BÁO CÁO PHÚC TRÌNH VỀ KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI “HOÀN THIỆN PHÁP LUẬTVỴỀ MÔI TRƯỜNG THÔNG QUA HOẠT ĐỘNG KIỂM TRA VĂN BẢN”

Hệ thống pháp luật về môi trường là công cụ pháp lý quan trọng thực hiện bảo vệ môi trường và quản lý nhà nước về môi trường. Trong những năm gần đây, hệ thống pháp luật về lĩnh vực này luôn nhận được sự quan tâm, chú ý thích đáng của Nhà nước và của toàn xã hội. Nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật về lĩnh vực này, nhìn từ góc độ kiểm tra văn bản để thấy được tính hệ thống, tính minh bạch và tính hiệu quả của nó, đề tài “Hoàn thiện pháp luật về môi trường thông qua hoạt động kiểm tra văn bản” đã được xây dựng. Đề tài gồm 9 chuyên đề:

Chuyên đề 1: Một số vấn đề chung về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường.

Chuyên đề 2: Những văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường là đối tượng được kiểm tra, xử lý.

Chuýên đề 3: Nội dung kiểm tra, xử lý đối với từng văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường.

Chuyên đề 4: Thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường.

Chuyên đề 5: Quy trình kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường.

Chuyên đề 6: Trách nhiệm và quyền của cơ quan, người có văn bản pháp luật về bảo vệ môi trường được kiểm tra.

Chuyên đề 7: Quản lý nhà nưóc đối với công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường.

Chuyên đề 8: Các điều kiện bảo đảm cho công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường.

Chuyên đề 9: Việc hướng dẫn xây dựng, soạn thảo các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường thông qua hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật.

Qua quá trình nghiên cứu, các chuyên gia về kiểm tra văn bản của Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật - Bộ Tư pháp đã chỉ rõ sự cần thiết của việc kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường, những nét cơ bản trong hoạt động kiểm tra văn bản pháp luật về bảo vệ môi trường, những đặc điểm của pháp luật bảo vệ môi trường nhìn từ góc độ của người làm công tác kiểm tra văn bản. Từ đó, có những đánh giá khách quan về hệ thống pháp luật này, chỉ ra những ưu điểm cần phát huy, những khuyết điểm cần khắc phục, những điểm hạn chế, chồng chéo, những “chỗ trống” không đáng có... Trên cơ sở này, các chuyên gia có những đánh giá bước đầu nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật về bảo vệ môi trường ở nước ta và cao hơn nữa là thông qua hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường, các chuyên gia đã rút ra được những kết luận nhằm hướng dẫn xây dựng, soạn thảo các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật về lĩnh vực này_.

Đề tài này tập trung vào ba nhóm nội dung chính:

Thứ nhất, những đặc điểm cơ bản của hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật. Trong Nhóm nội dung này, các chuyên gia tập trung nghiên cứu về các vấn đề: sự cần thiết triển khai nhiệm vụ kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường; khái niệm, nội dung kiểm tra văn bản về bảo vệ môi trường; đối tượng và phạm vi kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường; thẩm quyền kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường; quy trình kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường, quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường, những điều kiện bảo đảm cho công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường;

Thứ hai, những đặc điểm cơ bản của hệ thống pháp luật về bảo vệ môi trường nhìn từ góc độ người kiểm tra văn bản và hướng hoàn thiện. Trong Nhóm nội dung này, các chuyên gia tập trung đề cập đến thực trạng hệ thống pháp luật về bảo vệ môi trường của nước ta, những ưu điểm và những nhược điểm; các chuyên gia cũng thông qua hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường, đưa ra những đánh giá về hệ thống pháp luật này và hướng hoàn thiện nó;

Thứ ba, hướng dẫn, xây dựng, soạn thảo các văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường. Trên cơ sở phân tích đặc điểm của hệ thống pháp luật hiện hành điều chỉnh về lĩnh vực bảo vệ môi trường, các chuyên gia đưa ra định hướng xây dựng, soạn thảo các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật về lĩnh vực này trong thời gian tới nhằm tiến tới hoàn thiện. Nhóm nội dung này đã xây dựng được mô hình khung pháp luật, đồng thời tổng hợp được những nội dung cần tập trung trong việc ban hành pháp luật về bảo vệ môi trường trong thời gian tới. Đặc biệt, căn cứ vào kết quả thực tiễn kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường Nhóm nội dung này còn đưa ra được những tiêu chí cần bảo đảm trong quá trình xây dựng, soạn thảo và công bố văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường.

Có thể khẳng định, nội dung Đề tài rất sâu sắc, các vấn đề được đề cập chi tiết, cụ thể, mọi phân tích đều dựa trên cơ sở thực tiễn khách quan. Kết quả nghiên cứu Đề tài này đã góp phần tạo ra tiền đề quan trọng về lý luận cũng như thực tiễn xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường nhằm hướng tới hoàn thiện hệ thống pháp luật này.

I. NHŨNG ĐẶC ĐIỂM CƠ BẢN CỦA HOẠT ĐỘNG KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VỀ BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG

1.1. Sự cần thiết triển khai nhiệm vụ kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường

Để thực hiện hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật trong điều kiện hệ thống các cơ quan kiểm sát không còn thực hiện chức năng kiểm sát chung, Chính phủ đã ban hành Nghị định 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật. Đây là thể chế cơ bản nhất của Chính phủ quy định về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật do Bộ, ngành và địa phương ban hành, trong đó, Bộ Tư pháp giúp Chính phủ quản lý nhà nước thống nhất về công tác kiểm tra văn bản trong phạm vi toàn quốc. Ngày 16/6/2004, Bộ Tư pháp cũng đã ban hành Thông tư số 01/2004/TT-BTP hướng dẫn thi hành Nghị định 135/2003/NĐ-CP nói trên. Đây chính là những công cụ quan trọng để các Bộ, ngành, địa phương triển khai nhiệm về kiểm tra, xử lý văn bản một cách đồng bộ và hữu hiệu nhất.

Hệ thống pháp luật về bảo vệ môi trường của chúng ta từ 1993 trở lại đây do được đầu tư khá tương xứng với tầm quan trọng của nó, đã phát triển cả nội dung lẫn hình thức, điều chỉnh tương đối đầy đủ các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực bảo vệ môi trường. Đồng thời, việc từng bước phê chuẩn các công ước về môi trường đã tạo ra tiền đề quan trọng cho sự hội nhập của pháp luật Việt Nam với những tiêu chuẩn và quy phạm phổ biến của pháp luật quốc tế. Tuy nhiên, cũng cần phải thấy một thực trạng của hệ thống pháp luật này là chứa đồng bộ cả về mặt thời gian ban hành và nội dung các quy định, thiếu tính hệ thống trong chính ngành luật và sự phù hợp vái ngành luật khác tạo ra những khe hở hoặc sự chồng chéo ở những khâu, những lĩnh vực nhất định... Trước thực trạng này, việc kiểm tra, xử lý văn bản pháp luật về bảo vệ môi trường nhằm xây dựng, hệ thống hóa những văn bản pháp luật về lĩnh vực này thành một hệ thống thống nhất, đồng bộ, minh bạch không chỉ là một nhiệm vụ mà trở thành một nhu cầu, đòi hỏi của chính ngành luật bảo vệ môi trường.

Mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội đất nước đến 2020 là “xây dựng nước ta cơ bản thành một nước công nghiệp, có trình độ phát triển kinh tế, văn hóa, khoa học, công nghệ và môi trường hội nhập với các nước khu vực và trên thế giới, nhân dân có cuộc sống no đủ, hạnh phúc, thực hiện dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh, giữ vững độc lập, chủ quyền quốc gia, đưa đất nước từng bước đi lên chủ nghĩa xã hội”. Theo mục tiêu này, một trong những chiến lược phát triển kinh tế - xã hội đất nước đến 2020 là thực hiện đổi mới cơ cấu kinh tế theo hướng xây dựng nền tảng công nghiệp hóa - hiện đại hóa. Quá trình công nghiệp hóa - hiện đại hóa đòi hỏi các nhu cầu về năng lượng, nguyên liệu ngày càng lớn, kéo theo tốc độ khai thác tài nguyên tăng lên và cùng với nó là chất lượng môi trường ngày càng xấu đi. Chính vì lẽ đó, để thực hiện được mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo an ninh quốc gia cần hướng tới mục tiêu phát triển bền vững và đảm bảo “an ninh sinh thái”, troụg đó bảo vệ môi trường được coi là yếu tố trọng tâm. Để đạt được yêu cầu này hệ thống thể chế về bảo vệ môi trường cần phải thống nhất, đồng bộ, minh bạch. Các văn bản quy phạm pháp luật do các Bộ, ngành, địa phương ban hành về lĩnh vực môi trường phải cụ thể hóa một cách đúng đắn, đầy đủ quan điểm bảo vệ môi trường mà Quốc hội, Chính phủ đã quy định.

Hệ thống thiết chế về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường là công cụ quan trọng thực hiện quá trình hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường. Qua quá trình kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường, những văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường hợp pháp, đáp ứng được yêu cầu thực tiễn quản lý kinh tế - xã hội về lĩnh vực này sẽ được khẳng định; đồng thời, kịp thời phát hiện những văn bản hoặc nội dung trái pháp luật của văn bản để đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, hủy bỏ hoặc bãi bỏ văn bản hoặc phần nội dung văn bản sai trái, xây dựng nên nền tảng cho việc đồng bộ và minh bạch hóa hệ thống pháp luật này, tạo cơ sở pháp lý hoàn chỉnh cho việc quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường.

1.2. Những đặc điểm cơ bản của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường

1.2.1. Kiểm tra văn bản pháp luật về bảo vệ môi trường là việc xem xét, đánh giá và kết luận về tính hợp pháp của văn bản pháp luật thuộc lĩnh vực này nhằm phát hiện những nội dung trái pháp luật, kịp thời đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, hủy bỏ hoặc bãi bỏ văn bản có nội dung sai trái, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật về bảo vệ môi trường. Đồng thời, kiến nghị xử lý trách nhiệm hình sự, dân sự hoặc kỷ luật đối với cơ quan, người đã ban hành văn bản trái pháp luật. Điều đáng lưu ý, cơ quan, tổ chức, cá nhân đã chủ trì, tham mưu trong quá trình soạn thảo văn bản pháp luật về bảo vệ môi trường cũng sẽ bị xem xét và xử lý trách nhiệm theo thẩm quyền được giao (theo quy định của pháp luật về công chức, công vụ).

1.2.2. Đối tượng và phạm vỉ kiểm tra, xử lý trong lĩnh vực pháp luật

Về bảo vệ môi trường là những văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường do Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp ban hành, văn bản có chứa quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường nhưng không được ban hành bằng hình thức văn bản quy phạm pháp luật và văn bản có chứa quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường nhưng do cơ quan không có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật ban hành khi có yêu cầu, kiến nghị, khiếu nại của cơ quan, tổ chức, các cơ quan thông tin đại chúng và của cá nhân.

Văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường thuộc đối tượng kiểm tra, xử lý là văn bản do Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp ban hành về lĩnh vực bảo vệ môi trường; văn bản liên tịch giữa các Bộ, cơ quan ngang Bộ và văn bản liên tịch giữa các Bộ, cơ quan ngang Bộ với Toà án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, cơ quan trung ương của các tổ chức chính trị - xã hội về lĩnh vực bảo vệ môi trường.

Đây là loại văn bản mà cơ quan ban hành buộc phải gửi đến cơ quan có thẩm quyền kiểm tra ngay sau khi ký ban hành. Cơ quan có thẩm quyền kiém tra cũng buộc phải kiểm tra, rà soát, xem xét kỹ để phát hiện những nội dung trái pháp luật của văn bản_ẵ

Như vậy, những văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường được kiểm tra/ xử lý gồm:

-      Quyết định, Chỉ thị, Thông tư của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường về lĩnh vực bảo vệ môi trường;

-      Văn bản liên tịch giữa Bộ Tài nguyên và Môi trường với các Bộ, cơ quan ngang Bộ; với Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, cơ quan trung ương của các tổ chức chính trị - xã hội về bảo vệ môi trường;

-      Quyết định, chỉ thị, thông tư của Bộ trưởng các Bộ khác và của thủ trưởng các cơ quan ngang Bộ về bảo vệ môi trường;

-      Nghị quyết của Hội đồng nhân dân các cấp về bảo vệ môi trường;

-      Quyết định, Chỉ thị của Ủy ban nhân dân các cấp về bảo vệ môi trường.

Văn bản có chứa quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường nhưng không được ban hành bằng hình thức văn bản quy phạm pháp luật hoặc văn bản có chứa quy phạm pháp luật về môi trường nhưng không do cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật về môi trường ban hành thuộc đối tượng kiểm tra và xử lý có hai nhóm:

Thứ nhất, văn bản có chứa quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường nhưng không được ban hành bằng hình thức văn bản quy phạm pháp luật_. Ở Bộ ngành, đó là những văn bản có chứa quy phạm pháp luật quy tắc xử sự chung về bảo vệ môi trường nhưng không được ban hành bằng quyết định, chỉ thị, thông tư của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ khác về bảo vệ môi trường. Ở địa phương, đó là những văn bản có chứa quy phạm pháp luật quy tắc xử sự chung về bảo vệ môi trường nhưng không được ban hành bằng nghị quyết của Hội đồng nhân dân, quyết định, chỉ thị của Ủy ban nhân dân. Những văn bản này thường được ban hành bằng hình thức công văn, thông báo hoặc các giấy tờ hành chính khác (đại đa số là bằng hình thức công văn có chứa quy phạm pháp luật);

Thứ hai, văn bản có thể thức và nội dung như văn bản quy phạm pháp luật do thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, thủ trưởng các đơn vị trực thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch Hội đồng nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp, thủ trưởng các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện ban hành về lĩnh vực bảo vệ môi trường. Những văn bản này thường có tên gọi như: quyết định, chỉ thị, thống tư, nghị quyết nhưng do cơ quan, cá nhân không có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật ban hành. Ví dụ: Thủ trường cơ quan thuộc Chính phủ ban hặnh quyết định, chỉ thị, thông tư có chứa quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường; Tổng cục trưởng, Cục trưởng, Vụ trưởng ban hành quyết định, chỉ thị có chứa quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường, Chủ tịch Ủy ban nhân dân ban hành quyết định, chỉ thị có chứa quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường, Giám đốc sow, ban, ngành ban hành quyết định, chỉ thị có chứa quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường...

1.2.3. Nội đung kiểm tra văn bản pháp luật về bảo vệ môi trường là xem xét, đánh giá, kết luận về tính hợp pháp của văn bản. Văn bản hợp pháp là văn bản đảm bảo đủ các điều kiện như: được ban hành đúng căn cứ pháp lý, đúng thẩm quyền về hình thức và thẩm quyền về nội dung; nội dung văn bản phù hợp với quy định của pháp luật; văn bản được ban hành đúng thể thức và kỹ thuật trình bày; việc xây dựng, ban hành, công bố văn bản đúng quy định của pháp luật.

*  Văn bản được ban hành đúng căn cứ là:

-                Có căn cứ pháp lý cho việc ban hành. Các căn cứ pháp lý này được quy định trong Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; nghị quyết, nghị định của Chính phủ; quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên_ế Các văn bản này quy định thẩm quyền về hình thức và thẩm quyền về nội dung cho các chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật về lĩnh vực bảo vệ môi trường trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương; quy định về nội dung quản lý nhà nước về lĩnh vực bảo vệ môi trường của mỗi chủ thể quản lý nhà nước về lĩnh vực này ở các cấp khác nhau.

Trường hợp chứa có luật, pháp lệnh hoặc văn bản pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên làm căn cứ pháp lý cho việc ban hành thì việc ban hành văn bản được tiến hành theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

-   Những căn cứ pháp lý đó đang có hiệu lực pháp luật vào thời điểm ban hành, tức là, vào thời điểm ban hành văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường thì các văn bản là căn cứ pháp lý cho việc ban hành văn bản đó đang có hiệu lực pháp luật, chứa bị một văn bản nào của cơ quan nhà nước có thẩm quyền sửa đổi, bãi bỏ, bổ sung, thay thế hoặc đình chỉ thi hành.

-   Cơ quan, thủ trưởng đơn vị trình dự thảo văn bản về bảo vệ môi trường có thẩm quyền trình theo quy định của pháp luật, tức là chỉ các cơ quan, thủ trưởng cơ quan, đơn vị có thẩm quyền quản lý nhà nước về lĩnh vực bảo vệ môi trường trong phạm vi cả nước hay từng địa phương theo quy định của pháp luật mới có thẩm quyền trình dự thảo văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường lên Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Ủy ban nhân dân các cấp.

-   Những đề nghị để ban hành văn bản là hợp pháp, tức là việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường phải xuất phát từ đề nghị hợp pháp của cơ quan, người có thẩm quyền trình dự thảo.

*   Văn bản được ban hành đúng thẩm quyền gồm: thẩm quyền về hình thức và thẩm quyền về nội dung.

-    Thẩm quyền về hình thức: trong lĩnh vực pháp luật về bảo vệ môi trường, thẩm quyền về hình thức được quy định cho các cơ quan quản lý nhà nước về lĩnh vực này như sau:

•Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành quyết định, chỉ thị, thông tư;

•Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường liên tịch ban hành thông tư, nghị quyết giữa Bộ Tài nguyên và Môi trường với các Bộ khác, thủ trưởng các cơ quan ngang bộ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, cơ quan trung ương của các tổ chức chính trị - xã hội.

•Bộ trưởng các Bộ khác, thủ trưởng các cơ quan ngang bộ ban hành quyết định, chỉ thị, thông tư về bỏ vệ môi trường;

•Hội đồng nhân dân các cấp ban hành nghị quyết về bảo vệ môi trường trên địa bàn được phân công quản lý.

•Ủy ban nhân dân các cấp ban hành quyết định, chỉ thị về bảo vệ môi trường theo địa bàn được phân công quản lý.

-  Thẩm quyền về nội dung áp dụng trong Nghị định này là việc cơ quan, người có thẩm quyền chỉ được ban hành các văn bản phù hơp với thẩm quyền của mình được pháp luật cho phép hoặc đã được phân công, phân cấp. Đây là thẩm quyền quản lý nhà nước theo nghĩa rộng - một thẩm quyền quan trọng nhất của cơ quan quản lý nhà nước, tức là có thẩm quyền này mới được gọi là cơ quan quản lý nhà nước?

Theo quy định tại Nghị định số 91/2002/NĐ-CP ngày 11/11/2002 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tài nguyên và Môi trường, thì “Bộ Tài nguyên và Môi trường là cơ quan của Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về tài nguyên đất, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, môi trường, khí tượng thủy văn, đo đạc và bản đồ trong phạm vi cả nước”. Như vậy, thẩm quyền về nội dung của Bộ Tài nguyên và Môi trường là quản lý nhà nước về tài nguyên đất, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, môi trường, khí tượng thủy văn, do đó và bản đồ trong phạm vi cả nước.

Thẩm quyển nội dung quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp được quy định tại Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân.

*  Nội dung của văn bản phù hợp với quy định của pháp luật.

Căn cứ thẩm quyền hình thức và thẩm quyền nội dung đã được pháp luật quy định, cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật chỉ được ban hành các văn bản quy phạm pháp luật phù hợp với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị quyết, nghị định của Chính phủ, quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên. Văn bản do Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ khác ban hành về lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ Tài nguyên và Môi trường phải phù hợp với văn bản của Bộ Tài nguyên và Môi trường về lĩnh vực đó và với văn bản của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường được Thủ tướng Chính phủ phân công ký, ban hành văn bản cho cơ quan thuộc Chính phủ; quyết định, chỉ thị của Ủy ban nhân dân còn phải phù hơp với nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp. Nội dung phù hợp cụ thể như sau:

- Phù hợp với nội dung, mục đích của pháp luật. Tức là các quy phạm pháp luật được ban hành theo thẩm quyền có nội dung, mục đích đúng với quy định của pháp luật.

-   Phù hợp với những nguyên tắc cơ bản về tổ chức và hoạt động của Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam và những nguyên tắc cơ bản của pháp luật Việt Nam. Các cơ quan nhà nước của nước ta được tổ chức và hoạt động theo những nguyên tắc cơ bản quy định trong Hiến pháp năm 1992 và trong các văn bản pháp luật khác cũng như trong các văn kiện của Đảng Cộng sản Việt Nam. Đó là các nguyên tắc: quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân; tập quyền xã hội chủ nghĩa (Điều 2 Hiến pháp 1992 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2002); Đảng lãnh đạo nhà nước và xã hội (Điều 4 Hiến pháp 1992); pháp chế xã hội chủ nghĩa (Điều 12 Hiến pháp 1992) v.v...

-   Phù hợp với các điều ước quốc tế mà Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ký kết hoặc gia nhập. Hiện nay, trong lĩnh vực pháp luật vể bảo vệ môi trường, Việt Nam đã phê chuẩn, tham gia 13 Công ước quốc tế, do vậy, trong quá trình ban hành, kiểm tra văn bản cần chú ý tới đặc điểm này.

*     Văn bản được ban hành đúng thể thức và kỹ thuật trình bày là văn bản được trình bày gồm: tiêu đề (tiêu ngữ, quốc hiệu); tên cơ quan ban hành; số và ký hiệu (ghi năm ban hành ở giữa số và ký hiệu); địa danh, ngày, tháng, năm ban hành; tên loại văn bản, trích yếu; nội dung; viết đúng chính tả, ngữ pháp tiếng Việt và văn phong pháp luật; nơi nhận; chữ ký; đóng dấu (kể cả các dấu chỉ mức độ mật, dấu chỉ mức độ khẩn, dấu chỉ "tài liệu họp", "họp xong phải thu hồi") và cách trình bày.

Quá trình xây dựng, ban hành và đăng Công báo, đưa tin hoặc công bố văn bản tuân thủ đầy đủ các quy định về thủ tục.

*   Tuân thủ đầy đủ các quy định về thủ tục xây dựng, ban hành và đăng Công báo, đưa tin hoặc công bố văn bản

Cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản phải tuân thủ đầy đủ các thủ tục xây dựng, ban hành và đăng Công báo, đưa tin hoặc công bố văn bản theo quy định của pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

1.2.4. Việc kiểm tra văn bản pháp luật về bảo vệ môi trường được tiến hành bằng các phương thức như: tự kiểm tra của cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật vê bảo vệ môi trường; kiểm tra của cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra văn bản pháp luật về bảo vệ môi trường theo nhiệm vụ được phân công và kiểm tra khi nhận được yêu cầu, kiến nghị của các cơ quan, tổ chức, cá nhân phát hiện văn bản pháp luật về bảo vệ môi trường có dấu hiệu trái pháp luật.

Tự kiểm tra văn bản là một trong những chế định cơ bản của Nghị định 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003, có ý nghĩa quan trọng trong công tác kiểm tra, xử lý văn bản trái pháp luật nói chung và công tác kiểm tra, xử lý văn bản pháp luật về bảo vệ môi trường nói riêng.

Theo đó, Bộ trưửng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp phải tự kiểm tra văn bản pháp luật về bảo vệ môi trường do mình ban hành; Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường phải tự kiểm tra những nội dung thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ mình trong văn bân liên tịch nhằm phát hiện quy định trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo hoặc không còn phù hợp với tình hình thực tế để kịp thời đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc bãi bỏ văn bản đó_ế Để giúp cho việc tự kiểm tra văn bản pháp1uật về bảo vệ môi trường, Chính phủ quy định người đứng đầu tổ chức pháp chế Bộ Tài nguyên và Môi trường, là đầu mối tổ chức việc tự kiểm tra văn bản pháp luật vể bảo vệ môi trường do Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành; thủ trưởng cơ quan tư pháp các cấp (tỉnh, huyện, xã), là đầu mối tổ chức kiểm tra văn bản pháp luật về bảo vệ môi trường do chính quyền địa phương cấp mình ban hành. Tự kiểm tra văn bản pháp luật về bảo vệ môi trường được thực hiện một cách thường xuyên, ngay sau khi văn bản được ban hành. Đồng thời, khi có những sự kiện như: tình hình kinh tế xã hội đã thay đổi hoặc khi cơ quan nhà nước cấp trên ban hành văn bản mới liên quan tới lĩnh vực bảo vệ môi trường, khi có yêu cầu, kiến nghị, thông báo của các cơ quan, tổ chức thì cơ quan làm đầu mối tự kiểm tra phải kịp thời tổ ơhức ngay việc tự kiểm tra.

Đây là một hoạt động rất quan trọng nhằm phát hiện và xử lý sớm nhất văn bản pháp luật về bảo vệ môi trườag trái pháp luật ngay tại cơ quan đã ban hành văn bản đó, cũng như tạo tiền đề cho việc tiến hành kiểm tra, xử lý theo thẩm quyền, về bản chất, việc tự kiểm tra văn bản chính là nhiệm vụ rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật đã được triển khai tại Bộ Tài nguyên và Môi trường và các địa phương trước khi có chế định về kiểm tra văn bản.

Quy trình tự kiểm tra văn bản được tiến hành như sau:

*  Việc gửi văn bản về bảo vệ môi trường để tự kiểm tra:

Về nguyên tắc, khi phát hành văn bản quy phạm pháp luật, cơ quan (hoặe đơn vị) có trách nhiệm phát hành gửi văn bản cho cơ quan (hoặc đơn vị) được phân công làm đầu mối tự kiểm tra. Ở Trung ương, cơ quan (đơn vị) làm đầu mối tự kiểm tra văn bản về bảo vệ môi trường là tổ chức pháp chế của chính Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ đã ban hành văn bản đó. Ở địa phương, đầu mối tự kiểm tra văn bản về bảo vệ môi trường của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, huyện là Ban Pháp chế, của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, huyện là Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp; của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp xã là Ban Tư pháp.

Trong trường hợp nhận được yêu cầu, kiến nghị, khiếu nại của cơ quan, tổ chức, cá nhân hoặc cơ quan thông tin đại chúng về những văn bản có chứa quy phạm pháp luật vể bảo vệ môi trường nhưng không được ban hành bằng hình thức văn bản quy phạm pháp luật và văn bản có chứa quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường nhưng do cơ quan không có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật về môi trường ban hành, thì cơ quan ban hành những văn bản đó phải gửi ngay văn bản cho cơ quan (hoặc đơn vị) làm đầu mối tự kiểm tra theo đúng những địa chỉ trên.

Cơ quan (hoặc đơn vị) được phân công tự kiểm tra có trách nhiệm mở sổ văn bản đến để theo dõi văn bản vể môi trường được gửi đến để tự kiểm tra. Khác với Sổ công văn đến, sổ văn bản đến được xây dựng nhằm theo dõi việc tiếp nhận văn bản kiểm tra, gồm các mục: số thứ tự, ngày nhận văn bản, cơ quan gửi đến, ngày ban hành văn bản, số - ký hiệu văn bản, nội dung chính của văn bản (trích yếu), ghi chú. Văn bản được gửi đến để kiểm tra được theo dõi và quản lý trên cơ sở những thông tin được lưu trong Sổ văn bản đến.

*  Tổ chức việc tự kiểm tra văn bản về bảo vệ môi trường:

Sau khi nhận được văn bản, lãnh đạo cơ quan được phân công làm đầu mối tự kiểm tra phân công chuyên viên chuyên trách, cộng tác viên kiểm tra các văn bản đó. Người được phân công kiểm tra văn bản có trách nhiệm đối chiếu tỉ mỉ, thận trọng nội dung của văn bản được kiểm tra với nội dung của văn bản làm căn cứ pháp lý để xem xét, kết luận về tính hợp pháp của văn bản được kiểm tra theo năm nội dung, đó là: thứ nhất, văn bản ban hành có đúng căn cứ pháp lý không, tức là có căn cứ pháp lý làm cơ sở cho việc ban hành văn bản QPPL đó không; thứ hai, văn bản kiểm tra có được ban hành đúng thẩm quyền về nội dung và hình thức không; thứ ba, nội dung văn bản kiểm tra có phù hợp với nội dung của văn bản làm cơ sở đối chiếu và điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc gia nhập (nếu có) không (cần lưu ý, trong lĩnh vực môi trường Việt Nam đã tham gia 13 công ước quốc tế); thứ tư, văn bản kiểm tra có được ban hành đúng thể thức, kỹ thuật theo quy định của pháp luật không; thứ năm, thủ tục xây dựng, ban hành và đăng công báo, đưa tin hoặc công bố có đúng theo quy định của pháp luật không. Ở đây cần lưu ý rằng, văn bản được lấy làm căn cứ để kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật phải là văn bản đã được chuẩn hóa hiệu lực và có hiệu lực pháp lý cao hơn văn bản cần kiểm tra.

Ngoài việc kiểm tra văn bản theo 5 nội dung nêu trên, đối với hoạt động tự kiểm tra, cán bộ thực hiện việc tự kiểm tra còn phải kiểm tra cả tính hợp lý, tính khả thi của văn bản, sự phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội và yêu cầu quản lý nhà nước, có mâu thuẫn, chồng chéo với văn bản làm cơ sở kiểm tra. Đối với văn bản liên tịch về bảo vệ môi trường, tổ chức pháp chế Bộ, ngành có trách nhiệm tự kiểm tra các nội dung thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ, ngành mình, đồng thời phối hợp với các đơn vị hữu quan thuộc Bộ ngành, cơ quan, tổ chức đã ký văn bản liên tịch đó để kiểm tra toàn bộ nội dung văn bản.

Sau khi kiểm tra xong một văn bản, người kiểm tra phải ký tên vào góc trên, bên phải của văn bản mà mình đã kiểm tra để xác nhận việc kiểm tra và lập danh mục các văn bản đã được kiểm tra.

Kết thúc quá trình tự kiểm tra văn bản về bảo vệ môi trường, nếu phát hiện văn bản kiểm tra có dấu hiệu trái pháp luật, người kiểm tra phải lập Phiếu tự kiểm tra văn bản: Phiếu tự kiểm tra văn bản có các nội dung chủ yếu sau đây: tên người kiểm tra văn bản; tên văn bản được kiểm tra và tên văn bản làm cơ sở pháp lý để kiểm tra; nội dung trái pháp luật (hoặc không còn phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội) của văn bản được kiểm tra; ý kiến của người kiểm tra về nội dung trái pháp luật (hoặc không phù hợp) của văn bản được kiểm tra; hướng xử lý nội dung trái pháp luật (hoặc không phù hợp) đó của văn bản. Hướng xử lý có thể là một trong các hình thức; đình chỉ, sửa đổi, hủy bỏ hoặc bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ nội dung của văn bản. Nội dung quan trọng nhất của Phiếu tự kiểm tra là ý kiến của người kiểm tra về nội dung trái pháp luật của văn bản. Ở mục này, người kiểm tra không thể chỉ dừng ở việc nêu ý kiến chung chung mà phải thông qua việc phân tích nội dung sai so với văn bản làm căn cứ đối chiếu (hoặc không phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội) để thấy được nguyên nhân sai trái, xác lập được định hướng ban đầu cho việc xây dựng một văn bản thay thế hoặc hướng khắc phục nội dung sai trái... Với phần bình luận này, cơ quan ban hành văn bản sẽ có một cơ sở quan trọng hoặc một kinh nghiệm trong việc xây dựng văn bản.

*   Kiến nghị xử lý các nội dung trái pháp luật trong văn bản về bảo vệ môi trường:

Sau khi phát hiện văn bản về bảo vệ môi trường được kiểm tra có nội dung trái pháp luật (hoặc không còn phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội), cơ quan làm đầu mối thực hiện việc tự kiểm tra có trách nhiệm thông báo ngay cho cơ quan đã chủ trì soạn thảo, trình văn bản đó; đồng thời, phối hợp trao đổi để thống nhất những nội dung trái pháp luật hoặc không còn phù hợp và đi đến sự thống nhất các biện pháp xử lý và chuẩn bị dự thảo văn bản xử lý, báo cáo cơ quan, người có thẩm quyền đã ban hành văn bản để xử lý kịp thời. Đối với văn bản liên tịch nếu phát hiện văn bản có nội dung trái pháp luật hoặc không còn phù hợp, thì trao đổi, thảo luận và kiến nghị xử lý cũng phải có sự phối hợp giữa các cơ quan đã ký văn bản liên tịch.

Thông báo được thực hiện bằng văn bản. Hình thức thông báo được trình bày theo mẫu văn bản hành chính thông thường. Nội dung thông báo thể

hiện được những vấn đề sau: tên văn bản sai trái, nội dung sai trái, các văn bản làm căn cứ chứng minh sự sai trái, hướng khắc phục và xử lý.

Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường theo thẩm quyền:

Về thẩm quyền kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường, theo Nghị định 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003, Thủ tướng Chính phủ kiểm tra v|^‘xử lý văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường do Bộ trưởng Bọ Tài nguyên và Môi trường ban hành (quyết định, chỉ thị, thông tư), văn bản do Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường liên tịch ban hành (nghị quyết, thông tư liên tịch), văn bản do các Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ khác ban hành có nội dung liên quan đến bảo vệ môi trường, văn bản do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh (nghị quyết) và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh (quyết định, chỉ thị) ban hành về bảo vệ môi trường; Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường kiểm tra và xử lý văn bản trái pháp luật về bảo vệ tài nguyên môi trường do Bộ, ngành và địa phương cấp tỉnh ban hành; Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh kiểm tra và xử lý văn bản trái pháp luật về bảo vệ tài nguyên môi trường do cấp huyện ban hành; Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện kiểm tra và xử lý văn bản trái pháp luật về bảo vệ tài nguyên môi trường do cấp xã ban hành. Đây là những thẩm quyền đã được Hiến pháp, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức Ủy ban nhân dân, Hội đồng nhân dân và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định, Nghị định số 135/2003/NĐ-CP của Chính phủ cụ thể hóa những thẩm quyền đó, đồng thời quy định rõ hơn việc phân công, phân cấp trong các cơ quan của Chính phủ, của Ủy ban nhân dân về công tác kiểm tra và xử lý văn bản. Trong đó, trách nhiệm của Bộ trưởng Bộ Tư pháp được Chính phủ xác định: bên canh trách nhiệm thẩm quyền như các Bộ trưởng khác, Bộ trưởng Bộ Tư pháp còn được giao nhiệm vụ giúp Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ kiểm tra và xử lý một số loại văn bản như: văn bản của các Bộ, ngành về lĩnh vực do Bộ, ngành đó quản lý. Như vậy, theo quy định của pháp luật, Bộ Tư pháp có thẩm quyền kiểm tra, xử lý những văn bản sai trái về môi trường do Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành. Cụ thể, đó là các quyết định, chỉ thị, thông tư sai trái về môi trường do Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành, kể cả văn bản liên tịch giữa Bộ Tài nguyên và Môi trường với các Bộ, cơ quan ngang Bộ khác có nội dung về bảo vệ môi trường.

Đồng thời với việc xác định thẩm quyền kiểm tra và xử lý văn bản, Nghị định số 135/2003/NĐ-CP cũng đã quy định rõ những cơ quan làm đầu mối giúp thực hiện việc kiểm tra. Theo đó, trong lĩnh vực pháp luật về bảo vệ môi trường, Vụ trưởng Vụ pháp chế của Bộ Tài nguyên và Môi trường thực hiện việc giúp Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường kiểm tra, xử lý văn bản sai trái của các Bộ, ngành và chính quyền địa phương cấp tỉnh về lĩnh vực môi trường. Ở Bộ Tư pháp, Cục trưởng Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật giúp Bộ trưởng Bộ Tư pháp kiểm tra, xử lý văn bản sai trái của Bộ Tài nguyên và Môi trường về lĩnh vực môi trường. Giám đốc Sở Tư pháp, Trưởng phòng Tư pháp giúp Chủ tịch Ủy ban nhân dân cùng cấp thực hiện việc kiểm tra và xử lý văn bản pháp luật về bảo vệ môi trường theo thẩm quyền.

Quy trình kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường theo thẩm quyền được tiến hành theo các bước sau:

* Gửi văn bản về bảo vệ môi trường đến cơ quan có thẩm quyền để kiểm tra:

Theo quy định tại Nghị định số 135/2003/NĐ-CP, trong thời gian chậm nhất là 3 ngày, kể từ ngày ký ban hành, cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản về bảo vệ môi trường phải gửi văn bản đến cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra văn bản đó. Các địa chỉ gửi văn bản về bảo vệ môi trường cụ thể như sau:

-     Các văn bản gửi đến Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật - Bộ Tư pháp: văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường do Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành; văn bản liên tịch (thông tư, nghị định) giữa Bộ Tài nguyên và Môi trường với các Bộ khác, thủ trưửng các cơ quan ngang Bộ, Tòa árỉ nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, cơ quan trung ương của các tổ chức chính trị - xã hội và văn bản do Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước trong đó có nội dung về bảo vệ môi trường;

-     Các văn bản gửi đến Vụ Pháp chế - Bộ Tài nguyên và Môi trường: văn bản về bảo vệ môi trường do các Bộ, cơ quan ngang Bộ khác, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành về lĩnh vực bảo vệ môi trường.

Tương tự như đối với quy trình tự kiểm tra, khi nhận được văn bản, các cơ quan có trách nhiệm kiểm tra cũng phải vào Sổ văn bản đến để theo dõi văn bản và theo dõi kiểm tra_.

* Tổ chức việc kiểm tra văn bản về bảo vệ môi trường theo thẩm quyền:

Sau khi nhận được văn bản về bảo vệ môi trường để kiểm tra theo thẩm quyền được phân công, lãnh đạo cơ quan có thẩm quyền kiểm tra phân công chuyên viên chuyên trách, cộng tác viên kiểm tra các văn bản đó. Không như quy trình tự kiểm tra, người được phân công kiểm tra văn bản theo thẩm quyền chỉ phải đối chiếu nội dung của văn bản được kiểm tra với nội dung của văn bản làm cơ sở pháp lý để kiểm tra kiểm tra, xem xét, kết luận về tính hợp pháp của văn bản được kiểm tra (theo năm nội dung như tự kiểm tra) mà không phải kiểm tra sự phù hợp của văn bản được kiểm tra với tình hình kinh tế - xã hội và yêu cầu quản lý nhà nước.

Lưu ý, khi thực hiện việc kiểm tra đối với các văn bản liên tịch cần bảo đảm sự phối hợp, trao đổi với cơ quan đã ký liên tịch ban hành văn bản.

Sau khi kiểm tra xong một văn bản, người kiểm tra phải ký tên vào góc trên bên phải của văn bản mà mình đã kiểm tra để xác nhận việc kiểm tra và lập danh mục các văn bản đã được kiểm tra theo thẩm quyền.

Khi tiến hành kiểm tra theo thẩm quyền được phân công nếu phát hiện văn bản kiểm tra có dấu hiệu trái pháp luật, người kiểm tra phải lập Phiếu kiểm tra văn bản. Không giống như Phiếu kiểm tra văn bản của quy trình tự kiểm tra, Phiếu kiểm tra văn bản của cơ quan kiểm tra theo thẩm quyền cần có các nội dung chủ yếu sau đây: tên người kiểm tra văn bản; tên văn bản được kiểm tra và tên văn bản làm cơ sở pháp lý để kiểm tra; nội dung trái pháp luật của văn bản được kiểm tra; ý kiến của người kiểm tra về nội dung trái pháp luật của văn bản được kiểm tra; hướng xử lý nội dung trái pháp luật của văn bản (đình chỉ, sửa đổi, hủy bỏ hoặc bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ nội dung của văn bản); các biện pháp khắc phục hậu quả do việc ban hành, thực hiên văn bản trái pháp luật gây ra và đề xuất hướng xử lý trách nhiệm đối với cơ quan, người có thẩm quyền đã ban hành văn bản trái pháp luật đó.

*   Kiến hghị xử lý các nội dung trái pháp luật của văn bản về bảo vệ môi trường:

Việc kiểm tra phát hiện ra các nội dung sai trái là quan trọng, việc xem xét để kiến nghị xử lý văn bản có nội dung sai trái càng quan trọng hơn và đây là mục đích của việc kiểm tra cần đạt được.

Khi phát hiện văn bản về bảo vệ môi trường có nội dung trái pháp luật người kiểm tra có thể đề xuất hướng xử lý nội dung trái pháp luật của văn bản và hướng xử lý trách nhiệm đối với cơ quan, người có thẩm quyền đã ban hành văn bản trái pháp. Cụ thể là:

•      Đề xuất hướng xử lý nội dung trái pháp luật của văn bản:

-  Đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ văn bản trong trường hợp nếu tiếp tục thực hiện, nội dung sai trái của văn bản có thể gây hậu quả nghiêm trọng, làm ảnh hưỏng đến môi trường, phương hại đến lọi ích của nhà nước, tập thể, quyền và lọi ích hợp pháp của công dân, trong khi đó các nội dung khác vẫn phát huy tác dụng tốt mà chứa có điều kiện sửa đổi, bãi bỏ, hủy bỏ kịp thời;

-   Đề xuất việc sửa đổi trong trường hợp văn bản ban hành đúng thẩm quyền nhưng có một phần nội dung không phù hợp với văn bản về bảo vệ môi trưèmg của cơ quan nhà nước cấp trên mới ban hành hoặc không phù hơp với điều kiện kinh tế xã hội, không bảo đảm tính khả thi;

-    Đề xuất hình thức bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ nội dung của văn bản trong trường hợp nội dung đó trái với nội dung của văn bản mới ban hành là cơ sở pháp lý của văn bản được kiểm tra mà không thuộc trường hợp cần đề xuất sửa đổi;

-   Đề xuất hình thức hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ nội dung của văn bản trong trường hợp một phần hoặc toàn bộ nội dung văn bản đó được ban hành trái thẩm quyền về hình thức, thẩm quyền về nội dung hoặc không phù hơp với pháp luật ngay từ thời đỉểm ban hành. Việc sẽ xuất hình thức hủy bỏ cũng đươc áp dụng đối với các văn bản có chứa quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường nhưng không được ban hành bằng hình thức văn bản quy phạm pháp luật và văn bản có chứa quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường nhưng do cơ quan không có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường ban hành.

•                Căn cứ vào nội dung trái pháp luật và mức độ thiệt hại thực tế, đề xuất hướng xử lý kỷ luật hoặc trách nhiệm dân sự hoặc trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật đối với cơ quan, người có thẩm quyền đã ban hành văn bản trái pháp luật về bảo vệ môi trường.

Sau khi lập phiếu kiểm tra, người kiểm tra phải lập Hồ sợ về văn bản có nội dung trái pháp luật và trình lãnh đạo cơ quan kiểm tra văn bản. Hồ sơ cần có: văn bản kiểm tra, văn bản làm cơ sở pháp lý để kiểm tra, Phiếu kiểm tra văn bản.

Lãnh đạo cơ quan kiểm tra văn bản tổ chức trao đổi thống nhất về nội dung có dấu hiệu trái pháp luật của văn bản được kiểm tra và sau đó thông báo để cơ quan, người có thẩm quyền đã ban hành văn bản đó tự kiểm tra, xử lý theo quy định của pháp luật. Thông báo được trình bày như công văn hành chính thông thường với các nội dung sau đây: Tên văn bản được kiểm tra, cơ sở pháp lý để kiểm tra, ý kiến về nội dung trái pháp luật của văn bản được kiểm tra; yêu cầu cơ quan, ngưòti đã ban hành văn bản đó tự kiểm tra và xử lý theo quy định của pháp luật và thông báo kết quả xử lý cho cơ quan kiểm tra văn bản.

Ngoài ra, để giúp cho việc tự kiểm tra, xử lý văn bản trái pháp luật được tốt, sau khi gửi thông báo, cơ quan kiểm tra có thể phối hợp với các đơn vị chức năng của cơ quan đã ban hành văn bản được kiểm tra để trao đổi, thảo luận về những nội dung trái pháp luật của văn bản và hướng xử lý những nội dung trái pháp luật đó.

Trường hợp cơ quan kiểm tra không nhất trí với kết quả xử lý hoặc cơ quan có văn bản trái pháp luật không thông báo kết quả xử lý theo quy định, thì cơ quan kiểm tra văn bản báo cáo cơ quan, người có thẩm quyền để xử lý tiếp theo quy đinh của Nghị định 135/2003/NĐ-CP. Hồ sơ báo cáo cơ quan, người có thẩm quyền xử lý tiếp gồm: Báo cáo của cơ quan kiểm tra văn bản; văn bản được kiểm tra; cơ sở pháp lý để kiểm tra; phiếu kiểm tra văn bản, các công văn thông báo của cơ quan kiểm tra văn bản và cơ quan có văn bản được kiểm tra và các tài liệu khác có liên quan.

Cơ quan kiểm tra văn bản phải mở Sổ theo dõi xử lý văn bản có dấu hiệu trái pháp luật để theo dõi quá trình kiểm tra và xử lý văn bản từ khi phát hiện văn bản sai trái đến khi có kết luận cuối cùng và đến đây có thể coi là kết thúc quy trình của công tác kiểm tra văn bản về bảo vệ môi trường theo thẩm quyền nói chung.

Đối vối những văn bản có chứa quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường nhưng không được ban hành bằng hình thức văn bản quy phạm pháp luật và văn bản có chứa quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường nhưng do cơ quan không có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật ban hành việc kiểm tra, xử lý cũng được quy định tại Điều 26 Nghị định số 135/2003/NĐ-CP. Cẩn xác định rằng, đây là những văn bản có chứa quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường hoặc được ban hành không phải bằng các hình thức văn bản quy phạm pháp luật như: quyết định, chỉ thị, thông tư mà bằng công văn, thông báo, giấy tờ hành chính khác; hoặc do cơ quan, cá nhân hoàn toắn không có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật ban hành, như: thủ trưởng các đơn vị thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường, Chủ tịch Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Giám đốc Sở Tài nguyên - Môi trường - Nhà đất và giám đốc các sở, ngành khác ở địa phương v.v... Việc kiểm tra những văn bản này được thực hiện khi có yêu cầu, kiến nghị, khiếu nại của cơ quan, tổ chức, cơ quan thông tin đại chúng, của cá nhân và việc xử lý loại văn bản này chỉ bằng một hình thức duy nhất, đó là hủy bỏ các văn bản đó.

1.2_.5_. Theo quy định tại Nghị định 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003, cơ quan, người có văn bản pháp luật về bảo vệ môi trường được kiểm tra có quyền và trách nhiệm nhằm tạo điều kiện cho việc kiểm tra được thuận lợi, nhanh chóng, hiệu quả và đúng pháp luật.

Trách nhiệm của cơ quan, người có văn bản pháp luật về bảo vệ môi trường được kiểm tra

a) Trách nhiệm của cơ quan, người cổ thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật về bảo vệ môi trường có văn bản được kiểm tra, gồm: đăng công báo, yết thị hoặc đưa tin về việc ban hành văn bản về bảo vệ môi trường; gửi văn bản về bảo vệ môi trường đến cơ quan kiểm tra; cung cấp thông tin, tài liệu cần thiết cho cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra văn bản về bảo vệ môi trường; giải trình về nội đung văn bản về bảo vệ môi trường theo yêu cầu của cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra; kịp thời tổ chức tự kiểm tra để phát hiện và xử lý văn bản có dấu hiệu trái pháp luật; thông báo về việc xử lý văn bản trái pháp luật cho cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra văn bản; tạo điều kiện cho cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra văn bản thực hiện nhiệm vụ kiểm tra văn bản do mình ban hành; thực hiện các quyết định xử lý văn bản trái pháp luật của Thủ tướng Chính phủ; thực hiện các quyết định, kiến nghị xử lý văn bản trái pháp luật của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ quản lý ngành, lĩnh vực. Nội dung của từng trách nhiệm này được thực hiện như nội dung trách nhiệm của người có thẩm quyền ban hành văn bản nói chung.   

b) Trách nhiệm của cơ quan, người ban hành văn bản pháp luật về bảo vệ môi trường có văn bản được kiểm tra, gồm: gửi văn bản có chứa quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường đến cơ quan kiểm tra; cung cấp thông tin, tài liệu cần thiết cho cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra văn bản đó; giải trình về nội dung văn bản có chứa quy phạm pháp luật bảo vệ môi trường theo yêu cầu của cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra; tạo điều kiện cho cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra văn bản thực hiện nhiệm vụ kiểm tra văn bản có chứa quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường mà mình đã ban hành; Thực hiện quyết định xử lý văn bản trái pháp luật của cơ quan, người có thẩm quyền trong thời hạn luật định; khắc phục thiệt hại do văn bản trái pháp luật gây ra.

Quyền của cơ quan, người có văn bản pháp luật về bảo vệ môi trường được kiểm tra, gồm: được thông báo về kế hoạch, nội dung kiểm tra, nội dung được yêu cầu; Trình bày ý kiến liên quan đến nội dung văn bản được kiểm tra; từ chối trả lời, cung cấp thông tin không thuộc phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình hoặc những thông tin thuộc bí mật nhà nước không được phép cung cấp theo quy định của pháp luật; trong trường hợp cơ quan, người có văn bản pháp luật về bảo vệ môi trường được kiểm tra chứng minh được văn bản do mình ban hành đúng pháp luật thì chủ thể này có quyền giải trình và đề nghị cơ quan có thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản pháp luật về bảo vệ môi trường xem xét lại thông báo về xử lý văn bản có dấu hiệu trái pháp luật do mình ban hành (lưu ý, quyển này không được áp dụng đối với cơ quan, người đã ban hành văn bản có chứa quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường, bỏti bản thân văn bản có chứa quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường đã là một văn bản trái pháp luật ngay từ khi nó được ban hành); trường hợp cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản vẫn quyết định xử lý theo quy định pháp luật thì cơ quan, người có văn bản được kiểm tra có quyền đề nghị cơ quan, người có thẩm quyền xử lý xem xét lại quyết định xử lý.

1.2.6. Về quản lý nhà nước

Quản lý nhà nước đối với công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường là một hình thức hoạt động của cơ quan quản lý nhà nước về công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường, có nội dung là bảo đảm sự chấp hành luật, pháp lệnh, nghị quyết của các cơ quan quyền lực nhà nước, nhằm tổ chức và chỉ đạo một cách trực tiếp và thường xuyên công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường trên địa bàn quản lý;

Chủ thể thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với công tác kiểm tra, xử lý văn bản quỵ phạm pháp luật về bảo vệ môi trường là Bộ trưởng Bộ Tư pháp, Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện; Chính phủ đã giao cho Bộ Tài nguyên và Môi trường quản lý nhà nước về công tác kiểm tra văn bản tại Bộ mình, Bộ Tư pháp là đầu mối giúp Chính phủ quản lý nhà nước thống nhất về công tác kiểm tra văn bản trong phạm vi toàn quốc.

Nội dung quản lý nhà nước đối với công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường là tổng hợp các biện pháp mà pháp luật quy định cho từng chủ thể quản lý nhà nước đối với công tác này được tác động vào hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường nhằm điều chỉnh hoạt động này phát triển theo định hướng của nhà nước.

Nội dung quản lý nhà nước về kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường tập trung vào những hoạt động sau đây:

•      Xây dựng thể chế, các quy định pháp luật quy định trực tiếp về kiểm tra văn bản về bảo vệ môi trường;

•      Xây dựng và tổ chức thực hiện các kế hoạch kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường;

•      Đôn đốc, chỉ đạo, kiểm tra việc thực hiện cỏng tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật vể bảo vệ môi trưừng của các Bộ, ngành, địa phương;

•      Hướng dẫn, tập huấn, bồi dưỡng nghiệp vụ kiểm tra, kiểm tra công tác kiểm tra văn bản đối với tổ chức pháp chế Bộ, cơ quan ngang Bộ và cơ quan tư pháp địa phương;

•      Tổ chức mạng lưới thông tin, xây dựng và quản lý hệ cơ sở dữ liệu phục vụ cho việc kiểm tra văn bản về bảo vệ môi trường;

•      Sơ kết, tổng kết công tác kiểm tra văn bản, thực hiện chế độ thống kê, báo cáo về công tác kiểm tra văn bản nói chung và văn bản về bảo vệ môi trường nói riêng;

•      Thực hiện hơp tác quốc tế trong lĩnh vực kiểm tra văn bản (trong đó có lĩnh vực kiểm tra văn bản pháp luật về bảo vệ môi trường;

•      Khen thưởng, kỷ luật theo quy định của pháp luật;

•      Giải quyết khiếu nại, tố cáo về kiểm tra văn bản theo thẩm quyền.

2.2.7.   Về các điều kiện bảo đảm cho công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường

Hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường chỉ được tiến hành tốt nhất khi nhận được sự quan tâm và đầu tư đúng mức nhằm xây dựng được cơ chế bảo đảm cho hoạt động này.

Theo đó, cần tạo dựng một hệ thống thể chế gồm những văn bản là cơ sở pháp lý cho hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường, tiếp theo là những văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thực hiện hoạt động kiểm tra văn bản trong lĩnh vực này, những quy chế như: quy chế tự kiểm tra văn bản về bảo vệ môi trường, quy chế quản lý và tổ chức cộng tác viên làm công tác kiểm tra văn bản về bảo vệ môi trường v.v...

Cùng với việc hoàn thiện khung pháp lý, yếu tố con người là không thể không được chú trọng. Cần nhanh chóng kiện toàn và củng cố tổ chức, tăng cường đội ngũ cán bộ làm công tác kiểm tra văn bản tại các cơ quan làm nhiệm vụ kiểm trạ văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường, đặc biệt là tại Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật - Bộ Tư pháp và Vụ Pháp chế Bộ Tài nguyên và Môi trường. Chú trọng chất lượng, trình độ, năng lực của cán bộ, tăng cường cán bộ kiểm tra có chuyên sâu về pháp luật bảo vệ môi trường; đồng thời thường xuyên nâng cao trình độ cho đội ngũ này bằng các hoạt động nghiệp vụ như: tập huẩn, hướng dẫn nghiệp vụ, trao đổi kinh nghiệm, đào tạo chuyên sâu...

Việc đầu tư về tài chính, cơ sở vật chất phục vụ hoạt động kiểm tra cũng là một yếu tố quan trọng cần được chú ý. Cơ quan kiểm tra văn bản cần phải được đầu tư đúng mức về cơ sở vật chất, trang thiết bị phục vụ hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường, thiết lập hệ cơ sở dữ liệu, cập nhập những thông tin, tư liệu phục vụ hoạt động kiểm tra văn bản thuộc lĩnh vực này. Cần có cơ chế tài chính và ngân sách phù hợp, đảm bảo cho hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường được tiến hành thuận lợi.

II. NHỮNG ĐẶC ĐIỂM CƠ BẢN CỦA HỆ THỐNG PHÁP LUẬT VỀ BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG NHÌN TỪ GÓC ĐỘ NGƯỜI KIỂM TRA VĂN BẢN

2.1.  Ưu điểm của hệ thống pháp luật bảo vệ môi trường Việt Nam

Xét vể khía cạnh kiểm tra văn bản pháp luật về bảo vệ môi trường, hệ thống pháp luật này có những ưu điểm sau: