam, việc xây dựng lực lượng cảnh sát tư pháp là vấn đề còn mới mẻ, hiện có nhiều ý kiến khác nhau về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, đặc biệt là vấn đề cơ cấu tổ chức và quản lý Nhà nước đối với lực lượng cảnh sát tư pháp.

Tuy nhiên, nhóm nghiên cứu thấy rằng việc xây dựng lực lượng cảnh sát chuyên trách (cảnh sát tư pháp) là cần thiết nhưng chỉ nên trong một giới hạn nhất định ở giai đoạn đầu, về sau khi có đủ điều kiện sẽ mở rộng phạm vi chức năng cũng như quy mô của lực lượng này. Vì vậy, trước mắt đề nghị phương án tổ chức lực lượng cảnh sát tư pháp với các nhiệm vụ như sau:

1. Quản lý các trại giam và trực tiếp tổ chức thi hành án hình sự.

2. Bảo vệ phiên toà;

3. Bảo vệ trụ sở Toà án nhân dân và cơ quan tư pháp;

4. Bảo vệ cưỡng chế thi hành án: chịu trách nhiệm lên kế hoạch và thực hiện phương án bảo vệ.

5. Quản lý công tác thi hành án không phải án tù như: cải tạo không giam giữ, cấm cư trú, quản chế, quản lý đối tượng được hưởng án treo.

Về tổ chức của lực lượng này, ở giai đoạn đầu có thể chỉ tổ chức ở các cơ quan thi hành án cấp tỉnh. Thực hiện cách tổ chức này thì cần điều động một bộ phận của lực lượng cảnh sát nhân dân hiện nay sang cơ quan thi hành án.

Tuy có sự xáo trộn về bộ máy, tổ chức, nhưng về cơ bản, việc thành lập cảnh sát tư pháp là thuận lợi vì chủ yếu là chuyển bộ máy, cơ sở vật chất hiện có như hệ thống trại cải tạo và một phần của lực lượng cảnh sát bảo vệ sang, do đó không có sự biến động lớn về biên chế.

Lực lượng cảnh sát tư pháp do Bộ Tư pháp quản lý. Cách tổ chức lực lượng Cảnh sát tư pháp thuộc Bộ Tư pháp dựa trên cơ sở Bộ Tư pháp đang thực hiện chức năng quản lý các Toà án địa phương về mặt tổ chức, bảo đảm cơ sở vật chất và các điều kiện khác cho hoạt động xét xử của Toà án và quản lý công tác thi hành án.

Cách tổ chức này cũng xuất phát từ yêu cầu thực tế hiện nay là cần có sự chủ động trong việc hỗ trợ cho chấp hành viên thi hành án dân sự cũng như chủ động bảo vệ phiên toà và dẫn giải bị cáo đến phiên toà, khắc phục tình trạng trục trặc trong sự phối hợp giữa lực lượng sảnh sát với chấp hành viên trong việc tổ chức cưỡng chế thi hành án dân sự, cũng như tổ chức phiên toà xét xử về hình sự. Do vậy, lực lượng cảnh sát tư pháp được tổ chức thuộc Bộ Tư pháp là hợp lý để bảo đảm việc chỉ huy, điều hành thống nhất, điều động lực lượng phục vụ nhu cầu xét xử và thi hành án được kịp thời, thường xuyên.

Để phù hợp với phương án này, việc xây dựng lực lượng cảnh sát tư pháp thực chất là tổ chức, sắp xếp lại một bộ phận của lực lượng cảnh sát nhân dân để chuyên trách làm nhiệm vụ bảo vệ phiên toà, dẫn giải bị cáo, tham gia cưỡng chế thi hành án dân sự. Lực lượng cảnh sát chuyên trách này cũng có thể gọi là cảnh sát tư pháp như nhiều nước trên thế giới vẫn gọi.

Tuy nhiên, cũng cần nghiên cứu phương án giao cho Bộ Công an quản lý lực lượng cảnh sát tư pháp.

Mô hình tổ chức được dự kiến như sau:

Ở Bộ Công an có Cục cảnh sát tư pháp;

Ở Công an tỉnh, thành phố có Phòng Cảnh sát tư pháp;

Ở Công an cấp quận, huyện có Đội cảnh sát tư pháp;

Ở Công an phường có cán bộ chuyên trách theo dõi các đối tượng cải tạo không giam giữ, cấm cư trú, quản chế.

Lực lượng này thuộc biên chế của lực lượng cảnh sát nhân dân, do Bộ Công an và cơ quan công an địa phương quản lý, điều hành.

Điều thuận lợi của cách tổ chức này là không gây xáo trộn về tổ chức, biên chế, chính sách, chế độ đãi ngộ, trang phục… mà chỉ là sự sắp xếp lại tổ chức của một bộ phận trong lực lượng cảnh sát nhân dân.

Tuy nhiên, điều không thuận lợi của cách tổ chức này là lực lượng này vẫn thuộc lực lượng cảnh sát nhân dân nên chưa đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn. Việc quản lý, chỉ huy, điều hành lực lượng chuyên trách này vẫn thuộc cơ quan Công an và do đó Toà án và cơ quan thi hành án sẽ không tránh khỏi sự bị động trong công tác bảo đảm cho xét xử và thi hành án, vẫn bị lệ thuộc vào sự điều động lực lượng của cơ quan Công an.

2.5. Tăng cường đầu tư cơ sở vật chất.

Các cơ quan thi hành án cần được đầu tư xây dựng, đảm bảo đủ điều kiện để thực hiện việc tổ chức thi hành án đạt kết quả.

2.6. Tăng cường công tác cán bộ

Thực hiện tốt việc tuyển dụng cán bộ, bổ nhiệm Chấp hành viên đảm bảo đưa vào ngành những cán bộ có  năng lực, có trình độ, đưa chất lượng đội ngũ cán bộ thi hành án lên một bước. Bên cạnh đó cần có kế hoạch bồi dưỡng nghiệp vụ cho đội ngũ cán bộ thi hành án hiện nay và có kế hoạch đào taọ lâu dài để tạo nguồn cán bộ cho ngành tư pháp nói chung và thi hành án nói riêng.

 

A. THÔNG TIN ĐỀ TÀI

Mã số đề tài:           96-98-003/ĐT                                                                                             

Cấp đề tài:              Đề tài cấp Bộ

Chủ nhiệm đề tài:   PTS Trần Thất

                               PTS. Nguyễn Đức Chính

Cơ quan chủ quản: Bộ Tư pháp

Cơ quan chủ trì:      Viện Nghiên cứu Khoa học Pháp lý

Năm bảo vệ:           1997

Nơi bảo vệ:             Bộ Tư pháp

B. NỘI DUNG TÓM TẮT

1. Một số vấn đề lý luận và thực tiễn của việc quản lý lý lịch tư pháp

1.1. Quan điểm chung về lý lịch tư pháp

ĐỀ TÀI LÝ LỊCH TƯ PHÁP – THỰC TRẠNG, PHƯƠNG PHÁP TỔ CHỨC, QUẢN LÝ VÀ HOẠT ĐỘNG TRONG ĐIỀU KIỆN MỚI

Cùng là việc ghi nhớ án tích của những kẻ phạm tội, ở mỗi thời kỳ có cách ghi nhớ riêng. Thời trung cổ đó là việc thích chữ vào mặt, chặt các ngón chân, ngón tay hoặc cắt tai... tùy từng loại tội. Thời hiện đại, việc đánh dấu trên được thay bằng lý lịch tư pháp thành văn. Lý lịch tư pháp thành văn lúc đầu được sử dụng đưới hình thức Sổ bộ ghi chép các bản án mà Tòa án đã tuyên hàng năm. Tuy nhiên, hình thức Sổ bộ có nhiều bất tiện như khó tra cứu, không phản ánh được diễn biến của can phạm sau khi kết thúc trình tự tố tụng. Để khắc phục những bất tiện này, lý lịch tư pháp theo kiểu Casier judiciaire ra đời theo sáng kiến của vị thẩm phán người Pháp. Đặc điểm của lý lịch tư pháp theo kiểu “Casier judiciaire” là việc lập ra 3 loại phiếu (số 1; số 2; số 3) về tiền án, tiền sự đối với từng cá nhân. Nội dung thông tin ghi chép trong mỗi loại phiếu được pháp luật quy định một cách cụ thể.  Ở Việt Nam, ngoài một số cuốn sách xuất bản trước năm 1975, thì Từ điển Pháp - Việt pháp luật - hành chính của Nhà xuất bản thế giới Hà Nội xuất bản năm 1992 cũng có giải thích lý lịch tư pháp.Theo đó "lý lịch tư pháp (Casier Judiciare)" ghi chép những hình phạt mà toà án đã tuyên phạt đối với một người đã phạm tội. Lý lịch tư pháp giúp cơ quan tyển dụng người nhận định được người xin việc là chưa hoặc đã can án, giúp toà án nhận định được một người là sơ phạm hoặc tái phạm (tái phạm là một tình tiết tăng nặng).

 Cụm từ "lý lịch tư pháp" qua tra cứu các văn bản đã được Nhà nước ta ban hành,  thấy chỉ chính thức đề cập rất sơ nét ở 3 văn bản pháp quy sau: Nghị định 38/CP ngày 4/6/1993 của Chính phủ về chức năng, nhiệm vụ quyền hạn và tổ chức bộ máy của Bộ Tư pháp; Thông tư liên bộ 12/TTLB ngày 26/7/ 1993 của liên bộ Bộ Tư pháp và Ban Tổ chức - Cán bộ chính phủ, hướng dẫn về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức cơ quan tư pháp địa phương; Thông tư số 719b TT/LSTVPL ngày 8/9/1995 của Bộ Tư pháp hướng dẫn thi hành quy chế hành nghề tư vấn pháp luật của tổ chức luật sư nước ngoài tại Việt Nam. Mặc dù được đề cập đến nhưng cụ thể lý lịch tư pháp là gì? hệ thống các cơ quan quản lý gồm những cơ quan nào? mức độ quản lý đến đâu? nội dung quản lý những gì? thì hầu như chưa được giải thích và quy định, hoặc nếu có thì rất mơ hồ.

1.2. Phạm vi, nội dung quản lý lý lịch tư pháp

Phạm vi, nội dung quản lý lý lịch tư pháp có ý nghĩa quyết định đối với nội dung và cơ chế quản lý lý lịch tư pháp của mỗi quốc gia. Xét về mặt lịch sử thì phạm vi, nội dung của lý lịch tư pháp lúc đầu chỉ là những vấn đề mang tính chất thuần tuý hình sự (tức là việc ghi nhớ về những án hình). Về sau, do sự phát triển và mở rộng hoạt động trong lĩnh vực tư pháp nên phạm vi quản lý lý lịch tư pháp cũng được mở rộng ra các lĩnh vực dân sự, hôn nhân gia đình, thương mại, hành chính... Việc mở rộng hay thu hẹp phạm vi này tuỳ thuộc vào ý chí của mỗi quốc gia và xuất phát từ hoàn cảnh lịch sử, xã hội và cách làm của mỗi nước.

Để xác định rõ phạm vi nào cần được ghi nhớ trong lý lịch tư pháp, thông thường theo pháp luật của một số nước trong khi quy định các chế tài (ngoài hình sự) đồng thời cũng chỉ rõ là việc đó có bị ghi vào lý lịch tư pháp hay không. Còn trong các chế định của Bộ luật Hình sự, Bộ luật Tố tụng hình sự đều quy định những tiền án, tiền sự nào được ghi vào lý lịch tư pháp. Hơn nữa, các Tòa án khi đưa ra các bản án, quyết định về một vụ việc cụ thể cũng nêu rõ trong bản án hoặc quyết định đó việc được miễn hay không được miễn ghi vào lý lịch tư pháp. Ngoài việc phân loại thông tin theo lĩnh vực kể trên người ta còn phân loại theo thông tin ban đầu và thông tin bổ sung. Thông tin ban đầu là những bản án hay quyết định ban đầu về một vụ việc cụ thể. Thông tin bổ sung là loại thông tin phản ánh diễn biến về sau của vụ việc.

1.3. Mục đích, ý nghĩa của lý lịch tư pháp

Lý lịch tư pháp có ý nghĩa không chỉ trong lĩnh vực công tác tư pháp mà còn có ý nghĩa cả trong nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước khác trong đời sống xã hội. Cụ thể:

- Là nguồn cung cấp những cứ liệu chính thức về quá khứ nhân thân của bị can, bị cáo để cơ quan điều tra, truy tố và xét xử xem xét các tình tiết tăng nặng, giảm nhẹ đối với họ trong khi giải quyết các vụ việc cụ thể.

- Giúp cho công tác thi hành án thực hiện một cách đầy đủ, chính xác các bản án và quyết định của Tòa án.

- Là nguồn thông tin chính thức để các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội và các tổ chức kinh tế… xem xét tư cách đạo đức của công dân trong khi giải quyết những vụ việc cụ thể.

- Là phương tiện để thực hiện xóa án tích theo quy định của pháp luật.

- Là một căn cứ, cơ sở (nguồn) của thống kê tư pháp nói chung và thống kê hình sự nói riêng.

- Công tác lý lịch tư pháp nếu được tiến hành đầy đủ, thường xuyên và chặt chẽ góp phần rất lớn cho việc quản lý xã hội, quản lý con người trong cộng đồng. Nó không chỉ có ý nghĩa tiêu cực là đánh giá tình trạng phạm tội của một người mà còn có ý nghĩa lớn, tích cực là thông báo chính thức về tình trạng không phạm tội của một người khi họ có những yêu cầu trong một trường hợp cụ thể.

2. Lịch sử và thực trạng của công tác quản lý lý lịch tư pháp ở Việt Nam

2.1. Quản lý lý lịch tư pháp thời kỳ Pháp thuộc và Miền nam Việt Nam trước năm 1975

Về mặt pháp lý, lý lịch tư pháp chính thức được ghi nhận ở Việt Nam bởi Đạo luật ngày 05/08/1899 của toàn quyền Đông Dương về lý lịch tư pháp và phục quyền áp dụng tại Nam phần. Lý lịch tư pháp được lập khi một người đã có án và án đó có hiệu lực áp dụng, được lưu giữ và quản lý theo nơi sinh của đương sự. Lý lịch tư pháp được lập thành 3 phiếu, mỗi phiếu có những nội dung ghi chép và được cấp phát cho những đối tượng khác nhau. Mỗi cấp Tòa án đều có Phòng lục sự với chức năng lập, lưu trữ và cấp lý lịch tư pháp.

Ngày 01/09/1951, vua Bảo Đại ban hành Dụ số 14 quy định cụ thể chi tiết “về lý lịch tư pháp và phục quyền”. Cụ thể:

a. Về tổ chức: Ở Trung ương có Phòng Văn quỹ lý lịch tư pháp đặt tại Bộ Tư pháp dưới quyền của Giám đốc Nha hình vụ và chịu sự kiểm soát của một viên chức do Tổng trưởng Bộ Tư pháp cử ra. Ở địa phương có Văn quỹ lý lịch tư pháp hàng tỉnh đặt tại mỗi Tòa sơ thẩm hoặc Tòa hòa giải rộng quyền, do Chánh lục sự Tòa sơ thẩm hoặc Tòa hòa giải rộng quyền chuyên trách, hoạt động dưới sự kiểm soát của ông biện lý và dưới sự kiểm soát tối cao của ông Chưởng lý Sở Tư pháp mỗi phần.

Văn quỹ lý lịch tư pháp Trung ương có nhiệm vụ: Kiểm soát các phiếu lý lịch tư pháp số 1 (phiếu số 1 do Tòa thượng thẩm, Tòa sơ thẩm và Tòa hòa giải rộng quyền cấp phát ra; phiếu số 1 về những người Việt Nam hoặc nhập tịch Việt Nam sinh đẻ ở nước ngoài hay sinh quán không rõ; phiếu số 1 về những người mà căn cước lai lịch còn hồ nghi; phiếu số 1 của người nước ngoài); cấp phát phiếu số 2, 3; kiểm soát việc vào sổ, xếp, lữu trữ các phiếu; lập các phiếu lý lịch tư pháp về các vụ quản thúc và trục xuất ngoại kiều; thi hành các Hiệp định liên quan về lý lịch tư pháp; sưu tầm tài liệu về lý lịch tư pháp.

Văn quỹ lý lịch tư pháp hàng tỉnh có nhiệm vụ lưu trữ phiếu lý lịch tư pháp số 1, lập phiếu số 2 và cấp phát các phiếu lý lịch tư pháp số 3 của những người sinh quán thuộc quản hạt Tòa án đó.

b. Về các loại phiếu:

- Phiếu lý lịch tư pháp số 1 (còn gọi là danh bản hay chính phiếu): ghi tất cả các án đã có hiệu lực pháp luật bao gồm cả án treo, trừ án về các tội vi cảnh.

Ngoài ra còn ghi: án xử miễn nghị hoặc miễn hình phạt cho các vị thành niên phạm pháp; án xử vì vi phạm trong các phiên tòa của Tòa án dân sự; án do Tòa án quân sự và Hải quân tuyên xử; án tuyên bố vỡ nợ khánh tận hay thanh toán tư pháp; các nghị định trục xuất đối với ngoại kiều; án xử cấm cư trú; quyết định trừng giới của cơ quan có thẩm quyền trong trường hợp quyết nghị ấy tước một phần quyền của người bị xử phạt.

Bên cạnh đó, Phiếu số 1 còn ghi đầy đủ các việc như ân xá, ân giảm, phóng thích có điều kiện, khôi phục công quyền, quyết định hoãn thi hành án, về sự tái phạm trong trường hợp một người đã có phiếu lý lịch tư pháp số 1 trước rồi.

Phiếu số 1 được lập thành 3 bản: 1 bản gửi cho Văn quỹ lý lịch tư pháp Trung ương, 1 gửi cho Phòng Lục sự Tòa án nơi sinh của đương sự, 1 lưu trữ tại Phòng Lục sự Tòa án nguyên thẩm.

- Phiếu lý lịch tư pháp số 2 (còn gọi là quan phiếu): được lập cho người đã có phiếu số 1.

 Nếu trong hồ sơ lưu trữ không có phiếu lý lịch tư pháp số 1 của một người nào (tức là họ chưa can án nên không có lập phiếu lý lịch tư pháp số 1) thì trong phiếu số 2 phải ghi là "không”.

 Phiếu số 2 được cấp cho Toà án, Phòng công tố, Cảnh sát để phục vụ điều tra xét xử; cho các Toà án thương mại để đính vào các hồ sơ tuyên bố phá sản, thanh toán tư pháp; cho các cơ quan quân đội để xét đơn xin gia nhập và cấp cho các công sở quốc gia mỗi khi tiếp nhận các đơn xin việc làm, đề nghị thăng thưởng, truy cứu kỷ luật hành chính, xem xét cho mở trường học...

- Phiếu lý lịch tư pháp số 3 (hay còn gọi là thân phiếu). Khác với phiếu lý lịch tư pháp số 2 thường được cấp cho các cơ quan công quyền, phiếu số 3 được lập để cấp phát cho công dân. Công dân có quyền xin cấp phiếu số 3 của mình, nhưng nếu có hành vi gian trá mạo nhận thì sẽ bị luật pháp trừng trị.

Phiếu số 3 là bản trích lục của phiếu số 1, nhưng trừ ra không được ghi các nội dung:

* Các bản án miễn nghị cho người vị thành niên phạm pháp và truyền cho cha mẹ bảo lãnh hoặc giao cho Sở trừng giới nhận giáo dục trong thời hạn nhất định;

 * Án đã được xoá bỏ do sự phục quyền;

* Án treo dù có hay không có phạt tiền mà đã quá 5 năm kể từ ngày tuyên án đương sự không bị xử phạt về một tội nào khác;

 * Các sự tuyên bố vỡ nợ mà kẻ vỡ nợ được Toà xét là có thể dung thứ hay được chủ nợ ký kết một hợp đồng trả nợ, các án về thanh toán tư pháp.

Một người phạm vào các khoản nói trên mà lại bị kết án về các tội khác nữa thì chỉ có các tội bị kết án sau mới ghi vào phiếu lý lịch tư pháp số 3. Ngoài ra, sau một thời gian dài, ngắn tuỳ theo luật quy định (từ 02 đến 15 năm), thì các án phạt sau đây sẽ bị loại khỏi phiếu lý lịch tư pháp số 3:

+ Sau một thời gian 02 năm đối với các hình phạt 06 ngày tù giam và các án tuyên sự vỡ nợ.

+ Sau thời gian 05 năm đối với các hình phạt tù 06 tháng.

+ Sau một thời hạn 10 năm đối với các hình phạt tối đa 02 năm tù giam hoặc nhiều hình phạt nhưng tổng số không quá 02 năm.

+ Sau một thời hạn 15 năm nếu hình phạt duy nhất chỉ là một tội phạt giam trên 02 năm.

Một người nếu sau này bị xử phạt về một tội hình sự theo một hình phạt không phải là phạt tiền, thì phiếu số 3 sẽ ghi lại tất cả số phiếu số 1 ngoại trừ các trường hợp án đã được xoá bỏ do sự phục quyền, án miễn nghị cho người vị thành niên phạm pháp.

c. Sự phối hợp của các cơ quan và cách thức trong việc lập phiếu, lưu trữ và cung cấp các loại phiếu lý lịch tư pháp.

Trong thời hạn một tháng kể từ ngày Bản án của Toà án đã tuyên có hiệu lực pháp luật, viên Chánh lục sự tại Toà án phải lập phiếu số 1 đối với những bản án xử phạt về tội ít nghiêm trọng và tội nghiêm trọng hay về các án văn tuyên bố sự phá sản hoặc thanh toán tư pháp.

Đối với các bản án xử vắng mặt của Toà tiểu hình, thời hạn lập phiếu lý lịch tư pháp  nói trên kể từ ngày hết hạn kháng cáo.

- Các quyết định hành chính về trục xuất ngoại kiều, trừng giới, nhà chức trách nào đã ra quyết định ấy phải báo cho Bộ Tư pháp (Văn quỹ lý lịch tư pháp trung ương) biết trong thời gian ngắn nhất để Văn quỹ này lập phiếu số 1 và gửi một bản đến Văn quỹ lý lịch tư pháp Toà án sơ thẩm nơi sinh quán của đương sự.

- Ngay khi một bản án xử phạt đã có hiệu lực pháp luật, viên Chánh lục sự Toà sơ thẩm hoặc Toà thượng thẩm đã tuyên xử căn cứ theo mẫu của Bộ Tư pháp hướng dẫn và lập phiếu lý lịch tư pháp thành 02 bản trình Biện lý hay Chưởng lý (Toà thượng thẩm quản hạt) phê duyệt. Sau khi được chưởng lý duyệt, một bản được gửi cho Văn quỹ lý lịch tư pháp TW và một bản gửi cho Toà án nơi sinh quán của người bị kết án.

Trường hợp phiếu số 1 thuộc về một người đã có một phiếu số 1 trước rồi, thì phiếu số 1 mới phải ghi rõ chữ "tội phạm" ở phía trên bên phải của phiếu ấy.

 - Tại một Toà sơ thẩm sau khi lập hoặc tiếp nhận được phiếu số 1 (do Toà sơ thẩm thuộc quản hạt khác, hoặc Toà thượng thẩm, Văn quỹ lý lịch tư pháp trung ương gửi đến), viên lục sự phải kiểm tra lại căn cước, lai lịch của người đó trong sổ hộ tịch.

Nếu người đó có tên trong sổ hộ tịch, viên lục sự sắp phiếu vào ngăn theo thứ tự vần tên họ người ấy. Nếu có nhiều phiếu về cùng một người (do bị kết án nhiều lần) thì sắp tất cả các phiếu theo thứ tự thời gian vào một kẹp mang họ tên người can án và xếp vào ngăn.

 Trường hợp nếu viên lục sự kiểm tra trong sổ hộ tịch không có tên can phạm nhưng không thấy có điều gì bất thường, viên lục sự sắp phiếu vào ngăn và ghi chú sơ lược những việc khiếm khuyết ấy.

- Định kỳ viên lục sự loại bỏ các phiếu số 1 của những người đã chết hoặc ngoài 80 tuổi. Các phiếu số 1 mà sự xử phạt đã được giải trừ do đại xá hay được sửa đổi theo một Quyết nghị cho sửa đổi lý lịch tư pháp cũng được lấy ra khỏi Văn quỹ lý lịch tư pháp.

2.2. Quản lý lý lịch tư pháp của chế độ Việt Nam dân chủ cộng hoà và Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam từ năm 1945 đến nay

Sau cách mạng tháng 8 năm 1945, ngày 10/10/1946 Chủ tịch Hồ Chủ tịch đã ký Sắc lệnh cho phép áp dụng tạm thời các luật lệ của chế độ cũ nếu không trái với mục tiêu cơ bản của nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hoà trong đó có vấn đề về lục sự và lý lịch tư pháp. Ngày 24/01/1946, Sắc lệnh số 13/SL quy định về tổ chức Toà án và các ngạch thẩm phán, quy định về các chức vụ về lục sự và các việc về lục sự trong đó có công việc về lý lịch tư pháp. Sắc lệnh này quy định mỗi ban tư pháp xã có một thư ký giữ công việc lục sự, mỗi Tòa sơ cấp có 1 lục sự, Tòa đệ nhị cấp có một Chánh lục sự và các thư ký giúp việc, Tòa thượng thẩm có 1 Chánh lục sự và các lục sự. Trong số các nhiệm vụ của lục sự có nhiệm vụ lập và quản lý lý lịch tư pháp.

Ngày 02/11/1955, Bộ Tư pháp và Bộ Công an ban hành Thông tư liên bộ số 1909 -VHC về việc theo dõi lý lịch tư pháp và căn cước của bị can và những người bị tình nghi. Tại văn bản này đã xác định tập trung một đầu mối công tác lý lịch tư pháp và căn cước can phạm về ngành công an. Tất cả các hồ sơ, tài liệu về lý lịch tư pháp trước đây do lục sự Tòa án lập, lưu trữ đều được chuyển cho ngành công an quản lý. Do bị ảnh hưởng bởi chức năng cơ bản của ngành công an nên công tác lý lịch tư pháp đã bị biến đổi đồng hóa với căn cước can phạm, khác xa với bản chất vốn có.

Ngày 4/6/1993, Chính phủ ban hành Nghị định số 38/CP quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức của Bộ Tư pháp, và theo đó công tác lý lịch tư pháp được giao cho Bộ Tư pháp thống nhất quản lý.  

2.3. Thực trạng quản lý lý lịch tư pháp hiện nay ở nước ta (tính đến năm 1997)

Thời gian này, ở Việt Nam chưa có hệ thống (thiết chế) về quản lý lý lịch tư pháp. Trên thực tế công tác này đang bị phân tán ở nhiều cơ quan khác nhau và còn bỏ sót nhiều nội dung quan trọng.

1. Công tác tàng thư căn cước can phạm

Tàng thư căn cước can phạm là một trong những tàng thư nghiệp vụ chuyên thu thập, lưu giữ những tài liệu, thông tin cơ bản về can phạm như: danh bản, chỉ bản và những thông tin về diễn biến của can phạm… nhằm mục đích phục vụ cho công tác đấu tranh và phòng chống tội phạm. Trên thế giới, cảnh sát nước nào cũng đều có hệ thống tàng thư căn cước can phạm, nhưng tùy theo điều kiện, tình hình mỗi nước có thể xây dựng hệ thống tàng thư căn cước can phạm riêng và tàng thư chứng minh nhân dân riêng hoặc cả hai loại đều chung một hệ thống nhưng có ký hiệu phân biệt những người đã có can án. Ở Việt Nam công tác tàng thư căn cước can phạm và tàng thư chứng minh nhân dân do một hệ thống cơ quan thuộc Bộ Nội vụ quản lý nhưng được sắp xếp riêng từng loại hồ sơ nghiệp vụ riêng.

Về mặt tổ chức, hệ thống cơ quan này được tổ chức ở 2 cấp: Bộ Nội vụ và Sở Công an.

Về nghiệp vụ: cách tổ chức sắp xếp các tài liệu thông tin về can phạm như sau:

- Tài liệu về danh bản gồm: họ, tên, giới tính, ngày tháng năm sinh, nơi sinh, nơi cư trú, họ tên của bố, mẹ, vợ, chồng…

- Tài liệu về chỉ bản: bao gồm vân tay 10 ngón tay và vân tay của cả 2 bàn tay của can phạm. Vân tay được phân loại và được sắp xếp theo từng loại nhóm vân tay để dễ tra cứu.

- Hồ sơ về tái phạm: những can phạm tái phạm được lập thành hồ sơ tái phạm. Cấu tạo hồ sơ tái phạm gồm: danh bản, chỉ bản, thống kê tiền án, tiền sự.

- Tài liệu về trích sao bản án: những bản trích sao bản án hình sự được sắp xếp theo từng tỉnh, thành phố. Nội dung những quyết định của bản án được ghi chú vào danh bản của can phạm.

2. Công tác hồ sơ và trích lục án của các Tòa án nhân dân

Theo Thông tư liên bộ số 1909 - VHC ngày 02/11/1955 thì các Tòa án nhân dân không có nhiệm vụ lập và quản lý lý lịch tư pháp nhưng trên thực tế do ta chưa có một hệ thống quản lý đầy đủ về lý lịch tư pháp nên để phục vụ cho công tác xét xử của mình Tòa án nhân dân đã phải tự tổ chức công tác quản lý hồ sơ mà nội dung thực chất là liên quan trực tiếp đến lý lịch tư pháp. Hồ sơ gồm: hồ sơ đầy đủ của vụ án; lưu án văn và trích lục bút ký phiên tòa; sổ thụ lý vụ án và kết quả phiên tòa; các sổ tra cứu theo vần A, B, C… Các hồ sơ được xếp theo thứ tự ngày, tháng, năm. Ngoài ra chưa có phương pháp khoa học nào khác để thuận tiện cho việc tra cứu án tích.

3. Những đề xuất về hướng đổi mới tổ chức và quản lý lý lịch tư pháp.

3.1. Cơ sở pháp lý của việc quản lý lý lịch tư pháp

3.1.1. Những chế định pháp luật liên quan đến lý lịch tư pháp của công dân

- Trong lĩnh vực hình sự: theo Điều 3 Bộ luật hình sự, một trong các nguyên tắc quan trọng đó là: nghiêm trị kẻ lưu manh, côn đồ, tái phạm, tái phạm nguy hiểm và khoan hồng đối với người có nhân thân tốt, phạm tội lần đầu ít nghiêm trọng và đã ăn năn hối cải. Để nghiêm trị hay khoan hồng, Hội đồng xét xử cần phải có Giấy chứng nhận lý lịch tư pháp để xác định và phân loại tội phạm. Giấy chứng nhận lý lịch tư pháp cũng được dùng làm căn cứ khi tiến hành việc xóa án, đặc xá, đại xá, cho hưởng án treo…

- Trong lĩnh vực quản lý hành chính: một trong những tình tiết tăng nặng quyết định mức độ xử phạt hành chính là việc “vi phạm nhiều lần hoặc tái phạm” (khoản 2 Điều 8 Pháp lệnh xử phạt hành chính). Mặt khác, trong các quyết định xử phạt hành chính của cơ quan nhà nước có thẩm quyền có kèm theo biện pháp tước quyền sử dụng giấy phép hoặc hạn chế quyền sử dụng giấy phép kinh doanh cũng cần được ghi nhận tại cơ quan quản lý lý lịch tư pháp.

- Trong việc công nhận, bổ nhiệm, tuyển dụng vào một số ngành nghề nhất định (thanh tra, kiểm sát, Tòa án, hội thẩm nhân dân, luật sư, kiểm toán viên nhà nước, trọng tài viên phi Chính phủ…): theo quy định của pháp luật, người được công nhận, bổ nhiệm, tuyển dụng vào những ngành nghề này phải có đạo đức trong sáng, không có tì vết về hình sự.

- Pháp luật về kinh doanh: quy định người tham gia thành lập, tham gia quản lý hoặc tham gia hội đồng quản trị của một doanh nghiệp, công ty tư nhân, ngân hàng, hợp tác xã tín dụng, bảo hiểm, hành nghề y dược tư nhân, sản xuất kinh doanh dịch vụ thương mại trong một số ngành nghề đặc biệt... muốn được cấp giấy phép kinh doanh thì không phải là người đang bị truy cứu trách nhiệm hình sự hoặc bị kết án tù mà chưa được xóa án.

- Trong việc quản lý hộ khẩu: những người đang bị quản chế, cải tạo tại chỗ, cải tạo tại địa phương, cấm cư trú… không được đăng ký hộ khẩu thường trú ở nội thành, các thành phố trực thuộc trung ương, các xã biên giới hải đảo (Điều lệ đăng ký và quản lý hộ khẩu ban hành kèm theo Nghị định số 04/BT ngày 07/01/1988).

- Trong việc xuất cảnh, nhập cảnh của công dân Việt Nam: những người đang bị khởi tố, truy tố, truy nã hoặc đang phải chấp hành các bản án hình sự, dân sự, các quyết định về xử phạt hành chính… không được xuất cảnh hoặc chưa được phép xuất cảnh (Nghị định số 24/CP ngày 24/05/1995 của Chính phủ về thủ tục xuất cảnh, nhập cảnh).

Đối với việc xuất cảnh, nhập cảnh, cư trú, đi lại của người nước ngoài tại Việt Nam: một số trường hợp người nước ngoài có thể bị trục xuất khỏi Việt Nam nếu bị Tòa án Việt nam kết án về tội hình sự và đã chấp hành xong hình phạt hoặc không còn nghĩa vụ chấp hành hình phạt…(Pháp lệnh nhập cảnh, xuất cảnh, cư trú, đi lại của người nước ngoài tại Việt Nam ngày 21/02/1992).

-  Trong việc cho nhập, thôi quốc tịch Việt Nam, Luật quốc tịch và văn bản hướng dẫn thi hành quy định một số trường hợp chưa được thôi hoặc nhập quốc tịch Việt Nam.

- Trong lĩnh vực luật dân sự: mọi giao dịch dân sự liên quan đến tài sản của người bị Tòa án tuyên mất hoặc bị hạn chế năng lực hành vi dân sự trong một số trường hợp cụ thể sẽ phải do người đại diện theo pháp luật xác lập, thực hiện hoặc phải được sự đồng ý của người đại diện, trừ những giao dịch nhỏ phục vụ sinh hoạt hàng ngày.

- Trong lĩnh vực thi hành án đối với người được hoãn, miễn hoặc được tạm đình chỉ chấp hành hình phạt tù hoặc bị tuyên một hình phạt là cấm cư trú, cải tạo không giam giữ, cải tạo ở đơn vị kỷ luật của quân đội, tước một số quyền công dân… được giao cho chính quyền xã, phường, thị trấn hoặc cơ quan, tổ chức nơi họ làm việc, cư trú quản lý. Các cơ quan được giao quản lý này sẽ cần đến lý lịch tư pháp để kiểm tra, giám sát người thụ án, còn các cơ quan thi hành án sẽ cần đến lý lịch tư pháp để nắm được nhân thân của người thụ án để đề ra được những biện pháp giáo dục, cải tạo họ trở thành người có ích cho xã hội.

3.1.2. Những chế định pháp luật trực tiếp định ra mô hình tổ chức, nguyên tắc quản lý lịch tư pháp

Ngoài Nghị định 38/CP, những chế định pháp luật thuộc loại này hiện nay ở nước ta hầu như không có. Ở các nước có những loại chế định sau:

- Chế định quy định mô hình tổ chức bộ máy quản lý lý lịch tư pháp.

- Chế định quy định hình thức và nội dung các phiếu lý lịch tư pháp.

- Chế định quy định trách nhiệm của các cơ quan hữu quan trong việc gửi các bản trích lục án, các quyết định liên quan đến lý lịch tư pháp.

- Chế định quy định trách nhiệm của những người do vi phạm nguyên tắc lập và quản lý lý lịch tư pháp.

Những chế định pháp luật nêu trên rất quan trọng, cần thiết nhằm trực tiếp định ra thể chế quản lý lý lịch tư pháp. Đề tài cho rằng trước mắt cần có sự quan tâm và tiến hành khẩn trương xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật thuộc loại này.

3.2. Phạm vi, nội dung của lý lịch tư pháp

Có quan điểm cho rằng phạm vi quản lý lý lịch tư pháp ở Việt Nam cần phải bao gồm các lĩnh vực nêu ở mục trên (hình sự, hành chính, dân sự, hôn nhân gia đình, kinh doanh…). Như vậy lý lịch tư pháp phải ghi nhớ toàn bộ các phán quyết, quyết định của toà án và các cơ quan nhà nước khác mà trong đó có áp dụng những chế tài nhất định đối với đương sự.

Quan điểm thứ hai cho rằng: cần thu hẹp phạm vi quản lý lý lịch tư pháp chỉ trong vấn đề hình sự (tội phạm và hình phạt) bởi thực chất lý lịch tư pháp là lý lịch về tiền án (có thể là một số tiền sự nữa) của mỗi người. Thực tế hiện nay các quốc gia cũng chỉ quan tâm đến tình trạng tiền án của mỗi người khi xem xét lý lịch tư pháp của họ.

Theo quan điểm của đề tài, không nên quá mở rộng như quan điểm 1 và cũng không nên quá thu hẹp như quan điểm 2 mà cần đưa vào phạm vi và nội dung quản lý lý lịch tư pháp những nội dung sau:

3.2.1. Những vấn đề thuộc lĩnh vực hình sự

Phạm vi của lý lịch tư pháp dù mở rộng hay thu hẹp thì nội dung thông tin chủ yếu vẫn là những vấn đề thuộc hình sự. Vì vậy, những đối tượng sau nên đưa vào lý lịch tư pháp:

a) Những người đã có bản án có hiệu lực pháp luật của Tòa án tuyên là có tội và phải chịu một trong những hình phạt chính và có thể có cả những hình phạt bổ sung sau:

- Hình phạt chính: cảnh cáo; phạt tiền; cải tạo không giam giữ, cải tạo ở đơn vị kỷ luật của quân đội; tù có thời hạn; tù chung thân;

- Hình phạt bổ sung: cấm đảm nhiệm những chức vụ, làm những nghề hoặc những công việc nhất định; cấm cư trú; quản chế; tước một số quyền công dân; tước danh hiệu quân nhân; tịch thu tài sản; phạt tiền, khi không áp dụng là hình phạt chính.

b) Những người đã được xác định là phạm tội nhưng được Viện kiểm sát nhân dân cho miễn trách nhiệm hình sự hoặc được Tòa án cho miễn hình phạt theo Điều 48 Bộ luật Hình sự.

c) Những bị can, bị cáo có lệnh truy nã.

d) Những người đang bị khởi tố với tư cách là bị can.

3.2.2. Trong lĩnh vực dân sự

Những người đã bị Tòa án tuyên là mất năng lực hành vi dân sự hoặc hạn chế năng lực hành vi dân sự theo các Điều 24, 25 Bộ luật Dân sự.

3.2.3. Trong lĩnh vực kinh doanh

 Những người làm giám đốc, Chủ tịch hoặc thành viên Hội đồng quản trị doanh nghiệp bị Tòa án tuyên bố là phá sản đang trong thời gian bị cấm quyền theo khoản 1 Điều 50 Luật Phá sản doanh nghiệp.

3.2.4. Trong lĩnh vực xử lý hành chính

Những người đã bị xử phạt hành chính về các hành vi: buôn lậu, trốn thuế, kinh doanh hàng giả, kinh doanh hàng cấm… với mức độ nghiêm trọng.

3.3. Kiến nghị mô hình quản lý lý lịch tư pháp thống nhất trong giai đoạn mới

3.3.1. Nội dung của công tác quản lý lý lịch tư pháp

Đề tài chia công tác quản lý lý lịch tư pháp làm 3 công đoạn: Nhận thông tin và lưu trữ thông tin - ghi chép và xử lý thông tin - cấp phát lý lịch tư pháp.

1. Nhận thông tin và lưu trữ thông tin.

a) Cơ quan nhận và lưu trữ thông tin về lý lịch tư pháp

Các văn bản pháp luật hiện hành chưa phân định rõ ràng trong hệ thống các cơ quan tư pháp từ Trung ương đến địa phương, cơ quan nào nhận và lưu trữ thông tin về lý lịch tư pháp, cơ quan nào phân tích và xử lý thông tin và cơ quan nào thực hiện cấp phát lý lịch tư pháp.

Về việc xác định cơ quan nhận thông tin và lưu trữ thông tin về lý lịch tư pháp, đã có nhiều ý kiến khác nhau:

- Ý kiến thứ nhất: nơi nhận và lưu trữ thông tin về lý lịch tư pháp của một người là Bộ Tư pháp và Sở Tư pháp tỉnh, thành phố nơi sinh của người đó. Các cơ quan này sẽ lưu trữ và thực hiện cấp lý lịch tư pháp về sau. Cách này được dùng trong công tác quản lý lý lịch tư pháp của chế độ cũ. Nó có điểm thuận lợi là mỗi một người chỉ có một nơi sinh và yếu tố này không thay đổi, có thể chọn làm điểm tiếp nhận thông tin, bảo đảm tập trung thông tin lý lịch tư pháp về người đó.

- Ý kiến thứ hai cho rằng: Tthông tin về lý lịch tư pháp của một người sẽ được gửi cho Bộ Tư pháp và Sở Tư pháp tỉnh, thành phố nơi có hộ khẩu thường trú (hoặc sổ tạm trú đối với trường hợp không có hộ khẩu) của người đó.

Các ý kiến về chọn nơi lưu trữ thông tin đã trình bầy ở trên đều có thể thực hiện được nhưng nhìn chung vẫn bị hạn chế bởi các yếu tố: nơi sinh không rõ, không có khai sinh hoặc nơi thường trú thay đổi nhiều lần hay những trường hợp không có hộ khẩu thường trú.

Để đáp ứng yêu cầu quản lý lý lịch tư pháp trong điều kiện hiện nay, nhóm nghiên cứu đề tài cho rằng cần phải sử dụng công nghệ thông tin hiện đại và nên tập trung lưu trữ thông tin tại Cục quản lý lý lịch tư pháp hay Trung tâm quản lý lý lịch tư pháp thuộc Bộ Tư pháp, đưa toàn bộ thông tin, tài liệu lưu trữ vào máy vi tính và nối mạng với Sở tư pháp các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương để quản lý và làm cơ sở cho việc cấp - xác nhận lý lịch tư pháp. Trong giai đoạn trước mắt để đáp ứng được các yêu cầu của người dân đề tài kiến nghị cần có cơ chế phối kết hợp một cách hữu hiệu và khai thác nguồn thông tin hiện đang được quản lý và lưu giữ tại Bộ Nội vụ và từng bước xây dựng Trung tâm quản lý, lưu giữ và cập nhận các thông tin về lý lịch tư pháp một cách thống nhất tại Bộ Tư pháp.

b) Cung cấp thông tin về lý lịch tư pháp

Các cơ quan phải cung cấp thông tin về lý lịch tư pháp gồm:

- Tòa án nhân dân tối cao, Toà án nhân dân cấp tỉnh, huyện và Tòa án quân sự các cấp: cung cấp thông tin về những bản án hoặc quyết định do mình phán quyết, đã có hiệu lực thi hành gồm : bản án hình sự, giấy chứng nhận xóa án đương nhiên, quyết định xóa án; án dân sự, hành chính, lao động có áp dụng biện pháp hạn chế hoặc tước quyền công dân của một người; quyết định tuyên bố phá sản doanh nghiệp.

- Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân cấp tỉnh, huyện và Viện Kiểm sát quân sự các cấp: cung cấp các quyết định khởi tố bị can, các quyết định rút quyết định truy tố.

- Cơ quan điều tra: cung cấp các quyết định khởi tố bị can.

- Văn phòng Uỷ ban nhân dân tỉnh: cung cấp thông tin về các quyết định xử phạt hành chính có áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác như: đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục, cơ sở chữa bệnh, quản chế hành chính; quyết định miễn thi hành quyết định đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục; quyết định giảm thời hạn quản chế hành chính…

- Cơ quan, tổ chức có thẩm quyền đã ra quyết định xử phạt hành chính có liên quan đến việc tước quyền hoặc hạn chế quyền của người vi phạm.

- Bộ Nội vụ cung cấp thông tin về các quyết định miễn, giảm thời hạn chấp hành biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục; về quyết định trục xuất người nước ngoài.

- Bộ Ngoại giao (cơ quan lãnh sự Việt Nam tại nước ngoài) cung cấp thông tin về việc công dân Việt Nam vi phạm pháp luật ở nước ngoài.

c) Cách thức cung cấp thông tin về lý lịch tư pháp

Việc cung cấp thông tin về lý lịch tư pháp của các cơ quan hữu quan cần phải dược lập thành văn bản theo mẫu chung thống nhất và chỉ ghi những thông tin cần thiết, gọi là Phiếu thông tin lý lịch tư pháp (những nội dung thông tin này cần được ghi dưới dạng mã hóa theo quy định).

Phiếu thông tin lý lịch tư pháp được lập theo cách sau:

- Lập riêng cho từng người can án, bị xử lý hành chính, bị áp dụng biện pháp hạn chế hoặc tước quyền.

- Khi có bản án hoặc quyết định đã có hiệu lực thi hành, có chứa đựng thông tin thuộc phạm vi quản lý lý lịch tư pháp, Tòa án hoặc cơ quan thẩm quyền đã ra quyết định đó phải lập phiếu theo mẫu, ghi nhận các thông tin về lý lịch tư pháp của người can án hoặc người bị xử lý hành chính..., gửi cho cơ quan quản lý lý lịch tư pháp.      

 - Tại các Toà án, việc lập phiếu thông tin lý lịch tư pháp nên giao cho một chuyên viên văn phòng chuyên trách thực hiện và phải trình chánh toà hay chánh án phê duyệt trước khi gửi, bởi vì việc lập Phiếu thông tin lý lịch tư pháp là để quản lý, ghi nhớ những tì vết về tư pháp của một người, do vậy, phải do người có thẩm quyền xét duyệt và chịu trách nhiệm.      

 Tương tự, nếu là phiếu thông tin lý lịch tư pháp ghi nhận về quyết định xử lý hành chính hoặc quyết định khác có chứa đựng thông tin thuộc phạm vi lý lịch tư pháp, thì cần được người đã ra quyết định phê duyệt.      

 - Thời hạn phải lập phiếu thông tin lý lịch tư pháp để gửi đến cơ quan quản lý lý lịch tư pháp cần được quy định rõ và phải phù hợp với thời gian cần thiết để một người làm thủ tục xin và được cấp lý lịch tư pháp, tránh tình trạng khi cơ quan quản lý lý lịch tư pháp đã cấp phiếu xác nhận lý lịch tư pháp cho một người, ngay sau đó cơ quan này lại nhận được phiếu thông tin lý lịch tư pháp về người đó, trong cùng một khoảng thời gian.      

Theo đề tài, thời hạn phải lập phiếu thông tin lý lịch tư pháp để gửi đi nên quy định chậm nhất là 7 ngày kể từ ngày bản án hoặc quyết định có chứa đựng thông tin về lý lịch tư pháp, có hiệu lực thi hành.      

 - Sau cùng, việc lập và gửi phiếu thông tin lý lịch tư pháp cần phải được ghi chú bên lề bản án hoặc quyết định có chứa các thông tin đó, để tạo một trật tự chung cho công tác này tránh xảy ra "sự cố" lập và gửi đi 2 lần hoặc chưa lập và gửi đi mà người có trách nhiệm không chủ động kiểm soát được.

d) Cách thức lưu trữ

+ Lưu trữ bằng văn bản       

Trên nguyên tắc bảo vệ bí mật đời tư của công dân (điều 34 Bộ luật Dân sự), trước tiên cần xác định phiếu thông tin lý lịch tư pháp của một người là văn bản "Mật", thể hiện quá khứ của một người có vi phạm pháp luật và bị xử lý. Do đó, Phiếu thông tin lý lịch tư pháp phải được lưu trữ cẩn thận, không được cho bất cứ ai xem trừ những người có trách nhiệm quản lý công việc này, không được phép mang ra khỏi nơi lưu trữ.

- Việc lưu trữ thông tin lý lịch tư pháp phải được lập theo tên họ từng người. Cũng không loại trừ trường hợp trùng tên, họ, ngày sinh... nên người lưu trữ cần chú ý thêm các yếu tố như tên cha, mẹ vợ (hoặc chồng)...     

- Trong trường hợp đã có nhiều phiếu thông tin lý lịch tư pháp của một người, các phiếu ấy phải được xếp chung vào ngăn hồ sơ mang tên người đó và phải theo thứ tự thời gian.    

+ Lưu trữ trên máy tính: Việc lập chương trình lưu trữ trên máy tính cần đáp ứng những yêu cầu sau đây:      

 - Việc lập trình để lưu trữ thông tin trên máy tính cũng theo nguyên tắc như lưu trữ bằng văn bản, tức là phải có các mục: họ và tên của đương sự; ngày tháng năm sinh; tên cha; mẹ, vợ hoặc chồng; số lượng phiếu thông tin lý lịch tư pháp đang lưu trữ; nội dung các phiếu đó (theo thứ tự thời gian và có thể theo loại án hình sự, dân sự, hành chính...).       

- Theo nguyên tắc bảo vệ bí mật đời tư của công dân, việc mở các chương trình quản lý lý lịch tư pháp phải thông qua "mật mã".       

2. Ghi chép và xử lý thông tin      

Loại bỏ những phiếu thông tin lý lịch tư pháp không cần thiết phải lưu trữ:

+ Loại bỏ phiếu ghi nhận thông tin lý lịch tư pháp của người đã chết: việc loại bỏ phiếu thông tin lý lịch tư pháp của người đã chết có thể thực hiện được một cách nhanh chóng, triệt để nếu chúng ta kết hợp được công tác quản lý lý lịch tư pháp với công tác quản lý hộ tịch trên mạng vi tính.

+ Loại bỏ phiếu thông tin lý lịch tư pháp của người già: nên quy định việc loại bỏ phiếu thông tin lý lịch tư pháp của những người già ngoài 80 tuổi, vì những người ngoài 70 tuổi (theo quy định cũ) vẫn tham gia hoạt động kinh doanh hoặc các hoạt động xã hội khác hiện nay rất phổ biến.

+ Loại bỏ phiếu thông tin lý lịch tư pháp ghi nhận một tội phạm đã được luật xoá bỏ và sửa đổi thông tin sai lệch:

- Trường hợp có điều luật quy định xóa bỏ một tội phạm thì các phiếu thông tin lý lịch tư pháp ghi nhận về tội phạm đó, đang lưu trữ cũng cần loại bỏ.

- Sai sót do có người khai gian hộ tịch hoặc mạo danh người khác khi phạm pháp.

- Sai sót do cơ quan lập phiếu thông tin lý lịch tư pháp ghi chép thiếu sót hay không chính xác.

3. Cấp phát lý lịch tư pháp

Đề tài dự kiến đưa ra 3 loại phiếu lý lịch tư pháp gồm các phiếu số 1, phiếu số 2 và phiếu số 3.

a. Phiếu số 1 (được cấp cho Tòa án nhân dân các cấp): phiếu số 1 như hồ sơ đầy đủ về tiền án và một số tiền sự của đương sự. Nội dung phiếu số 1 bao gồm: hộ tịch của đương sự và những dị biệt có thể có của người đó; những bản sao các án tích; những quy định bổ sung, thay đổi, huỷ bỏ về những án tích đó (nếu có).

Phiếu số 1 có thể được yêu cầu cung cấp bằng công văn, điện tín, fax, truyền đạt viễn thông hoặc thiết bị từ tính. Phiếu số 1 được cấp bản sao theo giấy yêu cầu và được gửi theo đường công văn và trong trường hợp cấp bách có thể gửi bằng fax.

 b. Phiếu số 2 cấp cho các cơ quan quản lý Nhà nước khi có yêu cầu.

Phiếu số 2 là một bản trích bộ phận của thông tin lý lịch tư pháp về một người cụ thể. Trong đó loại trừ một số thông tin như:

- Các án hình sự mà toà án đã có quyết định xoá án hay đương sự có giấy chứng nhận đã được xoá án.       

- Các quyết định tuyên bố phá sản doanh nghiệp, đã hết hạn bị tước quyền theo quyết định.

- Các án dân sự có áp dụng biện pháp cấm quyền đã hết hạn cấm quyền theo bản án.

- Các quyết định xử phạt vi phạm hành chính có áp dụng các biện pháp: đưa vào trường giáo dưỡng; đưa vào cơ sở giáo dục; đưa vào cơ sở chữa bệnh; quản chế hành chính đã hết 2 năm kể từ ngày thi hành xong quyết định xử phạt.       

- Các quyết định kỷ luật, quyết định hành chính khác có nội dung cấm quyền đã hết thời hạn cấm quyền theo quyết định.

Trong phiếu số 2 này cũng không ghi những án phạt mà cơ quan xét xử đã quy định rõ trong bản án (với mong muốn cho đương sự tái hoà nhập vào xã hội).

Phiếu số 2 cũng là một phương thức công bố có giới hạn những án phạt, cho phép trong trừng mực nào đó tuỳ theo mức độ thích hợp đánh giá đạo đức, tính trung thực và tập quán tốt của những người khác nhau.

Phiếu số 2 được cấp cho những cơ quan quản lý hành chính hoặc người sử dụng lao động khi có yêu cầu và với những lý do được quy định một cách có giới hạn (theo quy định của pháp luật).

c. Phiếu số 3 được cấp cho cá nhân công dân khi có yêu cầu.

Bất cứ công dân nào cũng có quyền xin và được cấp lý lịch tư pháp của bản thân mình để sử dụng khi tham gia vào các quan hệ mà pháp luật có yêu cầu xuất trình lý lịch tư pháp.

Phiếu số 3 chỉ được lập ra khi cần cấp phát theo yêu cầu của đương sự, vì nó chỉ thể hiện tình trạng pháp lý hiện tại của người đó.

Phiếu số 3 được cơ quan lý lịch tư pháp cấp dưới dạng đóng dấu không hoặc dưới dạng là một mẫu cụ thể. Phiếu số 3 chỉ ghi lại một số án tích chưa được xóa biểu thị trong phiếu số 2, đó là những án tích trực tiếp liên quan đến mục đích của việc xin phiếu số 3. Việc không ghi các án tích vào phiếu số 3 có thể được cơ quan xét xử loại trừ khi được ghi ngay trong bản án.

3.3.2. Mô hình tổ chức quản lý lý lịch tư pháp.

Mô hình 1: Bộ máy quản lý lý lịch tư pháp được thành lập theo hai cấp hành chính: cấp trung ương và cấp tỉnh.

a) Ở cấp Trung ương

Tại Bộ Tư pháp thành lập Cục quản lý lý lịch tư pháp và một Trung tâm (ngân quỹ) lý lịch tư pháp trực thuộc Cục. Chức năng, nhiệm vụ của Cục quản lý lý lịch tư pháp là:

- Nghiên cứu các vấn đề pháp lý về lý lịch tư pháp để tham mưu giúp Bộ trưởng Bộ Tư pháp trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lý lý lịch tư pháp trong toàn quốc.

- Hướng dẫn, chỉ đạo, kiểm tra về chuyên môn nghiệp vụ công tác quản lý lý lịch tư pháp ở các tỉnh, thành phố.

- Trực tiếp quản lý ngân quỹ lý lịch tư pháp của cả nước, của người Việt Nam ở nước ngoài và của người nước ngoài ở Việt Nam.

b) Ở các tỉnh (thành phố) trực thuộc trung ương

Thành lập bộ phận phòng hoặc Trung tâm quản lý lý lịch tư pháp thuộc Sở Tư pháp. Bộ phận này có nhiệm vụ:

- Thu nhận và quản lý lý lịch tư pháp của những công dân trong địa phương (cấp tỉnh).

- Xử lý các thông tin lý lịch tư pháp và chuyển cho Trung tâm lý lịch tư pháp ở trung ương lưu giữ, quản lý.

Mô hình 2: Bộ máy quản lý lý lịch tư pháp chỉ được thành lập ở một cấp là cấp trung ương.

Cụ thể: ở Bộ Tư pháp thành lập Cục quản lý lý lịch tư pháp đồng thời có ba Trung tâm (ngân quỹ) lý lịch tư pháp trực thuộc Cục đặt ở ba vùng: Bắc, Trung, Nam. Chức năng của Cục quản lý lý lịch tư pháp cũng tương tự như mô hình 1, chỉ khác là ba Trung tâm lý lịch tư pháp trực thuộc Cục sẽ thay thế tất cả các bộ phận quản lý lý lịch tư pháp của tất cả các Sở Tư pháp như đã nêu ở mô hình 1.

Theo nhóm nghiên cứu đề tài, mô hình 2 phù hợp với phương pháp quản lý hiện đại và áp dụng tin học trong quản lý, là mô hình tiết kiệm và hiệu quả nhất. Tuy nhiên, mô hình này cũng đòi hỏi một khoản đầu tư ban đầu để xây dựng cơ sở vật chất và đào tạo chuyên gia.