Cơ chế bảo đảm thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính

Trang chủ > Đề tài > Cơ chế bảo đảm thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính

Thuộc tính

Tên đề tài

Nội dung tóm tắt

Xem thêm

Nội dung toàn văn

BỘ TƯ PHÁP

ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU KHOA HỌC CẤP BỘ

CƠ CHẾ BẢO ĐẢM THI HÀNH LUẬT XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH

Chủ nhiệm Đề tài: ThS. Đặng Thanh Sơn

Cơ quan chủ trì: Vụ Pháp luật Hình Sự-Hành chính

Bộ Tư pháp

HÀ NỘI, THÁNG 9/2010

THÔNG TIN CHUNG VỀ ĐỀ TÀI

Tên Đề tài:	“Cơ chế bảo đảm thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính”
Chủ nhiệm Đề tài:	Ths. Đặng Thanh Sơn
Cơ quan chủ trì Đề tài:	Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính, Bộ Tư pháp
Cơ quan quản lý Đề tài:	Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp
Thư ký Đề tài:	Cn. Trương Khánh Hoàn Cn. Bùi Thị Nam
Danh sách những người thực hiện chính:	1. Ths. Đặng Thanh Sơn, Phó vụ trưởng Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính, Bộ Tư pháp 2. Cn. Nguyễn Quốc Việt, Chuyên viên pháp lý cao cấp 3. GS, TS. Nguyễn Ngọc Anh, Vụ trưởng vụ Pháp chế, Bộ Công an 4. Cn. Nguyễn Trọng Nghĩa, Vụ trưởng vụ Pháp chế, Bộ Tài chính 5. Ths. Đỗ Hoàng Yến, Vụ trưởng Vụ Bổ trợ tư pháp, Bộ Tư pháp
Thời gian thực hiện:	Từ tháng 4/2009 đến 9/2010
Tổng kinh phí thực hiện:	150,000,000 đồng

DANH SÁCH NHỮNG NGƯỜI THỰC HIỆN ĐỀ TÀI

STT	Họ và tên	Cơ quan
1	Ths. Đặng Thanh Sơn	Phó vụ trưởng Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính, Bộ Tư pháp
2	Cn. Nguyễn Quốc Việt	Nguyên Vụ trưởng Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính, Bộ Tư pháp
3	Ths. Ngô Ngọc Thành	Phó vụ trưởng Vụ Pháp luật, Văn phòng Quốc hội
4	GS,TS. Nguyễn Ngọc Anh	Vụ trưởng vụ Pháp chế, Bộ Công an
5	Cn. Nguyễn Duy Lãm	Vụ Trưởng Vụ Phổ biến, giáo dục pháp luật, Bộ Tư pháp
6	Cn. Nguyễn Trọng Nghĩa	Vụ trưởng Vụ pháp chế, Bộ Tài chính
7	PGS, TS. Bùi Xuân Đức	Phó trưởng ban Ban Dân chủ và Pháp luật - Ủy ban trung ương Mặt trận tổ quốc Việt Nam
8	Ths. Hoàng Quốc Hùng	Phó Chánh thanh tra, Thanh tra Bộ Tư pháp
9	Ths. Hoàng Đức Thịnh	Sở Tư pháp thành phố Hà Nội
10	Ths. Đỗ Hoàng Yến	Vụ trưởng Vụ Bổ trợ tư pháp, Bộ Tư pháp
11	Cn. Trương Khánh Hoàn	Trưởng phòng Pháp luật hành chính, Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính, Bộ Tư pháp
12	Cn. Bùi Thị Nam	Phó trưởng phòng Pháp luật hành chính, Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính, Bộ Tư pháp

MỤC LỤC

Cơ cấu	Nội dung	Trang
	Thông tin chung về Đề tài khoa học	2
	Danh sách những người thực hiện đề tài	3
	Mục lục	4
	Bảng chữ viết tắt	7
	Phần mở đầu	8
I.	Tính cấp thiết của Đề tài	8
II.	Mục đích, phạm vi, nội dung và phương pháp nghiên cứu của Đề tài	9
III.	Quá trình nghiên cứu Đề tài	12
IV.	Sản phẩm của Đề tài	16
Chương I.	Cơ sở lý luận về cơ chế bảo đảm thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính	16
I.	Khái niệm chung về cơ chế, cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật, cơ chế bảo đảm thi hành Luật XLVPHC	16
II.	Vai trò, tầm quan trọng của cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật trong nhà nước pháp quyền	24
III.	Vai trò, tầm quan trọng của cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật đối với hiệu lực, hiệu quả của pháp luật XLVPHC trong đời sống xã hội	26
IV.	Ý nghĩa, tầm quan trọng của cơ chế bảo đảm thi hành Luật xử lí vi phạm hành chính trong bối cảnh hiện nay ở Việt Nam	28
V.	Những điều kiện cần thiết cho việc thực thi cơ chế bảo đảm thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính	30
VI.	Những tồn tại, thách thức của cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật xử lý vi phạm hành chính và những vấn đề đặt ra	32
Chương II.	Thực trạng cơ chế thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính	32
I.	Thực trạng cơ chế thi hành các quy định của pháp luật về XLVPHC	33
1.	Thực trạng cơ chế thi hành pháp luật về XLVPHC thông qua việc áp dụng các hình thức xử phạt vi phạm hành chính và các biện pháp ngăn chặn bảo đảm việc XLVPHC	33
2.	Thực trạng cơ chế thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính thông qua việc thực thi thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính	40
3.	Thực trạng cơ chế thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính thông qua việc thực hiện quy định về xử lý tang vật, phương tiện vi phạm hành chính	43
4.	Thực trạng cơ chế thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính thông qua việc thực hiện các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính	45
5.	Thực trạng cơ chế thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong việc thực hiện các biện pháp xử lý hành chính khác	49
II.	Thực trạng cơ chế “ngoại luật” để đảm bảo thi hành Luật XLVPHC	51
1.	Thực trạng cơ chế thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính thông qua việc xây dựng và ban hành hệ thống văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành	51
2.	Thực trạng cơ chế thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính thông qua hoạt động tập huấn, tuyên truyền, phổ biến pháp luật về XLVPHC	55
3.	Thực trạng cơ chế thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính thông qua hoạt động kiểm tra, thanh tra, giám sát, giải quyết khiếu nại, tố cáo trong xử lý vi phạm hành chính	58
4.	Thực trạng việc huy động các nguồn lực về tài chính, nhân lực, chế độ, chính sách, cơ sở vật chất bảo đảm thi hành các quy định của pháp luật về XLVPHC	60
Chương III	Các giải pháp chủ yếu nhằm bảo đảm thực hiện cơ chế thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính	64
I.	Giải pháp bảo đảm thực hiện cơ chế thi hành Luật XL VPHC thông qua việc hoàn thiện các quy định của pháp luật về XL VPHC	64
1.	Hoàn thiện các quy định pháp luật về các hình thức xử phạt vi phạm hành chính	64
2.	Hoàn thiện các quy định pháp luật về các biện pháp ngăn chặn và bảo đảm xử lý vi phạm hành chính	66
3.	Hoàn thiện các quy định pháp luật về thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính	68
4.	Hoàn thiện các quy định pháp luật về thủ tục xử phạt và thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính	73
5.	Hoàn thiện các quy định pháp luật về cưỡng chế thi hành quyết định xử lý vi phạm hành chính	78
II.	Giải pháp bảo đảm thực hiện cơ chế thi hành Luật XLVPHC thông qua các yếu tố “ngoại luật”	83
1.	Hoạt động tập huấn, phổ biến, giáo dục pháp luật về XLVPHC	83
2.	Xây dựng hệ thống văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính	96
3.	Thực hiện công tác giám sát, thanh tra, kiểm tra, phát hiện xử lý vi phạm hành chính	102
4.	Huy động các nguồn lực về tài chính, nhân lực, chế độ, chính sách, cơ sở vật chất... để bảo đảm thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính	105
	Kết luận	111
	Danh mục tài liệu tham khảo	113

BẢNG CHỮ VIẾT TẮT

T	NỘI DUNG ĐẦY ĐỦ	CHỮ VIẾT TẮT
1	Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 (được sửa đổi, bổ sung năm 2008)	PLXLVPHC
	Luật xử lý vi phạm hành chính	Luật XLVPHC
3	Xử lý vi phạm hành chính	XLVPHC
4	Xử phạt vi phạm hành chính	XPVPHC
5	Vi phạm hành chính	VPHC
6	Xã hội chủ nghĩa	XHCN
7	Văn bản quy phạm pháp luật	VBQPPL
8	Vi phạm pháp luật	VPPL
9	Người chưa thành niên	NCTN
10	Ủy ban Thường vụ Quốc hội	UBTVQH
11	Ủy ban nhân dân	UBND
12	Phổ biến, giáo dục pháp luật	PBGDPL
13	Cán bộ công chức	CBCC
14	Trật tự an toàn xã hội	TTATXH

PHẦN MỞ ĐẦU

Tính cấp thiết của Đề tài:

Thi hành pháp luật không phải là quá trình mang tính tự phát mà là hoạt động có ý thức của các chủ thể thực hiện các nghĩa vụ pháp lý được pháp luật đòi hỏi phải thực hiện. Do đó, thi hành pháp luật là hoạt động giữ vai trò quan trọng để bảo đảm các quy định của pháp luật được thực thi có hiệu quả trong thực tiễn. Pháp luật XLVPHC được ban hành nhằm mục đích duy trì và bảo đảm trật tự quản lý hành chính, bảo đảm trật tự kỷ cương trên các lĩnh vực quản lý nhà nước, quản lý xã hội, kịp thời phát hiện, ngăn chặn và xử lý nghiêm minh các hành vi VPPL hành chính. Chính vì vậy, việc thi hành các quy định của pháp luật XLVPHC trên thực tiễn càng cần phải được bảo đảm để các quy định của pháp luật phát huy hiệu quả trên thực tiễn, đáp ứng yêu cầu của công tác quản lý hành chính nhà nước. Nhưng để thực hiện được điều này, một trong những yếu tố vô cùng quan trọng đó là phải bảo đảm thực hiện có hiệu quả cơ chế bảo đảm thi hành luật pháp. Luật XLVPHC là một trong những đạo luật cụ thể cũng cần thiết phải có cơ chế bảo đảm thi hành. Cơ chế bảo đảm thi hành Luật XLVPHC có hiệu lực, hiệu quả, một mặt phải bảo đảm những yêu cầu của cơ chế bảo đảm thi hành luật pháp nói chung, mặt khác cũng phải bảo đảm những yếu tố đặc thù về cơ chế bảo đảm thi hành đối với bản thân Luật XLVPHC nói riêng. Do vậy, việc tiến hành nghiên cứu một cách toàn diện vấn đề lý luận và thực tiễn về cơ chế bảo đảm thi hành các quy định của pháp luật XLVPHC một cách minh bạch và rõ ràng là một việc làm cần thiết và có ý nghĩa thực tiễn lớn.

So với các lĩnh vực pháp luật khác, đặc biệt là các lĩnh vực pháp luật thể hiện đặc trưng tính cưỡng chế của Nhà nước đối với các hành vi vi phạm pháp luật như pháp luật hình sự, pháp luật về xử lý kỷ luật thì XLVPHC là một lĩnh vực pháp luật có phạm vi điều chỉnh rất rộng và phức tạp, liên quan đến nhiều lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội. Việc xác định các chức danh có thẩm quyền XPVPHC được quy định rất rộng, từ nhân viên của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước cho đến các chức danh quản lý của các cơ quan này. Việc tiến hành XLVPHC có liên quan trực tiếp đến các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích của đối tượng vi phạm. Cơ chế thi hành các quyết định XLVPHC chưa được hoàn thiện và chưa có tính hệ thống (ví dụ vấn đề miễn, giảm tiền phạt cho các đối tượng bị XPVPHC gặp khó khăn đặc biệt vì các lý do khách quan cần được nghiên cứu, bổ sung; vấn đề thi hành quyết định XPVPHC trong trường hợp đối tượng bị XPVPHC bị chết mà chưa thi hành quyết định đó...); nhiều quy định trực tiếp liên quan đến việc bảo đảm hiệu lực, hiệu quả thi hành pháp luật XLVPHC còn thiếu hoặc tính khả thi còn thấp (ví dụ, các quy định về giám sát, về thanh tra, kiểm tra việc XLVPHC chưa tạo ra được cơ chế hữu hiệu, khả thi cao...). Chính vì vậy, việc nghiên cứu đưa ra các biện pháp bảo đảm thi hành Luật XLVPHC sẽ tạo cơ sở lý luận và thực tế vững chắc trong việc hình thành cơ chế cho việc bảo đảm thực thi Luật XLVPHC có hiệu quả trong đời sống xã hội.

Trong những năm qua, cơ chế để bảo đảm cho việc thi hành pháp luật về XLVPHC đã từng bước được hoàn thiện, góp phần đáng kể vào công tác phòng, chống các hành vi VPPL nói chung và công tác phòng, chống các hành vi VPPL hành chính nói riêng. Tuy nhiên, việc triển khai thi hành pháp luật gặp không ít khó khăn. Nguyên nhân của những khó khăn này có thể từ chính nội dung quy định của các luật, cũng có thể từ ý thức chấp hành pháp luật của cá nhân, tổ chức hoặc cũng có thể từ việc tổ chức thực thi pháp luật XLVPHC, chẳng hạn như việc áp dụng các quy định pháp luật của cơ quan, người có thẩm quyền trong quá trình thực thi công vụ; công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật XLVPHC còn hạn chế, bất cập... tất cả những thực tế này ảnh hưởng không nhỏ tới hiệu quả thi hành của pháp luật XLVPHC.

Với quan điểm chỉ đạo trong việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020, phù hợp với tinh thần của Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 về “Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng 2020” và Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 2/6/2005 về “Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020” của Bộ Chính trị Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam là tăng cường pháp chế trong quá trình xây dựng, hoàn thiện và tổ chức thi hành pháp luật thì việc nghiên cứu toàn diện về lý luận và thực tiễn để đưa ra các biện pháp tác động nhằm phát huy hiệu lực, hiệu quả, tăng cường pháp chế trong tổ chức thi hành Luật XLVPHC là cần thiết, đáp ứng yêu cầu xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân.

II. Mục đích, phạm vi, nội dung và phương pháp nghiên cứu của Đề tài

Mục đích nghiên cứu của Đề tài

Việc thực hiện Đề tài này được xác định dựa trên các nguyên tắc và nội dung cơ bản của việc thi hành các quy định của pháp luật về XLVPHC để nhằm đưa ra những biện pháp tác động để phát huy hiệu quả thi hành của Luật XLVPHC. Chính vì vậy, Đề tài này hướng đến tập trung nghiên cứu toàn diện về mặt lý luận và thực tiễn các yêu cầu và những nhân tố ảnh hưởng đến việc bảo đảm thực thi Luật XLVPHC trong đời sống xã hội nhằm đề xuất các cơ chế để bảo đảm thi hành Luật XLVPHC có hiệu quả như các cơ chế về thông tin giáo dục truyền thông, về tổ chức bộ máy và đội ngũ cán bộ chuyên trách thực hiện các quy định trong phạm vi điều chỉnh của Luật và hướng đến các đối tượng áp dụng, về các công cụ tài chính và kinh tế nhằm bảo đảm điều kiện vật chất cho tất cả các biện pháp được sử dụng để vận hành cơ chế thực thi Luật, về hoạt động thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm trong việc thực thi Luật, về hoạt động sửa đổi, bổ sung các quy định dưới Luật không còn phù hợp và ban hành các văn bản mới để quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành các quy định của Luật được kịp thời, đồng bộ, đầy đủ và chính xác... và những biện pháp cần thiết khác nhằm hướng đến bảo đảm cho các quy định của luật được thực thi có hiệu quả cao trong thực tế.

Phạm vi, nội dung nghiên cứu của Đề tài

Xuất phát từ mục tiêu nghiên cứu của Đề tài là nghiên cứu toàn diện về mặt lý luận và thực tiễn các yêu cầu và những nhân tố ảnh hưởng đến việc bảo đảm thực thi Luật XLVPHC trong đời sống xã hội nhằm đưa ra những biện pháp hữu hiệu góp phần tổ chức thi hành Luật XLVPHC. Chính vì vậy, phạm vi nghiên cứu của Đề tài sẽ tập trung vào những nội dung sau:

Thứ nhất, nghiên cứu nhằm làm sáng tỏ các quan điểm khoa học về cơ chế nói chung và cơ chế bảo đảm thi hành Luật XLVPHC nói riêng nhằm xác định về mặt lý luận các nội dung thuộc về cơ chế và những đặc điểm phản ánh bản chất của cơ chế thi hành Luật XLVPHC để trên cơ sở đó đánh giá được những mặt được và chưa được của cơ chế thi hành pháp luật XLVPHC hiện hành.

Thứ hai, tập trung nghiên cứu về các yếu tố ảnh hưởng đến việc bảo đảm thi hành các quy định của các luật trong thực tiễn thông qua các hoạt động phổ biến, tuyên truyền về các quy định của luật trong xã hội; công tác tổ chức bộ máy thực thi, công tác đào tạo, bồi dưỡng, tập huấn đội ngũ cán bộ trực tiếp áp dụng luật; hoạt động thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại tố cáo và xử lý các vi phạm trong quá trình thực thi các quy định của luật; việc bảo đảm tính công khai, minh bạch, bảo đảm các quyền của công dân, mở rộng tính dân chủ, công bằng trong XLVPHC; bảo đảm các yêu cầu về tài chính, thông qua các biện pháp kinh tế phục vụ cho các hoạt động triển khai và áp dụng các quy định của luật đầy đủ, chính xác hiệu quả trong thực tiễn; việc xây dựng và ban hành hệ thống văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành nhằm bảo đảm cho luật được thi hành kịp thời, đồng bộ, đầy đủ và chính xác, hiệu quả.

Thứ ba, đi sâu nghiên cứu, tìm hiểu các nội dung chính của Luật và các yêu cầu cụ thể của các nội dung đó liên quan đến việc thực thi trong thực tiễn, những thách thức và những yếu tố ảnh hưởng trực tiếp đến việc bảo đảm thực thi có hiệu quả các quy định này, tạo cơ sở cho việc áp dụng đầy đủ, toàn diện và có hiệu quả các cơ chế bảo đảm thi hành luật nói chung, đối với Luật XLVPHC nói riêng.

Thứ tư, trên cơ sở tập trung nghiên cứu về các yếu tố ảnh hưởng đến việc bảo đảm thi hành các quy định của các luật trong thực tiễn và việc tìm hiểu các nội dung chính của luật và các yêu cầu cụ thể của các nội dung đó liên quan đến việc thực thi trong thực tiễn để đưa ra nội dung của cơ chế bảo đảm thi hành Luật XLVPHC và các giải pháp bảo đảm thực hiện cơ chế bảo đảm thi hành Luật này.

Phương pháp nghiên cứu của Đề tài

Đề tài được nghiên cứu trong bối cảnh Việt Nam đang trong quá trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân. Cách tiếp cận của Ban Chủ nhiệm Đề tài là cách tiếp cận tổng thể, toàn diện, xuất phát từ việc giải quyết các vấn đề về lý luận cho đến các vấn đề thực tiễn Việt Nam đã và đang đặt ra nhằm tìm ra các giải pháp nâng cao hiệu quả thi hành Luật XLVPHC và bảo đảm quyền công dân trong quá trình thi hành Luật. Để thực hiện tốt Đề tài và đạt được mục tiêu đã đề ra, trong quá trình nghiên cứu, ngoài các phương pháp nghiên cứu cơ bản là phương pháp duy vật biện chứng, phương pháp suy luận logic, phương pháp lịch sử... Đề tài cũng sẽ được tiến hành nghiên cứu bằng cả một số phương pháp nghiên cứu đặc thù khác như:

Phương pháp phân tích: phân tích các điều kiện khách quan chủ quan, các vấn đề kinh tế, xã hội của Việt Nam, phân tích các quy định pháp luật có liên quan để làm rõ cơ sở thực tiễn và khoa học lý luận để tìm ra các biện pháp thực hiện cơ chế bảo đảm thi hành Luật XLVPHC.

Phương pháp so sánh: việc nghiên cứu so sánh, tham khảo kinh nghiệm của một số nước trên thế giới trong việc thi hành pháp luật và thực tiễn kinh nghiệm thực thi một số luật khác những năm qua là cần thiết và không thể thiếu nhằm đưa ra những đề xuất và kiến nghị xác đáng trong việc xây dựng cơ chế bảo đảm thi hành Luật XLVPHC.

Phương pháp quy nạp và diễn dịch: Thông qua việc nghiên cứu, phân tích và đưa ra những nhận xét, kết luận về từng vấn đề, thông qua các kết quả nghiên cứu đã được khẳng định, các bằng chứng thực tiễn, các kết quả từ các nguồn thông tin có độ tin cậy cao để khái quát nhận định hoặc đi đến kết luận tổng thể về các nội dung nghiên cứu. Bên cạnh đó, việc nghiên cứu Đề tài cũng có thể tiến hành việc thu thập thông tin, số liệu và các luận cứ khoa học nhằm chứng minh một cách thuyết phục các nhận định, kết luận về một vấn đề mà Đề tài đưa ra. Có thể nói, phương pháp nghiên cứu quy nạp và diễn dịch sẽ được vận dung linh hoạt và nhuần nhuyễn trong quá trình thực hiện Đề tài để hướng đến mục tiêu đã đặt ra.

Quá trình nghiên cứu của Đề tài

1. Tổng quan tình hình nghiên cứu thuộc lĩnh vực của Đề tài

Dự án Luật XLVPHC đang được nghiên cứu, soạn thảo trên cơ sở các quy định của PLXLVPHC năm 2002. Pháp lệnh này đã được sửa đổi, bổ sung bằng Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của PLXLVPHC ngày 02/4/2008, bao gồm hai nội dung lớn là XPVPHC và các biện pháp xử lý hành chính khác (các biện pháp này bao gồm: giáo dục tại xã, phường, thị trấn; đưa vào trường giáo dưỡng; đưa vào cơ sở chữa bệnh; đưa vào cơ sở giáo dục). Ở Việt Nam, kể từ khi thành lập Chính phủ Việt Nam Dân chủ Cộng hòa (1945) đến nay, việc áp dụng các chế tài XPVPHC và áp dụng các biện pháp hành chính khác (trước đây thường gọi là các biện pháp hành chính đặc biệt) đối với cá nhân, tổ chức VPPL hành chính nhưng chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự, thường do cơ quan quản lý hành chính thực hiện. Đây là một trong những điểm đặc trưng của hệ thống pháp luật cũng như cơ chế thực thi pháp luật tại Việt Nam. Với các lý do vừa trình bày, nói chung, cho đến nay trên thế giới chưa có các nghiên cứu liên quan đến lĩnh vực này

Ở Việt Nam, kể từ khi thành lập Nhà nước Việt nam dân chủ cộng hòa đến nay, pháp luật về XLVPHC đã có trên 50 năm hình thành và phát triển. Một số đề tài cấp Bộ, cấp cơ sở, một số nghiên cứu đơn lẻ mang tính chuyên đề, một số luận án cao học đã đề cập đến các nội dung trực tiếp liên quan đến XPVPHC và các biện pháp xử lý hành chính khác cả về lý luận và thực tiễn dưới nhiều góc độ khác nhau. Ví dụ, Đề tài nghiên cứu trong khuôn khổ Dự án về Tư pháp người chưa thành niên thuộc Chương trình hợp tác tổng thể của Dự án Bảo vệ trẻ em năm 2003, Viện Khoa học Pháp lý- Bộ Tư pháp là cơ quan đối tác của UNICEF triển khai nghiên cứu Đề tài “Nghiên cứu, đánh giá và phân tích tình hình người chưa thành niên vi phạm pháp luật và hệ thống xử lý tại Việt Nam” (trong đó có một phần nội dung nghiên cứu, phân tích, đánh giá về hệ thống xử lý bằng pháp luật XLVPHC). Một đề tài khoa học cấp Bộ khác năm 2005 là Đề tài “Bình luận khoa học PLXLVPHC năm 2002” hay Đề tài khoa học cấp cơ sở năm 2006 “Hoàn thiện thủ tục hành chính và hình sự đối với người chưa thành niên vi phạm pháp luật ở Việt Nam. Một đề tài khoa học cấp Bộ nữa là Đề tài: “Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc xây dựng mô hình Bộ luật XLVPHC ở Việt Nam” và “Các biện pháp xử lý hành chính khác và việc bảo đảm quyền con người”.

Về các bài viết, thực tế đã có một số bài viết đề cập đến pháp luật XLVPHC, có thể lấy ví dụ bài viết về “Quyền công dân, quyền con người và chỗ đứng của “các biện pháp xử lý hành chính khác” trong PLXLVPHC’ - của tác giả Trần Thanh Hương - Tạp chí Dân chủ và Pháp luật số 11/2005 hay nội dung luận văn Thạc sĩ luật học “Hoàn thiện các biện pháp xử lý hành chính khác theo pháp luật Việt Nam” của tác giả Lê Ngọc Thạnh (tỉnh Đắk Lắk) - Tạp chí Dân chủ và Pháp luật số 1/2006... Tuy nhiên, các nội dung đề tài nghiên cứu và bài viết trực tiếp liên quan đến vấn đề cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật về XLVPHC thì cho đến nay vẫn chưa được đề cập trực tiếp và nghiên cứu trong bất kỳ bài viết hoặc các công trình nghiên cứu khoa học nào. Do đó, có thể khẳng định Đề tài này hoàn toàn mới, có ý nghĩa thật sự về lý luận khoa học và thực tiễn, rất cần thiết triển khai nghiên cứu để nâng cao hiệu lực của Luật và hiệu quả thực tế trong việc thi hành Luật XLVPHC, qua đó góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả trong quản lý nhà nước, nhất là trong bối cảnh hiện nay, khi mà vấn đề hiệu lực, hiệu quả, tính khả thi của các đạo luật đã được Quốc hội ban hành đang được đặt ra và đó cũng là thách thức thật sự đối với các cơ quan thực thi luật pháp, bởi đó chính là một trong những yêu cầu quan trọng của nhà nước pháp quyền vì trong một nhà nước pháp quyền thì pháp luật là tối thượng; mọi quy định của luật phải được tất cả mọi cơ quan, tổ chức và công dân thực thi đầy đủ, chính xác. Mọi hoạt động của cơ quan tổ chức cá nhân phải bảo đảm tuân thủ đúng quy định của Hiến pháp và pháp luật.

Quá trình thực hiện Đề tài:

Đề tài nghiên cứu về “Cơ chế bảo đảm thỉ hành Luật XLVPHC” được triển khai thực hiện căn cứ vào Quyết định số 520/QĐ-BTP ngày 09/3/2009 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp về Kế hoạch nghiên cứu khoa học của Bộ Tư pháp năm 2009.

Trong quá trình tiến hành đấu thầu lựa chọn Chủ nhiệm Đề tài để thực hiện, Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính, Bộ Tư pháp là đơn vị trúng thầu thực hiện Đề tài này. Việc triển khai Đề tài được thực hiện thuận lợi do Vụ là đơn vị được phân công chủ trì, trực tiếp giúp Lãnh đạo Bộ Tư pháp trong việc xây dựng Dự án Luật XLVPHC. Trên cơ sở kế hoạch nghiên cứu, Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính đã chủ động xây dựng Đề cương sơ bộ, Đề cương chi tiết của Đề tài khoa học.

Sau khi hoàn thành thủ tục tiếp nhận bước đầu của việc thực hiện Đề tài, Ban Chủ nhiệm Đề tài đã được thành lập, trong đó Thạc sĩ Luật học Đặng Thanh Sơn, Phó Vụ trưởng Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính, Bộ Tư pháp làm Chủ nhiệm. Cử nhân Trương Khánh Hoàn, Trưởng phòng Pháp luật Hành chính; cử nhân Bùi Thị Nam, Phó Trưởng phòng Pháp luật Hành chính làm Thư ký của Đề tài. Trên cơ sở thuyết minh Đề tài đã được Hội đồng khoa học duyệt, Ban Chủ nhiệm Đề tài đã phối hợp với Vụ Pháp chế, Bộ Công an; Vụ Pháp chế, Bộ Tài chính; Văn phòng Quốc hội; Sở Tư pháp thành phố Hà Nội và một số đơn vị khác thuộc Bộ Tư pháp để triển khai thực hiện Đề tài. Bên cạnh đó, Ban Chủ nhiệm Đề tài đã mời các Cộng tác viên là các chuyên gia pháp lý, các nhà khoa học từ các cơ quan, tổ chức như Văn phòng Quốc hội, Bộ Công an, Ban Dân chủ và Pháp luật, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam... tham gia nghiên cứu đối với các nội dung của Đề tài.

Đề cương chi tiết của Đề tài đã được bảo vệ trước Hội đồng Tư vấn xét duyệt đề cương nghiên cứu của Đề tài do Hội đồng khoa học Bộ Tư pháp tổ chức. Đề cương nghiên cứu bước đầu được đánh giá tốt, là cơ sở khoa học cho việc nghiên cứu những cơ chế bảo đảm cho việc thi hành Luật XLVPHC trên thực tiễn nhằm huy động tối đa các nguồn lực cho việc thực hiện. Trên cơ sở ý kiến của Hội đồng khoa học, Đề cương nghiên cứu của Đề tài tiếp tục được chỉnh lý hoàn thiện một bước. Ban Chủ nhiệm Đề tài đã tổ chức nghiên cứu, tiếp thu kiến nghị của Hội đồng về những nội dung cần bổ sung, sửa đổi đối với Đề cương. Việc hoàn thiện Đề cương nghiên cứu được thực hiện trên cơ sở ý kiến khuyến nghị của Hội đồng khoa học Bộ nêu trên và ý kiến tham gia của tất cả các Cộng tác viên của Đề tài trên tinh thần công khai, dân chủ. Ban Chủ nhiệm Đề tài đã chính thức ký kết hợp đồng khoa học về việc thực hiện Đề tài này với Viện Khoa học Pháp lý, Bộ Tư pháp vào tháng 4/2009.

Để tiếp tục triển khai thực hiện kế hoạch nghiên cứu, Ban Chủ nhiệm Đề tài đã tổ chức cuộc họp Cộng tác viên để phân công nghiên cứu, chuẩn bị Đề cương của từng chuyên đề và thực hiện các chuyên đề nghiên cứu khoa học phục vụ Đề tài. Trên cơ sở Đề cương nghiên cứu đối với từng chuyên đề của Cộng tác viên gửi lại, Ban Chủ nhiệm Đề tài đã tiến hành lấy ý kiến của các chuyên gia có liên quan để góp ý đối với các đề cương của các chuyên đề để đảm bảo thực hiện đúng và đầy đủ mục tiêu nghiên cứu của Đề tài, đồng thời tiến hành tổng hợp ý kiến góp ý gửi các Cộng tác viên làm định hướng cho việc nghiên cứu chuyên đề theo mục tiêu Đề tài đã đưa ra... Tiếp đó, Ban Chủ nhiệm và Thư ký Đề tài đã tổ chức các tọa đàm khoa học theo các chuyên đề nhằm trực tiếp phục vụ cho việc thảo luận, trao đổi sâu rộng về các vấn đề trong quá trình các Cộng tác viên nghiên cứu, chuẩn bị các chuyên đề của mình, đồng thời đây cũng là cơ sở cho việc tiếp tục chỉnh sửa hoàn thiện các chuyên đề của các Cộng tác viên của Đề tài. Trên cơ sở kết quả các tọa đàm khoa học, Ban Chủ nhiệm Đề tài yêu cầu Cộng tác viên tiếp tục nghiên cứu, chỉnh sửa để hoàn thiện nội dung các chuyên đề và sau đó tổ chức nghiệm thu chuyên đề.

Báo cáo Phúc trình Đề tài đã được Ban Chủ nhiệm Đề tài và Thư ký chủ động chuẩn bị trong quá trình thực hiện Đề tài. Công việc này được tiến hành trên cơ sở Dự thảo Đề cương sơ bộ và sau đó là Đề cương chi tiết đã được Ban Chủ nhiệm Đề tài phê duyệt và tổng kết những kết quả nghiên cứu của các Cộng tác viên trong từng chuyên đề.

Hội nghị Cộng tác viên đóng góp xây dựng và hoàn thiện Báo cáo Phúc trình Đề tài đã được tổ chức nhằm phát huy tinh thần dân chủ và trí tuệ tập thể trong việc giải trình và thể hiện các quan điểm khoa học cả về lý luận và thực tiễn đối với các vấn đề trực tiếp liên quan đến phạm vi nghiên cứu của Đề tài. Đây là kết quả tổng hợp của quá trình nghiên cứu của cả tập thể các Cộng tác viên Đề tài, đòi hỏi kết quả này phải được thể hiện và chuyển tải vào trong Báo cáo Phúc trình Đề tài đầy đủ, toàn diện và thấu đáo. Việc tham khảo thêm ý kiến của các chuyên gia có kinh nghiệm lý luận và thực tiễn trong lĩnh vực pháp luật hành chính nói riêng và trong công tác nghiên cứu khoa học pháp lý nói chung cũng được thực hiện nhằm góp phần hoàn thiện hơn nữa Báo cáo Phúc trình Đề tài. Sau hội nghị Cộng tác viên, Báo cáo Phúc trình Đề tài tiếp tục được nghiên cứu, chỉnh sửa, hoàn thiện để trình Hội đồng nghiệm thu Đề tài.

Sản phẩm của Đề tài

Kết quả nghiên cứu của Đề tài sau khi kết thúc được thể hiện qua các sản phẩm sau:

Báo cáo Phúc trình Đề tài khoa học cấp Bộ về “Cơ chế bảo đảm thi hành Luật XLVPHC”.
Các chuyên đề nghiên cứu các vấn đề cụ thể thuộc phạm vi Đề tài về cơ chế bảo đảm thi hành Luật XLVPHC.
Các biên bản, báo cáo trong quá trình nghiên cứu Đề tài.

CHƯƠNG I

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CƠ CHẾ BẢO ĐẢM THI HÀNH LUẬT XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH

Khái niệm chung về cơ chế; cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật nói chung; cơ chế bảo đảm thi hành Luật XLVPHC

Khái niệm chung về cơ chế

Cơ chế là khái niệm lúc đầu được sử dụng trong kỹ thuật để chỉ nguyên tắc vận hành của một loại máy móc nào đó, chẳng hạn như cơ chế vận hành của đầu máy hơi nước, của xe hơi hay cơ chế vận hành của đồng hồ... về sau, khái niệm cơ chế được áp dụng trong lĩnh vực xã hội, như cơ chế quản lý kinh tế, cơ chế quản lý... chẳng hạn như trong vụ án về Dự án PMU18, dư luận cho rằng: để xảy ra sai phạm nghiêm trọng, làm thất thoát một số lớn tiền bạc của Nhà nước, của nhân dân, gây hậu quả vô cùng nghiêm trọng là do cơ chế. Vụ án Vinasin xảy ra thời gian gần đây cũng có thể coi là một ví khác. Dư luận kiến nghị cần sớm nghiên cứu, xem xét khả năng chuyển đổi cơ chế quản lý tại Ban quản lý Dự án PMU18 nói riêng và các ban quản lý dự án nói chung... Vậy cơ chế là gì? Theo từ điển tiếng Việt của Viện ngôn ngữ học^{^[1]} thì cơ chế là “cách thức, theo đó một quá trình được thực hiện”, Từ điển tiếng Việt của Viện ngôn ngữ học, Nhà xuất bản Khoa học xã hội cũng có định nghĩa tương tự như vậy về cơ chế.

Như vậy, hiểu một cách cô đọng, theo định nghĩa trên thì cơ chế là muốn đạt kết quả của một quá trình, một công việc nào đó, người ta lập ra một hình thức tổ chức phù hợp, định ra phương thức thực hiện quá trình, công việc đó. Trên thực tế, cơ chế bao hàm nghĩa rộng hơn. Đó là một hình thức tổ chức, kèm theo đó là chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của bộ máy, của từng bộ máy và từng cá nhân, của từng bộ phận trong bộ máy vận hành để đạt được mục đích đề ra.

Về phương diện khoa học, nhiều công trình nghiên cứu đã đề cập đến khái niệm “cơ chế”; chẳng hạn như trong cuốn sổ tay về phát triển, thương mại và WTO^{^[2]}, các nhà khoa học cho rằng “cơ chế là một phương thức, một hệ thống các yếu tố làm cơ sở, đường hướng cho sự vận động của một sự vật hay hiện tượng” Trong cuốn sách “Các nước đang phát triển với cơ chế giải quyết tranh chấp của tổ chức thương mại thế giới”^{^[3]}, các tác giả đã cho rằng: cơ chế gồm hai mặt: mặt ngoài thể hiện ở cách thức tổ chức và bên trong là sự tổ chức và hoạt động ngay trong nội tại của sự vật, hiện tượng. Như vậy, dù cách tiếp cận có khác nhau, nhưng có thể thấy các quan điểm này chỉ ra hai yếu tố cơ bản tạo thành cơ chế. Đó là yếu tố tổ chức và yếu tố hoạt động (hay vận hành). Yếu tố tổ chức đề cập đến các chủ thể tham gia, đến cơ cấu. Yếu tố hoạt động đề cập đến mối quan hệ tác động qua lại giữa các yếu tố tổ chức trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ của tổ chức. Tóm lại, trong lĩnh vực xã hội, cơ chế được hiểu là các yếu tố cấu thành hệ thống và nguyên tắc vận hành của hệ thống đó trong quá trình đi tới một mục đích nhất định.

Cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật nói chung, cơ chế bảo đảm thi hành Luật XLVPHC

Như đã đề cập ở trên, có thể khái quát lại, hiện nay trong sách báo ở nước ta có hai quan niệm về cơ chế: quan niệm thứ nhất coi cơ chế là một hình thức tổ chức cùng vận hành để đạt được mục đích đề ra, quan niệm thứ hai cho rằng, cơ chế là một hệ thống các yếu tố làm cơ sở cho sự vận động của sự vật. Đề bảo đảm cho việc thực thi một văn bản luật, pháp lệnh hay nghị định, chúng ta cần những yếu tố nào? vấn đề này chưa được các nhà nghiên cứu cũng như các cơ quan có thẩm quyền xem xét, bàn bạc và đưa ra quyết định một cách thống nhất, minh bạch. Theo chúng tôi, để bảo đảm thi hành một văn bản luật, pháp lệnh hay nghị định chẳng hạn chúng ta cần rất nhiều yếu tố (hay điều kiện bảo đảm), chẳng hạn như văn bản pháp luật đó phải cụ thể, rõ ràng, bảo đảm tính khả thi, phải được tuyên truyền, phổ biến rộng rãi trong nhân dân, nhất là các văn bản pháp luật liên quan đến quyền, nghĩa vụ, đến hoạt động của công dân, doanh nghiệp, chẳng hạn như vấn đề nghĩa vụ nộp thuế, nghĩa vụ quân sự... Bên cạnh đó, đối tượng trực tiếp thực thi pháp luật cũng phải được tập huấn để việc triển khai thi hành được kịp thời, thống nhất, chính xác. Đồng thời, các yếu tố tài chính, nguồn nhân lực cũng là một trong các vấn đề quan trọng để bảo đảm thi hành một văn bản quy phạm pháp luật. Ví dụ như, vừa qua, tại kỳ họp vào tháng 11/2010, Quốc hội đã xem xét, thông qua Dự án Luật tố tụng hành chính. Theo Dự án Luật này, Tòa án sẽ giải quyết rất nhiều vụ án hành chính, chứ không phải chỉ giải quyết 22 (hai mươi hai) loại việc như Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính trước đây quy định. Như vậy, có thể nói, ngoài các yếu tố vừa nêu trên, việc bổ sung nguồn nhân lực cũng như tài chính cho hoạt động của Tòa án hành chính là một trong các yếu tố quan trọng để triển khai thi hành Dự án Luật này bởi vì, Dự án Luật đã mở rộng thẩm quyền xét xử của Tòa án hành chính, theo đó, Tòa án hành chính sẽ xét xử tất cả các khiếu nại phát sinh trong thực tế quản lý nhà nước, trừ một số khiếu kiện liên quan đến bí mật quốc gia trong lĩnh vực an ninh quốc phòng. Thực tiễn soạn thảo ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật cho thấy yếu tố bảo đảm thi hành một văn bản quy phạm pháp luật (luật, pháp lệnh, nghị định...) thường không giống nhau. Chẳng hạn như, để triển khai thi hành Luật ban hành VBQPPL ngày 03/6/2008, theo chúng tôi, yếu tố kinh phí và tổ chức tập huấn là vấn đề quan trọng vì Luật ban hành VBQPPL nói trên có nhiều quy định mới về lập chương trình xây dựng, về đánh giá tác động của VBQPPL... Đề triển khai thi hành Luật này, cần tổ chức tập huấn để các cơ quan liên quan nắm rõ những nội dung mới và quan trọng của Luật (trên thực tế việc tổ chức thi hành Luật ban hành VBQPPL, nhất là các quy định về đánh giá tác động của VBQPPL vẫn gặp một số khó khăn, lúng túng vì đây là các quy định rất mới ở Việt Nam). Bên cạnh đó, để triển khai đánh giá tác động kinh tế xã hội của văn bản luật đạt hiệu quả thì vấn đề kinh phí cũng giữ một vai trò không kém phần quan trọng vì theo quy định hiện nay, kinh phí mới chỉ dành cho việc hỗ trợ soạn thảo VBQPPL, chưa có kinh phí cho nghiên cứu đánh giá tác động sơ bộ cũng như đánh giá tác động chi tiết VBQPPL (mức kinh phí cho việc nghiên cứu soạn thảo hiện nay cũng quá hạn hẹp, chẳng hạn như việc nghiên cứu soạn thảo Nghị định được hỗ trợ từ một khoản kinh phí từ 10 -15 triệu đồng). Do việc đánh giá tác động của VBQPPL là vấn đề mới được quy định trong Luật ban hành VBQPPL, lại chưa được tập huấn, cộng với vấn đề kinh phí chi cho việc nghiên cứu đánh giá tác động chưa được bảo đảm nên trên thực tế nhiều Bộ, ngành, cơ quan chủ trì soạn thảo VBQPPL mới chỉ chuẩn bị Báo cáo đánh giá tác động một cách hình thức, chủ yếu để họp thức hóa hồ sơ thẩm định cho đầy đủ theo quy định. Như vậy, theo chúng tôi, để bảo đảm thi hành có hiệu quả Luật ban hành VBQPPL thì vấn đề tập huấn, hướng dẫn cũng như việc bảo đảm kinh phí cho việc tổ chức đánh giá tác động kinh tế xã hội của văn bản là những yếu tố rất quan trọng. Khách quan mà nói, quy định về đánh giá tác động của Luật ban hành VBQPPL năm 2008 là quy định cần thiết. Tuy nhiên, những điều kiện để triển khai thi hành Luật này chưa được coi trọng đúng mức nên kết quả chưa được như mong muốn. Như trên vừa trình bày, đối với mỗi VBQPPL khác nhau thì lại có yêu cầu cụ thể về điều kiện bản đảm cho việc thi hành khác nhau. Chẳng hạn như, để bảo đảm cho người điều khiến mô tô tham gia giao thông, pháp luật quy định phải đội mũ bảo hiểm. Để triển khai thực hiện có hiệu quả quy định này của pháp luật, theo chúng tôi, cần một số yếu tố như: tuyên truyền, giáo dục, vận động nhân dân tự giác chấp hành quy định đội mũ bảo hiểm; thanh tra, kiểm tra và xử lý đối với hành vi không đội mũ bảo hiểm của người điều khiển xe gắn máy. Trên thực tế, các phương tiện thông tin, truyền thông có vai trò rất lớn trong cuộc vận động để mọi người biết và tự giác thực hiện quy định này của pháp luật; bên cạnh đó lực lượng Cảnh sát giao thông và các lực lượng chức năng khác đã tích cực tiến hành thanh tra, kiểm tra, phát hiện và XPVPHC đối với hành vi không đội mũ bảo hiểm của người tham gia giao thông và kết quả mà chúng ta đạt được là rất khả quan: gần như 100% số người điều khiển xe gắn máy đã đội mũ bảo hiểm khi tham gia giao thông không chỉ trên các con đường quốc lộ, mà còn tỉnh lộ, huyện lộ. Minh chứng cho vấn đề này, có thể kể thêm chủ trương cấm đốt pháo của Chính phủ. Những năm trước đây, vào dịp trước và trong dịp Tết Nguyên đán, việc sản xuất, vận chuyển, đốt pháo diễn ra thường xuyên, gây tốn kém, ô nhiễm môi trường và mất trật tự an toàn xã hội. Để thực hiện chủ trương cấm đốt pháo, Chính phủ đã có nhiều giải pháp khác nhau như giải quyết việc làm cho lực lượng lao động trong các cơ sở sản xuất pháo, tiến hành thanh tra, kiểm tra, XPVPHC nghiêm đối với hành vi vận chuyển và đốt pháo, quy định những hình thức đón xuân mới, mừng Tết cổ truyền của dân tộc bằng các hình thức khác như đánh trống, tổ chức bắn pháo hoa, Chủ tịch nước đọc thư Chúc Tết nhân dịp năm mới... Kết quả là hành vi vận chuyển, đốt pháo vào dịp Tết Nguyên đán đã được ngăn chặn... Hiện nay theo quy định cùa PLXLVPHC thì việc cưỡng chế thi hành quyết định XPVPHC thuộc thẩm quyền của một số cơ quan và người có thẩm quyền xử phạt cụ thể do PLXLVPHC quy định. Ngoài việc thi hành quyết định cưỡng chế thi hành quyết định XPVPHC của UBND các cấp, nhất là việc cưỡng chế phá dỡ công trình xây dựng trái phép thì các cơ quan, người có thẩm quyền xử phạt nói chung đều không có lực lượng để tổ chức việc cưỡng chế thi hành quyết định XPVPHC do mình ban hành mà đối tượng bị xử phạt không tự nguyện thực hiện, chẳng hạn như theo phản ánh của ngành thuế, để thực hiện cưỡng chế thi hành quyết định XPVPHC của mình thì ngành thuế phải phối hợp với các cơ quan có liên quan để phối hợp việc cưỡng chế thi hành quyết định XPVPHC của cơ quan thuế. Tuy nhiên, việc phối hợp này không phải dễ dàng vì các cơ quan có liên quan đều bận do bản thân các cơ quan này cũng phải thực thi trách nhiệm của mình. Xuất phát từ tình hình đó, Ban soạn thảo Luật XLVPHC nhận thấy cần phải có lực lượng (tổ chức) để thi hành và tổ chức cưỡng chế để thi hành các quyết định XPVPHC. Giải pháp để giải quyết hiệu quả đối với vấn đề này là Nhà nước cần thành lập một tổ chức để thi hành các quyết định XPVPHC hoặc giao cơ quan thi hành án dân sự thực hiện nhiệm vụ này. Như vậy, để đảm bảo thi hành một đạo luật, chúng ta cần nhiều yếu tố khác nhau. Đây chính là cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật. Vậy cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật là gì? Theo chúng tôi, đó là hệ thống các yếu tố được vận hành và làm cơ sở cho việc thi hành pháp luật. Các yếu tố đó có thể là yếu tố về tổ chức nhân sự, tài chính, kiểm tra thanh tra việc thi hành pháp luật và xử lý các hành vi VPPL. Việc xử lý có thể bằng các chế tài kỷ luật, XPVPHC, dân sự hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự... Việc xử lý các hành vi VPPL giữ một vai trò đặc biệt quan trọng vì nó bảo đảm một trật tự kỷ cương và trật tự quản lý của một quốc gia, một đất nước, bảo đảm quyền tự do cơ bản của công dân, bảo vệ trật tự an toàn xã hội, bảo vệ môi trường và góp phần phát triển kinh tế-xã hội. Chính vì lẽ đó, việc nghiên cứu hoàn thiện các quy định của pháp luật về xử lý hành vi VPPL cần được đặc biệt quan tâm vì không thể có nhà nước pháp quyền, nếu pháp luật không được đề cao và bảo vệ. Về khía cạnh lý thuyết, theo chúng tôi, khái niệm cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật và cơ chế bảo đảm thi hành Luật XLVPHC là không có khác biệt. Tuy nhiên, cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật và cơ chế bảo đảm thi hành Luật XLVPHC có khác nhau một số yếu tố, cụ thể là: cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật, bao gồm cả yếu tố xử lý vi phạm, trong đó có XLVPHC. Hay nói một cách khác, cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật là khái niệm chung, bao quát toàn bộ cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật nói chung, trong đó có pháp luật XLVPHC, còn cơ chế bảo đảm thi hành Luật XLVPHC là cơ chế bảo đảm thi hành một văn bản pháp luật cụ thể, đó là Luật XLVPHC.

3. Nội dung của cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật XLVPHC

Cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật về XLVPHC, theo chúng tôi, có hai nội dung cơ bản: nội dung thứ nhất là về các yếu tố liên quan đến nội luật, nội dung thứ hai liên quan đến các yếu tố không thuộc về luật. Cả hai nội dung này liên quan chặt chẽ với nhau, hỗ trợ cho nhau đế bảo đảm cho Luật XLVPHC được thực thi hiệu quả trong thực tế cuộc sống. Chẳng hạn như Luật XLVPHC được soạn thảo chi tiết, cụ thể, bảo đảm tính khả thi nhưng đội ngũ thực thi pháp luật về XLVPHC, tức là những người có thẩm quyền xử lý vi phạm lại yếu về chuyên môn, không được tập huấn đầy đủ bài bản, có hệ thống về pháp luật XLVPHC hoặc lại thiếu về biên chế… sẽ dẫn đến việc xử lý vi phạm không kịp thời, không đúng pháp luật... Do đó, để Luật XLVPHC được triển khai thi hành đạt hiệu quả, chúng tôi cho rằng cơ quan có thẩm quyền của nhà nước cần quan tâm đầy đủ đến các yếu tố tạo thành nội dung của cơ chế bảo đảm thi hành Luật XLVPHC.

Một số yếu tố liên quan đến nội dung của Luật XLVPHC

Một số yếu tố này liên quan trực tiếp đến nội dung của văn bản luật, cụ thể là Luật XLVPHC. Theo chúng tôi, để Luật XLVPHC đi vào cuộc sống và phát huy hiệu quả khi Luật bảo đảm một số yếu tố thuộc về nội luật như yếu tố khả thi, tính minh bạch, công khai... chẳng hạn như hiện nay PLXLVPHC quy định người thực hiện hành vi VPHC bị áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả phải tự tiêu hủy tang vật, phương tiện, vật phẩm gây ô nhiễm môi trường, lây lan dịch bệnh, nếu không tự tiêu hủy thì Nhà nước sẽ tiến hành tiêu hủy nhưng đối tượng bị áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả phải trả chi phí để cơ quan nhà nước tiêu hủy vật phẩm gây ô nhiễm môi trường ... Trên thực tế quy định này tỏ ra không khả thi vì trong nhiều trường hợp, đối tượng vi phạm không có tiền để cơ quan nhà nước tiêu hủy vật phẩm gây ô nhiễm môi trường (thuốc trừ sâu, thuốc bảo vệ thực vật ngoài danh mục được phép sử dụng...). Theo chúng tôi, trong trường hợp này, vì lợi ích công cộng Nhà nước phải tiêu hủy vật phẩm gây ô nhiễm môi trường từ ngân sách nhà nước.

Trong điều kiện Quốc hội nước ta hoạt động chưa chuyên nghiệp thì các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật có vai trò rất to lớn vì luật chỉ có thể triển khai thi hành trên thực tế khi các quy định điều chỉnh các quan hệ xã hội đã được rõ ràng và cụ thể; chẳng hạn PLXLVPHC hiện hành quy định nguyên tắc nhiều người cùng thực hiện một hành vi vi phạm thì mỗi người đều bị xử phạt. Tuy nhiên, nội dung quy định này mới dừng ở mức độ nguyên tắc, cho nên cơ quan có thẩm quyền xử phạt đã lúng túng khi gặp phải trường hợp này vì theo quy định mỗi người bị xử phạt thì hình thức xử phạt áp dụng đối với mỗi người là như thế nào? Hồ sơ, thủ tục để xử phạt trong trường hợp này ra sao? Người có thẩm quyền xử phạt lập mấy biên bản, khi ra quyết định xử phạt thì ban hành một quyết định, sau đó giao cho mỗi người bị xử phạt một bản hay phải ban hành nhiều quyết định xử phạt? Rõ ràng nội dung này chưa được quy định cụ thể đã gây khó khăn cho người có thẩm quyền xử phạt.

b) Một số yếu tố liên quan đến “ngoại luật”

Các yếu tố này không liên quan đến nội dung quy định của Luật XLVPHC như yếu tố tổ chức, nhân sự, tài chính, cơ sở vật chất, cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát, giải quyết khiếu nại, tố cáo, phổ biến, tập huấn sau khi Luật XLVPHC được ban hành… Các yếu tố này không trực tiếp liên quan đến nội dung quy định của Luật XLVPHC, do đó, chúng tôi xin được gọi là các yếu tố “ngoại luật”.

+ Việc xây dựng và ban hành hệ thống VBQPPL quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành: Trong công tác XLVPHC, bên cạnh PLXLVPHC mang tính chất là một "Pháp lệnh khung", còn có một hệ thống các VBQPPL quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Pháp lệnh này, đó là hệ thống các nghị định quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Pháp lệnh, các nghị định quy định XPVPHC trong các lĩnh vực quản lý nhà nước, các nghị định quy định việc áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác và hệ thống văn bản thông tư do các Bộ ban hành để hướng dẫn thi hành.

+ Yếu tố nhân sự, tổ chức: VPHC diễn ra phổ biến trong nhiều lĩnh vực của đời sống như giao thông, vệ sinh an toàn thực phẩm, bảo vệ và phát triển rừng... Do đó, để kịp thời xử lý các hành vi vi phạm, các lực lượng được giao thẩm quyền xử phạt (quản lý thị trường, hải quan, kiểm lâm, thanh tra... ) cần được bố trí đủ biên chế. Mặt khác, các lực lượng này thông thường chưa có đầy đủ, toàn diện kiến thức về pháp luật (như kiểm lâm, quản lý thị trường... ) do đó cần phải tập huấn, phổ biến nội dung cơ bản, quan trọng của Luật XLVPHC một cách thường xuyên và có hệ thống bài bản.

+ Phương tiện phục vụ cho việc XLVPHC: Trong nhiều lĩnh vực như lĩnh vực bảo vệ môi trường, vệ sinh an toàn thực phẩm, thú y… rất cần các phương tiện kỹ thuật để phát hiện, kiểm tra các hành vi có dấu hiệu VPPL vì một điều đơn giản là chúng ta không thể dùng mắt thường để phát hiện trong thực phẩm có độc tố... do đó, các phương tiện kỹ thuật là trợ thủ đắc lực cho cơ quan, người có thẩm quyền xử phạt.

+ Chế độ, chính sách đổi với người có thẩm quyền XPVPHC: Để phát hiện và kịp thời xử lý các hành vi VPHC, cơ quan, người có thẩm quyền phải làm việc ngoài giờ, thậm chí phải làm việc trong điều kiện khó khăn, chẳng hạn như lực lượng kiểm lâm, quản lý thị trường, cảnh sát giao thông cũng phải hút bụi và khí thải từ các phương tiện tham gia giao thông, do đó, rất cần chính sách khuyến khích để các lực lượng này tái sức sản xuất và thêm động lực cho việc tuần tra, phát hiện và xử lý vi phạm. PLXLVPHC hiện hành (Điều 120) nghiêm cấm việc trích thưởng từ tiền thu do XPVPHC mang lại là chưa phù hợp với thực tế hiện nay.

+ Vấn đề tài chính, cơ sở vật chất phục vụ cho công tác XLVPHC: Việc XPVPHC cũng như áp dụng các biện pháp xử lý hành chính (đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở chữa bệnh...) cần nguồn kinh phí lớn để mua sắm thiết bị, phương tiện, để chi cho việc giáo dưỡng cũng như việc chữa bệnh. Tuy nhiên, kinh phí cho các hoạt động này còn hạn chế, chưa đáp ứng được yêu cầu của thực tế do đó kết quả đạt được còn những hạn chế nhất định.

.+ Công tác kiểm tra, thanh tra, giám sát, giải quyết khiếu nại, tố cáo: Việc XLVPHC liên quan trực tiếp đến quyền, lợi ích của cá nhân, tổ chức, do đó, công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát, giải quyết khiếu nại tố cáo có ý nghĩa đặc biệt quan trọng để kịp thời phát hiện sai phạm, khắc phục các sai phạm và bảo vệ quyền của các đối tượng bị XLVPHC, bao gồm cả XPVPHC và áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác, bởi vậy đây là một trong các yếu tố góp phần bảo đảm thi hành Luật XLVPHC.

+ Công tác tập huấn, tuyên truyền, phổ biến pháp luật XLVPHC: Như vừa trình bày ở phần trên, hiện nay nhiều lực lượng có thẩm quyền xử phạt như kiểm lâm, quản lý thị trường ... chỉ có kiến thức chuyên môn về ngành, lĩnh vực, do đó công tác tập huấn cũng như công tác phổ biến Luật XLVPHC giữ vai trò quan trọng để nâng cao năng lực cho đội ngũ có thẩm quyền xử phạt cũng như nâng cao hiểu biết pháp luật về XLVPHC cho mọi tầng lớp nhân dân.

Tóm lại, cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật, trong đó có Luật XLVPHC là vấn đề mới, chưa được quan tâm đúng mức. Đây là một trong những lý do trả lời cho câu hỏi: vì sao VBQPPL được ban hành nhiều nhưng hiệu quả thi hành lại chưa phát huy hiệu quả cao, đáp ứng cơ bản được đòi hỏi của cuộc sống.

Vai trò, tầm quan trọng của cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật trong nhà nước pháp quyền

Đã có nhiều bài viết cũng như các công trình nghiên cứu khoa học pháp lý về nhà nước pháp quyền, để thấy rõ vai trò, tầm quan trọng của cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật trong nhà nước pháp quyền, chúng tôi chỉ đề cập đến một số vấn đề cơ bản của nhà nước pháp quyền. Theo sự thừa nhận chung, nhà nước pháp quyền là nhà nước trong đó pháp luật giữ địa vị độc tôn, mọi quan hệ xã hội đều được pháp luật điều chỉnh; ý thức pháp luật được đề cao. Nhà nước thực hiện quản lý xã hội bằng pháp luật; cán bộ, công chức và mọi công dân đều phải nghiêm chỉnh thi hành pháp luật... Có thể nêu một số đặc trưng cơ bản của nhà nước pháp quyền như sau:

Nhà nước pháp quyền thừa nhận và tôn trọng tính tối cao của Hiến pháp và pháp luật, mọi hành vi vi phạm pháp luật đều bị xử lý.
Quyền lực nhà nước được pháp luật phân định rõ ràng.
Nhà nước bảo đảm cho công dân sự an toàn pháp lý, được hưởng các quyền tự do cơ bản.
Trong quan hệ quốc tế, nhà nước pháp quyền phải bảo đảm thực hiện các cam kết và nghĩa vụ pháp lý quốc tế...

Từ sự phân tích trên, có thể thấy cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật giữ vai trò quan trọng trong nhà nước pháp quyền. Vai trò của cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật được thể hiện ở một số nội dung sau:

Cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật tạo cơ sở cho việc thi hành Hiến pháp cũng như pháp luật trong thực tế cuộc sống; qua đó góp phần nâng cao ý thức pháp luật, đề cao ý nghĩa thượng tôn pháp luật, đề cao kỷ cương phép nước, qua đó góp phần phát triển kinh tế - xã hội và bảo đảm các quyền công dân.

Cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật, thông qua yếu tố phổ biến, giáo dục pháp luật tạo nên sự thấu hiểu và đồng thuận cao trong xã hội, nâng cao ý thức tự nguyện chấp hành pháp luật. Nhà nước không phải hoặc chỉ sử dụng hạn chế các biện pháp cưỡng chế để pháp luật được thi hành. Như vậy, Nhà nước chỉ phải xử lý một số ít “thiểu số” VPPL và việc xử lý đối với hành vi VPPL của số ít bao giờ cũng thuận lợi, đỡ tốn kém và hiệu quả hơn là xử lý hành vi VPPL của số đông.

Tương tự, cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật, thông qua yếu tố xử lý các hành vi VPPL (điển hình và phổ biến là XPVPHC và truy cứu trách nhiệm hình sự) góp phần quan trọng vào việc hình thành và củng cố ý thức tôn trọng pháp luật của mọi tầng lớp nhân dân đối với pháp luật. Việc xử lý nghiêm minh các hành vi VPPL, theo chúng tôi, cũng là một biện pháp phổ biến, giáo dục pháp luật rất hiệu quả. Chính vì điều này, pháp luật tố tụng hình sự quy định xét xử lưu động vì xét xử lưu động để nhiều người biết được hành vi VPPL bị xử lý như thế nào, qua đó nâng cao ý thức tôn trọng pháp luật, tôn trọng các quyền tự do cơ bản của công dân. Như vậy, việc xử lý nghiêm minh các hành vi VPPL không chỉ có ý nghĩa trừng phạt các hành vi VPPL mà cao hơn, còn có ý nghĩa răn đe, phòng ngừa các hành vi VPPL mới, củng cố ý thức thi hành pháp luật, nâng cao trật tự, kỷ cương, tức là pháp luật được thượng tôn, được đề cao. Như vậy, yếu tố xử lý VPPL còn có ý nghĩa quan trọng dưới giác độ là Nhà nước bảo đảm cho công dân sự an toàn về pháp lý và bảo đảm các quyền tự do cơ bản của công dân; chẳng hạn như quyền bất khả xâm phạm về thân thể, về tự do được bảo đảm bằng các quy định về XPVPHC, về việc xử lý về hình sự (bị truy tố trước Tòa án)...

Ngoài ra, cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật còn có ý nghĩa trong việc dự kiến nguồn lực và các điều kiện khác cho việc thực thi VBQPPL. Điều này đã được thể hiện tại khoản 1 Điều 23 Luật ban hành VBQPPL ngày 03/6/2008. Đối với nhiều nước trên thế giới, việc dự kiến nguồn lực, bao gồm nguồn lực tài chính và nhân lực để bảo đảm thi hành VBQPPL là một trong các vấn đề quan trọng của cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật; chẳng hạn như để tăng trợ cấp thất nghiệp khi văn bản luật được thông qua, cơ quan trình văn bản luật và cơ quan thông qua văn bản luật đó (Nghị viện) đã tính toán và dự kiến phải chi bao nhiêu tiền cho việc thực thi văn bản luật về tăng trợ cấp thất nghiệp.

Như vậy, có thể nói, cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật có vai trò, ý nghĩa đặc biệt trong việc bảo đảm thi hành VBQPPL. Nội dung quy định của văn bản pháp luật cụ thể và bảo đảm tính khả thi là tiền đề quan trọng, nhưng quan trọng hơn vẫn là cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật vì đây chính là các yếu tố, điều kiện thiết yếu để đưa các quy định của pháp luật vào thực tế cuộc sống.

Vai trò, tầm quan trọng của cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật đối vói hiệu lực, hiệu quả của pháp luật XLVPHC trong đời sống xã hội

Công cuộc đổi mới toàn diện các lĩnh vực của đời sống xã hội đòi hỏi chúng ta phải giải quyết nhiều vấn đề khác nhau, trong đó hoàn thiện cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật là một trong những vấn đề cơ bản, bức xúc đang được đặt ra. Pháp luật XLVPHC trong quá trình xây dựng, tổ chức thực hiện đã và đang phát huy tác dụng góp phần đảm bảo an ninh, chính trị, trật tự an toàn xã hội, thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội.

Tuy nhiên, có thể nói cho đến nay cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật nói chung và pháp luật XLVPHC nói riêng còn nhiều bất cập, chưa đáp ứng được những yêu cầu bức xúc đang đặt ra trong công cuộc đổi mới, các giải pháp mà chúng ta đã thực hiện còn thiếu đồng bộ, tản mạn, chắp vá và nhiều khi chỉ mang tính tình thế. Hệ thống pháp luật XLVPHC chưa hoàn thiện, còn mâu thuẫn, chồng chéo giữa các văn bản quy định về XLVPHC; công tác tổ chức thực hiện pháp luật XLVPHC chưa thực sự phát huy được hiệu lực, hiệu quả trên thực tế... Sở dĩ có tình trạng như vậy là do hệ thống pháp luật XLVPHC của chúng ta còn nhiều bất cập^{^[4]}, chưa được nghiên cứu để hình thành hệ thống giải pháp đồng bộ để hoàn thiện cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật XLVPHC. Vì vậy, cần phải có những giải pháp tổng thể, đồng bộ để hoàn thiện cơ chế bảo đảm thi hành Luật XLVPHC thì mới có thể mang lại kết quả mong muốn.

Bảo đảm thi hành pháp luật nói chung và pháp luật XLVPHC nói riêng là tổng thể các biện pháp, phương thức mà các cơ quan nhà nước có thẩm quyền sử dụng để các chủ thể thực hiện pháp luật đưa các quy định của pháp luật vào cuộc sống. Các biện pháp bảo đảm thi hành pháp luật hiện nay được thực hiện chủ yếu thông qua các biện pháp pháp lý, biện pháp kinh tế - xã hội, biện pháp hành chính, trong đó, biện pháp pháp lý là các biện pháp tạo ra cơ sở pháp lý cụ thể như ban hành VBQPPL hoặc các văn bản cá biệt (văn bản áp dụng pháp luật của chủ thể có thẩm quyền XLVPHC) để thi hành pháp luật đến các biện pháp cưỡng chế để bảo đảm việc thi hành các quy định của pháp luật.

Đối với biện pháp kinh tế - xã hội như các biện pháp tuyên truyền, phổ biến giáo dục pháp luật, thi đua khen thưởng, đầu tư cơ sở vật chất, đội ngũ CBCC thực thi pháp luật, điều kiện làm việc... Biện pháp này được thực hiện để tạo ra những nguồn lực khác nhau bảo đảm việc thực hiện pháp luật XLVPHC trên thực tiễn. Ngoài ra, bảo đảm thi hành pháp luật còn được thực hiện thông qua biện pháp hành chính điều hành để nhằm bảo đảm các chủ thể quan hệ pháp luật thực hiện các hành vi hợp pháp trong quá trình tham gia quan hệ pháp luật XLVPHC. Chính vì vậy, nghiên cứu cơ chế bảo đảm thi hành Luật XLVPHC không nằm ngoài các biện pháp đã nêu trên nhằm tạo ra những luận cứ làm cơ sở khoa học cho việc giải quyết những vấn đề thực tiễn của cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật đang diễn ra để trên cơ sở đó đề ra những phương hướng và giải pháp hình thành cơ chế bảo đảm thi hành Luật XLVPHC đi đúng hướng, đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý xã hội.

Ý nghĩa, tầm quan trọng của cơ chế bảo đảm thi hành Luật XLVPHC trong bối cảnh hiện nay ở Việt Nam

Hiện nay, Dự án Luật XLVPHC đang được tích cực nghiên cứu soạn thảo, hoàn thiện để trình Chính phủ xem xét vào tháng 6/2011, trình Quốc hội cho ý kiến vào tháng 11/2011. Việc nghiên cứu soạn thảo Dự án Luật này đã được thừa hưởng kinh nghiệm thực tế của nhiều năm soạn thảo, ban hành các PLXLVPHC. Để tiến hành soạn thảo Dự án Luật XLVPHC, Ban soạn thảo đã tiến hành tổng kết một số hoạt động chủ yếu trong việc thi hành PLXLVPHC và các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành Pháp lệnh những năm vừa qua, chẳng hạn như tình hình hoạt động xây dựng pháp luật về XLVPHC (soạn thảo Nghị định quy định chi tiết và Nghị định quy định XPVPHC trong các lĩnh vực quản lý nhà nước); về công tác phổ biến, tuyên truyền, về công tác tập huấn pháp luật XLVPHC; về công tác kiểm tra, giám sát thi hành pháp luật XLVPHC...

Về công tác soạn thảo văn bản hướng dẫn thi hành pháp luật XLVPHC, Báo cáo tổng kết đã chỉ rõ: bên cạnh những mặt đạt được như nhiều văn bản (Nghị định) đã được soạn thảo, trình Chính phủ xem xét, ban hành kịp thời thì trong một số lĩnh vực, các văn bản quy định XPVPHC chưa được sửa đổi, bổ sung, thay thế kịp thời, gây khó khăn cho việc xử phạt, về công tác phổ biến, tuyên truyền và tập huấn pháp luật XLVPHC, Báo cáo cũng chỉ rõ: tại nhiều địa phương, công tác phổ biến, tuyên truyền pháp luật về XLVPHC chưa được tiến hành đầy đủ, toàn diện, thường xuyên và rộng khắp; nhiều ý kiến cho rằng, công tác này còn mang nặng tính hình thức, chưa thực sự đi vào cuộc sống dẫn đến tình trạng người dân và ngay cả những người có thẩm quyền XLVPHC cũng chưa nắm rõ nội dung các quy định của pháp luật về XLVPHC nên không áp dụng đúng, áp dụng không đầy đủ quy định của pháp luật, chẳng hạn như khi thực thi việc áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả "buộc tháo dỡ công trình xây dựng trái phép" nhưng người thi hành công vụ lại không lập biên bản... Một tồn tại cần đặc biệt chú ý là tình trạng các địa phương quá phụ thuộc vào văn bản hướng dẫn của các cơ quan Trung ương dẫn đến tình trạng không triển khai thực hiện văn bản, không triển khai XLVPHC với lý do còn chờ đợi Thông tư hướng dẫn... Qua vài nét minh họa phản ánh thực trạng về cơ chế thi hành PLXLVPHC cho chúng ta thấy rằng: việc nghiên cứu cơ chế bảo đảm thi hành Luật XLVPHC trong điều kiện hiện nay ở Việt Nam là vô cùng quan trọng, vô cùng càn thiết và có ý nghĩa cả về lý luận và ý nghĩa thực tế rất sâu sắc. Việc nghiên cứu, khảo sát thực tiễn thi hành pháp luật cho chúng ta nhận biết một điều là muốn pháp luật đi vào cuộc sống, cơ quan soạn thảo văn bản nói riêng, các cơ quan nhà nước nói chung cần bảo đảm những yếu tố nhất định về việc kịp thời ban hành văn bản hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh, nghị định và các VBQPPL khác một cách đồng bộ, đồng thời phải thực hiện tốt công tác phổ biến, tuyên truyền, tập huấn, bảo đảm nguồn lực tài chính cũng như nguồn nhân lực cho việc thi hành pháp luật. Việc giám sát, kiểm tra, thanh tra quá trình thi hành pháp luật nói chung, Luật XLVPHC nói riêng cũng giữ một vai trò không kém phần quan trọng bởi vì qua các hoạt động này, nhiều sai phạm đã được kịp thời phát hiện, xử lý, uốn nắn kịp thời. Để xây dựng nhà nước pháp quyền, vấn đề không phải đơn giản là cố gắng soạn thảo và ban hành được nhiều văn bản quy phạm pháp luật mà quan trọng hơn là pháp luật phải được thực thi nghiêm chỉnh; pháp luật phải được tôn trọng, pháp luật phải được đề cao... Như vậy, cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật nói chung, cơ chế bảo đảm thi hành Luật XLVPHC nói riêng mới góp phần hữu hiệu vào việc xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền. Việc nghiêm chỉnh thi hành Luật XLVPHC cũng là yếu tố góp phần bảo đảm cho pháp luật được thi hành, được tôn trọng vì Luật XLVPHC cùng hệ thống các Nghị định tạo thành hệ thống pháp luật về XLVPHC. Hệ thống này với các hình thức xử phạt, xử lý nghiêm khắc (chỉ sau chế tài hình sự) sẽ là một bảo đảm quan trọng để đưa các quy định của pháp luật, đặc biệt là các quy định về nội dung quản lý nhà nước vào cuộc sống, phục vụ quản lý nhà nước, quản lý xã hội có hiệu quả.

Nghiên cứu cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật nói chung, cơ chế bảo đảm thi hành Luật XLVPHC nói riêng, chúng tôi nhận thấy cần sửa đổi, bổ sung Luật ban hành VBQPPL theo hướng cơ quan soạn thảo VBQPPL (luật, pháp lệnh, nghị định...) cần chỉ rõ cơ chế bảo đảm thi hành (các yếu tố bảo đảm) VBQPPL vì hiện nay Luật ban hành VBQPPL mới quy định về dự kiến nguồn lực để bảo đảm soạn thảo VBQPPL mà chưa có quy định về cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật. Hiện nay, VBQPPL được ban hành rất nhiều nhưng hiệu quả thi hành chưa cao vì thiếu cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật, do đó, theo chúng tôi, Luật ban hành VBQPPL cần được bổ sung thêm các quy định về cơ chế bảo đảm thi hành VBQPPL. Đây là một trong các ý nghĩa của việc nghiên cứu cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật nói chung, cơ chế thi hành Luật XLVPHC nói riêng.

Những điều kiện cần thiết cho việc thực thi cơ chế bảo đảm thi hành Luật XLVPHC

Cơ chế bảo đảm thi hành Luật XLVPHC có vai trò quan trọng trong việc thực thi Luật này. Tuy nhiên, đây mới là kết quả nghiên cứu trên lý thuyết, do đó, cần phải có những điều kiện cần thiết cho việc thực thi cơ chế bảo đảm thi hành Luật XLVPHC. Theo chúng tôi, những điều kiện đó là:

Cần nâng cao nhận thức của cơ quan chủ trì soạn thảo, cơ quan khác liên quan của Nhà nước trong việc bảo đảm những yếu tố cần thiết cho việc thực thi Luật XLVPHC. Lâu nay chúng ta chưa thực sự coi trọng cơ chế bảo đảm cho việc triển khai thi hành VBQPPL, do đó, hiệu quả thi hành chưa cao.
Cần luật hóa cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật nói chung, Luật XLVPHC nói riêng; việc luật hóa có thể thực hiện bằng sửa đổi, bổ sung Luật ban hành VBQPPL trong đó cần đặc biệt chú ý đến nguồn lực tài chính cũng như nguồn lực cho việc triển khai thi hành Luật XLVPHC... Vì chỉ luật hóa cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật nói chung, cơ chế bảo đảm thi hành Luật XLVPHC nói riêng thì cơ chế này mới trở thành nghĩa vụ pháp lý có giá trị bắt buộc thi hành đối với cơ quan, tổ chức.
Nói đến điều kiện bảo đảm thi hành Luật XLVPHC, chúng ta không thể không đề cập đến nguồn lực về con người, nguồn lực tài chính cũng như những điều kiện vật chất khác cần thiết để thực thi Luật XLVPHC. Chẳng hạn như việc tăng cường đội ngũ Thanh tra viên cho các tổ chức thanh tra, đặc biệt là Thanh tra Sở vì nhìn chung, tại các Sở như Sở Tư pháp, Sở Y tế… đội ngũ Thanh tra viên còn quá mỏng (thông thường chỉ có 2-3 Thanh tra viên) trong khi đó tình hình VPPL tại cơ sở diễn ra thường xuyên và phức tạp. Đề xử lý nhanh chóng, kịp thời các hành vi VPPL, Nhà nước không thể không đầu tư nguồn nhân lực cho các hoạt động kiểm tra, thanh tra và XPVPHC đối với các hành vi VPPL. việc không xử phạt, hoặc xử phạt không kịp thời, không nghiêm minh sẽ dẫn đến tình trạng coi thường pháp luật và do vậy việc VPPL sẽ diễn ra ngày một nhiều hơn, khó kiểm soát hơn và sẽ phức tạp hơn. Trong tình hình như vậy, khó có thể nói là hiệu quả, hiệu lực quản lý nhà nước sẽ được bảo đảm và đương nhiên nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội cũng không thể được thực hiện tốt. Như vậy, có thể khẳng định: việc tôn trọng pháp luật và trật tự pháp luật được bảo đảm là yếu tố trực tiếp ảnh hưởng đến quá trình phát triển kinh tế-xã hội ở mỗi quốc gia.
Mặc dù hệ thống pháp luật XLVPHC có quá trình hình thành và phát triển tương đối lâu dài nhưng nước ta chưa có bất cứ một cơ quan nào được giao nhiệm vụ theo dõi việc thi hành pháp luật XLVPHC như theo dõi công tác soạn thảo văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành; theo dõi, thống kê tình hình thi hành quyết định XPVPHC cũng như tổ chức cưỡng chế việc thi hành quyết định xử phạt. Theo quy định của PLXLVPHC thì cơ quan, người có thẩm quyền xử phạt có trách nhiệm tổ chức việc cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt nếu đối tượng bị xử phạt không tự nguyện thi hành. Tuy nhiên, các cơ quan có thẩm quyền xử phạt như cơ quan Hải quan, cơ quan Thuế, Kiểm lâm, Quản lý thị trường... lại không có lực lượng để tổ chức việc cưỡng chế, do đó, hiệu quả của việc thi hành quyết định xử phạt không cao. Để giải quyết thực tế này, nhiều cơ quan kiến nghị càn thành lập cơ quan chuyên trách để theo dõi tình hình thi hành pháp luật về XPVPHC hoặc giao nhiệm vụ này cho cơ quan hiện có, chẳng hạn như Cơ quan thi hành án dân sự để theo dõi, tổ chức thi hành quyết định XPVPHC. Tuy nhiên, có ý kiến cho rằng: việc thi hành bản án, quyết định thi hành án dân sự cũng đã quá tải đối với cơ quan thi hành án dân sự, do đó, không nên giao nhiệm vụ này cho cơ quan thi hành án dân sự. Từ sự phân tích trên, có thể khẳng định là để triển khai cơ chế bảo đảm thi hành Luật XLVPHC, Nhà nước cần phải tạo dựng cơ chế bảo đảm đáp ứng một số điều kiện về tài chính, về tổ chức và nhân sự... Chẳng hạn như, việc cưỡng chế buộc tháo dỡ công trình xây dựng trái phép đòi hỏi nhiều lực lượng và phương tiện tham gia, chi phí lớn nhưng hiện nay chưa có kinh phí chi cho việc tổ chức cưỡng chế thực hiện biện pháp này. Mặc dù pháp luật quy định người bị cưỡng chế phải chi phí cho việc thực hiện các biện pháp cưỡng chế. Tuy nhiên, đối tượng bị cưỡng chế thường không có tiền, do đó, ngân sách phải chi cho việc tổ chức thi hành quyết định cưỡng chế.

VI. Những tồn tại, thách thức của cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật XLVPHC và những vấn đề đặt ra

Những tồn tại, hạn chế của cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật XLVPHC được thể hiện thông qua thực trạng của các quy định và việc thi hành các quy định của pháp luật XLVPHC trong thời gian vừa qua. Chính vì vậy, vấn đề đặt ra ở đây là cần phải nghiên cứu toàn diện cả về lý luận và thực tiễn cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật XLVPHC nhằm đưa ra các biện pháp, phương thức sử dụng để đưa các quy định của pháp luật vào cuộc sống.

Việc đưa ra cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật XLVPHC ngoài việc nghiên cứu hoàn thiện chính các quy định của Luật XLVPHC nhằm điều chỉnh tốt các quan hệ xã hội thực tiễn đang diễn ra còn phải nghiên cứu tổng thể các biện pháp hành chính, kinh tế - xã hội để từ đó có cơ sở cho việc phát huy hiệu quả trong các quy định của Luật XLVPHC. Tuy nhiên, vấn đề đặt ra là việc thực hiện các cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật XLVPHC có hiệu quả hay không lại ảnh hưởng bởi nhiều yếu tố khác như ý thức, thái độ của chủ thể tuân thủ pháp luật, chủ thể áp dụng pháp luật; điều kiện vật chất, phương tiện, kinh phí bảo đảm cho việc thi hành pháp luật; trình độ, năng lực của CBCC, nhất là CBCC áp dụng pháp luật XLVPHC; tác động từ dư luận xã hội; các hiện tượng tiêu cực xã hội; sự tác động của đối tượng khác trong quá trình XLVPHC... Tất cả những yếu tố đó có ảnh hưởng không nhỏ tới việc bảo đảm thi hành Luật XLVPHC trên thực tiễn.

CHƯƠNG II

THỰC TRẠNG CƠ CHẾ THI HÀNH PHÁP LUẬT XLVPHC

Trên cơ sở lý luận về cơ chế bảo đảm thi hành Luật XLVPHC đã nêu ở phần trên. Trong Chương này, chúng tôi tập trung đánh giá thực trạng của việc thực thi cơ chế bảo đảm thi hành Luật XLVPHC thông qua đánh giá việc thi hành các quy định của pháp luật XLVPHC hiện hành và các yếu tố khác bảo đảm thi hành Luật XLVPHC.

I. Thực trạng cơ chế thi hành các quy định của pháp luật về XLVPHC

Thực trạng cơ chế thi hành pháp luật về XLVPHC thông qua việc áp dụng các hình thức XPVPHC, các biện pháp ngăn chặn và bảo đảm việc XLVPHC
1. Các hình thức XPVPHC

Việc định ra các hình thức XPVPHC là một vấn đề hệ trọng thuộc chính sách xử phạt của Nhà nước, phù hợp với từng thời kỳ phát triển của đất nước, thời điểm lịch sử cũng như truyền thống của dân tộc. Cùng với chính sách hình sự - quan điểm về loại hành vi nguy hiểm cho xã hội phải bị coi là tội phạm và phải chịu hình phạt tương ứng, thì chính sách XPVPHC - quan điểm về loại hành vi VPHC nào phải bị XPVPHC và các hình thức xử phạt được áp dụng tương ứng có vai trò quan trọng trong việc tạo lập và duy trì một nền hành chính vững chắc, một trật tự, kỷ cương chặt chẽ trong xã hội, qua đó tạo lập và duy trì ý thức tôn trọng pháp luật, chấp hành pháp luật của người dân.

Thực tiễn áp dụng các hình thức XPVPHC thời gian qua cho thấy: xã hội của chúng ta còn thiếu kỷ cương, phép nước chưa được nghiêm, ý thức chấp hành pháp luật của người dân còn kém, hiệu lực, hiệu quả quản lý xã hội chưa được như mong muốn. Sở dĩ như vậy là do bản thân quy định của pháp luật chưa đầy đủ, các hình thức XPVPHC còn nghèo nàn, đơn điệu và mức xử phạt chưa “đủ mức răn đe”. Trong số các hình thức được quy định tại Chương II của PLXLVPHC (gồm 09 hình thức, biện pháp) thì chỉ có 05 hình thức là mang tính chất xử phạt còn lại là các biện pháp khắc phục hậu quả (04 biện pháp) chỉ mang ý nghĩa giải quyết hậu quả do VPHC gây ra.

Việc quy định hai hình thức phạt bổ sung (tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề và tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng để VPHC) chỉ được áp dụng cùng với hình thức phạt chính trong thực tiễn là không phù hợp, thể hiện sự máy móc, sơ cứng trong việc xác lập cơ chế, phương thức áp dụng hình thức XPVPHC. Minh chứng cho nhận định này có thể lấy ví dụ trong thực tiễn nhiều trường hợp, đối tượng vi phạm bỏ chạy nên không áp dụng được hình phạt chính, từ đó cũng không thể áp dụng hình thức phạt bổ sung. Lực lượng thực thi pháp luật cũng còn tồn tại nhiều "vấn đề": chẳng hạn như còn thiếu về số lượng, yếu về chuyên môn nghiệp vụ, phẩm chất đạo đức của người cán bộ công chức còn nhiều bất cập làm cho việc xử phạt thiếu nghiêm minh, triệt để đối với các VPHC xảy ra.

Việc áp dụng các hình thức XPVPHC được quy định có tính nguyên tắc: (i) Đối với các VPHC chỉ được áp dụng một hình thức phạt chính và có thể áp dụng một hoặc nhiều hình thức phạt bổ sung và (ii) Khi đã xác định là có VPHC thì trước tiên phải áp dụng hình thức phạt chính (cảnh cáo, phạt tiền); sau đó, tùy trường hợp mới áp dụng thêm hình thức phạt bổ sung và biện pháp khắc phục hậu quả để việc XLVPHC được triệt để. Việc áp dụng nguyên tắc này trong thực tiễn đấu tranh phòng, chống VPHC những năm qua đã góp phần tích cực vào việc đấu tranh phòng, chống VPHC, lập lại trật tự, kỷ cương xã hội, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước. Tuy nhiên, thực tiễn áp dụng cũng phản ánh một thực tế là, đối với nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước, nếu cứ áp dụng một cách máy móc quy định của pháp luật mang tính nguyên tắc như vậy thì không có hiệu quả và người áp dụng không khỏi lúng túng trong việc thực thi XPVPHC. Có thể dẫn ra đây các lĩnh vực thường gặp nhất là Hải quan, Quản lý thị trường, Xây dựng và một số lĩnh vực khác. Thực tiễn XPVPHC trong lĩnh vực quản lý nhà nước về Hải quan cho thấy: nhiều khi đối với người vi phạm mà cứ phải áp dụng hình thức phạt chính (cảnh cáo, phạt tiền) rồi mới áp dụng hình thức phạt bổ sung (tịch thu tang vật, phương tiện dùng để VPHC) là khó khả thi, ví dụ: người vận chuyển hàng hóa thuê, nếu bị phát hiện là vận chuyển hàng lậu thì phải xử phạt nhưng phạt tiền đối với họ không dễ (vì họ làm thuê, không có tiền để nộp phạt), nếu phạt tịch thu tang vật hoặc phương tiện dùng để VPHC thì dễ thực hiện và có hiệu quả hơn nhưng theo quy định thì cứ phải phạt tiền hoặc cảnh cáo rồi mới kèm theo phạt tịch thu? Hay trong lĩnh vực xây dựng, thường gặp hơn cả là trong trường hợp xây nhà trái phép. Người xây nhà trái phép thường đã dốc hết tiền của để xây nhà, nếu cơ quan, người có thẩm quyền XPVPHC phạt tiền người vi phạm hàng trăm triệu đồng và sau đó bắt anh ta phải dỡ bỏ công trình xây dựng trái phép trị giá hàng tỷ đồng thì quyết định XPVPHVC như vậy tính khả thi sẽ rất thấp, khó có thể thi hành được bởi họ lấy đâu tiền mà nộp phạt trong khi công trình xây dựng bị phá dỡ?

Đối với việc áp dụng các biện pháp ngăn chặn và bảo đảm việc XLVPHC

Các biện pháp ngăn chặn VPHC và bảo đảm XLVPHC được quy định tại Chương V của PLXLVPHC (từ Điều 43 đến Điều 52), quy định tại một số nghị định của Chính phủ quy định về chế độ áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở chữa bệnh, đưa vào cơ sở giáo dục; quy định về thủ tục đưa người nghiện ma túy, người bán dâm vào tạm thời lưu trú tại cơ sở chữa bệnh, quy định tại Quy chế về tạm giữ người theo thủ tục hành chính... và một số VBQPPL khác như thông tư, thông tư liên tịch... Tất cả các VBQPPL nói trên hợp thành khung pháp lý về các biện pháp ngăn chặn VPHC và bảo đảm XLVPHC.

Về biện pháp tạm giữ người theo thủ tục hành chính: các quy định về tạm giữ người theo thủ tục hành chính qua thực tế áp dụng cho thấy quy định thời hạn tạm giữ người theo thủ tục hành chính không được quá 12 giờ, trường hợp cần thiết thì tối đa không quá 48 giờ là chưa thật hợp lý vì khoảng thời gian như vậy thường không đủ để xác minh các yếu tố nhân thân, lai lịch của người vi phạm cũng như kết luận hành vi vi phạm. Hơn nữa, trong nhiều trường hợp, ranh giới giữa VPHC và tội phạm hình sự có nhiều điểm rất gần nhau mà những vụ việc này nếu xảy ra ở vùng sâu, vùng xa, vùng biển, biên giới, hải đảo mà điều kiện giao thông không thuận lợi hoặc một số vụ việc có yếu tố nước ngoài thì thời hạn tạm giữ hành chính quy định như hiện nay là một thách thức lớn đối với người có thẩm quyền áp dụng biện pháp này. Trong những tình huống như vậy, nhiều trường hợp, để đảm bảo thời gian tạm giữ, người có thẩm quyền đã phải cố tình "bắt người buổi sáng nhưng đến buổi chiều mới lập biên bản vi phạm" hoặc để không vi phạm quy định pháp luật về tạm giữ người thì người có thẩm quyền buộc phải thả người vi phạm ra ngay cả khi người vi phạm chưa có tiền nộp phạt. Do đó, vấn đề quy định tăng thời hạn tạm giữ người theo thủ tục hành chính từ 12 giờ lên 36 giờ để thuận lợi hơn khi áp dụng là cần thiết. Có ý kiến đề xuất tăng thời hạn tạm giữ tối đa lên đến 07 ngày. Bên cạnh đó cũng cần giải thích thế nào là "trường hợp cần thiết" đồng thời quy định cụ thể thủ tục cần tiến hành khi người bị tạm giữ chấp hành xong thời hạn tạm giữ.

Một số ý kiến khác trong các lực lượng Kiểm lâm, Bộ đội biên phòng liên quan đến biện pháp tạm giữ người cho rằng quy định "mọi trường hợp tạm giữ đều phải có quyết định bằng văn bản..." trên thực tế rất khó thực hiện khi việc tạm giữ được áp dụng đối với các ngành đặc thù như Kiểm lâm, Bộ đội biên phòng. Chế độ, tiêu chuẩn dành cho người bị tạm giữ, cơ sở vật chất của nhà tạm giữ chưa được chú trọng, đặc biệt là ở cấp chính quyền cơ sở như UBND cấp xã, Công an phường, người vi phạm thường bị tạm giữ trong phòng làm việc của Công an xã và như vậy là vi phạm quyền của người bị tạm giữ. Đối với vấn đề thẩm quyền tạm giữ người theo thủ tục hành chính, đề nghị quy định Trưởng công an xã cũng có quyền tạm giữ người theo thủ tục hành chính tương tự như Trưởng công an phường nhằm tạo điều kiện cho Trưởng công an xã thi hành công vụ được thuận lợi. Bên cạnh đó, vấn đề xác định thời điểm tạm giữ người để tính thời hạn tạm giữ cũng chưa được quy định rõ. Điều khoản này quy định:"... Thời hạn tạm giữ người theo thủ tục hành chính không được quá 12 giờ, kể từ thời điểm bắt đầu giữ người vi phạm...". Vậy thời điểm bắt đầu giữ người vi phạm là thời điểm nào? Đó là thời điểm giữ người đó lại và dẫn về Trụ sở hay là thời điểm giữ họ lại tại Trụ sở làm việc hoặc là thời điểm ra quyết định tạm giữ đối với người đó?

Về biện pháp tạm giữ tang vật, phương tiện vi phạm hành chính: Biện pháp này chỉ được áp dụng trong trường hợp cần để xác minh tình tiết làm căn cứ quyết định xử lý hoặc ngăn chặn ngay VPHC. Trình tự, thủ tục, thẩm quyền tạm giữ tang vật, phương tiện VPHC được quy định cụ thể tại Điều 46 PLXLVPHC năm 2002. Qua thực tế triển khai thực hiện các quy định về tạm giữ tang vật, phương tiện vi phạm hành chính đã bộc lộ một số hạn chế, bất cập, đó là: quy định thủ tục tạm giữ tang vật, phương tiện VPHC tại Điều 46 PLXLVPHC còn phức tạp nên không kịp thời tiến hành xử lý các trường hợp vi phạm (ví dụ, để tạm giữ tang vật, phương tiện vi phạm thì người có thẩm quyền phải ghi ba loại giấy tờ: biên bản vi phạm, biên bản tạm giữ tang vật, phương tiện vi phạm và quyết định tạm giữ tang vật, phương tiện vi phạm...)- về thời hạn tạm giữ tang vật, phương tiện VPHC quy định tại khoản 5 Điều 46 PLXLVPHC, nhiều địa phương cho rằng quy định thời hạn 10 ngày là ngắn vì ở những địa phương có địa bàn rộng hoặc trên sông nước, khi tập trung các phương tiện bị tạm giữ về đến đơn vị thì cũng vừa hết khoảng thời gian quy định trên nên lại phải ra quyết định chuyển trả phương tiện. Đối với những vụ VPHC về kinh tế, thương mại có tính chất phức tạp, hồ sơ trình Ủy ban nhân dân tới 03 tháng vẫn chưa trả lại, dẫn đến tình trạng vi phạm thời hạn tạm giữ tang vật, phương tiện VPHC. Ngoài ra, theo quy định tại khoản 3 Điều 57 PLXLVPHC năm 2002 thì biện pháp tạm giữ tang vật, phương tiện VPHC được áp dụng trong trường hợp cá nhân, tổ chức vi phạm bị phạt tiền mà không có giấy phép lưu hành phương tiện hoặc giấy phép lái xe, nhưng trên thực tế có nhiều người bị xử phạt chấp nhận bị tạm giữ giấy tờ hoặc tang vật, phương tiện vi phạm chứ không chịu nộp tiền phạt. Hơn nữa, trong trường hợp người vi phạm đã nộp giấy tờ lưu hành phương tiện cho cơ quan khác rồi thì cơ quan đang tiến hành việc xử phạt không thể thu giấy tờ đó được nữa; nếu thu phương tiện vi phạm thì việc bảo quản cũng rất khó khăn, hao phí xã hội lớn.

Về biện pháp khám người theo thủ tục hành chính: theo quy định chỉ có những người có thẩm quyền mới được khám người. Tuy nhiên, một số người đang thực thi công vụ mới là người thực hiện các hoạt động tuần tra, kiểm soát trực tiếp nhưng họ lại không có thẩm quyền khám người (trong nhiều trường hợp bao gồm cả khám phương tiện, tang vật bị nghi ngờ VPHC), nếu trình lên người có thẩm quyền thì sẽ không kịp thời xử lý vi phạm (ví dụ, công chức Hải quan có nhiệm vụ chống buôn lậu và kiểm tra, giám sát hàng hóa xuất khẩu, nhập khẩu, phương tiện vận tải xuất cảnh, nhập cảnh).

Biện pháp khám phương tiện vận tải, đồ vật theo thủ tục hành chính chỉ được áp dụng khi có căn cứ cho rằng phương tiện vận tải, đồ vật có cất giấu tang vật, phương tiện VPHC. Tuy nhiên, trên thực tế các chức danh có thẩm quyền áp dụng biện pháp này tương đối nhiều, chủ yếu được áp dụng trong đấu tranh phòng, chống các VPHC trong các lĩnh vực như thương mại, hải quan, thuế, an ninh, trật tự an toàn xã hội... Khó khăn, vướng mắc trong thực tế áp dụng biện pháp này thường là sự vắng mặt của chủ phương tiện vận tải, đồ vật (người chủ phương tiện thường giao cho người điều khiển phương tiện chịu trách nhiệm vận chuyển hàng hóa hoặc trường hợp người chủ khi bị phát hiện vi phạm đã không nhận mình là chủ đồ vật đó) nên việc lập biên bản theo quy định gặp khó khăn về người làm chứng. Một trở ngại khác là việc giao biên bản cho chủ phương tiện vận tải, đồ vật hoặc người điều khiển phương tiện vận tải trong nhiều trường hợp rất khó khăn vì họ cố tình vắng mặt hoặc không nhận.

Quy định về biện pháp khám nơi cất giấu tang vật, phương tiện

VPHC có một số điểm bất hợp lý, chẳng hạn như quy định tại khoản 2 Điều 49 PLXLVPHC rất khó thực hiện vì đòi hỏi quyết định khám nơi cất giấu tang vật, phương tiện phải được Chủ tịch UBND cấp huyện phê chuẩn bằng văn bản trong khi đó những người này lại hay đi vắng, khi phê chuẩn xong thì đối tượng đã không còn ở hiện trường. Các địa phương cho rằng quy định như Pháp lệnh là không khả thi và gây khó khăn cho việc khám xét vì để có được sự đồng ý bằng văn bản của Chủ tịch UBND cấp huyện như quy định thì phải mất từ 1-2 ngày, thậm chí còn lâu hơn nếu Chủ tịch UBND đi công tác xa. Trong thời gian chờ văn bản đồng ý của Chủ tịch UBND cấp huyện thì đối tượng có đủ thời gian để tẩu tán tang vật, phương tiện VPHC, làm cho công tác đấu tranh của cơ quan có thẩm quyền gặp khó khăn, không đạt hiệu quả, tính răn đe mất tác dụng. Trên thực tế, hầu hết các cửa hàng hiện nay đều sử dụng một phần diện tích nhà ở để kinh doanh mà để bắt được các vụ buôn bán hàng lậu, hàng cấm đòi hỏi phải rất khẩn trương nhưng khi xin được văn bản chấp thuận của Chủ tịch UBND cấp huyện thì người vi phạm đã kịp thời tẩu tán hết tang vật, phương tiện VPHC. Quy định này cũng bất cập khi áp dụng tại khu vực rừng núi, trong nhiều trường hợp không thể thực hiện đúng quy định pháp luật vì mất quá nhiều thời gian. Khoản 3 Điều 49 của PLXLVPHC nghiêm cấm khám ban đêm, nhưng đối với những tàu lớn, đang khám dở, đến 21h tối lại phải dừng lại để sáng mai khám tiếp thì rất phức tạp.

Về biện pháp bảo lãnh hành chính: đây là biện pháp áp dụng đối với đối tượng có nơi cư trú nhất định. Đối với NCTN thì Chủ tịch UBND cấp huyện ra quyết định giao cho cha mẹ hoặc người giám hộ của người đó chịu trách nhiệm bảo lãnh. Trách nhiệm bảo lãnh của gia đình hoặc tổ chức xã hội đối với đối tượng được bảo lãnh là bảo đảm trong thời gian được giao bảo lãnh không để người đó tiếp tục VPPL và phải bảo đảm sự có mặt của người đó tại nơi cư trú khi được yêu cầu. Điều 16, Điều 17 Nghị định số 134/2004/NĐ-CP quy định cụ thể hơn về nội dung biện pháp bảo lãnh hành chính, trách nhiệm của gia đình, tổ chức xã hội được giao bảo lãnh và trách nhiệm của người được bảo lãnh. Tuy nhiên, Nghị định số 134/2004/NĐ-CP cũng chưa có quy định riêng, cụ thể về thủ tục bảo lãnh và trách nhiệm của tổ chức, cá nhân nhận bảo lãnh, của gia đình, người giám hộ nhận bảo lãnh NCTN. Điều này thể hiện tính chưa toàn diện, chưa có sự chú trọng thích đáng trong việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của NCTN thông qua các quy định áp dụng biện pháp ngăn chặn này đối với NCTN.

Đối với biện pháp quản lý người nước ngoài VPPL Việt Nam trong thời gian làm thủ tục trục xuất: trên thực tiễn biện pháp này không được áp dụng nhiều do theo quy định của PLXLVPHC thì chỉ Bộ trưởng Công an mới có quyền quyết định áp dụng hình thức phạt này, trong khi đó thủ tục áp dụng phức tạp, kéo dài, mất nhiều thời giờ, thời gian quản lý đối tượng này thường lâu, khó thực hiện, do vậy, cơ quan, người có thẩm quyền chỉ áp dụng hình thức xử phạt trục xuất trong trường hợp thật cần thiết. Thực tế ít áp dụng hình thức xử phạt trục xuất dẫn đến việc áp dụng biện pháp quản lý người nước ngoài vi phạm pháp luật tại Việt Nam trong thời gian làm thủ tục trục xuất cũng rất ít. Bên cạnh đó, cơ sở pháp lý để triển khai áp dụng biện pháp Quản lý người nước ngoài vi phạm pháp luật tại Việt Nam trong thời gian làm thủ tục trục xuất cũng mới chỉ được quy định rất ngắn gọn trong

một số điều của Nghị định số 97/2006/NĐ-CP của Chính phủ ngày 15/9/2006^{^[5]} nên việc thực thi biện pháp này trong thực tiễn cũng rất hạn chế.

Biện pháp “Đưa người nghiện ma túy, người bán dâm không có nơi cư trú nhất định vào lưu trú tạm thời tại cơ sở chữa bệnh” không được quy định tại PLXLVPHC, nhưng Chính phủ đã ban hành Nghị định số 43//2005/NĐ-CP ngày 5/4/2004 quy định việc đưa người nghiện ma túy, người bán dâm không có nơi cư trú nhất định vào lưu trú tạm thời tại cơ sở chữa bệnh sau khi đã có ý kiến đồng ý của UBTVQH. Trước khi ban hành Nghị định này, việc thực hiện biện pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh đối với đối tượng mại dâm, ma túy không có nơi cư trú nhất định gần như đình trệ không thực hiện được vì không có cơ sở pháp lý để thực hiện. Tuy nhiên, vấn đề đặt ra là hiện nay mới chỉ có Nghị định của Chính phủ quy định việc đưa người nghiện ma túy, người bán dâm không có nơi cư trú nhất định vào lưu trú tạm thời tại cơ sở chữa bệnh và áp dụng biện pháp truy tìm đối với các đối tượng này nếu họ bỏ trốn, vấn đề là đối với các đối tượng không có nơi cư trú nhất định mà thuộc diện áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, cơ sở giáo dục thì lại chưa có văn bản quy định về vấn đề này, do vậy, đương nhiên cũng chưa có quy định về việc truy tìm họ trong thời gian làm thủ tục hồ sơ ra quyết định áp dụng các biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, cơ sở giáo dục đối với họ mà đối tượng đó bỏ trốn, kể cả đối tượng là NCTN.

Trong thời gian qua, Bộ Công an có Công văn số 405/BCA-C11 ngày 7/3/2008 báo cáo Thủ tướng Chính phủ đề nghị Chính phủ ban hành Nghị định quy định cụ thể thời gian, thủ tục, thẩm quyền áp dụng lưu giữ tạm thời đối với các đối tượng đã có quyết định đưa vào cơ sở giáo dục, trường giáo dưỡng. Văn phòng Chính phủ đã có Công văn số 1924/VPCP- XDPL ngày 26/3/2008 thông báo ý kiến của Thủ tướng Chính phủ “giao Bộ Công an chủ trì, phối hợp với Bộ Tư pháp và các cơ quan có liên quan xây dựng Dự thảo Nghị định quy định cụ thể thời gian, thủ tục, thẩm quyền áp dụng lưu giữ tạm thời đối với đối tượng đã có quyết định đưa vào cơ sở giáo dục, trường giáo dưỡng, báo cáo UBTVQH trước khi trình Chính phủ”^{^[6]}. Theo chúng tôi, đối với vấn đề này cần có sự tính toán thêm để làm sao bảo đảm được tính đồng bộ về mặt pháp lý trong việc quy định về biện pháp “lưu giữ tạm thời” nói chung đối với đối tượng bị áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở giáo dục, cơ sở chữa bệnh, trường giáo dưỡng, đồng thời cũng cần tính toán về hiệu lực pháp lý của các quy định này theo hướng cân nhắc ban hành thêm Nghị định của Chính phủ hay đưa nội dung này vào Dự án Luật XLVPHC đang xúc tiến xây dựng.

2. Thực trạng cơ chế thi hành pháp luật về XLVPHC thông qua việc thực thi thẩm quyền XPVPHC

Hiện nay, thẩm quyền XPVPHC được quy định tập trung trong PLXLVPHC và các nghị định cụ thể hóa thẩm quyền xử phạt trên các lĩnh vực quản lý nhà nước chuyên ngành. Theo đó, không có một hoặc một loại cơ quan riêng được thành lập để tiến hành việc XPVPHC mà thẩm quyền xử phạt chủ yếu thuộc về các cơ quan quản lý hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương và được xác định cụ thể cho các chức danh trong từng cơ quan đó. Mặt khác, một số chức danh trong các cơ quan tư pháp và thi hành án cũng có thẩm quyền XPVPHC, chẳng hạn như Thẩm phán chủ tọa phiên tòa, Chấp hành viên, Đội trưởng và Trưởng phòng thi hành án dân sự. Với các chủ thể trong các cơ quan quản lý hành chính nhà nước, thẩm quyền xử phạt được xác định dựa trên nguyên tắc: Chủ tịch UBND các cấp là người có thẩm quyền xử phạt trong các lĩnh vực quản lý nhà nước ở địa phương; người có thẩm quyền trong các cơ quan chuyên môn như Hải quan, Kiểm lâm, Thuế vụ, Thanh tra chuyên ngành, lực lượng Cảnh sát… có thẩm quyền xử phạt đối với những vi phạm hành chính thuộc lĩnh vực, ngành mình quản lý.

Pháp luật hiện hành đã quy định tương đối đầy đủ các chức danh có thẩm quyền xử phạt trong các cơ quan quản lý khác nhau, bảo đảm để không một VPHC nào xảy ra lại không bị xử phạt bởi các chủ thể là những chức danh có thẩm quyền. Tuy nhiên, các quy định về thẩm quyền xử phạt trong pháp luật hiện hành còn bộc lộ những hạn chế sau đây:

PLXLVPHC đã quy định bằng cách liệt kê các chức danh có thẩm quyền xử phạt và với mỗi chức danh cụ thể, Pháp lệnh quy định rõ hình thức, mức xử phạt và những biện pháp cưỡng chế khác mà chủ thể đó được áp dụng trong khi XPVPHC. Theo cách quy định này, chỉ những chức danh nào được chỉ rõ trong Pháp lệnh mới có thẩm quyền xử phạt. Cách quy định này có điểm tích cực là giúp cho việc xác định các chủ thể có thẩm quyền một cách rõ ràng, đơn giản nhưng lại không bảo đảm tính linh hoạt để theo kịp với những thay đổi về tổ chức trong các cơ quan quản lý và thực tiễn của công tác đấu tranh phòng, chống VPHC.

Thực tiễn quản lý cho thấy có những đơn vị thuộc cơ quan nhà nước thành lập hoặc chức danh trong cơ quan quản lý nhà nước được quyết định sau thời điểm ban hành (hoặc sửa đổi) PLXLVPHC nên không được Pháp lệnh quy định thẩm quyền xử phạt. Các chủ thể này đương nhiên không có thẩm quyền xử phạt mặc dù do hoạt động đặc thù họ có thể là người trực tiếp phát hiện các VPHC. Cũng có những lĩnh vực quản lý vào thời điểm PLXLVPHC được ban hành thì các VPHC mới xuất hiện nên việc giới hạn thẩm quyền cho một hoặc một số cơ quan quản lý là hợp lý nhưng sau đó các vi phạm này gia tăng với tốc độ rất nhanh, nếu không mở rộng phạm vi thẩm quyền thì không thể đáp ứng kịp thời yêu cầu đấu tranh phòng, chống VPHC, trong khi việc sửa đổi, bổ sung PLXLVPHC lại là một quá trình phức tạp và kéo dài. Chẳng hạn, Cục Cảnh sát bảo vệ môi trường được thành lập sau khi PLXLVPHC năm 2002 được ban hành nên chưa có quy định về thẩm quyền XPVPHC mặc dù đây là cơ quan trực tiếp phát hiện các hành vi VPHC; phải đến khi Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của PLXLVPHC năm 2008 được ban hành thì mới có thể quy định bổ sung thẩm quyền XPVPHC của Cục Cảnh sát bảo vệ môi trường vào Pháp lệnh sửa đổi.

Các nghị định về XPVPHC thường căn cứ vào các chức danh có thẩm quyền xử phạt đã được PLXLVPHC quy định để quy định người có thẩm quyền xử phạt phù hợp với lĩnh vực của mình. Tuy nhiên, các quy định về thẩm quyền xử phạt này mới chỉ dừng lại ở các quy định chung chứ chưa phân định rõ ràng chức danh nào có thẩm quyền xử phạt chỉ đối với những hành vi nào.

Một số nghị định về XPVPHC quy định thẩm quyền xử phạt trái với PLXLVPHC. Ví dụ: khoản 2 Điều 28 Nghị định số 142/2004/NĐ-CP quy định XPVPHC trong lĩnh vực bưu chính, viễn thông và tần số vô tuyến điện quy định chức danh có thẩm quyền xử phạt là "cơ quan thanh tra chuyên ngành thuộc Bộ Bưu chính viễn thông". Theo hướng dẫn tại Thông tư số 04/2004/TT-BBCVT ngày 29/11/2004 thì đây là những chức danh quy định tại điểm b, c, d khoản 1 Điều 4 Nghị định số 75/2003/NĐ-CP ngày 26/6/2003 về tổ chức và hoạt động của Thanh tra Bưu chính, viễn thông và Công nghệ thông tin, đó là các chức danh Thanh tra Cục, ví dụ, Cục Bưu chính, viễn thông và công nghệ thông tin khu vực, Thanh tra Cục Tần số vô tuyến điện, Thanh tra Cục quản lý chất lượng bưu chính, viễn thông và công nghệ thông tin. Tuy nhiên, PLXLVPHC lại không quy định thẩm quyền xử phạt cho Thanh tra cấp Cục mà chỉ quy định thẩm quyền xử phạt của Chánh Thanh tra chuyên ngành cấp Sở và cấp bộ. Tương tự như vậy, Điều 19 Nghị định số 26/2004/NĐ-CP ngày 19/3/2004 quy định XPVPHC trong lĩnh vực bảo vệ và kiểm dịch thực vật quy định thẩm quyền xử phạt của Chánh Thanh tra Chi cục Bảo vệ thực vật tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và Chánh Thanh tra Cục Bảo vệ thực vật.

Bên cạnh đó, việc giao thẩm quyền XPVPHC như hiện nay quy định tại Pháp lệnh XLVPHC chưa căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan hành chính nhà nước. Các cơ quan có thẩm quyền quản lý nhà nước giống nhau nhưng giao thẩm quyền xử phạt khác nhau, cùng là cơ quan quản lý nhà nước nhưng có cơ quan có thẩm quyền xử phạt, có cơ quan lại không có thẩm quyền xử phạt. Cụ thể, cùng là Cục quản lý chuyên ngành nhưng có cục có thẩm quyền XPVPHC, có cục không được giao thẩm quyền XPVPHC, ví dụ: Cục Kiểm lâm (thuộc Tổng cục Lâm nghiệp, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn), Cục Quản lý thị trường (thuộc Bộ Công thương) có thẩm quyền xử phạt, song các cục khác như Cục Thú y, Cục Bảo vệ thực vật, Cục quản lý nguồn lợi thủy sản (các cơ quan này đều là cục quản lý chuyên ngành thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn) lại không được trao thẩm quyền xử phạt mà phải có thanh tra chuyên ngành của Bộ xử phạt. Việc XPVPHC trong những lĩnh vực cục quản lý chuyên ngành không có thẩm quyền xử phạt hiện nay dựa vào lực lượng thanh tra chuyên ngành được tổ chức tại cấp Sở và cấp Bộ, song việc xử phạt của lực lượng thanh tra chuyên ngành cấp Sở và cấp Bộ cũng có nhiều điểm chưa đáp ứng được nhu cầu thực tiễn.

3. Thực trạng cơ chế thi hành pháp luật về XLVPHC thông qua việc thực hiện quy đinh về xử lý tang vật, phương tiện VPHC

Theo quy định của pháp luật về XLVPHC thì xử lý tang vật, phương tiện VPHC là một giai đoạn thuộc về quy trình, thủ tục XPVPHC. Việc xử lý này sẽ được tiến hành hoặc trong thời điểm tang vật, phương tiện VPHC bị tạm giữ và chưa có khả năng bị tịch thu hoặc sau thời điểm tang vật, phương tiện VPHC đã có quyết định tịch thu của người có thẩm quyền xử phạt (đối với trường hợp sau khi tang vật, phương tiện bị tạm giữ đã hết thời hạn tạm giữ mà không biết rõ chủ sở hữu, người quản lý, người sử dụng hợp pháp hoặc những người này không đến giải quyết để nhận lại và trường hợp tang vật, phương tiện VPHC bị tịch thu theo quyết định tịch thu của người có thẩm quyền). Quy trình xử lý tang vật, phương tiện VPHC theo các trường hợp nêu trên đều được tiến hành theo quy định tại Điều 61 PLXLVPHC năm 2002 và Nghị định số 128/2008/NĐ-CP ngày 16/12/2008 quy định chi tiết thi hành một số điều của PLXLVPHC năm 2002 và Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của PLXLVHC năm 2008.

Đối với tang vật, phương tiện VPHC bị tạm giữ mà không thuộc loại hàng hoá, vật phẩm dễ bị hư hỏng thì tiến hành tạm giữ theo quy định chung. Trường hợp tang vật, phương tiện bị tạm giữ thuộc loại hàng hoá, vật phẩm dễ bị hư hỏng, thì người ra quyết định tạm giữ tiến hành lập biên bản và tổ chức bán ngay, tiền thu được phải nộp vào tài khoản tạm giữ mở tại Kho bạc nhà nước, nếu tang vật, phương tiện đó không bị tịch thu thì số tiền thu được phải trả lại cho chủ sở hữu, người quản lý hoặc người sử dụng hợp pháp. Đối với tang vật, phương tiện bị chiếm đoạt, sử dụng trái phép để vi phạm hành chính thì trả lại cho chủ sở hữu, người quản lý hoặc người sử dụng hợp pháp.

Đối với tang vật, phương tiện VPHC bị tịch thu thì người quyết định tịch thu có trách nhiệm bảo quản tang vật, phương tiện. Trường hợp tang vật, phương tiện VPHC do người có thẩm quyền của cơ quan trung ương ra quyết định tịch thu thì giao cho Trung tâm dịch vụ bán đấu giá cấp tỉnh nơi xảy ra hành vi vi phạm để bán đấu giá. Trường hợp tang vật, phương tiện VPHC do người có thẩm quyền của cơ quan cấp tỉnh ra quyết định tịch thu thì giao cho Trung tâm dịch vụ bán đấu giá cấp tỉnh nơi cơ quan của người có thẩm quyền ra quyết định tịch thu đóng trụ sở để bán đấu giá. Trường hợp tang vật, phương tiện VPHC do người có thẩm quyền của cơ quan cấp huyện trở xuống ra quyết định tịch thu thì thành lập Hội đồng bán đấu giá của cấp huyện để bán đấu giá. Việc bán đấu giá tang vật, phương tiện VPHC được thực hiện theo quy định của pháp luật về bán đấu giá. Đối với tang vật, phương tiện bị tịch thu mà không bán được thì cơ quan của người có thẩm quyền ra quyết định tịch thu thành lập hội đồng để thanh lý tài sản theo quy định của pháp luật.

Nhìn chung, việc xử lý tang vật, phương tiện VPHC theo PLXLVPHC năm 2002 đã có nhiều sửa đổi, bổ sung nhằm bảo đảm cho việc xử lý được đúng pháp luật, cụ thể hơn, chặt chẽ hơn nhằm khắc phục một số tiêu cực có thể phát sinh trong quá trình xử lý, tạo điều kiện thuận lợi cho các cơ quan thi hành pháp luật trong việc giải quyết vụ việc vi phạm. Tuy nhiên, trong quá trình triển khai và áp dụng các quy định của pháp luật về xử lý tang vật, phương tiện VPHC cũng nảy sinh một số hạn chế, bất cập, đó là: pháp luật quy định đối với tang vật, phương tiện VPHC bị chiếm đoạt, sử dụng trái phép thì không tịch thu mà trả lại cho chủ sở hữu, người sử dụng hợp pháp. Tuy nhiên, việc quy định và hướng dẫn các nội dung liên quan đến vấn đề này chưa được thực hiện, do tính chất của các quan hệ xã hội trên thực tế diễn ra phức tạp và khó có thể dự liệu được hết các quan hệ diễn ra trên thực tế nên việc quy định hướng dẫn thế nào là "sử dụng trái phép" rất khó khăn, dẫn đến cách hiểu và áp dụng không thống nhất. Việc lợi dụng các quy định của pháp luật về vấn đề này của đối tượng vi phạm và chủ sở hữu, người sử dụng hợp pháp tang vật, phương tiện vi phạm bị sử dụng trái phép đang bị lợi dụng, làm ảnh hưởng đến công tác xử lý, làm mất trật tự an toàn xã hội, thậm chí trong một số trường hợp, các đối tượng vi phạm còn lợi dụng việc thực hiện quy định này để thu lợi bất chính. Đối với việc xử lý tang vật, phương tiện VPHC không phải là hàng hoá, vật phẩm dễ bị hư hỏng, văn hoá phẩm độc hại... mà không biết rõ chủ sở hữu, người quản lý, người sử dụng hợp pháp thì người có thẩm quyền quyết định tịch thu phải có trách nhiệm thông báo trên các phương tiện thông tin đại chúng và niêm yết công khai tại trụ sở cơ quan người có thẩm quyền tịch thu. Tuy nhiên, trên thực tế, việc thực hiện quy định thông báo công khai có một số điểm chưa thật sự phù hợp với thực tế, như việc niêm yết công khai tại trụ sở của cơ quan người có thẩm quyền tịch thu trong một số trường hợp không phát huy được tính công khai, vì trụ sở một số cơ quan như cơ quan Công an, Uỷ ban nhân dân tỉnh, các cơ quan Bộ, Sở... là nơi người dân ít tới để có thể đọc được thông báo, do vậy, quy định này trên thực tế không phát huy hiệu quả. Hơn nữa, việc thực hiện thông báo công khai trên phương tiện thông tin đại chúng đối với một số loại tang vật, phương tiện vi phạm có giá trị nhỏ, không có khả năng bán đấu giá được cần phải xem xét thêm để bảo đảm tính hợp lý, tránh lãng phí trong việc xử lý, vì chi phí cho việc thông báo này đôi khi còn cao hơn giá trị tang vật, phương tiện bị tịch thu có khả năng bán đấu giá.

4. Thực trạng cơ chế thi hành pháp luật về XLVPHC thông qua việc thực hiện các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định XPVPHC

Thi hành quyết định XPVPHC là giai đoạn kết thúc của quá trình thực hiện thủ tục XPVPHC. Điều 66 và Điều 67 PLXLVPHC đã quy định các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định XPVPHC, thẩm quyền ra quyết định cưỡng chế. Để cụ thể quy định nêu trên của Pháp lệnh, ngày 18/3/2005, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 37/2005/NĐ-CP quy định thủ tục áp dụng các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định XPVPHC (sau đây gọi tắt là Nghị định số 37/2005/NĐ-CP).

Thi hành quyết định XPVPHC được tiến hành một cách bình thường khi mà các chủ thể tham gia quan hệ pháp luật hành chính tuân thủ nghiêm chỉnh các yêu cầu của Pháp lệnh và pháp luật, nhưng không được thi hành hoặc nếu có được thi hành, thì việc thi hành đó cũng không được triệt để, thậm chí để bảo đảm cho việc thi hành quyết định xử phạt, nhiều trường hợp đã bị hoặc phải tạm giữ tang vật, phương tiện có giá trị tương đối lớn, nhưng cá nhân, tổ chức bị xử phạt có địa chỉ rõ ràng, được cơ quan có thấm quyên thông báo nhiều lần đề nghị thi hành quyết định xử phạt, song họ cũng không thi hành quyết định xử phạt. Tình hình đó dẫn đến làm giảm hiệu quả, hiệu lực của việc XPVPHC của Nhà nước, tạo tâm lý coi thường pháp luật.

Điều 66 Pháp lệnh chỉ quy định cụ thể về các biện pháp cưỡng chế để thi hành quyết định xử phạt bằng hình thức phạt tiền, trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, của lực lượng Cảnh sát nhân dân trong việc thi hành quyết định cưỡng chế, trách nhiệm của cá nhân, tổ chức trong việc chấp hành quyết định cưỡng chế; Điều 67 của Pháp lệnh quy định cụ thể thẩm quyền ra quyết định cưỡng chế. Còn thủ tục áp dụng các biện pháp cưỡng chế thì Pháp lệnh giao cho Chính phủ quy định, theo đó Chính phủ ban hành Nghị định số 37/2005/NĐ-CP quy định thủ tục áp dụng biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định XPVPHC. Việc Pháp lệnh, Nghị định số 37/2005/NĐ-CP quy định cụ thể, chặt chẽ biện pháp cưỡng chế thi hành quyết XPVPHC để áp dụng chung cho tất cả các lĩnh vực quản lý nhà nước là nhằm bảo đảm pháp chế XHCN, nâng cao hiệu quả, hiệu lực của Pháp lệnh, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, nâng cao trách nhiệm của những người có thẩm quyền ra quyết định cưỡng chế, của các cơ quan nhà nước trong việc thi hành quyết định cưỡng chế.

Theo quy định của Pháp lệnh và Nghị định số 37/2005/NĐ-CP, thì cưỡng chế thi hành quyết định XPVPHC bao gồm các biện pháp sau đây: khấu trừ một phần lương hoặc một phần thu nhập; khấu trừ tiền từ tài khoản tại ngân hàng; kê biên phần tài sản có giá trị tương ứng với số tiền phạt để bán đấu giá; các biện pháp cưỡng chế khác để thực hiện tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng để VPHC; buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu do VPHC gây ra hoặc buộc tháo dỡ công trình xây dựng trái phép; buộc thực hiện các biện pháp khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường sống, lây lan dịch bệnh; buộc đưa ra khỏi lãnh thổ Việt Nam, buộc tái xuất hàng hoá, vật phẩm, phương tiện; buộc tiêu hủy vật phẩm gây hại cho sức khỏe con người, vật nuôi cây trồng, văn hoá phẩm độc hại.

Tuy nhiên, theo báo cáo chưa đày đủ của cơ quan Công an tại các địa phương, đơn vị có thẩm quyền XPVPHC, chỉ tính riêng trong lĩnh vực TTATGT đường bộ, từ năm 1995 đến năm 2002, khi thực hiện PLXLVPHC 1995 đã có gần 75.000 trường hợp hay trong lĩnh vực TTATGT thông đường thuỷ nội địa, theo báo cáo của 28 địa phương, từ tháng 9/1996 đến tháng 02/2005 (thời điểm Nghị định số 09/2005/NĐ-CP về XPVPHC trong lĩnh vực giao thông đường thuỷ nội địa có hiệu lực thi hành) đã có 8.915 trường hợp không thi hành quyết định xử phạt phải bị cưỡng chế. Song, trong thực tế, cơ quan có thẩm quyền xử phạt trong lực lượng Công an nhân dân hầu như chưa ra quyết định cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt mà chỉ tiến hành động viên người bị xử phạt thi hành nghiêm chỉnh quyết định xử phạt, do đó, đã làm giảm hiệu lực, hiệu quả của Pháp lệnh, bởi vì sau khi PLXLVPHC được thông qua năm 2002, thì mãi tới tháng 3/2005 Chính phủ mới ban hành Nghị định số 37/2005/NĐ- CP để quy định chi tiết thủ tục áp dụng các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định XPVPHC. Tuy nhiên, nhiều nội dung của Nghị định số 37/2005/NĐ-CP nói trên vẫn còn chung chung, chưa cụ thể, nhưng từ đó đến nay vẫn chưa có Thông tư hướng dẫn, nhất là Thông tư của Thống đốc Ngân hàng Nhà nước Việt Nam hướng dẫn về việc khấu trừ tiền từ tài khoản ở Ngân hàng... VPHC thì xảy ra ở mọi lúc, mọi nơi, có rất nhiều đối tượng khác nhau thực hiện VPHC, có hành vi bị xử phạt tiền rất thấp (khoảng vài chục nghìn hoặc vài trăm nghìn đồng), có những đối tượng bị xử phạt ở địa phương khác... Do đó, nhiều trường hợp nếu thi hành quyết định cưỡng chế sẽ không đủ bù đắp chi phí cho việc tổ chức thi hành cưỡng chế. Hoặc có trường hợp lại không thể xác định được nơi cư trú của đối tượng bị cưỡng chế, do đó cũng không thể ra quyết định cưỡng chế được. Mặt khác, PLXLVPHC và Nghị định số 37/2005/NĐ-CP tuy có quy định chuyển quyết định cưỡng chế đến địa phương nơi có địa chỉ của người bị xử phạt hoặc tổ chức đóng trụ sở để thi hành, nhưng trong thực tế việc thực hiện quy định này hầu như không được tiến hành.

Hiện nay có một số lượng lớn các trường hợp bị XPVPHC trong lĩnh vực an ninh, trật tự trong thời gian vừa qua không chấp hành quyết định xử phạt như đã trình bày nêu trên; bên cạnh đó, các cơ quan có trách nhiệm thi hành quyết định cưỡng chế lại rất hạn ché về con người để có thể tổ chức thực thi quyết định, đây cũng là khó khăn, vướng mắc trong việc tổ chức thi hành quyết định cưỡng chế.

Đối với biện pháp kê biên tài sản, khấu trừ một phần lương hoặc một phần thu nhập, khấu trừ tiền từ tài khoản ngân hàng của cá nhân, tổ chức vi phạm: thực tế biện pháp này thực hiện không hiệu quả, bởi vì đối tượng vi phạm chủ yếu là dân nghèo, không có nghề nghiệp và thu nhập, đặc biệt là người dân ở khu vực biên giới không có khả năng thi hành quyết định xử phạt; tài sản của các đối tượng vi phạm cũng không có giá trị để kê biên, không áp dụng được biện pháp cưỡng chế. Đối với một số ngành như thuế, việc cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt đối với các doanh nghiệp phá sản, doanh nghiệp bỏ trốn là rất khó khăn vì không còn tài sản để khấu trừ, kê biên. Do đó, khi cơ quan xử phạt tổ chức cưỡng chế mất nhiều chi phí nhưng không thu được kết quả. Hình thức khấu trừ tiền từ tài khoản ngân hàng cũng khó thực hiện trên thực tế vì hoạt động mua bán của các cơ sở kinh doanh đa phần là thanh toán bằng tiền mặt, các cơ sở vi phạm nợ tiền thuế hoặc các khoản nợ khác thường không có tài khoản tại Ngân hàng. Sự phối hợp giữa các cơ quan, tổ chức trong việc thực hiện các biện pháp cưỡng chế không hiệu quả, chặt chẽ, đặc biệt là việc khấu trừ tiền từ tài khoản ngân hàng đối với các doanh nghiệp vi phạm.

Về chi phí cưỡng chế: chi phí cho công tác XLVPHC nói chung và chi phí cưỡng chế nói riêng còn hạn chế. Quy định chi phí cưỡng chế do người vi phạm chịu nhưng trong nhiều trường hợp rất khó thu, thậm chí ở một số tỉnh không thể thu được chi phí cưỡng chế. Nếu dùng ngân sách thì vi phạm luật ngân sách, nếu không dùng kinh phí ngân sách thì không có nguồn để thực hiện. Ở một số địa phương hiện nay dùng tiền XPVPHC để chi phí cho việc cưỡng chế, song hiện cũng không có quy định về vấn đề này nên vẫn có tâm lý ngại kiểm tra, thanh tra sẽ bị kết luận là sử dụng kinh phí không đúng quy định.

Cũng liên quan tới chi phí cưỡng chế hành chính, Điều 42 Nghị định số 37/2005/NĐ-CP có quy định "cá nhân bị cưỡng chế hành chính nếu thực sự khó khăn, không có khả năng thanh toán một phần hoặc toàn bộ chi phí cưỡng chế, mà có đơn đề nghị xét miễn, giảm có xác nhận của Uỷ ban nhân dân cấp xã thì có thể được xét miễn, giảm một phần hoặc toàn bộ chi phí cưỡng chế hành chính". Tuy nhiên, pháp luật lại chưa quy định cụ thể cơ chế hỗ trợ tài chính trong trường hợp đối tượng bị cưỡng chế được miễn, giảm chi phí cưỡng chế theo quy định trên.

Trên thực tế còn có trường hợp bên thứ ba có giữ tiền và tài sản của đối tượng bị cưỡng chế nhưng pháp luật cũng chưa có quy định về việc người có thẩm quyền ra quyết định cưỡng chế được quyền yêu cầu bên thứ ba có giữ tiền, tài sản của người hoặc tổ chức bị cưỡng chế có nghĩa vụ chuyển nộp theo quyết định cưỡng chế để đảm bảo thực thi quyết định cưỡng chế hành chính.

5. Thực trạng cơ chế thi hành pháp luật về XLVPHC trong việc thực hiện các biện pháp xử lý hành chính khác

PLXLVPHC quy định 4 biện pháp xử lý hành chính khác là giáo dục tại xã, phường, thị trấn, đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục, đưa vào cơ sở chữa bệnh. Hệ thống các quy định về các biện pháp xử lý hành chính khác trên thực tế đã phát huy tác dụng, góp phần giữ vững an ninh trật tự, an toàn xã hội trong thời gian qua. Tuy nhiên, trong việc thực hiện các biện pháp xử lý hành chính khác cũng bộc lộ những hạn chế, bất cập, cụ thể là:

Một số quy định của PLXLVPHC năm 2002 còn chưa đồng bộ, thiếu tính khả thi trong thực tiễn không được sửa đổi, bổ sung kịp thời. Chẳng hạn như:

Điểm b khoản 2 Điều 24 Pháp lệnh về đối tượng bị áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng là "người từ đủ 12 tuổi đến dưới 16 tuổi thực hiện hành vi có dấu hiệu của một tội phạm ít nghiêm trọng hoặc tội phạm nghiêm trọng quy định tại Bộ luật Hình sự mà trước đó đã bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn... Như vậy, một trong những điều kiện để áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng đối với người từ đủ 12 tuổi đến dưới 16 tuổi thực hiện hành vi có dấu hiệu của một tội phạm ít nghiêm trọng hoặc tội phạm nghiêm trọng là trước đó họ đã bị giáo dục tại xã, phường, thị trấn. Tuy nhiên, theo quy định của PLXLVPHC, những người thực hiện hành vi có dấu hiệu của một tội phạm ít nghiêm trọng hoặc tội phạm nghiêm trọng do vô ý không thuộc đối tượng bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn.

PLXLVPHC và Nghị định số 76/2003/NĐ-CP ngày 27/6/2003 quy định: “Trong thời hạn 5 ngày, kể từ ngày ra quyết định, Công an cấp tỉnh có trách nhiệm đưa người chấp hành quyết định vào cơ sở giáo dục”. Qua thực tiễn thực hiện quy định này cho thấy thời hạn 5 ngày là không đủ thời gian làm các thủ tục cần thiết và do cơ sở giáo dục ở xa nên không thể đưa kịp thời đối tượng vào cơ sở giáo dục. Hơn nữa, không thể tập trung cùng một lúc các đối tượng mà có khi phải chờ từng đợt cho đủ người, vì việc dẫn giải cũng đòi hỏi có cán bộ, phương tiện và kinh phí.

Theo quy định của Nghị định số 76/2003/NĐ-CP và Nghị định số 142/2003/NĐ-CP thì tiêu chuẩn ăn của mỗi trại viên, học sinh trong một tháng được quy đổi ra giá thị trường ở mỗi địa phương khoảng 150.000 đồng đến 180.000 đồng và từ 12.000 đồng đến 18.000 đồng/tháng/người để chi trả tiền thuốc, khám, chữa bệnh. Kinh phí này là quá thấp so với sự thay đổi mức sống chung của xã hội, khó có thể chữa được bệnh, bảo đảm sức khỏe lao động và học tập cho trại viên và học sinh như mục đích nhân văn, nhân đạo mà Pháp lệnh đặt ra.

Một số quy định trong PLXLVPHC còn chung chung, chưa rõ ràng hoặc thiếu cơ chế bảo đảm thực hiện, đặc biệt là một số quy định liên quan đến thủ tục, chế độ áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác. Ở đây có thể kể đến một số quy định của Pháp lệnh liên quan đến tổ chức, hoạt động của Hội đồng tư vấn, cơ chế uỷ quyền của thanh viên Hội đồng tư vấn cho cấp phó trong việc tham gia cuộc họp đề nghị áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục, cơ sở chữa bệnh. Biện pháp bảo lãnh hành chính tỏ ra thiếu hiệu quả do không có cơ chế bảo đảm thực hiện trên thực tế. Nhiều đối tượng bỏ trốn trong thời gian cơ quan có thẩm quyền xem xét, ra quyết định áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở giáo dục, cơ sở chữa bệnh, trường giáo dưỡng nhưng pháp luật chưa quy định biện pháp đủ mạnh để ngăn chặn và bảo đảm cho việc thi hành. Việc thiếu vắng các biện pháp hữu hiệu để quản lý đối tượng đã dẫn đến những trường hợp cơ quan có thẩm quyền đã ra quyết định nhưng không thi hành được. Pháp lệnh quy định biện pháp truy tìm áp dụng đối với đối tượng trốn khỏi cơ sở nhưng không rõ về cơ chế khi tìm lại được thì bắt, giữ như thế nào, giữ ở đâu, kinh phí ăn ở ra sao… dẫn đến lúng túng khi hướng dẫn và áp dụng biện pháp này.

Tại một số tỉnh, việc thực hiện biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn đạt hiệu quả chưa cao do chưa coi trọng biện pháp này, thực hiện mang tính hình thức, dẫn đến buông lỏng người được giáo dục. Việc quản lý, giám sát, giáo dục đạt hiệu quả chưa cao, thực tế chỉ giáo dục lần đầu, sau đó không thường xuyên liên lạc lại để giáo dục người vi phạm... Sự phối hợp của các ngành, đoàn thể trong việc thực hiện công tác này chưa được coi trọng, chủ yếu vẫn là ngành Công an làm, còn các đoàn thể như Đoàn thanh niên, Hội phụ nữ, Hội cựu chiến binh thì phối hợp không thường xuyên. Tâm lý nhiều địa phương (cấp xã) cho rằng thủ tục thi hành biện pháp này còn quá rườm rà; các đoàn thể do tâm lý xã hội còn nặng nề nên ngại dây dưa với người nghiện; bên cạnh đó, yếu tố tình làng nghĩa xóm, ngại va chạm, điều tiếng cũng góp phần tạo nên tâm lý ngại áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn.

Việc áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh đối với người bán dâm thường rất khó khăn do việc theo dõi, quản lý số đối tượng này còn nhiều bất cập nên việc chứng minh họ "mại dâm thường xuyên" để áp dụng biện pháp này bị hạn chế, thường chỉ phạt tiền rồi cho về, dẫn đến hiệu quả của biện pháp này chưa cao. Việc quy định tuỳ nghi đối với đối tượng đưa vào cơ sở chữa bệnh có thể có bệnh án hoặc không, dẫn đến khó khăn cho việc quản lý, phòng ngừa các bệnh lây nhiễm giữa các đối tượng do thực tế số đối tượng này thường có sức khỏe yếu khi vào cơ sở chữa bệnh, mang trong người nhiều mầm bệnh xã hội dễ lây nhiễm.

Mặc dù các nghị định về chế độ áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác đã được ban hành nhưng nhiều địa phương vẫn trông chờ văn bản hướng dẫn của các bộ (chờ thông tư) nên chậm trễ áp dụng quy định của các văn bản mới. Việc chậm ban hành các biểu mẫu phục vụ cho tiến hành các thủ tục, hồ sơ ra quyết định áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác đã ảnh hưởng đến việc áp dụng các biện pháp này (sử dụng biểu mẫu cũ trước đây thì không hợp pháp, các biểu mẫu mới chưa có nên sử dụng không thống nhất).

Thực trạng cơ chế “ngoại luật” để bảo đảm thi hành Luật XLVPHC

Thực trạng cơ chế thi hành pháp luật về XLVPHC thông qua việc xây dựng và ban hành hệ thống VBQPPL quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành

VPHC là loại hành vi xâm hại đến trật tự quản lý hành chính. Tuy tính chất không nguy hiểm như hành vi phạm tội, nhưng các hành vi VPHC lại xảy ra ở mọi lúc, mọi nơi, với số lượng lớn, xâm phạm tới nhiều quan hệ xã hội ở nhiều lĩnh vực khác nhau, thuộc thẩm quyền quản lý của nhiều cơ quan nhà nước.

Để điều chỉnh vấn đề này, pháp luật hiện hành, bên cạnh PLXLVPHC quy định chung về các hình thức, biện pháp XLVPHC, cơ quan, cá nhân có thẩm quyền XLVPHC, các biện pháp ngăn chặn vi phạm hành chính và bảo đảm việc XLVPHC, thủ tục XLVPHC... thì Chính phủ đã ban hành 05 nghị định quy định chi tiết thi hành một số nội dung của PLXLVPHC, 4 nghị định quy định chi tiết về việc áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác (biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn, biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, biện pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh, biện pháp đưa vào cơ sở giáo dục), hơn 100 nghị định quy định XPVPHC trên 62 lĩnh vực quản lý nhà nước. Bên cạnh đó, các bộ, ngành cũng đã ban hành nhiều quyết định, thông tư để hướng dẫn thực hiện các nghị định quy định chi tiết PLXLVPHC.

Có thể thấy, hầu hết các VBQPPL về XLVPHC được ban hành đều đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước trong các lĩnh vực, bảo đảm được tính thống nhất, đồng bộ với hệ thống pháp luật hiện hành. Tuy nhiên, đứng trước yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN, thực hiện yêu cầu của sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, các quy định của pháp luật XLVPHC cũng bộc lộ một số điểm bất cập như việc ban hành một số các văn bản hướng dẫn, triển khai thi hành quá chậm, gây khó khăn cho công tác thi hành pháp luật, nhất là những văn bản quy định chi tiết những điều, khoản cụ thể của PLXLVPHC. Chẳng hạn, để triển khai thi hành PLXLVPHC năm 2002, theo Chỉ thị số 20/2002/CT-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 01/10/2002 về việc tổ chức triển khai thi hành PLXLVPHC năm 2002 thì trong thời gian từ tháng 10/2002 đến hết tháng 12/2002, các bộ, ngành phải hoàn thành việc soạn thảo, trình Chính phủ xem xét, ban hành các Nghị định quy định chi tiết thi hành một số nội dung của PLXLVPHC năm 2002, song đến tháng 10/2003, Nghị định quy định chi tiết thi hành một số điều của PLXLVPHC mới được ban hành (chậm gần một năm so với dự kiến); đến đầu năm 2005 (18/3/2005), Nghị định của Chính phủ quy định về thủ tục áp dụng các biện pháp cưỡng chế hành chính mới được ban hành, chậm hơn 2 năm so với dự kiến. Nghị định về áp dụng các biện pháp cưỡng chế hành chính là văn bản cần phải được xây dựng kể từ khi PLXPVPHC năm 1989 được ban hành, nhưng phải sau 16 năm, ngay cả khi PLXPVPHC năm 1989 được thay bàng PLXLVPHC năm 1995 và sau hơn hai năm kể từ khi PLXLVPHC năm 2002 được ban hành, Nghị định này mới được Chính phủ ban hành. Do không có quy định về thủ tục áp dụng các biện pháp cưỡng chế hành chính trong một thời gian dài như vậy đã dẫn đến tình trạng nhiều trường hợp không chấp hành quyết định xử phạt nhưng không cưỡng chế được và hậu quả là số lượng quyết định XPVPHC bị tồn đọng khá lớn, dẫn đến tình trạng kỷ cương pháp chế bị buông lỏng. Một số địa phương đã phải "vượt rào", ban hành văn bản trái thẩm quyền như "Bản quy định tạm thời", "Quyết định tạm thời"... về trình tự, thủ tục cưỡng chế thi hành quyết định XPVPHC để áp dụng trong địa phương mình; chẳng hạn như UBND thành phố Hồ Chí Minh, tỉnh Tiền Giang, Long An... đã ban hành Quy định tạm thời thủ tục cưỡng ché thi hành quyết định XPVPHC trên địa bàn tỉnh.

Ngoài ra, các văn bản hướng dẫn XPVPHC trên nhiều lĩnh vực chưa được sửa đổi, bổ sung, thay thế kịp thời, do đó, không thể triển khai trong thực tế, chẳng hạn như Nghị định số 49/CP ngày 15/8/1996 quy định về XPVPHC trong lĩnh vực an ninh, trật tự; Nghị định số 31/2001/NĐ-CP ngày 26/6/2001 quy định về XPVPHC trong lĩnh vực văn hoá thông tin... Một số chức danh có thẩm quyền XPVPHC theo PLXLVPHC năm 2002 nhưng lại chưa được quy định tại Nghị định số 49/CP ngày 15/8/1996 về XPVPHC trong lĩnh vực an ninh, trật tự. Nhiều hành vi vi phạm không vận dụng Nghị định này để xử phạt được, nhất là sau khi Nghị định số 08/2001/NĐ-CP ngày 27/02/2001 quy định về điều kiện an ninh, trật tự đối với một số ngành nghề kinh doanh có điều kiện thay thế Nghị định số 17/CP ngày 23/12/1992 về quản lý các nghề kinh doanh đặc biệt thì nhiều nội dung của Nghị định số 49/CP đã không có quy định hoặc mặc dù có quy định song quy định đó đã lạc hậu, không còn phù hợp nên không thể áp dụng.

Một thực tế cũng đang tồn tại trong hoạt động soạn thảo và ban hành văn bản về XPVPHC, đó là tình trạng các quy định XPVPHC chồng chéo, mâu thuẫn, trùng lặp giữa các văn bản. Chẳng hạn như một số nghị định của Chính phủ quy định XPVPHC trong các lĩnh vực quản lý nhà nước có các quy định về hành vi tương tự nhau vơi khung và mức chế tài xử phạt khác nhau; thậm chí việc mô tả hành vi và kỹ thuật soạn thảo văn bản về các hành vi có tính chất tương tự nhau ở các nghị định lại khác nhau dẫn đến lúng túng cho cơ quan, người có thẩm quyền xử phạt.

Vẫn có tình trạng VBQPPL về XLVPHC quy định chi tiết hoặc hướng dẫn thi hành quy định của văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn nhưng lại không đúng với tinh thần, thậm chí mở rộng quy định hoặc trái với quy định của văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn đó. Chẳng hạn như nghị định quy định không đúng với tinh thần của pháp lệnh, thông tư hướng dẫn không đúng với tinh thần của nghị định. Thậm chí có trường hợp còn sử dụng cả hình thức công văn mang tính QPPL để hướng dẫn áp dụng pháp luật về XLVPHC. Có thể dẫn chứng một ví dụ về trường hợp thông tư hướng dẫn cụ thể thêm về hành vi, hình thức, mức xử phạt ngoài nghị định làm cho việc xử phạt rất khó khăn như sau: theo điểm a khoản 1 Điều 10 Nghị định số 106/2003/NĐ-CP ngày 23/9/2003 về XPVPHC trong lĩnh vực phí, lệ phí quy định "đăng ký kê khai chậm thời hạn quy định của pháp luật phí, lệ phí bị phạt cảnh cáo đối với hành vi vi phạm lần đầu, phạt tiền từ 100.000 đồng đến 300.000 đồng đối với hành vi vi phạm từ lần thứ hai trở đi”, trong khi đó, tại tiết b điểm 2 mục II Thông tư số 06/2004/TT-BTC ngày 4/2/2004 của Bộ Tài chính lại hướng dẫn "Phạt tiền 1.500.000 đồng đối với trường hợp quá thời hạn quy định trên 20 ngày làm việc (coi như không đăng ký, kê khai thu, nộp lệ phí)"?

Một thực tế nữa trong hoạt động soạn thảo và ban hành VBQPPL về XLVPHC là tình trạng "xé rào" của một số địa phương, vi phạm quy định về thẩm quyền ban hành văn bản về XLVPHC. PLXLVPHC quy định chỉ Chính phủ mới có thẩm quyền quy định hành vi và chế tài XPVPHC trong các lĩnh vực quản lý nhà nước mà không trao quyền này cho Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Tuy nhiên, vừa qua, nhiều tỉnh, thành phố đã ban hành VBQPPL về XLVPHC áp dụng riêng trong phạm vi địa phương mình. Tình trạng địa phương ban hành văn bản về XLVPHC trái thẩm quyền, tuỳ tiện dẫn đến tình trạng hỗn loạn, không kiểm soát, không những vi phạm về thẩm quyền mà còn xâm phạm quyền cơ bản của công dân. Ví dụ: Quyết định số 69/2003/QĐUBBT ngày 24/10/2003 của UBND tỉnh Bình Thuận về việc quy định chế độ thu nộp và quản lý sử dụng phí trong giữ phương tiện giao thông bị tạm giữ do VPPL về trật tự, an toàn giao thông trên địa bàn tỉnh Bình Thuận; Quyết định số 150/2003/QĐ-UB ngày 19/8/2003 của UBND tỉnh Bình Định về việc thực hiện phương thức tạm giữ phương tiện vi phạm trật tự an toàn giao thông đường bộ tại nhà sở hữu; Quyết định số 49/2002/QĐ-UB ngày 02/4/2002 của UBND tỉnh Khánh Hoà về việc thành lập, tổ chức và hoạt động của Đội thanh niên xung kích trật tự… Các văn bản này có nội dung trái pháp luật thể hiện như: quy định cho tổ chức, cá nhân không có thẩm quyền xử phạt được xử phạt hoặc giao thẩm quyền xử phạt cao hơn thẩm quyền quy định (ví dụ giao cho lực lượng Thanh niên xung kích, Giám đốc công ty cây xanh, Trung tâm quản lý vận hành điện chiếu sáng được XPVPHC; giao cho Đội Thanh niên xung kích được lập biên bản VPHC, biên bản tạm giữ phương tiện vi phạm; giao cho Đội trưởng Đội trật tự đô thị và Đội trật tự đô thị được kiểm tra và XPVPHC; Chủ tịch UBND cấp xã được xử phạt vượt mức quy định trong lĩnh vực đất đai. Ngoài ra, cũng có địa phương giao cho các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức đoàn thể xã hội không có thẩm quyền xử phạt được xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực dân số - kế hoạch hoá gia đình; quy định thêm hành vi bị XPVPHC; quy định thêm biện pháp xử lý, tăng mức phạt...

Thực trạng cơ chế thi hành pháp luật về XLVPHC thông qua hoạt động tập huấn, tuyên truyền, phổ biến pháp luật về XLVPHC

Pháp luật về XLVPHC là công cụ pháp lý quan trọng tạo hành lang pháp lý cho các hoạt động phòng, chống VPHC và phòng ngừa tội phạm, góp phần bảo đảm trật tự, an toàn xã hội, duy trì trật tự, kỷ cương trên các lĩnh vực quản lý nhà nước, quản lý xã hội và nâng cao ý thức tôn trọng pháp luật của công dân. Nghiên cứu, tìm hiểu nắm vững nội dung các quy định của pháp luật về XLVPHC không chỉ có ý nghĩa cần thiết đối với cán bộ có thẩm quyền XLVPHC ở các cấp, các ngành mà còn có ý nghĩa đối với tất cả công dân. Vì vậy, khi VBQPPL về XLVPHC được ban hành, hoạt động tuyên truyền, phổ biến, tập huấn nội dung của văn bản được các bộ, ngành, địa phương triển khai rộng khắp, nhất là việc tập huấn chuyên sâu đối với lực lượng có thẩm quyền xử phạt đã góp phần quan trọng làm cho các quy định về XLVPHC đi vào cuộc sống.

Chẳng hạn, khi PLXLVPHC được ban hành, Bộ Công an đã chú trọng việc tổ chức tập huấn chuyên sâu nội dung của PLXLVPHC và các văn bản hướng dẫn thi hành cho cán bộ, chiến sĩ trong lực lượng Công an. Bộ Công an đã tổ chức hai hội nghị tập huấn chuyên sâu tại Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh với hơn 300 đại biểu gồm các cán bộ chủ chốt, các báo cáo viên pháp luật và các cán bộ thuộc các Tổng cục, Vụ, Cục, Học viện trực thuộc Bộ Công an có chức năng nghiên cứu, theo dõi, hướng dẫn hoạt động việc áp dụng PLXLVPHC và các văn bản hướng dẫn thi hành, các cán bộ công tác trong lĩnh vực nghiên cứu, tập huấn và tham gia xây dựng VBQPPL về PLXLVPHC, các cán bộ có thẩm quyền PLXLVPHC thuộc các đơn vị nghiệp vụ, các đơn vị có thẩm quyền PLXLVPHC thuộc Công an 63 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong toàn quốc. Tại địa phương, một số tỉnh, thành phố đã triển khai có hiệu quả công tác tập huấn nội dung Pháp lệnh và các văn bản hướng dẫn thi hành như: tại tỉnh Tiền Giang, Chủ tịch UBND tỉnh Tiền Giang đã ban hành Chỉ thị ngày 22/10/2002 về việc triển khai PLXLVPHC kèm theo Kế hoạch số 887, trong đó, quy định rõ trách nhiệm của các ngành trên địa bàn toàn tỉnh. Sở Tư pháp tỉnh Tiền Giang chủ trì tổ chức Hội nghị triển khai Pháp lệnh, tổ chức tập huấn chuyên sâu đối với những người có thẩm quyền xử phạt, biên soạn tài liệu hỏi đáp về nội dung Pháp lệnh. Việc giới thiệu nội dung Pháp lệnh cũng được chú trọng, thông qua hai hình thức đăng trên báo Ấp Bắc và các báo cáo viên giới thiệu trên Đài truyền hình tỉnh. Tỉnh Đồng Tháp đã tổ chức thi tìm hiểu pháp luật về XLVPHC với 23 ngàn bài dự thi; xây dựng “điểm sáng” chấp hành pháp luật với phong trào “Toàn dân thực hiện tốt pháp luật” theo 5 tiêu chí: thôn, làng không có người VPPL; không có khiếu kiện trái pháp luật, đông người, kéo dài; không có người vượt biên trái phép ở Gia Lai; phổ biến pháp luật định kỳ tại UBND xã, phường, thị trấn để trực tiếp nghe dân nói và đối thoại với nhân dân; giáo dục pháp luật XLVPHC trong nhà trường...

Bên cạnh đó, công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật về XLVPHC còn được thực hiện hiệu quả thông qua việc cưỡng chế thi hành pháp luật, xử phạt nghiêm các hành vi VPPL. Điển hình và dễ nhận thấy nhất là trong lĩnh vực TTATGT. Song song với việc đẩy mạnh tuyên truyền, phổ biến rộng rãi các quy định pháp luật về TTATGT với nhiều hình thức khác nhau, giáo dục ý thức chấp hành pháp luật cho các đối tượng thông qua việc kiểm tra, nhắc nhở và xử phạt nghiêm minh các trường hợp vi phạm rất được chú trọng. Các lực lượng chức năng có thẩm quyền XPVPHC đã tăng cường công tác kiểm tra, nhắc nhở và xử phạt đối với các trường hợp vi phạm. Hàng năm, có hơn 4.000.000 trường hợp bị XPVPHC về TTATGT. Việc thực hiện thành công quy định bắt buộc đội mũ bảo hiểm trên các tuyến đường là một trong những minh chứng cho kết quả sự phối kết hợp chặt chẽ giữa công tác tuyên truyền, phổ biến giáo dục pháp luật và cưỡng chế thi hành pháp luật thời gian qua.

Có thể khẳng định, công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về XLVPHC được các cấp, các ngành, các địa phương, cơ quan, đơn vị quan tâm, được triển khai theo kế hoạch cụ thể với sự cố gắng đầu tư nguồn lực cho phép. Việc phổ biến, giáo dục pháp luật về XLVPHC đã có bước chuyển biến nhất định và đạt được những kết quả bước đầu đáng khích lệ. Ý thức chấp hành pháp luật về XLVPHC của cán bộ, nhân dân từng bước được nâng lên. Phổ biến, giáo dục pháp luật về XLVPHC đã và đang góp phần quan trọng vào sự nghiệp phát triển kinh tế, xã hội của đất nước và yêu cầu tăng cường quản lý xã hội bằng pháp luật.

Tuy nhiên, qua thực tiễn triển khai cho thấy tại nhiều địa phương, công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về XLVPHC chưa được đầy đủ, toàn diện và rộng khắp. Nhiều ý kiến cho rằng công tác này còn mang nặng tính hình thức, chưa thực sự đi vào cuộc sống dẫn đến tình trạng người dân và ngay những người có thẩm quyền XPVPHC cũng chưa nắm rõ nội dung các quy định pháp luật về XLVPHC. Việc phổ biến, tuyên truyền mới chủ yếu được tổ chức cho lực lượng có thẩm quyền xử phạt nhưng cũng mới chỉ dừng lại ở việc phổ biến các nội dung của Pháp lệnh chứ chưa chú ý đến việc nâng cao trình độ, chưa được tổ chức thường xuyên dẫn đến việc hiểu chưa đúng, chưa đủ các quy định của pháp luật XLVPHC. Do đó, ý thức pháp luật về XLVPHC chưa được tốt. Đối với công tác tập huấn, trên thực tế công tác tập huấn chưa được triển khai đồng bộ nên một số người có thẩm quyền XPVPHC không nắm được các nội dung quy định trong các văn bản quan trọng như Pháp lệnh, Nghị định nên không áp dụng đúng, áp dụng đầy đủ quy định pháp luật (ví dụ như: áp dụng biện pháp buộc tháo dỡ công trình xây dựng trái phép nhưng cán bộ thực thi không lập biên bản), không nắm được đầy đủ các văn bản trong từng lĩnh vực dẫn đến hiệu quả xử phạt kém.

Riêng về công tác tập huấn, trên thực tế, công tác này chưa được triển khai đồng bộ nên một số người có thẩm quyền XPVPHC không nắm được nội dung quy định của các VBQPPL quan trọng như PLXLVPHC, các Nghị định hướng dẫn thi hành PLXLVPHC năm 2002 (các mẫu biên bản, các quy định về trình tự, thủ tục xử phạt...) nên không áp dụng đúng, đầy đủ quy định của pháp luật (ví dụ, áp dụng biện pháp buộc tháo dỡ công trình xây dựng trái phép nhưng cán bộ thực thi không lập biên bản), không nắm được đầy đủ các văn bản trong từng lĩnh vực dẫn đến hiệu quả xử phạt kém.

3. Thực trạng cơ chế thi hành pháp luật về XLVPHC thông qua hoạt động kiểm tra thanh tra, giám sát, giải quyết khiếu nại, tố cáo trong XLVPHC

Việc XLVPHC liên quan đến việc bảo đảm trật tự, an toàn xã hội, lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp của tổ chức, cá nhân, thậm chí còn liên quan đến quyền tự do, nhân phẩm, danh dự của công dân. Chính vì vậy, bên cạnh việc quy định trình tự, thủ tục, thẩm quyền, hình thức, mức độ XLVPHC thì pháp luật còn quy định cụ thể về kiểm tra, giám sát việc tuân theo pháp luật trong XLVPHC, nhằm bảo đảm mọi hành vi vi phạm pháp luật hành chính phải được phát hiện kịp thời và được xử lý nghiêm minh theo đúng quy định của pháp luật, bảo đảm pháp luật được thi hành nghiêm chỉnh và thống nhất.

PLXLVPHC đã quy định tương đối toàn diện, chặt chẽ về việc giám sát, kiểm tra trong việc thực hiện các quy định của pháp luật về XLVPHC; đã phân định rõ thẩm quyền và trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc giám sát, kiểm tra cá nhân, cơ quan có thẩm quyền trong việc XLVPHC và các cơ quan, tổ chức, cá nhân nói chung trong việc chấp hành các quy định của pháp luật về XLVPHC và giám sát, kiểm tra việc giải quyết các khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực XLVPHC, nhằm bảo đảm việc phát hiện và xử lý nghiêm minh những hành vi VPHC.

Từ khi PLXLVPHC được ban hành đến nay, các cơ quan hữu quan đã có nhiều cố gắng trong việc tổ chức thực hiện các quy định của Pháp lệnh, đã ban hành kịp thời nhiều văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Pháp lệnh. Các cán bộ, công chức, cơ quan chức năng được giao nhiệm vụ giám sát, kiểm tra việc thực hiện các quy định của pháp luật về XLVPHC, bao gồm giám sát, kiểm tra việc phát hiện các hành vi VPHC, tạm giữ người, tạm giữ tang vật, phương tiện vi phạm theo thủ tục hành chính, áp dụng các hình thức XLVPHC, mức phạt tiền và trình tự, thủ tục lập hồ sơ, xét duyệt, quyết định và tổ chức thực hiện các quyết định về áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác đã có nhiều nỗ lực thực hiện các nhiệm vụ được giao. Nhiều cơ quan đã có kế hoạch giám sát, kiểm tra định kỳ hoặc thường xuyên trong việc chấp hành pháp luật về XLVPHC đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân. Bên cạnh những việc làm được, thì còn có những hạn chế nhất định trong quá trình tổ chức thực hiện các quy định về giám sát, kiểm tra việc thực hiện các quy định về XLVPHC. Đó là, việc giám sát, kiểm tra việc thực hiện các quy định của pháp luật về XLVPHC thực hiện chưa được thường xuyên, chưa nhiều; hiệu quả, hiệu lực giám sát, kiểm tra chưa cao, cụ thể là:

Không ít các cơ quan chức năng được giao nhiệm vụ giám sát, kiểm tra việc ban hành các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành PLXLVPHC chưa thực sự đề cao trách nhiệm của mình, không thường xuyên giám sát, kiểm tra nên đã để một số văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành quy định của PLXLVPHC được ban hành chậm hoặc chưa được ban hành. Các văn bản quy định chi tiết về các hành vi vi phạm và mức xử phạt hành chính ứng với từng hành vi vi phạm chưa thực sự phù hợp với tinh thần của PLXLVPHC. Về việc quy định chi tiết các biện pháp xử lý hành chính khác thì có một số văn bản của cơ quan cấp dưới ban hành chưa phù hợp với các quy định của PLXLVPHC. Một số văn bản quy định chi tiết về đối tượng bị áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác đã mở rộng đối tượng áp dụng so với quy định của Pháp lệnh, chẳng hạn, văn bản quy định chi tiết về đối tượng bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn. Đặc biệt là trong những năm qua, nhiều địa phương đã ban hành nhiều văn bản quy định về XLVPHC cho địa phương mình, trong đó, có không ít văn bản có quy định trái với PLXLVPHC... Tất cả các vấn đề nêu trên chưa được các cơ quan chức năng giám sát, kiểm tra kịp thời để ngăn chặn, xử lý và khắc phục.

Việc giám sát, kiểm tra việc XLVPHC còn nhiều hạn chế. Thực tiễn cho thấy, các cơ quan quản lý nhà nước cấp trên chưa thực sự đi sâu, đi sát kiểm tra cơ quan, cá nhân cấp dưới có thẩm quyền xử phạt để xem họ có kịp thời phát hiện và xử lý các hành vi VPHC có đúng với quy định của pháp luật không? Họ có bao che, dung túng hành vi VPHC hoặc nhận hối lộ, tham nhũng không? Các cơ quan được giao nhiệm vụ giám sát cũng chưa thường xuyên quan tâm đến việc giám sát việc XLVPHC, cũng ít trường hợp cơ quan giám sát chỉ nghe cơ quan, tổ chức, cá nhân cấp dưới báo cáo về tình hình XLVPHC, đây là những hạn chế cần phải được khắc phục kịp thời.

Một trong những hạn chế giám sát, kiểm tra nữa là trong quá trình lập hồ sơ, xem xét, quyết định áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác, thì việc giám sát, kiểm tra của các cơ quan chức năng còn nhiều hạn chế, dẫn đến không ít địa phương đã thực hiện không đúng các quy định về trình tự, thủ tục lập hồ sơ, xét duyệt, quyết định việc đưa người vào các cơ sở giáo dục, cơ sở chữa bệnh, trường giáo dưỡng, nên đã có không ít người bị đưa vào các cơ sở này không đúng đối tượng theo quy định của pháp luật. Ví dụ, ở Cơ sở giáo dục Bến Giá, tỉnh Trà Vinh có 6% người được đưa vào cơ sở này là do thực hiện các hành vi cãi nhau, đánh nhau giữa những người thân trong gia đình (tức là các hành vi này không thuộc hành vi của đối tượng đưa vào cơ sở giáo dục). Việc thực hiện các chế độ ăn, ở, sinh hoạt đối với người áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác có lúc, có nơi chưa tốt; có một số cơ sở chưa bảo đảm tốt các chương trình, nội dung giáo dục, học tập, dạy nghề, việc làm cho người bị áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác. Đây là các vấn đề mà các cơ quan có thẩm quyền giám sát, kiểm tra cần tăng cường hơn nữa các hoạt động của mình để bảo đảm pháp luật được thi hành nghiêm chỉnh, bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của những người bị áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác, bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ và sự nghiêm minh của pháp luật.

Việc thực thi vai trò giám sát của Hội đồng nhân dân đối với công tác xử lý vi phạm hành chính tại địa phương rất tích cực và thường xuyên. Tuy nhiên, trên thực tế, Hội đồng nhân dân không thể giám sát từng cơ quan có thẩm quyền XLVPHC. Đối với công tác xử lý VPPL hành chính tại địa phương, Hội đồng nhân dân chủ yếu giám sát thông qua Kho bạc nhà nước, vì Hội đồng nhân dân chỉ có một chuyên viên chuyên trách làm công tác tổng hợp chung như ban hành bao nhiêu quyết định xử phạt trong lĩnh vực xây dựng, xử phạt bao nhiêu tiền... Như vậy, việc giám sát chỉ chủ yếu tập trung vào số liệu về vụ vi phạm, số tiền phạt thu được... mà chưa giám sát được việc xử lý vi phạm pháp luật và việc chấp hành pháp luật trong XLVPHC.

Thực trạng việc huy động các nguồn lực về tài chính, nhân lực, chế độ, chính sách, cơ sở vật chất bảo đảm thi hành các quy định của pháp luật về XL VPHC

Các nguồn lực về cán bộ, cơ sở vật chất phục vụ cho việc thi hành pháp luật về XLVPHC có ý nghĩa quan trọng bảo đảm hiệu quả việc thi hành pháp luật về XLVPHC. Trong những năm qua, các bộ, ngành, địa phương đã đầu tư hàng nghìn tỷ đồng hoàn thiện cơ sở vật chất, tuyển dụng và bồi dưỡng trình độ cho đội ngũ cán bộ làm công tác thi hành pháp luật về XLVPHC. Hệ thống nhà tạm giữ người theo thủ tục hành chính, nơi bảo quản tang vật, phương bị tạm giữ theo thủ tục hành chính, trang bị phương tiện kỹ thuật nghiệp vụ, cơ sở vật chất của các trường giáo dưỡng, cơ sở giáo dục, cơ sở chữa bệnh... đang được đầu tư xây dựng mới hoặc cải tạo. Tuy nhiên, ở nhiều địa phương hiện nay, hệ thống cơ sở vật chất phục vụ cho việc thi hành pháp luật về XLVPHC còn thiếu hoặc chưa đồng bộ, nhiều cán bộ chưa đáp ứng được yêu cầu công việc được giao.

Nguồn kinh phí hỗ trợ cho việc XLVPHC không đều, trong đó ngành Công an, Giao thông vận tải... được hỗ trợ trên cơ sở trích tỷ lệ phần trăm tiền thu được từ XPVPHC, các ngành còn lại không có cơ chế này. Đối với nguồn kinh phí hỗ trợ cho công tác lập hồ sơ áp dụng các biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn; biện pháp đưa vào cơ sở giáo dục, cơ sở chữa bệnh, biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng không nhiều, ngân sách nhà nước quy định hỗ trợ kinh phí xem xét áp dụng biện pháp trên cơ sở đối tượng bị lập hồ sơ xem xét áp dụng các biện pháp xử lý hành chính; không có kinh phí cho điều tra, xác minh, mua tin... Chính vì vậy, thực trạng này đã làm ảnh hưởng không nhỏ tới việc triển khai thi hành các quy định của pháp luật XLVPHC trên thực tiễn.

Lực lượng cán bộ công chức tham gia XLVPHC chưa đáp ứng yêu cầu của công tác đấu tranh phòng, chống VPHC. Đối với các ngành khác như lĩnh vực y tế, bảo vệ và kiểm dịch thực vật, dân số, gia đình và trẻ em... Việc XPVPHC chủ yếu dựa vào lực lượng thanh tra chuyên ngành nhưng chưa bảo đảm về biên chế, trình độ chuyên môn nghiệp vụ chưa bảo đảm việc xử phạt, cụ thể, qua tổng kết thi hành PLXLVPHC có tình trạng cán bộ có thẩm quyền xử phạt vẫn áp dụng quy định của Pháp lệnh 1995 về áp dụng thủ tục đơn giản, về các mẫu mã áp dụng trong XPVPHC^{^[7]}...

Đối với công tác tổ chức, cán bộ và cơ sở vật chất của các cơ sở giáo dục, trường giáo dưỡng, cơ sở chữa bệnh, qua giám sát của Uỷ ban pháp luật của Quốc hội có thể cho chúng ta thấy một phần bức tranh toàn cảnh về việc huy động các nguồn lực bảo đảm cho việc thi hành pháp luật về XLVPHC hiện nay, cụ thể là: cả nước hiện có 10 cơ sở giáo dục, 4 trường giáo dưỡng do Bộ Công an quản lý. về biên chế và tổ chức bộ máy nhìn chung được bố trí đầy đủ, chủ yếu là cán bộ, chiến sĩ lực lượng Công an nhân dân được đào tạo, có nghiệp vụ chuyên môn về công tác quản lý, giáo dục đối với trại viên, học sinh. Nhiều cán bộ đã có thời gian công tác lâu năm, nhiệt tình với công việc. Do đó, hiệu quả của công tác quản lý, giáo dục trại viên, nhất là học sinh tại các trường giáo dưỡng đảm bảo được yêu cầu đề ra.

Đối với các cơ sở chữa bệnh, các địa phương đã tiến hành rà soát, bổ sung đội ngũ cán bộ, nhân viên theo định biên, đã chú trọng nâng cao về chất lượng. Đến giữa năm 2007 đã có trên 5.000 cán bộ, nhân viên làm việc tại 84 cơ sở chữa bệnh (tăng 2.893 người so với năm 2000), trong đó gần 30% có trình độ cao đẳng và đại học. Đội ngũ cán bộ thường xuyên được bồi dưỡng nâng cao năng lực quản lý, trình độ chuyên môn, nghiệp vụ công tác. Tuy nhiên, so với yêu cầu thì đội ngũ cán bộ, nhân viên làm công tác cai nghiện, chữa trị tại cơ sở chữa bệnh còn rất hạn chế, nhất là về chuyên môn, chưa bảo đảm các yêu càu về tiêu chuẩn, chức danh. Hầu hết cán bộ tại cơ sở chữa bệnh là do điều động chắp vá với 58,2% chưa qua đào tạo, tỷ lệ được đào tạo ở các chuyên ngành rất thấp như tâm lý xã hội 3,7%, giáo dục dạy nghề 2,8%, y dược 15,4%... Nhìn chung, các cơ sở chữa bệnh còn thiếu nhiều cán bộ y tế, một số cơ sở chữa bệnh do phải làm việc trong điều kiện nguy hiểm, căng thẳng tâm lý, nguy cơ lây nhiễm HIV cao, trong khi đó, chế độ, chính sách đối với những người trực tiếp làm công tác này chưa thoả đáng, chưa tạo được điều kiện để họ yên tâm công tác. Việc thiếu cán bộ và cơ cấu cán bộ ở cơ sở chữa bệnh không hợp lý là một trong những nguyên nhân dẫn đến kết quả thực hiện biện pháp đưa người vào cơ sở chữa bệnh còn hạn chế.

Về cơ sở vật chất của các cơ sở giáo dục và trường giáo dưỡng do Bộ Công an quản lý: tuy có những khó khăn như xa khu dân cư và trung tâm đô thị, giao thông không thuận tiện nhưng nhìn chung, cơ sở vật chất của các cơ sở giáo dục, trường giáo dưỡng như nơi ăn, ở, sinh hoạt, học tập, vui chơi, giải trí, khu lao động, sản xuất của trại viên, học sinh, khu nhà làm việc, nhà ở của cán bộ, chiến sĩ đều được xây dựng khang trang, có quy hoạch, tạo ra môi trường giáo dục lành mạnh, hỗ trợ đắc lực cho việc quản lý, giáo dục trại viên và học sinh có nền nếp và chặt chẽ. Từ năm 2003 đến năm 2007, kinh phí cấp cho xây dựng cơ sở vật chất, mua sắm trang thiết bị, phương tiện và tổ chức hoạt động của các cơ sở giáo dục, trường giáo dưỡng là hơn 3 08 tỷ

Về cơ sở vật chất của các cơ sở chữa bệnh: đến năm 2007, cả nước có 84 cơ sở chữa bệnh (riêng thành phố Hồ Chí Minh đã có 20 cơ sở), trong đó có 51 cơ sở tiếp nhận quản lý, chữa trị chung cho người bán dâm và người nghiện ma tuý, 29 cơ sở chỉ tiếp nhận người nghiện ma tuý, 04 cơ sở chỉ tiếp nhận người bán dâm. Hệ thống cơ sở chữa bệnh trong cả nước mới có khả năng tiếp nhận 40% số người nghiện ma tuý có hồ sơ quản lý, trong đó 23 tỉnh, thành phố, các cơ sở chữa bệnh chỉ tiếp nhận được dưới 10%, gần 60% cơ sở chữa bệnh chưa đáp ứng được nhu cầu chữa trị theo quy trình đã định. Đến năm 2007, hệ thống cơ sở chữa bệnh trong cả nước có thể tiếp nhận vào cai nghiện, chữa trị khoảng 57.000 người (tăng 42.850 chỗ so với năm 2000). Những cơ sở mới được đầu tư xây dựng đều khang trang, có quy hoạch, bảo đảm vệ sinh môi trường và quản lý tốt. Tuy nhiên, đến cuối năm 2007, một số địa phương vẫn chưa xây dựng được cơ sở chữa bệnh như Hà Tĩnh, Quảng Bình, Quảng Trị, Hà Giang, Hưng Yên...

Nhìn chung, cơ sở vật chất về nơi ăn, chốn ở mới chỉ bảo đảm được nhiệm vụ quản lý, còn trang thiết bị phục vụ cho công tác giáo dục, chữa bệnh, dạy nghề rất thiếu thốn. Một số nơi do không được đầu tư đúng mức nên nơi ở, sinh hoạt và chữa bệnh xuống cấp. Bên cạnh đó, do tệ nạn xã hội ở mỗi địa phương có quy mô và mức độ phức tạp khác nhau, nên nhiều địa phương đề nghị không nên mỗi địa phương đều thành lập cơ sở chữa bệnh mà nên thành lập cơ sở chữa bệnh khu vực, các địa phương có thể gửi các đối tượng ở địa phương mình đến cơ sở chữa bệnh khu vực. Khoảng 80% kinh phí đầu tư cho cai nghiện ma tuý tại địa phương được sử dụng để hỗ trợ tiền thuốc, tiền ăn; khoản kinh phí chi cho việc dạy nghề, lao động sản xuất, tái hoà nhập cộng đồng rất ít, thậm chí nhiều địa phương còn không bố trí. Kinh phí phòng, chống mại dâm hạn hẹp, chưa tương xứng với mục tiêu, yêu cầu của nhiệm vụ này. Từ năm 2001, kinh phí chương trình phòng, chống mại dâm chuyển thành chương trình thường xuyên, hàng năm được phân bổ dưới 20 tỷ đồng, giảm 20-30% so với thời kỳ 1995-2000.

CHƯƠNG III

GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM THỰC HIỆN CƠ CHẾ THI HÀNH LUẬT XLVPHC

I. Giải pháp bảo đảm thực hiện cơ chế thi hành Luật XLVPHC thông qua hoàn thiện các quy định của pháp luật về XLVPHC

Hoàn thiện các hình thức XPVPHC

Nói đến áp dụng các hình thức XPVPHC, trước hết đó là việc áp dụng pháp luật về XPVPHC vào thực tiễn đời sống xã hội. Đề có thể áp dụng được các hình thức XPVPHC, việc đầu tiên là phải định ra, phải xây dựng các hình thức xử phạt dưới hình thức các quy định của pháp luật, nói khác đi, là pháp luật phải có quy định rõ về các hình thức XPVPHC, theo nguyên tắc “không có luật quy định - không có vi phạm, không có luật quy định - không có hình thức xử phạt”.

Việc định ra các hình thức XPVPHC là một vấn đề hệ trọng thuộc chính sách xử phạt của một đất nước phù hợp với từng thời kỳ phát triển của đất nước, thời điểm lịch sử cũng như truyền thống của dân tộc. Cùng với chính sách hình sự - quan điểm về loại hành vi nguy hiểm cho xã hội phải bị coi là tội phạm và phải chịu hình phạt tương ứng, chính sách XPVPHC - quan điểm về loại hành vi VPHC nào phải bị XPVPHC và các hình thức xử phạt được áp dụng tương ứng, có vai trò quan trọng trong việc tạo lập và duy trì một nền hành chính vững chắc, một trật tự, kỷ cương chặt chẽ trong xã hội, qua đó tạo lập và duy trì ý thức tôn trọng pháp luật, chấp hành pháp luật của người dân.

Hiện nay các hình thức XPVPHC được quy định trong PLXLVPHC được sắp xếp thành hệ thống, theo trật tự: hình thức xử phạt chính - cảnh cáo, phạt tiền; hình thức xử phạt bổ sung - tịch thu tang vật, phương tiện dùng để vi phạm, tước quyền sử dụng giấy phép, ngoài các hình thức xử phạt, người vi phạm còn có thể bị áp dụng các biện pháp hành chính khác như buộc khôi phục tình trạng ban đầu đã bị thay đổi do VPHC gây ra hoặc tháo dỡ công trình xây dựng trái phép, buộc bồi thường thiệt hại^{^[8]}... Thực tiễn áp dụng các hình thức XPVPHC thời gian qua cho thấy các hình thức xử phạt chưa đa dạng, mức xử phạt chưa “đủ độ”. Để bảo đảm phát huy hiệu quả điều chỉnh trong thực tiễn, nội dung các quy định về hình thức xử phạt cần nghiên cứu:

2. Mở rộng các hình thức xử phạt trong hệ thống XPVPHC

Theo chúng tôi, cần nghiên cứu áp dụng trở lại những hình thức XPVPHC như phạt giam hành chính, phạt lao động phục vụ cộng đồng đối với những hành vi vi phạm trật tự an toàn xã hội; nghiên cứu áp dụng những hình thức phạt mới cho phù hợp với điều kiện hiện nay như cấm đảm nhận trách nhiệm đối với những hành vi tham những, quan liêu đang là quốc nạn hiện nay. Các biện pháp khắc phục hậu quả không nhất thiết phải quy định trong luật.

3. Phân định lại tính chất và thay đổi phương thức áp dụng các hình thức xử phạt

Việc phân biệt hình thức xử phạt chính, hình thức xử phạt bổ sung và hình thức vừa xử phạt chính vừa xử phạt bổ sung như hiện nay là phù hợp. Vấn đề đặt ra là cần xác định lại hình thức nào chỉ áp dụng là hình thức xử phạt chính, hình thức nào chỉ áp dụng là bổ sung và hình thức nào vừa áp dụng như là phạt chính vừa có thể áp dụng như là phạt bổ sung cũng như việc phạt bổ sung có nhất thiết phải gắn với phạt chính hay không (?). Hiện tại có 5 hình thức XPVPHC. Giả dụ Luật XLVPHC sẽ quy định thêm các hình thức phạt mới được đề nghị ở trên thì lúc đó sẽ có 8 hình thức phạt là: cảnh cáo; phạt tiền; phạt giam hành chính, phạt lao động bắt buộc phục vụ cộng đồng; cấm đảm nhận trách nhiệm; trục xuất; tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề; tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng để VPHC. Trong số các hình thức xử phạt này, theo chúng tôi, các hình thức phạt cảnh cáo, phạt tiền, phạt giam hành chính, phạt lao động bắt buộc phục vụ cộng đồng, cấm đảm nhận trách nhiệm chỉ áp dụng là hình thức phạt chính; hình thức xử phạt tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề (hiện chỉ là hình thức phạt bổ sung), trục xuất cần được áp dụng vừa là xử phạt chính vừa có thể áp dụng như là phạt bổ sung; tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng để VPHC là hình thức chỉ phạt bổ sung. Việc áp dụng các hình thức phạt bổ sung không nhất thiết phải đi kèm với phạt chính. Có như vậy mới đảm bảo đấu tranh kịp thời và hiệu quả đối với VPHC.

4. Hoàn thiện các biện pháp ngăn chặn và bảo đảm XLVPHC

Có thể nói các biện pháp ngăn chặn VPHC và bảo đảm XLVPHC chiếm vị trí quan trọng trong các văn bản QPPL và trong thực thi pháp luật về XLVPHC. Các biện pháp này trực tiếp liên quan đến các quyền con người, liên quan đến các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân nên đòi hỏi phải dựa trên cơ sở pháp lý vững chắc, đầy đủ và việc thực thi phải thận trọng, nghiêm túc, chính xác. Chính vì vậy, để tạo cơ chế cho việc triển khai hiệu quả các biện pháp này, đáp ứng yêu cầu đấu tranh phòng, chống VPHC thì các quy định của Luật XLVPHC cần phải:

Thứ nhất, bổ sung thêm một số biện pháp ngăn chặn và bảo đảm XLVPHC mới

Các biện pháp hiện tại chưa đáp úng yêu cầu đấu tranh phòng, chống hành vi VPHC trên thực tiễn, làm ảnh hưởng không nhỏ tới việc xử lý VPHC của người có thẩm quyền. Chính vì vậy, Luật XLVPHC cần phải bổ sung thêm một số biện pháp mới như biện pháp lưu giữ hành chính; áp giải người vi phạm, tạm đình chỉ hoạt động sản xuất, kinh doanh, luật hoá biện đưa người nghiện ma tuý, người bán dâm không có nơi cư trú nhất định vào lưu trú tạm thời tại cơ sở chữa bệnh quy định tại Nghị định số 43//2005/NĐ-CP ngày 5/4/2005.

Thứ hai, phân định rõ các biện pháp được áp dụng đổi với việc XPVPHC và áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác và thời điểm áp dụng các biện pháp:

Pháp luật XLVPHC quy định các biện pháp ngăn chặn và bảo đảm việc xử lý VPHC áp dụng chung cho cả hai hình thức xử lý trong Pháp lệnh và không rõ việc áp dụng các biện pháp này vào thời điểm nào của quá trình XLVPHC. Điều này làm ảnh hưởng đến quá trình áp dụng các biện pháp. Chính vì vậy, Luật XLVPHC cần quy định phân định rõ biện pháp nào áp dụng cho việc XPVPHC và biện pháp nào áp dụng cho việc áp dụng các biện pháp xử lý hành chính. Bên cạnh đó, cần quy định rõ thời điểm được áp dụng đối với từng biện pháp để thuận tiện cho việc triển khai trên thực tiễn.

Thứ ba, một số quy định chưa phù hợp thực tiễn nên thiếu tính khả thi, phát sinh nhiều vướng mắc trong thực tiễn thi hành các biện pháp này. Ví dụ, quy định về việc khám nơi cất giấu tang vật, phương tiện VPHC phải có quyết định bằng văn bản của Chủ tịch UBND cấp huyện về cơ bản chưa đáp ứng yêu cầu kịp thời, hiệu quả của phòng, chống VPHC. Quy định về trách nhiệm của Bộ trưởng một số Bộ và Chủ tịch UBND cấp tỉnh trong việc tổ chức xây dựng và quản lý các nhà tạm giữ quy định tại khoản 5 Điều 11 Quy chế tạm giữ người theo thủ tục hành chính ban hành kèm theo Nghị định số 162/2004/NĐ-CP ngày 7/9/2004 chưa được triển khai nghiêm túc trong thực tế dẫn đến tình trạng thực thi pháp luật về nơi tạm giữ người theo thủ tục hành chính còn nhiều bất cập. Chính vì vậy, cần phải chỉnh sửa lại quy định để bảo đảm tính khả thi.

Một số biện pháp chưa được áp dụng nhiều trong thực tiễn do tâm lý e ngại phiền phức hoặc phát sinh khiếu kiện mặc dù có đủ điều kiện và căn cứ áp dụng; ví dụ như biện pháp bảo lãnh hành chính, khám người theo thủ tục hành chính... Chính vì vậy, cần phải xem xét quy định sao cho phù hợp hơn với thực tiễn.

Thứ tư, các quy định về các biện pháp ngăn chặn và bảo đảm XLVPHC hiện hành chưa có quy định riêng, cụ thể áp dụng đối với NCTN. Một số biện pháp đề cập trong Đề tài này mặc dù có đề cập những chỉ mang tính chất đơn lẻ trong một số giai đoạn nhất định của thủ tục áp dụng (ví dụ, quy định về việc bắt buộc phải bảo cho cha mẹ hoặc người giám hộ của NCTN khi quyết định tạm giữ họ vào ban đêm hoặc giữ trên 06 giờ; quy định về việc trường hợp đối tượng bị áp dụng biện pháp bảo lãnh hành chính là NCTN thì giao cho gia đình người đó chịu trách nhiệm bảo lãnh...). Thực trạng quy định như vậy thể hiện sự quan tâm chưa đúng mức, toàn diện đến việc bảo đảm quyền của NCTN (mặc dù đó là NCTN VPHC) đã được ghi nhận trong Hiến pháp 1992, Luật Bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em năm 2004 và cả trong Công ước Quốc tế về quyền trẻ em năm 1989. Điều này dẫn đến tình trạng áp dụng không có sự phân biệt giữa đối tượng người đã thành niên và NCTN hoặc áp dụng không thống nhất các biện pháp ngăn chặn và bảo đảm XLVPHC đối với NCTN.

Trong một số trường hợp nội dung giữa các quy định của pháp luật về áp dụng biện pháp ngăn chặn và bảo đảm XLVPHC đối với NCTN còn có sự không thống nhất^{^[9]}, thậm chí một số quy định ban hành trước thời điểm PLXLVPHC 2002 có hiệu lực nhưng cho đến nay vẫn có hiệu lực áp dụng mặc dù không còn phù hợp thực tế. Ví dụ như Quyết định số 664/1999/QĐ-BCA ngày 27/10/1999 của Bộ trưởng Bộ Công an về việc ban hành biểu mẫu để sử dụng khi áp dụng biện pháp XLHC đưa vào trường giáo dưỡng vẫn áp dụng những biểu mẫu cũ, đã lạc hậu không còn phù hợp với tinh thần PLXLVPHC 2002^{^[10]}. Do vậy, những văn bản này cần phải được sửa đổi, bổ sung, thay thế kịp thời.

Nhiều quy định cần thiết phải quy định rõ ràng, cụ thể hơn hoặc quy định riêng để áp dụng thống nhất đối với NCTN nhưng pháp luật hiện hành chưa quy định. Ví dụ như Điều 20 khoản 3 Nghị định số 43/2005/NĐ-CP ngày 5/4/2005 quy định việc đưa người nghiện ma tuý, người bán dâm không có nơi cư trú nhất định vào lưu trú tạm thời tại cơ sở chữa bệnh quy định việc tách riêng các đối tượng NCTN để quản lý nhưng chưa cụ thể việc quản lý như thế nào. Tương tự như vậy, Thông tư Liên tịch số 22/2004/TTLT-BLĐTBXH-BCA ngày 31/12/2004 hướng dẫn thực hiện một số điều của Nghị định số 135/2004/NĐ-CP ngày 10/6/2004 của Chính phủ, tại Phần B Mục I Khoản 7 về “Truy tìm và bắt giữ người đã có quyết định đưa vào Trung tâm bỏ trốn”; Thông tư Liên tịch số 31/2005/TTLT- BLĐTBXH-BCA ngày 25/10/2005 hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị định số 43/ 2005/NĐ-CP ngày 5/4/2005, tại Mục II Khoản 5 về “Truy tìm và bắt người đã có quyết định đưa vào lưu trú tạm thời tại cơ sở chữa bệnh bỏ trốn” đều chưa đề cập cụ thể đối với trường hợp NCTN thì truy tìm và bắt giữ như thế nào, có gì lưu ý, có gì khác so với trường hợp truy tìm và bắt giữ đối với đối tượng là người đã thành niên. Trường hợp đối tượng không có nơi cư trú nhất định thuộc đối tượng áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, cơ sở giáo dục thì không có cơ sở pháp lý để áp dụng biện pháp đưa vào tạm thời lưu trú tại cơ sở trong thời gian làm hồ sơ, thủ tục xét duyệt áp dụng các biện pháp này.

5. Hoàn thiện các quy định về thẩm quyền XL VPHC

"Việc XLVPHC phải do người có thẩm quyền tiến hành theo đúng quy định của pháp luật”^{^[11]} là một trong những nguyên tắc cơ bản của pháp luật về XLVPHC, khẳng định tầm quan trọng của thẩm quyền trong XLVPHC. Thẩm quyền XLVPHC có thể được coi là một trong những yếu tố quan trọng, đầu tiên có ảnh hưởng trực tiếp đến thực thi pháp luật về XLVPHC vì thực thi thẩm quyền XLVPHC công minh, đúng pháp luật không những bảo đảm việc xử lý nghiêm minh, kịp thời và triệt để các vi phạm hành chính, bảo đảm trật tự quản lý hành chính nhà nước mà còn bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, tránh oan sai, khiếu nại, khiếu kiện.

Đề việc thực thi thẩm quyền có hiệu quả, theo chúng tôi, các quy định của pháp luật XLVPHC về thẩm quyền cần bảo đảm các điều kiện sau:

5.1. Việc trao thẩm quyền XLVPHC phải phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước

Về thẩm quyền XPVPHC: Việc giao thẩm quyền XPVPHC cần căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan hành chính nhà nước. Các cơ quan có thẩm quyền quản lý nhà nước giống nhau cần được giao thẩm quyền xử phạt giống nhau, tránh tình trạng cùng là cơ quan quản lý nhà nước nhưng có cơ quan có thẩm quyền phạt, có cơ quan lại không có thẩm quyền xử phạt.

Thực tế hiện nay cho thấy việc giao thẩm quyền cho các cơ quan có chức năng quản lý chuyên ngành chưa thống nhất. Cùng là cục quản lý chuyên ngành nhưng có cục có thẩm quyền XPVPHC, có cục không được giao thẩm quyền XPVPHC, ví dụ: Cục Kiểm lâm (thuộc Tổng cục Lâm nghiệp, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn), Cục Quản lý thị trường thuộc Bộ Công thương có thẩm quyền xử phạt, song các cục khác, ví dụ Cục Thú y, Cục Bảo vệ thực vật, Cục quản lý nguồn lợi thủy sản (cùng là cục quản lý chuyên ngành thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn) lại không được trao thẩm quyền xử phạt mà phải “chờ” thanh tra chuyên ngành của Bộ xử phạt. Việc XPVPHC trong những lĩnh vực cục quản lý chuyên ngành không có thẩm quyền xử phạt hiện nay dựa vào lực lượng thanh tra chuyên ngành được tổ chức tại cấp sở và cấp bộ, song việc xử phạt của lực lượng thanh tra chuyên ngành cấp sở, cấp bộ cũng có nhiều điểm không đáp ứng được nhu cầu thực tiễn.

Lấy ví dụ việc XPVPHC trong lĩnh vực y tế. Hiện nay Bộ Y tế có các cục chuyên ngành như Cục an toàn vệ sinh thực phẩm, Cục Quản lý dược đều có chức năng giúp Bộ trưởng Bộ Y tế quản lý nhà nước về lĩnh vực chuyên ngành, có chức năng kiểm tra, giám sát việc tuân thủ pháp luật của các tổ chức, cá nhân trong lĩnh vực này, nhưng lại không có thẩm quyền xử phạt. Cục An toàn vệ sinh thực phẩm có tổ chức thanh tra chuyên ngành, xong không được giao thẩm quyền xử phạt. Trong khi đó, thanh tra chuyên ngành y tế không đủ nhân lực và đặc biệt là không thể có chuyên môn sâu về các chuyên ngành để có thể bao quát được việc xử phạt hành chính trong lĩnh vực này. Đây là một trong những nguyên nhân dẫn đến công tác kiểm tra, xử lý những vi phạm pháp luật về vệ sinh an toàn thực phẩm còn nhiều bất cập, hết sức bức xúc, thu hút được sự chú ý của dư luận xã hội trong thời gian qua.

Tham quyền áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác

Như đã đề cập ở trên, việc giao cho người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương có thẩm quyền quyết định biện pháp hạn chế hoặc tước quyền tự do của công dân là chưa phù hợp với Công ước quốc tế về quyền dân sự, chính trị mà Việt Nam là thành viên. Việc giao thẩm quyền này không phù hợp với chức năng, nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nước của Chủ tịch ủy ban nhân dân các cấp. Tuy nhiên, việc chuyển giao thẩm quyền áp dụng những biện pháp này sang cơ quan tư pháp với thủ tục tố tụng chặt chẽ, công khai nhằm bảo đảm quyền công dân, cũng cần có thời gian và lộ trình cụ thể.

5.2. Việc giao thẩm quyền xử phạt cần bảo đảm tính hợp lý giữa các chức danh, giữa thẩm quyền áp dụng các hình thức xử phạt và các biện pháp khắc phục hậu quả

Với 104 chức danh có thẩm quyền xử phạt, cần bảo đảm sự tương quan hợp lý giữa thẩm quyền các chức danh, cụ thể là mối tương quan giữa thẩm quyền xử phạt của các chức danh cấp cơ sở và các chức danh có thẩm quyền cao hơn; giữa các chức danh ở các cơ quan hành chính nhà nước khác nhau. Việc trao thẩm quyền không hợp lý sẽ gây khó khăn lớn cho quá trình thực thi. Quy định của PLXLVPHC hiện hành về thẩm quyền xử phạt của các chức danh cơ sở và thẩm quyền áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả được Chính phủ quy định tại các nghị định xử phạt vi phạm hành chính (theo quy định tại điểm đ khoản 3 Điều 14 Pháp lệnh 2002) là những ví dụ điển hình của việc giao thẩm quyền chưa hợp lý, cần được rút kinh nghiệm trong quá trình soạn thảo quy định về trao thẩm quyền xử phạt.

Thẩm quyền xử phạt của các chức danh ở cấp cơ sở có sự chênh lệch tương đối lớn với các chức danh có thẩm quyền xử phạt cao hơn. Thanh tra viên được trao thẩm quyền phạt 500.000 đồng trong khi đó chánh thanh tra chuyên ngành cấp sở được trao thẩm quyền phạt tới 30.000.000 đồng, chánh thanh tra chuyên ngành cấp bộ (cấp trên trực tiếp của thanh tra viên) lại có thẩm quyền phạt đến mức tối đa trong lĩnh vực chuyên ngành là rất chênh lệch, không phù hợp với cấp bậc quản lý. Mức phạt của các chức danh cấp cơ sở thấp dẫn tới tình trạng các chức danh này chỉ xử phạt được một số ít vi phạm hành chính có mức xử phạt thấp, còn lại chỉ lập biên bản và chuyển lên cấp cao hơn.

Sự chưa hợp lý trong quy định về trao thẩm quyền áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả giữa các chức danh tại PLXLVPHC 2002 là một trường hợp điển hình của việc trao thẩm quyền không hợp lý dẫn đến khó khăn trong việc thực thi thẩm quyền. Điểm d khoản 3 Điều 12 Pháp lệnh 2002 trao cho Chính phủ thẩm quyền quy định các biện pháp khắc phục hậu quả khác mà trong Pháp lệnh chưa quy định song lại chỉ trao thẩm quyền áp dụng cho Chủ tịch UBND cấp tỉnh được áp dụng những biện pháp khắc phục hậu quả mới này. Quy định này dẫn đến việc “vô hiệu hóa” thẩm quyền xử phạt của hầu hết các chức danh khi hành vi vi phạm trong nghị định của Chính phủ được quy định thêm các biện pháp khắc phục hậu quả khác với Pháp lệnh hoặc dẫn đến tình trạng thực thi không đúng quy định về thẩm quyền trong thực tế. Nhiều nghị định mới đã bỏ qua quy định của Pháp lệnh về thẩm quyền, “vượt rào” thông qua việc quy định các chức danh khác ngoài Chủ tịch UBND cấp tỉnh cũng có thẩm quyền áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả mới được quy định tại nghị định về XPVPHC. Phải sau 6 năm thực hiện, năm 2008 điểm đ khoản 3 Điều 12 mới được sửa đổi theo hướng khi quy định những biện pháp khắc phục hậu quả mới, Chính phủ quy định cả thẩm quyền áp dụng những biện pháp này.

5.3. Quy định về trao thẩm quyền cần gắn với các quy định về giới hạn thẩm quyền

Bên cạnh các quy định về giao thẩm quyền xử phạt, quy định về giới hạn thẩm quyền cũng là một trong những yếu tố bảo đảm việc thực thi thẩm quyền đúng pháp luật, công minh, tránh lạm quyền, cụ thể gồm các quy định sau đây:

Thứ nhất, các quy định về ủy quyền cần quy định rõ nguyên tắc ủy quyền, bảo đảm không ủy quyền sai.

Thứ hai, các quy định gắn với việc thực thi thẩm quyền, ví dụ như quy định về thời hạn, thời hiệu, trình tự, thủ tục xử phạt, trình tự, thủ tục áp dụng các biện pháp ngăn chặn cần quy định cụ thể, rõ ràng về trách nhiệm của người có thẩm quyền xử phạt trong trường hợp đề quá thời hiệu, thời hạn, không áp dụng đúng trình tự, thủ tục xử phạt, trình tự, thủ tục áp dụng các biện pháp ngăn chặn.

Thứ ba, các quy định về cơ chế kiểm tra, giám sát cần bảo đảm việc giám sát toàn diện, thường xuyên và có hiệu quả nhằm bảo đảm việc thực thi thẩm quyền không tùy tiện, lạm dụng.

Thứ tư, các quy định về xử lý người có thẩm quyền XLVPHC có hành vi lạm quyền, hành vi vi phạm hoạt động công vụ cần được quy định nghiêm khắc.

5.4. Quy định về thẩm quyền cần đáp ứng các yêu cầu của thực tiễn quản lý nhà nước

Bên cạnh yếu tố trao quyền hợp lý đề cập ở phần trên, để bảo đảm việc thực thi thẩm quyền, các quy định về trao thẩm quyền cần đáp ứng các yêu cầu của thực tiễn quản lý nhà nước. Ví dụ quy định về thẩm quyền cần gắn với thực tế của lực lượng thanh tra chuyên ngành về số lượng, chuyên môn nghiệp vụ. Hiện nay, việc không trao thẩm quyền xử phạt cho một số cục quản lý chuyên ngành mà chỉ trao thẩm quyền xử phạt cho thanh tra chuyên ngành cấp bộ xử phạt trong nhiều trường hợp không bảo đảm được tính thường xuyên và kịp thời, chưa đáp ứng yêu cầu của thực tiễn.

Ngoài ra, các quy định liên quan đến việc thực thi thẩm quyền cần gắn với yêu cầu thực tiễn như tình hình vi phạm và đặc điểm của hành vi VPHC trong từng lĩnh vực cụ thể, đặc điểm của lực lượng có thẩm quyền xử phạt trong lĩnh vực đó. Quy định thời hạn ra quyết định XPVPHC cần bảo đảm để người có thẩm quyền có đủ thời gian thực tế xem xét, ra quyết định xử phạt, nhất là trong những trường hợp những vụ việc phức tạp cần nhiều thời gian.

6. Hoàn thiện các quy định về thủ tục xử phạt và thi hành quyết định XPVPHC

Theo từ điển tiếng Việt, thủ tục là những việc cụ thể phải làm theo một trật tự quy định để tiến hành một công việc có tính chất chính thức, vì vậy, thủ tục xử phạt là một trong những chương quan trọng của Pháp lệnh và luôn được quy định theo hướng hoàn thiện hơn trong các PLXLVPHC, từ PLXLVPHC 1995 đến PLXLVPHC 2002 và gần đây nhất là Pháp lệnh 2008 sửa đổi, bổ sung một số điều của PLXLVPHC 2002 được Uỷ ban Thường vụ Quốc hội thông qua tại kỳ họp cuối tháng 3/2008 (sau đây gọi là Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung năm 2008). Việc nghiên cứu hoàn thiện các quy định về thủ tục xử phạt sẽ đảm bảo cho việc xử phạt được khách quan, chính xác, góp phần bảo vệ pháp chế, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức. Với ý nghĩa đó, những quy định về thủ tục xử phạt sẽ là một phần quan trọng của Luật XLVPHC cần phải hoàn thiện, cụ thể:

6.1. Về thủ tục đơn giản

Thủ tục đơn giản được áp dụng dể xử lý nhanh chóng đối với một số vụ vi phạm đơn giản, rõ ràng, không cần thời gian để xác minh thêm như những hành vi VPHC trong lĩnh vục trật tự, an toàn giao thông đường bộ, trật tự, an toàn giao thông đô thị (đi vào đường cấm, đường một chiều, điều khiển xe máy không có bằng lái...), do đó, thủ tục này vẫn cần thiết duy trì. Tuy nhiên, chúng tôi nhận thấy mức tiền được xử phạt theo thủ tục đơn giản cần nâng lên, có thể nâng lên đến 500.000 đồng vì các khung tiền phạt được quy định cho thủ tục đơn giản là rất ít, ví dụ Nghị định số 45/2005/NĐ-CP ngày 06/04/2005 của Chính phủ quy định XPVPHC trong lĩnh vực y tế quy định khung tiền phạt thấp nhất là từ 50.000 đồng đến 200.000 đồng đối với một số hành vi vi phạm, còn đa số là các khung phạt cao (từ 1.000.000 đồng đến 2.000.000 đồng, từ 10.000.000 đồng đến 15.000.000 đồng...). Tương tự các Nghị định khác về XPVPHC trong các lĩnh vực quản lý nhà nước cũng quy định khung tiền phạt khá cao, ít có hoặc không có khung tiền phạt thấp để áp dụng xử phạt theo thủ tục đơn giản như Nghị định số 64/2005/NĐ-CP quy định XPVPHC trong lĩnh vực quản lý vật liệu nổ công nghiệp quy định mức phạt tiền thấp nhất là từ 500.000 đồng đến 1.000.000 đồng (khoản 1 Điều 8), từ 20.000.000 đồng đến 30.000.000 đồng (khoản 5 Điều 8); chỉ có một số ít nghị định như Nghị định số 150/2005/NĐ-CP quy định XPVPHC trong lĩnh vực an ninh, trật tự, an toàn xã hội; Nghị định số 146/2007/NĐ-CP ngày 14/3/2007 quy định XPVPHC trong lĩnh vực giao thông đường bộ có nhiều mức phạt tiền có thể xử phạt theo thủ tục đơn giản. Trên cơ sở đó, chúng tôi nhận thấy cần nâng mức phạt tiền theo thủ tục đơn giản vì nếu không nâng mức tiền xử phạt theo thủ tục đơn giản thì trên thực tế, phần lớn các vụ vi phạm sẽ bị xử phạt theo thủ tục có lập biên bản và như vậy, thủ tục đơn giản không phát huy tác dụng, không đảm bảo được yêu cầu của cải cách thủ tục hành chính...

Đối với thủ tục đơn giản, cũng có ý kiến “đề nghị không sử dụng quyết định xử phạt mà chỉ cần sử dụng biên bản phạt vì đã có cuống biên lai, chỉ cần quản lý bằng cuống biên lai là đủ”. Chúng tôi cho rằng, đây cũng là đề nghị cần được xem xét, nghiên cứu bởi lẽ đối với vi phạm nhỏ, rõ ràng, đơn giản thì thủ tục xử phạt cũng cần phải đơn giản. Việc sử dụng biên lai thay cho quyết định xử phạt theo thủ tục đơn giản không phải là vấn đề mới, mà đã được quy định tại Điều 20 PLXPVPHC 1989: “Trong trường hợp XPVPHC bằng hình thức cảnh cáo, phạt tiền đến 20.000 đồng thì cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền xử phạt quyết định phạt tại chỗ. Người bị phạt tiền phải nộp tiền và được nhận biên lai thu tiền phạt”. Để đảm bảo tính chính quy trong hoạt động của cơ quan có thẩm quyền xử phạt, biên lai thu tiền phạt đã được thay bằng quyết định xử phạt (Điều 46)

PLXLVPHC 1995, Điều 54 PLXLVPHC 2002). Mặc dù vậy, chúng tôi nhận thấy quy định này không phù hợp đối với một số lĩnh vực, nhất là lĩnh vực giao thông, do đó, để đảm bảo tính nhanh chóng, thuận tiện cho cơ quan, người có thẩm quyền xử phạt và cho cả đối tượng bị xử phạt, có thể khôi phục lại quy định về biên lai thu tiền phạt của PLXPVPHC 1989 vì điều đó phù hợp với yêu cầu của cải cách thủ tục hành chính. Điều 32.3 Chương 32 Bộ luật XPVPHC của Cộng hoà Liên bang Nga cũng quy định về việc sử dụng biên lai thu tiền phạt trong trường hợp phạt tại chỗ. Đây cũng là điều mà chúng ta cần nghiên cứu, học tập. Trong trường hợp không khôi phục biên lai thu tiền phạt, theo chúng tôi, quyết định xử phạt theo thủ tục đơn giản (Điều 54 PLXLVPHC 2002) cũng cần lược bớt một số nội dung không cần thiết để đảm bảo tính đơn giản, ngắn gọn mà chặt chẽ (như địa chỉ của người vi phạm hoặc địa chỉ của tổ chức vi phạm...).

6.2. Về thủ tục xử phạt có lập biên bản

Qua thực tiễn thi hành pháp luật về XPVPHC, chúng tôi nhận thấy: để hoàn thiện các quy định về thủ tục XPVPHC có lập biên bản, trước hết cần khắc phục được một số vướng mắc, khó khăn mà cơ quan, người có thẩm quyền xử phạt đã gặp phải, cụ thể là một số vấn đề sau:

+ Về mẫu biên bản và mẫu quyết định xử phạt, mẫu tạm giữ tang vật, phương tiện vi phạm

Không nên tiếp tục ban hành các loại mẫu, mà nên giao cho Bộ, ngành, căn cứ quy định của pháp luật để ban hành các loại mẫu cho phù hợp với lĩnh vực, ngành mình quản lý, vừa đảm bảo yêu cầu của thực tiễn, vừa đúng pháp luật vì mẫu quyết định XPVPHC, không phù hợp với đặc thù của mỗi ngành... vì vậy, chỉ quy định nội dung bắt buộc đối với biên bản và quyết định XPVPHC, còn việc xây dựng mẫu cụ thể do từng ngành hướng dẫn thực hiện.

+ Cần quy định rõ hơn việc gia hạn quyết định XPVPHC theo hướng: người được quyền cho phép gia hạn là Thủ trưởng trực tiếp của người xin gia hạn, trường hợp Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh xin gia hạn thì Bộ trưởng quản lý ngành sẽ là người có quyền gia hạn, không nhất thiết phải chuyển xin Thủ tướng Chính phủ để xin gia hạn.

+ Nội dung cần nghiên cứu bổ sung: ngoài một số vấn đề vừa nêu trên, trong Luật XLVPHC, cần bổ sung một số nội dung như: thứ nhất là, một số quy định bổ sung để làm cụ thể hơn thủ tục xử phạt như quy định về trách nhiệm của người có thẩm quyền trong việc nghiên cứu, làm sáng tỏ vụ việc, xác định tính chất, mức độ của vụ vi phạm, nhân thân người vi phạm... để quyết định xử phạt được khách quan, chính xác. Trong khi chuẩn bị xem xét, quyết định xử lý, người có thẩm quyền còn phải giải quyết một số vấn đề như: vụ việc có đúng thẩm quyền xử phạt hay không, biên bản và các tài liệu của vụ vi phạm đã chính xác chưa, có cần phải xác minh thêm hay không, các tình tiết loại trừ việc xem xét, xử lý hành chính (như trường hợp không có dấu hiệu cấu thành VPHC, người vi phạm thực hiện vi phạm trong tình thế cấp thiết, phòng vệ chính đáng...), trách nhiệm thu thập chứng cứ để chứng minh vụ vi phạm. Mặt khác, cũng cần bổ sung quy định về việc đình chỉ việc xem xét, quyết định XPVPHC trong một số trường hợp như người vi phạm đã chết, vi phạm đã quá thời hiệu xử phạt… về các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt, chúng tôi thấy cũng nên bổ sung quy định về trường hợp không nộp tiền phạt đúng thời hạn thì cơ quan có thẩm quyền có thể tính thêm % (có thể 2% hoặc 3%) phụ thu một ngày trên tổng số tiền phạt.

Việc bổ sung một số nội dung vừa nêu trên là rất cần thiết để việc xử phạt được tiến hành chính quy hơn, góp phần giảm bớt sai sót, qua đó quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức được bảo đảm hơn. Mặt khác, cũng cần bổ sung thêm một số quy định nhằm tăng thêm tính dân chủ trong quá trình xem xét, quyết định xử phạt như quy định về quyền và nghĩa vụ của đối tượng VPHC như quyền được xem xét các tài liệu, hồ sơ vụ việc, quyền giải trình, xuất trình chứng cứ, đề đạt yêu cầu... Luật XPVPHC của Cộng hoà nhân dân Trung Hoa dành hẳn một điều (Điều 42) quy định về quyền của đối tượng bị xử phạt được trình bày công khai trong trường hợp bị tạm đình chỉ sản xuất và hoạt động kinh doanh, thu hồi chứng chỉ hoặc giấy phép kinh doanh, bị phạt tiền với số lượng tương đối lớn; nếu đối tượng bị xử phạt có yêu cầu trình bày thì cơ quan, người có thẩm quyền xử phạt phải tổ chức để họ trình bày. Chúng tôi nhận thấy quy định trên cũng rất cần thiết để tăng cường tính dân chủ, công khai trong quá trình xem xét, quyết định XPVPHC, góp phần đảm bảo quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức; mặt khác cũng là cơ sở để giúp cơ quan, người có thẩm quyền xử phạt ban hành quyết định xử phạt được chính xác và khách quan, giảm bớt việc khiếu nại, khiếu kiện của đối tượng bị xử phạt. Để có một quyết định xử phạt đúng pháp luật, ngoài việc xác minh, thu thập chứng cứ, người có thẩm quyền xử phạt, trong những trường hợp nhất định (như xử phạt trong lĩnh vực chất lượng hàng hoá, phòng chống hàng giả, di sản văn hoá, vệ sinh an toàn thực phẩm...) cần đến những kết luận khách quan, chính xác, khoa học của các giám định viên, do đó, Dự án Luật XLVPHC cũng cần bổ sung quy định về giám định trong XPVPHC vì người có thẩm quyền xử phạt không thể nhìn bằng mắt thường để kết luận hàng đó là hàng giả hay hàng thật, vật phẩm đó có đảm bảo vệ sinh an toàn thực phẩm hay không mà phải nhờ đến các phân tích, các kết luận của các cán bộ chuyên môn, nhờ đến phương tiện, thiết bị khoa học kỹ thuật; tương tự, cán bộ Hải quan cũng phải nhờ đến kết luận của các Trung tâm phân tích mới có thể áp mã thuế đối với các mặt hàng xuất khẩu, nhập khẩu mà chưa có mã số thuế và cũng phải căn cứ vào các kết luận đó để xử phạt hay không xử phạt đối với hành vi khai sai hoặc hành vi trốn thuế của đối tượng vi phạm. PLXLVPHC hiện hành chưa có các quy định này. Mặc dù vậy, cơ quan thuế, cơ quan Hải quan cũng phải căn cứ vào các văn bản pháp luật khác để trưng cầu giám định hàng hoá trước khi kết luận và xử phạt, do đó, việc bổ sung các quy định về giám định, thu thập chứng cứ... là rất quan trọng và cấp thiết.

+ Về miễn, giảm thi hành quyết định XPVPHC

Trên thực tế, một số đối tượng bị xử phạt không chây ì hoặc chống đối thi hành quyết định xử phạt mà do đời sống khó khăn, quá nghèo nên họ không thể nộp được tiền XPVPHC. “Đối với địa bàn tỉnh Hà Giang, ở vùng nông thôn, đặc biệt là các xã vùng 3 trình độ dân trí thấp, ý thức pháp luật còn bị hạn chế, đời sống nhân dân còn nhiều khó khăn, vì vậy việc XPVPHC dưới hình thức phạt tiền là rất khó thực hiện. Việc áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả cũng gặp những khó khăn...” (Công văn số 54/BC-UB ngày 29/03/2005 của UBND tỉnh Hà Giang về tình hình thực hiện pháp luật XLVPHC trên địa bàn tỉnh). “Đối với các tỉnh miền núi nói chung và Lào Cai nói riêng, dân cư đa phần là đồng bào dân tộc ít người, sống ở vùng sâu, vùng xa, vùng đặc biệt khó khăn, khi có hành vi VPHC trong trường hợp phải tiến hành xử lý bằng hình thức phạt tiền thì người dân không đủ khả năng thực hiện do điều kiện về kinh tế, dẫn đến tình trạng cơ quan có thẩm quyền xử lý phải chuyển sang hình thức xử lý nhẹ hơn để người dân có điều kiện thực hiện như cảnh cáo nên tính răn đe, ngăn ngừa không cao” (Công văn số 54/BC-UB ngày 25/03/2005 của UBND tỉnh Lào Cai về tình hình thi hành pháp luật XLVPHC trên địa bản tỉnh). “Hầu hết các quyết định XPVPHC đều được cá nhân, tổ chức vi phạm thực hiện đúng và đầy đủ (khoảng trên 90%). Số còn lại thì hầu hết vướng vào trường hợp người dân thực sự khó khăn về kinh tế nên rất khó cưỡng chế để thi hành quyết định. Chính quyền muốn giảm, miễn nhưng không có quy định về miễn, giảm nên lúng túng trong quá trình thực hiện” (Công văn số 11/BC-UB ngày 22/03/2005 của UBND tỉnh Bình Dương về tình hình thực hiện pháp luật XLVPHC). “Trong thực tế nhiều trường hợp không có khả năng thực hiện được việc cưỡng chế như đối tượng bị xử phạt không có tiền để nộp phạt, không có tài sản để cưỡng chế” (Công văn số 120/BC-TP của Sở Tư pháp tỉnh Tuyên Quang) hoặc như trường hợp “người bị xử lý hành chính đã đủ 18 tuổi nhưng không nghề nghiệp, sống phụ thuộc vào gia đình, không tiền nộp phạt thì việc cưỡng chế được thực hiện như thế nào” (Công văn số 27/BC-UBND ngày 06/04/2005 của UBND tỉnh Hậu Giang).

Trên cơ sở thực tế vừa nêu trên, chúng tôi cho rằng: cần bổ sung quy định miễn, giảm việc thi hành quyết định XPVPHC bằng hình thức phạt tiền đối với những trường hợp nghèo khó về kinh tế, không có điều kiện thi hành quyết định XPVPHC.

Hoàn thiện các quy định về cưỡng chế thi hành quyết định XLVPHC

Tính bắt buộc chung, được bảo đảm thực hiện bằng sự cưỡng chế của Nhà nước luôn được xem là thuộc tính cơ bản của pháp luật. Tuy nhiên, trong một thời gian dài, do tính chất lịch sử của một nhà nước cách mạng, việc tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục vẫn được xem là phương pháp có tính nổi trội hơn, ít nhất là từ góc độ quan điểm, nhằm bảo đảm thi hành pháp luật trong các lĩnh vực quản lý xã hội, nhất là những lĩnh vực liên quan đến đại bộ phận nhân dân. Kể cả sau khi chúng ta khẳng định đường lối xây dựng một Nhà nước pháp quyền thì ý thức pháp luật trong thực tiễn đời sống xã hội cũng vẫn còn ở mức độ chưa cao. Điều đó khiến trong nhiều lĩnh vực quản lý xã hội, ngay cả lĩnh vực xử lý VPHC cũng thể hiện điều này. Chính vì vậy, thực hiện nội dung cưỡng chế trong pháp luật XLVPC hiện hành dựa vào uy lực của sức mạnh cưỡng chế một cách đại trà chưa có tính khả thi, cần phải hoàn thiện theo hướng:

7.1. Cưỡng chế hành chính cần được xây dựng thành một cơ chế bảo đảm thi hành của Luật XLVPC

Mặc dù xét theo trình tự nội dung, cưỡng chế thi hành quyết định XPVPHC chỉ là một khâu trong thủ tục XLVPHC. Nhưng xét về mục đích và ý nghĩa thì việc cưỡng chế thi hành quyết định XPVPHC là biểu hiện của một trong các thuộc tính cơ bản nhất của pháp luật. Vì vậy, cưỡng chế thi hành quyết định XPVPHC cần phải được xây dựng thành một cơ chế thống nhất, gắn kết chặt chẽ với các nội dung có liên quan của luật, chứ không chỉ là một vài quy định mang tính thủ tục. Cụ thể, các biện pháp cưỡng chế cần được xem xét một cách tổng thể và đồng bộ với các biện pháp bảo đảm xử lý hành chính đế áp dụng với từng nhóm hành vi vi phạm cho thích hợp và hiệu quả, vừa bảo đảm quyết định XPVPHC được thi hành, vừa tránh được việc Nhà nước phải tổ chức lực lượng cưỡng chế. Đây cũng chính là các kiến nghị mang tính cấp thiết từ thực tiễn: "Theo quy định tại Điều 93 Luật Quản lý thuế và các hướng dẫn thực hiện, thì việc áp dụng các biện pháp cưỡng chế hành chính phải được thực hiện tuần tự theo quy định khó có thể thực hiện được. Cụ thể, sau khi đã áp dụng các biện pháp trích tiền từ tài khoản của đối tượng bị cưỡng chế thuế, khấu trừ một phần tiền lương hoặc thu nhập, kê biên tài sản… mà không thực hiện được thì mới áp dụng đến bước dừng làm thủ tục hải quan đối với hàng hóa nhập khẩu. Tuy nhiên tại các Chi cục Hải quan việc thực hiện dừng làm thủ tục hải quan là dễ thực hiện nhất. Biện pháp kê biên tài sản hiện nay không thực hiện được vì chưa có hướng dẫn cụ thể và thực tế pháp luật Việt Nam hiện nay đang rất khó khăn trong việc kê biên tài sản. Do vậy, Cục Hải quan TP Hồ Chí Minh đề nghị, trong việc thực hiện cưỡng chế thì đề nghị cho cơ quan Hải quan áp dụng biện pháp kê biên tài sản là biện pháp sau cùng, ưu tiên áp dụng biện pháp dùng làm thủ tục hải quan”^{^[12]}. Ngoài ra, đối với một số hành vi VPHC có tính chất hình sự (có dấu hiệu tội phạm nhưng chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự), việc không thi hành quyết định XPVPHC cũng có thể được nghiên cứu để xử lý bằng pháp luật hình sự thay vì việc áp dụng biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt hành chính.

7.2. Xem xét lại các nguyên tắc xác định thẩm quyền XPVPHC theo hướng thẩm quyền phải tương ứng với năng lực

Đối với những VPHC trong các lĩnh vực thực sự cần thiết phải có lực lượng để bảo đảm thi hành pháp luật thì việc phân định thẩm quyền xử phạt cần theo hướng thẩm quyền phải phù hợp với năng lực. Hiện nay, khi bàn về những bất cập trong công tác cưỡng chế thi hành quyết định XPVPHC, có nhiều ý kiến đề nghị cần phải tăng cường lực lượng cưỡng chế cho các cơ quan có thẩm quyền xử phạt, hoặc cần tiến tới mô hình một cơ quan cưỡng chế chuyên nghiệp để thi hành các quyết định xử phạt. Theo chúng tôi, tăng cường lực lượng thì rất nhiều cơ quan quản lý nhà nước sẽ trở thành cơ quan “bảo vệ pháp luật”, việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước của các cơ quan đó sẽ bị ảnh hưởng ít nhiều. Mô hình cơ quan cưỡng chế chuyên nghiệp (tương tự như thừa phát lại ở một số quốc gia) có thể thi hành cả các “bản án” của cơ quan hành chính chưa phù hợp với Việt Nam (nếu có thì ít nhất ta cũng có thể hình dung được tình trạng tồn đọng “án” sẽ khủng khiếp như thế nào vì số lượng quyết định xử phạt vi phạm hành chính là rất lớn). Theo chúng tôi, cần có sự đánh giá, tổng kết thực tiễn tổ chức và hoạt động của các lực lượng thanh tra chuyên ngành để tiến tới “chuyên nghiệp hóa” lực lượng XPVPHC, vừa năng cao chất lượng XLVPHC, vừa giải quyết được vấn đề lực lượng bảo đảm thi hành quyết định xử phạt.

7.3. Quyết định XPVPHC và quyết định cưỡng chế thi hành phải được coi là quyết định mang tính hành chính – tư pháp

Tuy các chủ thể có thẩm quyền ra quyết định XPVPHC và cưỡng chế hành chính là cơ quan quản lý hành chính nhà nước. Song, việc XLVPHC không thể coi là công việc hành chính thuần túy, mà bản chất của nó chính là một hoạt động bảo vệ pháp luật, tức là thuộc lĩnh vực tư pháp. Nhiều quốc gia không đưa ra khái niệm “vi phạm hành chính”, mà tất cả các hành vi vi phạm pháp luật đều được xem xét trong một hệ thống xử lý vi phạm pháp luật chung, tức là chỉ có khái niệm “hình sự” (Hình sự là để phân biệt, đối lập với Dân sự). Chính vì vậy mà các quyết định xử lý đối với các hành vi vi phạm pháp luật rất nhỏ (vi cảnh) cũng được bảo đảm thực hiện rất nghiêm bởi tính cưỡng chế có tổ chức của cả một hệ thống pháp luật.

Ở Việt Nam hiện nay, tình trạng “nhờn luật”, các quyết định XPVPHC phải dựa vào thủ tục cưỡng chế như một bảo đảm thi hành và rồi đến lượt các quyết định cưỡng chế thi hành quyết định XPVPHC này cũng phải tìm kiếm biện pháp bảo đảm thi hành, một phần là do các chủ thể có thẩm quyền ra quyết định là cơ quan hành chính, quyền năng chỉ giới hạn trong các nội dung quản lý nhà nước được pháp luật xây dựng theo lối liệt kê, và cũng chỉ có hiệu lực trong một ngành, một lĩnh vực, một địa bàn nhất định. Vì vậy, trước khi đi vào hoàn thiện các quy định cụ thể của từng biện pháp cưỡng chế hành chính, cần phải xác định về mặt nguyên tắc giá trị pháp lý của quyết định XLVPHC và quyết định cưỡng chế hành chính với các đối tượng có liên quan, từ các cơ quan nhà nước thuộc các hệ thống khác cho tới các tổ chức, cá nhân trong xã hội trong việc tổ chức thực hiện các quyết định đó. Thậm chí, chúng tôi cho rằng đó còn phải là nguyên tắc mang tính Hiến định.

7.4. Các biện pháp cưỡng chế hành chính cần được áp dụng có chọn lọc

Trước hết là về thẩm quyền ra quyết định cưỡng chế hành chính. Các biện pháp cưỡng chế hành chính chỉ nên giao cho những chủ thể thực sự có năng lực áp dụng. Năng lực ở đây không nên hiểu là quyền năng quản lý hành chính của chủ thể đó, mà cơ bản là có lực lượng, hoặc quyền hạn huy động, chỉ đạo lực lượng thực hiện việc cưỡng chế, hoặc quyền hạn để bắt buộc các cá nhân, tổ chức khác thực hiện quyết định cưỡng chế của mình (ví dụ, trong thực tế, UBND quận, huyện, phường, xã khó có thể yêu cầu các tổ chức tín dụng cung cấp các thông tin về tài khoản của khách hàng. Như vậy, lại phải nảy sinh ra các biện pháp bảo đảm thi hành quyết định cưỡng chế, hoặc sẽ lại phải đặt vấn đề xử phạt tổ chức tín dụng vì không thực hiện trách nhiệm cung cấp thông tin, và rất có thế lại phải cưỡng chế tổ chức tín dụng vì không thực hiện việc cưỡng chế).

Thứ hai là các biện pháp cưỡng chế cũng cần được quy định phù hợp đối với từng loại quyết định XLVPHC (ví dụ, mức phạt tiền từ bao nhiêu trở lên mới áp dụng biện pháp khấu trừ tiền từ tài khoản ngân hàng, hoặc số tiền phải nộp bao nhiêu trở lên mới áp dụng biện pháp kê biên tài sản...)

Riêng đối với biện pháp kê biên tài sản để bán đấu giá, việc thực hiện quyết định cưỡng chế cần giao cho một cơ quan chuyên trách thực hiện. Trước mắt, có thể giao cho cơ quan Thi hành án dân sự, hoặc giao cho cơ quan Tài chính xây dựng một lực lượng chuyên trách đế thực hiện.

Nhưng từ thực tiễn, và cũng là quan điểm cơ bản của Đề tài này, chúng tôi thấy rằng đối với các tổ chức, đặc biệt là các doanh nghiệp, việc XPVPHC bằng hình thức phạt tiền có thể không chỉ ở mức răn đe, cảnh báo, mà còn mang tính trừng phạt về mặt kinh tế. Trong trường hợp đó, việc áp dụng các biện pháp cưỡng chế hành chính như khấu trừ tiền từ tài khoản ngân hàng, kê biên tài sản là rất thích hợp. Song đối với nhiều VPPL khác, việc XPVPHC vẫn chỉ nhằm mục đích giáo dục là chủ yếu. Vì vậy, khi đặt vân đề bảo đảm thi hành pháp luật, cần phải quan niệm về tính cưỡng chế của pháp luật một cách rộng hơn bản thân nghĩa ngôn ngữ của từ cưỡng chế, xây dựng và vận dụng tối đa các cơ chế có tác dụng răn đe, cưỡng bức khác để người bị xử phạt phải tự nguyện chấp hành, việc sử dụng các biện pháp cưỡng chế bằng lực lượng của nhà nước chỉ nên xem là cách thức cuối cùng.

7.5. Tổ chức cơ quan chuyên trách thi hành quyết định cưỡng chế thi hành quyết định XPVPHC

Trong một thời gian dài, Nghị định quy định thủ tục cưỡng chế thi hành quyết định XPVPHC chưa được ban hành chỉ là một trong những nguyên nhân của tình hình thi hành quyết định XPVPHC chưa đạt được kết quả cao. Một nguyên nhân khác là các cơ quan chuyên môn của UBND cấp tỉnh và các phòng chuyên môn của UBND cấp huyện nói riêng, cũng như các cơ quan và người có thẩm quyền xử phạt (ví dụ: Chánh thanh tra, Thanh tra viên cấp Bộ và cấp Sở) nói chung không có lực lượng để cưỡng chế. Sự phối hợp của các cơ quan có thẩm quyền trong việc cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt chưa cao (trên thực tế, các cơ quan này cũng phải thực hiện nhiệm vụ của mình, ít có điều kiện để giúp đỡ, phối hợp với các cơ quan khác) do đó, kiến nghị của một số cơ quan có thẩm quyền xử phạt về sự cần thiết tổ chức lực lượng chuyên trách để cưỡng chế thi hành quyết định XPVPHC không phải là không có cơ sở. Để không tăng thêm tổ chức, chúng tôi cho rằng: có thể xem xét, cân nhắc giao thêm nhiệm vụ này cho cơ quan Thi hành án dân sự cấp tỉnh và cấp huyện. Bộ luật XPVPHC của Cộng hoà Liên bang Nga (các Điều 32.2; 32.4... Chương 32) cũng quy định nhiệm vụ của thừa phát lại trong việc thi hành quyết định xử phạt bằng tiền, tịch thu công cụ vi phạm hành chính. Đây cũng là điều mà chúng ta cần nghiên cứu để áp dụng phù hợp với điều kiện của nước ta.

7.6. Về tổ chức thi hành quyết định xử phạt và cưỡng chế thi hành quyết định XPVPHC

Ngoài việc nghiên cứu bổ sung một số quy định về thủ tục XPVPHC như trình bày ở phần trên, chúng tôi nhận thấy việc bổ sung thêm các quy định về việc thi hành các quyết định XPVPHC cũng rất quan trọng và cần thiết. Vấn đề này có thể giải quyết theo một trong hai hướng: hướng thứ nhất, là giao rõ việc thi hành, cưỡng chế thi hành quyết định XPVPHC cho cơ quan, người có thẩm quyền xử phạt như hiện nay; hướng thứ hai, là giao theo dõi việc thi hành và cường chế thi hành cho một cơ quan thích hợp, chẳng hạn như cơ quan Thi hành án dân sự. Điều 32.2 Chương 31 Bộ luật XPVPHC của Cộng hoà Liên bang Nga quy định trong trường hợp người chấp hành phạt tiền mà không lao động hoặc không thể thu được tiền phạt từ tiền lương hoặc từ các nguồn thu nhập khác, cũng như đối với pháp nhân mà tài khoản của họ không có tiền, không có nguồn thu thì thẩm phán, cơ quan, người có thẩm quyền đã ra bản án có trách nhiệm chuyển bản án đó cho thừa phát lại thụ lý thi hành theo quy định của pháp luật Liên bang. PLXLVPHC hiện hành chưa chú trọng đúng mức đến việc thi hành quyết định XPVPHC, kể cả việc theo dõi, thống kê tình hình thực hiện quyết định XPVPHC (những quyết định thi hành được, những quyết định phải cưỡng chế thi hành...). Có thể thay thế kiến nghị về việc bổ sung quy định về miễn giảm thi hành quyết định xử phạt bằng quy định đình chỉ thi hành quyết định xử phạt trong một số trường hợp như: đối tượng bị xử phạt đã chết, đối tượng bị xử phạt quá nghèo không có điều kiện thi hành quyết định xử phạt… Đây là những quy định ảnh hưởng đến thực thi Luật XPVPHC.

Giải pháp bảo đảm thực hiện cơ chế thi hành Luật XLVPHC thông qua các yếu tố “ngoại luật”

Hoạt động tập huấn, phổ biến, giáo dục pháp luật về XLVPHC

Trước hết là nói đến công tác tập huấn, tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật nói chung và Luật XLVPHC nói riêng là yếu tố tạo tiền đề cho việc thực thi pháp luật. Luật XLVPHC là một đạo luật có nội dung phong phú với một phạm vi rất rộng, động chạm đến quyền của người dân. Do đó, ngay từ khi soạn thảo, cơ quan soạn thảo đã phải tổ chức lấy ý kiên rộng rãi của người dân; về sau này, khi được Quốc hội thông qua, phải tổ chức tuyên truyền, phổ biến, giáo dục Luật XLVPHC dưới nhiều hình thức khác nhau tuỳ điều kiện của từng địa phương như: niêm yết văn bản, phổ biến nội dung cơ bản của Luật này đến thôn, làng, bản, ấp... làm sao để người dân biết được chính sách XPVPHC của nhà nước đối với những vi phạm, trách nhiệm của người vi phạm trước hành vi VPPL của mình và trách nhiệm của người dân trong đấu tranh phòng, chống VPHC, từ đó tạo sự đồng thuận cao từ phía người dân với chính quyền, với Nhà nước, qua đó giúp đỡ các cơ quan chính quyền cũng như người thực thi pháp luật hoàn thành tốt nhiệm vụ của mình. Bấy lâu nay, công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật chủ yếu tập trung vào đối tượng là CBCC chứ nhân dân ít được tiếp cận. Do không được phổ biến, tuyên truyền trước khi xử phạt nên ở nhiều địa phương có tình trạng nhiều vụ việc khiếu kiện kéo dài do người dân thiếu hiểu biết, hoặc hầu hết các đối tượng bị xử phạt không nhận thức được việc làm của mình là VPHC, từ đó có thái độ thách thức, gây sự với người thi hành công vụ¹³. Chính vì vậy, để bảo đảm thi hành Luật XLVPHC thì công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật cần phải tập trung vào những điểm chủ yếu sau đây:

1.1. Tăng cường năng lực cho đối tượng chấp hành Luật XLVPHC

Nâng cao hiểu biết pháp luật cho đối tượng chấp hành Luật XLVPHC

Pháp luật không phải khi nào cũng được mọi người trong xã hội biết đến, tìm hiểu, đồng tình ủng hộ và thực hiện nghiêm chỉnh. Pháp luật của chúng ta cũng vậy. Tuy bản chất pháp luật của Nhà nước ta là rất tốt đẹp, phản ánh ý chí, nguyện vọng, mong muốn của đông đảo quần chúng nhân dân trong xã hội nhưng nếu những quy định pháp luật đó dù tốt đẹp bao nhiêu chăng nữa mà không được nhân dân biết đến thì chúng vẫn chỉ đơn thuần là những trang giấy.

Pháp luật của Nhà nước có thể được một số người tìm hiểu, quan tâm và nắm bắt xuất phát từ nhu cầu học tập, nghiên cứu hay từ nhu cầu sản xuất kinh doanh của họ. Những người này luôn theo sát những quy định pháp luật mới được ban hành để phục vụ trực tiếp cho công việc của mình, nhưng số lượng đối tượng này không nhiều. Trong điều kiện đời sống kinh tế của đa số nhân dân còn gặp nhiều khó khăn, trình độ dân trí còn hạn chế nên các đối tượng nằm trong sự điều chỉnh của các văn bản pháp luật (phần đông là nhân dân lao động) chưa có điều kiện tiếp cận với pháp luật. Trình độ, nhận thức và ý thức chấp hành pháp luật không chỉ của đại đa số nhân dân mà của một bộ phận không nhỏ cán bộ, Đảng viên, Đoàn viên, Hội viên, cả những người thi hành pháp luật còn thấp. Do vậy, tuyên truyền, phổ biến, giáo dục nâng cao trình độ, nhận thức và ý thức chấp hành pháp luật cho các đối tượng này là yêu cầu bức thiết, cần phải được quan tâm, thực hiện thường xuyên, liên tục, lâu dài với chất lượng, hiệu quả ngày càng cao.

Phổ biến, giáo dục pháp luật chính là phương tiện truyền tải những thông tin, những yêu cầu, nội dung và các quy định pháp luật đến với người dân, giúp cho người dân hiểu biết, nắm bắt pháp luật kịp thời mà không mất quá nhiều thời gian, công sức cho việc tự tìm hiểu, tự học tập. Đó chính là phương tiện hỗ trợ tích cực để nâng cao hiểu biết pháp luật cho nhân dân.

Kế hoạch tuyên truyền, phổ biến, giáo dục năng cao nhận thức pháp luật về VPHC và Luật XLVPHC nói riêng cần được xây dựng trên cơ sở phân loại các nhóm đối tượng theo trình độ, nhận thức, đặc điểm tâm sinh lý, điều kiện kinh tế, xã hội, phong tục tập quán cụ thể.

Tùy trình độ, nhận thức, đặc điểm tâm sinh lý của từng nhóm đối tượng và điều kiện kinh tế, xã hội, phong tục tập quán vùng miền, địa phương để xác định dung lượng kiến thức pháp luật về lĩnh vực này để tuyên truyền, phổ biến, giáo dục cho các đối tượng. Dung lượng kiến thức pháp luật về VPHC và Luật XLVPHC nói riêng có thể khác nhau, hình thức, phương pháp thực hiện tuyên truyền, phổ biến, giáo dục có thể khác nhau nhưng ít nhất các nhóm đối tượng phải có được những tri thức cơ bản sau đây:

a) Những vấn đề chung pháp luật về XLVPHC và Luật XLVPHC nói riêng:

Mục đích, ý nghĩa của việc ban hành Luật XLVPHC;
Sự cần thiết của việc xây dựng và ban hành Luật XLVPHC;
Vị trí, vai trò của Luật trong hệ thống các văn bản pháp luật về XLVPHC và trong đời sống xã hội;
Cách thức, biện pháp quán triệt và thực hiện Luật, bảo đảm cho Luật XLVPHC phát huy hiệu lực, hiệu quả trong đời sống.

b) Những nội dung cơ bản của các văn bản pháp luật về XLVPHC quan trọng, liên quan trực tiếp đến XLVPHC:

- Những hành vi mà các chủ thể được thực hiện, buộc phải thực hiện hoặc cấm không được thực hiện;

- Quyền, nghĩa vụ của các chủ thể;

- Các chế tài áp dụng đối với những người có hành vi vi phạm đối với từng loại vi phạm;

- Các điều kiện bảo đảm thi hành Luật XLVPHC.

Hình thành lòng tin cho các đối tượng

Tạo lập niềm tin vào pháp luật cho mỗi người và cả cộng đồng là việc làm không thể thiếu của quá trình thực thi pháp luật. Quá trình này đòi hỏi sự kết hợp của nhiều yếu tố. Một trong các yếu tố đóng vai trò quan trọng là phổ biến, giáo dục pháp luật để mọi người hiểu biết về pháp luật, hiểu biết về quá trình thực hiện và áp dụng pháp luật, những thuận lợi, khó khăn, phức tạp của việc thực hiện và áp dụng pháp luật, những ưu điểm, nhược điểm, hạn chế của quá trình điều chỉnh pháp luật.

Pháp luật nói chung, pháp luật về XLVPHC và Luật XLVPHC nói riêng cũng như mọi hiện tượng khác trong xã hội bao giờ cũng có hai mặt, không phải lúc nào nó cũng thoả mãn hết, phản ánh được đầy đủ nguyện vọng, mong muốn của tất cả mọi người trong xã hội. Quá trình điều chỉnh pháp luật sẽ lấy lợi ích của đông đảo nhân dân trong xã hội làm tiêu chí, thước đo, do đó, sẽ có một số ít không thoả mãn được.

Cần phải làm cho mọi người hiểu đúng pháp luật, hình thành ở họ lòng tin đối với pháp luật, từ đó tạo sự đồng tình ủng hộ đối với pháp luật. Phải làm cho các đối tượng nhận thức được pháp luật nói chung, pháp luật về VPHC và Luật XLVPHC nói riêng được ban hành là nhằm bảo vệ quyền và lợi ích của chính họ, đảm bảo lợi ích chung của cộng đồng, đảm bảo công bằng và dân chủ xã hội. Tôn trọng, chấp hành nghiêm pháp luật chính là tôn trọng và bảo vệ ngay chính bản thân của từng cá nhân, tổ chức cụ thể, tôn trọng và bảo vệ sự phát triển xã hội: Khi nào nhận thức đầy đủ được như vậy thì pháp luật không cần một biện pháp cưỡng chế nào mà mọi người vẫn tự giác thực hiện.

Nâng cao ý thức tự giác chấp hành pháp luật của đối tượng

Ý thức pháp luật của các đối tượng chấp hành pháp luật được hình thành từ hai yếu tố là tri thức pháp luật và tình cảm pháp luật.

Tri thức pháp luật là sự hiểu biết pháp luật của các chủ thể có được qua việc học tập, tìm hiểu pháp luật, qua quá trình tích luỹ kiến thức của hoạt động thực tiễn và công tác.

Tình cảm pháp luật chính là trạng thái tâm lý của các chủ thể khi thực hiện và áp dụng pháp luật, họ có thể đồng tình ủng hộ với những hành vi thực hiện đúng pháp luật, lên án các hành vi vi phạm pháp luật.

Phổ biến, giáo dục pháp luật phải nhằm tới và đạt được mục đích hình thành, củng cố tình cảm tốt đẹp của con người với pháp luật, đồng thời ngày càng nâng cao sự hiểu biết của con người đối với các VBQPPL và các hiện tượng pháp luật trong đời sống, từ đó nâng cao ý thức tự giác chấp hành pháp luật của chính họ.

Ý thức tự giác chấp hành pháp luật nói chung, pháp luật về XLVPHC và Luật XLVPHC nói riêng chỉ có thể được nâng cao khi công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật được tiến hành thường xuyên, liên tục, kịp thời, có hiệu quả và thuyết phục. Ngoài việc tuyên truyền, phổ biến nội dung văn bản pháp luật về XLVPHC và Luật XLVPHC, cần có các hình thức tuyên truyền rộng rãi những gương sáng, điển hình trong chấp hành, lên án các hành vi vi phạm, thể hiện rõ thái độ đối với việc chấp hành nhằm hình thành dư luận và tâm lý đồng tình ủng hộ với những hành vi đúng, lên án các hành vi vi phạm, cùng động viên, nhắc nhở lẫn nhau trong thực thi pháp luật.

Nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác phổ biến, giáo dục Luật XLVPHC

Tăng cường năng lực chủ thể thực hiện phổ biến, giáo dục Luật XLVPHC

Để pháp luật về XLVPHC và Luật XLVPHC nói riêng bảo đảm được thực thi, các chủ thể thực hiện PBGDPL cần tiếp tục quán triệt sâu sắc và đầy đủ hơn nữa ý nghĩa, tầm quan trọng của công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật cho cán bộ, Đảng viên và nhân dân theo đúng tinh thần của Chỉ thị 32-CT/TW, Kết luận của Ban Bí thư trung ương Đảng (khóa X) tại Thông báo số 74-TB/TW ngày 11 tháng 5 năm 2007 tiếp tục thực hiện Chỉ thị 32-CT/TW của Ban Bí thư Trung ương Đảng (khoá IX) về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng trong công tác phổ biến, giáo dục pháp luật, nâng cao ý thức chấp hành pháp luật của cán bộ, nhân dân.

Cần xác định rõ tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật nói chung, pháp luật về XLVPHC và Luật XLVPHC nói riêng là một bộ phận của công tác giáo dục chính trị, tư tưởng, là nhiệm vụ của toàn bộ hệ thống chính trị đặt dưới sự lãnh đạo của Đảng. Tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về XLVPHC và Luật XLVPHC nói riêng luôn phải là một trong các nhiệm vụ, nội dung quan trọng trong kế hoạch công tác của các cấp ủy đảng, chính quyền, các tổ chức, đoàn thể và đặc biệt là của Hội đồng phối hợp công tác phổ biến, giáo dục pháp luật, tổ chức pháp chế các cấp, các ngành, đoàn thể.

Đưa công tác phổ biến, giáo dục và chấp hành pháp luật về XLVPHC và Luật XLVPHC vào nội dung sinh hoạt, chương trình công tác của các cấp, các ngành, các cơ quan, đơn vị, tổ chức, đoàn thể, trước hết là của các cấp uỷ và tổ chức đảng các cấp. Tự nâng cao ý thức tôn trọng, chấp hành pháp luật và tuyên truyền, phổ biến, giáo dục nâng cao ý thức tôn trọng và chấp hành pháp luật về XLVPHC và Luật XLVPHC cho các đối tượng là một tiêu chuẩn quan trọng để đánh giá, phân loại Đảng viên, Đoàn viên, Hội viên, cán bộ, công chức hằng năm.

Gắn công tác phổ biến, giáo dục pháp luật về XLVPHC và Luật XLVPHC với việc triển khai cuộc vận động “Học tập và làm theo tấm gương đạo đức Hồ Chí Minh” trong toàn Đảng, toàn dân theo tinh thần và nội dung Chỉ thị số 06-CT/TW, ngày 07-11-2006 của Bộ Chính trị (khoá X), kết hợp chặt chẽ giữa giáo dục pháp luật với giáo dục công dân, giáo dục thế hệ trẻ, đạo đức công vụ... Để nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác phổ biến, giáo dục pháp luật.

Xây dựng, củng cố tổ chức, nguồn nhân lực thực hiện công tác PBGDPL theo đúng tinh thần và nội dung Chỉ thị số 32-CT/TV/ ngày 09/12/2003, Kết luận của Ban Bí thư trung ương Đảng tại Thông báo số 74- TB/TW ngày 11 tháng 5 năm 2007 tiếp tục thực hiện Chỉ thị 32- CT/TW của Ban Bí thư Trung ương Đảng (khóa IX) về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng trong công tác phổ biến, giáo dục pháp luật, nâng cao ý thức chấp hành pháp luật của cán bộ, nhân dân và Đề án “Củng cố, kiện toàn và nâng cao chất lượng nguồn nhân lực trong công tác phổ biến, giáo dục pháp luật đáp ứng yêu cầu đổi mới và phát triển của đất nước” (Đề án 2 thuộc Chương trình Phổ biến, giáo dục pháp luật từ năm 2008 đến năm 2012 của Chính phủ, ban hành kèm theo Quyết định số 270/QĐ-TTg ngày 27 tháng 02 năm 2009 của Thủ tướng Chính phủ), trong đó tập trung vào một số nội dung chính sau đây:

Kiện toàn, đẩy mạnh hoạt động của Hội đồng phối hợp công tác phổ biến, giáo dục pháp luật, tổ chức pháp chế các cấp, các ngành, đoàn thể: Tiếp tục kiện toàn, đẩy mạnh hoạt động của Hội đồng phối hợp công tác phổ biến, giáo dục pháp luật các cấp và hoạt động của các cơ quan có liên quan đến việc thực hiện nhiệm vụ phổ biến, giáo dục pháp luật. Phân công nhiệm vụ cụ thể cho các bộ, ngành trong công tác phổ biến, giáo dục pháp luật.
Rà soát, phân loại, đánh giá, củng cố đội ngũ làm công tác PBGDPL theo ba nhóm đối tượng cụ thể (nhóm những người làm công tác xây dựng và hoạch định chính sách về PBGDPL, những người làm công tác quản lý tổ chức và hoạt động PBGDPL; nhóm những người trực tiếp thực hiện công tác PBGDPL chuyên trách hoặc kiêm nhiệm, nhóm những người thực hiện công tác PBGDPL thông qua hoạt động chuyên môn, nghiệp vụ của mình, hoặc lồng ghép công tác PBGDPL với các hoạt động xã hội khác) để có biện pháp đào tạo, bồi dưỡng thích hợp;
Tổ chức các khóa đào tạo, bồi dưỡng nâng cao trình độ lý luận chính trị, chuyên môn pháp lý, nghiệp vụ phổ biến, giáo dục pháp luật nói chung và pháp luật về XLVPHC và Luật XLVPHC nói riêng cho đội ngũ báo cáo viên, tuyên truyền viên pháp luật theo những hình thức, biện pháp phù hợp với năng lực, trình độ của từng nhóm đối tượng, đặc điểm về kinh tế - xã hội của vùng, miền và yêu cầu, nhiệm vụ chính trị của cơ quan, đơn vị, địa phương. Chú ý tập trung cho lực lượng bảo vệ pháp luật như cảnh sát giao thông, cảnh sát môi trường, kiểm lâm, hải quan, quản lý thị trường và đội ngũ báo cáo viên tuyên giáo, đội ngũ luật gia, cán bộ công đoàn, cán bộ đoàn thanh niên cộng sản Hồ Chí Minh, thanh niên tình nguyện, cán bộ của các hiệp hội, tổ chức xã hội, giáo viên giảng dạy giáo dục công dân, pháp luật trong nhà trường;
Biên soạn, phát hành thường xuyên tài liệu nghiệp vụ, kỹ năng, phương pháp phổ biến, giáo dục pháp luật về XLVPHC và Luật XLVPHC dưới các hình thức phù hợp, dễ hiểu như sách các loại, băng đĩa, tờ rơi, tờ gấp; mở chuyên trang, chuyên mục nghiên cứu, trao đổi lý luận, kinh nghiệm về phổ biến, giáo dục pháp luật trên các phương tiện truyền thông đại chúng;
Nghiên cứu xây dựng và thực hiện các chế độ, chính sách đối với những người tham gia công tác phổ biến, giáo dục pháp luật; hoàn thiện cơ chế, chính sách về tài chính, đáp ứng tốt hơn cho hoạt động phổ biến, giáo dục pháp luật về XLVPHC và Luật XLVPHC;
Kiểm định, đánh giá chất lượng nguồn nhân lực sau khi đào tạo, bồi dưỡng để tiếp tục củng cố, nâng cao năng lực trong thời gian tới;
Quản lý, khai thác và sử dụng hợp lý, hiệu quả nguồn nhân lực đã được đào tạo, bồi dưỡng. Lập chương trình, nội dung và tích cực tổ chức kiểm tra kiến thức, kỹ năng áp dụng pháp luật của cán bộ Công an, Hải quan, thanh tra, cán bộ chính quyền cơ sở, cán bộ trực tiếp giải quyết công việc liên quan đến dân (ngành xây dựng, địa chính, giao thông, hải quan, an toàn thực phẩm, vệ sinh, môi trường ...).

Mỗi ngành, mỗi cấp và các địa phương cần quan tâm hơn nữa đến việc củng cố, phát triển đội ngũ cán bộ làm công tác PBGDPL. Đảm bảo bố trí được cán bộ chuyên trách theo dõi, thực hiện công tác PBGDPL tại những đơn vị có cán bộ pháp chế theo quy định của Chính phủ. Phát triển đội ngũ cán bộ là người các dân tộc thiểu số và cán bộ biết tiếng dân tộc thiểu số để tuyên truyền, phổ biến pháp luật cho đồng bào dân tộc thiểu số.

Chú trọng nội dung, hình thức tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về XL VPHC và Luật XL VPHC

Cần kế hoạch hóa tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về XLVPHC và Luật XLVPHC: cơ quan Tư pháp các cấp phối hợp chặt chẽ với Hội đồng phối hợp công tác phổ biến, giáo dục pháp luật cùng cấp và các cơ quan có liên quan, trước hết là cơ quan Công an, Hải quan, quản lý thị trường, quản lý trật tự đô thị... tích cực, chủ động xây dựng và triển khai thực hiện các kế hoạch tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về XLVPHC và Luật XLVPHC (khi được ban hành), tập trung hướng mạnh về cơ sở, nắm chắc tình hình cơ sở để xác định những cách thức, phương pháp phù hợp với đối tượng, địa bàn.

Cần có kế hoạch tuyên truyền, phổ biến giáo dục pháp luật về XLVPHC và Luật XLVPHC cho ngay chính lực lượng bảo vệ pháp luật, trước hết là lực lượng cảnh sát giao thông, cảnh sát môi trường, kiểm lâm, hải quan, quản lý thị trường, quản lý trật tự đô thị...

Bảo đảm tính khoa học, chuẩn xác, nhất quán với tính đại chúng trong việc lựa chọn nội dung pháp luật tuyên truyền, phổ biến, giáo dục cho các đối tượng như bảo đảm tính khoa học, tính chuẩn xác, nhất quán, cần đặc biệt lưu ý là tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật khác căn bản với việc tuyên truyền, phổ biến văn hoá văn nghệ. Tuyên truyền, phổ biến văn hoá văn nghệ nên được và cần nhân cách hoá, hư cấu thành những hình tượng nghệ thuật khác nhau tùy yêu cầu, cảm hứng và tài năng của nhà tuyên truyền. Tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật thì không được như vậy. Nội dung được phổ biến, giáo dục là pháp luật nên phải tuân thủ các nguyên tắc nhất định, bảo đảm tính khoa học, tính chuẩn xác, truyền đạt trung thành nội dung văn bản, bảo đảm tính lôgíc, tính chặt chẽ của các văn bản pháp luật và các điều luật. Dù được biểu hiện dưới hình thức nào thì tinh thần và những nội dung cốt lõi của văn bản pháp luật, các quy định pháp luật luôn luôn phải được giữ nguyên.

- Bảo đảm tính đại chúng: khi thực hiện tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật nói chung, pháp luật về XLVPHC và Luật XLVPHC nói riêng cần phải luôn quan tâm tới đối tượng được tuyên truyền. Phải biết " Nói cho ai nghe "?, "Viết cho ai đọc "?, "Để cho ai thực hiện"? … để từ đó xác định nội dung, hình thức thể hiện cho phù hợp.

Hành vi VPHC diễn ra thường xuyên, ở rất nhiều lĩnh vực đời sống, do nhiều thành phần xã hội thực hiện. Vì vậy, để tuyên truyền, phổ biến, giáo dục cho các đối tượng nhận thức được trong từng lĩnh vực cụ thể, những hành vi nào là vi phạm? Các hình thức xử phạt sẽ bị áp dụng, mức bị xử phạt như thế nào? Ai có thẩm quyền xử phạt? Cần phải lựa chọn, thể hiện một cách đơn giản, phù hợp với đối tượng, dễ hiểu, dễ nhớ, dễ áp dụng. Tránh vòng vo, dài dòng, phức tạp hóa vấn đề. Theo hướng này, cần dỡ bỏ tất cả các quảng cáo, tuyên truyền, chỉ dẫn, hướng dẫn không phù hợp trong tất cả các lĩnh vực, trước hết là lĩnh vực giao thông, vận tải, trật tự đô thị, an toàn, vệ sinh thực phẩm, bảo vệ môi trường, phòng cháy, chữa cháy... Thay vào đó bằng các chỉ dẫn, quảng cáo, tuyên truyền đơn giản, ngắn gọn, nên chủ yếu bằng tiếng mẹ đẻ (tiếng Việt, tiếng các dân tộc thiểu số)...

Phát huy có hiệu quả việc sử dụng các hình thức, biện pháp phổ biến, giáo dục pháp luật nhằm nâng cao kiến thức, hiểu biết pháp luật về XLVPHC, như tăng cường tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về XLVPHC, Luật XLVPHC thông qua tuyên truyền miệng theo tinh thần của Chỉ thị số 17-CT/TW ngày 15 tháng 10 năm 2007 của Ban Bí thư về việc tiếp tục đổi mới và nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác tuyên truyền miệng trong tình hình mới; thường xuyên cập nhật các nội dung pháp luật về XLVPHC, Luật XLVPHC vào chương trình dạy và học pháp luật trong nhà trường ở các cấp học và trình độ đào tạo; tích cực, chủ động khai thác, sử dụng hiệu quả hơn các phương tiện thông tin đại chúng, tủ sách pháp luật, tài liệu pháp luật phục vụ tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về XLVPHC, Luật XLVPHC. Cố gắng biên dịch, biên soạn, thể hiện bằng tiếng dân tộc thiếu số, tiếng nước ngoài, xây dựng tài liệu song ngữ dành cho đồng bào dân tộc thiểu số, người nước ngoài ở Việt Nam. Đưa các nội dung pháp luật về XLVPHC, Luật XLVPHC vào sinh hoạt trong các câu lạc bộ pháp luật, các loại hình câu lạc bộ khác, các loại hình tư vấn pháp luật, trợ giúp pháp lý tại những vùng khó khăn, vùng sâu, vùng xa, miền núi và hải đảo và chú trọng tư vấn pháp luật, trợ giúp pháp lý lưu động; đẩy mạnh lồng ghép tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về XLVPHC, Luật XLVPHC thông qua hoạt động thực thi công vụ của các cơ quan nhà nước khác; thông qua việc xây dựng, thực hiện hương ước của thôn, bản, làng; điều lệ, quy chế của tổ chức, đoàn thể; các đài phát thanh truyền hình tăng thời lượng phát sóng cho việc tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về XLVPHC, Luật XLVPHC. Chú ý thu thập và phát sóng rộng rãi các cảnh về XLVPHC trên thực tế, kế cả việc xử lý những người thực thi công vụ nhưng có hành vi VPHC để răn đe, giáo dục mọi người; tổ chức thi tìm hiểu pháp luật về XLVPHC, Luật XLVPHC, giao lưu, sinh hoạt văn hoá, văn nghệ có lồng ghép nội dung pháp luật về XLVPHC, Luật XLVPHC. Tiếp tục ứng dụng mạnh mẽ công nghệ thông tin trong PBGDPL. Kịp thời đánh giá, tổng kết các hình thức, biện pháp tuyên truyền mới để nhân rộng trong cả nước. Thực hiện các điều kiện khác.

Tăng cường vai trò lãnh đạo, chỉ đạo, định hướng của Đảng, nhà nước, các tổ chức chính trị, đoàn thể quân chủ hoặc đối với công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về XL VPHC và Luật XLVPHC

Cấp uỷ, chính quyền, đoàn thể các cấp, các ngành cần tăng cường giáo dục Đảng viên, cán bộ, công chức, Đoàn viên, Hội viên của mình xác định rõ phổ biến, giáo dục pháp luật là một bộ phận của công tác giáo dục chính trị, tư tưởng, là nhiệm vụ của toàn bộ hệ thống chính trị đặt dưới sự lãnh đạo của Đảng. Mỗi cán bộ, Đảng viên phải thực sự xác định việc tìm hiểu, học tập pháp luật nói chung, pháp luật về XLVPHC và Luật XLVPHC nói riêng là nhiệm vụ thường xuyên, là một trong những tiêu chí phấn đấu, tiêu chuẩn đánh giá Đảng viên, cán bộ, công chức, Đoàn viên, Hội viên; Từng Đảng viên, cán bộ, công chức, Đoàn viên, Hội viên phải thực sự gương mẫu trong chấp hành pháp luật để thuyết phục, giáo dục quần chúng, thành viên trong gia đình, tổ chức, đoàn thể ý thức tôn trọng, chấp hành pháp luật nói chung, pháp luật về XLVPHC và Luật XLVPHC nói riêng;

Tập trung chỉ đạo, tổ chức thực hiện thật tốt công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục, góp phần tạo chuyển biến căn bản về ý thức của cán bộ và nhân dân đối với việc tôn trọng và nghiêm chỉnh chấp hành pháp luật nói chung, pháp luật về XLVPHC và Luật XLVPHC nói riêng;

Các cấp uỷ đảng lãnh đạo chính quyền, các tổ chức, đoàn thể các cấp, các ngành, các cơ quan, doanh nghiệp xây dựng kế hoạch, chương trình phổ biến, giáo dục pháp luật thiết thực, phù hợp đáp ứng yêu cầu của từng thời kỳ; tổ chức thực hiện công tác phổ biến, giáo dục pháp luật với nội dung, hình thức, phương pháp phù hợp với địa bàn và đối tượng.

Tăng cường tiềm lực tài chính và đầu tư kinh phí, cơ sở vật chất, kỹ thuật. Trong kế hoạch phân bổ ngân sách cho hoạt động PBGDPL cần bố trí ngân sách, kinh phí riêng, cụ thể cho hoạt động tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về XLVPHC và Luật XLVPHC; đáp ứng kịp thời, đầy đủ về cơ sở vật chất, phương tiện cho các hoạt động: chi trả thù lao báo cáo viên, tuyên truyền viên; biên soạn, in ấn, phát hành các sách, tài liệu, xây dựng các chuyên trang, chuyên mục, tiểu phẩm về XLVPHC; xây dựng các panô, áp phích tuyên truyền pháp luật; củng cố, trang bị hệ thống loa truyền thanh, cung cấp trang thiết bị cho các đội văn hoá thông tin cơ sở; xây dựng chương trình giải đáp pháp luật trên mạng điện thoại;

Năng cao chất lượng phối hợp giữa các cấp, các ngành, các tổ chức đoàn thể, đẩy mạnh hoạt động phổ biến, giáo dục pháp luật nói chung, pháp luật về XLVPHC và Luật XLVPHC nói riêng.

Trong hoạt động phổ biến, giáo dục pháp luật khi sự phối hợp càng cao, càng chặt chẽ thì chất lượng, hiệu quả đạt được càng lớn. Để bảo đảm yêu cầu xây dựng được mô hình, cơ chế phối hợp hợp lý, hiệu quả và ổn định, cần xây dựng các văn bản liên tịch giữa các bên, trong đó chú ý các nội dung về phân công trách nhiệm của mỗi bên trong từng biện pháp, từng hoạt động, trong đó ngành Tư pháp chịu trách nhiệm về nội dung, xây dựng, bồi dưỡng kiến thức pháp lý, nghiệp vụ tuyên truyền cho lực lượng báo cáo viên, cộng tác viên; đề ra những biện pháp bảo đảm cho kế hoạch hoạt động phối hợp có tính khả thi và hiệu quả, đặc biệt là các biện pháp về tổ chức như sự chỉ đạo, lãnh đạo, các cơ quan hữu quan tham gia, quy chế hoạt động... và vấn đề tài chính; quy định mỗi bên có bộ phận làm đầu mối phối hợp, thường xuyên giữ mối quan hệ, trao đổi thông tin và để xuất các vấn đề thắt chặt quan hệ và nâng cao chất lượng phối hợp phổ biến, giáo dục pháp luật; quy định trách nhiệm của các bên trong việc hướng dẫn, kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện kế hoạch liên tịch theo hệ thống dọc của mình, đồng thời phối hợp kiểm tra, đánh giá, rút kinh nghiệm cho công tác chỉ đạo; quy định chế độ thông tin theo hệ thống dọc và thông tin ngang giữa các cơ quan phối hợp; quy định chế độ sơ kết, tổng kết định kỳ đảm bảo việc chỉ đạo sát sao và duy trì quan hệ phối hợp chặt chẽ.

Kết hợp tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về XLVPHC và Luật XLVPHC với việc thực hiện các Chương trình hành động quốc gia về phổ biến, giáo dục pháp luật, trước mắt là Chương trình PBGDPL giai đoạn 2008 - 2012 có sự gắn kết với nội dung cuộc vận động “Học tập và làm theo tấm gương đạo đức Hồ Chí Minh”. Chú trọng tuyên truyền gương điển hình người tốt, việc tốt trong chấp hành pháp luật về XLVPHC và Luật XLVPHC. Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên chủ động phối hợp với các cơ quan nhà nước, tích cực vận động, giáo dục nhân dân tự giác tìm hiểu pháp luật, nghiêm chỉnh chấp hành pháp luật, đẩy mạnh việc giám sát hoạt động thi hành pháp luật của các cơ quan nhà nước và cán bộ, công chức; kiến nghị với các cơ quan chức năng xử lý nghiêm các hành vi VPPL. Phát huy sức mạnh tổng hợp của cả hệ thống chính trị làm chuyển biến rõ nét về nhận thức và hành động của cán bộ, Đảng viên, nhân dân trong chấp hành pháp luật nói chung, pháp luật về XLVPHC và Luật XLVPHC nói riêng và trong đấu tranh phòng, chống VPHC trên các lĩnh vực của đời sống kinh tế, xã hội.

Tăng cường công tác kiểm tra, giám sát của cấp ủy, tổ chức đảng, thanh tra, kiểm tra của các cấp chính quyền đối với hoạt động tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về XL VPHC và Luật XLVPHC

Các cấp ủy, tổ chức đảng, chính quyền cần thường xuyên kiểm tra, đôn đốc, sơ kết, tổng kết việc thực hiện, kịp thời biểu dương, khen thưởng nhân rộng những nơi làm tốt, cách làm hay; phê phán, uốn nắn những nơi có thiếu sót, khuyết điểm, đưa công tác này đi vào nền nếp, đạt hiệu quả cao hơn.

Xây dựng hệ thống văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật XLVPHC

Khi mà việc pháp điển hóa để xây dựng và ban hành một bộ luật đồ sộ điều chỉnh tất cả các quan hệ xã hội trong một lĩnh vực cụ thể không thể thực hiện được thì các nhà lập pháp lựa chọn cách điều chỉnh thứ hai tức là xây dựng một văn bản luật để điều chỉnh những vấn đề chung có tính nguyên tắc, còn các vấn đề cụ thể sẽ ủy quyền cho các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật. Trong những trường hợp như vậy thì hệ thống văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật có vai trò quan trọng trong việc bảo đảm triển khai thi hành các quy định của Luật.

Luật chỉ có thể triển khai thi hành trên thực tế khi các quy định điều chỉnh các quan hệ xã hội đó là rõ ràng và cụ thể. Tuy nhiên, với việc xây dựng một đạo luật quy định những vấn đề chung mang tính nguyên tắc thì các quy định trong luật mới chỉ dừng lại ở việc đưa ra chính sách mang tính định hướng chứ chưa đưa ra các quy định cụ thể. Ví dụ như luật đưa ra quy định là giảm thuế đối với những doanh nghiệp sử dụng nhiều lao động là người khuyết tật. Quy định này của luật là chưa thể thi hành được ngay vì không rõ giảm thuế ở mức nào, doanh nghiệp nào được coi là sử dụng nhiều lao động là người khuyết tật? Khi đó cần phải có văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật xác định rõ những doanh nghiệp được coi là sử dụng nhiều lao động là người khuyết tật (chẳng hạn như trên 25%, trên 50% tổng số người lao động là người khuyết tật…); mức giảm thuế chung (ví dụ 20%, 40% hoặc là 50%...) hoặc là mức giảm thuế cụ thể theo tỷ lệ người khuyết tật mà doanh nghiệp sử dụng (chẳng hạn như giảm 20% đối với doanh nghiệp sử dụng trên 25% lao động là người khuyết tật, giảm 50% đối với doanh nghiệp sử dụng trên 50% lao động là người khuyết tật). Như vậy, đối với các trường hợp này văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành là một bộ phận không thế thiếu được trong triến khai thi hành luật trên thực tế, không có văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật thì luật không thể thi hành được.

Tuy nhiên, trên thực tế cho thấy trong không ít các đạo luật mặc dù có những vấn đề đã được quy định cụ thể bao gồm cả trình tự thủ tục, nhưng khi triển khai thi hành trên thực tế vẫn đòi hỏi phải có hướng dẫn, thậm chí là cả quy định chi tiết hơn thì mới có thể thi hành được, ví dụ như Luật quốc tịch, Luật cư trú…

Trước khi xem xét sự cần thiết, vai trò của hệ thông văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật XLVPHC, chúng ta cần xem xét khả năng xây dựng Bộ luật XLVPHC trong điều kiện của Nhà nước ta hiện nay.

Việc xây dựng Bộ luật XLVPHC theo hướng pháp điển hóa tất cả các quy định về XPVPHC trong hệ thống pháp luật, bao gồm các quy định trong P1XLVPHC hiện hành, quy định trong các nghị định quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành Pháp lệnh này cũng như quy định trong các VBQPPL khác sẽ hình thành nên một bộ luật đồ sộ, lên tới hàng nghìn điều quy định về XLVPHC trong tất cả các lĩnh vực khác nhau của đời sống kinh tế - xã hội. Mục tiêu này là không khả thi bởi việc xây dựng một bộ luật đồ sộ mà không cần phải có văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành như vậy là vượt quá khả năng và trình độ lập pháp của chúng ta hiện nay; khó dự liệu hết được những hành vi VPHC trong các lĩnh vực khác nhau do quan hệ pháp luật trong các lĩnh vực quản lý hành chính rất đa dạng; không phúc đáp được yêu cầu sửa đổi, bổ sung các quy phạm pháp luật cho phù hợp với tình hình thực tiễn. Chính vì vậy, việc xây dựng Bộ luật XLVPHC với phạm vi điều chỉnh bao quát tất cả các vấn đề liên quan đến XLVPHC là không khả thi trong điều kiện tình hình kinh tế - xã hội và khả năng, trình độ lập pháp của chúng ta hiện nay. Do đó, chỉ còn cách là lựa chọn tốt nhất là xây dựng và ban hành Luật XLVPHC trên cơ sở hoàn thiện các quy định trong Pháp lệnh hiện hành để quy định những vấn đề chung về mang tính nguyên tắc về XLVPHC, còn về hành vi và mức xử phạt cụ thể trong từng lĩnh vực sẽ để quy định trong các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành. Với việc xây dựng Luật XLVPHC theo hướng này, tất yếu đòi hỏi phải có một hệ thống các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành thì mới bảo đảm để Luật có thế triển khai thi hành được trong thực tiễn.

Việc xây dựng Luật XLVPHC và hệ thống các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành dựa trên và bảo đảm đáp ứng các cơ sở chủ yếu sau:

Thứ nhất, phù hợp với tính chất đặc thù của các quan hệ xã hội mà pháp luật XLVPHC điều chỉnh.

Theo tinh thần của P1XLVPHC 2002 thì VPHC là hành vi do cá nhân, tổ chức thực hiện một cách cố ý hoặc vô ý, xâm phạm các quy tắc quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm hình sự và theo quy định của pháp luật thì phải bị XPVPHC hoặc bị áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác. Như vậy, VPHC được hiểu là hành vi (hành động hoặc không hành động) trái pháp luật, có lỗi (cố ý hoặc vô ý) do cá nhân có năng lực trách nhiệm hành vi hành chính hoặc tổ chức thực hiện, xâm phạm trật tự nhà nước và xã hội, trật tự quản lý, sở hữu của Nhà nước, của tổ chức và của cá nhân, xâm phạm các quyền, tự do và lợi ích hợp pháp của công dân mà theo quy định của pháp luật phải chịu trách nhiệm hành chính. Khi thực hiện hành vi VPHC thì cá nhân hoặc tổ chức thực hiện hành vi đó phải chịu trách nhiệm hành chính. Với việc phải chịu trách nhiệm hành chính, cá nhân hoặc tổ chức có hành vi vi phạm phải chấp hành quyết định XPVPHC hoặc bị áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền.

Đặc điểm XLVPHC là một lĩnh vực pháp luật có phạm vi điều chỉnh rất rộng và phức tạp, liên quan đến mọi lĩnh vực khác nhau của đời sống kinh tế - xã hội của đất nước. Việc XLVPHC còn liên quan trực tiếp đến các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích của đối tượng vi phạm; các chức danh có thẩm quyền XPVPHC được quy định rất rộng, từ nhân viên của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước cho đến các chức danh quản lý tại các cơ quan này; thủ tục XPVPHC trong các lĩnh vực khác nhau không phải lúc nào cũng có thế áp dụng máy móc giống nhau; với rất nhiều lĩnh vực khác nhau, đòi hỏi các hành vi VPPL cần được điều chỉnh là rất lớn, lại đa dạng, phức tạp v.v...

Với tính chất đặc thù của các quan hệ xã hội mà pháp luật về XLVPHC điều chỉnh như vậy, cho thấy các hành vi vi phạm này xảy ra với rất nhiều biểu hiện khác nhau, xâm hại tới trật tự quản lý hành chính trong nhiêu lĩnh vực khác nhau, nên khó có thể khái quát để quy định chung, nhất là về hành vi vi phạm và mức xử phạt cụ thể, ví dụ như cùng là hành sản xuât, lưu thông hàng giả nhưng nếu đó là thuốc chữa bệnh thì tính chất xâm hại sẽ nghiêm trọng hơn so với hàng hóa thông thường khác. Đối với các lĩnh vực khác nhau do có những đặc thù riêng, cho nên dẫn đến cũng nhu cầu điều chỉnh riêng; do đó, những hành vi vi phạm cũng có thể không giống nhau, nhất là về mức xử phạt cũng rất khác nhau. Hơn nữa, với tính chất “động” của hành vi VPHC thì việc điều chỉnh nó ở tầm văn bản luật có hiệu lực pháp lý cao là không phù hợp. Những quy định trong luật thường phải có tính ổn định cao, áp dụng được trong thời gian tương đối dài.

Với tính chất như vậy, Luật XLVPHC chỉ nên quy định những vấn đề chung mang tính nguyên tắc về XLVPHC còn về hành vi cụ thể cũng như mức phạt trong từng lĩnh vực khác nhau sẽ để quy định trong các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành theo từng lĩnh vực.

Thứ hai, bảo đảm phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của đất nước. Chúng ta đang thực hiện công cuộc công nghiệp hóa và hội nhập kinh tế quốc tế, kinh tế phát triển nhanh, kéo theo đó tình hình kinh tế - xã hội của đất nước ngày càng có nhiều chuyển biến tích cực. Chính đặc điểm này đã làm cho các quan hệ xã hội mà pháp luật về xử lý vi phạm điều chỉnh thay đổi nhanh, làm cho hệ thống VBQPPL nói chung và các văn bản pháp luật về XLVPHC nói riêng chóng lạc hậu hơn so với tình hình, dẫn đến yêu cầu phải thường xuyên sửa đổi, bổ sung. Như trên đã trình bày, việc sửa đổi, bổ sung đối với các văn bản có hiệu lực pháp lý cao như luật với trình tự, thủ tục phức tạp, thời gian kéo dài sẽ khó có thể đáp ứng được yêu cầu cấp thiết của thực tiễn.

Do đó, với việc những vấn đề cụ thể được quy định trong các văn bản dưới luật sẽ tạo điều kiện thuận lợi hơn cho việc sửa đổi, bổ sung các văn bản này và như vậy kịp thời phúc đáp nhu cầu của thực tiễn đặt ra. Vì vậy, có thể khẳng định rằng việc xây dựng Luật XLVPHC và hệ thống các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành là phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của đất nước ta.

- Thứ ba, phù hợp với trình độ lập pháp và lập quy của chúng ta hiện nay.

Như trên đã nêu việc xây dựng Bộ luật XLVPHC với phạm vi điều chỉnh bao quát tất cả các vấn đề liên quan đến XLVPHC là không khả thi. Trong điều kiện đó, việc xây dựng một đạo luật về XLVPHC với hệ thống các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành là một lựa chọn đúng đắn, phù hợp với trình độ lập pháp và lập quy của chúng ta hiện nay.

Hơn nữa, hiện chúng ta đang có PLXLVPHC điều chỉnh những vấn đề chung mang tính nguyên tắc về XLVPHC với một hệ thống văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật trong từng lĩnh vực cụ thể. Đây là một thuận lợi lớn cho chúng ta khi nâng tầm hiệu lực của Pháp lệnh nên ở mức độ ban hành Luật và sửa đổi, bổ sung các văn bản dưới luật cho phù hợp với quy định của Luật và tình hình thực tiễn và bảo đảm có thể thực hiện một cách nhanh chóng và có chất lượng việc xây dựng và ban hành các văn bản này.

Thứ tư, việc xây dựng hệ thống các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật là một bảo đảm để các quy định của Luật có thể triển khai thi hành được trong thực tiễn.

Do Luật XLVPHC chỉ quy định những vấn đề chung mang tính nguyên tắc cho nên sẽ không thể thi hành được nếu như không có các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành. Trong các văn bản này sẽ quy định cụ thể các hành vi nào là hành vi VPHC, mức xử phạt cụ thể áp dụng đối với từng hành vi, thẩm quyền và thủ tục xử phạt. Chỉ khi quy định đầy đủ như vậy thì mới có thể áp dụng được, qua đó mới bảo đảm thực hiện được nghiêm chỉnh các quy định của Luật XLVPHC. Thực tiễn, cho thấy ngay cả khi PLXLVPHC đã quy định về thẩm quyền và thủ tục xử phạt thì để thi hành được các quy định này của Pháp lệnh thì tại hầu hết các nghị định vẫn phải quy định cụ thể hơn nữa về thẩm quyền và thủ tục xử phạt trong từng lĩnh vực cụ thể^{^[13]}.

Thứ năm, thực tiễn cho thấy trong quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật về XLVPHC, các cơ quan cũng đã cố gắng rất nhiều trong việc pháp điển hóa các quy định có liên quan đến vấn đề này để đưa vào quy định trong một văn bản thống nhất. Biểu hiện cụ thể là đã đặt ra mục tiêu xây dựng Bộ luật XLVPHC trong Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ Quốc hội khóa XI (2002 - 2007), nhưng khi triển khai xây dựng thì chưa thể xây dựng được vì việc pháp điển hóa nội dung điều chỉnh trong khoảng hơn 100 nghị định hiện hành quy định về XLVPHC vào điều chỉnh trong một văn bản vượt quá tầm khả năng thực tế và trình độ lập pháp của các cơ quan hiện nay. Do đó, đã phải quay trở lại phương án xây dựng Luật XLVPHC như đã được đặt ra trong Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ Quốc hội khóa XII (2007 - 2011).

Hơn nữa, với cách thức quy định như hiện nay tức có một văn bản quy định những vấn đề chung mang tính nguyên tắc về XLVPHC, đồng thời ban hành các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành đã cho thấy đây là hướng đi đúng và phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội của chúng ta hiện nay. Việc sửa đổi các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành là tương đối kịp thời, phúc đáp được yêu cầu của thực tiễn đặt ra cần có pháp luật điều chỉnh.

Tuy nhiên, để khắc phục những hạn chế trong việc ban hành các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành không phù hợp và thống nhất với văn bản chung về XLVPHC, đòi hỏi phải nâng tầm hiệu lực của văn bản này lên thành luật, đồng thời tăng cường và nâng cao chất lượng trong việc xây dựng, ban hành Luật XLVPHC và các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật này; các cơ quan của Quốc hội cũng cần tăng cường việc giám sát nhằm bảo đảm cho các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành phù hợp và thống nhất với quy định của Luật XLVPHC. Có như vậy, thì việc xây dựng và ban hành Luật XLVPHC cũng như hệ thống văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành mới có chất lượng và đạt được hiệu quả điều chỉnh cao.

Thực hiện công tác giám sát, thanh tra, kiểm tra, phát hiện XLVPHC

Giám sát, kiểm tra việc thi hành pháp luật nói chung, pháp luật XLVPHC nói riêng là một công việc rất quan trọng nhằm đảm bảo cho pháp luật không bị vi phạm bởi các cơ quan có thẩm quyền trong khi thi hành công vụ. Hoạt động giám sát, kiểm tra việc thi hành pháp luật trong XLVPHC bảo đảm thực thi các quy định của pháp luật chính xác, công minh, góp phần hạn chế, ngăn chặn việc lạm dụng hoặc tùy tiện, tiêu cực trong thi hành pháp luật XLVPHC. Do vậy, các cơ quan được giao nhiệm vụ giám sát, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo hành vi vi phạm trong việc thực hiện các quy định về XLVPHC cần đề cao hơn nữa trách nhiệm của mình, cần phải thường xuyên tiến hành các hoạt động giám sát, kiểm tra; cần lập chương trình giám sát, kiểm tra hàng quý, hàng năm; tổ chức các đoàn đến các cơ quan, địa phương để trực tiếp giám sát, kiểm tra việc thực hiện các quy định về XLVPHC; cần quy định cụ thể về trình tự, thủ tục và phương thức giám sát, kiểm tra việc thực hiện các quy định về XLVPHC; về trách nhiệm của đối tượng bị giám sát trong việc thực hiện các kiến nghị của cơ quan có thẩm quyền giám sát, kiểm tra. Đồng thời, cần có sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan có thẩm quyền giám sát, kiểm tra với Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức thành viên và nhân dân trong việc tiên hành các hoạt động giám sát, kiểm tra. Các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền XLVPHC và các cơ quan có liên quan có trách nhiệm cung cấp kịp thời các tài liệu cần thiết và tạo điều kiện thuận lợi cho cơ quan tiến hành giám sát, kiểm tra thực hiện nhiệm vụ; đồng thời, có trách nhiệm thực hiện nghiêm chỉnh các kiến nghị của các cơ quan giám sát, kiểm tra.

Tăng cường giám sát của ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, Hội đồng nhân dân, Thường trực Hội đồng các Ban của Hội đồng đối với XPVPHC nhất là đối với việc thi hành các biện pháp xử lý hành chính khác tại các trường giáo dưỡng, cơ sở giáo dục, cơ sở chữa bệnh và việc giải quyết khiếu nại, tố cáo liên quan đến XLVPHC, kịp thời phát hiện những sai phạm, tiêu cực, vi phạm quyền tự do, dân chủ của công dân và có biện pháp khắc phục kịp thời. Quy định rõ các quyết định xử lý hành chính với mức phạt lớn phải được gửi tới các cơ quan của Quốc hội và Hội đồng nhân dân để theo dõi.

Đề cao trách nhiệm của đại biêu dân cử các cấp nhất là đại biểu hoạt động chuyên trách trong việc giám sát hoạt động XLVPHC, giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo, kịp thời kiến nghị với cơ quan, người có thẩm quyền để giải quyết và kiểm tra việc giải quyết đó.

Đề cao cơ chế tự chịu trách nhiệm của những người có thẩm quyền XLVPHC và có những chế tài xử lý trong trường hợp dung túng, bao che hoặc lạm quyền sách nhiễu, tiêu cực trong khi thi hành nhiệm vụ. Nêu cao hơn nữa trách nhiệm kiểm tra của thủ trưởng cơ quan hành chính đối với những người có thẩm quyền XLVPHC thuộc phạm vi quản lý của mình.

Công tác thanh tra, kiểm tra, phát hiện XLVPHC là một hoạt động có vai trò quyết định trong đấu tranh phòng, chống VPHC, là yếu tố bảo đảm để luật thực thi trong cuộc sống. Chính vì vậy, cần thường xuyên kiểm tra, kịp thời phát hiện vi phạm và xử phạt vi phạm một cách kiên quyết, triệt để.

Có thể nói đây là “liều thuốc” xoá bỏ tâm lý trong người dân “vi phạm nhưng không bị phát hiện, không bị xử lý”, từ đó cứ hồn nhiên vi phạm như đi xe đạp, xe máy vượt đèn đỏ, nghe điện thoại di động khi đang điều khiển mô tô, xe gắn máy, vút rác ra đường... Có một thực tế là pháp luật về XLVPHC của nhà nước ta quy định khá đầy đủ các hành vi bị coi là VPHC và phải bị xử phạt, nhưng thực tế chưa xử phạt được mấy. Điều này đã và đang làm giảm tác dụng cũng như hiệu lực của pháp luật và xa hơn nữa là làm cho quản lý nhà nước bằng pháp luật của chúng ta kém hiệu quả, kỷ cương, phép nước bị coi thường, người dân nhờn với luật, coi thường luật.

Một trong những yêu cầu khi xây dựng Nhà nước pháp quyền là bảo đảm tính pháp chế trong mọi hoạt động của cơ quan, tổ chức và cá nhận. Chính vì vậy, khi phát hiện hành vi VPPL phải xử lý kiên quyết và triệt để đối với VPPL nói chung và VPHC nói riêng. Từ việc xử lý nghiêm và triệt để theo đúng quy định của pháp luật sẽ không có chỗ đứng cho “khoảng trống” trong thực thi pháp luật, sẽ không có bất cứ một sự ngoại lệ nào trong xử lý VPPL.

Bên cạnh đó, đế thực hiện cơ chế này cần hoàn thiện thế chế nhàm bảo đảm tính công khai, minh bạch, bảo đảm các quyền của công dân, mở rộng tính dân chủ, công bằng trong thi hành Luật XLVPHC, cụ thể:

Công khai hoạt động XLVPHC

Công khai, minh bạch trong hoạt động của các cơ quan nhà nước (trừ những nội dung thuộc bí mật nhà nước hoặc những trường hợp đặc biệt theo quy định của pháp luật) như công khai quyết định XLVPHC là một trong những điều kiện quan trọng để nhân dân có thể thực hiện việc kiểm tra, giám sát đối với hoạt động của cơ quan nhà nước. Sở dĩ Luật XLVPHC cần phải quy định vì các quyết định XLVPHC có liên quan trực tiếp tới quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức, đặc biệt là đối với các quyết định áp dụng biện pháp xử lý hành chính khác có liên quan trực tiếp tới quyền tự do của công dân (trong hoạt động tố tụng tư pháp là hoạt động có liên quan trực tiếp tới quyền tự do cơ bản của công dân thì nguyên tắc công khai là một nguyên tắc quan trọng. Luật phòng, chống tham nhũng cũng đã có quy định việc thụ lý, điều tra, truy tố, kiểm sát, xét xử, thi hành án phải được công khai theo quy định của pháp luật về tố tụng và các quy định khác của pháp luật có liên quan). Do đó, đối với việc XLVPHC là vấn đề có liên quan tới quyền của công dân, tổ chức thì cũng cần phải có quy định về công khai để đảm bảo quyền lợi của người bị xử lý, đồng thời bảo đảm thực hiện được cơ chế kiểm tra, giám sát.

- Nâng cao vai trò, trách nhiệm giám sát xã hội của phương tiện thông tin đại chúng

Phương tiện thông tin đại chúng là một trong những kênh phản biện xã hội rất quan trọng về đấu tranh phòng chống VPPL nói chung và vi VPHC nói riêng. Chính vì vậy, các phương tiện thông tin đại chúng cần tích cực tham gia vào việc công khai VPHC như phát hiện vi phạm pháp luật, vi phạm quyền tự do dân chủ, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân trong mọi hoạt động của cơ quan, đơn vị, cá nhân có thẩm quyền XLVPHC. Đồng thời, cũng nhanh chóng thông tin kịp thời, biểu dương những cán bộ, nhân viên hoạt động XLVPHC dũng cảm đấu tranh với những hành vi tiêu cực sai trái, dám bảo vệ công lý, phê phán hành vi tiêu cực vô trách nhiệm, tham nhũng trong hoạt động XLVPHC. Điểm cần lưu ý là khi đưa tin, bình luận về hoạt động của các cơ quan, cá nhân trong lĩnh vực XLVPHC các phương tiện thông tin đại chúng phải bảo đảm tính khách quan, trung thực và phải chịu trách nhiệm về việc đưa tin, bình luận.

Huy động các nguồn lực về tài chính, nhân lực, chế độ, chính sách, cơ sở vật chất... để bảo đảm thi hành Luật XLVPHC
1. Về hình thành thiết chế để bảo đảm thi hành Luật XLVPHC

Nghiên cứu thành lập các cơ quan chuyên trách chống VPHC trong một số lĩnh vực quản lý nhà nước như lực lượng chuyên trách chống các vi phạm, kể cả tội phạm, xâm phạm quyền sở hữu trí tuệ, thành lập lực lượng thanh tra chuyên ngành ở các ngành có nhiều vi phạm hành chính xảy ra như thanh tra chuyên ngành thuộc Cục giao thông đường sắt, đường bộ, Cục giao thông đường sông, Cục bảo vệ môi trường v.v... Đồng thời, tăng cường năng lực cho các cơ quan và người có thẩm quyền xử phạt hiện có: cung cấp trang thiết bị khoa học - kỹ thuật hiện đại để giúp phát hiện kịp thời và xử lý triệt để vi phạm; mở các lớp tập huấn chuyên sâu cho đội ngũ trực tiếp XPVPHC, kịp thời cập nhật những kiến thức mới về pháp luật nói chung và pháp luật về XPVPHC nói riêng, tổ chức kiểm tra, sát hạch sau mỗi khoá học một cách nghiêm túc, người nào không đạt sẽ không được “cầm còi” xử phạt. Thực tế thời gian qua cho thấy vẫn có tình trạng người thực thi luật không được tập huấn đến nơi, đến chốn, chưa được làm quen với các tình huống diễn ra ngoài xã hội, cho nên khi ra thực tế không khỏi bỡ ngỡ, lảng tránh trước vụ vi phạm xảy ra, làm ảnh hưởng đến hình ảnh của người thi hành quyền lực trong con mắt người dân.

Bên cạnh đó, để bảo đảm cho thi hành pháp luật XLVPHC có hiệu quả cần hình thành cơ chế xây dựng cơ sở dữ liệu về XLVPHC để tập hợp, lưu giữ các dữ liệu về việc XLVPHC để phục vụ cho công tác quản lý nhà nước cũng như cung cấp thông tin về XLVPHC cho cá nhân, tổ chức có nhu cầu khai thác thông tin.

Nâng cao năng lực chuyên môn của các chức danh có thẩm quyền XLVPHC

Có thể nói năng lực chuyên môn của các chức danh có thẩm quyền XLVPHC ảnh hưởng đến “chất lượng” của hoạt động XLVPHC, bảo đảm việc XLVPHC nhanh chóng, đúng pháp luật, không oan sai. Năng lực chuyên môn trong XLVPHC, theo chúng tôi, được đánh giá thông qua năng lực hiểu biết và áp dụng các quy định của pháp luật sau:

Các quy định liên quan đến nội dung quản lý hành chính nhà nước: ví dụ các quy định về quản lý nhà nước trong lĩnh vực an toàn vệ sinh thực phẩm, trong lĩnh vực thuế...
Các quy định về XLVPHC: bao gồm các quy định của PLXLVPHC, nghị định XPVPHC trong lĩnh vực nhà nước mà chức danh đó được trao thẩm quyền xử phạt, các thông tư hướng dẫn...

Việc nâng cao năng lực chuyên môn đối với các chức danh có thẩm quyền xử phạt cần chú trọng cả hai nội dung nêu trên. Trên thực tế, thanh tra một số bộ, ngành nắm vững chuyên môn về thẩm quyền, trình tự, thủ tục XPVPHC, song lại không chuyên sâu các nội dung liên quan đến quản lý nhà nước, đặc biệt là các bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực. Đối với một số các lĩnh vực việc phát hiện và XLVPHC đòi hỏi chuyên môn, nghiệp vụ chuyên sâu, việc trao thẩm quyền xử phạt chỉ giới hạn thanh tra chuyên ngành có sự hạn chế nhất định về năng lực chuyên môn.

Nguồn tài chính bảo đảm cho việc thực thi pháp luật XLVPHC

Đối với ngân sách nhà nước, Luật XLVPHC cần quy định ngân sách nhà nước cần dành một khoản ngân sách cho các cơ quan áp dụng pháp luật XLVPHC thông qua hỗ trợ kinh phí cho việc thành lập, tổ chức và hoạt động của Quỹ hỗ trợ phòng, chống VPHC nhằm động viên, khuyến khích nhân dân tham gia giám sát hoạt động XLVPHC; khen thưởng kịp thời đối với các cá nhân, tổ chức có thành tích trong giám sát, kiểm tra XLVPHC. Quỹ này có thể được hình thành từ một tỷ lệ tiền thu được từ xử phạt vi phạm hành chính và từ bán tang vật, phương tiện bị tịch thu hàng năm; từ tài trợ của cá nhân, tổ chức và từ các nguồn thu hợp pháp khác. Quỹ này được sử dụng để hỗ trợ việc khen thưởng cá nhân, tổ chức có thành tích trong việc phòng, chống VPHC; đồng thời được sử dụng hỗ trợ cho chi phí thực hiện các biện pháp khắc phục hậu quả, chi bồi dưỡng làm thêm giờ, bồi dưỡng công tác kiêm nhiệm, bồi dưỡng cho cán bộ bị thương và hy sinh trong quá trình thực hiện nhiệm vụ XLVPHC; chi mua sắm thêm phương tiện, trang bị, thiết bị làm việc và các chi phí phát sinh khác trực tiếp liên quan đến việc XLVPHC .

Đối với đơn vị hành chính sự nghiệp, nguồn lực đảm bảo thi hành các quy định của Luật XLVPHC đối với đơn vị HCSN là nguồn kinh phí hoạt động của đơn vị, bao gồm:

+ Kinh phí hoạt động do NSNN cấp;

+ Nguồn thu hợp pháp (nếu có).

Để thực hiện các quy định của pháp luật về XLVPHC, đơn vị phải sử dụng nguồn lực của mình đáp ứng. Trong trường hợp liên quan đến XPVPHC, sau khi chấp hành quyết định xử phạt, đơn vị xác định cá nhân có lỗi gây ra vi phạm để xác định trách nhiệm pháp lý và yêu cầu bồi thường theo quy định của pháp luật.

Các phương pháp sử dụng nguồn lực:

+ Về nguyên tắc việc sử dụng nguồn lực để thực hiện quy định của pháp luật về XLVPHC do đơn vị tự nguyện thực hiện theo trách nhiệm pháp lý của mình.

+ Trong những trường hợp đặc biệt việc áp dụng các biện pháp cưỡng chế là cần thiết và dưới các hình thức:

- Yêu cầu kho bạc, ngân hàng nơi đơn vị mở tài khoản trích chuyển tiền trên số dư của tài khoản để thực hiện các quyết định XPVPHC .

- Yêu cầu các cơ quan tổ chức cần trừ kinh phí đơn vị được cấp trong năm để thực hiện.

Điều kiện để thực hiện là các quy định rõ ràng cua pháp luật trong đó có các nội dung sau:

+ Đơn vị hành chính sự nghiệp sử dụng kinh phí của mình để thực hiện các quy định xử lý vi phạm hành chính;

+ Kho bạc, ngân hàng nơi quản lý tài khoản của đơn vị có trách nhiệm tự động trích chuyển tiền trên tài khoản của đơn vị để thực hiện các quy định XLVPHC ;

+ Cơ quan tài chính các cấp cần trừ kinh phí được cấp của đơn vị để thực hiện các quy định XLVPHC.

Đối với đơn vị tổ chức kinh tế:

Nguồn lực đảm bảo thi hành các quy định của Luật XLVPHC đối với tổ chức kinh tế là nguồn vốn hoạt động của đơn vị.

Đơn vị sự dụng nguồn vốn của mình để đảm bảo thi hành các quyết định XPVPHC bao gồm thực hiện nộp phạt, thực hiện các hình thức xử phạt bổ sung, thực hiện các quyết định khắc phục hậu quả. Điểm đặc biệt phải chú ý là theo quy định của pháp luật về thuế, các chi phí này của đơn vị tổ chức kinh tế không được trừ khi xác định thu nhập chịu thuế. Điều đó có nghĩa là đơn vị phải sử dụng lợi nhuận sau thuế của mình để đảm bảo.

Để thực hiện các quy định của pháp luật về XLVPHC đơn vị tổ chức kinh tế sử dụng nguồn thu tài chính của mình để đảm bảo;

Nguyên tắc thực hiện là tự nguyện, đơn vị căn cứ các quyết định XPVPHC của cơ quan/người có thẩm quyền đối với hành vi VPHC thực hiện.

Trường hợp cưỡng chế, trích chuyển tài khoản ngân hàng của đơn vị để thực hiện cũng phải được quy định rõ trong pháp luật.

Tương tự đối với đơn vị hành chính sự nghiệp, tổ chức kinh tế sau khi chấp hành các quy định XPVPHC theo quyết định của cơ quan/người có thẩm quyền xác định cá nhân có lỗi gây ra vi phạm để xác định trách nhiệm pháp lý và bồi thường theo quy định của pháp luật.

Nguồn lực đảm bảo thi hành quy định của Luật XLVPHC đối với cá nhân - chính là thu nhập, tài sản của họ.

Để huy động nguồn lực từ thu nhập - tài sản cá nhân để thực hiện các quyết định XPVPHC cần phải quán triệt các nguyên tắc sau:

Nguyên tắc tự nguyện: Theo đó, người bị XPVPHC phải tự nguyện sử dụng thu nhập - tài sản của mình để thực hiện quyết định XPVPHC đối với các VPHC do mình gây ra.
Nguyên tắc cưỡng chế tại nơi chi trả thu nhập: theo đó, quyết định XPVPHC phải được gửi đến nơi chi trả, nơi quản lý thu nhập của người bị XPVPHC:

+ Nơi trả là nơi người bị XPVPHC làm việc và được trả lương.

+ Nơi quản lý thu nhập là ngân hàng nơi người bị XPVPHC có tài khoản tiền gửi, nơi người bị XPVPHC gửi tiền.

Cơ sở để thực hiện biện pháp huy động các nguồn lực của cá nhân để bảo đảm thi hành quyết định XPVPHC là các quy định của pháp luật yêu cầu các cơ quan, đơn vị tổ chức kinh tế phải chấp hành quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

Phương tiện phục vụ cho việc XLVPHC

Phương tiện phục vụ cho việc XLVPHC, đặc biệt là các phương tiện kỹ thuật cũng là một trong những yếu tố ảnh hưởng đến việc thực thi các quy định của pháp luật XLVPHC. Trong một số lĩnh vực như môi trường, vệ sinh thực phẩm, giống cây trồng..., các phương tiện kỹ thuật giúp người có thẩm quyền xác định được chính xác hành vi VPHC, mức độ vi phạm, bảo đảm việc xử phạt đúng thẩm quyền. Tuy nhiên, với đặc thù xử lý hành chính (nhất là XPVPHC) có phạm vi rộng, phương tiện phục vụ cho việc XLVPHC tùy từng lĩnh vực cụ thể có những đặc thù nhất định, mỗi lĩnh vực có những loại phương tiện phục vụ riêng.

Chế độ chính sách áp dụng đối với người có thẩm quyền XLVPHC

Trong điều kiện hệ thống tiền lương còn nhiêu bất cập như hiện nay, chế độ, chính sách đối với lực lượng có thẩm quyền xử phạt là một vấn đề quan trọng, bảo đảm thực thi thẩm quyền trong thực tiễn. Theo quy định hiện hành, không có chế độ chính sách đối với lực lượng có thẩm quyền xử phạt. Điều 120 PLXLVPHC quy định cá nhân, tổ chức có thành tích trong đấu tranh, phòng và chống VPHC được khen thưởng theo chế độ chung của nhà nước. Đồng thời, Pháp lệnh cũng nghiêm cấm sử dụng tiền thu từ XPVPHC hoặc từ bán tang vật, phương tiện bị tịch thu để trích thưởng. Trong thực tế nhiều trường hợp để phát hiện và xử lý vi phạm, người thi hành công vụ phải làm việc ngoài giờ, phải chi phí đi lại ngoài giờ... nhưng không được ngân sách chi trả, do đó không khuyến khích các lực lượng kiểm tra, xử phạt trong việc phát hiện kịp thời các hành vi vi phạm. Vì không có quỹ khen thưởng, chế độ chính sách không hợp lý, các hành vi tiêu cực, thực hiện không nghiêm minh trong thực tiễn xảy ra tương đối nhiều.

Để tạo điều kiện cho việc thực thi thẩm quyền nghiêm minh, tránh tiêu cực, cần nghiên cứu quy định trích tỷ lệ % (phần trăm) số tiền thu được từ XPVPHC để bồi dưỡng thêm cho người thi hành công vụ làm việc thêm giờ hoặc ngoài giờ.

Biên chế cho lực lượng có thẩm quyền XLVPHC

Trong các chức danh có thẩm quyền XLVPHC hiện nay, tương quan về các chức danh XLVPHC giữa các ngành chưa thực sự hợp lý, biên chế cho lực lượng có thẩm quyền xử lý, đặc biệt là lực lượng có thẩm quyền XPVPHC cũng còn nhiều điểm hạn chế. Lấy ví dụ ngành công an có rất nhiều chức danh có thẩm quyền XPVPHC, trong khi đó một số ngành, lĩnh vực khác chỉ có chức danh Thanh tra viên và Chánh thanh tra. chuyên ngành cấp Sở, cấp Bộ có thẩm quyền xử phạt nhưng biên chế dành cho lực lượng thanh tra Bộ, thanh tra Sở không nhiều, việc thanh tra, phát hiện và xử phạt các hành vi VPHC bị hạn chế. Lĩnh vực y tế gồm nhiều mảng công việc cụ thể (an toàn vệ sinh thực phẩm; vệ sinh, phòng chống dịch; vắc xin - sinh phẩm y tế; khám bệnh, chữa bệnh; thuốc phòng bệnh và chữa bệnh; trang thiết bị y tế; phòng, chống HIV/AIDS) song lực lượng thanh tra viên chính thức trong biên chế rất ít, cả nước chỉ có gần 300 cán bộ thanh tra cả cấp bộ và cấp sở, không thể đáp ứng được yêu cầu XPVPHC, kể cả chỉ trong một mảng công việc là an toàn vệ sinh thực phẩm.^{^[14]}

Từ ví dụ của ngành y tế, chúng ta có thể thấy ràng biên chế của lực lượng có thẩm quyền XPVPHC là một trong những yếu tố ảnh hưởng lớn tới việc thực thi thẩm quyền xử phạt trong thực tiễn. Căn cứ vào tình hình vi phạm thực tế trong từng lĩnh vực, đối với mỗi ngành, lĩnh vực, cần có sự chú ý điều chỉnh số lượng biên chế để đáp ứng yêu cầu thực tiễn.

KẾT LUẬN

Luật XLVPHC có phạm vi và đối tượng điều chỉnh rất rộng; từ người có thẩm quyền xử phạt đến các đối tượng bị xử phạt. Việc xử phạt được áp dụng trong tất cả các lĩnh vực quản lý nhà nước: thuế, hải quan, quản lý thị trường, bảo vệ và phát triển rừng, bảo vệ nguồn lợi thủy sản... do đó, việc nghiên cứu và tìm kiếm cơ chế bảo đảm thi hành Luật XLVPHC là vấn đề cấp thiết, có ý nghĩa lý luận và thực tiễn rất lớn. Qua khảo sát thực tiễn cho thấy tỷ lệ thi hành quyết định XPVPHC có nơi đạt 80-90%, có nơi đạt 50%, nhưng có lĩnh vực thậm chí chỉ đạt 20%. Thực tế này có nhiều nguyên nhân khác nhau nhưng có một nguyên nhân thực tế là chưa có cơ quan, tổ chức theo dõi và cưỡng chế thi hành quyết định XPVPHC vì ngoại trừ quyết định XPVPHC của UBND các cấp, thì cơ quan người có thẩm quyền khác thường không có lực lượng để cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt; việc phối hợp giữa các cơ quan cũng không phải lúc nào cũng gặp được thuận lợi vì các cơ quan cũng phải tập trung hoàn thành chức năng, nhiệm vụ chính của mình. Thực tế đó cho thấy, để một văn bản luật, pháp lệnh...thật sự đi vào cuộc sống, chúng ta cần phải bảo đảm một số yếu tố nhất định; chẳng hạn như văn bản luật đó phải cụ thể, rõ ràng. Văn bản hướng dẫn luật phải được ban hành kịp thời vì cơ quan thi hành pháp luật thường có tâm lý chờ văn bản hướng dẫn (Nghị định, Thông tư...) thì mới tổ chức thi hành. Việc thi hành Luật quốc tịch mới ban hành là một ví dụ cụ thể; sinh động về vấn đề này. Khi Luật quốc tịch được thông qua và có hiệu lực thi hành, đông đảo Việt kiều đã đến cơ quan có thẩm quyền để được xin giữ lại quốc tịch Việt Nam. Cơ quan có thẩm quyền chưa thực hiện việc này với lý do là chưa có văn bản hướng dẫn thi hành. Điều này đã làm ảnh hưởng lớn đến hiệu lực, hiệu quả của Luật. Do đó, việc nghiên cứu và chỉ ra được cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật nói chung, Luật XLVPHC nói riêng có ý nghĩa quan trọng về lý luận và thực tiễn: đó là, việc nghiên cứu, soạn thảo và ban hành VBQPPL để quản lý đất nước bằng pháp luật là rất quan trọng. Tuy nhiên, cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật nói chung, Luật XLVPHC nói riêng cũng có tầm quan trọng không kém. Bởi vậy, cơ quan soạn thảo và các cơ quan khác của Nhà nước cần bảo đảm những điều kiện thiết yếu cho việc thi hành VBQPPL, trong đó có Luật XLVPHC. Để cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật nói chung, Luật XLVPHC nói riêng, thành nghĩa vụ pháp lý của cơ quan chủ trì soạn thảo cũng như của các cơ quan khác của Nhà nước, theo chúng tôi, cần xúc tiến việc nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Luật ban hành VBQPPL theo hướng: quy định cụ thể trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc bảo đảm những điều kiện cần thiết cho việc thực thi luật, pháp lệnh, nghị định…

TÀI LIỆU THAM KHẢO

I. CÁC VĂN KIỆN, BÁO CÁO

Báo cáo đánh giá hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về xử lý vi phạm hành chính do Vụ Pháp luật Hình sự- Hành chính, Bộ Tư pháp thực hiện;
Báo cáo số 62/UBPL12 ngày 18/9/2007 của Uỷ ban pháp luật của Quốc hội về giám sát thực hiện pháp luật về chế độ áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác;
Báo cáo số 2089/BTP-PLHSHC của Ban soạn thảo Dự án Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính;
Báo cáo tổng kết thi hành pháp luật xử lý vi phạm hành chính phục vụ cho việc xây dựng Luật xử lý vi phạm hành chính;
Các báo cáo tổng thuật hội thảo về pháp luật xử lý vi phạm hành chính;
Báo cáo số 77/BC-UBPL ngày 31/8/2007 của Uỷ ban nhân dân thành phố Hồ Chí Minh về tổng kết tình hình thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính;
Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX, X của Đảng Cộng sản Việt Nam.

II. VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam năm 1992;
Bộ luật hình sự năm 1999 (sửa đổi, bổ sung năm 2008);
Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính năm 1989;
Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính (1995; 2002); các Pháp lệnh sửa đổi một số điều của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính (2007; 2008);
Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án theo thủ tục hành chính năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 1998; 2005);
Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 (sửa đổi, bổ sung năm 2003, 2004, 2005);
Luật Luật sư năm 2007;
Bộ luật tố tụng hình sự năm 2003;

III. CÁC ĐỀ TÀI KHOA HỌC

Đề tài “Cơ sở lý luận và thực tiễn cho việc xây dựng Bộ luật xử lý vi phạm hành chính”;
Đề tài “Các biện pháp xử lý hành chính khác và việc bảo đảm quyền con người”.

CÁC CHUYÊN ĐỀ

NGHIÊN CỨU

DANH MỤC CÁC CHUYÊN ĐỀ NGHIÊN CỨU

Đề tài: Cơ chế bảo đảm thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính

Stt	Nội dung
1.	Việc áp dụng các hình thức XPVPHC, những yếu tố ảnh hưởng đến quá trình thực thi Luật XLVPHC.
2.	Thủ tục xử phạt vi phạm hành chính và thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính, các yếu tố ảnh hưởng đến quá trình thực thi Luật XLVPHC
3.	Áp dụng các biện pháp ngăn chặn vi phạm hành chính và bảo đảm việc xử lý vi phạm hành chính, những yếu tố ảnh hưởng đến quá trình thực thi Luật Xử lý vi phạm hành chính.
4.	Thực thi thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính, yếu tố ảnh hưởng đến thực thi Luật Xử lý vi phạm hành chính.
5.	Cưỡng chế thi hành quyết định XPVPHC, yếu tố ảnh hưởng đến quá trình thực thi Luật XLVPHC.
6.	Nội dung và các yêu cầu cụ thể của các quyết định về cơ chế giám sát, kiểm tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo trong XLVPHC để bảo đảm thực thi Luật XLVPHC.
7.	Công tác phổ biến, tuyên truyền giáo dục pháp luật về XLVPHC, các yếu tố ảnh hưởng đến thực thi Luật XLVPHC.
8.	Sự cần thiết, vai trò của việc xây dựng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật để hướng dẫn thi hành Luật XLVPHC với yêu cầu bảo đảm thi hành các quy định của Luật trong thực tiễn.
9.	Cơ chế bảo đảm thi hành luật thông qua hoạt động thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại tố cáo và xử lý các vi phạm trong quá trình thực thi các quy định của Luật XLVPHC.
10.	Cơ chế bảo đảm thi hành Luật XLVPHC thông qua việc bảo đảm tính công khai, minh bạch, bảo đảm các quyền của công dân, mở rộng tính dân chủ, công bằng trong XLVPHC.
11.	Huy động các nguồn lực đảm bảo thi hành các quy định của Luật xử lý vi phạm hành chính trên thực tiễn
12.	Thực trạng cơ chế thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, những bất cập. nguyên nhân và bài học kinh nghiệm

ÁP DỤNG CÁC HÌNH THỨC XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH - NHỮNG YẾU TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN QUÁ TRÌNH THỰC THI PHÁP LUẬT XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH

Nguyễn Quốc Việt

Chuyên viên cao cấp - Bộ Tư pháp

Chuyên đề “Áp dụng các hình thức xử phạt hành chính, những yếu tố ảnh hưởng đến quá trình thực thi pháp luật xử lý vi phạm hành chính” là một trong nhiều chuyên đề của đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ - Đề tài: “Cơ chế bảo đảm thi hành luật xử lý vi phạm hành chính”. Vì vậy, trong chuyên đề của mình, chúng tôi sẽ đề cập 3 nội dung: (i) áp dụng các hình thức xử phạt vi phạm hành chính; (ii) những yếu tố ảnh hưởng đến quá trình thực thi luật xử lý vi phạm hành chính và (iii) những giải pháp bảo đảm thực thi luật xử lý vi phạm hành chính khi luật được ban hành.

Áp dụng các hình thức xử phạt vi phạm hành chính

Nói đến áp dụng các hình thức xử phạt vi phạm hành chính, trước hết đó là việc áp dụng pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính vào thực tiễn đời sống xã hội. Để có thế áp dụng được các hình thức xử phạt vi phạm hành chính, việc đầu tiên là phải định ra, phải xây dựng các hình thức xử phạt dưới hình thức các quy định của pháp luật, nói khác đi, là pháp luật phải có quy định rõ về các hình thức xử phạt vi phạm hành chính theo nguyên tắc “không có luật quy định - không có vi phạm, không có luật quy định - không có hình thức xử phạt”. Từ trước đến nay, việc định ra các hình thức xử phạt vi phạm hành chính bằng các sắc lệnh, nghị định và cao nhất là pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Trong khi đó, Hiến pháp nước ta quy định (Điêu 52) rằng các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân do Hiến pháp và Luật quy định. Xử phạt vi phạm hành chính, một việc làm đụng chạm đến quyền cơ bản của người dân, lại chưa được luật quy định. Vì vậy, việc xây dựng một đạo luật về xử phạt vi phạm hành chính là một đòi hỏi khách quan, cấp bách, đặc biệt là trong bối cảnh Nhà nước ta đang thực hiện chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền.

Việc định ra các hình thức xử phạt hành chính là một vấn đề hệ trọng thuộc chính sách xử phạt của một đất nước phù hợp với từng thời kỳ phát triển của đất nước, thời điểm lịch sử cũng như truyền thống của dân tộc. Cùng với chính sách hình sự - quan điểm về loại hành vi nguy hiểm cho xã hội phải bị coi là tội phạm và phải chịu hình phạt tương ứng, chính sách xử phạt vi phạm hành chính — quan điểm về loại hành vi vi phạm hành chính nào phải bị xử phạt vi phạm hành chính và các hình thức xử phạt được áp dụng tương ứng, có vai trò quan trọng trong việc tạo lập và duy trì một nền hành chính vững chắc, một trật tự, kỷ cương chặt chẽ trong xã hội, qua đó tạo lập và duy trì ý thức tôn trọng pháp luật, chấp hành pháp luật của người dân. Lịch sử xây dựng chính sách xử phạt hành chính của nhà nước ta, theo các nhà nghiên cứu về pháp luật xử phạt hành chính có thể chia thành ba giai đoạn: từ 1945 đến 1954: trong giai đoạn này, Nhà nước ta đặt ra nhiều hình thức xử phạt hành chính như phê bình, cảnh cáo, phạt tiền, tịch thu tang vật, phương tiện, tước quyền sử dụng giấy phép, buộc làm thêm ngày công, buộc nộp thuế, phạt giam hành chính. Nét nổi bật trong giai đoạn này trong chính sách xử phạt hành chính là không phân biệt đâu là hình thức phạt chính, đâu là hình thức phạt bổ sung và nhìn chung các hình thức xử phạt là khá nghiêm khắc, đáp ứng yêu cầu quản lý Nhà nước lúc bấy giờ. Giai đoạn thứ hai: từ năm 1954 đến năm 1989: các hình thức xử phạt hành chính về cơ bản vẫn tiếp tục giữ lại các hình thức xử phạt trước đây, có bổ sung thêm hình thức buộc tháo dỡ công trình xây dựng trái phép, buộc làm thêm ngày công, phạt lao động công ích. Giai đoạn từ năm 1989 đến nay: các hình thức xử phạt hành chính được quy định thành hệ thống, sắp xếp theo trật tự: hình thức phạt chính - cảnh cáo, phạt tiền; hình thức phạt bổ sung - tịch thu tang vật, phương tiện dùng để vi phạm, tước quyền sử dụng giấy phép, ngoài các hình thức xử phạt, người vi phạm còn có thể bị áp dụng các biện pháp hành chính khác như buộc khôi phục tình trạng ban đầu đã bị thay đổi do vi phạm hành chính gây ra hoặc tháo dỡ công trình xây dựng trái phép, buộc bồi thường thiệt hại ^{^[15]}…

Để có thể áp dụng có hiệu quả các hình thức xử phạt vi phạm hành chính thì đòi hỏi trước tiên là quy định của luật xử lý vi phạm hành chính (sau đây gọi tắt là luật) cần cụ thể, rõ ràng, có nhiều hình thức xử phạt phong phú để có thể áp dụng một cách linh hoạt trong cuộc sống đối với các loại hành vi vi phạm khác nhau, căn cứ vào tính chất và mức độ của vi phạm cụ thể và con người vi phạm, vấn đề có ý nghĩa thực tiễn quan trọng là quy định của luật về các hình thức xử phạt hành chính phải có tính khả thi cao, phù hợp với thực tiễn đấu tranh phòng, chống vi phạm hành chính. Thực tiễn áp dụng các hình thức xử phạt hành chính thời gian qua cho thấy: hình như pháp luật của chúng ta còn thiếu một cái gì đó làm cho kỷ cương, phép nước chưa được nghiêm, ý thức chấp hành pháp luật của người dân còn kém, hiệu lực, hiệu quả quản lý xã hội chưa được như mong muốn, có thể do bản thân quy định của pháp luật chưa đầy đủ, các hình thức xử phạt và mức xử phạt chưa “đủ độ” hay lực lượng thực thi pháp luật còn có vấn đề, còn thiếu về số lượng, yếu về chuyên môn nghiệp vụ, phẩm chất đạo đức còn nhiều bất cập làm cho việc xử phạt thiếu nghiêm minh, triệt để các vi phạm hành chính xảy ra.

Việc áp dụng các hình thức xử phạt hành chính bấy lâu nay được quy định có tính nguyên tắc: (i) Đối với những vi phạm hành chính chỉ được áp dụng một hình thức phạt chính và có thể áp dụng một hoặc nhiều hình thức phạt bổ sung và (ii) khi đã xác định là có vi phạm hành chính thì trước tiên phải áp dụng hình thức phạt chính (cảnh cáo, phạt tiền), một hình thức tỏ thái độ của nhà nước đối với hành vi vi phạm. Sau đó, tuỳ trường hợp mới áp dụng thêm hình thức phạt bổ sung và biện pháp khắc phục hậu quả để việc xử lý vi phạm hành chính được triệt để. Việc áp dụng nguyên tắc này trong thực tiễn đấu tranh phòng, chống vi phạm hành chính những năm qua đã góp phần tích cực vào việc đấu tranh phòng, chống vi phạm hành chính, lập lại trật tự, kỷ cương xã hội, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước. Tuy nhiên, thực tiễn áp dụng cũng phản ánh một thực tế là, đối với nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước, nếu cứ áp dụng một cách máy móc quy định của pháp luật mang tính nguyên tắc này thì không có hiệu quả và người áp dụng không khỏi lúng túng trước việc xử lý hành vi phạm hành chính. Có thể dẫn ra đây các lĩnh vực thường gặp nhất là hải quan, quản lý thị trường, xây dựng và một số lĩnh vực khác. Thực tiễn xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý nhà nước về hải quan cho thấy: nhiều khi đối với người vi phạm mà cứ phải áp dụng hình thức phạt chính (cảnh cáo, phạt tiền) rồi mới áp dụng hình thức phạt bổ sung (tịch thu tang vật, phương tiện dùng để vi phạm hành chính) là khó khả thi, ví dụ: người vận chuyển hàng hoá thuê, nếu bị phát hiện là vận chuyển hàng lậu thì phải xử phạt nhưng phạt tiền đối với họ thì không dễ (vì họ làm thuê, không có tiền để nộp phạt), nếu phạt tịch thu tang vật hoặc phương tiện dùng để vi phạm thì dễ thực hiện và có hiệu quả hơn. Hay trong lĩnh vực xây dựng, thường gặp hơn cả là trong trường hợp xây nhà trái phép. Người xây nhà trái phép thường đã dốc hết tiền của để xây nhà, nếu chúng ta xử phạt tiền anh ta hàng trăm triệu và sau đó bắt anh ta phải dỡ bỏ công trình xây dựng trái phép trị giá hàng tỷ đồng thì quyết định xử phạt đó khó có tính khả thi, khó có thể thi hành được. Từ đó, chúng tôi đề nghị, khi xây dựng Luật xử lý vi phạm hành chính cần có sự cân nhắc kỹ có cần duy trì quy định có tính nguyên tắc trong áp dụng hình thức xử phạt như hiện nay nữa hay không: phạt chính - phạt bổ sung - biện pháp khắc phục hậu quả. Đồng thời, làm phong phú thêm hệ thống các biện pháp xử phạt để áp dụng thích ứng với các trường hợp vi phạm khác nhau, tăng sự lựa chọn cho người thực thi pháp luật để việc áp dụng pháp luật không chỉ phải đúng người, đúng vi phạm mà còn phải thể hiện được tính trừng trị, răn đe của pháp luật, đó mới là cái đích cuối cùng của xử phạt. Trên tinh thần đó, chúng tôi đề nghị đưa thêm vào hệ thống các hình thức xử phạt: hình thức phạt giam hành chính, phạt lao động vì lợi ích cộng đồng (xin nói thêm rằng đây là các hình thức xử phạt mà chúng ta đã sử dụng trong đấu tranh phòng, chống vi phạm hành chính trong thời kỳ từ năm 1954 đến năm 1989). Phạt giam hành chính có thể đến 15 ngày, áp dụng chủ yếu đối với những người có hành vi vi phạm trật tự, an toàn công cộng như gây gổ đánh nhau làm mất trật tự nơi công cộng, vi phạm trong lĩnh vực giao thông đường bộ như điều khiển xe mô tô lạng lách, đánh võng, đua xe trái phép, không chấp hành hiệu lệnh của người điều khiển giao thông v.v... Đối với những đối tượng này, nếu chỉ áp dụng hình thức phạt tiền thì chưa đủ (loại này thường là con ông cháu cha, ỷ thế bố mẹ mà coi thường pháp luật, tiền không thiếu để nộp phạt), cần phải bị tạm giam mới phù hợp. Hỉnh thức phạt lao động vì lợi ích cộng đồng cũng cần được nghiên cứu đưa vào hệ thống các hình thức phạt chính. Hình thức phạt này được áp dụng đối với những người vi phạm hành chính nhưng không có tiền để nộp phạt hoặc những đối tượng chây lười, không chịu làm việc, chủ yếu sống bằng trộm cắp vặt, lừa đảo... Công việc mà họ phải làm là các việc lao công tại các địa điểm vui chơi công cộng, công viên, vườn hoa, bến tàu, bến xe và đặc biệt là tại các trường học (quét trường, lớp, lau bàn ghế, cửa kính thay vì học sinh phải làm trực nhật). Đương nhiên, khi đặt ra các hình thức xử phạt này, pháp luật cần có quy định chặt chẽ, cụ thể điều kiện áp dụng, thời hạn áp dụng, đặc biệt là kiểm tra, giám sát thực hiện_.

Những yếu tố ảnh hưởng đến quá trình thực thi Luật xử lý vi phạm hành chính

Ban hành một đạo luật là một công việc quan trọng, vì nhà nước có thêm một công cụ để quản lý xã hội. Nhưng luật được ban hành ra mà không thi hành được, không đưa được vào cuộc sống thì như Lênin đã nói, có chăng chỉ làm rung động không khí mà thôi. Chính vì vậy, việc thi hành pháp luật có một ý nghĩa cực kỳ quan trọng, là nhân tố hàng đầu tăng cường pháp chế trong một nhà nước pháp quyền, là thước đo cho sự hiệu quả của Đảng lãnh đạo, sự hiệu lực của bộ máy hành chính nhà nước và sự đồng thuận, ủng hộ của người dân. Do đó, nghiên cứu tìm ra những yếu tố ảnh hưởng đến quá trình thực thi pháp luật nói chung và luật xử lý vi phạm hành chính nói riêng là việc làm có ý nghĩa không chỉ về mặt lý luận mà còn về mặt thực tiễn sâu sắc. Như chúng ta đều biết, thi hành pháp luật là hoạt động có mục đích làm cho những quy định của pháp luật trở thành hoạt động thực tế của cá nhân, cơ quan, tổ chức và hoạt động này gồm bốn hình thức: tuân thủ pháp luật, chấp hành pháp luật, sử dụng pháp luật và áp dụng pháp luật. Những yếu tố ảnh hưởng đến quá trình thực thi luật xử lý vi phạm hành chính cũng không nằm ngoài hoạt động này và cũng được thể hiện dưới các hình thức nói trên. Tuy nhiên, dưới góc độ áp dụng các hình thức xử phạt vi phạm hành chính, thiên về phía người thực thi pháp luật, áp dụng quy định của luật vào cuộc sống. Chúng tôi phân tích những yếu tố ảnh hưởng đến quá trình thực thi luật xử lý vi phạm hành chính bao gồm:

2.1. Trước hết, yếu tố đầu tiên có ảnh hưởng lớn đến việc thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính là bản thân quy định của luật cần phải cụ thể, rõ ràng, dễ hiểu, khi có hiệu lực là có thể thi hành được ngay, không phải đợi văn bản hướng dẫn. Về vấn đề này, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định rõ: văn bản quy phạm pháp luật phải quy định trực tiếp nội dung điều chỉnh, không quy định chung chung, không quy định lại các nội dung đã được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật khác. Luật xử lý vi phạm hành chính chắc chắn cũng phải uỷ quyền cho Chính phủ quy định chi tiết một số điều, khoản. Do đó, văn bản của Chính phủ (dưới dạng Nghị định) cần được chuẩn bị sớm để khi Luật có hiệu lực thì cũng đồng thời có văn bản hướng dẫn đế luật đi vào cuộc sống được thuận lợi, việc áp dụng luật không gặp khó khăn, vướng mắc trên thực tế. Thời gian qua, sau 5 năm thực hiện Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002, chúng ta có tổng kết việc thực hiện pháp lệnh này làm cơ sở cho việc xây dựng Luật xử lý vi phạm hành chính, đã nhận thấy rằng, một trong những lý do làm cho pháp lệnh thực hiện thiếu hiệu quả là do còn thiếu nhiều văn bản hướng dẫn thi hành hoặc văn bản hướng dẫn thi hành chưa đủ rõ, đủ cụ thể để người thực thi pháp luật có thể căn cứ vào đó mà xử phạt những trường hợp vi phạm xảy ra. Đối với Luật xử lý vi phạm hành chính thì Chính phủ sẽ phải ban hành nhiều Nghị định để quy định chi tiết về hành vi, mức phạt cụ thể, cũng như các biện pháp khắc phục hậu quả kèm theo. Việc ban hành các văn bản này sẽ không thể hoàn thành kịp trong ngày có hiệu lực của luật, vì với khoảng hơn 70 lĩnh vực quản lý nhà nước mà Chính phủ phải quy định các hành vi vi phạm, cần phải có thời gian vật chất để thực hiện, hơn nữa cũng phải coi Luật xử lý vi phạm hành chính là một đạo luật có tính đặc thù, tính hiệu lực của nó phụ thuộc vào văn bản của Chính phủ. Tuy nhiên, những văn bản hướng dẫn về trình tự, thủ tục, về áp dụng hình thức phạt, nhất là các hình thức phạt mới đưa vào trong luật (như phạt giam hành chính, lao động vì lợi ích cộng đồng...) cần được ban hành sớm để cùng có hiệu lực với Luật.

2.2. Tính khả thi của đạo luật xử lý vi phạm hành chính.

Bất kỳ một nhà làm luật nào cũng mong muốn khi ban hành một đạo luật là muốn cho đạo luật ấy được thực thi trong đời sống xã hội. Sự mong muốn đó sẽ trở thành hiện thực khi bản thân các quy định của luật có tính khả thi, thậm chí có tính khả thi cao. Tính khả thi của đạo luật được xem xét dưới nhiều góc độ khác nhau: quy định của luật có được rõ ràng, cụ thể, minh bạch không để khi ban hành ra là áp dụng được ngay, không phải chờ văn bản hướng dẫn; nội dung của Luật có phù hợp với sự phát triển kinh tế - xã hội không; cơ quan thực thi pháp luật có khả năng và điều kiện thực hiện được không v.v... Để trả lời những câu hỏi này, ngay từ giai đoạn đầu của xây dựng pháp luật, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 đòi hỏi cơ quan đề xuất xây dựng dự án luật phải nêu rõ được sự cần thiết ban hành văn bản, phạm vi, đối tượng điều chỉnh, chính sách cơ bản và nội dung chính của văn bản, dự kiến nguồn lực bảo đảm thi hành và đặc biệt, phải có đánh giá tác động của văn bản. Và khi trình văn bản lên cơ quan có thẩm quyền, hồ sơ trình phải có báo cáo đánh giá tác động đầy đủ của văn bản. Báo cáo đánh giá tác động phải nêu rõ mục tiêu của việc ban hành, phân tích lợi ích do văn bản đem lại so với hệ quả không mong muốn, tác động đến việc nâng cao, tăng cường hiệu lực và hiệu quả quản lý nhà nước, tác động đến sự phát triển kinh tế - xã hội v.v... Đối với việc xây dựng dự án Luật xử lý vi phạm hành chính, việc xây dựng bản báo cáo đánh giá tác động là một hoạt động bắt buộc đối với cơ quan trình dự án Luật phải thực hiện với đầy đủ nội dung nêu trên và đó là một trong những nhân tố quan trọng bậc nhất của bảo đảm cho tính khả thi của văn bản, cho việc triển khai Luật trong cuộc sống.

2.3. Tính nghiêm khắc của các hình thức xử phạt, mức phạt

Chính sách xử phạt của Nhà nước ta nói chung và xử phạt vi phạm hành chính nói riêng phải phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, phù hợp với đặc điểm đối tượng áp dụng và trình độ văn hoá pháp lý của dân tộc. Ở các nước có trình độ kinh tế phát triển, có nhà nước pháp quyền từ lâu đời, có trình độ văn hoá pháp lý, trong đó ý thức tự giác chấp hành pháp luật đã trở thành thói quen thường ngày của người dân, chính sách hình sự có nhiều thay đổi theo hướng ngày càng nhân đạo, đã bỏ án tử hình, tăng cường các hình phạt không tước tự do, hình phạt tước tự do chỉ được áp dụng trong trường hợp phạm tội nghiêm trọng hoặc đặc biệt nghiêm trọng, nhưng họ vẫn duy trì được một trật tự xã hội có nề nếp, kỷ cương xã hội được tôn trọng và đặc biệt duy trì các biện pháp xử lý hành chính rất nghiêm khắc, bảo đảm hiệu lực của quản lý hành chính, bảo đảm sự an toàn của công dân trong xã hội. Đối với nước ta, nền kinh tế mới bắt đầu chuyển sang nền kinh tế thị trường, chưa thoát khỏi sự kém phát triển, sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá chưa thực hiện được bao nhiêu, ý thức của người dân đối với pháp luật và chấp hành pháp luật vạn còn nhiều bất cập, chính vì vậy, muốn để một đạo luật, nhất là Luật xử lý vi phạm hành chính thực hiện suôn sẻ trong cuộc sống, chúng ta phải làm nhiều việc, trong đó có việc tuyên truyền, giáo dục để người dân tự giác tuân thủ các quy định của luật, nhưng cũng không nên quên rằng, như Lênin đã từng dạy: cưỡng chế cũng có vai trò rất quan trọng làm hình thành ý thức chấp hành, tôn trọng pháp luật trong người dân. Khi nói đến cưỡng chế là nói đến vai trò của quản lý nhà nước, cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền áp dụng các biện pháp cưỡng chế đối với những trường hợp vi phạm các quy tắc quản lý nhà nước, trong đó chính các hình thức xử phạt với tính nghiêm khắc của nó sẽ góp phần làm tăng tính cưỡng chế của chế tài hành chính.

Như vậy, tính nghiêm khắc của chế tài hành chính, bao gồm cả việc định mức phạt đối với từng hành vi vi phạm và lĩnh vực vi phạm được coi là một trong những yếu tố ảnh hưởng đến quá trình thực thi Luật xử lý vi phạm, hành chính. Hiện nay, dư luận xã hội cho rằng mức phạt đối với vi phạm hành chính còn chưa đủ độ, chưa có tác dụng răn đe, giáo dục người vi phạm, thậm chí còn tạo tâm lý nhờn luật, coi thường luật. Ở các nước trong khu vực như Singapore, Malaisia chế tài hành chính rất nghiêm khắc, người vi phạm một lần bị phạt là nhớ đời, lần sau không dám vi phạm nữa.

Thực tế tổng kết 5 năm thực hiện Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính còn cho thấy, số người vi phạm hành chính là người chưa thành niên chiếm một tỷ lệ không nhỏ, nhất là trong lĩnh vực trật tự an toàn giao thông, song pháp luật hiện hành không cho phép áp dụng hình thức phạt tiền đối với người dưới 16 tuổi mà chỉ có phạt cảnh cáo. Chúng tôi cho rằng, phạt như vậy là chưa “đủ độ” đối với đối tượng này, chưa thể hiện được sự nghiêm khắc của chế tài hành chính, đồng thời chưa đề cao vai trò và trách nhiệm của cha mẹ, gia đình trong việc giáo dục con em mình chấp hành pháp luật.

2.4. Xử lý triệt để các vi phạm hành chính xảy ra. Xử lý kiên quyết và triệt để các vi phạm hành chính xảy ra là một yếu tố rất quan trọng, nếu không nói là bậc nhất, ảnh hưởng đến quá trình thực thi Luật xử lý vi phạm hành chính. Một điều hiển nhiên ai cũng có thể thấy rằng: ban hành luật không phải để cho đẹp, cho đầy đủ trong hệ thống pháp luật của nhà nước ta mà ban hành luật ra là để thi hành trong đời sống xã hội, với mong muốn những gì pháp luật đã quy định phải được thực thi, không có bất kỳ một ngoại lệ nào, mọi người đều bình đẳng trước pháp luật, ai vi phạm luật cũng bị xử phạt với một mức độ nghiêm minh và thích đáng. Thực tế thi hành pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính cho thấy dư luận xã hội chưa hài lòng, bất bình, thậm chí còn phẫn nộ trước những gì diễn ra hàng ngày, cả về phía cơ quan xử lý và người vi phạm. Trước hết phải nói rằng, sở dĩ có tình trạng pháp luật không được thi hành nghiêm, trách nhiệm thuộc về các cơ quan quản lý nhà nước và người thực thi pháp luật, vẫn còn tình trạng xử lý nhẹ tay đối với người này, nặng tay đối với người khác, thậm chí còn có “khoảng trống” mà pháp luật chưa dám sờ tới. Hàng năm, vi phạm hành chính xảy ra rất nhiều trên hầu hết các lĩnh vực quản lý nhà nước, nhưng việc xử lý rất khiêm tốn. Chỉ xin dẫn ra ở đây một số lĩnh vực vi phạm hành chính xảy ra nhiều, thậm chí rất nhiều nhưng công tác phát hiện và xử lý còn ít, còn quá bất cập như lĩnh vực vệ sinh an toàn thực phẩm, gây ô nhiễm môi trường, trật tự an toàn giao thông đường bộ, đường sông v.v... Do có nhiều lý do khác nhau khi quy định của pháp luật còn nhiều chông chéo, mâu thuẫn, văn bản ban hành không có cơ sở thực tế nên không thi hành được, hệ thống cơ quan quản lý chuyên ngành còn chưa rõ về chức năng, nhiệm vụ, do đó sự phối hợp hoạt động thiếu nhịp nhàng, lực lượng trực tiếp xử phạt còn thiếu về số lượng, yếu về chuyên môn nghiệp vụ, sa sút về phẩm chất đạo đức, sách nhiễu, ăn hối lộ, thiếu các phương tiện kỹ thuật hiện đại phát hiện vi phạm để kịp thời xử lý ^{^[16]}, cơ quan chính quyền địa phương chưa tổ chức triệt để việc tổ chức cưỡng chế, còn tình trạng nể nang trong xử lý, dẫn đến việc kéo dài thời gian, gây tình hình phức tạp và ảnh hưởng đến lòng tin của người dân vào các cơ quan công quyền đã làm cho công tác kiểm tra, phát hiện và xử lý vi phạm chưa được kiên quyết, triệt để ^{^[17]}.

Về phía người vi phạm, phải nói rằng ý thức chấp hành pháp luật rất kém, vì mục đích kiếm lời mà bất chấp mọi quy định của nhà nước về vệ sinh an toàn thực phẩm, về ô nhiễm môi trường. Trong lĩnh vực giao thông đường bộ, đường thuỷ, người điều khiển phương tiện giao thông bất chấp đèn tín hiệu giao thông, hiện tượng người điều khiển xe đạp hồn nhiên vượt đèn đỏ là phổ biến, người điều khiển mô tô, xe gắn máy nghe điện thoại di động là điều bình thường như không có chuyện gì xảy ra, xe buýt đã trở thành hung thần của đường phố v.v..., khi bị xử phạt thì tìm đủ mọi cách để trốn tránh trách nhiệm, kể cả mua chuộc người thực thi pháp luật. Báo cáo tổng kết việc thi hành pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính còn nêu rõ “đa số các đối tượng bị xử phạt chỉ chấp hành hình thức phạt tiền chứ không chấp hành các biện pháp khắc phục hậu quả, nhất là đối với quyết định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai, xây dựng” ^{^[18]}. Đối với các đối tượng này tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục tỏ ra kém hiệu quả. Đối với họ chỉ có cưỡng chê mới tạo ra trong họ ý thức tôn trọng pháp luật một cách nhanh nhất và bền vững nhất.

2.5. Người thực thi pháp luật đóng vai trò đặc biệt quan trọng đưa pháp luật vào cuộc sống. Một đạo luật viết có tốt đến đâu, có chi tiết, cụ thể đến đâu cũng không thể nào dự liệu hết được các tình huống xảy ra trên thực tế. Đã có người ví làm luật như đóng ruột con tàu ở trên cạn, dù có hoàn thiện đến đâu nhưng khi hạ thuỷ mới biết được những khiếm khuyết của con tàu đó. Người thực thi pháp luật chính là người đưa con tàu ra biển khơi, mới biết được những khiếm khuyết, kịp thời kiến nghị khắc phục. Pháp luật có được thực thi trong cuộc sống hay không, phụ thuộc rất nhiều vào người thực thi pháp luật. Đối với việc thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính thì người thực thi luật - những người có thẩm quyền xử phạt - phải là người nắm vững hơn ai hết các quy định của luật về vi phạm hành chính, về hình thức xử phạt, trình tự, thủ tục tiến hành xử phạt, từ việc lập biên bản đến ra quyết định xử phạt, cũng như cách thức cưỡng chế thi hành quyết định đó. Hơn thế nữa, họ phải biết vận dụng những kiến thức có được vào từng vụ việc, đạt đến trình độ điêu luyện. Để làm được việc này, ngay sau khi ban hành luật, cần tổ chức các lớp tập huấn chuyên sâu trong toàn quốc để truyền đạt tinh thần và nội dung của luật đến tận các chức danh thấp nhất có thẩm quyền xử phạt, để họ có đủ bản lĩnh đối mặt với vi phạm hàng ngày, nhân danh quyền lực nhà nước áp dụng biện pháp cưỡng chế đối với người vi phạm pháp luật. Người thực thi luật phải có phẩm chất đạo đức tốt, phải được rèn luyện tinh thần phục vụ nhân dân, không được hạch sách, đòi hối lộ, lợi dụng chức vụ quyền hạn mà làm trái pháp luật.

Hiện nay, như trên đã nói, vi phạm hành chính xảy ra trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội, song người xử phạt mặc dù đã được bổ sung nhiều nhưng vẫn chưa đáp ứng yêu cầu phát hiện kịp thời và xử ly nhanh chóng các vi phạm xảy ra. Hiện tại chúng ta có khoảng 80 chức danh có thẩm quyền xử phạt. Có ý kiến cho rằng, đề ra nhiều chức danh có thẩm quyền xử phạt thì e ngại Nhà nước không kiểm soát nổi, sợ người dân bị xử phạt tuỳ tiện, dẫn đến tiêu cực trong thực tiễn xử phạt vi phạm hành chính. Chúng tôi lại có quan điểm khác, không sợ có nhiều lực lượng đi phạt mà sợ họ có làm đúng pháp luật không. Nếu chúng ta tổ chức tốt việc tập huân, đào tạo cho những người đi xử phạt thì không ngại họ vi phạm pháp luật. Trong khi chúng ta còn thiếu các phương tiện kỹ thuật hiện đại như máy camera, máy bắn tốc độ xe cơ giới, máy đo nồng độ cồn trong hơi thở của người điều khiển phương tiện giao thông, thì việc tăng cường lực lượng một cách “thủ công” là hết sức cần thiết để kịp thời phát hiện và xử phạt vi phạm hành chính, đặc biệt là trong các lĩnh vực được dư luận rất quan tâm như vệ sinh an toàn thực phẩm, gây ô nhiễm môi trường, đất đai, xây dựng... Ở các lĩnh vực này, một trong những lý do đê xảy ra nhiều vi phạm mà chưa bị xử lý hoặc xử lý còn ít là do tình trạng thiếu thanh tra chuyên ngành. Pháp luật hiện hành của nhà nước ta chưa quy định cho thành lập tổ chức thanh tra ở cấp Tổng cục, Cục (chỉ có cấp Bộ và cấp Sở mới có), do vậy mà hiệu lực và hiệu quả của công tác thanh tra, nhất là thanh tra chuyên ngành bị hạn chế rõ rệt.

Để người thực thi pháp luật có thể yên tâm với công việc gian khó, hàng ngày hàng giờ phải đối mặt với đủ các hạng người, với mọi thủ đoạn mua chuộc, Đe dọa, thậm chí ảnh hưởng đến sự bình yên của người thân và mạng sống của bản thân mà vẫn tận tâm với công việc, phục vụ hết sức mình cho sự an bình của nhân dân, của đất nước, thì nhà nước cần phải có chế độ đãi ngộ thoả đáng đối với họ. Người thực thi luật cũng chính là người nhân danh nhà nước, mang quyền lực nhà nước đến tận ngõ ngách của đời sống xã hội. Nếu chúng ta nuôi họ không ra nuôi thì, như chuyên gia nước ngoài đã cảnh báo, chúng ta sẽ không lường hết được những gì họ sẽ gây ra cho chúng ta. Đồng thời, phải duy trì chế độ kỷ luật nghiêm khắc đối với họ, phải kịp thời xử lý kỷ luật hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự những người suy thoái phẩm chất đạo đức, sách nhiễu, ăn hối lộ, lợi dụng chức vụ, quyền hạn làm trái công vụ.

III. Những giải pháp bảo đảm thực thi Luật xử lý vi phạm hành chính

Như trên đã nói, chuyên đề nghiên cứu này là một phần của đề tài khoa học “Cơ chế bảo đảm thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính”, do đó, chúng tôi nghiên cứu cơ chế bảo đảm thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính dưới góc độ áp dụng các hình thức xử phạt vi phạm hành chính.

Cơ chế theo Từ điển Tiếng việt, nhà xuất bản Khoa học xã hội, Hà Nội năm 1977 có nghĩa là “sự sắp xếp để phối hợp các bộ phận của một toàn thể nhằm tạo một tác dụng chung”. Cơ chế bảo đảm thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính, theo chúng tôi, bao gồm các yếu tố cấu thành một tổng thể nhằm bảo đảm thi hành tốt Luật xử lý vi phạm hành chính. Trên tinh thần đó, cơ chế bảo đảm thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính gồm 3 yếu tố cấu thành: (i) thể chế, (ii) thiết chế và (iii) điều kiện thực hiện. Những giải pháp bảo đảm thực hiện Luật xử lý vi phạm hành chính mà chúng tôi nêu ra đây cũng không nằm ngoài 3 yếu tố trên.

3.1. Về mặt thể chế: cần ban hành văn bản hướng dẫn thi hành Luật, để khi luật có hiệu lực là có thể thi hành được ngay, khắc phục tình trạng bấy lâu nay là luật không thi hành được do phải chờ Nghị định của Chính phủ, Nghị định phải chờ Thông tư của Bộ, ngành. Đây cũng là nguyện vọng của nhiều địa phương khi chúng tôi thực hiện công tác khảo sát tình hình thi hành Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 chuẩn bị xây dựng báo cáo tổng kết 5 năm thực hiện Pháp lệnh này. Rút kinh nghiệm từ thực tiễn thi hành Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002, khi Pháp lệnh này có hiệu lực, thì hàng loạt Nghị định của Chính phủ quy định hành vi và mức phạt trong hầu hết các lĩnh vực quản lý nhà nước phải sửa đổi cho phù hợp với tinh thần và nội dung của Pháp lệnh mới. Mặc dù Thủ tướng Chính phủ kịp thời ra Chỉ thị về việc thi hành pháp lệnh nói rõ từ tháng 10/2002 đến tháng 12/2002 các Bộ, ngành phải hoàn thành việc soạn thảo trình Chính phủ xem xét, ban hành các Nghị định quy định chi tiết thi hành một số nội dung của Pháp lệnh năm 2002, song đến tháng 10/2003 Nghị định quy định chi tiết thi hành một số điều của pháp lệnh mới được ban hành (chậm gần một năm so với dự kiến), đến đầu năm 2005 Nghị định quy định về thủ tục áp dụng các biện pháp cưỡng chế hành chính mới được ban hành (chậm hơn 2 năm so với dự kiến). Do không có quy định về thủ tục áp dụng các biện pháp cưỡng chế trong một thời gian dài như vậy đã dẫn đến tình trạng nhiều trường hợp không chấp hành quyết định xử phạt nhưng không cưỡng chế được dẫn đến tình trạng coi thường pháp luật, kỷ cương, phép nước bị xem nhẹ. Tình hình chậm ban hành văn bản hướng dẫn cũng là nguyên nhân khiến các địa phương phải vượt rào ban hành văn bản trái thẩm quyền để giải quyết những bức xúc tại địa phương. Để khắc phục tình trạng trên đây, chúng tôi đề nghị trong thời gian chờ cho Luật xử lý vi phạm hành chính có hiệu lực thi hành, cần xúc tiến ngay việc xây dựng các văn bản hướng dẫn thi hành Luật, kể cả việc ban hành Thông tư của các Bộ, ngành để đến thời điểm thi hành luật đã có đầy đủ cơ sở pháp lý cho việc triển khai luật trong cuộc sống.

3.2. Về mặt thiết chế: nghiên cứu thành lập các cơ quan chuyên trách chống vi phạm hành chính trong một số lĩnh vực quản lý nhà nước như lực lượng chuyên trách chống các vi phạm, kể cả tội phạm, xâm phạm quyền sở hữu trí tuệ, thành lập lực lượng thanh tra chuyên ngành ở các ngành có nhiều vi phạm hành chính xảy ra như thanh tra chuyên ngành thuộc Cục giao thông đường sắt, đường bộ, Cục giao thông đường sông, Cục bảo vệ môi trường v.v… Đồng thời, tăng cường năng lực cho các cơ quan và người có thẩm quyền xử phạt hiện có: cung cấp trang thiết bị khoa học - kỹ thuật hiện đại để giúp phát hiện kịp thời và xử lý triệt để vi phạm; mở các lớp tập huấn chuyên sâu cho đội ngũ trực tiếp xử phạt hành chính, kịp thời cập nhật những kiến thức mới về pháp luật nói chung và pháp luật về xử phạt hành chính nói riêng, tổ chức kiểm tra, sát hạch sau mỗi khoá học một cách nghiêm túc, người nào không đạt sẽ không được “cầm còi” xử phạt. Thực tế thời gian qua cho thấy vẫn có tình trạng người thực thi luật không được tập huấn đến nơi, đến chốn, chưa được làm quen với các tình huống diễn ra ngoài xã hội, cho nên khi ra thực tế không khỏi bỡ ngỡ, lảng tránh trước vụ vi phạm xảy ra, làm ảnh hưởng đến hình ảnh của người thi hành quyền lực trong con mắt người dân.

Về điều kiện thực hiện luật:

Trước hết là nói đến công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật nói chung và Luật xử lý vi phạm hành chính nói riêng. Có thể nói, đây là yếu tố tạo tiền đề cho việc thực thi pháp luật. Luật xử lý vi phạm hành chính là một đạo luật có nội dung phong phú với một phạm vi rất rộng, động chạm đến quyền của người dân. Do đó, ngay từ khi soạn thảo, cơ quan soạn thảo đã phải tổ chức lấy ý kiến rộng rãi của người dân; về sau này, khi được Quốc hội thông qua, phải tổ chức tuyên truyền, phổ biến, giáo dục Luật xử lý vi phạm hành chính dưới nhiều hình thức khác nhau tuỳ điều kiện của từng địa phương như: niêm yết văn bản, phổ biến nội dung cơ bản của Luật đến thôn, làng, bản làm sao để người dân biết được chính sách xử phạt của nhà nước đối với những vi phạm, trách nhiệm của người vi phạm trước hành vi phạm pháp của mình và trách nhiệm của người dân trong đấu tranh phòng, chống vi phạm hành chính, từ đó tạo sự đồng thuận cao từ phía người dân với chính quyền, với nhà nước, qua đó giúp đỡ các cơ quan chính quyền cũng như người thực thi pháp luật hoàn thành tốt nhiệm vụ của mình. Bây lâu nay, công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật chủ yếu tập trung vào đối tượng là cán bộ, công chức chứ nhân dân ít được tiếp cận. Do không được phổ biến, tuyên truyền trước khi xử phạt nên ở nhiều địa phương có tình trạng nhiều vụ việc khiếu kiện kéo dài do dân thiếu hiểu biết, hoặc hầu hết các đối tượng bị xử phạt không nhận thức được việc làm của mình là vi phạm hành chính, từ đó có thái độ thách thức, gây sự với người thi hành công vụ ^{^[19]}.

Hai là, công tác kiểm tra, phát hiện và xử lý vi phạm. Đây là một hoạt động có vai trò quyết định trong đấu tranh phòng, chống vi phạm hành chính, là yếu tố bảo đảm để luật thực thi trong cuộc sống. Thường xuyên kiểm tra, kịp thời phát hiện vi phạm và xử phạt vi phạm một cách kiên quyết, triệt để. Có thể nói đây là “liều thuốc” xoá bỏ tâm lý trong người dân “vi phạm nhưng không bị phát hiện, không bị xử lý”, từ đó cứ hồn nhiên vi phạm như đi xe đạp, xe máy vượt đèn đỏ, nghe điện thoại di động khi đang điều khiển mô tô, xe gắn máy, vứt rác ra đường v.v... Có một thực tế là pháp luật về xử lý hành chính của nhà nước ta quy định khá đầy đủ các hành vi bị coi là vi phạm hành chính và phải bị xử phạt, nhưng thực tế chưa xử phạt được mấy. Điều này đã và đang làm giảm tác dụng cũng như hiệu lực của pháp luật và xa hơn nữa là làm cho quản lý nhà nước bằng pháp luật của chúng ta kém hiệu quả, kỷ cương, phép nước bị coi thường, người dân nhờn với luật, coi thường luật. Xử lý kiên quyết và triệt để vi phạm hành chính nói riêng và vi phạm pháp luật nói chung sẽ không có chỗ đứng cho “khoảng trống” trong thực thi pháp luật, sẽ không có bất cứ một sự ngoại lệ nào trong xử lý vi phạm pháp luật. Đó là điều kiện bảo đảm cho Luật xử lý vi phạm hành chính thực hiện tốt.

THỦ TỤC XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH VÀ THI HÀNH QUYẾT ĐỊNH XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH, CÁC YẾU TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN QUÁ TRÌNH THỰC THI LUẬT XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH

Trương Khánh Hoàn

Bộ Tư pháp

I. ĐẶT VẤN ĐỀ

Thủ tục xử phạt vi phạm hành chính được quy định tại Chương VI Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002. Theo từ điển tiếng Việt, thủ tục là những việc cụ thể phải làm theo một trật tự quy định để tiến hành một công việc có tính chất chính thức, vì vậy thủ tục xử phạt là một trong những chương quan trọng của Pháp lệnh và luôn được quy định theo hướng hoàn thiện hơn trong các Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính, từ Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính năm 1995 đến Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 và gần đây nhất là Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 được Uỷ ban Thường vụ Quốc hội thông qua tại kỳ họp cuối tháng 3/2008 (sau đây gọi là Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung năm 2008). Việc nghiên cứu hoàn thiện các quy định về thủ tục xử phạt sẽ đảm bảo cho việc xử phạt được khách quan, chính xác, góp phần bảo vệ pháp chế, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức. Với ý nghĩa đó, những quy định về thủ tục xử phạt sẽ là một phần quan trọng của Luật xử lý vi phạm hành chính. Để có cơ sở cho việc xem xét các yếu tố ảnh hưởng đến quá trình thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính và đưa ra các giải pháp để đảm bảo cho việc thực thi Luật xử lý vi phạm hành chính, bài viết này được trình bày với hai nội dung chính như sau: Thực trạng về thủ tục xử phạt vi phạm hành chính, các yếu tố có thể ảnh hưởng đến việc thực thi Luật xử lý vi phạm hành chính và đề xuất một số giải pháp để góp phần đảm bảo thi hành các quy định của Luật.

II. MỤC TIÊU, ĐÓI TƯỢNG PHẠM VI VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

Mục tiêu

Phân tích các quy định hiện hành về thủ tục xử phạt vi phạm hành chính và thực trạng của việc thi hành các quy định này. Trên cơ sở đó, xem xét một số yếu tố có thể ảnh hưởng đến việc thực thi các quy định của Luật xử lý vi phạm hành chính và đề xuất một số giải pháp nhằm góp phần đảm bảo thực thi Luật.

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Chuyên đề này chủ yếu tập trung nghiên cứu các quy định của pháp luật hiện hành về thủ tục xử phạt vi phạm hành chính và thực tiễn thi hành các quy định đó.

3. Phương pháp nghiên cứu

Trong quá trình nghiên cứu, phương pháp phân tích và phương pháp so sánh đã được sử dụng chủ yếu.

III. KHÁI QUÁT CÁC QUY ĐỊNH HIỆN HÀNH VÈ THỦ TỤC XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH-THỰC TRẠNG VÀ MỘT SỐ YẾU TÓ ẢNH HƯỞNG ĐẾN VIỆC THI HÀNH LUẬT XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH

Thủ tục xử phạt vi phạm hành chính được quy định chủ yếu tại Chương VI Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính hiện hành. Trên cơ sở Pháp lệnh, ngày 16 tháng 12 năm 2008 Chính phủ ban hành Nghị định số 128/2008/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 và Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2008, trong đó có các quy định về thủ tục xử phạt vi phạm hành chính (Chương IV Nghị định). Các Nghị định quy định xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực quản lý nhà nước, chủ yếu viện dẫn các quy định về thủ tục xử phạt của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính và Nghị định số 128/2008/NĐ-CP. So với Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 1995, Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 và Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung năm 2008 đã có nhiều quy định cụ thể hơn về thủ tục xử phạt, bổ sung thêm một số quy định mới để đáp ứng yêu cầu của thực tế cuộc sống như quy định tại Điều 65 Pháp lệnh thủ tục về hoãn chấp hành quyết định phạt tiền hoặc Điều 68 Pháp lệnh về chuyển quyết định xử phạt vi phạm hành chính để thi hành hay nói một cách khác, những quy định về thủ tục xử phạt vi phạm hành chính của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính hiện hành đã thể hiện rõ tính minh bạch của pháp luật, thể hiện những quan điểm của Nhà nước về cải cách thủ tục hành chính.

Về thủ tục đơn giản

Cũng như Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 1989, Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 1995, Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 và Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung năm 2008 vẫn duy trì hai loại thủ tục xử phạt: thủ tục đơn giản và thủ tục có lập biên bản; tuy nhiên mức tiền được xử phạt theo thủ tục đơn giản đã được nâng lên từ 20.000 đông (Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 1995) lên 200.000 đồng. Việc nâng mức tiền phạt theo thủ tục đơn giản là cần thiết để khắc phục tình trạng vụ việc vi phạm phải dồn lên cấp trên để giải quyết. Tuy nhiên, mức tiền được xử phạt theo thủ tục đơn giải là 200.000 đồng cũng cần được cân nhắc, điều chỉnh khi nghiên cứu xây dựng Luật xử lý vi phạm hành chính vì mức 200.000 đồng vẫn còn thấp, nhiều vụ vi phạm chưa thể xử phạt theo thủ tục này. Hơn nữa, xu hướng chung là các nghị định quy định xử phạt đều nâng mức phạt tiền, do đó, mức 200,000 đồng thực sự không có ý nghĩa. Qua quá trình thực hiện pháp luật xử phạt vi phạm hành chính, cũng có ý kiến cho rằng: việc quy định thời hạn nộp tiền vào kho bạc nhà nước không quá 2 ngày kể từ khi xử lý là quá ngắn, nhiều khi không thể thực hiện được theo quy định tại khoản 2 Điều 58 Pháp lệnh và tại Thông tư số 25/2003/TT-BTC ngày 28/03/2003 về trường hợp xử phạt theo thủ tục đơn giản.

Theo quy định tại Điều 54 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 (đã được sửa đổi, bổ sung) và Điều 21 Nghị định số 128/2008/NĐ-CP, thủ tục đơn giản là trường hợp xử phạt mà người có thẩm quyền xử phạt không lập biên bản mà ra quyết định xử phạt tại chỗ. Những trường hợp được tiến hành xử phạt theo thủ tục đơn giản bao gồm:

+ Hành vi vi phạm hành chính mà mức phạt quy định là cảnh cáo hoặc phạt tiền từ 10.000 đồng đến 200.000 đồng;

+ Nhiều hành vi vi phạm hành chính do một người thực hiện mà hình thức và mức phạt quy định đối với môi hành vi đều là phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền từ 10.000 đồng đến 200.000 đồng. Thông thường thủ tục đơn giản được áp dụng đối với vi phạm nhỏ, rõ ràng, không có tình tiết phức tạp, cần phải xác minh thêm như vượt đèn đỏ, đi vào đường ngược chiều... Đối với những trường hợp này, người có thẩm quyền xử phạt có thể ra quyết định xử phạt ngay, cá nhân, tổ chức bị xử phạt có thể nộp phạt tại chỗ, vụ việc được giải quyết nhanh chóng, trật tự quản lý cũng được nhanh chóng khôi phục. Điều đó không chỉ tạo điều kiện cho cơ quan nhà nước và người thi hành công vụ mà còn cho cả cá nhân, tổ chức vi phạm, do đó thủ tục đơn giản trong xử phạt vi phạm hành chính vẫn cần được duy trì trong Luật xử lý vi phạm hành chính vì thủ tục này vẫn cần thiết và tỏ ra có hiệu quả trong việc xử phạt đối với những vi phạm nhỏ, đơn giản trong một số lĩnh vực như trật tự, an toàn giao thông đô thị, vệ sinh đường phố…Tuy nhiên, mức tiền được xử phạt cũng cần được cân nhắc nâng lên vì xu hướng đều tăng mức phạt, do đó rất ít hành vi vi phạm được xử phạt theo thủ tục đơn giản.

Thủ tục xử phạt có lập biên bản

Thủ tục xử phạt có lập biên bản được áp dụng đối với nhũng vi phạm tương đôi nghiêm trọng, về cơ bản, được áp dụng đối với những trường hợp mà hành vi vi phạm được quy định mức phạt tiền từ 200.000 đồng trở lên. Người có thẩm quyền lập biên bản, nội dung biên bản đã được quy định tại Điều 55 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính đã được sửa đổi, bổ sung năm 2008. Theo quy định mới này, người có thẩm quyền lập biên bản là người có thẩm quyền đang thi hành công vụ thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ, ngành, địa phương mình. Quy định trước đây phù hợp với một số chức vụ, một số ngành như thanh tra chuyên ngành nhưng lại tỏ ra chưa hợp lý với một số chức danh như Chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp hoặc Cục trưởng Hải quan tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương vì nhân viên đang thi hành công vụ ở một số ngành lĩnh vực (như lĩnh vực Hải quan) là người trực tiếp phát hiện ra hành vi vi phạm nhưng lại không được quy định thẩm quyền xử phạt và thẩm quyền lập biên bản vi phạm hành chính: “khoản 1 Điều 55 Pháp lệnh năm 2002 quy định người có thẩm quyền xử phạt đang thi hành công vụ khi phát hiện vi phạm phải kịp thời lập biên bản. Căn cứ chức năng, nhiệm vụ quản lý của từng lĩnh vực, người đang thi hành công vụ là những người không có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính như kiểm hoá viên... cho nên Pháp lệnh quy định như trên gây khó khăn cho một số ngành về mặt pháp lý. Để khắc phục vướng mắc này của Pháp lệnh năm 2002, Điều 55 đã được sửa đổi, bổ sung như sau: người có thẩm quyền đang thi hành công vụ có trách nhiệm lập biên bản đối với vi phạm mà mình phát hiện. Trong trường hợp vi phạm hành chính không thuộc thẩm quyền xử phạt của người lập biên bản thì phải chuyển tới ngay người có thẩm quyền xử phạt để tiến hành xử phạt. Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung năm 2008 bổ sung trường hợp người vi phạm cố tình trốn tránh hoặc vì lý do khách quan mà không có mặt tại địa điểm xảy ra vi phạm thì biên bản được lập xong phải có chữ ký của đại diện chính quyền cơ sở nơi xảy ra vi phạm hoặc của hai người làm chứng.

Ngày 16 tháng 12 năm 2008 Chính phủ ban hành Nghị định số 128/2008/NĐ -CP quy đinh chi tiết thi hành một số điều của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 và Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2008. Theo quy định tại Điều 38 Nghị định 128/2008/NĐ-CP vừa nêu thì các mẫu biên bản và quyết định để sử dụng trong xử phạt vi phạm hành chính được ban hành kèm theo các nghị định quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực quản lý nhà nước. Qua thực tiễn thi hành, quy định của Điều 38 Nghị định số 128/2008/NĐ-CP đã bộc lộ một số điếm bất cập như: nhiều bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực (chẳng hạn như Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn...) cần soạn thảo để Chính phủ ban hành nhiều nghị định quy định xử phạt vi phạm hành chính trong từng lĩnh vực quản lý nhà nước như Nghị định quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, lĩnh vực đất đai, lĩnh vực khoáng sản… như vậy đã và sẽ phải ban hành nhiều mẫu biên bản và quyết định để sử dụng trong xử phạt vi phạm hành chính trong từng lĩnh vực quản lý nhà nước. Bất cập khác còn được thể hiện ở chỗ: trong mỗi lĩnh vực quản lý nhà nước thường có nhiều cơ quan tham gia xử phạt; ví dụ: lĩnh vực bảo vệ môi trường có thanh tra môi trường, Uỷ ban nhân dân các cấp, cảnh sát môi trường... Trong trường hợp cảnh sát môi trường tham gia xử phạt thì sử dụng mẫu biên bản và mẫu quyết định nào để xử phạt? Sử dụng các mẫu do Bộ Công an hay mẫu do Bộ Tài nguyên và Môi trường soạn thảo để xử phạt? Rõ ràng đây là vấn đề cần được tiếp tục nghiên cứu và xử lý thoả đáng.

Việc quyết định xử phạt, nội dung của quyết định xử phạt được quy định tại Điều 56 của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính hiện hành. Đây là một trong những điều của Pháp lệnh được sửa đổi, bổ sung cơ bản theo quan điểm tạo điều kiện cho cơ quan, người có thẩm quyền xử phạt trong việc quyết định xử phạt nhưng cũng phải bảo đảm quyền, lợi ích của cá nhân, tổ chức (vụ việc vi phạm, dù phức tạp, cũng không thể quá kéo dài, gây ảnh hưởng không tốt đến sinh hoạt, đời sống, đến hoạt động sản xuất, kinh doanh của cá nhân, tổ chức). Thể hiện quan điểm này, Điều 56 Pháp lệnh đã quy định ba loại thời hạn: 10 ngày đối với vụ việc đơn giản; 30 ngày đối với vụ việc phức tạp; đối với vụ việc phức tạp, cần có thời gian xác minh thêm, thì người có thẩm quyền xử phạt được xin gia hạn thêm 30 ngày nữa. Quá các thời hạn này, người có thẩm quyền xử phạt không được ra quyết định xử phạt, trừ trường hợp xử phạt trục xuất. Điều 23 Nghị định số 128/2008/NĐ-CP còn quy định cụ thể các trường hợp mà quá thời hạn, người có thẩm quyền xử phạt không được ra quyết định xử phạt: đó là các trường hợp đã quá các thời hạn ra quyết định xử phạt, đã hết thời hạn mà người có thẩm quyền xử phạt không xin gia hạn hoặc đã xin gia hạn nhưng không được cấp có thẩm quyền cho phép gia hạn... về cơ bản, quy định này phù hợp với thực tế vì qua quá trình thực hiện pháp luật xử phạt vi phạm hành chính, địa phương và Bộ, ngành cho rằng thủ tục hiện hành là hợp lý như ý kiến sau đây của Phòng cảnh sát giao thông Công an tỉnh Bắc Ninh: “Về thủ tục xử phạt các hành vi vi phạm hành chính và áp dụng các biện pháp ngăn chặn trên lĩnh vực trật tự, an toàn giao thông như hiện nay, về cơ bản là hoàn chỉnh, khoa học” (Công văn số 364/PC26 ngày 27/12/2004 của Phòng cảnh sát giao thông Công an tỉnh Bắc Ninh). Tuy nhiên, cũng có ý kiến cho rằng thời hạn 30 ngày được quy định tại Điều 56 Pháp lệnh là “quá ít vì nhiều vụ việc cần phải có thời gian để xác minh, thu thập tài liệu liên quan đến nhiều đối tượng, nhiều địa bàn hoặc một số đối tượng vi phạm hành chính sau khi lập biên bản vi phạm hành chính đã bỏ đi khỏi địa phương trong thời gian dài, gây khó khăn cho việc xử lý”.

Một khó khăn khác khi thực thi Điều 56 Pháp lệnh là việc Pháp lệnh và cả Nghị định số 128/2008/NĐ-CP chưa quy định cụ thể thủ trưởng trực tiếp có quyền gia hạn thêm thời hạn ban hành quyết định xử phạt vi phạm (là thủ trưởng cơ quan hay thủ trưởng cơ quan nhưng lại phải là người có thẩm quyền xử phạt như trường hợp Chánh thanh tra Sở cần gia hạn thì xin phép Giám đốc Sở hay phải xin phép chức danh khác là thủ trưởng và là người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính vì Giám đốc Sở không được Pháp lệnh quy định thẩm quyền xử phạt); trong trường hợp Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh cần gia hạn thời hạn ban hành quyết định xử phạt thì cần xin phép ai? Xin phép Thủ tướng Chính phủ hay Bộ trưởng? Đây là một vấn đề không phức tạp nhưng cũng cần được xem xét và quy định rõ khi nghiên cứu, xây dựng Luật xử lý vi phạm hành chính.

Trong quá trình thực hiện pháp luật xử phạt vi phạm hành chính năm 2002, một vướng mắc khác cũng đã xuất hiện. Đó là vấn đề xử lý tang vật, phương tiện bị tịch thu. Trước đây, theo quy định tại Điều 52 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 1995, đối với tang vật bị tịch thu sung quỹ nhà nước thì người ra quyết định tịch thu có trách nhiệm bảo quản tang vật, phương tiện và chuyển cho cơ quan tài chính từ cấp huyện trở lên để cơ quan này lập Hội đồng định giá và tổ chức bán đấu giá. Tuy nhiên, quy định này cũng tỏ ra bất cập ở chỗ: trên thực tế đã nảy sinh một số tiêu cực như việc định giá bán đấu giá theo cơ chế nội bộ, nhiều khi phương tiện, tang vật của vụ vi phạm đã được đánh giá với mức thấp hơn giá trị thực, gây thất thoát tài sản… Do đó, Điều 61 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 đã quy định theo hướng: đối với tang vật, phương tiện vi phạm có giá trị dưới 10 triệu đồng thì người quyết định tịch thu phải chuyển cho cơ quan tài chính cấp huyện tổ chức bán đấu giá; tang vật, phương tiện vi phạm có giá trị từ 10 triệu đồng trở lên thì người quyết định tịch thu phải giao cho Trung tâm dịch vụ bán đấu giá cấp tỉnh để bán đấu giá theo quy định của pháp luật. Quy định này đảm bảo tính công khai, khách quan và chính xác trong khi xử lý tang vật, phương tiện vi phạm bị tịch thu. Tuy nhiên, quy định này cũng còn có điểm hạn chế ở chỗ:

Làm thế nào để xác định được giá trị tang vật, phương tiện vi phạm để chuyển cho cơ quan tài chính cấp huyện hoặc Trung tâm bán đấu giá cấp tỉnh?

b) Trong một số trường hợp tang vật, phương tiện vi phạm bị tịch thu khó vận chuyển lên cấp tỉnh, nơi có trung tâm bán đấu giá để bán đấu giá như trường hợp tang vật là gỗ bị tịch thu. Để giải quyết vướng mắc thứ nhất, Điều 31 Nghị định số 134/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 quy định: sau khi tiến hành tạm giữ tang vật, phương tiện vi phạm hành chính, xét thấy cần tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm mà không xác định rõ giá trị tang vật, phương tiện đó thì người đã ra quyết định tạm giữ phải mời đại diện cơ quan tài chính cùng cấp xem xét, đánh giá tang vật, phương tiện vi phạm. Trường hợp tang vật, phương tiện vi phạm thuộc loại khó xác định hoặc chưa có ý kiến thống nhất giữa người có thẩm quyền tịch thu và đại diện cơ quan tài chính thì người có thẩm quyền quyết định tịch thu lập Hội đồng định giá tang vật, phương tiện vi phạm với sự tham gia của đại diện Trung tâm dịch vụ bán đấu giá cấp tỉnh và đại diện cơ quan có liên quan để định giá. Nếu trị giá tang vật, phương tiện vi phạm thuộc thẩm quyền của người đã ra quyết định tạm giữ thì người đó tiến hành tịch thu theo quy định; nếu trị giá tang vật, phương tiện vi phạm vượt quá thẩm quyền tịch thu của người đó thì phải chuyển vụ vi phạm đến cấp có thẩm quyền xử phạt. Trị giá tang vật, phương tiện bị tịch thu đã được xác định là căn cứ để xem xét, quyết định việc chuyển giao tang vật, phương tiện cho Trung tâm bán đấu giá tài sản cấp tỉnh hoặc chuyển cho cơ quan tài chính cấp huyện bán đấu giá. Về cơ bản, quy định này đảm bảo tính chặt chẽ về mặt pháp lý, tuy nhiên tính khả thi của quy định này cần được cân nhắc thêm bởi lẽ việc mời đại diện cơ quan tài chính cùng cấp hoặc đại diện Trung tâm bán đấu giá cấp tỉnh đến để định giá là điều khó khăn và nhiều khi không thể thực hiện được. “Nghị định số 134/2003/NĐ-CP quy định khi xác định giá trị tang vật, phương tiện vi phạm... phải mời đại diện cơ quan tài chính cùng cấp, song cơ quan tài chính nhiều khi không tham gia kịp thời nên công việc bị trì hoãn”.

Để khắc phục một số khó khăn, vướng mắc vừa nêu, Điều 61 (khoản 1) Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 đã được sửa đổi như sau: đối với tang vật, phương tiện vi phạm hành chính bị tịch thu, trường hợp tang vật, phương tiện vi phạm hành chính do người có thẩm quyền của cơ quan trung ương hoặc của cơ quan cấp tỉnh ra quyết định tịch thu thì giao cho Trung tâm dịch vụ bán đấu giá cấp tỉnh, nơi cơ quan của người có thẩm quyền ra quyết định tịch thu đóng trụ sở để bán đấu giá. Trường hợp tang vật, phương tiện vi phạm hành chính do người có thẩm quyền của cơ quan cấp huyện trở xuống ra quyết định tịch thu thì thành lập Hội đồng bán đấu giá của cấp huyện để bán đâu giá. Việc bán đấu giá tang vật, phương tiện bị tịch thu được thực hiện theo quy định của pháp luật về bán đấu giá. Đối với tang vật, phương tiện bị tịch thu mà không bán được thì cơ quan của người có thẩm quyền ra quyết định tịch thu thành lập Hội đồng để thanh lý tài sản theo quy định của pháp luật. Điểm 2 khoản 2 Điều 35 Nghị định số 128/2008/NĐ-CP đã quy định cụ thể thời hạn cũng như thành phần Hội đồng thanh lý tài sản. Tiền thu được từ bán đấu giá tang vật, phương tiện vi phạm hành chính, sau khi trừ các chi phí theo quy định của pháp luật, phải được nộp vào ngân sách nhà nước qua tài sản mở tại kho bạc nhà nước. Theo chúng tôi, quy định sửa đổi, bổ sung này sẽ phù hợp với thực tế vì không phải tài sản nào bị tịch thu là cũng có thể bán đấu giá được.

Việc cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính cũng là một trong những vướng mắc trong quá trình thực hiện pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính. Mặc dù các biện pháp cưỡng chế cũng như thẩm quyền ra quyết định cưỡng chế đã được quy định cụ thể tại Điều 66 và Điều 67 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002, nhưng việc cưỡng chế vẫn gặp những khó khăn nhất định do chưa có sự phối hợp của các cơ quan, tổ chức trong việc thực hiện các biện pháp cưỡng chế, như biện pháp khấu trừ tiền từ tài khoản tại ngân hàng. Theo ý kiến của nhiều Bộ, ngành, địa phương thì việc trừ tiền tại ngân hàng gặp khó khăn do “các ngân hàng vì mục đích kinh doanh, đê bảo vệ khách hàng nên thường không muốn phối hợp, thực hiện việc cưỡng chế nộp tiền phạt qua ngân hàng”. Để khắc phục tình trạng này, Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 đã được bổ sung Điều 62a quy định trách nhiệm của tổ chức tín dụng trong việc thi hành quyết định cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính. Theo đó, tổ chức tín dụng không trích chuyển thì sẽ bị phạt số tiền tương ứng với số tiền không trích chuyển vào ngân sách nhà nước nhưng tối đa không quá 500 triệu đồng. Mặt khác, cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính là công việc khó khăn, phức tạp, trong khi đó trình tự, thủ tục cưỡng chế chưa được ban hành cũng là vấn đề gây khó khăn, lúng túng cho cơ quan có thẩm quyền xử phạt. Mặc dù Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính được ban hành lần đầu tiên vào năm 1989 và Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính hiện hành được ban hành năm 2002, nhưng mãi đến ngày 18/03/2005 Chính phủ mới ban hành Nghị định số 37/2005/NĐ-CP quy định thủ tục áp dụng các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính.

Khó khăn khác trong việc thực hiện các biện pháp cường chế là cơ quan có thẩm quyền xử phạt không có lực lượng chuyên trách để thi hành các quyết xử phạt vi phạm hành chính vì theo quy định tại Điều 67 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 và Nghị định số 37/2005/NĐ-CP thì những; người có thẩm quyền ban hành quyết định cưỡng chế và có nhiệm vụ tổ chức việc cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm của mình và của cấp dưới, các cơ quan chức năng của Uỷ ban nhân dân có trách nhiệm thi hành quyết định cưỡng chế của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cùng cấp theo sự phân công của Chủ tịch, lực lượng cảnh sát nhân dân chỉ có trách nhiệm bảo đảm trật tự, an toàn trong quá trình thi hành quyết định cưỡng chế của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cùng cấp hoặc quyết định cưỡng chế của cơ quan khác của Nhà nước khi được các cơ quan đó yêu cầu. Tại Hội nghị đánh giá thi hành pháp luật xử lý vi phạm hành chính ở các tỉnh phía Nam (tại thành phố Hồ Chí Minh ngày 08/04/2005), đại biểu thành phố Hồ Chí Minh cho rằng: quy định này khó khả thi vì cơ quan xử phạt, cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân không đủ lực lượng để tổ chức cưỡng chế. “Việc ban hành quyết định cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính về lĩnh vực thuế khi đã áp dụng hết các biện pháp xử phạt như phạt nộp chậm, tạm đình chỉ sử dụng hoá đơn... lại gặp rất nhiều khó khăn trong thực hiện cưỡng chế như không có một cơ quan chuyên trách chịu trách nhiệm cưỡng chế thu hồi tiền cho ngân sách nhà nước. Bên cạnh đó, ngành thuế phải tranh thủ sự ủng hộ của Uỷ ban nhân dân các cấp, của cơ quan bảo vệ pháp luật cùng phối hợp thực hiện nên quá trình làm đôi lúc chưa đồng bộ, mất nhiều thời gian, làm giảm hiệu lực pháp luật trong khi thi hành cưỡng chế. Do vậy, cần mở rộng quy định cụ thể về việc cưỡng chế thi hành xử phạt vi phạm hành chính của các ngành liên quan nhằm tăng cường hiệu quả pháp luật trong xử lý và cần có một tổ chức, cơ quan chuyên trách xử lý thi hành cưỡng chế vi phạm hành chính theo pháp luật” (Công văn số 27/BC-UBND ngày 06/04/2005 của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hậu Giang về tình hình thực hiện pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trên địa bàn tỉnh Hậu Giang).

Trên con đường hoàn thiện pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính nói chung, về thủ tục xử phạt vi phạm hành chính nói riêng, nhiều quy định đã được sửa đổi hoặc bổ sung để phù hợp với thực tế và đáp ứng yêu cầu của thực tế. Mặc dù vậy, theo chúng tôi, pháp luật hiện hành về thủ tục xử phạt vân còn thiếu một số quy định cần thiết cho quá trình xử phạt; chẳng hạn, như Điều 62 Pháp lệnh hiện hành quy định về chuyên hồ sơ vụ vi phạm có dâu hiệu tội phạm đế truy cứu trách nhiệm hình sự.

Khoản 1 Điều 62 Pháp lệnh kế thừa nội dung quy định của Pháp lệnh năm 1995 về xử lý vi phạm hành chính. Khoản 2 Điều 62 Pháp lệnh đã được bổ sung năm 2002 để đáp ứng với yêu cầu của thực tế khi cơ quan có thẩm quyền kiểm tra có vụ vi phạm đáng lý phải bị truy cứu trách nhiệm hình sự nhưng cơ quan có thẩm quyền xử phạt, do nhiều lý do khác nhau lại ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính mà không chuyển cho cơ quan tiến hành tố tụng để truy cứu trách nhiệm hình sự. Mặc dù vậy trên thực tế lại xuất hiện trường hợp cơ quan có thẩm quyền xử phạt khi xét thấy vụ vi phạm có dấu hiệu tội phạm và chuyển hồ sơ cho cơ quan tiến hành tố tụng, qua quá trình điều tra, cơ quan điều tra nhận thấy vụ vi phạm đó không thể truy cứu trách nhiệm hình sự và chuyển lại hồ sơ vụ vi phạm đó cho cơ quan có thẩm quyền xử phạt nhưng cơ quan có thẩm quyền xử phạt không thể ban hành quyết định xử phạt do thời hiệu đã hết; như vậy vụ vi phạm đã không bị truy cứu trách nhiệm hình sự và cũng không thể xử phạt vi phạm hành chính. Rõ ràng đây là một khoảng trống cần phải bổ sung theo hướng quy định cụ thể trách nhiệm của cơ quan tiến hành tố tụng trong việc khẩn trương điều tra, làm rõ vụ vi phạm; nếu vụ vi phạm không thể truy cứu trách nhiệm hình sự thì phải chuyển lại ngay hồ sơ cho cơ quan có thẩm quyền xử phạt để tiến hành xử phạt. Điều 63 Pháp lệnh hiện hành lại quy định việc chuyển hồ sơ vi phạm để xử phạt vi phạm hành chính. Tuy nhiên, Điều 63 Pháp lệnh lại chưa quy định thời hạn ra quyết định xử phạt có theo thời hạn được quy định tại Điều 56 Pháp lệnh hay không vì Điều 56 Pháp lệnh mới quy định việc ra quyết xử phạt trong trường hợp thông thường, tức là trường hợp vụ vi phạm được lập biên bản và trong thời hạn (10 ngày, 30 ngày...) người có thẩm quyền xử phạt phải ban hành quyết định xử phạt. Việc một số điều, khoản của Pháp lệnh chưa xử lý triệt để các tình huống đã và có thể xảy ra trong thực tế, đã gây ra một số khó khăn, lúng túng nhất định cho cơ quan có thẩm quyền xử phạt hoặc tạo ra khoảng trống để cơ quan, người có thẩm quyền có thể “lách luật” (ví dụ: trường hợp vụ vi phạm được chuyển đi chuyển lại dẫn đến việc không bị truy cứu trách nhiệm hình sự cũng như không bị xử phạt vi phạm hành chính do hết thời hiệu xử phạt). Điều 61 Pháp lệnh quy định tiêu huỷ đối với văn hoá phẩm độc hại, hàng giả có giá trị sử dụng, vật phẩm gây hại cho sức kho. con người, tuy nhiên, việc tiêu huỷ lại rất tốn kém. Đối với một số vật phẩm như thuốc trừ sâu bị cấm sử dụng, cần tiêu huỷ thì việc tiêu huỷ phải đảm bảo đúng chuyên môn để không ảnh hưởng đến môi trường và sức khỏe con người. Mặc dù vậy, Pháp lệnh lại không quy định chi phí tiêu huỷ được lấy từ nguồn nào, do đó, gây khó khăn cho cơ quan và người có thẩm quyền xử phạt. Trong nhiều trường hợp, họ không tịch thu, không tạm giữ những vật phẩm này vì việc tạm giữ và bảo quản, cũng như tiêu huỷ các loại vật phẩm này gặp nhiều khó khăn, kinh phí cho việc bảo quản và nhất là để tiêu huỷ lại không có. Mặc dù Pháp lệnh, chẳng hạn như Điều 18, Điều 19, Điều 21 quy định cá nhân, tổ chức vi phạm phai chịu mọi chi phí cho việc tiêu hủy và Điều 21a Pháp lệnh hiện hành quy định trường hợp cá nhân, tổ chức vi phạm không thể thực hiện được biện pháp khắc phục hậu quả hoặc bỏ trốn mà việc khắc phục hậu quả là cần thiết để bảo vệ môi trường, đảm bảo giao thông, trật tự, an toàn xã hội thì cơ quan có thẩm quyền sử dụng kinh phí từ ngân sách nhà nước cấp cho cơ quan mình để thực hiện biện pháp khắc phục hậu quả; cá nhân, tổ chức vi phạm phải hoàn trả kinh phí cho cơ quan đã thực hiện biện pháp khác phục hậu quả đó, nhưng các quy định này không mang tính khả thi vì khi cá nhân, tổ chức vi phạm đã bỏ trốn hoặc không thể thực hiện được biện pháp khắc phục hậu quả thì rất khó buộc họ phải hoàn trả kinh phí cho cơ quan đã thực hiện biện pháp khắc phục hậu quả. Điều khả thi nhất là kinh phí đế bảo quản, tiêu huỷ các loại vật phẩm này do ngân sách nhà nước chi trả hoặc được lấy từ số tiền thu từ xử phạt vi phạm hành chính, bao gồm tiền xử phạt và tiền bán tang vật, phương tiện vi phạm hành chính. Mặt khác, Điều 61 Pháp lệnh mới quy định tiêu huỷ đối với vật phẩm độc hại, trên thực tế, có loại vật phẩm như phân bón không đảm bảo chất lượng như độ đạm thấp, theo quan điểm của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn thì không cần thiết phải tiêu huỷ loại vật phẩm này mà chỉ cần tịch thu và buộc tái chế lại. Trường hợp này chưa được quy định trong Điều 61 Pháp lệnh hiện hành.

Pháp lệnh hiện hành còn thiếu một số quy định đế việc xử phạt được tiến hành khách quan, chính xác và đảm bảo quyền tự do, dân chủ, quyền lợi hợp pháp của cá nhân, tổ chức vi phạm. Đó là các quy định về:

+ Xác minh, thu thập chứng cứ phục vụ xử phạt vi phạm hành chính. Các quy định này cần có một số nội dung như: những tình tiết phải được xác minh; chăng hạn như sự tồn tại của sự kiện vi phạm hành chính (trên thực tế có việc vi phạm hay không; tình tiết này đặc biệt quan trọng, trong trường hợp vụ việc vi phạm không phải do người có thẩm quyền phát hiện, mà do báo tin hoặc do tố cáo hành vi vi phạm của nhân dân) lỗi của người vi phạm, các tình tiết tăng nặng, giảm nhẹ, các tình huống loại trừ trách nhiệm hành chính... chứng cứ gồm: biên bản vi phạm, giải trình của đối tượng vi phạm, lời khai của nhân chứng, kết luận giám định (chẳng hạn như để xử phạt vụ vi phạm sản xuất hàng giả thì cần phải có kết luận giám định xem hàng đó chất lượng thế nào, có phải là hàng giả, hàng kém chất lượng hay không…). Những nội dung này chưa được Pháp lệnh hiện hành quy định mặc dù Điều 56 Pháp lệnh quy định trường hợp phải xác minh thì thời hạn ban hành quyết định xử phạt có thể kéo dài hơn 10 ngày.

+ Về quyền được trình bày của đối tượng vi phạm. Nội dung này cũng rất quan trọng trong trường hợp người có thẩm quyền quyết định tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề hoặc phạt tiền với số lượng lớn (có thể từ 10 triệu đồng trở lên). Việc pháp luật tạo điều kiện cho đối tượng vi phạm được trình bày là vừa thể hiện tính dân chủ trong xử phạt vi phạm hành chính vừa là cơ hội để người có thẩm quyền xử phạt cân nhắc lại các sự kiện cũng như các tình tiết của vụ việc trước khi ban hành quyết định xử phạt. Các nội dung vừa nêu là rất quan trọng để việc xử lý vi phạm được khách quan, chính xác, đảm bảo quyền lợi hợp pháp của đối tượng vi phạm, qua đó giảm thiếu việc khiếu nại và khởi kiện ra Toà. Nếu theo quan niệm chung, phổ biến hiện nay là vi phạm hành chính, xét về bản chất, là vi phạm nhỏ về hình sự (vi phạm hành chính là em của hình sự) thì việc bổ sung một số nội dung vừa nêu trên trong Dự án Luật xử lý vi phạm hành chính càng trở lên quan trọng và cấp thiết vì để giải quyết một vụ án hình sự, chúng ta có hẳn Bộ luật tố tụng hình sự, trong khi đó để giải quyết vụ vi phạm hành chính, pháp luật hiện hành mới có một số quy định cơ bản nhưng còn tương đối đơn giản, còn thiếu một số quy định quan trọng như quy định về xác minh vụ việc, về giám định, về chứng cứ… vì thiếu các quy định này khiến cho việc xử lý vụ việc, trong một số trường hợp không được khách quan, chính xác, dễ phát sinh khiếu nại, khiếu kiện... chẳng hạn như vụ khiếu nại, khiếu kiện của Công ty Sơn Hải Phòng đối với quyết định xử phạt vi phạm hành chính và quyết định truy thu thuế của Cục Hải quan Hải Phòng trong những năm 2007-2009.

Qua việc trình bày và phân tích ở phần trên, có thể nhận thấy một số yếu tố có thế ảnh hưởng đến việc thực thi Luật xử lý vi phạm hành chính, cụ thể như sau:

+ Ngoài yếu tố tuyên truyền, phổ biến, quán triệt nội dung của Luật xử lý vi phạm hành chính, ngoài yếu tố về khả năng, trình độ của đội ngũ cán bộ, công chức thi hành pháp luật, thì việc nghiên cứu quy định triệt để, toàn diện các nội dung cơ bản, cần thiết của chương hay phần quy định về thủ tục xử phạt có ý nghĩa đặc biệt quan trọng vì nếu thiếu các quy định này (như thiếu nội dung quy định về việc xác minh các tình tiết của vụ vi phạm, về việc lấy lời khai hoặc trình bày của đối tượng vi phạm pháp luật hay thiếu quy định về việc giám định trong các trường hợp cần giám định...) sẽ khiến cho việc xử lý vụ vi phạm không được khách quan, chính xác, có thể dẫn đến khiếu nại, khiếu kiện. Ngoài vấn đề này, pháp luật hiện hành cũng còn thiếu một số quy định khác về xử lý tang vật, phương tiện bị tịch thu như thiếu quy định về việc tái chế các sản phẩm chưa đảm bảo chất lượng mà không nhất thiết phải tiêu hủy như việc sản xuất phân bón không đảm bảo chất lượng thì không nhất thiết phải tiêu huỷ mà có thể tịch thu và tái chế bằng cách bổ sung thêm các thành phần của phân để đảm bảo đúng chất lượng như đã phân tích tại phân trên. Như vậy, ngoài việc bổ sung thêm các quy định mới, pháp luật hiện hành còn phải quy định cụ thể những quy định còn chưa rõ; ví dụ: Điều 56 Pháp lệnh cần quy định cụ thể Thủ trưởng của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh là ai trong trường hợp chức danh này cần xin gia hạn thời hạn ban hành quyết định xử phạt hay khoản 3 Điều 57 Pháp lệnh cần quy định cụ thể giấy tờ cần thiết khác có liên quan là loại giấy tờ gì để tạo điều kiện thuận lợi cho việc thi hành vì nếu không đảm bảo tính cụ thể thì người thi hành công vụ sẽ gặp khó khăn, lúng túng trong quá trình đưa luật vào cuộc sống.

+ Yếu tố về tổ chức: Hiện nay việc tổ chức thi hành và cưỡng chế việc thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính đều do cơ quan, người có thẩm quyền xử phạt thực hiện. Tuy nhiên, việc thi hành, cưỡng thi hành quyết định xử phạt như phần trên đã trình bày, cũng đã và đang gặp những khó khăn nhất định do chưa có một cơ quan hay tổ chức được lập ra để thực hiện công việc này; cơ quan thi hành Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính cũng là cơ quan ra quyết định xử phạt, do đó, trong một số trường hợp cưỡng chế, cơ quan này không có đủ lực lượng để thực thi nhiệm vụ; chẳng hạn như việc cưỡng chế phá dỡ công trình xây dựng trái phép thì cần nhiều lực lượng tham gia: Công an, Thanh tra xây dựng... trong khi đó việc phối hợp thực hiện không phải khi nào cũng diễn ra thuận lợi, suôn sẻ. Như vậy yếu tố về tổ chức, về cơ quan chuyên trách thực hiện việc theo dõi, đôn đốc và cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính là một trong các yếu tố ảnh hưởng đến việc thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính.

IV. MỘT SỐ KIẾN NGHỊ, ĐỀ XUẤT NHẰM ĐẢM BẢO THỤC THI LUẬT XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH

Về việc hoàn thiện các quy định về thủ tục xử phạt

Về thủ tục đơn giản

Thủ tục đơn giản được áp dụng để xử lý nhanh chóng đối với một số vụ vi phạm đơn giản, rõ ràng, không cần thời gian để xác minh thêm như những hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực trật tự, an toàn giao thông đường bộ, trật tự, an toàn giao thông đô thị (đi vào đường cấm, đường một chiều, điều khiển xe máy không có bằng lái...), do đó thủ tục này vẫn cần thiết duy trì. Tuy nhiên, chúng tôi nhận thấy mức tiền được xử phạt theo thủ tục đơn giản cần nâng lên, có thể nâng lên đến 500.000 đồng vì các khung tiền phạt được quy định cho thủ tục đơn giản là rất ít, ví dụ: Nghị định số 45/2005/NĐ- CP ngày 06/04/2005 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực y tế quy định khung tiền phạt thấp nhất là từ 50.000 đồng đến 200.000 đồng đối với một số hành vi vi phạm, còn đa số là các khung phạt cao (từ l.000.000 đồng đến 2.000.000 đồng, từ l0.000.000 đồng đến 15.000.000 đồng...). Tương tự các Nghị định khác về xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực quản lý nhà nước cũng quy định khung tiền phạt khá cao, ít có hoặc không có khung tiền phạt thấp để áp dụng xử phạt theo thủ tục đơn giản như Nghị định số 64/2005/NĐ-CP quy định xử phạt hành chính trong lĩnh vực quản lý vật liệu nổ công nghiệp quy định mức phạt tiền thấp nhất là từ 500.000 đồng đến 1.000.000 đồng (khoản 1 Điều 8), từ 20.000.000 đồng đến 30.000.000 đồng (khoản 5 Điều 8); chỉ có một số ít nghị định như Nghị định số 150/2005/NĐ-CP quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an ninh, trật tự, an toàn xã hội; Nghị định số 146/2007/NĐ-CP ngày 14/3/2007 quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ có nhiều mức phạt tiền có thể xử phạt theo thủ tục đơn giản. Trên cơ sở đó, chúng tôi nhận thấy cần nâng mức phạt tiền theo thủ tục đơn giản vì nếu không nâng mức tiền xử phạt theo thủ tục đơn giản thì trên thực tế, phần lớn các vụ vi phạm sẽ bị xử phạt theo thủ tục có lập biên bản và như vậy, thủ tục đơn giản không phát huy tác dụng, không đảm bảo được yêu cầu của cải cách thủ tục hành chính... Đối với thủ tục đơn giản, cũng có ý kiến “đề nghị không sử dụng quyết định xử phạt mà chỉ cần sử dụng biên bản phạt vì đã có cuống biên lai, chỉ cần quản lý bằng cuống biên lai là đủ”. Chúng tôi cho rằng, đây cũng là đề nghị cần được xem xét, nghiên cứu bởi lẽ đối với vi phạm nhỏ, rõ ràng, đơn giản thì thủ tục xử phạt cũng cần phải đơn giản. Việc sử dụng biên lai thay cho quyết định xử phạt theo thủ tục đơn giản không phải là vấn đề mới, mà đã được quy định tại Điều 20 Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính năm 1989 : “Trong trường hợp xử phạt vi phạm hành chính bằng hình thức cảnh cáo, phạt tiền đến 20.000 đồng thì cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền xử phạt quyết định phạt tại chỗ. Người bị phạt tiền phải nộp tiền và được nhận biên lai thu tiền phạt”. Đề đảm bảo tính chính quy trong hoạt động của cơ quan có thẩm quyền xử phạt, biên lai thu tiền phạt đã được thay bằng quyết định xử phạt (Điều 46 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 1995, Điều 54 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002). Mặc dù vậy, chúng tôi nhận thấy quy định này không phù hợp đối với một số lĩnh vực, nhất là lĩnh vực giao thông, do đó, để đảm bảo tính nhanh chóng, thuận tiện cho cơ quan, người có thẩm quyền xử phạt và cho cả đối tượng bị xử phạt, có thể khôi phục lại quy định về biên lai thu tiền phạt của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 1989 vì điều đó phù hợp với yêu cầu của cải cách thủ tục hành chính. Điều 32.3 Chương 32 Bộ luật xử phạt vi phạm hành chính của Cộng hoà Liên bang Nga cũng quy định về việc sử dụng biên lai thu tiền phạt trong trường hợp phạt tại chỗ. Đây cũng là điều mà chúng ta cần nghiên cứu, học tập. Trong trường hợp không khôi phục biên lai thu tiền phạt, theo chúng tôi, quyết định xử phạt theo thủ tục đơn giản (Điều 54 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002) cũng cần lược bớt một số nội dung không cân thiêt đê đảm bảo tính đơn giản, ngắn gọn mà chặt chẽ (như địa chỉ của người vi phạm hoặc địa chỉ của tổ chức vi phạm...).

b) Về thủ tục xử phạt có lập biên bản

Qua thực tiễn thi hành pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính, chúng tôi nhận thấy: để hoàn thiện các quy định về thủ tục xử phạt vi phạm hành chính có lập biên bản, trước hết cần khắc phục được một số vướng mắc, khó khăn mà cơ quan, người có thẩm quyền xử phạt đã gặp phải, cụ thể là một số vấn đề sau:

+ Về mẫu biên bản và mẫu quyết định xử phạt, mẫu tạm giữ tang vật, phương tiện vi phạm

Chúng tôi đồng tình với kiến nghị của nhiều Bộ, ngành, địa phương là không nên tiếp tục ban hành các loại mẫu, mà nên giao cho Bộ, ngành, căn cứ quy định của pháp luật để ban hành các loại mẫu cho phù hợp với lĩnh vực, ngành mình quản lý, vừa đảm bảo yêu cầu của thực tiễn, vừa đúng pháp luật vì mẫu quyết định xử lý vi phạm hành chính không phù hợp với đặc thù của mỗi ngành... vì vậy chỉ quy định nội dung bắt buộc đối với biên bản và quyết định xử phạt vi phạm hành chính, còn việc xây dựng mẫu cụ thể do từng ngành hướng dẫn thực hiện.

+ Về vấn đề cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính và chính sách miễn, giảm tiền phạt đối với đối tượng nghèo, không có điều kiện nộp phạt

Trong thời gian dài, Nghị định quy định thủ tục cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính chưa được ban hành chỉ là một trong những nguyên nhân của tình hình thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính chưa đạt được kết quả cao. Một nguyên nhân khác là các cơ quan chuyên môn của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh và các phòng chuyên môn của Uỷ ban nhân dân cấp huyện nói riêng, cũng như các cơ quan và người có thẩm quyền xử phạt (ví dụ: Chánh thanh tra, Thanh tra viên cấp Bộ và cấp Sở) nói chung không có lực lượng để cưỡng chế. Sự phối hợp của các cơ quan có thẩm quyền trong việc cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt chưa cao (trên thực tế, các cơ quan này cũng; phải thực hiện nhiệm vụ của mình, ít có điều kiện để giúp đỡ, phối hợp với các cơ quan khác) do đó kiến nghị của một số cơ quan có thẩm quyền xử phạt về sự cần thiết tổ chức lực lượng chuyên trách để cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính không phải là không có cơ sở. Để không tăng thêm tổ chức, chúng tôi cho rằng: có thể xem xét, cân nhắc giao thêm nhiệm vụ này cho cơ quan thi hành án dân sự cấp tỉnh và cấp huyện. Bộ luật xử phạt vi phạm hành chính của Cộng hoà Liên bang Nga (các điều 32.2; 32.4… Chương 32) cũng quy định nhiệm vụ của thừa phát lại trong việc thi hành quyết định xử phạt bằng tiền, tịch thu công cụ vi phạm hành chính. Đây cũng là điều mà chúng ta cần nghiên cứu để áp dụng phù hợp với điều kiện của nước ta.

Trên thực tế một số đối tượng bị xử phạt không chây ỳ hoặc chống đối thi hành quyết định xử phạt mà do đời sống khó khăn, quá nghèo nên họ không thể nộp được tiền xử phạt vi phạm hành chính. “Đối với địa bàn tỉnh Hà Giang, ở vùng nông thôn, đặc biệt là các xã vùng 3 trình độ dân trí thấp, ý thức pháp luật còn bị hạn chế, đời sống nhân dân còn nhiều khó khăn, vì vậy việc xử phạt vi phạm hành chính dưới hình thức phạt tiền là rất khó thực hiện. Việc áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả cũng gặp những khó khăn...” (Công văn số 54/BC-UB ngày 29/03/2005 của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hà Giang về tình hình thực hiện pháp luật xử lý vi phạm hành chính trên địa bàn tỉnh). “Đối với các tỉnh miền núi nói chung và Lào Cai nói riêng, dân cư đa phần là đông bào dân tộc ít người, sống ở vùng sâu, vùng xa, vùng đặc biệt khó khăn, khi có hành vi vi phạm hành chính trong trường hợp phải tiến hành xử lý bằng hình thức phạt tiền thì người dân không đủ khả năng thực hiện do điều kiện về kinh tế, dẫn đến tình trạng cơ quan có thẩm quyền xử lý phải chuyển sang hình thức xử lý nhẹ hơn để người dân có điều kiện thực hiện như cảnh cáo nên tính răn đe, ngăn ngừa không cao” (Công văn số 54/BC-UB ngày 25/03/2005 của Uỷ ban nhân dân tỉnh Lào Cai về tình hình thi hành pháp luật xử lý vi phạm hành chính trên địa bản tỉnh). “Hầu hết các quyết định xử phạt vi phạm hành chính đều được cá nhân, tổ chức vi phạm thực hiện đúng và đầy đủ (khoảng trên 90%). Số còn lại thì hầu hết vướng vào trường hợp người dân thực sự khó khăn về kinh tế nên rất khó cưỡng chế để thi hành quyết định. Chính quyền muốn giảm, miễn nhưng không có quy định về miễn, giảm nên lúng túng trong quá trình thực hiện” (Công văn số 11/BC-UB ngày 22/03/2005 của Uỷ ban nhân dân tỉnh Bình Dương về tình hình thực hiện pháp luật xử lý vi phạm hành chính). ‘Trong thực tế nhiều trường hợp không có khả năng thực hiện được việc cưỡng chế như đối tượng bị xử phạt không có tiền để nộp phạt, không có tài sản để cưỡng chế” (Công văn số 120/BC-TP của Sở Tư pháp tỉnh Tuyên Quang) hoặc như trường hợp “người bị xử lý hành chính đã đủ 18 tuổi nhưng không nghề nghiệp, sống phụ thuộc vào gia đình, không tiền nộp phạt thì việc cưỡng chế được thực hiện như thế nào” (Công văn số 27/BC-UBND ngày 06/04/2005 của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hậu Giang).

Trên cơ sở thực tế vừa nêu trên, chúng tôi cho rằng: cần bổ sung quy định miễn, giảm việc thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính bằng hình thức phạt tiền đối với những trường hợp nghèo khó về kinh tế, không có điều kiện thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính.

Ngoài một số kiến nghị vừa được nêu, chúng tôi nhận thấy cần quy định rõ hơn việc gia hạn quyết định xử phạt vi phạm hành chính theo hướng: người được quyên cho phép gia hạn là thủ trưởng trực tiếp của người xin gia hạn, trường hợp Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh xin gia hạn thì Bộ trưởng quản lý ngành sẽ là người có quyền gia hạn, không nhất thiết phải chuyển xin Thủ tướng Chính phủ để xin gia hạn.

Ngoài một số vấn đề vừa nêu trên, trong khi nghiên cứu soạn thảo Luật xử lý vi phạm hành chính, chúng tôi nhận thấy một số nội dung sau đây cũng cần được quy định: thứ nhất là một số quy định bổ sung để làm cụ thể hơn thủ tục xử phạt như quy định về trách nhiệm của người có thẩm quyền trong việc nghiên cứu, làm sáng tỏ vụ việc, xác định tính chất, mức độ của vụ vi phạm, nhân thân người vi phạm… để quyết định xử phạt được khách quan, chính xác. Trong khi chuẩn bị xem xét, quyết định xử lý, người có thẩm quyền còn phải giải quyết một số vấn đề như: vụ việc có đúng thẩm quyền xử phạt hay không, biên bản và các tài liệu của vụ vi phạm đã chính xác hay không, có cần phải xác minh thêm hay không, các tình tiết loại trừ việc xem xét, xử lý hành chính (như trường hợp không có dấu hiệu cấu thành trách nhiệm hành chính, người vi phạm thực hiện vi phạm trong tình thế cấp thiết, phòng vệ chính đáng.._.), trách nhiệm thu thập chứng cứ để chứng minh vụ vi phạm. Mặt khác, cũng cần bổ sung quy định về việc đình chỉ việc xem xét, quyết định xử phạt vi phạm hành chính trong một số trường hợp như người vi phạm đã chết, vi phạm đã quá thời hiệu xử phạt... về các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt, chúng tôi thấy cũng nên bổ sung quy định về trường hợp không nộp tiền phạt đúng thời hạn thì cơ quan có thẩm quyền có thể tính thêm % (có thể 2% hoặc 3%) phụ thu một ngày trên tổng số tiền phạt.

Chúng tôi cho rằng việc bổ sung một số nội dung vừa nêu trên là rất cần thiết để việc xử phạt được tiến hành chính quy hơn, góp phần giảm bót sai sót, qua đó quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức được bảo đảm hơn. Mặt khác, cũng cần bổ sung thêm một số quy định nhằm tăng thêm tính dân chủ trong quá trình xem xét, quyết định xử phạt như quy định về quyền và nghĩa vụ của đối tượng vi phạm hành chính như quyền được xem xét các tài liệu, hồ sơ vụ việc, quyền giải trình, xuất trình chứng cứ, đề đạt yêu cầu... Luật xử phạt vi phạm hành chính của Cộng hoà nhân dân Trung Hoa dành hẳn một điều (Điều 42) quy định về quyền của đối tượng bị xử phạt được trình bày công khai trong trường hợp bị tạm đình chỉ sản xuất và hoạt động kinh doanh, thu hồi chứng chỉ hoặc giấy phép kinh doanh, bị phạt tiền với số lượng tương đối lớn; nếu đối tượng bị xử phạt có yêu cầu trình bày thì cơ quan, người có thẩm quyền xử phạt phải tổ chức để họ trình bày. Chúng tôi nhận thấy quy định trên cũng rất cần thiết để tăng cường tính dân chủ, công khai trong quá trình xem xét, quyết định xử phạt vi phạm hành chính, góp phần đảm bảo quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức; mặt khác cũng là cơ sở để giúp cơ quan, người có thẩm quyền xử phạt ban hành quyết định xử phạt được chính xác và khách quan, giảm bớt việc khiếu nại, khiếu kiện của đối tượng bị xử phạt. Để có một quyết định xử phạt đúng pháp luật, ngoài việc xác minh, thu thập chứng cứ, người có thẩm quyền xử phạt, trong những trường hợp nhất định (như xử phạt trong lĩnh vực chất lượng hàng hoá, phòng chống hàng giả, di sản văn hoá, vệ sinh an toàn thực phẩm...) cần đến những kết luận khách quan, chính xác, khoa học của các giám định viên, do đó, Dự án Luật xử lý vi phạm hành chính cũng cần bổ sung quy định về giám định trong xử phạt vi phạm hành chính vì người có thẩm quyền xử phạt không thể nhìn bằng mắt thường đê kết luận hàng đó là hàng giả hay hàng thật, vật phẩm đó có đảm bảo vệ sinh an toàn thực phẩm hay không mà phải nhờ đến các phân tích, các kết luận của các cán bộ chuyên môn, nhờ đến phương tiện, thiết bị khoa học kỹ thuật; tương tự, cán bộ Hải quan cũng phải nhờ đến kết luận của các Trung tâm phân tích mới có thể áp mã thuế đối với các mặt hàng xuất khẩu, nhập khẩu mà chưa có mã số thuế và cũng phải căn cứ vào các kết luận đó để xử phạt hay không xử phạt đối với hành vi khai sai hoặc hành vi trốn thuế của đối tượng vi phạm. Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính hiện hành chưa có các quy định này. Mặc dù vậy, cơ quan thuế, cơ quan hải quan cũng phải căn cứ vào các văn bản pháp luật khác để trưng cầu giám định hàng hoá trước khi kết luận và xử phạt, do đó, việc bổ sung các quy định về giám định, thu thập chứng cứ... là rất quan trọng và cấp thiết.

Về tổ chức thi hành quyết đinh xử phạt và cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt

Ngoài việc nghiên cứu bổ sung một số quy định về thủ tục xử phạt vi phạm hành chính như trình bày ở phần trên, chúng tôi nhận thấy việc bổ sung thêm các quy định về việc thi hành các quyết định xử phạt vi phạm hành chính cũng rất quan trọng và cần thiết, vấn đề này có thể giải quyết theo một trong hai hướng: hướng thứ nhất, là giao rõ việc thi hành, cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính cho cơ quan, người có thẩm quyền xử phạt như hiện nay; hướng thứ hai, là giao theo dõi việc thi hành và cưỡng chế thi hành cho một cơ quan thích hợp, chẳng hạn như cơ quan thi hành án dân sự. Điều 32.2 Chương 31 Bộ luật xử phạt vi phạm hành chính của Cộng hoà Liên bang Nga quy định trong trường hợp người chấp hành phạt tiền mà không lao động hoặc không thể thu được tiền phạt từ tiền lương hoặc từ các nguồn thu nhập khác, cũng như đối với pháp nhân mà tài khoản của họ không có tiền, không có nguồn thu thì thẩm phán, cơ quan, người có thẩm quyền đã ra bản án có trách nhiệm chuyển bản án đó cho thừa phát lại thụ lý thi hành theo quy định của pháp luật liên bang. Pháp lệnh hiện hành chưa chú trọng đúng mức đến việc thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính, kể cả việc theo dõi, thống kê tình hình thực hiện quyết định xử phạt vi phạm hành chính (những quyết định thi hành được, những quyết định phải cưỡng chế thi hành...). Có thể thay thế kiến nghị về việc bổ sung quy định về miễn giảm thi hành quyết định xử phạt bằng quy định đình chỉ thi hành quyết định xử phạt trong một số trường hợp như: đối tượng bị xử phạt đã chết, đối tượng bị xử phạt quá nghèo không có điều kiện thi hành quyết định xử phạt... Đây là những quy định ảnh hưởng đến thực thi Luật xử lý vi phạm hành chính…

THỰC THI THẨM QUYỀN XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH VÀ CÁC YẾU TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN THỰC THI PHÁP LUẬT VỀ XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH

ThS. Đỗ Hoàng Yến

Vụ trưởng Vụ Bổ trợ tư pháp

"Việc xử lý vi phạm hành chính phải do người có thẩm quyền tiến hành theo đúng quy định của pháp luật"^{^[20]} là một trong những nguyên tắc cơ bản của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, khẳng định tầm quan trọng của thẩm quyền trong xử lý vi phạm hành chính. Thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính có thể được coi là một trong những, yếu tố quan trọng, đầu tiên cố ảnh hưởng trực tiếp đến thực thi pháp luật về xử lý vi phạm hành chính vì thực thi thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính công minh, đúng pháp luật không những bảo đảm việc xử lý nghiêm minh, kịp thời và triệt để các vi phạm hành chính, bảo đảm trật tự quản lý hành chính nhà nước mà còn bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, tránh oan sai, khiếu nại, khiếu kiện.

Thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính được trao cho một số lượng lớn các chức danh trong các cơ quan quản lý hành chính nhà nước. Với 104 chức danh được trao quyền nhân danh nhà nước để phán xét và quyết định các chế tài áp dụng đối với cá nhân, tổ chức có hành vi vi phạm hành chính, việc nghiên cứu, đề xuất một cơ chế bảo đảm cho việc thực thi thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính chính xác, công minh sẽ góp phần quan trọng trong việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả trong việc triển khai thi hành Luật về xử lý vi phạm hành chính. Trong bối cảnh Dự án Luật xử lý vi phạm hành chính đang được soạn thảo và chưa được ban hành, việc nghiên cứu và đề xuất cơ chế thực thi cho một dự luật chưa được ban hành chưa thể đặt ra. Do đó, nghiên cứu này chỉ giới hạn một số nội dung sau:

Đặc điểm của thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính và vấn đề thực thi thẩm quyền.
Các điều kiện cần thiết bảo đảm cho việc thực thi thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính.
Một số kết luận và kiến nghị liên quan đến việc bảo đảm thực thi thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính.

I. Đặc điểm của thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính

Thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính được trao cho một số lượng lớn các chức danh trong các cơ quan quản lý hành chính nhà nước

Xử lý vi phạm hành chính, bao gồm xử phạt vi phạm hành chính và các biện pháp xử lý hành chính khác, là hình thức cưỡng chế của Nhà nước áp dụng đối với cá nhân, tổ chức có hành vi vi phạm các quy tắc quản lý Nhà nước mà mức độ nguy hiểm cho xã hội của hành vi chưa đến mức phải truy cứu trách nhiệm hình sự. Với phạm vi áp dụng rộng, xử lý vi phạm hành chính là hoạt động bao trùm tất cả các lĩnh vực quản lý nhà nước, các phán quyết trong xử lý vi phạm hành chính ảnh hưởng trực tiếp đến quyền tài sản, quyền nhân thân, quyền tự do của công dân, song, khác với thẩm quyền áp dụng chế tài hình sự, trong đó việc định tội và áp dụng các chế tài hình sự chỉ thuộc về cơ quan Tư pháp là các tòa án, thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính được trao cho từ nhân viên cho tới các chức danh quản lý của nhiều cơ quan quản lý hành chính nhà nước. Hiện nay, Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 2002 và Pháp lệnh sửa đổi một số điều của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 2002 trao thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính cho 104 chức danh trong các cơ quan quản lý hành chính nhà nước từ trung ương tới địa phương. Mục đích của việc trao thẩm quyền rộng rãi này là nhằm đáp ứng yêu cầu nhanh chóng trong việc xử lý các vi phạm pháp luật, kịp thời lập lại trật tự quản lý hành chính, một trong những yêu cầu cơ bản của hoạt động quản lý nhà nước. Việc trao thẩm quyền rộng rãi này là một trong những đặc thù của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính. Đặc điểm đặc thù này thực sự là một thách thức lớn trong việc đề ra một cơ chế thực thi thẩm quyền chung, phù hợp với tất cả các chức danh có thẩm quyền xử phạt trên tất cả các lĩnh vực quản lý nhà nước.

2. Thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính chỉ được quy định tại văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất về xử lý vi phạm hành chính

Theo quy định hiện hành, thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính chỉ được quy định tại văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất về xử lý vi phạm hành chính đó là Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính. Với cách thức quy định là liệt kê các chức danh có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính gắn với thẩm quyến quyết định áp dụng hình thức xử phạt, biện pháp xử lý hành chính, các hình thức xử phạt bổ sung, các biện pháp khắc phục hậu quả; khống chế mức phạt tiền đối với từng chức danh, Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính không cho phép bất cứ chức danh nào ngoài những chức danh được quy định trong Pháp lệnh có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính. Chính phủ có quyền quy định hành vi vi phạm hành chính và các mức phạt đối với từng hành vi vi phạm hành chính tại các nghị định, song Chính phủ không có thẩm quyền quy định thêm chức danh có thẩm quyền xử phạt, thẩm quyền áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả hoặc xác định mức xử phạt của từng chức danh này.

Việc quy định "cứng" tại văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất nhằm tránh việc mở rộng thẩm quyền tùy tiện. Tuy nhiên, nếu những quy định về thẩm quyền tại văn bản có hiệu lực cao nhất về xử lý vi phạm hành chính không hợp lý, không phù hợp với thực tiễn, hoặc sẽ gây khó khăn cho quá trình thực thi, hoặc sẽ dẫn tới tình trạng thực thi pháp luật không đúng, “vượt rào”. Việc Pháp lệnh 2002 cho phép Chính phủ quy định thêm biện pháp khắc phục hậu quả song lại chỉ giới hạn Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp tỉnh có thẩm quyền áp dụng những biện pháp mới này là một ví dụ điển hình. Điểm hạn chế này đã được sửa đổi tại Pháp lệnh năm 2008, song việc trao thẩm quyền không hợp lý trong khoảng thời gian 6 năm đã gây nhiều khó khăn cho việc thực thi pháp luật xử lý vi phạm hành chính nói chung và thực thi thẩm quyền nói riêng.

Như vậy, đặc điểm này đặt ra yêu cầu quy định về thẩm quyền tại văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất về xử lý vi phạm hành chính phải "đạt chuẩn", phải bảo đảm việc trao thẩm quyền đúng chức năng, phù hợp với thực tiễn (xem thêm phần II. 1).

Thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính bao gồm thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính và thẩm quyền áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác

Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính được trao cho 104 chức danh trong các cơ quan quản lý hành chính nhà nước ở tất cả các cấp quản lý hành chính nhà nước từ trung ương tới địa phương,^{^[21]} bao gồm thẩm quyền quyết định áp dụng các hình thức xử phạt chính, mức tiền phạt, thẩm quyền quyết định các hình thức xử phạt bổ sung, các biện pháp khắc phục hậu quả.

Thẩm quyền áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác bao gồm thẩm quyền xem xét quyết định áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn, biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, biện pháp đưa vào cơ sở giáo dục và biện pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh. Đây là các biện pháp ảnh hưởng trực tiếp đến quyền nhân thân và quyền tự do của công dân, hiện nay được trao cho lãnh đạo cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương là Chủ tịch ủy ban nhân dân các cấp. Ngoại trừ biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn mang tính hạn chế quyền tự do của công dân, các biện pháp còn lại đều tước quyền tự do của công dân. Theo Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị, các quyết định liên quan đến việc tước tự do của công dân phải được ban hành bởi cơ quan tòa án chứ không phải cơ quan thuộc hệ thống hành pháp. Như vậy, hiện nay, Chủ tịch ủy ban nhân dân các cấp vừa có thẩm quyền quản lý hành chính, vừa có thẩm quyền xét xử của cơ quan tư pháp.

Về bản chất, đây là hai loại thẩm quyền khác nhau, do đó, việc thực thi không thể giống nhau, cần có cơ chế thực thi và bảo đảm thực thi riêng biệt.

Điều kiện bảo đảm cho việc thực thi thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính

Việc thực thi thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính phụ thuộc vào hai yếu tố: (1) quy định của pháp luật xử lý vi phạm hành chính về thẩm quyền và (2) cơ chế thực thi thẩm quyền trong thực tiễn áp dụng.

1. Quy định của pháp luật xử lý vi phạm hành chính về thẩm quyền

Để việc thực thi thẩm quyền có hiệu quả, dựa trên việc phân tích những bất cập trong quy định về thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính hiện nay, theo chúng tôi, để bảo đảm việc thực thi có hiệu quả, các quy định của pháp luật xử lý vi phạm hành chính về thẩm quyền cần bảo đảm các điều kiện sau:

Việc trao thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính phải phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính:

Việc giao thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính cần căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan hành chính nhà nước. Các cơ quan có thẩm quyền quản lý nhà nước giống nhau cần được giao thẩm quyền xử phạt giống nhau, tránh tình trạng cùng là cơ quan quản lý nhà nước nhưng có cơ quan có thẩm quyền phạt, có cơ quan lại không có thẩm quyền xử phạt.

Thực tế hiện nay cho thấy việc giao thẩm quyền cho các cơ quan có chức năng quản lý chuyên ngành chưa thống nhất. Cùng là cục quản lý chuyên ngành nhưng có cục có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính, có cục không được giao thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính, ví dụ: Cục Kiểm lâm (thuộc Tổng cục Lâm nghiệp, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn), Cục Quản lý thị trường thuộc Bộ Công thương có thẩm quyền xử phạt, song các cục khác ví dụ Cục Thú y, Cục Bảo vệ thực vật, Cục quản lý nguồn lợi thủy sản (cùng là cục quản lý chuyên ngành thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn) lại không được trao thẩm quyền xử phạt mà phải “chờ” thanh tra chuyên ngành của Bộ xử phạt. Việc xử phạt vi phạm hành chính trong những lĩnh vực cục quản lý chuyên ngành không có thẩm quyền xử phạt hiện nay dựa vào lực lượng thanh tra chuyên ngành được tổ chức tại cấp sở và cấp bộ, song việc xử phạt của lực lượng thanh tra chuyên ngành cấp sở, cấp bộ cũng có nhiều điểm không đáp ứng được nhu cầu thực tiễn.

Lấy ví dụ việc xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực y tế. Hiện nay Bộ Y tế có các cục chuyên ngành như Cục an toàn vệ sinh thực phẩm, Cục Quản lý dược đều có chức năng giúp Bộ trưởng Bộ Y tế quản lý nhà nước về lĩnh vực chuyên ngành, có chức năng kiểm tra, giám sát việc tuân thủ pháp luật của các tổ chức, cá nhân trong lĩnh vực này, nhưng lại không có thẩm quyền xử phạt. Cục An toàn vệ sinh thực phẩm có tổ chức thanh tra chuyên ngành, xong không được giao tham quyền xử phạt. Trong khi dó, thanh tra chuyên ngành Y tế không đủ nhân lực và đặc biệt là không thể có chuyên môn sâu về các chuyên ngành để có thể bao quát được việc xử phạt hành chính trong lĩnh vực này. Đây là một trong những nguyên nhân dẫn đến công tác kiểm tra, xử lý những vi phạm pháp luật về vệ sinh an toàn thực phẩm còn nhiều bất cập, hết sức bức xúc, thu hút được sự chú ý của dư luận xã hội trong thời gian qua.

Thẩm quyền áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác

1.2. Việc giao thẩm quyền xử phạt cần bảo đảm tính hợp lý giữa các chức danh, giữa thẩm quyền áp dụng các hình thức xử phạt và các biện pháp khắc phục hậu quả

Với 104 chức danh có thẩm quyền xử phạt, cần bảo đảm sự tương quan hợp lý giữa thẩm quyền các chức danh, cụ thể là mối tương quan giữa thẩm quyền xử phạt của các chức danh cấp cơ sở và các chức danh có thẩm quyền cao hơn; giữa các chức danh ở các cơ quan hành chính nhà nước khác nhau. Việc trao thẩm quyền không hợp lý sẽ gây khó khăn lớn cho quá trình thực thi. Quy định của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính hiện hành về thẩm quyền xử phạt của các chức danh cơ sở và thẩm quyền áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả được Chính phủ quy định tại các nghị định xử phạt vi phạm hành chính (theo quy định tại điểm đ khoản 3 Điều 14 Pháp lệnh 2002) là những ví dụ điển hình của việc giao thẩm quyền chưa hợp lý, cần được rút kinh nghiệm trong quá trình soạn thảo quy định về trao thẩm quyền xử phạt.

Sự chưa hợp lý trong quy định về trao thẩm quyền áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả giữa các chức danh tại Pháp lệnh 2002 là một trường hợp điển hình của việc trao thẩm quyền không hợp lý dẫn đến khó khăn trong việc thực thi thẩm quyền. Điểm d khoản 3 Điều 12 Pháp lệnh 2002 trao cho Chính phủ thẩm quyền quy định các biện pháp khắc phục hậu quả khác mà trong Pháp lệnh chưa quy định song lại chỉ trao thẩm quyền áp dụng cho Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp tỉnh được áp dụng những biện pháp khắc phục hậu quả mới này. Quy định này dẫn đến việc “vô hiệu hóa” thẩm quyền xử phạt của hầu hết các chức danh khi hành vi vi phạm trong nghị định của Chính phủ được quy định thêm các biện pháp khắc phục hậu quả khác với Pháp lệnh hoặc dẫn đến tình trạng thực thi không đúng quy định về thẩm quyền trong thực tế. Nhiều nghị định mới đã bỏ qua quy định của Pháp lệnh về thẩm quyền, “vượt rào” thông qua việc quy định các chức danh khác ngoài Chủ tịch UBND cấp tỉnh cũng có thẩm quyền áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả mới được quy định tại nghị định về xử phạt vi phạm hành chính. Phải sau 6 năm thực hiện, năm 2008 điểm đ khoản 3 Điều 12 mới được sửa đổi theo hướng khi quy định những biện pháp khắc phục hậu quả mới, Chính phủ quy định cả thẩm quyền áp dụng những biện pháp này.

1.3. Quy định về trao thẩm quyền cần gắn với các quy định về giới hạn thẩm quyền

Thứ nhất, các quy định về ủy quyền cần quy định rõ nguyên tắc ủy quyền, bảo đảm không ủy quyền sai.

Thứ hai, các quy định gắn với việc thực thi thẩm quyền, ví dụ như quy định về thời hạn, thời hiệu, trình tự, thủ tục xử phạt, trình tự, thủ tục áp dụng các biện pháp ngăn chặn cần quy định cụ thể, rõ ràng về trách nhiệm của người có thẩm quyền xử phạt trong trường hợp để quá thời hiệu, thời hạn, không áp dụng đúng trình tự, thủ tục xử phạt, trình tự, thủ tục áp dụng các biện pháp ngăn chặn.

Thứ tư, các quy định về cơ chế kiểm tra, giám sát cần bảo đảm việc giám sát toàn diện, thường xuyên và có hiệu quả nhằm bảo đảm việc thực thi thẩm quyền không tùy tiện, lạm dụng.

Thứ năm, các quy định về xử lý người có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính có hành vi lạm quyền, hành vi vi phạm hoạt động công vụ cần được quy định nghiêm khắc.

1.4. Quy định về thẩm quyền cần đáp ứng các yêu cầu của thực tiễn quản lý nhà nước:

Bên cạnh yếu tố trao quyền hợp lý đề cập ở phần trên, để bảo đảm việc thực thi thẩm quyền, các quy định về trao thẩm quyền cần đáp ứng các vều cầu của thực tiễn quản lý nhà nước. Ví dụ: Quy định về thẩm quyền cần gắn với thực tế của lực lượng thanh tra chuyên ngành về số lượng, chuyên môn nghiệp vụ. Hiện nay, việc không trao thẩm quyền xử phạt cho một số cục quản lý chuyên ngành mà chỉ trao thẩm quyền xử phạt cho thanh tra chuyên ngành cấp bộ xử phạt trong nhiều trường hợp không bảo đảm được tính thường xuyên và kịp thời, chưa đáp ứng yêu cầu của thực tiễn.^{^[22]}

Ngoài ra, các quy định liên quan đến việc thực thi thẩm quyền cần gắn với yêu cầu thực tiễn như tình hình vi phạm và đặc điểm của hành vi vi phạm hành chính trong từng lĩnh vực cụ thể, đặc điểm của lực lượng có thẩm quyền xử phạt trong lĩnh vực đó. Quy định thời hạn ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính cần bảo đảm để người có thẩm quyền có đủ thời gian thực tế xem xét, ra quyết định xử phạt, nhất là trong những trường hợp những vụ việc phức tạp cần nhiều thời gian.

Cơ chế thực thi thẩm quyền

Quy định về thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính bảo đảm tính pháp lý, tính khả thi là điều kiện cần cho việc thực thi thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính. Để các quy định này được thực thi trong thực tiễn, theo chúng tôi, cần tính đến các yếu tố sau đây:

2.1. Năng lực chuyên môn của các chức danh có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính

Có thế nói năng lực chuyên môn của các chức danh có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính ảnh hưởng đến “chất lượng” của hoạt động xử lý vi phạm hành chính, bảo đảm việc xử lý vi phạm hành chính nhanh chóng, đúng pháp luật, không oan sai. Năng lực chuyên môn trong xử lý vi phạm hành chính, theo chúng tôi, được đánh giá thông qua năng lực hiểu biết và áp dụng các quy định của pháp luật sau:

Các quy định liên quan đến nội dung quản lý hành chính nhà nước: Ví dụ các quy định về quản lý nhà nước trong lĩnh vực an toàn vệ sinh thực phẩm, trong lĩnh vực thuế...
Các quy định về xử lý vi phạm hành chính: Bao gồm các quy định của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính, nghị định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực nhà nước mà chức danh đó được trao thẩm quyền xử phạt, các thông tư hướng dẫn…

Việc nâng cao năng lực chuyên môn đối với các chức danh có thẩm quyền xử phạt cần chú trọng cả hai nội dung nêu trên. Trên thực tế, thanh tra một số bộ, ngành nắm vững chuyên môn về thẩm quyền, trình tự, thủ tục xử phạt vi phạm hành chính, song lại không chuyên sâu các nội dung liên quan đến quản lý nhà nước, đặc biệt là các bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực. Đối với một số các lĩnh vực việc phát hiện và xử lý vi phạm hành chính đòi hỏi chuyên môn, nghiệp vụ chuyên sâu, việc trao thẩm quyền xử phạt chỉ giới hạn thanh tra chuyên ngành có sự hạn chế nhất định về năng lực chuyên môn.

Phương tiện phục vụ cho việc xử lý vi phạm hành chính

Phương tiện phục vụ cho việc xử lý vi phạm hành chính, đặc biệt là các phương tiện kỹ thuật cũng là một trong những yếu tố ảnh hưởng đến việc thực thi thẩm quyền. Trong một số lĩnh vực như môi trường vệ sinh thực phẩm, giống cây trồng..., các phương tiện kỹ thuật giúp người có thẩm quyền xác định được chính xác hành vi vi phạm hành chính, mức độ vi phạm, bảo đảm việc xử phạt đúng thẩm quyền. Tuy nhiên, với đặc thù xử lý hành chính (nhất là xử phạt vi phạm hành chính) có phạm vi rộng, phương tiện phục vụ cho việc xử lý vi phạm hành chính tùy từng lĩnh vực cụ thể có những đặc thù nhất định, mỗi lĩnh vực có những loại phương tiện phục vụ riêng. Vì lý do này, chúng tôi chỉ đề cập đến vấn đề phương tiện phục vụ cho việc xử lý vi phạm hành chính như là một yếu tố ảnh hưởng đến việc thực thi thẩm quyền.

Biên chế của lực lượng có thẩm quyền xử phạt

Trong các chức danh có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính hiện nay. tương quan về các chức danh xử phạt vi phạm hành chính giữa các ngành chưa thực sự hợp lý, biên chế cho lực lượng có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính cũng còn nhiều điểm hạn chế. Lấy ví dụ ngành công an có rất nhiều chức danh có thẩm quyền xử phạt, trong khi đó một số ngành, lĩnh vực khác chỉ có chức danh Thanh tra viên và Chánh thanh tra chuyên ngành cấp Sở, cấp Bộ có thẩm quyền xử phạt. Trong khi đó, biên chế thanh tra Bộ, thanh tra Sở không nhiều, việc thanh tra, phát hiện và xử phạt các hành vi vi phạm bị hạn chế. Lĩnh vực y tế gồm nhiều mảng công việc cụ thể (an toàn vệ sinh thực phẩm; vệ sinh, phòng chống dịch; vắc xin - sinh phẩm y tế; khám bệnh, chữa bệnh; thuốc phòng bệnh và chữa bệnh; trang thiết bị y tế; phòng, chống HIV/AIDS) song biên chế thanh tra viên rất ít, cả nước chỉ có gần 300 cán bộ thanh tra cả cấp bộ và cấp sở, không thể đáp ứng được vều cầu xử phạt vi phạm hành chính, kể cả chỉ trong một mảng công việc là an toàn vệ sinh thực phẩm.^{^[23]}

Từ ví dụ của ngành y tế, chúng ta có thể thấy rằng biên chế của lực lượng có thẩm quyền xử phạt là một yếu tố ảnh hưởng lớn tới việc thực thi thẩm quyền trong thực tiễn. Căn cứ vào tình hình vi phạm thực tế trong từng lĩnh vực, đối với mỗi ngành, lĩnh vực, cần có sự chú ý điều chỉnh số lượng biên chế để đáp ứng yêu cầu thực tiễn.

Chế độ chính sách

Trong điều kiện hệ thống tiền lương còn nhiều bất cập như hiện nay, chế độ, chính sách đối với lực lượng có thẩm quyền xử phạt là một vấn đề quan trọng, bảo đảm thực thi thẩm quyền trong thực tiễn. Theo quy định hiện hành, không có chế độ chính sách đối với lực lượng có thẩm quyền xử phạt. Điều 120 Pháp lệnh 2002 quy định cá nhân, tổ chức có thành tích trong đấu tranh, phòng và chống vi phạm hành chính được khen thưởng theo chế độ chung của nhà nước. Đồng thời, Pháp lệnh cũng nghiêm cấm sử dụng tiền thu từ xử phạt vi phạm hành chính hoặc từ bán tang vật, phương tiện bị tịch thu để trích thưởng. Trong thực tế nhiều trường hợp để phát hiện và xử lý vi phạm, người thi hành công vụ phải làm việc ngoài giờ, phải chi phí đi lại ngoài giờ... nhưng không được ngân sách chi trả do đó không khuyến khích các lực lượng kiểm tra, xử phạt trong việc phát hiện kịp thời các hành vi vi phạm. Vì không có quỹ khen thưởng, chế độ chính sách không hợp lý, các hành vi tiêu cực, thực hiện không nghiêm minh trong thực tiễn xảy ra tương đối nhiều.

Để tạo điều kiện cho việc thực thi thẩm quyền nghiêm minh, tránh tiêu cực, cần nghiên cứu quy định trích tỷ lệ % (phần trăm) số tiền thu được từ xử phạt vi phạm hành chính để bồi dưỡng thêm cho người thi hành công vụ làm việc thêm giờ hoặc ngoài giờ.

Tắc chức giám sát, kiểm tra

Giám sát, kiểm tra việc thi hành pháp luật nói chung, pháp luật xử lý vi phạm hành chính nói riêng là một công việc rất quan trọng nhằm đảm bảo cho pháp luật không bị vi phạm bởi các cơ quan có thẩm quyền trong khi thi hành công vụ. Hoạt động giám sát, kiểm tra việc thi hành pháp luật trong xử lý vi phạm hành chính bảo đảm thực thi thẩm quyền chính xác, công minh, góp phần hạn chế, ngăn chặn việc lạm dụng hoặc tùy tiện, tiêu cực trong thực thi thẩm quyền. Tuy nhiên, pháp luật hiện hành mới chỉ quy định trách nhiệm giám sát, kiểm tra của các cơ quan mà chưa tạo ra được một cơ chế giám sát, kiểm tra thường xuyên và có hiệu quả. Trên thực tế, tại các địa phương, việc giám sát của Hội đồng nhân dân các cấp theo quy định tại Điều 115 Pháp lệnh mới chỉ dừng lại ở việc nắm số liệu vụ vi phạm, số tiền phạt thu được mà chưa giám sát dược việc thực thi pháp luật về xử lý vi phạm hành chính nói chung và thực thi thẩm quyền nói riêng. Tính khả thi cũng như hiệu quả của việc thực hiện các quy định này còn chưa cao vì đại biểu Quốc hội cũng như đại biểu Hội đồng nhân dân phần lớn hoạt động không chuyên trách, các cơ quan quản lý nhà nước thường lại bận nhiều cồng việc khác nhau, do đó, ít có điều kiện để thực hiện kiểm tra, giám sát. Trên cơ sở đó có thể khẳng định, cơ chế kiểm tra, giám sát hiện nay chưa đạt hiệu quả như mong muốn. Để bảo đảm việc thực thi thẩm quyền chính xác, công minh, tổ chức hoạt động giám sát, kiểm tra cần được chú trọng hơn nữa, đồng thời cần phát huy giám sát, kiểm tra thông qua cơ chế khiếu nại, tố cáo và khởi kiện vụ án tại toà án hành chính.

Một số kết luận, kiến nghị

Các quy định của pháp luật xử lý vi phạm hành chính về thẩm quyền là yếu tố đầu tiên bảo đảm cho việc thực thi thẩm quyền đúng pháp luật, công minh. Từ những yếu tố của việc thực thi thẩm quyền đã phân tích ở trên, theo chúng tôi, các quy định về thẩm quyền tại Dự án Luật xử lý vi phạm hành chính cần bảo đảm việc trao quyền phù hợp với chức năng, nhiệm vụ và phù hợp với yêu cầu của thực tiễn; các quy định liên quan đến việc trách nhiệm của người có thẩm quyền trong quá trình thực thi thẩm quyền cần rõ ràng và nghiêm khắc; quy định về cơ chế kiểm tra, giám sát cần bảo đảm việc giám sát thường xuyên, hiệu quả:

Cụ thể là:

Thẩm quyền xử phạt hành chính cần được phân cấp mạnh hơn cho cấp cơ sở, kết hợp với cơ chế kiểm tra, giám sát chặt chẽ để chống lạm quyền. Cụ thể là cần tăng thẩm quyền xử phạt với mức tương ứng cho các chức danh: chiến sĩ công an nhân dân, bộ đội biên phòng, đội trưởng Hải quan, nhân viên Kiểm lâm, Thuế vụ, Đội trưởng Đội nghiệp vụ Cảnh sát biển... và cấp trên quản lý trực tiếp những chiến sĩ, nhân viên nói trên. Tăng thẩm quyền xử phạt của Chủ tịch UBND cấp xã, Trưởng Công an cấp xã, Thanh tra viên chuyên ngành.
Nên cân nhắc, đưa vào Dự án Luật Xử lý vi phạm hành chính một quy định có tính chất “mở” về thẩm quyền. Giao Chính phủ quyền quy định các chức danh có thẩm quyền XPVPHC trong trường hợp cần thiết, nhưng phải được sự đồng ý của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội theo quy định tại khoản 2 Điều 56 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Điều này sẽ đáp ứng được thực tiễn thi hành pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong điều kiện một đất nước đang chuyển đổi, khắc phục được tình trạng “xé rào” trong một số Nghị định của Chính phủ quy định về XPVPHC hiện nay.
Cần nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung pháp luật theo hướng trao thẩm quyền xử phạt cho Thanh tra chuyên ngành tại một số Cục thuộc Bộ và thẩm quyền xử phạt của cục quản lý chuyên ngành. Mục đích để khác phục những bất hợp lý hiện nay về thẩm quyền xử phạt của thanh tra chuyên ngành hoặc xem xét, giao trực tiếp thẩm quyền xử phạt cho một số chức danh thuộc Cục, Chi cục có quản lý chuyên ngành nói chung, mà không chỉ giới hạn trong một số Cục, Chi cục như quy định trong Pháp lệnh hiện hành.
Nghiên cứu việc chuyển giao thẩm quyền áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác sang cơ quan tư pháp, không nên giao thẩm quyền cho Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện vì đây là những biện pháp ảnh hưởng đến quyền tự do của công dân.
Cần xác định rõ trong Dự án Luật Xử lý vi phạm hành chính phạm vi thẩm quyền xử phạt của thanh tra chuyên ngành trong các cơ quan đã có các chức danh có thẩm quyền xử phạt như Công an, Hải quan... Theo tinh thần khi xây dựng Pháp lệnh 2002 thì thanh tra chuyên ngành chỉ xử phạt trong những lĩnh vực mà tại đó, các đơn vị nghiệp vụ không có thẩm quyền xử phạt. Tuy nhiên, điều này chưa được thể hiện rõ ràng trong Pháp lệnh cũng như trong Luật Thanh tra, dẫn đến tình trạng một số Bộ, ngành đã được trao thẩm quyền xử phạt khá đầy đủ trên tất cả các lĩnh vực quản lý của Bộ (như Bộ Công an) lại đề xuất thành lập Thanh tra chuyên ngành có thẩm quyền xử phạt hành chính trong những lĩnh vực mà Bộ đó quản lý. Điều này sẽ dẫn đến sự chồng chéo về thẩm quyền xử phạt, một Bộ thành lập nhiều đơn vị chức năng có thẩm quyền xử phạt đối với cùng một lĩnh vực quản lý. Để giải quyết tình trạng này, trong Bộ luật Xử lý vi phạm hành chính cần quy định rõ thanh tra chuyên ngành chỉ xử phạt đối với những lĩnh vực, phạm vi mà các đơn vị nghiệp vụ cua cơ quan, tổ chức không được trao thẩm quyền xử phạt.
Để phát huy vai trò giám sát này của Hội đồng nhân dân, cần phải nghiên cứu quy định cơ chế cụ thể chứ không phải chỉ quy định trao quyền giám sát chung chung như hiện nay.

Xử phạt vi phạm hành chính và áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác có sự khác biệt lớn cả về thủ tục và thẩm quyền áp dụng. Việc áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác chỉ do Chủ tịch ủy ban nhân dân các cấp quyết định với sự tư vấn của các cơ quan chuyên môn ở địa phương, trong khi đó, thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính được trao cho 104 chức danh của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước. Từ đặc điểm này, theo chúng tôi, cần tính tới hai cơ chế thực thi thẩm quyền riêng biệt.
Với phạm vi áp dụng rộng, nhiều chức danh có thẩm quyền xử phạt, việc đề ra một cơ chế thực thi chung, phù hợp với tất cả các lĩnh vực quản lý nhà nước dường như quá tham vọng. Theo chúng tôi, cần tính đến cơ chế thực thi mang tính đặc thù của từng lĩnh vực.
Việc nâng cao năng lực cho các chức danh có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính cần bao gồm cả năng lực chuyên môn về quản lý hành chính nhà nước và năng lực chuyên môn về xử phạt vi phạm hành chính.
Kiểm tra, giám sát cần được chú trọng hơn để bảo đảm tính thường xuyên, hiệu quả…

CƯỠNG CHẾ THI HÀNH QUYẾT ĐỊNH XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH, YẾU TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN QUÁ TRÌNH THỰC THI LUẬT XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH

Th.s Hoàng Đức Thịnh

Sở Tư pháp Hà Nội

Tính bắt buộc chung, được bảo đảm thực hiện bằng sự cưỡng chế của Nhà nước luôn được xem là thuộc tính cơ bản của pháp luật. Tuy nhiên, trong một thời gian dài, do tính chất lịch sử của một nhà nước cách mạng, việc tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục vẫn được xem là phương pháp có tính nổi trội hơn, ít nhất là từ góc độ quan điểm, nhằm bảo đảm thi hành pháp luật trong các lĩnh vực quản lý xã hội, nhất là những lĩnh vực liên quan đến đại bộ phận nhân dân. Kể cả sau khi chúng ta khẳng định đường lối xây dựng một nhà nước pháp quyền thì ý thức pháp luật trong thực tiễn đời sống xã hội cũng vẫn còn ở mức độ chưa cao. Điều đó khiến trong nhiều lĩnh vực quản lý xã hội, ngay từ khâu lập pháp, chúng ta cũng chưa thể dựa vào uy lực của sức mạnh cưỡng chế một cách đại trà đế bảo đảm văn bản có tính khả khi cao.

Trong giai đoạn hiện nay, tiến trình Đổi mới và hội nhập quốc tế đã khiến cho xã hội Việt Nam có những bước phát triển nhảy vọt. Việc quản lý đất nước, quản lý xã hội được “luật hóa” một cách mạnh mẽ hơn bao giờ hết. Trong bối cảnh đó, các quy định của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật Việt Nam đòi hỏi phải được là “pháp luật” theo đúng nghĩa của nó, tức là trong thực tế nó phải được bảo đảm thực hiện bằng sức mạnh cưỡng chế của nhà nước. Nói một cách đơn giản là ở đây chúng ta đang bàn đến tính nghiêm minh của pháp luật.

Đối với các hành vi vi phạm pháp luật có tính nguy hiểm cho xã hội cao (tội phạm), việc xử lý vi phạm do tòa án đảm nhiệm. Cơ quan được giao thi hành quyết định xử lý (thi hành án hình sự) là một lực lượng có sức mạnh cưỡng chế mang tính chuyên nghiệp. Vì vậy, trong thực tiễn, việc cưỡng chế thi hành bản án hình sự không trở thành vấn đề có thể ảnh hưởng tới “tính khả thi” của bản án. Cũng là quyết định xử lý của tòa án nhưng tình hình sẽ khác đi rất nhiều nếu đó là bản án dân sự. Mặc dù cơ quan được giao thi hành án dân sự cũng là một tổ chức chuyên nghiệp nhưng vì tự bản thân nó không có sức mạnh cưỡng chế nên kết quả là tình hình thi hành án dân sự không tương xứng với quyền uy của pháp luật đã được tòa án thể hiện trong bản án.

Về cơ bản, các hành vi vi phạm hành chính là dạng vi phạm pháp luật nhẹ hơn của tội phạm (cả mức độ nguy hiểm cho xã hội và biện pháp xử lý) nên được giao cho các cơ quan quản lý hành chính kiêm luôn việc xử lý. Như vậy, các cơ quan có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính phần lớn đều thực thi chức năng này theo kiểu “kiêm nhiệm”, “vừa đá bóng, vừa thổi còi”. Một bộ phận tuy có được tổ chức theo chế độ chuyên trách nhưng cũng chỉ dừng ở mức độ bán chuyên nghiệp (thanh tra chuyên ngành). Trong khi đó, vấn đề cưỡng chế thi hành quyết định xử lý vi phạm hành chính lại chưa được xác định một cách rõ ràng với tư cách là một cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật. Kết quả là trong lĩnh vực xử lý vi phạm hành chính tồn tại một hiện tượng phản pháp luật đến mức hồn nhiên - đó chính là hiện tượng “phạt, cho tồn tại”. Việc xử lý “cắt ngọn” nhà xây không phép, sai phép cách đây mấy năm ở Hà Nội chỉ là một trong các ví dụ cho sự nổi cộm của hiện tượng này. Tình trạng nhờn luật, cũng như yêu cầu cấp thiết của Cưỡng chế như là cứu cánh của việc bảo đảm thi hành pháp luật trong thực tiễn là một trong những vấn đề có thể ảnh hưởng rất lớn đối với việc thực thi Bộ luật xử lý vi phạm hành chính trong tương lai. Để góp phần làm rõ hơn vấn đề này, Chuyên đề của chúng tôi sẽ tập trung trình bày một số bất cập từ thực trạng các quy định của pháp luật về cưỡng chế hành chính và việc thi hành trong thực tế (phần I). Trên cơ sở đó, chúng tôi xin đưa ra một số kiến nghị nhằm góp phần hoàn thiện các quy định về cưỡng chế hành chính với tư cách là một yếu tố cơ bản, ảnh hưởng đến quá trình thực thi Luật Xử lý vi phạm hành chính (phần II).

I. Thực trạng quy định pháp luật về cưỡng chế hành chính và việc thi hành trong thực tế - một số bất cập.

Sự máy móc và thiếu nhất quán trong quan niệm về “Cưỡng chế”.

Như chúng tôi đã nhắc tới ở phần mở đầu, tính Cưỡng chế luôn được hiểu là thuộc tính cơ bản của pháp luật. Tuy vậy, “tính cưỡng chế” được thể hiện trong pháp luật qua những cơ chế nào thì cách hiểu và vận dụng còn thiếu thống nhất.

Điều 66 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính quy định:

“1. Cá nhân, tổ chức bị xử phạt vi phạm hành chính mà không tự nguyện chấp hành quyết định xử phạt thì bị cưỡng chế thi hành bằng các biện pháp sau đây

a) Khấu trừ một phần lương hoặc một phần thu nhập, khấu trừ tiền từ tài khoản ngân hàng;

b) Kê biên tài sản có giá trị tương ứng số tiền phạt đế bán đấu giá;

c) Các biện pháp cưỡng chế khác để thực hiện tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính, buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu đã bị thay đổi do vi phạm hành chính gây ra hoặc buộc tháo dỡ công trình xây dựng trái phép, buộc thực hiện các biện pháp khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường, lây lan dịch bệnh, buộc đưa ra khỏi lãnh thổ Việt Nam, buộc tái xuất hàng hóa, vật phẩm, phương tiện, buộc tiêu hủy vật phẩm gây hại cho sức khỏe con người, vật nuôi và cây trồng, văn hóa phẩm độc hại...

Cá nhân, tổ chức bị cưỡng chế phải chịu mọi chi phí về việc tổ chức thực hiện các biện pháp cưỡng chế.
Việc cưỡng chế bằng các biện pháp quy định tại điểm b và điểm c khoản 1 Điều này phải được thông báo bằng văn bản trước khi thi hành cho Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp xã nơi thực hiện việc cưỡng chế để phối hợp thực hiện.
Các cơ quan chức năng của úy ban nhân dân có trách nhiệm thi hành quyết định cưỡng chế của Chủ tịch ủy ban nhân dân cùng cấp theo sự phân công của Chủ tịch ủy ban nhân dân.
Lực lượng cảnh sát nhân dân có trách nhiệm bảo đảm trật tự, an toàn trong quá trình thi hành quyết định cưỡng chế của Chủ tịch ủy ban nhân dân cùng cấp hoặc quyết định cưỡng chế của các cơ quan khác của Nhà nước khi được các cơ quan đó yêu cầu.”

Toàn bộ quy định trên đây toát lên quan niệm về một sự cưỡng chế cơ học, tức là việc sử dụng lực lượng của Nhà nước để thực thi trách nhiệm pháp lý mà đáng ra người bị xử lý hành chính phải làm. Thoạt nhìn qua, quy định này có thể làm yên tâm những người không phải mang gánh nặng tổ chức cưỡng chế về sự cứng rắn, nghiêm minh của pháp luật. Nhưng xét từ góc độ thực tiễn thì đây cũng chỉ là một dạng của thói quen “bao biện, làm thay” của Nhà nước. Mà kết quả của nó là việc các cơ quan nhà nước sẽ bị sa vào quá nhiều việc sự vụ, không có đủ lực lượng để thực hiện. Nỗi lo ngại về việc cơ quan có trách nhiệm ra quyết định cưỡng chế không có lực lượng để thi hành quyết định của mình đã bộc lộ ngay trong sự lúng túng tìm kiếm lực lượng thực hiện, được quy định tại khoản 5 và khoản 6 Điều 66 Pháp lệnh (Các cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân cũng chỉ là cơ quan tham mưu, giúp việc, không có lực lượng thi hành quyết định cưỡng chế dù có được phân công nhiệm vụ; Cảnh sát nhân dân chỉ có trách nhiệm bảo đảm trật tự, an toàn trong quá trình thi hành quyết định cưỡng chế và hơn nữa trách nhiệm này cũng chỉ dựa trên sự yêu cầu của cơ quan ra quyết định cưỡng chế, chứ không được xác định một cách rõ ràng, mang tính luật định.). Khoản 2 Điều 36 Nghị định số 37/2005NĐ-CP Quy định thủ tục áp dụng áp dụng các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính còn mơ hồ hơn khi nói về lực lượng, phương tiện để bảo đảm thi hành cưỡng chế: “Trường hợp cá nhân, tổ chức bị cưỡng chế có hành vi chống đối không thực hiện quyết định cưỡng chế thì người đã ra quyết định cưỡng chế có quyền huy động lực lượng, phương tiện để bảo đảm thi hành cưỡng chế.”.

Như vậy, nếu lấy hiệu quả làm thước đo thì việc cưỡng chế trực tiếp bằng lực lượng của Nhà nước chỉ nên xem là phương cách cưỡng bức cuối cùng, và cũng chỉ nên sử dụng, trong trường hợp có thể thấy rõ được lợi ích của Nhà nước và xã hội, đạt được từ việc cưỡng chế, tương xứng với phí tổn (thời gian, công sức và cả tiền bạc) mà nhà nước đã phải bỏ ra để tổ chức việc cưỡng chế. Với quan điểm đó, việc cưỡng chế bằng lực lượng của Nhà nước chủ yếu chỉ nên phục vụ cho việc thi hành các quyết định hành chính trong một số lĩnh vực nhất định như thu thuế, thu hồi đất...; và các quyết định xử lý hành chính áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả. Cưỡng chế hành chính theo đúng tên gọi này (cưỡng chế thực hiện quyết định hành chính chứ không phải chỉ là cưỡng chế thực hiện quyết định xử phạt vi phạm hành chính, quyết định áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả do vi phạm hành chính gây ra, như cách gọi tắt trong Điều 1 Nghị định số 37/2005/NĐ-CP ngày 18/3/2005 của Chính phủ Quy định thủ tục áp dụng các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính) hiện nay đang được áp dụng trong một số lĩnh vực, ví dụ Điều 41 Nghị định số 97/2007/NĐ-CP ngày 07/6/2007 của Chính phủ Quy định việc xử lý vi phạm và cưỡng chế thi hành quyết định hành chính trong lĩnh vực hải quan, đã áp dụng việc cưỡng chế hành chính với 3 loại quyết định hành chính là Thông báo về số tiền thuế nợ và tiền phạt chậm nộp; Thông báo ấn định thuế; Thông báo số tiền thuế phải nộp lại do được hoàn cao hơn.

Đối với các quyết định xử phạt vi phạm hành chính, tính cưỡng chế của pháp luật không chỉ có một con đường duy nhất là thông qua sự cưỡng chế cơ học bằng lực lượng của Nhà nước và mang tính thụ động sau khi có quyết định xử phạt hành chính của cơ quan có thẩm quyền. Từ lâu, pháp luật của ta đã đề cập tới một cơ chế mang tính chủ động, mà tự bản thân tên gọi của nó đã bao hàm cùng một mục đích với việc cưỡng chế - Các biện pháp bảo đảm xử phạt hành chính. Điều 43 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 2002 đã đề cập tới biện pháp tạm giữ người và tạm giữ tang vật, phương tiện vi phạm hành chính có thể áp dụng để bảo đảm việc xử lý vi phạm hành chính. Cụ thể hơn, Khoản 3 Điều 57 Pháp lệnh quy định rõ việc áp dụng các biện pháp này trong thủ tục phạt tiền: Trong trường hợp chỉ áp dụng hình thức phạt tiền đối với cá nhân, tổ chức vi phạm, thì người có thẩm quyền xử phạt có quyền tạm giữ giấy phép lưu hành phương tiện hoặc giấy phép lái xe hoặc giấy tờ cần thiết khác có liên quan cho đến khi cá nhân, tổ chức đó chấp hành xong quyết định xử phạt. Nếu cá nhân, tổ chức vi phạm không có những giấy tờ nói trên, thì người có thẩm quyền xử phạt có thể tạm giữ tang vật, phương tiện vi phạm.

Tuy nhiên, các biện pháp bảo đảm việc xử lý vi phạm hành chính chưa được nghiên cứu và khai thác đầy đủ để có thể tạo thành một cơ chế “cưỡng bức” nhằm buộc người bị xử lý vi phạm hành chính phải thi hành quyết định xử phạt mà không cần đến sự cưỡng chế bằng lực lượng của Nhà nước với nhiều bất cập như đã nói ở trên. Điều này thể hiện trước hết ở sự thiếu nhất quán trong quan niệm về Cưỡng chế thi hành quyết định hành chính và Biện pháp bảo đảm thi hành quyết định hành chính (bao gồm cả quyết định xử phạt hành chính), bộc lộ rất rõ trong Nghị định số 97/2007/NĐ-CP ngày 07/6/2007 của Chính phủ Quy định việc xử lý vi phạm và cưỡng chế thi hành quyết định hành chính trong lĩnh vực hải quan, cũng như Nghị định số 98/2007/NĐ-CP ngày 07/6/2007 của Chính phủ Quy định việc xử lý vi phạm pháp luật về thuế và cưỡng chế thi hành quyết định hành chính thuế, khi quy định các biện pháp cưỡng chế bao gồm cả việc thu hồi mã số thuế, đình chỉ việc sử dụng hóa đơn, thu hồi giấy chứng nhận kinh doanh, giấy phép thành lập và hoạt động, giấy phép hành nghề. Khoản 3 Điều 36 Nghị định số 37/2005/NĐ-CP ngày 18/3/2005 của Chính phủ Quy định thủ tục áp dụng các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính có đưa ra biện pháp tạm thời cấm xuất cảnh với tư cách là biện pháp bảo đảm thi hành quyết định cưỡng chế hành chính, tức là chỉ áp dụng với những cá nhân phải thực hiện quyết định cưỡng chế hành chính mà chưa thực hiện hoặc trốn tránh thực hiện. Phải chăng như vậy là quyết định cưỡng chế mới xác định trách nhiệm pháp lý của cá nhân nên họ mới bị áp dụng biện pháp bảo đảm này, còn quyết định xử phạt vi phạm hành chính thì chưa cần phải bảo đảm thi hành!

Nếu hiểu rộng hơn về tính cưỡng chế của pháp luật thể hiện cả ở sự đe dọa, mang tính cưỡng bức tinh thần, chúng ta cũng không thể không kể tới cơ chế “chuyển khung” từ trách nhiệm hành chính sang trách nhiệm hình sự, nhằm buộc người vi phạm phải tự nguyện thi hành quyết định xử phạt hành chính để tránh nguy cơ phải chịu một bản án thực sự. Tiếc rằng hiện nay chưa có nhiều trường hợp sử dụng cơ chế này (Điều...Bộ luật hình sự quy định tội không chấp hành quyết định xử lý vi phạm hành chính đưa vào cơ sở chữa bệnh, cơ sở giáo dục).

Để kết thúc phần này, chúng tôi xin đưa ra một ví dụ nữa về sự thiếu nhất quán, có thể coi là kết quả của việc hiểu và áp dụng một cách máy móc việc cưỡng chế: trong hầu hết các quy định cụ thể về cưỡng chế hành chính, chính sách nhân đạo, chính sách bảo trợ xã hội của nhà nước đã được lưu ý và tôn trọng. Ví dụ, quy định không được tổ chức cưỡng chế trong các ngày nghỉ theo quy định của pháp luật lao động, 15 ngày trước và sau Tết nguyên đán, các ngày truyền thống đối với các đối tượng chính sách; không áp dụng biện pháp cưỡng chế kê biên tài sản với đối tượng đang trong thời gian chữa bệnh; hoặc không được kê biên nhà ở duy nhất của cá nhân bị cưỡng chế và gia đình; thậm chí cả miễn, giảm chi phí cưỡng chế...Tuy nhiên, việc cưỡng chế khấu trừ một phần tiền lương hoặc một phần thu nhập lại không “tha” các khoản trợ cấp hưu trí hoặc mất sức hàng tháng (Khoản 2 Điều 10 Nghị định số 37/2005/NĐ-CP ngày 18/3/2005 của Chính phủ Quy định thủ tục áp dụng các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính)?

Ra quyết định cưỡng chế hành chính - thẩm quyền hay nhiệm vụ?

Trong tất cả các văn bản pháp luật hiện hành có liên quan người ta đều sử dụng thuật ngữ “thẩm quyền ra quyết định cưỡng chế hành chính”. Thuật ngữ này có thể dẫn tới việc sẽ hình thành quan niệm cưỡng chế hành chính là một quyền năng áp dụng pháp luật có the tách riêng khỏi quá trình xử lý vi phạm hành chính nói chung. Xét theo nội dung tự thân của việc cưỡng chế hành chính, chúng ta thấy đây chỉ là một giai đoạn của việc xử lý vi phạm hành chính. Hơn nữa, nó chỉ là hệ quả, mang tính chất tổ chức thực hiện quyết định cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Nói một cách khác, quyết định cưỡng chế hành chính phải lấy quyết định xử lý hành chính là căn cứ pháp lý chứ không phải là căn cứ thực tế để ban hành. Như vậy, việc ra quyết định cưỡng chế hành chính cần phải được xác định là nhiệm vụ chứ không phải là quyền năng (thẩm quyền) của một cơ quan quản lý nhà nước nào đó.

Sự không rõ ràng trong việc xác định tính chất khác nhau giữa thẩm quyền và nhiệm vụ được thể hiện rất rõ ngay tại Điều 4 và Điều 5 Nghị định sô 37/2005/NĐ-CP ngày 18/3/2005 của Chính phủ Quy định thủ tục áp dụng các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính. Tên của Điều 4 là thẩm quyền ra quyết định cưỡng chế hành chính nhưng trong nội dung lại bao gồm cả nhiệm vụ: “Những người sau đây có thẩm quyền ra quyết định một trong các biện pháp cưỡng chế hành chính quy định tại Điều 2 của Nghị định này và có nhiệm vụ tổ chức việc cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt của mình và của cấp dưới...”; Còn nội dung của Điều 4 và Điều 5 thì đưa ra một nghịch lý là việc thi hành quyết định xử phạt của cấp dưới được coi là thẩm quyền (ra quyết định cưỡng chế) và nhiệm vụ (tổ chức việc cưỡng chế) của cấp trên.

Có ý kiến cho rằng đây không phải là chuyện lý sự câu chữ, mà là giải pháp tình thế nhằm đạt được mục đích cuối cùng là pháp luật được thực thi. Nhưng trong thực tiễn, giải pháp tưởng như phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh thực tế của các cơ quan nhà nước hiện nay lại không thực sự phản ánh đúng thực tiễn hoạt động của các cơ quan này. Hoạt động quản lý nhà nước ngày càng mang tính chuyên nghiệp, khoa học thì càng đòi hỏi các cơ quan quản lý cấp trên không sa vào sự vụ, tập trung cho các hoạt động quản lý mang tính khái quát, “vĩ mô” hơn, công tác chỉ đạo không còn mang tính “cầm tay, chỉ việc”, “bao biện, làm thay” cấp dưới như trước đây nữa. Trong những năm qua, việc phân cấp, phân quyền, thậm chí ủy quyền, không chỉ là nguyên tắc đổi mới tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước mà thực sự đã trở thành xu hướng không thể tránh khỏi trong thực tiễn hoạt động của nhiều cơ quan quản lý nhà nước (Ví dụ, tại Hà Nội, ủy ban nhân dân Thành phố ủy quyền cho ủy ban nhân dân cấp huyện quyết định cưỡng chế thu hồi đất thuộc thẩm quyền quyết định thu hồi đất của ủy ban nhân dân Thành phố). Trong bối cảnh đó, quy định cấp trên “ra quyết định cưỡng chế và tổ chức cưỡng chế thi hành đối với quyết định xử phạt của cấp dưới” càng ít có cơ hội được mang ra áp dụng.

Chúng tôi cho rằng sự bất cập trên đây có nguyên nhân từ việc xác định thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính chưa được thấu đáo. Dường như người ta mới chỉ nhìn thấy “yêu cầu của thực tiễn đấu tranh phòng chống vi phạm hành chính” ở góc độ “phát hành” ra được quyết định xử phạt, hoặc nhìn vào “vai vế” của cơ quan quản lý nhà nước để quy định thẩm quyền xử phạt, mà không tính tới hiệu lực thi hành của nó. Chúng tôi xin đưa ra hai ví dụ so sánh :

Lực lượng Công an nhân dân có 24 chức danh có thẩm quyền xử phạt, trong đó có các “chiến sĩ công an nhân dân”. Các chiến sĩ này có thể coi là những người có vị trí thấp nhất trong các chủ thể có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính. Những người này, theo quy định của pháp luật, không có thẩm quyền ra quyết định cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt của mình. Tuy nhiên, trong thực tiễn vấn đề cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt của chiến sĩ công an nhân dân hầu như không phải đặt ra. Lí do rất đơn giản là vì tự bản thân người chiến công an với thế mạnh của lực lượng vũ trang đã có đủ uy lực để “cưỡng chế” thực hiện các biện pháp bảo đảm cho việc thi hành quyết định xử phạt của mình (giữ giấy tờ, phương tiện...).

Trong khi đó, ủy ban nhân dân là cơ quan có thẩm quyền quản lý nhà nước rộng nhất, đồng thời cũng là cơ quan có thẩm quyền ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính cao nhất ở từng cấp. Nhưng trong thực tế, việc ban hành và tổ chức thực hiện quyết định cưỡng chế của ủy ban nhân dân lại là cả một gánh nặng, vì Ủy ban nhân dân và các cơ quan chuyên môn của nó không có chức năng cưỡng chế.

Từ hiện thực đó, một vấn đề được đặt ra là có nên dựa vào thẩm quyền quản lý nhà nước mà quy định thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính hay không? Theo chúng tôi việc xử phạt vi phạm hành chính cũng cần phải được chuyên nghiệp hóa và người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính phải có năng lực để tổ chức thực hiện, bao gồm cả việc cưỡng chế thi hành, quyết định của mình. Cách đây nhiều năm chúng ta đã từng giải quyết vấn đề này bằng việc xây dựng các lực lượng thanh tra chuyên ngành. Tiếc rằng, các lực lượng này hiện nay vẫn mang nặng tính “cơ quan hành chính”, bên cạnh đó việc xử phạt vi phạm hành chính lại được giao cho nhiều chủ thể khác, nên sự phát triển và hiệu quả hoạt động của lực lượng này chưa đạt được mong muốn. (Nhiều lĩnh vực hiện nay gần như đang bị các hành vi vi phạm hành chính hoành hành vì thanh tra chuyên ngành gần như là lực lượng duy nhất có chuyên môn, nghiệp vụ đê xử lý vi phạm, nhưng lực lượng này lại quá yếu. Ví dụ như lĩnh vực vệ sinh, an toàn thực phẩm; hóa chất, thuốc bảo vệ thực vật...).

Khi đối tượng bị cưỡng chế là cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang

Như chúng tôi đã phân tích ở trên, việc tô chức cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính chỉ nên áp dụng trong những trường hợp thấy rõ được hiệu quả (lợi ích xã hội) của nó. Tuy xảy ra cách đây đã nhiêu năm, nhưng sự kiện ủy ban nhân dân quận Hai Bà Trưng - Thành phố Hà Nội tổ chức cưỡng chế phá bỏ tường rào trụ sở Bộ Đại học (nay là Bộ Giáo dục) trên đường Đại Cồ Việt vẫn là một bài học để cho các nhà làm luật suy ngẫm kỹ hơn về việc xử lý vi phạm hành chính nói chung và việc cưỡng chế hành chính nói riêng với các cơ quan nhà nước và đơn vị vũ trang. Trên thế giới, người ta không quy trách nhiệm hình sự cho một chính phủ, mà cho cá nhân người đã ra lệnh. Ở Việt Nam, chúng ta cũng không quy trách nhiệm hình sự cho một tổ chức, mà cho những cá nhân đã thực hiện hành vi vi phạm pháp luật, dù hành vi đó được thực hiện nhân danh tổ chức. Vậy trong lĩnh vực xử lý vi phạm hành chính, khi xem xét vấn đề đối tượng của trách nhiệm pháp lý, chúng ta có nên thực hiện nhất quán một quan điểm đang được vận dụng trong pháp luật hình sự hiện hành của Việt Nam hay không? Vấn đề này tuy vượt ra khỏi phạm vi của Chuyên đề, nhưng rất quan trọng đối với việc xác định đối tượng bị xử phạt vi phạm hành chính. Chúng tôi cho rằng, kể cả trong trường hợp chúng ta vẫn xác định cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang là đối tượng có thể bị xử phạt vi phạm hành chính thì cũng cần phải thấy được những tính chất đặc thù của nó: Thứ nhất, những cơ quan, đơn vị này chỉ là bộ phận trong hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước, có rất nhiều cơ chế, cách thức để điều khiển, buộc nó phải thực thi một nhiệm vụ hay một trách nhiệm nào đó, kể cả đó là trách nhiệm pháp lý. Thứ hai, tiền và tài sản của các cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang đều là tài sản của Nhà nước, việc xử phạt vi phạm hành chính và việc cưỡng chế thi hành bằng cách khấu trừ tiền, kê biên tài sản và trả chi phí cho hoạt động cưỡng chế đều được lấy từ nguồn kinh phí nhà nước cấp cho cơ quan, đơn vị đó (Khoản 1 Điều 3 Nghị định 37/2005/NĐ-CP). Như vậy, việc xử phạt vi phạm hành chính và cưỡng chế thi hành ở đây là nhằm mục đích gì? Hoặc ít nhất thì vấn đề được đặt ra cũng là tại sao nguyên tắc “quyền lực nhà nước là tập trung, thống nhất”, nguyên tắc “mệnh lệnh hành chính” v.v...lại có thể bỏ qua hiện tượng cơ quan, đơn vị nhà nước chây ỳ, chống đối pháp luật và để gánh nặng này cho việc cưỡng chế hành chính?

Ai là người thực hiện quyết định cưỡng chế hành chính

Không phải trong tất cả mọi trường hợp quyết định cưỡng chế hành chính đều có thể được thực hiện bằng hành động trực tiếp của lực lượng cưỡng chế, hoặc của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Cụ thể là đối với các quyết định cưỡng chế khấu trừ tiền từ tài khoản ngân hàng.

Khoản 3 Điều 16 Nghị định 37/2005/NĐ-CP quy định: Trong thời hạn 5 ngày kể từ khi nhận được quyết định cưỡng chế khấu trừ tiền từ tài khoản tại ngân hàng, cá nhân, tổ chức bị cưỡng chế khấu trừ có trách nhiệm yêu cầu ngân hàng nơi mình mở tài khoản chuyển tiền từ tài khoản của mình sang tài khoản của Kho bạc Nhà nước ghi trong quyết định cưỡng chế khấu trừ. Trường hợp cá nhân, tổ chức cố tình không thực hiện quyết định cưỡng chế khấu trừ thì sẽ bị áp dụng biện pháp cưỡng chế kê biên tài sản có giá trị tương ứng với số tiền phạt để bán đấu giá.

Với quy định này, người có trách nhiệm chủ động thực hiện quyết định cưỡng chế lại chính là người bị cưỡng chế. Nói một cách khác, trong trường hợp này việc cưỡng chế hành chính chỉ có tác dụng như một “hướng dẫn” cách thức cụ thể và đôn đốc cho việc tự nguyện thực hiện quyết định xử phạt vi phạm hành chính.

Tất nhiên, còn có một chủ thể khác được tính tới với tư cách là người thực hiện quyết định cưỡng chế, đó là ngân hàng nơi cá nhân, tổ chức bị cưỡng chế mở tài khoản. Khoản 2 và khoản 4 Điều 17 Nghị định 37/2005/NĐ-CP quy định: Trong thời hạn 5 ngày kể từ khi nhận được quyết định cưỡng chế khấu trừ ngân hàng có trách nhiệm phối hợp với người có thẩm quyền ra quyết định cưỡng chế thông báo cho chủ tài khoản biết. Khi nhận được yêu cầu chuyển tiền của chủ tài khoản là cá nhân, tổ chức bị cưỡng chế, ngân hàng có trách nhiệm chuyển số tiền của tổ chức, cá nhân bị cưỡng chế sang tài khoản của Kho bạc Nhà nước. Nếu trong tài khoản của cá nhân, tổ chức còn số dư mà ngân hàng không thực hiện việc trích tiền của cá nhân, tổ chức bị cưỡng chế nộp vào ngân sách nhà nước theo quyết định cưỡng chế khấu trừ của người có thẩm quyền thì ngân hàng bị xử phạt vi phạm hành chính theo quy định tại Điều 35 Nghị định số 202/2004/NĐ-CP ngày 10 tháng 12 năm 2004 của Chính phủ về xử phạt hành chính trong lĩnh vực tiền tệ và hoạt động ngân hàng.

Qua hai quy định trên, mặc dù còn có sự mập mờ trong việc xác định trách nhiệm của ngân hàng (ngân hàng chỉ có trách nhiệm chuyển khoản theo yêu cầu của chủ tài khoản, hay ngân hàng có trách nhiệm chủ động thực hiện việc trích tiền, kể cả khi người bị cưỡng chế không yêu cầu thực hiện việc chuyền khoản?), chúng ta có thể thấy biện pháp cưỡng chế khấu trừ tiền từ tài khoản ngân hàng chỉ có thể thực hiện được khi có sự tự nguyện của người bị cưỡng chế. Phải đến lần sửa đổi thứ hai, năm 2008, Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính mới được quy định bổ sung, làm rõ trách nhiệm của tổ chức tín dụng trong việc thi hành quyết định cưỡng chế hành chính, qua đó mới thực sự đưa biện pháp khấu trừ tiền từ tài khoản ngân hàng trở thành biện pháp cưỡng chế: “Khi nhận được quyết định cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính, tổ chức tín dụng nơi cá nhân, tổ chức bị cưỡng chế thi hành mở tài khoản phải giữ lại trong tài khoản của cá nhân, tổ chức đó số tiền tương đương với số tiền mà cá nhân, tổ chức đó phải nộp theo yêu cầu của cơ quan, người có thẩm quyền ra quyết định cưỡng chế, nếu tại thời điểm đó tài khoản tiền gửi có số dư đủ hoặc nhiều hơn so với số tiền mà cá nhân, tổ chức đó phải nộp; đồng thời trong thời hạn mười ngày, kể từ ngày nhận được quyết định cưỡng chế, có trách nhiệm trích chuyển từ tài khoản tiền gửi nói trên vào ngân sách nhà nước qua tài khoản mở tại Kho bạc Nhà nước số tiền mà cá nhân, tổ chức đó phải nộp; trường hợp số dư trong tài khoản ít hơn số tiền mà cá nhân, tổ chức bị cưỡng chế phải nộp thì tổ chức tín dụng vẫn phải giữ lại và trích chuyển số tiền đó. Trước khi trích chuyến năm ngày làm việc, tổ chức tín dụng có trách nhiệm thông báo cho cá nhân, tổ chức bị cưỡng chế biết việc trích chuyển, nhưng việc trích chuyển không cần sự đồng ý của họ.”. (Tuy nhiên, trước khi Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính được sử đổi, bổ sung năm 2008, trong một số lĩnh vực, ví dụ như Thuế, các Nghị định của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính và cưỡng chế hành chính đã áp dụng cơ chế này, dựa trên các quy định của luật chuyên ngành_.).

Đến đây, một vấn đề được đặt ra là các quy định về trách nhiệm của các tổ chức tín dụng, như đã dẫn ở trên, được xác định dựa trên những nguyên tắc nào? Nếu không làm rõ vấn đề này cả về mặt lý luận và nguyên tắc pháp lý thì các quy định trên đây sẽ không có tính khả thi, vì nó sẽ đụng chạm tới những thiết chế pháp lý rất quan trọng khác trong hệ thống pháp luật Việt Nam, cũng như luật pháp quốc tế. Theo chúng tôi, trong Bộ luật xử lý vi phạm hành chính cần phải có nguyên tắc xác định giá trị pháp lý của quyết định xử phạt vi phạm hành chính nói chung, và của quyết định cưỡng chế hành chính nói riêng. Nếu các quyết định này vẫn chỉ bị đối xử như là một quyết định hành chính đơn thuần (chỉ có hiệu lực trong một lĩnh vực, hoặc phạm vi địa bàn nào đó) thì việc thi hành sẽ gặp rất nhiều khó khăn, khó khăn ngay từ việc xác định trách nhiệm giữa các cơ quan nhà nước với nhau trong việc tổ chức thực hiện, chứ chưa nói gì tới trách nhiệm thi hành của các tổ chức, cá nhân trong xã hội.

Kê biên tài sản - biện pháp cưỡng chế ít được áp dụng

Biện pháp cưỡng chế hành chính kê biên tài sản, mặc dù được pháp luật quy định rất đầy đủ, chi tiết, rõ ràng, nhưng lại là biện pháp mà ngay chính các chủ thể có thẩm quyền ra quyết định cưỡng chế “ngại” áp dụng nhất trong thực tiễn. Theo chúng tôi, có hai lý do cơ bản là:

Thứ nhất, xét về tính chất, đây là biện pháp rất mạnh. Trong quan niệm của nhiều người, biện pháp này thường gắn với sự xuất hiện của các cơ quan tư pháp (bảo vệ pháp luật) như công an, tòa án... vì kê biên tài sản được hiểu là việc sử dụng sức mạnh của nhà nước để tước đạt quyền sở hữu đối với một số tài sản nào đó. (Quan niệm này không gặp phải trong trường hợp tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính, vì lúc này người ta không nhìn các đồ vật đó dưới góc độ tài sản, mà dưới góc độ là tang vật, phương tiện dung để thực hiện hành vi vi phạm pháp luật). Trong khi đó, dù mức phạt có thế nào, thì nhiều trường hợp hành vi vi phạm chỉ là vi phạm các quy định quản lý hành chính, chưa gây thiệt hại trực tiếp đến lợi ích của Nhà nước, xã hội hay của người khác.

Thứ hai, việc kê biên tài sản để bán đấu giá là công tác có tính chuyên môn, nghiệp vụ cao, thủ tục tiến hành đòi hỏi phải được tuân thủ rất chặt chẽ, nghiêm ngặt, nên thường phải do một cơ quan có tính chuyên nghiệp đảm nhiệm. Ngay như ngành Hải quan, dù là cơ quan hoạt động có chuyên môn, nghiệp vụ cao, đối tượng vi phạm hành chính thường là các doanh nghiệp, cá nhân kinh doanh có nhiều tài sản, hàng hóa, mức phạt đối với các vi phạm trong lĩnh vực này cùng rất cao, nhưng cũng rất ngại việc áp dụng biện pháp cưỡng chế kê biên tài sản (Cục Hải quan TP Hồ Chí Minh đề nghị, trong việc thực hiện cưỡng chế thì đề nghị cho cơ quan Hải quan áp dụng biện pháp kê biên sau cùng, ưu tiên áp dụng biện pháp dừng làm thủ tục hải quan — Theo Thành Nam, Người Đại biểu nhân dân, ngày 28/12/2009).

II. Một số kiến nghị góp phần hoàn thiện các quy định về cưỡng chế hành chính

Cưỡng chế hành chính cần được xây dựng thành một cơ chế bảo đảm thi hành của Bộ luật xử lý vi phạm hành chính.

Mặc dù xét theo trình tự nội dung, cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt hành chính chỉ là một khâu trong thủ tục xử lý vi phạm hành chính. Nhưng xét về mục đích và ý nghĩa thì việc cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt hành chính là biểu hiện của một trong các thuộc tính cơ bản nhất của pháp luật. Vì vậy, Cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt hành chính cần phải được xây dựng thành một cơ chế thống nhất, gắn kết chặt chẽ với các nội dung có liên quan của Bộ luật, chứ không chỉ là một vài quy định mang tính thủ tục. Cụ thể, các biện pháp cưỡng chế cần được xem xét một cách tổng thể và đồng bộ với các biện pháp bảo đảm xử lý hành chính để áp dụng với từng nhóm hành vi vi phạm cho thích hợp và hiệu quả, vừa bảo đảm quyết định xử phạt hành chính được thi hành, vừa tránh được việc nhà nước phải tổ chức lực lượng cưỡng chế. Đây cũng chính là các kiến nghị mang tính cấp thiết từ thực tiễn :”Theo quy định tại Điều 93 Luật Quản lý thuế và các hướng dẫn thực hiện, thì việc áp dụng các biện pháp cưỡng chế hành chính phải được thực hiện tuần tự theo quy định khó có thể thực hiện được. Cụ thể, sau khi đã áp dụng các biện pháp trích tiền từ tài khoản của đối tượng bị cưỡng chế thuế, khấu trừ một phần tiền lương hoặc thu nhập, kê biên tài sản...mà không thực hiện được thì mới áp dụng đến bước dừng làm thủ tục hải quan đối với hàng hóa nhập khâu. Tuy nhiên tại các Chi cục Hải quan việc thực hiện dừng làm thủ tục hải quan là dễ thực hiện nhất. Biện pháp kê biên tài sản hiện nay không thực hiện được vì chưa có hướng dẫn cụ thể và thực tế pháp luật Việt Nam hiện nay đang rất khó khăn trong việc kê biên tài sản. Do vậy, Cục Hải quan TP Hồ Chí Minh đề nghị, trong việc thực hiện cưỡng chế thì đề nghị cho cơ quan Hải quan áp dụng biện pháp kê biên tài sản là biện pháp sau cùng, ưu tiên áp dụng biện pháp dừng làm thủ tục hải quan.” (Thành Nam-Người đại biểu nhân dân, 28/12/2009).

Ngoài ra, đối với một số hành vi vi phạm hành chính có tính chất hình sự (có dấu hiệu tội phạm nhưng chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự), việc không thi hành quyết định xử phạt hành chính cũng có thể được nghiên cứu để xử lý bằng pháp luật hình sự thay vì việc áp dụng biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt hành chính.

Xem xét lại các nguyên tắc xác định thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính theo hướng thẩm quyền phải tương ứng với năng lực.

Đối với những vi phạm hành chính trong các lĩnh vực thực sự cần thiết phải có lực lượng để bảo đảm thi hành pháp luật thì việc phân định thẩm quyền xử phạt cần theo hướng thẩm quyền phải phù hợp với năng lực. Hiện nay, khi bàn về những bất cập trong công tác cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính, có nhiều ý kiến đề nghị cần phải tăng cường lực lượng cưỡng chế cho các cơ quan có thẩm quyền xử phạt, hoặc cần tiến tới mô hình một cơ quan cưỡng chế chuyên nghiệp để thi hành các quyết định xử phạt. Theo chúng tôi, tăng cường lực lượng thì rất nhiều cơ quan quản lý nhà nước sẽ trở thành cơ quan “bảo vệ pháp luật”, việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước của các cơ quan đó sẽ bị ảnh hưởng ít nhiều. Mô hình cơ quan cưỡng chế chuyên nghiệp (tương tự như thừa phát lại ở một số quốc gia) có thế thi hành cả các “bản án” của cơ quan hành chính chưa phù hợp với Việt Nam (nếu có thì ít nhất ta cũng có thể hình dung được tình trạng tồn đọng “án” sẽ khủng khiếp như thế nào vì số lượng quyết định xử phạt vi phạm hành chính là rất lớn). Theo chúng tôi, cần có sự đánh giá, tổng kết thực tiễn tổ chức và hoạt động của các lực lượng thanh tra chuyên ngành để tiến tới “chuyên nghiệp hóa” lực lượng xử phạt vi phạm hành chính, vừa năng cao chất lượng xử lý vi phạm hành chính, vừa giải quyết được vấn đề lực lượng bảo đảm thi hành quyết định xử phạt.

Quyết định xử phạt vi phạm hành chính và quyết định cưỡng chế thi hành phải được coi là quyết định mang tính hành chính-tư pháp

Tuy các chủ thể có thẩm quyền ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính và cưỡng chế hành chính là cơ quan quản lý hành chính nhà nước. Song, việc xử lý vi phạm hành chính không thể coi là công việc hành chính thuần túy, mà bản chất của nó chính là một hoạt động bảo vệ pháp luật, tức là thuộc lĩnh vực tư pháp. Nhiều quốc gia không đưa ra khái niệm “vi phạm hành chính”, mà tất cả các hành vi vi phạm pháp luật đều được xem xét trong một hệ thống xử lý vi phạm pháp luật chung, tức là chỉ có khái niệm “hình sự” (Hình sự là để phân biệt, đối lập với Dân sự). Chính vì vậy mà các quyết định xử lý đối với các hành vi vi phạm pháp luật rất nhỏ (vi cảnh) cũng được bảo đảm thực hiện rất nghiêm bởi tính cưỡng chế có tổ chức của cả một hệ thống pháp luật.

Ở Việt Nam hiện nay, tình trạng “nhờn luật”, các quyết định xử phạt vi phạm hành chính phải dựa vào thủ tục cưỡng chế như một bảo đảm thi hành, và rồi đến lượt các quyết định cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính này cũng phải tìm kiếm biện pháp bảo đảm thi hành, một phần là do các chủ thể có thẩm quyền ra quyết định là cơ quan hành chính, quyền năng chỉ giới hạn trong các nội dung quản lý nhà nước được pháp luật xây dựng theo lối liệt kê, và cũng chỉ có hiệu lực trong một ngành, một lĩnh vực, một địa bàn nhất định. Vì vậy, trước khi đi vào hoàn thiện các quy định cụ thể của từng biện pháp cưỡng chế hành chính, cần phải xác định về mặt nguyên tắc giá trị pháp lý của quyết định xử lý vi phạm hành chính và quyết định cưỡng chế hành chính với các đối tượng có liên quan, từ các cơ quan nhà nước thuộc các hệ thống khác cho tới các tổ chức, cá nhân trong xã hội trong việc tổ chức thực hiện các quyết định đó. Thậm chí, chúng tôi cho rằng đó còn phải là nguyên tắc mang tính hiến định.

Các biện pháp cưỡng chế hành chính cần được áp dụng có chọn lọc

Trước hết là về thẩm quyền ra quyết định cưỡng chế hành chính. Các biện pháp cưỡng chế hành chính chỉ nên giao cho những chủ thể thực sự có năng lực áp dụng. Năng lực ở đây không nên hiểu là quyền năng quản lý hành chính của chủ thể đó, mà cơ bản là có lực lượng, hoặc quyền hạn huy động, chỉ đạo lực lượng thực hiện việc cưỡng chế, hoặc quyền hạn để bắt buộc các cá nhân, tổ chức khác thực hiện quyết định cưỡng chế của mình (Ví dụ, trong thực tế, ủy ban nhân dân quận, huyện, phường, xã khó có thể yêu cầu các tổ chức tín dụng cung cấp các thông tin về tài khoản của khách hàng. Như vậy, lại phải nảy sinh ra các biện pháp bảo đảm thi hành quyết định cưỡng chế, hoặc sẽ lại phải đặt vấn đề xử phạt tổ chức tín dụng vì không thực hiện trách nhiệm cung cấp thông tin, và rất có thể lại phải cưỡng chế tổ chức tín dụng vì không thực hiện việc cưỡng chế!).

Thứ hai là các biện pháp cưỡng chế cũng cần được quy định phù hợp đối với từng loại quyết định xử lý vi phạm hành chính (Ví dụ, mức phạt tiền từ bao nhiêu trở lên mới áp dụng biện pháp khấu trừ tiền từ tài khoản ngân hàng, hoặc số tiền phải nộp bao nhiêu trở lên mới áp dụng biện pháp kê biên tài sản...)

Riêng đối với biện pháp kê biên tài sản để bán đấu giá, việc thực hiện quyết định cưỡng chế cần giao cho một cơ quan chuyên trách thực hiện. Trước mắt, có thể giao cho cơ quan thi hành án dân sự, hoặc giao cho cơ quan Tài chính xây dựng một lực lượng chuyên trách để thực hiện.

Nhưng từ thực tiễn, và cũng là quan điểm cơ bản của Chuyên đề này, chúng tôi thấy rằng đối với các tổ chức, đặc biệt là các doanh nghiệp, việc xử phạt vi phạm hành chính bằng hình thức phạt tiền có thể không chỉ ở mức răn đe, cảnh báo, mà còn mang tính trừng phạt về mặt kinh tế. Trong trường hợp đó, việc áp dụng các biện pháp cưỡng chế hành chính như khấu trừ tiền từ tài khoản ngân hàng, kê biên tài sản là rất thích hợp. Song đối với nhiều vi phạm pháp luật khác, việc xử phạt hành chính vẫn chỉ nhằm mục đích giáo dục là chủ yếu. Vì vậy, khi đặt vấn đề bảo đảm thi hành pháp luật, cần phải quan niệm về tính Cưỡng chế của pháp luật một cách rộng hơn bản thân nghĩa ngôn ngữ của từ. Cưỡng chế, xây dựng và vận dụng tối đa các cơ chế có tác dụng răn đe, cưỡng bức khác để người bị xử phạt phải tự nguyện chấp hành, việc sử dụng các biện pháp cưỡng chế bằng lực lượng của nhà nước chỉ nên xem là cách thức cuối cùng.

NỘI DUNG VÀ CÁC YÊU CẦU CỤ THỂ CỦA CÁC QUY ĐỊNH VỀ CƠ CHẾ GIÁM SÁT, KIỂM TRA VÀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI, TỐ CÁO TRONG XỬ LÝ VPHC ĐỂ BẢO ĐẢM THỰC THI LUẬT XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH

Bùi Thị Nam

Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính

Thực thi quy định về giám sát, kiểm tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo trong việc thi hành pháp luật nói chung và pháp luật xử lý vi phạm hành chính luôn là những vấn đề quan tâm trong khâu tổ chức thực hiện pháp luật nhằm bảo đảm cho các quy định của pháp luật được thi hành nghiêm chỉnh và thống nhất, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, công dân. Tuy nhiên, việc thi hành như thế nào về các quy định trên thực tế phụ thuộc vào nhiều yếu tố khác nhau như mức độ cụ thể, tính thống nhất, khả thi của các quy định, ý thức thực hiện pháp luật của các chủ thể có liên quan, việc tuyên truyền pháp luật, các nguồn lực bảo đảm việc thực hiện... trong đó, mức độ cụ thể, tính thống nhất, khả thi của các quy định được xem là yếu tố quan trọng đầu tiên trong việc hình thành cơ sở pháp lý cho việc triển khai thi hành quy định về giám sát, kiểm tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo trong việc thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trên thực tiễn.

Quy định hiện hành của pháp luật XLỴPHC về cơ chế giám sát, kiểm tra, và giải quyết khiếu nại, tố cáo việc xử lý vi phạm hành chính

Chủ thể của thực hiện giám sát, kiểm tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo xử lý vi phạm hành chính

Chúng ta biết rằng, ở bất kỳ một hoạt động quản lý nhà nước nào cũng có nội dung giám sát, kiểm tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo như là một nhiệm vụ không thể thiếu trong công tác quản lý nhà nước và xã hội. Nhà nước ta đại diện cho quyền và lợi ích hợp pháp của toàn thế nhân dân, quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, chính vì vậy, chủ thể thực hiện quyền giám sát kiểm tra và giải quyết khiêu nại, tố cáo được pháp luật nói chung và pháp luật XLVPHC nói riêng quy định rất rộng bao gồm:

Các tổ chức, cá nhân thuộc cơ quan quyền lực nhà nước như Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp; các tổ chức, cá nhân thuộc cơ quan hành chính Nhà nước như các Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và Uỷ ban nhân dân các cấp. Các chủ thể này nhân danh nhà nước thực hiện việc giám sát, kiểm tra việc XLVPHC theo chức năng, nhiệm vụ đã được quy định.
Các tổ chức chính trị - xã hội như Mặt trận tổ quốc và các tổ chức thành viên như công đoàn, hội nông dân, đoàn thanh niên, hội liên hiệp phụ nữ..., các tổ chức xã hội khác. Các chủ thể này thực hiện quyền giám sát nhân dân đối với việc xử lý vi phạm hành chính của các quan, tổ chức có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính.
Cá nhân, tổ chức thực hiện việc “giám sát” xử lý vi phạm hành chính đối với cơ quan, người có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính thông qua việc khiếu nại, tố cáo.

Về nội dung thực hiện giám sát, kiểm tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo xử lý vi phạm hành chính
1. Giám sát và giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan quyền lực nhà nước

Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội

Về giám sát của Hội đồng dân tộc và các uỷ ban của Quốc hội, Điều 95 Hiến pháp quy định nhiệm vụ quan trọng của các Hội đồng dân tộc, uỷ ban của Quốc hội trong việc giúp Quốc hội thực hiện chức năng giám sát của mình đối với mọi hoạt động của Nhà nước, trong đó có các Bộ, ngành, cơ quan chức năng, cá nhân có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính, cụ thể, Điều 5 và Điều 114 Pháp lệnh XLVPHC quy định Hội đồng dân tộc và các uỷ ban của Quốc hội thực hiện nội dung giám sát như sau:

+ Giám sát việc thi hành pháp luật trong xử lý vi phạm hành chính trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình;

+ Giám sát việc xử lý vi phạm hành chính và yêu cầu các cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan báo cáo tình hình xử lý vi phạm hành chính;

+ Trong khi tiến hành giám sát, kiểm tra nếu phát hiện có vi phạm pháp luật gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức thì yêu cầu người có thẩm quyền áp dụng ngay các biện pháp cần thiết đề kịp thời chấm dứt vi phạm và xem xét trách nhiệm của người vi phạm.

Về giải quyết khiếu nại, tố cáo: Pháp lệnh XLVPHC quy định khi nhận được khiếu nại, tố cáo về xử lý vi phạm hành chính, nêu phát hiện có vi phạm pháp luật thì yêu cầu người có thẩm quyền xem xét, giải quyết và báo cáo về việc giải quyết đó; trong trường hợp không đồng ý với kết quả giải quyết thì kiến nghị với thủ trưởng cấp trên của người đó để yêu cầu giải quyết;

Hội đồng nhân dân các cấp

Công tác giám sát của Hội đồng nhân dân tiến hành trong phạm vi đơn vị hành chính lãnh thổ của mình đối với hoạt động xử lý vi phạm hành chính của các cơ quan chức năng, theo đó, Điều 115 Pháp lệnh XLVPHC quy định Hội đồng nhân dân các cấp trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm giám sát việc xử lý vi phạm hành chính trong phạm vi địa phương; định kỳ xem xét các báo cáo của Uỷ ban nhân dân cùng cấp về tình hình xử lý vi phạm hành chính tại địa phương; khi tiến hành giám sát việc xử lý vi phạm hành chính tại địa phương, nếu phát hiện có vi phạm pháp luật gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức thì yêu cầu người có thẩm quyền áp dụng ngay các biện pháp cần thiết để kịp thời chấm dứt vi phạm và xem xét trách nhiệm của người vi phạm.

Ngoài ra, HĐND còn thực hiện việc giám sát quá trình xem xét, áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác như biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn, biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, cơ sở giáo dục và cơ sở chữa bệnh thông qua các cuộc họp của Hội đồng tư vấn giúp Chủ tịch UBND trong việc ra quyết định áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác đối với đối tượng vi phạm pháp luật hành chính.

Đối với công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo về XLVPHC, Pháp lệnh XLVPHC quy định khi nhận được khiếu nại, tố cáo về xử lý vi phạm hành chính, nếu phát hiện có vi phạm pháp luật thì yêu cầu người có thẩm quyền xem xét, giải quyết và báo cáo về việc giải quyết đó;

2.2. Giám sát, kiểm tra của cơ quan hành chính nhà nước

Các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ

Điều 116 Pháp lệnh LXLVPHC quy định trách nhiệm của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ trong việc kiểm tra việc XLVPHC của người có thẩm quyền thuộc phạm vi quản lý; giải quyết kịp thời các khiếu nại, tố cáo trong XLVPHC trong ngành, lĩnh vực mình phụ trách; xử lý kỷ luật đối với người có sai phạm trong XLVPHC thuộc phạm vi quản lý của mình; thực hiện chế độ báo cáo về tình hình VPHC trong ngành, lĩnh vực mình phụ trách theo yêu cầu của cơ quan có thẩm quyền.

Về giải quyết khiếu nại, tố cáo, Pháp lệnh XLVPHC quy định các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có trách nhiệm giải quyết kịp thời các khiếu nại, tố cáo trong xử lý vi phạm hành chính trong ngành, lĩnh vực mình phụ trách theo quy định của pháp luật.
Uỷ ban nhân dân các cấp, Điều 117 Pháp lệnh XLVPHC quy định Chủ tịch UBND các cấp có trách nhiệm kiểm tra việc xử lý vi phạm hành chính của người có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính thuộc phạm vi quản lý của mình; xử lý kỷ luật đối với người có sai phạm trong xử lý vi phạm hành chính thuộc phạm vi quản lý của mình; định kỳ hoặc theo yêu cầu, báo cáo Hội đồng nhân dân và trả lời chất vấn của đại biếu Hội đồng nhân dân cùng cấp về tình hình xử lý vi phạm hành chính ở địa phương.

Đối với việc giải quyết khiếu nại, tố cáo về xử lý vi phạm hành chính, Pháp lệnh quy định Chủ tịch UBND các cấp có trách nhiệm giải quyết kịp thời các khiếu nại, tố cáo trong xử lý vi phạm hành chính tại địa phương theo quy định của pháp luật;

2.3. Hoạt động giám sát của các tổ chức chính trị - xã hội

Với vị trí pháp lý quan trọng của mình, Mặt trận tổ quốc Việt Nam - tổ chức liên minh tự nguyện, liên hiệp tự nguyện của tổ chức chính trị và các tổ chức thành viên, các tổ chức xã hội thực hiện quyền giám sát nhân dân thông qua phản biện xã hội đối với việc xử lý vi phạm hành chính, giám sát thông qua việc tham gia các cuộc họp hội đồng tư vấn đề nghị xem xét áp dụng các biện pháp xử lý hành chính. Hoạt động này vừa mang tính dân chủ trực tiếp vừa thực hiện quyền dân chủ thông qua đại diện là các cơ quan nhà nước, các đại biểu nhân dân, và các đoàn thể nhân dân, phát huy quyền làm chủ của nhân dân, thực hiện “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra” nó mang tính nhân dân, thay mặt nhân dân hỗ trợ cho công tác giám sát, kiểm tra, thanh tra của các cơ quan nhà nước khác đối với hoạt động xử lý vi phạm hành chính. Nhằm góp phần xây dựng các cơ quan này trong sạch, vững mạnh, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả, bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của nhân dân.

Ngoài ra, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên với tư cách là cơ sở chính trị của chính quyền nhân dân, nơi thể hiện ý chí và nguyện vọng của nhân dân, tập hợp khối đoàn kết toàn dân, góp sức xây dựng Nhà nước trong sạch vững mạnh v.v... còn có quyền thực hiện việc giám sát, kiểm tra đối với công tác và đạo đức, lối sống của lãnh đạo, cán bộ, nhân viên có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính.

Ngoài ra, Mặt trận Tổ quốc Việt nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận còn có trách nhiệm động viên nhân dân nghiêm chỉnh thi hành pháp luật về khiếu nại, tố cáo; giám sát việc thi hành pháp luật về khiếu nại, tố cáo đối với hoạt động của các cơ quan chức năng có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính; quyền giám sát, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật và kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý văn bản pháp luật sai trái có liên quan đến việc tổ chức và hoạt động của các cơ quan chức năng có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính.

Hoạt động giám sát, khiếu nại, tố cáo của những cá nhân, tổ chức

Pháp lệnh XLVPHC quy định mang tính nguyên tắc quyền tố cáo của công dân; quyền khiếu nại của cá nhân, tổ chức bị xử lý vi phạm hành chính, theo đó, Pháp lệnh quy định công dân có quyền tố cáo về hành vi trái pháp luật của cơ quan, người có thẩm quyền trong xử lý vi phạm hành chính.

Đối với cá nhân, tổ chức bị xử lý vi phạm hành chính, Pháp lệnh quy định, cá nhân, tổ chức bị xử phạt vi phạm hành chính hoặc người đại diện hợp pháp của họ có quyền khiếu nại về quyết định xử phạt vi phạm hành chính, quyết định áp dụng các biện pháp ngăn chặn và bảo đảm việc xử lý vi phạm hành chính; người bị giáo dục tại xã, phường, thị trấn, đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục, đưa vào cơ sở chữa bệnh hoặc người đại diện hợp pháp của họ có quyền khiếu nại về việc áp dụng biện pháp đó. Pháp lệnh quy định như vậy nhằm nâng cao ý thức bảo vệ và tôn trọng pháp luật, tôn trọng các quy tắc xã hội; bảo đảm quyền và nghĩa vụ của đối tượng khi bị áp dụng biện pháp và hình thức xử lý, có ý nghĩa đối với các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính để cơ quan và cá nhân này phải tự mình thường xuyên kiểm tra, phát hiện sớm các sơ hở, thiếu sót trong hoạt động xử lý vi phạm hành chính để chủ động khắc phục và ngăn chặn kịp thời.

Phương thức thực hiện giám sát, kiểm tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo xử lý vi phạm hành chính

Pháp lệnh XLVPHC không quy định cụ thể cách thức để các chủ thể giám sát, khiếu nại, tố cáo xử lý vi phạm hành chính thực hiện. Tuy nhiên, qua các quy định hiện hành về cơ chế thực hiện của các chủ thể nêu trên như Luật về hoạt động giám sát của Quốc hội (năm 2003); Quy chế hoạt động giám sát của HĐND sửa đổi (do Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành năm 2005); Luật Mặt trận tổ quốc, Luật tổ chức Chính phủ, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp... cho thấy các chủ thể đều thực hiện thông qua hai phương thức “giám sát” trực tiếp và gián tiếp, cụ thể, Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội thực hiện việc giám sát trực tiếp đối với việc xử lý vi phạm hành chính của các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân; đối với văn bản quy phạm pháp luật quy định về xử lý vi phạm hành chính_... và thực hiện giám sát thông qua yêu cầu các cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan báo cáo tình hình xử lý vi phạm hành chính...; các bộ, cơ quan ngang bộ thực hiện thông qua việc thanh tra, kiểm tra trực tiếp các cơ quan, người có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính hoặc thông qua báo cáo, giải quyết khiếu nại, tố cáo trong việc xử lý vi phạm hành chính...

Thực trạng pháp luật về cơ chế kiểm tra, giám sát, khiếu nại, tố cáo việc xử lý vi phạm hành chính

Nghiên cứu các quy định hiện hành về những vấn đề nêu trên cho thấy Pháp lệnh đã hình thành cơ chế về kiểm tra, giám sát và khiếu nại, tố cáo việc xử lý vi phạm hành chính để trên cơ sở đó, cơ quan, người có thẩm quyền có trách nhiệm trong việc áp dụng các quy định của pháp luật để xử lý các vụ việc cụ thể phát sinh, coi kiểm tra, giám sát là nhiệm vụ thường xuyên của mình; các tổ chức chính trị - xã hội có cơ sở pháp lý để thực hiện quyền giám sát và phản biện xã hội đối với pháp luật và thực hiện pháp luật về xử lý vi phạm hành chính. Cá nhân, tổ chức bị xử lý vi phạm hành chính có cơ chế để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình khi cho rằng các chủ thể quản lý xâm phạm quyền của mình đồng thời các quy định này cũng nhằm xác lập các nguyên tắc, phương châm hoạt động và trách nhiệm pháp lý của từng cơ quan thực hiện giám sát, kiểm tra và giải quyết khiếu kiện trong thực hiện pháp luật. Tuy nhiên, các quy định hiện hành về kiểm tra, giám sát, khiếu nại, tố cáo và khởi kiện việc xử lý vi phạm hành chính còn có những điểm hạn chế như:

Thứ nhất, không như Pháp lệnh XLVPHC năm 1995 quy định cụ thể việc gửi quyết định quyết định áp dụng các biện pháp xử lý vi phạm hành chính khác cho VKSND để tiến hành kiểm sát chung việc tuân theo pháp luật, quyền kháng nghị của VKSND đối với việc áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác, Pháp lệnh XLVPHC năm 2002 chỉ quy định về kiểm tra, giám sát mang tính nguyên tắc, chưa đưa ra được các cơ chế, phương thức thực hiện việc giám sát cụ thể để các chủ thể có thể tiến hành giám sát một cách có hiệu quả.

Thứ hai, Pháp lệnh quy định các nội dung giám sát của Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội tuy không trái với các văn bản pháp luật hiện hành về hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân như Luật về hoạt động giám sát của Quốc hội (năm 2003), Quy chế hoạt động của HĐND do UBTVQH ban hành năm 2005. Tuy nhiên các quy định này không đầy đủ và chính xác về chủ thể thực hiện giám sát, nội dung giám sát, hình thức giám sát... bằng các quy định trong Luật và Quy chế đã ban hành, cụ thể, về giám sát của Quốc hội thì Pháp lệnh quy định về các chủ thể giám sát không đầy đủ: ngoài HĐDT, ủy ban của Quốc hội thì còn có Quốc hội, UBTVQH, các Đoàn đại biểu Quốc hội và các đại biểu Quốc hội cũng có trách nhiệm và thẩm quyền giám sát. Đối với giám sát của HĐND thì Pháp lệnh chưa đề cập đến các chủ thể khác cũng thực hiện hoạt động giám sát như Thường trực HĐND; các Ban của HĐND.

Thứ ba, các quy định về giám sát chưa có sự phân công công việc phù hợp với điều kiện năng lực của mỗi chủ thể thực hiện giám sát nhằm đảm bảo hiệu quả của hoạt động giám sát, tránh sự chồng chéo trong hoạt động giám sát giữa các chủ thể thực hiện quyền giám sát; các nội dung giám sát chưa đưa ra được các cơ chế cụ thể để các chủ thể có thể tiến hành giám sát một cách có hiệu quả (kém tính khả thi và không cụ thể bằng các quy định về việc kiểm sát của Viện Kiểm sát nhân dân quy định tại PLXLVPHC năm 1995, chẳng hạn như Pháp lệnh XLVPHC năm 1995 quy định cụ thể các trường hợp phải gửi quyết định áp dụng các biện pháp xử lý vi phạm hành chính khác cho Viện Kiểm sát nhân dân...)

Ngoài ra, cơ chế kiểm tra, giám sát mới chỉ chú trọng tới việc kiểm tra, giám sát xử lý vi phạm hành chính, mà chưa chú trọng tới việc không xử lý các hành vi vi phạm (có thể do thiếu trách nhiệm của người có thẩm quyền, có thể do thông đồng giữa người có thẩm quyền và người vi phạm...).

Thứ tư, các quy định về khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo xử lý vi phạm hành chính chỉ được quy định một cách nguyên tắc và dẫn chiếu đến pháp luật về khiếu nại, tố cáo nhằm bảo đảm phù hợp với Luật khiếu nại, tố cáo được ban hành năm 1998 (được sửa đổi, bổ sung vào năm 2004 và 2005) mà không quy định những nội dung mang tính đặc thù của khiếu nại, tố cáo, khiếu kiện hành chính do xử lý vi phạm hành chính liên quan đến quyền nhân thân, quyền tài sản, quyền tự do về mặt thân thể... của đối tượng bị xử lý vi phạm hành chính

Thứ năm, không đưa quy định về “khiếu nại” như là một trong những bước trong quy trình xem xét ra quyết định và thi hành quyết định xử lý vi phạm hành chính, đặc biệt là việc xem xét quyết định các biện pháp xử lý hành chính khác như biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn, biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, biện pháp đưa vào cơ sở giáo dục, cơ sở chữa bệnh để đối tượng bị áp dụng được thực hiện quyền “yêu cầu Toà án cấp cao hơn xem xét lại bản án và hình phạt đối với mình theo quy định của pháp luật” (khoản 5 Điều 14 Công ước quốc tế về quyền dân sự, chính trị)^{^[24]}

Nội dung và các yêu cầu cụ thể của các quy định về cơ chế giám sát, kiểm tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo trong XLVPHC để bảo đảm thi hành Luật XLVPHC

Trong những năm qua hoạt động giám sát, kiểm tra việc thực hiện pháp luật về xử lý vi phạm hành chính còn ít được các cá nhân, cơ quan có thẩm quyền quan tâm đúng mức. Sở dĩ có tình trạng như vậy do xuất phát từ nhiều yếu tố như cơ chế pháp lý vận hành chưa cụ thể, năng lực của các chủ thể thực hiện việc giám sát còn nhiều hạn chế, điều kiện tổ chức và hoạt động của các cơ quan chưa đáp ứng yêu cầu thực hiện nhiệm vụ... Để bảo đảm cơ chế giám sát, kiểm tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo trong pháp luật xử lý vi phạm hành chính được vận hành tốt trên thực tiễn, đáp ứng yêu câu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa thì pháp luật xử lý vi phạm hành chính cần nghiên cứu xây dựng các quy định của Luật xử lý vi phạm hành chính theo hướng hình thành cơ chế pháp lý cụ thể để các chủ thể liên quan có căn cứ pháp lý để triển khai thực hiện, cụ thể:

1. Đối với các quy định về giám sát của cơ quan dân cử

Giám sát việc ban hành và thực hiện pháp luật nói chung là nhiệm vụ thường xuyên của Quốc hội và HĐND các cấp để bảo đảm pháp luật được, thực hiện nghiêm chỉnh, thống nhất trên thực tế. Đối với việc ban hành và thực hiện pháp luật xử lý vi phạm hành chính, nếu chỉ thực hiện giám sát thông thường theo quy định hiện hành về giám sát sẽ không bảo đảm tương xứng với tính chất của hoạt động do việc áp dụng pháp luật xử lý vi phạm hành chính sẽ liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích của cá nhân, tổ chức bị xử lý, đặc biệt là việc áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác sẽ liên quan trực tiếp đến quyền tự do thân thể của đối tượng bị áp dụng biện pháp (tương tự như đối tượng bị xử lý hình sự, tuy nhiên, việc xử lý hình sự có nhiều chủ thể thực hiện giám sát mang tính Nhà nước như Quốc hội, HĐND các cấp và Viện kiểm sát nhân dân các cấp). Chính vì vậy, các quy định về giám sát về xử lý vi phạm hành chính trong Luật xử lý vi phạm hành chính cần được xây dựng theo hướng quy định cụ thể các điều quy định về các chủ thể thực hiện quyền giám sát, nội dung thực hiện việc giám sát, phương thức thực hiện việc giám sát, trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực được phân công trong việc báo cáo, giải trình nội dung công việc thuộc quyền quản lý của mình, trình tự, thủ tục thực hiện việc giám sát, kết quả của công tác giám sát. Trên cơ sở các điều dự kiến nêu trên có thể quy định như sau:

Về chủ thể giám sát: quy định các chủ thể thực hiện giám sát bao gồm Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hôi, đại biểu Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hôi, Hội đồng nhân dân các cấp, cơ quan thường trực của Hội đồng nhận dân và đại biểu HĐND. Đây là những chủ thể được Luật về hoạt động giám sát của Quốc hội và Quy chế hoạt động giám sát của HĐND do Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành.
Nội dung thực hiện việc giám sát của cơ quan dân cử: giám sát việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật về xử lý vi phạm hành chính; giám sát việc thực hiện pháp luật về xử lý vi phạm hành chính của các cơ quan, người có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính; giám sát thông qua hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo của cá nhân, tổ chức.
Phương thức thực hiện giám sát của cơ quan dân cử: cơ quan giám sát có thể thực hiện giám sát trực tiếp (thông quan giám sát thực địa như thành lập một hội đồng lâm thời để điều tra về vấn đề xử lý vi phạm hành chính, tham gia các phiên họp xem xét việc xử lý vi phạm hành chính, chất vấn) hoặc gián tiếp như thông qua xem xét các báo cáo định kỳ, các quyết định xử lý vi phạm hành chính được gửi đến (giới hạn một số quyết định sẽ được gửi đến cho một số chủ thể thực hiện giám sát theo thẩm quyền), các quyết định áp dụng biện pháp xử lý hành chính khác.
Phân định nội dung thực hiện giám sát trong xử lý vi phạm hành chính theo hướng quy định trách nhiệm của từng chủ thể trong thực hiện giám sát, cụ thể, đối với công tác giám sát của Quốc hội, cần quy định trách nhiệm của các chủ thể thực hiện giám sát như sau:

+ Quốc hội: thực hiện giám sát việc xử lý vi phạm hành chính thông qua chất vấn hoặc thông qua xem xét các báo cáo công tác của Chính phủ, Uỷ ban thường vụ Quốc hội về việc thực hiện pháp luật về xử lý vi phạm hành chính của đối tượng bị giám sát (Chính phủ) tại các phiên họp thường kỳ của Quốc hội. Đưa nội dung giám sát này trờ thành nhiệm vụ thường xuyên của Quốc hội, có như vậy mới nâng cao được chất lượng giám sát và tăng cường công tác kiểm tra của các cơ quan, người có thẩm quyền trong xử lý vi phạm hành chính.

Trong trường hợp cần thiết, đối với vụ việc xử lý vi phạm có tính chất nghiêm trọng, ảnh hưởng lớn đến xã hội thì Quốc hội có thể thành lập Uỷ ban lâm thời để xem xét vấn đề.

+ Uỷ ban thường vụ Quốc hội: giúp Quốc hội tổ chức thực hiện Chương trình giám sát thường kỳ của Quốc hội; chỉ đạo, phối hợp hoạt động giám sát của Uỷ ban của Quốc hội được giao thực hiện giám sát về xử lý vi phạm hành chính; hướng dẫn các Đoàn đại biếu Quốc hội, các đại biểu Quốc hội trong việc thực hiện hoạt động giám sát, trong đó có giám sát về việc xử lý VPHC; chỉ đạo việc theo dõi, đôn đốc, tống hợp kết quả giải quyết các kiến nghị giám sát về việc xử lý VPHC; xem xét báo cáo tổng hợp kết quả hoạt động giám sát của các cơ quan của Quốc hội, các Đoàn đại biểu Quốc hội; tổng hợp và báo cáo kết quả việc thực hiện chương trình giám sát tại kỳ họp cuối năm của Quốc hội.

Ngoài ra, trong phạm vi chức năng của mình, UBTVQH thực hiện giám sát thông qua xem xét báo cáo công tác của Chính phủ, xem xét văn bản quy phạm pháp luật; xem xét giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân theo quy định của pháp luật và giám sát trực tiếp thông qua việc thành lập Đoàn giám sát về việc xử lý vi phạm hành chính.

+ Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội: không quy định chung Hội đồng dân tộc và các uỷ ban đều được thực hiện việc giám sát về xử lý vi phạm hành chính chung chung như Pháp lệnh hiện hành mà quy định rõ trách nhiệm của một Uỷ ban của Quốc hội trong việc chịu trách nhiệm trước Quốc hội trong việc theo dõi, giám sát việc xử lý vi phạm hành chính.

Trong theo dõi giám sát việc xử lý VPHC, Uỷ ban này sẽ thực hiện tổ chức đoàn giám sát trực tiếp về việc ban hành pháp luật và thực hiện việc xử lý vi phạm hành chính của các cơ quan, người có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính trong phạm vi cả nước như giám sát việc ban hành các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thực hiện của Chính phủ, giám sát hoạt động của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ trong việc tổ chức thực hiện, quản lý việc xử lý vi phạm hành chính theo sự phân công của Chính phủ; thẩm tra báo cáo của Chính phủ được gửi định kỳ hàng tháng về công tác ban hành văn bản và thực hiện pháp luật về xử lý vi phạm hành chính; theo dõi, đôn đốc việc xử lý đơn thư giải quyết khiếu nại, tố cáo về xử lý vi phạm hành chính của các cơ quan nhà nước ở trung ương và cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; tổ chức nghiên cứu, xử lý và xem xét việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân về xử lý vi phạm hành chính.

+ Đoàn đại biểu Quốc hội: tổ chức Đoàn giám sát việc thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính ở địa phương như giám sát việc thi hành việc xử phạt vi phạm hành chính, giám sát việc tổ chức thực hiện biện pháp xử lý hành chính khác trong cơ sở giáo dục, cơ sở chữa bệnh, trường giáo dưỡng đóng tại địa phương mình; giám sát văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND tỉnh ban hành có liên quan đến xử lý VPHC; giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân do các đại biểu Quốc hội đã yêu cầu cơ quan, người có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính giải quyết.

+ Đại biểu Quốc hội: thực hiện hoạt động giám sát thông qua chất vấn các thành viên của Chính phủ; giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân về xử lý VPHC và giám sát việc thi hành pháp luật xử lý vi phạm hành chính tại địa phương.

Đối với công tác giám sát của HĐND các cấp, quy định trách nhiệm giám sát trong việc xem xét các báo cáo của các cơ quan hành chính ở địa phương được gửi định kỳ hàng tháng; thực hiện giám sát trực tiếp về xử lý vi phạm hành chính của các cơ quan, người có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính khi có căn cứ cho rằng đối tượng bị giám sát không thực hiện xử lý vi phạm hành chính theo quy định; tham gia giám sát trong quá trình xem xét áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác như giám sát việc lập hồ sơ, xem xét, ra quyết định và tổ chức thực hiện quyết định; theo dõi, đôn đốc việc xử lý đơn thư giải quyết khiếu nại, tố cáo về xử lý vi phạm hành chính được gửi tới cơ quan dân cử tại địa phương.

Về trình tự, thủ tục tiến hành giám sát việc xử lý vi phạm hành chính: thực hiện theo quy định của pháp luật hiện hành về việc giám sát, trong đó quy định rõ thêm về trách nhiệm của Chính phủ, UBND các cấp báo cáo về tình hình vi phạm hành chính trong phạm vi cả nước, trong ngành, lĩnh vực mình phụ trách, trong địa phương mình quản lý với Quốc hội hoặc HDND các cấp trong thời hạn định kỳ 6 tháng hoặc 1 năm.
Về thẩm quyền xử lý của các chủ thể có quyền giám sát: đối với văn bản quy phạm pháp luật của đối tượng bị giám sát có dấu hiệu trái pháp luật thì đình chỉ việc thi hành hoặc huỷ bỏ văn bản trái với Luật xử lý vi phạm hành chính; đình chỉ hành vi vi phạm pháp luật, kiến nghị xử lý người vi phạm pháp luật; huỷ bỏ hoặc đình chỉ toàn bộ hoặc một phần quyết định xử lý vi phạm hành chính của người có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính

Đối với các quy định giám sát về xử lý vi phạm hành chính của các Uỷ ban mặt trận tổ quốc và các tổ chức thành viên, các tổ chức xã hội và của công dân

Quy định rõ nội dung, phương thức thực hiện quyền giám sát về xử lý vi phạm hành chính, cụ thể:

Về nội dung giám sát: giám sát việc thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính của cơ quan, người có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính; giám sát việc thi hành pháp luật của cá nhân, tổ chức trong xã hội.

Phương thức thực hiện giám sát: đối với các tổ chức chính trị, xã hội, thực hiện việc giám sát phải có nội dung, chương trình giám sát cụ thể thông qua chương trình, kế hoạch làm việc thường xuyên hoặc định kỳ của tổ chức đó.

Đối với công dân thực hiện giám sát thông qua việc tố cáo^{^[25]} về việc thi hành pháp luật của người có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính đến người có thẩm quyền qua hòm thư công dân, qua đường dây nóng, qua phương tiện thông tin đại chúng và phải quy định trách nhiệm của cơ quan nơi người bị tố cáo công tác trong việc xác minh và trả lời tố cáo...

Đối với các quy định về kiểm tra việc xử lý vi phạm hành chính

Về thẩm quyền kiểm tra: quy định rõ trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức của người có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính trong việc kiểm tra việc xử lý vi phạm hành chính

Về nội dung kiểm tra: theo dõi, đôn đốc người có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính; giải quyết khiếu nại, tố cáo về xử lý vi phạm hành chính; quy định về kiểm tra nội bộ của cơ quan hành chính trong xử lý vi phạm hành chính.

Về hình thức thực hiện: thông qua báo cáo của người có thẩm quyền hoặc thông qua việc thành tra công vụ đối với người có thẩm quyền xử phạt.

Về kết quả kiểm tra: huỷ bỏ hoặc đình chỉ toàn bộ hoặc một phần quyết định xử lý vi phạm hành chính của người có thẩm quyền; xử lý kỷ luật đối với cán bộ, công chức người có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính khi vi phạm chế độ công vụ.

4. Đối với các quy định về khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại tố cáo

Tiếp tục quy định nguyên tắc về quyền khiếu nại, tố cáo như trong Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002. Tuy nhiên, Luật xử lý vi phạm hành chính cần quy định cụ thể hơn về khiếu nại của đối tượng bị xử lý vi phạm hành chính như ghi nhận các nội dung chính của quyết định xử lý vi phạm hành chính phải bao gồm quyền khiếu nại của tổ chức, cá nhân bị xử lý; thời hạn thực hiện quyền khiếu nại đối với hành vi vi phạm hành chính và quyết định xử lý vi phạm hành chính, thời điểm để tính thời hạn cần tính từ ngày cá nhân, tổ chức nhận được quyết định xử lý vi phạm; cá nhân/tổ chức có trách nhiệm, trực tiếp giải quyết khiếu nại liên quan; thời hạn cá nhân/tổ chức giải quyết khiếu nại phải giải quyết và trả lời bằng văn bản về việc khiếu nại theo quy định. Trường hợp, khiếu nại là có căn cứ pháp lý thì người có thẩm quyền phải tiến hành đình chỉ toàn bộ hoặc đình chỉ một phần hoặc huỷ bỏ quyết định việc xử lý vi phạm hành chính. Trường hợp việc khiếu nại không có căn cứ pháp lý thì phải có văn bản trả lời, trong đó, quy định rõ về quyền khởỉ kiện hành chính theo quy định của pháp luật nếu người khiếu nại không đồng ý về việc giải quyết khiếu nại. Đối với tố cáo về xử lý vi phạm hành chính, cần quy định rõ cơ quan, người có thẩm quyền tiếp nhận tố cáo; thời hạn giải quyết tố cáo.

5. Quy định chung để bảo đảm điều kiện cho việc thực hiện cơ chế giám sát, kiểm tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo trong XLVPHC

Nhằm tăng cường quyền giám sát, kiểm tra, khiếu nại, tố cáo trong xử lý vi phạm hành chính yêu cầu đặt ra đối Luật xử lý vi phạm hành chính cần phải làm là:

Thứ nhất, cần phải công khai hoạt động xử lý vi phạm hành chính. Công khai, minh bạch trong hoạt động của các cơ quan nhà nước (trừ những nội dung thuộc bí mật nhà nước hoặc những trường hợp đặc biệt theo quy định của pháp luật) như công khai quyết định xử lý vi phạm hành chính là một trong những điều kiện quan trọng để nhân dân có thể thực hiện việc kiểm tra, giám sát đối với hoạt động của cơ quan Nhà nước. Sở dĩ Luật xử lý vi phạm hành chính cần phải quy định vì các quyết định xử lý vi phạm hành chính có liên quan trực tiếp tới quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức, đặc biệt là đối với các quyết định áp dụng biện pháp xử lý hành chính khác có liên quan trực tiếp tới quyền tự do của công dân (trong hoạt động tố tụng tư pháp là hoạt động có liên quan trực tiếp tới quyền tự do cơ bản của công dân thì nguyên tắc công khai là một nguyên tắc quan trọng. Luật phòng chống tham nhũng cũng đã có quy định việc thụ lý, điều tra, truy tố, kiểm sát, xét xử, thi hành án phải được công khai theo quy định của pháp luật về tố tụng và các quy định khác của pháp luật có liên quan). Do đó đối với việc xử lý vi phạm hành chính là vấn đề có liên quan tới quyền của công dân, tổ chức thì cũng cần phải có quy định về công khai để đảm bảo quyền lợi của người bị xử lý, đồng thời bảo đảm thực hiện được cơ chế kiểm tra, giám sát.

Bên cạnh đó, các phương tiện thông tin đại chúng cần tích cực tham gia vào việc công khai vi phạm hành chính như phát hiện vi phạm pháp luật, vi phạm quyền tự do dân chủ, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân trong mọi hoạt động của cơ quan, đơn vị, cá nhân có thẩm quyền XLVPHC. Đồng thời, cũng nhanh chóng thông tin kịp thời, biêu dương những cán bộ, nhân viên hoạt động XLVPHC dũng cảm đấu tranh với những hành vi tiêu cực sai trái, dám bảo vệ công lý, phê phán hành vi tiêu cực vô trách nhiệm, tham nhũng trong hoạt động XLVPHC. Điểm cần lưu ý là khi đưa tin, bình luận về hoạt động của các cơ quan, cá nhân trong lĩnh vực XLVPHC các phương tiện thông tin đại chúng phải bảo đảm tính khách quan, trung thực và phải chịu trách nhiệm về việc đưa tin, bình luận.

Thứ hai, huy động các nguồn lực để tham gia việc xử lý vi phạm hành chính như tăng cường cán bộ chuyên trách thực hiện giám sát việc xử lý vi phạm hành chính (trong tố tụng tư pháp thì có hệ thống cơ quan chuyên trách thực hiện việc giám sát là Viện Kiểm sát nhân dân các cấp) như Quốc hội, HĐND các cấp quy định số đại biểu chuyên trách cho việc thực hiện giám sát; tăng cường cơ sở vật chất bảo đảm cho các cơ quan này có đủ điều kiện để hoàn thành nhiệm vụ, có chế độ chính sách hợp lý đối với cán bộ, làm công tác giám sát để nâng cao trách nhiệm, theo đó, đối với trách nhiệm giám sát của cơ quan dân cử, Luật XLVPHC cần có chế định quy định về cán bộ chuyên trách tham gia giám sát, tổng hợp, theo dõi về xử lý vi phạm hành chính và chế độ đối với cán bộ làm công tác chuyên trách.

Đối với cơ quan, giải quyết khiếu nại, tố cáo, cần quy định cụ thể bộ phận, cán bộ trực tiếp thụ lý, theo dõi việc giải quyết khiếu nại tố cáo về xử lý vi phạm hành chính để có thể hoàn thiện hơn về quy trình xử lý vi phạm hành chính, coi khiêu nại là một trong những quy trình của việc xử lý vi phạm hành chính.

Bên cạnh đó, Luật xử lý vi phạm hành chính cần quy định ngân sách nhà nước cần dành một khoản ngân sách cho các cơ quan giám sát, kiểm tra cũng như bảo đảm các phương tiện, trang thiết bị cần thiết đế phục vụ cho hoạt động giám sát, kiểm tra để bảo đảm thực hiện trên nguyên tắc giao nhiệm vụ phải bảo đảm gắn với thẩm quyền và bảo đảm nguồn lực cho việc thực hiện nhiệm vụ đó.

Thứ ba, có thể nghiên cứu quy định về việc thành lập Quỹ hỗ trợ phòng, chống vi phạm hành chính nhằm động viên, khuyến khích nhân dân tham gia giám sát hoạt động xử lý vi phạm hành chính; khen thưởng kịp thời đối với các cá nhân, tổ chức có thành tích trong giám sát, kiểm tra xử lý vi phạm hành chính. Quỹ này có thể được hình thành từ một tỷ lệ tiền thu được từ xử phạt vi phạm hành chính và từ bán tang vật, phương tiện bị tịch thu hàng năm; từ tài trợ của cá nhân, tổ chức và từ các nguồn thu hợp pháp khác. Quỹ này được sử dụng để hỗ trợ việc khen thưởng cá nhân, tổ chức có thành tích trong việc phòng, chống vi phạm hành chính; đồng thời được sử dụng hỗ trợ cho chi phí thực hiện các biện pháp khắc phục hậu quả, chi bồi dưỡng làm thêm giờ, bồi dưỡng công tác kiêm nhiệm, bồi dưỡng cho cán bộ bị

CÔNG TÁC PHỐ BIẾN, GIÁO DỤC PHÁP LUẬT VỀ XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH, CÁC YẾU TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN THỰC THI LUẬT XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH

Nguyễn Duy Lãm

Vụ trưởng Vụ PBGDPL

ĐẬT VẤN ĐỀ

Như chúng ta đã biết, pháp luật là những quy tắc xử sự chung do Nhà nước đặt ra hoặc thừa nhận để điều chỉnh các quan hệ xã hội, bảo đảm cho các quan hệ xã hội (vốn vô cùng đa dạng, phức tạp và luôn luôn biến đổi) vận hành "trong vòng trật tự" nhất định, phù hợp với ý chí và lợi ích của giai cấp thống trị.

Để thực hiện được điều đó, pháp luật phải đến được với các đối tượng mà nó điều chỉnh. Tự thân pháp luật thì không thể thực hiện được điều này mà nó phải thông qua quá trình tác động của tổ chức, cá nhân với nhiều phương thức, biện pháp khác nhau. Quá trình đó là phổ biến, giáo dục pháp luật. Bởi vậy, bất kỳ một nhà nước nào khi làm ra pháp luật rồi cũng đều phải tìm cách đưa pháp luật đến với các đối tượng mà nó điều chỉnh. Quá trình này diễn ra như thế nào, cách thức ra sao, quy mô đến đâu.... là do bản chất nhà nước và chế độ xã hội mà nhà nước đó tồn tại quyết định.

Đối với Việt Nam chúng ta, nhận thức rõ vị trí, vai trò, tầm quan trọng của pháp luật và phổ biến, giáo dục pháp luật nên từ khi Cách mạng tháng Tám (1945) thành công đến nay, cùng với quá trình xây dựng và không ngừng hoàn thiện chính quyền cách mạng của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, Đảng, Nhà nước ta luôn quan tâm xây dựng và từng bước hoàn thiện hệ thống pháp luật, trong đó có phổ biến, giáo dục pháp luật. Tuy chưa đầy đủ, chưa hoàn thiện nhưng có thể khẳng định, cho đến nay chúng ta đã có một hệ thống pháp luật khá toàn diện, điều chỉnh hầu hết các lĩnh vực đời sống xã hội. Vị trí, vai trò của pháp luật và công tác phổ biến, giáo dục pháp luật ngày càng được khẳng định.

Tuy nhiên, có một thực tế là, các văn bản pháp luật nói chung trong đó có các văn bản pháp luật về xử lý vi phạm hành chính được xây dựng, ban hành ngày càng nhiều, công tác PBGDPL ngày càng được quan tâm, được đẩy mạnh nhưng trình độ, nhận thức về pháp luật, ý thức chấp hành pháp luật vẫn là câu hỏi có tính thời sự luôn được đặt ra và yêu cầu phải có lời giải thỏa đáng. Để có lời giải phù hợp cho bài toán này không phải là điều đơn giản mà buộc chúng ta phải xem xét nó từ nhiều góc độ khác nhau, như bản thân nội tại của hệ thống pháp luật, quá trình chuyển tải pháp luật đến các đối tượng bị điều chỉnh (PBGDPL), các yếu tố tác động đến quá trình xây dựng và tổ chức thực hiện pháp luật, mối quan hệ qua lại và tác động lẫn nhau giữa các yếu tố đó v.v… Trong phạm vi chuyên đề này, từ góc độ tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật, qua nghiên cứu lý luận và bằng kinh nghiệm thực tiễn quá trình chỉ đạo và tổ chức thực hiện công tác PBGDPL thời gian qua. Chúng tôi tổng hợp, phân tích với hi vọng từng bước làm rõ mối quan hệ biện chứng giữa pháp luật với tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật, các yếu tố ảnh hưởng đến quá trình thực thi pháp luật. Trên cơ sở các phân tích này, kiến nghị một số giải pháp thích hợp để tiếp tục hoàn thiện công tác PBGDPL nói chung và pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, Luật xử lý vi phạm hành chính nói riêng nhằm làm cho pháp luật thực sự trở thành chuẩn mực ứng xử hàng ngày của các đối tượng.

NỘI DUNG

I. MỐI QUAN HỆ GIỮA CÔNG TÁC PHỔ BIẾN, GIÁO DỤC PHÁP LUẬT VỚI PHÁP LUẬT

Khái niệm phổ biến, giáo dục pháp luật

Phổ biến, giáo dục pháp luật là một từ ghép từ hai từ "phổ biến pháp luật" và "giáo dục pháp luật".

l.1 Phổ biến pháp luật:

Theo nghĩa hẹp, phổ biến pháp luật là giới thiệu tinh thần, nội dung văn bản pháp luật cho đối tượng của nó.
Theo nghĩa rộng, phổ biến pháp luật là truyền bá pháp luật cho mọi đối tượng.

1.2 Giáo dục pháp luật:

Giáo dục pháp luật là hoạt động định hướng có tổ chức, có chủ định của chủ thể giáo dục tác động lên đối tượng giáo dục nhằm mục đích hình thành ở đối tượng giáo dục tri thức pháp lý, tình cảm và hành vi phù hợp với các đòi hỏi của hệ thống pháp luật hiện hành.

Phổ biến, giáo dục pháp luật

Cho đến nay, chúng ta chưa có một định nghĩa chính thống nào về phổ biến, giáo dục pháp luật. Tuy nhiên, qua thực tiễn quá trình chỉ đạo và tổ chức thực hiện công tác PBGDPL thời gian qua, chúng ta có thể hiểu khái niệm Phổ biến, giáo dục pháp luật như sau: Phổ biến, giáọ dục pháp luật là một bộ phận của công tác giáo dục chính trị tư tưởng, một công đoạn của hoạt động tổ chức thực hiện pháp luật, là hoạt động định hướng có tổ chức, có chủ định nhằm mục đích hình thành ở đối tượng được tác động tri thức pháp lý, tình cảm và hành vi phù hợp với các đòi hỏi của hệ thống pháp luật hiện hành, góp phần nâng cao hiệu lực và hiệu quả quản lý nhà nước, tăng cường pháp chế, phát huy dân chủ, nâng cao trình độ văn hoá pháp lý cho công dân.

Mối quan hệ giữa công tác phổ biến, giáo dục pháp luật đối với việc thực thi pháp luật
1. Phổ biến, giáo dục pháp luật tác động vào ý thức của đối tượng

Phổ biến, giáo dục pháp luật được thực hiện với nhiều hình thức, biện pháp khác nhau. Nhưng dù với hình thức nào thì phổ biến, giáo dục pháp luật cũng đều nhằm mục đích và thực sự góp phần nâng cao nhận thức và tác động trực tiếp đến ý thức của đối tượng. Trước hết, các hoạt động này tạo ra sự quan tâm đối với pháp luật. Từ chỗ không biết, không đế ý đến sự tồn tại của pháp luật, đối tượng, được phổ biến, giáo dục bắt đầu dành sự quan tâm của mình đối với pháp luật, đồng thời sự hiểu biết về pháp luật cũng ngày càng được nâng lên.

Dưới chế độ xã hội chủ nghĩa, pháp luật không chỉ là phương tiện hàng đầu để Nhà nước quản lý xã hội mà còn là phương tiện cho mỗi tổ chức, cá nhân bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Công tác phổ biến, giáo dục pháp luật giúp cho đối tượng nhận thức được những giá trị cao đẹp ấy của pháp luật và biết sử dụng phương tiện hữu hiệu đó trong cuộc sống.

Một vai trò hết sức quan trọng của phổ biến, giáo dục pháp luật là tạo được niềm tin vào pháp luật. Khi đã có niềm tin, đối tượng sẽ biết tự điều chỉnh hành vi của mình theo đúng các quy định của pháp luật. Không những thế, họ còn có ý thức phê phán, lên án những hành vi vi phạm, đi ngược lại với các quy định của pháp luật.

2.2 Phổ biến, giáo dục pháp luật là một bộ phận quan trọng trong giáo dục chính trị tưởng

V.I. Lê-nin đã nhấn mạnh: "Luật là biện pháp chính trị, là chính trị". Pháp luật là sự thể chế hóa quan điểm, đường lối, chủ trương chính sách, ý chí của giai cấp thống trị. Đối với chúng ta, đường lối chính trị của Đảng Cộng sản Việt Nam - chỗ dựa của công cuộc đổi mới mọi mặt về chính trị, kinh tế, xã hội đã đi vào tất cả các mặt của hoạt động lập pháp, chỉ đạo nội dung của pháp luật.

Có thể thấy rằng, ý thức pháp luật là một bộ phận của ý thức chính trị. Vì vậy, khi thực hiện phổ biến, giáo dục pháp luật sẽ tạo ra khả năng cho việc giáo dục chính trị, hình thành ở đối tượng giáo dục những hiểu biết nhất định về chính trị. Ngược lại, giáo dục chính trị có những sự đan xen nhất định trong nội dung của mình những tư tưởng pháp lý.

Phổ biến, giáo dục pháp luật góp phần hình thành, củng cố, phát triển ý thức đạo đức mới

Đạo đức là những tiêu chuẩn, những nguyên tắc ứng xử được dư luận xã hội thừa nhận, quy định hành vi, quan hệ của con người đối với nhau và đối với xã hội.

Trong các quan niệm về công bằng, thiện, ác, nhân đạo, tự do, lương tâm, danh dự... không có sự đối lập giữa pháp luật và đạo đức. Pháp luật là chỗ dựa và là cơ sở của việc hình thành đạo đức mới. Các nguyên tắc căn bản của đạo đức mới được thể chế hoá thành các quy phạm pháp luật. Do đó, pháp luật bảo vệ và phát triển đạo đức, bảo vệ tính công bằng, chủ nghĩa nhân đạo, tự do, lòng tin và lương tâm con người. Giáo dục đạo đức tạo nên những tiền đề cần thiết để hình thành ở công dân sự tôn trọng sâu sắc đối với pháp luật. Ngược lại, giáo dục pháp luật tạo ra khả năng thiết lập trong đời sống thực tiễn thường ngày những nguyên tắc của đạo đức, củng cố các nghĩa vụ đạo đức, thiết lập thái độ không dung thứ với các biểu hiện chống đối xã hội.

Có thể nói, giáo dục pháp luật và giáo dục đạo đức cùng tác động vào lòng tin của con người đối với sự cần thiết tuân theo những nguyên tắc cơ bản của đạo đức mới, lòng tin đối với giá trị xã hội của pháp luật và lòng tin đối với những quy phạm đạo đức và pháp luật trong đời sống thực tế hàng ngày, hướng đến hoàn thiện những mối quan hệ lẫn nhau giữa con người với con người.

Giáo dục pháp luật là khâu đầu tiên trong quá trình triển khai thực hiện pháp luật

Sự khẳng định vai trò của pháp luật trong đời sống xã hội gắn liền với quá trình không ngừng nâng cao ý thức và tính tích cực tham gia của mọi tầng lớp nhân dân trong việc bảo vệ pháp luật. Tăng cường pháp chế XHCN (mà một trong những yếu tố cấu thành là sự phát triển của nhận thức pháp luật và văn hoá pháp lý của nhân dân), mở rộng và hoàn thiện nền dân chủ sẽ không có ý nghĩa khi không thực hiện được một cách toàn diện, hiệu quả công tác giáo dục pháp luật cho cán bộ và nhân dân.

Việc thực thi và chấp hành pháp luật phụ thuộc vào rất nhiều yếu tố khác nhau, trong đó có yếu tố ý thức pháp luật và văn hoá pháp lý của cá nhân, tổ chức thuộc mọi tầng lớp trong xã hội.

Đặc trưng rõ nét của ý thức pháp luật là sự thể hiện thái độ của các thành viên trong xã hội đối với kỷ cương, pháp luật; là sự đánh giá và ghi nhận tính công bằng của pháp luật xã hội chủ nghĩa. Pháp luật chỉ có thể trở thành công cụ có tác dụng điều chỉnh những hành vi đúng đắn khi sự cần thiết của nó đối với xã hội được ghi nhận, chấp nhận, khi mà nghĩa vụ chấp hành các quy định của pháp luật thực sự trở thành nhu cầu chấp hành một cách tự nguyện và có ý thức của bản thân mỗi người. Bởi thế, có thể coi ý thức pháp luật như là tiền đề tư tưởng cho sự củng cố và phát triển nền pháp chế.

Trong thực tế, không phải lúc nào việc chấp hành pháp luật cũng trở thành ý thức tự nguyện. Bởi vậy, trong điều kiện hiện nay, vai trò của tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật là hình thành ý thức pháp luật, góp phần giúp mỗi người nhận ra tính công bằng của pháp luật, chấp hành pháp luật trên cơ sở tự nguyện, xuất phát từ nhu cầu của bản thân, mà không phải do sự sợ hãi trước sự trừng phạt. Hơn nữa, trình độ văn hóa pháp lý không chỉ phản ánh sự hiểu biết các quy định của pháp luật một cách tổng thể, cần thiết cho mỗi con người, gắn liền với các nghĩa vụ của họ mà còn là sự hiểu biết một cách sâu sắc ý nghĩa của pháp luật trong cuộc sống xã hội, sự tôn trọng pháp luật và biết vận dụng pháp luật một cách đúng đắn.

Tóm lại, tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật với những phương thức khác nhau nhưng đều hướng tới mục đích nâng cao trình độ văn hoá pháp lý của người dân. Đồng thời, sự phát triển của văn hóa pháp lý cũng chịu ảnh hưởng trực tiếp của hoạt động thực thi pháp luật của các cơ quan Nhà nước. Hiệu quả tác động này lại phụ thuộc vào trình độ văn hoá pháp lý của đội ngũ cán bộ, công chức; phụ thuộc vào việc họ thực thi đúng pháp luật, có thái độ tôn trọng pháp luật. Bởi vậy, thực hiện nhiệm vụ nâng cao văn hoá pháp lý đòi hỏi không chỉ nâng cao trình độ văn hoá chung của nhân dân mà còn phải tăng cường năng lực thực thi pháp luật cho đội ngũ cán bộ, công chức các cơ quan Nhà nước. Một trong nhũng nguyên nhân của tình trạng vi phạm pháp luật là do trình độ văn hoá pháp lý của một bộ phận nhân dân. Trong đó có cả cán bộ, công chức còn thấp. Rõ ràng, việc nâng cao văn hoá pháp lý có quan hệ gắn bó mật thiết với việc thực thi pháp luật, tăng cường pháp chế.

Trong điều kiện xây dựng một xã hội công bằng, dân chủ và văn minh thì một trong những điều kiện quan trọng là làm sao để người dân được tham gia tích cực vào các hoạt động quản lý xã hội bằng pháp luật. Tăng cường dân chủ cũng có nghĩa là mở rộng sự tham gia của người dân vào các hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp, thực hiện giám sát hoạt động của các cơ quan Nhà nước. Chính điều này đã nâng cao trách nhiệm của mỗi người trong xã hội. Phổ biến, giáo dục pháp luật góp phần quan trọng đảm bảo hành trang kiến thức pháp lý cần thiết cho sự tham gia vào hoạt động xây dựng pháp luật và thực thi pháp luật.

KHÁI QUÁT THỰC TRẠNG VI PHẠM HÀNH CHÍNH, XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH VÀ PHỒ BIẾN, GIÁO DỤC PHÁP LUẬT VỀ XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH

Khái quát thực trạng vi phạm hành chính và xử lý vi phạm hành chính thời gian qua

Đất nước ta đang trong thời kỳ công nghiệp hoá, hiện đại hoá. Bên cạnh những điển hình tiên tiến trong việc chấp hành pháp luật, chúng ta vân thấy những hành vi cố ý hoặc vô ý vi phạm pháp luật của các tổ chức, cá nhân, trong đó có pháp luật hành chính. Có thể nói trong thời gian vừa qua, vi phạm hành chính đã diễn ra tương đối phổ biến trong hầu hết các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội. Lĩnh vực quản lý Nhà nước nào cũng có vi phạm hành chính, mặc dù tính chất, mức độ vi phạm có khác nhau. Cùng với sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước trong những năm qua, tình hình vi phạm hành chính cũng diễn ra ngày càng tăng về số lượng, đa dạng về các loại hành vi vi phạm và tính chất, mức độ ngày càng tinh vi, phức tạp và nghiêm trọng hơn.

Theo Báo cáo của Vụ pháp chế, Bộ Công an tổng kết 4 năm thi hành Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính (2002-2006) trong lực lượng Công an nhân dân thì trong lĩnh vực trật tự, an toàn giao thông đường bộ, một trong những lĩnh vực xảy ra rất nhiều hành vi vi phạm hành chính, lực lượng Cảnh sát giao thông đường bộ, đường sắt đã xử lý trên 13.000.000 trường hợp vi phạm, nộp Kho bạc Nhà nước trên 1.700 tỷ đồng tiền xử phạt hành chính, tước quyền sử dụng 246.930 giấy phép lái xe, tạm giữ 89.258 xe ô tô và l731.774 mô tô, xe máy, 6959 phương tiện khác, bấm lỗi số lần vi phạm trên giấy phép lái xe là 824.040 trường hợp.

Trong các lĩnh vực khác thuộc thẩm quyền xử lý của ngành công an, tình hình vi phạm hành chính cũng diễn ra hết sức phức tạp, cụ thể như sau:

Trong lĩnh vực an ninh, trật tự an toàn xã hội, theo số liệu thống kê của Tổng cục Cảnh sát, Bộ Công an, từ tháng 10 năm 2002 đến tháng 12 năm 2007, lực lượng quản lý xuất cảnh, nhập cảnh đã phát hiện, xử phạt vi phạm hành chính đối với 12.065 người nước ngoài, người Việt Nam định cư ở nước ngoài vi phạm pháp luật về xuất cảnh, nhập cảnh với tổng số tiền phạt lên đến hơn 3 tỷ đồng; đưa vào diện “cấm nhập cảnh” 109 đối tượng, đưa vào diện “chú ý nhập cảnh’' 220 đối tượng. Đối với người Việt Nam, các vi phạm hành chính chủ yếu là các hành vi xuất cảnh trái phép, sử dụng hộ chiếu giả, thị thực giá, giả mạo hồ sơ cấp hộ chiếu, khai sai sự thật để được cấp hộ chiếu, thị thực. Đối với người nước ngoài, vi phạm hành chính chủ yếu là các hành vi nhập cảnh trái phép, sử dụng hộ chiếu, thị thực giả để nhập cảnh, xuất cảnh; ở lại quá thời hạn cho phép, hoạt động trái mục đích nhập cảnh, lừa đảo, môi giới phụ nữ Việt Nam kết hôn với người nước ngoài trái phép…

Lực lượng Cảnh sát quản lý hành chính về trật tự xã hội trên toàn quốc đã xử phạt trên 500.000 trường hợp vi phạm về đăng ký, quản lý hộ khẩu, trên 430.000 trường hợp vi phạm về chứng minh thư nhân dân, nộp Kho bạc Nhà nước 6 tỷ đồng tiền xử phạt vi phạm hành chính. Lực lượng Cảnh sát phản ứng nhanh (CS113) đã xử phạt gần 200.000 trường hợp vi phạm hành chính, thu nộp Kho bạc Nhà nước hơn 4,2 tỷ đồng tiền xử phạt; lập biên bản thu, tạm giữ phương tiện, đồ vật liên quan đến hành vi vi phạm gồm 13 súng quân dụng các loại, 78 viên đạn súng quân dụng, 12 súng săn, 5 quả lựu đạn, 3 đầu đạn 61 ly và 105 ly, 3 quả mìn, 6 kíp mìn, gàn 200.000 vũ khí thô sơ, gần 500 kg pháo lậu, 201 ôtô, 6.086 môtô, 430 xích lô, xe đạp, 422.3924g và 60 tép hêroin, 18 viên ma tuý tổng hợp. Lực lượng Cảnh sát Trật tự Quản lý hành chính đã lập biên bản xử phạt vi phạm hành chính về trật tự an toàn giao thông trên 1.600.000 trường hợp, ra quyết định xử phạt trên 1.400.000 trường hợp, nộp Kho bạc Nhà nước 142.081 triệu đồng, tạm giữ 8.165 ôtô, 93.996 môtô, xe máy, 16.718 xe thô sơ đã ngăn chặn kịp thời 1.221 vụ đua xe và cổ vũ đua xe trái phép, tạm giữ 210 đối tượng, 857 phương tiện vi phạm, phạt tiền nộp Kho bạc Nhà nước 4.870.000 đồng.

Cục Cảnh sát điều tra tội phạm về trật tự xã hội, Bộ Công an (C14) đã trực tiếp xử lý 02 vụ việc vi phạm hành chính, phạt cảnh cáo 21 trường hợp. Một số vụ việc khác đã chuyển Công an các địa phương xử lý hành chính theo thẩm quyền. Cục Cảnh sát điều tra tội phạm về trật tự quản lý kinh tế và chức vụ, Bộ Công an (C15) đã xử lý 165 vụ vi phạm hành chính, phạt tiền 57.000.000 đồng, thu giữ gần 300.000 gói thuốc lá ngoại, 72 xe đạp, 80 môtô, xe máy, 10 xuồng, 04 điện thoại di động, buộc tiêu huỷ 08 lô hàng vi phạm pháp luật về sở hữu trí tuệ.

Lực lượng Cảnh sát cơ động, Cảnh sát bảo vệ mục tiêu, Bộ Công an (C22) qua tuần tra kiểm soát, bảo vệ các mục tiêu quan trọng, các địa bàn trọng điểm, bảo vệ các lễ hội, hội nghị lớn, tham gia chống đua xe trái phép đã phát hiện, chuyển cho công an xã, phường, thị trấn ở các địa phương xử lý 8.216 vụ vi phạm hành chính với 8.474 đối tượng. Nhìn chung, trong công tác xử phạt vi phạm hành chính, các lực lượng này chủ yếu làm các thủ tục lập biên bản vi phạm, sau đó, giao cho Công an địa phương sở tại xử lý.

Lực lượng Cảnh sát phòng cháy, chữa cháy đã tiến hành xử phạt vi phạm hành chính bằng hình thức chủ yếu là phạt tiền và tạm thời đình chỉ hoạt động của cơ sở hoặc bộ phận cơ sở có nguy cơ trực tiếp phát sinh cháy, nổ.

Lực lượng Cảnh sát giao thông đường thủy đã xử lý gần 470.000 vụ vi phạm hành chính, xử phạt tiền trên 40.000 trường hợp, nộp Kho bạc Nhà nước gần 118 tỷ đồng, đình chỉ hoạt động 2.577 trường hợp.

Trên đây là khái quát về tình hình vi phạm hành chính xảy ra trong 4 năm thi hành Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002, đã bị ngành Công an xử lý, trong đó riêng Công an một số thành phố lớn đã xử lý rất nhiều trường hợp vi phạm hành chính, cụ thể:

Theo Báo cáo số 92/BC-CAHN (PV11) ngày 20/7/2006 của Công an thành phố Hà Nội thì Công an thành phố Hà Nội đã xử lý 1.578.828 vụ, trong đó phạt cảnh cáo 2.603 trường hợp, chuyển 8.521 vụ vi phạm hành chính sang xử lý hình sự, tổng số tiền phạt là 115.528.474.025 đồng, tạm giữ 14.533 lượt ô tô, 196.855 lượt mô tô và 57.170 lượt phương tiện khác, thu giữ hàng hoá trị giá 71 tỷ 684 triệu đồng.

Theo Báo cáo, Công an thành phố Hải Phòng đã ra quyết định xử phạt 516.162 vụ, cụ thể như sau:

Trên lĩnh vực an ninh trật tự, tổng số đã kiểm tra và xử lý 134.240 trường hợp, trong đó có 5.190 trường hợp vi phạm Nghị định số 88/CP ngày 14/12/1995 của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực văn hoá, dịch vụ văn hoá. Vi phạm quy định của Nghị định số 51/CP và Nghị định số 150/2005/NĐ-CP ngày 12/12/2005 quy định xử lý vi phạm hành chính vệ hành vi đánh bạc, số đề là 5.519 trường hợp. Vi phạm Nghị định số 123/2005/NĐ-CP ngày 06/10/2005 của Chính phủ quy định về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực phòng cháy, chữa cháy là 109 trường hợp. Vi phạm trật tự an toàn giao thông đường sắt, đường bộ và đường thuỷ nội địa, đã kiểm tra, xử lý 379.567 vụ vi phạm.

Vi phạm quy định tại Nghị định số 15/2003/NĐ-CP ngày 19/02/2003, Nghị định sổ 09/2005/NĐ-CP ngày 27/1/2005, Nghị định số 39/NĐ-CP ngày 05/7/1996, Nghị định số 152/2005/NĐ-CP ngày 15/12/2005 gồm có 375.875 vụ, trong đó đã tước quyền sử dụng giấy phép lái xe ô tô và mô tô là 14.261 trường hợp; đánh dấu số lần vi phạm trên giấy phép lái xe ô tô, mô tô là 53.724 trường hợp, phạt tiền hàng chục tỷ đồng thu nộp ngân sách, qua đó góp phần kiềm chế và làm giảm các vụ tai nạn giao thông đường bộ, đường sắt.

Theo báo cáo của Công an thành phố Hồ Chí Minh thì trong 4 năm thực hiện Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002, toàn lực lượng thuộc Công an thành phố đã phát hiện 5.532.519 trường hợp vi phạm hành chính trên các lĩnh vực: an ninh trật tự; giao thông đường bộ; giao thông đường thuỷ nội địa; thương mại; hoạt động văn hoá; phòng cháy, chữa cháy... Đã lập biên bản và ra quyết định xử phạt 5.246.246 vụ, với tổng số tiền phạt lên đến 435.466.315.104 đồng, tước quyền sử dụng bằng thuyền trưởng có thời hạn 213 trường hợp; đánh dấu số lần vi phạm đối với 27.198 trường hợp, trong đó lần thứ nhất là 23.022 trường hợp, lần thứ hai là 3.581 trường hợp và lần thứ ba đối với 595 trường hợp; áp dụng biện pháp ngăn chặn tạm giữ 275 phương tiện giao thông đường thuỷ; 184.667 phương tiện giao thông đường bộ các loại; tịch thu tiêu huỷ 21.000 đĩa CD; tịch thu một số tài sản với giá trị trên 10 tỷ đồng trong lĩnh vực buôn lậu, gian lận thương mại như: thuốc lá ngoại nhập lậu, chai rượu ngoại lậu, phụ tùng xe ô tô, mô tô các loại nhập lậu và vi phạm sở hữu công nghiệp.

Vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng, quản lý lâm sản cũng rất phổ biến. Theo báo cáo của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn thì vi phạm chủ yếu trong lĩnh vực này là phá rừng trái phép (kể cả việc phá rừng làm rẫy), khai thác rừng trái phép, săn bắt trái phép động vật hoang dã; vận chuyển, mua bán trái phép động vật rừng hoang dã... Chỉ trong các năm từ 2002 đến 2004, lực lượng Kiểm lâm đã xử phạt cảnh cáo 12.257 vụ, phạt tiền 106.049 vụ, số tiền nộp phạt là 166.774 đồng; tịch thu 14.304 phương tiện vi phạm, tịch thu 71.736 m gỗ tròn và 74.391 m³ gỗ xẻ các loại; 97.438 con và 189.764 kg động vật rừng bị tịch thu; ngoài ra các lực lượng khác của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn như lực lượng bảo vệ thực vật đã xử lý 4.544 vụ bằng hình thức cảnh cáo, phạt tiền 3.156 trường hợp với số tiền xử phạt là 3.550 tỷ đồng; thú y xử phạt tiền là 106.049 trường hợp với số tiền là 1,2 tỷ đồng.

Trong lĩnh vực đo lường, chất lượng hàng hoá và sở hữu công nghiệp, vi phạm hành chính cũng diễn ra rất phức tạp.^{^[26]} Chỉ trong vòng 10 năm (1996- 2004), Thanh tra khoa học và công nghệ đã xử phạt trên 30.000 cơ sở với tổng số tiền phạt trên 45 tỷ đồng; tịch thu, tiêu huỷ nhiều sản phẩm, hàng hoá vi phạm pháp luật về sở hữu trí tuệ. Trong đó xử lý về đo lường, chất lượng hàng hoá và sở hữu công nghiệp chiếm tỷ lệ lớn, có vụ vi phạm điển hình như vụ làm hàng giả nhãn hiệu Marlboro với số tiền xử phạt và tang vật bị tịch thu lên đến 30 tỷ đồng. Vụ xâm phạm nhãn hiệu hàng hoá Louis Vuitton Outlet với số tiền xử phạt và giá trị hàng hoá bị tịch thu lên đến gần 1 tỷ đồng.

Liên quan đến hàng hoá[27], trong năm 2003, Chi cục quản lý thị trường đã xử lý 3.828 vụ với số tiền xử phạt là 14.666.738 đồng (năm 2003); năm 2004 xử lý 2.112 vụ với số tiền xử phạt là 19.011.160 đồng; các vi phạm hành chính bị Chi cục quản lý thị trường thành phố Hà Nội xử phạt chủ yếu liên quan đến hành vi kinh doanh hàng cấm, hàng lậu, hàng giả, hàng kém chất lượng, kinh doanh trái phép, vi phạm nhãn hàng hoá...

Trong lĩnh vực xây dựng, vi phạm hành chính diễn ra cũng phức tạp không kém. Có thể thấy rõ ràng điều này qua các số liệu:

Năm 2002 xử lý 284 công trình xây dựng trái phép, 7.323 vụ công trình xây dựng không phép; năm 2003 cấp phường xử lý 326 vụ công trình xây dựng sai phép, 5.357 công trình xây dựng không phép, thanh tra xây dựng xử lý 1.284 vụ xây dựng sai phép, không phép; năm 2004 cấp phường xử lý 6.198 vụ vi phạm, thanh tra xây dựng xử lý 485 vụ[28] .

Trong lĩnh vực môi trường, từ cuối năm 2006 đến nay, các cơ quan quản lý Nhà nước trên địa bàn tỉnh Khánh hòa đã tiến hành thanh tra, kiểm tra tại các cơ sở đang hoạt động sản xuất kinh doanh trên địa bàn tỉnh về việc chấp hành pháp luật bảo vệ môi trường, qua thanh tra, kiểm tra phát hiện một số vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường chủ yếu là vi phạm các quy định về lập báo cáo đánh giá tác động môi trường hoặc Bản đăng ký đạt tiêu chuẩn môi trường; vi phạm trong việc xử lý chất thải công nghiệp; vi phạm các quy định về cấp, thu hồi Giấy phép xả nước thải vào nguồn nước. Qua đó, đã ban hành 66 quyết định xử phạt vi phạm hành chính về lĩnh vực bảo vệ môi trường với hình thức xử phạt chính là phạt tiền với tổng số tiền phạt là 360.330.000 đồng, trong đó cấp huyện ban hành 59 quyết định với số tiền phạt là 169.830.000 đồng, cấp tỉnh 7 quyết định với số tiền là 190.500.000 đồng.

Bên cạnh việc phạt tiền, người có thẩm quyền xử phạt đã áp dụng các hình thức phạt bổ sung và các biện pháp khắc phục hậu quả như: Buộc thực hiện đúng các nội dung đánh giá tác động môi trường đã được phê duyệt; buộc các doanh nghiệp phải xử lý các nguồn thải đạt tiêu chuẩn cho phép và phải có giải pháp lộ trình cụ thể trong việc thực hiện Quyết định số 64/2003/QĐ-TTG của Thủ tướng Chính phủ; buộc các doanh nghiệp vi phạm có trách nhiệm hỗ trợ hoặc đền bù thiệt hại cho người dân trong khu vực bị ô nhiễm; buộc thực hiện các giải pháp khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường do vi phạm hành chính gây ra.

Từ một số nét khái quát về tình hình vi phạm hành chính và xử lý vi phạm hành chính nêu trên, có thể thấy rõ, tình hình vi phạm hành chính đã và đang diễn ra ở nhiều ngành, nhiều lĩnh vực và trong hầu hết các địa phương trên cả nước với tính chất, mức độ, quy mô và biểu hiện đa dạng, phức tạp. Vi phạm hành chính đã và đang gây ra những ảnh hưởng tiêu cực không nhỏ đối với nhiều mặt của đời sống kinh tế - xã hội, ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước trong các lĩnh vực, ảnh hưởng đến môi trường sản xuất, kinh doanh, đầu tư và phát triển kinh tế, ảnh hưởng đến trật tự an toàn xã hội và đời sống sinh hoạt của nhân dân. Vi phạm hành chính cũng đã gây ra những thiệt hại đáng kể về vật chất, tinh thần đối với các tổ chức, cá nhân và toàn thể cộng đồng xã hội. Điều đáng nói là mặc dù vi phạm hành chính có tính chất nguy hiểm cho xã hội chưa đến mức như tội phạm hình sự nhưng xảy ra mọi lúc, mọi nơi, mọi địa phương với số lượng và tần suất lớn trong tất cả các lĩnh vực quản lý nhà nước nên vi phạm hành chính thật sự trở thành mối quan ngại chung của Nhà nước và toàn xã hội.

Khái quát thực trạng phổ biến, giáo dục pháp luật về xử lý vi phạm hành chính thời gian qua

Pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, đặc biệt là Pháp lệnh XLVPHC 2002 là công cụ pháp lý quan trọng, tạo hành lang pháp lý cho các hoạt động phòng, chống vi phạm hành chính và phòng ngừa tội phạm, góp phần đảm bảo trật tự an toàn xã hội, duy trì trật tự kỷ cương trên các lĩnh vực quản lý nhà nước, quản lý xã hội và nâng cao ý thức tôn trọng pháp luật của công dân.

Nhận thức rõ vấn đề này, thời gian qua, các cấp, các ngành, các địa phương, cơ quan, đơn vị đã và đang tích cực triển khai hoạt động tuyên truyền, phổ biến, giáo dục về lĩnh vực này. Nhiều hoạt động tuyên truyền, phổ biển, giáo dục pháp luật về xử lý vi phạm hành chính được các bộ, ngành, địa phương, triển khai rộng rãi, nhất là việc tập huấn chuyên sâu Pháp lệnh 2002 đối với lực lượng có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính, đã góp phần làm cho các quy định của Pháp lệnh thực sự đi vào cuộc sống. Nhiều bộ, ngành, địa phương tổ chức tốt công tác tuyên truyền, phổ biến Pháp lệnh như: Bộ Công an, Bộ Giao thông vận tải, Bộ Tư pháp v.v...

Ủy ban An toàn giao thông Quốc gia phối hợp với Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tổ chức nhiều chiến dịch tuyên truyền lớn như tuyên truyền Tháng an toàn giao thông và xử lý vi phạm trong lĩnh vực này; tổ chức phát 3,5 triệu tài liệu về Nghị định số 152/2003/NĐ-CP ngày 19/2/2003 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ; phát 5,6 triệu tờ rơi tuyên truyền về đội mũ bảo hiểm tới các tổ dân cư. Hàng trăm cuộc thi tìm hiểu pháp luật giao thông với nhiều nội dung, tình huống xử lý vi phạm hành chính được tổ chức theo từng lĩnh vực, với nhiều đối tượng tham gia rộng rãi, điển hình như: cuộc thi “An toàn giao thông vì hạnh phúc của bạn” với 5,4 triệu bài dự thi; thi tìm hiểu Luật Giao thông đường thủy nội địa có 18.526 người tham gia; tổ chức trại hè học sinh tìm hiểu Luật Giao thông đường thủy nội địa; hàng năm tổ chức các cuộc thi lái tàu giỏi, tuần đường giỏi, thi lái xe an toàn...thu hút đông đảo cán bộ, công chức, viên chức và người lao động tham gia.

Để nâng cao hiểu biết và thực hiện đúng các quy định pháp luật về xử lý vi phạm hành chính cho cán bộ, chiến sĩ CAND tại địa phương, Bộ Công an đã chỉ đạo Công an các địa phương tổ chức nhiều cuộc thi tìm hiểu pháp luật và vận dụng các quy phạm pháp luật về xử lý vi phạm hành chính.

Hội đồng phối hợp công tác phổ biến, giáo dục pháp luật của Bộ Công an chỉ đạo Công an các đơn vị, địa phương thường xuyên làm tốt công tác hệ thống hoá văn bản QPPL, nhất là các văn bản liên quan về lĩnh vực hành chính và xử lý vi phạm hành chính. Các tập hệ thống hóa văn bản pháp luật thuộc dạng này đã được xuất bản như: Những văn bản quy phạm pháp luật về quản lý trật tự xã hội, quản lý thị trường, đấu tranh chống gian lận thương mại; Một số văn bản quy phạm pháp luật về đảm bảo trật tự an toàn giao thông; Thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính của Công an nhân dân...

Bộ Tư pháp, Hội đồng phối hợp công tác PBGDPL của Chính phủ đã chỉ đạo và tổ chức xây dựng nhiều tài liệu giới thiệu các văn bản về lĩnh vực xử lý vi phạm hành chính phục vụ công tác tuyên truyền, phổ biến tới các tầng lớp nhân dân. Ngay từ năm 1999, Vụ Phổ biến, giáo dục pháp luật Bộ Tư pháp phối hợp với Nhà xuất bản Thanh niên đã hệ thống hóa và xuất bản, phát hành rộng rãi cuốn Thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính của Chủ tịch ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn trong một số lĩnh vực quản lý nhà nước. Vụ cũng đã phối hợp với các cơ quan, đơn vị liên quan biên soạn và phát hành kịp thời các Đề cương giới thiệu các văn bản như: Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính năm 1989; Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính năm 1995, Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính năm 2002, Pháp lệnh sửa đổi một số điều của Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính năm 2007; Pháp lệnh số 04/2008/UBTVQH12 sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính, được ủy ban Thường vụ Quốc hội thông qua ngày 02 tháng 4 năm 2008 và bắt đầu có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 8 năm 2008.

Phục vụ cho việc tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, năm 2008, Đặc sản tuyên truyền pháp luật của Hội đồng phối hợp công tác PBGDPL của Chính phủ xây dựng và giới thiệu trên Trang thông tin điện tử Bộ Tư pháp số chuyên đề về vi phạm hành chính. Đây là số chuyên đề đề cập khá toàn diện, cô đọng các kiến thức cơ bản về hành chính và xử lý vi phạm hành chính, đặc biệt giới thiệu rõ nội dung Pháp lệnh số 04/2008/ƯBTVQH12 (của ủy ban Thường vụ Quốc hội khóa XII) sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính.

Công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật về xử lý vi phạm hành chính còn được thực hiện hiệu quả thông qua việc cưỡng chế thi hành pháp luật, xử phạt nghiêm các hành vi vi phạm pháp luật. Điển hình và dễ nhận thấy nhất là trong lĩnh vực trật tự, an toàn giao thông. Song song với việc đẩy mạnh tuyên truyền, phổ biến rộng rãi các quy định pháp luật về trật tự, an toàn giao thông với nhiều hình thức khác nhau, giáo dục ý thức chấp hành pháp luật cho các đối tượng thông qua việc kiểm tra, nhắc nhở và xử phạt nghiêm minh các trường hợp vi phạm rất được chú trọng. Các lực lượng chức năng có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính đã tăng cường công tác kiểm tra, nhắc nhở và xử phạt đối với các trường hợp vi phạm. Hàng năm, có hơn 4 triệu trường hợp bị xử phạt vi phạm hành chính về trật tự, an toàn giao thông. Việc thực hiện thành công quy định bắt buộc đội mũ bảo hiểm trên các tuyến đường là một trong những minh chứng cho kết quả sự phối kết hợp chặt chẽ giữa công tác tuyên truyền, phổ biến và cưỡng chế thi hành pháp luật thời gian qua.

Tại địa phương, một số tỉnh, thành phố đã triển khai có hiệu quả công tác tập huấn nội dung Pháp lệnh và các văn bản hướng dẫn thi hành, như các tỉnh, thành phố: Tiền Giang, cần Thơ, Hải Phòng, Đồng Tháp, Đồng Nai… Một số tỉnh Chủ tịch UBND tỉnh ban hành chỉ thị về việc triển khai Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 2002, tổ chức tập huấn chuyên sâu cho từng ngành ^{^[29]}, thi tìm hiểu nội dung Pháp lệnh^{^[30]}, biên soạn tờ rơi^{^[31]}.

Vi phạm hành chính đã, đang và sẽ diễn ra ở rất nhiều lĩnh vực đời sống xã hội. Do vậy, để góp phần phòng ngừa, giảm bớt vi phạm hành chính, công tác tuyên truyền, giáo dục pháp luật không thể chỉ tập trung vào việc tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính và các văn bản liên quan thuộc lĩnh vực này mà còn phải hướng tới rất nhiều lĩnh vực pháp luật khác, lồng ghép với việc tuyên truyền, phổ biến, giáo dục các nội dung pháp luật khác.

Thời gian qua, các cấp, các ngành, các địa phương, cơ quan, đơn vị đã có nhiều cố gắng và bước đầu đạt được những kết quả đáng ghi nhận trong việc tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về xử lý vi phạm hành chính. Nhìn chung, công tác PBGDPL nhằm phòng ngừa, giảm bớt vi phạm hành chính được thực hiện với nhiều phương thức, biện pháp khác nhau tùy hoàn cảnh cụ thể của từng bộ, ngành, địa phương, cơ quan, đơn vị với nhiều nội dung pháp luật thuộc rất nhiều lĩnh vực đời sống xã hội.

Hội đồng phối hợp công tác PBGDPL của Chính phủ đã chỉ đạo Hội đồng phối hợp các cấp, các ngành, các cơ quan, địa phương, đơn vị đổi mới cách thức phổ biến, giáo dục pháp luật phù hợp với đặc điểm đối tượng, địa bàn để đưa pháp luật về xử lý vi phạm hành chính thực sự đến với nhân dân. Những hình thức phổ biến, giáo dục pháp luật truyền thống như tuyên truyền miệng, tuyên truyền thông qua hệ thống loa truyền thanh ở cơ sở, thi tìm hiểu pháp luật, sinh hoạt câu lạc bộ pháp luật tiếp tục được thực hiện có hiệu quả với nhiều cải tiến, sáng tạo về hình thức, nội dung, phương pháp thể hiện. Việc tuyên truyền thông qua phương tiện thông tin đại chúng được quan tâm, tăng về thời lượng và nâng cao về chất lượng. Đài Truyền hình Việt Nam, Đài Phát thanh - Truyền hình các địa phương, các báo ở trung ương và địa phương đều giành thời lượng đáng kể cho việc tuyên truyền về xử lý vi phạm hành chính.

Hoạt động biên soạn và phát hành tài liệu tuyên truyền pháp luật về xử lý vi phạm hành chính cũng đã đạt được những kết quả rõ rệt hơn với việc đa dạng hóa các loại tài liệu, tăng cường in ấn các tờ rơi, tờ gấp, sách pháp luật bỏ túi với nội dung đơn giản, dễ hiểu, phù hợp với từng loại đối tượng để phát cho nhân dân.

Bên cạnh việc đẩy mạnh triển khai các hình thức phổ biến, giáo dục pháp luật truyền thống nêu trên, các bộ, ngành, địa phương đã cố gắng tìm tòi, sáng tạo áp dụng một số hình thức khác. Nhiều hình thức phổ biến, giáo dục pháp luật mới đã được sử dụng có hiệu quả như giải đáp pháp luật trực tuyến (Bộ Tài nguyên, Môi trường), tuyên truyền qua hình thức sinh hoạt văn hóa truyền thống; lễ hội truyền thống, văn nghệ quần chúng; cổ động trực quan, lồng ghép tuyên truyền pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng qua “Lễ hội ăn thề với rừng” (Lào Cai); tuyên truyền pháp luật trên thuyền văn hóa (Cần Thơ); lễ hội văn hóa miên biên... Biện pháp tuyên truyền gan với hoạt động phong trào của các tổ chức chính trị - xã hội như phong trào “Toàn dân đoàn kết xây dựng đời sống văn hóa” ở khu dân cư tuyên truyền pháp luật thông qua phong trào thanh niên tình nguyện (TP. Hồ Chí Minh, Hà Nội, Hưng Yên...); xây dựng “điểm sáng” chấp hành pháp luật với phong trào “Toàn dân thực hiện tốt pháp luật” theo 5 tiêu chí: Thôn, làng không có người vi phạm pháp luật; không có khiếu kiện trái pháp luật, đông người, kéo dài; không có người vượt biên trái phép ....(Gia Lai)... đã góp phần hạn chế vi phạm pháp luật, nâng cao ý thức chấp hành pháp luật của cán bộ và nhân dân trên địa bàn. Tuyên truyền, phổ biến pháp luật thông qua phiên tòa xét xử, huy động, trợ giúp pháp lý cũng được sử dụng có hiệu quả trong thời gian vừa qua. Nhiều hình thức phổ biến, giáo dục pháp luật đang được thử nghiệm, bước dầu đem lại kết quả nhất định như mở hộp thư pháp luật và giải quyết vướng mắc về pháp luật của người dân (Lào Cai, Thanh Hóa, Hải Phòng, Thừa Thiên Huế ...). phổ biến pháp luật định kỳ tại ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn để trực tiếp nghe dân nói và đối thoại với nhân dân... Đặc biệt, sau khi Chỉ thị số 32-CT/TW ngày 09/112/2003 của Ban Bí thư Trung ương Đảng (khoá IX) về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng trong công tác phổ biến, giáo dục pháp luật, nâng cao ý thức chấp hành pháp luật của cán bộ, nhân dân được ban hành, các hình thức phổ biến, giáo dục pháp luật đã được cải tiến, đổi mới ngày càng phong phú, đa dạng, sinh động và được vận dụng sáng tạo ở mỗi cơ quan, đơn vị, địa phương, đã và đang phát huy tác dụng, thiết thực hơn so với trước đây, tránh được tính hình thức, phổ trương, lãng phí. Trong mỗi hình thức tuyên truyền nói trên luôn có nội dung pháp luật về xử lý vi phạm hành chính và các hình thức xử lý vi phạm hành chính đối với từng lĩnh vực pháp luật được lồng ghép trong đó. Có thế nói, các quy định về xử lý vi phạm hành chính luôn là một trong các nội dung quan trọng được đặc biệt quan tâm.

Giáo dục pháp luật trong nhà trường là một kênh giáo dục pháp luật đặc biệt quan trọng và có ý nghĩa lâu dài. Ngành Giáo dục - đào tạo đã phối hợp với ngành Tư pháp thực hiện chuẩn hoá chương trình giáo dục công dân ở bậc giáo dục phổ thông và chương trình giảng dạy pháp luật ở bậc đại học, trung học chuyên nghiệp; chỉnh lý, biên soạn các tài liệu, sách giáo khoa giảng dạy pháp luật chính khoá. Trong các nội dung pháp luật được dưa vào Chương trình, các nội dung pháp luật về vi phạm hành chính và xử lý vi phạm hành chính giữ vị trí quan trọng. Hoạt động ngoài giờ lên lớp đã có những cải tiến về nội dung và cách làm để gắn việc học pháp luật với thực tiễn thi hành pháp luật, gây hứng thú cho người học. Nhìn chung, thông qua môn giáo dục công dân ở cấp học phổ thông, môn pháp luật đại cương ở bậc đại học, môn học pháp luật ở các trường trung học chuyên nghiệp và các hoạt động giáo dục pháp luật ngoại khoá, khoảng 23 triệu người học, trong đó có hơn 18 triệu học sinh, sinh viên về cơ bản được tiếp cận với nhiều kiến thức pháp luật trong đó có kiến thức pháp luật hành chính và pháp luật về xử lý vi phạm hành chính ngay từ khi ngồi trên ghế nhà trường.

Có thể khẳng định, công tác phổ biến, giáo dục pháp luật về xử lý vi phạm hành chính được các cấp, các ngành, các địa phương, cơ quan, đơn vị quan tâm, được triển khai theo kế hoạch cụ thể với sự cố gắng đầu tư nguồn lực cho phép. Phổ biến, giáo dục pháp luật về xử lý vi phạm hành chính đã có bước chuyển biến nhất định và đạt được những kết quả bước đầu đáng khích lệ. Y thức chấp hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính của cán bộ, nhân dân từng bước được nâng lên. Phổ biến, giáo dục pháp luật về xử lý vi phạm hành chính đã và đang góp phần quan trọng vào sự nghiệp phát triển kinh tế, xã hội của đất nước và yêu cầu tăng cường quản lý xã hội bằng pháp luật.

CÁC YẾU TỐ ẢNH HƯỞNG ĐÉN THỰC THI LUẬT XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH NHÌN TỪ GÓC ĐỘ PHỔ BIẾN, GIÁO DỤC PHÁP LUẬT

Có rất nhiều yếu tố tác động đến việc thực thi pháp luật như nội dung của chính văn bản pháp luật đó, kỹ thuật lập pháp, nhận thức của các đối tượng bị điều chỉnh, điều kiện kinh tế - xã hội mà bản thân văn bán pháp luật ra đời và tồn tại v.v... Cũng như các văn bản pháp luật khác, Luật xử lý vi phạm hành chính khi được ban hành có phát huy được hiệu lực, hiệu quả thực sự trong cuộc sống hay không còn phụ thuộc rất nhiều vào các yếu tố nêu trên. Trong phạm vi chuyên đề này, chúng tôi chỉ đề cập đến một số yếu tố ảnh hưởng đến quá trình thực thi Luật xử lý vi phạm hành chính nhìn từ gốc độ tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật.

Các yếu tố thuộc về đối tượng được tuyên truyền, phổ biến, giáo dục Luật xử lý vi phạm hành chính
1. Kiến thức, hiểu biết về Luật xử lý vi phạm hành chính

Luật xử lý vi phạm hành chính (sau đây gọi tắt là Luật) khi được ban hành, muốn phát huy hiệu lực, hiệu quả thực sự thì các quy định của nó buộc phải được đi vào cuộc sống, đến được với các đối tượng mà nó điều chỉnh. Muốn các quy định của Luật được hiện thực hóa trong cuộc sống thì điều cốt yếu là mọi người phải biết đến Luật, hiểu được Luật, biết và hiểu được, nhớ được những vấn đề cơ bản, cốt lõi, trọng tâm của tinh thần và nội dung văn bản Luật để thực hiện.

Cơ sở pháp lý để tiến hành xử phạt vi phạm hành chính là hành vi vi phạm hành chính đó phải được quy định cụ thể trong một văn bản quy phạm pháp luật cụ thể do cơ quan có thẩm quyền ban hành và việc quy định đó phải được phổ biến đến các đối tượng thực hiện để họ biết, hiểu và chấp hành. Không thể bắt người ta thực hiện các quy định của pháp luật mà người ta không biết đến, ngoại trừ những trường hợp đối tượng buộc phải biết. Trên thực tế, rất nhiều trường hợp vi phạm pháp luật mà người vi phạm hoàn toàn không biết mình vi phạm. Bởi lý do đơn giản là họ hoàn toàn không biết pháp luật có quy định như vậy. Kể cả khi biết được pháp luật có quy định nhưng lại không hiểu nội dung cụ thể như thế nào? Thực hiện ra sao? Bắt đầu từ đâu? v.v.... Thậm chí, không ít trường hợp, người vi phạm đã biết, hiểu được quy định pháp luật (thông qua nhiều kênh như nghe báo đài, tự tìm hiểu, được tuyên truyền, phổ biến, được học tập, nghiên cứu ...) nhưng lại không nhớ được, dẫn đến có hành vi vi phạm.

Đối với lĩnh vực xử lý vi phạm hành chính cũng vậy. Chỉ khi các quy định của Luật trở thành tri thức của các chủ thể thì khi đó chúng mới có thể được thực thi trong thực tế. Nói "có thể" là vì để pháp luật được thực thi, ngoài yếu tố tri thức ra còn rất nhiều yếu tố tác động khác như tình cảm, thái độ ứng xử đối với Luật của chính các đối tượng (đồng tình, ủng hộ, tự giác chấp hành hay không đồng tình, né tránh, lách, phản đối...), dư luận xã hội ( hoan nghênh, nhiệt tình ủng hộ hay phê phán, thờ ơ...) cách ứng xử của cơ quan và những người có trách nhiệm bảo vệ, thi hành Luật (nghiêm minh, công bằng, triệt đế hay không nghiêm minh, thờ ơ, chiếu lệ, không công bằng, v.v...

Có thể khẳng định, cũng như đối với pháp luật nói chung, hiểu biết hay nói một cách khoa học là tri thức về Luật xử lý vi phạm hành chính là cơ sở, điều kiện đầu tiên của việc thực thi Luật, là yếu tố "cần" khi xem xét trách nhiệm pháp lý của các chủ thể.e

Tình cảm, niềm tin đối với Luật xử lý vi phạm hành chính

Tình cảm, niềm tin quyết định thái độ ứng xử đối với pháp luật. Thái độ ứng xử đối với pháp luật lại hoàn toàn phụ thuộc vào nội dung, bản chất của các quy định mà văn bản pháp luật thể hiện. Đây là hai mặt của một vấn đề thống nhất biện chứng.

Pháp luật nói chung và pháp luật về xử lý vi phạm hành chính nói riêng chỉ có thể được mọi người thực hiện nghiêm chỉnh khi ngoài việc người ta biết, hiểu được nó là gì họ còn phải biết được nó vì ai, để làm gì, có lợi gì cho họ không? Nếu pháp luật không đem lại cho người ta quyền lợi gì thì chắc chắn người ta sẽ không mặn mà gì với chúng cả. Ngay cả khi pháp luật chắc chắn sẽ đem lại lợi ích cho người thực hiện nó nhưng người ta không hoặc chưa nhận thức được thì người ta cũng không thiết tha gì. Chỉ khi người ta hiểu và tin rằng pháp luật nói chung và pháp luật về xử lý vi phạm hành chính nói riêng có quyền lợi của người ta trong đó thì họ mới tin tưởng và thực hiện một cách tự giác và hữu hiệu. Không đạt được điều này thì dù có thực hiện cưỡng chế đến đâu người ta cũng chỉ thực hiện đến mức độ nào đó mà thôi. Pháp luật của chúng ta được xây dựng là để bảo vệ cho quyền và lợi ích của nhân dân, đảm bảo lợi ích chung của cộng đồng, đảm bảo công bằng và dân chủ xã hội. Khi nào người dân nhận thức đầy đủ được như vậy thì pháp luật không cần đến biện pháp cưỡng chế nào mà mọi người vẫn tự giác thực hiện. Luật xử lý vi phạm hành chính khi được xây dựng, ban hành và có hiệu lực cũng không thể là ngoại lệ.

Ý thức chấp hành Luật xử lý vi phạm hành chính

Trong lĩnh vực pháp luật nói chung và pháp luật về xử lý vi phạm hành chính nói riêng, có ý thức pháp luật mới có hành vi pháp luật. Ý thức pháp luật đúng thì hành vi pháp luật mới đúng và ngược lại, ý thức pháp luật không đúng, không chuẩn hoặc sai thì hành vi pháp luật cũng sẽ không đúng, không chuẩn, lệch lạc, sai trái.

Ý thức pháp luật nói chung và pháp luật về xử lý vi phạm hành chính nói riêng là một trong các yếu tố đảm bảo cho việc thực thi pháp luật nói chung và pháp luật về xử lý vi phạm hành chính nói riêng.

Các yếu tố thuộc về công tác phổ biến, giáo dục Luật xử lý vi phạm hành chính
1. Các yếu tố thuộc về chủ thể tuyên truyền, phổ biến, giáo dục Luật xử lý vi phạm hành chính
  1. Quan điểm, nhận thức

Quan điểm, nhận thức là tiền đề của tình cảm, ý thức. Quan điểm, nhận thức đúng đắn thì tình cảm, ý thức sẽ đúng đắn. Ngược lại, quan điểm, nhận thức sai thì tình cảm, ý thức sẽ sai. Quan điểm, nhận thức của các chủ thể trong công tác phổ biến, giáo dục pháp luật nói chung và pháp luật về xử lý vi phạm hành chính nói riêng là một trong những điều kiện tiên quyết bảo đảm cho công tác này đạt hiệu quả. Từ nhận thức sâu sắc, đúng đắn, đầy đủ về vai trò của công tác phổ biến, giáo dục Luật trong việc xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa, nhu cầu tăng cường quản lý xã hội bằng pháp luật và hội nhập kinh tế quốc tế, các chủ thể phổ biến, giáo dục Luật mới có sự đầu tư cần thiết về trí tuệ, nhân lực, vật lực, thời gian và các biện pháp hiệu quả để triển khai, tổ chức thực hiện kịp thời, thường xuyên liên tục và có chất lượng công tác phổ biến, giáo dục Luật gắn với nhiệm vụ chính trị của từng ngành, địa phương, đơn vị. Nếu các chủ thể phổ biến, giáo dục Luật không nhận thức được hoặc nhận thức không đầy đủ, không triệt để hoặc nhận thức sai lệch thì công tác phổ biến, giáo dục Luật xử lý vi phạm hành chính chắc chắn sẽ không được thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ, không triệt để hoặc thực hiện sai lệch. Và từ đó, việc thực thi Luật xử lý vi phạm hành chính cũng chắc chắn sẽ không thực hiện được hoặc thực hiện không đầy đủ, không triệt để, sai lệch, Luật không thể phát huy được hiệu lực, hiệu quả trong cuộc sống.

Tổ chức, nhân lực

Đây là nhân tố, là chủ thể thực hiện công tác PBGDPL nói chung và Luật xử lý vi phạm hành chính nói riêng. Không có tổ chức, nhân lực thì không thể thực hiện được bất cứ việc gì. Công tác PBGDPL nói chung và Luật xử lý vi phạm hành chính nói riêng cũng vậy. Tuy nhiên, nói như vậy không có nghĩa là công tác PBGD Luật xử lý vi phạm hành chính buộc phải có tổ chức bộ máy và nhân lực riêng mới thực hiện được. Hiện tại, phổ biến, giáo dục pháp luật về xử lý vi phạm hành chính là một trong các nội dung của công tác PBGDPL nói chung, được tổ chức bộ máy, nhân lực làm công tác PBGDPL nói chung thực hiện. Trong tương lai, khi Luật xử lý vi phạm hành chính được ban hành thì công tác tuyên truyền phổ biến, giáo dục Luật này cũng vẫn sẽ do tổ chức bộ máy và nguồn nhân lực này thực hiện. Tuy nhiên, nếu có nhân lực chuyên trách cho tuyên truyền phổ biến, giáo dục Luật thì vô cùng lý tưởng. Khi đó, việc đưa các quy định pháp luật về xử lý vi phạm hành chính nói chung và Luật xử lý vi phạm hành chính nói riêng vào cuộc sống chắc chắn sẽ thuận lợi và hiệu quả hơn.

Các yếu tố thuộc về nội dung, hình thức tuyên truyền, phổ biến, giáo dục Luật xử lý vi phạm hành chính
1. Nội dung pháp luật được tuyên truyền

Như chúng ta đã biết, nội dung chính của công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật là pháp luật - những quy tắc xử sự chung bắt buộc cho các đối tượng bị điều chỉnh. Đó là những quy định có trong các văn bản pháp luật cần phổ biến, tuyên truyền đến mọi đối tượng phải thực thi chúng. Các nội dung, đó thường là:

Những hành vi mà các chủ thể được thực hiện, buộc phải thực hiện hoặc cấm không được thực hiện;
Quyền, nghĩa vụ của các chủ thể tham gia quan hệ pháp luật;
Các chế tài áp dụng đối với người có hành vi vi phạm;
Các điều kiện bảo đảm.

Ngoài ra, bên cạnh việc tuyên truyền, phổ biến, giáo dục những quy tắc xử sự chung bắt buộc với những nội dung nói trên, để công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật thực sự có hiệu quả, bảo đảm cho pháp luật được thực thi trong cuộc sống thì cần chú ý làm cho đối tượng được tuyên truyền, phổ biến nắm bắt, hiểu, nhớ được cả tinh thần của quy định, văn bản pháp luật như: Mục đích, ý nghĩa của việc ban hành quy định, văn bản pháp luật; Sự cần thiết phải ban hành quy định, văn bản pháp luật; Vị trí, vai trò của các quy định, văn bản pháp luật trong đời sống xã hội; Cách thức, biện pháp bảo đảm quy định, văn bản pháp luật được quán triệt và thực hiện, phát huy hiệu lực, hiệu quả...

Đối với pháp luật về xử lý vi phạm hành chính nói chung và Luật xử lý vi phạm hành chính (khi được ban hành) nói riêng cũng vậy, nội dung tuyên truyền, phổ biến cũng sẽ gồm những nội dung như vừa nêu trên đây.

Những nội dung trên đây khi được tuyên truyền, phổ biến, quán triệt đến các đối tượng sẽ tác động rất lớn đến nhận thức và ý thức của họ đối với Luật. Khi đó các đối tượng sẽ tiếp nhận và thực hiện Luật một cách tự giác, hiệu quả.

2.2.2. Quan hệ giữa nội dung và hình thức tuyền truyền, phổ biến, giáo dục Luật xử lý vi phạm hành chính

Nội dung pháp luật được tuyên truyền và hình thức tuyên truyền là những nhân tố quyết định chất lượng, hiệu quả công tác PBGDPL, qua đó, quyết định đến việc thực thi pháp luật. Pháp luật nói chung, pháp luật về xử lý vi phạm hành chính nói riêng và sau này, khi được ban hành, Luật xử lý vi phạm hành chính muốn được thực thi, phát huy hiệu lực, hiệu quả thì các nội dung của chúng phải đến được với các đối tượng mà chúng điều chỉnh. Muốn đến được các đối tượng thì việc lựa chọn nội dung, phương pháp, cách thức tuyên truyền là điều đặc biệt quan trọng.

Mỗi một nhóm đối tượng có nhu cầu và khả năng tiếp nhận pháp luật khác nhau nên nội dung pháp luật cần tuyên truyền, phổ biến, giáo dục và phương pháp thực hiện tuyên truyền, phổ biến, giáo dục đối với từng nhóm đối tượng cũng không thể như nhau. Do vậy, nội dung pháp luật được lựa chọn để tuyên truyền, phổ biến, giáo dục cho từng nhóm đối tượng phải phù hợp, sát thực, liên quan trực tiếp đến đời sống sinh hoạt, công việc của họ, được họ quan tâm, đáp ứng nhu cầu của họ thì họ mới có hứng thú để tiếp nhận và tiếp nhận tự giác, có chất lượng, hiệu quả. Đây là một trong những yêu cầu tối quan trọng mà công tác PBGDPL cần phải tính đến. Nếu không thì pháp luật không thể đi vào cuộc sông, không được thực thi. Thực tế cho thấy, khi những nội dung pháp luật được lựa chọn để tuyền truyền phổ biến, giáo dục không phù hợp, không sát thực, không liên quan trực tiếp đến đời sống sinh hoạt, công việc của từng nhóm đối tượng, không, đáp ứng nhu cầu của họ thì đối tượng thờ ơ không quan tâm. Một trong những nhược điểm của công tác PBGDPL hiện nay là việc phổ biến pháp luật vẫn còn mang tính thời sự, phong trào mà chưa thực sự đi sâu phân tích, giải thích một cách cụ thể những nội dung chủ yếu mà người dân cần tìm hiểu, chưa thực sự xuất phát từ nhu cầu bức xúc của người dân v.v...

Pháp luật được xây dựng theo những yêu cầu rất chặt chẽ, khoa học và thường được thể hiện thông qua các văn bản đôi khi rất dài, thậm chí có văn bản rất đồ sộ. Do vậy, không nên và không thể bê nguyên xi nội dung một hoặc một số quy định, văn bản pháp luật nào đó để tuyên truyền, phổ biến, giáo dục cho tất cả mọi đối tượng mà chỉ có thể lựa chọn những nội dung phù hợp, sát thực, liên quan trực tiếp đến đời sống sinh hoạt, công việc của nhóm đối tượng, được đối tượng quan tâm, đáp ứng nhu cầu của họ. Chỉ có như vậy, công tác PBGDPL mới có hiệu quả, pháp luật mới đến được với đối tượng và được thực thi.

Như vậy, lựa chọn nội dung pháp luật vừa là yêu cầu về nội dung vừa là phương pháp của công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật cho các đối tượng. Thực hiện tốt việc lựa chọn nội dung đồng thời thực chất là đã lựa chọn được một trong những hình thức, phương pháp hữu hiệu hàng đầu của hoạt động tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật. Song song với việc lựa chọn nội dung thì việc lựa chọn hình thức tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, tác động trực tiếp đến chất lượng, hiệu quả của công tác này và thông qua đó, tác động đến việc thực thi pháp luật.

2.2.3. Hình thức tuyên truyền, phổ biến, giáo dục Luật Xử lý vi phạm hành chính

Trong hoạt động PBGDPL hiện nay, có khá nhiều hình thức được áp dụng Việc áp dụng hình thức nào tuỳ thuộc điều kiện cụ thể từng nơi, từng lúc, từng đối tượng mà quyết định. Có thể kể đến một số hình thức phổ biến, giáo dục pháp luật thông dụng nhất hiện nay như sau:

Phổ biến, giáo dục pháp luật trực tiếp (Tuyên truyền miệng về pháp luật) với đặc trưng chính là dùng lời lẽ trực tiếp truyền đạt nội dung pháp luật cho người nghe;
Phổ biến, giáo dục pháp luật trên các loại hình báo chí và qua mạng lưới truyền thanh cơ sở với đặc trưng chính là sử dụng báo nói, báo viết, báo hình để truyền bá nội dung cần phổ biến;
Biên soạn và phát hành các loại tài liệu phổ biến, giáo dục pháp luật với đặc trưng chính là dùng các ấn phẩm để truyền bá nội dung cần phổ biến;
Giáo dục pháp luật trong nhà trường với đặc trưng chính là truyền đạt nội dung pháp luật thông qua các phương pháp sư phạm;
Tổ chức các hình thức thi tìm hiểu pháp luật với đặc trưng chính là vận động khuyến khích đối tượng tìm hiểu pháp luật thông qua các cuộc thi tài năng;
Phổ biến, giáo dục pháp luật thông qua sinh hoạt của các câu lạc bộ pháp luật với đặc trưng chính là: Đối tượng của phổ biến giáo dục pháp luật đồng thời cũng chính là chủ thể của phổ biến giáo dục pháp luật, ở đó mỗi thành viên phát huy tính nhận thức tích cực của mình trao đổi, tranh luận... để mở rộng kiến thức pháp luật của mình;
Xây dựng, quản lý và khai thác tủ sách pháp luật với đặc trưng chính là trực tiếp cung cấp tài liệu, thông tin pháp luật cho đối tượng.
Phổ biến, giáo dục pháp luật thông qua hoạt động tư vấn pháp luật và trợ giúp pháp luật với đặc trưng chính là thông qua việc cung cấp dịch vụ pháp lý, giải đáp pháp luật, hướng dẫn thân chủ ứng xử đúng pháp luật để thực hiện và bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của thân chủ mà nâng cao hiểu biết pháp luật cho họ.
Phổ biến, giáo dục pháp luật thông qua hoạt động hòa giải ở cơ sở với đặc trưng chính là thông qua việc giới thiệu văn bản phân tích, hướng dẫn để các bên tranh chấp hiểu văn bản, tự đối chiếu với hành vi của mình và hành vi của phía bên kia để thấy rõ cái đúng, cái sai của cả hai bên, giúp các bên nhận thức pháp luật sâu sắc hơn.
Phổ biến, giáo dục pháp luật thông qua các loại hình văn hoá, văn nghệ đặc biệt là các loại hình sinh hoạt văn hoá truyền thống với đặc trưng chính là khai thác nghệ thuật biểu đạt của một loại hình văn hoá, văn nghệ để đưa pháp luật tới nhân dân.

Việc xác định, lựa chọn áp dụng hình thức nào cho đúng, phù hợp là yếu tố rất quan trọng quyết định đến chất lượng, hiệu quả công tác PBGDPL nói chung, pháp luật về xử lý vi phạm hành chính nói riêng. Vì nó vừa bảo đảm chuyển tải được nội dung pháp luật phù hợp với trình độ, đặc thù, truyền thống của từng nhóm đối tượng, từng địa phương, vùng miền ... lại vừa bảo đảm khả năng thực hiện phù hợp với hoàn cảnh, điều kiện cụ thể.

Các yếu tố khác
1. Cơ sở vật chất, các điều kiện bảo đảm

Công tác phổ biến, giáo dục pháp luật nói chung và phổ biến, giáo dục pháp luật về xử lý vi phạm hành chính nói riêng được thực hiện bởi nhiều chủ thể khác nhau với rất nhiều phương thức, biện pháp khác nhau. Để bảo đảm cho các chủ thể đó hoạt động cần phải có nguồn kinh phí bảo đảm nhất định. Kinh phí cho công tác phổ biến, giáo dục pháp luật nói chung trong đó có kinh phí cho tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về xử lý vi phạm hành chính là một trong các yếu tố quyết định chất lượng, hiệu quả của công tác này. Nguồn kinh phí này dùng cho việc trả thù lao báo cáo viên, tuyên truyền viên pháp luật; biên soạn, in ấn, phát hành các sách, tài liệu; xây dựng các chuyên trang, chuyên mục, tiểu phẩm; xây dựng các panô, áp phích v.v...

Trong điều kiện hiện nay, nếu không có nguồn kinh phí chi trả cho các hoạt động này thì công tác phổ biến, giáo dục pháp luật nói chung và phổ biến, giáo dục pháp luật về xử lý vi phạm hành chính nói riêng rất khó có thể thực hiện chất lượng, hiệu quả. Do nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân kinh phí lên cơ sở vật chất, kỹ thuật bảo đảm cho công tác phổ biến, giáo dục pháp luật nói chung và phổ biến, giáo dục pháp luật về xử lý vi phạm hành chính nói riêng còn hạn chế. Hệ thống truyền thanh cơ sở, hệ thống panô, áp phích, các phương tiện nghe nhìn khác (máy chiếu, đèn chiếu, loa đài, máy quay phim, chụp ảnh, camera...) phục vụ công, tác này mặc dù thời gian qua đã được quan tâm, đầu tư nhưng vẫn còn quá sơ sài, chưa thế đáp ứng được yêu cầu, nhiệm vụ.

Điều này gây trở ngại lớn cho việc triển khai công tác phổ biến, giáo dục pháp luật nói chung và phổ biến, giáo dục pháp luật về xử lý vi phạm hành chính nói riêng.

Vai trò của nhà nước, các tổ chức, đoàn thể đối với tuyên truyền phổ biến, giáo dục Luật (đầu tư, chỉ đạo, tổ chức thực hiện, tham gia PBGDPL..)

Cả trên phương diện lý luận cũng như thực tiễn cuộc sống đều chỉ ra rằng, công tác phổ biến giáo dục pháp luật là một bộ phận của công tác giáo dục chính trị, tư tưởng; là nhiệm vụ của cả hệ thống chính trị. Nó cần và chỉ có thể được thực hiện và phát huy hiệu quả khi huy động được sức mạnh của cả hệ thống chính trị, của toàn xã hội tham gia;

Phổ biến, giáo dục pháp luật không phải là hoạt động tác nghiệp đơn độc lập mà cần phải được tiến hành thường xuyên, lâu dài, liên tục, trên tất cả các lĩnh vực đời sống, đối với mọi đối tượng, mọi lúc, mọi nơi, gắn kết và phục vụ nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, với quá trình xây dựng và thực hiện pháp luật, từng bước nâng cao dân trí pháp lý, góp phần giữ vững an ninh chính trị, trật tự, an toàn xã hội, thiết lập trật tự, kỷ cương, tăng cường pháp chế, thực hiện sống và làm việc theo pháp luật. Để thực hiện được điều này thì các thành tố của hệ thống chính trị, đặc biệt là tổ chức Đảng, Nhà nước giữ vai trò đặc biệt quan trọng. Vai trò này được thể hiện trong rất nhiều nội dung của lĩnh vực PBGDPL, trong đó, tập trung vào một số lĩnh vực cơ bản sau đây:

Định hướng tư tưởng, nhận thức

Đối với con người, nhận thức, tư tưởng quyết định hành vi của họ. Tư tưởng có thông, nhận thức có đúng đắn thì mới có hành động tự giác, đúng đắn. Tuy nhiên, nhận thức, tư tưởng không thể tự nhiên mà có được mà nó bị chi phối bởi những điều kiện, quá trình nhất định (môi trường xã hội, quá trình tìm hiểu, giáo dục, học tập, rèn luyện, giác ngộ...). Những điều kiện, quá trình này thường được hình thành và phát triển thuận lợi nhất khi con người được sinh hoạt trong môi trường của các tổ chức chính trị, các đoàn thể quần chúng nhất định. Đối với công tác PBGDPL nói chung và PBGDPL về vi phạm hành chính nói riêng và sau này, đối với PBGD Luật Xử lý vi phạm hành chính của chúng ta cũng vậy, vai trò định hướng tư tưởng, nhận thức của Đảng cộng sản Việt Nam, các tổ chức, đoàn thể và của Nhà nước là yếu tố vô cùng quan trọng. Tư tưởng, nhận thức của các cấp ủy Đảng, chính quyền và từng cán bộ, Đảng viên trong công tác phổs biến, giáo dục pháp luật là điều kiện tiên quyết để công tác này đạt hiệu quả. Từ nhận thức sâu sắc, đúng đắn, đầy đủ về vai trò của công tác phổ biến, giáo dục pháp luật nói chung và PBGDPL về vi phạm hành chính và Luật xử lý vi phạm hành chính nói riêng trong việc xây dựng, nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa, nhu cầu tăng cường quản lý xã hội bằng pháp luật và hội nhập kinh tế quốc tế, cấp ủy, chính quyền, đoàn thế mới có sự đầu tư cần thiết về nhân lực, vật lực và các biện pháp hiệu quả để triển khai, tổ chức thực hiện kịp thời, thường xuyên liên tục và có chất lượng công tác phổ biến, giáo dục và vận động chấp hành pháp luật gắn với nhiệm vụ chính trị của từng ngành, địa phương, đơn vị.

3.2.2. Xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện các chính sách, văn bản quy phạm pháp luật, chương trình, kế hoạch

Việc xây dựng và ban hành các chính sách, văn bản quy phạm pháp luật, chương trình, kế hoạch hành động cụ thể nhằm thể chế hóa kịp thời tinh thần và nội dung pháp luật nói chung và PBGDPL về vi phạm hành chính và Luật xử lý vi phạm hành chính nói riêng, sử dụng các công cụ pháp lý để đưa pháp luật nói chung và pháp luật về vi phạm hành chính và Luật xử lý vi phạm hành chính nói riêng vào thực tiễn cuộc sống là những yếu tố rất quan trọng. Nhiệm vụ này nếu được Nhà nước và các tổ chức, đoàn thể thực hiện tốt thì công tác PBGDPL nói chung và PBGD pháp luật về vi phạm hành chính và Luật Xử lý vi phạm hành chính nói riêng sẽ đạt chất lượng, hiệu quả tốt, đáp ứng và phục vụ tốt nhu cầu của xã hội.

Tổ chức, điều phối sự phối hợp giữa các cơ quan, ban, ngành, Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể.

Trước yêu cầu phát triển đất nước trong điều kiện hội nhập, công tác phổ biến, giáo dục pháp luật cần phải phát huy tính chủ động, sáng tạo, cộng đồng trách nhiệm của các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, xã hội nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị dân cư, gia đình và mọi công dân. Quá trình này đòi hỏi phải có sự điều phối hợp lý, thống nhất mới phát huy hiệu quả thực sự. Đây cũng chính là một trong những nhiệm vụ chính trị quan trọng của Nhà nước và các tổ chức, đoàn thể quần chúng trong hệ thống chính trị.

Trên tinh thần đó, việc đổi mới tổ chức, cơ chế phối hợp giữa các cơ quan, ban, ngành, Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể trong phổ biến, giáo dục pháp luật nói chung và PBGDPL về vi phạm hành chính và Luật Xử lý vi phạm hành chính nói riêng là hết sức cần thiết, tạo nên sức mạnh tổng hợp của toàn bộ hệ thống chính trị để thực hiện tốt công tác này. Để thực hiện được điều này, trước hết cần:

Củng cố tổ chức, đổi mới cơ chế hoạt động phối hợp nhằm phát huy tốt nhất vai trò của Hội đồng phối hợp công tác PBGDPL các cấp, các ngành, các tổ chức đoàn thể;
Phát huy tối đa vai trò đầu mối của cơ quan tư pháp các cấp trong việc tham mưu Hội đồng phối hợp, cấp ủy, chính quyền, đoàn thể về triển khai toàn diện việc thực hiện tuyên truyền, phổ biến, giáo dục và vận động chấp hành các văn bản pháp luật nói trên;
Về lâu dài, cần nghiên cứu đổi mới tổ chức, sửa đổi quy chế hoạt động nhằm nâng Hội đồng phối hợp công tác PBGDPL các cấp ngang tầm với chức năng, nhiệm vụ và yêu cầu, đòi hỏi của công cuộc đổi mới, xây dựng và phát triển đất nước.

Xử lý vi phạm luật trên thực tế

Vai trò này thuộc về Nhà nước. Nếu Nhà nước thể hiện tốt thì công tác PBGDPL nói chung và PBGDPL về vi phạm hành chính và Luật xử lý vi phạm hành chính nói riêng sẽ phát huy hiệu quả, bảo đảm thực thi trong cuộc sống.

Trong thực tế, việc xử lý các vụ việc vi phạm pháp luật, đặc biệt là một số vụ việc liên quan đến cán bộ, Đảng viên, những người có trách nhiệm bảo vệ và thi hành pháp luật có tác động rất lớn đến công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật, qua đó tác động đến việc thực thi pháp luật. Bởi nếu các vụ việc vi phạm được xử lý đến nơi, đến chốn, nghiêm minh, đúng quy định của pháp luật thì tính thượng tôn của pháp luật được bảo vệ. Khi đó, tình trạng nhờn pháp luật, khinh thường pháp luật hoặc bất mãn, chống đối pháp luật sẽ không còn chỗ đứng trong tiềm thức mọi người. Ngược lại, nếu các vụ việc vi phạm không được xử lý đến nơi, đến chốn, không nghiêm minh, không đúng quy định của pháp luật thì đương nhiên nhân dân không đồng tình, ảnh hưởng đến lòng tin của nhân dân đối với pháp luật, gây khó khăn, trở ngại lớn cho việc phổ biến, giáo dục pháp luật. Tình trạng nhờn pháp luật, khinh thường pháp luật, bất mãn, chống đôi pháp luật sẽ có đất phát triển, pháp luật sẽ không được tôn trọng, không được thực thi. Pháp luật về vi phạm hành chính và Luật Xử lý vi phạm hành chính nói riêng cũng không thể nằm ngoài tình trạng này.

CÁC GIẢI PHÁP THỰC THI LUẬT XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH NHÌN TỪ GÓC ĐỘ PHỔ BIẾN, GIÁO DỤC PHÁP LUẬT.

Tăng cường năng lực cho đối tượng chấp hành Luật xử lý vi phạm hành chính
1. Nâng cao hiểu biết pháp luật cho đối tượng chấp hành Luật xử lý vi phạm hành chính

Pháp luật không phải khi nào cũng được mọi người trong xã hội biết đến, tìm hiểu, đồng tình ủng hộ và thực hiện nghiêm chỉnh. Pháp luật của chúng ta cũng vậy. Tuy bản chất pháp luật của ta là rất tốt đẹp, phản ánh ý chí, nguyện vọng, mong muốn của đông đảo quần chúng nhân dân trong xã hội nhưng nếu những quy định pháp luật đó dù tốt đẹp bao nhiêu chăng nữa mà không được nhân dân biết đến thì chúng vẫn chỉ đơn thuần là những trang giấy.

Pháp luật của Nhà nước có thể được một số người tìm hiểu, quan tâm và nắm bắt xuất phát từ nhu cầu học tập, nghiên cứu hay từ nhu cầu sản xuất kinh doanh của họ. Những người này luôn theo sát những quy định pháp luật mới được ban hành để phục vụ trực tiếp cho công việc của mình, nhưng số lượng đối tượng này không nhiều. Trong điều kiện đời sống kinh tế của đa số nhân dân còn gặp nhiều khó khăn, trình độ dân trí còn hạn chế nên các đối tượng nằm trong sự điều chỉnh của các văn bản pháp luật (phần đông là nhân dân lao động ) chưa có điều kiện tiếp cận với pháp luật. Trình độ, nhận thức và ý thức chấp hành pháp luật không chỉ của đại đa số nhân dân mà của một bộ phận không nhỏ cán bộ, Đảng viên, Đoàn viên, Hội viên, cả những người thi hành pháp luật còn thấp. Do vậy, tuyên truyền, phổ biến, giáo dục nâng cao trình độ, nhận thức và ý thức chấp hành pháp luật cho các đối tượng này là yêu cầu bức thiết, cần phải được quan tâm, thực hiện thường xuyên, liên tục, lâu dài với chất lượng, hiệu quả ngày càng cao.

Kế hoạch tuyên truyền, phổ biến, giáo dục năng cao nhận thức pháp luật về vi phạm hành chính và Luật xử lý vi phạm hành chính nói riêng cần được xây dựng trên cơ sở phân loại các nhóm đối tượng theo trình độ, nhận thức, đặc điểm tâm sinh lý, điều kiện kinh tế, xã hội, phong tục tập quán cụ thể.

Tùy trình độ, nhận thức, đặc điểm tâm sinh lý của từng nhóm đối tượng và điều kiện kinh tế, xã hội, phong tục tập quán vùng miền, địa phương để xác định dung lượng kiến thức pháp luật về lĩnh vực này để tuyên truyền, phổ biến, giáo dục cho các đối tượng. Dung lượng kiến thức pháp luật về vi phạm hành chính và Luật xử lý vi phạm hành chính nói riêng có thể khác nhau, hình thức, phương pháp thực hiện tuyên truyền, phổ biến, giáo dục có thể khác nhau nhưng ít nhất các nhóm đối tượng phải có được những tri thức cơ bản sau đây:

Những vấn đề chung pháp luật về xử lý vi phạm hành chính và Luật xử lý vi phạm hành chính nói riêng:

Mục đích, ý nghĩa của việc ban hành Luật;
Sự cần thiết của việc xây dựng và ban hành Luật;
Vị trí, vai trò của luật trong hệ thống các văn bản pháp luật về xử lý vi phạm hành chính và trong đời sống xã hội;
Cách thức, biện pháp quán triệt và thực hiện Luật, bảo đảm cho Luật phát huy hiệu lực, hiệu quả trong đời sống.

Những nội dung cơ bản của các văn bản pháp luật về xử lý vi phạm hành chính quan trọng, liên quan trực tiếp đến xử lý vi phạm hành chính:

+ Những hành vi mà các chủ thể được thực hiện, buộc phải thực hiện hoặc cấm không được thực hiện;

+ Quyền, nghĩa vụ của các chủ thể ;

+ Các chế tài áp dụng đối với những người có hành vi vi phạm đối với từng loại vi phạm;

+ Các điều kiện bảo đảm thi hành Luật.

Hình thành lòng tin cho các đối tượng.

Pháp luật nói chung, pháp luật về xử lý vi phạm hành chính và Luật xử lý vi phạm hành chính nói riêng cũng như mọi hiện tượng khác trong xã hội bao giờ cũng có hai mặt, không phải lúc nào nó cũng thoả mãn hết, phản ánh được đầy đủ nguyện vọng, mong muốn của tất cả mọi người trong xã hội. Quá trình điều chỉnh pháp luật sẽ lấy lợi ích của đông đảo nhân dân trong xã hội làm tiêu chí, thước đo, do đó sẽ có một số ít không thoả mãn được.

Cần phải làm cho mọi người hiểu đúng pháp luật, hình thành ở họ lòng tin đối với pháp luật, từ đó tạo sự đồng tình ủng hộ đối với pháp luật. Phải làm cho các đối tượng nhận thức được pháp luật nói chung, pháp luật về vi phạm hành chính và Luật xử lý vi phạm hành chính nói riêng được ban hành là nhằm bảo vệ quyền và lợi ích của chính họ, đảm bảo lợi ích chung của cộng đồng, đảm bảo công bằng và dân chủ xã hội. Tôn trọng, chấp hành nghiêm pháp luật chính là tôn trọng và bảo vệ ngay chính bản thân của từng cá nhân, tổ chức cụ thể, tôn trọng và bảo vệ sự phát triển xã hội. Khi nào nhận thức đầy đủ được như vậy thì pháp luật không cần một biện pháp cưỡng chế nào mà mọi người vẫn tự giác thực hiện.

Nâng cao ý thức tự giác chấp hành pháp luật của đối tượng

Ý thức pháp luật của các đối tượng chấp hành pháp luật được hình thành từ hai yếu tố là tri thức pháp luật và tình cảm pháp luật.

Phổ biến, giáo dục pháp luật phải nhằm tới và đạt được mục đích hình thành, củng cố tình cảm tốt đẹp của con người với pháp luật, đồng thời ngày càng nâng cao sự hiểu biết của con người đối với các văn bản pháp luật và các hiện tượng pháp luật trong đời sống, từ đó nâng cao ý thức tự giác chấp hành pháp luật của chính họ.

Ý thức tự giác chấp hành pháp luật nói chung, pháp luật về xử lý vi phạm hành chính và Luật xử lý vi phạm hành chính nói riêng chỉ có thể được nâng cao khi công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật được tiến hành thường xuyên, liên tục, kịp thời, có hiệu quả và thuyết phục. Ngoài việc tuyên truyền, phổ biến nội dung văn bản pháp luật về xử lý vi phạm hành chính và Luật xử lý vi phạm hành chính, cần có các hình thức tuyên truyền rộng rãi những tấm gương sáng, điển hình trong chấp hành, lên án các hành vi vi phạm, thể hiện rõ thái độ đối với việc chấp hành nhằm hình thành dư luận và tâm lý đồng tình ủng hộ với những hành vi đúng, lên án các hành vi vi phạm, cùng động viên, nhắc nhở lẫn nhau trong thực thi pháp luật.

2. Nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác phổ biến, giáo dục Luật xử lý vi phạm hành chính

2.1. Tăng cường năng lực chủ thể thực hiện phổ biến, giáo dục Luật xử lý vi phạm hành chính

2.1.1. Nâng cao nhận thức, quan điểm

Để pháp luật về xử lý vi phạm hành chính và Luật Xử lý vi phạm hành chính nói riêng bảo đảm được thực thi, các chủ thể thực hiện PBGDPL cần tiếp tục quán triệt sâu sắc và đầy đủ hơn nữa ý nghĩa, tầm quan trọng của công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật cho cán bộ, Đảng viên và nhân dân theo đúng tinh thần của Chỉ thị 32-CT/TW, Kết luận của Ban Bí thư trung ương Đảng (khóa X) tại Thông báo số 74-TB/TW ngày 11 tháng 5 năm 2007 tiếp tục thực hiện Chỉ thị 32-CT/TW của Ban Bí thư Trung ương Đảng (khoá IX) về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng trong công tác phổ biến, giáo dục pháp luật, nâng cao ý thức chấp hành pháp luật của cán bộ, nhân dân.

Cần xác định rõ tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật nói chung, pháp luật về xử lý vi phạm hành chính và Luật xử lý vi phạm hành chính nói riêng là một bộ phận của công tác giáo dục chính trị, tư tưởng, là nhiệm vụ của toàn bộ hệ thống chính trị đặt dưới sự lãnh đạo của Đảng. Tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về xử lý vi phạm hành chính và Luật xử lý vi phạm hành chính nói riêng luôn phải là một trong các nhiệm vụ, nội dung quan trọng trong kế hoạch công tác của các cấp ủy Đảng, chính quyền, các tổ chức, đoàn thể và đặc biệt là của Hội đồng phối hợp công tác phổ biến, giáo dục pháp luật, tổ chức pháp chế các cấp, các ngành, đoàn thể.

Đưa công tác phổ biến, giáo dục và chấp hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính và Luật xử lý vi phạm hành chính vào nội dung sinh hoạt, chương trình công tác của các cấp, các ngành, các cơ quan, đơn vị, tổ chức, đoàn thể, trước hết là của các cấp uỷ và tổ chức Đảng các cấp. Tự nâng cao ý thức tôn trọng, chấp hành pháp luật và tuyên truyền, phổ biến, giáo dục nâng cao ý thức tôn trọng và chấp hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính và Luật xử lý vi phạm hành chính cho các đối tượng là một tiêu chuẩn quan trọng để đánh giá, phân loại Đảng viên, Đoàn viên, Hội viên, cán bộ, công chức hằng năm.

Gắn công tác phổ biến, giáo dục pháp luật về xử lý vi phạm hành chính và Luật xử lý vi phạm hành chính với việc triển khai cuộc vận động “Học tập và làm theo tấm gương đạo đức Hồ Chí Minh” trong toàn Đảng, toàn dân theo tinh thần và nội dung Chỉ thị số 06-CT/TW, ngày 07-11-2006 của Bộ Chính trị (khoá X), kết hợp chặt chẽ giữa giáo dục pháp luật với giáo dục công dân, giáo dục thế hệ trẻ, đạo đức công vụ… để nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác phổ biến, giáo dục pháp luật.

Củng cố tổ chức, nhân lực

Xây dựng, củng cố tổ chức, nguồn nhân lực thực hiện công tác PBGDPL theo đúng tinh thần và nội dung Chỉ thị số 32-CT/TW ngày 09/12/2003, Kết luận của Ban Bí thư trung ương đảng tại Thông báo số 74-TB/TW ngày 11 tháng 5 năm 2007 2007 tiếp tục thực hiện Chỉ thị 32-CT/TW của Ban Bí thư Trung ương Đảng (khoá IX) về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng trong công tác phổ biến, giáo dục pháp luật, nâng cao ý thức chấp hành pháp luật của cán bộ, nhân dân và Đề án “Củng cố, kiện toàn và nâng cao chất lượng nguồn nhân lực trong công tác phổ biến, giáo dục pháp luật đáp ứng yêu cầu đổi mới và phát triển của đất nước” ( Đề án 2 thuộc Chương trình Phổ biến, giáo dục pháp luật từ năm 2008 đến năm 2012 của Chính phủ, ban hành kèm theo Quyết định số 270/QĐ-TTG ngày 27 tháng 02 năm 2009 của Thủ tướng Chính phủ), trong đó tập trung vào một số nội dung chính sau đây:

Kiện toàn, đẩy mạnh hoạt động của Hội đồng phối hợp công tác phổ biến, giáo dục pháp luật, tổ chức pháp chế các cấp, các ngành, đoàn thể: Tiếp tục kiện toàn, đẩy mạnh hoạt động của Hội đồng phối hợp công tác phổ biến, giáo dục pháp luật các cấp và hoạt động của các cơ quan có liên quan đến việc thực hiện nhiệm vụ phổ biến, giáo dục pháp luật. Phân công nhiệm vụ cụ thể cho các bộ, ngành trong công tác phổ biến, giáo dục pháp luật.
Rà soát, phân loại, đánh giá, củng cố đội ngũ làm công tác PBGDPL theo ba nhóm đối tượng cụ thể (nhóm những người làm công tác xây dựng và hoạch định chính sách về PBGDPL, những người làm công tác quản lý tổ chức và hoạt động PBGDPL; nhóm những người trực tiếp thực hiện công tác PBGDPL chuyên trách hoặc kiêm nhiệm, nhóm những người thực hiện công tác PBGDPL thông qua hoạt động chuyên môn, nghiệp vụ của mình, hoặc lồng ghép công tác PBGDPL với các hoạt động xã hội khác gồm ) để có biện pháp đào tạo, bồi dưỡng thích hợp;
Tổ chức các khóa đào tạo, bồi dưỡng nâng cao trình độ lý luận chính trị, chuyên môn pháp lý, nghiệp vụ phổ biến, giáo dục pháp luật nói chung và pháp luật về xử lý vi phạm hành chính và Luật xử lý vi phạm hành chính nói riêng cho đội ngũ báo cáo viên, tuyên truyền viên pháp luật theo những hình thức, biện pháp phù hợp với năng lực, trình độ của từng nhóm đối tượng, đặc điểm về kinh tế - xã hội của vùng, miền và yêu cầu, nhiệm vụ chính trị của cơ quan, đơn vị, địa phương. Chú ý tập trung cho lực lượng bảo vệ pháp luật như cảnh sát giao thông, cảnh sát môi trường, kiểm lâm, hải quan, quản lý thị trường và đội ngũ báo cáo viên tuyên giáo, đội ngũ luật gia, cán bộ công đoàn, cán bộ đoàn thanh niên cộng sản Hồ Chí Minh, thanh niên tình nguyện, cán bộ của các hiệp hội, tổ chức xã hội, giáo viên giảng dạy giáo dục công dân, pháp luật trong nhà trường;
Biên soạn, phát hành thường xuyên tài liệu nghiệp vụ, kỹ năng, phương pháp phổ biến, giáo dục pháp luật về xử lý vi phạm hành chính và Luật xử lý vi phạm hành chính dưới các hình thức phù hợp, dễ hiểu như sách các loại, băng đĩa, tờ rơi, tờ gấp; mở chuyên trang, chuyên mục nghiên cứu, trao đổi lý luận, kinh nghiệm về phổ biến, giáo dục pháp luật trên các phương tiện truyền thông đại chúng;
Nghiên cứu xây dựng và thực hiện các chế độ, chính sách đối với những người tham gia công tác phổ biến, giáo dục pháp luật; hoàn thiện cơ chế, chính sách về tài chính, đáp ứng tốt hơn cho hoạt động phổ biến, giáo dục pháp luật về xử lý vi phạm hành chính và Luật xử lý vi phạm hành chính;
Kiểm định, đánh giá chất lượng nguồn nhân lực sau khi đào tạo, bồi dưỡng để tiếp tục củng cố, nâng cao năng lực trong thời gian tới;
Quản lý, khai thác và sử dụng hợp lý, hiệu quả nguồn nhân lực đã được đào tạo, bồi dưỡng. Lập chương trình, nội dung và tích cực tổ chức kiểm tra kiến thức, kỹ năng áp dụng pháp luật của cán bộ công an, hải quan, thanh tra, cán bộ chính quyền cơ sở, cán bộ trực tiếp giải quyết công việc liên quan đến dân (ngành xây dựng, địa chính, giao thông, hải quan, an toàn thực phẩm, vệ sinh, môi trường ...).

Chú trọng nội dung, hình thức tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về xử lý vi phạm hành chính và Luật xử lý vi phạm hành chính

Kế hoạch hóa tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về xử lý vi phạm hành chính và Luật xử lý vi phạm hành chính

Cơ quan Tư pháp các cấp phối hợp chặt chẽ với Hội đồng phối hợp công tác phổ biến, giáo dục pháp luật cùng cấp và các cơ quan có liên quan, trước hết là cơ quan Công an, hải quan, quản lý thị trường, quản lý trật tự đô thị,... tích cực, chủ động xây dựng và triển khai thực hiện các kế hoạch tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về xử lý vi phạm hành chính và Luật xử lý vi phạm hành chính (khi được ban hành), tập trung hướng mạnh về cơ sở, nắm chắc tình hình cơ sở để xác định những cách thức, phương pháp phù hợp với đối tượng, địa bàn.

Cần có kế hoạch tuyên truyền, phổ biến giáo dục pháp luật về xử lý vi phạm hành chính và Luật Xử lý vi phạm hành chính cho ngay chính lực lượng bảo vệ pháp luật, trước hết là lực lượng cảnh sát giao thông, cảnh sát môi trường, kiểm lâm, hải quan, quản lý thị trường, quản lý trật tự đô thị...

Bảo đảm tính khoa học, chuẩn xác, nhất quán với tính đại chúng trong việc lựa chọn nội dung pháp luật tuyên truyền, phổ biến, giáo dục cho các đối tượng

Bảo đảm tính khoa học, tính chuẩn xác, nhất quán

Cần đặc biệt lưu ý là tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật khác căn bản với việc tuyên truyền, phổ biến văn hoá văn nghệ. Tuyên truyền, phổ biến văn hoá văn nghệ được, nên và cần nhân cách hoá, hư cấu thành những hình tượng nghệ thuật khác nhau tùy yêu cầu, cảm hứng và tài năng của nhà tuyên truyền. Tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật thì không được như vậy. Nội dung được phổ biến, giáo dục là pháp luật nên phải tuân thủ các nguyên tắc nhất định, bảo đảm tính khoa học, tính chuẩn xác, truyền đạt trung thành nội dung văn bản, bảo đảm tính lôgic, tính chặt chẽ của các văn bản pháp luật và các điều luật. Dù được biểu hiện dưới hình thức nào thì tinh thần và những nội dung cốt lõi của văn bản pháp luật, các quy định pháp luật luôn luôn phải được giữ nguyên.

Bảo đảm tính đại chúng: Khi thực hiện tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật nói chung, pháp luật về xử lý vi phạm hành chính và Luật xử lý vi phạm hành chính nói riêng cần phải luôn quan tâm tới đối tượng được tuyên truyền. Phải biết "Nói cho ai nghe ?", "Viết cho ai đọc ?", "Để cho ai thực hiện ?"để từ đó xác định nội dung, hình thức thể hiện cho phù hợp.

Hành vi vi phạm hành chính diễn ra thường xuyên, ở rất nhiều lĩnh vực đời sống, do nhiều thành phần xã hội thực hiện. Vì vậy, để tuyên truyền, phổ biến, giáo dục cho các đối tượng nhận thức được trong từng lĩnh vực cụ thể, những hành vi nào là vi phạm? Các hình thức xử phạt sẽ bị áp dụng, mức bị xử phạt như thế nào? Ai có thẩm quyền xử phạt ? Cần phải lựa chọn, thể hiện một cách đơn giản, phù hợp với đối tượng, dễ hiểu, dễ nhớ, dễ áp dụng. Tránh vòng vo, dài dòng, phức tạp hóa vấn đề. Theo hướng này, cần dỡ bỏ tất cả các quảng cáo, tuyên truyền, chỉ dẫn, hướng dẫn không phù hợp trong tất cả các lĩnh vực, trước hết là lĩnh vực giao thông, vận tải, trật tự đô thị, an toàn, vệ sinh thực phẩm, bảo vệ môi trường, phòng cháy, chữa cháy.... Thay vào đó bằng các chỉ dẫn, quảng cáo, tuyên truyền đơn giản, ngắn gọn, nên chủ yếu bằng tiếng mẹ đẻ (tiếng Việt, tiếng các dân tộc thiểu số) v.v...

Phát huy có hiệu quả việc sử dụng các hình thức, biện pháp phổ biến, giáo dục pháp luật nhằm nâng cao kiến thức, hiểu biết pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, Luật xử lý vi phạm hành chính

Tăng cường tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, Luật xử lý vi phạm hành chính thông qua tuyên truyền miệng theo tinh thần của Chỉ thị số 17-CT/TW ngàỵ 15 tháng 10 năm 2007 của Ban Bí thư về việc tiếp tục đổi mới và nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác tuyên truyền miệng trong tình hình mới;
Thường xuyên cập nhật các nội dung pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, Luật xử lý vi phạm hành chính vào chương trình dạy và học pháp luật trong nhà trường ở các cấp học và trình độ đào tạo;
Tích cực, chủ động khai thác, sử dụng hiệu quả hơn các phương tiện thông tin đại chúng, tủ sách pháp luật, tài liệu pháp luật phục vụ tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, Luật xử lý vi phạm hành chính, cố gắng biên dịch, biên soạn, thể hiện bằng tiếng dân tộc thiểu số, tiếng nước ngoài, xây dựng tài liệu song ngữ dành cho đồng bào dân tộc thiểu số, người nước ngoài ở Việt Nam. Đưa các nội dung pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, Luật xử lý vi phạm hành chính vào sinh hoạt trong các câu lạc bộ pháp luật, các loại hình câu lạc bộ khác, các loại hình tư vấn pháp luật, trợ giúp pháp lý tại những vùng khó khăn, vùng sâu, vùng xa, miền núi và hải đảo và chú trọng tư vấn pháp luật, trợ giúp pháp lý lưu động;
Đẩy mạnh lồng ghép tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, Luật xử lý vi phạm hành chính thông qua hoạt động thực thi công vụ của các cơ quan nhà nước khác; thông qua việc xây dựng, thực hiện hương ước của thôn, bản, làng; điều lệ, quy chế của tổ chức, đoàn thể;
Tổ chức thi tìm hiểu pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, Luật xử lý vi phạm hành chính, giao lưu, sinh hoạt văn hoá, văn nghệ có lồng ghép nội dung pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, Luật xử lý vi phạm hành chính. Tiếp tục ứng dụng mạnh mẽ công nghệ thông tin trong PBGDPL. Kịp thời đánh giá, tổng kết các hình thức, biện pháp tuyên truyền mới để nhân rộng trong cả nước.

Các giải pháp khác
1. Tăng cường vai trò lãnh đạo, chỉ đạo, định hướng của Đảng, nhà nước, các tổ chức chính trị, đoàn thể quần chúng đối với công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về xử lý vi phạm hành chính và Luật xử lý vi phạm hành chính

Cấp uỷ, chính quyền, đoàn thể các cấp, các ngành cần tăng cường giáo dục Đảng viên, cán bộ, công chức, Đoàn viên, Hội viên của mình xác định rõ phổ biến, giáo dục pháp luật là một bộ phận của công tác giáo dục chính trị, tư tưởng, là nhiệm vụ của toàn bộ hệ thống chính trị đặt dưới sự lãnh đạo của Đảng. Mỗi cán bộ, Đảng viên phải thực sự xác định việc tìm hiểu, học tập pháp luật nói chung, pháp luật về xử lý vi phạm hành chính và Luật xử lý vi phạm hành chính nói riêng là nhiệm vụ thường xuyên, là một trong những tiêu chí phấn đấu, tiêu chuẩn đánh giá Đảng viên, cán bộ, công chức, Đoàn viên, Hội viên; Từng Đảng viên, cán bộ, công chức, Đoàn viên, Hội viên phải thực sự gương mẫu trong chấp hành pháp luật để thuyết phục, giáo dục quần chúng, thành viên trong gia đình, tổ chức, đoàn thể ý thức tôn trọng, chấp hành pháp luật nói chung, pháp luật về xử lý vi phạm hành chính và Luật xử lý vi phạm hành chính nói riêng;
Tập trung chỉ đạo, tổ chức thực hiện thật tốt công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục, góp phần tạo chuyến biến căn bản về ý thức của cán bộ và nhân dân đối với việc tôn trọng và nghiêm chỉnh chấp hành pháp luật nói chung, pháp luật về xử lý vi phạm hành chính và Luật xử lý vi phạm hành chính nói riêng;
Các cấp uỷ Đảng lãnh đạo chính quyền, các tổ chức, đoàn thể các cấp, các ngành, các cơ quan, doanh nghiệp xây dựng kế hoạch, chương trình phổ biến, giáo dục pháp luật thiết thực, phù hợp đáp ứng yêu cầu của từng thời kỳ; tổ chức thực hiện công tác phổ biến, giáo dục pháp luật với nội dung, hình thức, phương pháp phù hợp với địa bàn và đối tượng.
1. Tăng cường tiềm lực tài chính và đầu tư kinh phí, cơ sở vật chất, kỹ thuật

Trong kế hoạch phân bổ ngân sách cho hoạt động PBGDPL cần bố trí ngân sách, kinh phí riêng, cụ thể cho hoạt động tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về xử lý vi phạm hành chính và Luật xử lý vi phạm hành chính; đáp ứng kịp thời, đầy đủ về cơ sở vật chất, phương tiện cho các hoạt động:

+ Chi trả thù lao báo cáo viên, tuyên truyền viên;

+ Biên soạn, in ấn, phát hành các sách, tài liệu, xây dựng các chuyên trang, chuyên mục, tiểu phẩm về xử lý vi phạm hành chính;

+ Xây dựng các panô, áp phích tuyên truyền pháp luật v.v....;

+ Củng cố, trang bị hệ thống loa truyền thanh, cung cấp trang thiết bị cho các đội văn hoá thông tin cơ sở;

+ Xây dựng chương trình giải đáp pháp luật trên mạng điện thoại;

Nâng cao chất lượng phối hợp giữa các cấp, các ngành, các tổ chức đoàn thể, đẩy mạnh hoạt động phổ biến, giáo dục pháp luật nói chung, pháp luật về xử lý vi phạm hành chính và Luật xử lý vi phạm hành chính nói riêng

Trong hoạt động phổ biến, giáo dục pháp luật khi sự phối hợp càng cao, càng chặt chẽ thì chất lượng, hiệu quả đạt được càng lớn.

Để bảo đảm yêu cầu xây dựng được mô hình, cơ chế phối hợp lý, hiệu quả và ổn định, cần xây dựng các văn bản liên tịch giữa các bên, trong đó chú ý các nội dung sau:

Phân công trách nhiệm của mỗi bên trong từng biện pháp, từng hoạt động, trong đó ngành Tư pháp chịu trách nhiệm về nội dung, xây dựng, bồi dưỡng kiến thức pháp lý, nghiệp vụ tuyên truyền cho lực lượng báo cáo viên, cộng tác viên;
Đề ra những biện pháp bảo đảm cho kế hoạch hoạt động phối hợp có tính khả thi và hiệu quả, đặc biệt là các biện pháp về tổ chức như sự chỉ đạo, lãnh đạo, các cơ quan hữu quan tham gia, quy chế hoạt động... và vấn đề tài chính;
Quy định mỗi bên có bộ phận làm đầu mối phối hợp, thường xuyên giữ mối quan hệ, trao đổi thông tin và đề xuất các vấn đề để thất chặt quan hệ và nâng cao chất lượng phối hợp phổ biến, giáo dục pháp luật;
Quy định trách nhiệm của các bên trong việc hướng dẫn, kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện kế hoạch liên tịch theo hệ thống dọc của mình, đồng thời phối hợp kiểm tra, đánh giá, rút kinh nghiệm cho công tác chỉ đạo;
Quy định chế độ thông tin theo hệ thống dọc và thông tin ngang giữa các cơ quan phối hợp;
Quy định chế độ sơ kết, tổng kết định kỳ đảm bảo việc chỉ đạo sát sao và duy trì quan hệ phối hợp chặt chẽ
1. Kết hợp tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về xử lý vi phạm hành chính và Luật xử lý vi phạm hành chính với việc thực hiện các Chương trình hành động quốc gia về phổ biến, giáo dục pháp luật, trước mắt là Chương trình PBGDPL giai đoạn 2008 - 2012 có sự gắn kết với nội dung cuộc vận động “Học tập và làm theo tấm gương đạo đức Hồ Chí Minh”. Chú trọng tuyên truyền gương điển hình người tốt, việc tốt trong chấp hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính và Luật xử lý vi phạm hành chính. Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên chủ động phối hợp với các cơ quan nhà nước, tích cực vận động, giáo dục nhân dân tự giác tìm hiểu pháp luật, nghiêm chỉnh chấp hành pháp luật, đẩy mạnh việc giám sát hoạt động thi hành pháp luật của các cơ quan nhà nước và cán bộ, công chức; kiến nghị với các cơ quan chức năng xử lý nghiêm các hành vi vi phạm pháp luật. Phát huy sức mạnh tổng hợp của cả hệ thống chính trị làm chuyên biên rõ nét về nhận thức và hành động của cán bộ, Đảng viên, nhân dân trong chấp hành pháp luật nói chung, pháp luật về xử lý vi phạm hành chính và Luật xử lý vi phạm hành chính nói riêng và trong đấu tranh phòng, chống vi phạm hành chính trên các lĩnh vực của đời sống kinh tế, xã hội.
2. Tăng cường công tác kiểm tra, giám sát của cấp uỷ, tổ chức Đảng, thanh tra, kiểm tra của các cấp chính quyền đối với hoạt động tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về xử lý vi phạm hành chính và Luật xử lý vi phạm hành chính.

C. KẾT LUẬN

Pháp luật, dù là pháp luật chiếm hữu nô lệ, pháp luật phong kiến, pháp luật tư sản hay pháp luật xã hội chủ nghĩa, nếu không được đưa vào cuộc sống, không được thực thi, không phát huy hiệu lực, hiệu quả đối với việc điều chỉnh các quan hệ xã hội thì dù có hoàn thiện đến đâu cũng chẳng có ý nghĩa gì. Vậy nên, không có nhà nước nào làm ra pháp luật chỉ để bỏ vào thư viện hay vào tủ sách cả. Mỗi nhà nước, tuỳ bản chất, mục đích mà đều có những cách thức, biện pháp riêng để đưa pháp luật vào cuộc sống. Ở đâu cũng vậy, nhà nước nào cũng vậy, phổ biến, giáo dục pháp luật là khâu đầu tiên của hoạt động thực thi pháp luật, là cầu nối chuyển tải pháp luật vào cuộc sống.

Nhà nước ta là nhà nước của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Pháp luật của chúng ta trong, đó có pháp luật về xử lý vi phạm hành chính và Luật xử lý vi phạm hành chính thể hiện ý chí và phục vụ lợi ích của giai cấp công nhân và nhân dân lao động – tầng lớp chiếm đại đa số trong xã hội. Xuất phát từ bản chất đó và từ nhận thức sâu sắc vị trí, vai trò, tầm quan trọng của công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật cũng như tác động to lớn của công tác này đối với việc thực thi pháp luật nói chung, pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, Luật xử lý vi phạm hành chính nói riêng lên công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục đã, đang và sẽ tiếp tục được coi trọng, được xác định là một trong những nhiệm vụ quan trọng mà cả hệ thống chính trị từ trung ương đến cơ sở và mỗi một cá nhân, tổ chức cần thực hiện thường xuyên, liên tục, lâu dài. Đây vừa là yêu cầu cấp thiết của quản lý Nhà nước, quản lý xã hội vừa là phương thức, biện pháp hữu hiệu nhằm từng bước trang bị kiến thức cho nhân dân, hình thành ở họ lòng tin, ý thức tôn trọng và chấp hành một cách tự giác, để pháp luật thực sự trở thành quy tắc xử sự chung của tất cả các thành viên trong xã hội.

Thực tiễn đã, đang và sẽ tiếp tục khẳng định vai trò cầu nối của công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật nói chung, pháp luật về xử lý vi phạm hành chính và Luật xử lý vi phạm hành chính (khi được ban hành) nói riêng trong việc chuyển tải pháp luật đến đời sống xã hội. Nếu không có công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục thì dù là pháp luật nào cũng vậy, chúng vẫn mãi mãi chỉ là các quy định trên giấy, chẳng có ý nghĩa gì.

Nghiên cứu về công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, các yếu tố ảnh hưởng đến thực thi Luật xử lý vi phạm hành chính" là nhiệm vụ khá khó khăn. Bởi những nội dung chuyên đề đặt ra cũ có, mới có, vừa cũ lại vừa mới, cũ nhưng không cũ, mới nhưng không mới.

Nói "cũ" bởi như chúng ta biết, tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về xử lý vi phạm hành chính là một trong những nội dung của hoạt động tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật nói chung, bằng nhiều hình thức, chúng đã được thực hiện từ lâu.

"Mới" là bởi Luật xử lý vi phạm hành chính chưa ra đời. Chúng ta đang bàn về cái mà nó vẫn còn chưa hiện hữu trên thực tế với đầy đủ hình hài, danh tính của mình.

Nói tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về xử lý vi phạm hành chính và Luật xử lý vi phạm hành chính là vấn đề "vừa cũ lại vừa mới, cũ nhưng không cũ, mới nhưng không mới" là bởi hiện nay, công tác này vẫn đang và tiếp tục được các cấp, các ngành, đoàn thể, các tổ chức, cá nhân thực hiện trong tiến trình chung của công tác PBGDPL. Tuy đã, đang được thực hiện rộng khắp với nhiều hình thức, biện pháp phong phú, đa dạng và kết quả đạt được cũng rất khác nhau nhưng từ trước đến nay vẫn chưa có nghiên cứu, báo cáo nào riêng biệt mang tính chuyên sâu sơ kết, tổng kết hoạt động này trên phạm vi quốc gia. Chúng ta vẫn chưa thực sự có được một cái nhìn tổng thể, khách quan, sát thực tế về công tác này. Luật xử lý vi phạm hành chính tuy chưa ra đời nhưng những điều kiện cần thiết để xây dựng nó đã, đang và sẽ được thực tế cuộc sống chuẩn bị. Luật này chắc chắn sẽ được xây dựng trên cơ sở kế thừa và phát triển những điều kiện đó. Công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục Luật xử lý vi phạm hành chính chắc chắn cũng sẽ được thực hiện trên cơ sở kế thừa và phát triển những thành quả, điều kiện, cơ sở vật chất, kỹ thuật, kinh nghiệm.. của công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật nói chung, pháp luật về xử lý vi phạm hành chính nói riêng.

Như trên đã đề cập, nghiên cứu, luận bàn về tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, các yếu tố ảnh hưởng đến thực thi Luật xử lý vi phạm hành chính để từ đó chỉ ra những ưu điểm, nhược điểm, hạn chế, khó khăn, thách thức, rút ra những bài học kinh nghiệm, đưa ra những giải pháp tối ưu, khả thi nhằm không ngừng nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác này đáp ứng yêu cầu đòi hỏi của cuộc sống là nhiệm vụ không hề đơn giản nếu không muốn nói là rất khó khăn.

Mặc dù vây, trong điều kiện có hạn, chúng tôi đã hết sức cố gắng với mong muốn đóng góp phần nhỏ công sức mình cho công tác xây dựng Luật xử lý vi phạm hành chính và tuyên truyền, phổ biến, giáo dục Luật này khi Luật được ban hành, góp phần nhanh chóng hiện thực hóa các quy định của Luật trong cuộc sống.

TÀI LIỆU THAM KHẢO, SỬ DỤNG

Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ V Đảng Cộng sản Việt Nam - Nhà xuất bản Sự thật Hà Nội - 1982;
Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI Đảng Cộng sản Việt Nam - Nhà xuất bản Sự thật Hà Nội - 1987;

3. Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VII Đảng Cộng sản Việt Nam - Nhà xuất bản Sự thật Hà Nội - 1991;

Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ VIII Đảng Cộng sản Việt Nam - Nhà xuất bản Sự thật Hà Nội - 1996;
Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ IX Đảng Cộng sản Việt Nam - Nhà xuất bản Sự thật Hà Nội 2001;

6: Nghị Quyết số 08/NQ/TW ngày 02 tháng 01 năm 2002 của Bộ Chính trị Ban chấp hành trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam về một số nhiệm vụ trọng tâm của công tác tư pháp trong thời gian tới;

Chỉ thị số 32-CT/TW ngày 09/12/2003 Ban Bí thư Trung ương Đảng về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng trong công tác phổ biến, giáo dục pháp luật, nâng cao ý thức chấp hành pháp luật của cán bộ, nhân dân;
Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24 tháng 5 năm 2005 của Bộ Chính trị về chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020;
Thông báo kết luận số 74-TB/TW ngày 11 tháng 5 năm 2007 của Ban Bí thư Trung ương Đảng (Khóa X) tiếp tục thực hiện Chỉ thị 32-CT/TW của Ban Bí thư trung ương (Khoá IX) về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng trong công tác. phổ biến, giáo dục pháp luật, nâng cao ý thức chấp hành pháp luật của cán bộ, nhân dân;
Chỉ thị số 315/CT ngày 7/12/1982 của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng (nay là Thủ tướng Chính phủ) về việc đẩy mạnh công tác tuyên truyền, giáo dục pháp luật;

11. Chỉ thị số 300/CT ngày 22/10/1987 của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng về một số công tác trước mắt nhằm tăng cường quản lý Nhà nước bằng pháp luật;

Hiến pháp 1992;
Luật Tổ chức Chính phủ (được Quốc Hội khoá X kỳ họp thứ 10 thông qua ngày 25 tháng 12 năm 2001);
Luật Tổ chức Tòa án nhân dân (được Quốc Hội khoá X kỳ họp thứ 11 thông qua ngày 02 tháng 4 năm 2002) - Nhà Xuất bản Chính trị Quốc gia - Hà Nội 2002....);
Luật Tổ chức Viện Kiểm sát nhân dân (được Quốc Hội khoá X kỳ họp thứ 11 thông qua ngày 02 tháng 4 năm 2002 - Nhà Xuất bản Chính trị Quốc gia, Hà nội 2002);
Chỉ thị số 02/1998/CT-TTG ngày 7/1/1998 của Thủ tướng Chính phủ về việc tăng cường công tác phổ biến, giáo dục pháp luật trong giai đoạn hiện nay;
Quyết định số 03/1998/QĐ-TTG ngày 07 tháng 1 năm 1998 của Thủ tướng Chính phủ (ban hành Kế hoạch triển khai công tác phổ biến giáo dục pháp luật từ năm 1998 đến năm 2002 và thành lập Hội đồng phối hợp công tác phổ biến giáo dục pháp luật;
Quyết định số 69/1998/QĐ-TTG ngày 31/3/1998 và Quyết định số 1067/1998/QĐ-TTG ngày 25/11/1998 của Thủ tướng Chính phủ về phát hành Công báo và phê duyệt dự án xây dựng và quản lý Tủ sách pháp luật ở xã, phường, thị trấn;
Chương trình phổ biến, giáo dục pháp luật từ năm 2003 đến năm 2007 của chính phủ (ban hành kèm theo Quyết định số 13/2003/QĐ-TTG ngày 17/01/2003 của Thủ tướng Chính phủ);
Chương trình hành động quốc gia phổ biến, giáo dục pháp luật và nâng cao ý thức chấp hành pháp luật của cán bộ, nhân dân ở xã, phường, thị trấn từ năm 2005 đến năm 2010 (ban hành kèm theo Quyết định số 212//2004/QĐ-TTG ngày 16/12/2004 của Thủ tướng Chính phủ);

21. Nghị quyết số 61/2007/NQ-CP ngày 07/12/2007 của Chính phủ về việc tiếp tục thực hiện Chỉ thị số 32-CT/TW về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng trong công tác phổ biến, giáo dục pháp luật, nâng cao ý thức chấp hành pháp luật của cán bộ, nhân dân;

22. Chương trình phổ biến, giáo dục pháp luật từ năm 2008 đến năm 2012 của Chính phủ (ban hành kèm theo Quyết định số 37/2008-QĐ-TTG ngày 12/3/2008 của Thủ tướng Chính phủ);

23. Thông tư số 63/2005/TT-BTC ngày 5/8/2005 của Bộ tài chính hướng dẫn việc quản lý và sử dụng kinh phí bảo đảm cho công tác phổ biến, giáo dục pháp luật;

Đặc sản tuyên truyền pháp luật số 06/2008 của Hội đồng phối hợp công tác phổ biến, giáo dục pháp luật của chính phủ - cổng thông tin điện tử Bộ Tư pháp, trang Phổ biến, giáo dục pháp luật;
Báo cáo đánh giá nhu cầu phát triển hệ thống thông tin pháp luật và công tác phổ biến, giáo dục pháp luật Việt Nam đến năm 2010.

(Báo cáo của Ban chỉ đạo liên ngành Đề án đánh giá nhu cầu phát triển toàn diện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010).

Báo cáo của Ban chỉ đạo sơ kết Chỉ thị 32 của Ban Bí thư ( khóa IX) sơ kết 3 năm thực hiện Chỉ thị số 32-CT/TW ngày 09-12-2003 của Ban Bí thư

Trung ương Đảng khóa IX về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng trong công tác phổ biến, giáo dục pháp luật, nâng cao ý thức chấp hành pháp luật của cán bộ, nhân dân;

27. Các báo cáo, kỷ yếu hội nghị sơ kết, tổng kết thực hiện các chương trình, kế hoạch công tác phổ biến giáo dục pháp luật của Hội đồng phối hợp công tác PBGDPL của Chính phủ, của các bộ, ngành, địa phương v.v…

SỰ CẦN THIẾT, VAI TRÒ CỦA VIỆC XÂY DỰNG HỆ THỐNG VĂN BẢN QUY ĐỊNH CHI TIẾT VÀ HƯỚNG DẪN THI HÀNH LUẬT XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH ĐÁP ỨNG YÊU CẦU BẢO ĐẢM THI HÀNH CÁC QUY ĐỊNH CỦA LUẬT

Ngô Trung Thành

Vụ pháp luật, Văn phòng Quốc hội

I. Mở đầu

Đặt vấn đề

Trong Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ Quốc hội khóa XI (2002-2007) đã đặt ra nhiệm vụ xây dựng dự án Bộ luật xử lý vi phạm hành chính. Tuy nhiên, đến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ Quốc hội khóa XII (2007-2011) không còn đặt ra mục tiêu xây dựng Bộ luật xử lý vi phạm hành chính nữa mà thay vào đó là xây dựng Luật xử lý vi phạm hành chính. Việc thay đổi về quy mô của đạo luật này, không chỉ đơn thuần là hình thức chuyển đổi từ bộ luật xuống thành luật, mà có một nguyên nhân quan trọng khác đó là việc xây dựng một bộ luật đồ sộ điều chỉnh vấn đề xử lý vi phạm hành chính trong mọi lĩnh vực khác nhau của đời sống kinh tế - xã hội là không thể thực hiện được hay nói cách khác là không khả thi. Do đó, với việc đề ra mục tiêu xây dựng Luật xử lý vi phạm hành chính cho thấy ngoài các quy định chung về vấn đề xử phạt vi phạm hành chính sẽ vẫn còn tiếp tục tồn tại hệ thống các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành đạo luật này tương tự như cách thức điều chỉnh về vấn đề xử lý vi phạm hành chính hiện nay (Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính quy định những vấn đề chung về xử phạt vi phạm hành chính, bao gồm các vấn đề như: nguyên tắc xử lý vi phạm hành chính, việc xử lý vi phạm hành chính, hình thức xử lý, thẩm quyền, trình tự, thủ tục v.v... còn các văn bản dưới luật sẽ quy định cụ thể về các hành vi vi phạm hành chính, hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với từng hành vi vi phạm hành chính trong các lĩnh vực quản lý nhà nước, quy định chế độ áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn, đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục, đưa vào cơ sở chữa bệnh, quản chế hành chính.

Bên cạnh đó, vấn đề bảo đảm thi hành các quy định của Luật xử lý vi phạm hành chính sau khi được ban hành cũng đòi hỏi phải có sự đầu tư nghiên cứu về mối quan hệ giữa các quy định của đạo luật này với các quy định có liên quan trong các đạo luật khác, cũng như với các quy định trong các văn bản dưới luật nhằm xây dựng được một hệ thống các quy định về xử lý vi phạm hành chính thống nhất, cụ thể là bảo đảm sự thống nhất giữa quy định trong các đạo luật khác với Luật xử lý vi phạm hành chính, cũng như sự phù hợp của các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành với các quy định Luật này.

Trong bối cảnh hiện nay, chúng ta đang hướng tới xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, thực hiện chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, thực hiện cải tư pháp thì vấn đề đặt ra là phải bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật, bảo đảm việc tuân thủ các quy định của pháp luật nói chung và các quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính nói riêng, trong đó có việc bảo đảm thi hành các quy định Luật xử lý vi phạm hành chính sau khi được ban hành. Bên cạnh đó, việc triển khai xây dựng dự án Luật xử lý vi phạm hành chính đang được các cơ quan khẩn trương tổ chức thực hiện.

Vì vậy, vấn đề nghiên cứu để làm rõ sự cần thiết, vai trò của việc xây dựng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính đáp ứng yêu cầu bảo đảm thi hành các quy định của Luật trong thực tiễn là một yêu cầu bức thiết, nhất là đối với việc định hướng về cách thức xây dựng đạo Luật này.

Mục đích nghiên cứu

Qua nghiên cứu cũng như qua thực tiễn cho thấy, cơ chế thi hành các quyết định xử lý vi phạm hành chính hiện nay chưa được hoàn thiện và chưa bảo đảm tính hệ thống, không ít quy định trực tiếp liên quan đến việc bảo đảm hiệu lực, hiệu quả thi hành quyết định xử lý vi phạm hành chính còn thiếu hoặc tính khả thi thấp. Do đó, đã đặt ra yêu cầu nghiên cứu để đưa ra các biện pháp nhằm bảo đảm thi hành Luật có hiệu quả trong đời sống xã hội.

Trên tinh thần đó, Chuyên đề tập trung nghiên cứu về mối quan hệ giữa Luật xử lý vi phạm hành chính với các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật này để đưa ra các giải pháp cụ thể nhằm bảo đảm nâng cao hiệu lực, hiệu quả trong việc thi hành Luật.

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Với mục đích đặt ra như trên, Chuyên đề có nhiệm vụ nghiên cứu cả về mặt lý luận cũng như thực tiễn mối quan hệ, cũng như sự cần thiết, vai trò của việc xây dựng hệ thống văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính nhằm đáp ứng yêu cầu bảo đảm thi hành các quy định của Luật trong thực tiễn.

Phạm vi nghiên cứu của Chuyên đề tập trung vào mối quan hệ giữa Luật xử lý vi phạm hành chính với hệ thống văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật này, bao gồm các vấn đề như: cơ sở lý luận và thực tiễn, thực trạng việc xây dựng và ban hành hệ thống văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật; vấn đề bảo đảm thi hành các quy định của Luật và các giải pháp thực hiện.

II. Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc xây dựng hệ thống văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính đáp ứng yêu cầu bảo đảm thi hành các quy định của Luật

2.1_. Thực trạng hệ thống văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính

Vi phạm hành chính là loại hành vi xâm hại đến trật tự quản lý hành chính. Tuy tính chất không nguy hiểm như hành vi phạm tội, nhưng các hành vi vi phạm hành chính lại xảy ra ở mọi lúc, mọi nơi, với số lượng lớn, xâm phạm tới nhiều quan hệ xã hội ở nhiều lĩnh vực khác nhau, thuộc thẩm quyền quản lý của nhiều cơ quan nhà nước.

Để điều chỉnh vấn đề này, pháp luật hiện hành bên cạnh Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính quy đinh chung về các hình thức, cơ quan, cá nhân có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính, các biện pháp ngăn chặn vi phạm hành chính và bảo đảm việc xử lý vi phạm hành chính, thủ tục xử lý vi phạm hành chính v.v... thì Chính phủ đã ban hành trên 100 nghị định quy định cụ thể về việc xử lý vi phạm hành chính trong các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội của đất nước. Ngoài ra, các bộ, cơ quan ngang bộ, Hội đồng nhân dân một số tỉnh, thành phố trực thuộc trung ựơng cũng ban hành nhiều văn bản để quy định, hướng dẫn thi hành và quy định mức xử lý cụ thể đối với một số hành vi vi phạm hành chính.

Tuy Chính phủ ban hành một số lượng lớn các nghị định quy định về xử lý vi phạm hành chính trong các lĩnh vực cụ thể, nhưng do việc soạn thảo và trình các dự thảo Nghị định này do nhiều bộ, ngành khác nhau thực hiện nên đã dẫn đến thực trạng có nhiều quy định không thống nhất, thậm chí còn trái ngược nhau, ví dụ như Nghị định số 26/2003/NĐ-CP ngày 19 tháng 3 năm 2003 của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ và kiểm dịch thực vật với Nghị định số 175/2004/NĐ-CP ngày 10 tháng 10/2004 của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực thương mại quy định không thống nhất với nhau về mức phạt đối với một số hành vi vi phạm hành chính, cụ thể tại Nghị định số 175/2004/NĐ-CP quy định mức phạt đối với các hành vi liên quan đến sản xuất, kinh doanh thuốc bảo vệ thực vật cao gấp 2 lần so với mức phạt áp dụng đối với việc sản xuất, kinh doanh các mặt hàng thông thường khác. Có trường hợp, cùng một hành vi vi phạm nhưng lại bị điều chỉnh bởi các văn bản khác nhau với mức phạt và cơ quan có thẩm quyền phạt cũng khác nhau, dẫn đến tình trạng trùng dẫn về thẩm quyền, cơ quan nào cũng muốn ra quyết định xử lý, ngược lại cũng có trường hợp lại đùn đẩy nhau, không cơ quan nào muốn xử phạt, dẫn đến các hành vi vi phạm hành chính xảy ra nhưng không bị xử lý, v.v...

Tình trạng nghị định quy định không đúng với tinh thần của Pháp lệnh, thông tin hướng dẫn không đúng với tinh thần của nghị định, thậm chí có trường hợp còn sử dụng cả công văn có chứa quy phạm để hướng dẫn xử lý đối với hành vi vi phạm hành chính, ví dụ như Công văn số 15242/TC/TCT ngày 24 tháng 01 năm 2004 của Tổng cục Thuế hướng dẫn xử phạt vi phạm hành chính về trốn thuế; Công văn số 31/TCT/PCCS ngày 05 tháng 01 năm 2005 của Tổng cục Thuế hướng dẫn việc quyết định xử phạt nộp chậm tiền, tiền phạt; Công văn số 304/TCT/DNK ngày 21 tháng 5 năm 2005 của Tổng cục Thuế về việc xử lý thu thuế trước khâu lưu thông). Bên cạnh đó, tình trạng “xé rào” của một số địa phương đã vi phạm quy định về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật về xử lý vi phạm hành chính (tại Điều 2 của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính quy định rõ chỉ Chính phủ mới có quyền quy định hành vi và chế tài xử phạt vi phạm hành chính), ví dụ như: Quyết định số 106/2003/QĐ-UBT ngày 27 tháng 6 năm 2003 về áp dụng một số biện pháp xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực an toàn giao thông đường bộ của ủy ban nhân dân thành phố Hồ Chí Minh; Quyết định số 69/2003/QĐ-UBT ngày 24 tháng 10 năm 2003 của ủy ban nhân dân tỉnh Bình Thuận về việc quy định chế độ thu nộp và quản lý sử dụng phí trông giữ phương tiện giao thông bị tạm giữ do vi phạm pháp luật về trật tự, an toàn giao thông; Quyết định số 150/2003/QĐ-UBT ngày 19 tháng 8 năm 2003 của ủy ban nhân dân tỉnh Bình Định về việc thực hiện phương thức tạm giữ phương tiện vi phạm trật tự, an toàn giao thông đường bộ tại nhà sở hữu; Quyết định số 49/2002/QĐ-UBT ngày 02 tháng 4 năm 2002 của Ủy ban nhân dân tỉnh Khánh Hòa về việc thành lập, tổ chức và hoạt động của Đội thanh niên xung kích trật tự đô thị v.v...

Chính do những bất cập nêu trên nên trong quá trình xây dựng Luật xử lý vi phạm hành chính có ý kiến cho rằng để khắc phục những bất cập này cần thay đổi cách thức điều chỉnh của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính. Theo đó, không xây dựng một đạo luật về xử lý vi phạm hành chính theo cách như hiện nay (tức có một đạo luật riêng về xử lý vi phạm hành chính quy định những vấn đề chung về xử lý vi phạm hành chính, đồng thời sẽ vẫn tồn tại các văn bản dưới luật quy định cụ thể về vấn đề xử lý vi phạm hành chính trong các lĩnh vực chuyên ngành), mà thay vào đó là việc xây dựng một đạo luật đồ sộ (Bộ luật xử lý vi phạm hành chính) theo hướng pháp biến hóa các quy định trong Pháp lệnh hiện hành và trong các nghị định quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành Pháp lệnh này. Với cách thức này, Bộ luật xử lý vi phạm hành chính sẽ có 2 phần như Bộ luật hình sự là phần chung và phần riêng, trong đó phần chung quy định những vấn đề chung về xử lý vi phạm hành chính, còn phần riêng quy định các hành vi vi phạm hành chính và mức xử lý cụ thể trong các lĩnh vực quản lý nhà nước.

Tuy nhiên, việc lựa chọn cách thức nào trong xây dựng Luật xử lý vi phạm hành chính là việc làm phải có sự cân nhắc và tính toán rất kỹ cho phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của đất nước và trình độ lập pháp của các cơ quan tham gia trong quy trình lập pháp hiện nay.

Cách thức xây dựng một đạo luật cụ thể - những ưu điểm và hạn

chế

Trong lý luận cũng như thực tiễn ở Việt Nam và các nước cho thấy có 2 cách thức xây dựng một đạo luật cụ thể thường được áp dụng trong hoạt động lập pháp, cụ thể như sau:

Cách thứ nhất là xây dựng văn bản luật theo hướng quy định đầy đủ, cụ thể, chi tiết, không cần phải có văn bản dưới luật quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành;
Cách thứ hai là xây dựng văn bản luật theo hướng chỉ quy định những vấn đề mang tính nguyên tắc chung, còn các vấn đề cụ thể để văn bản dưới luật quy định.

Với mỗi cách thức nêu trên thì có những ưu điểm và hạn chế riêng, cụ thể như sau:

Đối với việc xây dựng văn bản luật theo hướng quy định đầy đủ, cụ thể, chi tiết, không cần phải có văn bản dưới luật quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành thì có những ưu điểm như sau:

+ Do luật đã quy định đầy đủ, cụ thể, chi tiết nên có thể thi hành ngay được mà không cần phải chờ các văn bản quy định chi tiết và hướng; dẫn thi hành;

+ Dễ dàng hơn trong việc bảo đảm tính thống nhất giữa các quy định của pháp luật;

+ Bảo đảm sự minh bạch, rõ ràng trong các quy định của luật;

+ Tạo điều kiện thuận lợi cán bộ, công chức nhà nước cũng như cho người dân trong việc tiếp cận, hiểu và nắm bắt được đầy đủ, chính xác các quy định của pháp luật, do chỉ cần phải đọc và tìm hiểu trong 1 văn bản thay vì phải tìm đọc trong nhiều văn bản khác nhau mà vẫn chưa biết là đã đầy đủ hay chưa.

Tuy nhiên, việc xây dựng văn bản luật theo hướng này cũng có những hạn chế nhất định:

+ Việc xây dựng và thông qua luật đòi hỏi các chủ thể tham gia vào quy trình này phải có trình độ lập pháp cao, nếu không rất dễ bỏ sót những vấn đề cần phải có sự điều chỉnh của pháp luật;

+ Thời gian xây dựng và thông qua luật cũng dài hơn;

+ Trường hợp cần sửa đổi quy định của luật hoặc để bổ sung điều chỉnh những vấn đề mới phát sinh trong thực tiễn thì việc sửa đổi, bổ sung luật đòi hỏi thời gian lâu hơn và với trình tự, thủ tục phức tạp hơn nên không kịp thời điều chỉnh các quan hệ xã hội mới phát sinh;

+ Do các quan hệ xã hội luôn có sự thay đổi, sự phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia phát sinh những nhu cầu điều chỉnh của pháp luật mà khi xây dựng luật khó có thể dự liệu đầy đủ được để quy định trong luật. Điều này dẫn đến luật dễ lạc hậu hơn so với thực tiễn, cho nên sẽ phải sửa đổi, bổ sung Luật nhiều hơn.

Đối với việc xây dựng văn bản luật theo hướng chỉ quy định những nguyên tắc chung, còn các vấn đề cụ thể để văn bản dưới luật quy định thì có những ưu điểm như sau:

+ Do luật chỉ quy định những vấn đề chung có tính nguyên tắc cho nên ít bị lạc hậu so với thực tế, thời gian tồn tại của luật vì thế sẽ dài hơn, luật ít phải sửa đổi, bổ sung;

+ Do luật chỉ quy định những vấn đề chung có tính nguyên tắc, còn các vấn đề cụ thể thì do văn bản dưới luật điều chỉnh. Do đó, mặc dù có luật nhưng vẫn phải có các văn bản quy định chi tiết thi hành thì luật mới có thể triển khai thi hành được trên thực tế;

+ Trường hợp cần sửa đổi hoặc bổ sung điều chỉnh những vấn đề mới phát sinh trong thực tiễn thì chỉ cần sửa đổi, bổ sung văn bản dưới luật, cho nên việc sửa đổi sẽ kịp thời được thực hiện, phúc đáp nhu cầu điều chỉnh các quan hệ xã hội;

+ Việc sửa đổi các quy định của pháp luật cho phù hợp với yêu cầu của thực tiễn trong trường hợp này chủ yếu đặt ra đối với văn bản dưới luật, cho nên luật ít phải sửa đổi, bổ sung, thời gian tồn tại vì thế sẽ kéo dài hơn;

+ Việc xây dựng và thông qua luật không đòi hỏi các chủ thể tham gia vào quy trình này phải có trình độ lập pháp quá cao;

+ Thời gian xây dựng và thông qua luật sẽ nhanh hơn;

Tuy nhiên, việc xây dựng văn bản luật theo hướng này cũng có những hạn chế như sau:

+ Do các quy định nằm trong nhiều văn bản khác nhau, cho nên khó bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật;

+ Khó khăn hơn cho cán bộ, công chức nhà nước cũng như cho người dân trong việc tiếp cận, hiểu và nắm bắt được đầy đủ, chính xác các quy định của pháp luật, do phải đọc và tìm hiểu trong nhiều văn bản khác nhau mà vẫn chưa biết là đã đầy đủ hay chưa.

Với cách thức thứ nhất trong hoạt động lập pháp cho thấy có nhiều ưu điểm và thuận lợi hơn cho đội ngũ công chức trong thừa hành pháp luật; đồng thời cũng tạo thuận lợi hơn cho các đối tượng chịu sự điều chỉnh của pháp luật. Chính vì vậy, tại khoản 1 Điều 8 của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định “Văn bản quy phạm pháp luật phải được quy định cụ thể đê khi văn bản đó có hiệu lực thì thi hành được ngay; trường hợp trong văn bản có điều khoản mà nội dung liên quan đến quy trình, quy chuẩn kỹ thuật, những vấn đề chưa có tính ổn định cao thì ngay tại điều khoản đó có thể giao cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định chi tiết. Theo đó, đối với văn bản luật thì để có thể thi hành ngay được thì luật phải quy định cụ thể (tức theo cách thức thứ nhất), trừ những trường hợp liên quan đến quy trình, quy chuẩn kỹ thuật, những vấn đề chưa có tính ổn định cao mà không thể quy định ngay trong luật được thì mới để quy định cụ thể trong các văn bản dưới luật.

Tuy nhiên, việc xây dựng các văn bản luật theo cách thức thứ nhất chỉ phát huy hiệu quả khi các quan hệ xã hội mà luật đó điều chỉnh là tương đối ổn định và trình độ lập pháp của các chủ thể tham gia vào quy trình xây dựng, ban hành luật cao; còn đối với một đất nước mà các quan hệ xã hội chưa có tính ổn định do tình hình kinh tế - xã hội có sự phát triển nhanh chóng thì cách thức thứ hai lại tỏ ra phù hợp và hiệu quả hơn. Kinh nghiệm các nước cho thấy, tùy vào điều kiện kinh tế - xã hội, lĩnh vực mà pháp luật điều chỉnh, tùy vào trình độ lập pháp của các chủ thể tham gia vào quy trình xây dựng, ban hành luật cũng như truyền thống trong hoạt động lập pháp mà các quốc gia có sự lựa chọn áp dụng cách thức xây dựng một đạo luật cụ thể. Có những nước thì xu hướng chung là xây dựng hệ thống pháp luật theo cách thức thứ nhất, nhưng cũng có nước thì lựa chọn xây dựng hệ thống pháp luật cách thức thứ hai. Tuy nhiên, cũng có không ít nước trong hệ thống pháp luật lại có sự áp dụng linh hoạt cả 2 cách thức này đối với từng đạo luật cụ thể, theo đó trong hệ thống pháp luật vừa có những đạo luật được xây dựng theo cách thức thứ nhất, những cũng vừa có những đạo luật được xây dựng theo cách thức thứ hai.

2.3. Vai trò của hệ thống văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành trong mối quan hệ với việc bảo đảm thi hành các quy định của luật

Khi mà việc pháp điển hóa để xây dựng và ban hành một bộ luật đồ sộ điều chỉnh tất cả các quan hệ xã hội trong một lĩnh vực cụ thể không thể thực hiện được thì các nhà lập pháp lựa chọn cách điều chỉnh thứ hai tức là xây dựng một văn bản luật để điều chỉnh những vấn đề chung có tính nguyên tắc, còn các vấn đề cụ thể sẽ ủy quyền cho các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước quy định chi tiết và hướng dẫn thì hành luật. Trong những trường hợp như vậy thì hệ thống văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật có vai trò quan trọng trong việc bảo đảm triển khai thi hành các quy định của Luật.

Luật chỉ có thể triển khai thi hành trên thực tế khi các quy định điều chỉnh các quan hệ xã hội đó là rõ ràng và cụ thể. Tuy nhiên, với việc xây dựng một đạo luật quy định những vấn đề chung mang tính nguyên tắc thì các quy định trong luật mới chỉ dừng lại ở việc đưa ra chính sách mang tính định hướng chứ chưa đưa ra các quy định cụ thể. Ví dụ như luật đưa ra quy định là giảm thuế đối với những doanh nghiệp sử dụng nhiều lao động là người khuyết tật. Quy định này của luật là chưa thể thi hành được ngay vì không rõ giảm thuế ở mức nào, doanh nghiệp nào được coi là sử dụng nhiều lao động là người khuyết tật? Khi đó cần phải có văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật xác định rõ những doanh nghiệp được coi là sử dựng nhiều lao động là người khuyết tật (chẳng hạn như trên 25%, trên 50% tổng số người lao động là người khuyết tật...); mức giảm thuế chung (ví dụ 20%, 40% hoặc là 50%...) hoặc là mức giảm thuế cụ thể theo tỷ lệ người khuyết tật mà doanh nghiệp sử dụng (chẳng hạn như giảm 20% đối với doanh nghiệp sử dụng trên 25% lao động là người khuyết tật, giảm 50% đối với doanh nghiệp sử dụng trên 50% lao động là người khuyết tật). Như vậy, đối với các trường hợp này văn bản quy định và hướng dẫn thi hành là một bộ phận không thể thiếu được trong triển khai thi hành luật trên thực tế, không có văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật thì luật không thể thi hành được.

Sự cần thiết, vai trò của hệ thống văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính ở Việt Nam

Trước khi xem xét sự cần thiết, vai trò của hệ thống văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính, chúng ta cần xem xét khả năng xây dựng Bộ luật xử lý vi phạm hành chính trong điều kiện của Nhà nước ta hiện nay.

Việc xây dựng Bộ luật xử lý vi phạm hành chính theo hướng pháp điển hóa tất cả các quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong hệ thống pháp luật, bao gồm các quy định trong Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính hiện hành, quy định trong các nghị định quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành Pháp lệnh này cũng như quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật khác sẽ hình thành nên một bộ luật đồ sộ, lên tới hàng nghìn điều quy định về xử lý vi phạm hành chính trong tất cả các lĩnh vực khác nhau của đời sống kinh tế - xã hội. Mục tiêu này là không khả thi bởi các lý do sau đây:

Thứ nhất, việc xây dựng một bộ luật đồ sộ mà không cần phải có văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành như vậy là vượt quá khả năng và trình độ lập pháp của chúng ta hiện nay.

Đất nước ta mới giành được độc lập từ sau cách mạng tháng Tám năm 1945, hệ thống pháp luật của chúng ta cũng mới hình thành và phát triển từ đó đến nay. Tuy nhiên, trong thời gian đó chúng ta còn tập trung nhiều công sức và trí tuệ cho 2 cuộc kháng chiến, đến năm 1975 đất nước mới thống, nhất cho nên công tác xây dựng pháp luật chưa được chú trọng và quan tâm nhiều. Chỉ đến khi thực hiện công cuộc đổi mới toàn diện đất nước (sau Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI năm 1986), công tác xây dựng pháp luật mới được chú trọng và quan tâm nhiều hơn, nhưng cũng phải đến cuối thập kỷ 90 của thế kỷ trước đến nay, hoạt động xây dựng pháp luật mới “bùng nổ” mạnh mẽ nhằm đáp ứng nhu cầu về thể chế hỗ trợ cho công cuộc đổi mới của đất nước và hội nhập sâu rộng vào nền kinh tế quốc tế^{^[32]}. Vì vậy, chưa có nhiều kinh nghiệm trong xây dựng pháp luật nói chung và hoạt động lập pháp nói riêng, cho nên chất lượng của các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành vẫn còn có những hạn chế nhất định. Điều này thể hiện ở chỗ không ít các đạo luật thường xuyên phải sửa đổi, bổ sung, cá biệt có những đạo luật chưa có hiệu lực thi hành nhưng cũng đã phải tiến hành sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với tình hình thực tế; nhiều quy định trong các văn bản luật còn mâu thuẫn, chưa thống nhất với nhau. Đánh giá về hệ thống pháp luật của Nhà nước ta, tại Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24 tháng 5 năm 2005 của Bộ chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến 2020 đã nêu rõ: hệ thống pháp luật nước ta vẫn chưa đồng bộ, thiếu thống nhất.

Mặc dù, chúng ta cũng đã xây dựng và ban hành được một số bộ luật có tính pháp điển cao như Bộ luật hình sự, Bộ luật tố tụng hình sự, Bộ luật dân sự, Bộ luật tố tụng dân sự, Bộ luật hàng hải, Bộ luật lao động, nhưng các văn bản này cũng thường xuyên phải được sửa đổi, bổ sung. Điều đáng chú ý là để bảo đảm thi hành được đầy đủ các quy định của các đạo luật này trong thực tiễn thì chúng ta đều phải ban hành văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành. Thậm chí, ngay cả với các đạo luật có phạm vi điều chỉnh hẹp thì chúng ta cũng chưa xây dựng được một đạo luật nào quy định đầy đủ, chi tiết để có thể triển khai thi hành được mà không cần phải có văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành. Mặc dù Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 có quy định rõ “Văn bản quy phạm pháp luật phải được quy định cụ thể để khi văn bản đó có hiệu lực thì thi hành được ngay”^{^[33]}, nhưng điều này chỉ thể hiện được mục tiêu hướng tới trong hoạt động xây dựng pháp luật của Nhà nước ta, chứ chưa thể thực hiện được ngay trên thực tế. Vì vậy, đối với việc xây dựng một Bộ luật xử lý vi phạm hành chính với mục tiêu quy định đầy đủ, toàn diện, chi tiết về xử lý vi phạm hành chính mà không cần phải có văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành là vượt quá khả năng và trình độ lập pháp của chúng ta hiện nay.

Thứ hai, cho dù là rất lớn và đồ sộ nhưng cũng sẽ vẫn không dự liệu hết được những hành vi vi phạm hành chính trong các lĩnh vực khác nhau.

Vi phạm hành chính là loại hành vi xâm hại tới trật tự quản lý nhà nước trong mọi lĩnh vực khác nhau của đời sống kinh tế - xã hội của đất nước. Điều này đòi hỏi việc xây dựng Bộ luật xử lý vi phạm hành chính cũng phải “bao phủ” hết được mọi lĩnh vực đó; đồng thời, phải dự liệu hết được các hành vi vi phạm pháp luật trong từng lĩnh vực để đưa ra các chế tài cụ thể áp dụng đối với từng hành vi vi phạm. Tuy nhiên, thực tế đời sống kinh tế - xã hội của đất nước cho thấy các hành vi vi phạm hành chính trong các lĩnh vực không phải là bất biến, cùng với sự phát triển của kinh tế - xã hội, sự phát triển của khoa học - kỹ thuật thì nhiều quan hệ xã hội mới cũng xuất hiện, kéo theo đó là yêu cầu của hoạt động quản lý nhà nước và tất yếu dẫn đến nhu cầu điều chỉnh của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, tức pháp luật phải quy định việc xử lý đối với những hành vi vi phạm hành chính mới xuất hiện đó. Việc này, không phải lúc nào chúng ta cũng có thể dự liệu được hết để đưa vào quy định trong Bộ luật, ví dụ như trước đây, hoạt động internet chưa phổ biến và phát triển rộng thì vào thời điểm đó chúng ta không thể dự liệu và quy định cụ thể hết được các hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực này; rồi hiện nay xuất hiện việc “mạo số điện thoại” hoặc có thể là “mạo địa chỉ thư điện tử” xâm phạm tới quyền cá nhân của công dân liệu chúng ta có dự liệu hết để đưa vào Bộ luật không? Vì vậy, việc xây dựng Bộ luật xử lý vi phạm hành chính dù có pháp điển hóa tất cả các quy định hiện hành về xử lý vi phạm hành chính thì vẫn không thể dự liệu hết được các hành vi vi phạm hành chính trong tất cả các lĩnh vực khác nhau của đời sống kinh tế - xã hội của đất nước để đưa vào điều chỉnh trong Bộ luật;

Thứ ba, việc xây dựng một bộ luật đồ sộ như vậy sẽ không phúc đáp được yêu cầu sửa đổi, bổ sung các quy phạm pháp luật cho phù hợp với tình hình thực tiễn.

Như trên đã nêu, cùng với sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước thì các quan hệ hành chính, kéo theo đó là các hành vi vi phạm hành chính mới cũng xuất hiện đòi hỏi phải có sự điều chỉnh của pháp luật. Do việc pháp điển hóa tất cả các quy phạm pháp luật liên quan đến xử lý vi phạm hành chính vào trong Bộ luật xử lý vi phạm hành chính dẫn đến việc khi cần điều chỉnh đối với các hành vi vi phạm hành chính mới tất yếu phải tiến hành sửa đổi, bổ sung Bộ luật. Việc điều chỉnh đối với các hành vi vi phạm hành chính mới là yêu cầu tất yếu đặt ra, trong khi đó các quan hệ quản lý hành chính diễn ra hàng ngày, hàng giờ trong nhiều lĩnh vực khác nhau của đời sống kinh tế - xã hội của đất nước. Đối với các hành vi mới này nếu pháp luật không kịp thời điều chỉnh để đình chỉ, chấm dứt, áp dụng chế tài xử lý thì vô hình chung các hành vi này vẫn được tiếp diễn xâm phạm tới trật tự quản lý hành chính nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân tổ chức. Tuy nhiên, việc sửa đổi Bộ luật đê bổ sung quy định các hành vi vi phạm hành chính mới này không hề đơn giản, có thể nói là rất khó khăn và mất nhiều thời gian với nhiều thủ tục phức tạp. Bởi vì, việc sửa đổi đó phải đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh thì các bước tiếp theo như soạn thảo, thẩm tra, trình Quốc hội xem xét thông qua mới được tiến hành, trong khi đó Quốc hội mỗi năm chỉ họp hai kỳ, mỗi kỳ kéo dài khoảng 01 tháng. Do đó, việc sửa đổi Bộ luật để bổ sung quy định về các hành vi vi phạm hành chính mới sẽ khó có thể tiến hành kịp thời, không đáp ứng được yêu cầu của quản lý hành chính nhà nước và trong trường hợp đó Bộ luật không còn phù hợp với tình hình thực tiễn.

Như vậy, việc xây dựng Bộ luật xử lý vi phạm hành chính với phạm vi điều chỉnh bao quát tất cả các vấn đề liên quan đến xử lý vi phạm hành chính là không khả thi trong điều kiện tình hình kinh tế - xã hội và khả năng, trình độ lập pháp của chúng ta hiện nay. Do đó, chỉ còn cách là lựa chọn tốt nhất là xây dựng và ban hành Luật xử lý vi phạm hành chính trên cơ sở hoàn thiện các quy định trong Pháp lệnh hiện hành để quy định những vấn đề chung về mang tính nguyên tắc về xử lý vi phạm hành chính, còn về hành vi và mức xử phạt cụ thể trong từng lĩnh vực sẽ để quy định trong các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành. Với việc xây dựng Luật xử lý vi phạm hành chính theo hướng này, tất yếu đòi hỏi phải có một hệ thống các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành thì mới bảo đảm để Luật có thể triển khai thi hành được trong thực tiễn. Việc xây dựng Luật xử lý vi phạm hành chính và hệ thống các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành dựa trên các cơ sở chủ yếu sau:

Thứ nhất, phù hợp với tính chất đặc thù của các quan hệ xã hội mà pháp luật xử lý vi phạm hành chính điều chỉnh.

Theo tinh thần của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 thì vi phạm hành chính là hành vi do cá nhân, tổ chức thực hiện một cách cố ý hoặc vô ý, xâm phạm các quy tắc quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm hình sự và theo quy định của pháp luật thì phải bị xử phạt hành chính hoặc bị áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác. Như vậy, vi phạm hành chính được hiểu là hành vi (hành động hoặc không hành động) trái pháp luật, có lỗi (cố ý hoặc vô ý) do cá nhân có năng lực trách nhiệm hành vi hành chính hoặc tổ chức thực hiện, xâm phạm trật tự nhà nước và xã hội, trật tự quản lý, sở hữu của Nhà nước, của tổ chức và của cá nhân, xâm phạm các quyền, tự do và lợi ích hợp pháp của công dân mà theo quy định của pháp luật phải chịu trách nhiệm hành chính. Khi thực hiện hành vi vi phạm hành chính thi cá nhân hoặc tổ chức thực hiện hành vi đó phải chịu trách nhiệm hành chính. Với việc phải chịu trách nhiệm hành chính, cá nhân hoặc tổ chức có hành vi vi phạm phải chấp hành quyết định xử phạt hành chính hoặc bị áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền.

Đặc điểm xử lý vi phạm hành chính là một lĩnh vực pháp luật có phạm vi điều chỉnh rất rộng và phức tạp, liên quan đến mọi lĩnh vực khác nhau của đời sống kinh tế - xã hội của đất nước; việc xử lý vi phạm hành chính còn liên quan trực tiếp đến các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích của đối tượng vi phạm; các chức danh có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính được quy định rất rộng, từ nhân viên của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước cho đến các chức danh quản lý tại các cơ quan này; thủ tục xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực khác nhau không phải lúc nào cũng có thể áp dụng máy móc giống nhau; với rất nhiều lĩnh vực khác nhau, đòi hỏi các hành vi vi phạm pháp luật cần được điều chỉnh là rất lớn, lại đa dạng, phức tạp v.v…

Với tính chất đặc thù của các quan hệ xã hội mà pháp luật về xử lý vi phạm hành chính điều chỉnh như vậy, cho thấy các hành vi vi phạm này xảy ra với rất nhiều biểu hiện khác nhau, xâm hại tới trật tự quản lý hành chính trong nhiều lĩnh vực khác nhau, nên khó có thể khái quát để quy định chung, nhất là về hành vi vi phạm và mức xử phạt cụ thể, ví dụ như cùng là hành vi sản xuất, lưu thông hàng giả nhưng nếu đó là thuốc chữa bệnh thì tính chất xâm hại sẽ nghiêm trọng hơn so với hàng hóa thông thường khác. Đối với các lĩnh vực khác nhau do có những đặc thù riêng, cho nên dẫn đến cũng nhu cầu điều chỉnh riêng; do đó, những hành vi vi phạm cũng có thế không giống nhau, nhất là về mức xử phạt cũng rất khác nhau. Hơn nữa, với tính chất “động” của hành vi vi phạm hành chính thì việc điều chỉnh nó ở tầm văn bản luật có hiệu lực pháp lý cao là không phù hợp. Những quy định trong luật thường phải có tính ôn định cao, áp dụng được trong thời gian tương đối dài.

Với tính chất như vậy, Luật xử lý vi phạm hành chính chỉ nên quy định những vấn đề chung mang tính nguyên tắc về xử lý vi phạm hành chính còn về hành vi cụ thể cũng như mức phạt trong từng lĩnh vực khác nhau sẽ để quy định trong các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành theo từng lĩnh vực.

Thứ hai, phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của đất nước. Chúng ta đang thực hiện công cuộc công nghiệp hóa và hội nhập kinh tế quốc tế, kinh tế phát triển nhanh, kéo theo đó tình hình kinh tế - xã hội của đất nước ngày càng có nhiều chuyến biến tích cực. Chính đặc điểm này đã làm cho các quan hệ xã hội mà pháp luật về xử lý vi phạm điều chỉnh thay đổi nhanh, làm cho hệ thống văn bản quy phạm pháp luật nói chung và các văn bản pháp luật về xử lý vi phạm hành chính nói riêng chóng lạc hậu hơn so với tình hình, dẫn đến yêu cầu phải thường xuyên sửa đổi, bổ sung. Như trên đã trình bày, việc sửa đổi, bổ sung đối với các văn bản có hiệu lực pháp lý cao như luật với trình tự, thủ tục phức tạp, thời gian kéo dài sẽ khó có thể đáp ứng được yêu cầu cấp thiết của thực tiễn.

Do đó, với việc những vấn đề cụ thể được quy định trong các văn bản dưới luật sẽ tạo điều kiện thuận lợi hơn cho việc sửa đổi, bổ sung các văn bản này và như vậy kịp thời phúc đáp nhu cầu của thực tiễn đặt ra. Vì vậy, có thể khẳng định rằng việc xây dựng Luật xử lý vi phạm hành chính và hệ thống các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành là phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của đất nước ta.

Thứ ba, phù hợp với trình độ lập pháp và lập quy của chúng ta hiện nay.

Như trên đã nêu việc xây dựng Bộ luật xử lý vi phạm hành chính với phạm vi điều chỉnh bao quát tất cả các vấn đề liên quan đến xử lý vi phạm hành chính là không khả thi. Trong điều kiện đó, việc xây dựng một đạo luật về xử lý vi phạm hành chính với hệ thống các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành là một lựa chọn đúng đắn, phù hợp với trình độ lập pháp và lập quy của chúng ta hiện nay.

Hơn nữa, hiện chúng ta đang có Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính điều chỉnh những vấn đề chung mang tính nguyên tắc về xử lý vi phạm hành chính với một hệ thống văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật trong từng lĩnh vực cụ thể. Đây là một thuận lợi lớn cho chúng ta khi nâng tầm hiệu lực của Pháp lệnh lên ở mức độ ban hành luật và sửa đổi, bổ sung các văn bản dưới luật cho phù hợp với quy định của Luật và tình hình thực tiễn và bảo đảm có thể thực hiện một cách nhanh chóng và có chất lượng việc xây dựng và ban hành các văn bản này;

Thứ tư, việc xây dựng hệ thống các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật là một bảo đảm để các quy định của Luật có thể triển khai thi hành được trong thực tiễn.

Do Luật xử lý vi phạm hành chính chỉ quy định những vấn đề chung mang tính nguyên tắc cho nên sẽ không thể thi hành được nếu như không có các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành. Trong các văn bản này sẽ quy định cụ thể các hành vi nào là hành vi vi phạm hành chính, mức xử phạt cụ thể áp dụng đối với từng hành vi, thẩm quyền và thủ tục xử phạt. Chỉ khi quy định đầy đủ như vậy thì mới có thể áp dụng được, qua đó mới bảo đảm thực hiện được nghiêm chỉnh các quy định của Luật xử lý vi phạm hành chính. Thực tiễn, cho thấy ngay cả khi Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính đã quy định về thẩm quyền và thủ tục xử phạt thì để thi hành được các quy định này của Pháp lệnh thì tại hầu hết các nghị định vẫn phải quy định cụ thể hơn nữa về thẩm quyền và thủ tục xử phạt trong từng lĩnh vực cụ thể^{^[34]}.

Thứ năm, thực tiễn cho thấy trong quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, các cơ quan cũng đã cố gắng rất nhiều trong việc pháp điển hóa các quy định có liên quan đến vấn đề này để đưa vào quy định trong một văn bản thống nhất. Biểu hiện cụ thể là đã đặt ra mục tiêu xây dựng Bộ luật xử lý vi phạm hành chính trong Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ Quốc hội khóa XI (2002 - 2007), nhưng khi triển khai xây dựng thì chưa thể xây dựng được vì việc pháp điển hóa nội dung điều chỉnh trong khoảng 100 nghị định hiện hành quy định về xử lý vi phạm hành chính vào điều chỉnh trong một văn bản vượt quá tầm khả năng thực tế và trình độ lập pháp của các cơ quan hiện nay. Do đó, đã phải quay trở lại phương án xây dựng Luật xử lý vi phạm hành chính như đã được đặt ra trong Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ Quốc hội khóa XII (2007 - 201l).

Hơn nữa, với cách thức quy định như hiện nay tức có một văn bản quy định nhũng vấn đề chung mang tính nguyên tắc về xử lý vi phạm hành chính, đồng thời ban hành các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành đã cho thấy đây là hướng đi đúng và phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội của chúng ta hiện nay. Việc sửa đổi các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành là tương đối kịp thời, phúc đáp được yêu cầu của thực tiễn đặt ra cần có pháp luật điều chỉnh.

Tuy nhiên, để khắc phục những hạn chế trong việc ban hành các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành không phù hợp và thống nhất với văn bản chung về xử lý vi phạm hành chính, đòi hỏi phải nâng tầm hiệu lực của văn bản này lên thành luật, đồng thời tăng cường và nâng cao chất lượng trong việc xây dựng, ban hành Luật xử lý vi phạm hành chính và các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật này; các cơ quan của Quốc hội cũng cần tăng cường việc giám sát nhằm bảo đảm cho các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành phù hợp và thống nhất với quy định của Luật xử lý vi phạm hành chính. Có như vậy thì việc xây dựng và ban hành Luật xử lý vi phạm hành chính cũng như hệ thống văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành mới có chất lượng và đạt được hiệu quả điều chỉnh cao.

III- Một số kiến nghị

Từ những phân tích nêu trên, chúng tôi đề nghị không nên nóng vội trong việc pháp điển hóa hệ thống các quy phạm pháp luật về xử lý vi phạm hành chính để xây dựng Bộ luật xử lý vi phạm hành chính mà nên thực hiện từng bước. Trước mắt cần xây dựng Luật xử lý vi phạm hành chính trên cơ sở kế thừa và hoàn thiện những nội dung cơ bản của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính hiện hành theo nguyên tắc những vấn đề gì chung khái quát được thì quỵ định trong Luật xử lý vi phạm hành chính, những vấn đề riêng đặc thù trong các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội thì để quy định cụ thể trong các văn bản pháp luật chuyên ngành. Sau đó, trên cơ sở quy định của Luật sẽ tiến hành rà soát các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật, kể cả các quy định về xử lý vi phạm hành chính được quy định trong các đạo luật chuyên ngành để sửa đổi, bổ sung cho phù hợp, thống nhất với quy định của Luật xử lý vi phạm hành chính. Kinh nghiệm một số nước cho thấy có những nước ban hành Bộ luật xử lý vi phạm hành chính để điều chỉnh toàn bộ những vấn đề về xử lý vi phạm hành chính, nhưng cũng có nước lại ban hành Luật xử lý vi phạm hành chính quy định chung những vấn đề có tính nguyên tắc còn hành vi vi phạm hành chính, cách thức xử lý đối với các hành vi đó lại quy định trực tiếp trong các văn bản chuyên ngành⁴.

Như vậy, Luật xử lý vi phạm hành chính sẽ quy định đầy đủ và toàn diện các vấn đề cơ bản về xử lý vi phạm hành chính, còn những vấn đề cụ thể sẽ được quy định chi tiết tại văn bản pháp luật chuyên ngành. Tuy nhiên, cũng cần phải cân nhắc quy định các hành vi vi phạm hành chính trong Luật như thế nào để vừa bảo đảm thẩm quyền của Quốc hội trong việc quy định những vấn đề liên quan trực tiếp tới quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, nhưng cũng vừa bảo đảm cho Chính phủ linh hoạt, chủ động trong đấu tranh phòng, chống các hành vi vi phạm hành chính; đồng thời, đáp ứng kịp thời và bảo đảm phù hợp với sự phát triển nhanh chóng đời sống kinh tế - xã hội. Việc xây dựng Luật xử lý vi phạm hành chính nhằm tiếp tục quá trình hoàn thiện pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, nâng cao một bước hiệu lực, hiệu quả nhằm ngăn chặn và xử lý nghiêm minh mọi hành vi vi phạm hành chính, tặng cường trật tự, kỷ cương trong quản lý nhà nước, quản lý xã hội.

Với cách tiếp cận này, chúng tôi xin đề xuất 2 phương án cụ thể như sau:

Phương án 1:

Ở tầm văn bản luật thì chỉ có Luật xử lý vi phạm hành chính quy định các vấn đề về xử lý vi phạm hành chính, trong các đạo luật chuyên ngành không quy định về vấn đề này, các vấn đề liên quan đến xử lý vi phạm hành chính trong các lĩnh vực cụ thể sẽ giao cho Chính phủ quy định.

Luật xử lý vi phạm hành chính sẽ là văn bản quy phạm pháp luật cơ bản, có hiệu lực pháp lý cao nhất quy định về xử lý vi phạm hành chính. Các quy định khác của pháp luật liên quan đến xử lý vi phạm hành chính phải bảo đảm phù hợp, không được trái với quy định của Luật này.

Phương án 2:

Về cơ bản các vấn đề chung về xử lý vi phạm hành chính được quy định trong Luật xử lý vi phạm hành chính, tuy nhiên trong các đạo luật chuyên ngành cũng có thể có những quy định liên quan đến vấn đề này. Trên cơ sở của Luật xử lý vi phạm hành chính và các đạo luật chuyên ngành, Chính phủ sẽ ban hành các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành.

Trong trường hợp một đạo luật chuyên ngành vì lý do đặc thù có đặt ra quy định mới về xử lý vi phạm hành chính khác với quy định của Luật xử lý vi phạm hành chính thì phải đồng thời sửa đổi các quy định có liên quan trong Luật xử lý vi phạm hành chính để bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật.

CƠ CHẾ BẢO ĐẢM THI HÀNH LUẬT THÔNG QUA HOẠT ĐỘNG THANH TRA, KIỂM TRA, GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI, TỐ CÁO VÀ XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH TRONG QUÁ TRÌNH THỰC THI CÁC QUY ĐỊNH CỦA LUẬT xử LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH

Hoàng Quốc Hùng

Phó chánh Thanh tra Bộ Tư pháp

Những năm vừa qua, Đảng và Nhà nước ta đã và đang tích cực tiến hành công cuộc đổi mới toàn diện mọi mặt của đời sống kinh tế- xã hội. Trong bối cảnh ấy, việc từng bước xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật nói chung, cũng như pháp luật về xử lý vi phạm hành chính nói riêng là một yêu cầu tất yếu để nâng cao vai trò quản lý nhà nước và quản lý xã hội bằng pháp luật của Nhà nước ta, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa.^{^[35]}

Thực trạng xây dựng và thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính ở Việt Nam trong những năm vừa qua cho thấy, mặc dù Nhà nước đã ban hành rất nhiều văn bản quy phạm pháp luật về XLVPHC, mà hiệu lực cao nhất là Pháp lệnh XLVPHC năm 2002 (sửa đổi năm 2008), cùng với nhiều văn bản dưới luật nhưng nhìn chung, hệ thống pháp luật về XLVPHC vẫn còn tồn tại nhiều bất cập, thiếu sót như: tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn giữa nhiều quy định trong lĩnh vực này, nhiều quy định không cập nhật kịp với sự thay đổi của tình hình kinh tế, xã hội, nhiều quy định thiếu tính khả thi trong thực tế cũng như việc bỏ trống chưa điều chỉnh nhiều vấn đề liên quan đến xử lý vi phạm hành chính…Những thiếu sót, bất cập này đang ảnh hưởng không nhỏ đến tính hiệu lực, hiệu quả của pháp luật XLVPHC trong công tác đấu tranh phòng, chống các vi phạm pháp luật trong đời sống xã hội.[36]

Trước tình hình ấy, việc nghiên cứu, đánh giá những vẫn đề tồn tại, bất cập hiện nay, từ đó làm cơ sở để sửa đổi, bổ sung, tiến tới nâng cấp và pháp điển hoá hệ thông pháp luật về XLVPHC đang đặt ra như một vấn đề cấp bách và vô cùng cần thiết. Trong phạm vi bài viết này, chúng tôi không có tham vọng và cũng không đủ điều kiện để đề cập sâu và toàn diện đến tất cả các vấn đề có liên quan thuộc về pháp luật XLVPHC vì đây là lĩnh vực rất rộng, bao trùm nhiều mặt của đời sống xã hội, mà chỉ đề cập đến một lĩnh vực rất hẹp nhưng có liên quan mật thiết đến việc áp dụng và thi hành pháp luật về XLVPHC, đó là hoạt động thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và xử lý các vi phạm của các cơ quan nhà nước trong quá trình thực thi công vụ của mình. Với phạm vi vấn đề được giới hạn như vậy, bài viết này sẽ được chia làm 02 phần chính: phần một sẽ đề cập đến những vấn đề bất cập, tồn tại của hệ thống pháp luật về XLVPHC được phát hiện qua công tác thanh tra, kiểm tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo (trong đó có cả những điểm bất cập trong hệ thống pháp luật về thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo - đang là một trong những nguyên nhân làm ảnh hưởng đến hiệu lực, hiệu quả thi hành về luật XLVPHC) và phần thứ hai sẽ là những kiến nghị, giải pháp làm cơ sở để bảo đảm thi hành Luật về XLVPHC trong thời gian tới.

I. Những vấn đề tồn tại của hệ thống pháp luật về xử lý vi phạm hành chính được phát hiện qua công tác thanh, kiểm tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo

1. Mối quan hệ giữa hoạt động thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo với việc xử lý vi phạm hành chính

Thanh tra, kiểm tra cũng như hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo của các cơ quan nhà nước là một trong những công cụ không thể thiếu đối với quản lý hành chính nhà nước. Ở đâu có quản lý nhà nước, ở đó cần có thanh tra, kiểm tra. Tương tự, việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của các cá nhân, tổ chức liên quan mà quyền lợi bị xâm hại bởi hành vi hành chính hay quyết định hành chính từ phía cơ quan nhà nước cũng là một việc tất yếu để đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp cho các đối tượng này. Điều 3 Luật Thanh tra năm 2004 quy định “hoạt động thanh tra nhằm phòng ngừa, phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật; phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền các biện pháp khắc phục; phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Như vậy, nếu như XLVPHC là quá trình xem xét, giải quyết đối với những vi phạm pháp luật xảy ra trong lĩnh vực quản lý nhà nước (mà chưa phải là tội phạm hình sự) thì thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại tố cáo có thể coi là một trong nhiều kênh để phát hiện ra những vi phạm đó, cũng như phát hiện những thiếu sót, bất cập trong hệ thống pháp luật có liên quan. Ngược lại, nếu các quy định về XLVPHC mà chặt chẽ, đầy đủ sẽ giúp cho việc xử lý các vi phạm được phát hiện qua thanh tra chính xác, hợp lý, phù hợp với mức độ vi phạm và đáp ứng được yêu cầu về tính giáo dục, răn đe đối tượng vi phạm, thoả mãn mục đích của việc thanh tra, kiểm tra. Do vậy, có thể khẳng định công tác thanh tra, kiểm tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo có mối quan hệ mật thiết đối với các vi phạm hành chính và việc xử lý các vi phạm này.

Hiện nay, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về thanh tra bao gồm nhiều văn bản như Luật Thanh tra năm 2004, Nghị định số 41/2005/NĐ-CP ngày 25/3/2005 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật thanh tra, Quyết định số 2151/QĐ-TTCP ngày 10/11/2006 của Tổng Thanh tra ban hành Quy chế hoạt động của Đoàn thanh tra, Quyết định số 2861/2008/QĐ- TTCP ngày 22/12/2008 của Tổng Thanh tra về việc ban hành Quy chế giám sát, kiểm tra hoạt động Đoàn thanh tra. Các văn bản quy định về khiếu nại, tố cáo gồm có Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 (và sửa đổi các năm 2004, 2005), Nghị định số 136/2006/NĐ-CP ngày 14/1 1/2006 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo... Riêng đối với hoạt động kiểm tra thì được quy định tại rất nhiều văn bản và không thể thống kê hết, vì trong hoạt động của hầu hết các cơ quan, tổ chức đều đã có cơ chế tự kiểm tra. Còn đối với hoạt động kiểm tra từ phía cơ quan nhà nước với các đối tượng nằm trong phạm vi quản lý của mình thì thường là hoạt động có tính chất đơn giản hơn nhiều so với thanh tra, cho nên không cần thiết phải quy định trong một số văn bản chuyên biệt về kiểm tra. Do đó, trong phạm vi chuyên đề này, chúng tôi sử dụng khái niệm “thanh tra, kiểm tra” ở đây chủ yếu mang ý nghĩa là hoạt động thanh tra của các cơ quan thanh tra nhà nước đối với các đối tượng thanh tra, mà không bao hàm hoạt động tự kiểm tra của bản thân các đối tượng cũng như việc kiểm tra nhỏ lẻ, đơn giản trong hoạt động quản lý nhà nước thông thường.

Thực tiễn hoạt động thanh tra, kiểm tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo những năm vừa qua cho thấy, bên cạnh những kết quả đạt được trong việc phát hiện và xử lý nghiêm minh, kịp thời đối với những hành vi vi phạm hành chính của các cá nhân, tổ chức liên quan, vẫn còn tồn tại một số vấn đề về mặt cơ chế cần phải xem xét thêm trong hệ thống pháp luật về thanh, kiểm tra cũng như về XLVPHC. Những vấn đề này sẽ được đề cập trong các phần dưới đây.

2. Về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính:

Hiện nay, Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 đã dành hẳn một chương (chương IV, từ Điều 28 đến Điều 42) để quy định chi tiết các đối tượng có thẩm quyền tiến hành xử phạt cũng như một số vấn đề liên quan đến việc xác định thẩm quyền xử phạt. Để cụ thể hóa hơn việc xử lý vi phạm hành chính trong các lĩnh vực chuyên ngành, nhiều bộ, ngành đã tham mưu, xây dựng và trình Chính phủ ban hành các Nghị định về xử phạt vi phạm hành chính trong từng lĩnh vực chuyên ngành đó. Trong các văn bản này, thẩm quyền xử phạt của đối tượng đã được quy định trong Pháp lệnh XLVPHC sẽ được quy định chi tiết hơn nữa, gắn với từng loại hành vi vi phạm cụ thể trong từng lĩnh vực. Như vậy, nhìn vào những quy định này, có thể thấy phạm vi nhũng chủ thể có thẩm quyền tiến hành xử phạt vi phạm hành chính là khá rộng, bao gồm nhiều vị trí, chức danh cụ thể trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước. Tuy nhiên, có một số vấn đề nổi lên ở đây cần phải xem xét:

Thứ nhất, Pháp lệnh XLVPHC và các Nghị định về XPVPHC chuyên ngành thường quy định đối tượng có thẩm quyền xử phạt là tên một chức danh cụ thể, ví dụ: Chủ tịch UBND các cấp, chiến sỹ công an nhân dân, Trưởng công an xã, Đội trưởng Đội nghiệp vụ thuộc chi cục hải quan, Cục trưởng Cục hải quan, kiểm lâm viên...Quy định này có ưu điểm là chỉ đích danh chỉ những người này mới có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính. Tuy nhiên, trên thực tế, có rất nhiều trường hợp tên các chức danh này bị thay đổi do sự đổi tên, sáp nhập, chia tách, giải thể,...các cơ quan nhà nước nhất định, khi đó thì vị trí các chức danh, nhiệm vụ, quyền hạn của họ- những người có thẩm quyền XLVPHC có thể bị thay đổi theo. Như vậy, liệu các chức danh mới (tương đương hoặc không tương đương) sẽ có thẩm quyền xử lý VPHC đến đâu? Thẩm quyền XLVPHC có tính kế thừa hay không, hay sẽ phải ban hành một Pháp lệnh sửa đổi Pháp lệnh cũ để quy định thẩm quyền xử phạt của những chủ thể có sự thay đổi về tên gọi, chức vụ này?. Rõ ràng, các văn bản pháp luật về XLVPHC hiện hành chưa có những quy định dự liệu về việc này.

Thứ hai, PLXLVPHC đóng vai trò là văn bản mang tính quy định những vấn đề chung nhất, nguyên tắc nhất của việc XLVPHC. Để triển khai những quy định này vào trong các trường hợp cụ thể của cuộc sống, một hệ thống các Nghị định quy định về XPVPHC trong các lĩnh vực chuyên ngành đã được ban hành. Tuy nhiên, quản lý hành chính nhà nước là một phạm trù rất rộng lớn, bao trùm rất nhiều ngành, nhiều lĩnh vực. Mặc dù các ngành, các cấp đã có nhiều cố gắng trong việc xây dựng hệ thống văn bản về XLVPHC trong lĩnh vực của mình nhưng có thể khẳng định chắc chắn một điều là sẽ còn rất nhiều loại hành vi vi phạm trong các lĩnh vực chuyên biệt chưa có văn bản pháp luật nào về XLVPHC điều chỉnh. Rơi vào tình trạng này có thể có 2 trường hợp: hoặc là lĩnh vực chuyên ngành mà hành vi gây thiệt hại đến lợi ích của nhà nước, tổ chức, cá nhân phát sinh chưa có văn bản điều chỉnh hoặc là tuy lĩnh vực chuyên ngành đã có văn bản điều chỉnh song hành vi có dấu hiệu vi phạm pháp luật lại là rất mới, chưa có điều luật nào quy định phải bị xử lý bằng các biện pháp XLVPHC. Như vậy, khi các hành vi dạng này nảy sinh, do chưa có quy định nào điều chỉnh nên cũng không thể xác định được ai sẽ là chủ thể có thẩm quyền để ngăn chặn những hành vi này.

Thứ ba, Pháp lệnh XLVPHC quy định trong lĩnh vực thanh tra, chỉ có thanh tra viên chuyên ngành đang thi hành công vụ mới có thẩm quyền XLVPHC, còn thanh tra viên hành chính không có thẩm quyền này. Theo quy định của pháp luật về thanh tra thì thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan quản lý nhà nước theo cấp hành chính đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp. Còn thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật, những quy định về chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản lý của ngành, lĩnh vực thuộc thẩm quyền quản lý. Mặc dù pháp luật đã có định nghĩa khá rõ như trên để phân biệt giữa hai loại hoạt động thanh tra này, nhưng trên thực tế trong nhiều trường hợp, việc xác định rạch ròi thế nào là hoạt động thanh tra hành chính và thế nào là thanh tra chuyên ngành vẫn còn có sự nhầm lẫn, chưa thống nhất ở một vài nơi, vài lúc, trong một vài trường hợp. Điều này có thể dẫn đến khả năng sẽ xảy ra một số tình huống là ngay bản thân cơ quan thanh tra cũng có thể bị nhầm lẫn trong việc xác định loại hoạt động thanh tra và như vậy, sẽ kéo theo hậu quả tất yếu là chưa xác định đúng thẩm quyền của thanh tra viên tham gia hoạt động thanh tra đó có được quyền xử phạt hay không. Ngoài ra, cũng có ý kiến cho rằng, việc phân biệt giữa thanh tra viên “hành chính” và thanh tra viên “chuyên ngành” có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính khác nhau là chưa công bằng, vì lý do hệ thống pháp luật về thanh tra không có sự phân biệt giữa hai loại thanh tra viên nói trên (không khác nhau về trình độ, tiêu chuẩn, chức trách, nhiệm vụ mà chỉ phân biệt khi thanh tra viên đó tham gia vào Đoàn thanh tra loại nào: chuyên ngành hay hành chính). Trong khi thanh tra viên chuyên ngành, trước những vi phạm hành chính nhất định sẽ có thẩm quyền xử lý nhất định (phạt cảnh cáo; phạt tiền đến 500.000 đồng; tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính có giá trị đến 2.000.000 đồng hoặc áp dụng một số biện pháp khắc phục hậu quả, trừ biện pháp buộc tháo dỡ công trình xây dựng trái phép)³ thì thanh tra viên hành chính lại không được pháp luật trao cho quyền này, mà chỉ có quyền kiến nghị để cấp có thẩm quyền xử lý (trong quá trình thanh tra hành chính, các thanh tra viên cũng có thể phát hiện các đối tượng liên quan- không phải là cấp dưới trực tiếp của mình - có hành vi vi phạm pháp luật trong lĩnh vực ngành mình quản lý và cần thiết phải xử lý đối với các vi phạm này). Như vậy, việc này sẽ làm kéo dài thời gian để xử lý vụ việc và rõ ràng không đáp ứng được yêu cầu về việc xử lý “kịp thời” các hành vi vi phạm hành chính. Thêm nữa, cũng cần đề cập đến vấn đề hiện nay pháp luật về XLVPHC đã không trao quyền cho Trưởng đoàn thanh tra chuyên ngành có quyền xử lý vi phạm hành chính, trong khi Thanh tra viên chuyên ngành khi thi hành công vụ lại có quyền này. Rõ ràng, trong phạm vi một đoàn thanh tra chuyên ngành, vai trò của Trưởng đoàn thanh tra là rất quan trọng, chỉ đạo trực tiếp việc thanh tra, kiểm tra của Thanh tra viên, tuy nhiên họ lại không có quyền xử lý vi phạm hành chính như “cấp dưới” của mình (với tư cách là Trưởng đoàn thanh tra, chứ không phải với tư cách cũng là thanh tra viên). Quy định này của pháp luật về XLVPHC hiện nay là có sự mâu thuẫn với quy định tại khoản 3, Điều 49 Luật Thanh tra năm 2003 khi cho rằng Trưởng đoàn thanh tra cũng có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính.

Được biết, trong dự thảo Luật Thanh tra sửa đổi sắp tới, sẽ có thêm loại hình cơ quan thanh tra cấp Tổng cục, trực thuộc Thanh tra Bộ. Với sự xuất hiện của một

“Pháp lệnh XLVPHC 2008”, Điều 38.

“Cấp” thanh tra mới này, đòi hỏi (dự án) Luật về XLVPHC sẽ phải cân nhắc và có phương án điều chỉnh thích hợp, đảm bảo sự tương thích của hệ thống pháp luật.

3. Về mức xử phạt tiền:

Phạt tiền là một trong hai hình thức xử phạt chính trong pháp luật về XLVPHC, được áp dụng trong trường hợp mà mức độ, tính chất của vi phạm hành chính là khá nghiêm trọng, cần thiết phải áp dụng hình thức xử phạt nặng hơn là cảnh cáo. Tuy nhiên, nhìn một cách tổng thể về mức phạt tiền đối với rất nhiều loại hành vi vi phạm hành chính thì có thể thấy mức phạt tiền là thấp, nếu không nói là quá thấp trong nhiều trường hợp, không đảm bảo được mục đích răn đe, phòng ngừa cho nhiều trường hợp vi phạm hành chính về sau.

Điều 14 Pháp lệnh XLVPHC năm 2002 quy định: “Mức phạt tiền trong xử phạt vi phạm hành chính là từ 5.000 đồng đến 500.000.000 đồng ” và “căn cứ vào tính chất, mức độ vi^. phạm, mức phạt tiền tối đa trong các lĩnh vực quản lý nhà nước được quy định như sau: phạt tiền tối đa đến 20.000.000 đồng được áp dụng đổi với hành vi vi phạm hành chính trong các lĩnh vực: trật tự, an toàn xã hội; quản lý và bảo vệ các công trình giao thông; quản lý và bảo vệ công trình thủy lợi; lao động; đo lường và chất lượng hàng hóa; kế toán; thong kê; tư pháp; bảo hiểm xã hội. Phạt tiền tối đa đến 30.000.000 đồng được áp dụng đổi với hành vi vi phạm hành chính trong các lĩnh vực: trật tự, an toàn giao thông đường bộ, đường thủy; văn hóa - thông tin; du lịch; phòng chống tệ nạn xã hội; đất đai; đê điều và phòng chống lụt, bão; y tế; giá; điện lực; bảo vệ và kiềm dịch thực vật; bảo vệ nguồn lợi thủy sản; thú y, quản lý, bảo vệ rừng, lâm sản; quốc phòng/ an ninh. Phạt tiền tối đa đến 70.000.000 đồng được áp dụng đối với hành vi vi phạm hành chính trong các lĩnh vực: thương mại; hải quan; bảo vệ môi trường; an toàn và kiểm soát bức xạ; trật tự, an toàn giao thông đường sắt; xây dựng; bưu chính, viễn thông và tần sô vô tuyến điện; chứng khoán; ngân hàng; chuyển giao công nghệ. Phạt tiền tối đa đến 100.000.000 đồng được áp dụng đối với hành vi vi phạm hành chính trong các lĩnh vực: khoáng sản, sở hữu trí tuệ; hàng hải; hàng không dân dụng; thuê (trừ trường hợp các luật về thuế có quy định khác). Phạt tiền tối đa đến 500.000.000 đồng được áp dụng đối với hành vi xâm phạm vùng lãnh hải, vùng tiếp giáp lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam nhằm nghiên cứu, thăm dò, khai thác nguồn lợi hải sản, dầu khí, các tài nguyên thiên nhiên khác. Những hành vi vi phạm hành chính trong những lĩnh vực quản lý nhà nước chưa được quy định tại khoản 2 Điều này thì Chính phủ quy định mức phạt tiền, nhưng tối đa không vượt quá 100.000.000 đồng”.

Đến Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh XLVPHC năm 2002, mức phạt tiền đã được nâng lên một mức: “mức phạt tiền trong xử phạt vi phạm hành chính là từ 10.000 đồng đến 500.000.000 đòng”, “Căn cứ vào tính chất, mức độ vi phạm, mức phạt tiền tối đa trong các lĩnh vực quản lý nhà nước được quy định như sau: phạt tiền tối đa đến 30.000.000 đồng được áp dụng đối với hành vi vi phạm hành chính trong các lĩnh vực an ninh, trật tự, an toàn xã hội; quản lý và bảo vệ các công trình giao thông; khai thác và bảo vệ công trình thuỷ lợi; lao động; đo lường, chất lượng sản phẩm hàng hoá; kế toán; thống kê; tư pháp; bảo hiểm xã hội; phòng cháy, chữa cháy. Phạt tiền tối đa đến 40.000.000 đồng được áp dụng đối với hành vi vi phạm hành chính trong các lĩnh vực: giao thông đường bộ; giao thông đường thủy nội địa; văn hoá - thông tin; du lịch; phòng, chống tệ nạn xã hội; đê điều, phòng chống lụt, bão; y tế; giả; điện lực; bảo vệ và kiêm dịch thực vật; bảo vệ nguồn lợi thuỷ sản; thú y; giống cây trồng; giống vật nuôi; quốc phòng; dân sổ và trẻ em; lao động đi làm việc ở nước ngoài; dạy nghề; biên giới quốc gia. Phạt tiền tối đa đến 70.000.000 đồng được áp dụng đối với hành vi vi phạm hành chính trong các lĩnh vực: thương mại; phí, lệ phí; hải quan; an toàn và kiểm soát bức xạ; giao thông đường sắt; bưu chính, viễn thông và tần số vô tuyến điện, chuyển giao công nghệ; kinh doanh bảo hiểm; quản lý vật liệu thô công nghiệp; thể dục, thể thao. Phạt tiền tối đa đến 100.000.000 đồng được áp dụng đối với hành vi vi phạm hành chính trong các lĩnh vực: hàng hải; hàng không dân dụng; khoa học, công nghệ; đo đạc, bản đồ; giảo dục; công nghệ thông tin; tài nguyên nước; thuế. Phạt tiền tối đa đến 500.000.000 đồng được áp dụng đối với hành vi vi phạm hành chính trong các lĩnh vực: bảo vệ môi trường; chứng khoản; xây dựng; đất đai; ngân hàng; sở hữu trí tuệ; quản lý rừng, bảo vệ rừng và quản lý lâm sản; nghiên cứu, thăm dò và khai thác nguồn lợi hải sản, dầu khí và các loại khoảng sản khác. Đôi với hành vi vi phạm hành chính trong những lĩnh vực quản lý nhà nước chưa được quy định tại khoản 2 Điều này thì Chính phủ quy định mức phạt tiền, nhưng tối đa không vượt quá 100.000.000 đồng”. Như vậy, mặc dù so sánh với Pháp lệnh XLVPHC năm 2002 thì Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung năm 2008 đã nâng mức phạt lên ở một số lĩnh vực. Tuy nhiên, nếu so với mức độ trượt giá của đồng tiền Việt Nam, mức tăng trưởng của nền kinh tế và tốc độ lạm phát cao thì rõ ràng mức phạt tiền này trong nhiều trường hợp là quá thấp, bất hợp lý. Ví dụ: mức phạt tiền thấp nhất có thể là 10.000 VNĐ, nhưng nếu xử phạt một trường hợp vi phạm hành chính nào đó với mức 10.000VNĐ như này thì có đảm bảo được mục đích giáo dục, răn đe người vi phạm hay không? Hoặc quy định phạt tiền tối đa đến 20 triệu đồng trong lĩnh vực đo lường chất lượng hàng hoá (trong Pháp lệnh XLVPHC năm 2002) và nay là tối đa đến 30 triệu đồng thì có nhiều ý kiến cho rằng với mức tiền này vẫn không thể theo kịp lạm phát và trượt giá của nền kinh tế, cũng như “nếu chỉ phạt với mức này thì không tương xứng với tính chất mức độ vi phạm đó”. Hệ quả tất yếu của việc quy định mức xử phạt quá thấp, không theo kịp với tình hình phát triển kinh tế xã hội của đất nước là việc người dân sẽ “nhờn” luật. Ví dụ, trước đây hành vi không đội mũ bảo hiểm khi tham gia giao thông bằng xe máy chỉ bị phạt có 20.000 đồng, nhưng khi nâng mức lên 150.000 đồng đã có tác động rất tích cực và góp phần tạo thành thói quen cho người dân. Rõ ràng, mức phạt tiền là rất quan trọng trong công tác đấu tranh, phòng và chống vi phạm hành chính. Do đó, Pháp lệnh XLVPHC hiện nay cần thiết phải tính đến việc nâng cao mức xử phạt tiền này.

4. Về thủ tục tiến hành xử phạt vi phạm hành chính

Hiện nay, căn cứ theo quy định của Pháp lệnh XLVPHC năm 2002, Pháp lệnh sửa đổi năm 2008, Nghị định số 134/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành của một số Pháp lệnh XLVPHC thì có thể thấy có hai loại thủ tục xử phạt vi phạm hành chính đang được áp dụng là thủ tục đơn giản và thủ tục có lập biên bản. Thủ tục đơn giản áp dụng đối với những vi phạm hành chính đơn giản, nhỏ lẻ, rõ ràng, vụ việc không có nhiều tình tiết phức tạp đến mức cần phải xác minh thêm. Với loại vi phạm này, người có thẩm quyền có thể ra quyết định xử phạt ngay và đối tượng vi phạm có thể tiến hành nộp phạt ngay tại chỗ. Có thể nói thủ tục này là rất đơn giản, gọn nhẹ nên được duy trì trong quy định về xử lí vi phạm hành chính. Loại thủ tục thứ hai là thủ tục xử phạt cần phải lập biên bản, được áp dụng đối với những vi phạm có tính chất nghiêm trọng, phức tạp hơn. Trong công tác thanh tra, kiểm tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo, các Thanh tra viên và những người có thẩm quyền trong cơ quan thanh tra thường xuyên gặp phải các loại hành vi vi phạm hành chính, từ đơn giản đến phức tạp. Quá trình xử lí các hành vi vi phạm này cho thấy việc áp dụng cả hai loại thủ tục xử phạt như trên là rất cần thiết, đảm bảo hiệu lực, hiệu quả cho công tác thanh tra, kiểm tra được nhanh chóng, kịp thời. Tuy nhiên thực tế cũng cho thấy hai loại thủ tục xử phạt trên hiện nay đang gặp phải một số điểm bất cập, bổ sung cho phù hợp với tình hình. Với thủ tục đơn giản, hiện pháp luật quy định mức phạt tối đa có thể áp dụng thủ tục này là 200.000VNĐ. Tuy nhiên rất nhiều ý kiến cho rằng mức tiền phạt tối đa này là vẫn còn quá thấp, chưa phù hợp với tình hình kinh tế xã hội hiện nay và với quy định này thì nhiều vụ việc chưa được xử phạt bằng thủ tục này[37]. Đối với loại thủ tục xử phạt có lập biên bản thì hiện nay, mẫu biên bản xử phạt còn quá dài dòng, chứa nhiều thông tin không cần thiết, rườm rà, không phù hợp với thực tiễn. Do đó trong nhiều trường hợp, cơ quan có thẩm quyền xử phạt để tránh sự rắc rối khi sử dụng mẫu biên bản đã chuyển ngay sang thủ tục đơn giản với mức phạt thấp hơn nhiều lần[38]. Kết quả là nhiều hành vi vi phạm đã không được xử lí thỏa đáng.

5. Về cơ chế bảo đảm thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính

Pháp luật về XLVPHC đã có một loạt các quy định về hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục...nhưng hiện tại lại đang rất thiếu các quy định về việc bảo đảm thi hành quyết định xử phạt. Mặc dù Điều 66, 67 Pháp lệnh XLVPHC năm 2002 và 2008 đã quy định rõ về các biện pháp cưỡng chế quyết định xử phạt, cũng như những cơ quan có thẩm quyền cưỡng chế nhưng hiện nay, việc cưỡng chế để bắt đối tượng vi phạm phải tuân thủ nghiêm túc quyết định xử phạt VPHC vẫn gặp nhiều khó khăn, xuất phát từ nhiều nguyên nhân. Trước hết là chưa có cơ chế phối hợp giữa các cơ quan liên quan về việc cưỡng chế. Một ví dụ đơn giản là biện pháp cưỡng chế bằng cách khấu trừ tiền từ tài khoản ngân hàng, trong những trường hợp này, không phải ngân hàng nào (nhất là các ngân hàng ngoài quốc doanh) cũng sẵn sàng phối hợp cùng cơ quan nhà nước để khấu trừ tiền trong tài khoản của khách hàng của mình.^{^[39]} Thứ hai là việc bản thân các cơ quan có thẩm quyền ra quyết định cưỡng chế cũng không có đầy đủ lực lượng để tiến hành cưỡng chế. Ví dụ: một quyết định xử phạt của Chánh Thanh tra cấp Bộ yêu cầu một doanh nghiệp phải nộp phạt 1 tỷ VNĐ, nhưng doanh nghiệp này không chịu nộp phạt khi hết hạn, để cưỡng chế doanh nghiệp trên, Chánh Thanh tra Bộ không thể tự mình triệu tập lực lượng trong ngành của mình để xuống cưỡng chế mà bắt buộc phải có sự phối hợp với các ban ngành chức năng ở địa phương đế tiến hành cưỡng chế. Tuy nhiên, để phối hợp cùng với đầy đủ cơ quan ban ngành địa phương tiến hành cưỡng chế lại không phải là việc đơn giản. Chính vì vậy mà việc bảo đảm thi hành cho quyết định xử lý vi phạm hành chính luôn luôn được nghiêm túc thi hành là bài toán không hề dễ dàng. Mặc dù hiện nay Chính phủ đã ban hành Nghị định số 37/2005/NĐ-CP quy định thủ tục áp dụng các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định XPVPHC, tuy nhiên, vẫn còn rất nhiều vấn đề khó thực hiện trong thực tế đối với công tác này. Vì trên thực tế, rất nhiều hành vi vi phạm hành chính là các hành vi nhỏ lẻ, nên khi bị phát hiện, xử lý thì mức phạt tiền có thể sẽ là rất nhỏ. Như vậy, không phải cứ có bất kỳ trường hợp nào không chấp hành nghiêm túc quyết định xử phạt thì cũng phải tiến hành cưỡng chế (vì số tiền phải thu là rất nhỏ, trong khi chi phí cưỡng chế sẽ là rất lớn, dù rằng chi phí này người phải chấp hành quyết định xử phạt sẽ phải trả). Do đó, vấn đề quan trọng cần bàn tới là việc sẽ cần cơ chế nào để bảo đảm đối tượng vi phạm hành chính sẽ nghiêm túc thực hiện quyết định xử phạt mà không cần dùng biện pháp cưỡng chế (dù số tiền phạt là nhiều hay ít)?

Liên quan đến vấn đề này, Điều 43 Pháp lệnh XLVPHC năm 2002 đã quy định về các biện pháp ngăn chặn VPHC và bảo đảm việc xử lý VPHC, trong đó có biện pháp “tạm giữ tang vật, phương tiện vi phạm hành chính”. Tuy nhiên, trong công tác thanh tra, có nhiều trường hợp cơ quan thanh tra tiến hành xử phạt đối với đối tượng vi phạm nhưng đối tượng này không có tang vật, phương tiện gì để tạm giữ, chỉ có giấy phép hoạt động trong ngành, nghề, lĩnh vực đó thì liệu có thể coi giấy phép đó chính là “phương tiện vi phạm” hay không. Nếu như không coi là phương tiện vi phạm để thu giữ thì sẽ không có cơ chế gì để bảo đảm đối tượng sẽ chấp hành nghiêm chỉnh quyết định xử phạt, còn nếu coi là “phương tiện vi phạm” thì cũng có điểm không hợp lý về mặt lý luận, vì “phương tiện vi phạm” theo cách hiểu thông thường phải là những công cụ, đồ vật được sử dụng như một sự hỗ trợ trực tiếp vào hoạt động vi phạm của đối tượng, chứ không phải là giấy phép hoạt động (được coi là điều kiện hoạt động) của đối tượng đó. Trường hợp không coi là phương tiện vi phạm, mà coi nó thuộc dạng “giấy tờ cần thiết khác có liên quan” để tạm giữ theo quy định tại khoản 3 Điều 57 Pháp lệnh XLVPHC năm 2002 thì lại có điểm bất cập là chỉ áp dụng được trong trường hợp “áp dụng hình thức phạt tiền”, chứ không áp dụng các hình thức khác, biện pháp xử lý khác (khoản 3 Điều 57 quy định: “trong trường hợp chỉ áp dụng hình thức phạt tiền đối với cá nhân, tổ chức vi phạm, thì người có thẩm quyền xử phạt có quyền tạm giữ giấy phép lưu hành phương tiện hoặc giấy phép lái xe hoặc giấy tờ cần thiết khác có liên quan cho đến khi cá nhân, tổ chức đó chấp hành xong quyết định xử phạt. Nếu cá nhân, tổ chức vi phạm không có những giấy tờ nói trên, thì người có thẩm quyền xử phạt có thể tạm giữ tang vật, phương tiện vi phạm”).

Ngoài ra, pháp luật hiện nay cũng chưa có quy định về việc nếu đối tượng vi phạm vẫn cố tình không chấp hành quyết định xử phạt thì sẽ xử lý thế nào, tiếp tục xử phạt với một mức nặng hơn hay sẽ xem xét chuyển sang một hình thức xử lý khác, ví dụ truy cứu trách nhiệm hình sự.

5. Về cơ chế giám sát việc phát hiện và xử lý vi phạm hành chính:

Mặc dù pháp luật hiện hành quy định về nguyên tắc mọi công dân, cơ quan, tổ chức đều có quyền và nghĩa vụ giám sát, phát hiện để kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý các vi phạm hành chính, tuy nhiên quy định này mới chỉ mang tính chất định hướng, chung chung chứ chưa có cơ chế cụ thể để có thể huy động sự tham gia đông đảo của các tầng lớp nhân dân tham gia vào việc phòng và chống vi phạm hành chính. Trên thực tế, trách nhiệm phát hiện, xử lý các vi phạm hành chính mới chỉ chủ yếu thuộc về phía các cơ quan nhà nước, trong đó một phần đáng kể là do các cơ quan thanh tra phát hiện trong quá trình thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo. Ở nhiều nơi, nhiều lúc, người dân vẫn còn có tâm lý bao che cho các vi phạm với tâm lý ngại va chạm với các đối tượng vi phạm hoặc có ý nghĩ “có tố giác ra cũng chẳng đem lại lợi ích gì”_. Vi phạm hành chính là loại vi phạm diễn ra hàng ngày, hàng giờ với nhiều dạng khác nhau, tính chất mức độ khác nhau, cho nên nếu chỉ trông chờ từ riêng phía cơ quan nhà nước nói chung, các cơ quan thanh tra nói riêng thì sẽ không thể nào phát hiện và xử lý hết các vi phạm này trong cuộc sống. Điều này đòi hỏi pháp luật cần phải có cơ chế hiệu quả để xã hội hóa công tác phòng và chống vi phạm hành chính thì mới đem lại hiệu quả.

III. MỘT SỐ KIẾN NGHỊ, GIẢI PHÁP ĐỂ BẢO ĐẢM THI HÀNH LUẬT VỀ XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH QUA CÔNG TÁC THANH, KIỂM TRA VÀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI, TỐ CÁO

Từ một số điểm bất cập như đã phân tích ở trên, chúng tôi mạnh dạn đưa ra một số gợi ý nhằm nâng cao hiệu quả của việc bảo đảm thi hành Luật về xử lý vi phạm hành chính như sau:

Về thẩm quyền xử phạt và mức phạt:

Luật về XLVPHC cần tăng thẩm quyền xử phạt hơn cho các cá nhân, cơ quan có thẩm quyền xử phạt trong Pháp lệnh XLVPHC hiện hành. Rất nhiều ý kiến cho rằng thẩm quyền xử phạt của một số đối tượng hiện nay là còn hạn chế, kèm với đó là mức xử phạt pháp luật quy định đối với những hành vi nhất định là còn thấp. Do đó, để tăng tính hiệu lực, hiệu quả của việc phòng và chống vi phạm hành chính thì cần thiết phải trao thêm quyền cho người có thẩm quyền và nâng mức xử phạt lên tương xứng với tình hình. Ví dụ: hiện nay Pháp lệnh XLVPHC (sửa đổi) năm 2008 quy định Thanh tra viên chuyên ngành có thẩm quyền phạt tiền đến 500.000 đồng. Theo quan điểm cá nhân, mức phạt này vẫn là rất thấp, nhất là đặt trong tình hình kinh tế xã hội hiện nay, số tiền 500.000 đồng đã trở thành quá nhỏ bé. Do đó, mức phạt tiền tối đa này nên tăng ít nhất đến 2.000.000 đồng thì mới là hợp lý. Ở phạm vi rộng, Luật về XLVPHC nên có quy định mở theo hướng, các mức phạt tiền cần phải được điều chỉnh theo tốc độ phát triển của nền kinh tế thị trường, mức lạm phát của nền kinh tế....chứ không nên quy định cứng nhắc một mức phù hợp với tình hình hiện tại (ở thời điểm xây dựng Luật) nhưng sẽ tỏ ra lạc hậu, lỗi thời sau một thời gian áp dụng.

Liên quan đến việc thành lập mới, hoặc chia tách, giải thể các cơ quan hành chính làm mất đi, hoặc phát sinh các chức danh mới, cơ quan mới mà cũng có thẩm quyền xử lý VPHC, Luật về XLVPHC cũng nên cân nhắc để có quy định về việc chuyển giao, kế thừa thẩm quyền XLVPHC, thay vì việc phải sửa đổi cả Luật về việc quy định thẩm quyền cho các đối tượng này (như cách sửa đổi trong Pháp lệnh năm 2008).

Trong lĩnh vực thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, theo quan điểm cá nhân thì Luật về XLVPHC sắp tới cần nghiên cứu, cân nhắc thêm về khả năng cho phép Thanh tra viên hành chính thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính trong những trường hợp nhất định để đảm bảo yêu cầu về tính “kịp thời” khi phát hiện vi phạm. Đồng thời, cần trao cho Trưởng đoàn thanh tra (nhất là Trưởng đoàn thanh tra chuyên ngành) thẩm quyền XLVPHC với mức cao hơn mức của Thanh tra viên cho phù hợp (vì hiện nay nếu phát hiện mức xử phạt tiền cao hơn 500.000 thì Thanh tra viên không, có quyền xử phạt, lại phải báo cáo lên Chánh Thanh tra cấp sở hoặc bộ mới có thể tiến hành xử phạt được. Việc này làm mất thời gian hơn trong việc xử lý vi phạm và khắc phục ngay hậu quả của vi phạm). Hệ thống pháp luật về thanh tra cũng cân hoàn thiện khi quy định về cơ cấu hệ thống cơ quan thanh tra, đảm bảo xây dựng được một hệ thống cơ quan thống nhất từ trung ương tới địa phương, đủ khả năng và thẩm quyền để có thể phát hiện và xử lý kịp thời các hành vi vi phạm hành chính nảy sinh trong hoạt động quản lý nhà nước.

Ngoài ra, cũng có nhiều ý kiến cho rằng, Luật về XLVPHC còn nên tăng thêm quyền cho các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền để áp dụng biện pháp nhất định trong quá trình xác minh điều tra, tìm ra các sai phạm trong quá trình quản lý hành chính nhà nước. Việc này là rất quan trọng vì trong thực tế, cơ quan thanh tra chỉ có thể áp dụng những biện pháp điều tra, xác minh nhất định chứ không có đủ điều kiện và phương tiện để tiến hành nghiệp vụ điều tra sâu như các cơ quan điều tra chuyên trách. Chính vì vậy mà khả năng phát hiện vi phạm hành chính là không thể nhanh chóng so với các cơ quan điều tra. Do đó, trước tình hình các loại vi phạm hành chính ngày càng gia tăng về số lượng và tính chất phức tạp thì việc mở rộng thêm quyền hạn cho các cơ quan thanh tra theo hướng như trên rõ ràng là rất cần thiết. Song song với việc này, về phía các cơ quan thanh tra nhà nước, cũng cần phải có kế hoạch để đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ cán bộ thanh tra về chuyên môn nghiệp vụ và kỹ năng xác minh, điều tra, phát hiện vi phạm. Giải quyết được đồng bộ các vấn đề này sẽ là điều kiện quan trọng để nâng cao hiệu quả của công tác đấu tranh phòng, chống vi phạm hành chính trong tình hình mới.

2. Về thủ tục tiến hành xử phạt:

Chúng tôi cho rằng, vẫn nên duy trì hai hình thức hiện đang áp dụng là thủ tục xử phạt đơn giản và xử phạt có lập biên bản. Tuy nhiên, cần khắc phục ngay những tồn tại, bất cập trong việc áp dụng hai hình thức này. Đối với thủ tục xử phạt đơn giản, nên nâng mức xử phạt tối đa của hình thức này lên ít nhất là 500.000 đồng mới phù hợp với tình hình hiện nay (nhưng rất có thể sẽ là thấp sau một thời gian ngắn nữa, khi đó vấn đề lại quay trở lại là cần có quy định mở để cập nhật theo sự phát triển của tình hình như đã nói ở trên). Hiện tại, mức xử phạt tối đa là 200.000 đồng được quy định áp dụng đối với không nhiều các hành vi vi phạm (đặc biệt là các vi phạm trong lĩnh vực an ninh, trật tự, an toàn xã hội, lĩnh vực giao thông đường bộ theo quy định của Nghị định số 150/2005/NĐ-CP, Nghị định số 146/2007/NĐ-CP của Chính phủ).^{^[40]} Do đó, nếu cứ quy định xử phạt đơn giản đối với số ít hành vi này thì hiệu quả áp dụng sẽ là không đáng kể. Đối với thủ tục xử phạt có lập biên bản thì cần phải cải tiến ngay các mẫu biên bản xử phạt. Một số ý kiến cho rằng không nên quy định một loại mẫu biên bản xử phạt cứng nhắc như hiện nay mà nên giao việc xây dựng mẫu xử phạt cho các bộ, ngành để “vừa đảm bảo yêu cầu của thực tiễn, vừa đúng pháp luật”.[41]

3. Về cơ chế bảo đảm thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính

Theo chúng tôi, Luật về XLVPHC cần phải quy định theo hướng siết chặt hơn về cơ chế bảo đảm thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính, đặc biệt là những loại vi phạm nhỏ. Thực tế chứng minh rằng khi cơ quan có thẩm quyền ra quyết định xử phạt vi phạm chính nhưng lại không nắm giữ một số giấy tờ hay phương tiện hay tài sản gì đó của đối tượng vi phạm thì rất khó có biện pháp nào bảo đảm rằng đối tượng vi phạm sẽ chấp hành nghiêm chỉnh quyết định xử phạt. Tuy nhiên, cũng sẽ là không hợp lý khi quy định trong mọi trường hợp người có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính có quyền tạm giữ giấy tờ, phương tiện của đối tượng vi phạm vì việc này còn tuỳ thuộc vào tính chất, mức độ vi phạm của từng hành vi nhất định. Đối với những vi phạm mà mức xử phạt thấp như này, có thế nghiên cứu kinh nghiệm về cách thức xử phạt ở một số nước phát triển. Ví dụ, tại Úc khi phát hiện một hành vi vi phạm hành chính nhỏ như trốn vé khi đi trên các phương tiện giao thông công cộng của nhà nước, cơ quan có thẩm quyền sẽ tiến hành lập biên bản, xác định địa chỉ của người vi phạm (thông qua việc gọi điện trực tiếp cho một vài người theo thông tin của người vi phạm cung cấp để xác nhận sự đúng đắn của địa chỉ được cung cấp), sau đó sẽ gửi giấy phạt về địa chỉ của người vi phạm. Sau một khoảng thời gian ấn định cho người vi phạm nộp tiền hoặc giải trình nếu thấy quyết định xử phạt là không đúng mà người vi phạm không nộp tiền hoặc không có giải trình thì cơ quan có thẩm quyền xử phạt tiếp tục gửi một giấy phạt nữa, nhắc lại quyết định xử phạt và phạt thêm tiền chậm nộp. Nếu người vi phạm vẫn tiếp tục không nộp phạt thì vụ việc sẽ được chuyển đến cơ quan tư pháp để xem xét việc mở vụ án xét xử về hành vi này. Như vậy, với cách xử lý như vậy thì rõ ràng cơ quan có thẩm quyền không cần phải tạm giữ một giấy tờ nào của người vi phạm nhưng vẫn làm cho đối tượng vi phạm phải nghiêm túc chấp hành quyết định xử phạt.

Ở Việt Nam, đối với những loại vi phạm hành chính có mức xử phạt lớn, cần nghiên cứu cơ chế để việc cưỡng chế được tiến hành hiệu quả. Nếu như trong việc thi hành các bản án của Toà án thì đã có cơ quan chuyên trách về thi hành án dân sự, hình sự đảm nhiệm thì có thể thấy, trong lĩnh vực thi hành các quyết định xử phạt vi phạm hành chính, chưa có một cơ quan đầu mối nào đảm nhận việc này. Về mặt lý thuyết, việc thành lập một cơ quan có nhiệm vụ thi hành các quyết định xử phạt vi phạm hành chính trên phạm vi toàn quốc là khó khả thi. Tuy nhiên, đây cũng có thể là một hướng đi cần cân nhắc khi nghiên cứu việc nên thành lập, giao cho một số cơ quan, ở từng địa phương nhất định làm đầu mối trong việc theo dõi, giám sát và chịu trách nhiệm thi hành các quyết định xử lý vi phạm hành chính mà không được chấp hành nghiêm chỉnh (những trường hợp vi phạm mà đối tượng vi phạm chây lì, trốn tránh việc tuân thủ quyết định xử phạt, những trường hợp vụ việc phức tạp, cân sự phối hợp của nhiều cơ quan, ban ngành mới cưỡng chế được..

4. Về cơ chế giám sát việc phát hiện và xử lý vi phạm hành chính

Cần có quy định khuyến khích sự tham gia của các tầng lớp xã hội trong việc phát hiện và xử lý vi phạm hành chính, thay vì việc trách nhiệm này chỉ thuộc về các cơ quan hành chính nhà nước, trong đó có các cơ quan thanh tra. Điều 120 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính quy định “cá nhân, tổ chức có thành tích trong đấu tranh phòng và chống vi phạm hành chính được khen thưởng theo chế độ chung của Nhà nước. Nghiêm cấm việc sử dụng tiền thu được từ xử phạt vi phạm hành chính hoặc từ bán tang vật, phương tiện bị tịch thu đê trích thưỏng”_. Quy định này rõ ràng là còn mang tính chất rất chung chung trong việc khen thưởng những người có công trong việc phát hiện và thông báo vi phạm hành chính để cơ quan có thẩm quyền xử lý. Tuy nhiên, hình thức khen thưởng thế nào và mức khen thưởng ra làm sao hiện vẫn còn chưa rõ ràng. Như phía trên đã phân tích, tâm lý chung của nhiều người dân là thờ ơ với những vi phạm không liên quan gì đến mình, cho nên nếu Nhà nước không có quy định cụ thể để khuyến khích người dân phát hiện vi phạm thì sẽ còn vô số trường hợp vi phạm bị bỏ lọt, không xử lý được. Theo quan điểm cá nhân tôi, nên gắn chặt vấn đề lợi ích đối với việc phát hiện, tố giác vi phạm của người dân trước khi đòi hỏi mỗi công dân đều có ý thức cao trong việc phòng và chống các loại vi phạm pháp luật. Muốn làm được việc này, cần thiết phải quy định rõ hình thức và mức khen thưởng dành cho những người có công phát hiện vi phạm hành chính, đồng thời với việc giữ gìn bí mật thông tin liên quan đến người trình báo vi phạm. Làm được việc này, tôi cho rằng Nhà nước sẽ khuyến khích được đông đảo quần chúng nhân dân tham gia vào công cuộc phòng và chống vi phạm hành chính trong xã hội.

Đó là một số vấn đề liên quan đến cơ chế bảo đảm thi hành luật thông qua hoạt động thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và xử lý các vi phạm trong quá trình thực thi các quy định của Luật xử lý vi phạm hành chính mà chúng tôi muốn trình bày tóm tắt trong bài viết này.

CƠ CHẾ BẢO ĐẢM THI HÀNH LUẬT XỬ PHẠT HÀNH CHÍNH THÔNG QUA VIỆC BẢO ĐẢM TÍNH CÔNG KHAI, MINH BẠCH, BẢO ĐẢM CÁC QUYỀN CỦA CÔNG DÂN, MỞ RỘNG TÍNH DÂN CHỦ, CÔNG BẰNG TRONG XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH

PGS.TS. Bùi Xuân Đức

Ban Dân chủ-Pháp luật ủy ban TWMTTQ Việt Nam

1. Khái quát chung về cơ chế bảo đảm công khai minh bạch, bảo đảm các quyền công dân, mở rộng dân chủ, công bằng trong xử lý vi phạm hành chính

Yêu cầu bảo đảm công khai mình bạch, bảo đảm các quyền công dân, mở rộng dân chủ, công bằng trong xử lý vi phạm hành chính

Nhà nước ta là nhà nước dân chủ. Trong mọi hoạt động thực thi quyền lực phải đảm bảo tuân thủ nghiêm chỉnh pháp chế, tránh lạm quyền, xâm phạm quyền và lợi ích của công dân. Mọi cơ quan nhà nước có nhiệm vụ góp phần bảo vệ pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa và quyền làm chủ của nhân dân, bảo vệ tài sản của Nhà nước, của tập thể, bảo vệ tính mạng, sức kho, tài sản, tự do, danh dự và nhân phẩm của công dân, bảo đảm để mọi hành vi xâm phạm lợi ích của Nhà nước, của tập thể, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân đều phải được xử lý theo pháp luật. Đối với hoạt động xử phạt vi phạm hành chính - một hoạt động áp dụng chế tài nhưng lại bằng con đường hành chính, chỉ theo ý chí đơn phương của người quản lý, không qua thủ tục trang tụng như hoạt động tư pháp nên rất dễ xảy ra sự lạm dụng, tùy tiện - càng cần thiết phải bảo đảm công khai, minh bạch, đúng pháp luật, bảo đảm quyền công dân, dân chủ công bằng trong xử lý.

Điều 3, 4, 5 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 (với sửa đổi bổ sung năm 2007 và 2008) hiện hành đã quy định rõ những nguyên tắc xử lý vi phạm hành chính:

Việc xử lý vi phạm hành chính phải được tiến hành nhanh chóng, công minh, triệt để;
Cá nhân, tổ chức chỉ bị xử phạt hành chính khi có vi phạm hành chính do pháp luật quy định;
Việc xử lý vi hành chính phải do người có thẩm quyền tiến hành theo đúng quy định của pháp luật;
Cơ quan, tổ chức và mọi công dân phải nghiêm chỉnh tuân thủ những quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính;
Nghiêm cấm việc lạm dụng chức vụ, quyền hạn, sách nhiễu, dung túng bao che, xử lý không nghiêm minh vi phạm hành chính;
Công dân có quyền và nghĩa vụ phát hiện, tố cáo mọi hành vi vi phạm pháp luật của người có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính;
Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận, trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm giám sát việc thi hành pháp luật trong xử lý vi phạm hành chính;
Hội đồng dân tộc, các ủy ban của Quốc hội, Hội đồng nhân dân trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình giám sát việc thi hành pháp luật trong xử lý vi phạm hành chính. Thủ trưởng cơ quan nhà nước có trách nhiệm thường xuyên kiểm tra việc xử lý vi phạm hành chính của người có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính thuộc phạm vi quản lý của mình, kịp thời xử lý vi phạm pháp luật và giải quyết khiếu nại, tố cáo trong xử lý vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật.

Có thể thấy những quy định có tính nguyên tắc này trong Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính thể hiện tinh thần pháp quyền rất rõ nét trong lĩnh vực này: một mặt, phải xử lý nghiêm minh kịp thời đối với các vi phạm, bảo đảm trật tự xã hội, giữ gìn kỷ cương phép nước, mặt khác, phải bảo đảm tránh lạm quyền, không làm oan người không vi phạm, tránh lạm dụng, sách nhiễu.

Hệ thống cơ chế biện pháp bảo đảm công khai minh bạch, bảo đảm các quyền công dân, mở rộng dân chủ, công bằng trong xử lý vi phạm hành chính

Cơ chế bảo đảm bằng thủ tục xử lý vi phạm hành chính công khai, minh bạch, dân chủ

Đối với thủ tục xử phạt vi phạm hành chính

Thủ tục xử phạt vi phạm hành chính (XPVPHC) được quy định chủ yếu tại Chương Vĩ Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính (Pháp lệnh) năm 2002. Trên cơ sở Pháp lệnh, ngày 14/11/2003 Chính phủ ban hành Nghị định số 134/2003/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Pháp lệnh, trong đó có các quy định về thủ tục XPVPHC (Chương IV Nghị định). Các Nghị định quy định XPVPHC trong các lĩnh vực quản lý nhà nước chủ yếu viện dẫn các quy định về thủ tục xử phạt của Pháp lệnh XLVPHC năm 2002 và Nghị định số 134/2003/NĐ-CP.

So với Pháp lệnh XLVPHC năm 1995, Pháp lệnh XLVPHC năm 2002 và Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh XLVPHC năm 2008 đã có nhiều quy định cụ thể hơn về thủ tục xử phạt, bổ sung thêm một số quy định mới để đáp ứng yêu cầu thực tế như: Điều 65 quy định thủ tục về hoãn chấp hành quyết định phạt tiền; Điều 68 quy định về chuyển quyết định XPVPHC để thi hành. Nói cách khác, những quy định về thủ tục XPVPHC của Pháp lệnh XLVPHC đã thể hiện rõ hơn tính minh bạch, công khai, công bằng, dân chủ trong việc xử phạt vi phạm hành chính.

Cho đến nay, Pháp lệnh XLVPHC vẫn duy trì hai loại thủ tục xử phạt: thủ tục đơn giản và thủ tục có lập biên bản. Theo quy định tại Điều 54 Pháp lệnh XLVPHC (sửa đổi, bổ sung năm 2008), thủ tục đơn giản là trường hợp xử phạt mà người có thẩm quyền xử phạt không lập biên bản mà ra quyết định xử phạt tại chỗ. Trường hợp được tiến hành xử phạt theo thủ tục đơn giản bao gồm hành vi vi phạm hành chính mà mức phạt quy định là cảnh cáo hoặc phạt tiền đến 200.000d.

Thông thường thủ tục đơn giản được áp dụng đối với vi phạm nhỏ, rõ ràng, không có tình tiết phức tạp cần phải xác minh thêm như: vượt đèn đỏ, đi vào đường ngược chiều v.v... Đối với những trường hợp này, người có thẩm quyền xử phạt có thể ra quyết định xử phạt ngay, cá nhân, tổ chức bị xử phạt có thể nộp phạt tại chỗ, vụ việc được giải quyết nhanh chóng, trật tự quản lý cũng được nhanh chóng khôi phục.

Thủ tục xử phạt có lập biên bản áp dụng đối với những vi phạm tương đối nghiêm trọng mà hành vi vi phạm được quy định mức phạt tiền từ 200.000 đồng trở lên. Đối với thủ tục này, trình tự được quy định chặt chẽ qua các khâu sau:

Xác định người có thẩm quyền lập biên bản: quy định tại Điều 55 Pháp lệnh XLVPHC (sửa đổi, bổ sung năm 2008). Theo quy định mới, người có thẩm quyền lập biên bản là người có thẩm quyền đang thi hành công vụ thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ, ngành, địa phương mình. Trong trường hợp vi phạm hành chính không thuộc thẩm quyền xử phạt của người, lập biên bản thì phải chuyển tới ngay người có thẩm quyền xử phạt để tiến hành xử phạt. Trường hợp người vi phạm cố tình trốn tránh hoặc vì lý do khách quan mà không có mặt tại địa điểm xảy ra vi phạm thì biên bản được lập xong phải có chữ ký của đại diện chính quyền cơ sở nơi xảy ra vi phạm hoặc của hai người làm chứng.
Nội dung của biên bản: được quy định tại Khoản 2 Điều 55 Pháp lệnh XLVPHC. Điều 55 quy định nội dung của biên bản đã thể hiện rõ tính khoa học, chặt chẽ và phù hợp với thực tế.
Quyết định xử phạt, nội dung của quyết định xử phạt: quy định tại Điều 56 của Pháp lệnh XLVPHC năm 2002. Những sửa đổi, bổ sung vừa qua đã tạo điều kiện cho cơ quan, người có thẩm quyền xử phạt trong việc quyết định xử phạt nhưng cũng phải bảo đảm quyền, lợi ích của cá nhân, tổ chức (vụ việc vi phạm, dù phức tạp, cũng không thể quá kéo dài, gây ảnh hưởng không tốt đến sinh hoạt, đời sống, đến hoạt động sản xuất, kinh doanh của cá nhân, tổ chức)

Điều 56 Pháp lệnh quy định ba loại thời hạn: 10 ngày đối với vụ việc đơn giản; 30 ngày đối với vụ việc phức tạp; đối với vụ việc phức tạp, cần có thời gian xác minh thêm, thì người có thẩm quyền xử phạt được xin gia hạn thêm 30 ngày nữa. Quá các thời hạn này, người có thẩm quyền xử phạt không được ra quyết định xử phạt, trừ trường hợp xử phạt trục xuất. Điều 21 Nghị định số 134/2003/NĐ-CP còn quy định cụ thể các trường hợp mà quá thời hạn, người có thẩm quyền xử phạt không được ra quyết định xử phạt: trường hợp đã quá các thời hạn ra quyết định xử phạt, đã hết thời hạn mà người có thẩm quyền xử phạt không xin gia hạn hoặc đã xin gia hạn nhưng không được cấp có thẩm quyền cho phép gia hạn. Quá trình thực hiện pháp luật XPVPHC đã cho thấy, quy định này là phù hợp với thực tế.

Xử lý tang vật, phương tiện bị tịch thu: Điều 61 Pháp lệnh XLVPHC năm 2002 đã quy định: đối với tang vật, phương tiện vi phạm có giá trị dưới 10 triệu đồng thì người quyết định tịch thu phải chuyển cho cơ quan tài chính cấp huyện tổ chức bán đấu giá; tang vật, phương tiện vi phạm có giá trị từ 10 triệu đồng trở lên thì người quyết định tịch thu phải giao cho Trung tâm dịch vụ bán đấu giá Cấp tỉnh để bán đấu giá theo quy định của pháp luật. Quy định này đảm bảo tính công khai, khách quan và chính xác trong khi xử lý tang vật, phương tiện vi phạm bị tịch thu.
Cưỡng chế thi hành quyết định XLVPHC: Các biện pháp cưỡng chế cũng như thẩm quyền ra quyết định cưỡng chế được quy định cụ thể tại Điều 66 và Điều 67 Pháp lệnh XLVPHC.

b) Đối với việc áp dụng các biện pháp hành chính khác

Ngoài các hình thức xử phạt vi phạm hành chính, pháp luật xử lý vi phạm hành chính Việt Nam còn quy định 4 biện pháp xử lý hành chính khác là: giáo dục tại xã, phường, thị trấn; đưa vào trường giáo dưỡng; dưa vào cơ sở giáo dục và dưa vào cơ sở chữa bệnh (trước đây còn có quản chế hành chính nhưng đã được bỏ từ năm 2007). Đảm bảo công khai minh bạch, bảo đảm các quyền công dân, mở rộng dân chủ, công bằng trong áp dụng các biện pháp hành chính khác, pháp luật xử lý vi phạm hành chính quy định khá đầy đủ, chặt chẽ phạm vi các chủ thể, trình tự áp dụng:

Về chủ thể áp dụng: Các chủ thể tham gia bao gồm: Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp xã; Trưởng Công an cấp xã; Ban Tư pháp xã; Chủ tịch ủy ban Mặt trận Tổ quốc cấp xã; Đại diện cơ quan, tổ chức ở cơ sở hoặc đại diện đơn vị dân cư; Đại diện gia đình đối tượng; Đại diện nhà trường; Đoàn Thanh niên, Hội Phụ nữ, Hội Cựu chiến binh, Ban Giáo dục, Ban Dân số, Gia đình và Trẻ em (nay là Ban Văn hóa - Xã hội), Thanh tra nhân dân, Tổ hòa giải ở cơ sở (đối với biện pháp giáo dục tại xã phường); Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp xã; Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp huyện; Cơ quan công an cấp tỉnh, cấp huyện trực tiếp phát hiện, điều tra, thụ lý trong các vụ vi phạm pháp luật; Hội đồng tư vấn về việc đưa vào trường giáo dưỡng; bao gồm Trưởng Công an, Trưởng phòng Tư pháp, Chủ nhiệm Uỷ ban dân số, Gia đình và Trẻ em cấp huỵện (nay là Phòng Lao động - Thương binh và Xã hội). Trưởng công an là thường trực. Đại diện HĐND được mời tham dự, phát biểu ý kiến (đổi mới và đưa vào trường giáo dưỡng). Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp xã; Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp huyện; Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp tỉnh; Cơ quan công an cấp tỉnh, cấp huyện trực tiếp phát hiện, điều tra, thụ lý trong các vụ vi phạm pháp luật; Hội đồng tư vấn về việc đưa vào cơ sở giáo dục bao gồm Giám đốc Sở Công an; Giám đốc Sở Tư pháp; Giám đốc Sở Lao động- Thương binh-Xã hội; Chủ tịch ủy ban Mặt trận Tổ quốc tỉnh, Đại diện HĐND cấp tỉnh được mời tham dự, phát biểu ý kiến (đổi với việc đưa vào cơ sở giáo dục); Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp xã; Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp huyện; Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp tỉnh; Công an cấp xã; ủy ban Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên cấp xã; Thủ trưởng cơ quan Lao động-Thương binh và Xã hội; Hội đồng tư vấn về việc đưa vào cơ sở chữa bệnh bao gồm Thủ trưởng cơ quan LĐ- TB-XH cấp huyện là thường trực, Thủ trưởng cơ quan Tư pháp, Công an và Chủ tịch Hội phụ nữ (trường hợp người chưa thành niên thì Chủ nhiệm ủy ban DS-GĐ-TE (nay là Phòng Lao động - Thương binh và Xã hội tham gia) (đối với việc đưa vào cơ sở chữa bệnh).Về thủ tục: Việc áp dụng các biện pháp hành chính khác về cơ bản để thông qua các bước sau:

+ Lập hồ sơ đề nghị (biên bản vi phạm, biện pháp đã áp dụng và kiến nghị áp dụng).

+ Xem xét quyết định áp dụng biện pháp (có sự tham gia của Hội đồng tư vấn trong trường hợp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục, cơ sở chữa bệnh).

+ Ra quyết định và thi hành quyết định áp dụng biện pháp.

+ Hoãn hoặc miễn chấp hành quyết định đưa vào trường giáo dưỡng, cơ sở giáo dục.

+ Chuyển hồ sơ của đối tượng có dấu hiệu phạm tội để truy cứu trách nhiệm hình sự.

+ Truy cứu trách nhiệm hình sự đối với hành vi phạm tội trước hoặc trong thời gian chấp hành quyết định.

+ Giảm thời hạn, tạm đình chỉ hoặc miễn chấp hành phần thời gian còn lại tại trường giáo dưỡng, cơ sở giáo dục.

Có thể thấy, việc áp dụng các biện pháp hành chính khác được quy định cụ thể, chặt chẽ, bảo đảm khi áp dụng phải bảo đảm được quyền công dân, dân chủ, công bằng tránh lạm quyền, làm oan.

Đối với người chưa thành niên pháp luật nước ta luôn quán triệt tinh thần bảo đảm quyền con người, quyền trẻ em; quy định những chế tài và trình tự áp dụng thể hiện tinh thần giáo dục phục hồi rõ rệt. Trong lĩnh vực xử lý hành chính, có 3 biện có pháp liên quan đến vị thành niên là: giáo dục tại xã phường, thị trấn; đưa vào trường giáo dưỡng; đưa vào cơ sở chữa bệnh thì cũng được bảo đảm quyền con người, quyền trẻ em đối với vị thành niên.

c) Bảo đảm bằng cơ chế giám sát chặt chẽ đổi với hoạt động xử lý vi phạm hành chính

Bên cạnh việc quỵ định chặt chẽ về thẩm quyền, trình tự, thủ tục áp dụng các chế tài xử phạt hành chính, Pháp luật xử lý vi phạm hành chính cũng quy định một cơ chế giám sát, kiểm tra cụ thể của một hệ thống các cơ quan, tổ chức đối với việc xử lý vi phạm hành chính. Đây cũng chính là nhằm bảo đảm cho việc xử lý vi phạm hành chính đúng pháp luật, công bằng, dân chủ, bảo đảm quyền công dân. Cơ chế giám sát kiểm tra đó bao gồm:

Giám sát của Hội đông dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm:

+Giám sát việc xử lý vi phạm hành chính và yêu cầu các cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan báo cáo tình hình xử lý vi phạm hành chính;

+Khi nhận được khiếu nại, tố cáo về xử lý vi phạm hành chính, nếu phát hiện có vi phạm pháp luật thì yêu cầu người có thẩm quyền xem xét, giải quyết và báo cáo về việc giải quyết đó; trong trường hợp không đồng ý với kết quả giải quyết thì kiến nghị với thủ trưởng cấp trên của người đó để yêu cầu giải quyết;

+ Trong khi tiến hành giám sát, nếu phát hiện có vi phạm pháp luật gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức thì yêu cầu người có thẩm quyền áp dụng ngay các biện pháp cần thiết để kịp thời chấm dứt vi phạm và xem xét trách nhiệm của người vi phạm.

Giám sát của Hội đồng nhân dân các cấp, Hội đồng nhân dân các cấp trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm:

+ Giám sát việc xử lý vi phạm hành chính trong phạm vi địa phương;

+ Định kỳ xem xét các báo cáo của Ủy ban nhân dân cùng cấp về tình hình xử lý vi phạm hành chính tại địa phương;

+Khi nhận được khiếu nại, tố cáo về xử lý vi phạm hành chính, nếu phát hiện có vi phạm pháp luật thì yêu cầu người có thẩm quyền xem xét, giải quyết và báo cáo về việc giải quyết đó;

+ Trong khi tiến hành giám sát việc xử lý vi phạm hành chính tại địa phương, nếu phát hiện có vi phạm pháp luật gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức thì yêu cầu người có thẩm quyền áp dụng ngay các biện pháp cần thiết để kịp thời chấm dứt vi phạm và xem xét trách nhiệm của người vi phạm.

Kiểm tra của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có trách nhiệm:

+ Thường xuyên kiểm tra việc xử lý vi phạm hành chính của người có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính thuộc phạm vi quản lý của mình;

+ Giải quyết kịp thời các khiếu nại, tố cáo trong xử lý vi phạm hành chính trong ngành, lĩnh vực mình phụ trách theo quy định của pháp luật;

+ Xử lý kỷ luật đối với người có sai phạm trong xử lý vi phạm hành chính thuộc phạm vi quản lý của mình;

+ Thực hiện chế độ báo cáo về tình hình vi phạm hành chính trong ngành, lĩnh vực mình phụ trách theo yêu câu của cơ quan có thẩm quyền.

Kiểm tra của ủy ban nhân dân các cấp, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp có trách nhiệm:

+ Thường xuyên kiểm tra việc xử lý vi phạm hành chính của người có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính thuộc phạm vi quản lý của mình;

+ Giải quyết kịp thời các khiếu nại, tố cáo trong xử lý vi phạm hành chính tại địa phương theo quy định của pháp luật;

+ Xử lý kỷ luật đối với người có sai phạm trong xử lý vi phạm hành chính thuộc phạm vi quản lý của mình;

+ Định kỳ hoặc theo yêu cầu, báo cáo Hội đồng nhân dân và trả lời chất vấn của đại biểu Hội đồng nhân dân cùng cấp về tình hình xử lý vi phạm hành chính ở địa phương.

Giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức thành viên đối với việc xử phạt vi phạm hành chính mà cụ thể là giám sát việc giải quyết khiếu nại, tổ cáo của công dân về xử phạt hành chính.

Quyền giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội (gọi chung là Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên) được Hiến pháp, các văn bản pháp luật của Nhà nước ta long trọng ghi nhận. Điều 9 Hiến pháp năm 1992(sửa đổi, bổ sung năm 2001) và Điều 12 Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 1999 đã quy định về vai trò giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam: “ Mặt trận Tổ quốc Việt Nam... động viên nhân dân thực hiện quyền làm chủ, nghiêm chỉnh thi hành Hiến pháp và pháp luật, giám sát hoạt động của cơ quan Nhà nước, đại biểu dân cử và cán bộ, viên chức Nhà nước ”(Đ. 9 HP); “Mặt trận Tổ quốc Việt Nam giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước, đại biểu dân cử, cán bộ, công chức theo quy định của pháp luật” (Đ. 12 Luật MTTQVN).

Giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên được hiểu là việc xem xét, phát hiện, kiến nghị với cơ quan tổ chức Đảng, Nhà nước có thẩm quyền xem xét, xử lý đối với hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm, bảo đảm thực hiện đúng và đầy đủ những quy định, phát hiện những nhân tố mới những mặt tích cực, những sai sót yếu kém để kiến nghị biểu dương, khen thưởng, hoặc xử lý vi phạm.

Luật Khiếu nại, tố cáo năm 2004 quy định: “ủy ban Mặt trận Tổ quốc các cấp, các tổ chức thành viên của Mặt trận động viên nhân dân nghiêm chỉnh thi hành pháp luật về khiếu nại, tố cáo; giám sát việc thi hành pháp luật về khiếu nại, tố cáo" (D. 13), “Ủy ban Mặt trận Tô quốc Việt Nam, các tổ chức thành viên của Mặt trận có trách nhiệm tổ chức việc tiếp dân đến khiếu nại, tố cáo, kiên nghị, phản ánh liên quan đến khiếu nại, tố cáo; khi nhận được khiếu nại, tố cáo thì nghiên cứu, chuyển đến người có thẳm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo.

Khiếu nại, tố cáo do ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức thành viên của Mặt trận chuyển đến phải được người giải quyết khiếu nại, tố cáo xem xét, giải quyết và trong thời hạn 7 ngày, kể từ ngày có quyết định giải quyết phải thông báo bằng văn bản cho tổ chức đã chuyển đơn đến biết kết quả giải quyết; nếu không đồng ý với kết quả giải quyết đó thì tổ chức đã chuyển đơn có quyền kiến nghị với cơ quan, tổ chức cấp trên trực tiếp xem xét, giải quyết; cơ quan, tổ chức hữu quan có trách nhiệm trả lời kiến nghị đó trong thời hạn 7 ngày, kể từ ngày có quyết định giải quyết” (Đ. 91); “Cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan có trách nhiệm tạo điều kiện để ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức thành viên của Mặt trận, tổ chức Thanh tra nhân dân giám sát việc thi hành pháp luật về khiếu nại, tố cáo” (Đ. 94). Có thể thấy, vai trò, nhiệm vụ, quyền hạn của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên trong việc tham gia giải quyết và giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân đã được quy định khá rõ.

Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên thực hiện việc giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân của các cơ quan, tổ chức nhà nước trước hết thông qua các hoạt động phối hợp công tác giữa Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên với các cơ quan, tổ chức đó. Tiếp đến là giám sát việc giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo của công dân gửi đến ủy ban Mặt trận Tổ quốc các cấp ; phối hợp và đôn đốc giải quyết.

Bảo đảm thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo và khởi kiện hành chính:

+ Cá nhân, tổ chức bị xử phạt vi phạm hành chính hoặc người đại diện hợp pháp của họ có quyền khiếu nại về quyết định xử phạt vi phạm hành chính, quyết định áp dụng các biện pháp ngăn chặn và bảo đảm việc xử lý vi phạm hành chính.

+ Người bị giáo dục tại xã, phường, thị trấn, đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục, đưa vào cơ sở chữa bệnh, quản chế hành chính hoặc người đại diện hợp pháp của họ có quyền khiếu nại về việc áp dụng biện pháp đó.

+ Mọi công dân có quyền tố cáo về hành vi trái pháp luật trong xử lý vi phạm hành chính.

+ Thẩm quyền, thủ tục, thời hạn giải quyết khiếu nại, tố cáo được thực hiện theo quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo.

Việc khởi kiện đối với quyết định xử phạt vi phạm hành chính, quyết định áp dụng các biện pháp ngăn chặn và bảo đảm việc xử lý vi phạm hành chính, quyết định giáo dục tại xã, phường, thị trấn, đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục, đưa vào cơ sở chữa bệnh, quản chế hành chính được thực hiện theo quy định của pháp luật về thủ tục giải quyết các vụ án hành chính.

Xử lý vi phạm trong xử lý vi phạm hành chính

+ Người có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính mà sách nhiễu, dung túng, bao che, không xử lý hoặc xử lý không kịp thời, không đúng mức, xử lý vượt thẩm quyền quy định thì tùy theo tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử lý kỷ luật hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự; nếu gây thiệt hại thì phải bồi thường theo quy định của pháp luật.

+ Người bị xử lý vi phạm hành chính nếu có hành vi chống người thi hành công vụ, trì hoãn, trốn tránh việc chấp hành hoặc có những hành vi vi phạm khác thì tuỳ theo tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử lý vi phạm hành chính hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự; nếu gây thiệt hại thì phải bồi thường theo quy định của pháp luật.

2. Thực trạng cơ chế bảo đảm công khai minh bạch, bảo đảm các quyền công dân, mở rộng dân chủ, công bằng trong xử lý vi phạm hành chinh

Thực trạng bảo đảm trong thủ tục, trình tự xử phạt, thủ tục áp dụng các biện pháp hành chính khác

Đối với thủ tục xử phạt, qua nhiều lần sửa đổi, bổ sung hoàn thiện, các thủ tục áp dụng để xử lý vi phạm hành chính đã được cải tiến, đáp ứng yêu cầu công khai, minh bạch, chống phiền hà, bảo đảm quyền công dân. Tuy nhiên nhiều quy định và thực tiễn áp dụng vẫn còn không ít vướng mắc sau:

Về nội dung của biên bản, một số quy định của Nghị định số 134/2003/NĐ-CP (hướng dẫn thi hành Pháp lệnh XLVPHC năm 2002) và mẫu biên bản để xử phạt (ban hành kèm theo Nghị định) lại quá dài, mất nhiều thời gian ảnh hưởng đến kết quả xử lý vi phạm. Các mẫu quyết định tạm giữ tang vật, phương tiện vi phạm, mẫu quyết định xử phạt, mẫu biên bản đều rườm rà, chưa phù hợp với thực tế; biên bản tạm giữ tang vật, phương tiện vi phạm hành chính, theo quy định phải có hai người làm chứng, trên thực tế áp dụng rất khó, Do vậy trong nhiều trường hợp, người có trách nhiệm xử lý để tránh thủ tục lập biên bản đã chuyến vụ việc về giải quyết theo thủ tục đơn giản với mức phạt thấp hơn nhiều, dẫn đến lọt nhiều hành vi vi phạm không được xử lý thoả đáng.
Về thời hạn ra quyết định xử phạt, với thời hạn 30 ngày là quá ít vì nhiều vụ việc cần phải có thời gian để xác minh, thu thập tài liệu liên quan đến nhiều đối tượng, nhiều địa bàn hoặc một số đối tượng vi phạm hành chính sau khi lập biên bản vi phạm hành chính đã bỏ đi khỏi địa phương trong thời gian dài, gây khó khăn cho việc xử lý.
Về xử lý tang vật, quy định của pháp luật hiện hành cũng còn có điểm hạn chế như: khó xác định được giá trị tang vật, phương tiện vi phạm để chuyển cho cơ quan tài chính cấp huyện hoặc Trung tâm bán đấu giá cấp tỉnh; trong một số trường hợp tang vật, phương tiện vi phạm bị tịch thu khó vận chuyển lên cấp tỉnh, nơi có trung tâm bán đấu giá để bán đấu giá (như trường hợp tang vật là gỗ bị tịch thu).
Về cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt còn có những khó khăn nhất định do chưa có sự phối hợp của các cơ quan, tổ chức trong việc thực hiện các biện pháp cưỡng chế, như biện pháp khấu trừ tiền từ tài khoản tại ngân hàng; trình tự, thủ tục cưỡng chế chưa được ban hành cũng là vấn đề gây khó khăn, lúng túng cho cơ quan có thẩm quyền xử phạt_.

Một khó khăn khác trong việc thực hiện các biện pháp cưỡng chế là cơ quan có thẩm quyền xử phạt không có lực lượng chuyên trách để thi hành các quyết xử phạt vi phạm hành chính.

- Đối với việc áp dụng các biện pháp hành chính khác, pháp luật xử lý vi phạm hành chính đã quy định khá chi tiết vị trí vai trò của các chủ thể tham gia vào quá trình áp dụng biện pháp hành chính khác. Đứng trên góc độ bảo đảm công khai, minh bạch, bảo đảm quyền con người, dân chủ, công bằng có thể thấy các quy về thẩm quyền, trình tự, thủ tục áp dụng trên vẫn còn có những hạn chế bất cập sau:

Đối với biện pháp giáo dục tại cấp xã, đối tượng quy định phải chịu biện pháp xử lý này từ 12 tuổi là quá sớm_. Theo các nghiên cứu về tâm, sinh lý người chưa thành niên thì bồng bột, sốc nổi, thách thức quy định, nổi loạn là những đặc tính tất yếu của người chưa thành niên trong quá trình trưởng thành. Phần lớn người chưa thành niên ít nhiều đều có hành vi vi phạm pháp luật trong giai đoạn này. Hầu hết người chưa thành niên đều có thể tự mình vượt qua giai đoạn này hoặc chỉ cần một sự can thiệp nhẹ nhàng để vượt qua. Việc xử phạt quá nghiêm khắc có thể đẩy người chưa thành niên dấn sâu hơn vào con đường phạm tội. Mặt khác phần nhiều vi phạm do người chưa thành niên thực hiện là không nghiêm trọng và có thể giải quyết bàng những con đường "không chính thức". Việc sử dụng các chế tài xử phạt chính thức đối với các trường hợp này nói chung là không cần thiết, gây tốn kém và có nguy cơ phản tác dụng. Vậy độ tuổi này cần phải nâng lên.
Quy định việc tổ chức kiểm điểm trước nhân dân đơn vị dân cư cơ sở để những người tham dự phát biểu ý kiến, phân tích những sai phạm, chỉ ra nguyên nhân dẫn đến sai phạm và ý kiến giúp đỡ người vi phạm sửa chữa sai phạm để tiến bộ (giống như đấu tố) thì đối với đối tượng chưa thành niên, nhất là lứa tuổi từ 12 đến 16 sẽ tạo ra những áp lực tâm lý lớn có thể dẫn đến những hành động và ý nghĩ dại dột, tiêu cực.
Trình tự thủ tục được quy định, cho dù đã có một vài quy định riêng áp dụng tùy theo từng đối tượng cụ thể (theo từng đối tượng có thể mời thêm đại diện nhà trường, Đoàn Thanh niên, Hội Phụ nữ, Hội Cựu chiến binh, Ban Giáo dục, Ban Dân số, Gia đình và Trẻ em (nay là Ban Văn hóa - Xã hội), Thanh tra nhân dân, Tổ hòa giải ở cơ sở tham dự cuộc họp) về cơ bản vẫn là trình tự thủ tục áp dụng chung cho mọi đối tượng mà chưa có sự phân biệt giữa việc áp dụng với người thành niên và người chưa thành niên.
Việc quản lý, giáo dục đối tượng trong thời gian chấp hành quyết định còn khá chung; một số biện pháp ngăn chặn được quy định thêm sau Pháp lệnh tại Nghị định số 163/2003/NĐ-CP ngày 19/12/2003 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn và Thông tư số 22/2004/TT-BCA ngày 15/12/2004 của Bộ Công an hướng dẫn thi hành một số quy định của Nghị định số 163/2003/NĐ-CP ngày 19/12/2003 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn như quy định về việc đi lại, thay đổi nơi cư trú phải xin phép, và nếu không có lý do chính đáng trong thời gian chấp hành tuy được đi ra khỏi phạm vi xã, phường, thị trấn nhưng không được ở qua đêm v.v... Những quy định này rõ ràng đã hạn chế đến quyền tự do cá nhân của các đối tượng. Điều đáng nói là những quy định đó không có trong Pháp lệnh.
Pháp luật quy định biện pháp ngăn chặn trong thời gian xem xét quyết định áp dụng biện pháp là giao trách nhiệm bảo lãnh. Mục đích là để giám sát, quản lý đối tượng để không tiếp tục vi phạm và bảo đảm sự có mặt tại nơi cư trú khi được yêu cầu. Bên cạnh một số biểu hiện không hoàn thành trách nhiệm bảo lãnh để đối tượng bỏ trốn khỏi nơi cư trú thì nhiều nơi đã đặt ra những quy định gò bó đối với người được bảo lãnh như đi đâu phải làm đơn xin phép và không được ở qua đêm, nhiều nơi còn đưa vào tạm thời lưu trú tại cơ sở chữa bệnh giống như đối tượng bị đề nghị áp dụng biện pháp chữa bệnh bắt buộc; việc quản lý đối tượng trong thời gian chờ đưa đi trường giáo dưỡng tại cơ quan công an cấp huyện. Trong trường hợp cần có thời gian chuẩn bị như làm chứng minh nhân dân, liên hệ với nơi đến, chuẩn bị phương tiện chuyên chở v.v... đến 5 ngày với các viện giám sát, quản lý của cơ quan công an (không phải là một cơ sở giáo dục, giáo dưỡng) cũng sẽ rất ảnh hưởng đến đối tượng.
Về quy định thành viên Hội đồng tư vấn là cấp trưởng của các cơ quan tổ chức việc mà không thấy quy định việc uỷ quyền dẫn đến khó khăn, lúng túng khi tổ chức họp và đôi khi họp bị thiếu đại diện, không có điều kiện phát biểu bảo vệ lợi ích của người bị áp dụng biện pháp thuộc giới mình.
Vấn đề giám sát việc áp dụng và thi hành biện pháp ở trường giáo dưỡng có đặt ra nhưng cơ chế giám sát thì quy định chưa đầy đủ thậm chí chưa có. Pháp luật nói chung và Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính quy định HĐND cấp huyện giám sát việc áp dụng thi hành các biện pháp hành chính khác trong đó có biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng nhưng trên thực tế HĐND cấp huyện hầu như không thực hiện việc giám sát này. Nếu có cũng chỉ mới giám sát ít nhiều ở khâu ra quyết định (thông qua việc cử đại diện tham dự hội nghị và nhận được quyết định áp dụng biện pháp), còn việc giám sát trong quá trình thi hành quyết định tại trường thì hầu như không và cũng khó, thậm chí không thể giám sát được. Trong khi đối tượng được đưa vào đây là trẻ vị thành niên rất cần được quan tâm bảo vệ hơn ai hết.
Cơ chế giám sát việc quyết định và thi hành biện pháp đưa vào cơ sở giáo dục chủ yếu giao cho HĐND giống như đối với biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng nhưng thiếu cơ chế bộ máy để thực hiện nên nói chung là không khả thi; Cho dù ở đây, pháp luật (Nghị định 76/003/NĐ-CP ngày 27/6/2003 của Chính phủ quy định và hướng dẫn cụ thể việc áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở giáo dục) quy định việc Hội đồng tư vấn mời đại diện HĐND tham gia phiên họp của Hội đồng song sự việc cũng chỉ dùng lại ở đấy, quyền hạn, trách nhiệm của đại diện này không rõ nên việc tham gia chỉ mang tính hình thức.
Theo tinh thần của quy định ở cấp Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính thì về nguyên tắc, người đã chấp hành xong biện pháp đưa vào cơ sở giáo dục thì được tha về bất kể họ có tiến bộ hay không hoặc có vi phạm pháp luật trong thời gian ở trại, không quy định việc gia hạn. Tuy nhiên, ở cấp nghị định ( Nghị định số 76 nêu trên) đã quy định khả năng Giám đốc cơ sở giáo dục được lập hồ sơ đề nghị Chủ tịch UBND cấp tỉnh nơi có cơ sở giáo dục đóng (không phải nơi cư trú hoặc bắt quả tang-TG) xem xét quyết định đưa trại viên cơ sở giáo dục có hành vi vi phạm pháp luật hoặc nội quy cơ sở giáo dục đã được giáo dục và kỷ luật nhiều lần vào cơ sở giáo dục theo thủ tục chung quy định. Như vậy, theo quy định này người đang chấp hành biện pháp dựa vào cơ sở giáo dục có thể tiếp tục bị đưa vào cơ sở giáo dục. Đây là quy định vượt ra ngoài khuôn khổ Pháp lệnh, liệu có phù hợp không?
Quy định được áp dụng biện pháp ngăn chăn đối với người áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh là “đưa vào lưu trú tạm thời tại cơ sở chữa bệnh” với thời gian tối đa là 15 ngày, khi chưa được quyết định đã gây phản ứng về tâm lý, bị xúc phạm về nhân quyền. Hơn nữa, biện pháp ngăn chặn này cũng vượt ra ngoài Pháp lệnh.
Cũng giống như trường hợp đưa vào trường giáo dưỡng và đưa vào cơ sở giáo dục, ở đây cần thiết phải đảm bảo vai trò tư vấn của Hội đồng để có quyết định đúng đắn, ngăn ngừa sự lạm quyền. Tuy nhiên, quy định cơ chế tham gia Hội đồng quá chặt chẽ (phải là cấp trưởng), thiếu những đại diện tham gia có tính chất giám sát như Mặt trận Tổ quốc, HĐND, không quy định việc uỷ quyền trong bối cảnh các vụ việc ma tuý, mại dâm phải đưa vào cơ sở chữa bệnh rất lớn, không phải lúc nào cấp trưởng cũng tham gia được...làm cho Hội đồng khó hoạt động ảnh hưởng đến việc bảo đảm quyền lợi của đối tượng.
Quy định tại điều 113 Pháp lệnh về xử lý trường hợp một người vừa thuộc đối tượng đưa vào cơ sở giáo dục hoặc đưa vào trường giáo dưỡng vừa thuộc đối tượng đưa vào cơ sở chữa bệnh thì cơ quan có thẩm quyền chỉ áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh về hình thức là rất nhân văn. Tuy nhiên, trên thực tế đã tỏ ra không phù hợp. Cơ sở chữa bệnh là nơi lập ra chủ yếu là để chữa bệnh cho các đối tượng tệ nạn xã hội, nhưng những người thuộc

Thực trạng về giám sát, kiểm tra bảo đảm công khai minh bạch, bảo đảm các quyền công dân, mở rộng dân chủ công bằng trong xử lý vi phạm hành chính

Pháp luật xử phạt vi phạm hành chính năm từ sau Pháp lệnh năm 2002 đến nay đã có nhiều sửa đổi bổ sung nhằm hoàn chỉnh cơ chế kiểm tra, giám sát việc xử lý vi phạm hành chính đảm bảo dân chủ, công bằng, bảo đảm quyền công dân:

Đã bỏ những quy định liên quan đến kiểm sát chung của Viện Kiểm sát, nhân dân trong xử lý hành chính, phù hợp với sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992 về bãi bỏ chức năng kiểm sát chung của Viện Kiểm sát.
Việc khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo về xử lý vi phạm hành chính được quy định như một nguyên tắc và dẫn chiếu về Luật Khiếu nại, tố cáo để theo đó mà áp dụng.
Bổ sung quy định về khởi kiện vụ án hành chính trong trường hợp phát sinh khiếu kiện về xử lý vi phạm hành chính.
Pháp lệnh đã quy định một loạt hình thức giám sát, kiểm tra hoạt động xử lý vi phạm hành chính như là một sự thay thế cho những thiếu hụt do đã bỏ đi những hình thức nêu trên. Đó là quy định rõ quyền giám sát của Hội đồng dân tộc, các ủy ban của Quốc hội, Hội đồng nhân dân, trách nhiệm kiểm tra của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Chủ tịch ủy ban nhân dân, thủ trưởng cơ quan xử lý vi phạm hành chính.

Quy định nêu cao vai trò giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên.

Một số bất cập, hạn chế:

Quy định cũng như thực tiễn hoạt động giám sát của các cơ quan đại diện quyền lực nhà nước (Quốc hội, Hội đồng nhân dân) về giám sát hoạt động xử lý vi phạm hành chính còn rất chung chung chẳng khác gì giám sát trong các lĩnh vực khác, thậm chí còn không cụ thể bằng các quy định trong Luật giám sát của Quốc hội (năm 2003) và Quy chế hoạt động của Hội đồng nhân dân năm 2005. Trong pháp lệnh cũng chưa đề cập hết các chủ thể giám sát (đối với cấp Quốc hội thì không quy định chủ thể là Quốc hội, ủy ban thường vụ Quốc hội và các đại biểu), còn đối với Hội đồng nhân dân thì thiếu các chủ thể khác ngoài Hội đồng nhân dân (như Thường trực Hội đồng, các Ban, các đại biểu).

Trên thực tế, hoạt động giám sát xử lý hành chính cũng còn ít được các cơ quan dân cử quan tâm, số liệu báo cáo hàng năm cho thấy, ít khi các cơ quan này bàn riêng về chuyên đề giám sát xử lý hành chính. Các đoàn giám sát của ủy ban thường vụ Quốc hội, các Hội đồng và ủy ban của Quốc hội, của Hội đồng nhân dân cũng ít khi có chuyên đề giám sát về mặt này. Bên cạnh đó do tính chất công việc, điều kiện tổ chức và cán bộ nên các cơ quan này cũng không đủ điều kiện để thực hiện.

Những quy định về kiểm tra của Chính phủ, các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Chủ tịch ủy ban nhân dân, Thủ trưởng các cơ quan hành chính nhà nước cũng chỉ là các quy định chung chung, chưa được cụ thể hóa và chi tiết hóa nên hầu như chưa được thực hiện. Chỉ có việc giải quyết các khiếu nại liên quan đến quyết định xử phạt được thực hiện khá thường xuyên vì theo cơ chế bắt buộc của Luật Khiếu nại, tố cáo.

Theo các báo cáo tổng kết thì việc theo dõi, kiểm tra tình hình thực thi pháp luật xử lý vi phạm hành chính ở các cơ quan hành chính có thẩm quyền còn chưa đầy đủ, có nơi có lúc để buông lỏng.

Đối với giám sát của ủy ban Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên thì nằm trong hạn chế chung là giám sát không mang tính quyền lực chỉ có phát hiện, kiến nghị nên cũng khó đạt được hiệu quả cao. Bất cập, hạn chế của hoạt động giám sát này thể hiên trong các điểm sau:

Một là, cơ sở pháp lý cho hoạt động giám sát của Mặt trận và các tổ chức thành viên về các lĩnh vực nói chung, về xử lý vi phạm hành chính nói riêng còn thiếu và chưa cụ thể nhất là về phạm vi, đối tượng, nội dung, hình thức, cách thức tiến hành giám sát và cơ chế xử lý kết quả giám sát. Còn thiếu những quy định cụ thể về trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc giải quyết, trả lời những phát hiện, kiến nghị của Mặt trận và trách nhiệm trong việc đáp ứng các điều kiện cần thiết cho hoạt động giám sát của Mặt trận.

Hai là, hoạt động giám sát xử lý vi phạm hành chính và những khiếu nại, tố cáo liên quan của Mặt trận trong thực tế còn hình thức, hiệu quả pháp lý chưa cao. Giám sát phần nhiều mới được thể hiện qua các phát hiện, nêu ý kiến rất nhẹ nhàng tại các kỳ họp, phiên họp của các cơ quan, tổ chức thuộc đối tượng giám sát, chưa có những phương thức giám sát đúng nghĩa và giám sát hầu như mới chủ yếu ở cấp cơ sở còn cấp tỉnh, huyện và Trung ương còn ít.

Ba là, bản thân Mặt trận và các tổ chức thành viên cũng chưa nhận thức đầy đủ và sâu sắc về ý nghĩa của công tác giám sát này, xem nhẹ quyền giám sát của chính mình, nói nhiều làm ít, hoạt động giám sát đôi khi chỉ gói gọn trong hoạt động của Uỷ ban Mặt trận, chưa lôi kéo, phát huy tổng hợp sức mạnh các tổ chức thành viên tham gia hoạt động giám sát, còn né tránh, ngại va chạm với các cơ quan Nhà nước. Điều kiện kinh phí, con người, năng lực cán bộ thực hiện việc giám sát còn hạn chế.

Bốn là, công tác tiếp dân trong hệ thống Mặt trận còn đơn giản, chưa được tổ chức đúng quy củ. Nơi tiếp dân chủ yếu là kết hợp ở nơi làm việc. Đội ngũ cán bộ từ cấp tỉnh trở xuống hầu hết đều là kiêm nhiệm, chưa được đầu tư chuyên sâu, lề lối làm việc còn nặng về hành chính hóa chủ yếu là tiếp nhận đơn thư rồi chuyển đi. Hệ thống sổ sách theo dõi, cập nhật thông tin chậm và thiếu tính chính xác.

Năm là, sự phối hợp cũng như tạo điều kiện của các cơ quan tổ chức có liên quan để Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên tham gia giám sát chưa thường xuyên. Việc phối hợp giám sát với các đoàn giám sát chỉ như đi “tháp tùng” mà chưa biết rõ quyền hạn, trách nhiệm của Mặt trận đến đâu, đôi khi còn né tránh, ngại va chạm. Việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân và ý kiến, kiến nghị của cử tri và nhân dân tuy đã có tiến bộ nhưng nhìn chung chưa đáp ứng yêu cầu; vẫn còn tình trạng giải quyết kéo dài, không dứt điểm, chưa quan tâm giải quyết, trả lời theo quy định pháp luật đối với đơn, thư của công dân và văn bản kiến nghị của Mặt trận gửi đến.

Theo quy định chung, cá nhân tổ chức không nhất trí với quyết định xử lý vi phạm hành chính có thể khiếu nại và sau đó có thể kiện ra Tòa án nhân dân (Tòa hành chính). Song do cơ chế này còn rườm rà, ít hiệu lực và hiệu quả nên cũng chưa phát huy được vai trò bảo vệ quyền công dân, công bằng, dân chủ.

3. Một số giải pháp đổi mới, hoàn thiện các cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính nhằm bảo đảm công khai, minh bạch, bảo đảm quyền con người, dân chủ công bằng

Kiến nghị hoàn thiện các quy định về thủ tục XL VPHC

Đối với thủ tục xử phạt vi phạm hành chính

Thủ tục đơn giản được áp dụng rộng rãi để xử lý nhanh chóng đối với một số vụ vi phạm đơn giản, rõ ràng, không cần thời gian để xác minh thêm. Thủ tục này bảo đảm giải quyết nhanh chóng vụ việc, tránh gây phiền toái đi lại nhiều lần. Mức tiền phạt cho thủ tục này có thể tăng lên đến 500.000 đ tăng số vụ việc. Tuy nhiên cũng cần cải tiến hình thức quyết đinh, các thức nộp phạt để tránh lạm dụng, móc ngoặc giữa người vi phạm với người xử lý. Có thể khôi phục lại hình thức phạt bằng biên lại tiền phạt như trước đây để tránh việc phải viết quyết định dài dòng, cần lược bớt một số nội dung không cần thiết trong quyết định để đảm bảo tính đơn giản, ngắn gọn mà chặt chẽ (như địa chỉ của người vi phạm hoặc địa chỉ của tổ chức vi phạm).
Về thủ tục có lập biên bản, để bảo đảm xử lý nhanh cóng, công khai, minh bạch cần cải tiến một số nội dung sau:

+ Mẫu biên bản và mẫu quyết định xử phạt, mẫu tạm giữ tang vật, phương tiện vi phạm nên giao cho Bộ, ngành, căn cứ quy định của pháp luật để ban hành các loại mẫu cho phù hợp với lĩnh vực, ngành mình quản lý vừa đảm bảo yêu cầu của thực tiễn, vừa đúng pháp luật.

+ Việc cưỡng chế thi hành quyết định XPVPHC cần có sự phối hợp của các cơ quan có thẩm quyền trong việc cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt. Trên thực tế, các cơ quan này cũng phải thực hiện nhiệm vụ của mình, ít có điều kiện để giúp đỡ, phối hợp với các cơ quan khác, do đó, cần thiết tổ chức lực lượng chuyên trách để cưỡng chế thi hành quyết dinh XPVPHC. Có thể xem xét, cân nhắc giao thêm nhiệm vụ này cho cơ quan thi hành án dân sự cấp tỉnh và cấp huyện. Cần có quy định miễn, giảm việc thi hành, quyết định XPVPHC bằng hình thức phạt tiền đối với những trường hợp nghèo khó về kinh tế, không có điều kiện thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính. Việc gia hạn quyết định XPVPHC do thủ trưởng trực tiếp của người xin gia hạn, trường hợp Chủ tịch UBND cấp tỉnh xin gia hạn thì Bộ trưởng quản lý ngành sẽ là người có quyền gia hạn, không nhất thiết phải chuyển xin Thủ tướng Chính phủ để xin gia hạn.

+ Cần cụ thể hơn thủ tục xử phạt như quy định về trách nhiệm của người có thẩm quyền trong việc nghiên cứu, làm sáng tỏ vụ việc; xác định tính chất, mức độ của vụ vi phạm, thân nhân người vi phạm để quyết định xử phạt được khách quan, chính xác.

3.1.2. Cần chỉnh sửa những nội dung sau:

Về thủ tục tổ chức thực hiện giáo dục tại xã, phường, thị trấn nên quy định lại linh hoạt phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội, văn hoá, phong tục tập quán của từng địa phương. Chỉ nên quy định về mặt nguyên tắc mà không nhất thiết phải quy định chi tiết cách thức tổ chức giáo dục như giao người được giáo dục cho cơ quan, đoàn thể nào, cơ quan đoàn thể đơn vị dân cư phải họp mấy lần, họp ra sao để có thể giáo dục người vi phạm. Làm như vậy gây quá nhiều phản cảm, nhiều khi không đem lại hiệu quả. Xem xét lại việc có nên nhất thiết phải tổ chức họp nhân dân để kiểm điểm không hay là chỉ cần giao cho một người có uy tín chịu trách nhiệm giúp đỡ, giáo dục là đủ?
Cần nghiên cứu áp dụng đối với người chưa thành niên các biện pháp xử lý tại cộng đồng hay còn gọi là “xử lý không chính thức” như cảnh cáo, giám hộ, hòa giải v.v...do các cộng đồng, tổ chức xã hội áp dụng. Kinh nghiệm thế giới cho thấy, đối với người chưa thành niên, các biện pháp này mang lại hiệu quả hơn so với các hình thức, biện pháp mang tính nhà nước hiện hành.
Cần hạn chế các biện pháp giám sát, quản lý ngăn chặn một cách thái quá đối với đối tượng; xem xét nhanh chóng và phải bãi bỏ ngay các biện pháp ngăn chặn đã được áp dụng như bảo lãnh, tạm lưu giữ, tạm quản lý... nếu không đủ cấu thành đối tượng áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng;
Cần quy định cơ chế uỷ quyền trong thành phần Hội đồng tư vấn của cấp trưởng cho cấp phó để bảo đảm dễ dàng trong việc tổ chức họp Hội đồng cũng như bảo đảm tính đại diện, bảo đảm và bảo vệ quyền lợi cho đối tượng là các vị thành niên;
Xây dựng cơ chế giám sát đối với việc quyết định áp dụng và thực thi biện pháp này bảo đảm tránh xâm phạm quyền con người; Cụ thể hoá quyền giám sát của HĐND đối với công tác này.
Biện pháp đưa vào cơ sở giáo dục là biện pháp cưỡng chế hành chính khá đặc biệt, nặng, mang tính chất “cải tạo” gần như đối với phạm nhân. Do vậy cần quy định rất cụ thể đối tượng, thẩm quyền cũng như trình tự, thủ tục áp dụng biện pháp này bảo đảm tránh lạm dụng dễ xâm phạm quyền con người. Trong tương lai, trên con đường xây dựng nhà nước pháp quyền, thì việc áp dụng biện pháp này chỉ nên đối với một số ít trường hợp thật cần thiết. Các trường hợp khác nên tăng cường áp dụng các hình thức xử lý giáo dục tại cộng đồng; trường hợp đủ dấu hiệu cấu thành tội phạm thì đưa ra xét xử theo thủ tục tư pháp để có điều kiện bảo vệ, không nên để lại để áp dụng biện pháp này. Đó thực chất là “hành chính hoá hình sự” - một cơ chế xử lý đơn phương rất dễ dẫn đến tuỳ tiện, xâm phạm quyền con người.
Cần nghiên cứu bổ sung quy định cho phép sự tham gia của luật sư và được sự vào quá trình xem xét ra quyết định áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở giáo dục; cho phép đương sự hoặc người đại diện của họ được trình bày trước phiên họp của Hội đồng tư vấn hoặc cung cấp thông tin, bằng chứng có tính chất bào chữa về hành vi vi phạm của bản thân để Hội đồng cân nhắc tư vấn đúng đắn cho cấp thẩm quyền quyết định.
Cần quy định rõ hơn vai trò giám sát của HĐND cấp tỉnh đối với việc quyết định và thực thi biện pháp này, bảo đảm áp dụng đúng, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự. Xác định rõ quyền và trách nhiệm của đại diện HĐND khi tham gia phiên họp Hội đồng tư vấn, cũng như việc giám sát trong quá trình thi hành ở trong các cơ sở giáo dục.
Bãi bỏ quy định trong các văn bản sau Pháp lệnh về việc tiếp tục ra quyết định đưa vào cơ sở giáo dục đối với người đã hết hạn chấp hành quyết định nhưng có hành vi vi phạm pháp luật tại đó. Trong trường hợp đó vẫn phải trả họ về địa phương và theo dõi giáo dục.
Biện pháp ngăn chặn “đưa người vào lưu trú ở cơ sở chữa bệnh” là biện pháp cưỡng chế nghiêm khắc, dù với lí do bảo đảm thi hành quyết định sau này, song về bản chất đó là biện pháp lưu giữ hành chính dễ làm hạn chế đến quyền tự do cá nhân. Hơn nữa lẽ ra là biện pháp ngăn chặn thì phải do Pháp lệnh quy định đằng này lại được quy định bởi Nghị định của Chính phủ là không hợp pháp. Do vậy cần xem xét lại biện pháp này, trước mắt là nên rất hạn chế. Nếu thực tiễn đòi hỏi phải như vậy thì phải quy định nội dung này vào điều 43 của Pháp lệnh thì mới bảo đảm tính pháp chế và tính thống nhất của pháp luật.
Về thành viên Hội đồng tư vấn cần bổ sung thêm đại diện của Mặt trận Tổ quốc, HĐND cấp huyện để bảo đảm sự tham gia rộng rãi các cơ quan tổ chức có liên quan khi quyết định và bảo đảm sự giám sát khi không còn vai trò giám sát của Viện kiểm sát nhân dân; bổ sung cơ chế uỷ quyền thành viên tham gia hội đồng khi cần thiết để thuận lợi cho việc hoạt động của hội đồng và cũng bảo đảm trình tự thủ tục về thời gian.
Cần có cơ chế xử lý khác đối với những đối tượng vừa thuộc đưa vào cơ sở giáo dục hoặc đưa vào trường giáo dưỡng vừa thuộc đối tượng đưa vào cơ sở chữa bệnh được áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh để khỏi ảnh hưởng và làm liên lụy đến người vào để chữa bệnh xã hội đơn thuần. Đối với những đối tượng đó, sau khi được đưa vào cơ sở chữa bệnh mà vẫn có những hành vi gây rối, lưu manh, côn đồ thì phải chuyển sang cơ sở giáo dục để quản lý.
Xây dựng cơ chế giám sát cụ thể của HĐND cấp huyện (để thay thế cho giám sát của Viện kiểm sát trước đây) trong việc quyết định áp dụng biện pháp và cả trong quá trình chấp hành biện pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh để bảo đảm bảo vệ các quyền tự do cá nhân.
Dưới góc độ bảo đảm quyền con người, quyền trẻ em, cũng như tính hiệu quả của nó, theo chúng tôi nên bỏ áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh đối với người chưa thành niên.

Việc bổ sung một số nội dung nêu trên là rất cần thiết để việc xử lý vi phạm hành chính được tiến hành chính quy hơn, góp phần giảm bớt sai sót, qua đó quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức được bảo đảm. Mặt khác, cũng cần bổ sung thêm một số quy định nhằm tăng thêm tính dân chủ trong quá trình xem xét, quyết định xử phạt, như: quy định về quyền và nghĩa vụ của đối tượng vi phạm hành chính (quyền được xem xét các tài liệu, hồ sơ vụ việc, quyền giải trình, xuất trình chứng cứ, để đạt yêu cầu...) cần quy định về quyền của đối tượng bị xử phạt được trình bày công khai trong trường hợp bị tạm đình chỉ sản xuất và hoạt động kinh doanh, thu hồi chứng chỉ hoặc giấy phép kinh doanh, bị phạt tiền với số lượng tương đối lớn; nếu đối tượng bị xử phạt có yêu cầu trình bày thì cơ quan, người có thẩm quyền xử phạt phải tổ chức để họ trình bày. Quy định trên rất cần thiết để tăng cường tính dân chủ, công khai trong quá trình xem xét, quyết định xử phạt vi phạm hành chính, góp phần đảm bảo quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức; mặt khác cũng là cơ sở để giúp cơ quan, người có thẩm quyền xử phạt ban hành quyết định xử phạt được chính xác và khách quan.

3.2 Kiến nghị hoàn thiện và phát huy các hình thức giám sát, kiểm tra đối với hoạt động xử lý hành chính

Tăng cường hoạt động giám sát, kiểm tra trong hệ thống bộ máy nhà nước đối với hoạt động xử lý vi phạm hành chính

Tăng cường giám sát của ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, Hội đồng nhân dân, Thưởng trực Hội đồng các Ban của Hội đồng đối với xử phạt vi phạm hành chính nhất là đối với việc thi hành các biện pháp xử lý hành chính khác tại các trường giáo dưỡng, cơ sở giáo dục, cơ sở chữa bệnh và việc giải quyết khiếu nại, tố cáo liên quan đến xử phạt vi phạm hành chính, kịp thời phát hiện những sai phạm, tiêu cực, vi phạm quyền tự do, dân chủ của công dân và có biện pháp khắc phục kịp thời. Quy định rõ các quyết định xử lý hành chính với mức phạt lớn phải được gửi tới các cơ quan của Quốc hội và Hội đồng nhân dân để theo dõi.
Quy định và đề cao trách nhiệm của đại biểu dân cử các cấp nhất là đại biểu hoạt động chuyên trách trong việc giám sát hoạt động xử lý vi phạm hành chính, giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo, kịp thời kiến nghị với cơ quan, người có thẩm quyền để giải quyết và kiểm tra việc giải quyết đó.
Đề cao cơ chế tự chịu trách nhiệm của những người có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính và có những chế tài xử lý trong trường hợp dung túng, bao che hoặc lạm quyền sách nhiễu, tiêu cực trong khi thi hành nhiệm vụ. Nêu cao hơn nữa trách nhiệm kiểm tra của thủ trưởng cơ quan hành chính đối với những người có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính thuộc phạm vi quản lý của mình.
Tăng cường và phát huy vai trò của Toà án nhân dân trong việc xét xử các khiếu kiện (tranh chấp) phát sinh từ việc xử lý vi phạm hành chính. Thông thường các quyết định liên quan đến xử lý vi phạm hành chính nhất là việc áp dụng các biện pháp hành chính khác liên quan trực tiếp đến nhân thân, quyền dân chủ, quyền con người của công dân cần phải được giải quyết kịp thời, dân chủ, công bằng cần phải được nhanh chóng đưa ra Tòa án để xem xét giải quyết mà không cần qua thủ tục khiếu nại tiến tố tụng như các trường hợp khác, về lâu dài nên trao cho Tòa án xét xử các vi phạm kiểu này để bảo đảm công khai minh bạch công bằng hơn so với xử lý bằng con đường hành chính.

Phát huy vai trò của Mặt trận tổ quốc Việt Nam, các tổ chức thành viên và nhân dân về giám sát đối với việc xử phạt vi phạm hành chính

Như trên đây đã nêu ra, hoạt động giám sát nói chung, giám sát xử lý vi phạm hành chính và giải quyết khiếu nại, tố cáo liên quan đến vấn đề này nói riêng của Mặt trận Tổ quốc các cấp tuy thuộc loại nhiệm vụ “truyền thống” đã có từ lâu nhưng được các văn bản pháp luật trong đó có Luật Mặt trận quy định rất hạn hẹp như: quyền giám sát của Mặt trận đối với hoạt động xử lý vi phạm hành chính và giải quyết khiếu nại, tố cáo của các cơ quan nhà nước còn gò bó; các phát hiện, kiến nghị gửi đến cơ quan nhà nước các cấp được ví như “nước đổ lá khoai” chưa được coi trọng và chưa có chế tài bắt buộc; việc xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo gửi đến Mặt trận Tổ quốc chỉ dừng ở mức nhận đơn và chuyển đơn. Để Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên tham gia giám sát xử lý vi phạm hành chính có hiệu quả đúng với nghĩa là cùng Nhà nước bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của công dân thì cần phải quy định lại nội dung này theo hướng:
Cần có cơ chế đầy đủ hơn về giám sát của Mặt trận Tổ quốc, các tổ chức thành viên đối với việc giám sát xử lý vi phạm hành chính; quy định việc thông báo đầy đủ và kịp thời các quyết định xử lý hành chính với mức phạt lớn, các biện pháp hành chính khác đến ủy ban Mặt trận Tổ quốc để theo dõi; các kiến nghị của Mặt trận cần được xem xét nghiêm túc và thông báo lại đúng thời hạn quy định.
Đối với những vụ việc mà Mặt trận Tổ quốc có văn bản kiến nghị gửi đến mà người có thẩm quyền giải quyết không giải quyết, chậm giải quyết hoặc để kéo dài hoặc giải quyết không đúng pháp luật thì cần quy định rõ hình thức chế tài xử lý nghiêm minh;
Nếu cần Mặt trận Tổ quốc có thể tổ chức giám sát việc giải quyết bằng các đoàn giám sát.

HUY ĐỘNG CÁC NGUỒN LỰC BẢO ĐẢM THI HÀNH CÁC QUY ĐỊNH

CỦA LUẬT XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH

Nguyễn Trọng Nghĩa

Vụ trưởng Vụ Pháp chế, Bộ Tài chính

Nhận diện các quy định của Luật Xử lý vi phạm hành chính:

Pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trước hết nhằm mục đích duy trì bảo đảm trật tự kỷ cương trong các lĩnh vực QLNN, quản lý xã hội kịp phát hiện, ngăn chặn và xử lý nghiêm minh các hành vi vi phạm pháp luật bằng biện pháp xử lý hành chính.
Theo quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính đối với các hành vi vi phạm hành chính, cơ quan, người có thẩm quyền được phép áp dụng những hình thức xử lý khác nhau tuỳ theo mức độ vi phạm, ngoài ra còn quy định các biện pháp khắc phục.
Các quy định đó có thể chia thành các nhóm sau:

Nhóm hình thức xử phạt chính bao gồm cảnh cáo và phạt tiền.
Nhóm hình thức xử phạt bổ sung như tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề, tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính.
Nhóm hình thức buộc khắc phục hậu quả như:

Buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu do vi phạm hành chính gây ra hoặc buộc tháo gỡ công trình xây dựng trái phép.
Buộc thực hiện các biện pháp khắc phục tình trạng như môi trường, lây lan dịch bệnh do vi phạm hành chính gây ra.
Buộc tiêu huỷ vật phẩm gây hại cho sức khỏe con người; vật nuôi; công trình; vật phẩm văn hoá độc hại.
Buộc đưa ra khỏi lãnh thổ Việt Nam hoặc buộc tái xuất hàng hoá, vật phẩm, phương tiện.
Các biện pháp khác do Chính phủ quy định.

Về nguyên tác, đối tượng chịu sự điều chỉnh của các quy định trên là những tổ chức/cá nhân có hành vi vi phạm hình chính. Bao gồm:

Người từ đủ 14 tuổi đến 16 tuổi bị xử phạt hành chính vì vi phạm hành chính do cố ý; người từ đủ 16 tuổi trở lên bị xử phạt hành chính về hành vi vi phạm hành chính do mình gây ra;
Tổ chức bị xử phạt hành chính về việc vi phạm hành chính do mình gây ra. Sau khi chấp hành quyết định xử phạt, tổ chức bị xử phạt xác định cá nhân có lỗi gây ra vi phạm hành chính để xác định trách nhiệm pháp lý theo quy định của pháp luật
Cá nhân, tổ chức nước ngoài vi phạm hành chính trong phạm vi lãnh thổ, vùng đặc quyền kinh tế thuộc thềm lục địa của nước CHXHCN Việt Nam thì bị xử phạt hành chính theo quy định của pháp luật Việt Nam, trừ trường hợp điều ước quốc tế mà nước CHXHCN Việt Nam là thành viên có quy định khác.

Những trình bày trên cho phép kết luận, các quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính điều chỉnh vào hai nhóm cá nhân và tổ chức, cần phải có cơ chế đảm bảo cho việc thực hiện các quy định này riêng biệt cho hai nhóm này.

Cơ chế đảm bảo nguồn thi hành các quy định của Luật Xử lý vi phạm hành chính đối vói đối tượng là cá nhân

Nguồn đảm bảo thi hành quy định của Luật Xử lý vi phạm hành chính đối với cá nhân chính là thu nhập - tài sản của họ.
Để có nguồn đảm bảo từ thu nhập - tài sản cá nhân để thực hiện các quyết định xử phạt hành chính cần phải quán triệt các nguyên tắc sau:

Nguyên tắc tự nguyện: Theo đó, người bị xử phạt hành chính phải tự nguyện sử dụng thu nhập - tài sản của mình để thực hiện quyết định xử phạt hành chính đối với các vi phạm hành chính do mình gây ra.
Nguyên tắc cưỡng chế tại nơi chi trả thu nhập: Theo đó, quyết định xử phạt hành chính phải được gửi đến nơi chi trả, nơi quản lý thu nhập của người bị xử phạt hành chính:

Nơi trả là nơi người bị xử phạt hành chính làm việc và được trả lương.
Nơi quản lý thu nhập là ngân hàng nơi người bị xử phạt hành chính có tài khoản tiền gửi, nơi người bị xử phạt hành chính gửi tiền

Cơ sở để sử dụng nguồn của cá nhân để bảo đảm thi hành quyết định xử phạt hành chính là các quy định của pháp luật yêu cầu các cơ quan, đơn vị tổ chức kinh tế phải chấp hành quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

Cơ chế đảm bảo nguồn thi hành các quy định của Luật xử phạt vi phạm hành chính đối với đối tượng là đơn vị, tổ chức kinh tế

Đối với đơn vị hành chính sự nghiệp:

Nguồn đảm bảo thi hành các quy định của Luật Xử lý vi phạm hành chính đối với đơn vị HCSN là nguồn kinh phí hoạt động của đơn vị, bao gồm:

Kinh phí hoạt động do NSNN cấp
Nguồn thu hợp pháp (nếu có)

Để thực hiện các quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, đơn vị phải sử dụng nguồn lực của mình đáp ứng. Trong trường hợp liên quan đến xử phạt vi phạm hành chính, sau khi chấp hành quyết định xử phạt, đơn vị xác định cá nhân có lỗi gây ra vi phạm để xác định trách nhiệm pháp lý và yêu cầu bồi thường theo quy định của pháp luật.
Các phương pháp sử dụng nguồn lực:

Về nguyên tắc việc sử dụng nguồn lực để thực hiện quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính do đơn vị tự nguyện thực hiện theo trách nhiệm pháp lý của mình.
Trong những trường hợp đặc biệt việc áp dụng các biện pháp cưỡng chế là cần thiết và dưới các hình thức:

+ Yêu cầu kho bạc, ngân hàng nơi đơn vị mở tài khoản trích chuyển tiền trên số dư của tài khoản để thực hiện các quyết định xử phạt vi phạm hành chính.

+ Yêu cầu các cơ quan tổ chức cần trừ kinh phí đơn vị được cấp trong năm để thực hiện.

Điều kiện để thực hiện là các quy định rõ ràng của Luật pháp trong đó có các nội dung sau:

Đơn vị HCSN sử dụng kinh phí của mình để thực hiện các quy định xử lý vi phạm hành chính
Kho bạc, ngân hàng nơi quản lý tài khoản của đơn vị có trách nhiệm tự động trích chuyển tiền trên tài khoản của đơn vị để thực hiện các quy định xử lý vi phạm hành chính.
Cơ quan tài chính các cấp cần trừ kinh phí được cấp của đơn vị để thực hiện các quy định xử lý vi phạm hành chính.

Đối với đơn vị tổ chức kinh tế

Nguồn đảm bảo thi hành các quy định của Luật Xử lý vi phạm hành chính đối với tổ chức kinh tế là nguồn vốn hoạt động của đơn vị.

Đơn vị sử dụng nguồn vốn của mình để đảm bảo thi hành các quyết định xử phạt vi phạm hành chính bao gồm thực hiện nộp phạt, thực hiện các hình thức xử phạt bổ sung, thực hiện các quyết định khắc phục hậu quả. Điểm đặc biệt phải chú ý là theo quy định của pháp luật về thuế, các chi phí này của đơn vị tổ chức kinh tế không được trừ khi xác định thu nhập chịu thuế. Điều đó có nghĩa là đơn vị phải sử dụng lợi nhuận sau thuế của mình để đảm bảo.

Để thực hiện các quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính đơn vị tổ chức kinh tế sử dụng nguồn thu tài chính của mình để đảm bảo.

Nguyên tắc thực hiện là tự nguyện, đơn vị căn cứ các quyết định xử phạt của cơ quan/người có thẩm quyền đối với hành vi vi phạm của mình để thực hiện.

Trường hợp cưỡng chế, trích chuyên tài khoản ngân hàng của đơn vị để thực hiện cũng phải được quy định rõ trong pháp luật.

Tương tự đối với đơn vị HCSN, tổ chức kinh tế sau khi chấp hành các quy định xử phạt vi phạm theo quyết định của cơ quan/người có thẩm quyền xác định cá nhân có lỗi gây ra vi phạm để xác định trách nhiệm pháp lý và bồi thường theo quy định của pháp luật.

Một số vấn đề mở

l. Tình trạng chấp hành không nghiêm chỉnh các quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính theo quyết định của cơ quan/người có thẩm quyền đang xảy ra khá thường xuyên, đặc biệt là việc thực hiện các biện pháp buộc khắc phục hậu quả, khôi phục lại tình trạng ban đầu như khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường nước, không khí, đất đai (ví dụ vụ Công ty cổ phần Vedan xả thải ra sông Thị Vải, Công ty cổ phần mía đường Quảng Ngãi xả thải ra sông Trà Khúc).

Nguyên nhân của tình trạng này có thể do khách quan (đơn vị vi phạm không có nguồn thực hiện quyết định xử phạt của cơ quan có thẩm quyền) hoặc nguyên nhân chủ quan (đơn vị vi phạm cố ý không thực hiện) hoặc có thể do cả hai nguyên nhân nêu trên.

Đối với trường hợp cố ý không thực hiện, việc áp dụng các biện pháp cưỡng chế là cần thiết. Đối với các trường hợp gặp khó khăn, vướng mắc cần phân loại để có phương thức xử lý phù hợp, vừa đảm bảo tính nghiêm minh của pháp luật, vừa tạo điều kiện thuận lợi cho người vi phạm thực hiện. Riêng những trường hợp có khó khăn về tài chính nên được nhận diện cụ thể, để tuỳ trường hợp có thể áp dụng những cơ chế hỗ trợ trước mắt.

Tuy nhiên, các chính sách cần thể hiện rõ nguyên tắc là việc Nhà nước hỗ trợ tài chính là để tạo điều kiện cho người bị xử lý vi phạm hành chính chấp hành nghiêm chỉnh các nghĩa vụ pháp lý của mình, chứ không phải để họ chây ỳ, ỷ lại hay thoái thác trách nhiệm của mình đối với xã hội.

Nhận diện những trường hợp được hỗ trợ: Các hành vi vi phạm hành chính rất phong phú và đa dạng, tính chất và mức độ vi phạm cũng khác nhau. Thêm vào đó, không nên và không phải mọi trường hợp vi phạm đều có thể nhận được sự hỗ trợ về tài chính. Do vậy, cần xác định cụ thể những trường hợp có khó khăn về tài chính sẽ được hỗ trợ.

Một số phương án cần được xem xét, nghiên cứu:

-Phương án 1: Xác định cụ thể nhũng hành vi vi phạm trong một số lĩnh vực nhất định hoặc hình thức xử phạt được xem xét hỗ trợ, ví dụ hành vi buộc tháo công trình xây dựng không của những hộ dân nghèo hoặc gia đình chính sách; hoặc áp dụng đối với những trường hợp “buộc phải di dời” đối với những cơ sở sử dụng nhiều lao động ...

-Phương án 2: Quy định những tiêu chí để xác định trường hợp được hỗ trợ tài chính.

Phạm vi được hỗ trợ

Tuỳ từng trường hợp, người bị xử lý vi phạm hành chính có thể được xem xét hỗ trợ một phần hoặc toàn bộ những chi phí sau:

Kinh phí tiêu huỷ (đối với những trường hợp phải tiêu huỷ)
Kinh phí vận chuyển (đối với những trường hợp phải tái xuất)
Kinh phí phá dỡ (đối với những trường hợp tháo gỡ công trình xây dựng trái phép)
Kinh phí lấy mẫu, xét nghiệm sau khi người vi phạm đã khắc phục tình trạng ô nhiễm
Kính phí khác theo quy định của pháp luật

Một số cơ chế hỗ trợ có thể cân nhắc, nghiên cứu:

Cơ chế chậm nộp (giãn hoặc hoãn) hoặc giảm các khoản phạt;
Cơ chế hỗ trợ từ cơ quan, tổ chức cấp trên;
Cơ chế hỗ trợ từ các khoản ký quỹ, đặt cọc;
Cơ chế hỗ trợ các công ty, quỹ bảo hiểm tương hỗ;
Cơ chế bảo lãnh hoặc vay vốn trong trường hợp có đủ điều kiện;
Cơ chế hỗ trợ từ sự chia sẻ cùng đóng góp của nhiều tổ chức có liên quan, của cộng đồng dân cư;
Cơ chế hỗ trợ, hợp tác từ các nguồn khác.

Các đề xuất trên càng tiếp tục nghiên cứu thêm trong quá trình hoàn thiện dự án Luật đồng thời phải có sự tổng kết thực tiễn thực hiện các quy định của pháp luật xử lý vi phạm hành chính những năm qua để bảo đảm khả thi.

THỰC TRẠNG CƠ CHẾ THI HÀNH PHÁP LUẬT VỀ XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH, NHỮNG BẤT CẬP, NGUYÊN NHÂN VÀ BÀI HỌC KINH NGHIỆM

GS, TS Nguyễn Ngọc Anh

Vụ trưởng Vụ Pháp chế, Bộ Công an

Đặt vấn đề

Để duy trì và bảo đảm trật tự, kỷ cương trên các lĩnh vực quản lý nhà nước, quản lý xã hội; kịp thời phát hiện, ngăn chặn và xử lý nghiêm minh các hành vi vi phạm pháp luật, cần phải tiến hành bằng nhiều biện pháp khác nhau, trong đó có biện pháp xử lý hành chính. Vì thế, ngay từ khi mới giành được chính quyền, Nhà nước ta đã luôn chú trọng đến việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật để phục vụ kịp thời cho việc xử lý các hành vi vi phạm hành chính, đáp ứng được yêu cầu chính trị của từng giai đoạn cách mạng. Đây là một công cụ quản lý xã hội sắc bén, song nó chỉ có thể phát huy được vai trò và những giá trị của mình trong việc duy trì trật tự và tạo điều kiện cho xã hội phát triển khi nó được tôn trọng và thực hiện trong cuộc sống. Vì vậy, thi hành pháp luật là hoạt động giữ vị trí quan trọng để pháp luật xử lý vi phạm hành chính được thực thi. Trong những năm qua, cơ chế để bảo đảm cho việc thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính đã từng bước được hoàn thiện, góp phần đáng kể vào công tác phòng, chống các hành vi vi phạm pháp luật nói chung và công tác phòng, chống các hành vi vi phạm pháp luật hành chính nói riêng. Tuy nhiên, cơ chế này cũng đang bộc lộ những hạn chế, bất cập đòi hỏi phải có sự nghiên cứu toàn diện để tìm ra nguyên nhân của những hạn chế, bất cập và rút ra những bài học kinh nghiệm trong việc thực hiện cơ chế này.

Với hướng tiếp cận như trên, chuyên đề này xác định đối tượng nghiên cứu, phạm vi nghiên cứu và mục đích nghiên cứu như sau:

Đối tượng nghiên cứu: thực trạng cơ chế thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính; nguyên nhân của thực trạng đó và một số bài học kinh nghiệm rút ra qua thực trạng cơ chế thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính.

Phạm vi nghiên cứu: chuyên đề giới hạn nghiên cứu thực trạng cơ chế thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trên địa bàn toàn quốc từ khi ban hành Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002 đến nay.

Mục đích nghiên cứu: đánh giá thực trạng cơ chế thi hành pháp luật xử lý vi phạm hành chính, tìm ra nguyên nhân của những hạn chế, bất cập và rút ra những bài học kinh nghiệm qua thực trạng cơ chế thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính.

MỘT SỐ NHẬN THỨC CHUNG VỀ CƠ CHẾ THI HÀNH PHÁP LUẬT VÀ XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH

Theo nghĩa khái quát, xử lý vi phạm hành chính được hiểu là việc áp dụng một biện pháp cưỡng chế hành chính của Nhà nước đối với cá nhân, tổ chức có hành vi vi phạm hành chính, ở phạm vi hẹp hơn, xử lý vi phạm hành chính được hiểu là hoạt động áp dụng pháp luật của các chức danh có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính nhằm xử phạt vi phạm hành chính hoặc áp dụng biện pháp xử lý hành chính khác tương xứng với hành vi vi phạm hành chính của các tổ chức, cá nhân. Là khái niệm phản ánh hoạt động áp dụng pháp luật, xử lý vi phạm hành chính có những đặc điểm sau:

Việc xử lý vi phạm hành chính đòi hỏi phải đúng trình tự, thủ tục đã được pháp luật quy định. Kết quả xử lý vi phạm hành chính phải được thể hiện bằng quyết định xử lý vi phạm hành chính có hiệu lực pháp luật;
Xử lý vi phạm hành chính là hoạt động cưỡng chế nhà nước do các chủ thể có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính tiến hành và được bảo đảm bằng quyền lực nhà nước;
Mục đích của xử lý vi phạm hành chính là nhằm truy cứu trách nhiệm hành chính của hành vi vi phạm hành chính, qua đó, buộc chủ thể vi phạm hành chính phải gánh chịu một biện pháp cưỡng chế hành chính tương xứng với hành vi vi phạm của mình;
Đối tượng tác động của xử lý vi phạm hành chính là cá nhân hoặc tổ chức đã thực hiện vi phạm hành chính.

Theo quy định tại khoản 1 Điều 1 Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính (PLXLVPHC) năm 2002 đã được sửa đổi, bổ sung theo Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của PLXLVPHC năm 2008, các biện pháp xử lý vi phạm hành chính bao gồm hai nhóm là các hình thức xử phạt vi phạm hành chính và các biện pháp xử lý hành chính khác.

Thi hành pháp luật xử lý vi phạm hành chính là một hình thức thực hiện pháp luật xử lý vi phạm hành chính. Đó là hoạt động có mục đích nhằm hiện thực hoá các quy định của pháp luật xử lý vi phạm hành chính, làm cho chúng đi vào cuộc sống, trở thành những hành vi thực tế hợp pháp của các chủ thể pháp luật hành chính. Để thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính đòi hỏi phải có cơ chế đồng bộ, hoàn chỉnh bảo đảm cho việc thi hành pháp luật dó.

Cơ chế thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính là một hệ thống thống nhất các phương tiện, quy trình pháp lý, thông qua đó thực hiện sự tác động của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính lên các quan hệ xã hội nhằm thực hiện những nhiệm vụ và mục đích mà Nhà nước đặt ra. Cơ chế này có nhiều yếu tố họp thành. Giữa các yếu tố của cơ chế đó luôn có sự liên hệ mật thiết với nhau, tác động qua lại lẫn nhau và thống nhất với nhau. Mỗi yếu tố trong cơ chế đó có những nhiệm vụ, vị trí, vai trò nhất định trong quá trình thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính.

THỰC TRẠNG CƠ CHẾ THI HÀNH PHÁP LUẬT VỀ XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH

Thực trạng cơ chế thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính

Thông qua việc xây dựng và ban hành hệ thống văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành nhằm bảo đảm cho pháp luật được thi hành kịp thời, đồng bộ, đầy đủ, chính xác và hiệu quả,

PLXLVPHC năm 2002 là văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao nhất hiện hành quy định những vấn đề chung, cơ bản, có tính nguyên tắc về xử lý vi phạm hành chính. Trong công tác xử lý vi phạm hành chính, bên cạnh PLXLVPHC mang tính chất là một "Pháp lệnh khung", còn có một hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Pháp lệnh này, đó là hệ thống các nghị định quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Pháp lệnh, các nghị định quy định xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực quản lý nhà nước, các nghị định quy định việc áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác.

Để bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, bên cạnh việc sửa đổi, bổ sung, ban hành mới các văn bản quy phạm pháp luật theo thẩm quyền, các bộ, ngành đã khẩn trương soạn thảo, trình Chính phủ ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực quản lý nhà nước và chế độ áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác. Trong những năm qua, các bộ, ngành đã trình Chính phủ ban hành một số lượng lớn các nghị định quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành các quy định của PLXLVPHC. Đồng thời, các bộ, ngành cũng ban hành nhiều thông tư, quyết định để hướng dẫn việc thi hành các nghị định. Ví dụ, để hướng dẫn thi hành PLXLVPHC năm 2002, tính đến ngày 20/4/2007, Chính phủ đã ban hành 5 nghị định quy định chi tiết thi hành một số nội dung của Pháp lệnh. 4 nghị định quy định chi tiết việc áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác, 73 nghị định trên 62 lĩnh vực quản lý nhà nước; các bộ, ngành đã ban hành 01 quyết định, 4 thông tư hướng dẫn thực hiện các nghị định quy định chi tiết Pháp lệnh, 3 thông tư liên tịch, 32 thông tư, 6 quyết định hướng dẫn thực hiện các nghị định quy định xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực, 10 thông tư liên tịch, 7 quyết định của các bộ, 5 thông tư hướng dẫn việc áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác. Nhiều địa phương cũng có ban hành văn bản quy phạm pháp luật về xử lý vi phạm hành chính.

Về cơ bản, công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật về xử lý vi phạm hành chính tại Trung ương và địa phương đã bảo đảm được tính thống nhất, đồng bộ với hệ thống pháp luật hiện hành. Các văn bản được ban hành nói chung bảo đảm tính khả thi và đáp ứng kịp thời yêu cầu đấu tranh phòng, chống các vi phạm hành chính. Nhiều văn bản quy định chi tiết thi hành PLXLVPHC có nội dung phức tạp, thời gian chuẩn bị dài cũng đã được ban hành, đáp ứng yêu cầu bức xúc, nóng bỏng của thực tiễn.

Những tồn tại, hạn chế:

Bên cạnh những kết quả to lớn như đã nêu trên, một trong những tồn tại, hạn chế thể hiện rõ là việc ban hành một số các văn bản hướng dẫn, triển khai thi hành quá chậm, gây khó khăn cho công tác thi hành pháp luật, nhất là những văn bản quy định chi tiết những điều, khoản cụ thể của PLXLVPHC. Chẳng hạn, để triển khai thi hành PLXLVPHC năm 2002, theo Chỉ thị số 20/2002/CT-TTG của Thủ tướng Chính phủ ngày 01/10/2002 về việc tổ chức triển khai thi hành PLXLVPHC năm 2002 thì trong thời gian từ tháng 10/2002 đến hết tháng 12/2002, các bộ, ngành phải hoàn thành việc soạn thảo, trình Chính phủ xem xét, ban hành các Nghị định quy định chi tiết thi hành một số nội dung của

PLXLVPHC năm 2002, song đến tháng 10/2003, Nghị định quy định chi tiết thi hành một số điều của PLXLVPHC mới được ban hành (chậm gần một năm so với dự kiến); đến đầu năm 2005 (18/3/2005), Nghị định của Chính phủ quy định về thủ tục áp dụng các biện pháp cưỡng chế hành chính mới được ban hành, chậm hơn 2 năm so với dự kiến. Nghị định về áp dụng các biện pháp cưỡng chế hành chính là văn bản cần phải được xây dựng kể từ khi PLXPVPHC năm 1989 được ban hành, nhưng phải sau 16 năm, ngay cả khi PLXPVPHC năm 1989 được thay bằng PLXLVPHC năm 1995 và sau hơn hai năm kể từ khi PLXLVPHC năm 2002 được ban hành, Nghị định này mới được Chính phủ ban hành. Do không có quy định về thủ tục áp dụng các biện pháp cưỡng chế hành chính trong một thời gian dài như vậy đã dẫn đến tình trạng nhiều trường hợp không chấp hành quyết định xử phạt nhưng không cưỡng chế được và hậu quả là số lượng quyết định xử phạt vi phạm hành chính bị tổn đọng khá lớn, dẫn đến tình trạng kỷ cương pháp chế bị buông lỏng. Một số địa phương đã phải "vượt rào", ban hành văn bản trái thẩm quyền như "Bản quy định tạm thời", "Quyết định tạm thời"…về trình tự, thủ tục cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính để áp dụng trong địa phương mình; chẳng hạn như ủy ban nhân dân thành phố Hồ Chí Minh, tỉnh Tiền Giang, Long An....đã ban hành Quy định tạm thời thủ tục cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính trên địa bàn tỉnh.

Ngoài ra, các văn bản hướng dẫn xử phạt vi phạm hành chính trên nhiều lĩnh vực chưa được sửa đổi, bổ sung, thay thế kịp thời, do đó, không thể triển khai trong thực tế, chẳng hạn như Nghị định số 49/CP ngày 15/8/1996 quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an ninh, trật tự; Nghị định số 31/2001/NĐ-CP ngày 26/6/2001 quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực văn hoá thông tin... Một số chức danh có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính theo PLXLVPHC năm 2002 nhưng lại chưa được quy định tại Nghị định số 49/CP ngày 15/8/1996 về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an ninh, trật tự. Nhiều hành vi vi phạm không vận dụng Nghị định này để xử phạt được, nhất là sau khi Nghị định số 08/2001/NĐ-CP ngày 27/02/2001 quy định về điều kiện an ninh, trật tự đối với một số ngành nghề kinh doanh có điều kiện thay thế Nghị định số 17/CP ngày 23/12/1992 về quản lý các nghề kinh doanh đặc biệt thì nhiều nội dung của Nghị định số 49/CP đã không có quy định hoặc mặc dù có quy định song quy định đó đã lạc hậu, không còn phù hợp nên không thể áp dụng.

Một thực tế cũng đang tồn tại trong hoạt động soạn thảo và ban hành văn bản về xử phạt vi phạm hành chính, đó là tình trạng các quy định xử phạt vi phạm hành chính chồng chéo, mâu thuẫn, trùng lắp giữa các văn bản. Chẳng hạn như một số nghị định của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực quản lý nhà nước có các quy định về hành vi tương tự nhau với khung và mức chế tài xử phạt khác nhau; thậm chí việc mô tả hành vi và kỹ thuật soạn thảo văn bản về các hành vi có tính chất tương tự nhau ở các nghị định lại khác nhau dẫn đến lúng túng cho cơ quan, người có thẩm quyền xử phạt.

Vẫn có tình trạng văn bản quy phạm pháp luật về xử lý vi phạm hành chính quy định chi tiết hoặc hướng dẫn thi hành quy định của văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn nhưng lại không đúng với tinh thần, thậm chí mở rộng quy định hoặc trái với quy định của văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn đó. Chẳng hạn như nghị định quy định không đúng với tinh thần của pháp lệnh, thông tư hướng dẫn không đúng với tinh thần của nghị định. Thậm chí có trường hợp còn sử dụng cả hình thức công văn mang tính quy phạm pháp luật để hướng dẫn áp dụng pháp luật về xử lý vi phạm hành chính. Có thể dẫn chứng một ví dụ về trường hợp thông tư hướng dẫn cụ thể thêm về hành vi, hình thức, mức xử phạt ngoài nghị định làm cho việc xử phạt rất khó khăn như sau: theo điểm a khoản 1 Điều 10 Nghị định số 106/2003/NĐ-CP ngày 23/9/2003 về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực phí, lệ phí quy định "đăng ký kê khai chậm thời hạn quy định của pháp luật phí, lệ phí bị phạt cảnh cáo đối với hành vi vi phạm lần đầu, phạt tiền từ 100.000 đồng đến 300.000 đồng đối với hành vi vi phạm từ lần thứ hai trở đi", trong khi đó, tại tiết b điểm 2 mục II Thông tư số 06/2004/TT- BTC ngày 4/2/2004 của Bộ Tài chính lại hướng dẫn "Phạt tiền 1.500.000 đồng đối với trường hợp quá thời hạn quy định trên 20 ngày làm việc (coi như không đăng ký, kê khai thu, nộp lệ phí)".

Một thực tế nữa trong hoạt động soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật về xử lý vi phạm hành chính là tình trạng "xé rào" của một số địa phương, vi phạm quy định về thẩm quyền ban hành văn bản về xử lý vi phạm hành chính. PLXLVPHC năm 2002 quy định chỉ Chính phủ mới có thẩm quyền quy định hành vi và chế tài xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực quản lý nhà nước mà không trao quyền này cho Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Tuy nhiên, vừa qua, nhiều tỉnh, thành phố đã ban hành văn bản quy phạm pháp luật về xử lý vi phạm hành chính áp dụng riêng trong phạm vi địa phương mình. Tình trạng địa phương ban hành văn bản về xử lý vi phạm hành chính trái thẩm quyền, tuỳ tiện dẫn đến tình trạng hỗn loạn, không kiểm soát, không những vi phạm về thẩm quyền mà còn xâm phạm quyền cơ bản của công dân. Ví dụ: Quyết định số 69/2003/QĐUBBT ngày 24/10/2003 của Ủy ban nhân dân tỉnh Bình Thuận về việc quy định chế độ thu nộp và quản lý sử dụng phí trong giữ phương tiện giao thông bị tạm giữ do vi phạm pháp luật về trật tự, an toàn giao thông trên địa bàn tỉnh Bình Thuận; Quyết định số 150/2003/QĐ-UB ngày 19/8/2003 của Uỷ ban nhân dân tỉnh Bình Định về việc thực hiện phương thức tạm giữ phương tiện vi phạm trật tự an toàn giao thông đường bộ tại nhà sở hữu; Quyết định số 49/2002/QĐ-UB ngày 02/4/2002 của Ủy ban nhân dân tỉnh Khánh Hoà về việc thành lập, tổ chức và hoạt động của Đội thanh niên xung kích trật tự... Các văn bản này có nội dung trái pháp luật thể hiện như: quy định cho tổ chức, cá nhân không có thẩm quyền xử phạt được xử phạt hoặc giao thẩm quyền xử phạt cao hơn thẩm quyền quy định (ví dụ giao cho lực lượng Thanh niên xung kích, Giám đốc công ty cây xanh, Trung tâm quản lý vận hành điện chiếu sáng được xử phạt vi phạm hành chính; giao cho Đội Thanh niên xung kích được lập biên bản vi phạm hành chính, biên bản tạm giữ phương tiện vi phạm; giao cho đội trưởng Đội trật tự đô thị và Đội trật tự đô thị được kiểm tra và xử lý vi phạm hành chính; Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp xã được xử phạt vượt mức quy định trong lĩnh vực đất đai. Ngoài ra, cũng có địa phương giao cho các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức đoàn thể xã hội không có thẩm quyền xử phạt được xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực dân số - kế hoạch hoá gia đình; quy định thêm hành vi bị xử phạt vi phạm hành chính; quy định thêm biện pháp xử lý, tăng mức phạt...

Thực trạng cơ chế thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính thông qua hoạt động tuyên truyền, phổ biến pháp luật

Pháp luật về xử lý vi phạm hành chính là công cụ pháp lý quan trọng tạo hành lang pháp lý cho các hoạt động phòng, chống vi phạm hành chính và phòng ngừa tội phạm, góp phần bảo đảm trật tự, an toàn xã hội, duy trì trật tự, kỷ cương trên các lĩnh vực quản lý nhà nước, quản lý xã hội và nâng cao ý thức tôn trọng pháp luật của công dân. Nghiên cứu, tìm hiểu nắm vững nội dung các quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính không chỉ có ý nghĩa cần thiết đối với cán bộ có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính ở các cấp, các ngành mà còn có ý nghĩa đối với tất cả công dân. Vì vậy, khi văn bản quy phạm pháp luật về xử lý vi phạm hành chính được ban hành, hoạt động tuyên truyền, phổ biến, tập huấn nội dung của văn bản được các bộ, ngành, địa phương triển khai rộng khắp, nhất là việc tập huấn chuyên sâu đối với lực lượng có thẩm quyền xử phạt đã góp phần quan trọng làm cho các quy định về xử lý vi phạm hành chính đi vào cuộc sống. Chẳng hạn, khi Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002 được ban hành, Bộ Công an đã chú trọng việc tổ chức tập huấn chuyên sâu nội dung của Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính và các văn bản hướng dẫn thi hành cho cán bộ, chiến sĩ trong lực lượng Công an. Bộ Công an đã tổ chức hai hội nghị tập huấn chuyên sâu tại Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh với hơn 300 đại biểu gồm các cán bộ chủ chốt, các báo cáo viên pháp luật và các cán bộ thuộc các Tổng cục, Vụ, Cục, Học viện trực thuộc Bộ Công an có chức năng nghiên cứu, theo dõi, hướng dẫn hoạt động việc áp dụng Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính và các văn bản hướng dẫn thi hành, các cán bộ công tác trong lĩnh vực nghiên cứu, tập huấn và tham gia xây dựng văn bản quy phạm pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, các cán bộ có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính thuộc các đơn vị nghiệp vụ, các đơn vị có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính thuộc Công an 63 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong toàn quốc. Tại địa phương, một số tỉnh, thành phố đã triển khai có hiệu quả công tác tập huấn nội dung Pháp lệnh và các văn bản hướng dẫn thi hành như: tại tỉnh Tiền Giang. Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh Tiền Gian đã ban hành Chỉ thị ngày 22/10/2002 về việc triển khai PLXLVPHC năm 2002 kèm theo Kế hoạch số 887, trong đó, quy định rõ trách nhiệm của các ngành trên địa bàn toàn tỉnh. Sở Tư pháp tỉnh Tiền Giang chủ trì tổ chức Hội nghị triển khai Pháp lệnh, tổ chức tập huấn chuyên sâu đối với những người có thẩm quyền xử phạt, biên soạn tài liệu hỏi đáp về nội dung Pháp lệnh. Việc giới thiệu nội dung Pháp lệnh cũng được chú trọng, thông qua hai hình thức đăng trên báo ấp Bắc và các báo cáo viên giới thiệu trên Đài truyền hình tỉnh. Tỉnh Đồng Tháp đã tổ chức thi tìm hiểu pháp luật về xử lý vi phạm hành chính với 23 ngàn bài dự thi...

Một số hạn chế, tồn tại:

Tại nhiều địa phương, công tác tuyên truyền pháp luật về xử lý vi phạm hành chính chưa được đầy đủ, toàn diện và rộng khắp. Ở một số địa phương, công tác thực hiện mang nặng tính hình thức, chưa thực sự đi vào cuộc sống dẫn đến tình trạng người dân và ngay cả những người có thẩm quyền xử phạt hành chính cũng chưa nắm rõ nội dung các quy định pháp luật về xử lý vi phạm hành chính.

Việc phổ biến, tuyên truyền mới chủ yếu được tổ chức cho lực lượng có thẩm quyền xử phạt chứ chưa đến người dân. Do đó, ý thức pháp luật về xử lý vi phạm hành chính chưa được tốt. Việc tập huấn cho lực lượng có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính cũng chỉ mới dừng lại ở việc phổ biến các nội dung của văn bản quy phạm pháp luật chứ chưa chú ý đến việc nâng cao trình độ, chưa được tổ chức thường xuyên, dẫn đến hiểu chưa đúng, chưa đủ các quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính. Điều này làm ảnh hưởng đến hiệu quả áp dụng pháp luật trong thực tế. Ủy ban nhân dân tỉnh Lào Cai phản ánh: do một số cơ quan, đơn vị chưa nhận thức rõ được vị trí, vai trò của công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật, chưa chú trọng thực hiện công tác này nên khi các vi phạm pháp luật hành chính bị phát hiện, xử lý, hầu hết các đối tượng đều không những không nhận thức được hành vi vi phạm của mình là vi phạm hành chính mà còn gây sự, thách thức với người thi hành công vụ.

Riêng về công tác tập huấn, trên thực tế, công tác này chưa được triển khai đồng bộ nên một số người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính không nắm được nội dung quy định của các văn bản quy phạm pháp luật quan trọng như PLXLVPHC năm 2002, các Nghị định hướng dẫn thi hành PLXLVPHC năm 2002 (các mẫu biên bản, các quy định về trình tự, thủ tục xử phạt...) nên không áp dụng đúng, đầy đủ quy định của pháp luật (ví dụ áp dụng biện pháp buộc tháo dỡ công trình xây dựng trái phép nhưng cán bộ thực thi không lập biên bản), không nắm được đầy đủ các văn bản trong từng lĩnh vực dẫn đến hiệu quả xử phạt kém.

Thực trạng cơ chế thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính thông qua hoạt động giám sát, kiểm tra việc thi hành pháp luật trong xử lý vi phạm hành chính

Việc xử lý vi phạm hành chính liên quan đến việc bảo đảm trật tự, an toàn xã hội, lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp của tổ chức, cá nhân, thậm chí còn liên quan đến quyền tự do, nhân phẩm, danh dự của công dân. Chính vì vậy, bên cạnh việc quy định trình tự, thủ tục, thẩm quyền, hình thức, mức độ xử lý vi phạm hành chính thì pháp luật còn quy định cụ thể về kiểm tra, giám sát việc tuân theo pháp luật trong xử lý vi phạm hành chính, nhằm bảo đảm mọi hành vi vi phạm pháp luật hành chính phải được phát hiện kịp thời và được xử lý nghiêm minh theo đúng quy định của pháp luật, bảo đảm pháp luật được thi hành nghiêm chỉnh và thống nhất.

PLXLVPHC năm 2002 đã quy định tương đối toàn diện, chặt chẽ về việc giám sát, kiểm tra trong việc thực hiện các quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính; đã phân định rõ thẩm quyền và trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc giám sát, kiểm tra cá nhân, cơ quan có thẩm quyền trong việc xử lý vi phạm hành chính và các cơ quan, tổ chức, cá nhân nói chung trong việc chấp hành các quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính và giám sát, kiểm tra việc giải quyết các khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực xử lý vi phạm hành chính, nhằm bảo đảm việc phát hiện và xử lý nghiêm minh những hành vi vi phạm hành chính.

Từ khi PLXLVPHC năm 2002 được ban hành đến nay, các cơ quan hữu quan đã có nhiều cố gang trong việc tổ chức thực hiện các quy định của Pháp lệnh, đã ban hành kịp thời nhiều văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Pháp lệnh. Các cán bộ, công chức, cơ quan chức năng được giao nhiệm vụ giám sát, kiểm tra việc thực hiện các quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, bao gồm giám sát, kiểm tra việc phát hiện các hành vi vi phạm hành chính, tạm giữ người, tạm giữ tang vật, phương tiện vi phạm theo thủ tục hành chính, áp dụng các hình thức xử phạt hành chính, mức phạt tiền và trình tự, thủ tục lập hồ sơ, xét duyệt, quyết định và tổ chức thực hiện các quyết định về áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác đã có nhiều nỗ lực thực hiện các nhiệm vụ được giao. Nhiều cơ quan đã có kế hoạch giám sát, kiểm tra định kỳ hoặc thường xuyên trong việc chấp hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân. Bên cạnh những việc làm được, thì còn có nhũng hạn chế nhất định trong quá trình tổ chức thực hiện các quy định về giám sát, kiểm tra việc thực hiện các quy định về xử lý vi phạm hành chính. Đó là việc giám sát, kiểm tra việc thực hiện các quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính thực hiện chưa được thường xuyên, chưa nhiều hiệu quả, hiệu lực giám sát, kiểm tra chưa cao. cụ thể là:

Không ít các cơ quan chức năng được giao nhiệm vụ giám sát, kiểm tra việc ban hành các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành PLXLVPHC chưa thực sự đề cao trách nhiệm của mình, không thường xuyên giám sát, kiểm tra nên đã để một số văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành quy định của PLXLVPHC được ban hành chậm hoặc chưa được ban hành. Các văn bản quy định chi tiết về các hành vi vi phạm và mức xử phạt hành chính ứng với từng hành vi vi phạm chưa thực sự phù hợp với tinh thần của PLXLVPHC. về việc quy định chi tiết các biện pháp xử lý hành chính khác thì có một số văn bản của cơ quan cấp dưới ban hành chưa phù hợp với các quy định của PLXLVPHC. Một số văn bản quy định chi tiết về đối tượng bị áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác đã mở rộng đối tượng áp dụng số với quy định của Pháp lệnh, chẳng hạn, văn bản quy định chi tiết về đối tượng bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn. Đặc biệt là trong những năm qua, nhiều địa phương đã ban hành nhiều văn bản quy định về xử lý vi phạm hành chính cho địa phương mình, trong đó, có không ít văn bản có quy định trái với PLXLVPHC... Tất cả các vấn đề nêu trên chưa được các cơ quan chức năng giám sát, kiểm tra kịp thời để ngăn chặn, xử lý và khắc phục.

Việc giám sát, kiểm tra việc xử phạt vi phạm hành chính còn nhiều hạn chế. Thực tiễn cho thấy, các cơ quan quản lý nhà nước cấp trên chưa thực sự đi sâu, đi sát kiểm tra cơ quan, cá nhân cấp dưới có thẩm quyền xử phạt để xem họ có kịp thời phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm hành chính có đúng với quy định của pháp luật không? Họ có bao che, dung túng hành vi vi phạm hành chính hoặc nhận hối lộ, tham nhũng không? Các cơ quan được giao nhiệm vụ giám sát cũng chưa thường xuyên quan tâm đến việc giám sát việc xử lý vi phạm hành chính, cũng ít trường hợp cơ quan giám sát chỉ nghe cơ quan, tổ chức, cá nhân cấp dưới báo cáo về tình hình xử lý vi phạm hành chính, đây là những hạn chế cần phải được khắc phục kịp thời.

Một trong những hạn chế giám sát, kiểm tra nữa là trong quá trình lập hồ sơ, xem xét, quyết định áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác, thì việc giám sát, kiểm tra của các cơ quan chức năng còn nhiều hạn chế, dẫn đến không ít địa phương đã thực hiện không đúng các quy định về trình tự, thủ tục lập hồ sơ, xét duyệt, quyết định việc đưa người vào các cơ sở giáo dục, cơ sở chữa bệnh, trường giáo dưỡng, nên đã có không ít người bị đưa vào các cơ sở này không đúng đối tượng theo quy định của pháp luật. Ví dụ, ở Cơ sở giáo dục Bến Giá, tỉnh Trà Vinh có 6% người được dưa vào cơ sở này là do thực hiện các hành vi cãi nhau, đánh nhau giữa những người thân trong gia đình (tức là các hành vi này không thuộc hành vi của đối tượng đưa vào cơ sở giáo dục). Việc thực hiện các chế độ ăn, ở, sinh hoạt đối với người áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác có lúc, có nơi chưa tốt; có một số cơ sở chưa bảo đảm tốt các chương trình, nội dung giáo dục, học tập, dạy nghề, việc làm cho người bị áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác. Đây là các vấn đề mà các cơ quan có thẩm quyền giám sát, kiểm tra cần tăng cường hơn nữa các hoạt động của mình để bảo đảm pháp luật được thi hành nghiêm chỉnh, bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của những người bị áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác, bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ và sự nghiêm minh của pháp luật.

Việc thực thi vai trò giám sát của Hội đồng nhân dân đối với công tác xử lý vi phạm hành chính tại địa phương rất tích cực và thường xuyên. Tuy nhiên, trên thực tế, Hội đồng nhân dân không thể giám sát từng cơ quan có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính. Đối với công tác xử lý vi phạm pháp luật hành chính tại địa phương, Hội đồng nhân dân chủ yếu giám sát thông qua Kho bạc nhà nước, vì Hội đồng nhân dân chỉ có một chuyên viên chuyên trách làm công tác tổng hợp chung như ban hành bao nhiêu quyết định xử phạt trong lĩnh vực xây dựng, xử phạt bao nhiêu tiền...Như vậy, việc giám sát chỉ chủ yếu tập trung vào số liệu về vụ vi phạm, số tiền phạt thu được...mà chưa giám sát được việc xử lý vi phạm pháp luật và việc chấp hành pháp luật trong xử lý vi phạm hành chính.

Thực trạng cơ chế thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính thông qua việc huy động các nguồn lực bảo đảm thi hành các quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính

Các nguồn lực về cán bộ, cơ sở vật chất phục vụ cho việc thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính có ý nghĩa quan trọng bảo đảm hiệu quả việc thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính. Trong những năm qua, các bộ, ngành, địa phương đã đầu tư hàng trăm tỷ đồng hoàn thiện cơ sở vật chất, tuyển dụng và bồi dưỡng trình độ cho đội ngũ cán bộ làm công tác thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính. Hệ thống nhà tạm giữ người theo thủ tục hành chính, nơi bảo quản tang vật, phương tiện bị tạm giữ theo thủ tục hành chính, cơ sở vật chất của các trường giáo dưỡng, cơ sở giáo dục, cơ sở chữa bệnh... đang được đầu tư xây dựng mới hoặc cải tạo. Tuy nhiên, ở nhiều địa phương hiện nay, hệ thống cơ sở vật chất phục vụ cho việc thi hành pháp luật về xử lý vi phạm pháp luật hành chính còn thiếu hoặc chưa đồng bộ, nhiều cán bộ chưa đáp ứng được yêu cầu công việc được giao.

Qua kết quả giám sát công tác tổ chức, cán bộ và cơ sở vật chất của các cơ sở giáo dục, trường giáo dưỡng, cơ sở chữa bệnh của Ủy ban pháp luật của Quốc hội có thể cho chúng ta thấy một phần bức tranh toàn cảnh về việc huy động các nguồn lực bảo đảm cho việc thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính hiện nay, cụ thể là: cả nước hiện có 10 cơ sở giáo dục, 4 trường giáo dưỡng do Bộ Công an quản lý về biên chế và tổ chức bộ máy nhìn chung được bố trí đầy đủ, chủ yếu là cán bộ, chiến sĩ lực lượng Công an nhân dân được đào tạo, có nghiệp vụ chuyên môn về công tác quản lý, giáo dục đối với trại viên, học sinh. Nhiều cán bộ đã có thời gian công tác lâu năm, nhiệt tình với công việc. Do đó, hiệu quả của công tác quản lý, giáo dục trại viên, nhất là học sinh tại các trường giáo dưỡng đảm bảo được yêu cầu đề ra.

Đối với các cơ sở chữa bệnh, các địa phương đã tiến hành rà soát, bổ sung đội ngũ cán bộ, nhân viên theo định biên, đã chú trọng nâng cao về chất lượng.

Đến giữa năm 2007 đã có trên 5.000 cán bộ, nhân viên làm việc tại 84 cơ sở chữa bệnh (tăng 2.893 người so với năm 2000), trong đó gần 30% có trình độ cao đẳng và đại học. Đội ngũ cán bộ thường xuyên được bồi dưỡng nâng cao năng lực quản lý, trình độ chuyên môn, nghiệp vụ công tác. Tuy nhiên, so với yêu cầu thì đội ngũ cán bộ, nhân viên làm công tác cai nghiện, chữa trị tại cơ sở chữa bệnh còn rất hạn chế, nhất là về chuyên môn, chưa bảo đảm các yêu cầu về tiêu chuẩn, chức danh. Hầu hết cán bộ tại cơ sở chữa bệnh là do điều động chắp vá với 58,2% chưa qua đào tạo, tỷ lệ được đào tạo ở các chuyên ngành rất thấp như tâm lý xã hội 3,7%, giáo dục dạy nghề 2,8%, y dược 15,4%... Nhìn chung, các cơ sở chữa bệnh còn thiếu nhiều cán bộ y tế, một số cơ sở chữa bệnh do phải làm việc trong điều kiện nguy hiểm, căng thẳng tâm lý, nguy cơ lây nhiễm HIV cao, trong khi đó, chế độ, chính sách đối với những người trực tiếp làm công tác này chưa thoả đáng, chưa tạo được điều kiện để họ yên tâm công tác. Việc thiếu cán bộ và cơ cấu cán bộ ở cơ sở chữa bệnh không hợp lý là một trong những nguyên nhân dẫn đến kết quả thực hiện biện pháp đưa người vào cơ sở chữa bệnh còn hạn chế.

Thực trạng cơ chế thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính thông qua việc thực thi thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính

Hiện nay, thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính được quy định tập trung trong PLXLVPHC và các nghị định cụ thể hoá thẩm quyền xử phạt trên các lĩnh vực quản lý chuyên ngành. Theo đó, không có một hoặc một loại cơ quan riêng được thành lập đề tiến hành việc xử phạt vi phạm hành chính mà thẩm quyền xử phạt chủ yếu thuộc về các cơ quan quản lý hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương và được xác định cụ thể cho các chức danh trong từng cơ quan đó. Mặt khác, một số chức danh trong các cơ quan tư pháp và thi hành án cũng có thẩm quyền xử phạt như thẩm phán chủ toạ phiên toà, chấp hành viên, đội trưởng và trưởng phòng thi hành án dân sự. Với các chủ thể trong các cơ quan quản lý hành chính nhà nước, thẩm quyền xử phạt được xác định dựa trên nguyên tắc: Chủ tịch Uỷ ban nhân dân là người có thẩm quyền xử phạt trong các lĩnh vực quản lý nhà nước ở địa phương; người có thẩm quyền trong các cơ quan chuyên môn như hải quan, kiểm lâm, thuế vụ, thanh tra chuyên ngành, lực lượng cảnh sát...có thẩm quyền xử phạt với những vi phạm hành chính thuộc lĩnh vực, ngành mình quản lý.

Pháp luật hiện hành đã quy định tương đối đầy đủ các chức danh có thẩm quyền xử phạt trong các cơ quan quản lý khác nhau, đảm bảo không một vi phạm hành chính nào xảy ra lại không bị xử phạt bởi chủ thể có thẩm quyền. Tuy nhiên, các quy định về thẩm quyền xử phạt trong pháp luật hiện hành còn bộc lộ những hạn chế sau đây:

PLXLVPHC đã quy định bằng cách liệt kê các chức danh có thẩm quyền xử phạt và với mỗi chức danh cụ thể, Pháp lệnh quy định rõ hình thức, mức xử phạt và những biện pháp cưỡng chế khác mà chủ thể đó được áp dụng trong khi xử phạt vi phạm hành chính. Theo cách quy định này, những chức danh nào được chỉ rõ trong Pháp lệnh mới có thẩm quyền xử phạt. Cách quy định này có điểm tích cực là giúp cho việc xác định các chủ thể có thẩm quyền một cách rõ ràng, đơn giản nhưng lại không linh hoạt để theo kịp với những thay đổi về tổ chức trong các cơ quan quản lý và thực tiễn của công tác đấu tranh phòng, chống vi phạm hành chính.

Thực tiễn quản lý cho thấy có những đơn vị thuộc cơ quan nhà nước thành lập hoặc chức danh trong cơ quan quản lý nhà nước được quyết định sau thời điểm ban hành (hoặc sửa đổi) PLXLVPHC nên không được Pháp lệnh quy định thẩm quyền xử phạt. Các chủ thể này đương nhiên không có thẩm quyền xử phạt mặc dù do hoạt động đặc thù họ có thể là người trực tiếp phát hiện các vi phạm hành chính. Cũng có những lĩnh vực quản lý vào thời điểm PLXLVPHC được ban hành thì các vi phạm hành chính mới xuất hiện lẻ tẻ nên việc giới hạn thẩm quyền cho một hoặc một số cơ quan quản lý là hợp lý nhưng sau đó các vi phạm này gia tăng với tốc độ rất nhanh, nếu không mở rộng phạm vi thẩm quyền thì không thể xử lý kịp thời, trong khi việc sửa đổi, bổ sung PLXLVPHC lại là một quá trình phức tạp và kéo dài. Chẳng hạn, Cục Cảnh sát bảo vệ môi trường được thành lập sau khi PLXLVPHC năm 2002 được ban hành nên chưa được quy định thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính mặc dù đây là cơ quan trực tiếp phát hiện các hành vi vi phạm hành chính; phải đến khi Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của PLXLVPHC năm 2008 được ban hành thì mới bổ sung thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của Cục Cảnh sát bảo vệ môi trường.

Các nghị định về xử phạt vi phạm hành chính thường căn cứ vào các chức danh có thẩm quyền xử phạt đã được PLXLVPHC quy định để quy định người có thẩm quyền xử phạt phù hợp với lĩnh vực của mình. Tuy nhiên, các quy định về thẩm quyền xử phạt này mới chỉ dừng lại ở các quy định chung chứ chưa phân định rõ ràng chức danh nào có thẩm quyền xử phạt chỉ đối với những hành vi nào.

Một số nghị định về xử phạt vi phạm hành chính quy định thẩm quyền xử phạt trái với PLXLVPHC. Ví dụ: khoản 2 Điều 28 Nghị định số 142/2004/NĐ- CP quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bưu chính, viễn thông và tần số vô tuyến điện quy định chức danh có thẩm quyền xử phạt là "cơ quan thanh tra chuyên ngành thuộc Bộ Bưu chính viễn thông". Theo hướng dẫn tại Thông tư số 04/2004/TT-BBCVT ngày 29/11/2004 thì đây là những chức danh quy định tại điểm b, c, d khoản 1 Điều 4 Nghị định số 75/2003/NĐ-CP ngày 26/6/2003 về tổ chức và hoạt động của Thanh tra Bưu chính, viễn thông và công nghệ thông tin, đó là các chức danh Thanh tra Cục, ví dụ Cục Bưu chính, viễn thông và công nghệ thông tin khu vực, Thanh tra Cục Tần số vô tuyến điện, Thanh tra Cục quản lý chất lượng bưu chính, viễn thông và công nghệ thông tin. Tuy nhiên, PLXLVPHC lại không quy định thẩm quyền xử phạt cho Thanh tra cấp Cục mà chỉ quy định thẩm quyền xử phạt của Chánh Thanh tra chuyên ngành cấp sở và cấp bộ. Tương tự như vậy, Điều 19 Nghị định số 26/2004/NĐ- CP ngày 19/3/2004 quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ và kiểm dịch thực vật quy định thẩm quyền xử phạt của Chánh Thanh tra Chi cục Bảo vệ thực vật tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và Chánh Thanh tra Cục Bảo vệ thực vật.

Thực trạng cơ chế thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính thông qua việc thực hiện các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính

Thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính là giai đoạn kết thúc của quá trình thực hiện thủ tục xử phạt vi phạm hành chính. Điều 66 và Điều 67 PLXLVPHC năm 2002 đã quy định các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính, thẩm quyền ra quyết định cưỡng chế. Để cụ thể quy định nêu trên của Pháp lệnh, ngày 18/3/2005, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 37/2005/NĐ-CP quy định thủ tục áp dụng các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính (sau đây gọi tắt là Nghị định số 37).

Thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính được tiến hành một cách bình thường khi mà các chủ thể tham gia quan hệ pháp luật hành chính tuân thủ nghiêm chỉnh các yêu cầu của Pháp lệnh và Nghị định số 37 đặt ra: ra quyết định xử phạt đúng hành vi vi phạm, đúng đối tượng, đúng thẩm quyền; cá nhân, tổ chức bị cưỡng chế tuân thủ và thực hiện đầy đủ nội dung của quyết định cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính. Thực tiễn từ trước tới nay cho thấy, nhiều trường hợp quyết định xử phạt của người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính, đã có hiệu lực pháp luật, nhưng không được thi hành hoặc nếu có được thi hành, thì việc thi hành đó cũng không được triệt để, thậm chí để bảo đảm cho việc thi hành quyết định xử phạt, nhiều trường hợp đã bị hoặc phải tạm giữ tang vật, phương tiện có giá trị tương đối lớn, nhưng cá nhân, tổ chức bị xử phạt có địa chỉ rõ ràng, được cơ quan có thẩm quyền thông báo nhiều lần đề nghị thi hành quyết định xử phạt, song họ cũng không thi hành quyết định xử phạt. Tình hình đó dẫn đến làm giảm hiệu quả, hiệu lực của việc xử phạt vi phạm hành chính của Nhà nước, tạo tâm lý coi thường pháp luật.

Điều 66 Pháp lệnh chỉ quy định cụ thể về các biện pháp cưỡng chế để thi hành quyết định xử phạt bằng hình thức phạt tiền, trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, của lực lượng Cảnh sát nhân dân trong việc thi hành quyết định cưỡng chế, trách nhiệm của cá nhân, tổ chức trong việc chấp hành quyết định cưỡng chế; Điều 67 của Pháp lệnh quy định cụ thể thẩm quyền ra quyết định cưỡng chế. Còn thủ tục áp dụng các biện pháp cưỡng chế thì Pháp lệnh giao cho Chính phủ quy định, theo đó Chính phủ ban hành Nghị định số 37 quy định thủ tục áp dụng biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính. Việc Pháp lệnh, Nghị định số 37 quy định cụ thể, chặt chẽ biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính để áp dụng chung cho tất cả các lĩnh vực quản lý nhà nước là nhằm bảo đảm pháp chế xã hội chủ nghĩa, nâng cao hiệu quả, hiệu lực của Pháp lệnh, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, nâng cao trách nhiệm của những người có thẩm quyền ra quyết định cưỡng chế, của các cơ quan nhà nước trong việc thi hành quyết định cưỡng chế.

Theo quy định của Pháp lệnh và Nghị định số 37, có các biện pháp cưỡng chế sau đây: khấu trừ một phần lương hoặc một phần thu nhập; khấu trừ tiền từ tài khoản tại ngân hàng; kê biên phần tài sản có giá trị tương ứng với số tiền phạt để bán đấu giá; các biện pháp cưỡng chế khác để thực hiện tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính; buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu do vi phạm hành chính gây ra hoặc buộc tháo dỡ công trình xây dựng trái phép; buộc thực hiện các biện pháp khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường sống, lây lan dịch bệnh; buộc đưa ra khỏi lãnh thổ Việt Nam, buộc tái xuất hàng hoá, vật phẩm, phương tiện; buộc tiêu hủy vật phẩm gây hại cho sức khỏe con người, vật nuôi cây trồng, văn hoá phẩm độc hại.

Thực trạng việc tổ chức thi hành quyết định cưỡng chế trong thời gian qua

Theo báo cáo chưa đầy đủ của Công an các đơn vị, địa phương có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính, chỉ tính riêng trong lĩnh vực trật tự, an toàn giao thông đường bộ, từ năm 1995 đến năm 2002, khi thực hiện Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 1995 đã có gần 75.000 trường hợp hay trong lĩnh vực trật tự, an toàn giao thông đường thuỷ nội địa, theo báo cáo của 28 địa phương, từ tháng 9 năm 1996 đến tháng 02 năm 2005 (thời điểm Nghị định số 09/2005/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường thuỷ nội địa có hiệu lực thi hành) đã có 8.915 trường hợp không thi hành quyết định xử phạt phải bị cưỡng chế. Song, trong thực tế cơ quan có thẩm quyền xử phạt trong lực lượng Công an nhân dân hầu như chưa ra quyết định cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt mà chỉ tiến hành bằng cách động viên người bị xử phạt thi hành nghiêm chỉnh quyết định xử phạt, do đó cũng làm giảm hiệu quả, hiệu lực của Pháp lệnh; bởi vì: sau khi Pháp lệnh được thông qua năm 2002, thì mãi tới tháng 3 năm 2005 Chính phủ mới ban hành Nghị định để quy định chi tiết thủ tục áp dụng các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính. Tuy nhiên, nhiều nội dung của Nghị định số 37 vẫn còn chung chung, chưa cụ thể, nhưng từ đó đến nay vẫn chưa có Thông tư hướng dẫn, đặc biệt là Thông tư của Thống đốc Ngân hàng Nhà nước Việt Nam hướng dẫn về việc khấu trừ tiền từ tài khoản ở ngân hàng, v.v…Vi phạm hành chính xảy ra ở mọi lúc, mọi nơi, có rất nhiều đối tượng khác nhau thực hiện vi phạm hành chính, có hành vi bị xử phạt tiền rất thấp (khoảng vài chục nghìn hoặc vài trăm ngàn đồng), có những đối tượng bị xử phạt ở địa phương khác... Do đó, nhiều trường hợp nếu thi hành quyết định cưỡng chế sẽ không đủ bù đắp chi phí cho việc tổ chức thi hành cưỡng chế. Hoặc có trường hợp lại không thể xác định được nơi cư trú của đối tượng bị cưỡng chế, do đó cũng không thể ra quyết định cưỡng chế được. Mặt khác, Pháp lệnh và Nghị định số 37 tuy có quy định chuyển quyết định cưỡng chế để thi hành, nhung trong thực tế việc thực hiện quy định này hầu như không được tiến hành.

Với số lượng lớn các trường hợp bị xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an ninh, trật tự trong thời gian vừa qua không chấp hành quyết định xử phạt như đã trình bày nêu trên, bên cạnh đó các cơ quan có trách nhiệm thi hành quyết định cưỡng chế lại hạn chế về con người, đây cũng là khó khăn, vướng mắc trong việc tổ chức thi hành quyết định cưỡng chế.

Đối với biện pháp kê biên tài sản, khấu trừ một phần lương hoặc một phần thu nhập, khâu trừ tiền từ tài khoản ngân hàng của cá nhân, tổ chức vi phạm trên thực tế không thực hiện hiệu quả, bởi vì: đối tượng vi phạm chủ yếu là dân nghèo, không có nghề nghiệp và thu nhập, đặc biệt là người dân ở khu vực biên giới không có khả năng thi hành quyết định xử phạt; tài sản của các đối tượng vi phạm cũng không có giá trị để kê biên, không áp dụng được biện pháp cưỡng chế. Đối với một số ngành như thuế, việc cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt đối với các doanh nghiệp phá sản, doanh nghiệp bỏ trốn là rất khó khăn vì không còn tài sản để khấu trừ, kê biên. Do đó, khi cơ quan xử phạt tổ chức cưỡng chế mất nhiều chi phí nhưng không thu được kết quả. Hình thức khấu trừ tiền từ tài khoản ngân hàng khó thực hiện trên thực tế vì hoạt động mua bán của các cơ sở kinh doanh đa phần là thanh toán bằng tiền mặt, các cơ sở vi phạm nợ tiền thuế hoặc các khoản nợ khác thường không có tài khoản tại ngân hàng. Sự phối hợp giữa các cơ quan, tổ chức trong việc thực hiện các biện pháp cưỡng chế không hiệu quả, chặt chẽ, đặc biệt là việc khấu trừ tiền từ tài khoản ngân hàng đối với các doanh nghiệp vi phạm.

Về chi phí cưỡng chế, chi phí cho công tác xử lý vi phạm hành chính nói chung và chi phí cưỡng chế nói riêng còn hạn chế. Quy định chi phí cưỡng chế do người vi phạm chịu trong một số trường hợp rất khó thu; thậm chí ở một số tỉnh không thể thu được chi phí cưỡng chế. Nếu dùng ngân sách thì vi phạm luật ngân sách, nếu không dùng kinh phí ngân sách thì không có nguồn để thực hiện. Ở một số địa phương hiện nay dùng tiền phạt vi phạm hành chính để chi phí cho việc cưỡng chế, song hiện cũng không có quy định về vấn đề này nên vẫn có tâm lý ngại kiểm tra, thanh tra sẽ bị kết luận là sử dựng kinh phí không đúng quy định.

Cũng liên quan tới chi phí cưỡng chế hành chính, Điều 42 Nghị định số 37 có quy định "cá nhân bị cưỡng chế hành chính nếu thực sự khó khăn, không có khả năng thanh toán một phần hoặc toàn bộ chi phí cưỡng chế, mà có đơn đề nghị xét miễn, giảm có xác nhận của Ủy ban nhân dân cấp xã thì có thể được xét miễn, giảm một phần hoặc toàn bộ chi phí cưỡng chế hành chính”. Tuy nhiên, pháp luật lại chưa quy định cụ thể cơ chế hỗ trợ tài chính trong trường hợp đối tượng bị cưỡng chế được miễn, giảm chi phí cưỡng chế theo quy định trên.

7_. Thực trạng cơ chế thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính thông qua việc tạm giữ và xử lý tang vật, phương tiện vi phạm hành chính

Tạm giữ tang vật, phương tiện vi phạm hành chính là một biện pháp ngăn chặn vi phạm hành chính và bảo đảm việc xử lý vi phạm hành chính. Biện pháp này chỉ được áp dụng trong trường hợp cần để xác minh tình tiết làm căn cứ quyết định xử lý hoặc ngăn chặn ngay vi phạm hành chính. Trình tự, thủ tục, thẩm quyền tạm giữ tang vật, phương tiện vi phạm hành chính được quy định cụ thể tại Điều 46 PLXLVPHC năm 2002. Qua thực tế triển khai thực hiện các quy định về tạm giữ tang vật, phương tiện vi phạm hành chính đã bộc lộ một số hạn chế, bất cập đó là: quy định thủ tục tạm giữ tang vật, phương tiện vi phạm hành chính tại Điều 46 PLXLVPHC còn phức tạp nên không kịp thời tiến hành xử lý các trường hợp vi phạm (ví dụ: để tạm giữ tang vật, phương tiện vi phạm thì người có thẩm quyền phải ghi ba loại giấy tờ: biên bản vi phạm, biên bản tạm giữ tang vật, phương tiện vi phạm và quyết định tạm giữ tang vật, phương tiện vi phạm...). Về thời hạn tạm giữ tang vật, phương tiện vi phạm quy định tại khoản 5 Điều 46 PLXLVPHC, nhiều địa phương cho rằng quy định thời hạn 10 ngày là ngắn vì ở những địa phương có địa bàn rộng hoặc trên sông nước, khi tập trung các phương tiện bị tạm giữ về đến đơn vị thì cũng chỉ kịp thời gian quy định trên nên lại phải ra quyết định chuyển trả phương tiện. Đối với những vụ kinh tế, thương mại có tính chất phức tạp, hồ sơ trình Ủy ban nhân dân tới 03 tháng vẫn chưa trả lại, dẫn đến tình trạng vi phạm thời hạn tạm giữ tang vật, phương tiện vi phạm. Ngoài ra, theo quy định tại khoản 3 Điều 57 PLXLVPHC năm 2002 thì biện pháp tạm giữ tang vật, phương tiện vi phạm được áp dụng trong trường hợp cá nhân, tổ chức vi phạm bị phạt tiền mà không có giấy phép lưu hành phương tiện hoặc giấy phép lái xe, nhưng trên thực tế có nhiều người bị xử phạt chấp nhận bị tạm giữ giấy tờ hoặc tang vật, phương tiện vi phạm chứ không chịu nộp tiền phạt. Hơn nữa, trong trường hợp người vi phạm đã nộp giấy tờ lưu hành phương tiện cho cơ quan khác rồi thì cơ quan đang tiến hành việc xử phạt không thể thu giấy tờ đó được nữa; nếu thu phương tiện vi phạm thì việc bảo quản cũng rất khó khăn, hao phí xã hội lớn.

Về xử lý tang vật, phương tiện vi phạm hành chính: theo quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính thì đây là một giai đoạn thuộc về quy trình, thủ tục xử phạt vi phạm hành chính. Việc xử lý này sẽ được tiến hành hoặc trong thời điểm tang vật, phương tiện vi phạm hành chính bị tạm giữ và chưa có khả năng bị tịch thu hoặc sau thời điểm tang vật, phương tiện vi phạm hành chính đã có quyết định tịch thu của người có thẩm quyền xử phạt (đối với trường hợp sau khi tang vật, phương tiện bị tạm giữ đã hết thời hạn tạm giữ mà không biết rõ chủ sở hữu, người quản lý, người sử dụng hợp pháp hoặc những người này không đến giải quyết để nhận lại và trường hợp tang vật, phương tiện vi phạm hành chính bị tịch thu theo quyết định tịch thu của người có thẩm quyền). Quy trình xử lý tang vật, phương tiện vi phạm hành chính theo các trường hợp nêu trên đều được tiến hành theo quy định tại Điều 61 PLXLVPHC năm 2002 và Nghị định số 128/2008/NĐ-CP ngày 16/12/2008 quy định chi tiết thi hành một số điều của Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002 và Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2008.

Đối với tang vật, phương tiện hành chính bị tạm giữ mà không thuộc loại hàng hoá, vật phẩm dễ bị hư hỏng thì tiến hành tạm giữ theo quy định chung. Trường hợp tang vật, phương tiện bị tạm giữ thuộc loại hàng hoá, vật phẩm dễ bị hư hỏng, thì người ra quyết định tạm giữ tiến hành lập biên bản và tổ chức bán ngay, tiền thu được phải nộp vào tài khoản tạm giữ mở tại Kho bạc nhà nước, nếu tang vật, phương tiện đó không bị tịch thu thì số tiền thu được phải trả lại cho chủ sở hữu, người quản lý hoặc người sử dụng hợp pháp. Đối với tang vật, phương tiện bị chiếm đoạt, sử dụng trái phép để vi phạm hành chính thì trả lại cho chủ sở hữu, người quản lý hoặc người sử dụng hợp pháp.

Đối với tang vật, phương tiện vi phạm hành chính bị tịch thu thì người quyết định tịch thu có trách nhiệm bảo quản tang vật, phương tiện. Trường hợp tang vật, phương tiện vi phạm hành chính do người có thẩm quyền của cơ quan trung ương ra quyết định tịch thu thì giao cho Trung tâm dịch vụ bán đấu giá cấp tỉnh nơi xảy ra hành vi vi phạm để bán đấu giá. Trường hợp tang vật, phương tiện vi phạm hành chính do người có thẩm quyền của cơ quan cấp tỉnh ra quyết định tịch thu thì giao cho Trung tâm dịch vụ bán đấu giá cấp tỉnh nơi cơ quan của người có thẩm quyền ra quyết định tịch thu đóng trụ sở để bán đấu giá. Trường hợp tang vật, phương tiện vi phạm hành chính do người có thẩm quyền của cơ quan cấp huyện trở xuống ra quyết định tịch thu thì thành lập Hội đồng bán đấu giá của cấp huyện để bán đấu giá. Việc bán đấu giá tang vật, phương tiện vi phạm hành chính được thực hiện theo quy định của pháp luật về bán đấu giá. Đối với tang vật, phương tiện bị tịch thu mà không bán được thì cơ quan của người có thẩm quyền ra quyết định tịch thu thành lập hội đồng để thanh lý tài sản theo quy định của pháp luật.

Nhìn chung, việc xử lý tang vật, phương tiện vi phạm hành chính theo PLXLVPHC năm 2002 đã có nhiều sửa đổi, bổ sung nhằm bảo đảm cho việc xử lý được đúng pháp luật, cụ thể hơn, chặt chẽ hơn nhằm khắc phục một số tiêu cực có thể phát sinh trong quá trình xử lý, tạo điều kiện thuận lợi cho các cơ quan thi hành pháp luật trong việc giải quyết vụ việc vi phạm. Tuy nhiên, trong quá trình triển khai và áp dụng các quy định của pháp luật về xử lý tang vật, phương tiện vi phạm hành chính cũng nảy sinh một số hạn chế, bất cập, đó là: pháp luật quy định đối với tang vật, phương tiện vi phạm hành chính bị chiếm đoạt, sử dụng trái phép thì không tịch thu mà trả lại cho chủ sở hữu, người sử dụng hợp pháp. Tuy nhiên, việc quy định và hướng dẫn các nội dung liên quan đến vấn đề này chưa được thực hiện, do tính chất của các quan hệ xã hội trên thực tế diễn ra phức tạp và khó có thể dự liệu được hết các quan hệ diễn ra trên thực tế nên việc quy định hướng dẫn thế nào là "sử dụng trái phép" rất khó khăn, dẫn đến cách hiểu và áp dụng không thống nhất. Việc lợi dụng các quy định của pháp luật về vấn đề này của đối tượng vi phạm và chủ sở hữu, người sử dụng hợp pháp tang vật, phương tiện vi phạm bị sử dụng trái phép đang bị lợi dụng, làm ảnh hưởng đến công tác xử lý, làm mất trật tự an toàn xã hội và thậm chí trong một số trường hợp, các đối tượng vi phạm còn lợi dụng việc thực hiện quy định này để thu lời bất chính. Đối với việc xử lý tang vật, phương tiện vi phạm không phải là hàng hoá, vật phẩm dễ bị hư hỏng, văn hoá phẩm độc hại...mà không biết rõ chủ sở hữu, người quản lý, người sử dụng hợp pháp thì người có thẩm quyền quyết định tịch thu phải có trách nhiệm thông báo trên các phương tiện thông tin đại chúng và niêm yết công khai tại trụ sở cơ quan người có thẩm quyền tịch thu. Tuy nhiên, trên thực tế, việc thực hiện quy định thông báo công khai có một số điểm chưa thật sự phù hợp với thực tế, như việc niêm yết công khai tại trụ sở của cơ quan người có thẩm quyền tịch thu trong một số trường hợp không phát huy được tính công khai, vì trụ sở một số cơ quan như cơ quan Công an, Ủy ban nhân dân tỉnh, các cơ quan Bộ, Sở...là nơi người dân ít tới để có thể đọc được thông báo, do việc quy định này trên thực tế không phát huy hiệu quả. Hơn nữa, việc thực hiện thông báo công khai trên phương tiện thông tin đại chúng đối với một số loại tang vật, phương tiện vi phạm có giá trị nhỏ, không có khả năng bán đấu giá được cần phải xem xét thêm để bảo đảm tính hợp lý, tránh lãng phí trong việc xử lý, vì chi phí cho việc thông báo này đôi khi còn cao hơn giá trị tang vật, phương tiện bị tịch thu có khả năng bán đấu giá.

8. Thực trạng cơ chế thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong việc thực hiện các biện pháp xử lý hành chính khác

Một số quy định của PLXLVPHC năm 2002 còn chưa đồng bộ, thiếu tính khả thi trong thực tiễn không được sửa đổi, bổ sung kịp thời. Chẳng hạn như:

Điểm b khoản 2 Điều 24 Pháp lệnh về đối tượng bị áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng là "người từ đủ 12 tuổi đến dưới 16 tuổi thực hiện hành vi có dấu hiệu của một tội phạm ít nghiêm trọng hoặc tội phạm nghiêm trọng quy định tại Bộ luật Hình sự mà trước đó đã bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn…" Như vậy, một trong những điều kiện để áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng đối với người từ đủ 12 tuổi đến dưới 16 tuổi thực hiện hành vi có dấu hiệu của một tội phạm ít nghiêm trọng hoặc tội phạm nghiêm trọng là trước đó họ đã bị giáo dục tại xã, phường, thị trấn. Tuy nhiên, theo quy định của Pháp lệnh năm 2002, những người thực hiện hành vi có dấu hiệu của một tội phạm ít nghiêm trọng hoặc tội phạm nghiêm trọng do vô ý không thuộc đối tượng bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn.
PLXLVPHC năm 2002 và Nghị định số 76/2003/NĐ-CP ngày 27/6/2003 quy định: "Trong thời hạn 5 ngày, kể từ ngày ra quyết định, Công an cấp tỉnh có trách nhiệm đưa người chấp hành quyết định vào cơ sở giáo dục". Qua thực tiễn thực hiện quy định này cho thấy thời hạn 5 ngày là không đủ thời gian làm các thủ tục cần thiết và do cơ sở giáo dục ở xa nên không thể đưa kịp thời đối tượng vào cơ sở giáo dục. Hơn nữa, không thể tập trung cùng một lúc các đối tượng mà có khi phải chờ từng đợt cho đủ người, vì việc dẫn giải cũng đòi hỏi có cán bộ, phương tiện và kinh phí.
Theo quy định của Nghị định số 76/2003/NĐ-CP và Nghị định số 142/2003/NĐ-CP thì tiêu chuẩn ăn của mỗi trại viên, học sinh trong một tháng được quy đổi ra giá thị trường ở mỗi địa phương khoảng 150.000 đồng- 180.000 đồng và từ 12.000 đồng đến 18.000 đồng/tháng/người để chi trả tiền thuốc, khám, chữa bệnh. Kinh phí này là quá thấp so với sự thay đổi mức sống chung của xã hội, khó có thể chữa được bệnh, bảo đảm sức khỏe, lao động và học tập cho trại viên và học sinh như mục đích nhân văn, nhân đạo mà Pháp lệnh đặt ra.

Một số quy định trong PLXLVPHC năm 2002 còn chung chung, chưa rõ ràng hoặc thiếu cơ chế bảo đảm thực hiện, đặc biệt là một số quy định liên quan đến thủ tục, chế độ áp dụng, các biện pháp xử lý hành chính khác. Ở đây có thể kê đến một số quy định của Pháp lệnh liên quan đến tổ chức, hoạt động của Hội đồng tư vấn, cơ chế uỷ quyền của thanh viên Hội đồng tư vấn cho cấp phó trong việc tham gia cuộc họp đề nghị áp dụng biện pháp dưa vào trường giáo dưỡng đưa vào cơ sở giáo dục, cơ sở chữa bệnh. Biện pháp bảo lãnh hành chính tỏ ra thiếu hiệu quả do không có cơ chế bảo đảm thực hiện trên thực tế. Nhiều đối tượng bỏ trốn trong thời gian cơ quan có thẩm quyền xem xét, ra quyết định áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở giáo dục, cơ sở chữa bệnh, trường giáo dưỡng nhưng pháp luật chưa quy định biện pháp đủ mạnh để ngăn chặn và bảo đảm cho việc thi hành. Việc thiếu vắng các biện pháp hữu hiệu để quản lý đối tượng đã dẫn đến những trường hợp cơ quan có thẩm quyền đã ra quyết định nhưng không thi hành được. Pháp lệnh quy định biện pháp truy tìm áp dụng đối với đối tượng trốn khỏi cơ sở nhưng không rõ về cơ chế khi tìm lại được thì bắt, giữ như thế nào, giữ ở đâu, kinh phí ăn ở ra sao...dẫn đến lúng túng khi hướng dẫn và áp dụng biện pháp này.

Tại một số tỉnh, việc thực hiện biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn, đạt hiệu quả chưa cao do chưa coi trọng biện pháp này, thực hiện mang tính hình thức, dẫn đến buông lỏng người được giáo dục. Việc quản lý, giám sát, giáo dục đạt hiệu quả chưa cao, thực tế chỉ giáo dục lần đầu, sau đó không thường xuyên liên lạc lại để giáo dục người vi phạm...Sự phối hợp của các ngành, đoàn thể trong việc thực hiện công tác này chưa được coi trọng, chủ yếu vẫn là ngành Công an làm, còn các đoàn thể như Đoàn thanh niên, Hội phụ nữ, Hội cựu chiến binh thì phối hợp không thường xuyên. Tâm lý nhiều địa phương (cấp xã) cho rằng thủ tục thi hành biện pháp này còn quá rườm rà; các đoàn thể do tâm lý xã hội còn nặng nề nên ngại dây dưa với người nghiện; bên cạnh đó, yếu tố tình làng nghĩa xóm, ngại va chạm, điều tiếng cũng góp phần tạo nên tâm lý ngại áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn..

Việc áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh đối với người bán dâm thường rất khó khăn do việc theo dõi, quản lý số đối tượng này còn nhiều bất cập nên việc chứng minh họ "mại dâm thường xuyên" để áp dụng biện pháp này bị hạn chế, thường chỉ phạt tiền rồi cho về, dẫn đến hiệu quả của biện pháp này chưa cao. Việc quy định tùy nghi đối với đối tượng đưa vào cơ sở chữa bệnh có thể có bệnh án hoặc không dẫn đến khó khăn cho việc quản lý, phòng ngừa các bệnh lây nhiễm giữa các đối tượng do thực tế số đối tượng này thường có sức khỏe yếu khi vào cơ sở chữa bệnh, mang trong người nhiều mầm bệnh xã hội dễ lây nhiễm.

Mặc dù các nghị định về chế độ áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác đã được ban hành nhưng nhiều địa phương vẫn trông chờ văn bản hướng dẫn của các bộ nên chậm trễ áp dụng quy định của các văn bản mới. Việc chậm ban hành các biểu mẫu phục vụ cho tiến hành các thu tục, hồ sơ ra quyết định áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác đã ảnh hưởng đến việc áp dụng các biện pháp này (sử dụng biểu mẫu cũ trước đây thì không hợp pháp, các biểu mẫu mới chưa có nên sử dụng không thống nhất).

NGUYÊN NHÂN VÀ MỘT SỐ BÀI HỌC KINH NGHIỆM RÚT RA QUA THỰC TRẠNG CƠ CHẾ THI HÀNH PHÁP LUẬT VỀ XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH

Nguyên nhân của những hạn chế, bất cập trong cơ chế thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính

Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật quy định về xử lý vi phạm hành chính chưa hoàn thiện và đồng bộ. Nhiều quy định của pháp luật còn chồng chéo, mâu thuẫn, chưa đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn.

Đội ngũ cán bộ thực thi pháp luật về xử lý vi phạm hành chính còn thiếu, một bộ phận cán bộ hạn chế về trình độ, năng lực, yếu về đạo đức nghề nghiệp.

Cơ sở vật chất, nguồn lực tài chính phục vụ cho việc thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính chưa đáp ứng được yêu cầu của công tác này.

Sự phối kết hợp giữa các cơ quan, người có thẩm quyền trong thực thi pháp luật về xử lý vi phạm hành chính có lúc, có nơi làm chưa tốt.

Công tác tập huấn, tuyên truyền, phổ biến pháp luật về xử lý vi phạm hành chính làm chưa thường xuyên, mang tính hình thức hoặc chỉ hướng đến một số đối tượng nhất định. Vì vậy, còn có một bộ phận không nhỏ những người thiếu hiểu biết về pháp luật xử lý vi phạm hành chính, ý thức pháp luật thấp.

Công tác kiểm tra, giám sát, giải quyết khiếu nại, tố cáo hành vi vi phạm trong việc thi hành các quy định pháp luật về xử lý vi phạm hành chính cũng chưa được quan tâm đúng mức. Những cơ quan, người có thẩm quyền được giao nhiệm vụ thực hiện công tác chưa thực sự đề cao trách nhiệm của mình trong việc thực hiện chức trách được giao.

Một số bài học kinh nghiệm rút ra qua thực trạng cơ chế thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính

PLXLVPHC và các nghị định quy định chi tiết thi hành Pháp lệnh, các nghị định quy định xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực quản lý nhà nước, các nghị định quy định chế độ áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác cùng với các thông tư, thông tư liên tịch của các bộ, ngành, ...đã hợp thành hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về xử lý vi phạm hành chính tương đối đầy đủ, toàn diện. Hệ thống văn bản về xử lý vi phạm hành chính đã có vai trò to lớn, góp phần quan trọng trong cuộc đấu tranh phòng, chống các vi phạm hành chính đang diễn ra hết sức đa dạng và phức tạp hiện nay ở nước ta, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, duy trì và bảo đảm trật tự quản lý hành chính nhà nước, tạo môi trường thuận lợi cho phát triển kinh tế - xã hội, từng bước cải thiện và nâng cao đời sống vật chất, tinh thần cho nhân dân.

Hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật về xử lý vi phạm hành chính là cơ sở pháp lý cơ bản, toàn diện và hết sức quan trọng để các cơ quan nhà nước, các chức danh có thẩm quyền tiến hành hoạt động xử phạt hoặc áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác đối với các đối tượng. Các vấn đề cơ bản nhất về xử lý vi phạm hành chính, đối tượng áp dụng, nguyên tắc xử lý, thời hạn, thời hiệu, các hình thức xử phạt, các biện pháp xử lý hành chính khác, thẩm quyền áp dụng, thủ tục xử lý, các biện pháp ngăn chặn và bảo đảm xử lý...đều được quy định tương đối rõ ràng, đầy đủ, toàn diện, cơ bản đáp ứng yêu cầu của thực tế hiện nay. Các quy định về xử lý vi phạm hành chính mặc dù còn có những điểm bất cập, nhưng về cơ bản đã kịp thời đáp ứng yêu cầu đấu tranh phòng, chống vi phạm hành chính một cách linh hoạt, kịp thời, bảo đảm tính răn đe, giáo dục chung và giữ ổn định trật tự quản lý nhà nước. Các quy định của hệ thống pháp luật về xử lý vi phạm hành chính hiện hành cũng là cơ sở pháp lý chủ yếu để xúc tiến việc pháp điển hoá, xây dựng Bộ luật Xử lý vi phạm hành chính. Với việc nhận định, đánh giá thực trạng cơ chế thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính thời gian qua như đã đề cập ở trên, có thể thấy rằng cần phải tiếp tục xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật về xử lý vi phạm hành chính. Việc xây dựng Bộ luật Xử lý vi phạm hành chính để pháp điển hoá pháp luật hiện hành về xử lý vi phạm hành chính cần hết sức khẩn trương.

Kiện toàn và củng cố các cơ quan thực thi pháp luật về xử lý vi phạm hành chính để các cơ quan này có đầy đủ khả năng thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình, đấu tranh có hiệu quả, xử lý nghiêm minh mọi hành vỉ vi phạm hành chính. Nhà nước cần đầu tư đúng mức về cơ sở vật chất, về nguồn nhân lực cả về số lượng và chất lượng cho công tác thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính; cần có chính sách đãi ngộ cán bộ thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính thoả đáng. Tập trung rà soát, phân loại đội ngũ cán bộ làm công tác thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính hiện có để xây dựng kế hoạch đào tạo, đào tạo lại bảo đảm đủ số lượng cán bộ đạt tiêu chuẩn theo yêu cầu. Đồng thời, xây dựng, những cơ chế, chính sách cụ thể theo phương châm "Nhà nước và nhân dân cùng làm" nhằm huy động và khuyến khích sự đóng góp, tham gia của cộng đồng xã hội vào công việc này. Tạo mọi điều kiện để các tổ chức cũng như mọi cá nhân tích cực tham gia vào việc đấu tranh phòng, chống vi phạm hành chính.

Đẩy mạnh hơn nữa công tác phổ biến, giáo dục pháp luật về xử lý vi phạm hành chính nhằm nâng cao ý thức pháp luật trong xã hội, đặc biệt là giáo dục pháp luật cho đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước và các tổ chức xã hội. Cùng với giáo dục pháp luật, cần giáo dục chính trị, kỷ luật, đạo đức... cho nhân dân.

Các cơ quan được giao nhiệm vụ giám sát, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo hành vi vi phạm trong việc thực hiện các quy định về xử lý vi phạm hành chính cần đề cao hơn nữa trách nhiệm của mình, cần phải thường xuyên tiến hành các hoạt động giám sát, kiểm tra; cần lập chương trình giám sát, kiểm tra hàng quý, hàng năm; tổ chức các đoàn đến các cơ quan, địa phương để trực tiếp giám sát, kiểm tra việc thực hiện các quy định về xử lý vi phạm hành chính; cần quy định cụ thể về trình tự, thủ tục và phương thức giám sát, kiểm tra việc thực hiện các quy định về xử lý vi phạm hành chính; về trách nhiệm của đối tượng bị giám sát trong việc thực hiện các kiến nghị của cơ quan có thẩm quyền giám sát, kiểm tra. Đồng thời, cần có sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan có thẩm quyền giám sát, kiểm tra với Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức thành viên và nhân dân trong việc tiến hành các hoạt động giám sát, kiểm tra. Các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền xử lý hành chính và các cơ quan có liên quan có trách nhiệm cung cấp kịp thời các tài liệu cần thiết và tạo điều kiện thuận lợi cho cơ quan tiến hành giám sát, kiểm tra thực hiện nhiệm vụ; đồng thời, có trách nhiệm thực hiện nghiêm chỉnh các kiến nghị của các cơ quan giám sát, kiểm tra.

Tạo ra môi trường xã hội, tập thể và gia đình lành mạnh, an toàn, mang tính nhân văn cao, tạo ra những hoàn cảnh và điều kiện tốt để mọi người có cơ hội phát huy được những cái tốt, cái tích cực, loại trừ cái tiêu cực, cái xấu ra khỏi đời sống xã hội, tiến tới xây dựng một xã hội không còn vi phạm pháp luật nói chung và vi phạm pháp luật hành chính nói riêng vì mục tiêu dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, văn minh.

Thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính là nhiệm vụ cần tiến hành thường xuyên, kiên trì của Đảng, Nhà nước ta, của các tổ chức xã hội và mọi công dân. Do vậy, phải kết hợp sức mạnh của mọi tổ chức và mọi cá nhân, huy động mọi phương tiện, nguồn lực có thể để hình thành cơ chế đồng bộ, hoàn chỉnh cho việc thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính.

PHỤ LỤC ĐỀ TÀI KHOA HỌC

BỘ TƯ PHÁP CỘNG HÒA XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM

VỤ PL HÌNH SỰ - HÀNH CHÍNH Độc lập – Tự do - Hạnh phúc

Hà Nội, ngày tháng 8 năm 2010

BIÊN BẢN HỘI THẢO

Hội thảo góp ý Báo cáo phúc trình Đề tài khoa học

“Cơ chế bảo đảm thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính”

Tại Phòng họp Vụ Pháp luật Hình sự Hành chính, Bộ Tư pháp. Ban chủ nhiệm Đề tài khoa học “Cơ chế bảo đảm thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính” tiến hành họp góp ý Dự thảo Báo cáo phúc trình Đề tài khoa học gồm các nội dung sau:

I. Thành phần cuộc họp

Chủ trì: ông Đặng Thanh Sơn, Phó Vụ trưởng Vụ Pháp luật Hình sự Hành chính - Bộ Tư pháp, Chủ nhiệm Đề tài khoa học
Số đại biểu tham gia: 32 người

Mục đích

Góp ý đối với toàn bộ nội dung của Dự thảo Báo cáo phúc trình ĐTKH “Cơ chế bảo đảm thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính” trong đó tập trung đến những nội dung sau:

Tính cấp thiết của Đề tài
Kết cấu của Dự thảo Báo cáo phúc trình ĐTKH
Các nội dung cụ thể của Dự thảo báo cáo

Nội dung cuộc họp

Ông Đặng Thanh Sơn phát biểu về mục đích, yêu cầu và nội dung của cuộc hội thảo.
Các ý kiến phát biêu tại cuộc họp.

Ông Nguyễn Quốc Việt (Nguyên vụ trưởng Vụ Pháp luật Hình sự Hành chính - Bộ Tư pháp)

- Về kết cấu của Dự thảo: Dự thảo kết cấu tương đối hợp lý so với mục tiêu đã đặt ra của Đề tài khoa học, các nội dung đưa ra đã thể hiện được yêu cầu đề tài là làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn của cơ chế bảo đảm thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính.

- So với mục tiêu mà Đề tài đã đưa ra là nghiên cứu toàn diện về mặt lý luận và thực tiễn các yêu cầu và những nhân tố ảnh hưởng đến việc bảo đảm thực thi Luật XLVPHC trong đời sống xã hội nhằm đề xuất các cơ chế để bảo đảm thi hành Luật XLVPHC có hiệu quả thì các nội dung tại Chương I, II và III đã đảm bảo được yêu cầu.

- Phần nội dung cơ chế bảo đảm thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính trong Chương I về cơ sở lý luận cần thể hiện rõ gồm những yếu tố nào và đưa ra một số nội dung trong cơ chế để thể hiện rõ hơn nội hàm của từng yếu tố.

Ông Bùi Xuân Đức (Uỷ ban trung ương mặt trận tổ quốc Việt Nam)

Về tính cấp thiết của đề tài: về cơ bản Dự thảo đã nêu được những yêu cầu đặt ra trong việc phải cần thiết nghiên cứu đối với các biện pháp này. Đây là một nội dung nghiên cứu mới, do vậy, việc nghiên cứu đề tài này là hết sức cần thiết để là cơ sở khoa học cho hình thành cơ chế để bảo đảm thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính sau khi được Quốc hội thông qua.
Về kết cấu của Đề tài khoa học: Phần I quy định về định vấn đề nên đổi tên thành Phần mở đầu trong đó bổ sung thêm các nội dung quy định về mục đích của đề tài và sản phẩm của đề tài.
Về nội dung của Dự thảo: một số lỗi chính tả cần chỉnh sửa lại, việc trích dẫn cần cụ thể hơn không nên viện dẫn điều luật khó theo dõi.
Về giải pháp đã đưa ra trong Dự thảo: Dự thảo đưa ra 2 nhóm giải pháp lớn, một giải pháp hoàn thiện các quy định của pháp luật xử lý vi phạm hành chính trong Luật, một giải pháp xây dựng theo hướng hoàn thiện cơ chế “ngoại luật” để bảo đảm thi hành Luật XLVPHC. Theo những nội dung đã nêu ra thì tôi thấy có tính khả thi và có thể thực hiện được.

Bà Đào Thu An (Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính, Bộ Tư pháp)

Về tính cấp thiết của Đề tài: đồng ý với nhũng nội dung Dự thảo báo cáo đã nêu ra, nội dung đưa ra phù hợp với mục tiêu của Đề tài là làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn của việc đưa ra cơ chế đế bảo đảm thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính.
Các giải pháp hoàn thiện các quy định của pháp luật xử lý vi phạm hành chính khác Dự thảo đưa ra là có tính khả thi.

Phần vai trò, tầm quan trọng của cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật đối với hiệu lực, hiệu quả của pháp luật XLVPHC trong đời sống xã hội; những tồn tại, thách thức của cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật xử lý vi phạm hành chính và những vấn đề đặt ra trong Chương II về thực trạng cơ chế bảo đảm thi hành Luật XLVPHC nên đưa về Chương I quy định về cơ sở lý luận để bảo đảm tính thống nhất trong nội dung của các chương trong báo cáo.

4. Bà Đỗ Hoàng Yến (Vụ trưởng Vụ Bổ trợ tư pháp, Bộ Tư pháp)

Tính cấp thiết của Đề tài: đồng ý với báo cáo đã nêu.
Phần khái niệm chung về cơ chế, cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật, cơ chế bảo đảm thi hành Luật XLVPHC trong Chương I của Báo cáo đã nêu ra được các khái niệm khác nhau về cơ chế nói chung và cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật nói riêng. Trên cơ sở khái niệm hình thành, Báo cáo đã thể hiện được nội dung của cơ chế bảo đảm thi hành Luật XLVPHC
Việc đánh giá phần thực trạng của cơ chế bảo đảm thi hành Luật XLVPHC được đưa ra trên cơ sở các kết quả khảo sát, báo cáo tổng kết thi hành pháp luật xử lý vi phạm hành chính của các Bộ, ngành, tỉnh, thành phố trong cả nước. Do vậy, các nội dung đưa ra ở phần thực trạng cơ chế bảo đảm thi hành Luật XLVPHC có tính thuyết phục cao.

5. Ông Nguyễn Văn Hoàn (Trưởng phòng Pháp luật hình sự Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính)

Về tính cấp thiết của Đề tài: đồng ý với nhũng nội dung Dự thảo báo cáo đã nêu ra, nội dung đưa ra phù hợp với mục tiêu của Đề tài là làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn của việc đưa ra cơ chế để bảo đảm thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính.
Về kết cấu kết cấu của Dự thảo: Dự thảo kết cấu tương đối hợp lý, các nội dung đưa ra đã thể hiện được yêu cầu đề tài là làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn của cơ chế bảo đảm thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính và đưa ra giải pháp nhằm bảo đảm thi hành Luật XLVPHC trên thực tiễn.
Giải pháp huy động các nguồn lực về tài chính, nhân lực, chế độ, chính sách, cơ sở vật chất... để bảo đảm thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính quy định tại Chương III của Báo cáo đưa ra là có tính khả thi. Tuy nhiên, cần có nghiên cứu sâu hơn nữa về vấn đề này để có cơ sở khoa học cho việc quy định, hình thành cơ chế đã nêu trong thời gian tới.
Về lỗi chính tả, đánh máy: trong nội dung báo cáo còn nhiều lỗi chính tả, đề nghị chỉnh sửa lại trước khi in gửi báo cáo.

Bà Mai Kim Huế (Phó phòng pháp luật tổ chức bộ máy nhà nước, Vụ PL Hình sự - Hành chính)

Tính cấp thiết của Đề tài: đồng ý với báo cáo đã nêu.

Về kết cấu của Dự thảo: đồng ý với kết cấu đã đưa ra trong báo cáo.
Về danh mục bảng chữ viết tắt: một số thuật ngữ viết tắt được sử dụng trong nội dung báo cáo chưa được thể hiện ở phần Danh mục bảng chữ viết tắt. Do vậy, đề nghị rà soát lại để bổ sung.
Báo cáo đã đưa ra được khái niêm cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật đó là hệ thống các yếu tố được vận hành và làm cơ sở cho việc thi hành pháp luật. Khái niệm này đã thể hiện được nội hàm cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật nói chung và cơ chế bảo đảm thi hành Luật XLVPHC nói riêng.

Kết luận

Ông Đặng Thanh Sơn phát biểu kết thúc cuộc hội thảo với những nội dung sau:

Ban chủ nhiệm ĐTKH cám ơn sự tham gia của các đại biểu, những ý kiến đóng góp của các đại biểu đã góp quan trọng trong việc thành công của ĐTKH.
Trên cơ sở ý kiến góp ý của các đại biểu tham gia hội thảo, Ban chủ nhiệm sẽ nghiêm túc tiếp thu ý kiến và chỉnh sửa hoàn thiện Dự thảo Báo cáo.

Hội thảo kết thúc hồi 16h30’ cùng ngày.

THƯ KÝ HỘI THẢO CHỦ NHIỆM ĐỀ TÀI KHOA HỌC

Bùi Thị Nam Đặng Thanh Sơn

Description: image11

BÁO CÁO TÓM TẮT ĐỀ TÀI KHOA HỌC

BÁO CÁO TÓM TẮT ĐỀ TÀI KHOA HỌC CẤP BỘ NĂM 2009

“CÁC BIỆN PHÁP XỬ LÝ HÀNH CHÍNH KHÁC VÀ VIỆC BẢO ĐẢM QUYỀN CON NGƯỜI”

Chủ nhiệm Đề tài: ThS. Đặng Thanh Sơn

Cơ quan chủ trì: Vụ Pháp luật Hình Sự-Hành chính, Bộ Tư pháp

MỞ ĐẦU

Xử lý vi phạm hành chính (XLVPHC) là một lĩnh vực pháp luật có phạm vi điều chỉnh rất rộng và phức tạp, liên quan đến các lĩnh vực của đời sống xã hội. Các chức danh có thẩm quyền XPVPHC được quy định rất rộng, từ nhân viên của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước cho đến các chức danh quản lý tại các cơ quan này. Việc tiến hành XLVPHC có liên quan trực tiếp đến các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích của đối tượng vi phạm. Cơ chế thi hành các quyết định XLVPHC chưa được hoàn thiện và chưa có tính hệ thống (ví dụ, vấn đề miễn, giảm tiền phạt cho các đối tượng bị XPVPHC gặp khó khăn đặc biệt vì các lý do khách quan cần được nghiên cứu, bổ sung; vấn đề thi hành quyết định XPVPHC trong trường hợp đối tượng bị XPVPHC bị chết mà chưa thi hành quyết định đó...) ; nhiều quy định trực tiếp liên quan đến việc bảo đảm hiệu lực, hiệu quả thi hành pháp luật XLVPHC còn thiếu hoặc tính khả thi còn thấp (ví dụ, các quy định về giám sát, về thanh tra, kiểm tra việc XLVPHC chưa tạo ra được cơ chế hữu hiệu, khả thi cao…). Việc nghiên cứu đưa ra các biện pháp bảo đảm thi hành Luật sẽ tạo cơ sở lý luận và thực tế vững chắc trong việc đưa ra cơ chế cho việc bảo đảm thực thi Luật XLVPHC có hiệu quả trong đời sống xã hội.

Hiện nay, cũng như các quy định của pháp luật trong các lĩnh vực khác, việc triển khai thi hành các quy định của luật gặp không ít khó khăn. Nguyên nhân của những khó khăn này có thể từ chính nội dung quy định của các luật, cũng có thể từ ý thức chấp hành pháp luật của cá nhân, tổ chức hoặc từ việc áp dụng các quy định pháp luật của cơ quan, người có thẩm quyền trong quá trình thực thi tất cả những thực tế này ảnh hưởng không nhỏ tới hiệu quả thi hành của Luật XLVPHC.

Với quan điểm chỉ đạo trong việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến này 2010, định hướng đến năm 2020, phù hợp với tinh thần của Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 về “Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng 2020 ” và Nghị quyết số 49-NỌ/TW ngày 2/6/2005 về “ Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020” của Bộ Chính trị Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam là tăng cường pháp chế trong quá trình xây dựng, hoàn thiện và tổ chức thi hành pháp luật thì việc nghiên cứu toàn diện về lý luận và thực tiễn để đưa ra các biện pháp tác động nhằm phát huy hiệu quả, tăng cường pháp chế trong tổ chức thi hành Luật XLVPHC là cần thiết

NHỮNG LUẬN ĐIỂM CHÍNH CỦA ĐỀ TÀI

Cơ sở lý luận về cơ chế bảo đảm thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính

Nội dung phần này tập trung đưa ra khái niệm chung về cơ chế, cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật, cơ chế bảo đảm thi hành Luật XLVPHC; vai trò, tầm quan trọng của cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật trong nhà nước pháp quyền cũng như vai trò, tầm quan trọng của cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật đối với hiệu lực, hiệu quả của pháp luật XLVPHC trong đời sống xã hội để từ đó thấy được ý nghĩa, tầm quan trọng của cơ chế bảo đảm thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính trong bối cảnh hiện nay ở Việt Nam. Đặc biệt, trong nội dung phần này đã đưa ra được cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật XLVPHC bao gồm hai nội dung cơ bản, trong đó, nội dung thứ nhất gồm các yếu tố liên quan đến chính các quy định của Luật XLVPHC (nội luật) và nội dung thứ hai liên quan đến các yếu tố không thuộc về luật như tuyên truyền, tập huấn pháp luật, nguồn tài chính, nhân lực, cơ sở vật chất...

Bên cạnh đó, nội dung của luận điểm này cũng đưa ra được những điều kiện cần thiết cho việc thực thi cơ chế bảo đảm thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính và chỉ ra những tồn tại, thách thức của cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật xử lý vi phạm hành chính.

Thực trạng cơ chế thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính

Trên cơ sở nội dung của cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật XLVPHC được nêu ở phần lý luận về cơ chế bảo đảm thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính, Ban chủ nhiệm đề tài đã tập trung đánh giá thực trạng của cơ chế thi hành pháp luật về XLVP hành chính trên hai nội dung cơ bản đó là:

Thứ nhất, thực trạng cơ chế thi hành các quy định của pháp luật về XLVPHC bao gồm đánh giá cơ chế thi hành pháp luật về XLVPHC thông qua việc áp dụng các hình thức xử phạt vi phạm hành chính và các biện pháp ngăn chặn và bảo đảm việc XLVPHC; thực thi thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính; thực hiện quy định về xử lý tang vật, phương tiện vi phạm hành chính; thực hiện các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính và thực hiện các biện pháp xử lý hành chính khác.

Thứ hai, thực trạng cơ chế “ngoại luật” để bảo đảm thi hành Luật XLVPHC. Trên cơ sở kết quả khảo sát, báo cáo tổng kết thi hành pháp luật XLVPHC của các bộ, ngành và các địa phương trong cả nước, Ban chủ nhiệm đề tài đã tập trung đánh giá thực trạng cơ chế thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính thông qua việc xây dựng và ban hành hệ thống văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành; thông qua hoạt động tập huấn, tuyên truyền, phổ biến pháp luật về XLVPHC; thông qua hoạt động kiểm tra, thanh tra, giám sát, giải quyết khiếu nại, tố cáo trong xử lý vi phạm hành chính và nguồn lực về tài chính, nhân lực, chế độ, chính sách, cơ sở vật chất bảo đảm thi hành các quy định của pháp luật về XLVPHC.

Các giải pháp chủ yếu nhằm bảo đảm thực hiện cơ chế thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính

Từ thực trạng cơ chế thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính đã nêu ở phần trên. Trong phần này, Ban chủ nhiệm đề tài đã đưa ra hai nhóm giải pháp lớn bao gồm:

Nhóm giải pháp thứ nhất là hoàn thiện các quy định pháp luật về các hình thức xử phạt vi phạm hành chính. Việc đưa ra nhóm giải pháp này xuất phát từ những vướng mắc, tồn tại trong quá trình thi hành các quy định của pháp luật XLVPHC trong thời gian vừa qua từ đó vấn đề đặt ra là cần phải hoàn thiện chính các quy định của pháp luật để bảo đảm triển khai thi hành các quy định của Luật XLVPHC trên thực tiễn. Nội dung giải pháp này bao gồm việc hoàn thiện các chế định sau:

Các hình thức xử phạt vi phạm hành chính cần hoàn thiện theo hướng: mở rộng các hình thức xử phạt trong hệ thống XPVPHC như phạt giam hành chính, phạt lao động công ích đối với những hành vi vi phạm trật tự an toàn xã hội, cấm đảm nhận trách nhiệm đối với những hành vi tham nhũng; phân định lại tính chất và thay đổi phương thức áp dụng các hình thức xử phạt như xác định lại hình thức nào chỉ áp dụng phạt chính, hình thức nào chỉ áp dụng bổ sung và hình thức nào vừa áp dụng như là phạt chính vừa có thể áp dụng như là phạt bổ sung, việc phạt bổ sung không nhất thiết phải gắn với phạt chính.
Các biện pháp ngăn chặn và bảo đảm xử lý vi phạm hành chính cần hoàn thiện theo hướng: bổ sung thêm một số biện pháp ngăn chặn và bảo đảm XLVPHC mới như lưu giữ hành chính; áp giải người vi phạm, tạm đình chỉ hoạt động sản xuất, kinh doanh...; phân định rõ các biện pháp được áp dụng đối với việc xử phạt VPHC và áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác và thời điểm áp dụng các biện pháp; đơn giản hóa thủ tục áp dụng một số biện pháp ngăn chặn như khám nơi tạm giữ tang vật, phương tiện vi phạm hành chính là nơi ở và thủ tục áp dụng biện pháp thân thiện với người chưa thành niên...
Thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính cần hoàn thiện theo hướng: Việc trao thẩm quyền XLVPHC phải phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước như cần quy định các cơ quan có thẩm quyền quản lý nhà nước giống nhau cần được giao thẩm quyền xử phạt giống nhau, giao thẩm quyền cho các cơ quan có chức năng quản lý chuyên ngành cần thống nhất, ví dụ, hiện nay cùng là cục quản lý chuyên ngành nhưng có cục có thẩm quyền XPVPHC, có cục không được giao thẩm quyền XPVPHC; việc giao thẩm quyền xử phạt cần bảo đảm tính hợp lý giữa các chức danh, giữa thẩm quyền áp dụng các hình thức xử phạt và các biện pháp khắc phục hậu quả; quy định về trao thẩm quyền cần gắn với các quy định về giới hạn thẩm quyền như các quy định về ủy quyền cần quy định rõ nguyên tắc ủy quyền, bảo đảm không ủy quyền sai, các quy định gắn với việc thực thi thẩm quyền...; quy định về thẩm quyền cần đáp ứng các yêu cầu của thực tiễn quản lý nhà nước.
Thủ tục xử phạt và thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính cần hoàn thiện theo hướng: Đối với thủ tục xử phạt đơn giản thì cần nâng mức tiền được xử phạt theo thủ tục đơn giản lên vì các khung tiền phạt được quy định cho thủ tục đơn giản là rất ít. Đối với thủ tục xử phạt có lập biên bản cần giao cho Bộ, ngành ban hành mẫu biên bản và mẫu quyết định xử phạt, mẫu tạm giữ tang vật, phương tiện vi phạm, quy định rõ hơn việc gia hạn quyết định XPVPHC theo hướng người được quyền cho phép gia hạn là thủ trưởng trực tiếp của người xin gia hạn, quy định về trách nhiệm của người có thẩm quyền trong việc nghiên cứu, làm sáng tỏ vụ việc, xác định tính chất, mức độ của vụ vi phạm, bổ sung quy định về việc đình chỉ việc xem xét, quyết định XPVPHC trong một số trường hợp như người vi phạm đã chết, vi phạm đã quá thời hiệu xử phạt.
Cưỡng chế thi hành quyết định xử lý vi phạm hành chính cần hoàn thiện theo hướng: cần được xây dựng thành một cơ chế bảo đảm thi hành của Luật XLVPC như các biện pháp cưỡng chế cần được xem xét một cách tổng thể và đồng bộ với các biện pháp bảo đảm xử lý hành chính để áp dụng với từng nhóm hành vi vi phạm cho thích hợp và hiệu quả, vừa bảo đảm quyết định XPVPHC được thi hành, vừa tránh được việc nhà nước phải tổ chức lực lượng cưỡng chế; Xem xét lại các nguyên tắc xác định thẩm quyền XPVPHC theo hướng thẩm quyền phải tương ứng với năng lực như tiến tới “chuyên nghiệp hóa” đối với lực lượng thanh tra chuyên ngành để vừa nâng cao chất lượng XLVPHC, vừa giải quyết được vấn đề lực lượng bảo đảm thi hành quyết định xử phạt; quyết định XPVPHC và quyết định cưỡng chế thi hành phải được coi là quyết định mang tính hành chính- tư pháp; các biện pháp cưỡng chế hành chính cần được áp dụng có chọn lọc như chỉ nên giao cho những chủ thế thực sự có năng lực hoặc quyền hạn huy động, chỉ đạo lực lượng thực hiện việc cưỡng chế, hoặc quyền hạn để bắt buộc các cá nhân, tổ chức khác thực hiện quyết định cưỡng chế của mình áp dụng, các biện pháp cưỡng chế cũng cần được quy định phù hợp đối với từng loại quyết định XLVPHC...; tổ chức cơ quan chuyên trách thi hành quyết định cưỡng chế thi hành quyết định XPVPHC...
1. Nhóm giải pháp thứ hai là bảo đảm thực hiện cơ chế thi hành Luật XLVPHC thông qua các yếu tố “ngoại luật”. Nội dung nhóm giải pháp này bao gồm:
Hoạt động tập huấn, phổ biến, giáo dục pháp luật về XLVPHC cần tăng cường năng lực cho đối tượng chấp hành Luật XLVPHC như nâng cao hiểu biết pháp luật cho đối tượng chấp hành Luật XLVPHC, hình thành lòng tin cho các đối tượng, nâng cao ý thức tự giác chấp hành pháp luật của đối tượng; nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác phổ biến, giáo dục Luật XLVPHC như tăng cường năng lực chủ thể thực hiện phổ biến, giáo dục Luật XLVPHC, chú trọng nội dung, hình thức tuyền truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về XLVPHC và Luật XLVPHC và thực hiện các điều kiện khác như tăng cường vai trò lãnh đạo, chỉ đạo, định hướng của Đảng, nhà nước, các tổ chức chính trị, đoàn thể quần chúng đối với công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về XLVPHC vả Luật XLVPHC, tăng cường tiềm lực tài chính và đầu tư kinh phí, cơ sở vật chất, kỹ thuật, nâng cao chất lượng phối hợp giữa các cấp, các ngành, các tổ chức đoàn thể, đẩy mạnh hoạt động phổ biến, giáo dục pháp luật nói chung, pháp luật về XLVPHC và Luật XLVPHC nói riêng, kết hợp tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về XLVPHC và Luật XLVPHC với việc thực hiện các Chương trình hành động quốc gia về phổ biến, giáo dục pháp luật, tăng cường công tác kiểm tra, giám sát của cấp uỷ, tổ chức Đảng, thanh tra, kiểm tra của các cấp chính quyền đối với hoạt động tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về XLVPHC và Luật XLVPHC.
Xây dựng hệ thống văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính được xem là một bảo đảm để các quy định của Luật có thể triển khai thi hành được trong thực tiễn. Do vậy, cần thực hiện theo hướng Luật XLVPHC chỉ nên quy định những vấn đề chung mang tính nguyên tắc về XLVPHC còn về hành vi cụ thể cũng như mức phạt trong từng lĩnh vực khác nhau sẽ để quy định trong các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành theo từng lĩnh vực để bảo pháp luật được quy định phù hợp với tính chất đặc thù của các quan hệ xã hội mà pháp luật XLVPHC điều chỉnh

Thực hiện công tác giám sát, thanh tra, kiểm tra, phát hiện xử lý vi phạm hành chính: các cơ quan được giao nhiệm vụ giám sát, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo hành vi vi phạm trong việc thực hiện các quy định về XLVPHC cần đề cao hơn nữa trách nhiệm của mình, cần phải thường xuyên tiến hành các hoạt động giám sát, kiểm tra; cần lập chương trình giám sát, kiểm tra hàng quý, hàng năm; cần thường xuyên kiểm tra, kịp thời phát hiện vi phạm và xử phạt vi phạm một cách kiên quyết, triệt để; cần hoàn thiện thể chế nhằm bảo đảm tính công khai, minh bạch, bảo đảm các quyền của công dân, mở rộng tính dân chủ, công bằng trong thi hành Luật XLVPHC như công khai hoạt động XLVPHC, nâng cao vai trò, trách nhiệm giám sát xã hội của phương tiện thông tin đại chúng...
Huy động các nguồn lực về tài chính, nhân lực, chế độ, chính sách, cơ sở vật chất… để bảo đảm thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính cần hình thành thiết chế để bảo đảm thi hành Luật XLVPHC như thành lập các cơ quan chuyên trách chống VPHC trong một số lĩnh vực quản lý nhà nước như lực lượng chuyên trách chống các vi phạm, nâng cao năng lực chuyên môn của các chức danh có thẩm quyền XLVPHC, có nguồn tài chính bảo đảm cho việc thực thi pháp luật XLVPHC như quy định ngân sách nhà nước cần dành một khoản ngân sách cho các cơ quan áp dụng pháp luật XLVPHC thông qua hỗ trợ kinh phí cho việc thành lập, tổ chức và hoạt động của Quỹ hỗ trợ phòng, chống VPHC. Đối với các đơn vị sự nghiệp thì nguồn lực đảm bảo thi hành các quy định của Luật XLVPHC đối với đơn vị HCSN là nguồn kinh phí hoạt động của đơn vị. Đối với đơn vị tổ chức kinh tế thì nguồn lực đảm bảo thi hành các quy định của Luật XLVPHC đối vói tổ chức kinh tế là nguồn vốn hoạt động của đơn vị; đối với cá nhân thì nguồn lực đảm bảo thi hành quy định của Luật XLVPHC đối với cá nhân - chính là thu nhập, tài sản của họ. Ngoài ra, cần phải bảo đảm về phương tiện phục vụ cho việc XLVPHC, chế độ chính sách áp dụng đối với người có thẩm quyền XLVPHC, biên chế cho lực lượng có thẩm quyền XLVPHC...

NHỮNG ĐÓNG GÓP VỀ KHOA HỌC VÀ THỰC TIỄN CỦA ĐỀ TÀI

Điểm mới chủ yếu mà đề tài đặt ra nghiên cứu về lý luận và thực tiễn ở đây chính là việc nghiên cứu đề đưa ra các giải pháp cụ thể nhưng mang tính lý luận chung về cơ chế bảo đảm thi hành luật áp dụng đối với một đạo luật cụ thể do Quốc hội ban hành là Luật XLVPHC. Đây là đạo luật hàm chứa những nội dung phức tạp và mang tính đặc trưng cao của cưỡng chế nhà nước, trực tiếp liên quan đến các quyền cơ bản của công dân, liên quan đến lợi ích hợp pháp của các cơ quan tổ chức, có tác động sâu rộng trong đời sống xã hội, có sự gắn bó mật thiết với hoạt động thường xuyên của các thiết chế nhà nước và xã hội: các cơ quan hành chính nhà nước ( UBND các cấp, các cơ quan quản lý ngành, lĩnh vực), các cơ quan quyền lực nhà nước ( Quốc hội, ƯBTVQH, HĐND các cấp), các tổ chức luật sư, tư vấn pháp luật... Để đạt được hiệu quả cao trong việc thực thi Luật XLVPHC trong đời sống xã hội thì việc triển khai thực hiện đồng bộ cơ chế bảo đảm thi hành luật nói chung vận dụng phù hợp với những đặc điểm đặc trưng của Luật XLVPHC là yêu cầu rất quan trọng góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả, tính khả thi của Luật trong xã hội sau khi được ban hành

Đối với việc xây dựng đường lối, pháp luật, chính sách

Đề tài này được xây dựng sẽ là một hệ thống các cơ sở lý luận để hoàn thiện chính sách pháp luật về tổ chức và hoạt động của hệ thống các cơ quan nhà nước (như việc thành lập cơ quan để thực hiện việc cưỡng chế thi hành quyết định XPVPHC...), trong việc hoạch định các chính sách bảo đảm thi hành Luật XLVPHC, góp phần nâng cao hiệu quả, hiệu lực của quản lý nhà nước, đảm bảo thực hiện các công ước quốc tế mà Việt Nam đã tham gia (như tư pháp hoá việc XLVPHC).

Đối với phát triển kinh tế - xã hội

Việc nghiên cứu, bảo đảm XLVPHC có ý nghĩa to lớn đối với phát triến kinh tế xã hội, đảm bảo môi trường ổn định và trật tự cho các hoạt động sản xuất, kinh doanh, thúc đẩy quan hệ quốc tế trên mọi lĩnh vực như chính trị, kinh tế, văn hóa, đảm bảo phù hợp và có tác động tích cực đến quá trình hội nhập toàn diện của Việt Nam trên trường quốc tế, thu hút đầu tư của nước ngoài

Đối với nơi ứng dụng kết quả nghiên cứu

Đề tài được xây dựng là cơ sở lý luận quan trọng để các cơ quan có thẩm quyền từng bước hoàn thiện hệ thống pháp luật về tổ chức và hoạt động của hệ thống các cơ quan nhà nước, đáp ứng nhu cầu cấp bách của các cơ quan nhà nước, người là công tác soạn thảo, xây dựng pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, đặc biệt là những người trực tiếp tham gia soạn thảo, các nhà nghiên cứu lý luận, các nhà lập pháp trong việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật về việc nâng cao hiệu quả trong việc thi hành Luật XLVPHC

Đề tài cũng là nguồn tham khảo hữu ích đối với những người làm công tác nghiên cứu, giảng dạy, học tập tại các học viện, trường đại học và các nhà hoạt động thực tiễn cũng như mọi đối tượng có nhu cầu tìm hiểu sâu về những vấn đề lý luận và thực tiễn liên quan đến xây dựng và hoàn thiện pháp luật về xử lý vi phạm hành chính.

Đối với phát triển lĩnh vực khoa học có liên quan

Nội dung và kết quả nghiên cứu của Đề tài cũng sẽ là cơ sở lý luận trong việc phát triển lĩnh vực nghiên cứu khoa học pháp lý về cơ chế thi hành luật nói chung và pháp luật liên quan đến áp dụng các hình thức chế tài trong hệ thống pháp luật hiện hành.

5. Đối với công tác đào tạo cán bộ khoa học

Qua tham gia thực hiện Đề tài, năng lực nghiên cứu khoa học của các cá nhân tham gia được nâng cao, tiếp cận được hệ thống các thông tin, tài liệu có liên quan, tạo khả năng luật hoá đối với các cam kết quốc tế trong việc thực hiện tiến trình hội nhập theo định hướng xã hội chủ nghĩa.

¹ Xem Báo cáo tổng kết tình hình thực hiện Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính và các văn bản hướng dẫn thi hành Pháp lệnh (trang 14).

¹ Đỗ Hoàng Yến: Pháp luật xử lý hành chính ở một số nước trên thế giới, tạp chí nghiên cứu lập pháp số 10/2007.

I. NHỮNG VẤN ĐỀ TỒN TẠI CỦA HỆ THỐNG PHÁP LUẬT VỀ XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH ĐƯỢC PHÁT HIỆN QUA CÔNG TÁC THANH, KIỂM TRA VÀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI, TỐ CÁO

1. Mối quan hệ giữa hoạt động thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo với việc xử lý vi phạm hành chính

Thanh tra, kiểm tra cũng như hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo của các cơ quan nhà nước là một trong những công cụ không thế thiếu đối với quản lý hành chính nhà nước, ở đâu có quản lý nhà nước thì ở đó cần có thanh tra, kiểm tra. Tương tự, việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của các cá nhân, tổ chức liên quan mà

¹ Xem, Song Đào “Cần phải có Luật Xứ lý vi phạm hành chính", trích trong Báo diện tử Tổ quốc ngày 22/12/2009.

^{^[1]} Nhà xuất bản Đà Nẵng - Trung tâm Từ điển học, xuất bản năm 2002, trang 213

^{^[2]} Nhà xuất bản Chính trị quốc gia năm 2004.

^{^[3]} Nhà xuất bản Lao động và Xã hội năm 2006.

^{^[4]} Chương II - Thực trạng cùa việc thực thi pháp luật xử lý vi phạm hành chính và vấn đề cơ chế bảo đảm thi hành

^{^[5]} Cụ thể: Điều 8 khoản 2 điểm c, khoản 3 (Quyền, nghĩa vụ của người bị trục xuất); Điều 10 (Nơi ở bắt buộc của người nước ngoài trong thời gian làm thủ tục trục xuất); Điều 11 (Căn cứ áp dụng và biện pháp quản lý người nước ngoài trong thời gian làm thủ tục trục xuất); Điều 12 (Trường hợp người bị trục xuất bị ốm hoặc chết trong thời gian làm thủ tục trục xuất)... và một số điều khoản liên quan khác.

^{^[6]} Theo chúng tôi, đối tượng phải bao gồm cả những người không có nơi cư trú nhất định đang trong thời gian làm thủ tục xem xét, quyết định đưa vào Trường giáo dưỡng, Cơ sở giáo dục.

^{^[7]} Chẳng hạn như mức phạt tiền áp dụng theo thủ tục đơn giản theo quy định của PLXLVPHC 2002 là 100.000 đồng chứ không phải là 20.000 đồng như quy định của Pháp lệnh năm 1995 nhưng nhiều địa phương, lực lượng có thẩm quyền xử phạt vẫn tiến hành xử phạt theo thủ tục có lập biên bản đối với hành vi vi phạm có mức phạt dưới 100.000 đồng hoặc trường hợp cơ quan, người có thẩm quyền xử phạt vẫn sử dụng các mẫu mã cũ đã in sẵn để sử dụng trong khi tiến hành thủ tục XPVPHC căn cứ theo Pháp lệnh mới dẫn đến việc áp dụng sai căn cứ pháp lý để XPVPHC (Báo Pháp luật TP Hồ Chí Minh số ra ngày 29/05/2003 có bài: “Biên bản, quyết định phạt hành chính: mức phạt đúng nhưng căn cứ sai: có hợp pháp?” phản ánh về tình trạng này.

^{^[8]} Về vấn đề này, xin xem kỹ hơn trong bài viết: “Vấn đề quy định vi phạm hành chính và hình thức xử phạt trong Dự án Bộ luật Xử lý vi phạm hành chính” của PGS - TS Bùi Xuân Đức - Mặt trận Tổ quốc Việt Nam - số chuyên đề pháp luật xử lý vi phạm hành chính - Tạp chí Dân chủ và pháp luật - Bộ Tư pháp năm 2008 - trang 37 - 45

^{^[9]} Ví dụ Điều 10 Khoản 2 của Quy chế tạm giữ người theo thủ tục hành chính ban hành kèm theo Nghị định 162/2004/NĐ-CP ngày 14/11/2004. ( Đã trích dẫn)

^{^[10]} Ví dụ Điều 1 Khoản 8 của Quyết định có tên “Lệnh truy bắt hành chính mẫu số 8); Khoản 9 có tên “Biên bản bắt người có lệnh truy bắt hành chính ” ( mẫu số 9); Khoản 10 có tên “Biên bản giao nhận người bị bắt theo lệnh truy bắt hành chính” ( mẫu số 10); Khoản 11 có tên “Thông báo đình bắt (mẫu số 11)...

^{^[11]} Khoản 3 Điều 3 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 2002, Nguyên tắc xử lý vi phạm hành chính

^{^[12]} Thành Nam-Người đại biểu nhân dân, 28/12/2009.

^{^[13]} Ví dụ như trong Nghị định số 15/2010/NĐ-CP ngày 01 tháng 3 năm 2010 của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động sản xuất, kinh doanh phân bón; Nghị định số 110/2009/NĐ-CP ngày 10 tháng 12 năm 2009 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực phòng chống bạo lực gia đình; Nghị định số 111/2009/NĐ-CP ngày 11 tháng 12 năm 2009 của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực năng lượng nguyên tử…

^{^[14]} Xem thông tin từ bài viết trên trang web của Tạp chí Sức khỏe và Đời sống http://suckhoedoisong.vn/20090722043233154p61c67/thanh-tra-chuyen-nganh-atvstp-dang-thieu-nhieu.htm

Bộ Y tế cho biết, cả nước hiện có gần 300 cán bộ thanh tra y tế, tuy nhiên, lục lượng này đang phải đảm nhiệm thanh, kiểm tra nhiều lĩnh vực như dược, khám chữa bệnh... Các bộ thanh tra chuyên ngành về ATVSTP chiếm tỷ lệ rất ít, trong khi cả nước hiện có 496.000 doanh nghiệp có nguy cơ cao về vi phạm ATVSTP.

^{^[15]} Về vấn đề này, xin xem kỹ hơn trong bài viết: “Vấn dề quy định vi phạm hành chính và hình thức xử phạt trong Dự án Bộ luật Xử lý vi phạm hành chính" của PGS - TS Bùi Xuân Đức - Mặt trận Tổ quốc Việt Nam - số chuyên đề pháp luật xứ lý vi phạm hành chính - Tạp chí Dân chủ và pháp luật - Bộ Tư pháp năm 2008 - trang 37 - 45

¹⁶Xem Văn kiện Hội thảo “Báo cáo xây dựng Đề án triển khai nhiệm vụ theo dõi chung về thi hành pháp luật” - Hạ Long từ ngày 28-30/5/2009.

¹⁷ Xem Báo cáo tổng kết tình hình thực hiện Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính và các văn bản hướng dẫn thi hành Pháp lệnh.

^{^[18]} Xem Báo cáo tổng kết tình hình thực hiện Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính và các văn bản hướng dẫn thi hành Pháp lệnh (trang 16).

¹⁹ Xem Báo cáo tổng kết tình hình thực hiện Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính và các văn bản hướng dẫn thi hành Pháp lệnh (trang 14).

^{^[20]} Khoản 3 Điều 3 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 2002. Nguyên tắc xử lý vi phạm hành chính

²¹ Việc thống kê các chức danh có thẩm quyền xử phạt dựa trên quy định hiện hành về thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính quy định tại Chương III Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 2002. Pháp lệnh sửa đổi bổ sung một số điều của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 2002.

²² Xem thêm phần 1.1.

²³ Xem thông tin từ bài viết trên trang web của Tạp chí Sức khỏe và Đời sống http://suckhoedoisong.vn/20090722043233154p6lc67/Thanh-tra-chuyen-nganh-atvstp-dang-thieu-nhieu.htm

Bộ Y tế cho biết, cả nước hiện có gần 300 cán bộ thanh tra Y tế, tuy nhiên, lực lượng này đang phải đảm nhiệm thanh, kiểm tra nhiều lĩnh vực như dược, khám chữa bệnh... Các bộ thanh tra chuyên ngành về ATVSTP chiếm tỷ lệ rất ít trong khi cả nước hiện có 4%.000 doanh nghiệp có nguy cơ cao về vi phạm ATVSTP

^{^[24]} Trong hệ thống pháp luật Việt Nam việc xử lý đối với các vi phạm pháp luật do cá nhân thực hiện được thực hiện thông qua hai hình thức xử lý chính thức theo pháp luật quốc tế, đó là xử lý hành chính và xử lý hình sự. Do vậy, xử lý VPHC có thể vận dụng các quy định về tư pháp theo pháp luật quốc tế để thực hiện.

²⁵ Tố cáo phải có căn cứ theo quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo

^{^[26]} Báo cáo của Chánh thanh tra Bộ khoa học và công nghệ tại Hội nghị đánh giá việc thi hành Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính được tổ chức tại Hà Nội ngày 31/3/2005.

[27] Báo cáo của Chi cục trưởng Chi cục quản lý thị trường Hà Nội.

[28] Báo cáo của Chánh thanh tra xây dựng thành phố Hà Nội tại Hội nghị đánh giá thi hành Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính tại Hà Nội ngày 31/3/2005.

^{^[29]} Thành phố cần Thơ

³⁰Tỉnh Đồng Tháp tổ chức thi tìm hiểu pháp luật về xử lý vi phạm hành chính với 23 ngàn bài dự thi.

^{^[31]} Các tinh Đồng Tháp, Tiền Giang...

^{^[32]} Tính đến hết tháng 6 năm 2009, trong số 258 luật, 208 pháp lệnh được ban hành thì riêng nhiệm kì X và XI (1997 -2007), Quốc hội đã ban hành 157 luật, ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành 89 pháp lệnh. Từ chỗ trước đây mỗi kỳ họp Quốc hội chi xem xét thông qua được từ 4 - 5 đạo luật, đến nay mỗi kỳ họp trung bình Quốc hội thông qua được từ 10 - 12 đạo luật, cá biệt có kỳ họp thông qua được tới 15 đạo luật.

³³Khoản 1 Điều 8 của Luật ban hành văn bán quy phạm pháp luật năm 2008.

³⁴Ví dụ như trong Nghị định số 15/2010/NĐ-CP ngày 01 tháng 3 năm 2010 của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động sản xuất, kinh doanh phân bón; Nghị định số I 10/2009/NĐ-CP ngày 10 tháng 12 năm 2009 cùa Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực phòng, chống” bạo lực gia đình; Nghị định số 11I/2009/NĐ-CP ngày 11 tháng 12 năm 2009 của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực năng lượng nguyên tử, v.v...

^{^[35]} Báo cáo phúc trình đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ “Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng mô hình bộ luật xử lý vi phạm hành chính ở Việt Nam” trang 1.

³⁶Báo cáo phúc trình đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ “Cơ sở” lý luận và thực tiễn xây dựng mô hình bộ luật xử lý vi phạm hành chính ở Việt Nam” trang 2.

³⁷Xem, Trương Khánh Hoàn, “Thủ tục xử phạt vi phạm hành chính - Thực trạng và hướng hoàn thiện”, Tạp chí nghiên cứu lập pháp số 15 (tháng 9/2008). Trang 47

[38] Xem, Trương Khánh Hoàn, “Thủ tục xử phạt vi phạm hành chính - Thực trạng và hướng hoàn thiện”, Tạp chí nghiên cứu lập pháp số 15 (tháng 9/2008). Trang 48

³⁹Xem, Trương Khánh Hoàn, “Thủ tục xử phạt vi phạm hành chính - Thực trạng và hướng hoàn thiện”, Tạp chí nghiên cứu lập pháp số 15 (tháng 9/2008). trang 50.

⁴⁰ Trương Khánh Hoàn, “Thủ tục xử phạt vi phạm hành chính - Thực trạng và hướng hoàn thiện", tạp chí nghiên cứu lập pháp số 15 (tháng 9/2008), trang 51.

[41] Như trên

Xem thêm

File đính kèm

...

Đề tài - Đề án

Luận án - luận văn

Đặc san thông tin KHPL

Tài liệu hội thảo khoa học

Bài trích tạp chí

Sách

Tài liệu xem nhiều nhất

CƠ SỞ DỮ LIỆU TƯ LIỆU TÀI LIỆU KHOA HỌC PHÁP LÝ