Thiết chế đăng ký tài sản có ý nghĩa quan trọng trong việc công khai, minh bạch hóa thông tin về tình trạng pháp lý của tài sản, gắn liền với quyền dân sự của mỗi cá nhân, tổ chức khi xác lập, thực hiện quyền của chủ sở hữu tài sản. Một nền kinh tế thị trường đúng nghĩa không thể thiếu sự tồn tại, vận hành của hệ thống đăng ký tài sản hữu hiệu, hiện đại. Trên thực tế, nhiều quốc gia trên thế giới khi vận hành nền kinh tế thị trường đã rất chú trọng việc xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật và tổ chức vận hành hệ thống đăng ký tài sản thực sự hiệu quả, minh bạch, dễ tiếp cận. Và mục tiêu xây dựng Luật Đăng ký tài sản tại Việt Nam là xu hướng tất yếu trong quá trình hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường, phù hợp với thực tiễn và xu hướng vận động của thế giới. Trong bối cảnh đẩy mạnh cải cách thể chế nhằm tạo động lực mới cho sự phát triển của đất nước sau 30 năm Đổi mới, mục tiêu hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về đăng ký tài sản thông qua việc ban hành, tổ chức thực hiện Luật Đăng ký tài sản có ý nghĩa quan trọng, góp phần cụ thể hóa quan điểm, tư tưởng tôn trọng và bảo vệ quyền sở hữu tài sản, một biểu hiện cụ thể của quyền con người, quyền công dân đã được Đảng và Nhà nước ta khẳng định, thể hiện nhất quán trong Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013.

Như vậy, việc nghiên cứu xây dựng, hoàn thiện pháp luật đăng ký tài sản tại Việt Nam là hết sức cần thiết, phù hợp với xu thế chung của thế giới hiện nay.

Mục tiêu tổng quát của đề tài là nghiên cứu về các vấn đề lý luận và thực tiễn nhằm đề xuất những vấn đề mang tính định hướng, nội dung cơ bản cần tập trung giải quyết trong dự án Luật Đăng ký tài sản.

Dưới đây là các kết quả nghiên cứu chính của Đề tài:

I. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ĐĂNG KÝ TÀI SẢN VÀ LỊCH SỬ PHÁT TRIỂN CỦA PHÁP LUẬT VỀ ĐĂNG KÝ TÀI SẢN TẠI VIỆT NAM

1. Những vấn đề lý luận về đăng ký tài sản

1.1. Khái niệm đăng ký tài sản

Đăng ký tài sản là việc chính thức ghi vào văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền về những thông tin cần thiết của sự kiện là một căn cứ làm phát sinh hoặc thay đổi hoặc chấm dứt những quan hệ về tài sản giữa các chủ thể. Hay nói cách khác, đăng ký là một bằng chứng công nhận sự bắt đầu của một quyền được xác lập hoặc chấm dứt một quan hệ pháp luật nhất định liên quan đến tài sản.   

1.2. Đặc điểm của đăng ký tài sản

Để hiểu rõ hơn bản chất của đăng ký tài sản, các tác giả đã phân tích một số đặc điểm chủ yếu của đăng ký tài sản như sau:

Thứ nhất, việc chứng nhận đăng ký do đơn vị dịch vụ công thực hiện.

Thứ hai, hoạt động đăng ký làm phát sinh hiệu lực pháp lý đối với người thứ ba hoặc là điều kiện làm phát sinh hiệu lực của giao dịch.

Thứ ba, đăng ký có thể là bắt buộc hoặc tự nguyện, theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định.

Thứ tư, thông tin về tài sản được đăng ký phải được cung cấp cho mọi tổ chức, cá nhân có nhu cầu tìm hiểu.

1.3. Mục đích, vai trò của hoạt động đăng ký tài sản

a) Mục đích của hoạt động đăng ký tài sản

Hoạt động đăng ký hướng đến mục tiêu phân bổ và sử dụng hiệu quả các nguồn lực, góp phần ổn định kinh tế vĩ mô và tăng trưởng bền vững, cụ thể như sau:

- Thông qua hoạt động đăng ký tài sản, bao gồm động sản và bất động sản nhằm công khai và minh bạch tình trạng pháp lý của tài sản, trong đó nổi bật là quyền sở hữu, quyền sử dụng đối với tài sản.

- Thúc đẩy sự phát triển lành mạnh, bền vững thị trường bất động sản, thị trường vốn, thị trường hàng hóa, thị trường khoa học công nghệ.

- Thúc đẩy quá trình khai thác giá trị kinh tế của tài sản

b) Vai trò của hoạt động đăng ký tài sản

- Đối với người dân: Thông qua hệ thống đăng ký, quyền lợi của các bên tham gia giao dịch được công khai, minh bạch. Với việc không hạn chế tiếp cận các thông tin trong sổ đăng ký về tài sản, công chúng có thể dễ dàng tìm hiểu và biết chính xác tất cả các thông tin cơ bản về tài sản, từ đó có đầy đủ cơ sở để xem xét, quyết định việc tham gia các giao dịch dân sự, kinh tế liên quan đến tài sản. Ngoài ra, thời điểm đăng ký các giao dịch là căn cứ để xác định thứ tự ưu tiên giữa các bên có quyền trong trường hợp một tài sản tham gia vào nhiều giao dịch khác nhau trong thị trường.

- Đối với Nhà nước: Việc đăng ký tài sản không chỉ nhằm ghi nhận quyền đối với tài sản, mà còn là công cụ hữu hiệu để Nhà nước quản lý đối với bất động sản hoặc những tài sản là động sản có giá trị lớn, trong đó có các lợi ích như: (i) Tăng nguồn thu thuế từ tài sản; (ii) Ngăn ngừa giao dịch bất hợp pháp, không chính đáng; (iii) Phục vụ quá trình hoạch định chính sách mang tính vĩ mô nhằm phát triển bền vững nền kinh tế đất nước.

- Đối với nền kinh tế - xã hội: Kinh tế - xã hội phát triển đòi hỏi tình trạng pháp lý của động sản, bất động sản được đăng ký chính xác, thuận lợi với chi phí hợp lý, qua đó giúp tiết kiệm chi phí giao dịch (gồm chi phí về thời gian, công sức, tiền của...), nâng cao sức cạnh tranh của nền kinh tế, khuyến khích hoạt động cho vay phục vụ nhu cầu vốn trong xã hội.

- Đối với sự vận hành, phát triển của thị trường: Việc xây dựng thiết chế đăng ký tài sản nói chung và đăng ký bất động sản nói riêng góp phần quan trọng vào việc hỗ trợ cho sự vận hành, phát triển của nền kinh tế thị trường, phù hợp với mục tiêu “Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch, trọng tâm là hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa“[1]. Ngoài ra, đối với việc bảo đảm an toàn giao dịch liên quan đến tài sản thì việc công khai hóa thông tin về tài sản dưới hai giác độ (hiện trạng và tình trạng pháp lý) là một giải pháp hữu hiệu cho việc bảo đảm an toàn cho các giao dịch liên quan đến tài sản, tránh những tranh chấp phát sinh và loại bỏ được những rủi ro pháp lý trong giao dịch liên quan đến tài sản.

- Đối với nhiệm vụ phòng, chống tham nhũng: Một trong những yêu cầu hiện nay trong công tác đấu tranh phòng, chống tham nhũng là cần phải minh định được tài sản của các chủ thể trong đời sống xã hội. Thông qua hoạt động đăng ký, tính chính xác của việc kê khai tài sản, từ đó xác định nguồn gốc tạo lập tài sản được rõ ràng, chính xác.

2. Lịch sử phát triển của pháp luật đăng ký tài sản tại Việt Nam[2]

2.1. Từ thế kỷ XV đến trước năm 1945

Nhìn từ góc độ khoa học pháp lý thì lịch sử phát triển của pháp luật đăng ký tài sản ở Việt Nam trong các thời kỳ trước năm 1945 không thật sự rõ ràng, nhưng căn cứ vào các triều đại kể từ thời Lý đến thời nhà Nguyễn có một số nét cơ bản về đăng ký đất đai như sau:

a) Triều đại nhà Lý - Trần (thế kỷ XI - XIV)

Những quy định về đăng ký thời kỳ này không rõ ràng, nội dung ghi chép trong các sổ địa bạ tại các làng, xã để phục vụ cho công việc lĩnh canh, thu tô.

b) Triều đại nhà hậu Lê

Theo Lê Quý Đôn (Kiến văn tiểu lục) thì sau khi người làm quan được cấp ruộng đất lấy từ người thế gia mà tuyệt tự và ruộng đất bỏ hoang trong xã, thì “ở đằng sau giấy ấy liệt kê xứ sở, do ruộng tuyệt tự của người nào đó. Đó là chứng cứ hồi quốc sơ cấp ruộng cho công thần, ít khi lấy vào ruộng công hiện canh đẽ thành thuế lệ”. Đây là hình thức quản lý đất đai và đăng ký sơ khai đất đai.

Nghiên cứu về đất đai là một loại tài sản phải đăng ký, thì triều Lê đã có những  quy định chưa thật toàn diện nhưng phần nào được quy định. Nhà Lê đã quy định về căn cứ xác lập quyền sở hữu tối cao về đất đai của nhà nước. Những chính sách về ruộng đất của nhà Lê còn coi trọng chính sách “trọng nông, khuyến thương”, mà đỉnh cao là vào thời kỳ Hồng Đức.

c) Triều đại nhà Nguyễn

Nhà Nguyễn là triều đại phong kiến cuối cùng ở Việt Nam. Nhà Nguyễn duy trì phương thức sản xuất phong kiến dựa trên chế độ sở hữu tư nhân của địa chủ. Chính sách quản lý đất đai đã hỗ trợ, giúp cho việc mở rộng đất đai, nông nghiệp. Trong Hoàng Việt luật lệ, đặc biệt chú ý đến quy định về thuế ruộng, thuế thân.  

Tóm lại, hình thức quản lý đất đai trong thời kỳ trước năm 1945 ở Việt Nam, theo phương thức đăng ký bất động sản là bằng “khoán điền thổ”. Theo đó, cá nhân có tên trong văn bản khoán điền thổ là chủ sở hữu diện tích đất được đăng ký. Hình thức bằng khoán điền thổ, được áp dụng sau cách mạng tháng Tám ở Việt Nam trong một thời gian. 

2.2. Từ năm 1945 đến nay[3]

a) Thời kỳ từ năm 1945 đến năm 1986

Trong giai đoạn này, hoạt động chủ yếu của hệ thống quản lý đất đai là tổ chức các cuộc điều tra nhanh về đất nông nghiệp để giúp Nhà nước quản lý chặt chẽ diện tích, phục vụ yêu cầu phát triển sản xuất nông nghiệp theo phương châm kế hoạch hóa và hợp tác hóa nông nghiệp, tính thuế ruộng đất.

Trong khi đó, ở Miền Nam giai đoạn trước khi Bộ luật Dân sự năm 1972 có hiệu lực, chế độ ruộng đất được thực hiện theo chính sách cải cách điền địa của chính quyền Ngô Đình Diệm và Nguyễn Văn Thiệu với 02 hình thức sở hữu là sở hữu nhà nước và sở hữu tư nhân. Hệ thống đăng ký bất động sản ở miền Nam giai đoạn này tiếp tục kế thừa những thành quả của hệ thống đăng ký bất động sản do người Pháp thiết lập. Điều này cho thấy, hệ thống đăng ký không chỉ ghi nhận quyền sở hữu, mà còn ghi nhận các vật quyền khác (bao gồm cả các hạn chế quyền của chủ sở hữu) liên quan đến bất động sản đã đăng ký.

b) Thời kỳ từ năm 1986 đến nay

- Đối với bất động sản

Trong thời kỳ này, trước yêu cầu của nhiệm vụ xây dựng và hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, Nhà nước đã có những cố gắng trong việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật về đăng ký bất động sản nhằm tạo hành lang pháp lý cho việc thực hiện đăng ký bất động sản. Các quy định về đăng ký bất động sản tuy vẫn còn phân tán tại nhiều văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành, nhưng hệ thống pháp luật về đăng ký bất động sản đã đạt được những kết quả nhất định trong việc công nhận và bảo hộ quyền sở hữu, quyền sử dụng bất động sản của tổ chức, cá nhân, cũng như giúp Nhà nước quản lý hiệu quả hơn thị trường bất động sản.

- Đối với động sản

Giống như bất động sản, Việt Nam hiện vẫn chưa có một văn bản luật điều chỉnh thống nhất về đăng ký động sản nên các quy định vẫn còn tản mạn, thiếu thống nhất. Theo đó, nếu như đăng ký bất động sản mang tính nguyên tắc chung, thì đăng ký động sản chỉ mang tính ngoại lệ đối với một vài trường hợp. Các quy định của pháp luật hiện hành về các động sản thuộc diện đăng ký quyền sở hữu cho thấy, giá trị pháp lý (hiệu lực) của việc đăng ký không có sự đồng nhất trong mọi trường hợp. Theo đó, đối với tàu bay, tàu biển và quyền sở hữu trí tuệ đối với sáng chế, kiểu dáng công nghiệp, thiết kế bố trí, nhãn hiệu, chỉ dẫn địa lý, việc đăng ký làm phát sinh quyền sở hữu của người đăng ký. Còn những trường hợp còn lại, đăng ký quyền sở hữu không có giá trị bắt buộc mà chỉ có ý nghĩa công khai thông tin về chủ thể quyền sở hữu cho bên thứ ba.

Khái quát quá trình lịch sử nêu trên cho thấy, các quy định về đăng ký tài sản (dù chủ yếu vẫn là bất động sản) tồn tại cùng với quá trình quản lý nhà nước, gắn với tư duy, quan điểm chính trị của từng giai cấp, từng giai đoạn lịch sử cụ thể. Một hệ thống đăng ký, hệ thống thông tin về tài sản theo nguyên tắc vận hành của châu Âu lục địa đã được du nhập vào Việt Nam cùng với quá trình xâm lược, thiết lập bộ máy cai trị của chính quyền thực dân Pháp tại Đông Dương vào những năm cuối thế kỷ XIX - đầu thế kỷ XX. Tuy nhiên, trong giai đoạn xây dựng nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung, việc đăng ký được áp dụng trước tiên và chủ yếu đối với đất nông nghiệp nhằm mục đích quan trọng nhất là để quản lý hành chính và thu thuế đối với ruộng đất. Các thông tin về tình trạng pháp lý của tài sản không đầy đủ, rõ ràng và chậm được cập nhật, điều chỉnh. Nhưng cùng với quá trình Đổi mới, các yếu tố cấu thành của nền kinh tế thị trường dần được định hình. Bên cạnh việc Nhà nước ghi nhận và bảo vệ quyền sử dụng, quyền sở hữu tài sản thì nhu cầu khai thác giá trị kinh tế ngày càng trở nên cần thiết, góp phần phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Do vậy, Nhà nước đã triển khai đồng bộ các giải pháp, trong đó có việc thiết lập, từng bước đầu tư và hoàn thiện hệ thống đăng ký nhằm công nhận và bảo vệ quyền của chủ thể đối với tài sản, là công cụ quan trọng để Nhà nước quản lý nguồn lực quan trọng nhằm thúc đẩy sự phát triển của đất nước, của xã hội.

3. Pháp luật của một số quốc gia trên thế giới về đăng ký tài sản

3.1. Pháp luật về đăng ký bất động sản theo quy định của một số quốc gia trên thế giới[4]

Đa số các quốc gia đều có hệ thống đăng ký bất động sản hình thành sớm và đã trải qua một quá trình phát triển lâu dài. Qua nghiên cứu, các tác giả nhận thấy, pháp luật về đăng ký bất động sản của các nước quy định về các nội dung chủ yếu sau đây:

a) Về đối tượng đăng ký

Đa số các hệ thống đăng ký bất động sản của các quốc gia được nghiên cứu không thực hiện việc đăng ký hiện trạng vật lý của bất động sản. Cơ quan đăng ký bất động sản chỉ thực hiện đăng ký các quyền liên quan đến bất động sản nhằm công khai hóa các quyền này. Tuy nhiên, việc đăng ký bất động sản chỉ có thể thực hiện hiệu quả khi cơ quan đăng ký bất động sản nắm vững thông tin về hiện trạng bất động sản, để qua đó xác định chính xác tài sản là đối tượng của các quyền được đăng ký. Do đó, cơ quan đăng ký bất động sản thường thực hiện ghi nhận thông tin về hiện trạng của bất động sản. Luật Đăng ký bất động sản của các quốc gia được nghiên cứu đều quy định phải ghi nhận hiện trạng của bất động sản khi thực hiện đăng ký.

b) Nguyên tắc và cơ chế đăng ký

- Nguyên tắc đăng ký

Hiện tại, có hai trường phái quy định về nguyên tắc đăng ký: có một số nước quy định nguyên tắc đăng ký bắt buộc,ví dụ như Liên bang Nga), tuy nhiên, một số nước lại ghi nhận nguyên tắc đăng ký tự nguyện, ví dụ như Hàn Quốc và Nhật Bản.

- Cơ chế đăng ký

Trong hệ thống đăng ký của các quốc gia được nghiên cứu, việc đăng ký được thực hiện theo cơ chế đăng ký xác minh tài liệu (document filling), theo đó cơ quan đăng ký kiểm tra điều kiện thực hiện đăng ký của người yêu cầu đăng ký căn cứ vào những tài liệu có trong hồ sơ đăng ký. Riêng trong hệ thống đăng ký bất động sản của Nhật Bản, đối với trường hợp đăng ký liên quan đến hiện trạng của bất động sản thì ngoài việc xác minh tài liệu, đăng ký viên còn có thể thực hiện việc xác minh trên thực địa nếu xét thấy cần thiết.

c) Giá trị pháp lý của việc đăng ký

Tùy thuộc từng hệ thống đăng ký bất động sản, việc đăng ký bất động sản có giá trị pháp lý khác nhau. Tuy nhiên, về cơ bản, có thể phân ra hai loại giá trị pháp lý của việc đăng ký bất động sản là: Việc đăng ký tạo hiệu lực đối kháng đối với người thứ ba (các quyền được đăng ký có hiệu lực đối kháng với bên thứ ba), ví dụ như theo quy định của pháp luật về đăng ký bất động sản của Nhật Bản và Hàn Quốc và việc đăng ký có giá trị pháp lý giữa các bên (việc đăng ký là điều kiện làm phát sinh quyền đối với bất động sản), ví dụ như  pháp luật về đăng ký bất động sản của Liên bang Nga.

d) Cơ quan đăng ký bất động sản

Tại Hàn Quốc, Nhật Bản, Đức và Liên bang Nga, hệ thống cơ quan đăng ký bất động sản được tổ chức theo mô hình tập trung và thuộc bộ máy tư pháp. Cơ quan đăng ký bất động sản của Đức, Hàn Quốc thuộc hệ thống tòa án. Trong khi đó, cơ quan đăng ký bất động sản của Nhật Bản là Cục Pháp vụ hoặc Sở Pháp vụ địa phương.

e) Nguyên tắc lập sổ đăng ký và giá trị pháp lý của sổ đăng ký

Các hệ thống đăng ký bất động sản đều có quy định nguyên tắc chỉ đăng ký một bất động sản trong một tờ đăng ký. Như vậy, có thể thấy sổ đăng ký sẽ lưu giữ “hồ sơ pháp lý” cho từng bất động sản. Việc ghi nhận hiện trạng, qua đó cá biệt hóa từng bất động sản cụ thể, xác định rõ bất động sản nào đang là đối tượng của các quyền được đăng ký là cơ sở để thực hiện đăng ký các quyền liên quan đến bất động sản. Việc đăng ký các sự kiện làm phát sinh quyền sở hữu và các vật quyền liên quan đến bất động sản giúp tạo lập một “hồ sơ pháp lý” về bất động sản, trong đó thể hiện đầy đủ “tình trạng pháp lý” của bất động sản, cũng như “lịch sử” của bất động sản trong suốt quá trình từ khi chủ sở hữu đầu tiên xác lập quyền sở hữu đối với bất động sản cho đến khi bất động sản bị tiêu hủy.

f) Giấy chứng nhận đăng ký bất động sản

Theo cách tiếp cận của các nước, loại giấy tờ này chỉ có nội dung xác nhận việc cơ quan đăng ký đã hoàn tất việc đăng ký theo yêu cầu của người yêu cầu đăng ký mà không phải là chứng thư pháp lý để tổ chức, cá nhân thực hiện quyền liên quan đến bất động sản; nói cách khác, những loại giấy tờ này không có giá trị chứng cứ chứng minh quyền liên quan đến bất động sản. Các thông tin về việc đăng ký quyền liên quan đến bất động sản chỉ được lưu giữ trong sổ đăng ký bất động sản và sổ đăng ký bất động sản có giá trị chứng cứ cao nhất trong việc chứng minh việc đăng ký quyền liên quan đến bất động sản. Cách làm này có một số ưu điểm là: Tạo điều kiện thuận tiện cho cơ quan đăng ký, do cơ quan đăng ký không phải thực hiện việc cấp và chỉnh lý giấy chứng nhận đăng ký, đồng thời việc quản lý sổ đăng ký đơn giản hơn so với việc quản lý các loại giấy chứng nhận đăng ký; giảm thiểu các trường hợp lừa đảo bằng cách giả mạo, sửa chữa giấy chứng nhận đăng ký; khuyến khích những người tham gia vào giao dịch liên quan đến bất động sản thực hiện tìm hiểu thông tin tại cơ quan đăng ký.

3.2. Pháp luật về đăng ký động sản theo quy định của một số quốc gia trên thế giới[5]

Tham khảo pháp luật một số nước trên thế giới, các tác giả nhận thấy, các nước không có luật riêng quy định về đăng ký động sản và giao dịch bảo đảm bằng động sản. Những nội dung về đăng ký động sản và giao dịch bảo đảm bằng động sản được quy định trong Bộ luật Dân sự, Luật về phương tiện giao thông, Luật về công chứng…

3.3. Một số kinh nghiệm quốc tế về đăng ký tài sản mà Việt Nam có thể học tập, tham khảo

Từ các quy định nêu trên của pháp luật một số quốc gia, các tác giả rút ra những vấn đề chủ yếu sau đây mà Việt Nam có thể học tập, tham khảo trong quá trình xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật đăng ký tài sản:

Thứ nhất, pháp luật về đăng ký tài sản có thể phân tán, nhưng phải được xây dựng dựa trên những nguyên lý xuyên suốt, có tính hệ thống. Ví dụ: Pháp luật đăng ký bất động sản của Nhật Bản, ngoài Luật Đăng ký bất động sản, còn có các luật khác điều chỉnh như: Luật về cây lấy gỗ, Luật về công trình xây dựng... Tuy nhiên, quy định của các luật này vẫn phải bảo đảm tính thống nhất với Luật Đăng ký bất động sản về các vấn đề như: nguyên tắc đăng ký; cơ quan có thẩm quyền đăng ký; giá trị pháp lý của việc đăng ký...

Thứ hai, hệ thống cơ quan đăng ký phải từng bước giảm số lượng đầu mối. Xu thế vận động của các quốc gia cho thấy, thông tin về tài sản càng tập trung thì càng dễ đầu tư, hiện đại hóa hệ thống đăng ký, từ đó giúp nâng cao tính chính xác, khả năng cập nhật và tiếp cận thông tin về tài sản. Với hệ thống cơ quan đăng ký dàn trải, không được kết nối thông tin thì chi phí đầu tư cho hệ thống càng lớn, trong khi khả năng tiếp cận thông tin với chi phí thấp sẽ khó có thể được đáp ứng.

Thứ ba, việc lựa chọn nguyên tắc đăng ký xác minh hay đăng ký thông báo cũng cần được lựa chọn dứt khoát để từ đó đồng bộ với các quy định về trách nhiệm, thủ tục đăng ký. Với nguyên tắc đăng ký xác minh thì thủ tục đăng ký thường kéo dài, hồ sơ đăng ký cần nhiều loại giấy tờ, tài liệu, đồng thời chi phí xã hội lớn, trách nhiệm của cơ quan đăng ký cao trong khi với nguyên tắc đăng ký thông báo thì thủ tục đăng ký thường đơn giản, hồ sơ đăng ký không cần quá nhiều giấy tờ, tài liệu chứng minh, trong khi chi phí xã hội và trách nhiệm của cơ quan đăng ký được giảm thiểu.

Thứ tư, việc lựa chọn đăng ký đối kháng hay đăng ký xác lập quyền cũng là một vấn đề cần được nghiên cứu kỹ dựa trên thực trạng của hệ thống đăng ký và các thiết chế khác có liên quan. Một hệ thống đăng ký dựa trên nguyên lý việc đăng ký làm căn cứ phát sinh, thay đổi, chấm dứt quyền đối với tài sản đòi hỏi một sự chính xác cao nhằm hạn chế khả năng công nhận sai quyền về tài sản đối với các chủ thể, điều này đồng nghĩa với việc ngăn chặn nguy cơ xâm phạm đến quyền của chủ sở hữu đích thực.

Thứ năm, đối tượng đăng ký trong pháp luật các nước là các quyền liên quan đến tài sản. Dù là bất động sản hay động sản thì đối tượng được hệ thống đăng ký tài sản ghi nhận chính là quyền sở hữu, các dịch chuyển quyền và các quyền khác không phải quyền sở hữu (như: Quyền thế chấp, quyền thuê, các hạn chế quyền theo bản án, quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền...). Điều này cho thấy, bản thân các tài sản không phải là đối tượng đăng ký, mà là tập hợp các quyền liên quan đến tài sản mới chính là đối tượng đăng ký theo quy định của pháp luật về đăng ký tài sản.

Thứ sáu, dù lựa chọn xây dựng hệ thống theo nguyên lý nào thì thông tin về tài sản đã đăng ký phải được công khai, minh bạch đối với mọi cá nhân, tổ chức có nhu cầu tìm hiểu. Điều này hoàn toàn không “trái” với quyền bí mật thông tin cá nhân, vì việc minh định tình trạng sở hữu tài sản là trách nhiệm của chủ sở hữu đối với nhà nước, với xã hội. Mặt khác, nội dung thông tin về tài sản được đăng ký không thuộc phạm trù quyền bí mật thông tin.

II. PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH VÀ THỰC TIỄN ĐĂNG KÝ TÀI SẢN TẠI VIỆT NAM

1. Pháp luật hiện hành về đăng ký tài sản

1.1. Pháp luật về đăng ký động sản

a) Đối với tài sản trí tuệ

Việc đăng ký tài sản trí tuệ được thể hiện trong các quy định của pháp luật về sở hữu trí tuệ. Đối tượng quyền sở hữu trí tuệ gồm: (1) Đối tượng quyền tác giả bao gồm tác phẩm văn học, nghệ thuật, khoa học; đối tượng quyền liên quan đến quyền tác giả bao gồm cuộc biểu diễn, bản ghi âm, ghi hình, chương trình phát sóng, tín hiệu vệ tinh mang chương trình được mã hoá; (2) Đối tượng quyền sở hữu công nghiệp bao gồm sáng chế, kiểu dáng công nghiệp, thiết kế bố trí mạch tích hợp bán dẫn, bí mật kinh doanh, nhãn hiệu, tên thương mại và chỉ dẫn địa lý; (3) Đối tượng quyền đối với giống cây trồng là vật liệu nhân giống và vật liệu thu hoạch.

Theo Điều 6 Luật Sở hữu trí tuệ, thì tùy thuộc vào từng loại hình tài sản trí tuệ là đối tượng của quyền sở hữu trí tuệ quy định tại khoản 1 Điều 4 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Sở hữu trí tuệ, căn cứ xác lập quyền sở hữu (giá trị pháp lý của việc đăng ký) có sự khác nhau. Theo đó, quyền tác giả, quyền liên quan phát sinh, quyền sở hữu công nghiệp đối với tên thương mại, quyền sở hữu công nghiệp đối với bí mật kinh doanh, quyền chống cạnh tranh không lành mạnh được xác lập từ thời điểm tác phẩm được sáng tạo và được thể hiện d­ưới một hình thức vật chất nhất định (quyền tác giả), hoặc phát sinh kể từ khi cuộc biểu diễn, bản ghi âm, ghi hình, chương trình phát sóng, tín hiệu vệ tinh mang chương trình được mã hoá được định hình hoặc thực hiện mà không gây ph­ương hại đến quyền tác giả (quyền liên quan phát sinh) hoặc xác lập trên cơ sở sử dụng hợp pháp tài sản đó (quyền sở hữu công nghiệp đối với tên thương mại, nhãn hiệu nổi tiếng) hoặc được xác lập trên cơ sở có được một cách hợp pháp bí mật kinh doanh và thực hiện việc bảo mật bí mật kinh doanh đó (quyền sở hữu công nghiệp đối với bí mật kinh doanh) hoặc được xác lập trên cơ sở hoạt động cạnh tranh trong kinh doanh (quyền chống cạnh tranh không lành mạnh), không phụ thuộc vào việc đã đăng ký hay chưa đăng ký. Tuy nhiên, quyền sở hữu công nghiệp đối với sáng chế, kiểu dáng công nghiệp, thiết kế bố trí, nhãn hiệu (không phải nhãn hiệu nổi tiếng), chỉ dẫn địa lý và quyền đối với giống cây trồng lại được xác lập trên cơ sở quyết định cấp văn bằng bảo hộ của cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo thủ tục đăng ký quy định tại Luật Sở hữu trí tuệ.

b) Đối với phương tiện giao thông cơ giới

Pháp luật hiện hành quy định khá chi tiết về các thủ tục đăng ký phương tiện giao thông như: Thủ tục đăng ký, cấp biển số phương tiện giao thông; thủ tục đăng ký quyền sở hữu phương tiện giao thông đối với trường hợp phương tiện giao thông đã được đăng ký quyền sở hữu nay chuyển sang tên của chủ sở hữu mới (đăng ký sang tên, di chuyển phương tiện giao thông); thủ tục đăng ký quyền sở hữu phương tiện giao thông đối với trường hợp phương tiện giao thông đã được chuyển quyền sở hữu qua nhiều người (đăng ký sang tên, di chuyển phương tiện giao thông) và thủ tục đổi, cấp lại giấy chứng nhận đăng ký xe, biển số xe.

c) Pháp luật về đăng ký đối với tàu bay

Theo quy định tại khoản 1 Điều 28 Luật Hàng không dân dụng Việt Nam năm 2006 thì các quyền đối với tàu bay bao gồm: Quyền sở hữu tàu bay; quyền chiếm hữu tàu bay bằng việc thuê mua, thuê có thời hạn từ sáu tháng trở lên; thế chấp, cầm cố tàu bay; các quyền khác theo quy định của pháp luật về dân sự. Các quyền đối với tàu bay cũng bao gồm quyền đối với thân, động cơ tàu bay, cánh quạt tàu bay, trang bị, thiết bị vô tuyến điện của tàu bay và các trang bị, thiết bị khác được sử dụng trên tàu bay đó không phụ thuộc vào việc đã lắp đặt trên tàu bay hoặc tạm thời tháo khỏi tàu bay. Việc đăng ký quyền sở hữu đối với tàu bay có hiệu lực từ thời điểm được cơ quan đăng ký ghi vào Sổ đăng bạ tàu bay Việt Nam. Căn cứ vào các quy định của Luật Hàng không dân dụng Việt Nam năm 2006 thì quyền sở hữu tàu bay, quyền chiếm hữu tàu bay hoặc giao dịch bảo đảm bằng tàu bay thuộc các quyền đối với tàu bay phải đăng ký.

Cục Hàng không Việt Nam thuộc Bộ Giao thông vận tải có thẩm quyền đăng ký tàu bay. Đối với đăng ký sơ hữu tàu bay, việc đăng ký quyền sở hữu đối với tàu bay có hiệu lực từ thời điểm được cơ quan đăng ký ghi vào sổ đăng bạ tàu bay Việt Nam.

d) Đối với tàu biển

Đăng ký tàu biển là việc khẳng định quyền của các tổ chức và cá nhân có tàu biển được mang cờ quốc tịch và đăng ký sở hữu tàu biển trong Sổ đăng ký tàu biển quốc gia Việt Nam và quyền tài phán của Nhà nước Việt Nam đối với tàu biển đó. Ba quyền cơ bản này được xác lập kể từ khi tàu đã đăng ký trong Sổ đăng ký tàu biển quốc gia Việt Nam cho đến khi tàu được xóa đăng ký. Theo quy định hiện hành thì cơ quan đăng ký tàu biển khu vực thuộc Cảng vụ hàng hải tại Hải phòng, Đà Nẵng và thành phố Hồ Chí Minh là cơ quan có thẩm quyền đăng ký tàu biển.

1.2. Pháp luật về đăng ký bất động sản

a) Các loại bất động sản được đăng ký

Theo quy định tại Điều 174 Bộ luật Dân sự năm 2005 thì bất động sản bao gồm: Đất đai, nhà, công trình xây dựng gắn liền với đất đai, kể các tài sản gắn liền với nhà, công trình xây dựng đó; các tài sản khác gắn liền với đất đai; các tài sản khác do pháp luật quy định. Ngoài ra, Điều 167 Bộ luật Dân sự năm 2005 quy định “quyền sở hữu đối với bất động sản được đăng ký theo quy định của Bộ luật này và pháp luật về đăng ký bất động sản...”. Tuy nhiên, do chưa có một đạo luật riêng quy định tổng thể các vấn đề về đăng ký bất động sản nên việc xác định bất động sản thuộc đối tượng đăng ký phải căn cứ trên cơ sở các quy định của pháp luật chuyên ngành. Theo đó, Luật Đất đai năm 2013 đã quy định về đăng ký lần đầu để được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và các tài sản khác gắn liền với đất và đăng ký biến động (thực hiện trong trường hợp đã được cấp giấy chứng nhận) đối với các loại bất động sản gồm: Quyền sử dụng đất, nhà ở, công trình xây dựng khác, rừng sản xuất là rừng trồng, cây lâu năm.

- Về đăng ký lần đầu đối với quyền sử dụng đất

Theo quy định của Hiến pháp năm 2013 thì đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý (Điều 53). Đồng thời, theo quy định tại khoản 1 Điều 95 Luật Đất đai năm 2013 thì đăng ký đất đai là bắt buộc đối với người sử dụng đất. Kết quả đăng ký lần đầu chính là việc Uỷ ban nhân dân cấp có thẩm quyền cấp cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất. Sau khi có giấy chứng nhận thì tổ chức, hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất và được thực hiện các giao dịch liên quan đến thửa đất đó. Theo quy định của pháp luật đất đai thì giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất là chứng thư pháp lý để Nhà nước xác nhận quyền sử dụng đất hợp pháp của người có quyền sử dụng đất.

- Về đăng ký lần đầu đối với tài sản gắn liền với đất

Việc đăng ký quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất thực hiện theo yêu cầu của chủ sở hữu (khoản 1 Điều 95 Luật Đất đai năm 2013). Như vậy, cơ quan nhà nước có thẩm quyền chỉ xác nhận quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất trên giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất khi có yêu cầu của chủ sở hữu. Với quy định nêu trên thì việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện đăng ký quyền sở hữu nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất không phải là một sự kiện pháp lý làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt quyền của chủ sở hữu. Tuy nhiên, nếu theo quy định tại khoản 1 Điều 118 Luật Nhà ở năm 2014 thì chủ sở hữu nhà ở chỉ được thực hiện giao dịch đối với nhà ở thuộc sở hữu của mình khi có được cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu (trừ một số trường hợp đặc biệt). Đối với các loại tài sản gắn liền với đất khác không phải nhà ở thì pháp luật hiện hành chưa có quy định về điều kiện thực hiện các giao dịch.

- Về đăng ký các giao dịch liên quan đến bất động sản (bao gồm cả đăng ký giao dịch bảo đảm)

+ Đối với các giao dịch về quyền sử dụng đất: Theo quy định tại khoản 3 Điều 188 Luật Đất đai năm 2013 thì việc chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp quyền sử dụng đất, góp vốn bằng quyền sử dụng đất phải đăng ký tại cơ quan đăng ký đất đai và có hiệu lực kể từ thời điểm đăng ký vào sổ địa chính.

+ Đối với giao dịch về nhà ở, công trình xây dựng: Luật Nhà ở năm 2014 quy định về nguyên tắc các hợp đồng về nhà ở phải được công chứng, chứng thực (trừ một số trường hợp cụ thể), mà không có điều chỉnh về việc đăng ký các giao dịch liên quan đến nhà ở. Xuất phát từ nguyên tắc của Luật Đất đai năm 2013 và Điều 12 Luật Nhà ở năm 2014 thì có thể hiểu rằng hợp đồng, giao dịch về nhà ở không bắt buộc phải thực hiện đăng ký.

+ Đối với giao dịch về tài sản gắn liền với đất là vườn cây lâu năm, rừng sản xuất là rừng trồng: Thực tiễn cho thấy, các cơ quan, tổ chức, cá nhân thực sự lúng túng trong việc thực hiện các giao dịch liên quan đến đối tượng tài sản là cây lâu năm, rừng sản xuất là rừng trồng. Trên cơ sở Luật Bảo vệ và phát triển rừng, Luật Đất đai năm 2013 cho thấy, các giao dịch liên quan đến loại tài sản này thuộc đối tượng đăng ký theo yêu cầu. Luật Đất đai năm 2013 quy định việc đăng ký tài sản gắn liền với đất có hiệu lực kể từ thời điểm đăng ký vào sổ địa chính (khoản 7 Điều 95), nhưng cũng không quy định hậu quả pháp lý đối với trường hợp không đăng ký và không xác định rõ thời điểm chuyển quyền sở hữu đối với loại tài sản này.

b) Cơ quan có thẩm quyền đăng ký bất động sản

Theo quy định tại Điều 105 Luật Đất đai năm 2013 thì cơ quan có thẩm quyền cấp giấy chứng nhận đối với quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất là Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (Ủy ban nhân dân cấp tỉnh) và Uỷ ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (Ủy ban nhân dân cấp huyện).

Cơ quan thực hiện đăng ký biến động về quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất là văn phòng đăng ký đất đai tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và chi nhánh văn phòng đăng ký đất đai đặt tại quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh được thành lập theo Luật Đất đai năm 2013, văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh được thành lập theo Luật Đất đai năm 2003 (sau đây gọi chung là văn phòng đăng ký).

Quy định nêu trên cho thấy, mô hình cơ quan thực hiện việc đăng ký lần đầu để được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và các tài sản khác gắn liền với đất được tổ chức theo cấp hành chính (gắn với chủ thể là Ủy ban nhân dân), chủ thể xác lập quyền và thực hiện các giao dịch (tổ chức hoặc hộ gia đình, cá nhân). Đối với cơ quan đăng ký biến động, xu hướng xây dựng văn phòng đăng ký đất đai là theo địa giới hành chính cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương[6], nhưng với cơ sở dữ liệu về đất đai mang tính thủ công như hiện nay thì việc kết nối thông tin thực sự là trở ngại lớn trong việc vận hành giữa văn phòng đăng ký đất đai tỉnh với chi nhánh đặt tại cấp huyện.

c) Giá trị pháp lý của đăng ký bất động sản

Các văn bản pháp luật về đăng ký bất động sản của Việt Nam chưa có quy định thống nhất, rõ ràng về “giá trị pháp lý của đăng ký bất động sản”. Qua nghiên cứu cho thấy, hệ thống đăng ký bất động sản tại Việt Nam quy định về giá trị pháp lý của đăng ký không theo đúng nguyên lý của hệ thống đăng ký bất động sản mà nhiều quốc gia đã xây dựng, cụ thể là việc đăng ký bất động sản ở Việt Nam không hoàn toàn có giá trị xác lập quyền sử dụng, quyền sở hữu bất động sản (giống như Đức, Liên bang Nga...), cũng không hoàn toàn chỉ mang tính chất đối kháng với người thứ ba (giống như Nhật Bản, Hàn Quốc...).

Cụ thể là, theo quy định tại khoản 15 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 thì đăng ký đất đai, nhà ở, tài sản gắn liền với đất là việc kê khai và ghi nhận tình trạng pháp lý về quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất. Đồng thời, Luật Đất đai năm 2013 quy định một trong các điều kiện để được thực hiện các quyền là có giấy chứng nhận (điểm a khoản 1 Điều 188) và việc chuyển đổi, chuyển nhượng, tặng cho... quyền sử dụng đất có hiệu lực kể từ thời điểm đăng ký vào sổ địa chính (khoản 3 Điều 188). Tuy nhiên, theo quy định tại Điều 258 Bộ luật Dân sự năm 2005 thì chủ sở hữu được đòi lại bất động sản, trừ trường hợp người thứ ba chiếm hữu ngay tình nhận được tài sản này thông qua bán đấu giá hoặc giao dịch với người mà theo bản án, quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền là chủ sở hữu tài sản nhưng sau đó người này không phải là chủ sở hữu tài sản do bản án, quyết định bị hủy, sửa. Quy định nêu trên của Bộ luật Dân sự năm 2005 cho thấy mặc dù người mua bất động sản đã thực hiện thủ tục đăng ký, sang tên và được ghi nhận việc chuyển quyền sử dụng, quyền sở hữu bất động sản trong sổ địa chính, nhưng nếu không thuộc trường hợp (i) nhận được tài sản này thông qua bán đấu giá hoặc (ii) giao dịch với người mà theo bản án, quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền là chủ sở hữu tài sản, thì người có tên trong sổ địa chính đó cũng không được pháp luật công nhận và bảo vệ khi có tranh chấp với chủ sở hữu đích thực của bất động sản. Nếu không thuộc một trong 02 trường hợp nêu trên, kể cả khi người thứ ba đã tin tưởng vào thông tin trong sổ địa chính để xác lập giao dịch thì cũng sẽ không được bảo vệ với tư cách là người ngay tình theo quy định của Bộ luật Dân sự năm 2005.

Từ phân tích trên cho thấy, pháp luật hiện hành về đăng ký bất động sản tại Việt Nam mới chỉ nhìn nhận hành vi đăng ký ở góc độ quản lý hành chính nhà nước đối với bất động sản, mà chưa thể hiện rõ được nguồn gốc của hành vi đăng ký ở góc độ là quyền dân sự (cụ thể là quyền được Nhà nước bảo vệ thông qua thiết chế đăng ký). Một hệ thống đăng ký bất động sản hoàn thiện và đầy đủ chỉ có thể thiết lập được khi chúng ta giải quyết được một cách rõ ràng, minh định giá trị pháp lý của việc đăng ký.  

2. Thực tiễn triển khai công tác đăng ký tài sản

2.1. Thực tiễn đăng ký tài sản trí tuệ

Mặc dù chưa có định nghĩa về tài sản trí tuệ, nhưng có thể nhận thấy riêng đối với pháp luật về đăng ký quyền sở hữu trí tuệ thì Việt Nam đã có những quy định rõ ràng, tuân theo quy định chung về đăng ký quyền sở hữu trí tuệ của quốc tế. Tuy nhiên, việc thực hiện đăng ký các quyền này còn nhiều khó khăn do nhiều tổ chức, cá nhân trong nước còn chưa nhận thức được tầm quan trọng của đăng ký quyền sở hữu trí tuệ để bảo vệ quyền của mình cũng như làm ra lợi ích kinh tế dựa trên các quyền đó.

2.2. Thực tiễn đăng ký động sản

a) Thực trạng hoạt động đăng ký quyền sở hữu phương tiện giao thông

Hiện nay, trên toàn quốc, mỗi cơ quan đăng ký xe (Cục Cảnh sát giao thông đường bộ - đường sắt, Phòng Cảnh sát giao thông, Công an huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh) bố trí ít nhất một địa điểm tiếp nhận hồ sơ làm thủ tục đăng ký quyền sở hữu phương tiện giao thông để thực hiện nhiệm vụ đăng ký quyền sở hữu phương tiện giao thông bảo đảm phục vụ tốt nhu cầu đăng ký quyền sở hữu phương tiện giao thông của cơ quan, tổ chức, cá nhân.

Thực hiện Luật Giao thông đường bộ và các văn bản hướng dẫn thi hành, trong sáu năm từ năm 2008 đến năm 2013, cơ quan công an đã tiến hành đăng ký quyền sở hữu cho cơ quan, tổ chức, cá nhân hàng chục triệu phương tiện giao thông (xem thêm Phụ lục kèm theo Đề tài).

b) Thực trạng đăng ký các quyền đối với tàu bay

Các giao dịch bảo đảm bằng tàu bay ở Việt Nam hiện không nhiều, với số lượng hồ sơ đăng ký thế chấp không thường xuyên.

c) Thực tiễn đăng ký tàu biển

Việc đăng ký tàu biển hiện nay được triển khai trên phần mềm riêng kết nối giữa ba cơ quan đăng ký tàu biển khu vực và cơ quan đăng ký tàu biển quốc gia Việt Nam (Cục Hàng  hải Việt Nam). Phần mềm này đã tạo điều kiện thuận lợi cho việc cập nhật thông tin mới về đội tàu biển Việt Nam cũng như việc cung cấp thông tin liên quan đến việc đăng ký tàu biển và đăng ký thế chấp tàu biển cho các tổ chức và cá nhân quan tâm.

Theo thống kê của cơ quan đăng ký tàu biển quốc gia Việt Nam (Cục Hàng hải Việt Nam), số lượng đăng ký tàu biển thực hiện tại ba cơ quan đăng ký tàu biển khu vực từ năm 2011 đến tháng 9/2014 là 1074 tàu biển.

2.3. Thực tiễn đăng ký bất động sản

a) Đăng ký lần đầu đối với đất đai[7]

Tính đến ngày 30/6/2013, cả nước đã cấp được 36,000 triệu giấy chứng nhận với tổng diện tích 20,12 triệu ha, đạt 83,2% diện tích cần cấp giấy chứng nhận của cả nước, tăng 2,0% so với năm 2012.

b) Đăng ký lần đầu đối với tài sản gắn liền với đất

Loại tài sản gắn liền với đất được các cá nhân, hộ gia đình, tổ chức đăng ký lần đầu chủ yếu là nhà ở. Việc cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở được chia làm nhiều giai đoạn khác nhau. Giai đoạn trước khi có Luật Nhà ở năm 2005 thì cả nước cấp được hơn 903.000 giấy chứng nhận theo Nghị định số 60/CP và hơn 13.000 giấy chứng nhận theo Nghị định số 95/2005/NĐ-CP. Sau khi có Luật Nhà ở, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 90/2006/NĐ-CP ngày 06/9/2006 về hướng dẫn thi hành Luật Nhà ở và cả nước đã cấp được 315.000 nghìn giấy chứng nhận theo Nghị định này (từ năm 2006 đến năm 2009)[8].

c) Đăng ký, chỉnh lý khi thực hiện giao dịch về quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất (đăng ký biến động)[9]

Pháp luật đất đai đã quy định cụ thể các quyền cho từng đối tượng sử dụng đất phù hợp với hình thức sử dụng đất và các quyền này ngày càng hoàn thiện hơn. Các quyền của người sử dụng đất đã được bảo đảm thực hiện và phát huy hiệu quả trong đời sống, sản xuất, kinh doanh, tạo cơ sở phát triển thị trường bất động sản, tăng cường cơ chế giao dịch dân sự, hạn chế các biện pháp can thiệp hành chính trong việc tạo lập quỹ đất để thực hiện các dự án đầu tư. Sau khi Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực thi hành, số lượng giao dịch chính thức đã tăng lên rõ rệt, đặc biệt tại những địa phương có nền kinh tế phát triển, có giá đất cao. Mặt khác, việc cải cách thủ tục hành chính có tiến bộ cũng là một nguyên nhân làm tăng các giao dịch chính thức.

3. Thực tiễn giải quyết các tranh chấp về quyền sở hữu tài sản trong mối quan hệ với việc đăng ký tài sản

Thực tiễn giải quyết các tranh chấp về quyền sở hữu tài sản trong mối quan hệ với việc đăng ký tài sản chủ yếu tập trung ở những lĩnh vực sau:

- Tranh chấp do lợi dụng thiếu sót trong quyết định có hiệu lực pháp luật của cơ quan nhà nước có thẩm quyền để xin tách thửa và cấp mới quyền sử dụng đất, sau đó chuyển nhượng cho người thứ ba.

- Tranh chấp trong trường hợp cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho dòng họ.

- Tranh chấp trong trường hợp người Việt Nam định cư ở nước ngoài gửi tiền về mua nhà, đất tại Việt Nam, nhưng nhờ người thân trong nước đứng tên đăng ký quyền sở hữu.

- Tranh chấp phát sinh từ việc nhờ người khác đứng tên trong hồ sơ đăng ký quyền sở hữu tài sản.

4. Nhận diện những hạn chế, vướng mắc trong các quy định của pháp luật, cũng như trong thực tiễn triển khai công tác đăng ký tài sản

Những hạn chế, vướng mắc trong các quy định của pháp luật, cũng như trong thực tiễn triển khai công tác đăng ký tài sản được các tác giả tổng kết như sau:

- Thiếu một đạo luật điều chỉnh chung về đăng ký tài sản.

- Sự thiếu thống nhất trong các quy định của pháp luật hiện hành về một số nội dung cơ bản của đăng ký tài sản.

- Mô hình cơ quan đăng ký phân tán, thiếu tập trung, quy trình đăng ký thiếu thống nhất.

- Sự thiếu chính xác, thiếu minh bạch, tiềm ẩn nhiều nguy cơ nhũng nhiễu, tiêu cực trong quá trình vận hành hệ thống đăng ký tài sản.

Nguyên nhân chủ yếu dẫn đến hạn chế, vướng mắc đó là:

- Nguyên nhân trước tiên mà chúng ta dễ nhận thấy đấy là xuất phát từ chính “lỗ hổng” trong kỹ thuật lập pháp của nước ta thời gian qua, cụ thể là do Bộ luật Dân sự năm 2005 chưa xây dựng được một nguyên tắc chung, thống nhất về đăng ký tài sản.

- Nhà nước vẫn chưa xác định được đầy đủ, toàn diện mục đích và yêu cầu đối với hệ thống đăng ký tài sản. Pháp luật về đăng ký của các quốc gia cho thấy, dù là đăng ký bắt buộc hay tự nguyện thì Nhà nước cũng phải xác định được rõ cho người dân, doanh nghiệp biết ý nghĩa, mục đích và giá trị thực sự của hoạt động đăng ký nhìn từ góc độ của người yêu cầu đăng ký, mà cụ thể là hệ thống đăng ký trước tiên phải là công cụ để Nhà nước ghi nhận và bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của các tổ chức, cá nhân.

- Thiếu có các giải pháp thực sự triệt để, quyết liệt, mang tính đột phá nhằm tạo điều kiện thuận lợi và khuyến khích các cá nhân, tổ chức thực hiện đăng ký, yêu cầu cung cấp thông tin về tình trạng pháp lý của tài sản. Trong khi đó, nhận thức và trách nhiệm trong việc tổ chức thực hiện các quy định về đăng ký của các cơ quan, cá nhân, tổ chức chưa đầy đủ, toàn diện. Nhiều cá nhân, tổ chức chưa ý thức được thiết chế đăng ký tài sản có ý nghĩa quan trọng trong việc bảo đảm an toàn pháp lý của các giao dịch, tăng cường cơ chế bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của chủ sở hữu tài sản.

- Nguồn kinh phí từ ngân sách nhà nước đầu tư xây dựng hệ thống đăng ký tài sản vẫn còn hạn chế, đầu tư phân tán; đồng thời hiệu quả của công tác kiểm tra, xử lý vi phạm vẫn còn thấp. Qua theo dõi cho thấy, các địa phương chưa có điều kiện để hiện đại hóa hệ thống đăng ký, nâng cao chất lượng vận hành, phục vụ người dân, doanh nghiệp khi có yêu cầu đăng ký, tra cứu thông tin về tình trạng pháp lý của tài sản.   

- Ý thức công vụ của đội ngũ cán bộ, công chức trong hệ thống cơ quan đăng ký thời gian qua còn nhiều hạn chế. Tình trạng tham nhũng, lợi dụng chức vụ để nhũng nhiễu, làm sai lệch nội dung đăng ký vẫn tiếp diễn, trong khi cơ chế ngăn chặn, xử lý chưa đạt được kết quả như mong muốn. Bên cạnh đó, năng lực của đội ngũ này cũng là một trong những nguyên nhân dân dẫn đến hiệu lực, hiệu quả của hệ thống đăng ký chưa đáp ứng được nhu cầu của người dân, doanh nghiệp.

III. SỰ CẦN THIẾT, NỘI DUNG CHỦ YẾU VÀ GIẢI PHÁP TỔ CHỨC THỰC HIỆN LUẬT ĐĂNG KÝ TÀI SẢN TẠI VIỆT NAM

1. Sự cần thiết phải xây dựng Luật Đăng ký tài sản

- Luật Đăng ký tài sản được ban hành nhằm bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ với các luật khác có liên quan.

- Luật Đăng ký tài sản được ban hành nhằm phát huy tối đa vai trò của hoạt động đăng ký tài sản trong đời sống xã hội.

- Luật Đăng ký tài sản được ban hành nhằm khắc phục những hạn chế, bất cập của pháp luật hiện hành về đăng ký tài sản.

- Luật Đăng ký tài sản được ban hành nhằm khắc phục bất cập, vướng mắc trong quá trình thực hiện đăng ký tài sản thời gian qua.

2. Một số yêu cầu đặt ra khi nghiên cứu, xây dựng Luật Đăng ký tài sản

Nhằm nâng cao năng lực, hiệu quả của hệ thống đăng ký tài sản, quá trình nghiên cứu, xây dựng Luật Đăng ký tài sản cần đặc biệt bám sát các yêu cầu cơ bản sau đây:

- Phải phù hợp với lý luận khoa học về đăng ký tài sản.

- Phải phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của Việt Nam.

- Phải phù hợp với pháp luật Việt Nam và phải gắn với mục tiêu cải cách hành chính, cải cách tư pháp.

- Phải phù hợp với xu thế hội nhập quốc tế.

- Việc xây dựng, triển khai Luật Đăng ký tài sản phải kết hợp với các giải pháp tổng thể, có tính hệ thống.

3. Nội dung chủ yếu của Luật Đăng ký tài sản

Trên cơ sở nghiên cứu, xử lý nhất quán mối quan hệ giữa Luật Đăng ký tài sản với Bộ luật Dân sự và các luật chuyên ngành khác có liên quan, các tác giả dự kiến đề xuất “thiết kế” Luật Đăng ký tài sản với kết cấu, bố cục và nội dung chủ yếu sau đây:

3.1. Về kết cấu, bố cục của Luật Đăng ký tài sản

Luật Đăng ký tài sản dự kiến có 05 chương, cụ thể như sau:

- Chương những quy định chung tập trung điều chỉnh các nội dung như: Các loại tài sản chịu sự điều chỉnh của luật; phạm vi các quyền về tài sản được đăng ký; nguyên tắc đăng ký; giá trị pháp lý của việc đăng ký; cơ quan có thẩm quyền đăng ký; đăng ký viên; các trường hợp đăng ký (lần đầu, thay đổi, xóa đăng ký).

- Chương quy định về hồ sơ, thủ tục đăng ký quyền đối với động sản, trong đó bao gồm: Tàu bay, tàu biển, quyền sở hữu trí tuệ, các động sản khác khi có yêu cầu.

- Chương quy định về hồ sơ, thủ tục đăng ký quyền đối với bất động sản, trong đó bao gồm quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất.

- Chương về xây dựng, khai thác dữ liệu thông tin về tài sản tập trung điều chỉnh các nội dung như: Về việc tạo lập, chia sẻ thông tin về tài sản; thủ tục tiếp nhận, giải quyết yêu cầu cung cấp thông tin; giá trị pháp lý của thông tin được cung cấp.

- Chương về điều khoản thi hành quy định về thời điểm có hiệu lực của văn bản, điều khoản chuyển tiếp và trách nhiệm thực hiện.

3.2. Về nội dung chủ yếu của Luật Đăng ký tài sản 

a) Về phạm vi điều chỉnh

Trên cơ sở rà soát các quy định hiện hành, cũng như tham khảo kinh nghiệm quốc tế phù hợp với đặc điểm hiện nay của pháp luật Việt Nam, các tác giả cho rằng Luật Đăng ký tài sản trước hết phải là luật chung, điều chỉnh thống nhất những vấn đề, nguyên lý quan trọng quyết định sự vận hành của hệ thống đăng ký tài sản tại Việt Nam.

b) Về nguyên lý của hệ thống đăng ký

Trên cơ sở đánh giá về 02 hệ thống đăng ký đang tồn tại trên thế giới (hệ thống đăng ký nhằm xác lập quyền và hệ thống đăng ký chỉ có giá trị đối kháng với người thứ ba), Việt Nam nên lựa chọn hệ thống đăng ký có giá trị đối kháng với người thứ ba. Việc lựa chọn mô hình đăng ký bất động sản có giá trị đối kháng với người thứ ba là phù hợp với thực trạng hiện nay của hệ thống đăng ký tại Việt Nam với không ít khiếm khuyết, hạn chế trong tổ chức và hoạt động. Khi đó, áp lực đối với hệ thống đăng ký cũng sẽ được giảm thiểu. Đồng thời, với mô hình của hệ thống công chứng Việt Nam hiện nay (công chứng nội dung hay còn gọi là công chứng latinh)[10] thì việc thiết lập hệ thống đăng ký bất động sản mang tính đối kháng cũng sẽ giúp giảm thiểu chi phí xã hội, tránh tình trạng trùng lắp về nhiệm vụ giữa các cơ quan, tổ chức trong quá trình người dân, doanh nghiệp thực hiện quyền của mình.

c) Về các loại tài sản chịu sự điều chỉnh của Luật

Về nguyên tắc, chúng ta không thể thực hiện đăng ký đối với tất cả các loại tài sản. Đây là một thực tế mà hệ thống đăng ký mà các quốc gia trên thế giới đã và đang tiếp cận. Điều này có nghĩa Nhà nước cần giới hạn phạm vi các loại tài sản được đăng ký trên cơ sở thỏa mãn điều kiện (i) có tính ổn định về hiện trạng vật lý và (ii) có giá trị kinh tế cao, là đối tượng thường xuyên tham gia giao dịch. Nếu đối chiếu theo 02 tiêu chí nêu trên, trong bối cảnh hiện nay của Việt Nam thì Nhà nước cần rà soát để tiếp tục giới hạn các loại tài sản thuộc đối tượng đăng ký (ví dụ: Không đăng ký quyền sở hữu vườn cây lâu năm, vì loại bất động sản này tính ổn định không cao, rất dễ thay đổi về hiện trạng trong thời gian ngắn, trong khi lại không thường xuyên tham gia các giao dịch trên thị trường), cũng như để phù hợp với nguyên tắc suy đoán trong Bộ luật Dân sự thì cũng không nên thực hiện đăng ký sở hữu đối với vật là động sản, nhưng vẫn thực hiện đăng ký các quyền khác liên quan đến động sản này (ví dụ: Quyền thế chấp; các hạn chế quyền…).

d) Về các quyền được đăng ký

Về nguyên tắc, hệ thống đăng ký phải tối đa hóa được thông tin về tình trạng pháp lý của tài sản. Điều này đồng nghĩa với việc sổ đăng ký lưu tại cơ quan có thẩm quyền đăng ký là “sơ yếu lý lịch” của tài sản được đăng ký. Do vậy, Luật Đăng ký tài sản cần mở rộng phạm vi tình trạng pháp lý của tài sản được ghi nhận trong sổ đăng ký. Theo đó, các loại vật quyền liên quan đến tài sản được quy định trong Bộ luật Dân sự (quyền sở hữu, quyền hưởng dụng, quyền địa dịch, quyền bề mặt, quyền ưu tiên, quyền thế chấp, các hạn chế quyền theo bản án, quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền) khi có yêu cầu thì được đăng ký. Tuy nhiên, phạm vi các quyền được đăng ký cũng cần được cân nhắc để phân loại theo từng loại tài sản (ví dụ: Đối với động sản là vật hữu hình thì không đăng ký quyền sở hữu).   

e) Về giá trị pháp lý của hệ thống đăng ký

Với hệ thống này, việc đăng ký không làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt quyền của chủ sở hữu. Song song với đó, hệ thống này không công nhận hiệu lực công tín, nghĩa là thông tin được lưu giữ tại hệ thống đăng ký chỉ có ý nghĩa tham khảo, không có ý nghĩa khẳng định quyền của người trong sổ đăng ký là tuyệt đối. Do vậy, thủ tục đăng ký của hệ thống này đơn giản và có thể được bổ khuyết bởi các thiết chế khác (ví dụ: Công chứng hoặc tự tra cứu thông tin từ nhiều nguồn khác).

f) Về hệ thống cơ quan đăng ký

Dự án Luật cần có sự đổi mới cơ bản và toàn diện mô hình cơ quan đăng ký, cụ thể là: Thiết lập theo nguyên tắc ngành dọc, không phụ thuộc cấp hành chính; cơ quan đăng ký cung cấp dịch vụ công, trực tiếp thực hiện việc đăng ký lần đầu và đăng ký biến động. Việc tổ chức cơ quan đăng ký theo mô hình tập trung, thực hiện tại một hệ thống cơ quan duy nhất có những ưu điểm cơ bản như: (i) Bảo đảm tổ chức thống nhất trong cả nước của cơ quan đăng ký, thuận tiện cho người dân, doanh nghiệp khi có nhu cầu thực hiện đăng ký, cung cấp thông tin về tài sản; (ii) Tách biệt chức năng quản lý hành chính với chức năng công bố công khai các quyền liên quan đến tài sản và (iii) Bảo đảm được sự tập trung, thống nhất các thông tin liên quan đến tài sản, từ đó giúp việc quản lý và công bố công khai thông tin được thuận tiện, chi phí thấp do không bị phân tán, thiếu thống nhất giữa các cơ quan khác nhau.

g) Về sổ đăng ký tài sản

Luật Đăng ký tài sản phải giải quyết được 02 vấn đề cơ bản, quan trọng của hệ thống thông tin về tài sản được đăng ký, đó là: (i) Giá trị pháp lý của thông tin được lưu giữ tại cơ quan có thẩm quyền đăng ký và (ii) Thứ tự ưu tiên khi có sự khác biệt giữa thông tin được lưu giữ trong sổ đăng ký với thông tin có trên giấy chứng nhận do cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp. Tham khảo kinh nghiệm của nhiều quốc gia cho thấy, sổ đăng ký sẽ lưu giữ “hồ sơ pháp lý”, giúp cá biệt hóa từng loại tài sản. Việc đăng ký các sự kiện làm phát sinh quyền sở hữu và các vật quyền liên quan đến tài sản giúp tạo lập một “hồ sơ pháp lý” về tài sản, trong đó thể hiện đầy đủ “tình trạng pháp lý” của tài sản, cũng như “lịch sử” của tài sản trong suốt quá trình từ khi chủ sở hữu đầu tiên xác lập quyền sở hữu cho đến khi tài sản bị tiêu hủy.

h) Về cung cấp thông tin liên quan đến tài sản

Trong trường hợp Việt Nam tiếp tục quy định việc cấp giấy chứng nhận thì trong Luật Đăng ký tài sản cũng chỉ thể hiện nguyên tắc giấy tờ đó chính là xác nhận việc cơ quan đăng ký đã hoàn tất việc đăng ký theo yêu cầu của cá nhân, tổ chức, mà không phải là chứng thư pháp lý để tổ chức, cá nhân thực hiện quyền của mình. Nói cách khác, thông tin về các quyền liên quan đến tài sản được lưu giữ trong sổ đăng ký có giá trị chứng cứ cao nhất trong việc chứng minh các quyền liên quan đến tài sản. Theo đó, Luật Đăng ký tài sản phải quy định về cơ quan có thẩm quyền cung cấp thông tin, phương thức, thủ tục cung cấp thông tin và giá trị pháp lý của văn bản cung cấp thông tin. Trong đó, cơ quan có thẩm quyền đăng ký phải cung cấp thông tin về tài sản cho mọi tổ chức, cá nhân có yêu cầu theo một thủ tục đơn giản và chỉ được từ chối trong trường hợp pháp luật có quy định. Việc cung cấp thông tin được thực hiện dưới các hình thức như: Cung cấp thông tin bằng văn bản; sao, trích sao sổ đăng ký tài sản; tự tra cứu thông tin trong sổ theo hướng dẫn của người thực hiện cung cấp thông tin hoặc tra cứu thông tin qua mạng.

Quy định quyền được cung cấp thông tin của các cá nhân, tổ chức và trách nhiệm phải cung cấp thông tin của cơ quan đăng ký là nguyên tắc xuyên suốt, chủ đạo của hệ thống đăng ký tài sản ở các quốc gia. Quy định cụ thể, rõ ràng như vây có một số ưu điểm cơ bản như: (i) Tạo điều kiện cho cơ quan đăng ký do việc quản lý sổ đăng ký đơn giản hơn so với việc quản lý các loại giấy chứng nhận đăng ký; (ii) Giảm thiểu các trường hợp lừa đảo bằng cách giả mạo, sửa chữa giấy chứng nhận đăng ký và (iii) Khuyến khích các tổ chức, cá nhân tích cực tìm hiểu thông tin tại cơ quan đăng ký khi tham gia các giao dịch.

4. Các giải pháp nhằm tổ chức thực hiện hiệu quả Luật Đăng ký tài sản

- Tăng cường công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật, kết hợp với đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ cho đội ngũ viên chức làm nhiệm vụ đăng ký.

- Nâng cao hiệu quả phối hợp giữa các bộ, ngành hữu quan và mở rộng hợp tác quốc tế trong lĩnh vực đăng ký tài sản.

- Tiếp tục đầu tư cho hệ thống đăng ký, đồng thời đầy mạnh ứng dụng công nghệ - thông tin trong hoạt động đăng ký, cung cấp thông tin về tài sản.

- Thực hiện liên thông, khép kín giữa thủ tục công chứng, đăng ký và thuế liên quan đến bất động sản.