Thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ theo Hiến pháp năm 2013

Hiến pháp sửa đổi năm 2013 vừa được Quốc hội khóa XIII thông qua ngày 28/11/2013 và có hiệu lực ngày 01/01/2014. Trong chương chế độ chính trị và các chương về tổ chức bộ máy nhà nước, Hiến pháp đã có nhiều thay đổi quan trọng như: ghi nhận nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực trong bộ máy nhà nước; xác định rõ Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, lập pháp; Chính phủ thực hiện quyền hành pháp, Tòa án thực hiện quyền tư pháp; chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND và được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Quy định này mở đường cho việc thiết kế mô hình tổ chức bộ máy nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam phù hợp với sự phát triển kinh tế - xã hội trong giai đoạn tiếp theo. Theo Hiến pháp 2013, quyền hành pháp không chỉ dừng lại ở việc thi hành pháp luật mà nó còn bao gồm cả việc quản lý, điều hành, lãnh đạo các hoạt động trong hầu hết các lĩnh vực của đời sống xã hội…

Mặc dù Hiến pháp quy định Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp, Luật tổ chức Chính phủ 2015 cũng đã có những quy định chi tiết thể chế hóa quyền hành pháp của Chính phủ, song vẫn còn nhiều vấn đề lý luận và thực tiễn đang đòi hỏi tiếp tục làm rõ để đảm bảo các yêu cầu xây dựng một Chính phủ hành pháp thực quyền mạnh mẽ: (i) Chính phủ phải được trao đủ quyền lực để thực hiện được sứ mệnh chính trị của mình là tổ chức thi hành pháp luật, đưa pháp luật vào cuộc sống để quản lý thống nhất, thông suốt, có hiệu lực, hiệu quả mọi mặt đời sống kinh tế, xã hội của đất nước, vì lợi ích của quốc gia, dân tộc; (ii) Bảo đảm tính thống nhất của quyền lực nhà nước và sự phối hợp với các thiết chế quyền lực khác (không tạo ra sự phân lập, tách biệt, chia cắt); (iii) Thiết lập được cơ chế kiểm soát hợp lý giữa cơ quan hành pháp đối với các cơ quan lập pháp, cơ quan tư pháp và ngược lại; (iv) Phù hợp với thông lệ quốc tế, đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế; (v) Bảo đảm sự lãnh đạo toàn diện của Đảng đối với Chính phủ[1].

Trong đó, có nhiều quy định mới của Hiến pháp 2013 tiếp tục cần được làm rõ như: cơ chế kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan nhà nước nói chung, trong việc thực hiện quyền hành pháp nói riêng; nội hàm các khái niệm và vị trí, quyền năng của Chính phủ trong việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ: là cơ quan hành pháp, là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, là cơ quan chấp hành của Quốc hội; mối quan hệ, phân công phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ; vấn đề phân cấp, ủy quyền giữa trung ương và địa phương; vấn đề phân định rõ thẩm quyền, trách nhiệm giữa tập thể và cá nhân… đang là những nội dung cần được làm rõ trên cả phương diện lý luận và thực tiễn.

Do vậy, việc tiếp tục phải có những nghiên cứu, nhận thức rõ hơn về bản chất, cơ chế vận hành của quyền hành pháp trong bối cảnh chính trị, kinh tế, xã hội nước ta hiện nay là cần thiết. Việc nghiên cứu đề tài “Thực hiện quyền hành pháp theo Hiến pháp 2013” là cần thiết, góp phần quan trọng trong việc tiếp tục cụ thể các quy định của các đạo luật về tổ chức bộ máy nhà nước (Quốc hội, Chính phủ và Chính quyền địa phương), tạo sự nhận thức thống nhất về quyền hành pháp và sự vận hành có hiệu quả của quyền hành pháp trong thực tiễn quản trị quốc gia.

Mục tiêu của đề tài là làm rõ các vấn đề lý luận về quyền hành pháp của Chính phủ trong Nhà nước pháp quyền và các đặc điểm đặc thù về quyền hành pháp của Chính phủ theo Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức Chính phủ qua đó kiến nghị hoàn thiện các văn bản pháp luật có liên quan về tổ chức và hoạt động của hệ thống cơ quan hành pháp trong thời gian tới.

Với mục tiêu đó, kết quả của đề tài hướng tới các mục tiêu cụ thể sau:

a) Làm rõ các vấn đề lý luận về quyền hành pháp của Chính phủ trong Nhà nước pháp quyền; lý luận và các đặc điểm đặc thù về quyền hành pháp của Chính phủ trong Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa gắn với các định hướng cải cách hành chính, cải cách tư pháp giai đoạn 2011-2020;

b) Làm rõ thực tiễn tổ chức và thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ ở nước ta trong thời gian qua (giới hạn từ năm 1992 đến nay); chỉ rõ những thành công, những hạn chế, tồn tại và xác định rõ các nguyên nhân của các hạn chế, tồn tại đó;

c) Đề xuất phương hướng hoàn thiện về tổ chức và thực thi quyền hành pháp của Chính phủ theo Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức Chính phủ trong các văn bản pháp luật có liên quan về tổ chức và hoạt động của hệ thống cơ quan hành pháp trong thời gian tới.

Dưới đây là nội dung tóm tắt các kết quả nghiên cứu của đề tài:

I. Quyền hành pháp và thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ trong Nhà nước pháp quyền

1. Khái niệm, đặc điểm của quyền hành pháp trong Nhà nước pháp quyền

Nhóm nghiên cứu đã tập hợp, phân tích làm rõ về các quan niệm, quan điểm về quyền hành pháp trong Nhà nước pháp quyền của thuyết tam quyền phân lập của Montesquieu[2], quan niệm của các nhà khoa học pháp lý, khoa học hành chính… về quyền hành pháp. Quan đó, nhóm nghiên cứu khẳng định: “Dường như có sự đồng thuận khá cao giữa các nhà nghiên cứu ở Việt Nam khi cho rằng, quyền hành pháp tuy về nguyên nghĩa là chấp hành và tổ chức thực thi các đạo luật nhưng không đơn thuần chỉ là sự chấp hành các đạo luật một cách thụ động. Quyền hành pháp ngày nay không chỉ là công việc điều hành chính sách quốc gia mà còn phải chủ động thực hiện công việc hoạch định chính sách quốc gia (để cơ quan lập pháp phê chuẩn chính sách một cách chính thức)”.

Từ các lập luận và từ kinh nghiệm của các nước trên thế giới và theo quy định tại Điều 96 Hiến pháp năm 2013, nhóm nghiên cứu đưa ra khái niệm về quyền hành pháp của Chính phủ, theo đó, “Quyền hành pháp của Chính phủ là quyền hoạch định chính sách và tổ chức thi hành chính sách, bao gồm các hoạt động: khởi xướng, hoạch định chính sách; điều hành chính sách mang tính chủ động ở tầm vĩ mô; tổ chức thi hành Hiến pháp và pháp luật; bảo đảm trật tự công; lãnh đạo hệ thống hành chính nhà nước”.

Với khái niệm trên, chức năng hành pháp của Chính phủ được thực thi qua các hoạt động chủ yếu sau:

(i) Đề xuất chính sách và dự thảo luật để Quốc hội thông qua; ban hành các kế hoạch, chính sách cụ thể và văn bản dưới luật để các cơ quan hành chính nhà nước thực thi các chủ trương, chính sách và luật đã được Quốc hội thông qua;

(ii) Chỉ đạo vĩ mô, hướng dẫn, điều hành và giám sát việc thực hiện kế hoạch, chính sách, chủ trương;

(iii) Thiết lập trật tự công (trật tự hành chính) trên cơ sở các quy định của luật (lập quy); phát hiện, điều tra, xử lý vi phạm theo thẩm quyền hoặc/và yêu cầu tòa án xét xử theo trình tự, thủ tục tư pháp (quyền công tố cũng được xác định là quyền hành pháp).

Xuất phát từ các đặc thù của Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, nhóm nghiên cứu Đề tài đã khái quát các đặc điểm của quyền hành pháp trong nhà nước pháp quyền Việt Nam. Theo đó, các tính chất và đặc điểm của quyền hành pháp trong Nhà nước pháp quyền Việt Nam có thể khái quát như sau:

a) Về một số đặc thù trong xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam có ảnh hưởng đến việc quy định và thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ:

(1) Nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước: quyền lực nhà nước thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp;

(2) Nguyên tắc Đảng Cộng sản lãnh đạo nhà nước pháp quyền XHCN, không chấp nhận chế độ đa đảng chính trị.

(3) Về mô hình tổ chức bộ máy nhà nước Việt Nam cũng có những đặc thù so với các mô hình tổ chức bộ máy nhà nước của các nước trên thế giới. Về cơ bản tổ chức bộ máy nhà nước theo Hiến pháp 2013 có nhiều nét tương đồng với tổ chức bộ máy nhà nước của các nước theo mô hình cộng hòa đại nghị[3].

b) Về đặc điểm, tính chất của quyền hành pháp trong nhà nước pháp quyền Việt Nam. Quyền hành pháp ở Việt Nam mang đầy đủ những đặc điểm cơ bản của quyền lực nhà nước; ngoài ra nó còn có những đặc thù như: Quyền hành pháp có tính quyền lực nhà nước và độc lập tương đối so với các nhánh quyền lực khác”. Cụ thể:

- Về đặc điểm của quyền hành pháp. Quyền hành pháp là một bộ phận tạo thành cơ cấu quyền lực nhà nước – cùng với các “nhánh” quyền lực khác hợp thành quyền lực nhà nước. Với quy định “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” (khoản 3 Điều 2 Hiến pháp năm 2013), có thể thấy, ở Việt Nam, các chủ thể thực hiện quyền hành pháp không chỉ có ở Chính phủ và quyền hành pháp không chỉ dừng lại ở việc thi hành pháp luật mà nó còn bao gồm cả việc quản lý, điều hành, lãnh đạo các hoạt động trong hầu hết các lĩnh vực của đời sống xã hội. Đây là một trong các nhánh quyền lực có sự đụng chạm mạnh nhất tới quyền và lợi ích của công dân trong quá trình thực thi và quản lý…

- Về tính chất cơ bản của quyền hành pháp, gồm: (1) Tính chủ động (thể hiện chủ yếu trong hoạt động đề xuất, xây dựng chính sách); (2) Tính chấp hành (tổ chức thi hành pháp luật); (3) Tính hành chính nhà nước (quản lý, điều hành...).

Các đặc điểm và tính chất nêu trên chi phối mạnh mẽ đến việc quy định và thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ trong Nhà nước pháp quyền Việt Nam.

2. Quyền hành pháp của Chính phủ trong Nhà nước pháp quyền ở một số nước trên thế giới.

Trong nội dung này, Đề tài cũng đã tổng hợp, mô hình quyền hành pháp của Chính phủ ở các nước trong (1) mô hình Nội các; (2) mô hình Chính phủ do nguyên thủ quốc gia đứng đầu - Mô hình tổng thống; (3) mô hình hành pháp hai đầu[4].

Qua sự phân tích các mô hình tổ chức quyền hành pháp của Chính phủ có thể thấy, quyền hành pháp là hạt nhân có tính lịch sử của chính quyền. Nó phát triển theo quyền lực của chính quyền từ quân chủ lên tới các dạng tổ chức chính quyền hiện đại. Hành pháp dưới thời quân chủ được hiểu như một tổ chức giúp đỡ, tư vấn cho nhà vua và sau đó trong thời hiện đại trở thành một tổ chức hành pháp bắt buộc.

Hành pháp được xem là tập trung điểm của sự điều khiển, điều chỉnh của bộ máy nhà nước, bao gồm các định chế chính trị như Thủ tướng, Nội các, các Uỷ ban, các Bộ... Theo quan niệm hiện đại thì nhiệm vụ của hành pháp là quản lý các công việc của đất nước.

Tổng kết lại, Chính phủ ngày nay thông thường có một số chức năng như:

- Định hướng rõ cho chính sách của quốc gia và kiến nghị cho cấp có thẩm quyền quyết định;

- Tổ chức thực hiện và giám sát việc thực hiện chính sách đó;

- Động viên sự ủng hộ cho chính sách được thiết lập;

- Chỉ đạo nghi lễ và biểu dương sự thống nhất của quốc gia;

- Chỉ đạo, khắc phục tình trạng khủng hoảng và thừa hành quyền lực vô hạn trong tình trạng khẩn cấp[5].

3. Tổ chức thực hiện quyền hành pháp của chính phủ qua các giai đoạn phát triển của Nhà nước Việt Nam

Bên cạnh những phân tích, nghiên cứu nhằm làm rõ việc tổ chức thực hiện quyền hành pháp của chính phủ được ghi nhận và tổ chức thực hiện qua các Hiến pháp năm 1946, 1959, 1980 và 1992 với mô hình lấy Chính phủ làm trung tâm và việc phối hợp với các thiết chế thực hiện quyền lực khác, nhóm nghiên cứu còn đưa ra một số nhận xét, đánh giá, so sánh về vai trò của chính phủ trong tổ chức thực hiện quyền hành pháp qua các bản Hiến pháp năm 1946, 1959, 1980 và 1992 (sửa đổi năm 2001) để từ đó, làm căn cứ cho việc luận giải nội dung tiếp theo “Quyền hành pháp và thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ theo Hiến pháp năm 2013 - Những vấn đề cần tiếp tục hoàn thiện”. Cụ thể:

Ở Hiến pháp năm 1946, Việc quy định cho Chủ tịch nước rất nhiều quyền hạn, chính là sự điều chỉnh hợp lý từ mô hình bộ máy nhà nước dân chủ nhân dân cấp độ cao xuống cấp độ thấp hơn, phù hợp với hoàn cảnh cụ thể của cách mạng Việt Nam sau Cách mạng tháng Tám năm 1945. Do tình hình phức tạp của đất nước trong giai đoạn đó cần phải thiết lập và thực thi một bộ máy hành chính mạnh mẽ và sáng suốt, có tính độc lập, chủ động trong việc điều hành đất nước, lãnh đạo cuộc kháng chiến đi đến thắng lợi. Chế định Chủ tịch nước được quy định khá đặc biệt. Sự quy định địa vị pháp lý của nguyên thủ quốc gia trong Hiến pháp năm 1946 là một sáng tạo lịch sử, thích ứng với mô hình chính thể Cộng hòa Dân chủ nhân dân. Tuy nhiên, còn áp dụng một số yếu tố phân quyền phù hợp với điều kiện của chế độ dân chủ nhân dân (tức dân chủ rộng rãi, đa dạng các lợi ích, các nhóm xã hội)

Ở Hiến pháp năm 1959, Theo Hiến pháp năm 1959 Chủ tịch nước đã không còn nằm trong cơ cấu của Chính phủ, người đứng đầu Chính phủ là Thủ tướng Chính phủ. Đây cũng là lần đầu tiên trong Hiến pháp quy định “Chính phủ là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất”. Việc tổ chức cơ quan chấp hành, hành chính cao nhất cũng không hoàn toàn lệ thuộc vào Quốc hội, vì Hội đồng Chính phủ là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất nhưng vẫn là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa. Điều này làm cho Hội đồng Chính phủ còn tương đối độc lập trong lĩnh vực hành chính nhà nước. Đây cũng là một ưu điểm của Hiến pháp năm 1959 vì nó vẫn thể hiện được sự phân công tương đối rành mạch, rõ ràng giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lực nhà nước, tạo điều kiện cho các cơ quan hành chính nhà nước phát huy được vai trò quản lý và điều hành các hoạt động xã hội của mình. Hiến pháp năm 1959 theo quan điểm lịch sử đó là “bước lùi” thích hợp cho cơ chế nhà nước chưa hoàn toàn là xã hội chủ nghĩa. Tuy nhiên, Hiến pháp năm 1959 vẫn có nhiều điểm cần phải tiếp tục khắc phục, hoàn thiện.

Ở Hiến pháp năm 1980, mặt tích cực trong cơ chế quyền lực nhà nước theo Hiến pháp năm 1980 là vẫn tiếp tục duy trì nguyên tắc bảo đảm thống nhất quyền lực, bảo đảm thực sự quyền lực nhân dân. Đồng thời tập trung quyền lực vào Quốc hội và Hội đồng nhân dân, là cơ sở để đảm bảo quyền lực nhân dân. Tuy nhiên, Hiến pháp năm 1980 cũng đã bộc lộ rất nhiều hạn chế. Về chế định Chủ tịch nước qua một thời gian đã tỏ ra không mấy hiệu quả bởi có những công việc trong lĩnh vực hành pháp đòi hỏi phải quyết định nhanh chóng thì Hội đồng nhà nước không đáp ứng được yêu cầu. Thẩm quyền của Hội đồng nhà nước bao gồm những thẩm quyền của cơ quan thường trực của Quốc hội cộng với những thẩm quyền của Nguyên thủ quốc gia. Sự thống nhất hai cơ quan này tạo nên sự tập quyền thái quá trong tay một cơ quan duy nhất, dễ dẫn đến sự lạm quyền của cơ quan đó. Hội đồng Chính phủ được thay bằng Hội đồng Bộ trưởng, là cơ quan chấp hành và hành chính nhà nước cao nhất của cơ quan quyền lực nhà nước. Tính chất này đã làm cho Hội đồng Bộ trưởng không còn tính độc lập tương đối mà lệ thuộc hoàn toàn vào Quốc hội. Trong cơ cấu quyền lực nhà nước cũng thiếu sự phân công, phối hợp rành mạch giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp.

Ở Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 1992 đã hoàn thiện hơn trong nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước. Cũng bắt đầu từ đây các khái niệm quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp, đi liền với nó là việc sử dụng các thuật ngữ cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp, cơ quan tư pháp để chỉ các cơ quan trong bộ máy nhà nước được sử dụng chính thức và rộng rãi. Tuy nhiên, Hiến pháp năm 1992, sửa đổi năm 2001 chưa có ghi nhận chính thức về chức năng thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ.

Tuy nhiên, trong Hiến pháp năm 1992 đã thể hiện sự tăng cường chế độ thủ trưởng và trách nhiệm cá nhân bằng việc phân định nhiệm vụ, quyền hạn của tập thể Chính phủ và của cá nhân Thủ tướng. Đây cũng là điểm mới so với các quy định trong các bản Hiến pháp trước, là một phương pháp hữu hiệu để xây dựng một Chính phủ hành pháp mạnh mẽ. Mặt khác, nhiệm vụ quyền hạn của cá nhân Thủ tướng Chính phủ và Chính phủ trong nhiều trường hợp không được phân định rõ ràng. Đồng thời, chưa quy định rõ trách nhiệm, quyền hạn cho từng chủ thể nắm quyền hành pháp, tạo điều kiện cho quyền hành pháp được tổ chức thực hiện tốt, phát huy được chức năng, vai trò của hành pháp với xã hội và sự phát triển của Nhà nước.

Hiến pháp năm 1992 đã bắt đầu quá trình tổ chức lại cơ cấu Chính phủ theo hướng đa ngành, đa lĩnh vực bằng quá trình sáp nhập, điều chuyển chức năng và tổ chức lại các cơ quan thuộc Chính phủ theo hướng không còn các cơ quan thuộc Chính phủ làm chức năng quản lý nhà nước, mà chỉ còn cơ quan làm chức năng chuyên môn, sự nghiệp. Tuy nhiên, cơ cấu tổ chức của Chính phủ vẫn còn vẫn còn cồng kềnh, số lượng các Bộ, cơ quan ngang Bộ còn nhiều. Sự tồn tại của các Phó Thủ tướng phụ trách các khối Bộ và liên Bộ đã làm giảm đi trách nhiệm của các Bộ trưởng phụ trách các ngành, và lĩnh vực trên toàn vẹn lãnh thổ đất nước, mà đúng ra theo quy định của Hiến pháp, họ là những người phải chịu trách nhiệm.

Hiến pháp năm 1992 và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 1994 và năm 2003 đã đặt nền móng cho việc đổi mới tổ chức chính quyền địa phương theo hướng gọn nhẹ, có hiệu lực trong điều hành, quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương. Nhưng so với nhiều nước trên thế giới thì cách thức tổ chức cơ quan chính quyền địa phương giống nhau ở tất cả các cấp hành chính đã tạo ra một hệ thống cơ quan chính quyền địa phương rập khuôn, cứng nhắc, không phân biệt được sự khác nhau trong quản lý hành chính nhà nước ở đô thị, nông thôn, miền núi, hải đảo, và cũng không bảo đảm được tính quản lý hành chính tập trung cao từ trung ương xuống địa phương. Để phát huy hơn nữa vai trò của các cơ quan nhà nước ở địa phương trong việc thực hiện quyền lực nhà nước, chúng ta cần phải khắc phục những hạn chế, yếu kém của các cơ quan này.

II. Quyền hành pháp và thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ theo Hiến pháp năm 2013 - Những vấn đề cần tiếp tục hoàn thiện

1. Quyền hành pháp của Chính phủ trong Hiến pháp 2013 và Luật tổ chức Chính phủ

a) Nhận thức mới về quyền hành pháp trong Hiến pháp 2013 và Luật tổ chức Chính phủ

Nhóm nghiên cứu đề tài đã tổng hợp, phân tích khái quát những nhận thức mới về quyền hành pháp được thể hiện trong Hiến pháp 2013 và Luật Tổ chức Chính phủ.

Về tính chất, vị trí của Chính phủ, lần đầu tiên Hiến pháp chính thức khẳng định tính chất, vị trí của Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp; nhấn mạnh và đề cao hơn tính chất, vị trí Chính phủ là cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, đồng thời, khẳng định vai trò hoạch định chính sách của Chính phủ, quy định rõ hơn nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ trong việc tổ chức thi hành Hiến pháp và pháp luật (khoản 1); thi hành các biện pháp cần thiết khác để bảo vệ Tổ quốc, bảo đảm tính mạng, tài sản của Nhân dân (khoản 3 Điều 96)… Bên cạnh quyền trình dự án luật, Hiến pháp năm 2013 đã bổ sung quyền ban hành văn bản pháp quy của Chính phủ như một nhiệm vụ, quyền hạn độc lập để thực hiện chức năng hành pháp. Với những sửa đổi, bổ sung trên đây, quyền hành pháp của Chính phủ đã có bước đổi mới, hoàn thiện, phù hợp với bản chất, chức năng của quyền hành pháp hiện đại.

Thể hiện tinh thần của Hiến pháp, Luật tổ chức Chính phủ năm 2015 có 2 điểm mới quan trọng nhất về nhiệm vụ, quyền hạn hành pháp của Chính phủ sau đây:

Thứ nhất, khác với Luật tổ chức Chính phủ năm 2001, Luật tổ chức Chính phủ năm 2015 đã khẳng định mạnh mẽ, đặt lên hàng đầu nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ trong tổ chức thi hành Hiến pháp và pháp luật^{^[6]}. Trong đó, coi trọng trước hết là nhiệm vụ, quyền hạn lập quy (khoản 1 Điều 6). Đây không chỉ là một bước tiến về kỹ thuật lập pháp, mà còn thể hiện nhận thức rất rõ về vai trò, trách nhiệm hành pháp của Chính phủ trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền, coi pháp luật là công cụ quan trọng nhất trong tổ chức và hoạt động quản lý điều hành của bộ máy hành chính nhà nước.

Thứ hai, cụ thể hóa thẩm quyền hoạch định chính sách của Chính phủ. Chính phủ có nhiệm vụ, quyền hạn đề xuất, xây dựng trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, quyết định hoặc quyết định theo thẩm quyền các chính sách, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch và các chương trình, dự án khác (khoản 1 và 2 Điều 7).

b) Về vị trí, chức năng của Chính phủ trong thực hiện quyền hành pháp

So với Hiến pháp năm 1992 vị trí của Chính phủ có 02 điểm đổi mới cơ bản:

Thứ nhất, lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến của Nhà nước ta, Hiến pháp đã chính thức thừa nhận Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Đây được coi là bước tiến quan trọng trong việc tạo cơ sở hiến định nhằm cụ thể hóa nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, vừa chỉ rõ Chính phủ không chỉ là cơ quan chấp hành của Quốc hội mà còn tạo cho Chính phủ có đầy đủ vị thế và thẩm quyền độc lập nhất định trong quan hệ với cơ quan lập pháp và cơ quan tư pháp; thực hiện sự kiểm soát đối với cơ quan lập pháp và cơ quan tư pháp để quyền lực nhà nước được thực hiện đúng đắn, hiệu quả vì mục tiêu xây dựng và phát triển đất nước^{^[7]}. Đồng thời cũng tạo điều kiện để Nhân dân, người chủ của quyền lực nhà nước có cơ sở để kiểm soát và đánh giá hiệu lực, hiệu quả của mỗi cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lực được Nhân dân giao phó.

Thứ hai, về vị trí tính chất pháp lý đã đặt nội dung “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam” lên trước nội dung “là cơ quan chấp hành của Quốc hội”. Đây chính là sự đề cao quyền hành pháp của Chính phủ, tạo cơ sở để xây dựng một Chính phủ phát triển, có khả năng chủ động, sáng tạo cao trong quản lý điều hành các mặt kinh tế - xã hội của đất nước; là cơ sở hiến định để xác lập trật tự trong tổ chức và hoạt động của nền hành chính quốc gia thống nhất, thông suốt, hiệu lực, kỷ cương.

Với vị trí, chức năng như quy định tại Điều 94 Hiến pháp 2013, Chính phủ phải là cơ quan chịu trách nhiệm chính trong việc hoạch định, xây dựng các chiến lược, kế hoạch phát triển, các dự án luật, pháp lệnh trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, đồng thời cũng là cơ quan thống nhất quản lý, chỉ đạo, điều hành việc thực hiện các chiến lược, kế hoạch phát triển, các dự án luật, pháp lệnh sau khi được Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua trên phạm vi toàn quốc.

Là cơ quan chấp hành của Quốc hội (cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất), Chính phủ không chỉ có nhiệm vụ tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước (khoản 1 Điều 96), báo cáo công tác trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước mà còn có trách nhiệm giải trình trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Thông qua xem xét báo cáo công tác của Chính phủ, Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước giám sát việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm quản lý, điều hành của Chính phủ.

Cùng với các quy định nêu trên, Hiến pháp năm 2013 đã sửa đổi, bổ sung một số quy định khác theo hướng làm rõ hơn chức năng, mối quan hệ giữa Chính phủ với Quốc hội và các cơ quan nhà nước khác, như: (1) bỏ quy định về thẩm quyền của Quốc hội “quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh”; (2) phân định rõ hơn phạm vi chính sách và các vấn đề quan trọng do Quốc hội và Chính phủ quyết định trên một số lĩnh vực, như: Quốc hội quyết định mục tiêu, chỉ tiêu, chính sách, nhiệm vụ cơ bản phát triển kinh tế, xã hội của đất nước; quyết định chính sách cơ bản về tài chính, tiền tệ quốc gia; quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế; quyết định phân chia các khoản thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương; quyết định mức giới hạn nợ an toàn quốc gia, nợ công, nợ chính phủ; quyết định dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách trung ương, phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước; phê chuẩn, quyết định gia nhập hoặc chấm dứt hiệu lực của điều ước quốc tế liên quan đến chiến tranh, hòa bình, chủ quyền quốc gia, tư cách thành viên của Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam tại các tổ chức quốc tế và khu vực quan trọng, điều ước quốc tế về quyền con người, quyền nghĩa vụ cơ bản của công dân và điều ước quốc tế khác trái với luật, nghị quyết của Quốc hội…

Nói Chính phủ thực hiện quyền hành pháp, trước hết là nói đến việc phân công quyền lực (phân quyền) giữa các nhánh quyền lực nhà nước, theo đó, Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, Chính phủ thực hiện quyền hành pháp, Tòa án nhân dân thực hiện quyền tư pháp. Giữa 3 cơ quan (3 nhánh quyền lực) này có sự phối hợp và kiểm soát lẫn nhau trong việc thực hiện quyền lực được trao. Nói cách khác, trong cơ cấu quyền lực nhà nước thống nhất, Chính phủ thực hiện quyền hành pháp, tương ứng với quyền lập hiến, lập pháp thuộc về Quốc hội và quyền tư pháp thuộc về Tòa án nhân dân. Sự phân công quyền lực này vừa bảo đảm tính thống nhất, vừa bảo đảm tính phối hợp và kiểm soát lẫn nhau, trên cơ sở hướng tới sự cân bằng và bảo đảm sự thông suốt của quyền lực. Đây là bước tiến có tính đột phá trong lịch sử lập hiến ở nước ta. Nội hàm và ý nghĩa của quy định Chính phủ thực hiện quyền hành có thể hiểu cụ thể như sau:

- Chính phủ thực hiện quyền hành pháp không có nghĩa là toàn bộ quyền hành pháp được phân công cho Chính phủ đảm nhiệm. Cũng như ở các nước khác, ở nước ta, Chính phủ được Hiến pháp phân công thực hiện quyền hành pháp, nhưng trên lý thuyết cũng như trong thực tiễn, không phải tất cả quyền hành pháp được trao cho Chính phủ. Theo quy định của Hiến pháp năm 2013, quyền hành pháp được phân chia giữa Chủ tịch nước và Chính phủ. Bên cạnh một số quyền hạn thuộc về lập pháp và tư pháp, thì nhiều quyền hạn của Chủ tịch nước hiện nay là thuộc về hành pháp như quyền thay mặt nước về đối nội và đối ngoại, quyền thống lĩnh các lực lượng vũ trang, quyền ra lệnh tổng động viên, ban bố tình trạng khẩn cấp… Tuy nhiên, Hiến pháp vẫn trao phần lớn quyền hành pháp cho Chính phủ;

- Được Hiến pháp trao cho quyền hành pháp, Chính phủ có tính chất, vị trí và chức năng mới là cơ quan thực hiện hành pháp. Điều này mang lại cho Chính phủ một vị thế mới trong bộ máy nhà nước, bảo đảm tính độc lập tương đối hơn trong quan hệ với cơ quan lập pháp và cơ quan tư pháp. Theo đó, tạo cơ sở tăng cường tính chủ động, linh hoạt và tính sáng tạo của Chính phủ trong hoạt động, đồng thời, thiết lập tiền đề khách quan cho việc Chính phủ có thể kiểm soát đối với cơ quan lập pháp và cơ quan tư pháp. Với chức năng thực hiện quyền hành pháp, Chính phủ thực hiện việc hoạch định và điều hành chính sách quốc gia, tổ chức thực hiện Hiến pháp và pháp luật để duy trì và bảo vệ trật tự cộng cộng, bảo vệ lợi ích quốc gia, bảo vệ quyền con người, quyền công dân.

c) Về nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ trong thực hiện quyền hành pháp

Điều 96 Hiến pháp năm 2013, từ khoản 1 đến khoản 7, Hiến pháp năm 2013 quy định Chính phủ có 20 loại nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ. Một cách tương đối, các nhiệm vụ, quyền hạn này có thể được phân làm 2 nhóm:

(1) Nhóm nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể hóa chức năng thực hiện quyền hành pháp và chấp hành, được quy định tại khoản 1 và khoản 2;

(2) Nhóm nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể hóa chức năng hành chính nhà nước cao nhất của Chính phủ được quy định tại từ khoản 3 đến khoản 7. Đồng thời chuyển các nhiệm vụ lãnh đạo, điều hành hệ thống hành chính nhà nước sang cho Thủ tướng Chính phủ. Riêng nội dung quy định tại khoản 8[8], về thực chất, không phải là nhiệm vụ hay quyền hạn, mà là trách nhiệm của Chính phủ, thuộc phương thức hoạt động của Chính phủ trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn, thể hiện tính đặc thù của trong tổ chức và hoạt động của hệ thống chính trị ở nước ta.

Phần lớn các nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ được quy định tại Điều 112 Hiến pháp năm 1992 đã được Hiến pháp năm 2013 kế thừa, hoàn thiện và được thể hiện lại một cách khái quát hơn theo yêu cầu đổi mới kỹ thuật lập hiến, quy định đúng tầm Hiến định, có giá trị ổn định, hiệu lực lâu dài, không làm thay chức năng của của các đạo luật.

Tư tưởng chủ đạo trong toàn bộ nội dung quy định về nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ trong Hiến pháp năm 2013 là thể hiện rõ vai trò, chức năng hành pháp và hành chính cao nhất của một Chính phủ hiện đại, đó hoạch định và điều hành chính sách quốc gia, tổ chức thi hành pháp luật để quản lý thống nhất quản lý vĩ mô tất cả các mặt đời sống kinh tế - xã hội của đất nước và thống nhất quản lý nền hành chính quốc gia.

Theo quy định tại Điều 96 Hiến pháp năm 2013, Chính phủ được giao một số nhiệm vụ, quyền hạn mới, đó là: (1) Đề xuất, xây dựng chính sách trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định hoặc quyết định theo thẩm quyền để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn quy định tại Điều này; (2) Trình Quốc hội dự án ngân sách nhà nước và các dự án khác; (3) Trình Quốc hội quyết định thành lập, bãi bỏ bộ, cơ quan ngang bộ; thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành chính đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt; (4) Thực hiện quản lý về cán bộ, công chức, viên chức và công vụ trong các cơ quan nhà nước.

Trong số các nhiệm vụ, quyền hạn trên đây, một số nhiệm vụ, quyền hạn thực ra không hoàn toàn mới đối với Chính phủ. Trên thực tế, Chính phủ luôn là cơ quan nghiên cứu, tổng kết đề xuất, xây dựng chính sách của quốc gia, là cơ quan xây dựng, trình Quốc hội dự án ngân sách nhà nước và các dự án khác, và là cơ quan có thẩm quyền thống nhất thực hiện việc quản lý cán bộ, công chức, viên chức trong các cơ quan nhà nước cũng như toàn bộ hệ thống chính trị. Tuy nhiên, việc hiến định những nhiệm vụ, quyền hạn này có ý nghĩa rất quan trọng đối với Chính phủ, cũng như đối với bộ máy nhà nước và cả hệ thống chính trị nói chung, khẳng định đầy đủ, rõ ràng hơn vị trí, vai trò, chức năng hành pháp và hành chính nhà nước cao nhất của Chính phủ. Nói đến vai trò, chức năng hành pháp hiện đại của Chính phủ không thể chỉ nói đến việc tổ chức thực thi pháp luật, duy trì và bảo vệ trật tự công cộng, mà còn phải đề cập một cách toàn diện, ở cấp độ cao hơn đó là trách nhiệm hoạch định và điều hành chính sách quốc gia; xây dựng và tổ chức thực thi ngân sách nhà nước. Là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của đất nước, những vấn đề quản trị quốc gia, quản lý hành chính, trong đó có vấn đề quản lý đối với đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức của cả bộ máy nhà nước, cho dù đó là cơ quan lập pháp hay tư pháp, đều phải được Chính phủ quản lý thống nhất.

Khẳng định vai trò hoạch định chính sách của Chính phủ, Hiến pháp năm 2013 đã tạo cơ sở tiền đề rất rõ có tính nguyên tắc trong phân công quyền lực trong việc hoạch định và điều hành, thực thi chính sách quốc gia trên 3 mối quan hệ sau đây:

(1) Phân công giữa Chính phủ và Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội trong thẩm quyền quyết định đối với các loại chính sách, theo đó những chính sách cơ bản của quốc gia sẽ do Quốc hội hoặc thường vụ Quốc hội quyết định theo đề xuất của Chính phủ, còn đối với chính sách cụ thể sẽ do Chính phủ xây dựng và quyết định một cách độc lập;

(2) Phân công giữa Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội cũng cần có sự phân công rõ ràng về thẩm quyền quyết định các chính sách cơ bản;

(3) Phân công giữa Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ. Đây là sự phân công, tách bạch rất quan trọng các hoạt động cơ bản của bộ máy hành chính nhà nước ở trung ương. Theo đó, Chính phủ tập trung vào xây dựng, ban hành cơ chế, chính sách, thể chế quản lý; Thủ tướng lãnh đạo và điều hành hoạt động của Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ tổ chức thực thi chính sách, pháp luật. Tiến tới, phân định và tách bạch giữa hành pháp chính trị và hành chính công vụ trong hoạt động của Chính phủ và của các bộ, cơ quan ngang bộ.

Với việc Hiến pháp quy định rõ Chính phủ ”đề xuất, xây dựng chính sách”; Thủ tướng có nhiệm vụ “lãnh đạo việc xây dựng chính sách”, Bộ trưởng có trách nhiệm “tổ chức thi hành và theo dõi việc thi hành pháp luật”, Hiến pháp năm 2013 đã thể hiện tương đối rõ nét sự phân công và tách bạch trong vấn đề xây dựng, điều hành và tổ chức thực thi chính sách giữa Chính phủ, Thủ tướng và Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Đây là xu hướng phát triển của các nền hành chính hiện đại ở các nước trên thế giới, nhất là các nước phát triển.

Điều chỉnh lớn nhất về thẩm quyền của Chính phủ trong lĩnh vực điều ước quốc tế là về thẩm quyền phê duyệt điều ước quốc tế nhân danh Chính phủ, theo đó đối với những điều ước quốc tế được ký hoặc gia nhập nhân danh Chính phủ liên quan đến chủ quyền quốc gia; tư cách của Việt Nam tại tổ chức quốc tế, khu vực quan trọng; quyền con người, quyền và nghĩa vụ của công dân thì Chính phủ không có quyền phê duyệt nữa mà chúng sẽ do Quốc hội phê chuẩn theo tờ trình của Chủ tịch nước. Ngoài nội dung này, Hiến pháp năm 2013 đã điều chỉnh thẩm quyền từ Chính phủ sang Thủ tướng Chính phủ 2 nhiệm vụ quan trọng khác, đó là: (1) quyết định đàm phán điều ước quốc tế; (2) về tổ chức thực hiện điều ước quốc tế. Hiến pháp mới cũng bổ sung một thẩm quyền mới cho Chính phủ đó là “chấm dứt hiệu lực điều ước quốc tế nhân danh Chính phủ”.

Như vậy, trong lĩnh vực điều ước quốc tế Chính phủ còn lại 2 nhiệm vụ, quyền hạn quan trọng, đó là: (1) tổ chức đàm phán, ký điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước theo ủy quyền của Chủ tịch nước; và (2) quyết định việc ký, gia nhập, phê chuẩn hoặc chấm dứt hiệu lực điều ước quốc tế nhân danh Chính phủ (trừ những điều ước quốc tế trình Quốc hội phê chuẩn). Trong quá trình nghiên cứu, soạn thảo, kể cả đến khi Quốc hội thảo luận, thông qua, có một số ý kiến đề nghị chuyển cả thẩm quyền quyết định việc ký điều ước quốc tế nhân danh Chính phủ từ Chính phủ cho Thủ tướng Chính phủ để bảo đảm tính kịp thời và đồng bộ với thẩm quyền của Thủ tướng chỉ đạo đàm phán, ký điều ước quốc tế. Tuy nhiên, Ủy bản dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 khi trình Quốc hội xem xét, thông qua đã cho rằng, ký điều ước quốc tế là hành vi pháp lý quan trọng cần phải được Tập thể Chính phủ xem xét, thảo luận, quyết định; quy định thẩm quyền này cho Chính phủ là phù hợp với vị trí, chức năng của Chính phủ, cũng như phù hợp phân công, phối hợp và kiểm soát thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn giữa Quốc hội, Chủ tịch nước và Chính phủ trong thực hiện thẩm quyền ký, gia nhập, phê duyệt, phê chuẩn điều ước quốc tế.

2. Mối quan hệ giữa Chính phủ với các thiết chế khác trong thực thi quyền hành pháp

a) Về mối quan hệ giữa Chính phủ và Quốc hội trong thực thi quyền hành pháp (mối quan hệ giữa quyền hành pháp và lập pháp)

Trong nội dung này, nhóm nghiên cứu đề tài đã tập chung phân tích, làm rõ về mối quan hệ giữa Chính phủ và Quốc hội trong thực thi quyền hành pháp mà trọng tâm là việc tham gia vào hoạch định và xây dựng chính sách trong hoạt động lập pháp (trình dự án luật, pháp lệnh và các dự án khác trước Quốc hội và Uỷ ban Thường vụ Quốc hội) và quyền lập quy (ban hành văn bản pháp luật để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình theo Điều 100 Hiến pháp năm 2013).

Việc tham gia của Chính phủ vào hoạt động lập pháp được thể hiện tập trung thông qua quyền sáng kiến đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh, nghị quyết. Chính phủ đề xuất danh mục các dự án trong Chương trình xây dựng pháp luật của Quốc hội. Với ý tưởng về vai trò của “quyền hành pháp” trong hoạt động hoạch định chính sách, bên cạnh “trình dự án luật, dự án ngân sách nhà nước và các dự án khác trước Quốc hội”, Hiến pháp năm 2013 ghi nhận thẩm quyền của Chính phủ “đề xuất, xây dựng chính sách trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định hoặc quyết định theo thẩm quyền” để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn theo Điều 96 Hiến pháp.

Hoạch định chính sách thông qua việc trình dự án luật (văn bản lập pháp) là trách nhiệm, đồng thời là quyền năng của cơ quan hành chính nhà nước cao nhất. Thực chất, Quốc hội không tự mình “phát minh” ra luật. Nhu cầu ban hành luật để điều chỉnh các lĩnh vực của đời sống xã hội thường xuất phát từ thực tiễn quản lý, điều hành đất nước và vì vậy, thường bắt nguồn từ Chính phủ. Kiến nghị về luật của Chính phủ là cơ sở để cơ quan lập pháp hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật thông qua việc ban hành mới, sửa đổi, bổ sung các luật. Một đạo luật tốt vừa giúp tạo ra trật tự pháp lý vốn cần cho xã hội, vừa tạo điều kiện để Chính phủ thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình, đặc biệt là tổ chức thực thi luật. Đây chính là cơ hội để Chính phủ tác động một cách tích cực đến việc hoạch định và ban hành chính sách lập pháp, bảo đảm để luật thực sự bắt nguồn từ cuộc sống và khả năng tổ chức thi hành luật sau này.

Thực tiễn đã và đang đặt ra các vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu, đó là phân công thẩm quyền giữa Quốc hội – Chính phủ trong quy trình lập pháp và quyền của Chính phủ bảo vệ quan điểm về chính sách lập pháp do mình đề xuất. Điều này liên quan đến quan niệm về “làm luật” và về vai trò của các cơ quan của Quốc hội (mà đặc biệt là Ủy ban Thường vụ Quốc hội) trong bước chỉnh lý các dự án luật, nghị quyết của Quốc hội do Chính phủ trình. Về nguyên tắc, Quốc hội là cơ quan quyết định chính sách và ban hành luật về quyền, nghĩa vụ của cá nhân. Đề xuất chính sách là quyền và trách nhiệm của Chính phủ. Thực tế cho thấy, cơ quan hành pháp nhiều trường hợp đã và đang ban hành chính sách dưới dạng lập quy. Từ đó, nội dung cần chú trọng để phân công giữa hai quyền lập pháp và hành pháp chính là hoạch định chính sách.

Là cơ quan tổ chức thi hành pháp luật, cơ quan hành pháp luôn được đòi hỏi sự sáng tạo, linh hoạt để đưa ra các biện pháp kịp thời, hiệu quả. Đến lượt mình, cơ quan hành chính nhà nước tiếp tục hoạch định chính sách lập quy để hướng dẫn văn bản của cơ quan dân cử và đưa ra các biện pháp điều hành khác. Các chính sách đó được thực hiện theo quy trình, dựa trên các thông số kỹ thuật, đánh giá tác động dưới các mặt. Để quy kết trách nhiệm hay đưa ra kiến nghị khác, Quốc hội phải được cung cấp thông tin đầy đủ và hiểu rõ lý do của các quyết định của Chính phủ. Như vậy, kiểm soát quyền lực không phủ nhận mà trái lại, đòi hỏi duy trì quan hệ, sự hợp tác giữa các nhánh quyền. Hiện nay, từ phía Chính phủ chưa có cơ chế pháp lý để thực hiện việc kiểm soát đối với hoạt động quyết định chính sách của Quốc hội. Để kiểm soát, trước hết cần có sự phân công rành mạnh. Một cách khác, phân công là tiền đề và điều kiện để kiểm soát việc thực hiện thẩm quyền đã được xác định.

Mặt khác, thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao, cơ quan hành pháp ban hành văn bản QPPL để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình (Điều 100 Hiến pháp 2013); Chính phủ không chỉ tích cực tham gia hoạch định chính sách mà còn hoàn thiện hệ thống pháp luật bằng việc ban hành các văn bản dưới luật. Trên thực tế, Chính phủ ban hành hai loại nghị định: (i) nghị định quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh; (ii) nghị định “quy định những vấn đề cần thiết nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý xã hội”. Theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, việc ban hành nghị định loại này phải được sự đồng ý của Ủy ban thường vụ Quốc hội[9] (Điều 14).

Việc cơ quan lập pháp ủy quyền cho phép Chính phủ - hành pháp Trung ương ban hành các quyết định điều chỉnh hoạt động của xã hội là cách làm được nhiều quốc gia chấp thuận nhưng cần phải có sự kiểm tra giám sát từ phía Quốc hội - cơ quan lập pháp[10]. Chức năng lập và điều phối chính sách là một chức năng cơ bản để Chính phủ hoạt động nhịp nhàng… Các Chính phủ cần tuân thủ nguyên tắc : tính kỷ luật chặt chẽ trong việc kiên quyết loại bỏ những chính sách không có khả năng thực thi và không có khả năng tài chính đảm bảo cho việc thực hiện; tính dự đoan được của các định hướng chính sách, tránh tình trạng thường xuyên thay đổi ngược lại các quyết định chính trị; quy trình thông qua chính sách phải chặt chẽ, nhờ đó mà chỉ có những vấn đề quan trọng mới được đệ trình lên các nhà hoạch định chính sách[11].

Trong điều kiện của Việt Nam, việc ghi nhận trong Hiến pháp thẩm quyền lập quy của Chính phủ có ý nghĩa nhất định. Trước hết, khẳng định quyền cùng với giới hạn khi thực hiện là cơ sở pháp lý vững chắc cho tổ chức và hoạt động của cơ quan hành pháp. Trong cơ chế phân công và kiểm soát quyền lực, việc phân định rõ thẩm quyền của mỗi thiết chế là cần thiết, đồng thời, gắn với chế độ trách nhiệm của Chính phủ, nhất là trong bối cảnh Quốc hội tăng cường giám sát như một chức năng đặc trưng. Xét dưới góc độ luật Hiến pháp và tổ chức quyền lực nhà nước, thẩm quyền của Chính phủ với tư cách cơ quan hành pháp là nội dung cần được hiến định dù ở tầm khái quát. Đối với Việt Nam, thừa nhận thẩm quyền lập quy của Chính phủ, kể cả ban hành nghị định “độc lập” sẽ bảo đảm tính khả thi của việc đáp ứng nhu cầu điều chỉnh pháp luật.

Với chức năng hành pháp, Chính phủ phải được duy trì quyền lập quy độc lập với hai cấp độ: (1) quy định các biện pháp cụ thể để thực hiện chính sách (kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh, tài chính, tiền tệ, ngân sách, thuế, dân tộc, tôn giáo, văn hóa, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường, đối ngoại, chế độ công vụ…) ngoài phạm vi các vấn đề được ủy quyền đích danh trong luật: (2) quy định những vấn đề cần thiết nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước. Việc ban hành nghị định này, theo quy định hiện hành, phải được sự đồng ý của Ủy ban thường vụ Quốc hội.

b) Mối quan hệ giữa Chính phủ với Chủ tịch nước trong thực thi quyền hành pháp

(i) Vai trò của Chủ tịch nước trong việc hình thành tổ chức Chính phủ và tham gia vào hoạt động của Chính phủ

Hiến pháp năm 2013 quy định Chủ tịch nước có quyền “Đề nghị Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Phó Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ; căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội, bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và thành viên khác của Chính phủ”; có quyền tham dự phiên họp của Chính phủ, có quyền yêu cầu Chính phủ họp bàn về vấn đề mà Chủ tịch nước xét thấy cần thiết để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch nước. Qua đó, Hiến pháp đã làm rõ hơn và mở rộng thẩm quyền của Chủ tịch nước trong mối quan hệ với Chính phủ, mặc dù thẩm quyền này bị giới hạn bởi hai điều kiện: Chủ tịch nước xét thấy cần thiết và để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch nước.

Hiến pháp năm 2013 cũng xác định rõ thẩm quyền của Chính phủ “Thống nhất quản lý quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự an toàn xã hội” (quy định này trước đây chỉ ghi nhận trong Luật tổ chức Chính phủ). Đồng thời, Hiến pháp cũng quy định trách nhiệm báo cáo của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trước Chủ tịch nước (Điều 94); Thủ tướng Chính phủ chịu trách nhiệm báo cáo công tác của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trước Chủ tịch nước (khoản 2 Điều 95).

(ii) Sự chia sẻ thẩm quyền giữa Chủ tịch nước và Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trong lĩnh vực quốc phòng - an ninh.

Khoản 5 Điều 88 quy định Chủ tịch nước “Thống lĩnh lực lượng vũ trang nhân dân, giữ chức Chủ tịch Hội đồng quốc phòng và an ninh; quyết định phong, thăng, giáng, tước quân hàm cấp tướng, chuẩn đô đốc, phó đô đốc, đô đốc hải quân; bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Tổng tham mưu trưởng, Chủ nhiệm Tổng cục chính trị Quân đội nhân dân Việt Nam; căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội hoặc của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, công bố, bãi bỏ quyết định tuyên bố tình trạng chiến tranh; căn cứ vào nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, ra lệnh tổng động viên hoặc động viên cục bộ, công bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp; trong trường hợp Uỷ ban thường vụ Quốc hội không thể họp được, công bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp trong cả nước hoặc ở từng địa phương”. Đây là một trong những thẩm quyền hết sức quan trọng của Chủ tịch nước, nhất là trong điều kiện bối cảnh Việt Nam, nền quốc phòng luôn phải được chăm lo, củng cố thường xuyên. Điều này đồng nghĩa là vai trò của Chủ tịch nước ở Việt Nam ở một phương diện nào đó, không hề có sự “thua thiệt” so với những người đồng vị trí ở các nước khác dù ở chính thể nào.

c) Mối quan hệ giữa Chính phủ và Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trong việc thực hiện quyền hành pháp (mối quan hệ giữa quyền hành pháp và quyền tư pháp)

Mối quan hệ cần xem xét ở đây là quan hệ giữa các quyền, dựa trên các phương diện lớn là sự phân công giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền, sự phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền và sự giám sát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền.

- Sự phân công giữa Quyền hành pháp và Quyền tư pháp. Để bảo đảm hiệu quả của hoạt động tổ chức thực hiện nhà nước trong nhà nước pháp quyền thì tất yếu phải có cơ quan được phân công để chịu trách nhiệm chính trong việc thực thi một quyền nhất định, cơ quan đó được gọi là cơ quan thực hiện quyền tương ứng. Những yếu tố liên quan tới việc thực hiện một quyền nhiều khi không nằm ở hạt nhân của quyền mà là những yếu tố nằm ở ngoại vi có vai trò hỗ trợ cho việc thực hiện quyền. Những yếu tố hỗ trợ này nhiều khi có tính chất trái ngược với bản chất của cái quyền mà bản thân nó hỗ trợ thực hiện; do vậy không phải lúc nào cơ quan thực hiện quyền đó cũng cần và nên quán xuyến các yếu tố ngoại vi.

- Sự phối hợp giữa Quyền hành pháp và Quyền tư pháp. Như trên đã đề cập, bản chất của Quyền hành pháp và Quyền tư pháp là khác nhau và để thực hiện một quyền cụ thể còn có sự tham gia của nhiều yếu tố đôi khi có tính chất khác căn bản với bản chất, tính chất của quyền mà chúng phục vụ. Chính vì vậy mà sự phối hợp giữa Quyền hành pháp và tư pháp trong việc thực hiện mỗi quyền và thậm chí trong việc thực hiện quyền lập pháp là một điều tất yếu.

Trong nhà nước pháp quyền hiện đại, Quyền hành pháp có thể phối hợp thực hiện Quyền tư pháp ở các phương diện sau:

- Thứ nhất, Quyền hành pháp thực hiện một số hoạt động mang bản chất tài phán tư pháp, ví dụ xử lý các vi phạm hành chính. Đây là những hoạt động giống với thủ tục xét xử của tòa án, tức là đều nhắm vào việc xử lý và áp dụng chế tài đối với các vi phạm pháp luật và qua đó ngăn ngừa xảy ra vi phạm tương tự trong tương lai. Cũng có thể nói rằng về thực chất việc xử lý các vi phạm hành chính là sự phân công thực hiện một mảng chức năng tư pháp cho các cơ quan hành chính thuộc hệ thống hành pháp. Dù gì thì đây cũng là công việc mang bản chất tư pháp và vì vậy khi do cơ quan hành chính nhà nước thực hiện, nó sẽ chịu sự kiểm soát của Quyền tư pháp.

- Thứ hai, Quyền hành pháp tổ chức và quán xuyến một số chức năng hỗ trợ quá trình thực hiện Quyền tư pháp của tòa án, gồm điều tra, công tố, thi hành án, hệ thống trại giam, nhà tù. Những chức năng này là hết sức quan trọng trong việc thực hiện Quyền tư pháp mà nếu chúng vận hành không hiệu quả thì Quyền tư pháp không thể vận hành có hiệu quả. Các chức năng này cũng mang tính chất tư pháp chứ không phải bản chất tư pháp. Vì vậy, chúng có thể được tổ chức thực hiện bởi Quyền hành pháp để giúp cho Quyền tư pháp vận hành một cách hiệu quả. Quyền hành pháp cũng có thể tổ chức thiết chế luật sư công để đại diện cho lợi ích của nhà nước và công cộng tham gia các vụ việc tố tụng tư pháp không phải hình sự. Tuy nhiên trên thực tế các quốc gia không sắp xếp các chức năng đề cập trên đây theo môt hình tổ chức giống nhau. Việc có sắp đặt các cơ quan thực hiện các chức năng này ở đâu, cụ thể là chức năng công tố, phụ thuộc nhiều vào điều kiện hoàn cảnh của từng quốc gia.

- Thứ ba, Quyền hành pháp xây dựng khung pháp lý và thúc đẩy sự hình thành và hoạt động của một số chức năng xã hội, nghề nghiệp tham gia hỗ trợ thực hiện quyền tư pháp, ví dụ luật sư, giám định tư pháp, trợ giúp pháp lý.

- Thứ tư, Quyền hành pháp quán xuyến một số lĩnh vực công việc mang bản chất hành chính để hỗ trợ cho Cơ quan tư pháp thực hiện quyền tư pháp một cách hiệu quả, ví dụ đào tạo pháp luật, bảo đảm cơ sở vật chất cho các cơ quan tư pháp. Việc Quyền hành pháp thực hiện các công việc này để phối hợp với Quyền tư pháp trong việc thực hiện quyền tư pháp là hết sức quan trọng bởi lẽ điều đó sẽ bảo đảm được cách hiểu và giải thích pháp luật thống nhất trong toàn bộ bộ máy nhà nước, bảo đảm sự độc lập thực sự về mặt chuyên môn cho các thẩm phán đồng thời bảo đảm Cơ quan tư pháp, cụ thể là tòa án có thể tập trung toàn bộ nguồn lực về thời gian, trí tuệ và công sức cho công việc chuyên môn của mình là xét xử.

Về phía Tòa án nhân dân, là cơ quan thực hiện quyền tư pháp, Tòa án nhân dân thực hiện chức năng kiểm soát việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp thông qua nhiệm vụ, quyền hạn của mình theo quy định của Hiến pháp và luật.

Cụ thể, Tòa án nhân dân có thẩm quyền xét xử các vụ án hành chính đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước (hành pháp) và cá nhân có thẩm quyền của các cơ quan đó; phán quyết về các vi phạm quyền con người; kiến nghị sửa đổi, bổ sung các văn bản pháp luật trái với Hiến pháp, mâu thuẫn với các văn bản pháp luật khác hoặc không phù hợp với thực tiễn; kiến nghị cơ quan, tổ chức áp dụng khắc phục nguyên nhân, điều kiện phát sinh tội phạm hoặc vi phạm pháp luật tại cơ quan, tổ chức đó.

Về Tòa án nhân dân: Tại Khoản 1 Điều 102 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Tòa án nhân dân là cơ quan xét xử của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền tư pháp”. Bổ sung Khoản 3 Điều 102 Hiến pháp năm 2013 quy định về nhiệm vụ của Tòa án nhân dân là bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân đã thể hiện rõ nét về nhiệm vụ của Tòa án, đảm bảo thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ Tòa án.

Về Viện kiểm sát nhân dân: Hiến pháp năm 2013 kế thừa và khẳng định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Viện kiểm sát là thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp như Hiến pháp năm 1992. Đồng thời thể chế hóa yêu cầu về đổi mới hệ thống tổ chức Viện kiểm sát để phù hợp với mô hình Tòa án nhân dân theo chủ trương cải cách tư pháp nhằm đảm bảo tính độc lập, khách quan, đúng pháp luật trong việc thực hiện quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp của Kiểm sát viên,

3. Một số hạn chế việc thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ

Với việc ghi nhận rõ hơn các nội dung thuộc về quyền hành pháp trong Hiến pháp năm 2013, quan niệm của chúng ta về quyền hành pháp đã ngày càng tiệm cận với các quan niệm trong chính trị học hiện đại ở các nước phát triển. Tuy nhiên các quy định của Hiến pháp 2013 và Luật tổ chức Chính phủ vẫn còn những vấn đề tiếp tục đặt ra đòi hỏi chúng ta sẽ phải giải quyết:

a) Việc tiếp tục khẳng định Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội (Đoạn 1 Điều 94) không thể không ảnh hưởng đến tính độc lập, chủ động của Chính phủ trong thực hiện quyền lực được trao, nhất là trong việc thiết lập vai trò kiểm soát của cơ quan hành pháp đối với cơ quan lập pháp. Trên thực tế Hiến pháp năm 2013 chưa thật sự xác lập được vai trò kiểm soát quyền lực của Chính phủ đối với Quốc hội, ngược lại Quốc hội đã có được nhiều quyền kiểm soát, thậm chí kiểm soát rất mạnh đối với Chính phủ, Thủ tướng và Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ thông qua thực hiện trách nhiệm giải trình. Sự mất cân bằng, không cân đối trong kiểm soát quyền lực này làm cho việc tương tác, vận động của cả quyền hành pháp và quyền lập pháp trở nên khó khăn, có thể gây cản trở cho việc thực thi.

b) Hiến pháp tiếp tục quy định Ủy ban thường vụ Quốc hội hướng dẫn hoạt động đối với Hội đồng nhân dân (khoản 7 Điều 74) sẽ tiếp tục tạo ra trạng thái 2 hệ thống chính quyền cùng tồn tại song song (hệ thống cơ quan dân cử và hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước). Điều này làm cho việc thực hiện quyền hành pháp và hành chính nhà nước trở nên bị chia cắt, không đầy đủ, không bảo đảm tính thống nhất.

c) Hiến pháp không xác định quyền công tố của Viện kiểm sát là thuộc tư pháp hay hành pháp (Viện kiểm sát không thuộc nhánh tư pháp, cũng không thuộc nhánh hành pháp) là một sự không rõ ràng, không minh bạch, thể hiện sự lúng túng của các nhà lập hiến. Trên thực tế cho thấy, việc tổ chức thi hành luật pháp và thay mặt Nhà nước khởi tố, truy tố những hành vi vi phạm pháp luật ra trước Tòa án là 2 mặt của quyền hành pháp, là mối quan hệ giữa quyền hành pháp và tư pháp. Tuy nhiên, theo quy định của Hiến pháp mới cho đến nay quyền công tố vẫn bị tách rời, không thuộc quyền hành pháp của Chính phủ. Với thực tế này, quyền hành pháp được trao cho Chính phủ trở nên không đầy đủ, bị chia cắt, không đồng bộ. Trong điều kiện quyền lực không đầy đủ, thiếu đồng bộ, bị chia cắt, thì cơ chế vận hành quyền lực đó khó có thể có được sự hoàn thiện và đạt được mục tiêu.

d) Khi đã coi Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp với sự nhấn mạnh vai trò, trách nhiệm của Chính phủ trong việc hoạch định và điều hành chính sách quốc gia. Theo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 thì quy trình xây dựng chính sách và quy trình quy phạm hóa chính sách đã được xác định là hai công đoạn tương đối độc lập. Nếu như trước đây, việc làm chính sách của Chính phủ vẫn thường được hiểu công việc này chủ yếu là việc chuẩn bị và trình các dự án luật và một số dự án chính sách khác như lâu nay chúng ta thường hiểu thì trong thời gian tới, chắc chắn câu chuyện làm chính sách, phân tích chính sách, xác định vấn đề, tầm nhìn trong thực thi quyền hành pháp sẽ có những đổi mới mạnh mẽ. Câu chuyện làm chính sách, trọng tâm của làm chính sách trước khi quy phạm hóa sẽ đặc biệt được coi trọng.

Một vấn đề nữa liên quan đến câu chuyện vai trò của Chính phủ trong việc hoạch địch chính sách quốc gia không thể không nhắc tới là những đặc thù của thể chế chính trị. Trong điều kiện một đảng cầm quyền của Việt Nam hiện nay thì mọi quyết sách quan trọng của quốc gia đề do Đảng quyết định. Cùng với xu hướng xây dựng nhà nước pháp quyền hiện đại và hội nhập quốc tế sâu rộng hiện nay, cũng như triển khai những giá trị mới của Hiến pháp có thể vấn đề đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng đối với công tác xây dựng, hoạch định chính sách quốc gia sẽ tiếp tục được đặt ra.

e) Sự phân công lao động trong nội bộ hệ thống tổ chức quyền hành pháp theo hướng có sự phân tách khá rõ công việc hành pháp chính trị (hoạch định chính sách quốc gia) với công việc chấp hành và điều hành chính sách của bộ máy hành chính chuyên nghiệp. Liệu tới đây, khía cạnh phân công lao động nội bộ của hệ thống bộ máy thực thi quyền hành pháp ở nước ta có diễn ra theo logic đó không. Đây là điều chắc sẽ còn nhiều điểm gây tranh luận.

g) Kinh nghiệm quốc tế đều cho thấy, dù tổ chức mô hình nhà nước theo chính thể đại nghị, tổng thống hay lưỡng tính, thì quá trình xây dựng các đạo luật vẫn luôn là sản phẩm của sự tương tác giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền lập pháp. Nguyên lý chung của sự tương tác ấy về cơ bản, đạo luật được ban hành bao giờ cũng là sản phẩm phản ánh sự đồng thuận của cả cơ quan thực hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền lập pháp.[12] Nói cách khác, các đạo luật để giải quyết các vấn đề kinh tế, xã hội thường phải là sản phẩm của đồng tác giả là cả hành pháp và lập pháp. Ngoại lệ của nguyên lý này chỉ rất hãn hữu khi nhà nước được tổ chức theo mô hình chính thể tổng thống. Bởi vậy, để Chính phủ thực hiện đầy đủ quyền hành pháp, các dự luật do Chính phủ trình Quốc hội, Chính phủ phải có quyền bảo vệ nội dung của dự luật tới tận thời điểm Quốc hội bấm nút thông qua.

h) Về cơ bản, quyền lãnh đạo, điều hành hoạt động của Chính phủ và hệ thống hành chính đã được Hiến pháp tập trung vào Thủ tướng nhằm bảo đảm hiệu lực, hiệu quả của sự lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành trước tính chất phức tạp, khối lượng công việc rất lớn, đòi hỏi phải xử lý nhanh, kịp thời. Và Thủ tướng có vai trò và trách nhiệm rất lớn trong việc bảo đảm kỷ luật, kỷ cương, tính thống nhất, thông suốt của nền hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương. Điều này cho thấy, tính tập quyền trong tổ chức và hoạt động của nền hành hành chính nước ta vẫn tiếp được duy trì vì sự cần thiết và tính tất yếu của nền hành chính đang được cải cách trong điều kiện chuyển đổi cơ chế quản lý. Tuy nhiên, trong tổ chức thực thi, nếu quá đề cao và đề cao quá mức vai trò và trách nhiệm này của Thủ tướng có thể ảnh hướng tiêu cực đến quá trình đẩy mạnh phân cấp, phân quyền, trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho chính quyền địa phương, cản trở xu hướng tất yếu hình thành chế độ tự quản địa phương.

i) Mặc dù Luật tổ chức Chính phủ mới có hiệu lực thi hành, nhưng những hạn chế trong thực tiễn tổ chức thực hiện quyền hành pháp vẫn chưa có dấu hiện được khắc phục

- Năng lực khởi xướng, đề xuất chính sách của Chính phủ còn nhiều hạn chế. Việc xây dựng chính sách, pháp luật còn thiếu tính chiến lược, thiếu tầm nhìn dài hạn. Nhiều bộ, ngành, địa phương đề ra các giải pháp thi hành pháp luật hoặc đề xuất ban hành những chính sách, quy định thể hiện tính chủ quan, duy ý chí, chưa có sự khảo sát, đánh giá thực tiễn, không tính đến các điều kiện, nguồn lực thực hiện. Đặc biệt, một số chính sách liên quan đến thu hút đầu tư quá chú trọng lợi ích kinh tế trước mắt, lợi ích phát triển ngành, lĩnh vực hoặc cục bộ của địa phương, chưa thật sự đảm bảo hài hòa lợi ích quốc gia – ngành, lĩnh vực - địa phương - doanh nghiệp - cá nhân người dân và cộng đồng dân cư dẫn tới những tác động tiêu cực, lâu dài đối với sự phát triển bền vững của đất nước và địa phương, tính khả thi của chính sách thấp, văn bản pháp luật phải sửa đổi, bổ sung nhiều lần mà vẫn không đi vào cuộc sống[13].

- Công tác hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh của Chính phủ, Bộ ngành nhiều khi còn chậm, tình trạng luật, pháp lệnh chờ nghị định, thông tư hướng dẫn vẫn còn phổ biến. Tình trạng pháp luật không được thực thi triệt để xảy ra trên nhiều lĩnh vực (quản lý đất đai, đầu tư xây dựng cơ bản, an toàn vệ sinh thực phẩm, môi trường, cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước, nông nghiệp, nông thôn...). Những nhược điểm này đã ảnh hưởng nghiêm trọng đến hiệu quả quản lý nhà nước, làm suy yếu bộ máy nhà nước, kìm hãm sự phát triển của đất nước, làm giảm lòng tin của nhân dân đối hệ thống pháp luật.[14].

- Còn thiếu sự gắn kết chặt chẽ giữa xây dựng chính sách với nâng cao hiệu lực, hiệu quả tổ chức thi hành chính sách, đưa pháp luật vào cuộc sống. Báo cáo tổng kết 10 năm thực hiện Nghị quyết số 48 của Ban cán sự Đản chính phủ đã chỉ ra một trong những nguyên nhân yếu kém của hệ thống pháp luật đó là chưa có sự gắn kết và cân đối giữa công tác xây dựng pháp luật và tổ chức thi hành pháp luật, cũng như thiếu sự đồng bộ giữa việc xây dựng, hoàn thiện pháp luật với thực hiện cải cách tư pháp, cải cách hành chính. Nhà nước mới tập trung nhiều vào công tác xây dựng pháp luật mà chưa quan tâm đúng mức và đầy đủ đến cơ chế thi hành pháp luật, các điều kiện bảo đảm thi hành pháp luật. Từ đó, đặt ra vấn đề là đã đến lúc chúng ta cần có sự chuyển hướng chỉ đạo chiến lược từ việc đặt trọng tâm vào công tác xây dựng hệ thống pháp luật sang đặt trọng tâm vào công tác hoàn thiện pháp luật gắn với tổ chức thực thi pháp luật, đưa pháp luật vào cuộc sống nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản trị và điều hành của hệ thống cơ quan hành pháp.

- Năng lực tổ chức thực thi chính sách, thực thi pháp luật vẫn đang là khâu yếu nhất trong tiến trình xây dựng Nhà nước pháp quyền, hội nhập quốc tế ở nước ta hiện nay. Sự yếu kém của nền hành chính trong quản lý, điều hành nhiều lĩnh vực trong đời sống xã hội vẫn bộc lộ khá rõ: tham nhũng không những không được đẩy lùi mà trên một số lĩnh vực còn có dấu hiệu trầm trọng hơn; tệ nạn tham nhũng, sai phạm trong lĩnh vực quản lý kinh tế, quản lý đất đai và một số lĩnh vực công khác, đi kèm với đó là tình hình khiếu nại và tố cáo vẫn còn nghiêm trọng và diễn biến phức tạp[15]...

Trong bối cảnh 5 năm tới là thời kỳ Việt Nam thực hiện đầy đủ các cam kết trong Cộng đồng ASEAN và WTO, tham gia hiệp định TPP, hiệp định thương mại tự do Việt Nam - EU, hội nhập quốc tế với tầm mức sâu rộng hơn nhiều so với giai đoạn trước đó, điều này vừa mở ra nhiều cơ hội nhưng áp lực cạnh tranh quốc tế cũng đặc biệt lớn. Cạnh tranh bằng chất lượng thể chế, bằng hiệu lực, hiệu quả quản trị quốc gia chắc chắn là một trong những yếu tố quan trọng góp phần bảo đảm thành công của quá trình hội nhập - đó là bài học kinh nghiệm đối với mọi quốc gia trong thế giới phẳng hiện nay. Ngược lại, nếu thiếu thể chế quốc gia mạnh, thì những cơ hội đó không tự nó biến thành lợi ích, sức mạnh của chúng ta trên thị trường quốc tế. Với các hiệp định tự do thương mại thế hệ mới như TPP, chúng ta không có quyền bảo lưu quy định về cơ chế giải quyết tranh chấp do các nhà đầu tư nước ngoài kiện Nhà nước trước các tổ chức tài phán quốc tế vì vi phạm nghĩa vụ đã cam kết. Do đó, vấn đề cấp bách không thể chậm trễ chính là cải cách thể chế quyết liệt, đặc biệt là ở cấp độ thực thi pháp luật ngay trên từng vị trí, từng công vụ của mỗi công chức, viên chức trong bộ máy Nhà nước để chúng ta có thể chủ động, vững tin trên từng bước hội nhập quốc tế và khu vực[16]

4. Một số giải pháp, kiến nghị nhằm nâng cao vị trí, vai trò của Chính phủ trong việc thực hiện quyền hành pháp.

4.1. Hoàn thiện hệ thống pháp luật về quyền hành pháp của Chính phủ theo Hiến pháp năm 2013

Như trên đã phân tích Hiến pháp năm 2013 đã có nhưng quy định đổi mới khá ấn tượng về quyền hành pháp của Chính phủ và Luật Tổ chức Chính phủ mới đã cơ bản thể chế hóa đầy đủ tinh thần của Hiến pháp (2013) về quyền hành pháp của Chính phủ. Tuy nhiên, trên cơ sở nghiên cứu lý luận, đánh giá thực trạng quyền hành pháp của Chính phủ trong thực tiễn hoạt động của Bộ máy nhà nước thời gian qua và yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền nói chung, xây dựng Chính phủ với trọng tâm là thực hiện quyền hành pháp mạnh mẽ trong bối cảnh phát triển kinh tế -xã hội giai đoạn tiếp theo, chúng tôi xin mạnh dạn có một số đề xuất, kiến nghị sau[17]:

Về giải pháp trước mắt:

- Tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ trên cơ sở quy định của Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015, bảo đảm Chính phủ thực hiện đầy đủ vai trò, vị trí là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, thực hiện quyền hành pháp và là cơ quan chấp hành của Quốc hội;

- Đẩy mạnh việc thực hiện Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước, sớm thiết lập nền hành chính dân chủ, hiện đại, chuyên nghiệp, năng động, phục vụ nhân dân, trong sạch, vững mạnh, thống nhất, thông suốt từ trung ương xuống địa phương, trên cơ sở phân cấp - phân quyền triệt để trong bộ máy quản lý hành chính nhà nước; tổ chức tinh gọn và hợp lý.

- Đẩy mạnh việc áp dụng Chính phủ điện tử, hiện đại hóa nền hành chính nhà nước. Kiên quyết cắt giảm những chức năng, nhiệm vụ, quy định không cần thiết đi đôi với việc bãi bỏ những thủ tục hành chính gây phiền hà cho người dân và doanh nghiệp.

- Nâng cao vai trò của các hội, hiệp hội nghề nghiệp trong công tác phối hợp quản lý nhà nước.

- Tiếp tục hoàn thiện pháp luật về tổ chức, quản lý nhân sự, thanh tra, kiểm tra, kiểm toán, thông tin, tuyên truyền, khắc phục tình trạng chồng chéo, gây khó khăn cho các cơ quan nhà nước và doanh nghiệp. Nghiên cứu từng bước sáp nhập giữa cơ quan thanh tra nhà nước với Ủy ban kiểm tra của Đảng^([18]).

- Thực hiện đồng bộ các giải pháp về phòng, chống tham nhũng, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, tập trung vào các lĩnh vực dễ phát sinh tiêu cực. Hoàn thiện cơ chế bảo vệ người tố cáo và thân nhân của người tố cáo, người đấu tranh, xử lý các hành vi tham nhũng. Nghiên cứu xây dựng cơ quan chuyên trách chống tham nhũng; tăng cường các giải pháp phát hiện, xử lý tham nhũng và thu hồi tài sản tham nhũng[19].

Về giải pháp lâu dài:

(1) Về vị trí, chức năng của Chính phủ, theo chúng tôi, không cần thiết phải ghi “Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội” mà cần “nhấn mạnh” tính chất “hành chính nhà nước cao nhất, thực hiện quyền hành pháp” của Chính phủ là hợp lý. Việc không quy định “Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội” không đồng nghĩa với việc Chính phủ sẽ hoàn toàn “thoát ly” khỏi Quốc hội[20] vì trên thực tế, cơ quan hành chính cao nhất vẫn phải chấp hành Hiến pháp, luật và các Nghị quyết của Quốc hội[21]. Mặt khác, việc quy định như vậy vừa tạo động lực để Chính phủ làm tròn trách nhiệm trước Nhà nước, trước Nhân dân bởi quyền hành pháp mạnh trước hết phải được bắt đầu từ một Chính phủ mạnh mà Chính phủ mạnh thì phải mang bản tính quyết đoán và dám chịu trách nhiệm.

(2) Về vai trò của Chính phủ trong việc kiểm soát quyền lực

Mặc dù Luật tổ chức Chính phủ 2015 đã được ban hành, xong việc xác lập vai trò cụ thể của Chính phủ trong việc kiểm soát quyền lực đối với cơ quan thực hiện quyền lập pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp vẫn còn là một thách thức lớn. Chúng ta cần tiếp tục nghiên cứu, làm rõ mối quan hệ kiểm soát quyền lực này theo đúng tinh thần của nhà nước pháp quyền hiện đại trong bối cảnh hội nhập quốc tế sâu rộng hiện nay, bảo đảm quyền lực nhà nước được thực thi thống nhất, có hiệu lực và hiệu quả.

- Quyền hành pháp của Chính phủ cần tiếp tục nghiên cứu bổ sung là:

(i) Quyền đề nghị Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội về những ưu tiên trong chương trình kỳ họp của Quốc hội, phiên họp của Ủy ban thường vụ quốc hội;

(ii) Quyền đề nghị Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội chưa thông qua dự án luật, pháp lệnh để nghiên cứu, hoàn thiện thêm; kiến nghị Chủ tịch nước đề nghị Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét lại pháp lệnh.

(iii) Quyền của thành viên Chính phủ được tham dự và phát biểu ý kiến tại các kỳ họp của Quốc hội, các phiên họp của Ủy ban thường vụ Quốc hội, các cuộc họp của Uỷ ban của Quốc hội;

(iv) Trong thời gian Quốc hội không họp, Thủ tướng có quyền tạm đình chỉ chức vụ của Phó Thủ tướng, Bộ trưởng; chỉ định người giữ chức quyền Bộ trưởng (thay vì trình Chủ tịch nước như quy định của Luật Tổ chức Chính phủ 2015);

(v) Phân định rõ và hợp lý mang tính nguyên tắc về nhiệm vụ, quyền hạn giữa Quốc hội với Chính phủ trong vấn đề dự toán ngân sách trung ương theo hướng Quốc hội chỉ quyết định dự toán chi, còn dự toán thu để Chính phủ chủ động.

- Nghiên cứu phân định rõ hơn quyền hành pháp và quyền tư pháp trong lĩnh vực hướng dẫn thi hành pháp luật; xử lý vi phạm pháp luật: Theo pháp luật hiện hành thì Chính phủ đang đảm nhận một số nhiệm vụ đáng ra là của tư pháp (thẩm quyền giải quyết khiến nại tố cao, thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính…) ngược lại pháp luật lại đang trao cho Tòa án một số nhiệm vụ đáng ra của hành pháp (như quản lý các Tòa án nhân dân về tổ chức; ban hành các văn bản quy phạm pháp luật…). Do vậy trong thời gian tới cần nghiên cứu, phân định rõ hơn quyền hành pháp và tư pháp theo hướng:

Nghiên cứu thiết lập cơ chế kiểm soát của Chính phủ đối với cơ quan tư pháp thông qua việc nghiên cứu thành lập Hội đồng tư pháp quốc gia với tư cách là thiết chế độc lập trong kiểm soát quyền tư pháp (có vai trò của Chính phủ) để bảo đảm nguyên tắc xét xử của tòa án là “độc lập, chỉ tuân theo pháp luật”, đảm bảo quan hệ giữa tòa án các cấp, giữa Tòa án nhân dân tối cao với các tòa án khác phải chủ yếu là quan hệ tố tụng, không có sự lệ thuộc về mặt tổ chức, cán bộ và các điều kiện vật chất, ngân sách bảo đảm hoạt động của tòa án nhằm hạn chế các yếu tố có thể ảnh hưởng đến thực thi nguyên tắc độc lập xét xử. Mô hình Hội đồng tư pháp quốc gia/ Hội đồng thẩm phán quốc gia như kinh nghiệm của nhiều nước là một giải pháp cần được nghiên cứu để tiếp thu những yếu tố hợp lý cho việc quản lý tổ chức, cán bộ trong hệ thống tòa án.

Ngược lại cần nghiên cứu mở rộng thẩm quyền xét xử của Tòa án để phù hợp với bản chất của quyền tư pháp và yêu cầu của thực tiễn hiện nay, nhất là trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân. Phạm vi của quyền tài phán tư pháp nên được nghiên cứu mở rộng theo hướng tòa án có quyền tài phán đối với các hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, bao gồm cả hành vi ban hành văn bản quy phạm pháp luật (trong trường hợp không có thiết chế bảo hiến); mở rộng thẩm quyền của hệ thống tài phán hành chính (nhất là thẩm quyền trong giải quyết khiến nại, tố cáo, xử lý vi phạm hành chính) hiện nay do cơ quan hành chính đang đảm nhận); trao quyền cho tòa án trong việc giải thích luật. Theo đó bên cạnh quyền giải thích luật, pháp lệnh của UBTVQH, quyền ban hành án lệ của Tòa án nhân dân tối cao để đảm bảo áp dụng thống nhất pháp luật trong các trường hợp chưa có quy định pháp luật hoặc quy định pháp luật không rõ, chưa được giải thích, hướng dẫn thi hành thì cần trao cho tòa án quyền không áp dụng văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan có thẩm quyền ban hành nếu thấy trái Hiến pháp, trái luật (trong trường hợp không có cơ quan tài phán hiến pháp).

- Tiếp tục nghiên cứu chuyển Viện kiểm sát thành Viện Công tố, bảo đảm cho Chính phủ có thể đưa mọi vi phạm pháp luật nghiêm trọng được phát hiện trong quá trình quản lý nhà nước đều có thể bị truy tố trước tòa án theo đúng quy định của pháp luật[22]. Bản chất của công tố là đại diện cho quyền lực công để truy tố tội phạm, đưa người có hành vi phạm tội ra trước toà án để xét xử. Đồng thời, công tố cũng là đại diện của lợi ích công, có vai trò bảo vệ lợi ích công trong các vụ án hành chính, dân sự. Do đó, công tố phải là một chức năng không tách rời của hành pháp - cơ quan chịu trách nhiệm tổ chức thực thi pháp luật, bảo đảm cho pháp luật được tôn trọng, chịu trách nhiệm trước nhân dân về tình hình vi phạm pháp luật, tội phạm. Quyền hành pháp đầy đủ của Chính phủ phải bao gồm cả quyền công tố để đảm bảo mọi vi phạm pháp luật nghiêm trọng được phát hiện trong quá trình quản lý nhà nước đều có thể bị truy tố trước tòa án theo đúng quy định của pháp luật, trật tự và lợi ích công trong giao lưu dân sự và quản lý hành chính nhà nước được bảo đảm[23].

Theo mô hình này thì Viện công tố chỉ có chức năng duy nhất là thực hành quyền công tố, là cơ quan thuộc nhánh hành pháp tham gia thực hiện quyền tư pháp đồng thời kiểm soát việc thực hiện quyền tư pháp của Tòa án thông qua thủ tục kháng cáo bản án, quyết định của Hội đồng xét xử.

- Thiết lập cơ chế xử lý đối với các vi phạm Hiến pháp trong hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp[24]: Trong nhà nước pháp quyền, nguyên tắc thượng tôn pháp luật là một yêu cầu bắt buộc, bất kể ai, cơ quan nào cũng phải hoạt động trong khuôn khổ của Hiến pháp. Trong tổ chức và hoạt động của các nhà nước hiện đại hiện nay (không phụ thuộc vào thể chế chính trị) đều thiết lập cơ chế và thiết chế bảo Hiến nhằm phòng ngừa, xử lý có hiệu quả các hành vi vi phạm Hiến pháp. Hoạt động tài phán Hiến pháp phải được xác định là hoạt động tài phán đặc biệt. Tính chất đặc biệt của tài phán hiến pháp được quy định bởi tính chất đặc biệt của đối tượng tài phán - đó là các hành vi và kết quả của hành vi quyền lực có đấu hiệu vi phạm hiến pháp (vi hiến) do các cơ quan, công chức đại diện cho quyền lâp pháp, hành pháp, tư pháp thực hiện; tính chất đặc biệt của khách thể được bảo vệ (các quy định của Hiến pháp - đạo luật cơ bản có vị trí tối thượng trong nhà nước pháp quyền). Vì vậy, vấn đề này cần được tiếp tục nghiên cứu, theo chúng tôi, theo hướng nên có một đạo luật quy định về quy trình, thủ tục đề xuất, soạn thảo, thông qua Hiến pháp (bao gồm cả thủ tục trưng cầu ý dân về Hiến pháp theo quyết định của Quốc hội như Hiến pháp 2013 quy định) và cơ chế bảo vệ Hiến pháp.

(3) Về ủy quyền lập pháp và ủy quyền trong quản lý nhà nước

- Về vấn đề ủy quyền lập pháp, trên cơ sở những điểm mới của Hiến pháp (2013), Luật tổ chức Chính phủ 2015 và Luật Ban hành VBQPPL 2015 thì cần có những hương dẫn cụ thể nhằm làm nổi bật vai trò hành pháp của Chính phủ. Xuất phát từ tính chất chủ động, sáng tạo trong hoạt động hành chính nên Chính phủ có quyền ban hành “nghị định không đầu” chứa các “quy phạm tiên phát”. Các “quy phạm tiên phát” được ban hành dù vẫn trên cơ sở luật, nhưng là trên cơ sở quy định về thẩm quyền nói chung của Chính phủ, chứ không phải là chấp hành các quy định điều chỉnh vấn đề tương ứng mà văn bản Luật, pháp lệnh có, vì luật chưa quy định tới do nhiều nguyên nhân.

- Về ủy quyền quản lý: tiếp tục nghiên cứu, bổ sung và hoàn thiện chế định uỷ quyền trong Luật tổ chức Chính phủ để tạo sơ sở pháp lý bảo đảm tính linh hoạt và rõ trách nhiệm trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn giữa Chính phủ với Thủ tướng Chính phủ và giữa Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ với Bộ trưởng, nhất là giữa chính quyền trung ương với chính quyền địa phương. Quy định rõ nội dung ủy quyền, trách nhiệm của người uỷ quyền và người được uỷ quyền đối với công việc được uỷ quyền; phân biệt rành mạch, bảo đảm hiệu quả việc phân công, phân cấp và uỷ quyền trong quản lý, điều hành.

(4) Về vai trò, trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ:

Để khắc phục được tình trạng bộ máy trì trệ, nặng nề, cục bộ, cát cứ; kỷ luật, kỷ cương hành chính lỏng lẻo hiện nay, một vấn đề có ý nghĩa rất quan trọng là tiếp tục nghiên cứu, bảo đảm quyền lực của Thủ tướng Chính phủ với tư cách là một thiết chế độc lập trong cơ chế quản lý, điều hành của Chính phủ, tập trung thẩm quyền lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành hoạt động của Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước vào Thủ tướng Chính phủ.

Cần xác định rõ 2 loại công việc của Thủ tướng: (1) với vị trí là người đứng đầu Chính phủ, có trách nhiệm lãnh đạo hoạt động của Chính phủ, lãnh đạo việc xây dựng chính sách, thể chế; triệu tập, quyết định nội dung và chủ toạ các phiên họp Chính phủ; (2) với tư cách là một thiết chế độ lập, có nhiệm vụ, quyền hạn riêng, có vai trò, trách nhiệm bảo đảm tính thống nhất, thông suốt của nền hành chính quốc gia, đặc biệt là tính thống nhất, thông suốt của hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương, cơ sở.

(5) Về phân cấp trong thực hiện quyền hành pháp giữa Chính phủ và chính quyền địa phương[25].

Thứ nhất, xác định rõ những nhiệm vụ mà chính quyền trung ương sẽ phân cấp hoặc sẽ không phân cấp.

Thứ hai, phân cấp giữa trung ương và địa phương cần thực hiện một cách khoa học và gắn với tăng cường kiểm tra, thanh tra công vụ, giám sát của chính quyền trung ương đối với việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương, bảo đảm quyền hành pháp thực thi một cách thống nhất, thông suốt và liên tục.

Thứ ba, bảo đảm sự đồng bộ các nội dung phân định thẩm quyền, kết hợp chặt chẽ giữa quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ và phù hợp với xu hướng tái cấu trúc tổng thể nền kinh tế theo yêu cầu phát triển bền vững trong bối cảnh hội nhập.

(5) Về cơ chế chịu trách nhiệm trước dân, Xét ở khía cạnh trách nhiệm, chính quyền nhận sự ủy trị từ nhân dân thì đồng thời phải có trách nhiệm trước nhân dân. Do đó, ý tưởng này phải hóa thành trách nhiệm giải trình cụ thể.

(6) Về cơ cấu, tổ chức, cần phải tinh giảm các bộ, cơ quan ngang bộ; cần có hình thức quy định bằng luật số lượng các bộ và đó là những bộ nào. Với chức năng quản lý đa ngành, đa lĩnh vực, các bộ sẽ phải tập trung hơn vào quản lý vĩ mô, cụ thể là tập trung vào việc xây dựng chính sách, thể chế, pháp luật; xây dựng chiến lược, quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực trong phạm vi cả nước và thanh tra, đôn đốc, hướng dẫn việc thực hiện (của chính quyền địa phương các cấp, của khu vực tư nhân, các tổ chức phi Chính phủ, các thành phần khác trong xã hội...) để bảo đảm tính thông suốt, tính thống nhất của cơ chế, chính sách.

(7) Về bộ máy giúp việc của Chính phủ: Bộ máy giúp việc của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ là Văn phòng Chính phủ cần được tiếp tục đổi mới, tăng cường năng lực để giúp Chính phủ, Thủ tướng trong hướng dẫn, kiểm tra, giám sát việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ, Thủ tướng được uỷ quyền cho Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh và các chủ thể khác.

4.2. Một số đề xuất, kiến nghị về hoàn thiện các thiết chế khác trong hệ thống chính trị nhằm bảo đảm thực hiện tốt quyền hành pháp của Chính phủ[26]

a) Đổi mới nhận thức về xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa

Cần tiếp tục hoàn thiện quan niệm của Đảng về nhà nước pháp quyền XHCN, khẳng định một cách rõ ràng, toàn diện, đồng bộ về bản chất, nội dung, các dấu hiệu, đặc trưng, yêu cầu của Nhà nước pháp quyền XHCN. Đồng thời đề cao vai trò, tính tối thượng của pháp luật trong tổ chức và hoạt động của NNPQ XHCN.

Cần nhận thức được rằng xây dựng nhà nước pháp quyền phải được tiến hành đồng bộ với đổi mới kinh tế. Bảo đảm tính thực quyền của các thiết chế dân cử và bảo đảm tính độc lập của các thiết chế xét xử, các thiết chế xử lý vi phạm pháp luật.

Nhận thức đúng về nguy cơ các nhóm lợi ích chi phối một cách trái pháp luật tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước, bóp méo sự vận hành bình thường của các cơ quan nhà nước trong xây dựng và thực thi pháp luật để có biện pháp khắc phục.

b) Thực hiện tốt cơ chế kiểm soát quyền lực đối với hoạt động của bộ máy nhà nước

- Đổi mới cơ chế bầu cử theo hướng bảo đảm dân chủ, tranh cử công bằng, cử tri trực tiếp bãi miễn đại biểu của mình nếu họ không còn xứng đáng với sự tín nhiệm của cử tri.

- Tiếp tục hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực trong nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam. Tăng cường vai trò của cơ quan tư pháp trong việc kiểm soát các cơ quan khác trong việc thực hiện quyền lập pháp và hành pháp; tăng cường vai trò của chính phủ trong việc kiểm soát các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp và tư pháp.

c) Đổi mới tổ chức và hoạt động của một số cơ quan nhà nước trong mối quan hệ với quyền hành pháp của Chính phủ

- Cần nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội đối với Chính phủ và hệ thống hành pháp, mà trọng tâm là tập trung giám sát việc chi tiêu, sử dụng ngân sách nhà nước, sử dụng tài nguyên thiên nhiên, các nguồn lực khác của quốc gia vào những vấn đề bức xúc mà nhân dân đang quan tâm. Đồng thời, tập trung giám sát hoạt động của Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao việc chấp hành hiến pháp và pháp luật. Đồng thời, cần xây dựng cơ chế hữu bảo đảm tính hợp hiến, có thể là Tòa án Hiến pháp hoặc Hội đồng Hiến pháp.

- Đẩy mạnh thực hiện Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước, sớm tạo lập được một nền hành chính mới, dân chủ, hiện đại, năng động, phục vụ nhân dân, hoạt động thực sự có hiệu lực, hiệu quả, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa, mở cửa hội nhập quốc tế.

Đề cao tính trách nhiệm và đạo đức công vụ của đội ngũ cán bộ, công chức, thực hiện triệt để công khai, minh bạch trong tuyển dụng, đề bạt cán bộ, công chức, của các hoạt động công vụ.

Xây dựng nền hành chính thống nhất, thông suốt, trên cơ sở của phân cấp - phân quyền triệt để trong bộ máy quản lý hành chính nhà nước.

Đề cao tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền các cấp trong thực hiện chính sách, pháp luật, thiết lập một trật tự hành chính phù hợp với việc tăng cường kỷ luật, kỷ cương của nền hành chính trong nhà nước pháp quyền...

- Nghiên cứu mở rộng thẩm quyền xem xét tính hợp pháp của các văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan hành chính ban hành cho tòa án nhân dân. Đổi mới tổ chức và cơ chế quản lý tòa án theo hướng tách bạch quan hệ hành chính và quan hệ tố tụng, bảo đảm quan hệ giữa các cấp tòa án chủ yếu là quan hệ tố tụng nhằm bảo đảm nguyên tắc độc lập trong xét xử (như đã kiến nghị cụ thể ở trên).

- Tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương theo hướng xác định rõ thẩm quyền, trách nhiệm quản lý nhà nước của mỗi cấp chính quyền địa phương, khắc phục căn bản tình trạng trùng lặp về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cấp chính quyền địa phương hiện nay. Có cơ chế hữu hiệu bảo đảm tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương.

d) Tiếp tục đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng đối với hệ thống hành pháp

- Thực thi đầy đủ nguyên tắc quyền lực thống nhất thuộc về nhân dân, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp; đảm bảo xây dựng và điều hành đất nước bằng pháp luật;

- Đảng và đội ngũ cán bộ, đảng viên trong bộ máy nhà nước pháp quyền không ngừng nâng cao năng lực cầm quyền bằng pháp luật và hoạt động trong khuôn khổ pháp luật.

Đối với Chính phủ, Đảng không can thiệp vào các hành vi, quyết định điều hành của Chính phủ. Đảng lãnh đạo thông qua đội ngũ cán bộ công chức lãnh đạo cấp cao của Chính phủ, các bộ, ngành... và Đảng phải chịu trách nhiệm về việc kiểm tra, giám sát để phát hiện sớm, xử lý kịp thời từ phía Đảng những tổ chức đảng, các cá nhân đảng viên vi phạm Điều lệ Đảng, vi phạm trách nhiệm Đảng viên, vi phạm pháp luật nhà nước....

e) Đổi mới sự tham gia của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên trong hoạt động quản lý Nhà nước và xã hội.

Phải làm cho việc tham gia xây dựng chính sách, pháp luật của Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên thực sự trở thành một hoạt động thường xuyên, phổ biến, chủ động và tích cực... Phạm vi và hình thức tham gia tương xứng và phù hợp với vai trò, chức năng của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, với chủ trương thực hiện xã hội hoá hoạt động xây dựng chính sách, pháp luật, tránh tình trạng nhiều dự án, dự thảo chính sách, pháp luật sau khi được đưa ra các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thảo luận thì mới nhận được phản ứng từ phía dư luận xã hội[27].

[1] Xem thêm: Về quyền hành pháp của Chính phủ trong cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước. Ths. Nguyễn Phước Thọ - Văn phòng Chính phủ; ThS Cao Anh Đô - Viện Nhà nước và pháp luật, Học viện Chính trị - Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh

[2] Tất nhiên, như nhiều nhà nghiên cứu chỉ ra, thực ra, việc phân chia công việc nhà nước thành ba loại việc: lập pháp, hành pháp và tư pháp (xét xử) đã được Aristotle thực hiện trước Montesquieu hàng ngàn năm. Xem: GS,TS. Trần Ngọc Đường, Phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực với việc sửa đổi Hiến pháp năm 1992 (Hà Nội, Nxb. Chính trị quốc gia, 2012) tr. 54.

[3] Việc tổ chức bộ máy nhà nước theo nguyên tắc “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” (Điều 2); bên cạnh việc xác định Quốc hội thực hiện quyền lập pháp, Chính phủ thực hiện quyền hành pháp, Tòa án nhân dân tối cao thực hiện quyền tư pháp, trong tổ chức bộ máy nhà nước còn có chế định Chủ tịch nước với tính chất “là người đứng đầu Nhà nước, thay mặt nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam về đối nội và đối ngoại” (Điều 86); Viện kiểm sát nhân dân tối cao “thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp” (Điều 107); tổ chức bộ máy hành chính ở trung ương thống nhất ở Chính phủ, song bố máy chính quyền địa phương lại xác định: “Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên” (Điều 113) ; “Uỷ ban nhân dân ở cấp chính quyền địa phương do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên” (Điều 114),

[4] Ban biên tập Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992: Một số vấn đề cơ bản của Hiến pháp các nước trên thế giới, Nxb. CTQG, H.2012.

[5] Xem: ThS. Ngô Huy Cương "Quốc hội và Chính phủ - một số luật điểm về tổ chức", Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, Văn phòng Quốc hội, số 1/1999

[6] Trong khi các luật tổ chức Chính phủ năm 1992 và năm 2001 kế thừa cách quy định của Luật tổ chức Hội đồng Bộ trưởng năm 1981 chưa quy định thẩm quyền của Chính phủ trong tổ chức thi hành Hiến pháp và pháp luật mà chỉ quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ trong lĩnh vực pháp luật, hơn nữa lại được đặt ở vị trí cuối cùng trong 10 lĩnh vực được quy định.

[7] Vũ Thị Minh Thúy: Báo Công an nhân dân diện tử http://cand.com.vn/Xa-hoi/Cao-Vi-tri-chuc-nang-cua-Chinh-phu-trong-Hien-phap-nam-2013-345218/

[8] “Phối hợp với Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình” (khoản 8 Điều 96 Hiến pháp năm 2013).

[9] Từ đầu nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII đến cuối tháng 4/2014, Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã thông qua 57 luật, pháp lệnh, nghị quyết, trong đó có 47/57 luật, pháp lệnh đã có hiệu lực, 10/57 sẽ có hiệu lực trong thời gian tới. Để quy định chi tiết 47 luật, pháp lệnh đã có hiệu lực, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ cần ban hành 241 văn bản (139 nghị định, 13 quyết định, 78 thông tư, 11 thông tư liên tịch).

Từ đầu nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII đến cuối kỳ họp thứ 6 (21/11/2013), Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ đã ban hành 147 văn bản (106 nghị định, 08 quyết định, 30 thông tư, 03 thông tư liên tịch) đạt 76,56%; số “nợ” là 45 chiếm 23,44% (9 nghị định, 5 quyết định, 28 thông tư, 5 thông tư liên tịch).

Tổng hợp chung, từ đầu nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII đến cuối tháng 4/2014, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ đã ban hành được 186/241 văn bản (122 nghị định, 10 quyết định, 49 thông tư, 05 thông tư liên tịch) đạt 77,18%; còn nợ 55/241 văn bản (17 nghị định, 03 quyết định, 30 thông tư, 05 thông tư liên tịch) chiếm 22,82%.

[10] Nguyễn Đăng Dung, Đỗ Việt Cường. Chính phủ và việc soạn thảo Luật tổ chức Chính phủ theo tinh thần của Hiến pháp. Nghiên cứu lập pháp, 2014, Số 9, tr.3.

[11] Nguyễn Đăng Dung, Đỗ Việt Cường. Chính phủ và việc soạn thảo Luật tổ chức Chính phủ theo tinh thần của Hiến pháp. Nghiên cứu lập pháp, 2014, Số 9, tr.4.

[12] TS. Nguyễn Văn Cương, Mô hình xây dựng pháp luật trong nhà nước pháp quyền: Một số vấn đề lý luận cơ bản, Thông tin khoa học pháp lý, số 3/2013 tr. 41.

[13] Báo cáo của Ban cán sự Đảng Chính phủ về tổng kết 10 năm thực hiện Nghị quyết số 48-NQ/TW về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020.

[14] Báo cáo của Ban cán sự Đảng Chính phủ về tổng kết 10 năm thực hiện Nghị quyết số 48-NQ/TW về chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến 2020

[15] Năm 2014, cơ quan thanh tra các cấp đã phát hiện nhiều vi phạm trong quản lý kinh tế, kiến nghị thu hồi cho ngân sách nhà nước 51.583 tỷ đồng (tăng 104% so vớin ă m2013), thu hồi 1.682,6ha đất, kiến nghị xử lý kỷ luật 2.073 tập thể (tăng 30% so với năm 2013), kiến nghị xử lý kỷ luật 15.449 cá nhân (tăng 6 lần so với năm 2013). Trong năm 2014, các cơ quan nhà nước đã tiếp 392.655 lượt công dân đến khiếu nại, tố cáo (tăng 3,2% so với năm 2013), với 4.876 đoàn đông người (tăng 8,8% so với năm 2013). Các cơ quan hành chính nhà nước tiếp nhận 234.972 đơn thư (tăng 8,8% so với năm 2013) trong đó có 93.704 đơn thư khiếu nại, tố cáo (xem: Báo cáo số 64/BC-BTP ngày 18/3/2015 của Bộ Tư pháp về Công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật năm 2014).

[16] Bài phát biểu của Bộ trưởng Bộ Tư pháp – Hà Hùng Cường tại Hội nghị Trung ương 13 năm 2015

[17] Các đề xuất có tham khảo các đề xuất trong Báo cáo của Chính phủ về tổng kết 10 năm thực hiện Nghị quyết số 48-NQ/TW của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020; Báo cáo tổng kết thi hành Hiến pháp 1992 của Ban cán sự Đảng Chính phủ; các ý kiến của tác giả: Cao Vũ Minh, Quyền hành pháp của Chính phủ trong Hiến pháp và kiến nghị sửa đổi Luật tổ chức Chính phủ, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, Số 9/2014, tr. 14 – 23…

[18] Báo cáo tổng kết của Ban cán sự đảng Thanh tra Chính phủ (tr 12,13).

[19] Báo cáo của Chính phủ về tổng kết 10 năm thực hiện Nghị quyết số 48-NQ/TW của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020; Báo cáo tổng kết của Ban cán sự đảng Thanh tra Chính phủ (tr 13).

[20] Khác với Hiến pháp năm 1992, ngay tại Khoản 1, Điều 96 Hiến pháp (2013) đã xác định: “Chính phủ có nhiệm vụ tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước”. Quy định này đã nói lên đầy đủ ý nghĩa “Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội”.

[21] Nguyễn Cửu Việt, “Một số vấn đề về cải cách bộ máy nhà nước” trong sách “Một số vần đề về hoàn thiện tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam”, Nxb. Khoa học xã hội, H, 2001, tr. 66 – 83.

[22] Định hướng này đã được xác định trong Nghị quyết số 49-NQ/TƯ, nhưng sau 08 năm triển khai không những không chuyển thành Viện công tố mà mô hình Viện kiểm sát như hiện nay tiếp tục được củng cố và quy định trong Hiến pháp năm 2013.

[23] Theo nghiên cứu của Ban biên tập Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 thì trong tổng số 108 nước được nghiên cứu thì có 90 nước cơ quan công tố trực thuộc khối hành pháp hoặc song trùng (vừa thuộc Bộ Tư pháp vừa có Tổng chưởng lý) và 18 nước là cơ quan công tố độc lập (trong đó 2 nước VN và TQ có tên gọi là Viện KSNDTC) (số liệu từ nguồn Website của cơ quan công tố quốc tế) – Một số vấn đề cơ bản của Hiến pháp các nước trên thế giới – Nxb CTQG- Hà Nội 2012, tr448

[24] Báo cáo tổng kết Hiến pháp 1992 của Chính phủ

[25] Phần này tiếp thu các kết quả nghiên cứu của Đề tài KHCB 2014 “Phân công quyền lực giữa chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương tại Việt Nam- lịch sử, lý luận và thực tiễn”- Chủ nhiệm: TS.Nguyễn Văn Cương, Phó Viện trưởng Viện KHPL.

[26] Phần này được tiếp thu từ Báo cáo tổng kết 30 năm lý luận và thực tiễn về đổi mới hệ thống chính trị, nhà nước pháp quyền XHCN và nền dân chủ XHCN của Bộ Tư pháp và Đề tài cấp cơ sở của Viện KHPL năm 2014: “Nghiên cứu tổng kết 30 năm nhận thức lý luận về hệ thống chính trị, nhà nước pháp quyền và dân chủ XHCN” – Chủ nhiệm: TS.Nguyễn Văn Cương, Phó Viện trưởng Viện KHPL.

[27] Báo cáo tổng kết 30 năm đổi mới hệ thống chính trị, nhà nước pháp quyền, dân chủ XHCN của Bộ Tư pháp

Đề tài - Đề án

Luận án - luận văn

Đặc san thông tin KHPL

Tài liệu hội thảo khoa học

Bài trích tạp chí

Sách

Tài liệu xem nhiều nhất

CƠ SỞ DỮ LIỆU TƯ LIỆU TÀI LIỆU KHOA HỌC PHÁP LÝ