Nghiên cứu mô hình xây dựng pháp luật đáp ứng yêu cầu của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa hội nhập quốc tế

Trang chủ > Đề tài > Nghiên cứu mô hình xây dựng pháp luật đáp ứng yêu cầu của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa hội nhập quốc tế

Thuộc tính

Tên đề tài

Nội dung tóm tắt

Xem thêm

Nội dung toàn văn

BỘ TƯ PHÁP

VIỆN KHOA HỌC PHÁP LÝ

ĐỀ TÀI CẤP NHÀ NƯỚC

NGHIÊN CỨU MÔ HÌNH XÂY DỰNG PHÁP LUẬT ĐÁP ỨNG YÊU CẦU CỦA NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM TRONG THỜI KỲ CÔNG NGHIỆP HÓA, HIỆN ĐẠI HÓA VÀ

HỘI NHẬP QUỐC TẾ

Chủ nhiệm: GS.TS. Lê Hồng Hạnh

Nguyên Viện trưởng Viện Khoa học Pháp lý, Bộ Tư pháp

Phó Chủ nhiệm: TS. Nguyễn Văn Cương

Phó Viện trưởng Viện Khoa học Pháp lý, Bộ Tư pháp

Thư ký: NCS.Chu Thị Hoa

Cục Quản lý, xử lý VPHC và theo dõi THPL, Bộ Tư pháp

Hà Nội - 2014

BỘ TƯ PHÁP

ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU KHOA HỌC CẤP BỘ

CƠ CHẾ BẢO ĐẢM THI HÀNH LUẬT XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH

Chủ nhiệm Đề tài: ThS. Đặng Thanh Sơn

Cơ quan chủ trì: Vụ Pháp luật Hình Sự-Hành chính

Bộ Tư pháp

HÀ NỘI, THÁNG 9/2010

	Từ tháng 4/2009 đến 9/2010
	150.000.000 đồng

DANH SÁCH NHỮNG NGƯỜI THỰC HIỆN ĐỀ TÀI

STT	Họ và tên	Cơ quan
1	ThS. Đặng Thanh Sơn	Phó Vụ trưởng Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính, Bộ Tư pháp
2	Cn. Nguyễn Quốc Việt	Nguyên Vụ trưởng Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính, Bộ Tư pháp
3	ThS. Ngô Ngọc Thành	Phó vụ trưởng Vụ Pháp luật, Văn phòng Quốc hội
4	GS,TS. Nguyễn Ngọc Anh	Vụ trưởng Vụ Pháp chế, Bộ Công an
5	Cn. Nguyễn Duy Lãm	Vụ trưởng Vụ trưởng Vụ phổ biến, giáo dục pháp luật, Bộ Tư pháp
6	Cn. Nguyễn Trọng Nghĩa	Vụ trưởng Vụ Pháp chế, Bộ Tài chính
7	PGS, TS. Bùi Xuân Đức	Phó Trưởng ban Ban Dân chủ và Pháp luật - Uỷ ban trung ương Mặt trận tổ quốc Việt Nam
8	ThS. Hoàng Quốc Hùng	Phó Chánh thanh tra, Thanh tra Bộ Tư pháp
9	ThS.Hoàng Đức Thịnh	Sở Tư pháp thành phố Hà Nội
10	ThS. Đỗ Hoàng Yến	Vụ trưởng Vụ bổ trợ tư pháp, Bộ Tư pháp
11	Cn. Trương Khánh Hoàn	Trưởng phòng Pháp luật hành chính, Vụ Pháp luật Hình Sự-Hành chính, Bộ Tư pháp
12	Cn. Bùi Thị Nam	Phó Trưởng phòng Pháp luật hành chính, Vụ Pháp luật Hình Sự-Hành chính, Bộ Tư pháp

MỤC LỤC

Cơ cấu		Nội dung		Trang
		Thông tin chung về Đề tài khoa học		2
		Danh sách những người thực hiện đề tài		3
		Mục lục		4
		Bảng chữ viết tắt		7
		Phần mở đầu		8
I.		Tính cấp thiết của Đề tài		8
II.		Mục đích, phạm vi, nội dung và phương pháp nghiên cứu của Đề tài		9
III.		Quá trình nghiên cứu Đề tài		12
IV.		Sản phẩm của Đề tài		16
Chương I		Cơ sở lý luận về cơ chế bảo đảm thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính		16
I.		Khái niệm chung về cơ chế, cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật, cơ chế bảo đảm thi hành Luật XLVPHC		16
II.		Vai trò, tầm quan trọng của cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật trong nhà nước pháp quyền		24
III.		Vai trò, tầm quan trọng của cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật đối với hiệu lực, hiệu quả của pháp luật XLVPHC trong đời sống xã hội		26
IV.		Ý nghĩa, tầm quan trọng của cơ chế bảo đảm thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính trong bối cảnh hiện nay ở Việt Nam		28
V.		Những điều kiện cần thiết cho việc thực thi cơ chế bảo đảm thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính		30
VI.		Những tồn tại, thách thức của cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật xử lý vi phạm hành chính và những vấn đề đặt ra		32
Chương II		Thực trạng cơ chế thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính		32
I.	Thực trạng cơ chế thi hành các quy định của pháp luật về XLVPHC		33
1.	Thực trạng cơ chế thi hành pháp luật về XLVPHC thông qua việc áp dụng các hình thức xử phạt vi phạm hành chính và các biện pháp ngăn chặn và bảo đảm việc XLVPHC		33
2.	Thực trạng cơ chế thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính thông qua việc thực thi thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính		40
3.	Thực trạng cơ chế thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính thông qua việc thực hiện quy định về xử lý tang vật, phương tiện vi phạm hành chính		43
4.	Thực trạng cơ chế thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính thông qua việc thực hiện các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính		45
5.	Thực trạng cơ chế thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong việc thực hiện các biện pháp xử lý hành chính khác		49
II.	Thực trạng cơ chế “ngoại luật” để bảo đảm thi hành Luật XLVPHC		51
l.	Thực trạng cơ chế thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính thông qua việc xây dựng và ban hành hệ thống văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành		51
2.	Thực trạng cơ chế thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính thông qua hoạt động tập huấn, tuyên truyền, phổ biến pháp luật về XLVPHC		55
3.	Thực trạng cơ chế thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính thông qua hoạt động kiểm tra, thanh tra, giám sát, giải quyết khiếu nại, tố cáo trong xử lý vi phạm hành chính		58
4.	Thực trạng việc huy động các nguồn lực về tài		60

	chính, nhân lực, chế độ, chính sách, cơ sở vật chất bảo đảm thi hành các quy định của pháp luật về XLVPHC

Chương III	Các giải pháp chủ yếu nhằm bảo đảm thực hiện cơ chế thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính	64
I.	Giải pháp bảo đảm thực hiện cơ chế thi hành Luật XLVPHC thông qua việc hoàn thiện các quy định của pháp luật về XLVPHC	64
1.	Hoàn thiện các quy định pháp luật về các hình thức xử phạt vi phạm hành chính	64
2.	Hoàn thiện các quy định pháp luật về các biện pháp ngăn chặn và bảo đảm xử lý vi phạm hành chính	66
3.	Hoàn thiện các quy định pháp luật về thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính	68
4.	Hoàn thiện các quy định pháp luật về thủ tục xử phạt và thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính	73
5.	Hoàn thiện các quy định pháp luật về về cưỡng chế thi hành quyết định xử lý vi phạm hành chính	78
II.	Giải pháp bảo đảm thực hiện cơ chế thi hành Luật XLVPHC thông qua các yếu tố “ngoại luật”	83
l.	Hoạt động tập huấn, phổ biến, giáo dục pháp luật luật về XLVPHC	83
2.	Xây dựng hệ thống văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính	96
3.	Thực hiện công tác giám sát, thanh tra, kiểm tra, phát hiện xử lý vi phạm hành chính	102
4.	Huy động các nguồn lực về tài chính, nhân lực, chế độ, chính sách, cơ sở vật chất... để bảo đảm thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính	105
	Kết luận	111
•	Danh mục tài liệu tham khảo	113

DANH SÁCH CÁN BỘ THAM GIA ĐỀ TÀI

BAN CHỦ NHIỆM

Chủ nhiệm: GS.TS.Lê Hồng Hạnh

Nguyên Viện trưởng Viện Khoa học Pháp lý

Phó Chủ nhiệm: TS.Nguyễn Văn Cương

Phó Viện trưởng Viện Khoa học Pháp lý

Thư ký CNS.Chu Thị Hoa

Cục Quản lý, xử lý VPHC và theo dõi thi hành PL

II. CỘNG TÁC VIÊN

GS. TS. Trần Ngọc Đường	Chuyên gia cao cấp của Quốc hội
TS. Nguyễn Văn Hiển	Viện Khoa học pháp lý – Bộ Tư pháp
TS. Hoàng Thị Ngân	Vụ trưởng Vụ Tổ chức hành chính Nhà nước và công vụ - Văn phòng chính phủ
PGS.TS. Đinh Dũng Sỹ	Vụ trưởng Vụ Tổng hợp – Văn phòng Chính phủ
Đ/c Nguyễn Phước Thọ	Hàm Vụ trưởng Vụ Pháp luật – Văn phòng Chính phủ
PGS.TS. Bùi Xuân Đức	Viện trưởng Viện NCKH Mặt trận - Ủy ban trung ương MTTQ Việt Nam
Đ/c Hoàng Minh Hiếu	Trung tâm Thông tin – Thư viện và Nghiên cứu khoa học, Văn phòng Quốc hội
ThS. Lê Mạnh Hùng	Phòng nghiên cứu pháp luật quốc tế, Viện khoa học Xét xử, TANDTC
ThS. Cao Đăng Vinh	Vụ Pháp luật Dân sự - Kinh tế, Bộ Tư pháp
ThS. Trương Huỳnh Thắng	Vụ Pháp chế, Bộ Tài chính
Đ/c Quách Ngọc Tuấn	Vụ Pháp chế, Bộ Kế hoạch và Đầu tư
Đ/c Nguyễn Quỳnh Liên	Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính – Bộ tư pháp
Đ/c Nguyễn Thanh Tùng	Vụ Pháp chế - Bộ Tài nguyên và Môi Trường
Ths. Lê Thiều Hoa	Viện Khoa học Pháp lý
Ths. Đinh Công Tuấn	Viện Khoa học Pháp lý
Ths. Dương Bạch Long	Viện Khoa học Pháp lý
Đ/c Đinh Bích Hà	Viện Khoa học Pháp lý
Ths. Hoàng Công Dũng	Viện Khoa học Pháp lý
CN Dương Thu Hương	Viện Khoa học Pháp lý

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

ATTP	An toàn thực phẩm
BLTTDS	Bộ Luật Tố tụng dân sự
BLSTTHS	Bộ Luật Tố tụng hình sự
BVMT	Bảo vệ môi trường
BVQLNTD	Bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng
CHXHCN	Cộng hòa xã hội chủ nghĩa
HĐND	Hội đồng nhân dân
TAND	Tòa án nhân dân
TANDTC	Tòa án nhân dân tối cao
UB	Ủy ban
UBMTTQVN	Ủy ban mặt trận tổ quốc Việt Nam
ƯBND	Ủy ban nhân dân
UBTVQH	Ủy ban thường vụ Quốc hội
QPPL	Quy phạm pháp luật
VBQPPL	Văn bản quy phạm pháp luật
VKSND	Viện kiểm sát nhân dân
XHCN	Xã hội chủ nghĩa
XLVPHC	Xử lý vi phạm hành chính

MỤC LỤC

MỤC LỤC............................................................................................................................... 5

PHẦN MỞ ĐẦU...................................................................................................................... 9

BỐI CẢNH, MỤC TIÊU, PHẠM VI NGHIÊN CỨU VÀ PHƯƠNG PHÁP TIẾP CẬN, PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI................................................................................................................................ 9

Bối cảnh nghiên cứu đề tài.................................................................................................. 9
Mục tiêu của Đề tài........................................................................................................... 14
Phương pháp tiếp cận, Phương pháp nghiên cứu................................................................ 14

CHƯƠNG 1........................................................................................................................... 17

MÔ HÌNH XÂY DỰNG PHÁP LUẬT TRONG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN XÃ HỘI CHỦ NGHĨA - NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN..................................................................................................................... 17

KHÁI QUÁT VỀ NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VÀ PHÁP LUẬT TRONG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN XÃ HỘI CHỦ NGHĨA............................................................................................... 17

Khái quát về nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.................................................... 17
Những yêu cầu đối với pháp luật trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa 31

MÔ HÌNH XÂY DựNG PHÁP LUẬT TRONG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN XÃ HỘI CHỦ NGHĨA..................................................................................................................................................... 39

Bản chất của hoạt động xây dựng pháp luật trong nhà nước pháp quyền XHCN 39
Khái niệm mô hình xây dựng pháp luật trong nhà nước pháp quyền XHCN 46

NHỮNG TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ MỨC ĐỘ HOÀN THIỆN CỦA MÔ HÌNH XÂY DỰNG PHÁP LUẬT TRONG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN XHCN................................................................................................ 54

CHƯƠNG II......................................................................................................................... 66

MÔ HÌNH XÂY DỰNG PHÁP LUẬT CỦA MỘT SỐ QUỐC GIA TRÊN THẾ GIỚI.................. 66

I. MÔ HÌNH XÂY DỰNG PHÁP LUẬT Ở ANH...................................................................... 66

Quan niệm về pháp luật ở Anh........................................................................................................................ 66
Các chủ thể chính tham gia quy trình xây dựng luật.................................................................................... 68
Khái quát về quy trình xây dựng luật ở Anh................................................................................................. 71
Vấn đề ủy quyền lập pháp............................................................................................................................... 80

MÔ HÌNH XÂY DỰNG PHÁP LUẬT Ở CANADA.............................................................. 82

Công đoạn Chính phủ (The Cabinet Stage).................................................................................................. 85
Công đoạn Nghị viện (the Parliamentary Stage).......................................................................................... 89

MÔ HÌNH XÂY DỰNG PHÁP LUẬT Ở NHẬT BẢN.......................................................... 96

Quyền trình dự án luật...................................................................................................................................... 97
Phân công công việc của Bộ quản lý ngành và Tổng vụ lập pháp.......................................................... 98
Về Tổng vụ lập pháp của Nội các (Cabinet Legislation Bureau):............................................................ 100
Giai đoạn Quốc hội.......................................................................................................................................... 101

MÔ HÌNH XÂY DỰNG PHÁP LUẬT Ở ĐỨC................................................................. 108

Quy trình thảo luận và thông qua luật tại Hạ viện..................................................................................... 109
Sự thông qua của Thượng viện.................................................................................................................... 112

MÔ HÌNH XÂY DỰNG PHÁP LUẬT Ở HOA KỲ............................................................ 113

VI. MÔ HÌNH XÂY DỰNG PHÁP LUẬT Ở PHÁP............................................................... 132

Vai trò của Chính phủ trong việc kiểm soát chương trình nghị sự của Nghị viện 133
Hội đồng nhà nước (Conseil d’ Etat)............................................................................................................ 134
Thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật................................................................................................... 135
Quy trình lập pháp................................................................................................... 138
Về ủy quyền lập pháp ở Pháp........................................................................................................................ 143

MÔ HÌNH XÂY DỰNG PHÁP LUẬT Ở LIÊN BANG NGA............................................ 143

Quyền trình dự án luật.................................................................................................................................... 145
Quy trình thông qua luật ở liên bang Nga................................................................................................... 146

7.3. Quyền phủ quyết của Tổng thống................................................................................................................ 149

MÔ HÌNH XÂY DỰNG PHÁP LUẬT Ở TRUNG QUỐC............................................... 149

. Phân định thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật............................................................... 151

Quy trình xây dựng luật của Quốc hội......................................................................................................... 153
Quy trình xây dựng luật của UBTVQH...................................................................... 156
Các yêu cầu khi trình dự án luật.............................................................................. 161

IX. MÔ HÌNH XÂY DỰNG PHÁP LUẬT Ở SINGAPORE VÀ MALAYSIA........................... 162

_. Mô hình xây dựng pháp luật ở Singapore.................................................................................................... 162

9.2. Mô hình xây dựng pháp luật của Malaysia............................................................................................... 171

XI. MỘT SỐ KẾT LUẬN..................................................................................................... 174

CHƯƠNG III......................................................................................................................... 178

MÔ HÌNH XÂY DỰNG PHÁP LUẬT Ở VIỆT NAM QUA CÁC THỜI KỲ LỊCH SỬ................. 178

MÔ HÌNH XÂY DỰNG PHÁP LUẬT Ở VIỆT NAM TRƯỚC NĂM 1996............................ 178

Giai đoạn 1945 - 1959........................................................................................................................................... 178
Giai đoạn 1960- 1980........................................................................................................................................... 183
Giai đoạn 1981-1996............................................................................................................................................. 189

MÔ HÌNH XÂY DỰNG PHÁP LUẬT VIỆT NAM GIAI ĐOẠN 1997-2008......................... 203

CHƯƠNG IV...................................................................................................................... 220

MÔ HÌNH XÂY DỰNG PHÁP LUẬT Ở NƯỚC TA HIỆN NAY.....................................................220

KHÁI QUÁT VỀ MÔ HÌNH XÂY DỰNG PHÁP LUẬT Ở NƯỚC TA HIỆN NAY............. 220

Các chủ thể có quyền ban hành văn bản QPPL và loại văn bản được ban hành....................................... 220
Quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan trung ương........................................ 230
Quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương....................................... 245

THỰC TIỄN VẬN HÀNH MÔ HÌNH XÂY DỰNG PHÁP LUẬT HIỆN NAY Ở VIỆT NAM..................................................................................................................................................247

Số lượng và chất lượng văn bản QPPL được ban hành.................................................................................. 247
Công tác xây dựng pháp luật của Quốc hội và vấn đề ủy quyền lập pháp................................................. 257
Công tác xây dụng pháp luật của Chính phủ................................................................................................... 275
Công tác xây dựng thông tư, thông tư liên tịch của các Bộ........................................................................... 298
Công tác xây dựng pháp luật của TANDTC và VKSNDTC........................................................................... 311
Việc tham gia xây dựng pháp luật của Mặt trận tổ quốc Việt Nam và một số tổ chức thành viên ..... 327
Công tác xây dựng pháp luật của chính quyền địa phương.......................................................................... 345
Công tác thẩm định dự thảo VBQPPL............................................................................................................... 355
Điều kiện bảo đảm cho công tác xây dựng pháp luật..................................................................................... 359
Thực trạng kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật......................................................................................... 373

CHƯƠNG V.......................................................................................................................... 378

HOÀN THIỆN MÔ HÌNH XÂY DỰNG PHÁP LUẬT ĐÁP ỨNG YÊU CẦU CỦA NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN XHCN VIỆT NAM TRONG THỜI KỲ CNH, HĐH VÀ HỘI NHẬP QUỐC TẾ ..................................................................................................................................................................378

BỐI CẢNH CỦA VIỆC HOÀN THIỆN MÔ HÌNH XÂY DỰNG PHÁP LUẬT ĐÁP ỨNG YÊU CẦU CỦA NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN XHCN VIỆT NAM TRONG THỜI KỲ CNH, HĐH VÀ HỘI NHẬP QUỐC TẾ 378
PHÁC HỌA MÔ HÌNH XÂY DỰNG PHÁP LUẬT TRONG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN XHCN VIỆT NAM ......................................................................................................................... 383

Về các chủ thể có quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật................................................................ 383
Về các yêu cầu, đòi hỏi đối với công tác xây dựng pháp luật....................................................................... 387
Về quy trình xây dựng pháp luật........................................................................................................................ 389

III. NHỮNG KIẾN NGHỊ VỀ VIỆC HOÀN THIỆN QUY TRÌNH XÂY DỰNG LUẬT HIỆN HÀNH .............................................................................................................................................. 394

Xây dựng chính sách cần được thiết kế thành một giai đoạn riêng trước khi tiến hành quy phạm hóa (soạn thảo) một dự án Luật 394
Hoàn thiện chế định đánh giá tác động kinh tế - xã hội 400 Tạo nhiều cơ hội cho sự góp ý, phản biện đối với dự án Luật 402
Khắc phục tính hình thức của thiết chế Ban soạn thảo................................................................................ 404
Khắc phục tính cắt khúc trong quy trình xây dựng luật hiện hành............................................................. 405
Tăng cường năng lực, tính chuyên nghiệp cho cán bộ trong hoạt động phân tích chính sách, xây dựng pháp luật 406
Tăng cường đầu tư kinh phí cho quá trình xây dựng chính sách và xây dựng pháp luật........................ 409

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO...............................................................................................411

PHẦN MỞ ĐẦU

BỐI CẢNH, MỤC TIÊU, PHẠM VI NGHIÊN CỨU VÀ PHƯƠNG PHÁP TIẾP CẬN, PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI

1. Bối cảnh nghiên cứu đề tài

Xây dựng pháp luật là một trong những hoạt động có ý nghĩa quan trọng đối với bất cứ quốc gia nào. Hệ thống pháp luật có trở thành công cụ hiệu quả của quản lý nhà nước hay không, có trở thành một điều kiện cho sự phát triển kinh tế xã hội hay không phụ thuộc rất nhiều vào hoạt động xây dựng pháp luật. Xuất phát từ tầm quan trọng của hoạt động xây dựng pháp luật, Bộ Chính trị Đảng cộng sản Việt Nam đã ban hành một Nghị quyết có tầm quan trọng lịch sử, đó là Nghị quyết số 48/NQ-TW về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, tầm nhìn 2020. Nghị quyết số 48-NQ/TW đề ra mục tiêu xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch với trọng tâm là hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân; đổi mới căn bản cơ chế xây dựng và thực thi pháp luật; phát huy vai trò và hiệu lực của pháp luật để góp phần quản lý xã hội, giữ vững ổn định chính trị, phát triển kinh tế, mở rộng hội nhập quốc tế, xây dựng Nhà nước trong sạch, vững mạnh, thực hiện quyền con người, quyền tự do, dân chủ của công dân, góp phần đưa nước ta trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020.

Việc thực hiện Nghị quyết 48/NQ-TW đã mang lại nhiều thay đổi lớn trong hệ thống pháp luật và việc thi hành pháp luật, góp phần rất lớn vào thành tựu phát triển kinh tế xã hội của đất nước trong những năm vừa qua. Trong hai thập kỷ vừa qua, Nhà nước ta đã có nhiều cố gắng trong việc hoàn thiện hoạt động lập pháp của Quốc hội, hoạt động xây dựng pháp luật của Chính phủ. Luật Ban hành văn bản QPPL 2008 và các văn bản hướng dẫn thi hành đã tạo ra sự đối mới khá cơ bản theo hướng hiện đại hóa phương thức và phương tiện xây dựng pháp luật, khắc phục được phần nào tính hành chính, hình thức trong việc đề xuất các dự án luật, pháp lệnh; gắn các đề xuất xây dựng pháp luật, soạn thảo văn bản qui phạm pháp luật với các chính sách, với dự báo sơ bộ tác động kinh tế - xã hội, với lộ trình ban hành. Luật Ban hành văn bản QPPL 2008 cũng có nhiều qui định nhằm đảm bảo cho quá trình soạn thảo, thẩm định dự thảo văn bản minh bạch, chặt chẽ, dân chủ hơn. Đáng chú ý là đã có những cố gắng nhằm hoàn thiện mô hình xây dựng pháp luật hiện hành thông qua việc đổi mới hoạt động lập pháp. Việc đổi mới cách xây dựng chương trình và quy trình xây dựng pháp luật đã góp phần không nhỏ vào kết quả của xây dựng pháp luật giai đoạn này.

Ở địa phương, hoạt động xây dựng pháp luật cũng đã có những thay đổi tích cực. Các văn bản pháp luật do Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ban hành về cơ bản đã tuân thủ và đáp ứng các yêu cầu của Luật ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004. Số lượng các văn bản QPPL của cấp xã và huyện ở nhiều địa phương đang có xu hướng giảm mạnh so với trước đây, tình trạng sai sót trong công tác ban hành văn bản cũng được khắc phục đáng kể do thực hiện tốt hơn cả khâu tiền kiểm và hậu kiểm thông qua hoạt động thẩm định và kiểm tra văn bản QPPL. Tại nhiều địa phương, HĐND, UBND cấp tỉnh đã tích cực tổ chức rà soát, hệ thống hóa, đồng thời, chỉ đạo HĐND, UBND cấp huyện, cấp xã rà soát các văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền theo quy định.

Tuy nhiên, bên cạnh những mặt thành công, hệ thống pháp luật vẫn tồn tại nhiều hạn chế, bất cập. Báo cáo của Chính phủ về sơ kết 5 năm thực hiện Nghị quyết 48/NQ-TW đã chỉ rõ những bất cập sau: Tính ổn định của hệ thống pháp luật còn thấp; Tính công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật còn hạn chế; Tính khả thi của hệ thống pháp luật còn nhiều bất cập; Việc xây dựng chính sách, pháp luật của không ít địa phương còn thiếu tính chiến lược, thiếu tầm nhìn dài hạn; Tính thống nhất của hệ thống pháp luật chưa cao: số lượng văn bản quy phạm pháp luật được ban hành trong thời gian qua vẫn rất lớn, với nhiều hình thức văn bản, nhiều cấp độ hiệu lực khác nhau, nên hệ thống pháp luật vẫn rất phức tạp, cồng kềnh. Những hạn chế, bất cập nói trên đang ảnh hưởng đến sự phát triển kinh tế xã hội của đất nước ta và sự nghiệp xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN.

Một trong những nguyên nhân của những hạn chế và bất cập nêu trên bắt nguồn từ mô hình xây dựng pháp luật đang được áp dụng ở nước ta. Mô hình này được xây dựng trên cơ sở pháp luật, thực tiễn lập pháp, cách thức tổ chức bộ máy nhà nước, cơ chế phân công quyền lực của nước còn mang nặng dấu ấn của thời kỳ bao cấp. Mô hình này chứa đựng nhiều hạn chế, nhất là ở khía cạnh đảm bảo sự phù hợp của pháp luật với yêu cầu của cuộc sống, tính công khai và dân chủ trong việc huy động sự tham gia rộng rãi của các nhà khoa học, chuyên gia và nhân dân vào quá trình xây dựng pháp luật chưa cao, tính khả thi và hiệu quả chung của điều chỉnh pháp luật còn thấp vv... Một trong những hạn chế đáng lưu ý là mô hình lập pháp hiện tại cho phép quá nhiều cơ quan nhà nước ở nhiều cấp ban hành các văn bản qui phạm pháp luật song song với các văn bản điều hành quản lý. Tình trạng này dẫn đến không ít sự bất cập liên quan đến tính thống nhất nội tại, tính đơn giản, dễ hiểu của hệ thống pháp luật.

Qua việc điểm lại tình hình nghiên cứu có liên quan tới đề tài “Nghiên cứu mô hình xây dựng pháp luật đáp ứng yêu cầu của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong thời kỳ CNH, HĐH và hội nhập quốc tế” ở trong và ngoài nước, có thể rút ra một số kết luận sau:

Thứ nhất, tuy các công trình nghiên cứu ở Việt Nam liên quan tới pháp luật và xây dựng pháp luật đã đề cập tới những mặt, những khía cạnh, những yếu tố riêng lẻ của mô hình xây dựng pháp luật, nhưng chưa có công trình nào của Việt Nam nghiên cứu một cách tổng thể về mô hình xây dựng pháp luật, đặc biệt là các nghiên cứu liên quan đến các thành tố của mô hình xây dựng pháp luật, mối quan hệ giữa mô hình xây dựng pháp luật với mô hình tổ chức quyền lực nhà nước, ...

Thứ hai, các công trình nghiên cứu hiện nay chưa đề cập đến những yêu cầu cơ bản đặt ra đối với việc đổi mới và hoàn thiện mô hình xây dựng pháp luật, trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở Việt Nam, phát triển kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế ở Việt Nam. Trong khi đó, những yêu cầu này lại đòi hỏi sự thay đổi cơ bản trong xây dựng và thi hành pháp luật ở nước ta trong giai đoạn tới. Nghiên cứu và làm rõ những yêu cầu này cũng là một nhiệm vụ quan trọng của khoa học pháp lý.

Thứ ba, bản thân nội hàm của các khái niệm “mô hình xây dựng pháp luật”, “ủy quyền lập pháp trong hoạt động xây dựng pháp luật” chưa được làm rõ và hiểu một cách chính xác. Tình trạng ấy tất yếu dẫn đến việc thực hiện hoạt động xây dựng pháp luật nói chung sẽ không thống nhất. Đặc biệt là khái niệm này gắn liền với chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan có quyền lập pháp trong phạm vi cả nước.

Thứ tư, Hiến pháp 1992 và đặc biệt là hàng loạt Nghị quyết của Bộ Chính trị về cải cách tư pháp, cải cách pháp luật ra đời đã tạo ra những thay đổi khá cơ bản trong hệ thống pháp luật, trong tổ chức bộ máy nhà nước, cũng như trong đời sống kinh tế xã hội của đất nước. Tuy nhiên, chưa có một điều tra, nghiên cứu tổng thể nào về mô hình xây dựng pháp luật đã dẫn đến tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo, thiếu đồng bộ và tính khả thi không cao của hệ thống pháp luật. Chính vì vậy, việc nghiên cứu để đề xuất ra mô hình xây dựng pháp luật ở Việt Nam trong điều kiện mới đã trở nên hết sức cấp bách.

Chiến lược phát triển kinh tế xã hội giai đoạn 2011-2020 được Đại hội Đảng lần thứ XI thông qua nhấn mạnh đến yêu cầu phải tiếp tục hoàn thiện mô hình xây dựng pháp luật nhằm đảm bảo cho hệ thống pháp luật khả năng thực hiện tốt, có hiệu quả vai trò đích thực của nó. Chiến lược phát triển kinh tế xã hội giai đoạn 2011-2020 khẳng định: “Đẩy mạnh cải cách lập pháp, tư pháp, đổi mới tư duy và quy trình xây dựng pháp luật, nâng cao chất lượng hệ thống pháp luật. Tiếp tục xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, bảo đảm thực hiện nguyên tắc phân công rành mạch, phối hợp chặt chẽ, có hiệu quả giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp”.

Đề tài cấp nhà nước về mô hình xây dựng pháp luật sẽ góp phần đáp ứng các yêu cầu mà Chiến lược phát triển kinh tế xã hội đặt ra đối với hoạt động lập pháp của Quốc hội, đối với hoạt động xây dựng và thi hành pháp luật của hệ thống cơ quan hành pháp nơi đảm nhiệm việc soạn thảo phần lớn các dự thảo Luật, Pháp lệnh cũng như tổ chức thi hành các luật, pháp lệnh mà Quốc hội thông qua. Đề tài có giá trị lý luận và thực tiễn xét ở nhiều khía cạnh, nhất là những đóng góp những cơ sở lý luận và thực tiễn cho việc hoàn thiện mô hình xây dựng pháp luật có khả năng khắc phục được những tồn tại, bất cập hiện nay, đáp ứng tốt hơn, hiệu quả hơn yêu cầu phát triển kinh tế thị trường định hướng XHCN, xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN và hội nhập quốc tế. Đặc biệt, kết quả nghiên cứu của đề tài sẽ là cơ sở cho việc sửa đổi và hoàn thiện Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008 cũng như việc thống nhất hai luật về ban hành văn bản QPPL của Trung ương và chính quyền địa phương trong thời gian tới.

2. Mục tiêu của Đề tài

Mục tiêu tổng quát của Đề tài là nghiên cứu các vấn đề lý luận và thực tiễn

để đề xuất mô hình xây dựng pháp luật ở Việt Nam trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN nhằm đảm bảo nâng cao chất lượng và hiệu quả của hoạt động xây dựng pháp luật, hình thành hệ thống pháp luật đầy đủ, đồng bộ, thống nhất, minh bạch, khả thi, dễ tiếp cận, dễ thi hành và đạt hiệu quả điều chỉnh cao.

Các nhiệm vụ cụ thể:

Để thực hiện được mục tiêu tổng quát trên, nhiệm vụ của đề tài là:

Nghiên cứu các vấn đề lý luận về mô hình xây dựng pháp luật nói chung và mô hình xây dựng pháp luật trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN ở Việt Nam hiện nay;
Đánh giá mô hình xây dựng pháp luật theo những tiêu chí xác định và xác định ảnh hưởng của mô hình này đến thực trạng của hệ thống pháp luật, làm rõ những thành tựu, hạn chế và bất cập của mô hình hiện hành;
Đề xuất nội dung mô hình xây dựng pháp luật phù hợp với yêu cầu của nhà nước pháp quyền XHCN ở Việt Nam.
Xác định các điều kiện cần thiết để thực hiện mô hình xây dựng pháp luật được đề xuất.
Đề xuất các giải pháp, lộ trình xây dựng mô hình xây dựng pháp luật phù hợp với cơ chế thực hiện quyền lập pháp của Quốc hội và hoạt động xây dựng pháp luật của Chính phủ và các cơ quan, tổ chức có quyền lập pháp.

3. Phương pháp tiếp cận, Phương pháp nghiên cứu

3.1. Phương pháp tiếp cận

Đề tài sử dụng phương pháp tiếp cận liên ngành và nghiên cứu mô hình ở nhiều khía cạnh khác nhau: tổ chức quyền lực Nhà nước; tổ chức bộ máy nhà nước và mối quan hệ giữa các nhánh quyền lực trong hoạt động xây dựng và thi hành pháp luật; vai trò của hoạt động lập pháp đối với hệ thống pháp luật. Với mỗi khía cạnh như vậy, Đề tài sẽ nhìn nhận và phân tích dưới cả góc độ lý luận và thực tiễn, so sánh lịch sử và so sánh luật học. Cách tiếp cận của Đề tài là nhằm đảm bảo để những nghiên cứu về mô hình xây dựng pháp luật được nhìn nhận một cách biện chứng, tức là trong mối liên hệ với những yếu tố chi phối và quyết định nội dung hoạt động xây dựng pháp luật.

Phương pháp nghiên cứu

Phương pháp luận chung để nghiên cứu tất cả các nội dung của đề tài là chủ nghĩa Mác-Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và các quan điểm của Đảng và Nhà nước ta. Trên cơ sở phương pháp nghiên cứu khoa học xã hội chung này, các phương pháp nghiên cứu truyền thống được sử dụng chủ yếu để nghiên cứu đề tài này là: Phương pháp phân tích, tổng hợp; Phương pháp so sánh lịch sử.

Bên cạnh các phương pháp nghiên cứu truyền thống chung, nhằm đạt được mục tiêu nghiên cứu một cách toàn diện, Ban chủ nhiệm đề tài đã thực hiện một số phương pháp thực nghiệm cụ thể như: điều tra, thống kê xã hội học, phỏng vấn trực tiếp các đối tượng có liên quan, phương pháp khảo sát, nghiên cứu tình huống, tổ chức Tọa đàm, Hội thảo...

Phương pháp điều tra, thống kê xã hội học, phỏng vẩn trực tiếp: Ban chủ nhiệm đã tiến hành tổ chức hoạt động điều tra tại 4 tỉnh thành (TP. Hồ Chí Minh, TP. Hà Nội, Khánh Hòa, TP. Hải Phòng) với 4 loại mẫu phiếu và thu được 2168 phiếu (thông qua việc phỏng vấn trực tiếp, phát phiếu trả lời,..).
Phương pháp nghiên cứu tình huống: Đây chính là phương pháp nổi bật và thu được các kết quả rất sâu sắc khi thực hiện đề tài. Thông qua việc nghiên cứu tình huống cụ thể liên quan tới hoạt động xây dựng pháp luật, Ban chủ nhiệm đề tài đã thu được rất nhiều kết quả nghiên cứu thực tế rất đáng khích lệ, góp phần lớn vào việc đưa ra các kiến nghị, giải pháp hoàn thiện mô hình xây dựng pháp luật.
Tổ chức các Tọa đàm, Hội thảo: Ban chủ nhiệm đề tài đã tổ chức một số cuộc Tọa đàm, Hội thảo về các vấn đề liên quan đến đề tài. Thông qua các Tọa đàm, Hội thảo, các chuyên gia đã đưa ra rất nhiều ý kiến sâu sắc, đóng góp cho các nội dung nghiên cứu của đề tài.

CHƯƠNG I

MÔ HÌNH XÂY DỰNG PHÁP LUẬT TRONG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN XÃ HỘI CHỦ NGHĨA - NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN

KHÁI QUÁT VỀ NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VÀ PHÁP LUẬT TRONG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN XÃ HỘI CHỦ NGHĨA

Khái quát về nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa

Giải mã mô hình xây dựng pháp luật trong nhà nước pháp quyền đòi hỏi phải giải mã hàng loạt vấn đề, trong đó có vấn đề như “nhà nước pháp quyền là gì”, “nhà nước pháp quyền đòi hỏi pháp luật phải đáp ứng những tiêu chuẩn gì”, “xây dựng pháp luật” là gì, và “mô hình xây dựng pháp luật trong nhà nước pháp quyền” ra sao. Tuy nhiên, trong số những câu hỏi đó, câu hỏi nhà nước pháp quyền là gì đã được nhiều nhà nghiên cứu ở Việt Nam trả lời trong các công trình nghiên cứu thuộc các chương trình, đề tài cấp nhà nước nên Báo cáo phúc trình này về cơ bản sẽ kế thừa những kết quả nghiên cứu đã có, tuy có nhấn mạnh thêm các khía cạnh có liên quan trực tiếp tới nội dung của đề tài này.

Theo các nhà nghiên cứu ở Việt Nam, tư tưởng về nhà nước pháp quyền là một trong những giá trị văn minh, có tính chất phổ biến mà nhân loại đã tích lũy được trong lịch sử đấu tranh lâu dài và gian khổ nhằm hướng tới cuộc sống tự do, ấm no và hạnh phúc".¹ Hầu hết các nhà nước ở các nước công nghiệp phát triển hiện nay đều coi mình là nhà nước pháp quyền với các đặc trưng cơ bản sau:^{^[1]} Thứ nhất, thừa nhận nhân dân là chủ thể của quyền lực nhà nước (biểu hiện rõ nét nhất bằng nguyên tắc chủ quyền nhân dân): nhân dân là chủ thể, nhà nước, pháp luật là công cụ của nhân dân chứ không phải là điều ngược lại. Nói cách khác, nhà nước pháp quyền là nhà nước dân chủ. Nền dân chủ đó được thực hiện dựa trên nguyên tắc “mọi công dân đều bình đẳng trước pháp luật”, quyền lực nhà nước chỉ được hình thành dựa trên sự ưng thuận của dân chúng (sự ủy quyền của dân chúng). Thứ hai, thừa nhận sự tồn tại khách quan của quyền tự do, dân chủ của con người, công nhận, tôn trọng và bảo vệ quyền con người, quyền công dân. Quyền tự do, dân chủ, quyền con người, quyền công dân trở thành những chuẩn mực giới hạn quyền lực nhà nước. Thứ ba, xác định đúng và đề cao vai trò của pháp luật, nhất là vai trò của các đạo luật do cơ quan dân cử ban hành: luật tuy là công cụ để quản lý và duy trì trật tự, trị an, sự phát triển của xã hội nhưng chiếm vị trí tối thượng trong đời sống nhà nước và xã hội. “Pháp luật là công cụ để chế ước, kiểm tra, giám sát tổ chức và các phương thức hoạt động của nhà nước”. Nhà nước không được phép đứng trên hoặc đứng ngoài pháp luật. “Công dân được làm tất cả những gì pháp luật không cấm. Ngược lại, công chức nhà nước chỉ được làm những gì pháp luật quy định”.^{^[2]} Thứ tư, nhà nước tổ chức theo nguyên tắc phân chia quyền lực (dùng quyền lực để kiểm tra và giám sát quyền lực) ở trong thế “ràng buộc lẫn nhau”, nhằm phòng ngừa và chống lại nguy cơ lạm quyền, lộng quyền (mà các biểu hiện cụ thể của nó chính là tình trạng quan liêu, tham nhũng, lãng phí, độc đoán, mất dân chủ, xâm phạm quyền con người trong hoạt động của các cơ quan công quyền). Quyền lập pháp được trao cho Nghị viện (Quốc hội), quyền hành pháp được trao cho Chính phủ (Tổng thống), và quyền tư pháp được trao cho hệ thống Tòa án. Tòa án được đảm bảo tính độc lập, vô tư, khách quan, không thiên vị trong quá trình áp dụng pháp luật để giải quyết các tranh chấp phát sinh từ xã hội. Thứ năm, nhà nước có sự gắn bó mật thiết với xã hội dân sự. Thứ sáu, ở một thời điểm nhất định, đường hướng vận hành của nhà nước luôn chịu sự lãnh đạo của một hoặc một liên minh đảng phái nhất định.^{^[3]}

Trên thế giới, tư tưởng về Nhà nước pháp quyền không phải xuất phát từ giai cấp thống trị xã hội mà từ các nhà tư tưởng với sự khởi đầu là tư tưởng đề cao vai trò của pháp luật xuất hiện ở cả phương Tây và phương Đông cổ đại. Ở phương Tây cồ đại, đối lập với tư tưởng “sự thống trị của minh quân” trong một nhà nước quí tộc (Artocratic State) của Platon, Aristotle đề xuất tư tưởng đề cao sự cai trị bằng pháp luật. Ở phương Đông, tư tưởng đề cao sự cai trị bằng pháp luật được biết đến với những cải cách biến pháp của Thương Ưởng đời nhà Tần, tư tưởng pháp trị của Hàn Phi Tử. Ở Việt Nam, tư tưởng pháp trị cũng khá thịnh hành ở một số đời vua trong từng triều đại phong kiến mà triều Lê với nhà vua Lê Thánh Tông là một ví dụ khá điển hình. Với tư tưởng pháp trị, vua Lê Thánh Tông đã cho xây dựng và ban hành nhiều luật lệ (mà điển hình là Bộ Quốc triều hình luật hay còn gọi là Bộ luật Hồng Đức) để điều chỉnh các quan hệ khác nhau trong xã hội. Tuy nhiên, cũng phải lưu ý rằng, tư tưởng nhà nước pháp quyền không phải đã tồn tại ở bất cứ nơi nào mà ở đó người ta sử dụng pháp luật để cai trị, để quản lý. Nhà nước pháp quyền chỉ tồn tại ở nơi nào khi ở đó pháp luật chiếm vị trí tối thượng, đứng trên mọi thiết chế và thể chế xã hội. Chính vì vậy, câu trả lời cho vấn đề nhà nước pháp quyền tồn tại ở đâu trong lịch sử hay ở đâu trong các quốc gia hiện nay phụ thuộc vào việc xác định vị trí của pháp luật trong quốc gia đó như thế nào. Nhà nước pháp quyền là khái niệm được hình thành từ tư tưởng về một xã hội công bằng, bình đẳng trước những chuẩn mực chung, những chuẩn mực không phụ thuộc vào ý chí của một người hay một nhóm cai trị mà là ý chí chung của xã hội. Nhà nước pháp quyền không phải là một kiểu nhà nước mà là phương thức tổ chức và thực thi quyền lực xã hội trong đó pháp luật với tư cách là ý chí của xã hội chiếm vị trị thống trị. Như vậy, với tư cách là một phương thức tổ chức quyền lực thì nhà nước pháp quyền sẽ bên cạnh những đặc điểm chung vẫn sẽ có những đặc trưng nếu được áp dụng trong những điều kiện và hoàn cảnh cụ thể. Những đặc trưng có thể là những yếu tố lịch sử, kinh tế và truyền thống. Theo các học giả tham gia xây dựng Dự án công lý thế giới (World Justice Project),^{^[4]} nhà nước pháp quyền phải đáp ứng các tiêu chuẩn chung như sau: (1) quyền lực của chính quyền phải có giới hạn và được giới hạn; (2) không có tham nhũng; (3) xã hội có trật tự và an toàn; (4) các quyền cơ bản của người dân được bảo đảm; (5) duy trì được một chính quyền mở đối với người dân; (6) việc thực thi pháp luật phải công bằng, đúng thủ tục; (7) tư pháp dân sự phải đem lại sự phục hồi những tổn thất của người bị thiệt hại phù hợp với các quyền cơ bản thông qua các phương thức hòa bình, có hiệu quả và không có sự can thiệp trái phép; (8) tư pháp hình sự phải đảm bảo sự trừng phạt và ngăn chặn có hiệu quả những hành vi vi phạm theo những thủ tục đúng đắn và không có sự can thiệp trái phép; (9) các phương thức thực thi công lý phi chính thức được tôn trọng.

Tuy nhiên, đi vào chi tiết về cách thức tổ chức bộ máy nhà nước theo nguyên lý pháp quyền, có 3 mô hình tổ chức nhà nước phổ biến được các nhà nước pháp quyền áp dụng đó là: mô hình đại nghị chế, mô hình tổng thống chế và mô hình lưỡng tính.

Mô hình đại nghị chế (còn gọi là mô hình Thủ tướng đứng đầu hành pháp): quê hương của mô hình này chính là nước Anh (nên mô hình này còn gọi là mô hình Westminster). Theo mô hình ấy, trong bộ máy nhà nước ở trung ương, chỉ có Nghị viện (Quốc hội) là do dân chúng bầu trực tiếp. Chính phủ có nguồn gốc từ Nghị viện (Quốc hội), và chịu trách nhiệm trước Nghị viện (một cơ quan dân cử). Giữa lập pháp và hành pháp có một sự thống nhất nội tại. Cơ quan lập pháp (Nghị viện) đóng vai trò là chủ thể có quyền lực tối cao.^{^[5]} Chính phủ chỉ có thể tồn tại khi còn sự tín nhiệm của Nghị viện. Tuy nhiên, Chính phủ có quyền giải tán Quốc hội (trong khi Quốc hội có quyền bỏ phiếu tín nhiệm với toàn thể Chính phủ)^{^[6]}. Ngay từ nguồn gốc của thiết chế Chính phủ (nội các) tại quê hương của mô hình đại nghị, Chính phủ được coi là “một tập thể thống nhất hành động, dưới quyền chủ tọa của Thủ tướng, liên đới chịu trách nhiệm trước Quốc hội”^{^[7]}. Như vậy, có thể thấy, quan niệm về cơ quan thực hiện quyền hành pháp (Chính phủ) đã có sự biến đổi nhất định theo thời gian, lệch xa khá nhiều với nghĩa nguyên thủy là cơ quan “tổ chức thực hiện các văn bản luật của lập pháp” mà học thuyết phân chia quyền lực đã từng quan niệm.^{^[8]} Thực chất, cơ quan thực hiện quyền hành pháp ngày càng mở rộng ảnh hưởng thực tế, có xu hướng “bành trướng” sang cả các thiết chế quyền lực khác (nhất là thiết chế thực hiện quyền lập pháp). Cơ quan thực hiện quyền hành pháp thường được coi là “trung tâm của nhà nước”.^{^[9]}

Mô hình tổng thống chế (cộng hòa tổng thống hay còn gọi là mô hình “tổng thống đứng đầu hành pháp”): mà điển hình là mô hình nhà nước liên bang Hoa Kỳ (gắn liền với việc ban hành bản Hiến pháp năm 1787), ở đó, cơ chế tam quyền (lập pháp, hành pháp và tư pháp) phân lập được áp dụng khá triệt để^{^[10]}. Cả người đứng đầu ngành hành pháp (đứng đầu Chính phủ) và những người làm trong ngành lập pháp (nghị sỹ) đều do dân bầu trực tiếp (nhận sự ủy nhiệm quyền lực trực tiếp từ dân)^{^[11]}. Giữa ba quyền có sự kiềm chế, đối trọng nhau nhất định. Về nguyên lý, Nghị viện trong mô hình này nắm quyền xây dựng luật từ A tới z (tức là từ việc trình dự án luật cho tới việc thảo luận, chỉnh sửa, hoàn thiện và thông qua luật) còn Chính phủ (Tổng thống) chỉ đóng vai trò thực thi những đạo luật mà Nghị viện đã ban hành. Tuy nhiên, thực tiễn hoạt động của mô hình này, ngay tại chính Hoa Kỳ cũng cho thấy, việc xây dựng chính sách làm đường hướng cho việc ban hành luật vẫn là công việc quan trọng hàng đầu của ngành hành pháp^{^[12]}.

Mô hình lưỡng tính (hay còn gọi là mô hình “Tổng thống đứng đầu hành pháp” và “Thủ tướng đứng đầu Chính phủ”): Mô hình này hiện đang được áp dụng ở Pháp, Nga và một số quốc gia khác trên thế giới. Theo mô hình này, cả Nghị viện và Tổng thống đều do dân chúng bầu nên. Tổng thống vừa là nguyên thủ quốc gia, vừa đứng đầu hành pháp nhưng bên cạnh Tổng thống lại tồn tại nội các (Chính phủ) do Thủ tướng đứng đầu. Thủ tướng do Tổng thống chỉ định (và thường có sự phê chuẩn của Nghị viện). Thủ tướng và nội các phải chịu trách nhiệm cả trước Nghị viện và Tổng thống. Tổng thống cũng có thể giải tán Hạ viện trong những trường hợp nhất định, trong khi Hạ viện có thể bỏ phiếu bất tín nhiệm Thủ tướng và tập thể Chính phủ^{^[13]}.

Các nghiên cứu về chính trị học của nhiều học giả ở các nước phát triển thường cho rằng: trong 3 mô hình kể trên (với vô vàn biến thể của nó trong thực tế) đều cho có thể là nền tảng thiết chế quan trọng để hệ thống chính quyền đưa ra những quyết định có chất lượng. Không nên vội vã kết luận rằng, mô hình nào đó thì có khả năng đưa ra các quyết định cho quốc gia kém chất lượng hơn mô hình nào^{^[14]}. Điều này cũng có nghĩa rằng, không nên quy kết sự khác biệt trong mô hình tổ chức bộ máy nhà nước để giải thích cho sự khác biệt trong chất lượng xây dựng và thi hành pháp luật ở mỗi quốc gia.

Dù được tổ chức theo mô hình nào, thì các nhà nước ở các nước công nghiệp phát triển (dựa trên nền tảng kinh tế là nền kinh tế thị trường) đều có 2 hoạt động cơ bản là “xây dựng” và “thi hành” pháp luật. Xây dựng pháp luật luôn được xem là mặt hoạt động quan trọng mang tính tiền đề của mỗi nhà nước. Xây dựng pháp luật cũng là khâu đầu tiên trong chu trình điều chỉnh pháp luật theo đó kết quả của hoạt động xây dựng pháp luật là các quy phạm pháp luật (hoặc văn bản quy phạm pháp luật), làm tiền đề để giải quyết các vụ việc pháp lý cụ thể, là tiền đề để các cơ quan tổ chức thực thi áp dụng pháp luật. Trên cơ sở thực tiễn tổ chức thực thi, các cơ quan có thẩm quyền sẽ kiểm chứng lại tính đúng đắn, phù hợp của pháp luật làm tiền đề khẳng định việc tiếp tục duy trì hay sửa đổi, bổ sung pháp luật theo yêu cầu của tình hình mới. Như vậy, xây dựng pháp luật cung cấp đầu vào cho quá trình thi hành pháp luật và thi hành pháp luật lại cung cấp chất liệu để đánh giá pháp luật và xác định nhu cầu xây dựng pháp luật. Xét về cấu trúc của nhà nước, dù là nhà nước theo chính thể cộng hòa tổng thống, đại nghị hay hỗn hợp thì mỗi bộ máy nhà nước thường được cấu trúc thành 5 thành tố cơ bản là: (1) cơ quan lập pháp, (2) cơ quan hành pháp, (3) cơ quan tư pháp, (4) đội ngũ và bộ máy thư lại (bureaucracy) và (5) các chính quyền địa phương. Hiệu quả công tác xây dựng, thi hành pháp luật của một quốc gia phụ thuộc vào hiệu quả tổ chức và hoạt động của cả 5 thành tố quan trọng này.

Tuy nhiên, sẽ là thiếu sót khi đề cập các mô hình tổ chức bộ máy nhà nước trên thế giới mà không nhắc tới mô hình tổ chức bộ máy nhà nước ở một số nước xã hội chủ nghĩa trước đây được xây dựng dựa trên nền tảng kinh tế là cơ chế kinh tế kế hoạch hóa tập trung và hệ thống chính trị nhất nguyên. Mô hình tổ chức bộ máy nhà nước này được xây dựng dựa trên nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa, theo đó^{^[15]} các cơ quan dân cử là nguồn hình thành các thiết chế khác trong bộ máy nhà nước, các cơ quan nhà nước được cơ quan dân cử lập nên đều phải báo cáo và trực thuộc các cơ quan dân cử, không thừa nhận chế độ đại biểu chuyên nghiệp trong các cơ quan dân cử, cơ quan dân cử tối cao là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, thống nhất quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp với mục tiêu trở thành tập thể hành động,^{^[16]} hoạt động của toàn bộ các cơ quan nhà nước được đặt dưới sự lãnh đạo của một Đảng Cộng sản duy nhất. Thực tiễn lịch sử cho thấy, mô hình tổ chức bộ máy nhà nước vừa nêu trong một thời gian khá dài chưa coi trọng đúng mức vai trò của pháp luật trong đời sống xã hội và khi cơ sở kinh tế đã bước chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường mở cửa, hội nhập thì mô hình nhà nước ấy cũng cần có sự chuyển đổi phù hợp. Ở Việt Nam, quá trình đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước (vốn trước đây bị ảnh hưởng khá đậm bởi mô hình Xô Viết) được tiến hành suốt 3 thập niên vừa qua gắn liền với việc thực hiện chủ trương xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (được chính thức được khẳng định trong lần sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 2001 và được thể chế hóa sâu sắc hơn trong Hiến pháp năm 2013).

So với mô hình tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước trước đó (nhất là mô hình tổ chức bộ máy nhà nước được tổ chức theo Hiến pháp năm 1980) mô hình tố chức và hoạt động của bộ máy nhà nước từ năm 1992 tới nay ngày càng được đổi mới cả về cơ cấu tổ chức và phương thức vận hành, nhất là xét từ mối quan hệ giữa nhân dân với các cơ quan nhà nước và mối quan hệ giữa nhà nước và pháp luật.

Trên cơ sở quy định của Hiến pháp năm 2013, có thể xác định nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam có những đặc điểm cơ bản sau đây: (1) là nhà nước của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân, tất cả quyền lực nhà nước đều của Nhân dân. Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ trực tiếp và bằng dân chủ đại diện; (2) quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Quốc hội là cơ quan thực hiện quyền lập pháp. Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Tòa án là cơ quan xét xử, thực hiện quyền tư pháp. Sự độc lập trong hoạt động xét xử của tòa án được bảo đảm. Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính và có thẩm quyền do luật định; (3) thừa nhận quan điểm quyền con người là quyền tự nhiên, vốn có của con người, Nhà nước có trách nhiệm công nhận, tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm thực hiện quyền con người, quyền công dân; (4) Nhà nước được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật, tuân thủ các cam kết quốc tế; (5) Hiến pháp có vị trí tối thượng trong hệ thống pháp luật. Mọi văn bản pháp luật khác đều phải phù hợp với Hiến pháp và mọi hành vi vi phạm Hiến pháp đều bị xử lý; (6) Nhà nước Việt Nam đặt dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam.

Trước Hiến pháp năm 2013, khái niệm nhà nước pháp quyền XHCN đã xuất hiện trong các văn kiện chính thức của Đảng Cộng sản Việt Nam từ Hội nghị đại biểu toàn quốc giữa nhiệm kỳ khóa VII (năm 1994), trong Hiến pháp vào dịp sửa đổi năm 2001. Từ Đại hội X (năm 2006) của Đảng, Đảng Cộng sản Việt Nam đã chính thức coi “nhà nước pháp quyền XHCN” là một trong 8 đặc trưng của xã hội XHCN với hàm ý Việt Nam sẽ không có xã hội XHCN nếu như không có nhà nước pháp quyền. Điều đó được khẳng định trong Cương lĩnh (bổ sung, phát triển năm 2011) của Đảng.

Tìm đặc trưng của Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam trong bản chất của hệ thống chính trị hiện hành, trong lịch sử phương thức tổ chức và thực hiện quyền lực đang thực sự chi phối tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước và xã hội, chúng ta có thể thấy Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam có hai đặc trưng sau đây:

Thứ nhất, đó là nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước: Khác với nhà nước pháp quyền ở nhiều quốc gia khác, nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước ở Việt Nam được xác định như sau: Quyền lực nhà nước thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp, về mặt lập hiến, lập pháp, quyền lực nhà nước được xác định là thuộc về nhân dân và nhân dân thực hiện quyền lực đó thông qua Quốc hội. Quốc hội được coi là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. GS.TS Trần Ngọc Đường đã nhận xét rằng Việt Nam kế thừa sự phân công quyền lực nhà nước thành lập pháp, hành pháp và tư pháp song không chấp nhận sự độc lập giữa các nhánh quyền lực này và không chấp nhận sự chế ước giữa ba nhánh quyền lực. Nguyên tắc tổ chức và thực hiện quyền lực này ở nước CHXHCN Việt Nam rất khác so với nhà nước pháp quyền ở các quốc gia khác. Ở các quốc gia khác, giữa các nhánh quyền lực có sự độc lập và không phải là cơ quan lập pháp, cũng không phải là cơ quan lập pháp hay tư pháp được coi là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Người nắm quyền lực nhà nước có vị trí tối thượng là nhân dân và nhân dân thực hiện quyền lực này thông qua các công cụ dân chủ trực tiếp như phúc quyết, bầu cử, trưng cầu dân ý, bỏ phiếu bất tín nhiệm v.v. Như vậy, quyền lực nhà nước ở Việt Nam được coi là thống nhất và điểm thống nhất của quyền lực là Quốc hội, ít nhất là về mặt pháp luật. Tuy nhiên, thực tế thực hiện quyền lực nhà nước ở nước CHXHCN Việt Nam không thực sự phản ánh nguyên tắc quyền lực tập trung thống nhất ở Quốc hội. Quốc hội được coi là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp song thực tế cho thấy Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao đều có quyền ban hành pháp luật. Cách tiếp cận này đối với việc xác định vị trí của cơ quan lập pháp không phù hợp với yêu cầu của Nhà nước pháp quyền, nơi quyền lực lập pháp, hành pháp và tư pháp có sự cân bằng và chế ước lẫn nhau. Một trong những biểu hiện nữa của việc coi quyền lực nhà nước thống nhất và tập trung ở Quốc hội là việc Quốc hội được giao chức năng lập hiến. Việc trao cho Quốc hội quyền lập hiến, tức quyền làm ra và sửa đổi Hiến pháp rất dễ dẫn tới sự loại trừ nguyên tắc quyền lực tối cao thuộc về nhân dân. Không có quyền lực tối cao nào hơn là quyền lực phê chuẩn đạo luật cơ bản của quốc gia, đạo luật qui định nền tảng chính trị, kinh tế xã hội của Quốc gia.

Chỉ tới Hiến pháp năm 2013, vị trí và vai trò của Chính phủ với tư cách là cơ quan thực hiện quyền hành pháp mới được ghi nhận. Trước đó, yếu tố “chấp hành” của Quốc hội rất được coi trọng khi xác định Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, là cơ quan thành lập và giám sát Chính phủ. Cũng chính cách tiếp cận này đã dẫn tới việc hiến định trong Hiến pháp 1992 sửa đổi năm 2001 và chi tiết hóa trong Luật tổ chức Chính phủ nhiều nhiệm vụ, trách nhiệm không phù hợp với chức năng hành pháp trong lúc đó nhiều nhiệm vụ, chức năng vốn có của cơ quan hành pháp như chức năng công tố, chức năng đảm bảo điều kiện hỗ trợ cho hoạt động xét xử của tòa án, sự độc lập của tòa án không được qui định. Vai trò điều hành nền kinh tế vĩ mô của Chính phủ chưa được xác định phù hợp với vị trí và chức năng của cơ quan hành pháp và có những lĩnh vực, có những khía cạnh vượt quá thẩm quyền của Chính phủ, đặc biệt là trong lĩnh vực ngân sách. Tình trạng trong Chính phủ có các Bộ và mỗi bộ đều được quyền ban hành văn bản pháp luật, có một hệ thống các quan, tổ chức trực thuộc khổng lồ khiến cho việc vận hành của Chính phủ thiếu tập trung, chồng chéo, mâu thuẫn, từ đó tạo ra nhiều “chính phủ con” trong Chính phủ.

Quyền tư pháp được tổ chức theo nguyên tắc quyền lực thống nhất và tập trung ở Quốc hội. Bản thân nội dung quyền tư pháp chưa được xác định rõ. Quyền tư pháp được hiểu theo pháp luật hiện hành được hiểu khá rộng, bao gồm hoạt động xét xử, hoạt động công tố, hoạt động bổ trợ tư pháp, hành chính tư pháp, thi hành án với trọng tâm là tòa án và hoạt động giám sát tư pháp của Quốc hội. Như vậy, nội hàm của hoạt động tư pháp bao gồm các lĩnh vực khác nhau trùm lên cả hoạt động của cơ quan lập pháp, hoạt động của cơ quan hành pháp và tư pháp. Cách tiếp cận này thể hiện cả trong Chiến lược cải cách tư pháp mà Đảng cộng sản Việt Nam ban hành theo Nghị quyết 49/NQ-TW ngày 3/6/2005. Với những thiết chế hiến định trong Hiến pháp 1992, trong Luật tố tụng hành chính, Bộ luật tố tụng hình sự, Bộ luật tố tụng dân sự thì quyền tư pháp không thể được coi là tương thích với quyền tư pháp độc lập, một nguyên lý cơ bản của Nhà nước pháp quyền ở nhiều quốc gia trên thế giới. Tòa án Việt Nam, trung tâm của quyền lực tư pháp không thể trở thành một thiết chế độc lập thực thi hoạt động công lý. Sự phụ thuộc của hệ thống tòa án đối với Quốc hội, Hội đồng nhân và Ủy ban nhân dân, với các tổ chức đảng khác nhau không cho phép thẩm phán xét xử độc lập theo pháp luật và chỉ tuân theo pháp luật. Ngay việc đặt hoạt động xét xử của tòa án dưới sự kiểm soát của Viện kiểm sát cũng đã đủ để hạn chế tính độc lập của tòa án. Sự mâu thuẫn giữa nguyên tắc hiến định “Khi xét xử, thẩm phán và Hội thẩm nhân dân độc lập và chỉ tuân theo pháp luật” với sự tồn tại của các thiết chế như Viện Kiểm sát, Ủy ban Tư pháp với chức năng xem xét lại bản án của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân Tối cao đương nhiên khó có thể làm cho quyền tư pháp ở Việt Nam hiện nay tương thích với yêu cầu của Nhà nước pháp quyền ở các quốc gia trên thế giới.

Thứ hai, vai trò lãnh đạo duy nhất của Đảng cộng sản Việt Nam: Vai trò lãnh đạo duy nhất của nguyên tắc Đảng Cộng sản lãnh Việt Nam và phương thức lãnh đạo của Đảng là đặc trưng rõ ràng nhất của là đối với nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam. Tuy phần lớn các quốc gia có nhà nước pháp quyền hiện nay đều có nền chính trị đa nguyên, Việt Nam, từ kinh nghiệm, thực tiễn đấu tranh cách mạng và xây dựng chính quyền của mình không chấp nhận hệ thống đa nguyên, đa đảng. Hiến pháp Việt Nam (kể từ năm 1980) đã chính thức hiến định vai trò lãnh đạo của Đảng cộng sản Việt Nam. Vai trò lãnh đạo của Đảng cộng sản Việt Nam được khẳng định với nhiều lý do. Một là, trong suốt hơn 8 thập kỷ qua, chưa có một chính đảng nào thực hiện được vai trò lãnh đạo nhân dân giành độc lập dân tộc, đưa đất nước đến những thắng lọi. Chỉ có Đảng cộng sản Việt Nam làm được điều này và sứ mệnh lãnh đạo đất nước vẫn được nhân dân tín nhiệm giao cho Đảng. Hai là, Đảng cộng sản Việt Nam là đội tiên phong của giai cấp công nhân Việt Nam, đại biểu trung thành với quyền lợi của giai cấp công nhân, nhân dân lao động và của cả dân tộc. Ba là, vai trò lãnh đạo duy nhất của Đảng cộng sản Việt Nam không mâu thuẫn với việc xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN. Bốn là, Đảng Cộng sản và Nhà nước xã hội chủ nghĩa là những lực lượng lãnh đạo và quản lý xã hội. Những lực lượng này có khả năng nhận thức và vận dụng các quy luật kinh tế khách quan, chuyển hóa chúng thành đường lối, chính sách, pháp luật, kế hoạch... để tổ chức thực hiện, đưa vào cuộc sống, nâng cao đời sống của quần chúng nhân dân đông đảo nhằm thực hiện mục tiêu dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh. Đảng Cộng sản và Nhà nước xã hội chủ nghĩa là những thành tố cơ bản của hệ thống chính trị, của kiến trúc thượng tầng chính trị. Tăng cường sự lãnh đạo của Đảng và vai trò quản lý của Nhà nước chính là tăng cường sự tác động của chính trị xã hội chủ nghĩa đối với kinh tế thị trường để thúc đẩy kinh tế thị trường phát triển đúng định hướng xã hội chủ nghĩa; ngược lại, sự phát triển của kinh tế thị trường sẽ buộc Đảng phải tự đổi mới, tự chỉnh đốn, nhất là đổi mới phương thức lãnh đạo, còn Nhà nước phải đổi mới tổ chức và phương thức hoạt động, phải cải cách hành chính cho phù hợp với yêu cầu, quy luật của kinh tế thị trường. Những phân tích trên về quan điểm, nhận thức, về vai trò lãnh đạo được Hiến định của Đảng Cộng sản Việt Nam cho phép khẳng định vai trò lãnh đạo duy nhất của Đảng cộng sản là đặc trưng cơ bản của nhà nước pháp quyền XHCN.

Với chức năng cơ bản của Đảng Cộng sản lãnh đạo là việc đề ra đường lối phát triển của quốc gia (thể hiện trong Cương lĩnh và các văn kiện khác của Đảng), lẽ đương nhiên, trong nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, công tác xây dựng pháp luật cũng đặt dưới sự lãnh đạo của Đảng. Chủ trương của Đảng trở thành cơ sở tư tưởng chính trị và nguồn ý tưởng xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật.

1. Những yêu cầu đối vói pháp luật trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa

Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, như cách ghi nhận trong Hiến pháp năm 2013 là nhà nước mà mọi tổ chức và hoạt động của nó đều phải dựa trên cơ sở của pháp luật, dựa trên sự dẫn dắt của pháp luật. Chính vì thế, nói tới nhà nước pháp quyền, không thể không nói tới pháp luật và lại càng không thể không đề cao vai trò của pháp luật. Điều cũng cần được lưu ý là, pháp luật trong nhà nước pháp quyền và pháp luật trong các loại hình tổ chức bộ máy nhà nước khác có sự khác biệt lớn về mặt nội dung và cách thức thể hiện. Chẳng hạn, với yêu cầu về việc bảo đảm tính dân chủ và sự giới hạn, kiểm soát quyền lực nhà nước, quan niệm pháp luật chỉ là công cụ để nhà nước kiểm soát xã hội vốn được thừa nhận rộng rãi trong lý luận về pháp luật ở các nước xã hội chủ nghĩa trước đây đã không còn phù hợp. Thay vào đó, với nhà nước pháp quyền, pháp luật không thể chỉ là công cụ để nhà nước quản lý/kiểm soát xã hội mà còn là công cụ để nhân dân kiểm soát việc thực thi quyền lực nhà nước, bảo đảm nhân dân là chủ thể đích thực và tối cao của quyền lực nhà nước, công cụ tạo ra khoảng không gian tự do sáng tạo cho mỗi cá nhân con người. Pháp luật chính là cơ sở, là tiền đề tổ chức và vận hành các cơ quan trong bộ máy nhà nước. Mọi tổ chức và hoạt động của nhà nước theo nguyên tắc pháp quyền đều phải bảo đảm tính hợp hiến và hợp pháp.

Làm rõ những yêu cầu đối với pháp luật trong Nhà nước pháp quyền không hề là vấn đề đơn giản. Các chuyên gia của dự án công lý thế giới (World Justice Project),^{^[17]} đã khá thành công khi thực hiện nhiệm vụ này. Theo các chuyên gia này, pháp luật trong nhà nước pháp quyền phải đáp ứng các yêu cầu cơ bản sau:

Thứ nhất, ghi nhận và có cơ chế thực hiện trên thực tế yêu cầu chính quyền, công chức và viên chức chính quyền phải chịu trách nhiệm trước pháp luật. Yêu cầu này của pháp luật được thể hiện ở những điểm sau: Một là, quyền hạn của chính quyền và công chức, viên chức chính quyền phải được xác định và hạn chế bởi Hiến pháp hoặc đạo luật cơ bản ở hai khía cạnh: (i) quyền hạn của chính quyền phải được xác định và hạn chế bởi luật cơ bản và chính quyền, các công chức, viên chức chính quyền có nghĩa vụ phải bảo vệ; (ii) Luật qui định quyền hạn của chính quyền chỉ được thay đổi, bổ sung như chính nó qui định. Hai là, quyền hạn của chính quyền và công chức, viên chức chính quyền được kiểm soát chính thức, tức bởi các cơ quan nhà nước và phi chính thức, tức bởi các thiết chế xã hội. Yêu cầu này thể hiện ở các khía cạnh sau: Luật cơ bản (Hiến pháp) phân công quyền lực giữa các cơ quan nhà nước theo cách để bất cứ cơ quan nào cũng chịu sự kiểm soát; (ii) Luật cơ bản đảm bảo để có sự kiểm soát dân sự đối với hoạt động cưỡng chế và hoạt động quân sự; (iii) Chính quyền phải có các qui trình để xem xét lại hành động của bản thân và của công chức, viên chức chính quyền; (iv) Chính quyền phải cập nhật thông tin chính xác cho công chúng, cho báo chí và chỉ hạn chế cung cấp thông tin theo những ngoại lệ luật định. Ba là, chính quyền phải tuân thủ các hiệp định quốc tế mà mình là thành viên và tuân thủ tập quán pháp quốc tế. Yêu cầu này thể hiện ở hai khía cạnh sau: (i) Chính quyền thực hiện các nghĩa vụ pháp lý quốc tế trong quan hệ với cá nhân và tổ chức trong phạm vi tài phán của mình; (ii) Chính quyền trong quan hệ với các quốc gia và cá nhân luôn tìm cách giải quyết các tranh chấp quốc tế phù hợp với các hiệp ước quốc tế mà mình là thành viên và tập quán pháp quốc tế. Bốn là, chính quyền, công chức, viên chức chính quyền phải chịu trách nhiệm theo pháp luật. Yêu cầu này thể hiện ở những khía cạnh sau: (i) chính quyền, công chức, viên chức chính quyền phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về những hành vi sai trái, kể cả việc lạm dụng chức vụ vì lợi ích cá nhân, những hành vi vượt quá quyền hạn được giao cũng như các vi phạm pháp luật khác; (ii) chính quyền, công chức, viên chức chính quyền bắt buộc phải thực hiện các nghĩa vụ của mình theo luật định và phải tránh những hành vi phạm luật; (iii) chính quyền, công chức, viên chức chính quyền phải chịu các chế tài do thực hiện các tiêu chuẩn và xử sự chính thức, kể cả những hành vi sau khi kết thúc nhiệm kỳ công tác; (iv) chính quyền, công chức, viên chức chính quyền phải tuân thủ việc các qui trình rõ ràng trong mua sắm công, quốc hữu hóa, tư nhân hóa và các quyết định được minh chứng về việc công chúng có thể tiếp cận với thời gian và chi phí hợp lý; (v) chính quyền, công chức, viên chức chính quyền, những tổ chức, cá nhân, báo chí phản ánh những hành vi sai trái của chính quyền phải được bảo vệ khỏi sự trả thù.

Thứ hai, pháp luật phải rõ ràng, được công bố, ổn định. Yêu cầu này thể hiện ở những khía cạnh sau: (i) các quy định của pháp luật phải rất rõ ràng;

Luật và những tổng tập các văn bản pháp luật và hành chính phải được công bố và mang tính tiếp cận rộng rãi theo cách thức có thể cập nhật sát nhất, được công bố bằng những ngôn ngữ chính thức và theo những phương thức để những người khiếm khuyết có thể tiếp cận được; (iii) các luật phải ổn định ở mức đủ để công chúng có thể nắm vững được hành vi nào được phép và hành vi nào bị cấm và không được sửa đổi hoặc bị làm lệch một cách bí mật hoặc bằng quyết định hành chính.

Thứ ba, pháp luật phải công bằng. Tiêu chí này được thể hiện ở những khía cạnh sau: (i) các đạo luật không được tạo ra sự độc tôn hay sự phân biệt vô lý dựa trên địa vị kinh tế; (ii) các đạo luật không được tạo ra sự độc tôn hay sự phân biệt vô lý dựa trên địa vị xã hội bao gồm cả chủng tộc, màu da, nguồn gốc xã hội hoặc nguồn gốc thiểu số, đẳng cấp, quốc tịch, ngoại lai, tôn giáo, ngôn ngữ, quan điểm hoặc xu hướng chính trị, giới, tình trạng hôn nhân, xu hướng đổi giới hoặc giới tính, tuổi và khuyết tật; (iii) các đạo luật phải đảm bảo qui chế đãi ngộ quốc gia cho những người không phải là công dân song sinh sống và kinh doanh hợp pháp trên lãnh thổ thuộc quyền tài phán của quốc gia; (iv) các đạo luật không được buộc những người không tôn giáo phải theo giáo điều; (v) các đạo luật phải cấm việc áp dụng hồi tố tăng nặng trong pháp luật hình sự; (vi) Các đạo luật bảo quyền được tham gia các hoạt động thương mại theo các qui chế hợp lý.

Thứ tư, pháp luật phải bảo vệ quyền cơ bản của con Yếu tố này được thể hiện ở những khía cạnh sau: (i) Các luật phải đảm bảo sự bình đẳng trước phải luật và sự bảo vệ như nhau chống sự phân biệt đối xử; (ii) các luật bảo vệ quyền riêng tư, quyền tự do ý kiến, tụ tập, lập hội và thương lượng tập thể; (iii) các luật phải bảo vệ tự do tư tưởng, tự do tín ngưỡng và tự do đi lại cũng như tự do trao đổi quan điểm; (iv) các luật phải bảo vệ quyền của bị cáo; (v) các luật phải đảm bảo quyền được yêu cầu cơ quan xét xử có thẩm quyền phục hồi các quyền bị vi phạm; (vi) pháp luật phải bảo vệ an toàn thân thể, tính mạng con người (thể hiện ở những khía cạnh như: pháp luật phải bảo vệ cá nhân khỏi những đối xử hoặc hình phạt bất công từ phía chính quyền, kể cả nhục hình, bắt bớ tùy tiện, giam giữ hay trục xuất vô cớ, pháp luật phải bảo vệ cá nhân và trừng phạt các tội phạm chống con người); (vii) pháp luật phải bảo vệ an toàn tài sản của cá nhân (thể hiện ở các khía cạnh như: phải đảm bảo quyền chiếm hữu, chuyển nhượng, cho thuê tài sản bao gồm cả động sản, bất động sản và tài sản trí tuệ; phải cấm việc trưng thu tài sản, kể cả việc trưng thu bởi chính quyền mà không có sự đền bù công bằng; phải chống các tội phạm xâm hại tài sản).

Thứ năm, pháp luật phải được ban hành, thực hiện và cưỡng chế thông qua qui trình mà công chúng có thể tiếp cận được. Yêu cầu này thể hiện ở các khía cạnh sau: (i) các trình tự lập pháp, hành chính và tư pháp được thực hiện với sự thông báo kịp thời và công khai cho công chúng; (ii) trình tự xây dựng pháp luật (kể cả trình tự lập pháp và trình tự ban hành văn bản hành chính) phải đảm bảo để các ý kiến khác nhau được lắng nghe và được cân nhắc; (iii) các dự thảo luật chính thức và ghi chép hoặc biên bản về các qui trình lập pháp, qui trình hành chính phải dễ dàng tiếp cận đối với công chúng đúng lúc; (iv) các quyền định hành chính, các quyết định tư pháp phải được công bố rộng rãi và được phân phối đúng lúc; (v) không được áp dụng hoặc cưỡng chế dựa trên sự tùy tiện hay sự lựa chọn, vì lợi thế chính trị hoặc để trả thù các hoạt động hoặc việc bày tỏ quan điểm hợp pháp; (vi) các nhượng quyền, giấy phép, các hợp đồng mua sắm công hay các ưu đãi khác không được giao, phân bổ hoặc từ chối dựa trên địa vị kinh tế xã hội, kể cả chủng tộc, màu da, nguồn gốc thiểu số hoặc nguồn gốc xã hội, đẳng cấp, quốc tịch, người ngoại lai, tôn giáo hoặc chính kiến xu hướng chính trị, giới, giới tính hoặc xu hướng giới tính, tuổi hoặc tình trạng khiếm khuyết; (vii) được thực hiện và cưỡng chế không có bất cứ sự can thiệp trái phép từ các công chức chính quyền hoặc bởi lợi ích cá nhân; (viii) cá nhân và pháp nhân không bị áp đặt các khoản phí thái quá hay thiếu hợp lý hoặc bị buộc phải thanh toán hoặc phải thuyết phục các nhân viên chính quyền có nhiệm vụ phải thực hiện hoặc cưỡng chế pháp luật để có được việc giải quyết vấn đề kịp thời ngoài những gì luật định; (ix) Các qui trình lập pháp, hành chính được thực hiện ngay, không chậm trễ và các quyết định hành chính, các bản án phải được thực thi kịp thời; (x) phải đảm bảo việc khôi phục hiệu quả và kịp thời quyền bị xâm hại nhằm ngăn chặn và xử lý việc không tuân thủ pháp luật.

Ở Việt Nam, làm rõ các yêu cầu mà pháp luật cần phải đáp ứng trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam cũng đã được các văn kiện của Đảng và nhiều nhà nghiên cứu và hoạt động thực tiễn quan tâm giải mã. Nghị quyết số 48/NQ-TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về "Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020” đã đề ra các yêu cầu cơ bản của một hệ thống pháp luật theo tiêu chí, yêu cầu của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Theo đó, về mặt nội dung, pháp luật trong nhà nước pháp quyền phải mang bản chất dân chủ (là pháp luật của dân, do dân, vì dân, bảo vệ quyền con người, quyền tự do, dân chủ của công dân)^{^[18]}. Pháp luật ấy cũng là công cụ để người dân kiểm soát sự vận hành quyền lực nhà nước, đảm bảo cho nhà nước “trong sạch, vững mạnh”, không tham nhũng, không lạm quyền, thực sự là nhà nước “của nhân dân, do nhân dân, và vì nhân dân”, không xâm phạm quyền làm chủ của dân. Đó cũng chính là thứ pháp luật góp phần thúc đẩy phát triển đất nước, mà với Việt Nam hiện nay chính là phải góp phần thực hiện thành công công cuộc công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, mở cửa, hội nhập. Với tư cách là hệ thống biển chỉ dẫn hành vi cho mọi tổ chức, cá nhân, cơ quan nhà nước, chúng tôi cho rằng, pháp luật trong nhà nước pháp quyền XHCN muốn thể hiện được đầy đủ vai trò, sứ mệnh của mình phải là hiện thân của trí tuệ, sự sáng suốt trong đường lối, chính sách của Nhà nước, sự đồng thuận cao của nhân dân đối với nội dung của pháp luật. Điều này cũng có nghĩa rằng, pháp luật ấy phải là sản phẩm của một quy trình xây dựng mang tính dân chủ và khoa học.

Về mặt kỹ thuật, pháp luật trong nhà nước pháp quyền coi Hiến pháp có vị trí tối thượng, các đạo luật là nguồn quy phạm cơ bản điều chỉnh các quan hệ xã hội.^{^[19]} Pháp luật trong nhà nước pháp quyền phải “đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch ”, và dễ tiếp cận. Pháp luật giữ vị trí tối thượng trong việc đảm bảo tính chính danh, chính đáng của nhà nước, không chỉ là công cụ để nhà nước quản lý xã hội mà còn là công cụ để nhân dân (cũng như các cơ quan hữu quan) quản lý, kiểm soát, chế ước quyền lực nhà nước. Pháp luật trong nhà nước pháp quyền phải có chất lượng cao, dựa trên các văn bản pháp luật có chất lượng tốt (tất nhiên, ở các nước theo truyền thống án lệ, còn đòi hỏi án lệ có chất lượng tốt). Văn bản pháp luật “tốt” được nhiều chuyên gia ở Việt Nam xác định là văn bản đáp ứng các tiêu chuẩn sau đây^{^[20]}: (1) phải giải quyết mục tiêu vấn đề đặt ra trên cơ sở đảm bảo tính kinh tế, hiệu quả; (2) các chính sách thể hiện trong văn bản rõ ràng, bảo đảm nhất quán với chính sách chung của Nhà nước trong lĩnh vực mà dự thảo điều chỉnh; (3) nội dung văn bản phải hợp hiến, hợp pháp, bảo đảm tính thống nhất, tính đồng bộ của hệ thống pháp luật, bảo đảm tính tương thích với điều ước quốc tế mà Việt Nam đã ký kết hoặc gia nhập; (4) nội dung quy định trong dự thảo phù hợp với điều kiện kinh tế, xã hội; vừa phải đảm bảo yêu cầu quản lý nhà nước đồng thời phải đảm bảo thúc đẩy phát triển xã hội; (5) nội dung văn bản phải đảm bảo tính khả thi (các điều kiện bảo đảm thi hành văn bản như nguồn tài chính, nguồn nhân lực; các biện pháp đảm bảo thực hiện nội dung các chính sách của văn bản... phải được quy định cụ thể, đầy đủ và hợp lý)^{^[21]}; (6) nội dung các quy định phải minh bạch, cụ thể, rõ ràng, dễ hiểu, dễ thực hiện (đối tượng chịu sự tác động của văn bản phải biết được họ phải làm gì, được phép làm gì, không được phép làm gì; cơ quan nhà nước chỉ được phép làm gì, đến mức độ nào...); (7) đảm bảo tính ổn định của hệ thống pháp luật; các quy định trong văn bản phải cụ thể, nhưng không quá chi tiết dẫn đến nguy cơ phải sửa đổi, bổ sung ngay sau khi văn bản được ban hành; (8) chế tài đặt ra phải hợp lý, tương xứng với tính chất, mức độ hành vi vi phạm. Tám tiêu chuẩn kể trên được các chuyên gia Việt Nam đúc rút từ thực tiễn kinh nghiệm lập pháp của Việt Nam cũng như có tham khảo kinh nghiệm quốc tế về vấn đề này.^{^[22]}

Thực tế cho thấy, vi phạm các tiêu chuẩn trên vẫn khá bức xúc trong việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật Việt Nam mà nhiều học giả ở Việt Nam đã chỉ ra[23].

MÔ HÌNH XÂY DỰNG PHÁP LUẬT TRONG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN XÃ HỘI CHỦ NGHĨA

1. Bản chất của hoạt động xây dựng pháp luật trong nhà nước pháp quyền XHCN

Để xây dựng được khái niệm về “mô hình xây dựng pháp luật trong nhà nước pháp quyền XHCN”, bên cạnh việc làm rõ bản chất của nhà nước pháp quyền XHCN và những yêu cầu mà nhà nước pháp quyền XHCN đặt ra đối với pháp luật, một điểm rất quan trọng cần phải giải mã là phải làm rõ bản chất của hoạt động xây dựng pháp luật trong nhà nước pháp quyền XHCN. Yêu cầu này là điều tự nhiên bởi thật khó đặt ra vấn đề đổi mới, hoàn thiện mô hình xây dựng pháp luật trong nhà nước pháp quyền XHCN, thông qua đó, đổi mới công tác xây dựng pháp luật, phúc đáp yêu cầu nâng cao chất lượng của hệ thống pháp luật nếu chúng ta không có nhận thức đúng và sâu sắc về bản thân đối tượng mà chúng ta đang có nhu cầu cải cách, đổi mới.

Bản chất của hoạt động xây dựng pháp luật không phải là chủ đề bàn luận mới của giới khoa học pháp lý ở Việt Nam^{^[24]}. Sự thực, tại các cơ sở đào tạo luật ở nước ta, trong các khóa giảng thuộc chuyên ngành lý luận nhà nước và pháp luật, chủ đề về “xây dựng pháp luật” đã được giảng dạy cho sinh viên ở các cơ sở đào tạo luật của nước ta. Một cách khái quát nhất, xây dựng pháp luật là hoạt động ban hành, sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ các quy định của pháp luật (tức là các quy phạm pháp luật) cho phù hợp với nhu cầu điều chỉnh pháp luật đối với các quan hệ xã hội²¹. Nói cách khác, xây dựng pháp luật là hoạt động tạo lập mới hoặc thay đổi các quy phạm pháp luật đã có - tế bào của hệ thống pháp luật. Thông qua hoạt động xây dựng pháp luật, hệ thống pháp luật có thể tăng lên hoặc giảm đi về số lượng các quy định. Không ít nhà khoa học pháp lý ở Việt Nam cho rằng, bản chất của hoạt động xây dựng pháp luật cần được nhìn nhận từ 2 khía cạnh cơ bản: Ở khía cạnh chính trị, xây dựng pháp luật là hoạt động nhằm “thể hiện ý chí của nhà nước thành pháp luật”.^{^[25]} Đây cũng là quá trình “nhận thức và thể hiện các lợi ích của... xã hội,...của nhóm xã hội ^{^[26]}. Nói cách khác, xây dựng pháp luật là loại lao động quyền lực đặc biệt, thông qua đó các chuẩn mực xã hội được quyền uy hóa. Gắn với điều kiện chính trị cụ thể ở nước ta, xây dựng pháp luật chính là sự thể chế hóa đường lối, chính sách của Đảng Cộng sản Việt Nam. Ở khía cạnh kỹ thuật pháp lý, xây dựng pháp luật là “quá trình sáng tạo pháp luật... hình thành hệ thống các quy định pháp luật”^{^[27]}. Tổng hợp lại, nhiều nhà khoa học pháp lý cho rằng, xây dựng pháp luật là “một hoạt động kỹ thuật-pháp lý mang tính chính trị”. Xây dựng pháp luật, về bản chất, là hoạt động nhằm tạo ra các quy phạm pháp luật. Đó là hoạt động “đưa ý chí của Nhà nước, ý chí của nhân dân lên thành pháp luật”^{^[28]}. Trong thực tiễn ở Việt Nam, xây dựng pháp luật là hoạt động mang tính tổ chức rất chặt chẽ, được tiến hành theo những trình tự và thủ tục pháp luật quy định. Cụ thể, hiện tại, việc xây dựng và ban hành các văn bản của chính quyền trung ương được thực hiện theo các quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 (và Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/03/2009 của Chính phủ Quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật) còn việc xây dựng và ban hành các văn bản của chính quyền địa phương được thực hiện theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân năm 2004. Trên cơ sở những nhận thức chung kể trên, đã có nhà khoa học của Việt Nam khẳng định: “Xây dựng pháp luật ở Việt Nam là một quá trình hoạt động vô cùng quan trọng, phức hợp, bao gồm rất nhiều các hoạt động kế tiếp nhau, liên hệ chặt chẽ với nhau, do nhiều tổ chức và cá nhân có vị trí vai trò, chức năng, quyền hạn khác nhau cùng tiến hành, nhằm chuyển hóa ý chí của Nhà nước, của nhân dân Việt Nam thành những quy định pháp luật dựa trên những nguyên tắc nhất định và được thể hiện dưới những hình thức pháp lý nhất định mà chủ yếu là văn bản quy phạm pháp luật”^{^[29]}.

Quan niệm hoạt động xây dựng pháp luật là loại hình lao động quyền lực nhằm “đưa ý chí của Nhà nước, ý chí của nhân dân lên thành pháp luật”, tạo ra các quy phạm pháp luật như đề cập ở trên là đúng nhưng chưa đủ. Qua nghiên cứu của đề tài cấp nhà nước này, chúng tôi thấy cần bổ sung thêm 4 khía canh nhận thức về bản chất của hoạt động xây dựng pháp luật (nhất là gắn với điều kiện cụ thể của Việt Nam):

Thứ nhất, nhìn từ góc độ về phân công, phối hợp, kiểm soát quyền lực nhà nước, xây dựng pháp luật là việc thực hiện quyền lập pháp (của Quốc hội) và việc thực hiện lập pháp ủy quyền (do các cơ quan nhà nước được Quốc hội quy định hoặc giao nhiệm vụ ban hành văn bản quy phạm pháp luật). Chính vì thế, hoạt động xây dựng pháp luật luôn gắn liền với cơ chế thực thi quyền lực nhà nước, cơ chế vận hành của Quốc hội và các cơ quan nhà nước thực hiện lập pháp ủy quyền. Thêm vào đó, chất lượng của công tác xây dựng pháp luật liên quan trực tiếp tới uy tín của Quốc hội (trái tim của một nền dân chủ) và các cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

Thứ hai, cần nhấn mạnh tới thực tế Nhân dân không phải là một khối đồng nhất mà là những khối, những nhóm lợi ích rất đa dạng. Thực tiễn Việt Nam trong gần 30 năm đổi mới vừa qua cho thấy xu thế phân tầng xã hội là một thực tế và sự phân tầng ấy ngày càng phức tạp. Cách tiếp cận cấu trúc xã hội theo kiểu truyền thống là 2 giai cấp (nông dân, công nhân), 1 tầng lớp (trí thức) đã ngày càng không phản ánh đúng thực tiễn xã hội Việt Nam hiện nay cũng như trong thời gian tới.[30] Chính vì thế, hoạt động hình thành nên pháp luật (ý chí chung của xã hội) thường xảy ra sự tương tác, va chạm, cọ xát, thậm chí là sự đấu tranh về quan điểm, ý kiến giữa các nhóm lợi ích khác nhau. Điều này có nghĩa rằng, xây dựng pháp luật không đơn thuần là công việc riêng có của các cơ quan nhà nước hoặc các quan chức nhà nước mà công việc này thường bị các chủ thể khác nhau, đại diện cho những nhóm lợi ích khác nhau trực tiếp hoặc gián tiếp tác động. Điều này cũng có nghĩa rằng, cần nhìn nhận xây dựng pháp luật luôn ở trong trạng thái động và “mở”, không chỉ là sự tương tác giữa các thành tố trong bộ máy nhà nước mà thường có sự tương tác giữa các cơ quan nhà nước với các tổ chức, cá nhân bên ngoài nhà nước. Điều này cũng hàm ý rằng, xây dựng pháp luật luôn diễn ra trong môi trường chính trị-xã hội mà ở đó kết quả của hoạt động xây dựng pháp luật là sự kéo dài của những tương tác chính trị. Thực tế phức tạp này cũng góp phần luận giải vì sao hoạt động xây dựng pháp luật thường phải tuân theo những trình tự, thủ tục khá đặc biệt để bảo đảm rằng pháp luật thực sự là sản phẩm phản ánh ý chí chung của xã hội chứ không chỉ là sản phẩm của sự phản ánh ý chí của những nhóm lợi ích nhất định.

Thứ ba, cần nhấn mạnh tới thực tế rằng “xây dựng pháp luật” là một quá trình ra quyết định và pháp luật là các quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền để giải quyết những vấn đề mà thực tiễn xã hội đòi hỏi.^{^[31]} Nói cách khác, xây dựng pháp luật là quá trình xã hội (thông qua các cơ quan nhà nước có thẩm quyền) chọn lựa những giải pháp pháp lý để xử lý các vấn đề mà xã hội đang đặt ra, đòi hỏi nhà nước phải có biện pháp ứng phó. Xây dựng pháp luật chính là quá trình xã hội ra quyết định về việc thay đổi hành vi của những chủ thể nhất định để giải quyết các vấn đề xã hội đặt ra. Việc quan niệm xây dựng pháp luật là một quá trình ra quyết định, sẽ đưa tới nhiều gợi mở quan trọng cho việc nhận diện chính xác hơn những vấn đề trong công tác hoàn thiện pháp luật. Theo lý thuyết về ra quyết định, một quyết định chỉ có thể là quyết định họp lý (tối ưu), nếu người ra quyết định đáp ứng tối thiểu 2 điều kiện sau^{^[32]}: Một là, người ra quyết định (hoặc tham gia vào quá trình ra quyết định) phải có thông tin đầy đủ về vấn đề mà mình cần phải quyết định. Những thông tin này bao gồm: vấn đề mà xã hội đang đặt ra đỏi hỏi phải giải quyết là vấn đề gì? Nguyên nhân của vấn đề này là ở đâu? Sự tồn tại của vấn đề này (nếu không được giải quyết) sẽ mang lại những tác hại gì cho xã hội? Ai (nhóm đối tượng nào) là người phải chịu những tác hại đó? Mức độ phân bố tác hại đó có đồng đều hay không? Xã hội cần có những giải pháp (về nguồn lực, về tổ chức, về nhân lực, về hệ thống truyền thông v.v) như thế nào để giải quyết các vấn đề đó? Nguồn lực giải quyết các vấn đề đó lấy từ đâu? Hai là, người ra quyết định phải có năng lực xử lý các thông tin do tự mình thu thập được hoặc được cung cấp, để nhận diện đúng vấn đề, chọn lựa được giải pháp tối ưu xử lý vấn đề. Cách quan niệm “xây dựng pháp luật” là một quá trình ra quyết định cho thấy về mặt phương pháp luận, chúng ta chỉ có thể cải thiện chất lượng của pháp luật khi chất lượng thông tin sử dụng trong quá trình xây dựng pháp luật phải tốt (tức là phải đầy đủ, toàn diện, khách quan, trung thực) và người ở vị thế ra quyết định phải thực sự đủ “tâm” và “tầm” để xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật có chất lượng.

Thử tư, cần nhìn nhận đúng về mối quan hệ giữa pháp luật và đường lối, chính sách của Đảng cầm quyền, nhất là cần có quan niệm đúng về vai trò của pháp luật với tư cách là công cụ thể chế hóa đường lối, chính sách của Đảng cầm quyền. Có thể nói, quan điểm pháp luật phải thể chế hóa đường lối, quan điểm của Đảng cầm quyền là đúng về mặt nguyên tắc, nhằm đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng trong công tác xây dựng pháp luật. Tuy nhiên, việc thể chế hóa này không có nghĩa công việc của những người soạn thảo, góp ý, thẩm định và biểu quyết thông qua các văn bản pháp luật cụ thể không còn những dư địa để các chủ thể có liên quan thể hiện rõ vai trò và trách nhiệm của mình. Lý do đơn giản là, nếu quan niệm pháp luật chỉ là sự thể chế hóa đường lối, chính sách của Đảng, thì dường như, vai trò, trách nhiệm của người làm công tác xây dựng pháp luật (bao gồm người tham gia tổng kết thực tiễn, phác thảo chính sách, soạn thảo, góp ý, thẩm định, biểu quyết thông qua) dễ bị hiểu giản đơn chỉ là làm nhiệm vụ “diễn dịch” chính sách, đường lối đã quyết từ trước rồi biến thành ngôn ngữ pháp lý. Sự thực, cách hiểu giản đơn như vậy rất không thỏa đáng bởi lẽ đường lối, chính sách của Đảng, nhất là những đường lối, chính sách thể hiện rõ trong các văn kiện của Đảng thường chỉ đề cập tới những quyết sách ở tàm chiến lược. Các chính sách chi tiết, cụ thể thể hiện trong từng quy phạm thường chỉ được hình thành cùng với quá trình nghiên cứu, tổng kết pháp luật trong từng lĩnh vực cụ thể, thậm chí, nhiều chính sách cụ thể, chỉ có thể hình thành và hoàn thiện cùng với quá trình soạn thảo văn bản. Như vậy, dù muốn, dù không, những người tham gia quá trình xây dựng pháp luật cũng là những người trực tiếp hình thành nên những chính sách cụ thể trong khuôn khổ các quyết sách, đường lối có tính chiến lược mà các cơ quan của Đảng cầm quyền đã quyết. Chẳng hạn, với việc xây dựng Luật bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng, chủ trương của Đảng trong các văn kiện chỉ là cần xây dựng đạo luật về lĩnh vực này theo hướng tăng cường công tác bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng. Đây là những định hướng có tính chất chiến lược. Các chính sách cụ thể liên quan tới trách nhiệm của doanh nghiệp đối với người tiêu dùng, kiểm soát hợp đồng giao kết giữa doanh nghiệp với người tiêu dùng, trách nhiệm sản phẩm của doanh nghiệp như thế nào thì chỉ có thể hình thành cùng với quá trình nghiên cứu, tổng kết thực tiễn về lĩnh vực bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng và quá trình soạn thảo, góp ý, thẩm định dự thảo Luật Bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng. Như vậy, tuy nguyên tắc, xây dựng pháp luật là sự thể chế hóa đường lối, chính sách của Đảng là đúng, nhưng cách hiểu, cách vận dụng trong thực tiễn cần linh hoạt để phát huy đúng và đủ vai trò, trách nhiệm của những người làm công tác soạn thảo, xây dựng các văn bản pháp luật cụ thể. Thực tế cho thấy, dư địa “sáng tạo” chính sách cụ thể trong từng văn bản pháp luật của người tham gia công tác tổng kết thực tiễn, soạn thảo, góp ý, thẩm định và thông qua các văn bản quy phạm pháp luật còn rất lớn. Những người tham gia công tác xây dựng pháp luật này không chỉ đơn thuần là người diễn dịch đường lối, chính sách đã được quyết định từ trước, từ đâu đó ở bên ngoài quy trình xây dựng pháp luật. Ngoài ra, nhận thức đúng về quan điểm xây dựng pháp luật là sự thể chế hóa đường lối, chính sách của Đảng cũng đặt ra yêu cầu muốn đổi mới công tác xây dựng pháp luật, công tác hoạch định đường lối, chính sách của Đảng cũng cần có sự đổi mới tương ứng.

Khái niệm mô hình xây dựng pháp luật trong nhà nước pháp quyền XHCN

Trên cơ sở giải mã về bản chất của hoạt động “xây dựng pháp luật” như trên, chúng ta có thể xây dựng được khái niệm về “mô hình xây dựng pháp luật” khi khái niệm “mô hình” được làm rõ. Trong một tài liệu nghiên cứu thuộc lĩnh vực khoa học pháp lý vài năm trước đây, nhóm nghiên cứu do GS.TSKH. Đào Trí úc đứng đầu đã cất công giải mã khái niệm “mô hình”^{^[33]}. Theo nhóm nghiên cứu này, khái niệm “mô hình” được hiểu theo nhiều nghĩa khác nhau. Ở nghĩa hẹp, “mô hình” là “mẫu, khuôn, tiêu chuẩn theo đó mà chế tạo ra sản phẩm hàng loạt”. Mô hình cũng được hiểu là “cơ cấu tái hiện hay bắt chước cấu tạo và hoạt động của cơ cấu khác”. Ở nghĩa rộng, “mô hình” được hiểu là “hình ảnh... ước lệ của một khách thể (hay một hệ thống các khách thể, các quá trình hay hiện tượng)”^{^[34]}. Cũng theo nhóm nghiên cứu này, khái niệm mô hình được sử dụng rộng rãi không chỉ trong lĩnh vực khoa học tự nhiên, lĩnh vực kỹ thuật mà còn được sử dụng trong các lĩnh vực khoa học xã hội, trong đó có luật học và chính trị học^{^[35]}. Việc sử dụng khái niệm này thường gắn liền với việc sử dụng một phương pháp nghiên cứu khoa học quan trọng là phương pháp mô hình hóa, theo đó một khách thể (vì lý do nào đó mà việc tiếp cận nghiên cứu trực tiếp gặp khó khăn) được tái hiện thông qua một khách thể khác (còn gọi là “mô hình”) mà vẫn giữ nguyên các đặc trưng cơ bản của nó, để phục vụ hoạt động nghiên cứu. ứng với lĩnh vực xây dựng pháp luật, có thể nói “mô hình xây dựng pháp luật” là sự mô phỏng những nét đại cương nhất, chính yếu nhất, phản ánh hiện thực hoạt động xây dựng/tạo ra pháp luật. Mô hình ấy, không chỉ bao gồm quy trình xây dựng pháp luật, mà chắc chắn phải bao gồm cả chủ thể tham gia vào quy trình ấy cùng sự phân vai của các chủ thể trong quy trình ấy. Xây dựng pháp luật là một trong hai mặt hoạt động cơ bản của bất cứ nhà nước nào (“xây dựng” và “thực thi” pháp luật). Mô hình xây dựng pháp luật chính là mô hình mà nhà nước thực hiện mặt hoạt động đầu tiên, nền tảng của mình - hoạt động xây dựng pháp luật. Chính vì thế, trong đề tài này, chúng tôi cho rằng mô hình xây dựng pháp luật là mô phỏng về cách thức, cấu trúc và chủ thể tham gia vào quá trình hình thành văn bản quy phạm pháp luật, từ giai đoạn khởi thảo, soạn thảo, tới giai đoạn thông qua và công bố thực hiện. Mỗi nhà nước chỉ có một mô hình xây dựng pháp luật. Nhưng do tính đa dạng về nguồn luật, trong một mô hình xây dựng pháp luật, có thể có các mô hình thành phần, để tạo ra các nguồn luật cụ thể. Đi vào chi tiết hơn, chúng tôi cho rằng, mô hình xây dựng pháp luật của một quốc gia gồm các thành tố cơ bản sau đây:

Những chủ thể có quyền được ban hành pháp luật (những chủ thể được quyền tạo lập ra các quy phạm pháp luật). Những chủ thể này bao gồm chủ thể được trao quyền lập pháp (quyền ban hành luật) và các chủ thể ban hành pháp luật trên cơ sở lập pháp ủy quyền hoặc thực hiện quyền lập quy độc lập.

(2) Quy trình xây dựng pháp luật (nhất là quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật). Quy trình này bao gồm những bước đi cụ thể, những yêu cầu về chất lượng công việc mà các cơ quan, tổ chức có liên quan trong quy trình phải thực hiện, phải đáp ứng cùng vai trò, trách nhiệm của các chủ thể này trong quy trình để ban hành được một văn bản quy phạm pháp luật.

Nếu nhìn nhận, “nhà nước”, ‘cơ quan nhà nước” là các chủ thể được sinh ra để giải quyết các vấn đề của xã hội (qua lăng kính của lực lượng cầm quyền), chúng ta dễ nhìn ra tính thống nhất trong chức năng/sứ mệnh của pháp luật, với chức năng/sứ mệnh của các cơ quan nhà nước. Trong một tập hợp/hệ thống/mạng lưới các cơ quan nhà nước, một trong những vấn đề cốt tử phải giải mã là, cơ quan nào nên thực hiện nhiệm vụ gì (thì sẽ là phương án tối ưu nhất). Cụ thể hơn, với lĩnh vực xây dựng pháp luật, câu hỏi được đặt ra là “cơ quan nào” trong hệ thống bộ máy nhà nước rất đồ sộ của một xã hội hiện đại, sẽ nên là cơ quan được quyền ban hành ra những chuẩn mực, những quy phạm (có tính chất thường xuyên, ổn định, lâu dài), mà các chủ thể khác phải tôn trọng, tuân thủ. Câu chuyện “cơ quan nào nên được thực hiện nhiệm vụ xây dựng pháp luật” là vấn đề rất quan trọng trong tổ chức bộ máy nhà nước ở bất cứ quốc gia nào. Trong một nhà nước pháp quyền, “quyền lập pháp” (quyền ban hành luật), về nguyên nghĩa, vẫn gắn liền với Quốc hội/Nghị viện. Điều này được quy định ở Hiến pháp ở hầu hết các quốc gia trên thế giới. Chẳng hạn: Hiến pháp Hoa Kỳ năm 1787 (Khoản 1 Điều 1) quy định rõ “toàn bộ quyền lập pháp sẽ được trao cho Quốc hội Hoa Kỳ”^{^[36]}. Hiến pháp Nhật năm 1947 (Điều 41) quy định rõ “Quốc hội là... cơ quan nhà nước duy nhất có quyền lập pháp”^{^[37]}. Hiến pháp Hàn Quốc năm 1987 (Điều 40) quy định “Quyền lập pháp được trao cho Quốc hội”^{^[38]}. Hiến pháp Trung Quốc năm 1982 (Điều 58) quy định “Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc và ủy ban thường vụ... [của cơ quan này]...thực hiện quyền lập pháp”^{^[39]}. Hiến pháp của Cộng hòa Pháp năm 1958 (Điều 24) quy định “Nghị viện thông qua luật”^{^[40]}. Tuy nhiên, đi vào chi tiết, xác định cụ thể các chủ thể tham gia vào quy trình xây dựng luật và các văn bản quy phạm dưới luật, vai trò của mỗi chủ thể (nhất là vai trò của Chính phủ/hành pháp với Nghị viện/Quốc hội - lập pháp) lại phụ thuộc vào nhiều yếu tố khác nhau^{^[41]}. Một trong những yếu tố có ảnh hưởng rất lớn tới việc giải đáp câu hỏi trên ở mỗi quốc gia chính là mô hình tổ chức bộ máy nhà nước của quốc gia ấy mà dưới đây chúng tôi chỉ trình bày rất khái quát. Chi tiết về nội dung này sẽ được trình bày ở phần kinh nghiệm quốc tế trong báo cáo phúc trình này.

Ở quốc gia theo chế độ đại nghị, khởi xướng các chính sách cơ bản của quốc gia thường là từ phía Chính phủ (nội các) (thường là từ các Bộ chuyên ngành và tập thể Chính phủ)^{^[42]}. Điều này khá dễ hiểu bởi lẽ, Chính phủ và các Bộ, với tư cách là các cơ quan hàng ngày, hàng giờ vận hành quyền lực nhà nước để điều tiết xã hội. Họ ở “vị trí tất yếu để nhận biết các quy tắc tự nhiên trong xã hội., sâu sát với đời sổng... hiểu rõ ... nhân dân đang muốn gì và cần sinh hoạt theo quy tắc nào... việc làm luật bắt đầu từ việc nhận biết và phân tích chính sách”[43]. Quốc hội (Nghị viện), trong mô hình này, thường chỉ là nơi xem xét, thảo luận, phê chuẩn những đề xuất lập pháp từ phía Chính phủ. Với mô hình như vậy, gánh nặng lập pháp trong mô hình chính thể đại nghị thường được đặt lên vai của Chính phủ, trong đó, công đoạn phân tích chính sách, xây dựng dự thảo tương đối hoàn chỉnh để trình ra Quốc hội là việc của Chính phủ (thông qua hoạt động của các Bộ). Bên cạnh đó, Chính phủ và các Bộ còn có quyền lập quy, để ban hành các văn bản dưới luật nhằm cụ thể hóa các quy định của luật hoặc để đảm bảo cho việc thi hành pháp luật được đầy đủ, trọn vẹn[44].

Khác với các quốc gia theo chính thể đại nghị, mô hình tổng thống chế thường đặt gánh nặng lập pháp rất lớn lên vai của Quốc hội. Chẳng hạn ở Hoa Kỳ, gánh nặng lập pháp được đặt lên vai Quốc hội lưỡng viện (trong đó có 100 thượng nghị sỹ và 435 hạ nghị sỹ)[45], nhất là trong bối cảnh vai trò của nhà nước trong việc giải quyết các vấn đề xã hội, đảm bảo phát triển bền vững ngày càng được coi trọng trong thế kỷ 20 vừa qua. Trong mô hình ấy, Tổng thống thậm chí không được Hiến pháp quy định có quyền trực tiếp đệ trình các dự án luật trước Quốc hội mà các sáng kiến pháp luật phải đến từ cá nhân các thành viên của Quốc hội (hạ nghị sỹ hoặc thượng nghị sỹ). Điều đó không hạn chế việc Tổng thống ảnh hưởng tới các sáng kiến lập pháp của các thành viên Quốc hội (chẳng hạn, Tổng thống có thể vận động các đảng viên cùng Đảng của mình trong Quốc hội đưa ra các sáng kiến theo ý của mình v.v.). Tuy nhiên, hệ quả tất yếu của việc đặt gánh nặng lập pháp lên vai Quốc hội là để vận hành được bộ máy Quốc hội trong chính thể tổng thống, số lượng nhân lực phục vụ các thành viên Quốc hội trở nên rất lớn.^{^[46]}

Mặc dù mỗi mô hình tổ chức bộ máy nhà nước khác nhau có cách thức phân công, tổ chức các cơ quan xây dựng pháp luật khác nhau, nhưng có một nguyên lý chung trong các mô hình này đó là: Quốc hội/Nghị viện không phải là chủ thể duy nhất có quyền năng ban hành văn bản quy phạm pháp luật, mặc dù Nghị viện/Quốc hội là nguồn sản sinh ra những quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý nền tảng (chỉ sau Hiến pháp). Nói cách khác, nguồn của pháp luật thành văn, luôn luôn không chỉ là các đạo luật do cơ quan đại diện của nhân dân ban hành. Bên cạnh các đạo luật do cơ quan đại diện của nhân dân (Nghị viện/Quốc hội) ban hành, các quy phạm pháp luật còn tồn tại ở nhiều dạng văn bản khác. Ở các nước theo hệ thống pháp luật án lệ (common law), thậm chí các tòa án có thể có quyền ‘sáng tạo” pháp luật để lấp các khoảng trống trong pháp luật thành văn khi giải quyết các vụ việc cụ thể. Các văn bản chứa đựng quy phạm pháp luật mà không phải là các đạo luật thường có nhiều tên gọi khác nhau. Chẳng hạn, ở Úc, những văn bản ấy thường gọi là các văn bản lập pháp theo ủy quyền (delegated legislation)^{^[47]}. Những văn bản lập pháp theo ủy quyền này được định nghĩa là các văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan hoặc cá nhân được Nghị viện ủy quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật (ủy quyền lập pháp)^{^[48]}. Như vậy, quyền được ban hành quy phạm pháp luật của các cơ quan/cá nhân này không phải là quyền tự thân, mà là thứ quyền năng đến từ bên ngoài. Cụ thể hơn, đó là thứ quyền năng đến từ sự ủy quyền của cơ quan lập pháp quốc gia - Nghị viện. Việc ủy quyền lập pháp thường được xem là việc cực chẳng đã, nhưng được biện minh nhờ 3 lý do cơ bản: (1) Giảm tải khối lượng công việc cho Nghị viện (khi quỹ thời gian của Nghị viện rất hữu hạn); (2) Khi văn bản phải quy định những nội dung quá chi tiết hoặc quá kỹ thuật vượt ngoài khả năng xem xét của Nghị viện; và (3) Khi văn bản quy định những nội dung có sự thay đổi nhanh chóng, cần có sự linh hoạt trong quản lý, điều hành để giải quyết sự biến chuyển nhanh chóng của tình hình^{^[49]}.

Như vậy, mô hình xây dựng pháp luật trong nhà nước pháp quyền, nhìn một cách tổng quát bức tranh về xây dựng pháp luật của một nhà nước pháp quyền, cho thấy, đó là mô hình có chứa đựng nhiều ‘cửa”, nhiều “đầu mối”. Mặc dù vậy, thứ bậc hiệu lực của các “thành phẩm” này không hoàn toàn bằng nhau dù chúng đều có một đặc trưng chung, một yêu cầu tối thiểu, đó là có chứa các quy tắc xử sự, bắt buộc, cấm đoán, cho phép, kiểm soát hành vi của con người mà khi cá nhân, tổ chức vi phạm sẽ có hệ quả pháp lý bất lợi phát sinh (khả năng bị truy cứu trách nhiệm pháp lý/khả năng bị áp dụng chế tài). Nói cách khác, pháp luật ấy, được bộ máy nhà nước bảo đảm thực hiện.

Với nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, mô hình xây dựng pháp luật chính là mô hình thực hiện quyền lập pháp và thực hiện lập pháp ủy quyền của Nhà nước cộng hòa XHCN Việt Nam. Đây chính là mô phỏng về cách thức, cấu trúc và chủ thể tham gia vào quá trình hình thành văn bản quy phạm pháp luật của nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, từ giai đoạn khởi thảo, soạn thảo, tới giai đoạn thông qua và công bố thực hiện. Mô hình xây dựng pháp luật trong nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam gồm các thành tố cơ bản sau đây:

Những chủ thể trong nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam có quyền được ban hành pháp luật (những chủ thể được quyền tạo lập ra các quy phạm pháp luật). Những chủ thể này bao gồm chủ thể thực hiện quyền lập pháp (Quốc hội) và các chủ thể ban hành pháp luật trên cơ sở lập pháp ủy quyền.

Quy trình xây dựng pháp luật (quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật) của nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam. Quy trình này bao gồm những bước đi cụ thể, những yêu cầu về chất lượng công việc mà các cơ quan, tổ chức có liên quan ở Việt Nam tham gia vào quy trình phải thực hiện, phải đáp ứng cùng vai trò, trách nhiệm của các chủ thể này trong quy trình để ban hành được một văn bản quy phạm pháp luật.

Gắn với đặc trưng của nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, mô hình xây dựng pháp luật trong nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam trực tiếp bị chi phối bởi cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước ở Việt Nam (quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp), bản chất dân chủ của nhà nước Việt Nam, tính pháp quyền trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước và yêu cầu bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam đối với nhà nước và xã hội. Bởi vậy, hoạt động xây dựng pháp luật trong nhà nước pháp quyền cũng bị chi phối bởi các yêu cầu như bảo đảm sự phân công, phối hợp và kiểm soát của các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, bảo đảm tính dân chủ, bảo đảm tính pháp quyền và bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam.

NHỮNG TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ MỨC ĐỘ HOÀN THIỆN CỦA MÔ HÌNH XÂY DỰNG PHÁP LUẬT TRONG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN XHCN

Để đánh giá được mức độ hoàn thiện của mô hình xây dựng pháp luật trong nhà nước pháp quyền XHCN trước tiên cần xác định được các tiêu chí đánh giá. Như đã trình bày ở phần trước, xây dựng pháp luật trước hết là công việc của Nhà nước và pháp luật trong Nhà nước pháp quvền, ngoài chức năng và vai trò như vốn có, còn phải đáp ứng các yêu cầu riêng có của Nhà nước pháp quyền. Trong số các yêu cầu đó phải kể đến yêu cầu tạo thể chế cho sự tồn tại, phát triển của cá nhân và tạo môi trường pháp lý an toàn, đáng tin cậy cho các giao dịch của họ. Hiện nay, trên thế giới đang tồn tại nhiều hệ thống pháp luật, nhiều mô hình pháp luật khác nhau như pháp luật thành văn ở châu Âu lục địa (Civil Law), pháp luật án lệ của Anh-Mỹ (common law) và một số dòng pháp luật khác. Mặc dù vậy, các nguyên tắc chung của pháp luật trong Nhà nước pháp quyền được nhiều hệ thống pháp luật thừa nhận là tính phổ biến của các chuẩn mực pháp lý; tính công khai; tính rõ ràng, không hồi tố của pháp luật. Đây là những căn cứ quan trọng để đánh giá ngược trở lại đối với mô hình xây dựng pháp luật. Một cách chung nhất, mô hình xây dựng pháp luật hoàn thiện phải có tác dụng tạo ra một hệ thống pháp luật tiến bộ, thúc đẩy sự phát triển của xã hội, đó chính là hệ thống chứa đựng các giá trị dân chủ, vì con người và có kỹ thuật tổ chức phù họp để hệ thống công khai, minh bạch, ổn định, thống nhất, đồng bộ và dễ tiếp cận. Mức độ hoàn thiện của mô hình xây dựng pháp luật vì thế không thể xem xét một cách tách rời, thoát lý sản phẩm mà mô hình đó hướng tới. Đi vào chi tiết hơn, chúng tôi cho rằng, mô hình xây dựng pháp luật hoàn thiện cần đáp ứng các tiêu chí cơ bản sau:

Thứ nhất, mô hình xây dựng pháp luật hoàn thiện phải bảo đảm tính dân chủ: Mô hình xây dựng pháp luật có mối liên hệ chặt chẽ với bản chất và chất lượng pháp luật. Công bằng là một thuộc tính của pháp luật nói chung và càng được đề cao trong nhà nước pháp quyền, vấn đề này phải được xử lý qua quá trình hoạch định chính sách một cách dân chủ. Như vậy, quy trình xây dựng pháp luật phải được thiết kế sao cho bảo đảm sự tham gia của nhân dân, các tầng lớp xã hội vào các công đoạn một cách thực chất, hiệu quả. Dưới góc độ bảo đảm quyền, tự do của cá nhân thì tham gia hoạch định chính sách, quản lý nhà nước và xã hội là quyền chính trị, thể hiện mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân. Bên cạnh việc phát huy tính tích cực của cá nhân thì cơ chế thu hút sự tham gia rộng rãi là một bảo đảm cho tính phù hợp của chính sách và khả năng triển khai thuận lợi sau khi pháp luật được ban hành. Đặc trưng và yêu cầu đặt ra đối với Nhà nước pháp quyền là bảo vệ quyền, tự do của cá nhân nên yêu cầu này cần phải chi phối nội dung và hình thức của pháp luật, về hình thức, cần đề cao văn bản lập pháp và tuy nhiên, trong giai đoạn chuyển đổi như ở Việt Nam cần coi trọng cả văn bản ban hành theo ủy quyền lập pháp. Trong Nhà nước pháp quyền, luật là văn bản được đề cao và một số lĩnh vực quan hệ xã hội chỉ có thể được điều chỉnh bằng luật, nhất là quyền, tự do, nghĩa vụ hay việc hạn chế quyền của cá nhân. Như vậy, xuất phát từ ý nghĩa và vị trí của luật trong hệ thống các nguồn pháp luật, quy trình lập pháp (quy trình ban hành các đạo luật) cần phải được ưu tiên nghiên cứu để hoàn thiện, về nội dung, pháp luật phải thể hiện ý chí chung và là công cụ dung hoà lợi ích vốn không đồng nhất trong xã hội. Quy trình xây dựng pháp luật phải được thiết kế với cơ hội tham gia của các tầng lớp xã hội và tạo ra khả năng thoả thuận dẫn đến đồng thuận. Xét dưới góc độ dân chủ thì sự hoàn thiện của quy trình xây dựng pháp luật thể hiện ở tính hiệu quả, thực chất của việc lấy ý kiến, tiếp thu, giải trình và thuyết phục đại đa số người thuận theo những điều hợp lý. Công khai các bước của hoạt động xây dựng pháp luật là bảo đảm quan trọng cho tiêu chí, đòi hỏi về tính dân chủ. Bên cạnh việc đưa ra một quy trình dân chủ, công khai, cần quy chế hoá trách nhiệm của các thiết chế xây dựng pháp luật, ràng buộc nghĩa vụ của họ trong việc duy trì cơ chế thu hút sự tham gia.

Thứ hai, mô hình xây dựng pháp luật hoàn thiện phải có tính khoa học và hiện đại: Xây dựng pháp luật thực chất và chủ yếu là hoạt động làm luật và các văn bản dưới luật. Là một hoạt động với sự tham gia của các chủ thể đa dạng, như đã nêu, xây dựng pháp luật cần được quy chế hoá, bảo đảm tính chặt chẽ, kỷ luật, định rõ các bước tiến hành áp dụng chung và về cơ bản không có biệt lệ (trừ trường hợp khẩn cấp hay bảo vệ bí mật nhà nước). Việc sắp đặt các công đoạn và tương tác giữa các chủ thể phải dựa trên một lý thuyết mang tính nền tảng. Tính khoa học luôn đòi hỏi sự cập nhật và hiện đại, tiến bộ. Mô hình xây dựng pháp luật được nghiên cứu hoàn thiện cả về quy trình cũng như các thiết chế xây dựng pháp luật. Để thực hiện điều này, sự kết hợp nhuần nhuyễn giữa tổ chức quyền lực nhà nước với tổ chức hoạt động xây dựng pháp luật là cần thiết. Khối lượng thẩm quyền của một chủ thể trong lĩnh vực pháp luật (chẳng hạn như việc trao quyền sáng kiến pháp luật) phải xuất phát và phù hợp với mô hình tổ chức nhà nước. Trong Nhà nước pháp quyền, với yêu cầu về phân quyền thì mối quan hệ giữa các cơ quan nhà nước mà đặc biệt là Quốc hội, Chính phủ trong xây dựng pháp luật cần hướng tới nguyên tắc đó. Tính khoa học của mô hình xây dựng pháp luật đòi hỏi thông tin phục vụ quá trình ra quyết định trong hoạt động xây dựng pháp luật phải đầy đủ, chính xác, khách quan, toàn diện. Điều này chỉ có thể có được khi hoạt động nghiên cứu, khảo sát, đánh giá thực tiễn để xác định vấn đề cuộc sống cần có sự điều chỉnh của pháp luật (còn gọi là khâu “chuẩn đoán bệnh”), xác định nguyên nhân của vấn đề và đề ra giải pháp xử lý (còn gọi là khâu “tiên lượng bệnh và kê đơn”) một cách phù hợp. Điều này cũng có nghĩa rằng, dù muốn dù không, công đoạn phân tích chính sách phải trở thành nội dung then chốt trong quá trình xây dựng pháp luật. Bên cạnh đó, như phần trước đã phân tích về mối quan hệ biện chứng giữa “xây dựng” và “thi hành pháp luật”, mô hình xây dựng pháp luật khoa học phải chú ý thỏa đáng tới sự tồn tại khách quan của mối quan hệ biện chứng này. Các biểu hiện “cắt khúc”, tách rời, thiếu liên thông của hoạt động “xây dựng pháp luật” và “thi hành pháp luật”. Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, tầm nhìn đến năm 2020 (ban hành kèm theo Nghị quyết số 48/NQ-TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị) quan niệm thi hành pháp luật và xây dựng pháp luật trong một chỉnh thể không thể tách rời. Thi hành pháp luật không chỉ bao hàm việc cụ thể hoá văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn mà cả tổ chức thực thi các quy định của pháp luật. Một trong các yếu tố góp phần bảo đảm chất lượng pháp luật là trong quá trình xây dựng phải xác định các vấn đề phát sinh bất lợi để khắc phục sớm, sao cho các lợi ích mang lại lớn hơn các chi phí cho cá nhân, doanh nghiệp. Tuy nhiên, sự tiên liệu này chỉ mang tính nhất thời. Vì vậy, pháp luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã chú trọng một hoạt động tưởng chừng không gắn với quy trình xây dựng pháp luật, đó là đánh giá chính sách sau khi ban hành. Với hoạt động này, ngoài cơ quan nhà nước và chủ thể chịu sự tác động, các hội, tổ chức xã hội có vai trò đáng kể.

Một trong những tiêu chí phản ánh vai trò của pháp luật là sự kịp thời và khả năng bao quát các lĩnh vực quan hệ xã hội. Mô hình xây dựng pháp luật phải thúc đẩy vai trò đó của pháp luật bằng tính khoa học. Như vậy, cần cơ chế phát hiện nhu cầu điều chỉnh pháp luật, tránh sự ngẫu hứng hay tình cờ khi đề xuất. Có ý kiến cho ràng, một trong các yếu tố chứng minh chất lượng của hệ thống pháp luật là phải có bảo đảm về sự cần thiết của một văn bản khi quyết định xây dựng. Với việc ban hành một văn bản cụ thể, vấn đề đặt ra là cần bảo đảm thời gian, tiến độ của việc hoàn thành như mục tiêu đã dự định. Kế hoạch hoá (lập chương trình xây dựng pháp luật) công tác xây dựng pháp luật đã và đang được coi trọng, trở thành tiêu chí đánh giá hiệu quả hoạt động của các cơ quan có liên quan.

Xét dưới góc độ khoa học, cần cân nhắc tư duy gần như tuyệt đối hóa việc lập kế hoạch công tác xây dựng pháp luật như bấy nay. Vấn đề này liên quan đến nhu cầu ban hành luật và tính khả thi của luật trong quản lý nhà nước “Rõ ràng, chỉ có cơ quan hành pháp, với bộ máy hữu hiệu của mình, mới có đủ khả năng phát hiện những vấn đề thực tế của cuộc sổng và có thể tìm được những giải pháp có tính phù hợp nhất. Việc biến mình thành cơ quan vừa lập pháp, vừa hành pháp theo lý luận cũ, Quốc hội sẽ không ít lần làm cho Chính phủ bất ngờ với những quyết sách của mình mà nhiều khi việc thực thi chúng nằm ở ngoài tầm khả năng của Chính phủ”^{^[50]}, cần có cách tiếp cận phù hợp về mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong quá trình xem xét và đặc biệt là chỉnh lý dự thảo văn bản lập pháp. Luật là sản phẩm dung hòa các quan điểm, lợi ích để hình thành ý chí chung. Nhưng có một thực tế là trong một số trường hợp, để thông qua, dự thảo luật đã được chỉnh lý khác xa so với ý tưởng ban đầu của cơ quan trình. Chính phủ sẽ khó triển khai luật sau này nếu không có cơ hội và không thể bảo vệ quan điểm của mình về các chính sách cụ thể mình đã trình. Vì vậy, có thể chấp nhận việc Chính phủ rút dự án luật để tiếp tục hoàn thiện và trình tại một thời điểm khác. Hiện tượng này không nên nghiêng về hoàn thành (hay phá vỡ chương trình xây dựng pháp luật) mà nên gắn với uy tín của Chính phủ trong hoạch định và bảo vệ thành công chính sách, tạo cơ sở pháp lý cho chính hoạt động điều hành, quản lý. Mô hình xây dựng pháp luật khoa học phải được thiết kế trên cơ sở nguyên lý hình thành mối quan hệ giữa các chủ thể trong quy trình làm luật, đó là Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội và Chính phủ, bộ, cơ quan ngang bộ, phù hợp với hình thức chính thể.

Tính khoa học của mô hình xây dựng pháp luật không chỉ hướng tới một quy trình hiệu quả, mà còn tới cả chất lượng của văn bản pháp luật và quy phạm pháp luật cụ thể. Thực tế cho thấy tình trạng vừa thiếu, vừa thừa pháp luật: Thiếu những văn bản cần thiết nhưng khó xây dựng và thừa các văn bản không thể đi vào cuộc sống. Sự thiếu khoa học của các quy định pháp luật có thể xuất phát từ tư tưởng cục bộ, nhưng nhiều trường hợp là do thiếu tri thức hay thiếu hệ thống trong cập nhật kiến thức. Trong khi đó, hiện tượng này lại tác động một cách rõ rệt đến khả năng thực thi văn bản và tính công khai, rõ ràng như một đòi hỏi bắt buộc đối với pháp luật. Chẳng hạn, Phó trưởng đoàn đại biểu Quốc hội thành phố Hồ Chí Minh Trần Du Lịch nói trong phiên thảo luận tổ về dự Luật quy hoạch đô thị vào chiều 22/10/2008, Kỳ họp thứ 4 của Quốc hội khóa XII: "Quy định về chiều cao mà ghi là con đường này cao bình quân 3,5m, con đường kia bình quân 3m là không được Bình quân có nghĩa là anh có thể "chạy" thì được cấp 10 tầng, không "chạy” thì chỉ được cấp 2 tầng. Quy hoạch thì cần ghi rõ thửa này được xây bao nhiêu mét, thửa kia bao nhiêu mét để không có chuyện chạy chọt". Ông cũng cho rằng không thể duy trì tình trạng hiện nay là một số người "cứ ngồi trong văn phòng vẽ ra, tô xanh đỏ, không cần biết bao nhiêu người dân bị ảnh hưởng, họ sẽ phải sống thế nào. Làm máy rất dễ nhưng vấn đề quan trọng hơn là con người". Nhân lực trong xây dựng pháp luật càng được chứng minh là yếu tố quyết định khi đặt nhiệm vụ hoàn thiện mô hình xây dựng pháp luật.

Nhận định mang tính tổng kết là một hệ thống văn bản quy phạm pháp luật đồng bộ, rõ ràng, phù hợp thực tế, dễ tiếp cận sẽ mang lại niềm tin cho các doanh nghiệp và thúc đẩy phát triển kinh tế. Mức độ hoàn thiện của pháp luật tác động đến năng lực cạnh tranh là chỉ số được đặc biệt quan tâm. Chính sách phải được hình thành căn cứ vào các tri thức trong các lĩnh vực, từ kinh tế tới văn hóa, xã hội. Trong quá trình làm luật, không thể đánh cược vào sự đúng đắn của cơ quan lập pháp mà cần cơ chế phòng ngừa rủi ro khi thực hiện văn bản sau này. Cơ quan hành pháp cần được tạo điều kiện và đồng thời, tăng trách nhiệm hơn nữa trong sáng kiến pháp luật và bảo vệ ý tưởng chính sách. Trong quá trình thảo luận dự án luật, có thể tăng hình thức giải trình mang tính chuyên môn của cơ quan soạn thảo trước Quốc hội.

Thứ ba, mô hình xây dựng pháp luật hoàn thiện phải tạo ra được các chuẩn mực pháp lý được thừa nhận về tính phổ biến: Ý nghĩa của pháp luật được thể hiện trước hết ở tính phổ biến của các chuẩn mực pháp lý. Chính tính phổ biến này đã nâng pháp luật lên hàng các giá trị được đề cao trong các hệ giá trị. Để đạt được điều này, bản thân các quy phạm pháp luật phải có sự tương đồng với các quy phạm đạo đức và hàm chứa sự hợp lý, tính đúng đắn.

Các quy định của pháp luật là các nguyên tắc pháp lý nhưng phải bắt nguồn từ các chuẩn mực đạo đức. Có như vậy, các quy phạm pháp luật mới được thừa nhận như chuẩn mực chung, được coi trọng và pháp luật mới duy trì được sự tồn tại ổn định của xã hội. Sự thừa nhận và lưu truyền các giá trị đạo đức đòi hỏi sự tự nguyện của cá nhân và một tầm vóc văn hóa của Nhà nước, người có chiến lược duy trì cơ sở đạo đức cho pháp luật và phát triển các giá trị đó.

Để pháp luật trở thành một thành tố của văn hóa, cần có tư tưởng mang tính thống lĩnh về định hướng xây dựng pháp luật, nhấn mạnh yêu cầu về tính nhân văn, nhân đạo của pháp luật. Điều này thể hiện một cách tập trung trong các nguyên tắc pháp luật, trong chiến lược xây dựng pháp luật. Biểu hiện hàng đầu của đạo đức là tôn trọng quyền, tự do và tự giác trong thực hiện nghĩa vụ, bổn phận. Một mô hình xây dựng pháp luật hoàn thiện phải đặc biệt đề cao các giá trị đạo đức, có cơ chế để gắn nội dung pháp luật với các chuẩn mực đạo đức. Chế định quyền, tự do phải được chú trọng và đồng thời với xây dựng thể chế là hình thành các thiết chế bảo vệ, thực thi các quyền.

Sức mạnh của pháp luật không chỉ thể hiện ở quan niệm truyền thống về khả năng cưỡng chế, mà còn ở tính thuyết phục bởi chính tính đúng đắn, chuẩn mực và hợp lý của các quy phạm. Ngoài yếu tố đạo đức, quy phạm pháp luật phải chuẩn xác trong định hướng hành vi, rõ ràng về các khả năng lựa chọn và các cảnh báo không mong muốn trong trường họp vi phạm. Mô hình xây dựng pháp luật lý tưởng phải bao hàm các biện pháp mang tính tổ chức và kỹ thuật để tạo ra và thúc đẩy sự rõ ràng, minh bạch của pháp luật nói chung và trong tình huống cụ thể, của một văn bản quy phạm pháp luật.

Vấn đề đã từ lâu được thảo luận là mô hình cơ quan soạn thảo ở Việt Nam. Khó khăn ở chỗ cần kết hợp cả tính chuyên môn lẫn tính khách quan và vì thế thành lập cơ quan soạn thảo độc lập vẫn chỉ là dự kiến. Bù đắp vào đó là cơ chế lấy ý kiến rộng rãi, thu hút nhà khoa học vào việc kiểm tra trước nhưng thực tế không đạt được ý tưởng về lý thuyết. Vì thế, trước mô hình xây dựng pháp luật hoàn thiện còn được đặt ra nhiều nhiệm vụ tuy không mới nhưng chưa giải quyết triệt để bấy lâu.

Trong tinh thần xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam, đã có nhiều ý kiến xung quanh các dấu hiệu của một nền pháp luật hoàn thiện. Nhiều quan điểm thống nhất rằng Nhà nước nào cũng có pháp luật nhưng để có hệ thống pháp luật tốt thì cần đặt ra các nhiệm vụ và mục tiêu chiến lược. Tính toàn diện, đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch là những tiêu chí của pháp luật trong Nhà nước pháp quyền. Cụ thể hơn, các lĩnh vực pháp luật phải được xây dựng và phát triển cân đối, phải theo kịp và đáp ứng các yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội. Mô hình xây dựng pháp luật có ảnh hưởng quyết định tới việc hình thành các chế định, các ngành luật. Với mục tiêu đó, trước hết, mô hình xây dựng pháp luật cần định ra hệ quan điểm phát triển, hoàn thiện pháp luật nói chung và các ngành, chế định, khung pháp luật. Sau một thời gian thực hiện Nghị quyết số 48-NQ/TƯ, vẫn còn một số chế định chưa được dầu tư đúng mức, tạo ra sự chênh lệch trong các lĩnh vực pháp luật. Chẳng hạn như chế định về quyền, tự do của cá nhân, về phân công tổ chức quyền lực nhà nước, về kinh tế cồng, về sử dụng vốn Nhà nước vào đàu tư kinh doanh. “Nội dung của pháp luật trên một số lĩnh vực còn ẩn chứa một số nét của tư duy thời bao cấp; chưa thực sự chuyển sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa”^{^[51]}. Kinh nghiệm các nước, nhất là các Nhà nước trong giai đoạn chuyển đổi cho thấy cải cách hệ thống pháp lý phải dựa trên lập trường về phát triển pháp luật. Chẳng hạn như với Trung Quốc vào cuối nhưng nầrn 90 của thế kỷ XX, hệ thống pháp lý được chuyển đổi từ mô hình kế hoạch hóa quan liêu bao cấp sang mô hình đặc trưng bởi nền kinh tế thị trường. Trên cơ sở nghiên cứu kỹ lưỡng về kinh tế thị trường và khung pháp lý cần thiết, tương thích, Trung Quốc đã hình thành quan điểm lập pháp về pháp luật kinh tế, từ chối mô hình “luật hành chính kinh tế” với sự can thiệp của Nhà nước vào nền kinh tế thông qua các biện pháp hành chính. Theo quan điểm đó, 6 lĩnh vực pháp luật được ưu tiên xây dựng là tiêu chuẩn hóa các chủ thể của thị trường (luật công ty, doanh nghiệp); tiêu chuẩn hóa các hoạt động thị trường (quyền đối với hàng hóa, bảo hiểm, giao dịch chứng khoán, giao dịch bất động sản, thế chấp..trật tự thị trường (chống cạnh tranh không lành mạnh, chống độc quyền, phá giá, quảng cáo, bảo vệ người tiêu dùng); quản lý thị trường vĩ mô (ngân sách, ngân hàng, giá, tài sản nhà nước); bảo vệ lao động và xã hội (luật lao động, việc làm, bảo vệ lao động, bảo trợ xã hội); luật thủ tục (phá sản, trọng tài thương mại, đấu giá, công chứng, luật sư, kế toán). Quan điểm lập pháp mang tính chiến lược đó đã giúp Trung Quốc chuẩn bị lộ trình để gia nhập Tổ chức thương mại thế giới và hình thành chế độ pháp luật thúc đẩy cơ cấu kinh tế theo định hướng thị trường xã hội chủ nghĩa.

Mô hình xây dựng pháp luật hoàn thiện cần hướng tới việc thiết kế một hệ quan điểm về xu hướng phát triển pháp luật, nguyên tắc xây dựng pháp luật, kể cả về nội dung và thủ tục.

Về nội dung, cần giải quyết các vấn đề mang tính lý luận đã và đang đặt ra cho công tác xây dựng pháp luật của các nước, nhất là trong giai đoạn chuyển đổi như : quan điểm về cơ cấu pháp luật (luật công - luật tư); các lĩnh vực pháp luật cần ưu tiên xây dựng và định hướng xây dựng; quan hệ giữa pháp luật quốc gia và quốc tế. Về thủ tục, kinh nghiệm cho thấy cần tiếp tục nghiên cứu các nguyên tắc của thủ tục xây dựng pháp luật; phạm vi của quyền lập pháp, lập quy; ủy quyền lập pháp; quan hệ phân quyền giữa trung ương và địa phương trong lĩnh vực pháp luật.

Việt Nam là một trong số ít các nước có Luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Quy trình xây dựng chính sách đã nhiều lần được sửa đổi về mặt thể chế, xuất phát từ thực tiễn và đòi hỏi của tốc độ ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, cho đến nay, hàng loạt các vấn đề chưa được giải quyết một cách tổng thể, trong đó có những vấn đề cốt lõi như khái niệm văn bản quy phạm pháp luật (phân biệt với văn bản hành chính, cá biệt, văn bản có tính áp dụng chung); phạm vi lập pháp, phạm vi và thủ tục ủy quyền lập pháp. Thời gian qua, có thể nói rằng nhiều nỗ lực đã hướng về việc cải tiến quy trình xây dựng, ban hành văn bản pháp luật nhưng kết quả mang lại chưa đạt như mục đích. Một trong những lý do là thiếu quan điểm thống nhất xung quanh một số vấn đề của hệ thống pháp luật. Bên cạnh đó, tổ chức quyền lực nhà nước cũng đang trong giai đoạn nghiên cứu (mối quan hệ giữa Quốc hội - Chính phủ, giữa Trung ương và địa phương) mà điều này lại có tính chất quyết định tới mô hình lập pháp, lập quy, ủy quyền lập pháp.

Thứ tư, mô hình xây dựng pháp luật hoàn thiện phải hình thành được cơ chế xây dựng pháp luật phù hợp: Cơ chế xây dựng pháp luật là cách thức, theo đó quá trình xây dựng pháp luật được thực hiện. Cũng theo tinh thần đó mà có quan niệm cho rằng: “cơ chế xây dựng, sửa đổi và bổ sung luật tuy đã được đỗi mới một bước bằng việc Quốc hội đã thông qua Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật”^{^[52]}. Như đã rõ, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, ngoài các nguyên tắc chung về xây dựng pháp luật, có đối tượng điều chỉnh chính là thẩm quyền, thủ tục, trình tự xây dựng, ban hành văn bản có chứa quy phạm pháp luật, về bản chất, đó chính là đạo luật về việc thực hiện quyền lập pháp của Quốc hội và việc thực hiện lập pháp ủy quyền. Như vậy, cơ chế xây dựng pháp luật bao gồm các yếu tố có quan hệ tương tác với nhau, là cơ sở hình thành ra sản phẩm cuối cùng là các đạo luật và các văn bản quy phạm pháp luật dưới luật.

Cơ chế xây dựng pháp luật, gồm các yếu tố cấu thành sau đây: (1) Các nguyên tắc xây dựng pháp luật; (2) Cơ sở pháp lý về thẩm quyền xây dựng pháp luật; (3) Cơ sở pháp lý về trình tự, thủ tục xây dựng pháp luật; (4) Tổ chức thực hiện các quy định về xây dựng, ban hành luật; (5) Các bảo đảm đối với hiệu quả công tác xây dựng pháp luật. Mối quan hệ giữa các yếu tố nói trên được thể hiện qua sự ràng buộc của chúng, sự tương hỗ, bổ trợ cho nhau. Trong cơ chế đó, nếu nguyên tắc xây dựng luật là nền tảng, quan điểm dẫn dắt toàn bộ quy trình làm luật thì các quy định pháp luật về thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành luật là cơ sở vững chắc xác định tính hợp pháp của các hành vi mang tính xâu chuỗi trong các công đoạn lập pháp. Đến lượt mình, các bước lập pháp, các quy định về phạm vi thẩm quyền lập pháp chỉ có thể phát huy tác dụng và đi vào cuộc sống nếu được bảo đảm thực hiện và được tổ chức thi hành một cách có hiệu quả.

Trong cơ chế xây dựng pháp luật, một số vấn đề cần lưu ý là việc xác định chủ thể có quyền sáng kiến pháp luật và mô hình cơ quan soạn thảo. Trung tâm của quá trình xây dựng pháp luật luôn là hoạt động lập pháp với sản phẩm là các luật, có giá trị pháp lý cao nhất sau Hiến pháp và phạm vi tác động lớn. Theo thống kê của Liên minh Nghị viện Thế giới về việc trình dự án luật tại 69 quốc gia từ năm 1979 thì tại 33 nước, dự án luật do Chính phủ trình chiếm trên 90% tổng số; tại 9 nước, các luật do Chính phủ đề xuất chiếm 80-89%; tại 02 nước: 70-79%, tại 06 nước: 60-69%, tại 05 nước: 50-59%. Tỷ lệ các luật do Chính phủ kiến nghị được cơ quan lập pháp thông qua cũng rất cao. Với kinh nghiệm này và xuất phát từ thực tiễn của Việt Nam, chủ thể sáng kiến pháp luật là Chính phủ cần được quan tâm đặc biệt và quy trình lập pháp thể hiện chủ yếu quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ.^{^[53]}

CHƯƠNG II

MÔ HÌNH XÂY DỰNG PHÁP LUẬT CỦA MỘT SỐ QUỐC GIA TRÊN

THẾ GIỚI

Khảo sát kinh nghiệm của nhiều quốc gia trên thế giới có thể thấy, mỗi quốc gia hình thành một mô hình xây dựng pháp luật riêng của quốc gia mình. Mô hình xây dựng pháp luật của một quốc gia phụ thuộc rất lớn vào mô hình tổ chức bộ máy nhà nước của quốc gia. Mô hình xây dựng pháp luật (mà trước hết nhìn ở khía cạnh quy trình xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật) ở quốc gia áp dụng chính thể đại nghị có nhiều điểm khác biệt với các quốc gia theo chính thể tổng thống hoặc lưỡng tính. Nếu chỉ nhìn ở khía cạnh có hay không sự tách bạch rõ ràng giữa công đoạn làm chính sách với công đoạn quy phạm hóa trong quá trình xây dựng luật, các quốc gia khác nhau cũng đã có mô hình rất khác biệt nhau. Phần báo cáo dưới đây mô tả khái quát mô hình xây dựng pháp luật ở một số quốc gia tiêu biểu trên thế giới mà quá trình nghiên cứu của đề tài Nhóm nghiên cứu đã có điều kiện tiếp cận, tập trung vào việc phân tích quy trình xây dựng các đạo luật - nguồn pháp luật quan trọng hàng đầu ở mỗi quốc gia.

I. MÔ HÌNH XÂY DỰNG PHÁP LUẬT Ở ANH

Quan niệm về pháp luật ở Anh

Ở Anh, nhìn chung, pháp luật được quan niệm là một công cụ quan trọng để duy trì trật tự xã hội. Pháp luật được coi là một cơ chế chính thống (quan phương) để kiểm soát xã hội.^{^[54]} Pháp luật cũng được xem là một hiện tượng xã hội, một bộ phận của xã hội, vận hành trong bối cảnh xã hội chung và để giải quyết các vấn đề của xã hội.^{^[55]}

Trong thực tế, hầu hết các đạo luật do Quốc hội (Nghị viện) ban hành là dựa trên đề xuất của Chính phủ. Mục đích của các đề xuất này là để giải quyết các vấn đề nhất định của xã hội, đáp ứng nhu cầu phát triển. Như vậy, khởi điểm của việc xây dựng một đạo luật (do Chính phủ đề xuất) là việc nhận diện vấn đề xã hội mà Chính phủ (nhà nước) phải giải quyết. Những vấn đề xã hội mà Chính phủ phải giải quyết này thường được ghi nhận trong chương trình nghị sự (agenda) của Chính phủ và chương trình này thường phần nào thể hiện qua các cương lĩnh tranh cử của các đảng phái chính trị. Chẳng hạn, khi Đảng Lao động của Anh lên cầm quyền vào năm 1997, Đảng này có cam kết sẽ ban hành Luật Nhân quyền, Luật ngăn ngừa tội phạm bạo lực, Luật về cư trú và kết quả là, các đạo luật này đã được ban hành sau khi Đảng này lên nắm quyền.^{^[56]} Như vậy, giữa chương trình xây dựng pháp luật của Chính phủ với cương lĩnh tranh cử của Đảng cầm quyền (hoặc liên Đảng cầm quyền) có mối liên hệ mật thiết với nhau.^{^[57]} Tuy nhiên, trong quá trình nắm quyền, trước những biến động của đời sống kinh tế, xã hội, những vấn đề mới phát sinh (nhất là những cuộc khủng hoảng, thảm họa thiên nhiên, hành động khủng bố, sự gia nhập vào các điều ước quốc tế cần phải nội luật hóa, những đề xuất được chấp nhận từ các nhóm áp lực xã hội hoặc của các chính trị gia, các công dân, dư luận xã hội thể hiện trên các phương tiện truyền thông v.v.) đòi hỏi các bộ trưởng quản lý ngành phải lưu ý giải quyết. Đây cũng là cơ sở cho những đề xuất để hình thành chương trình xây dựng pháp luật của Chính phủ. Chẳng hạn, việc chính phủ lo ngại tình trạng gian lận bầu cử khi sử dụng hình thức bỏ phiếu qua đường bưu điện đã dẫn tới việc xây dựng dự luật về quản lý bầu cử (Electoral Administration Bill) hoặc việc London thành công trong việc cạnh tranh đăng cai thế vận hội Olympic năm 2012 cũng đưa tới việc chính phủ Anh xây dựng dự luật về thế vận hội Olympic.^{^[58]}

1.2. Các chủ thể chính tham gia quy trình xây dựng luật

Quy trình xây dựng luật ở Anh, trong đại đa số các trường hợp, có sự liên quan chặt chẽ của Chính phủ (Nội các) (mà trực tiếp là bộ trưởng quản lý ngành) và Nghị viện (Hạ viện và thượng viện). Vì thế, để hiểu rõ về mô hình xây dựng pháp luật ở Anh, việc tìm hiểu về Chính phủ (Nội các) và Nghị viện ở Anh là rất càn thiết.

Vương quốc Anh là quốc gia theo chính thể đại nghị (chính xác là quân chủ đại nghị,^{^[59]} tuy nhiên, sự hiện diện của hoàng gia chỉ mang tính chất nghi lễ, hình thức)^{^[60]} áp dụng triệt để nguyên tắc “chủ quyền nghị viện” (parliamentary supremacy). Phù hợp với hình thức chính thể này, Chính phủ ở Anh được đứng đầu bởi một Thủ tướng (là Thủ lĩnh của Đảng hoặc liên Đảng chiếm đa số ghế trong hạ viện) cùng một số bộ trưởng do Thủ tướng chọn lựa.

Chính phủ Anh chịu trách nhiệm trước Hạ viện và chỉ còn hoạt động cho tới khi nhận được tín nhiệm của Hạ viện (Hạ viện có thể bỏ phiếu bất tín nhiệm chính phủ).

Chính phủ Anh hiện tại có 24 Bộ, cơ quan ngang Bộ^{^[61]} (mà người đứng đầu là một Bộ trưởng và là thành viên của Nội các), cùng với hơn 20 cơ quan thuộc Chính phủ (người đứng đầu không phải là Bộ trưởng).

Danh sách 24 Bộ, cơ quan ngang Bộ ở Anh cụ thể như sau: (1) Văn phòng tổng chưởng lý (Attorney General's Office); (2) Văn phòng Nội các (Cabinet Office); (3) Bộ Kinh doanh, sáng tạo và kỹ năng (Department for Business, Innovation and Skills); (4) Bộ Cộng đồng và Chính quyền địa phương (Department for Communities and Local Government); (5) Bộ Văn hóa, Truyền thông và Thể thao (Department for Culture, Media and Sport); (6) Bộ Giáo dục (Department of Education); (7) Bộ Môi trường, Thực phẩm và các vấn đề nông thôn (Department of Environment, Food and Rural Affairs); (8) Bộ Phát triển quốc tế (Department for International Development); (9) Bộ Giao thông (Department for Transport); (10) Bộ việc làm và tiền lương (Deparment for Work and Pensions); (11) Bộ Năng lượng và Biến đổi khí hậu (Department of Energy and Climate Change); (12) Bộ Y tế (Department of Health); (13) Văn phòng nước ngoài và khối thịnh vượng chung (Foreign and Commonwealth Office); (14) Kho bạc (Her Majesty’s Treasury); (15) Bộ Nội vụ (Home Office); (16) Bộ Quốc phòng (Ministry of Defense); (17) Bộ Tư pháp (Ministry of Justice); (18) Văn phòng Bắc Ireland (Northern Ireland Office); (19) Văn phòng tổng chưởng lý cho Scotland (Office of the Advocate General for Scotland); (20) Văn phòng Lãnh đạo của Hạ viện (Office of the Leader of the House of Commons);^{^[62]} (21) Vãn phòng Lãnh đạo của Thượng viện (Office of the Leader of the House of Lords); (22) Văn phòng Scotland (Scotland Office); (23) Cơ quan tài trợ xuất khẩu của vương quốc Anh (UK Export Finance); (24) Văn phòng xứ Wales (Wales Office).

Các cơ quan thuộc Chính phủ ở Anh thường được nhắc đến như: Hội đồng thiện nguyện cho Anh và xứ Wales (Charity Commission for England and Wales); ủy hội giảm nợ quốc gia (Commissioners for the Reduction of the National Debt); Cơ quan công tố hoàng gia (Crown Prosecution Service); Cơ quan về tiêu chuẩn thực phẩm (Food Standards Agency); Hội đồng quản lý rừng (Forestry Commission); Cơ quan đăng ký đất đai quốc gia (Her Majesty’s Land Registry); Cơ quan thuế và hải quan quốc gia (Her Majesty’s Revenue and Customs); Văn phòng tiêu chuẩn giáo dục, dịch vụ trẻ em và các kỹ năng (Office for Standards in Education, Children’s Services and Skills); Văn phòng thương mại công bằng (Office of Fair Trading); Văn phòng quản lý thị trường gas và điện (Office of gas and electricity markets); Văn phòng quản lý bằng cấp và thi cử (Office of Qualifications and Examinations Regulation); Văn phòng quản lý đường sắt (Office of Rail Regulation); Lưu trữ quốc gia (the National Archives); Cơ quan thống kê (UK Statistics Authority); Cơ quan quản lý dịch vụ về nước (Water Services Regulation Authority) v.v.

Như phần trên đã đề cập, Chính phủ Anh thường là tác giả hoặc “cha đẻ” của hầu hết các dự án luật được trình cho Nghị viện. Điều đó cũng là dễ hiểu bởi Chính phủ (thông qua các bộ quản lý ngành), thông qua quá trình tổ chức thi hành pháp luật và quản lý đất nước, có vị trí thuận lợi nhất để nhận biết các vấn đề mà xã hội đang đòi hỏi phải giải quyết.

Trong bối cảnh nước Anh không có bản Hiến pháp thành văn, phù hợp với nguyên tắc chủ quyền tối cao thuộc về nghị viện, Nghị viện có toàn quyền trong việc ban hành các đạo luật mà không bị ràng buộc bởi Hiến pháp như các quốc gia có Hiến pháp thành văn. Nghị viện ở Anh là lưỡng viện không đối xứng, theo đó, hạ viện (house of commons - Viện thứ dân) gồm 650 hạ nghị sỹ do dân chúng bầu (ít nhất 5 năm/1 lần) có sự ưu trội khi thực hiện quyền lập pháp và các thẩm quyền quan trọng khác. Chẳng hạn, Hạ viện chính là cơ quan đóng vai trò giám sát hoạt động của Chính phủ (nội các) và có thể đặt vấn đề chất vấn với Chính phủ, buộc Chính phủ phải giải trình về những quyết sách của mình. Thượng viện (House of Lords - Viện Quý tộc hay Viện Nguyên lão) chủ yếu thực hiện quyền “trì hoãn việc ban hành luật”.^{^[63]} Thành viên của thượng viện chủ yếu là các quý tộc thế tập, không qua dân bầu. Hiện tại thượng viện của Anh có 760 thành viên.

Trong thực tế, do nguyên tắc tôn trọng kỷ luật trong đảng cầm quyền, các dự án luật được Chính phủ đệ trình thường được Hạ viện thông qua mà rất ít khi phải sửa đổi căn bản. Rất hiếm khi dự luật được Chính phủ đệ trình bị Hạ viện bác bỏ toàn bộ. Nói cách khác, các hoạt động thảo luận, tham gia ý kiến tại Hạ viện (và ngay cả tại Thượng viện) thường chỉ có tác động khá nhỏ đối với nội dung dự án luật nếu như so sánh giữa nội dung dự án luật được trình và dự luật được thông qua.^{^[64]} Tuy nhiên, chính cơ chế tranh luận, thảo luận về dự án luật của Hạ viện và cả Thượng viện đã làm cho Chính phủ phải giải trình và chuẩn bị kỹ lưỡng hơn các dự luật mà mình trình Nghị viện.

1.3. Khái quát về quy trình xây dựng luật ở Anh

Khi nhận diện được vấn đề cần giải quyết, Bộ trưởng quản lý ngành sẽ quyết định việc liệu mình có chính thức đề xuất các giải pháp để giải quyết vấn đề hay không. Nếu Bộ trưởng quản lý ngành quyết định đề xuất các giải pháp để giải quyết vấn đề, Bộ trưởng sẽ có trách nhiệm thúc đẩy đề xuất ấy để trở thành đề xuất lập pháp, đưa vào chương trình nghị sự của Nội các (Chính phủ) và sau đó là Nghị viện (Quốc hội).^{^[65]}

Trong quá trình hình thành các đề xuất như vậy, Bộ trưởng thường phải tiến hành các công việc tham vấn những đối tượng quan trọng như: các chuyên gia, các nhóm lợi ích và các đối tượng dự kiến chịu sự tác động bởi chính sách dự kiến đề xuất. Văn bản đề xuất để tham vấn ý kiến các đối tượng có liên quan này thường được gọi là “sách xanh” (a green paper)^{^[66]} với ý nghĩa là văn bản thể hiện ý định hình thành chính sách của Bộ trưởng nhưng chưa thực sự chắc chắn. Trong những trường họp nhất định, Bộ trưởng có thể đề nghị Nội các cho phép công bố “sách trắng” (a white paper) để thể hiện một cam kết chắc chắn hơn về sự theo đuổi chính sách giải quyết một vấn đề xã hội nào đó.

Theo bộ quy tắc ứng xử của văn phòng nội các Anh (Cabinet Office Code of Conduct), thời hạn tham vấn công chúng vào khoảng 12 tuần và văn bản sử dụng việc tham vấn được công bố công khai trên mạng Internet.^{^[67]}

Sau khi đã thực hiện công việc tham vấn chính sách ấy, nếu tiếp tục quyết định theo đuổi việc đề xuất chính sách, Bộ trưởng phải có các động thái để thuyết phục các bộ trưởng khác trong nội các ủng hộ đề xuất chính sách của mình. Trong giai đoạn này, Bộ trưởng bảo trợ đề xuất chính sách phải thuyết minh được các mặt lợi/hại của chính sách dự kiến đề xuất và trình cho các ủy ban của Nội các^{^[68]} để thảo luận, quyết định. Sau đó, ủy ban lập pháp của Nội các (the Legislation Committee) sẽ quyết định xem liệu đề xuất lập pháp này có nên được đệ trình cho Nghị viện hay không.

Khi đã được ủy ban lập pháp chấp thuận, Bộ trưởng quản lý ngành có trách nhiệm phải soạn thảo “bản hướng dẫn soạn thảo dự án luật” (Instructions), trong đó nêu rõ nội dung chính sách dự kiến đưa vào dự án luật (vấn đề cần giải quyết, các phương án giải quyết vấn đề, mục tiêu giải quyết vấn đề, các công cụ giải quyết vấn đề v.v.). Trên cơ sở bản “Hướng dẫn soạn thảo dự án luật” này, các nhà soạn thảo luật chuyên nghiệp (gọn là “luật sư nghị viện” - parliamentary counsel) sẽ có trách nhiệm “dịch” những nội dung, định hướng mang tính nguyên tắc (ngôn ngữ của chính sách) thành các quy phạm (tức là thực hiện việc “quy phạm hóa” chính sách), các điều luật cụ thể trong một dự thảo luật.

Các nhà soạn thảo luật chuyên nghiệp tuy mang tên là “luật sư nghị viện” (parliamentary counsel) nhưng kỳ thực là các công chức (luật sư công) làm việc cho Văn phòng soạn thảo luật (Office of Parliamentary Counsel) trực thuộc Văn phòng Chính phủ (Cabinet Office) của Anh. Văn phòng này được thành lập từ năm 1869 bao gồm một đội các luật sư công (government lawyers) giàu kinh nghiệm chỉ chuyên làm công tác “soạn thảo” (quy phạm hóa) các dự án luật mà Chính phủ trình Nghị viện. Hiện tại, Văn phòng này có 50 chuyên gia soạn thảo cùng với 15 chuyên viên hỗ trợ.^{^[69]} Nhiệm vụ “soạn thảo” này được hiểu là “dịch” chính sách thành các quy phạm pháp luật một cách rõ ràng, có hiệu lực và dễ hiểu. Nói cách khác, việc biến ngôn ngữ của chính sách thành thứ ngôn ngữ pháp lý là công việc của các chuyên gia soạn thảo này.^{^[70]} Đối với các văn bản dưới luật, công việc soạn thảo lại do các luật sư công làm việc cho các Bộ, ngành thực hiện (kiểu như các chuyên gia ở Vụ pháp chế của Việt Nam). Tuy nhiên, khi các luật sư công này phải soạn thảo các văn bản có nội dung phức tạp, càn kỹ thuật soạn thảo cao, họ có thể tham vấn ý kiến với Văn phòng soạn thảo luật thuộc Văn phòng Chính phủ của Anh.

Tên của các dự thảo luật này sẽ được thông báo cho Nghị viện ngay trong bài phát biểu khai mạc Nghị viện (của Nữ hoàng) hàng năm (thường là vào tháng 11 hàng năm).

Dự thảo luật (dự luật) này sẽ trải qua công đoạn Nghị viện, theo đó, dự án luật phải được cả Hạ viện và Thượng viện chấp nhận mới có thể trở thành đạo luật (mặc dù dự luật có thể được trình trước ở Hạ viện rồi mới đến Thượng viện hoặc trình ở Thượng viện trước rồi mới chuyển qua Hạ viện)^{^[71]}

Ở cả Thượng viện và Hạ viện, Dự luật đều phải trải qua 5 bước gồm: lần đọc đầu tiên (first reading) (chỉ thuần túy mang tính chất giới thiệu rằng có dự luật được trình ra Nghị viện), lần đọc thứ hai (second reading) để cho các nghị sỹ thảo luận về những nội dung chính (các nguyên tắc chung) của dự luật,^{^[72]} xem xét bởi ủy ban của nghị viện (ở Hạ viện, ủy ban thường gồm khoảng 20 hạ nghị sỹ, còn ở thượng viện, trong giai đoạn ủy ban, thường toàn thể thượng viện được coi là 1 ủy ban) (committee stage), giai đoạn báo cáo trước nghị viện (report stage), và lần đọc thứ ba (third reading) (đây là giai đoạn các nghị sỹ thảo luận và bỏ phiếu thông qua dự luật ở phiên bản cuối cùng).^{^[73]}

Trong thực tế, để có sự đồng thuận của cả 2 viện, dự luật thường phải trải qua một quá trình “đánh bóng bàn” (pingpong) để cuối cùng dự luật phản ánh ý chí chung của cả 2 viện.

Sau khi được cả 2 viện thông qua, dự luật được gửi cho Văn phòng hoàng gia và Nữ hoàng sẽ chuẩn thuận (Royal Assent) và chính thức trở thành luật của quốc gia.

Sau khi dự luật được thông qua, công bố và tổ chức thi hành, thông thường, trong thời hạn khoảng 3 đến 5 năm kể từ thời điểm tổ chức thực thi, Bộ quản lý ngành đã chủ trì xây dựng dự án luật thường tiến hành đánh giá tác động của đạo luật để xem đạo luật có mang lại tác động đúng như dự kiến ban đầu hay không. Bản đánh giá này sẽ được gửi cho ủy ban có thẩm quyền của Hạ viện để xem xét. ủy ban này sẽ quyết định liệu có nên tiến hành các đánh giá toàn diện hơn về tác động của đạo luật này trong thực tế hay không.^{^[74]}

Bức tranh thực tế về các tương tác trong quá trình xây dựng một dự án luật rất phức tạp. Chẳng hạn, ở lần đọc thứ 2 tại Hạ viện, mỗi dự án luật được dành cho 1 ngày để thảo luận (tương đương khoảng 6 tiếng), tuy nhiên, những dự án luật phức tạp, Hạ viện có thể dành tới 3 ngày để thảo luận.^{^[75]} Tại lần đọc này, Bộ trưởng phụ trách dự án luật sẽ phát biểu trước, sau đó các hạ nghị sỹ phe đối lập sẽ đặt câu hỏi, trao đổi, thảo luận để Bộ trưởng trả lời. Các hạ nghị sỹ cùng Đảng với Bộ trưởng cũng tham gia tranh luận về dự án luật. Chủ trì phiên thảo luận là Chủ tịch Hạ viện hoặc Phó chủ tịch Hạ viện. Kết thúc phiên thảo luận, đối với các dự án luật gây tranh cãi, thường sẽ có bỏ phiếu thông qua các nội dung có tính nguyên tắc. Thông thường, kỷ luật đảng phái sẽ đảm bảo rằng, lần bỏ phiếu này, phần thắng luôn thuộc về phía Chính phủ.

Tại giai đoạn ủy ban: Dự luật sau khi đã qua lần đọc thứ 2 được chuyển cho 1 ủy ban thường trực gồm 16 đến 50 hạ nghị sĩ (đại diện một cách cân đối các đảng phái trong hạ viện). Thành viên ủy ban thường trực luôn có Bộ trưởng phụ trách dự án luật để có cơ hội giải trình và bảo vệ dự án luật. Phòng họp của ủy ban cũng được bố trí theo hướng: phía các hạ nghị sỹ ở một bên và đối diện với đó là các thành viên đảng đối lập. Trong phòng họp cũng dành chỗ cho báo chí và công chúng tham dự. Phiên họp được chủ tọa bởi một thành viên có kinh nghiệm của ủy ban và khi chủ tọa, chủ tọa được kỳ vọng đóng vai trò là người không thiên vị. Thông thường, thời gian xem xét dự luật ở ủy ban sẽ khoảng 6 tuần (các dự án luật lớn và gây tranh cãi có thể dài hơn).^{^[76]} Ủy ban thường trực sẽ xem xét từng điều khoản của dự án luật (còn mục tiêu chung của dự án luật đã được thảo luận tại lần đọc thứ hai). Các thành viên của ủy ban đều được quyền đề xuất sửa đổi nội dung từng điều khoản của dự án luật. Tuy nhiên, Bộ trưởng phụ trách dự án luật (Chính phủ) không nhất thiết cứ phải chấp nhận mọi đề xuất của các thành viên trong ủy ban (vì vậy, về lý thuyết, thậm chí sau giai đoạn ủy ban, dự luật vẫn có thể giữ nguyên hình hài và nội dung như sau lần đọc thứ hai). Thông thường, Bộ trưởng này sẽ chấp nhận những đề xuất mà Bộ trưởng thấy là phù họp, góp phần cải thiện chất lượng dự án luật. Đây thường là những điểm sửa đổi nhỏ thay vì những thay đổi lớn có ảnh hưởng mạnh tới chính sách chung của dự án luật. Chỉ trong trường hợp qua thảo luận ở ủy ban, các thành viên cùng Đảng của Chính phủ cũng vào cuộc với phe đối lập đề nghị sửa đổi dự án luật thì Chính phủ mới có thể chấp nhận những sửa đổi mang tính căn bản như vậy. Tuy nhiên, điều này rất hiếm khi xảy ra trừ khi tín nhiệm của Chính phủ đang có vấn đề. Như vậy, điểm cần lưu ý ở đây là: quyền tiếp thu ý kiến đề xuất hoàn thiện dự án luật hay không hoàn toàn thuộc về Chính phủ chứ không phải là thuộc về ủy ban thường trực. Mặc dù vậy, với sự tồn tại của công đoạn lập pháp này, dự án luật được phản biện và góp ý một cách chi tiết bởi một nhóm quan trọng các thành viên của Hạ viện. Trong một số trường họp nhất định (nhưng thường là rất hiếm),^{^[77]} ủy ban thường trực có thể được mở rộng để bao gồm tất cả các thành viên của Hạ viện (Committee of the whole House), tạo điều kiện cho bất cứ thành viên nào muốn phát biểu về dự luật thì đều có cơ hội. Tuy nhiên, đây là thủ tục rất mất thời gian của Hạ viện nên rất hiếm khi được sử dụng.

Do mức độ xem xét của dự luật ở ủy ban là chi tiết nhất nên đây là thủ tục mất nhiều thời gian nhất trong chuỗi thời gian Hạ viện xem xét dự án luật. Kết thúc giai đoạn này, dự luật được chuyển sang giai đoạn báo cáo (Report Stage).

Giai đoạn báo cáo có thể chỉ dài khoảng 30 phút hoặc có khi mất một vài ngày. Đây là giai đoạn mà tình hình thảo luận tại ủy ban được báo cáo cho toàn thể Hạ viện biết và ở giai đoạn này, các hạ nghị sỹ chưa tham gia vào ủy ban thường trực xem xét dự án luật sẽ có cơ hội đề xuất sửa đổi, bổ sung dự luật. Đồng thời, cũng ở giai đoạn này, Chính phủ sẽ chính thức công bố xem mình chấp nhận bổ sung, sửa đổi dự án luật của mình ban đầu như thế nào để thể hiện tính càu thị của mình. Sau giai đoạn này, dự luật được chuyển sang lần đọc thứ ba. Tại lần đọc này, trên cơ sở bản dự thảo luật mới, Hạ viện sẽ thảo luận thêm một lần nữa mang tính tổng thể về dự án luật (đây được xem là cơ hội cuối để xem xét toàn bộ nội dung của dự luật; các hạ nghị sỹ không được đề xuất sửa đổi, bổ sung dự luật mà chỉ thảo luận xoay quanh nội dung của dự luật)[78]⁸¹ và bỏ phiếu để thông qua dự luật sau đó chuyển dự luật cho Thượng viện thực hiện công việc của mình.^{^[79]}

Có thể tóm tắt các giai đoạn trong quy trình xây dựng luật ở Anh trong bảng dưới đây:^{^[80]}

Giai đoạn ở Hạ viện

Giai đoạn	Các hoạt động chính		Thời gian
Lần đọc thứ nhất (first reading)	Chính thức đọc tên của dự luật; Chính thức ra lệnh cho in dự luật để phát cho các hạ nghị sỹ
Lần đọc thứ hai (second reading)	Cơ hội chủ yếu để thảo luận về các nguyên tắc, nội dung chủ yếu của dự luật. Sau phiên họp thứ hai, Dự luật thường sẽ được lên thời gian biểu.		Thường diễn ra khoảng sau 2 tuần sau lần đọc thứ nhất (first reading)
Giai đoạn ủy ban (Committee stage)	Đây là cơ hội để xem xét và bỏ phiếu các nội dung chi tiết của từng điều khoản; Chủ tịch ủy ban có thể chọn lựa các nội dung đề nghị sửa đổi, bổ sung để bỏ phiếu.		Thường diễn ra ngay sau lần đọc thứ hai và có thể kéo dài từ một phiên họp cho tới nhiều tháng
Giai đoạn báo cáo	Cơ hội để xem xét các đề nghị sửa đổi dự luật; cơ hội để các hạ nghị sỹ chưa tham gia dự luật đề nghị sửa đổi, bổ sung dự luật.		Thường ngay sau giai đoạn ủy ban
Lần đọc thứ ba	Cơ hội cuối để thảo luận về dự luật; Dự luật được bỏ phiếu để xem có được chấp thuận hay không; Sau đó dự luật được chuyển sang Thượng viện nếu như đã được bỏ phiếu thuận	Thường trong cùng ngày với thời điểm kết thúc giai đoạn báo cáo.

Giai đoạn ở thượng viện

Giai đoạn	Các hoạt động chính	Thời gian
Lần đọc thứ nhất (first reading)	Chính thức đọc tên của dự luật; Chính thức ra lệnh cho in dự luật để phát cho các thượng nghị sỹ	Ngay sau khi dự luật được chuyển từ hạ viện sang
Lần đọc thứ hai	Các nội dung mang tính nguyên tắc của dự luật sẽ được thảo luận; Đối với dự luật của Chính phủ soạn thảo trên cơ sở cương lĩnh tranh cử thì sẽ luôn được bỏ phiếu thuận bởi thượng viện ở giai đoạn này (theo Thông lệ Salisbury - Salisbury Convention).	Sau lần đọc thứ nhất 2 cuối tuần (khoảng 10 ngày).
Giai đoạn Ủy ban	Nội dung chi tiết (các điều khoản) của dự luật sẽ được cân nhắc, xem xét	Sau ít nhất 14 ngày kể từ lần đọc thứ hai và thường kéo dài trong nhiều ngày
Giai đoạn báo cáo	Dự luật tiếp tục có cơ hội bị đề nghị chỉnh sửa		Sau giai đoạn Ủy ban ít nhất là 14 ngày và có thể kéo dài trong nhiều ngày
Lần đọc thứ ba	Dự luật vẫn có thể bị tiếp tục đề nghị sửa đổi (trừ các nội dung đã được bỏ phiếu ở giai đoạn trước); Bỏ phiếu thông qua dự luật.		Sau giai đoạn báo cáo ít nhất 3 ngày làm việc.
Giai đoạn trao đổi qua lại giữa hai viện	Các nội dung còn vênh nhau giữa bản dự thảo luật đã được hạ viện thông qua và bản dự thảo luật được thượng viện thông qua sẽ được trao đổi qua lại giữa hai viện để tìm sự thỏa hiệp. Quá trình này được trao qua, đổi lại cho tới khi hai viện đạt được sự đồng thuận.

1.4. Vấn đề ủy quyền lập pháp

Ủy quyền lập pháp là vấn đề khá phổ biến ở Anh. Văn bản được ban hành theo ủy quyền lập pháp thường gọi là văn bản pháp luật phái sinh (secondary législation) hoặc văn bản pháp quy (statutory instruments). Đây là các văn bản do các bộ trưởng hoặc các cơ quan công quyền khác được các đạo luật của Nghị viện cho phép ban hành văn bản quy định những vấn đề mà đạo luật gốc (luật mẹ) không quy định chi tiết. Tên gọi cụ thể của các văn bản này có thể là “lệnh” (orders), “quy chế” (régulations), “kế hoạch” (schemes), “quy tắc” (rules), hoặc bộ quy tắc ứng xử (code of practice). Ví dụ: Bộ quy tắc ứng xử trên đường cao tốc (Highway Code) là văn bản thuộc loại lập pháp ủy quyền.

Việc phân loại và trình tự, thủ tục kiểm soát của Nghị viện đối với việc ban hành văn bản ủy quyền lập pháp được quy định trong Luật về văn bản pháp quy năm 1946 (the Statutory Instruments Act 1946). Theo thống kê, mỗi năm khoảng 3000 văn bản ủy quyền lập pháp được ban hành, trong đó khoảng gần 1 nửa (1297) là do các cơ quan trung ương ban hành (và do đó phải đệ trình để Nghị viện phê chuẩn), phần còn lại do chính quyền địa phương ban hành (và không cần phải đệ trình cho Nghị viện phê chuẩn trước khi có hiệu lực).[81]

Khối lượng văn bản lập pháp ủy quyền được ban hành hàng năm là rất lớn. Tính riêng năm 2004, trong số 1297 văn bản pháp quy được trình trước Nghị viện để phê chuẩn sau khi đã được ban hành^{^[82]} đã có dung lượng trang lên tới 9552 trang A4.^{^[83]}

Tình hình văn bản pháp quy được trình cho Nghị viện phê chuẩn qua các thời kỳ ở Anh cụ thể như sau:^{^[84]}

Năm	Số văn bản pháp quy được trình cho Nghị viện phê chuẩn	Năm	Số văn bản được trình cho Nghị viện phê chuẩn
1955	657	1985	1204
1960	733	1990	1408
1965	899	1995	1666

1970	1040	2000	1373
1975	1362	2001	1502
1980	1197	2004	1297

Trong thực tế, việc ban hành văn bản pháp quy nhằm hướng tới 2 mục đích: (1) để quy định những nội dung quá chi tiết, kỹ thuật mà nếu đưa vào luật mẹ thì dung lượng trở nên quá lớn và (2) để quy định những nội dung mà mức độ biến động rất lớn nếu như đưa vào luật mẹ thì thủ tục sửa đổi sẽ không kịp để phản ứng mau lẹ với tình hình.^{^[85]} Mặc dù vậy, trên thực tế, các bộ trưởng có thể lợi dụng sự tồn tại của quyền lập quy để ban hành các văn bản dưới hình thức văn bản ủy quyền lập pháp nhằm tránh sự kiểm soát gắt gao của Nghị viện nếu như đưa nội dung đó vào đạo luật mẹ.^{^[86]}

II. MÔ HÌNH XÂY DỰNG PHÁP LUẬT Ở CANADA

Canada là quốc gia theo chế độ đại nghị (parliamentary system). Cơ cấu bộ máy quốc gia được tổ chức theo Hiến pháp năm 1867 và 1982. Chính quyền ở Canada là chính quyền 3 cấp: Liên bang, Bang (tỉnh) và địa phương. Mỗi cấp đều có hiến pháp hoặc hiến chương riêng, trong đó ghi khá rõ nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của chính quyền. Ví dụ, chính quyền liên bang lo các vấn đề thuộc về đối ngoại và các vấn đề có tính chất liên bang (như quốc phòng, đối ngoại, phát hành tiền, ngân hàng, quy chế quốc tịch/công dân, luật hình sự, bưu chính v.v.). Chính quyền bang lo các công việc như quản lý tài nguyên thiên nhiên, chính sách y tế, giáo dục, thực thi pháp luật ở địa phương, quyền sở hữu tài sản và quyền dân sự, quản lý tư pháp, tổ chức các chương trình phúc lợi v.v. Chính quyền địa phương (chính quyền cấp thành phố - municipal) lo các công việc thuộc về quy hoạch thành phố, phòng cháy chữa cháy, thư viện, ban hành các quy chế địa phương (local by-laws), cấp thoát nước, thu gom rác thải v.v.

Hoạt động xây dựng các đạo luật ở Canada (các đạo luật liên bang) liên quan tới 4 loại chủ thể cơ bản sau: (1) Chính phủ (Nội các) (đứng đầu là Thủ tướng); (2) Hạ viện (308 thành viên được dân chúng bầu đại diện cho cử tri các địa hạt bầu cử với nhiệm kỳ không quá 5 năm); (3) Thượng viện (gồm 105 thành viên được hình thành theo cơ chế bổ nhiệm để đại diện cho các vùng miền của Canada và được phục vụ trong Thượng viện kể từ khi bổ nhiệm cho tới khi nghỉ hưu vào năm 75 tuổi);^{^[87]} và (4) Đại diện của nữ hoàng (toàn quyền).

Trong thực tế, các sáng kiến lập pháp (dự thảo luật trình trước Nghị viện) thường đến từ phía Chính phủ (do các Bộ quản lý ngành đề xuất). Đây cũng là các dự luật mà khả năng được Nghị viện chấp thuận, thông qua là cao nhất. Sau khi dự luật được trình trước Nghị viện, mọi dự luật đều phải trải qua quá trình thảo luận, xem xét, đánh giá, thông qua hoặc không thông qua ở cả hai viện là Hạ viện và Thượng Những dự luật được Hạ viện và Thượng viện thông qua sau đó sẽ được chuyển cho đại diện của Nữ hoàng (Toàn quyền) chuẩn thuận và công bố.

Quy trình xây dựng luật ở quốc gia này được mô tả trong sơ đồ 19 bước dưới đây:^{^[88]}

Khởi thảo chính sách

Xem xét không chính thức và tham vấn chính sách

Chuẩn bị bản đề xuất chính sách trình Nội các

UB chuyên môn Nội các xem xét dự thảo đề xuất chính sách

Bộ trưởng quản lý ngành và Đại diện của Nội các ở Hạ viên

Nội các phê chuẩn đề xuất chính sách

Chính thức thông báo việc Nội các trình dự án luật

Y					Giai đoạn Hạ viện xem xét báo cáo của ủy ban
Lần đọc đầu tiên	=►	Lần đọc thứ hai	Giai đoạn ủy ban	=►		=►

Lần đọc thứ ba

	Lần đọc thứ		Giai đoạn ủy	Lần đọc thứ hai	Lần đọc đầu
^___	ba (Thượng	.4=	ban (Thượng	(Thượng Viện)	tiên (Thượng
	Viện)		Viện)		viện)

Phê chuẩn của Hoàng Gia

Dự Luật có hiệu lực thông qua việc ký ban hành và công bố

Theo sơ đồ này, quy trình xây dựng một đạo luật ở Canada (đối với các dự luật do Chính phủ trình) bao gồm 19 bước: 8 bước ở Giai đoạn Chính phủ,^{^[89]} 9 bước ở giai đoạn Nghị viện^{^[90]}, 1 bước ở giai đoạn đại diện của nữ hoàng chuẩn thuận và sau đó là bước công bố, tổ chức thực thi. Cũng theo sơ đồ này, một chính sách của chính phủ ở Canada để trở thành một đạo luật cần phải trải qua 3 công đoạn: (1) công đoạn chính phủ (the Cabinet stage); (2) công đoạn nghị viện (the parliamentary stage); và (3) công đoạn công bố và có hiệu lực (the coming into force stage).^{^[91]}

Dưới đây chúng tôi sẽ mô tả chi tiết hơn về công việc của từng công đoạn cụ thể, nhất là công đoạn Chính phủ và công đoạn Nghị viện.

Công đoạn Chính phủ (The Cabinet Stage)

Công đoạn Chính phủ bao gồm 8 bước cơ bản sau đây:

Bước 1: Khởi thảo chính sách (proposed government policy): Ở bước này, Bộ trưởng quản lý ngành xem xét quyết định theo đuổi một ý tưởng hoặc định hướng chính sách nào đó. Đây cũng chính là bước mà Bộ trưởng quản lý ngành quyết định sẽ bảo trợ cho một dự án luật trong tương lai ghi nhận định hướng chính sách mà mình theo đuổi. Trong bước này, Bộ trưởng quản lý ngành thường thành lập các nhóm nghiên cứu, nhóm tư vấn của mình để xây dựng, hình thành chính sách mà mình dự kiến theo đuổi.

Bước 2: Tham vấn chính sách (consultation): Trong bước này, Bộ trưởng quản lý ngành sẽ tiến hành việc tham vấn các nội dung chính sách mình dự kiến đề xuất với các tổ chức, cá nhân, cơ quan có lợi ích liên quan, trong đó có các bộ quản lý ngành khác để tiếp tục hoàn thiện chính sách và tạo sự đồng thuận cần thiết. Ngay trong bước này, việc tham vấn với công chúng về dự thảo chính sách đã có thể được thực hiện. Cũng trong bước này, việc tham vấn với cơ quan quản lý ngân sách và nhân lực của liên bang cũng được thực hiện để bảo đảm rằng, những tác động về ngân sách và nhân lực của chính sách đã được cân nhắc, tính toán trước.

Bước 3: Chuẩn bị bản đề xuất chính sách trình Nội các (Preparation of Memorandum to Cabinet). Đây là bước mà trên cơ sở nội dung chính sách dự kiến đề xuất, sau khi tiếp thu ý kiến của các chủ thể có liên quan (stakeholders), chỉnh lý dự thảo chính sách và hoàn thiện các văn bản theo hình thức, tiêu chuẩn^{^[92]} mà Nội các yêu cầu để chuẩn bị trình Nội các. Tuy nhiên, trong bước này, Bộ trưởng quản lý ngành thường tổ chức phiên họp tham vấn ý kiến của các bộ, ngành có liên quan để nghe ý kiến một lần nữa nhằm tìm kiếm thêm sự ủng hộ hoặc ý kiến về đề xuất chính sách mà Bộ trưởng theo đuổi.

Bản đề xuất chính sách trình Nội các (Memorandum to Cabinet, thường viết tắt là MC) là văn bản đề xuất chính sách được Bộ trưởng quản lý ngành sử dụng để mô tả bối cảnh đề xuất chính sách, phác họa các vấn đề liên quan tới bối cảnh hiện tại và đề xuất các giải pháp. Chính vì thế, Bản đề xuất chính sách trình Nội các nên bao gồm các loại thông tin cơ bản sau:

- Vấn đề cần phải được giải quyết và căn nguyên của vấn đề;

Khoảng trống về chính sách (pháp luật) dẫn tới vấn đề không được giải quyết thỏa đáng;

- Dự kiến chính sách cụ thể được đề xuất;

(Nêu rõ) vai trò và thẩm quyền cụ thể của Bộ trưởng có trách nhiệm thực thi chính sách;
(Nêu rõ) công cụ thực hiện chính sách;
Xác định nguồn lực hiện có (về tài chính và nhân lực) để thực thi chính sách và phương án huy động nguồn lực cần thiết để thực thi chính sách;
Những tác động dự kiến của chính sách (trong đó xác định rõ loại tác động và nhóm đối tượng chịu sự tác động);
Các hoạt động tham vấn công chúng về chính sách nên tiếp tục được thực hiện, Liệu việc tham vấn này có được thực hiện bằng hình thức tham vấn về dự thảo luật hay không. Nếu có, việc tham vấn này chỉ được thực hiện khi được Nội các cho phép.
Hướng dẫn soạn thảo luật (drafting instructions). Bản hướng dẫn này chưa phải là một dự án luật, tuy nhiên, nó phải chứa đựng các thông tin cơ bản về chính sách dự kiến được thể chế hóa và khung khổ của dự án luật.

Ngoài ra, bản Đề xuất chính sách với Nội các còn bao gồm 3 loại phụ lục quan trọng là: một phụ lục về Kế hoạch triển khai chính sách khi được thông qua (the Implementation Plan);^{^[93]} một phụ lục về Kế hoạch triển khai công tác truyền thông (quảng bá) về chính sách (the Strategic Communications Plan); một phụ lục về Kế hoạch bảo vệ chính sách trước Nghị viện (the Parliamentary Plan).

Bước 4: ủy ban chuyên môn của Nội các xem xét dự thảo đề xuất chính sách (Cabinet Committee considers Memorandum to Cabinet and prepares report): Sau khi dự thảo chính sách được trình với ủy ban chuyên môn của Nội các, ủy ban này sẽ xem xét dự thảo và có ý kiến đề nghị hoàn thiện dự thảo chính sách, ủy ban cũng chuẩn bị báo cáo ý kiến của mình để trình Nội các.

Bước 5: Nội các phê chuẩn đề xuất chính sách (Cabinet ratifies committee report): Trong bước này, trên cơ sở đề xuất chính sách của Bộ trưởng quản lý ngành và báo cáo nhận xét, đánh giá của ủy ban chuyên môn của Nội các, Nội các sẽ xem xét và phê chuẩn đề xuất chính sách. Ngay sau khi đề xuất chính sách đã được chính thức phê chuẩn, trong đó các nội dung như: vấn đề mà chính sách cần giải quyết là gì, nguyên nhân của vấn đề ra sao, giải pháp để giải quyết vấn đề là gì thường được trả lời trong chính sách đã được phê chuẩn. Chính sách này sau đó được Bộ trưởng quản lý ngành chuyển sang Văn phòng soạn luật (the Office of Chief Legislative Counsel)^{^[94]} chuyên nghiệp trực thuộc Bộ Tư pháp Canada dưới dạng một “hướng dẫn soạn thảo” (drafting instructions). Chính ở công đoạn này, việc bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật, sự trong sáng về văn phong, sự nhất quán về ngôn ngữ pháp lý trong quá trình soạn thảo luật được bảo đảm.

Bước 6: soạn thảo dự án luật (Department of Justice drafters draft the bill): trong bước này trên cơ sở hướng dẫn soạn thảo của Bộ quản lý ngành, các chuyên gia soạn thảo của Bộ Tư pháp Canada sẽ có trách nhiệm “quy phạm hóa” (tức là diễn dịch chính sách thành dự thảo luật, biến ngôn ngữ chính sách thành ngôn ngữ pháp lý). Trong bước này, giữa Bộ quản lý ngành và các chuyên gia soạn thảo của Bộ Tư pháp thường có quá trình tương tác, trao qua đổi lại để đảm bảo rằng các chuyên gia soạn thảo của Bộ Tư pháp có đủ thông tin cần thiết để diễn dịch chính sách thành các dự luật phù hợp và cũng đảm bảo rằng các dự luật được soạn thảo đúng theo ý của Bộ trưởng quản lý ngành.

Bước 7: Bộ trưởng quản lý ngành và Đại diện của Nội các ở Hạ viện (Government House Leader)^{^[95]} xem xét, chấp thuận dự thảo luật đã được soạn thảo. Bộ trưởng quản lý ngành và Đại diện Nội các ở Hạ viện phải đảm bảo rằng nội dung của dự luật phù hợp với các quyết định trước đó của Nội các. Sau đó, dự luật được chuyển xin ý kiến Nội các một lần nữa để Nội các chính thức đồng ý sẽ trình dự án luật trước Nghị viện.

Bước 8: Đại diện của Nội các ở Hạ viện chính thức thông báo việc Nội các trình dự án luật. Tuy nhiên, trước đó, vị Đại diện này phải cùng với Bộ trưởng quản lý ngành thống nhất xác định thời gian chính thức (thời gian phù hợp) trình dự án luật trước Hạ viện. Thông thường, dự án luật sẽ được trình ở Hạ viện trước khi trình cho Thượng viện. Riêng với các dự luật liên quan tới việc chi tiêu ngân sách hoặc đánh thuế, Hạ viện luôn là cơ quan mà dự luật phải được trình trước tiên."

Công đoạn Nghị viện (the Parliamentary Stage)

Công đoạn này gồm 10 bước trong đó có 5 bước ở hạ viện [(1) lần đọc 1/giới thiệu tên dự án luật => (2) lần đọc 2 => (3) giai đoạn xem xét tại ủy ban => (4) giai đoạn Hạ viện xem xét báo cáo của ủy ban => (5) lần đọc 3 (bỏ phiếu thông qua hoặc không thông qua)] và 4 bước ở thượng viện (giống các bước vừa nói ở giai đoạn Hạ viện nhưng chỉ không có bước 4) cùng với một bước xin chuẩn thuận của đại diện Hoàng gia (chuẩn thuận của toàn quyền).

2.2.1. Các bước ở hạ viện

Bước 1: Lần đọc đầu tiên (First Reading): tại lần đọc này, Bộ trưởng quản lý ngành chính thức đọc tên của dự luật và thông báo với Hạ viện rằng, dự luật được chính thức trình cho Hạ viện xem xét. Ngay sau đó, dự luật sẽ được in và phát cho các hạ nghị sĩ.

Bước 2: Lần đọc thứ hai (Second Reading): tại lần đọc này, các nội dung mang tính nguyên lý cơ bản của dự án luật sẽ được các hạ nghị sĩ thảo luận. Những vấn đề của dự luật thường được xem xét, thảo luận, đặt ra ở bước này chủ yếu là: chính sách (ý tưởng) cơ bản của dự luật có phải là chính sách hay không? Chính sách ấy có đáp ứng nhu cầu của người dân hay không? Sau phần thảo luận, thông thường Hạ viện sẽ bỏ phiếu quyết định thông qua hay không thông qua về nguyên tắc dự luật này. Trong thực tế, hầu như các dự án luật do Chính phủ trình đều được thông qua ở lần đọc thứ hai. Sự không thông qua ngay từ lần đọc thứ hai có thể xem như một xì căng đan về chính trị, phản ánh uy tín rất thấp của Chính phủ. Trong bối cảnh Chính phủ do Đảng cầm quyền lập nên, khả năng như vậy hầu như là không có. Sau khi dự luật đã được bỏ phiếu ở Hạ viện thông qua về nguyên tắc đối với chính sách cơ bản trong dự án luật tại lần đọc thứ hai, dự luật được chuyển cho ủy ban của hạ viện để xem xét chi tiết.^{^[96]}

Bước 3: Giai đoạn ủy ban (committee stage): Ở giai đoạn này, ủy ban được phân công xem xét dự luật sẽ nghiên cứu, xem xét, cho ý kiến và đề nghị sửa đổi nội dung đối với từng điều khoản của dự luật. Ở giai đoạn này, ủy ban được phân công xem xét dự luật thường tổ chức các phiên điều trần, triệu tập các quan chức và đại diện của các đối tượng có liên quan tới để nghe ý kiến, cung cấp thêm bằng chứng để xem xét, đánh giá về dự luật, nhất là những bằng chứng về những tác động dự kiến của dự luật (cả tác động tích cực và tiêu cực). Ở giai đoạn này, các thành viên của ủy ban có thể đưa ra những đề xuất, kiến nghị sửa đổi, bổ sung những quy định cụ thể của dự luật. Kết thúc giai đoạn này, ủy ban được phân công xem xét dự án luật phải xây dựng báo cáo bình luận, nhận xét, kiến nghị về dự thảo luật. Nếu dự án luật được ủy ban bỏ phiếu nhất trí thông qua, thì dự luật sẽ được chuyển sang bước 4.

Điểm cần lưu ý là, thông thường, ủy ban được phân công xem xét dự án luật là một trong số các ủy ban thường trực của Hạ viện. Tuy nhiên, trong những trường hợp nhất định, Hạ viện có thể lập ủy ban lâm thời để xem xét dự án luật và ủy ban này sẽ tự giải thể sau khi hoàn thành nhiệm vụ.^{^[97]}

Bước 4: giai đoạn Hạ viện xem xét báo cáo của ủy ban (Report Stage): Trong giai đoạn này, Hạ viện sẽ xem xét báo cáo nhận xét, đánh giá, kiến nghị của ủy ban được phân công về dự thảo luật. Trong giai đoạn này, Chính phủ hoặc các hạ nghị sĩ chưa có điều kiện tham gia ủy ban có thể tiếp tục đưa ra các đề xuất hoàn thiện dự án luật. Hạ viện sẽ thảo luận về dự luật và các đề xuất hoàn thiện dự luật này.

Bước 5: Lần đọc thứ ba (Third reading): Tại phiên họp này của Hạ viện, dự án luật tiếp tục được thảo luận và bỏ phiếu để thông qua hoặc không thông qua. Trong thực tế, có thể có trường hợp, hạ nghị sĩ đã bỏ phiếu thuận ở lần đọc thứ hai nhưng lại đổi ý ở lần đọc thứ ba với lý do dự thảo được xem xét ở lần đọc thứ ba đã có những thay đổi nhất định sau giai đoạn xem xét ở ủy ban và giai đoạn Hạ viện xem xét báo cáo của ủy ban về dự luật.^{^[98]} Về lý thuyết, dự luật có thể không được thông qua, tuy nhiên, đối với các dự luật do Chính phủ trình, do Thủ tướng Chính phủ là người đứng đầu đảng cầm quyền nên về theo nguyên tắc chung về việc giữ gìn kỷ luật trong Đảng, các dự luật do Chính phủ trình sẽ được các đảng viên trong hạ viện chấp thuận thông qua. Vì vậy, trên thực tế, rất hiếm khi xảy ra trường hợp dự luật do Chính phủ bảo trợ không được Hạ viện thông qua.

Sau khi dự luật được thông qua, dự luật sẽ được chuyển cho Thượng viện xem xét, thảo luận, cho ý kiến.

Các bước ở Thượng viện

Tại Thượng viện, dự luật phải trải qua 4 bước cơ bản sau đây:

Bước 1: Lần đọc đầu tiên (First reading): Dự án luật chính thức được đệ trình trước Thượng viện và được in ấn để phát cho các thượng nghị sĩ.

Bước 2: Lần đọc thứ hai (Second Reading): Các thượng nghị sĩ sẽ thảo luật những nội dung cốt lõi mang tính nguyên tắc của dự luật. Sau đó dự luật sẽ được chuyển cho ủy ban của Thượng viện để xem xét, cho ý kiến chi tiết.

Bước 3: Giai đoạn ủy ban (Committee stage): Các thành viên của ủy ban của Thượng viện được phân công xem xét dự án luật sẽ nghiên cứu chi tiết từng điều khoản của dự luật và có thể đề xuất sự sửa đổi, hoàn thiện. Ủy ban cũng phải hoàn thiện báo cáo kết quả thảo luận để gửi cho Thượng viện chuẩn bị cho lần đọc thứ ba (third reading).

Bước 4: Lần đọc thứ ba (Third Reading): Các thượng nghị sĩ sẽ thảo luận và bỏ phiếu về dự án luật. Nếu dự luật được bỏ phiếu thuận, dự luật được coi là đã được Thượng viện thông qua. Nếu bản dự thảo luật được thông qua tại Thượng viện khác với bản dự luật được thông qua tại Hạ viện, lưỡng viện phải thực hiện việc dàn xếp để có bản dự luật có nội dung giống nhau.

Cho tới khi hai viện đạt được sự đồng thuận về dự án luật và được thông qua. Dự luật sẽ được gửi cho Đại diện của Nữ hoàng để ký lệnh ban hành. Khi nhận được dự luật đã được cả Hạ viện và Thượng viện thông qua, Đại diện của Nữ hoàng (Toàn quyền) sẽ ký lệnh ban hành và công bố luật.

Qua nghiên cứu về quy trình xây dựng luật ở Canada, có thể thấy rằng: Thứ nhất, tuy chức năng lập pháp thuộc về Nghị viện nhưng trên thực tế, ở Canada, phù hợp với nguyên lý của mô hình chính thể đại nghị, hầu hết sáng kiến lập pháp đến từ Chính phủ (nội các). Nói cách khác, gánh nặng của công việc lập pháp trong mô hình xây dựng luật ở Canada được đặt lên vai của Chính phủ (nội các), mà trước hết là các Bộ trưởng Bộ quản lý ngành. Thứ hai, do gánh nặng của công việc lập pháp đặt lên vai Chính phủ, nên chất lượng của các dự án luật phụ thuộc rất lớn vào sự chuẩn bị của Chính phủ, mà cụ thể hơn là của Bộ quản lý ngành, nhất là trong giai đoạn phân tích, hoạch định chính sách. Vai trò của Nghị viện, vì thế, chủ yếu là phản biện chính sách và bảo đảm rằng, chính sách không đi ngược lại quyền lợi của người dân (không làm “trái ý dân”). Nói cách khác, xây dựng các đạo luật ở Canada, về bản chất, là sự tương tác quyền lực giữa phía hành pháp (những người muốn giải quyết vấn đề theo nhu cầu quản lý của mình) với phía lập pháp (những người muốn Chính phủ/Nội các, các Bộ, ngành phải thực sự vận hành theo ý nguyện của nhân dân). Đó cũng là sự tương tác giữa những người quản lý xã hội với công chúng, thông qua đó, sản phẩm của quá trình tương tác này (các đạo luật) thường phải đáp ứng cả 2 yêu cầu: vừa đáp ứng nhu cầu quản lý xã hội vừa đáp ứng ý nguyện của người dân. Điều này cũng có nghĩa rằng, các đạo luật thường có sự dung hòa giữa “kỷ cương” và “dân chủ”, giữa “trật tự” và “tự do”. Thứ ba, trong công đoạn xây dựng các đạo luật thuộc phần của Chính phủ, ở Canada có sự tách biệt rất rõ 2 bước: bước hoạch định chính sách dự kiến được luật hóa và bước quy phạm hóa. Bước hoạch định chính sách dự kiến được luật hóa là bước tốn nhiều công sức nhất, quan trọng nhất và có vai trò quyết định chất lượng của dự án luật sau này. Sở dĩ như vậy là do, đây chính là bước mà những câu hỏi cơ bản nhất của quá trình xây dựng các đạo luật được đặt ra và phải được trả lời, đó là: chính sách dự kiến xây dựng sẽ giải quyết vấn đề gì của cuộc sống? vấn đề của cuộc sống đặt ra phải giải quyết ấy có nguyên nhân từ đâu? Nếu vấn đề ấy không được giải quyết thì sẽ có những hệ lụy như thế nào trong ngắn hạn và dài hạn? Để giải quyết được vấn đề ấy, nhóm hành vi của chủ thể nào trong xã hội cần phải thay đổi? Sự thay đổi ấy sẽ tác động tới các nhóm lợi ích trong xã hội như thế nào? Phương án ấy sẽ tác động lên ngân sách ra sao? Phương án ấy sẽ tác động lên nguồn nhân lực của nhà nước như thế nào? Phương án giải quyết vấn đề được chọn lựa đã phải là phương án tối ưu (xét từ góc độ chi phí/lợi ích cũng như từ góc độ quản trị rủi ro) hay chưa? Trong bước hoạch định chính sách, nỗ lực của Bộ quản lý ngành gần như đóng vai trò quyết định. Tiếp theo bước hoạch định chính sách là đến bước quy phạm hóa (soạn thảo) - một công đoạn riêng biệt và được thực hiện bởi một cơ quan chuyên biệt. Cụ thể, bước quy phạm hóa được thực hiện một cách chuyên nghiệp thông qua những luật sư có trình độ chuyên môn và khả năng ngôn ngữ cao và họ là những nhà soạn thảo luật chuyên nghiệp. Những người này cùng công tác tại một đơn vị trong Bộ Tư pháp. Việc phân tách hai bước như vậy tạo tiền đề quan trọng để chuyên nghiệp hóa cả khâu phân tích, hoạch định chính sách và khâu quy phạm hóa (soạn thảo). Việc ngôn ngữ, kỹ thuật pháp lý của các dự án luật đều do những người trong cùng cơ quan chuyên soạn luật quyết định cũng có vai trò quan trọng trong việc bảo đảm tính nhất quán về ngôn từ, cấu trúc, văn phong của các đạo luật, tạo tiền đề bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Thứ tư, dù có sự tách biệt giữa bước “hoạch định chính sách” với bước “quy phạm hóa” (soạn thảo), thì Bộ trưởng quản lý ngành vẫn là người bảo trợ dự án luật và phải là người thay mặt Nội các (Chính phủ) chịu trách nhiệm tới tận cùng về đứa con mà mình đã “thai nghén”, “sinh thành”, để bảo đảm rằng, dự luật nhận được sự chấp thuận, thông qua của Nghị viện. Công đoạn “quy phạm hóa” (hay soạn thảo), chỉ là công đoạn được thực hiện để phục vụ tốt nhất nhu cầu thể chế hóa chính sách được Bộ trưởng Bộ quản lý ngành bảo trợ. Thứ năm, ngay trong giai đoạn phân tích, hoạch định chính sách cần thiết thể chế hóa trong dự án luật, các thông tin về tính khả thi (bằng việc xác định rõ kế hoạch thực hiện chính sách khi được thông qua với các thông số rõ ràng về điều kiện bảo đảm xét từ góc độ tài chính và nhân lực, tổ chức bộ máy), kế hoạch truyền thông nhằm vận động sự ủng hộ của công chúng, của các nhóm đối tượng chịu sự tác động và phương án xử lý các loại phản ứng đối với chính sách từ phía các nhóm đối tượng này đã được những người bảo trợ, tham gia xây dựng dự án luật xác định rất kỹ. Điều này cho thấy, những cân nhắc, tính toán về tính khả thi của chính sách (và sau đó là các dự án luật) là một trong những nội dung trọng yếu trong hoạt động xây dựng các đạo luật. Thứ sáu, trong quá trình dự luật được xem xét, thảo luận tại Hạ viện, Thượng viện hoặc các ủy ban của Nghị viện, Bộ trưởng Bộ quản lý ngành vẫn phải là người (thay mặt Nội các) bảo trợ, bảo vệ, giải trình nội dung của dự thảo luật cho tới khi các thành viên Hạ viện và Thượng viện bỏ phiếu thông qua hay không thông qua dự án luật. Tất nhiên, trên thực tế, công việc này luôn có sự hỗ trợ đắc lực từ phía bộ trưởng đại diện của Nội các ở Hạ viện và Thượng viện. Thứ bảy, vai trò của ủy ban của Nghị viện trong việc xem xét, phản biện chi tiết các nội dung của từng điều khoản của dự án luật rất được coi trọng. Vai trò của ủy ban không phải là xem xét xem dự án luật mà Chính phủ (nội các) trình sang Nghị viện đã đáp ứng chuẩn tối thiểu về chất lượng (ví dụ đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính khả thi v.v.) để chấp thuận cho phép Chính phủ trình Nghị viện hay không. Thay vào đó, việc chính của ủy ban là tập trung trí tuệ của các nhóm nghị sĩ có chuyên môn hoặc có sự quan tâm tới dự án luật để xem xét, thảo luận, đánh giá một cách kỹ lưỡng, chi tiết nội dung của từng điều khoản của dự luật, đồng thời đưa ra các đề nghị hoàn thiện dự luật một cách phù hợp. Mặc dù vậy, việc chấp thuận hay không chấp thuận đề xuất từ phía ủy ban là quyền của Nội các chứ không phải là công việc của bản thân các ủy ban. ủy ban cũng không có quyền “chặn” việc trình và bảo trợ dự án luật như trong mô hình xây dựng luật ở các quốc gia theo chính thể Tổng thống (trong đó có Hoa Kỳ). Mặc dù vậy, chính thông qua việc xem xét, phản biện rất kỹ lưỡng và chi tiết của các ủy ban, cùng với các hoạt động điều trần về dự án luật với sự tham gia đầy đủ của các nhóm đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dự luật, Bộ trưởng quản lý ngành bảo trợ dự án luật có động lực tốt hơn trong việc chuẩn bị và nâng cao chất lượng dự án luật mà mình bảo trợ.

III. MÔ HÌNH XÂY DỰNG PHÁP LUẬT Ở NHẬT BẢN

Nhật Bản là quốc gia theo mô hình chính thể quân chủ đại nghị. Nhật Hoàng chỉ đóng vai trò nghi lễ và biểu tượng thống nhất quốc gia mà không có thực quyền. Quốc hội Nhật Bản là Quốc hội lưỡng viện gồm Hạ viện (với nhiệm kỳ 4 năm) và Thượng viện (với nhiệm kỳ 6 năm). Hiện tại, Hạ viện Nhật Bản có 480 thành viên trong khi Thượng viện Nhật Bản có 242 thành viên. Quốc hội được Hiến pháp quy định là cơ quan có quyền lực cao nhất của nhà nước và là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp.^{^[99]} Các nghị sĩ dù là thành viên của Hạ viện hay Thượng viện đều do dân bầu trực tiếp.^{^[100]} Chính phủ (Nội các) do Thủ tướng đứng đầu là cơ quan nắm quyền hành pháp. Thủ tướng được bầu ra trong số các đại biểu Quốc hội. Thủ tướng được quyền bổ nhiệm và cách thức các bộ trưởng trong nội các nhưng phải bảo đảm yêu cầu đa số các bộ trưởng trong nội các là đại biểu Quốc hội.^{^[101]}

3.1. Quyền trình dự án luật

Theo quy định tại Hiến pháp Nhật Bản, quyền trình dự án luật trước Quốc hội thuộc về Nội các (do Thủ tướng thay mặt).^{^[102]} Theo một nghiên cứu đã được công bố năm 2009,^{^[103]} quyền trình dự án luật ở Nhật Bản còn thuộc về các nghị sĩ. Tuy nhiên, tại Hạ viện, ngoài hạ nghị sĩ bảo trợ cho dự án luật (người bảo trợ), để chính thức được phép trình ra Hạ viện, dự luật còn phải có 20 hạ nghị sĩ khác ủng hộ đối với dự luật thường (trường hợp dự luật liên quan đến việc chi tiêu ngân sách thì con số này phải là 50). Ở Thượng Viện, con số tương ứng lần lượt là 10 và 20. Khi trình dự luật, người bảo trợ phải trình kèm một bản giải trình về nội dung cơ bản của dự luật và lý do đề xuất các nội dung của dự luật. Nếu nội dung của dự luật có nội dung dẫn đến việc chi tiêu ngân sách thì bản giải trình còn phải có nội dung báo cáo về các khoản chi phí cần thiết để thực thi luật. Cả Thượng viện và Hạ viện đều có bộ phận hỗ trợ kỹ thuật giúp các nghị sĩ thực hiện quyền trình dự án luật của mình (chẳng hạn các chuyên gia về soạn thảo luật, các chuyên gia phân tích chính sách và chuyên gia cung cấp thông tin cần thiết cho nghị sĩ).

Trong thực tế, Chính phủ (Nội các) Nhật Bản là chủ thể chủ yếu đệ trình dự án luật trước Hạ viện và Thượng viện (việc chọn lựa Viện nào để trình trước là quyền của Chính phủ). Tuy nhiên, dự luật về ngân sách (dự toán ngân sách) bao giờ cũng phải trình Hạ viện trước^{^[104]} và chỉ Chính phủ Nhật Bản mới là chủ thể có quyền trình dự luật về ngân sách. Do năm ngân sách ở Nhật bắt đầu từ ngày 1/4, nên để bảo đảm tính kịp thời, ngay đầu kỳ họp của Nghị viện vào tháng Giêng, Chính phủ đã đệ trình dự luật về ngân sách.

Người bảo trợ dự án luật có quyền rút lại dự án luật đã trình theo những điều kiện nhất định. Cụ thể, với các dự án luật có nhiều đồng bảo trợ thì phải được tất cả các đồng bảo trợ đồng ý rút. Ngoài ra, Dự án luật đã được ủy ban hoặc Viện nào xem xét thì dự án luật chỉ được rút khi được ủy ban hoặc Viện đó đồng ý. Trường hợp dự luật đã được thông qua ở một Viện thì dự luật ấy không được phép rút lại.

3.2. Phân công công việc của Bộ quản lý ngành và Tổng vụ lập pháp

Ở Nhật Bản, việc soạn thảo một dự luật luôn được coi là công việc rất phức tạp, đòi hỏi kỹ thuật rất cao. Tất cả các dự án luật của Chính phủ đều phải có sự chấp thuận của Tổng vụ lập pháp (Legislation Bureau) trước khi được đệ trình cho Quốc hội (Diet).^{^[105]} Một trong những yêu cầu trong quá trình xây dựng dự án luật là nội dung của dự án này phải đảm bảo rằng “không có sự mâu thuẫn (không thống nhất) nào giữa nội dung của dự án này với các đạo luật hiện hành”.

Một dự án luật thường xuất phát từ đề xuất chính sách của Bộ quản lý ngành. Khi bộ quản lý ngành xác định cần xây dựng dự án luật mới hoặc cần xây dựng luật sửa đổi, bổ sung luật hiện hành thuộc phạm vi quản lý của mình, thông thường các Bộ sẽ lập một ủy ban (hoặc một nhóm) nghiên cứu. ủy ban này có trách nhiệm tiến hành các nghiên cứu cần thiết về việc xây dựng dự luật. Kết thúc quá trình nghiên cứu, ủy ban phải xây dựng được 1 báo cáo đề xuất về việc xây dựng dự án luật trong đó nêu rõ lý do và những nội dung cơ bản dự kiến xây dựng thành dự án luật. Khi được Bộ trưởng bộ quản lý ngành chấp thuận, Bộ quản lý ngành sẽ xây dựng dự thảo đầu tiên của dự án luật. Dựa trên dự thảo đầu tiên này, Bộ quản lý ngành sẽ tiến hành các công việc tham vấn với các bộ ngành có liên quan để tìm kiếm sự đồng thuận. Khi thấy cần thiết, Bộ quản lý ngành có thể lập hội đồng tư vấn xem xét dự án luật hoặc tổ chức tham vấn công chúng. Sau khi các bước tham vấn này đã kết thúc, Bộ quản lý ngành sẽ xây dựng Dự thảo luật chính thức phục vụ cho việc lấy ý kiến thẩm định của Tổng vụ lập pháp (Cabinet Legislation Bureau).

Sau đó, Bộ quản lý ngành phải tiến hành tham vấn ý kiến với Tổng Vụ lập pháp (Legislation Bureau) và phải nhận được sự đồng thuận của Tổng vụ này, công việc xây dựng dự án luật mới tiếp tục được triển khai. Trên thực tế, mọi dự án luật trước khi xin ý kiến của Nội các đều phải được Tổng vụ lập pháp thẩm định. Việc thẩm định này, theo yêu cầu của Thủ tướng, được tiến hành ngay trước thời điểm dự luật được trình ra Nội các để thảo luận và cho ý kiến. Tuy nhiên, thời gian gần đây, các Bộ thường tham vấn ý kiến sơ bộ với Tổng vụ lập pháp trước cả thời điểm Thủ tướng có yêu cầu thẩm định chính thức.

Việc thẩm định của Tổng vụ lập pháp hướng tới việc đánh giá dự án luật chuẩn bị bởi các Bộ quản lý ngành từ nhiều góc độ khác nhau trong đó trọng tâm là góc độ pháp lý. Cụ thể, việc thẩm định tập trung làm rõ những điểm mấu chốt sau đây:

Mối quan hệ giữa dự án luật với Hiến pháp và các đạo luật khác đã tồn tại;
Sự hợp pháp của dự án luật;
Tính chính xác trong việc diễn đạt những ý định của dự luật bằng ngôn ngữ pháp lý;
Sự phù hợp về cấu trúc của dự án luật (nhất là kết cấu chương điều và trật tự chương, điều);
Sự chính xác trong việc sử dụng các ngôn từ pháp lý.

Sau khi đã có chấp thuận về các khía cạnh kể trên từ Tổng vụ lập pháp, Bộ quản lý ngành phải tiến hành tham vấn với cơ quan hữu quan của Đảng cầm quyền. Chỉ khi đã có sự đồng thuận từ phía các cơ quan hữu quan của Đảng cầm quyền, Bộ quản lý ngành mới được trình dự án luật ra Nội các để xem xét, chấp thuận hay không chấp thuận việc đệ trình dự án luật ra trước Quốc hội (Diet). Nếu dự án luật được Nội các chấp thuận, dự án luật sẽ chính thức được trình ra Quốc hội. Tùy theo lựa chọn của mình, Chính phủ có thể trình dự luật ra Hạ viện hoặc Thượng viện trước. Tuy nhiên, với dự án luật về ngân sách (dự toán ngân sách), Hạ viện luôn là Viện phải được trình trước.

3.3. Về Tổng vụ lập pháp của Nội các (Cabinet Legislation Bureau):^{^[106]}

Đây là cơ quan có trách nhiệm trực tiếp trợ giúp cho Nội các về các vấn đề pháp lý thông qua chức năng: thẩm định các dự án luật, thẩm định các dự án sắc lệnh của nội các và thẩm định các dự thảo điều ước quốc tế chuẩn bị trình Nội các. Tổng vụ lập pháp cũng có chức năng tiến hành giải thích các đạo luật, còn gọi là việc cấp ý kiến pháp lý (opinion-giving) cho Thủ tướng, các Bộ trưởng, Nội các và cho cả Quốc hội nhất là khi các Bộ quản lý ngành hoặc các chủ thể khác có sự bất đồng về cách hiểu các quy định trong các đạo luật.^{^[107]} Tất nhiên, việc giải thích các đạo luật như thế chỉ có giá trị trong ngành hành pháp bởi tòa án mới là cơ quan được trao quyền giải thích pháp luật một cách chính thức.

Công việc cấp ý kiến pháp lý được thực hiện bởi Vụ 1 nằm trong Tổng vụ.

Công việc thẩm định được tiến hành bởi Vụ 2, Vụ 3 và Vụ 4 nằm trong Tổng vụ. Mỗi năm, trung bình, Tổng vụ phải tiến hành thẩm định khoảng 100 dự án luật do Nội các trình Quốc hội (Diet). Bên cạnh đó, khoảng 400 dự thảo sắc lệnh của Nội các cũng được thẩm định bởi Tổng vụ. Mỗi Vụ thẩm định được phân chia 1 lĩnh vực chuyên môn. Cụ thể, Vụ 2 sẽ chuyên thẩm định về các lĩnh vực như: các dự luật liên quan tới cơ chế hoạt động của Nội các, các dự luật do các Bộ sau đây trình: Bộ Tư pháp; Bộ Giáo dục, Văn hóa, Thể Thao, Khoa học và Công nghệ; Bộ Đất đai, Hạ tầng và Giao thông; và Bộ Quốc phòng. Vụ 3 sẽ tập trung thẩm định các dự luật và dự thảo văn bản trong các lĩnh vực do các cơ quan sau trình: Cơ quan tài chính quốc gia (Financial Services Agency), Bộ quản lý công, nội vụ, viễn thông; Bộ Tài chính; Bộ Ngoại giao và Hội đồng Kiểm toán. Vụ 4 tập trung thẩm định các dự luật và dự thảo văn bản trong các lĩnh vực do các cơ quan sau đệ trình: ủy ban thương mại công bằng (Fair Trade Commission); Hội đồng phối họp giải quyết tranh chấp môi trường; Bộ Y tế, Lao động, Phúc lợi; Bộ nông nghiệp, ngư nghiệp, lâm nghiệp; Bộ Kinh tế, thương mại và công nghiệp; và Bộ Môi trường.

Các công việc quản trị nội bộ của Tổng vụ như quản trị nhân sự, xây dựng ngân sách và đảm bảo chế độ kế toán sẽ do Văn phòng của Tổng vụ thực hiện. Đứng đàu Tổng vụ là Tổng vụ trưởng (Director-General).

3.4. Giai đoạn Quốc hội

Khi dự luật được trình ra Hạ viện hoặc Thượng viện, Chủ tịch hạ viện hoặc Chủ tịch Thượng viện thường sẽ chuyển dự án luật về các ủy ban của Quốc hội để xem xét, thẩm tra.

Tại ủy ban, công việc thẩm tra bắt đầu với việc Bộ trưởng quản lý ngành bảo trợ dự luật sẽ giải trình về lý do xây dựng dự án luật. Sau đó các thành viên trong ủy ban sẽ tiến hành việc hỏi đáp, trao đổi với Bộ trưởng bảo trợ dự luật. Sau phần hỏi đáp, trao đổi đó, Chủ nhiệm ủy ban sẽ yêu cầu bỏ phiếu tại ủy ban để xem ủy ban có ủng hộ hay không ủng hộ dự án luật. Kết thúc hoạt động thẩm tra, dự án luật sẽ tiếp tục được thảo luận tại phiên họp toàn thể của Viện mà dự án luật đang được trình.

Theo một nghiên cứu đã được công bố năm 2009,^{^[108]} hầu hết các dự án luật được trình lên Nghị viện đều phải trải qua giai đoạn xem xét, thẩm tra tại ủy ban. Hơn nữa, quãng thời gian dự án luật được xem xét tại ủy ban cũng chiếm nhiều thời gian hơn so với quá trình xem xét dự án luật tại phiên họp toàn thể ở Hội trường. Có thể nói, “số phận” của dự án luật tại Nghị viện có thể được đoán định trước ngay từ giai đoạn xem xét ở ủy ban. Sau khi được đệ trình trước Hạ viện, Chủ tịch Hạ viện dựa vào nội dung dự án luật để chuyển dự án luật đến ủy ban có thẩm quyền xem xét tương ứng. Riêng dự án ngân sách được xem xét tại ủy ban Ngân sách của mỗi viện. Nếu khó có thể xác định ủy ban có thẩm quyền xem xét dự án luật thì Chủ tịch Hạ viện hoặc các nghị sĩ có thể đề nghị Hạ viện xem xét quyết định. Ngoài ra, Hạ viện cũng có thể thành lập một ủy ban đặc biệt trong trường họp cần thiết để xem xét dự án luật. Trong quá trình xem xét dự án luật, ủy ban của Nghị viện có thẩm quyền khá lớn. Khi nhận được dự án luật, ủy ban có thể xem xét dự án luật hoặc không đưa dự án luật vào chương trình làm việc của ủy ban. Ủy ban cũng có thể bác bỏ dự luật bằng cách quyết định rằng dự án luật không có nội dung quan trọng cần phải trình ra phiên họp toàn thể của Nghị viện (trừ trường hợp dự án luật đó được chuyển từ Viện khác tới). Các phiên họp của ủy ban ở Nghị viện Nhật Bản được tổ chức vào thời gian không tiến hành các phiên họp toàn thể của Nghị viện với ít nhất phải có một nửa số thành viên của ủy ban có mặt. Số lần phát biểu của một nghị sĩ về vấn đề đang được ủy ban tiến hành xem xét là không hạn chế. Ủy ban có thể tổ chức các buổi điều trần để nghe ý kiến của những người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan đến dự án luật, ủy ban cũng có thể thành lập các tiểu ban để tiến hành xem xét sâu thêm các vấn đề trong dự án luật. Ngoài ra, ủy ban cũng có thể yêu cầu các quan chức chính phủ tham gia các cuộc họp của ủy ban để giải trình về những vấn đề có liên quan, ủy ban cũng có thể đề nghị với các nghị sĩ không thuộc ủy ban phát biểu về dự án luật nếu ủy ban thấy là cần thiết. Trong một số trường hợp, một ủy ban có thể tổ chức một cuộc họp liên tịch với các ủy ban khác theo sự thỏa thuận giữa các ủy ban. Quá trình từ khi thảo luận cho đến khi biểu quyết về dự án luật tại ủy ban phải được ghi thành biên bản; phải được in và gửi đến từng hạ nghị sĩ, trừ những phần biên bản của các cuộc họp kín được ủy ban quyết định giữ bí mật và những điểm mà Chủ nhiệm ủy ban ra lệnh rút bỏ. Các biên bản này phải được Chủ nhiệm ủy ban ký chứng thực và được lưu giữ tại Hạ viện. Sau khi đã hoàn thành việc xem xét một dự án luật, các báo cáo của ủy ban giải thích ngắn gọn về các lý do để ủy ban đưa ra quyết định. Báo cáo này thường được Chủ nhiệm ủy ban trình lên Chủ tịch Hạ viện tại phiên họp toàn thể của Hạ viện. Bên cạnh đó, theo nguyên tắc bảo vệ ý kiến thiểu số, bản báo cáo ý kiến thiểu số trong ủy ban với đầy đủ số lượng chữ ký cần thiết sẽ được gửi đến Chủ nhiệm ủy ban để trình lên Chủ tịch Hạ nghị viện. Các báo cáo của ủy ban và các báo cáo về ý kiến thiểu số sẽ được in ấn và gửi đến tất cả các nghị sĩ, trừ những phần được cho là thuộc về bí mật quốc gia. Đến đây, dự án luật được chuyển sang giai đoạn xem xét tại phiên họp toàn thể của Hạ viện.

Khi dự luật đã được cả ủy ban và phiên họp toàn thể của Viện mà dự án luật được trình thông qua, dự án luật được chuyển cho Viện còn lại để xem xét. Dự luật sau đó lại được chuyển về cho ủy ban có liên quan để xem xét, thảo luận. Sau đó dự luật được xem xét tại phiên họp toàn thể của Viện mà dự luật được chuyển tới để xem xét và bỏ phiếu thông qua hoặc không thông qua.

Theo một nghiên cứu đã được công bố vào năm 2009,^{^[109]} trong phiên thảo luận tại Hạ viện Nhật Bản, Chủ tịch Hạ viện là người chủ toạ phiên họp (đóng vai trò nhạc trưởng) và không được phép tham gia phát biểu tranh luận. Thời gian phát biểu của từng nghị sỹ trong quá trình thảo luận không bị Hạ viện khống chế, mà tùy thuộc vào sự điều hành của Chủ tịch Hạ nghị viện. Bắt đầu phiên họp xem xét dự án luật của Hạ viện, Chủ nhiệm ủy ban sẽ báo cáo về quy trình xem xét dự án luật tại ủy ban và quá trình đi đến quyết định của ủy ban. Sau đó, các hạ nghị sỹ có ý kiến thiểu số sẽ trình bày quan điểm của mình. Chủ nhiệm ủy ban cũng như các thành viên có ý kiến thiểu số không được phép bổ sung quan điểm riêng vào các bản báo cáo đã được gửi đến Chủ tịch Hạ viện. Trong trường hợp Hạ viện đã quyết định bỏ qua giai đoạn xem xét dự án luật tại ủy ban thì vào thời điểm này, thay cho các báo cáo của ủy ban, chủ thể trình dự án luật sẽ phải giải trình về mục đích và các giải pháp lập pháp được đưa ra. Sau khi Chủ nhiệm hoặc thành viên của nhóm thiểu số đã hoàn thành xong báo cáo của mình, theo sự chủ toạ của Chủ tịch Hạ viện, các nghị sĩ sẽ tiến hành tranh luận về dự án luật. Trước hết, các nghị sĩ có thể yêu cầu chủ thể trình dự án, Chủ nhiệm ủy ban, hoặc những người có quan điểm thiểu số giải thích thêm về những vấn đề có liên quan đến báo cáo của các chủ thể này. Sau đó, các hạ nghị sĩ sẽ tranh luận về các giải pháp lập pháp có liên quan. Vào thời điểm này, Chủ nhiệm ủy ban, những người đã trình bày ý kiến thiểu số cũng có thể phát biểu bổ sung để làm rõ hơn các báo cáo của mình. Trong quá trình chủ tọa phiên thảo luận, Chủ tịch Hạ viện cũng phải chú ý đến nguyên tắc cho phép người phản đối vấn đề được phép phát biểu trước và tạo ra sự xen kẽ giữa các ý kiến phản đối và ủng hộ. Các nghị sĩ chỉ được phép phát biểu tối đa là ba lần về một vấn đề. Tuy nhiên, quy định này không áp dụng đối với những nghị sĩ được chỉ định là đại diện của ủy ban tham gia tranh luận về dự án luật. Thời gian phát biểu của từng nghị sĩ trong quá trình thảo luận không bị Hạ viện khống chế, mà tuỳ thuộc vào sự điều hành của Chủ tịch Hạ nghị viện. Trong phiên thảo luận, Chủ tịch Hạ viện thực hiện vai trò chủ toạ phiên họp và không được phép tham gia phát biểu tranh luận. Tuy nhiên, nếu muốn trình bày chính kiến cá nhân, Chủ tịch Hạ viện phải thông báo trước nghị viện và phải rời vị trí chủ toạ để ngồi vào ghế nghị sĩ của mình tại Hội trường cho đến khi kết thúc việc biểu quyết. Trong quá trình xem xét dự án luật tại phiên họp toàn thể của Hạ nghị viện, các nghị có thể kiến nghị các giải pháp sửa đổi, bổ sung về dự án luật. Trường hợp các kiến nghị có dẫn đến việc làm tăng ngân sách hoặc cần có bảo đảm về mặt tài chính thì kèm theo bản kiến nghị sửa đổi, bổ sung phải có bản giải trình chi tiết về các vấn đề này. Quá trình thảo luận về dự án luật thường kết thúc khi không còn nghị sĩ nào có thêm ý kiến tranh luận. Sau khi kết thúc thảo luận, các nghị sĩ có mặt tiến hành biểu quyết. Nghị viện Nhật Bản không chấp nhận hình thức biểu quyết thay kể cả trường hợp người vắng mặt đã ủy quyền bằng văn bản. Nghị viện có nhiều cách thức khác nhau để tiến hành biểu quyết như bằng cách hô to; đứng dậy; bỏ phiếu ghi danh bằng lá phiếu màu trắng hoặc xanh. Toàn bộ quá trình thảo luận tại phiên họp toàn thể để xem xét dự án luật sẽ được ghi vào biên bản. Nội dung của biên bản có thể được sửa đổi theo yêu cầu của các nghị sĩ, thường chỉ là những chú thích ngắn để làm rõ thêm về ý kiến của nghị sĩ hoặc để hiệu đính những từ, ngữ trong bài phát biểu. Việc hiệu đính không được phép thay đổi những ý chính đã được ghi trong biên bản. Biên bản phải được Chủ tịch Hạ viện cùng Tổng thư Ký hoặc Phó tổng thư ký xác thực và công bố trên Công báo.

Trong thực tế, không phải lúc nào dự luật được Hạ viện thông qua và dự luật được Thượng viện thông qua cũng là 2 bản có nội dung giống hệt nhau. Trong trường hợp này, quan điểm của Hai viện về dự án luật đã có sự bất đồng. Để giải quyết sự bất đồng này của Hai viện, pháp luật Nhật Bản cũng đã có những quy tắc nhất định. Theo quy định tại Điều 59 Hiến pháp năm 1947 của Nhật Bản, nếu thượng viện không đồng ý với dự luật mà Hạ viện đã thông qua thì dự luật này vẫn trở thành đạo luật nếu Hạ viện biểu quyết lần thứ hai và đại được ít nhất 2/3 số đại biểu có mặt thông qua. Theo một nghiên cứu được công bố năm 2009,^{^[110]} khi một dự án luật đã được Hạ viện thông qua nhưng chỉ được Thượng viện thông qua với sự sửa đổi, bổ sung nhất định hoặc không được Thượng viện thông qua, dự án luật sẽ được chuyển lại cho Hạ viện để xem xét thêm. Để tìm đến một giải pháp lập pháp hợp lý, có được sự đồng thuận từ phía các nghị sĩ của cả hai viện, Hạ viện có thể đề nghị Thượng viện cùng lập ra một ủy ban liên hợp để xem xét dự án luật, ủy ban này bao gồm thành viên của cả hai viện mà thông thường mỗi viện được quyền cử mười thành viên tham dự. Các phiên họp của ủy ban chung sẽ do các thành viên của mỗi viện thay nhau chủ tọa. Riêng phiên họp đầu tiên, người chủ tọa sẽ do tất cả các thành viên trong của ủy ban chung quyết định. Thủ tục làm việc của ủy ban chung được quy định rất nghiêm ngặt. Để có thể tiến hành phiên họp, ủy ban chung phải có đủ hai phần ba tổng số các thành viên có mặt. Các thành viên khác của nghị viện không phải là thành viên của ủy ban chung thì tuyệt đối không được tham dự phiên họp của ủy ban này ngoại trừ được tham gia với tư cách là thành viên của Chính phủ hoặc các cơ quan hữu quan được ủy ban chung triệu tập để giải trình, làm rõ các vấn đề có liên quan trong dự án. Trình tự thảo luận, đệ trình các giải pháp sửa đổi, bổ sung, biểu quyết tại ủy ban chung được áp dụng theo nguyên tắc được quy định tại Luật Nghị viện Nhật Bản mà cả Hạ viện và Thượng viện đều tuân thủ. Một giải pháp lập pháp chỉ được thông qua khi có đa số hai phần ba tổng số thành viên của ủy ban có mặt tại phiên họp nhất trí tán thành. Các giải pháp đã được ủy ban chung thống nhất thông qua thì không được phép sửa đổi, bổ sung. Phương án này sẽ được chuyển đến xem xét lại ở Hạ viện và Thượng viện. Trong mối quan hệ giữa hai viện, Hạ viện vẫn có những ưu thế nổi trội hơn, đặc biệt là trong quy trình lập pháp. Trường hợp Thượng nghị viện không nhất trí với ý kiến của Hạ viện về dự án luật hoặc ủy ban chung do hai viện thành lập không tìm được một giải pháp thống nhất thì Hạ nghị viện vẫn có thể đưa ra quyết định cuối cùng nếu có được đa số hai phần ba tổng số thành viên của Hạ viện biểu quyết thông qua theo phương án của Hạ viện. Phương án của Hạ viện cũng được coi là mặc nhiên được Thượng viện chấp thuận trong trường hợp trong vòng sáu mươi ngày kể từ ngày nhận được dự án luật từ Hạ viện mà Thượng viện không đưa ra được quyết định cuối cùng về dự án luật. Thời hạn này được rút ngắn thành 23 ngày trong trường hợp đó là dự án ngân sách của năm tài chính tiếp theo do Chính phủ đệ trình hoặc là các nghị quyết về việc phê chuẩn các điều ước quốc tế.

Nếu dự luật được cả 2 Viện thông qua, dự luật được chuyển trở lại cho Chính phủ để Chính phủ trình Nhật Hoàng ký lệnh công bố. Trong vòng 30 ngày kể từ ngày dự luật được chuyển tới cho Nhật Hoàng, dự luật phải được công bố. Cùng việc công bố, đạo luật đã được thông qua sẽ được xuất bản trên công báo. Đạo luật được công bố có tên, được đánh số và được ký bởi cả Bộ trưởng quản lý ngành đã bảo trợ dự án luật và Thủ tướng Chính phủ.

Qua nghiên cứu quy trình xây dựng luật ở Nhật Bản kể trên, có thể thấy rằng, ở Nhật Bản, trách nhiệm khởi thảo và xây dựng các dự thảo luật cũng chủ yếu do các Bộ quản lý ngành thực hiện. Tuy Nhật Bản không có quy trình xây dựng chính sách và phê duyệt chính sách bởi Nội các trước khi bắt tay vào soạn thảo dự án luật nhưng việc nghiên cứu, khảo sát thực tiễn để hình thành nên nội dung chính sách cũng được tiến hành rất kỹ trước khi Bộ quản lý ngành bắt tay vào công việc soạn thảo dự án luật để trình Nội các xem xét trước khi Nội các chính thức đồng ý trình Nghị viện.

IV. MÔ HÌNH XÂY DỰNG PHÁP LUẬT Ở ĐỨC

Ở Đức, Luật được xem là văn bản chứa đựng các quy tắc chung ràng buộc lên toàn xã hội, do đó được thảo luận và thông qua bởi một diễn đàn dân chủ và quan trọng nhất tại Đức đó là: Hạ nghị viện Đức (Bundestag)^{^[111]}. Hạ nghị viện Đức gồm 601 thành viên được bầu theo lối phổ thông đầu phiếu, trực tiếp và kín với nhiệm kỳ 4 năm.^{^[112]} Tuy nhiên, không chỉ các thành viên của Hạ nghị viện có quyền đưa ra các dự thảo luật mà cả Chính phủ liên bang và thượng nghị viện (Bundesrat) cũng có quyền giới thiệu các dự luật đến Hạ nghị viện. Hầu hết các điều khoản và các dự luật đưa ra thảo luận được lên danh sách bởi Chính phủ liên bang. Với vai trò là trung tâm của quyền hành pháp, Chính phủ liên bang có kinh nghiệm trong việc thực hiện pháp luật và có hiểu biết rõ nhất về sự cần thiết của các quy định mới được áp dụng trong thực tế. Mặc dù vậy, quyền trình dự án luật không phải là độc quyền của Chính phủ liên bang. Thay vào đó, thượng nghị viện hoặc các hạ nghị sĩ cũng có thể đưa ra các sáng kiến luật. Quy trình dành cho các loại sáng kiến pháp luật do các chủ thể khác nhau trình cũng không hoàn toàn giống nhau. Cụ thể:

Với các sáng kiến được giới thiệu bởi Chính phủ liên bang hoặc Thượng nghị viện: Nếu chính phủ liên bang muốn sửa đổi hoặc giới thiệu luật, đầu tiên Thủ tướng phải chuyển dự thảo cho Thượng nghị viện.

Theo quy định, Thượng nghị viện có thời hạn là 6 tuần để gửi lại các ý kiến về dự thảo, theo đó, Chính phủ có trách nhiệm gửi lại giải trình bằng văn bản. Thủ tướng sau đó chuyển dự luật cho Hạ nghị viện cùng với những ý kiến của Thượng nghị viên. Có một ngoại lệ đối với quy trình này dành cho dự thảo Luật ngân sách hàng năm. Dự thảo Luật ngân sách hàng năm được chuyển đến đồng thời cả Hạ nghị viện và Thượng nghị viện.

Một thủ tục tương tự được áp dụng khi các sáng kiến lập pháp được giới thiệu bởi Thượng nghị viện. Khi phần lớn các thành viên của Thượng nghị viện đã bỏ phiếu ủng hộ một dự luật, nó sẽ được chuyển đến Chính phủ liên bang, Chính phủ liên bang sẽ cho ý kiến, thường trong khoảng 6 tuần, và sau đó dự thảo sẽ được chuyển tiếp đến Hạ Nghị viện.

Với các sáng kiến được giới thiệu bởi Hạ nghị viện: Dự thảo luật có thể được khởi xướng bởi các thành viên của Hạ nghị viện Đức, trong trường hợp họ phải được sự ủng hộ của ít nhất là một trong những nhóm thuộc quốc hội hoặc ít nhất 5 phần trăm - hiện tại 31 người - số thành viên của Hạ nghị viện Đức. Dự thảo được giới thiệu theo cách này không cần phải được thông qua trước bởi Thượng nghị viện. Điều này lý giải tại sao Chính phủ đôi khi sắp xếp cho các dự thảo luật đặc biệt khẩn cấp sẽ được giới thiệu bởi các nhóm nghị viện của mình trong Hạ nghị viện.

Quy trình thảo luận và thông qua luật ở Đức cụ thể như sau:

Quy trình thảo luận và thông qua luật tại Hạ viện

Trước khi một Dự luật được thảo luận ở Hạ viện, dự luật đó phải được chuyển đến Chủ tịch Hạ viện. Sau đó dự luật được đăng ký và in bởi cơ quan Hành chính của Hạ viện để phân phối đến tất cả các thành viên của Hạ viện, các thành viên của Thượng viện và các Bộ liên bang như là một tài liệu chính thức của Hạ viện. Ngay sau khi Dự thảo được đưa vào chương trình làm việc chính thức, dự luật chuẩn bị được chính thức giới thiệu tại phiên thảo luận công khai của Hạ viện.

4.1.1. Lần đọc đầu tiên trong phiên họp toàn thể:

Theo quy định, Dự thảo được thảo luận 3 lần trong phiên họp toàn thể của Hạ viện - Ba lần thảo luận được gọi là ba lần đọc. Trong suốt quá trình đọc, tranh luận chỉ được hình thành nếu có sự thống nhất trong Hội đồng trưởng lão hoặc theo yêu cầu của một nhóm nghị sĩ. Đối với hầu hết các phần, điều này xảy ra khi dự án luật gây tranh cãi hoặc được quan tâm đặc biệt bởi công chúng. Mục tiêu chính của lần đọc đầu tiên là để chỉ ra một hoặc một số ủy ban có thể đứng ra xem xét dự thảo và chuẩn bị cho lần đọc thứ hai. Bước này được hoàn thành trên cơ sở các khuyến nghị của Hội đồng trưởng lão. Nếu nhiều ủy ban được chỉ định tham gia xem xét dự luật thì một ủy ban sẽ đóng vai trò cơ quan chịu trách nhiệm tổng thể cho các cuộc thảo luận. Do đó, ủy ban này sẽ chịu trách nhiệm trong quá trình thông qua Dự luật tại Hạ viện. Các ủy ban khác được yêu cầu cho ý kiến của mình vào Dự luật.

Quá trình lập pháp tại các ủy ban

Các công việc chi tiết về lập pháp diễn ra trong các ủy ban thường trực, những ủy ban được tạo thành bởi các thành viên từ tất cả các nhóm của nghị viện. Các thành viên ủy ban nghiên cứu tài liệu và thảo luận về dự luật tại các buổi họp. Các thành viên có thể mời đại diện của các nhóm lợi ích và các chuyên gia để điều trần công khai. Song song với công việc thực hiện bởi các ủy ban, các nhóm nghị viện thành lập các nhóm làm việc, ở đó họ xem xét các vấn đề liên quan và xác định quan điểm của họ. Việc xây dựng các cầu nối giữa các nhóm thành viên nghị viện là điều thường xảy ra. Hầu hết các dự luật được sửa đổi ở một mức độ nhiều hay ít là kết quả của sự hợp tác giữa các nhóm nghị viện ở vị thế đối lập nhau. Sau khi kết thúc các cuộc thảo luận, ủy ban chịu trách nhiệm tổng hợp chung cho Dự thảo luật trình bày báo cáo về quá trình và kết quả thảo luận của mình tại phiên họp toàn thể. Quyết định được ủy ban đề xuất sẽ chính là cơ sở cho lần đọc thứ hai tiếp tục được thực hiện ở phiên họp toàn thể.

4.1.3. Tranh luận trong lần đọc thứ hai

Trước khi lần đọc thứ hai diễn ra, tất cả các thành viên nhận được quyết định đề xuất ở dạng in. Do đó, họ được chuẩn bị tốt cho cuộc tranh luận. Ngoài ra, các nhóm nghị viên xác định rõ quan điểm của họ một lần nữa trong cuộc họp nội bộ vì việc trình bày ý tưởng thống nhất tại cuộc tranh luận lần hai là rất quan trọng. Sau cuộc thảo luận chung, tất cả những quy định trong dự luật có thể được xem xét riêng. Theo quy định, tuy nhiên, phiên họp toàn thể chuyển trực tiếp đến cuộc bỏ phiếu chung cho toàn dự thảo luật.

Bất kỳ thành viên nào của Hạ viện Đức đều có thể đề xuất sửa đổi, sau đó, yêu cầu này được xử lý ngay lập tức tại phiên họp toàn thể. Nếu toàn thể thông qua sửa đổi, phiên bản mới của dự thảo luật trước tiên phải được in và phân phát. Tuy nhiên, thủ tục này có thể được rút gọn với sự đồng ý của 2/3 thành viên có mặt. Sau đó, lần đọc thứ ba có thể được tiến hành ngay lập tức.

4.1.4. Bỏ phiếu trong lần đọc thứ ba

Một cuộc tranh luận khác chỉ được tổ chức trong thời gian đọc thứ ba nếu điều này được yêu cầu bởi một nhóm nghị viện hoặc ít nhất là 5% số thành viên của Hạ viện Đức. Một đề xuất sửa đổi không thể được đệ trình bởi các thành viên tại bước này. Ở giai đoạn này, đề xuất sửa đổi chỉ có thể được đưa ra bởi một nhóm nghị viện hoặc ít nhất 5% số thành viên của Hạ nghị viện Đức. Hơn nữa, họ chỉ có thể được đệ trình sửa đổi đối với chính các sửa đổi được thực hiện trong lần đọc thứ hai.

Việc bỏ phiếu cuối cùng được tổ chức vào cuối thời gian của lần đọc thứ ba. Khi Chủ tịch Hạ viện Đức yêu cầu bỏ phiếu tán thành Dự luật, phiếu chống và phiếu trắng, các thành viên có trách nhiệm bỏ phiếu từ chỗ ngồi của mình. Một khi dự thảo đã đạt được phần lớn sự ủng hộ cần thiết của các thành viên trong Hạ viện, dự luật sẽ được chuyển đến Thượng nghị viện với tư cách một đạo luật.

Sự thông qua của Thượng viện

Thông qua Thượng viện, các Bang sẽ có cơ hội được tham gia vào quá trình lập pháp đối với mọi đạo luật. Quyền của Thượng viện tham gia vào quá trình lập pháp đã được quy định rất rõ ràng.

Thượng viện không thực hiện sửa đổi đối với những gì được thông qua bởi Hạ viện. Tuy nhiên, nếu không đồng ý, thì Thượng viện có thể yêu cầu ủy ban Điều đình được triệu tập. ủy ban Điều đình bao gồm một số lượng tương đương các thành viên từ Hạ viện và Thượng viện.

Đối với một số dự luật, sự đồng ý của Thượng viện là một yêu cầu bắt buộc. Chẳng hạn, đó là các luật có ảnh hưởng đến tài chính và thẩm quyền hành chính của các bang. Trong trường hợp Dự thảo mà Thượng viện có thể khiếu nại phản đối, Hạ viện có thể đơn phương đưa dự thảo thành luật ngay kể cả khi không đạt được thỏa thuận ở ủy ban Điều đình. Tuy nhiên, điều này đòi hỏi phải có một cuộc bỏ phiếu lại ở Hạ viện để thông qua Dự thảo luật với tuyệt đối đa số thành viên Hạ nghị viện tán thành.

Một khi Dự luật đã được chấp thuận bởi Hạ viện và Thượng viện, dự luật phải tiếp tục thông qua một số bước nữa trước khi có hiệu lực.

Đạo luật được thông qua sẽ được in và chuyển cho Thủ tướng và các Bộ trưởng liên bang có thẩm quyền, người có trách nhiệm tiếp ký lên đạo luật.

Tổng thống liên bang sau đó tiếp nhận văn bản để ký ban hành luật. Tổng thống kiểm tra xem đạo luật đã được thông qua theo đúng hiến pháp chưa cũng như có bất kỳ bằng chứng rõ ràng nào về việc mâu thuẫn đối với các Đạo luật Cơ bản. Sau khi kiểm tra, Tổng thống ký ban hành và lệnh công bố Đạo luật trên Công báo Liên bang.

Với bước này, Luật đã được ban hành. Nếu không có ngày hiệu lực cụ thể được quy định trong Đạo luật, thì đạo luật sẽ tự động có hiệu lực sau 14 ngày kể từ ngày công bố trong Công báo Liên bang.

V. MÔ HÌNH XÂY DỰNG PHÁP LUẬT Ở HOA KỲ

Hoa Kỳ là quốc gia liên bang, áp dụng mô hình chính thể tổng thống đối với chính quyền liên bang và chính quyền bang. Hệ thống chính quyền ở Hoa Kỳ gồm 3 tầng là (1) chính quyền liên bang; (2) chính quyền bang và (3) chính quyền địa phương. Thẩm quyền quản trị quốc gia của chính quyền liên bang và chính quyền bang được phân định ngay trong Hiến pháp Hoa Kỳ theo đó ngoại trừ những thẩm quyền được quy định rõ ràng trong Hiến pháp là dành cho chính quyền liên bang thì chính quyền bang và nhân dân sẽ nắm giữ các quyền quản trị quốc gia còn lại. Theo Hiến pháp Hoa Kỳ, chính quyền liên bang chịu trách nhiệm điều tiết các hoạt động có tính đối ngoại như (quốc phòng, thương mại quốc tế, ngoại giao...), các công việc mang tính liên bang (thiết lập hệ thống thuế liên bang, tiền tệ chung của liên bang, hệ thống đo lường liên bang, hệ thống bưu điện...) như quy định tại Section 8 Điều 1 của Hiến pháp. Theo các nhà nghiên cứu chính trị Hoa Kỳ, tổ chức bộ máy nhà nước Hoa Kỳ (chính quyền liên bang) được chia làm 4 khối chính là: (1) khối lập pháp (ngành lập pháp - Quốc hội lưỡng viện); (2) khối hành pháp (ngành hành pháp - đứng đầu là Tổng thống); (3) khối tư pháp (ngành tư pháp) (gồm Tòa Tối cao và các tòa án thấp hơn); và (4) khối bộ máy thư lại hành chính (bureaucracy). Bộ máy thư lại hành chính chủ yếu thực hiện các công việc phục vụ khối hành pháp.^{^[113]}

Chủ nghĩa liên bang ở Hoa Kỳ (federalism) (được ghi nhận trong Hiến pháp Hoa Kỳ) là một thành tố rất bền vững trong truyền thống chính trị ở Hoa Kỳ là một yếu tố dẫn tới thực tế hệ thống chính quyền ở Hoa Kỳ gồm chính quyền liên bang (có đủ cả bộ máy lập pháp, hành pháp, tư pháp và đội ngũ thư lại) cùng chính quyền bang ở 50 bang (cũng có đủ cả bộ máy lập pháp, hành pháp, tư pháp và đội ngũ thư lại riêng). Dưới chính quyền bang còn tồn tại chính quyền địa phương được tổ chức rất đa dạng tại các thành phố (city), thị trấn (town) hoặc ở các địa hạt (county). Tuy nhiên, chính quyền địa phương chỉ có bộ máy lập quy và bộ máy hành chính thừa hành (với nhiều mô hình khác nhau như mô hình: Hội đồng - thị trưởng mạnh; Hội đồng - thị trưởng yếu; Hội đồng - Giám đốc thuê v.v.) chứ không có bộ máy tư pháp (tòa án) riêng. Với sự phức tạp trong hệ thống các thiết chế quản trị nhà nước ở Hoa Kỳ như vậy nên ở Hoa Kỳ rất nhiều chủ thể khác nhau có quyền ban hành các văn bản quy phạm pháp luật. Cụ thể, chỉ tính riêng chính quyền liên bang, nếu như thẩm quyền ban hành Luật chỉ thuộc về Quốc hội lưỡng viện thì thẩm quyền ban hành các quy tắc hành chính (thẩm quyền lập quy) có thể thuộc về Tổng thống, các cơ quan hành chính chuyên trách (chẳng hạn ủy ban chứng khoán liên bang - SEC, ủy ban thương mại liên bang - Federal Trade Commission v.v.). Ngoài ra, cần lưu ý thực tế Hoa Kỳ là quốc gia theo hệ thống luật án lệ, phán quyết của các tòa phúc thẩm trở lên có thể trở thành các án lệ chứa đựng các quy phạm pháp luật có giá trị ràng buộc đối với các tòa án cấp dưới. Chính quyền bang cũng có thẩm quyền ban hành các đạo luật của riêng mình. Trong thực tế, các lĩnh vực về giáo dục, bảo vệ người tiêu dùng, tổ chức chính quyền địa phương, bảo vệ môi trường, hôn nhân và gia đình v.v. chủ yếu do các luật của bang điều chỉnh.

Trong khuôn khổ nghiên cứu này, chúng tôi tập trung mô tả và phân tích cách thức xây dựng và ban hành một đạo luật liên bang - loại hình văn bản quy phạm pháp luật có vai trò quan trọng hàng đầu trong hệ thống pháp luật Hoa Kỳ.

Ở Hoa Kỳ, có quan niệm phổ biến rằng, chính quyền được sinh ra để giải quyết các vấn đề của xã hội. Ngay trong Hiến pháp, văn kiện nền tảng cung cấp tính chính danh/chính đáng về sự tồn tại của chính quyền liên bang, đã khẳng định rõ mục đích của việc tạo lập ra chính quyền liên bang là để xây dựng một liên bang hoàn hảo hơn, để thiết lập công lý, tạo dựng phòng thủ chung để chống ngoại xâm, thúc đẩy sự thịnh vượng chung của liên bang và giữ vững nền tự do. Ban hành các đạo luật là một trong những hành vi cơ bản của chính quyền do vậy việc ban hành các đạo luật cũng hướng tới việc đáp ứng các mục tiêu của việc tạo lập chính quyền liên bang như vậy. Chính vì thế, sứ mệnh của các đạo luật ở Hoa Kỳ được xem là cồng cụ để giải quyết các vấn đề phát sinh từ thực tiễn xã hội, từ thực tiễn quản lý xã hội (nói gọn lại là các vấn đề của xã hội cần phải được nhà nước xử lý). Thêm vào đó, đạo luật chỉ là chọn lựa cuối cùng khi mà các giải pháp khác không đủ sức để giải quyết vấn đề.^{^[114]}

Một trong những câu hỏi quan trọng đó là ai là người sản sinh ra các đạo luật (liên bang) ở Hoa Kỳ? Có vẻ, câu trả lời sẽ là khá đơn giản: đó là sản phẩm chung của Quốc hội (lưỡng viện) và Tổng thống. Tất nhiên, đi vào chi tiết hơn, sự phân vai của hai loại chủ thể này (và nhất là những bộ phận bên trong các chủ thể này) như thế nào là nội dung khá phức tạp. Tuy nhiên, với quan niệm đạo luật liên bang là sản phẩm của sự tương tác giữa lập pháp (Quốc hội lưỡng viện) và Hành pháp (Tổng thống), để hiểu được cách thức người Hoa Kỳ làm ra các đạo luật, câu chuyện đầu tiên cần hiểu đó là cách thức tổ chức và vận hành của Quốc hội và Tổng thống.

Hoa Kỳ là quốc gia có tổ chức bộ máy nhà nước chế độ tổng thống (presidential system), lấy tam quyền phân lập làm nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước, theo đó, 3 nhánh quyền lực nhà nước (lập pháp, hành pháp, tư pháp) được Hiến pháp trao cho 3 nhánh cơ quan khác nhau thực hiện (nhánh lập pháp - Quốc hội lưỡng viện; nhánh hành pháp - Tổng thống; nhánh tư pháp - hệ thống tòa án). Giữa các nhánh này có sự cân bằng và đối trọng quyền lực. Cách phân chia quyền lực này có từ bản Hiến pháp năm 1787 của Hoa Kỳ và về cơ bản vẫn được giữ nguyên cho tới thời điểm hiện nay mặc dù bản Hiến pháp năm 1787 đã trải qua hơn 20 lần tu chính án.^{^[115]} Theo nguyên lý tổ chức quyền lực nhà nước như vậy, cả người đứng đầu ngành hành pháp (đứng đầu Chính phủ) và những người làm trong ngành lập pháp (nghị sỹ) đều do dân bầu trực tiếp (nhận sự ủy nhiệm quyền lực trực tiếp từ dân).^{^[116]} Giữa ba quyền có sự kiềm chế, đối trọng nhau nhất định. Về nguyên lý, Quốc hội trong mô hình này nắm quyền xây dựng luật từ A tới z (tóc là từ việc trình dự án luật cho tới việc thảo luận, chỉnh sửa, hoàn thiện và thông qua luật) còn Chính phủ (Tổng thống) đóng vai trò thực thi những đạo luật mà Quốc hội đã ban hành. Hiến pháp Hoa Kỳ năm 1787 (Khoản 1 Điều 1) quy định rõ “toàn bộ quyền lập pháp ... được trao cho Quốc hội Hoa Kỳ”.^{^[117]} Tuy nhiên, theo nguyên tắc kiềm chế, đối trọng quyền lực, Tổng thống được quyền phủ quyết (veto) các đạo luật đã được Quốc hội thông qua. Thêm vào đó, thực tiễn hoạt động của mô hình này, ngay tại chính Hoa Kỳ cũng cho thấy, việc xây dựng chính sách làm đường hướng cho việc ban hành luật vẫn là công việc quan trọng hàng đầu của ngành hành pháp.^{^[118]}

Mô hình tổng thống chế của Hoa Kỳ đặt gánh nặng lập pháp rất lớn lên vai của Quốc hội lưỡng viện (trong đó có 100 thượng nghị sỹ và 435 hạ nghị sỹ)^{^[119]}, nhất là trong bối cảnh vai trò của nhà nước trong việc giải quyết các vấn đề xã hội, đảm bảo phát triển bền vững ngày càng được coi trọng trong thế kỷ 20 vừa qua. Hệ quả tất yếu là để vận hành được bộ máy Quốc hội liên bang, số lượng nhân lực phục vụ trở nên rất lớn. Các số liệu thống kê cho thấy, nếu như vào năm 1900, các hạ nghị sỹ không có thư ký, nhân viên hỗ trợ riêng. Các thượng nghị sỹ chỉ có trung bình chưa đến 1 thư ký hoặc người giúp việc trên 1 đầu người. Thì con số đó vào năm 1979 (và được duy trì cho tới ngày nay) đã thay đổi rất đáng kể: trung bình mỗi hạ nghị sỹ có 16 nhân viên giúp việc và mỗi thượng nghị sỹ có 36 nhân viên giúp việc. Hiện nay, bên cạnh khoảng 3000 nhân viên giúp việc trực tiếp cho các ủy ban của Quốc hội, cùng với 3000 nhân viên làm việc cho các cơ quan nghiên cứu của Quốc hội (trong đó có Thư viện Quốc hội Hoa Kỳ^{^[120]}), còn khoảng trên 10.000 nhân viên giúp việc trực tiếp cho các hạ nghị sỹ và các thượng nghị sỹ.^{^[121]} Mức lương của Nghị sỹ hiện tại là 174.000 USD/năm (riêng với Chủ tịch Hạ viện còn được hưởng 49.500 USD/năm tiền phụ cấp; lãnh đạo phe đa số và lãnh đạo phe thiểu số được hưởng thêm phụ cấp 19.400 USD/năm. Khi nghỉ hưu, mức lương hưu của mỗi nghị sỹ trung bình là 61.000 USD/năm. Riêng chủ tịch Hạ viện còn được hưởng 800.000 USD/năm tiền chi phí cho việc duy trì văn phòng, nhân viên, điện thoại, thư tín, thuê xe trong 5 năm sau thời điểm nghỉ hưu). Mỗi hạ nghị sỹ còn được hưởng trung bình 1,5 triệu USD/năm để thực hiện việc thuê nhân viên giúp việc (tối đa là 18 người), chi phí cho việc duy trì văn phòng. Mỗi thượng nghị sỹ được bố trí từ 3 đến 5 triệu USD/năm (tùy theo số dân mà thượng nghị sỹ đại diện) cho việc thuê nhân viên giúp việc (khoảng 30 người) và duy trì văn phòng hoạt động. Riêng lãnh đạo các ủy ban của Nghị viện còn được hưởng mức ngân sách cao hơn để thuê thêm nhân viên giúp việc và duy trì hoạt động của mình. Bên cạnh những lợi ích đó, nghị sỹ còn được hưởng bảo hiểm y tế ở mức cao nhất (miễn phí), khi chết được trả một khoản tiền tuất bằng 1 năm lương cho thân nhân.^{^[122]}

Ở Hoa Kỳ, sáng kiến pháp luật có thể đến từ bất cứ đâu (trong đó phía Tổng thống và ngành Hành pháp đóng vai trò rất quan trọng), nhưng quyền trình dự án luật chính thức trước Hạ viện hoặc Thượng viện chỉ thuộc về thành viên của Quốc hội. Tổng thống không có quyền trực tiếp trình Quốc hội dự án Luật, mà chỉ có thể trình gián tiếp thông qua thành viên của Quốc hội (thông thường, Tổng thống chỉ thực hiện việc này khi đã tham vấn rất kỹ với Lãnh đạo Quốc hội).[123] Việc soạn thảo các dự án luật thường do nhân viên giúp việc của các Nghị sỹ thực hiện cùng với sự trợ giúp của những tổ chức, cá nhân thực hiện công việc vận động hành lang, các chuyên gia phân tích chính sách của Quốc hội Hoa Kỳ.

Một dự án luật (do ít nhất một nghị sỹ bảo trợ) muốn được chính thức ban hành thường phải trải qua sự thảo luận, biểu quyết thông qua ở cả Hạ viện và Thượng viện và không bị Tổng thống phủ quyết (veto). Tuy nhiên, từ thời điểm nghị sỹ trình dự thảo luật đến thời điểm dự thảo luật được một viện Quốc hội thông qua là cả một quá trình gian nan. Ít nhất, dự án luật phải trải qua công đoạn nghiên cứu công phu của các ủy ban có liên quan của Quốc hội.

Mỗi năm, gần chục ngàn dự án luật được các nghị sỹ đệ trình trước Lưỡng viện Quốc hội. Tuy nhiên, số dự án luật được chính thức thông qua chỉ vào khoảng 125-400. Ví dụ, năm 2009, trong số hơn 9000 dự án luật được đệ trình, chỉ có 125 dự án luật được chính thức ký bởi Tổng thống để trở thành luật.[124] Điều đó hàm ý rằng, để một dự án luật được «sống sót», các lý do để ngăn chặn sự thông qua của dự án luật, dù là lý do chính trị hay lý do kỹ thuật (như dự luật kém chất lượng, không khả thi v.v.) thường phải được vượt qua. Nói cách khác, để một dự luật được thông qua một cách thành công, sự đầu tư của chủ thể bảo trợ và ủng hộ dự án luật phải rất lớn và công phu, trong đó có sự đầu tư cho việc lý giải về tính cấp thiết của việc ban hành đạo luật, đánh giá những tác động và ích lợi của dự án luật khi thông qua mang lại cho quốc gia v.v. Trên thực tế, những dự án luật do phía hành pháp chuẩn bị, thường có tỷ lệ thông qua khá cao. Tùy sự đầu tư và kỹ năng xây dựng ưu tiên lập pháp của các đời tổng thống mà tỷ lệ dự án luật phía hành pháp sáng kiến, bảo trợ có thể khác nhau, nhưng thông thường, những năm đầu tiên của mỗi nhiệm kỳ tổng thống, tỷ lệ thông qua này có thể lên tới trên 80% (những năm sau đó, có khi tỷ lệ chỉ đạt khoảng trên 40%).[125]

Điều cần lưu ý nữa là, Tổng thống tuy không có quyền trực tiếp đệ trình dự án luật trước lưỡng viện Quốc hội, nhưng với tư cách là lãnh đạo có uy tín hàng đầu trong Đảng của mình, Tổng thống có thể ảnh hưởng rất lớn tới chương trình lập pháp của Quốc hội. Thêm vào đó, với việc thực hiện quyền phủ quyết - một quyền hiến định của Tổng thống, Tổng thống có khả năng phủ quyết những đạo luật mà mình thấy sự thi hành là không khả thi hoặc không đảm bảo tính hợp hiến, không phù hợp với lợi ích quốc gia hoặc việc thực hiện quyền hành pháp của mình. Thực tế cho thấy, khi một dự án luật đã bị Tổng thống phủ quyết, khả năng Quốc hội thảo luận lại để thông qua với số phiếu tối thiểu 2/3 là rất khó khăn. Cụ thể, dưới thời tổng thống Franklin Roosevelt, ông thực hiện 635 lần phủ quyết thì chỉ có 9 lần bị Quốc hội thảo luận lại để thông qua thành công đạo luật đó.[126]Với tổng thống Reagan, ông đã phủ quyết 78 lần nhưng chỉ có 9 lần Quốc hội bỏ phiếu ngược thành công. Với tổng thống Bush (cha), ông phủ quyết 46 lần thì chỉ 1 lần Quốc hội bỏ phiếu ngược thành công. Với tổng thống Clinton, ông phủ quyết 34 lần thì chỉ có 2 lần Quốc hội bỏ phiếu ngược thành công. Với tổng thống Bush (con), trong 10 lần phủ quyết, thì chỉ có 2 lần Quốc hội bỏ phiếu ngược thành công.^{^[127]} Những số liệu và dữ liệu kể trên cho thấy rằng, ngay cả trong chính thể Tổng thống, hoạt động lập pháp vẫn đòi hỏi một sự đồng thuận rất cao của cả 2 ngành là ngành lập pháp và hành pháp.

Những bước cơ bản trong quy trình xây dựng một đạo luật liên bang cụ thể như sau:

Thứ nhất, khởi thảo ý tưởng xây dựng luật: Ý tưởng xây dựng 1 đạo luật nào đó có thể có bởi bất cứ ai nhưng chỉ nghị sỹ mới có quyền chính thức đề xuất 1 dự luật trước hạ viện hoặc thượng viện.^{^[128]} Nghị sỹ có thể đệ trình dự luật bất cứ khi nào người này muốn miễn là Quốc hội đang trong thời kỳ hoạt động. Đạo luật chúng ta nói ở đây là dự luật công - ảnh hưởng tới công chúng nói chung, chứ không phải là dự luật tư chỉ ảnh hưởng tới một cá nhân hoặc tổ chức cụ thể.

Khi nghị sỹ thấy ý tưởng nào đó có thể xây dựng thành luật, nghị sỹ phải viết ý tưởng đó thành một dự luật và chính thức đệ trình với tư cách là người bảo trợ. Họ thường bảo trợ dự luật quan trọng tới bản thân mình hoặc tới cuộc sống của cử tri mà họ đại diện. Người bảo trợ phải gắng thuyết phục người khác về tầm quan trọng của dự luật mình bảo trợ để dự luật có thể được thông qua. Trong thực tế, có nhiều trường họp, nhiều nghị sỹ cùng bảo trợ một dự án luật và khi đó họ trở thành người đồng bảo trợ.

Mặc dù ở Hoa Kỳ không có một đơn vị chuyên trách giúp các nghị sỹ soạn thảo các dự án luật trình ra Quốc hội kiểu Văn phòng soạn luật ở Anh và nhiều nước theo hệ thống luật án lệ (common law) khác như úc, Canada, Singapore, Malaysia v.v. tuy nhiên, có rất nhiều luật sư chuyên hành nghề soạn thảo luật chuyên nghiệp (professional drafters) làm việc tại các cơ quan cung cấp dịch vụ lập pháp thuộc Quốc hội Hoa Kỳ, làm việc cho văn phòng của các vị dân biểu (nghị sỹ), hoặc làm việc cho các cơ quan của chính phủ Hoa Kỳ hoặc các nghiệp đoàn, hiệp hội ở Hoa Kỳ. Họ có kỹ năng soạn thảo luật rất chuyên nghiệp. Khi tiến hành công việc soạn thảo, các luật sư soạn thảo luật chuyên nghiệp phải lưu ý tới những kỹ năng cơ bản như: (1) phải xác định rõ đối tượng hướng tới khi truyền đạt thông tin bằng việc soạn thảo luật; (2) phải thu thập được các cứ liệu thực tế, các bằng chứng thực tế ủng hộ việc xây dựng các quy định của luật; (3) phải nắm rõ được các quy định pháp luật có liên quan (gồm cả luật nội dung, luật thủ tục, luật về cách giải thích quy định pháp luật và các yêu cầu về đạo đức); (4) biết cách phân loại, tổ chức, sắp xếp các nội dung của dự án luật; (5) soạn thảo một cách cẩn trọng (với sự rõ ràng cần thiết, chọn lựa ngôn ngữ phù hợp); (6) kiểm chứng tính khả thi của từng quy định của dự án luật.

Dự luật được đề xuất chính thức bằng cách bỏ vào một cái hộp ở trước cửa phòng họp của Hạ viện (với trường hợp đệ trình dự luật ở thượng viện thì người bảo trợ nộp dự thảo đó cho nhân viên Thư kí Thượng viện hoặc công bố công khai trong phiên họp Thượng viện). Sau đó, dự luật sẽ được đánh số bởi thư kí của Chủ tịch Hạ viện.

Thứ hai, chính thức giới thiệu một dự luật: Sau khi chính thức đệ trình, mọi dự luật đều được trải qua phiên đọc đầu tiên (first reading) bằng thủ tục đơn giản là tên của dự luật sẽ được chủ tọa đọc tại phiên họp toàn thể Hạ viện. Sau đó dự luật được Chủ tịch Hạ viện chuyển cho Ủy ban chuyên môn của Hạ viện (Hạ viện có 19 ủy ban như vậy trong khi Thượng viện có 16 ủy ban) để xem xét, hoàn thiện. Lúc này dự luật bước vào giai đoạn ủy ban.

Thứ ba, giai đoạn Ủy ban (và tiểu Ủy ban): Trong giai đoạn ủy ban này, Ủy ban có quyền xem xét, điều chỉnh nội dung của dự án luật. Mọi việc bổ sung vào dự án luật đều phải được các thành viên ủy ban thảo luận và bỏ phiếu thông qua. Đây cũng là giai đoạn mà sự tham gia của công chúng vào quá trình xây dựng luật ở Hoa Kỳ được thể hiện rõ nét nhất. Đây cũng là giai đoạn mà sự tham gia của các Bộ/cơ quan bên ngành hành pháp vào quá trình xây dựng luật được thực hiện. Cụ thể, trước khi Ủy ban ra các quyết định liên quan đến số phận của dự án luật, một trong những hành động đầu tiên mà Ủy ban thực hiện đó là gửi bản Dự thảo tới Văn phòng kiểm toán hoạt động của Chính phủ (The Government Accountability Office) để yêu cầu Văn phòng này cung cấp một báo cáo chính thức quan điểm của Văn phòng về tính cần thiết của dự án luật, ủy ban cũng đồng thời gửi tới các Bộ, cơ quan thuộc ngành Hành pháp để tham vấn ý kiến. Các bộ, cơ quan được tham vấn ý kiến đều phải chuẩn bị ý kiến về Dự án luật. Tuy nhiên, ý kiến của họ được gửi trước cho Văn phòng quản lý và ngân sách của Nhà Trắng (the Office of Management and Budget) để Văn phòng này xem xét xem các bình luận/báo cáo của các Bộ, cơ quan thuộc ngành Hành pháp có phù hợp với đường lối chung của Nhà Trắng (Tổng Thống) không. Nếu không thấy có vấn đề gì, ý kiến của các Bộ, cơ quan thuộc ngành Hành pháp sẽ được gửi sang cho ủy ban đang xem xét về Dự án luật.^{^[129]}

Ủy ban cũng có quyền quyết định sẽ không cho dự luật đi tiếp khi thấy dự luật là không cần thiết hoặc không phù hợp. Đây là thẩm quyền đặc biệt mà các ủy ban ở các nước theo chính thể đại nghị không có được. Nếu ủy ban thấy cần tiếp tục ủng hộ dự luật, ủy ban sẽ gửi dự luật cho một tiểu ủy ban để xem xét chi tiết và kỹ lưỡng hơn. Trong giai đoạn tiểu ủy ban này, Tiểu ủy ban sẽ tiến hành nghiên cứu nội dung dự án luật từ nhiều khía cạnh bằng cách mở các phiên điều trần, mời các chủ thể có liên quan gồm: các chuyên gia, những người chịu sự tác động của dự án luật, những người tán thành và những người phản đối tới để nghe họ trình bày quan điểm. Sau đó Tiểu ủy ban có thể đề xuất hoàn thiện dự án luật hoặc không chấp nhận dự án luật (khi coi dự án luật là không cần thiết hoặc không phù hợp). Nếu Tiểu ủy ban chấp nhận dự án luật, Tiểu ủy ban hoàn thiện (sửa đổi, bổ sung, gia cố thêm) và có báo cáo gửi ủy ban đầy đủ để bỏ phiếu chấp thuận hay không chấp thuận. Nếu được chấp nhận, ủy ban phải hoàn thiện Báo cáo về dự án luật, nêu rõ mục đích và các nội dung của Dự án luật để gửi cho toàn thể Hạ viện xem xét.

Một điều khá đặc sắc là, trong giai đoạn ủy ban xem xét và hoàn thiện dự thảo luật, ủy ban có quyền buộc tổ chức, cá nhân nhất định phải cung cấp văn bản, tài liệu cần thiết phục vụ các quyết định của ủy ban liên quan đến đạo luật (quyền ra lệnh subpoena) hoặc buộc cá nhân nhất định phải tham dự phiên điều trần của ủy ban để cung cấp chứng cứ về các nội dung liên quan tới dự án luật. Việc ra lệnh subpoena do tập thể ủy ban quyết định (trong phiên họp có đa số thành viên ủy ban có mặt) hoặc đôi khi cũng có thể ủy quyền cho Chủ tịch ủy ban quyết định.^{^[130]}

Các phiên họp của ủy ban để thảo luận, cho ý kiến hoàn thiện các dự thảo luật đều phải tổ chức công khai và công chúng được quyền đăng ký tham dự tự do (ngoại trừ ủy ban ra quyết định chỉ tổ chức phiên họp kín).^{^[131]}

Nếu dự án luật có nội dung quan trọng, tác động tới lợi ích của các nhóm đối tượng có liên quan khác nhau, ủy ban có thể tổ chức các phiên điều trần công khai (public hearings). Khi quyết định tổ chức phiên điều trần này, Chủ tịch ủy ban phải công bố công khai lịch trình của phiên điều trần trước ít nhất 1 tuần để công chúng và các đối tượng liên quan biết, đăng ký tham dự (trừ trường hợp ủy ban biểu quyết tập thể quyết định cần tổ chức phiên điều trần sớm hơn).

Phiên điều trần, về nguyên tắc, được tổ chức công khai, ngoại trừ các phiên điều trần mà ủy ban cho rằng việc tiết lộ các thông tin ở phiên điều trần có thể gây nguy hiểm về an ninh quốc gia hoặc vi phạm luật pháp (thì sẽ được họp kín).

Như vậy, có thể thấy, giai đoạn ủy ban có mục tiêu làm rõ tính cần thiết, mục đích, ích lợi, tác động tiềm năng và tính khả thi của dự thảo luật. Để tổ chức công việc nghiên cứu, xem xét các dự án luật này, ngoài việc nghiên cứu với sự hỗ trợ của nhiều chuyên gia phân tích chính sách ở Quốc hội, các ủy ban còn tổ chức các phiên điều trần công khai để tạo điều kiện cho các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dự án luật có cơ hội bày tỏ quan điểm của mình về dự án luật. Tuyệt đại đa số dự án luật không «sống sót» qua giai đoạn nghiên cứu của ủy ban. Kết thúc quá trình nghiên cứu, ủy ban sẽ ra báo cáo theo một trong các hướng sau: (1) không cho phép dự luật tiếp tục được đưa ra xem xét, (2) cho phép nhưng đề nghị sửa đổi, hoặc (3) cho phép dự án luật đi tiếp và không cần sửa đổi. Nếu đề xuất dự án luật tiếp tục được đưa ra Quốc hội xem xét, báo cáo của ủy ban phải có đủ các thông tin như: (1) mô tả về nội dung của dự án luật;

nêu rõ mục đích của việc ban hành dự án luật; (3) tác động của dự án luật khi được thông qua lên hệ thống pháp luật hiện hành (thay thế, sửa đổi, bổ sung quy định trong văn bản nào); (4) tác động dự kiến của dự án luật lên các đối tượng có liên quan; (5) dự toán chi phí thực thi luật hàng năm và trong 5 năm tới.^{^[132]}

Thứ tư, cân nhắc bởi toàn thể hạ viện và bỏ phiếu:^{^[133]} Trong giai đoạn này, trước hết hạ viện dành thời gian để thảo luận bản dự thảo luật do ủy ban đệ trình và báo cáo kèm theo về dự án luật. Sau phiên thảo luận này, Dự luật được xem xét chi tiết theo từng điều khoản. Sự xem xét này được gọi là Phiên đọc lần hai (second reading), tại đây, các đề xuất sửa đổi, bổ sung Dự luật được đưa ra. Sau đó Dự luật bước vào phiên đọc thứ ba (third reading) và chuẩn bị bỏ phiếu ở Hạ viện.

Dự luật được bỏ phiếu bằng cách nói: đồng ý (yea) (phiếu thuận) hoặc không đồng ý (nay) (phiếu chống) hoặc “tôi có mặt” (present) (tức là bỏ phiếu trắng). Nếu dự luật đạt được đa số phiếu của Hạ viện, Dự luật sẽ được chuyển sang Thượng viện và quy trình xem xét lại bắt đầu từ đầu (tức là trải qua các bước như: chính thức giới thiệu trước thượng viện, chuyển tiếp tới giai đoạn xem xét ở ủy ban, thảo luận thông qua ở thượng viện).

Thứ sáu, giai đoạn ở thượng viện và việc lập ủy ban liên hợp: Trong giai đoạn này, Dự luật lại được chuyển cho ủy ban của thượng viện (và tiểu ban của Thượng viện). Thông thường, kết thúc hoạt động này, với những dự luật được chấp thuận đưa ra bỏ phiếu ở thượng viện, Dự luật sẽ có nội dung và ngôn ngữ thể hiện rất khác với dự luật đã được thông qua ở Hạ viện.

Nếu dự luật được thượng viện thông qua mà khác với dự luật hạ viện đã thông qua, hai viện phải thành lập một ủy ban liên hợp (Conference Committee) mang tính lâm thời để cân nhắc sự khác biệt này, tìm cách đồng thuận hóa nội dung của dự án luật, ủy ban liên hợp này thường được gọi là “Quốc hội thứ ba” (Third House of Congress) bởi nó đóng vai trò giải quyết những bế tắc, những bất đồng giữa hạ viện và thượng viện trong quá trình xây dựng đạo luật, ủy ban này sẽ do Chủ tịch Hạ viện và người chủ tọa Thượng viện (Senate presiding officer)^{^[134]} thống nhất thành lập, chọn lựa thành viên từ cả hạ viện và thượng viện (thường mỗi viện sẽ cử khoảng 7 đến 11 thành viên tham gia), ủy ban này tiến hành hoạt động bằng các phiên họp (có thể 1 phiên họp hoặc nhiều phiên họp) và phải xây dựng được báo cáo đề xuất về phương án mà cả lưỡng viện chấp thuận về dự luật. Sau khi báo cáo này được gửi lại cho lưỡng viện và được lưỡng viện chấp thuận thì ủy ban sẽ tự động giải tán.^{^[135]} Ủy ban liên hợp hoạt động theo nguyên tắc tập thể và biểu quyết theo đa số. Ủy ban này chỉ cân nhắc những điểm bất đồng của hai viện về dự luật để tìm giải pháp dung hòa. Những điểm đã được cả hai viện chấp thuận thì ủy ban không được xem xét. Nếu trong vòng 10 ngày làm việc kể từ khi lập ủy ban mà các bên vẫn chưa đạt được bất cứ sự đồng thuận nào liên quan tới giải pháp dung hòa, ủy ban mới có thể sẽ được thành lập để đảm nhận thay vai trò của ủy ban lâm thời cũ, nhằm đảm bảo quá trình xây dựng luật thoát được những điểm “nghẽn”.

Cho tới khi, dự luật được đồng thuận của cả Hạ viện và Thượng viện dưới hình thức tuyệt đối giống nhau, dự luật mới được chuyển cho Tổng thống xem xét, quyết định phủ quyết hay ký ban hành.

Thứ bảy, cân nhắc của tổng thống: Sau khi dự luật đã chính thức được cả Hạ viện và Thượng viện thống nhất thông qua, dự luật được chuyển cho tổng thống (lúc này dự luật được gọi là “Enrolled Bill”). Khi này, Tổng thống có 4 chọn lựa ứng xử sau:

Không có hành động gì trong thời gian Quốc hội vẫn đang họp và có đủ 10 ngày sau đó là đang họp: khi đó dự luật tự động thành luật sau 10 ngày. Đây thường là các đạo luật mà Tổng thống không muốn gắn uy tín cá nhân của mình với nội dung của đạo luật, nhưng cũng không chính thức phản đối nội dung của đạo luật.
Không có hành động gì trong thời gian Quốc hội vẫn đang họp và không có đủ 10 ngày sau đó là đang họp. Khi đó dự luật sẽ bị coi là bị phủ quyết bỏ túi (pocket veto). Đây là trường hợp Tổng thống không đồng ý với nội dung của đạo luật đã được thông qua nhưng cũng không muốn chính thức lên tiếng phản đối nội dung của đạo luật.
Tổng thống coi dự luật là không khôn ngoan và không phù hợp, và quyết định ban hành văn bản phủ quyết (veto). Khi này dự luật được chuyển trả lại để Quốc hội xem xét (cùng với văn bản phủ quyết của Tổng thống). Khi này, Quốc hội có thể quyết định không bỏ phiếu chống lại tổng thống hoặc quyết định bỏ phiếu chống. Nếu Quốc hội bỏ phiếu ngược lại Tổng thống (sau khi đã đọc văn bản phủ quyết của Tổng thống) với tỷ lệ ở 2 viện đều đạt từ 2/3 số nghị sỹ có mặt trở lên, dự luật mặc nhiên trở thành luật.
Tổng thống đồng ý (toàn bộ) nội dung dự luật và chấp thuận ký ban hành. Đây là trường hợp, Tổng thống cũng muốn gắn trách nhiệm và uy tín cá nhân của mình đối với nội dung của đạo luật. Các đạo luật phản ánh chính sách đến từ phía hành pháp thường sẽ được Tổng thống trực tiếp ký ban hành.

Quy định về quyền phủ quyết của tổng thống bắt buộc làm cho các nghị sỹ khi xây dựng và bảo trợ các dự luật của mình phải có sự nhượng bộ với ngành hành pháp để tránh khả năng Tổng thống có thể phủ quyết dự án luật.[136] Trong thực tế, tỷ lệ đạo luật bị Tổng thống phủ quyết cũng không quá lớn, nhưng tỷ lệ dự luật sau khi đã bị phủ quyết mà Quốc hội có thể bỏ phiếu chống lại sự phủ quyết của tổng thống và giành chiến thắng càng hãn hữu. Cụ thể, theo thống kê ở Hoa Kỳ, từ năm 1789 tới nay, tỷ lệ Quốc hội bỏ phiếu chống lại sự phủ quyết của Tổng thống mà đạt được sự đồng thuận từ 2/3 nghị sỹ có mặt trở lên chỉ vào khoảng 4%.[137] Thêm vào đó, khoảng 35% số dự luật này buộc phải có sự thay đổi về mặt nội dung để đáp ứng những quan ngại của Tổng thống. Tình hình phủ quyết của Tổng thống từ năm 1947 tới 2008 cụ thể như sau:[138]

Năm	Tổng thống (Đảng)		Tổng số phủ quyết (veto)		Phủ quyết thường (regular veto)		Phủ quyết bỏ túi (pocket veto)	Số phủ quyết bị Quốc hội bỏ phiếu chống thành công
1947-1952	Truman (D)		176		126		50	12
1953-1960		Eisenhower (R)		181		73	108	2
1961-1963		Kennedy (D)		21		12	9	0
1963-1968		Johnson (D)		30		16	14	0
1969-1974		Nixon (R)		43		24	19	5
1974-1976		Ford (R)		64		48	16	12
1977-1980		Carter (D)		31		13	18	2
1981-1988		Reagan (R)		78		39	39	9
1989-1992		Bush (R)		46		31	15	1
1993-2000		Clinton (D)		37		36	1	2
2001-2008		Bush (R)		12		12	0	4

Trong thực tế, dự luật bị phủ quyết cũng có thể đơn giản là do nội dung dự luật chuyển cho Tổng thống có sai sót. Chẳng hạn, trong năm 2008, mặc dù Hạ viện và Thượng viện đều đã thông qua một đạo luật về nông trại và gửi cho Tổng thống Bush (con). Do sự bất cẩn, toàn bộ một chương trong đạo luật (có 15 chương) về các khía cạnh thương mại quốc tế trong hoạt động của nông trại đã không được gửi cho Tổng thống. Lấy lý do này, Tổng thống Bush đã phủ quyết dự luật. Dự luật sau đó phải gửi lại về cho Hạ viện và Thượng viện. Hạ viện và Thượng viện đã bỏ phiếu chống lại sự phủ quyết của Tổng thống và đã thắng, sau đó gửi lại dự luật (có đủ 15 chương) cho Tổng thống. Tổng thống phủ quyết một lần nữa và trả lại dự luật cho Hạ viện và Thượng viện. Hạ viện và Thượng viện phải bỏ phiếu một lần nữa để chống lại sự phủ quyết của Tổng thống và kết cục là Dự luật đã được chính thức thông qua.^{^[139]}

Sơ đồ tổng quát về quy trình xây dựng Luật ở Hoa Kỳ cụ thể như sau:^{^[140]}

VI. MÔ HÌNH XÂY DỰNG PHÁP LUẬT Ở PHÁP

Pháp là quốc gia theo chế độ cộng hòa lưỡng tính (semi-presidential system). Theo Hiến pháp năm 1958 của Pháp, cả Tổng thống và Nghị viện đều do dân chúng bầu trực tiếp. Tuy nhiên, khác với mô hình tổng thống chế của Hoa Kỳ, Tổng thống Pháp tuy là người đứng đầu ngành hành pháp, nhưng lại phải lập Nội các (Hội đồng bộ trưởng) do Thủ tướng điều hành.^{^[141]} Thủ tướng là người được Tổng thống bổ nhiệm. Tổng thống có quyền chủ trì các phiên họp của Hội đồng bộ trưởng (Nội các).^{^[142]} Tổng thống được bầu với nhiệm kỳ 5 năm theo nguyên tắc phổ thông, trực tiếp. Không ai có thể nắm giữ chức vụ tổng thống quá hai nhiệm kỳ liên tiếp.^{^[143]} Quốc hội Pháp là quốc hội lưỡng viện,^{^[144]} trong đó hạ viện (gồm 577 đại biểu) và thượng viện (hiện có 343 đại biểu)_. Hạ viện (National Assembly) có nhiệm kỳ 5 năm, tuy nhiên, Tổng thống có thể giải tán Hạ viện trước hạn.^{^[145]} Hiến pháp của Pháp quy định rõ vai trò của Chính phủ là “xây dựng và thực hiện chính sách quốc gia” (Điều 20), trong khi đó vai trò của Quốc hội là “thông qua luật, giám sát hoạt động của Chính phủ và quyết định các chính sách công” (Điều 24). Quốc hội Pháp họp thường kỳ từ ngày làm việc đầu tiên của tháng Mười và kết thúc vào ngày làm việc cuối cùng của tháng Sáu năm tiếp theo (Điều 28).

Thủ tướng là người đứng đầu Chính phủ được đề cử bởi đa số trong Quốc Hội và được tổng thống bổ nhiệm. Nội các phải chịu trách nhiệm trước Hạ viện và Hạ viện có thể bỏ phiếu bất tín nhiệm yêu cầu nội các từ chức. Vì vậy, trên thực tế, Nội các thường gồm các thành viên thuộc phe đa số ở Hạ viện. Các bộ trưởng của Chính phủ có nghĩa vụ trả lời các câu hỏi chất vấn của thành viên Nghị viện. Hơn thế nữa, các bộ trưởng phải tham dự các phiên họp của Nghị viện khi Nghị viện thảo luận về các dự án luật liên quan đến lĩnh vực họ phụ trách. Thủ tướng Chính phủ có quyền ban hành các văn bản pháp quy trong điều kiện không vi phạm các lĩnh vực thuộc thẩm quyền lập pháp của Nghị viện đã được quy định cụ thể trong Hiến pháp. Nội các Chính phủ Cộng hòa Pháp tổ chức các phiên họp thường lệ mỗi tuần một lần (thường là vào buổi sáng ngày thứ Tư), do Tổng thống chủ trì tại Điện Elysée.^{^[146]}

6.1. Vai trò của Chính phủ trong việc kiểm soát chương trình nghị sự của Nghị viện

Cho tới năm 2008, theo quy định tại Điều 48 của Hiến pháp Pháp, Chính phủ có quyền kiểm soát toàn bộ chương trình nghị sự về xây dựng luật của Nghị viện. Theo tinh thần đó, Chính phủ được quyền xác định thứ tự ưu tiên của các dự thảo luật đưa ra thảo luận tại Nghị viện. Các dự thảo luật do cá nhân nghị sỹ trình thường không được Chính phủ xếp ưu tiên. Cụ thể, trước năm 2008, Điều 48 của Hiến pháp Pháp quy định “các nội dung trong chương trình nghị sự của hai Viện thuộc Nghị viện được sắp xếp theo thứ tự ưu tiên do Chính phủ xác định, bao gồm việc thảo luận về các dự án luật do Chính phủ trình và các dự luật của thành viên Nghị viện đưa vào và được Chính phủ chấp nhận. Mỗi tuần ít nhất phải ưu tiên giành một buổi họp để các Nghị sỹ chất vấn và thành viên Chính phủ trả lời chất vấn. Mỗi tháng phải ưu tiên giành một buổi họp để xem xét các vấn đề theo chương trình nghị sự do mỗi Viện xác định.”^{^[147]}

Tuy nhiên, trong lần sửa đổi Hiến pháp năm 2008, quyền năng này của Chính phủ đã bị giảm xuống_ễ Theo quy định của Hiến pháp hiện hành (Điều 48), “Mỗi Viện tự mình quyết định chương trình nghị sự ... Trong vòng 4 tuần phải có 2 tuần trong đó tru tiên trong chương trình làm việc được dành cho Chính phủ đế xem xét các dự thảo và thảo luận các vẩn đề do Chính phủ đệ trình. Ngoài ra, việc xem xét các dự án luật về tài chính, các dự án luật về nguồn tài chính đối với các quỹ an sinh xã hội... sẽ được ưu tiên đưa vào chương trình làm việc khi có yêu cầu của Chính phủ... Trong vòng 4 tuần làm việc sẽ có một tuần trong đó ưu tiên sẽ được dành cho việc xem xét hoạt động của Chính phủ và đánh giá các chính sách công theo trình tự do mỗi Viện xác định. Trong vòng mỗi tháng lại có một ngày làm việc trong chương trình nghị sự do mỗi Viện xác định được dành cho việc xem xét các đề xuất của nhóm đổi lập hoặc các nhóm nghị sỹ thiểu sổ trong Viện tương ứng. Ít nhất mỗi tuần... có một phiên họp được dành cho việc hỏi đáp giữa các nghị sỹ và thành viên Chính phủ.”^{^[148]}

6.2. Hội đồng nhà nước (Conseil d’ Etat)

Hội đồng nhà nước ở Pháp (Conseil d’Etat) (còn gọi là tham chính viện) được coi là Tòa hành chính tối cao của Pháp. Bên cạnh vai trò của tòa hành chính tối cao, cơ quan này còn đóng vai trò là cơ quan tư vấn của Chính phủ Pháp trong việc thẩm định các dự thảo luật do Chính phủ dự kiến trình Nghị viện. Do vậy, về nguyên tắc, mọi dự án luật của Chính phủ trước khi trình cho Nghị viện đều phải được Tham chính viện thẩm định.^{^[149]}

Về nguyên tắc, ý kiến thẩm định của Tham chính viện không có wgiá trị ràng buộc đối với Chính phủ, tuy nhiên, trên thực tế, Chính phủ rất coi trọng ý kiến này của Tham chính viện.

Tham chính viện xem xét, thẩm định dự án luật để tìm ra những điểm còn chưa hoàn thiện (những điểm còn khuyết thiếu) của nó chủ yếu từ các khía cạnh như: (1) tính hợp hiến; (2) sự phù hợp của dự thảo luật với các điều ước quốc tế có giá trị ràng buộc đối với Pháp; (3) sự phù hợp của dự thảo luật đối với các nguyên tắc cơ bản của pháp luật Pháp; (4) sự đồng bộ của dự thảo luật với các đạo luật khác trong hệ thống văn bản pháp luật; (5) kỹ thuật lập pháp (cấu trúc của văn bản, cách sử dụng ngôn từ, thuật ngữ pháp lý và thuật ngữ chuyên môn, tính thống nhất của văn bản V.V.).

Như vậy, công tác thẩm định của Tham chính viện đóng vai trò như một bộ lọc đối với các dự thảo luật kém chất lượng. Bằng cách này, Tham chính viện đóng vai trò như người cảnh báo trước cho Chính phủ về những chỉ trích, những phản đối mà Chính phủ có thể gặp phải khi trình dự án luật trước Nghị viện.^{^[150]}

Thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật

Ở Pháp, quan niệm về sự tách biệt giữa quyền lập pháp và quyền lập quy được thể hiện khá rõ trong Hiến pháp. Theo tinh thần này, quyền lập quy không được xem là quyền phái sinh từ quyền lập pháp mà được xem là loại quyền năng riêng của Chính phủ trong việc đặt ra các quy phạm pháp luật để điều chỉnh các vấn đề, các nội dung nằm ngoài phạm vi ban hành luật của Quốc hội (nằm ngoài quyền lập pháp). Trong bối cảnh ấy, lập pháp theo ủy quyền và việc thực hiện quyền lập quy không được xem là đồng nhất với nhau.

Hiến pháp của Pháp quy định rõ các nội dung thuộc thẩm quyền ban hành Luật của Quốc hội. Cụ thể, theo quy định tại Điều 34 Hiến pháp năm 1958, luật của Quốc hội được ban hành để quy định các nhóm vấn đề cơ bản sau đây:^{^[151]}

Các quyền dân sự, các bảo đảm cho công dân thực hiện các quyền tự do công cộng của mình; sự tự do, sự đa dạng và độc lập trong truyền thông; nghĩa vụ về người và tài sản của công dân phục vụ nhiệm vụ quốc phòng;
Quốc tịch, nhân thân, năng lực pháp luật, năng lực hành vi, chế độ sở hữu tài sản trong hôn nhân, thừa kế, định đoạt tài sản;
Quy định các tội phạm hình sự và hình phạt kèm theo; thủ tục tố tụng hình sự; đại xá; thành lập các ngạch tòa án mới; quy chế thẩm phán;
Các nguồn thu thuế, thuế suất và phương thức thu thuế các loại; chế độ phát hành tiền tệ.
Các vấn đề liên quan đến: Chế độ bầu cử Quốc hội, các Hội đồng dân cử địa phương, cơ quan đại diện của người Pháp ở các lãnh thổ hải ngoại, các điều kiện ủy quyền bầu cử, các chức danh bầu cử của các thành viên hội đồng của các đơn vị hành chính lãnh thổ; Thành lập các loại đơn vị sự nghiệp công; Các bảo đảm cơ bản cho công chức dân sự và quân sự của nhà nước; Quốc hữu hóa các doanh nghiệp; chuyển quyền sở hữu doanh nghiệp từ khu vực nhà nước sang khu vực tư nhân;
Các nguyên tắc cơ bản về: Tổ chức nền quốc phòng nói chung; Quyền tự chủ trong quản lý của các chính quyền địa phương, thẩm quyền và các nguồn thu của chính quyền địa phương; Giáo dục; Bảo vệ môi sinh; Chế độ sở hữu; quyền và nghĩa vụ trong lĩnh vực dân sự và thương mại; Quyền lao động, quyền về nghiệp đoàn và bảo đảm xã hội.

Các đạo luật về tài chính quy định các nguồn thu và các khoản chi tiêu của nhà nước theo các điều kiện và thể thức quy định trong một đạo luật về tổ chức;

Các đạo luật về tạo nguồn vốn cho Quỹ bảo hiểm xã hội quy định các điều kiện chung về cân đối tài chính của Quỹ, xác định các mục đích chi tiêu của Quỹ trên cơ sở dự toán nguồn thu theo các điều kiện và thể thức quy định trong một đạo luật về tổ chức;

Các đạo luật về chương trình hoạt động quy định các mục tiêu trong hoạt động kinh tế, xã hội của Nhà nước;

Định hướng dài hạn về tài chính công được xác định bởi các luật về chương trình kinh tế-xã hội trên cơ sở thống kê, cân đối đăng ký của các cơ quan hành chính công quyền;

Các quy định tại điều này sẽ được cụ thể hóa và bổ sung bằng một đạo luật về tổ chức.

Theo quy định tại Điều 37 Hiến pháp năm 1958 của Pháp, “các vấn đề khác không nằm trong phạm vi điều chỉnh của luật sẽ thuộc phạm vi điều chỉnh của các văn bản dưới luật”. Ngoài ra, theo quy định tại Điều 38 Hiến pháp năm 1958 của Pháp, “để thực hiện chương trình hoạt động của mình, Chính phủ có thể yêu cầu Quốc hội cho phép ban hành Pháp lệnh quy định việc áp dụng trong một thời gian nhất định các biện pháp thông thường thuộc phạm vi điều chỉnh của luật. Các Pháp lệnh này được ban hành sau khi đã đưa ra thảo luận tại Hội đồng bộ trưởng và sau khi có ý kiến của Tòa hành chính tối cao (Tham chính viện). Pháp lệnh có hiệu lực ngay khi công bố và đương nhiên hết hiệu lực nếu dự luật phê chuẩn Pháp lệnh đó không được trình lên Quốc hội trong thời hạn mà đạo luật cho phép ban hành Pháp lệnh ấn định. Hết thời hạn tại khoản 1 Điều này, việc sửa đổi, bổ sung các quy định của Pháp lệnh về các vấn đề thuộc phạm vi điều chỉnh của luật chỉ có thể được thực hiện bằng một văn bản luật.”

Quy trình lập pháp

Mọi dự thảo luật (dù do Chính phủ trình hay do nghị sỹ trình) nếu muốn trở thành luật thì đều phải được sự chấp thuận của cả hai viện là Hạ viện và Thượng viện. Giống như vai trò của Tổng thống trong chính thể tổng thống (presidential system), Tổng thống Pháp cũng có quyền phủ quyết đối với các đạo luật đã được nghị viện thông qua.^{^[152]}

Theo quy định tại Điều 39 Hiến pháp của Pháp, cả Thủ tưởng và các nghị sỹ đều có quyền đưa ra sáng kiến ban hành luật. Riêng với loại dự án luật do Thủ tướng trình, theo Điều 39 Hiến pháp của Pháp, các dự luật này sẽ được thảo luận tại Hội đồng bộ trưởng. Tuy nhiên, trước khi được đưa ra thảo luận tại Hội đồng bộ trưởng, dự án luật này phải có ý kiến của Tham chính viện (Tòa hành chính tối cao). Sau đó, dự luật sẽ được trình lên Thường vụ Hạ viện hoặc Thường vụ Thượng viện. Tuy nhiên, đối với một số loại dự luật nhất định, Hiến pháp quy định rõ dự luật nào phải được trình Hạ viện trước hoặc Thượng viện trước. Chẳng hạn, với các dự luật về tài chính và luật về nguồn tài chính cho bảo hiểm xã hội thì Hạ viện sẽ là cơ quan mà dự án luật loại này phải trình đầu tiên. Đối với dự luật về đơn vị hành chính lãnh thổ thì Thượng viện sẽ là nơi mà dự án luật được trình trước tiên. Đối với các loại dự án luật khác, chủ thể trình dự án luật có thể chọn Hạ viện hoặc Thượng viện là nơi trình dự án luật đầu tiên.

Dự thảo luật do Chính phủ trình được gọi là “dự án luật” (a project de loi), còn dự thảo luật do nghị sỹ trình được gọi là “kiến nghị luật” (a proposition de loi). Việc trình dự thảo luật có thể bắt đầu từ một trong hai viện. Mỗi dự án đều phải trải qua 2 lần đọc (two readings) trước mỗi Viện trước khi bỏ phiếu thông qua hoặc không thông qua dự thảo luật.

Kể từ năm 2009, mọi dự án luật do Chính phủ trình đều phải kèm theo báo cáo đánh giá tác động của dự luật từ các khía cạnh như: sự tương thích của dự án luật với Luật của cộng đồng châu Âu, các hệ quả kinh tế, xã hội, tài chính và môi trường của dự án luật.^{^[153]}

Theo quy định tại Điều 42 Hiến pháp của Pháp, việc thảo luận các dự án luật tại phiên họp toàn thể sẽ được tiến hành trên cơ sở dự thảo đã được ủy ban của Quốc hội mà dự án luật được chuyển đến theo quy định tại Điều 43 thông qua. Tuy nhiên, các dự án luật về tài chính, dự án luật về nguồn tài chính của quỹ bảo hiểm xã hội tại phiên họp toàn thể phải được tiến hành trên cơ sở dự thảo do Chính phủ trình trong lần đọc đầu tiên tại Viện mà dự án đó được trình trước. Các phiên thảo luận toàn thể tại lần đọc thứ nhất đối với dự án luật ở một Viện chỉ có thể được tiến hành sau thời hạn 6 tuần kể từ thời điểm dự án đó được trình lên trong trường hợp Viện đó là Viện thứ nhất mà dự án luật đệ trình. Trong trường hợp là dự án luật được chuyển từ Viện khác sang, lần đọc thứ nhất tại Viện này chỉ được tiến hành sau thời hạn 4 tuần kể từ thời điểm dự luật được Viện kia chuyển sang. Tuy nhiên, quy định tại đoạn trên không áp dụng đối với trường hợp áp dụng quy trình rút gọn theo các điều kiện được quy định tại Điều 45 cũng như đối với các đạo luật về tài chính, các đạo luật về nguồn tài chính cho các quỹ bảo hiểm xã hội hoặc các đạo luật có liên quan tới tình trạng khẩn cấp.

Về việc xem xét dự án luật tại các ủy ban của Quốc hội, Điều 43 Hiến pháp của Pháp quy định, các dự án luật phải được chuyển cho một trong các ủy ban thường trực của Quốc hội để xem xét. số lượng ủy ban thường trực ở mỗi Viện là không quá 8 ủy ban. Tuy nhiên, nếu Chính phủ có yêu cầu thì Quốc hội có thể lập ủy ban lâm thời để xem xét dự án luật.

Theo quy định tại Điều 44 Hiến pháp của Pháp, thành viên Quốc hội và Chính phủ có quyền đưa ra các sửa đổi, bổ sung đối với dự án luật được trình trước Quốc hội. Quyền này có thể được thực hiện tại phiên họp toàn thể hoặc tại ủy ban theo các quy định tại Nội quy của các Viện, phù hợp với khuôn khổ do một đạo luật về tổ chức quy định. Khi cuộc tranh luận bắt đầu, Chính phủ có quyền phản đối việc xem xét các sửa đổi, bổ sung mà trước đó chưa được chuyển đến xem xét tại Ủy ban của Quốc hội có liên quan.

Nếu Chính phủ có yêu cầu, Hạ viện hoặc Thượng viện sẽ tiến hành một lần biểu quyết duy nhất về một phần hoặc toàn bộ nội dung văn bản đưa ra thảo luận trên cơ sở chỉ giữ lại những sửa đổi, bổ sung đã được Chính phủ đề xuất hoặc chấp nhận.

Theo quy định tại Điều 45 Hiến pháp của Pháp, dự án luật được lần lượt đưa ra xem xét, thảo luận tại 2 Viện của Quốc hội để thông qua một văn bản thống nhất. Tuy nhiên, đối với dự án luật do Chính phủ trình, nếu sau 2 lần đọc ở mỗi Viện mà quan điểm của hai Viện vẫn khác nhau về dự thảo luật thì Thủ tướng Chính phủ có thể đề nghị lập ủy ban hỗn hợp chung của hai Viện (a commission mỉxte parỉtaỉre). Đây là một ủy ban đặc biệt với số lượng thành viên đến từ hai viện ngang bằng nhau. Chức năng chính của ủy ban này là tìm kiếm phương án về dự án luật mà có thể chấp nhận được đối với cả hai viện. Tuy nhiên, phương án thỏa hiệp này đều phải được Chính phủ chấp thuận. Nếu như ngay cả cách lập ủy ban này vẫn không đưa tới giải pháp mang tính chấp nhận được đối với cả hai Viện, thì sau khi văn bản đã được Hạ viện và Thượng viện xem xét, thảo luận một lần nữa, Chính phủ sẽ đề nghị Hạ viện có tiếng nói cuối cùng.

Theo quy định tại Điều 46 Hiến pháp của Pháp, việc biểu quyết thông qua và sửa đổi, bổ sung các đạo luật có tính chất là luật về tổ chức được thực hiện theo những quy định sau đây:

Viện đầu tiên nhận được dự án luật chỉ được tiến hành thảo luận và biểu quyết sau khi hết thời hạn 6 tuần kể từ ngày dự án được trình lên. Trong trường hợp quy trình rút gọn được áp dụng thì Viện đầu tiên chỉ thảo luận sau khi hết thời hạn 15 ngày kể từ ngày dự án luật được đệ trình.
Trường hợp dự án luật không đạt được thỏa thuận như quy định tại Điều 45 của Hiến pháp, thì Hạ viện chỉ thực hiện việc thông qua lần cuối văn bản được đệ trình nếu đạt được đa số tổng số thành viên của Hạ viện nhất trí thông qua.
Các đạo luật về tổ chức liên quan tới Thượng viện phải được cả hai Viện thống nhất thông qua.
Các đạo luật về tổ chức chỉ được ban hành sau khi có tuyên bố của Hội đồng Hiến pháp về tính phù hợp với Hiến pháp của các đạo luật đó.

Theo quy định tại Điều 47 Hiến pháp của Pháp, Quốc hội biểu quyết về các dự án luật về tài chính theo các điều kiện quy định trong một đạo luật về tổ chức. Nếu Hạ viện không đưa ra ý kiến lần đầu trong thời hạn 40 ngày kể từ ngày dự án luật được trình lên, thì Chính phủ có quyền đưa dự án ra trước Thượng viện xem xét và cho ý kiến trong thời hạn 15 ngày. Các bước tiếp theo tiến hành theo các điều kiện quy định tại Điều 45. Nếu Nghị viện không đưa ra ý kiến trong thời hạn 70 ngày, thì các quy định của dự án luật có thể được ban hành dưới hình thức Pháp lệnh. Nếu đạo luật về tài chính quy định các khoản thu chi trong năm tài chính không được trình trong thời hạn cần thiết để có thể được ban hành trước khi bắt đầu năm tài chính đó, thì trong thời hạn sớm nhất, Chính phủ phải yêu cầu Nghị viện cho phép thu các loại thuế và thực hiện các khoản chi (dưới hình thức ban hành Nghị định) có liên quan đến các hoạt động đã được biểu quyết thông qua.^{^[154]}

Theo quy định tại Điều 47-1 Hiến pháp hiện hành của Pháp, Quốc hội biểu quyết về các dự án luật về tạo vốn cho Quỹ bảo hiểm xã hội theo các điều kiện quy định tại một đạo luật về tổ chức. Nếu Hạ viện không có ý kiến lần đầu trong thời hạn 20 ngày kể từ ngày trình dự án, thì Chính phủ có quyền trình dự án lên Thượng viện xem xét và cho ý kiến trong thời hạn 15 ngày. Các bước tiếp theo được tiến hành theo các điều kiện quy định tại Điều 45. Nếu Nghị viện không cho ý kiến trong thời hạn 50 ngày, các quy định tại dự án luật có thể được ban hành dưới hình thức Pháp lệnh.^{^[155]}

Trước khi dự luật chính thức trở thành đạo luật, Tổng thống phải công bố dự luật trong vòng 15 ngày. Theo quy định tại Điều 10 của Hiến pháp, trước khi công bố dự luật, Tổng thống có quyền đề nghị Quốc hội xem xét lại. Tổng thống cũng có quyền tự mình đề nghị Hội đồng Hiến pháp (Conseil Constitutionnel) xem xét tính hợp hiến của dự luật. Quyền đề nghị xem xét lại tính hợp hiến của Dự luật đã được Quốc hội thông qua này, theo quy định tại Điều 61 của Hiến pháp, cũng được trao cho Thủ tướng, Chủ tịch Hạ viện, Chủ tịch Thượng viện, và nhóm 60 nghị sỹ của một trong hai Viện.

Về ủy quyền lập pháp ở Pháp

Các văn bản lập quy ở Pháp gồm 2 dạng: văn bản lập quy theo ủy quyền của Nghị viện (lập pháp ủy quyền) và văn bản lập quy theo thẩm quyền độc lập của Tổng thống và Chính phủ theo quy định tại Điều 37 Hiến pháp Pháp.

Dù ban hành dưới bất cứ dạng gì, thì các văn bản lập quy này đều chịu sự tài phán của Hội đồng nhà nước (Conseil d’ Etat) (Tòa hành chính tối cao của Pháp). Các văn bản lập quy bị Tòa hành chính tối cao này xác định là trái với Hiến pháp và Luật của Nghị viện sẽ bị coi là vô hiệu.^{^[156]}

VII. MÔ HÌNH XÂY DỰNG PHÁP LUẬT Ở LIÊN BANG NGA

Quy trình xây dựng các đạo luật liên bang ở Nga hiện nay được quy định trong Hiến pháp liên bang Nga năm 1993 và các đạo luật về tổ chức bộ máy nhà nước của quốc gia này.

Theo Hiến pháp năm 1993 của Nga, liên bang Nga được xác định là một nhà nước dân chủ và pháp quyền.^{^[157]} Việc thừa nhận, tuân thủ và bảo vệ các quyền và tự do của con người và công dân được coi là bổn phận của nhà nước do con người, các quyền con người và tự do của con người được xem là những giá trị cao quý nhất.^{^[158]} Hiến pháp và các đạo luật liên bang có giá trị tối thượng trên toàn bộ lãnh thổ của liên bang.^{^[159]} Các đạo luật liên bang không được trái với Hiến pháp liên bang.^{^[160]} Quyền lực nhà nước ở liên bang Nga được thực thi trên cơ sở phân chia thành 3 quyền là lập pháp, hành pháp và tư pháp, theo đó các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp độc lập với nhau.^{^[161]} Các quyền lực này được thực hiện bởi Quốc hội liên bang (gồm Hội đồng liên bang và Duma quốc gia), Tổng thống liên bang và các tòa án liên bang.^{^[162]}

Liên bang Nga là quốc gia áp dụng chế độ hành pháp có cả Tổng thống và Nội các (Chính phủ) (cộng hòa lưỡng tính - semi-presidential system). Tổng thống liên bang Nga do công dân Nga bầu với nhiệm kỳ 4 năm là nguyên thủ quốc gia (đại diện cho liên bang Nga trong các quan hệ đối nội và đối ngoại) và là người bảo đảm thực hiện Hiến pháp, các quyền và tự do của con người và công dân, xác định những phương hướng chính trong chính sách đối nội và đối ngoại của liên bang Nga.^{^[163]} Tổng thống bổ nhiệm Thủ tướng với sự đồng ý của Duma quốc gia, bổ nhiệm các Phó thủ tướng và Bộ trưởng theo đề nghị của Thủ tướng. Thủ tướng, các phó Thủ tướng và các bộ trưởng hợp thành Nội các (Chính phủ liên bang).^{^[164]} Tổng thống cũng chủ trì các phiên họp của Chính phủ liên bang Nga.^{^[165]} Tổng thống có quyền trình dự án luật trước Duma quốc gia, ký và công bố các đạo luật liên bang, đọc thông điệp hàng năm trước Quốc hội về tình hình đất nước và các phương hướng chính trong chính sách đối nội và đối ngoại của quốc gia.^{^[166]} Tổng thống có quyền ban hành các sắc lệnh và chỉ thị với điều kiện các sắc lệnh và chỉ thị này không trái với Hiến pháp và các đạo luật liên bang.^{^[167]} Tổng thống cũng có quyền giải tán Duma Quốc gia trong những trường hợp nhất định.^{^[168]}

Quốc hội liên bang Nga là quốc hội lưỡng viện (bao gồm Duma quốc gia và Hội đồng liên bang) đóng vai trò là cơ quan đại diện và cơ quan lập pháp. Duma quốc gia có 450 đại biểu do dân chúng bầu với nhiệm kỳ 4 năm. Đại biểu Duma quốc gia hoạt động thường xuyên và chuyên nghiệp, không được làm việc trong nền công vụ, không được làm các công việc có trả lương khác ngoại trừ các hoạt động giảng dạy, khoa học hoặc hoạt động sáng tạo khác.^{^[169]} Hội đồng liên bang gồm các đại diện của chủ thể liên bang. Mỗi chủ thể liên bang có 2 đại biểu trong đó một người của quyền lập pháp và một người của quyền hành pháp.^{^[170]} Hiện tại do liên bang Nga có 83 chủ thể liên bang nên Hội đồng liên bang có 166 thành viên. Quốc hội liên bang là cơ quan hoạt động thường xuyên. Duma quốc gia họp phiên đầu tiên sau 30 ngày kể từ khi được bầu. Về nguyên tắc, Duma quốc gia và Hội đồng liên bang họp riêng, trừ trường hợp họp chung để nghe thông điệp liên bang của Tổng thống, thông điệp của tòa án Hiến pháp hoặc phát biểu của lãnh đạo nước ngoài.^{^[171]}

7.1. Quyền trình dự án luật

Theo quy định tại Điều 104, quyền trình dự án luật trước Duma Quốc gia thuộc về các chủ thể sau đây: (1) Tổng thống; (2) Hội đồng liên bang; (3) các thành viên của Hội đồng liên bang và các đại biểu của Duma Quốc gia; (4) Chính phủ liên bang; (5) Các cơ quan lập pháp của các chủ thể liên bang. Tuy nhiên, các dự án luật về thuế, phát hành công trái quốc gia, thay đổi nghĩa vụ tài chính của nhà nước, các khoản chi của ngân sách liên bang chỉ được trình khi có kết luận của Chính phủ liên bang Nga. Tòa án Hiến pháp liên bang Nga, Tòa án tối cao liên bang Nga, Tòa án trọng tài tối cao liên bang Nga cũng có quyền trình các dự án luật về những vấn đề thuộc thẩm quyền của các cơ quan này.

Quy trình thông qua luật ở liên bang Nga

Theo quy định tại Điều 104 và 105 Hiến pháp liên bang Nga, mọi dự án luật đều được trình ra Duma Quốc gia trước. Duma Quốc gia sẽ xem xét và nếu thấy phù hợp thì sẽ thông qua dự án luật. Một dự án luật được coi là Duma Quốc gia thông qua khi có đa số đại biểu Duma Quốc gia tán thành (trừ trường hợp Hiến pháp có quy định khác).

Sau khi dự luật được Duma Quốc gia thông qua, trong vòng 5 ngày, dự luật phải được chuyển cho Hội đồng liên bang xem xét. Dự luật sẽ được coi là đã được Hội đồng liên bang thông qua khi quá nửa số thành viên của Hội đồng tán thành hoặc quá 14 ngày kể từ khi nhận được dự luật do Duma Quốc gia chuyển tới mà Hội đồng liên bang không xem xét. Tuy nhiên, đối với các dự luật liên quan tới ngân sách liên bang, các loại thuế và phí của liên bang, các quy định về tài chính, tiền tệ, tín dụng, hải quan, phát hành tiền, một số vấn đề về quan hệ quốc tế (như phê chuẩn hoặc hủy bỏ điều ước quốc tế của liên bang Nga; địa vị pháp lý và bảo vệ biên giới quốc gia; chiến tranh và hòa bình), thì Hội đồng liên bang không được từ chối không xem xét.

Trường hợp Hội đồng liên bang bác bỏ dự án luật đã được Duma Quốc gia thông qua, cả hai viện có thể thành lập ủy ban liên họp để dàn xếp khác biệt, sau đó Duma Quốc gia xem xét lại dự luật liên bang đó.

Trường hợp Duma Quốc gia không đồng ý với quyết định của Hội đồng liên bang và có ít nhất 2/3 tổng số đại biểu Duma Quốc gia bỏ phiếu tán thành dự án luật thì dự án luật vẫn được coi là đã được Quốc hội thông qua.

Theo một nghiên cứu đã được công bố vào năm 2007,^{^[172]} việc xem xét, thông qua các dự án luật tại Duma Quốc gia Nga được coi là công đoạn quan trọng nhất của quy trình lập pháp. Cũng như tại Nghị viện nhiều nước khác, giai đoạn này được thực hiện theo trình tự “ba lần đọc” hay ba lần xem xét (three readings).

Thời điểm tiến hành lần xem xét thứ nhất (lần đọc thứ nhất) được xem như một mốc thời gian quan trọng trong tiến trình xem xét các dự án luật. Chỉ trước thời điểm này, chủ thể trình dự án luật mới có quyền sửa đổi văn bản dự án luật theo đề nghị của ủy ban thẩm tra hoặc xin rút lại dự án luật. Ngoài ra, trong trường hợp Duma Quốc gia đã thông qua dự án luật trong lần đọc đầu tiên mà có một dự án luật khác cũng về vấn đề đó được chuyển đến, dự án luật được chuyển đến sau sẽ không được Duma Quốc gia xem xét. Do vậy, hàng quý, Văn phòng Duma Quốc gia phải tiến hành thông báo cho tất cả các chủ thể sáng quyền lập pháp về những dự án luật đã được gửi đến cho Duma Quốc gia. Các ủy ban thẩm tra và Vụ Pháp luật của Văn phòng Duma có trách nhiệm xem xét dự luật trước khi thảo luận tại phiên họp toàn thể. Dựa trên kết quả thảo luận dự án luật trong lần xem xét thứ nhất, Duma Quốc gia có thể bác bỏ dự án luật và trả lại cho chủ thể sáng quyền lập pháp; Thông qua dự án luật mà không sửa đổi, sau đó, chuyển đến giai đoạn tiếp theo; Thông qua toàn thể dự luật mà không cần có các lần trình tiếp theo. Đây là một biện pháp để rút ngắn thời gian xem xét, thông qua. Trường hợp cuối cùng và thường xảy ra nhất là Duma Quốc gia sẽ thông qua dự án luật kèm theo các phương án sửa đổi, bổ sung.

Tại lần đọc thứ hai (lần xem xét thứ hai), các đại biểu chủ yếu thảo luận những điểm sửa đổi bổ sung mà ủy ban thẩm tra đã khuyến nghị đưa vào văn bản dự án luật. Thông thường, trong lần đọc này, Duma sẽ phải thảo luận những điểm sửa đổi bổ sung do ủy ban đưa ra nhưng bị đại biểu phản đối; Những điểm mà ủy ban khuyến nghị bác bỏ; Và những giải pháp sửa đổi, bổ sung mà ủy ban chưa có kết luận cuối cùng. Lần xem xét thứ hai của dự án luật được kết thúc bằng việc Duma Quốc gia tiến hành biểu quyết đối với toàn bộ dự án luật đã được chỉnh lý. Trong trường hợp kết quả biểu quyết không có đủ đa số để thông qua dự án luật, dự án luật được trả lại cho ủy ban thẩm tra để hoàn thiện thêm. Nếu sau khi dự án luật đã được hoàn thiện thêm nhưng vẫn không được Duma Quốc gia thông qua thì dự án luật được coi là bị bác bỏ và quay trở về lần xem xét thứ nhất. Trong trường hợp ngược lại, dự án luật sẽ được tiếp tục xem xét ở các bước tiếp theo. Cũng giống như trong lần xem xét thứ nhất, Duma Quốc gia cũng có thể biểu quyết thông qua toàn bộ dự án luật để chuyển sang cho Hội đồng Liên bang xem xét tiếp dự án luật mà không cần các lần xem xét tiếp theo.

Lần đọc thứ ba (lần xem xét thứ ba) mang tính hình thức hơn so với hai lần trước. Thông thường, khi dự án luật đã đi đến lần đọc này, Duma Quốc gia chỉ tiến hành biểu quyết và thông qua dự án luật. Theo nguyên tắc, các đại biểu Duma Quốc gia cũng như các chủ thể có quyền trình các dự án luật không được phép đưa thêm những điểm sửa đổi, bổ sung hoặc không quay lại thảo luận toàn bộ dự án luật cũng như từng phần, từng chương, từng điều dự án luật. Tuy nhiên, trong trường hợp các liên minh đại biểu chiếm đa số trong Duma Quốc gia yêu cầu, chủ toạ phiên họp có thể đưa ra biểu quyết về việc xem xét lại dự án luật theo thủ tục lần xem xét thứ hai. Dự luật được Duma Quốc gia thông qua khi có quá nửa tổng số đại biểu bỏ phiếu tán thành. Riêng các đạo luật về sửa đổi, bổ sung Hiến pháp Liên bang Nga, đạo luật Hiến pháp liên bang cần phải có 2/3 tổng số đại biểu Duma Quốc gia tán thành. Riêng về tên gọi của dự án luật, nếu trong quá trình xem xét lần thứ hai, tên gọi dự án luật được nhất trí thay đổi, dự án luật sẽ được đưa ra xem xét tại Duma Quốc gia với tên gọi mới, còn tên gọi đầu tiên được để trong ngoặc. Nhưng khi được chuyển sang lần xem xét thứ ba, tên gọi của dự án luật phải là tên gọi đã được chung quyết.

7.3. Quyền phủ quyết của Tổng thống

Theo quy định tại Điều 107 Hiến pháp liên bang Nga năm 1993, trong vòng 5 ngày sau khi đã được thông qua, đạo luật phải được chuyển đến để Tổng thống xem xét.

Trong vòng 14 ngày kể từ ngày nhận được đạo luật, Tổng thống có quyền ký và công bố đạo luật hoặc phủ quyết (yêu cầu Duma Quốc gia và Hội đồng liên bang xem xét lại đạo luật đó). Tuy nhiên, nếu như sau khi xem xét lại, đạo luật vẫn được Duma Quốc gia và Hội đồng liên bang thông qua với tỷ lệ ít nhất 2/3 thành viên tán thành thì Tổng thống phải ký trong vòng 7 ngày và công bố.

VIII. MÔ HÌNH XÂY DỰNG PHÁP LUẬT Ở TRUNG QUỐC

Ở Trung Quốc, theo quy định của Hiến pháp năm 1982 (sửa đổi, bổ sung năm 1988, 1993, 1999, 2004) (Điều 57, 60 và 62), Đại hội Đại biểu nhân dân toàn quốc (Quốc hội) là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, trực tiếp nắm giữ quyền sửa đổi Hiến pháp, giám sát việc thực thi Hiến pháp, ban hành và sửa đổi các đạo luật cơ bản như luật hình sự, luật dân sự, luật tổ chức bộ máy nhà nước và một số luật cơ bản khác. Cơ quan này bao gồm các đại biểu được lựa chọn từ các tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương và quân đội theo tỷ lệ pháp luật quy định với nhiệm kỳ 5 năm. Quốc hội có ủy ban thường vụ. Theo quy định tại Điều 58 của Hiến pháp Trung Quốc, Quốc hội và ủy ban thường vụ Quốc hội nắm quyền lập pháp, ủy ban thường vụ Quốc hội cũng có quyền giải thích chính thức Hiến pháp và pháp luật. Quốc hội Trung Quốc mỗi năm chỉ họp thường kỳ 1 lần.

Từ năm 2000, Trung Quốc đã ban hành một đạo luật riêng về lập pháp (gọi là Luật lập pháp - Legislation Law).^{^[173]} Mục đích của việc ban hành đạo luật này là nhằm “tiêu chuẩn hóa hoạt động xây dựng luật, hoàn thiện thể chế lập pháp của nhà nước, thiết lập và hoàn thiện hệ thống pháp luật xã hội chủ nghĩa mang đặc sắc Trung Quốc, thúc đẩy quản lý đất nước bằng pháp luật, và xây dựng đất nước theo nguyên tắc pháp quyền xã hội chủ nghĩa” (Điều 1). Phạm vi điều chỉnh của luật là hoạt động “ban hành, sửa đổi và bãi bỏ luật của quốc gia, quy chế hành chính, quyết định của chính quyền địa phương hoặc của khu tự trị” (trong đó có việc ban hành các quy tắc hành chính của các cơ quan thuộc Hội đồng nhà nước và của chính quyền địa phương) (Điều 2).

Như vậy, có thể nói, với việc ban hành đạo luật riêng về công tác xây dựng pháp luật (Luật lập pháp năm 2000), lần đầu tiên công việc xây dựng pháp luật của Trung Quốc được chuẩn hóa bằng những quy trình, quy phạm cụ thể.

Luật lập pháp năm 2000 đưa ra các nguyên tắc cơ bản trong hoạt động xây dựng pháp luật ở Trung Quốc (Điều 3), theo đó, hoạt động xây dựng pháp luật phải đảm bảo: (1) tuân thủ các nguyên tắc cơ bản của Hiến pháp, (2) tập trung vào phát triển kinh tế, (3) đi theo con đường XHCN, (4) bám sát sự chuyên chính dân chủ nhân dân, (5) theo đúng sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Trung Quốc, (6) tuân theo học thuyết Mác-Lênin, tư tưởng Mao Trạch Đông, và lý thuyết Đặng Tiểu Bình, (7) kiên trì cải cách và mở cửa với thế giới bên ngoài. Theo Điều 4, hoạt động xây dựng pháp luật còn phải tuân thủ “phạm vi về thẩm quyền, trình tự thủ tục pháp luật quy định, phục vụ lợi ích quốc gia, và bảo vệ tính thống nhất và uy tín của hệ thống pháp luật XHCN.” Theo Điều 5 “hoạt động xây dựng pháp luật phải phản ánh ý chí của nhân dân, thúc đẩy dân chủ XHCN, và đảm bảo rằng nhân dân có thể tham gia vào quy trình lập pháp thông qua các kênh khác nhau.” Theo Điều 6, “hoạt động XDPL phải dựa trên tình hình thực tế, theo một cách thức hợp lý và khoa học, quy định các quyền và nghĩa vụ của công dân, pháp nhân và các tổ chức khác, quyền và trách nhiệm của các cơ quan nhà nước.”

8.1. Phân định thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

Trên cơ sở Hiến pháp hiện hành (Hiến pháp năm 1982, sửa đổi, bổ sung năm 1988, 1993, 1999, 2004), Luật lập pháp của Trung Quốc phân định thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật cụ thể như sau:

Quốc hội và UBTVQH thực hiện quyền lập pháp quốc gia (ban hành các đạo luật của quốc gia) (Điều 7). Cụ thể, Quốc hội ban hành và sửa đổi các đạo luật cơ bản như: luật hình sự, luật dân sự, luật tổ chức nhà nước và các luật cơ bản khác, ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành và sửa đổi các đạo luật khác ngoài các đạo luật thuộc thẩm quyền của Quốc hội. Trong thời gian Quốc hội không họp, ủy ban thường vụ Quốc hội có thể sửa đổi, bổ sung một phần đạo luật do Quốc hội ban hành miễn là sự sửa đổi, bổ sung đó không trái với các nguyên tắc cơ bản của đạo luật ấy.^{^[174]}

Các lĩnh vực lập pháp thuộc thẩm quyền của Quốc hội và ủy ban thường vụ Quốc hội được quy định rõ hơn tại Điều 8 của Luật Lập pháp. Theo đó, chỉ các đạo luật của quốc gia (tức là các đạo luật do Quốc hội hoặc ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành) mới được quy định về các vấn đề sau đây: (1) Chủ quyền của nhà nước; (2) Việc thành lập, tổ chức và thẩm quyền của Hội đồng nhân dân, chính quyền nhân dân, tòa án nhân dân và viện kiểm sát nhân dân; (3) Chế độ tự trị của các khu dân tộc, chế độ của các khu hành chính đặc biệt, chế độ tự trị ở cơ sở; (4) Tội phạm và hình phạt; (5) Việc tước quyền chính trị của công dân, hoặc các biện pháp cưỡng bức và hình phạt liên quan tới việc hạn chế tự do cá nhân; (6) Việc tước đoạt tài sản không phải là của nhà nước; (7) Các thiết chế/chế định dân sự cơ bản; (8) Chế độ kinh tế cơ bản và hệ thống thương mại quốc tế, tài chính, thuế quan, thuế, ngân sách cơ bản; (9) Hệ thống tố tụng và trọng tài; (10) Các vấn đề khác mà việc điều chỉnh phải được thực hiện bằng việc ban hành đạo luật quốc gia bởi Quốc hội hoặc ủy ban thường vụ Quốc hội.

Quốc vụ viện (Chính phủ): Theo quy định tại Điều 9, trong trường hợp không có đạo luật quốc gia quy định về những vấn đề đã nêu ở Điều 8 kể trên, Quốc hội và ủy ban thường vụ Quốc hội có quyền ra quyết định (ủy quyền) cho phép Quốc vụ viện (Chính phủ) ban hành các Quy định hành chính về những vấn đề cần thiết, ngoại trừ đó là những vấn đề về tội phạm và chế tài hình sự, tước bỏ quyền chính trị của công dân, các biện pháp và biện pháp phạt hạn chế quyền tự do cá nhân của công dân, và hệ thống tư pháp.

Mặc dù vậy, theo quy định tại Điều 10, quyết định ủy quyền lập pháp kể trên phải nêu rõ: mục tiêu và phạm vi ủy quyền. Cơ quan được ủy quyền phải thực thi quyền năng của mình theo đúng các mục tiêu và phạm vi ủy quyền và không được phép ủy quyền lại. Thêm vào đó, Điều 11 quy định đối với các nội dung đã được ủy quyền kể trên, khi điều kiện chín muồi cho việc ban hành luật, thì Quốc hội hoặc ủy ban thường vụ Quốc hội phải kịp thời ban hành luật. Khi đã có đạo luật như vậy được ban hành thì thẩm quyền được ủy thác kể trên sẽ chấm dứt.

8.2. Quy trình xây dựng luật của Quốc hội

Theo quy định của Điều 12, Chủ tịch đoàn của Quốc hội là chủ thể có thẩm quyền chính thức đệ trình với Quốc hội các dự án luật để Quốc hội cân nhắc, xem xét tại các kỳ họp của mình. Quốc vụ viện, Quân ủy trung ương, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, các ủy ban của Quốc hội có quyền đề xuất dự án luật lên Chủ tịch đoàn của Quốc hội để Chủ tịch đoàn cân nhắc, xem xét quyết định có trình Quốc hội hay không.

Ngoài 5 loại chủ thể kể trên, nhóm Đại biểu Quốc hội từ 30 người trở lên có thể cùng ký tên đề xuất dự án luật gửi cho Chủ tịch đoàn của Quốc hội để Chủ tịch đoàn xem xét, quyết định có trình trong kỳ họp hiện tại hay chuyển dự án luật này cho các ủy ban đặc biệt có liên quan để cân nhắc, đề xuất với Chủ tịch đoàn quyết định đưa vào chương trình kỳ họp hiện tại hay không. Khi cân nhắc việc này, ủy ban đặc biệt có thể mời những người bảo trợ dự án luật tới phiên họp xem xét dự án luật để cho ý kiến.

Theo quy định tại Điều 14, trong thời gian Quốc hội không họp, việc trình dự án luật trước hết được gửi tới ủy ban thường vụ Quốc hội để ủy ban thường vụ xem xét theo thủ tục nêu tại Mục 3 Chương 2 của Luật này và ủy ban thường vụ hoặc người bảo trợ dự án luật sẽ báo cáo lại với Quốc hội ở phiên họp toàn thể.

Nếu ủy ban thường vụ quyết định sẽ trình cho Quốc hội trong kỳ họp tới để xem xét thì dự thảo luật phải được gửi tới các Đại biểu Quốc hội 1 tháng trước kì khai hội (Điều 15).

Đối với dự án luật được đưa vào chương trình họp của Quốc hội đang diễn ra thì người bảo trợ dự án luật phải báo cáo trước Quốc hội về dự án luật trước khi các đoàn đại biểu tiến hành thảo luận, xem xét (Điều 16). Trong quá trình các đoàn đại biểu xem xét dự án luật, người bảo trợ dự án luật có thể gửi đại diện tới dự để nghe bình luận và trả lời các câu hỏi. Nếu đoàn đại biểu có yêu cầu thì cơ quan, tổ chức có liên quan phải gửi đại diện tới dự phiên họp của đoàn xem xét về dự án luật và cung cấp thông tin cho đoàn đại biểu (Điều 16).

Dự án luật đã được đưa vào chương trình kỳ họp hiện tại của Quốc hội thì phải được xem xét bởi ủy ban đặc biệt có liên quan và ủy ban này phải đệ trình ý kiến của mình cho Chủ tịch đoàn và ý kiến ấy phải được in và phát cho các đại biểu tham dự phiên họp (Điều 17).

Đối với dự án luật đã được đưa vào chương trình họp hiện tại của Quốc hội, sau khi đã thu thập ý kiến thảo luận của các đoàn đại biểu và các ủy ban đặc biệt có liên quan, ủy ban pháp luật của Quốc hội phải tiến hành phiên thảo luận về dự án luật và hoàn thiện dự án luật, sau đó phải đệ trình cho Chủ tịch đoàn báo cáo thẩm tra và bản dự thảo luật, trong đó báo cáo thẩm tra phải chứa đựng những giải thích về những vấn đề lớn còn có ý kiến khác nhau. Chỉ sau khi Chủ tịch đoàn đã thảo luận và thông qua báo cáo thẩm tra và dự thảo luật, báo cáo và dự thảo mới này phải được in và phát cho các đại biểu tham dự phiên họp của Quốc hội (Điều 18).

Đối với dự án luật đã được đưa vào chương trình họp hiện tại của Quốc hội, khi cần thiết, trưởng điều hành của Chủ tịch đoàn có thể triệu tập một phiên họp các lãnh đạo của đoàn đại biểu Quốc hội để nghe ý kiến của các đoàn đại biểu về những vấn đề lớn của dự án luật và tiến hành thảo luận. Sau đó, trưởng điều hành của Chủ tịch đoàn sẽ báo cáo cho Chủ tịch đoàn về tình hình thảo luận và các ý kiến có liên quan. Trưởng điều hành của Chủ tịch đoàn cũng có thể triệu tập một phiên họp các đại biểu có liên quan do các đoàn đại biểu Quốc hội cử để thảo luận về những vấn đề đặc biệt trong dự án luật. Sau đó, trưởng điều hành của Chủ tịch đoàn sẽ báo cáo cho Chủ tịch đoàn về tình hình thảo luận và các ý kiến có liên quan (Điều 19).

Vấn đề rút dự án luật: Trường hợp trước khi dự án luật được đưa ra bỏ phiếu mà người bảo trợ dự án luật đề nghị rút lại dự án luật thì người bảo trợ phải giải thích lý do rút lại và chỉ được rút lại khi có sự đồng ý của Chủ tịch đoàn và người bảo trợ dự án luật phải có báo cáo với phiên họp toàn thể của Quốc hội (Điều 20).

Theo quy định tại Điều 21 của Luật Lập pháp năm 2000, trường hợp trong quá trình xem xét dự thảo luật, mặc dù chủ tịch đoàn của Quốc hội đã đề nghị đưa ra xem xét nhưng vẫn phát sinh những vấn đề lớn mà hội nghị toàn thể thấy cần phải cân nhắc thêm thì Quốc hội có thể ủy quyền cho ủy ban thường vụ tiếp tục nghiên cứu, cân nhắc dựa trên ý kiến của các vị đại biểu quốc hội, sau đó ủy ban thường vụ Quốc hội sẽ báo cáo với Quốc hội trong phiên họp sau. Ủy ban thường vụ Quốc hội cũng có thể được ủy quyền nghiên cứu, cân nhắc, xem xét, thậm chí là đề xuất phương án hoàn thiện dự thảo luật để trình cho Quốc hội xem xét và quyết định trong phiên họp tiếp theo.

Theo quy định tại Điều 22 Luật lập pháp năm 2000, sau khi các đoàn đại biểu đã xem xét, dự thảo luật sẽ được tiếp tục hoàn thiện bởi ủy ban pháp luật dựa trên ý kiến thảo luận ở các đoàn đại biểu, và ủy ban pháp luật phải trình bày phiên bản dự thảo luật dự kiến trình cho chủ tịch đoàn phiên họp toàn thể của Quốc hội để bỏ phiếu, và dự thảo ấy sẽ được thông qua nếu nhận được quá nửa số đại biểu quốc hội tán thành.

Luật do Quốc hội thông qua sẽ được công bố bởi một Lệnh của Chủ tịch nước (Điều 23).

Quy trình xây dựng luật của UBTVQH

Theo quy định tại Điều 24 Luật Lập pháp của Trung Quốc, Chủ tịch đoàn của UBTVQH có thể giới thiệu với UBTVQH xem xét dự thảo luật. Quốc vụ viện, Quân ủy trung ương, TANDTC, VKSNDTC và các ủy ban chuyên trách của Quốc hội có thể giới thiệu dự thảo luật trước UBTVQH. Chủ tịch đoàn của UBTVQH sẽ quyết định đưa dự thảo luật vào chương trình nghị sự của phiên họp kế tiếp của UBTVQH hoặc có thể chuyển dự thảo luật ấy cho các ủy ban chuyên trách có liên quan của Quốc hội để xem xét trước khi chính thức trình ra phiên họp của ủy ban thường vụ Quốc hội. Nếu chủ tịch đoàn của ủy ban thường vụ Quốc hội xét thấy có những vấn đề quan trọng liên quan tới dự luật cần phải được nghiên cứu thêm, chủ tịch đoàn có thể đề nghị người bảo trợ dự luật tiếp tục hoàn thiện dự luật trước khi chính thức trình ra ủy ban thường vụ Quốc hội.

Ngoài ra, theo quy định tại Điều 25 Luật lập pháp năm 2000, nhóm từ 10 thành viên trở lên của ủy ban thường vụ Quốc hội có thể đồng bảo trợ để trình dự thảo luật trước ủy ban thường vụ Quốc hội. Chủ tịch đoàn của ủy ban thường vụ Quốc hội sẽ quyết định chấp thuận đưa dự thảo luật đó trực tiếp vào chương trình nghị sự của ủy ban thường vụ Quốc hội hay sẽ chuyển cho ủy ban chuyên trách của Quốc hội xem xét trước khi chính thức trình ủy ban thường vụ Quốc hội_ẽ Trường hợp Chủ tịch đoàn thấy không nên đưa dự thảo luật này vào chương trình nghị sự của ủy ban thường vụ Quốc hội, chủ tịch đoàn phải báo cáo với ủy ban thường vụ Quốc hội và giải thích lý do cho người bảo trợ dự thảo luật. Trong quá trình xem xét dự thảo luật, ủy ban chuyên trách có thể mời người bảo trợ dự thảo luật đến để trình bày quan điểm.

Trường hợp dự thảo luật đã chính thức được đưa vào chương trình nghị sự của ủy ban thường vụ Quốc hội, trừ trường hợp đặc biệt, dự thảo luật phải được gửi trước cho các ủy viên ủy ban thường vụ Quốc hội 7 ngày trước khi bắt đầu phiên họp.

Theo quy định tại Điều 27, một dự án luật đã được đưa vào chương trình nghị sự của ủy ban thường vụ thì về nguyên tắc, dự án luật ấy phải trải qua 3 lần thảo luận, cân nhắc, xem xét bởi ủy ban thường vụ trước khi tiến hành bỏ phiếu.

Tại lần thảo luận thứ nhất, người bảo trợ dự luật sẽ báo cáo với ủy ban thường vụ (tại kỳ họp), sau đó việc thảo luận sẽ được tiến hành tại các phiên thảo luận ở tổ của ủy ban thường vụ.

Tại lần thảo luận thứ hai, ủy ban pháp luật Quốc hội sẽ báo cáo với phiên họp toàn thể ủy ban thường vụ về tình trạng sửa đổi, bổ sung và những vấn đề lớn của Dự thảo luật, sau đó, dự thảo luật tiếp tục được thảo luận ở các phiên thảo luận ở tổ của ủy ban thường vụ.

Tại lần thảo luận thứ ba, ủy ban pháp luật Quốc hội sẽ báo cáo với phiên họp toàn thể ủy ban thường vụ về kết quả thảo luận về dự thảo luật, sau đó, dự thảo luật tiếp tục được xem xét, thảo luận ở các phiên thảo luận ở tổ của ủy ban thường vụ.

Trong quá trình xem xét, thảo luận về dự án luật, nếu cần thiết, ủy ban thường vụ có thể tổ chức phiên họp các tổ đại biểu hoặc phiên họp toàn thể để bàn về những vấn đề chính yếu của dự án luật.

Theo quy định tại Điều 28, nếu như sau 2 lần thảo luận mà về cơ bản đã đạt được sự đồng thuận thì ủy ban thường vụ có thể tiến hành việc bỏ phiếu về dự án luật. Đối với dự án luật sửa đổi, bổ sung thì nếu sau một lần thảo luận đã đạt được sự đồng thuận, thì ủy ban thường vụ có thể tiến hành bỏ phiếu về dự án luật.

Theo Điều 29, trong quá trình thảo luận ở tổ, người bảo trợ dự án luật có thể cử đại diện tới các phiên thảo luận ở tổ để bình luận và trả lời câu hỏi. Cũng trong quá trình thảo luận ở tổ, các tổ có thể yêu cầu các cơ quan, tổ chức hữu quan cử người tham dự để cung cấp thông tin cần thiết cho các tổ.

Theo quy định tại Điều 30, dự án luật trong chương trình nghị sự của ủy ban thường vụ sẽ được thảo luận, xem xét bởi một ủy ban đặc biệt có liên quan, và ủy ban này phải có báo cáo bình luận về dự án luật. Báo cáo này được in và phát cho các thành viên tham dự phiên họp của ủy ban thường vụ_Ế Trong quá trình thảo luận, xem xét bởi ủy ban như thế, ủy ban có quyền mời người của các ủy ban khác đến để tham gia ý kiến.

Theo quy định tại Điều 31, với các dự án luật được đưa vào chương trình nghị sự của ủy ban thường vụ, ủy ban pháp luật Quốc hội phải tiến hành tổng hợp ý kiến của các ủy viên ủy ban thường vụ Quốc hội, ý kiến của các ủy ban chuyên trách của Quốc hội và các chủ thể có liên quan khác, xây dựng báo cáo và hoàn thiện dự thảo luật. Báo cáo này cũng phải nêu rõ những nội dung còn nhiều ý kiến khác nhau, đồng thời giải trình việc tiếp thu ý kiến mà các ủy ban chuyên trách của Quốc hội đã nêu ra. Khi ủy ban pháp luật Quốc hội họp để xem xét dự thảo luật, các ủy ban chuyên trách của Quốc hội có thể được mời tham gia để bày tỏ quan điểm.

Trong quá trình xem xét dự thảo luật, ủy ban chuyên trách của Quốc hội có thể tổ chức phiên họp toàn thể để xem xét dự thảo luật và khi cần thiết có thể mời đại diện của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan để cung cấp thông tin.

Trường hợp giữa các ủy ban chuyên trách của Quốc hội có quan điểm khác nhau về nội dung quan trọng của dự thảo luật, sự việc này phải được báo cáo cho chủ tịch đoàn của ủy ban thường vụ Quốc hội.

Trong quá trình xem xét dự thảo luật, ủy ban chuyên trách của Quốc hội và Văn phòng Quốc hội có thể tổ chức các hình thức lấy ý kiến của các đối tượng có liên quan. Văn phòng Quốc hội có thể gửi dự thảo luật tới các cơ quan, tổ chức, chuyên gia để xin ý kiến bình luận và phải tổng hợp ý kiến này cho ủy ban pháp luật Quốc hội, ủy ban chuyên trách của Quốc hội và khi cần thiết báo cáo tại phiên họp toàn thể của ủy ban thường vụ Quốc hội.

Đối với những dự thảo luật quan trọng đã được đưa vào chương trình nghị sự của ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch đoàn của ủy ban thường vụ Quốc hội có thể quyết định đưa dự thảo ra lấy ý kiến công chúng_ệ Ý kiến công chúng được gửi cho Văn phòng Quốc hội để tổng họp.

Việc rút lại dự thảo luật: Theo quy định tại Điều 37 Luật Lập pháp năm 2000, nếu người bảo trợ dự thảo luật muốn rút lại dự thảo luật trước khi dự thảo luật được đưa ra bỏ phiếu tại ủy ban thường vụ Quốc hội, người bảo trợ dự thảo luật phải có văn bản đề nghị Chủ tịch đoàn của ủy ban thường vụ Quốc hội về việc này kèm theo lời giải thích. Nếu được chấp thuận, Chủ tịch đoàn ủy ban thường vụ Quốc hội sẽ báo cáo việc này với ủy ban thường vụ Quốc hội và các công việc xem xét dự thảo luật sẽ được chấm dứt.

Đối với các dự thảo luật chưa bị rút lại, nếu sau 3 phiên xem xét của ủy ban thường vụ Quốc hội, dự thảo luật vẫn còn những vấn đề quan trọng cần phải nghiên cứu thêm, theo đề nghị của Chủ tịch đoàn ủy ban thường vụ Quốc hội và được ủy ban thường vụ Quốc hội chấp thuận, việc bỏ phiếu thông qua dự thảo luật có thể được đình hoãn để chuyển dự luật lại cho ủy ban pháp luật Quốc hội và các ủy ban chuyên trách khác có liên quan để tiếp tục nghiên cứu hoàn thiện. Nếu dự luật bị đình hoãn trong 2 năm mà những vấn đề còn ý kiến khác nhau vẫn chưa được giải quyết, Chủ tịch đoàn ủy ban thường vụ Quốc hội sẽ báo cáo với ủy ban thường vụ Quốc hội để chấm dứt việc xem xét dự thảo luật.

Đối với các dự thảo luật trải qua 3 lần thảo luận của ủy ban thường vụ Quốc hội mà không còn quá nhiều ý kiến khác nhau về những vấn đề cơ bản, ủy ban pháp luật Quốc hội sẽ hoàn thiện dự thảo cuối của dự án luật. Dự thảo này sẽ được Chủ tịch đoàn của ủy ban thường vụ Quốc hội đưa ra bỏ phiếu tại phiên họp toàn thể của ủy ban thường vụ Quốc hội. Dự thảo này sẽ được coi là thông qua nếu đạt được quá nửa số ủy viên ủy ban thường vụ Quốc hội nhất trí thông qua. Sau đó, theo quy định tại Điều 41 Luật lập pháp năm 2000, dự luật đã được ủy ban thường vụ Quốc hội thông qua sẽ được công bố bởi lệnh do chủ tịch nước ký.

Ngoài quyền ban hành một số luật nhất định, theo quy định tại Điều 42, UBTVQH còn có thẩm quyền giải thích luật, ủy ban này sẽ giải thích luật trong những trường họp sau: (i) nghĩa cụ thể của một quy định trong đạo luật cần phải được làm rõ thêm; (ii) khi có tình huống mới phát sinh sau khi đã ban hành luật nên cần làm rõ thêm cơ sở áp dụng đạo luật. Theo quy định tại Điều 43, chủ thể có thẩm quyền đề nghị ƯBTVQH giải thích luật gồm: Quốc vụ viện, Quân ủy trung ương, TANDTC, VKSNDTC, các ủy ban chuyên trách của Quốc hội, các ủy ban thường vụ của Hội đồng nhân dân các tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương. Văn phòng Quốc hội sẽ nghiên cứu và chuẩn bị bản dự thảo giải thích luật và theo quyết định của Chủ tịch đoàn của UBTVQH đưa vào chương trình nghị sự của kỳ họp kế tiếp của ủy ban thường vụ (Điều 44). Sau khi ủy ban thường vụ xem xét bản dự thảo đó, ủy ban pháp luật Quốc hội sẽ hoàn thiện dựa trên ý kiến góp ý của các thành viên ủy ban thường vụ để có bản dự thảo mới. Bản dự thảo mới này sẽ được trình cho ủy ban thường vụ để ủy ban này bỏ phiếu thông qua hoặc không thông qua (Điều 45)_ẻ Nếu được nửa số thành viên ủy ban thường vụ Quốc hội thông qua, ủy ban thường vụ Quốc hội sẽ công bố văn bản giải thích (Điều 46). Khi đó, văn bản giải thích luật này có giá trị pháp lý ngang với giá trị pháp lý của các đạo luật của quốc gia (Điều 47).

Các yêu cầu khi trình dự án luật

Theo quy định tại Điều 48, khi trình một dự án luật, người bảo trợ phải trình đồng thời bản dự thảo và bản giải thích kèm theo cùng các tài liệu có liên quan. Bản giải thích dự án luật phải nêu rõ sự cần thiết ban hành đạo luật và những nội dung chủ yếu của dự án luật. Theo quy định tại Điều 49 và 50 Luật lập pháp năm 2000, những dự luật đã được người bảo trợ trình nhưng chưa được đưa vào chương trình nghị sự của Quốc hội thì người bảo trợ có quyền rút lại. Đối vói dự luật đã được trình nhưng trong cuộc bỏ phiếu thông qua trước Quốc hội hoặc ủy ban thường vụ Quốc hội, dự luật không được thông qua, nhung người bảo trợ dự luật vẫn thấy cần thiết phải được ban hành thì người bảo trợ có thể trình lại dự thảo luật. Trong trường họp này, Chủ tịch đoàn của Quốc hội hoặc Chủ tịch đoàn của ủy ban thường vụ Quốc hội sẽ quyết định chấp thuận hay không chấp thuận việc đưa vào chương trình nghị sự của Quốc hội và ủy ban thường vụ Quốc hội.

Theo quy định tại Điều 54, một đạo luật có thể được kết cấu thành: Phần (Parts), Chương (Chapters), Mục (Sections), Điều (Articles), Khoản (Paragraphs), Điểm (Items) và Tiểu điểm (Sub-items).

IX. MÔ HÌNH XÂY DỰNG PHÁP LUẬT Ở SINGAPORE VÀ MALAYSIA

9.1. Mô hình xây dựng pháp luật ở Singapore

Singapore (tên chính thức là Cộng hòa Singapore) vốn là một thuộc địa của Anh từ năm 1819. Singapore gia nhập Liên bang Malaysia vào năm 1963 nhưng sau đó 2 năm thì tách ra thành lập quốc gia riêng (năm 1965) (ngày quốc khánh là ngày 9/8/1965). Hiện, Singapore là một trong những thương cảng sầm uất nhất trên thế giới. Singapore có diện tích đất liền chỉ là 697km2 (bằng khoảng 1/5 diện tích của thủ đô Hà Nội hiện nay, 1/3 diện tích của TP HCM) (trong đó diện tích đất trồng trọt để làm nông nghiệp chỉ chiếm chưa tới 1%) với dân số khoảng 5,5 triệu người (nhỏ hơn dân số Hà Nội khoảng 1 triệu người). Singapore hiện được coi là một trong những quốc gia có mật độ dân số cao nhất thế giới. Tổng thu nhập quốc dân của Singapore hiện nay vào khoảng 280 tỷ USD (gần gấp đôi tổng thu nhập quốc dân của Việt Nam). Thu nhập bình quân đầu người vào khoảng 50 ngàn USD/1 người/năm (gấp khoảng 30 lần con số tương ứng của Việt Nam). Đây là quốc gia của dịch vụ (chiếm khoảng 80,3% GDP) và công nghiệp (19,6% GDP) (nông nghiệp chỉ chiếm 0,1% GDP)_.

Singapore áp dụng hình thức chính thể cộng hòa nghị viện (parliamentary republic) (có tổng thống do dân bầu với nhiệm kỳ 6 năm nhưng chỉ đóng vai trò nghi lễ, thực quyền nằm trong tay Thủ tướng): Nghị viện một viện (unicameral parliament) với 87 ghế do dân bầu trực tiếp với nhiệm kỳ 5 năm (ngoài ra có một số ghế được cơ cấu mang tính chất chỉ định). Quốc gia đơn nhất nhưng không tổ chức chính quyền địa phương. Tổng thống đương nhiệm là Tony TAN Keng Yam (từ 1/9/2011). Thủ tướng đương nhiệm là Lý Hiển Long (con trai cựu Thủ tướng Lý Quang Diệu) (nắm quyền từ 12/8/2004) với sự hậu thuẫn của 1 Đảng cầm quyền duy nhất từ năm 1965 đến nay là Đảng nhân dân hành động (People’s Action Party - PAP) (hiện Đảng PAP chiếm 60,1% trong Nghị viện).

Hiến pháp hiện hành của Singapore được ban hành năm 1965 là đạo luật tối cao của đất nước. Hệ thống pháp luật của Singapore được xếp vào hệ thống luật án lệ (common law) với tư cách như một di sản của thời kỳ là thuộc địa của Anh.

Nghị viện Singapore được xây dựng theo mô hình hệ thống nghị viện Westminster (mô hình nghị viện của Anh, tuy nhiên đây lại chỉ là Quốc hội một viện), theo đó các nghị sĩ được bầu vào thông qua các cuộc tổng tuyển cử thường xuyên. Tổng thống sẽ đề nghị lãnh đạo của chính đảng có đa số trong nghị viện làm Thủ tướng. Sau đó Thủ tướng sẽ lựa chọn các Bộ trưởng trong số các nghị sĩ để thành lập Nội các. Các Bộ Trưởng đứng đầu các Bộ cùng điều hành Chính phủ. Tổng thống là người đứng đầu Nhà Nước, do nhân dân bầu ra. Tổng thống có quyền hạn và chức năng do Hiến pháp và một số bộ luật thành văn khác trao cho, vai trò của Tổng thống chủ yếu mang tính chất nghi lễ. Theo Hiến pháp, quyền lập pháp của Singapore được trao cho cơ quan lập pháp (Nghị viện và Tổng thống). Để ban hành các đạo luật mới hoặc sửa đổi bổ sung các đạo luật hiện hành các dự luật được đưa ra thảo luận tại Nghị viện. Dự luật phải được thảo luận qua ba phiên họp tại Nghị viện và được sự đồng ý của Tổng thống trước khi trở thành luật và được gọi là đạo luật. Các đạo luật phải phù hợp (không được trái) với Hiến Pháp.

Về cơ bản, quy trình xây dựng luật ở Singapore được chia làm làm công đoạn: công đoạn Chính phủ (hầu hết các dự án luật đều do Chính phủ Singapore trình) và công đoạn Nghị viện (Nghị viện). Mỗi năm, Nghị viện Singapore ban hành từ 20 đến 40 đạo luật.

Công đoạn chính phủ có liên quan tới 4 chủ thể chính là: Bộ quản lý ngành, Văn phòng Công tố viên trưởng (Attorney-General’s Chambers)^{^[175]}, Bộ Pháp luật (Ministry of Law) và Nội các.

Bộ quản lý ngành có trách nhiệm đề xuất và xây dựng chính sách, trên cơ sở tham vấn cộng đồng, hoặc đề xuất từ chính Bộ quản lý ngành hoặc các Bộ liên quan, Bộ Tư pháp, Văn phòng tổng trưởng lý. Sau đó, Bộ quản lý ngành sẽ phải nhận được sự phê chuẩn về nguyên tắc của Nội các đối với chính sách dự kiến đề xuất. Các vấn đề cần được cân nhắc và xử lý ở giai đoạn này gồm việc quyết định mục tiêu chính sách, cân nhắc liệu vấn đề có cần điều chỉnh bằng pháp luật và hình thức của pháp luật^{^[176]}, đưa ra dự kiến về tiến độ xây dựng luật, những vấn đề liên quan đến tài chính^{^[177]} và thu thập những ý kiến và phê duyệt của các cơ quan liên quan và các bên liên quan để trình lên nội các. Khi đã được phê chuẩn, Bộ quản lý ngành sẽ chuyển đề xuất chính sách này cho Văn phòng Công tố viên trưởng để làm công tác soạn thảo (quy phạm hóa) (tuy nhiên, trên thực tế, bản đề xuất chính sách này cũng đã chi tiết tới mức gần như một bản dự thảo để tiết kiệm công sức cho Văn phòng Công tố viên trưởng).

Công việc hoàn thiện dự thảo này do Vụ xây dựng pháp luật của Văn phòng Công tố viên trưởng đảm trách.^{^[178]} Văn phòng Công tố viên trưởng của Singapore chịu trách nhiệm soạn thảo tất cả các văn bản quy phạm pháp luật của Singapore gồm luật và các quy định dưới luật^{^[179]}. Nhiệm vụ vủa Cơ quan này là thể hiện chính sách được đề xuất dưới ngôn từ pháp lý. Quy trình này được thực hiện thông qua chỉ duy nhất một chuyên gia soạn thảo văn bản gọi là người soạn thảo (Drafter)^{^[180]}. Theo thông tin do đại diện của Vụ Xây dựng pháp luật cung cấp, thông thường những dự thảo luật hoặc dự thảo văn bản khó sẽ được giao cho những người có kinh nghiệm hoặc có trình độ cao nhất.

Người soạn thảo phải là người của Vụ xây dựng pháp luật, thông thường là những người có kinh nghiệp pháp lý nhiều năm (có thể đã từng làm luật sư, công tố viên, hoặc làm việc cho tòa án) thực hiện toàn bộ quá trình soạn thảo luật. Trong quá trình soạn thảo, người soạn thảo sẽ thường xuyên giữ liên lạc và trao đổi với cơ quan đưa ra đề xuất xây dựng luật để nắm thật chắc nội dung cần thể hiện trong luật, mục đích cuối cùng là dự thảo phải thể hiện đúng chính sách. Trong những trường hợp soạn thảo văn bản khó thì người soạn thảo có thể được nhận sự trợ giúp nhưng thực tế rất ít khi xảy ra các trường hợp này.

Trao đổi về vấn đề chuyên biệt hóa lĩnh vực soạn thảo cho những người soạn thảo, đại diện của Vụ Xây dựng pháp luật cho biết đã từng có nhu cầu thực hiện việc chia các lĩnh vực để từng người soạn thảo đảm trách. Cơ quan này đánh giá, nếu chuyên biệt hóa lĩnh vực soạn thảo cho những người soạn thảo sẽ nâng cao chất lượng soạn thảo tuy nhiên lại gặp rất nhiều khó khăn khi triển khai như không có người để thay thế khi có thay đổi về nhân sự. Việc soạn thảo nhiều dự thảo văn bản ở các lĩnh vực khác nhau có thể mang lại những thông tin, kỹ năng cần thiết bổ trợ cho người soạn thảo thực hiện công việc của mình. Hơn nữa, khi gặp các vấn đề về chuyên ngành nên giải quyết thông qua sự hỗ trợ của cơ quan chuyên môn. Vì vậy, Văn phòng Công tố viên trưởng của Singapore vẫn chưa áp dụng hình thức này và đang cố gắng tìm biện pháp để phân hóa theo những người soạn thảo theo nhóm.

Một điểm khác đáng lưu ý, hệ thống thông tin, dữ liệu điện tử của Singapore về pháp luật được tổ chức và vận hành rất tốt đóng vai trò là công cụ hỗ trợ đắc lực cho những người làm công tác soạn thảo. Cơ sở dữ liệu này chứa đựng từ điển luật học, thông tin cụ thể của từng văn bản pháp luật đã được ban hành (gồm tên văn bản, quá trình xây dựng văn bản, các dự thảo của văn bản, những lưu ý,...)* Dữ liệu điện tử về pháp luật của Singapore có thể dễ dàng truy cập qua địa chỉ website: www.agc.gov.sg.

Sau quá trình soạn thảo tại Văn phòng Công tố viên trưởng và có sự thống nhất của Bộ quản lý ngành, dự thảo được gửi cho Bộ Pháp luật^{^[181]} để xem xét xem nội dung của dự thảo có phù hợp với chính sách chung của Chính phủ không. Chỉ sau khi đã có sự đồng ý của Bộ Pháp luật, dự luật cùng với sự đồng ý của Bộ Tài chính về vấn đề tài chính thì dự thảo một lần nữa cần nhận được sự chấp nhận của nội các để chính thức chuyển sang Nghị viện xem xét, thảo luận. Ở giai đoạn này, đôi khi dự thảo luật còn được đưa ra lấy ý kiến dân chúng. Tham khảo ý kiến công chúng về dự thảo Luật phải là quy định bắt buộc, nhưng được chính phủ khuyến khích như một phần để dân chúng nỗ lực tham gia.

Như vậy có thể thấy soạn thảo luật dược Văn phòng Công tố viên trưởng đảm nhận, việc kiểm tra tính hợp pháp của văn bản được thực hiện bới Bộ pháp luật. Bộ Pháp luật Singapore có trách nhiệm đưa ra ý kiến thẩm định về tính hợp pháp với các dự thảo luật và một số quy định dưới luật khi được các Bộ hoặc Văn phòng Công tố viên trưởng gửi đến (không có trách nhiệm bắt buộc thẩm định đối với quy định dưới luật). Để phục vụ cho việc thẩm định dự thảo luật, Văn phòng Công tố viên trưởng gửi hồ sơ về dự thảo luật sang Bộ Pháp luật, hồ sơ gồm các tài liệu liên quan đến quá trình soạn thảo (từ ý tưởng chính sách, quá trình soạn thảo, trao đổi giữa Văn phòng Công tố viên trưởng với Bộ đề xuất, Dự thảo luật)_.

Một điểm khác biệt khác được ghi nhận đó là vai trò của Chính phủ đối với dự thảo luật do mình đưa ra Nghị viện. Sau khi dự thảo luật đã được soạn thảo và nhận được sự chấp thuận của nội các và sẵn sàng trình là Nghị viện, Bộ đưa ra đề xuất chính sách sẽ đóng vai trò là cơ quan bảo trợ, đứng ra bảo vệ Dự thảo luật đó trước Nghị viện. Trong quá trình Bộ bảo vệ dự thảo luật do mình đề xuất trước nghị viện, Văn phòng Công tố viên trưởng có trách nhiệm hỗ trợ Bộ về những vấn đề liên quan đến ngôn ngữ pháp lý, kỹ thuật soạn thảo.

Công đoạn Nghị viện: Một cách khái quát, ở công đoạn Nghị viện, Dự luật sẽ phải trải qua 4 tiểu công đoạn là: lần đọc đầu tiên (first reading), lần đọc thứ hai (second reading) (để thảo luận các nội dung mang tính nguyên tắc), giai đoạn thảo luận ở các ủy ban chuyên trách, và lần đọc thứ ba (third reading) để thảo luận lần cuối và bỏ phiếu thông qua. Sau khi đã được Nghị viện thông qua, Dự thảo luật được chuyển đến Hội đồng đại diện cho quyền thiểu số (Presidential Council for Minority Rights). Hội đồng này có chức năng chung là xem xét và báo cáo về các vấn đề ảnh hưởng đến người của bất kỳ cộng đồng sắc tộc hay tôn giáo tại Singapore mà Nghị viện đề cập đến. Như một cơ chế giám sát xây dựng pháp luật, Hội đồng được thiết kế để ngăn việc ban hành pháp luật phân biệt đối xử chống lại các nhóm cộng đồng khác nhau dẫn đến nguy cơ đe dọa sự hòa hợp chủng tộc và tôn giáo trong bối cảnh đa sắc tộc của Singapore. Sau khi được Hội đồng thông qua, dự luật được gửi cho Tổng thống ký lệnh công bố. Công đoạn cuối cùng của quá trình xây dựng pháp luật của Singapore là đăng tải trên công báo đối với Luật vừa được công bố.

Trên thực tế, từ thời điểm trình Nghị viện đến thời điểm dự luật được thông qua chỉ mất khoảng 1 tháng. Trong quá trình này, Chính phủ thường chỉ chấp nhận những thay đổi không quá lớn so với nội dung dự thảo trình ban đầu. Chính vì thế, đạo luật được thông qua và dự luật ban đầu do Chính phủ trình thường khá giống nhau.

Ở Singapore, khi một dự thảo luật đã được đưa ra đến Nghị viện thì việc sửa đổi, góp ý qua các lần đọc gần như chỉ mang tính hình thức. Bởi lẽ bản dự thảo đã được chuẩn bị rất kỹ, việc một dự thảo luật trình ra mà không được chấp thuận được cho là một sự xấu hổ, ảnh hưởng đến uy tín chính trị của vị Bộ trưởng của Bộ đề xuất cũng như của Nội các trước dân chúng. Trên thực tế, dự thảo luật trước khi đưa ra nghị viện cũng đã được chuyển đến tay các nhà chính trị, thành viên của Nghị viện đọc và đóng góp ý kiến trước. Do đó, các dự thảo luật của Singapore thường không bị loại bỏ bởi nghị viện.

Về quá trình chuẩn bị, đề xuất dự thảo luật của Chính phủ: Hầu hết các đạo luật tại Singapore đều được bắt nguồn từ sáng kiến đề xuất của Chính phủ. Đôi khi chính sách mới đòi hỏi phải ban hành luật mới theo sáng kiến của Văn phòng Thủ tướng. Trong một số trường hợp khác, việc ban hành luật mới hoặc sửa đổi luật đã có xuất phát từ sáng kiến của bộ chủ quản lĩnh vực đó. Nếu văn bản pháp luật đề xuất ban hành chỉ liên quan đến một lĩnh vực hạn chế thuộc một Bộ hoặc thuộc Ban theo luật, thì Bộ hoặc Ban đó sẽ làm việc với Vụ lập pháp Văn phòng công tố viên trưởng để chuẩn bị soạn thảo dự luật. Nếu văn bản pháp luật được đề xuất có nội dung rộng, thuộc trách nhiệm của nhiều bộ, một Ủy ban liên bộ với sự tham gia của Văn phòng công tố viên trưởng và đại diện của tất cả các bộ có liên quan sẽ được thành lập. Trong trường hợp này đại diện Bộ sẽ thực thi luật này là Chủ tịch Ủy ban.

Tuy mức độ tham vấn trong quá trình lập pháp chính thức tại Singapore tương đối hạn chế, nhưng mức độ tham vấn không chính thức lại lớn hơn rất nhiều, đặc biệt trong một số lĩnh vực cụ thể. Việc tham vấn thường được diễn ra như sau:

Thứ nhất, trước hết cần có sự tham vấn khi đạo luật được đề xuất có thể có ảnh hưởng quan trọng tới nền kinh tế hay tới một bộ phận đối tượng nào đó của xã hội.

Thứ hai, bộ hoặc ban có liên quan thường tích cực tham vấn với các chuyên gia và từ đại diện của các khu vực trọng yếu thuộc phạm vi điều chỉnh, tác động của văn bản pháp luật mới.

Thứ ba, công tác tham vấn thường diễn ra ở giai đoạn đầu tiên, khi chính phủ xác định được vấn đề và còn đang xem xét cần phải giải quyết vấn đề đó bằng đạo luật nào.

Thứ tư, mặc dù việc tham vấn thường diễn ra không chính thức và dựa trên quan hệ cá nhân, các quan điểm được đưa ra trao đổi tự do và không ai sợ bị mất mặt. Trong một số trường hợp việc tham vấn có thể được thực hiện chính thức và công khai hơn.

Chính sách của Chính phủ Singapore là mời các chuyên gia, các nhân vật trọng yếu tham gia vào quá trình tham vấn không chính thức về các dự luật đang được xem xét đề xuất. Quá trình, thủ tục khác nhau phụ thuộc vào mức độ quan tâm của công chúng và của khu vực kinh tế có thể bị ảnh hưởng bởi dự luật này, cũng như tầm quan trọng của dự luật tới sự phát triển của nền kinh tế Singapore. Nếu dự luật này “luật của các luật sư” nghĩa là công luận nói chung không quan tâm nhiều và các khu vực kinh tế cũng không mấy ảnh hưởng thì chỉ hỏi ý kiến những người làm trong nghề luật. Nếu dự luật chỉ có tầm quan trọng với một bộ phận hạn chế của nền kinh tế, chẳng hạn, ngành công nghiệp tàu biển, thì chỉ cần tư vấn của các chuyên gia luật hàng hải và đại diện ngành công nghiệp tàu biển, những đối tượng bị ảnh hưởng từ dự luật. Nếu dự luật điều chỉnh một lĩnh vực nào đó trọng yếu đối với kế hoạch phát triển kinh tế của chính phủ, chẳng hạn mục tiêu đưa Singapore trở thành một trung tâm tài chính của khu vực thì khi đó Chính phủ sẽ tham khảo ý kiến trên bình diện rộng từ các chuyên gia trong nước tới các chuyên gia quốc tế thuộc khu vực tư nhân. Nếu dự luật tác động đến sự phát triển của một khu vực quan trọng trong nền kinh tế, chẳng hạn nghiên cứu y sinh học, động chạm đến các vấn đề đạo đức và chính sách công thì chính phủ có thể chỉ định một uỷ ban bao gồm các thành viên của chính phủ, các nhà khoa học, các bác sĩ và những nhà lãnh đạo đáng kính trong cộng đồng.

Mô hình xây dựng pháp luật của Malaysia

Malaysia là thuộc địa của Anh từ thế kỷ 18 cho tới khi bị Nhật chiếm từ năm 1942 đến 1945. Năm 1948, hình thành Liên bang Malaya đặt dưới sự cai trị của Anh. Năm 1957 Liên bang (gồm 13 bang) được trao trả độc lập. Malaysia có diện tích đất liền khoảng 329 ngàn km2 (gần tương đương diện tích của Việt Nam) và có số dân là 29,6 triệu dân (trong đó khoảng 50% là người Malay, 24% là người Trung Quốc, 7% là người Ấn Độ, còn lại là các sắc dân khác) (bằng gần 1/3 dân số Việt Nam). Tổng GDP hiện hành vào khoảng 303 tỷ USD (hơn gấp đôi GDP của Việt Nam). GDP bình quân đầu người hiện tại khoảng 10 ngàn USD/năm (gấp khoảng 7 lần mức tương ứng của Việt Nam). Kinh tế gồm dịch vụ (chiếm khoảng 48%GDP), công nghiệp (chiếm khoảng 40%GDP), còn lại nông nghiệp chỉ chiếm 11%GDP. Malaysia là quốc gia liên bang áp dụng hình thức chính thể quân chủ lập hiến. Tuy nhiên, quyền lực của nhà vua (Yang di-Pertuan Agong) chỉ mang tính chất nghi lễ. Nghị viện Malaysia là Nghị viện lưỡng viện trong đó thượng viện (Dewan Negara: 70 thành viên) không do dân bầu trực tiếp mà là thành viên đại diện của các bang (26 người) và một số người do Quốc vương bổ nhiệm với nhiệm kỳ 3 năm (và chỉ được tái nhiệm 1 lần duy nhất) theo đề nghị của Thủ tướng (44 người); hạ viện (Dewan Rakyat) (222 thành viên) do dân bầu trực tiếp. Hiến pháp của Malaysia được soạn từ năm 1957. Thủ tướng (do nhà vua chỉ định lãnh đạo đảng đa số trong hạ viện lập nên) hiện thời (từ tháng 4/2009) là Mahamed Najib Bin Abdul Najib Razak.

Hệ thống pháp luật của Malaysia có sự pha trộn giữa luật án lệ (common law), luật thành văn, luật tục và luật hồi giáo. Tòa Tối cao có quyền bảo hiến đối với các đạo luật của Nghị viện.

Quy trình lập pháp ở Malaysia được thiết kế về cơ bản tương tự như quy trình lập pháp của chính thể đại nghị có lưỡng viện Nghị viện. Cụ thể, về cơ bản đạo luật do phía hành pháp (Chính phủ/Nội các) đệ trình với một trong hai viện. Trước đó, Bộ quản lý ngành phải tiến hành công tác xây dựng đề xuất chính sách, sau đó với sự hỗ trợ của Văn phòng Công tố viên trưởng (Attorney General’s Department), dự luật được quy phạm hóa và trình cho Nội các xem xét chấp thuận hay không chấp thuận để trình cho Nghị viện.

Tương tự Singapore, Malaysia cũng giao nhiệm vụ xây dựng Luật và quy định dưới luật cho Văn phòng Công tố viên trưởng, tuy nhiên Malaysia không có bộ pháp luật để thẩm định tính hợp pháp của văn bản, nhiệm vụ này cũng được Văn phòng Công tố viên trưởng đảm nhiệm, các Bộ quản lý ngành đề xuất chính sách và được Nội các chấp nhận xây dựng thành luật sau đó sẽ gửi bản hướng dẫn sang Văn phòng Công tố viên trưởng để thực hiện việc soạn thảo luật. Trong quá trình soạn thảo, Bộ đề xuất và Văn phòng Công tố viên trưởng thường xuyên liên lạc và có những cuộc làm việc chung để ý tưởng chính sách được thể hiện thống qua ngôn ngữ pháp lý một cách chính xác nhất. Khác với Singapore, việc soạn thảo luật của Malaysia không trao cho 1 người soạn thảo mà thường được thực hiện bởi một nhóm người soạn thảo. Những người soạn thảo làm việc tại Vụ Soạn thảo (Drafting Division)^{^[182]}. Những người soạn thảo luật làm việc trong Vụ Soạn thảo không có yêu cầu gì nhiều ngoài việc có đào tạo chuyên ngành luật, cả những sinh viên mới ra trường cũng có thể nhận được công việc tại cơ quan này^{^[183]}. Quan điểm của Vụ Soạn thảo là đào tạo nhân lực trong quá trình làm việc, những người soạn thảo mới vào nghề sẽ chịu trách nhiệm soạn thảo những quy định dưới luật, làm việc thành nhóm có sự hướng dẫn của những người soạn thảo đã có kinh nghiệm lâu năm.

Đối với các dự thảo luật đã được nội các thông qua để trình Hạ viện, Bộ trưởng Bộ đề xuất xây dựng luật sẽ có trách nhiệm bảo vệ dự thảo của mình đến cũng trước Hạ viện, chịu trách nhiệm trình bày dự thảo, trả lời các câu hỏi của các Hạ nghị sĩ và giải thích các vấn đề gây tranh cãi. Hai đơn vị có vai trò hỗ trợ Bộ trưởng trong quá trình bảo vệ dự thảo luật của mình gồm có văn phòng của Bộ đề xuất cùng với đại diện đơn vị soạn thảo. Hai đơn vị này có trách nhiệm chuẩn bị bài phát biểu và các câu trả lời cho Bộ trưởng. Tại Hạ viện hoặc Thượng viện, dự luật đều phải trải qua 4 công đoạn là: Lần đọc đầu tiên (First Reading), Lần đọc thứ hai (Second Reading), Giai đoạn ủy ban (Committee Stage) và Lần đọc thứ ba (Third Reading).

Khi dự luật đã được thông qua ở 1 Viện, dự luật sẽ được chuyển sang Viện còn lại để tiếp tục trải qua 4 công đoạn như vậy. Quá trình tương tác giữa hai viện phải đảm bảo sao đó để kết thúc cả hai viện đều phải đồng ý về dự luật với nội dung giống nhau. Khi được thông qua ở Hạ viện, Dự thảo luật và các tài liệu liên quan như tài liệu thể hiện chính sách, quá trình soạn thảo, các vấn đề tranh cãi được chuyển đến Thủ tướng. Thủ tướng sẽ trình bày dự thảo trước Thượng nghị viện. Sau khi được cả hai viện thông qua, dự luật được chuyển cho Quốc vương ký công bố ban hành (trong vòng 30 ngày kể từ ngày thông qua) và được đăng tải trên công báo của Chính phủ.

XI. MỘT SỐ KẾT LUẬN

Mô hình xây dựng pháp luật ở các quốc gia được nghiên cứu kể trên chính là mô hình tổ chức thực hiện một mặt hoạt động cơ bản của nhà nước - đó là hoạt động xây dựng pháp luật. Đó là lược đồ phân công, phân vai nhiệm vụ, quyền hạn, vai trò của các chủ thể tham gia vào quy trình tạo lập sản phẩm đầu ra là pháp luật (nhất là các đạo luật). Đó cũng chính là quy trình mà xã hội (thông qua đại diện của mình là các cơ quan nhà nước) nhận diện vấn đề xã hội cần phải xử lý bằng việc ban hành luật và xác định hoặc phân công cơ quan có thẩm quyền/trách nhiệm tham gia xây dựng luật để giải quyết các vấn đề xã hội ấy. Quy trình xây dựng luật cũng chính là quy trình ra quyết định có tính logic, với sự xác định rõ ràng về chủ thể, trách nhiệm, vai trò của mỗi chủ thể trong quy trình (chủ thể nào có trách nhiệm phải phát hiện vấn đề xã hội cần được giải quyết bằng việc ban hành luật? Chủ thể nào có trách nhiệm phân tích, làm rõ vấn đề, đề xuất giải pháp? Chủ thể nào có trách nhiệm soạn thảo văn bản? Chủ thể nào có trách nhiệm tham vấn các đối tượng có liên quan? Chủ thể nào có trách nhiệm xem xét, phản biện, thẩm định văn bản? Chủ thể nào có trách nhiệm xem xét, thông qua, ban hành văn bản? Chủ thể nào có trách nhiệm tổ chức thực hiện? Chủ thể nào có trách nhiệm đánh giá hiệu quả thi hành? V.V.). Trong quy trình ấy:

Các công việc cơ bản trong một quy trình xây dựng luật thường bao gồm:

(1) Xây dựng/hoạch định/phân tích chính sách pháp lý (policy development/policy analysis): công đoạn này gồm các công việc cơ bản như: xác định vấn đề xã hội cần được giải quyết bởi đạo luật; phân tích nguyên nhân thuộc về hành vi của các chủ thể có liên quan (mà nếu không có sự thay đổi hành vi thì vấn đề sẽ không thể được giải quyết); xác định các chọn lựa/giải pháp về chính sách (các công cụ chính sách cần sử dụng); xác định mục tiêu của điều chỉnh pháp luật; xác định phương án tối ưu để đạt các mục tiêu;

Xây dựng dự án/dự thảo luật (tức là công đoạn “quy phạm hóa”):

công đoạn này bao gồm các công việc cụ thể như: xây dựng đề cương dự thảo văn bản; xác định cấu trúc dự thảo; chọn lựa thuật ngữ phù hợp; thể hiện nội dung chính sách dưới dạng ngôn ngữ pháp lý trong dự thảo văn bản; đảm bảo sự đồng bộ của dự thảo với hệ thống pháp luật;

Đánh giá/thẩm định về dự thảo (nhất là thẩm định tính hợp hiến, hợp pháp, tính đồng bộ, khả thi v.v.); đánh giá dự báo tác động của dự thảo chính sách hoặc dự thảo luật thông qua công cụ đánh giá dự báo tác động (RIA) hoặc công cụ phân tích chi phí lợi ích (Cost/benefit analysis - CBA);
Lấy ý kiến tham vấn đối tượng tác động (đối với dự thảo chính sách hoặc dự thảo văn bản quy phạm pháp luật): bao gồm không chỉ việc lấy ý kiến của đối tượng phải chấp hành văn bản mà cả đối tượng tổ chức thực thi các quy định trong văn bản;
Hoàn thiện dự thảo, trình cơ quan có thẩm quyền xem xét ban hành[184].

Công đoạn hoạch định/phân tích chính sách phải được đặc biệt coi trọng: thể hiện rõ sự đầu tư của những người có trách nhiệm hoạch định chính sách, soạn thảo văn bản đối với việc nhận diện rõ những vấn đề xã hội cần được giải quyết bằng pháp luật, luận giải nguyên nhân của vấn đề, đề xuất giải pháp, đánh giá tác động của mỗi giải pháp, tham vấn ý kiến của các đối tượng liên quan, và luận giải về sự chọn lựa tối ưu, thiết lập cơ chế thi hành, theo dõi thi hành và đánh giá hiệu quả sau thi hành luật. Hoạt động phân tích chính sách được coi như khâu “chẩn đoán bệnh” và “kê đơn” để chữa bệnh. Vì thế, chẩn đoán bệnh “trúng, đúng, đủ” là bước khởi đầu để có thể kê đơn chuẩn. Chất lượng của hoạt động phân tích chính sách trở thành yếu tố quyết định chất lượng của hoạt động xây dựng các đạo luật. Muốn làm được điều đó, khâu phân tích chính sách phải được chuyên nghiệp hóa, khoa học hóa và dân chủ hóa. Chức năng/sứ mệnh/vai trò của khâu “phân tích chính sách” và khâu “soạn thảo văn bản quy phạm” được làm rõ: Khâu soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật nên được tách một cách tương đối với khâu phân tích chính sách.
Ở các quốc gia theo chính thể đại nghị (hoặc các chính thể mà Quốc hội lập nên Chính phủ), công việc phân tích chính sách, từ đó hình thành nên sáng kiến pháp luật, chủ yếu do Chính phủ (nhất là các bộ, ngành) đảm nhiệm. Do vậy, nếu các bộ, ngành không ý thức đầy đủ vai trò, trách nhiệm của mình, không đầu tư đầy đủ nguồn lực để khoa học hóa, chuyên nghiệp hóa, dân chủ hóa công đoạn phân tích chính sách, làm tốt công tác tham mưu cho Chính phủ, chất lượng các dự án luật sẽ bị ảnh hưởng nghiêm trọng. Trong các chính thể khác, nhất là chính thể Tổng thống, dù Tổng thống không phải là người trực tiếp đệ trình dự án luật trước Quốc hội thì các hoạt động phân tích chính sách của ngành hành pháp phục vụ công tác xây dựng pháp luật vẫn đóng vai trò rất thiết yếu cho việc xây dựng và ban hành các đạo luật ở các quốc gia này. Thực tiễn đều cho thấy rằng, dù áp dụng mô hình chính thể nào thì để ban hành được các đạo luật có chất lượng, việc đảm bảo tính đồng thuận của cơ quan thực hiện quyền lập pháp (Quốc hội) với cơ quan thực hiện quyền hành pháp (Chính phủ) về nội dung dự án luật là một trong những yếu tố nền tảng.
Dù ở bất cứ chính thể nào thì gánh nặng trong việc xây dựng các đạo luật vẫn luôn được chia sẻ cho cả cơ quan thực hiện quyền hành pháp (Chính phủ) và cơ quan thực hiện quyền lập pháp (Quốc hội). Sự chia sẻ này không chỉ thể hiện thông qua việc bộ máy hành pháp, nhất là những cơ quan đứng đầu bộ máy hành pháp (Chính phủ) thường là tác giả của phần lớn các dự án luật được thông qua tại Quốc hội, mà còn thể hiện rõ ở sự tồn tại của thẩm quyền lập quy hoặc lập pháp theo ủy quyền (delegated legislation) mà các cơ quan trong hệ thống hành pháp hoặc chính quyền địa phương cũng được phép thực hiện.

CHƯƠNG III

MÔ HÌNH XÂY DỰNG PHÁP LUẬT Ở VIỆT NAM QUA CÁC THỜI KỲ

LỊCH SỬ

I. MÔ HÌNH XÂY DỰNG PHÁP LUẬT Ở VIỆT NAM TRƯỚC NĂM 1996

1. Giai đoạn 1945 - 1959

Sau Cách mạng Tháng Tám, ngày 02/9/1945, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã đọc bản Tuyên ngôn độc lập, tuyên bố khai sinh Nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà, Nhà nước của dân, do dân, vì dân đầu tiên trong lịch sử dân tộc Việt Nam và ở Đông Nam Á - Nhà nước của dân tộc Việt Nam, của đại đoàn kết dân tộc. Lý tưởng trăm điều phải có thần linh pháp quyền của Nguyễn Ái Quốc - Hồ Chí Minh đã có cơ hội hiện thực hóa. Ngay trong phiên họp phiên họp Chính phủ lâm thời đầu tiên, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã chỉ rõ “trước chúng ta đã bị chế độ quân chủ chuyên chế cai trị, rồi đến chế độ thực dân không kém phần chuyên chế, nên nước ta không có Hiến pháp. Nhân dân ta không được hưởng quyền tự do dân chủ. Chúng ta phải có một hiến pháp dân chủ”.^{^[185]} Trong bản Hiến pháp đầu tiên của nước ta (1946) do đích thân Chủ tịch Hồ Chí Minh soạn thảo, ngay từ Điều 1 đã khẳng định: ‘Tất cả quyền bính trong nước là của toàn thể nhân dân Việt Nam, không phân biệt nòi giống, gái trai, giàu nghèo, giai cấp”. Hiến pháp 1946 ghi nhận thành quả của Cách mạng Việt Nam, thể hiện tinh thần dân chủ và đại đoàn kết rất sâu sắc: "Tất cả quyền bính trong nước là của toàn thể nhân dân Việt Nam, không phân biệt giống nòi, gái trai, giàu nghèo, giai cấp, tôn giáo Sau tổng tuyển cử ngày 6/1/1946, Nghị viện nhân dân được thành lập. Nghị viện là nơi thể hiện rõ nét chủ quyền của nhân dân: "Nghị viện là cơ quan có quyền cao nhất". Tuy nhiên, Điều 43 Hiến pháp năm 1946 lại khẳng định: "Cơ qua hành chính cao nhất của toàn quốc là Chính phủ Việt Nam dân chủ cộng hòa", điều đó có nghĩa rằng cơ quan hành chính là một cơ quan độc lập. Chưa hết, Hiến pháp năm 1946 không qui định trách nhiệm của Chủ tịch nước trước Nghị viện, mà khẳng định: "Chủ tịch nước không phải chịu một trách nhiệm nào, trừ khi phạm tội phản quốc"_.Thiết chế Chủ tịch nước vừa là người đứng đầu nhà nước đại diện về đối nội, đối ngoại; nhưng cũng là người đứng đầu Chính phủ, và không chịu bất kì trách nhiệm gì trừ tội phản quốc. Những quy định trên cho thấy, mô hình tổ chức bộ máy nhà nước ở Việt Nam theo Hiến pháp năm 1946 vừa có đặc điểm của mô hình bộ máy nhà nước được tổ chức theo chính thể đại nghị nhưng có một số đặc điểm của hình thức Cộng hòa Tổng thống. Điều đặc biệt là sau khi cách mạng Tháng mười Nga năm 1917 thành công, một bản Hiến pháp rất nổi tiếng có hiệu lực ở Liên xô thời điểm đó là Hiến pháp năm 1936, là một người chịu ảnh hưởng sâu sắc của chủ nghĩa Mác - Lênin, nhưng chủ tịch Hồ Chí Minh cũng không lấy bản Hiến pháp này là khuôn mẫu khi xây dựng Hiến pháp 1946. Hiến pháp 1946 đặt cơ sở pháp lý nền tảng cho việc tổ chức và hoạt động của một chính quyền mạnh mẽ và sáng suốt với việc sáng tạo ra một hình thức chính thể cộng hoà dân chủ và chế định Chủ tịch nước rất độc đáo. Mô hình xây dựng pháp luật trong giai đoạn này được xây dựng trên nền tảng mô hình tổ chức bộ máy nhà nước theo quy định của Hiến pháp năm 1946. Cụ thể: Theo quy định tại Điều 23 Hiến pháp 1946 thì “Nghị viện nhân dân giải quyết mọi vấn đề chung cho toàn quốc, đặt ra các pháp luât, biểu quyết ngân sách, chuẩn y các hiệp ước mà Chính phủ ký với nước ngoài. Mặt khác, theo quy định tại Điều 31 của Hiến pháp thì “Những luật đã được Nghị viện biếu quyết, Chủ tịch nước Việt Nam phải ban bố chậm nhất là 10 hôm sau khi nhận được thông tri. Nhưng trong hạn ấy, Chủ tịch có quyền yêu cầu Nghị viện thảo luận lại. Những luật đem ra thảo luận lại, nếu vẫn được Nghị viện ưng chuẩn thì bắt buộc Chủ tịch phải ban bố. Với cơ chế này, chúng ta có thể thấy một cơ chế kiểm soát và đối trọng giữa hai nhánh quyền lực (lập pháp và hành pháp) một cách rõ nét. Trong thực tiễn lịch sử, trong giai đoạn 1945-1959, Quốc hội đã sử dụng 3 hình thức văn bản là Luật, Nghị quyết và Quyết định để ban hành pháp luật.

Theo Điều 44 Hiến pháp năm 1946, Chính phủ gồm có Chủ tịch nước, Phó chủ tịch và Nội các. Nội các có Thủ tướng, các Bộ trưởng, Thứ trưởng và có thể có Phó Thủ tướng. Với vai trò là cơ quan hành chính cao nhất của toàn quốc, Chủ tịch nước đứng đầu Chính phủ có quyền ra “Sắc lệnh”. Theo quy định tại Điều 53 Hiến pháp 1946 “Mỗi sắc lệnh của Chính phủ phải có chữ ký của Chủ tịch nước Việt Nam và tuỳ theo quyền hạn các Bộ, phải có một hay nhiều vị Bộ trưởng tiếp ký. Các vị Bộ trưởng ấy phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện”. Đây là một thiết chế nhằm bảo đảm sự thống nhất trong hoạt động chỉ đạo, điều hành của Chính phủ.

Tuy nhiên, do điều kiện lịch sử đất nước có chiến tranh, các quy định của Hiến pháp, nhất là các quy định về tổ chức và hoạt động của Nghị viện (Quốc hội) đã không được triển khai một cách đồng bộ. Ngày 2/3/1946, Quốc hội đã ra Quyết định về việc truy nhận Chính phủ liên hiệp kháng chiến. Quyết định này nêu rõ: “Quốc hội Việt Nam xét rằng: đứng trước tình thế nước nhà đang bị thực dân Pháp xâm lăng, cần phải thống nhất tất cả lực lượng của toàn thể dân tộc, và cần phải có một cơ quan điều khiển mạnh mẽ để kháng chiến đến đại thắng, trong phiên họp hôm nay, ngày 2/3/1946, tại Hà Nội, thủ đô nước Việt Nam dân chủ cộng hoà, quyết định truy nhận Chính phủ Liên hiệp Kháng chiến do Chủ tịch Hồ Chí Minh và Phó Chủ tịch Nguyễn Hải Thần lập ra và Quốc hội trao quyền bính cho Chính phủ ấy. Chính phủ Liên hiệp Kháng chiến có nhiệm vụ thực hiện triệt để sự thống nhất các lực lượng của quốc dân về phương diện quân sự, tuyên truyền cũng như về phương diện hành chính, tư pháp, tổng động viên nhân lực và tài sản của quốc gia theo sự nhu cầu của tình thế, để đưa kháng chiến tới thắng lợi và nước nhà đến độc lập hoàn toàn. Quốc dân sẽ luôn luôn ủng hộ Chính phủ trong công cuộc ấy. Chính phủ Liên hiệp Kháng chiến phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội và toàn thể quốc dân. Ngày 9/11/1946 (và cũng đúng là ngày Hiến pháp năm 1946 được thông qua), Quốc hội đã ra Nghị quyết “ủy nhiệm Chính phủ và Ban thường trực Quốc hội thi hành Hiến pháp. Trong thời kỳ chưa thi hành được thì Chính phủ phải dựa vào những nguyên tắc đã định trong Hiến pháp để ban hành các sắc luật.”^{^[186]} Với bối cảnh đất nước có chiến tranh (ít nhất là từ năm 1945 đến năm 1954), khi xem xét lại các văn bản pháp luật được ban hành trong giai đoạn này, không khó hiểu khi chúng ta thấy Quốc hội ban hành rất ít đạo luật và kể cả Nghị quyết.^{^[187]} Cụ thể, trong giai đoạn 1945-1954, Quốc hội chỉ ban hành duy nhất 1 đạo luật là Luật Cải cách ruộng đất năm 1953.

Trong hoàn cảnh đó, điều không khó hiểu là các văn bản có hiệu lực pháp lý cao để điều hành đất nước giai đoạn này (nhất là giai đoạn 1945-1954) chủ yếu là các văn bản do Chủ tịch nước ban hành dưới hình thức sắc lệnh. Cụ thể, chỉ tính từ năm 1946 đến hết năm 1948, Chủ tịch nước đã ban hành 263 sắc lệnh các loại bao gồm cả các sắc lệnh có chứa quy phạm pháp luật^{^[188]} và các sắc lệnh giải quyết các trường hợp cụ thể.^{^[189]} Từ năm 1953, khi Ban thường vụ Quốc hội được đổi tên thành ủy ban thường vụ Quốc hội thì ủy ban thường vụ Quốc hội có quyền ban hành Nghị quyết.

Một điểm cần lưu ý là trong thời gian này, hình thức “Nghị định” được các Bộ hoặc liên Bộ sử dụng để ban hành các quy phạm pháp luật. Chẳng hạn, Nghị định số 60-LĐ-NĐ ngày 1/11/1950 quy định về việc tuyển dụng các công nhân làm việc cho các doanh nghiệp quốc gia hay làm việc tạm thời cho Chính phủ, Nghị định số 362-LB-NĐ ngày 28/10/1950 của liên Bộ Nội vụ, Tài chính, Y tế “đặt thể lệ cho công chức và gia đình công chức nằm điều trị tại bệnh viện, cho công chức nghỉ dưỡng bệnh, nghỉ dài hạn vì mắc bệnh lao hay bệnh phong và cho nữ công chức nghỉ hộ sản và cho con bú.” Các Nghị định này chủ yếu được ban hành để chi tiết hóa và tổ chức thi hành các quy định trong sắc lệnh của Chủ tịch nước. Ngoài ra, Thủ tướng Chính phủ hoặc Bộ trưởng còn ban hành văn bản dưới hình thức “Thông tư” để chỉ đạo, hướng dẫn các nội dung mang tính chất nghiệp vụ trong hệ thống hành chính hoặc nội bộ ngành quản lý của mình. Chẳng hạn, Thông tư số 71-TTG-4A ngày 17/2/1951 của Thủ tướng Chính phủ quy định những ngày nghỉ lễ, Thông tư số 1-NV-2A-TT ngày 12/1/1951 của Bộ trưởng Bộ Nội vụ định thể thức thi hành kỷ luật đối với công chức bỏ việc v.v. Điều đáng lưu ý trong giai đoạn này, Thông tư của Thủ tướng Chính phủ cũng có thể quy định về tội phạm và hình phạt. Chẳng hạn, Thông tư số 442/TTG ngày 19/1/1955 của Thủ tướng Chính phủ về việc trừng trị một số tội phạm quy định đường lối xử lý tội phạm như sau “trộm cắp: phạt tù từ 3 tháng đến 3 năm; cướp đường hay trộm có tổ chức, có bạo lực, có dùng vũ khí để dọa nạt thì phạt tù từ 3 đến 10 năm; cướp của mà có giết người có thể phạt đến tử hình; lừa gạt, bội tín phạt tù từ 3 tháng đến 5 năm; đánh bị thương phạt tù từ 3 tháng đến 5 năm; cố ý giết người phạt tù từ 5 đến 20 năm; giết có dự mưu có thể phạt tử hình; không cẩn thận hay không theo luật đi đường mà gây tai nạn làm người khác bị thương sẽ bị phạt tù từ 3 tháng đến 3 năm, nếu gây tại nạn làm chết người có thể phạt tù đến 10 năm.”

Qua rà soát hệ thống pháp luật, có thể thấy trong giai đoạn này chưa có sự phân biệt giữa “văn bản quy phạm pháp luật” và “văn bản pháp luật”. Mặc dù chúng tôi không tìm được một quy định cụ thể nào, nhưng qua các nguyên tắc chỉ đạo, điều hành của Chính phủ, có thể thấy các văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành đều có hiệu lực bắt buộc áp dụng. Cũng trong giai đoạn này, việc xây dựng pháp luật cũng chưa được điều chỉnh bởi một quy trình riêng biệt với các yêu cầu về tham vấn đối tượng chịu sự tác động, công khai, minh bạch trong quá trình soạn thảo v.v.

Giai đoạn 1960 - 1980

Kế thừa Hiến pháp 1946, Hiến pháp 1959 tiếp tục khẳng định “Tất cả quyền lực trong nước Việt Nam dân chủ cộng hoà đều thuộc về nhân dân. Nhân dân sử dụng quyền lực của mình thông qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân” (Điều 4 Hiến pháp 1959)_. Trong lĩnh vực pháp luật, Điều 50 Hiến pháp 1959 khẳng định Quốc hội có quyền (i) Làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp; (ii) Làm pháp luật. Các đạo luật và các nghị quyết của Quốc hội phải được quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành và phải được công bố chậm nhất là mười lăm ngày sau khi Quốc hội đã thông qua (Điều 48, 49 Hiến pháp 1959).

Theo quy định của Hiến pháp 1959, Ủy ban thường vụ Quốc hội là cơ quan thường trực của Quốc hội do Quốc hội bầu ra (Điều 51). Trong lĩnh vực pháp luật, ủy ban thường vụ Quốc hội có quyền (i) Giải thích pháp luật; (ii) Ra pháp luật và sửa đổi hoặc bãi bỏ những nghị định, nghị quyết, chỉ thị của Hội đồng Chính phủ trái với Hiến pháp, pháp luật, pháp lệnh; sửa đổi hoặc bãi bỏ những nghị quyết không thích đáng của Hội đồng nhân dân tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương, và giải tán các Hội đồng nhân dân nói trên trong trường hợp các Hội đồng nhân dân đó làm thiệt hại đến quyền lợi của nhân dân một cách nghiêm trọng (Điều 53)_.

Thiết chế Chủ tịch nước được tách thành chế định độc lập. Chủ tịch nước không đứng đầu Chính phủ, nhưng nhiều quyền hạn của Chủ tịch nước mang tính chất hoạt động chấp hành và điều hành. Theo quy định của Hiến pháp, Chủ tịch nước được xác định là người thay mặt cho nước Việt Nam dân chủ cộng hoà về mặt đối nội và đối ngoại (Điều 61), căn cứ vào quyết định của Quốc hội hoặc của Uỷ ban thường vụ Quốc hội mà công bố pháp luật, pháp lệnh (Điều 63). Theo quy định này, Chủ tịch nước không có quyền yêu cầu Quốc hội thảo luận lại các luật mà là công bố ngay.

Chính phủ theo Hiến pháp 1959 được đổi thành Hội đồng Chính phủ. Hội đồng Chính phủ là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, và là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Việt Nam Dân chủ cộng hoà (Điều 71). Người đứng đầu Chính phủ là Thủ tướng. Quyền hạn, nhiệm vụ của Chính phủ chủ yếu được quy định tại Điều 74. So với Hiến pháp 1946, Hiến pháp 1959 đã quy định Chính phủ có khối lượng quyền hạn bao hàm nhiều lĩnh vực, trong đó có cả lĩnh vực quản lý kinh tế.

Để điều hành đất nước, theo quy định tại Điều 73 Hiến pháp 1959 thì Hội đồng Chính phủ căn cứ vào Hiến pháp, pháp luật và pháp lệnh mà quy định những biện pháp hành chính, ban bố những nghị định, nghị quyết, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành những nghị định, nghị quyết và chỉ thị ấy.

Trong lĩnh vực pháp luật, ngoài thẩm quyền tự ban hành văn bản pháp luật như đã nêu trên, Hội đồng Chính phủ có quyền (i) Trình dự án luật, dự án pháp lệnh và các dự án khác ra trước Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội. (ii) Sửa đổi hoặc bãi bỏ những quyết định không thích đáng của các Bộ, các cơ quan thuộc Hội đồng Chính phủ; sửa đổi hoặc bãi bỏ những quyết định không thích đáng của Uỷ ban hành chính các cấp và (iii) Đình chỉ việc thi hành những nghị quyết không thích đáng của Hội đồng nhân dân tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương và đề nghị Uỷ ban thường vụ Quốc hội sửa đổi hoặc bãi bỏ những nghị quyết ấy.

Cụ thể hóa quy định của Hiến pháp 1959, Luật Tổ chức Hội đồng Chính phủ đã được Quốc hội nước Việt Nam dân chủ cộng hoà khoá thứ II, kỳ họp thứ nhất, thông qua ngày 14 tháng 7 năm 1960 tại Điều 6 đã quy định: “Những nghị định, nghị quyết, quyết định thông tư và chỉ thị của Hội đồng Chính phủ phải được Hội nghị toàn thể của Hội đồng Chính phủ hoặc Hội nghị Thường vụ của Hội đồng Chính phủ thông qua.

Với việc quy định về thẩm quyền như vậy, chúng ta đã thấy được mô hình xây dựng và ban hành văn bản pháp luật của Nhà nước trong giai đoạn này. Với vai trò là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất, và là cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà, Hội đồng Chính phủ là mắt xích quan trọng nhất trong mô hình xây dựng và ban hành pháp luật của Nhà nước.

Theo quy định của Hiến pháp 1959, Hội đồng chính phủ hoạt động theo cơ chế tập thể và trong Hiến pháp không thấy đề cập đến hình thức văn bản do Thủ tướng Chính phủ ban hành. Với vai trò là thành viên của Chính phủ, các Bộ trưởng và thủ trưởng các cơ quan thuộc Hội đồng Chính phủ lãnh đạo công tác của ngành mình dưới sự lãnh đạo thống nhất của Hội đồng Chính phủ. Trong phạm vi quyền hạn của mình, trên cơ sở và để thi hành pháp luật và các nghị định, nghị quyết, chỉ thị của Hội đồng Chính phủ, các Bộ trưởng và thủ trưởng các cơ quan thuộc Hội đồng Chính phủ ra những thông tư, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành các thông tư, chỉ thị ấy (Điều 76).

Rà soát lại hệ thống văn bản pháp luật trong giai đoạn này, cho thấy các có hình thức văn bản gắn với thẩm quyền ban hành ở mỗi cơ quan như sau:

Hình thức văn bản

Cơ quan ban hành

Hiến pháp	Quốc hội
Luật
Nghị quyết
Pháp lệnh	Ủy ban Thường vụ
Nghị quyết	Quốc hội
Quyết định
Sắc lệnh	Chủ tịch nước
Lệnh
Nghị quyết	Hội đồng Chính

Nghị định

phủ

Quyết định
Chỉ thị
Quyết định	Thủ tướng Chính
Chỉ thị	phủ
Điều lệ của Thủ tướng Chính phủ
Quyết định liên Bộ	Hình thức văn bản do liên bộ phối hợp ban hành
Thông tư liên bộ
Chỉ thị liên bộ
Quyết định	Bộ trưởng
Thông tư
Chỉ thị

Cũng như giai đoạn trước, chưa có văn bản quy định định về hình thức văn bản cũng như thẩm quyền ban hành các hình thức ban hành văn bản ấy. Trong hệ thống văn bản, chỉ duy nhất có Nghị định số 142-CP ngày 28-9-1963 của Hội đồng Chính phủ ban hành điều lệ về công tác, công văn, giấy tờ và công tác lưu trữ. Văn bản này, điều chỉnh việc quản lý công văn, giấy tờ trong các cơ quan, xí nghiệp của Nhà nước.

Do hoàn cảnh đất nước có chiến tranh, trong một thời gian khá dài, việc điều hành đất nước không có điều kiện để coi trọng việc xây dựng và ban hành các đạo luật của Quốc hội. Thống kê trên cơ sở dữ liệu pháp luật quốc gia cho thấy từ năm 1960 đến năm 1980, Quốc hội chỉ ban hành 7 đạo luật gồm Luật Tổ chức Quốc hội và Luật Tổ chức Hội đồng Chính phủ, Luật Tổ chức VKSND, Luật Tổ chức TAND được Quốc hội ban hành năm 1960, Luật sửa đổi và bổ sung Luật nghĩa vụ quân sự năm 1962, Luật Tổ chức HĐND và UB Hành chính các cấp năm 1962, Luật sửa đổi, bổ sung Luật nghĩa vụ quân sự năm 1965. Như vậy, các năm 1961, 1963-1964 và đặc biệt từ năm 1966 tới năm 1980 Quốc hội không ban hành đạo luật nào. Trong giai đoạn đó, Quốc hội có ban hành một số Nghị quyết nhưng cũng không nhiều chủ yếu để phục vụ việc thông qua báo cáo của Chính phủ, xác nhận tư cách đại biểu Quốc hội, phân vạch địa giới hành chính một số tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Thay cho các Luật của Quốc hội, trong giai đoạn 1960-1980, ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành 20 Pháp lệnh. Cụ thể: Pháp lệnh về việc bầu cử HĐND các cấp năm 1961, Pháp lệnh về việc đặt huân chương và huy chương chiến sĩ vẻ vang năm 1961, Pháp lệnh quy định chế độ phục vụ của sỹ quan công an nhân dân vũ trang năm 1961, Pháp lệnh quy định cụ thể về tổ chức của TANDTC và các TAND địa phương năm 1962, Pháp lệnh quy định việc quản lý nhà nước đối với công tác phòng cháy, chữa cháy năm 1961, Pháp lệnh quy định cụ thể về tổ chức của VKSNDTC năm 1962, Pháp lệnh quy định nhiệm vụ, quyền hạn của cảnh sát nhân dân nước Việt Nam dân chủ cộng hòa năm 1962, Pháp lệnh Quy định chế độ cấp bậc của sỹ quan và hạ sỹ quan Cảnh sát nhân dân nước Việt Nam dân chủ cộng hoà năm 1962, Pháp lệnh quy định cơ quan phụ trách quản lý công tác phòng cháy và chữa cháy và chế độ cấp bậc của sỹ quan và hạ sỹ quan phòng cháy và chữa cháy năm 1963, Pháp lệnh về việc quy định cấm nấu rượu trái phép năm 1966, Pháp lệnh về việc quy định một số điểm về bầu cử và tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính các cấp trong thời chiến năm 1967, Pháp lệnh trừng trị các tội phản cách mạng năm 1967, Pháp lệnh về việc đặt các danh hiệu vinh dự Nhà nước: Anh hùng lao động và Anh hùng lực lượng vũ trang nhân dân năm 1970, Pháp lệnh (năm 1970) về việc sửa đổi và bổ sung Pháp lệnh quy định cụ thể về tổ chức của Viện kiểm sát nhân dân tối cao ngày 16-4-1962, Pháp lệnh (năm 1970) về việc sửa đổi Điều 15 của Pháp lệnh quy định cụ thể về tổ chức của Toà án nhân dân tối cao và tố chức của Toà án nhân dân địa phương ngày 23-3-1961, Pháp lệnh trừng trị các tội xâm phạm tài sản XHCN năm 1970, Pháp lệnh về việc quy định việc bảo vệ rừng năm 1972, Pháp lệnh về việc xin ân giảm án tử hình và xét duyệt án tử hình năm 1978, Pháp lệnh về bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em năm 1979, Pháp lệnh sửa đổi và bổ sung một số điểm về thuế công thương nghiệp và thuế sát sinh năm 1980. Số liệu thống kê này cho thấy, có một số năm như năm 1973-1977, Ủy ban thường vụ Quốc hội cũng không ban hành Pháp lệnh nào. Việc sử dụng Nghị quyết với tư cách là văn bản quy phạm pháp luật của UBTVQH cũng được thực hiện trong giai đoạn này (chẳng hạn Nghị quyết số 80/NQ-TVQH năm 1961 về việc phê chuẩn Điều lệ tạm thời về bảo hiểm xã hội đối với công nhân và viên chức nhà nước; Nghị quyết số 200/NQ-TVQH năm 1966 về việc ban hành Điều lệ thuế công thương nghiệp). Ngoài ra, ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành một số Nghị quyết về ấn định thời gian bầu cử ở một địa bàn nhất định, kéo dài thời gian bầu cử ở một tỉnh, về việc tính thuế nông nghiệp, về phê chuẩn hiệp định/hiệp ước, về đặc xá cho phạm nhân cải tạo tốt...Điều đáng lưu ý là, trong giai đoạn này, ủy ban thường vụ Quốc hội thậm chí ban hành Pháp lệnh để sửa đổi quy định trong Nghị quyết của ủy ban thường vụ Quốc hội. Chẳng hạn, Điều 3 Pháp lệnh sửa đổi và bổ sung một số điểm về thuế công thương nghiệp và thuế sát sinh năm 1980 quy định “Thêm vào Điều 34 của Điều lệ thuế công thương nghiệp ban hành theo Nghị quyết số 200 NQ/TVQH ngày 18 tháng 1 năm 1966 của Ủy ban thường vụ Quốc hội đoạn cuối sau đây: Đối với những trường hợp buôn chuyến lớn, thì áp dụng thuế 15%. Hội đồng Chính phủ quy định loại hàng và mức doanh thu để xếp vào loại buôn chuyến lớn.”

Giai đoạn 1981-1996

Thắng lợi vĩ đại của Chiến dịch Hồ Chí Minh mùa xuân 1975 đã mở ra một giai đoạn mới trong lịch sử dân tộc ta. Miền Nam được hoàn toàn giải phóng, cách mạng dân tộc dân chủ đã hoàn thành trong phạm vi cả nước. Nước nhà đã hoàn toàn độc lập, tự do là điều kiện thuận lợi để thống nhất hai miền Nam - Bắc, mở ra một kỷ nguyên phát triển mới của đất nước, cả nước quá độ đi lên chủ nghĩa xã hội. Sau một thời gian thảo luận Quốc hội khoá VI, tại kỳ họp thứ 7 ngày 18/12/1980, đã nhất trí thông qua Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1980. Theo đó, Hiến pháp 1980 đã xác định “Nhà nước ta là Nhà nước chuyên chính vô sản, sứ mệnh lịch sử của Nhà nước là thực hiện quyền làm chủ tập thể của nhân dân lao động, động viên và tổ chức nhân dân tiến hành xây dựng thắng lợi chủ nghĩa xã hội, tiến lên chủ nghĩa cộng sản” (Điều 2). Hiến pháp 1980 kế thừa tư tưởng của Hiến pháp 1959 nhấn mạnh quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân. Nhân dân thực hiện quyền lực của mình thông qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân. Cũng như Hiến pháp 1959, Hiến pháp 1980 quy định Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp cũng như các cơ quan Nhà nước khác đều tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ.

Ngoài nguyên tắc tập trung dân chủ, Hiến pháp còn quy định nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa. Đây là một quy định hoàn toàn mới so với Hiến pháp 1959. Tại Điều 12 Hiến pháp xác định: "Nhà nước quản lý xã hội theo pháp luật và không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa". Điều này thể hiện một bước chuyển trong tư tưởng lập hiến ở Việt Nam khi đất nước đã có hòa bình, vai trò của pháp luật bắt đầu được đề cao.

Về mô hình tổ chức bộ máy nhà nước, gắn với mô hình xây dựng và ban hành pháp luật, Hiến pháp 1980 quy định:

Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất, cơ quan duy nhất có quyền lập hiến, lập pháp. Quốc hội quyết định những chính sách cơ bản về đối nội và đối ngoại, những mục tiêu phát triển kinh tế và văn hoá, những quy tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước, về quan hệ xã hội và hoạt động của công dân (Điều 82 Hiến pháp 1980); Quốc hội thành lập các cơ quan Nhà nước tối cao như bầu ra Chủ tịch, các Phó Chủ tịch Hội đồng Nhà nước, Chủ tịch, các Phó Chủ tịch và các thành viên khác của Hội đồng bộ trưởng, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước... (Điều 83). Như vậy về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội về cơ bản không thay đổi. Nhưng về cơ cấu tổ chức của Quốc hội có sự thay đổi lớn. Nếu theo Hiến pháp 1959, Ủy ban Thường vụ Quốc hội là cơ quan thường trực của Quốc hội thì theo Hiến pháp 1980 cơ quan thường trực của Quốc hội là Hội đồng Nhà nước, nhưng Hội đồng Nhà nước theo Hiến pháp 1980 còn là Chủ tịch tập thể của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Theo Hiến pháp 1959 khi Quốc hội họp thì bầu chủ tịch đoàn để điều khiển cuộc họp (Điều 47). Còn theo Hiến pháp 1980 thì Quốc hội bầu ra Chủ tịch và các Phó Chủ tịch Quốc hội. Chủ tịch Quốc hội chủ toạ các phiên họp của Quốc hội, bảo đảm việc thi hành nội quy của Quốc hội, giữ quan hệ với các đại biểu Quốc hội, điều hoà phối hợp hoạt động của các ủy ban của Quốc hội, chứng thực những Luật và những Nghị quyết đã được Quốc hội thông qua, thực hiện quan hệ đối ngoại của Quốc hội. Như vậy Chủ tịch Quốc hội, Phó Chủ tịch Quốc hội là một thiết chế mới, một cách tổ chức mới của Quốc hội mà trước đó lịch sử lập hiến nước ta chưa có. Về thẩm quyền ban hành pháp luật, Hiến pháp 1980 đã xác định rõ: Quốc hội có quyền (i) Làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp; (ii) Làm luật và sửa đổi luật; (iii) Thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật và (iv) Phê chuẩn hoặc bãi bỏ những hiệp ước quốc tế theo đề nghị của Hội đồng Nhà nước.
Hội đồng Nhà nước theo quy định của Điều 98 là cơ quan cao nhất hoạt động thường xuyên của Quốc hội, là Chủ tịch tập thể của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Hội đồng Nhà nước vừa thực hiện chức năng của Ủy ban Thường vụ Quốc hội vừa thực hiện chức năng của Chủ tịch nước. Vì vậy, thẩm quyền của Hội đồng Nhà nước tương đương với thẩm quyền của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội cộng với thẩm quyền của Chủ tịch nước trong Hiến pháp 1959. Cụ thể, Hội đồng Nhà nước có những nhiệm vụ và quyền hạn sau đây: Tuyên bố và chủ trì việc bầu cử đại biểu Quốc hội, triệu tập các kỳ họp của Quốc hội, công bố luật, ra pháp lệnh, giải thích hiến pháp, luật và pháp lệnh; quyết định việc trưng cầu ý kiến nhân dân; giám sát công tác của Hội đồng Bộ trưởng, của Toà án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao, đình chỉ việc thi hành và sửa đổi hoặc bãi bỏ những nghị quyết, nghị định, quyết định của Hội đồng Bộ trưởng trái với Hiến pháp, luật và pháp lệnh; giám sát và hướng dẫn hoạt động của Hội đồng nhân dân các cấp nhằm phát huy chức năng cơ quan đại biểu nhân dân của Hội đồng nhân dân, sửa đổi hoặc bãi bỏ những nghị quyết không thích đáng của các Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và cấp tương đương, giải tán các Hội đồng nói trên trong trường hợp các Hội đồng đó làm thiệt hại đến quyền lợi của nhân dân.

Hội đồng Bộ trưởng là Chính phủ của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam có vị trí như Hội đồng Chính phủ trong Hiến pháp 1959. Tuy nhiên Hội đồng Bộ trưởng về tính chất không hoàn toàn giống như Hội đồng Chính phủ. Hội đồng Chính phủ theo quy định của Hiến pháp 1959 là "Cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất và là cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà". Như vậy, một mặt Hội đồng Chính phủ là Cơ quan chấp hành của Quốc hội mặt khác là cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất của nước ta, đứng đầu hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, đảm nhận một chức năng hoạt động độc lập - hoạt động hành chính Nhà nước. Cách thức thành lập Hội đồng Bộ trưởng theo Hiến pháp 1980 cũng khác với cách thức thành lập Hội đồng Chính phủ theo Hiến pháp 1959. Theo Hiến pháp 1959, Chủ tịch nước và Thủ tướng Chính phủ có vai trò quan trọng trong việc thành lập Chính phủ. Theo đề nghị của Chủ tịch nước, Quốc hội quyết định cử Thủ tướng Chính phủ; theo đề nghị của Thủ tướng Chính phủ, Quốc hội quyết định cử Phó Thủ tướng và các thành viên khác của Hội đồng Chính phủ. Như vậy, quyền lựa chọn Thủ tướng thuộc về Chủ tịch nước, quyền lựa chọn Phó Thủ tướng và các thành viên Chính phủ thuộc về Thủ tướng, Quốc hội chỉ thực hiện quyền phê chuẩn hay không phê chuẩn. Còn theo Hiến pháp 1980, Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng, các Phó Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng và các thành viên đều do Quốc hội bầu ra và Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng không có quyền lựa chọn các thành viên của Hội đồng Bộ trưởng. Trong lĩnh vực pháp luật, Hội đồng Bộ trưởng theo quy định của Hiến pháp 1980 có quyền hạn và trách nhiệm (i) bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật; trình dự án luật, dự án pháp lệnh và các dự án khác trước Quốc hội và Hội đồng Nhà nước; lập dự án kế hoạch Nhà nước và dự án ngân sách Nhà nước trình Quốc hội; tổ chức thực hiện kế hoạch Nhà nước và ngân sách Nhà nước; thống nhất quản lý việc cải tạo, xây dựng và phát triển nền kinh tế quốc dân, việc xây dựng và phát triển văn hoá giáo dục, khoa học - kỹ thuật, xây dựng và kiện toàn bộ máy quản lý Nhà nước từ Trung ương đến cơ sở; đào tạo, bồi dưỡng, sắp xếp và sử dụng đội ngũ cán bộ Nhà nước; lãnh đạo công tác của các Bộ và các cơ quan khác thuộc Hội đồng Bộ trưởng; bảo đảm cho Hội đồng nhân dân các cấp thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn của cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, lãnh đạo Ủy ban nhân dân các cấp, đình chỉ việc thi hành và sửa đổi hoặc bãi bỏ những Quyết định, Chỉ thị, Thông tư không thích đáng của các Bộ và các cơ quan khác thuộc Hội đồng Bộ trưởng; đình chỉ việc thi hành những Nghị quyết không thích đáng của các Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và cấp tương đương, đồng thời đề nghị Hội đồng Nhà nước sửa đổi hoặc bãi bỏ những nghị quyết đó; đình chỉ việc thi hành và sửa đổi hoặc bãi bỏ những Quyết định, Chỉ thị không thích đáng của Ủy ban nhân dân các cấp; quyết định việc phân vạch địa giới của các đơn vị hành chính dưới cấp tỉnh,.... (ii) căn cứ vào Hiến pháp, các luật và pháp lệnh, ra những Nghị quyết, Nghị định, Quyết định, Chỉ thị, Thông tư và kiểm tra việc thi hành những văn bản đó. Các Nghị quyết, Nghị định và Quyết định của Hội đồng Bộ trưởng phải được quá nửa tổng số thành viên của Hội đồng Bộ trưởng biểu quyết tán thành, về cơ bản, nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng Bộ trưởng theo Hiến pháp 1980 giống với nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng Chính phủ theo Hiến pháp 1959. Tuy nhiên, Hiến pháp 1980 bổ sung một số quyền hạn, nhiệm vụ mới phù hợp với yêu cầu của xã hội như tổ chức và lãnh đạo công tác trọng tài Nhà nước về kinh tế, tổ chức và lãnh đạo công tác bảo hiểm Nhà nước, v.v... So với các Hiến pháp trước thì chế định về Hội đồng Bộ trưởng còn có một điểm mới nữa là quy định về trách nhiệm tập thể của các thành viên Hội đồng Bộ trưởng trước Quốc hội và Hội đồng Nhà nước. Hiến pháp 1946 quy định toàn thể Nội các không phải chịu liên đới trách nhiệm về hành vi một Bộ trưởng, còn Hiến pháp 1959 không có điểm nào quy định về trách nhiệm tập thể của Hội đồng Chính phủ. Như vậy, có thể thấy rằng Hiến pháp 1980 đề cao trách nhiệm tập thể của Chính phủ trong khi đó thì Hiến pháp 1946 lại đề cao trách nhiệm cá nhân của các Bộ trưởng.

Về thẩm quyền của các Bộ tại Điều 111 Hiến pháp 1980 quy định rõ: "Các Bộ trưởng và Thủ trưởng các cơ quan khác thuộc Hội đồng Bộ trưởng căn cứ vào Luật của Quốc hội, pháp lệnh của Hội đồng Nhà nước và Nghị quyết, Nghị định, Quyết định, Chỉ thị, Thông tư của Hội đồng Bộ trưởng, ra những Quyết định, Chỉ thị, Thông tư và kiểm tra việc thi hành những văn bản đó"_.

Rà soát hệ thống pháp luật ở giai đoạn 1980-1992, chúng ta thấy có các hình thức văn bản gắn với thẩm quyền ban hành của các cơ quan nhà nước, như sau:

Hình thức văn bản	Chủ thể có thẩm quyền ban hành
- Hiến pháp	Quốc hội
- Luật
- Nghị quyết
- Pháp lệnh	Hội đồng Nhà nước
- Nghị quyết
- Lệnh
- Lệnh	Chủ tịch Hội đồng Nhà nước
- Nghị quyết	Hội đồng Bộ trưởng [190]
- Nghị định

- Quyết định
- Chỉ thị
- Thông tư
- Quyết định	Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng^{^[191]}
- Chỉ thị
- Thông tư
- Nghị quyết liên Bộ	Liên Bộ
- Quyết định liên Bộ
- Thông tư liên bộ
- Quyết định	Bộ trưởng^{^[192]}
- Thông tư
- Chỉ thị

Trong giai đoạn này, với việc Hiến pháp lần đầu tiên quy định “Nhà nước quản lý xã hội theo pháp luật và không ngừng tăng cường pháp chế XHCN” (Điều 12 Hiến pháp năm 1980) thể hiện tinh thần bước đầu đề cao vai trò của pháp luật trong tổ chức và quản lý xã hội khi đất nước đã thống nhất và đang lập lại hòa bình, công tác xây dựng pháp luật đã được coi trọng hơn. Ngày 11/1/1982, Bộ trưởng Tổng thư ký Hội đồng bộ trưởng đã ban hành Thông tư số 02/BT hướng dẫn việc xây dựng và ban hành văn bản để “hướng dẫn những điều chi tiết để thực hiện thống nhất việc xây dựng và ban hành văn bản trong các cơ quan thuộc Hội đồng bộ trưởng và Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và cấp tương đương”. Thông tư đã quy định 4 nguyên tắc về xây dựng và ban hành văn bản theo đó: (1) Cơ quan ban hành văn bản phải theo đúng thẩm quyền của mình; (2) Các văn bản của cơ quan Nhà nước ở các ngành, các cấp ban hành đều phải căn cứ vào Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh và các văn bản của cấp trên; (3) Hình thức văn bản ban hành phải theo đúng quy định của pháp luật; từ ngữ, cách viết cũng phải theo đúng từ ngữ, cách viết văn bản Nhà nước; (4) Văn bản do thủ trưởng các ngành ở trung ương quy định các vấn đề thuộc quyền quản lý thống nhất của ngành, có hiệu lực bắt buộc thi hành đối với tất cả các ngành, các cấp, các đơn vị cơ sở trong cả nước. Các văn bản do Ủy ban nhân dân địa phương quy định các vấn đề thuộc quyền quản lý hành chính của chính quyền địa phương có hiệu lực bắt buộc thi hành đối với mọi cơ quan, tổ chức và cá nhân ở địa phương kể cả cơ quan, tổ chức, cán bộ, nhân viên thuộc trung ương đóng tại địa phương. Thông tư 02/BT cũng quy định rõ loại văn bản pháp quy mà Hội đồng bộ trưởng (Nghị quyết, Nghị định, Quyết định, Chỉ thị, Thông tư) ban hành và loại vấn đề mà từng văn bản quy định. Chẳng hạn, Nghị quyết được dùng để ban hành “chủ trương, chính sách lớn, nhiệm vụ kế hoạch và ngân sách Nhà nước và các công tác quan trọng của Chính phủ”. Nghị định được dùng để ban hành “các quy định về quyền và nghĩa vụ công dân, nhằm thực hiện Hiến pháp và các luật lệ của Nhà nước; các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của các cơ quan nhà nước, các điều lệ, các quy định về chế độ quản lý hành chính Nhà nước”. Quyết định dùng để quy định “các chính sách cụ thể, các chế độ: bổ nhiệm, khen thưởng, kỷ luật cán bộ; phê chuẩn các kế hoạch, các phương án kinh tế kỹ thuật V.V.; phê chuẩn hoặc bác bỏ các quyết định của cơ quan cấp dưới”. Chỉ thị được dùng để “truyền đạt những chủ trương, chính sách, biện pháp quản lý chỉ đạo về tổ chức và công tác đối với các ngành, các cấp”_. Thông tư được dùng để “hướng dẫn, giải thích việc vận dụng các chính sách, chế độ của Chính phủ”. Thông tư cũng có thể được dùng để “quy định chi tiết về chính sách, chế độ, thể lệ, lề lối làm việc, quan hệ công tác để bảo đảm thi hành tốt các Nghị định, Nghị quyết, Quyết định của Hội đồng bộ trưởng.” Thông tư 02/BT cũng quy định rõ 3 loại văn bản pháp quy (Quyết định, Chỉ thị, Thông tư) mà Chủ tịch Hội đồng bộ trưởng được ban hành để giải quyết các công việc thuộc thẩm quyền của mình. Cũng theo Thông tư số 02/BT, Bộ trưởng và cấp tương đương được ban hành 3 loại văn bản pháp quy là Quyết định, Chỉ thị và Thông tư. Theo đó, Quyết định của Bộ trưởng được dùng để ban hành “các chế độ, thể lệ thuộc lĩnh vực công tác của ngành; quy định việc thành lập, giải thể hoặc quy định nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của các cơ quan nhà nước, đơn vị thuộc quyền; bổ nhiệm, khen thưởng, kỷ luật cán bộ, nhân viên trong ngành; phê duyệt các kế hoạch, các phương án kinh tế, kỹ thuật, nhiệm vụ công tác, giải quyết việc cấp phát vật tư, tiền vốn, lao động, phương tiện và các công việc khác”_. Chỉ thị được dùng để đề ra “chủ trương, biện pháp quản lý và chỉ đạo việc kiện toàn tổ chức, chấn chỉnh công tác, nâng cao năng lực quản lý của ngành, giao nhiệm vụ cho các cơ quan, đơn vị, nhân viên thuộc quyền.” Thông tư dùng để hướng dẫn, giải thích các chủ trương, chính sách hoặc đề ra các biện pháp thi hành các chủ trương, chính sách, chế độ, các kế hoạch công tác của Chính phủ hoặc của ngành, giải quyết các mối quan hệ công tác nhằm bảo đảm thực hiện các quyết định của Nhà nước. Cũng theo Thông tư số 02/BT, UBND cấp tỉnh được ban hành 2 loại văn bản pháp quy là Quyết định và Chỉ thị. “Quyết định dùng để ban hành các chủ trương, biện pháp, các chế độ, thể lệ thuộc thẩm quyền quản lý của địa phương, nhằm thực hiện các chủ trương, chính sách của trung ương và các nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh; thành lập, sửa đổi, bãi bỏ các cơ quan, đơn vị trực thuộc; bổ nhiệm, khen thưởng, kỷ luật, v.v... cán bộ, nhân viên; phê chuẩn các kế hoạch sản xuất và công tác, các luận chứng kinh tế - kỹ thuật, v.v... hoặc quyết định của các cơ quan cấp dưới... Chỉ thị dùng để truyền đạt các nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh, các chủ trương, chính sách của cấp trên, các quyết định của Ủy ban nhân dân; giao nhiệm vụ, đôn đốc các cơ quan cấp dưới thực hiện các nhiệm vụ.” Thông tư số 02/BT cũng quy định các hình thức văn bản liên tịch và liên bộ như Nghị quyết liên tịch giữa cơ quan nhà nước với tổ chức đoàn thể tương đương, Thông tư liên bộ dùng để ban hành hoặc hướng dẫn ban hành việc thực hiện một chính sách, chế độ của Nhà nước do nhiều Bộ cùng quy định.

Đặc biệt, Thông tư số 02/BT đã bước đầu quy định việc xây dựng dự thảo văn bản và công bố văn bản. Cụ thể, theo quy định tại Thông tư này, “văn bản trình Hội đồng Bộ trưởng xét và ban hành thuộc lĩnh vực quản lý của ngành, địa phương nào thì thủ trưởng ngành, Chủ tịch ƯBND địa phương đó chịu trách nhiệm tổ chức việc dự thảo và trình xét.” Thông tư cũng yêu cầu “trong mỗi Bộ, Ủy ban cần tổ chức việc dự thảo các văn bản một cách hợp lý, bố trí người có đủ năng lực để làm việc này. Các bản thảo phải được tổ chức (hoặc chuyên gia) theo dõi công việc có liên quan ở Văn phòng Bộ, Ủy ban thẩm tra kỹ về nội dung, tổ chức (hoặc chuyên gia) pháp chế thẩm tra kỹ về mặt pháp lý và phải được người có trách nhiệm ký văn bản hoặc người được giao trách nhiệm xét duyệt. Trước khi trình ký văn bản, người trình ký phải soát lại và chịu trách nhiệm về bản đánh máy.” Thời hạn để ban hành và công bố văn bản do Bộ trưởng, Chủ nhiệm Ủy ban Nhà nước, thủ trưởng cơ quan khác thuộc Hội đồng bộ trưởng, Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành là 7 ngày, kề từ ngày thông qua quyết định. Tuỳ tính chất và nội dung của vấn đề, thời hạn ban hành văn bản có thể dài hơn thời hạn trên nhưng dài nhất cũng không quá 15 ngày kể từ ngày thông qua quyết định. Cơ quan ban hành văn bản phải định rõ thời hạn văn bản có hiệu lực thi hành, phạm vi và mức độ mà các cơ quan có nhiệm vụ thi hành được phép truyền đạt, phổ biến. Cơ quan có trách nhiệm thi hành phải chấp hành nghiêm chỉnh các quy định này của cơ quan ra văn bản, không được tuỳ tiện phổ biến sai nội dung văn bản hoặc phổ biến cho những đối tượng không được phép phổ biến. Những cơ quan được giao nhiệm vụ quy định chi tiết hoặc hướng dẫn việc thực hiện văn bản của cấp trên phải tôn trọng và chấp hành nghiêm chỉnh các quy định cơ bản của cấp trên. Trường hợp thấy các quy định của cấp trên không phù họp thì phải xin cấp trên ra văn bản sửa đổi, bổ sung, không được tự ý sửa đổi, bổ sung.

Mô hình tổ chức bộ máy nhà nước theo Hiến pháp năm 1980 được thiết kế tương ứng với nền tảng kinh tế là nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung, quan liêu, bao cấp, trong đó Nhà nước đóng vai trò là chủ thể trực tiếp tổ chức, chỉ huy, điều hành hầu hết các hoạt động kinh tế-xã hội của đất nước. Mô hình ấy mang đậm dấu ấn của mô hình Xô Viết mà Hiến pháp năm 1977 của Liên Xô quy định. Thực tiễn vận hành mô hình này đã chứng tỏ sự không phù hợp với yêu cầu, hoàn cảnh thực tiễn của Việt Nam. Kể từ khi Đảng phát động đường lối Đổi mới, chuyển đổi cơ chế kinh tế kế hoạch hóa tập trung, bao cấp sang cơ chế kinh tế thị trường, mở cửa, thu hút vốn đầu tư nước ngoài (Luật Đầu tư nước ngoài năm 1987) và tạo điều kiện cho khu vực tư nhân phát triển (Luật Doanh nghiệp tư nhân và Luật Công ty năm 1990), mô hình tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước theo Hiến pháp năm 1980 ngày càng bộc lộ rõ những bất cập và cần có sự đổi mới khá căn bản. Đại hội VI của Đảng (năm 1986) đánh giá bộ máy nhà nước lúc đó là “cồng kềnh, nặng nề” đồng thời đề ra chủ trương thực hiện “một cuộc cải cách lớn về tổ chức bộ máy các cơ quan nhà nước”. Chủ trương đó tiếp tục được Đại hội VII (năm 1991) của Đảng ghi nhận, tạo tiền đề xây dựng Hiến pháp năm 1992 với nhiều đổi mới quan trọng không chỉ trong các quy định về kinh tế mà cả trong tổ chức bộ máy nhà nước ngày càng tiệm cận gần hơn với mô hình bộ máy nhà nước được tổ chức theo nguyên tắc pháp quyền. Cụ thể, Hiến pháp năm 1992 ghi nhận tổ chức bộ máy nhà nước Việt Nam gồm 6 nhóm thiết chế chính là Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, TAND, VKSND, HĐND và UBND các cấp. Thiết chế Hội đồng nhà nước của Hiến pháp năm 1980 đã được cấu trúc lại thành ủy ban thường vụ Quốc hội và Chủ tịch nước. Thiết chế Hội đồng bộ trưởng của Hiến pháp năm 1980 đã được thiết kế lại thành Chính phủ với việc đề cao vai trò và trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ - người đứng đầu Chính phủ.

Theo quy định của Hiến pháp năm 1992, Quốc hội ban hành Hiến pháp, Luật, Nghị quyết, ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh, Nghị quyết.^{^[193]} Chủ tịch nước ban hành Lệnh, quyết định để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Chính phủ ban hành Nghị định, Nghị quyết. Thủ tướng ban hành Quyết định và Chỉ thị. Bộ trưởng ban hành Quyết định, Chỉ thị và Thông tư. Hội đồng nhân dân các cấp được ban hành Nghị quyết, ủy ban nhân dân các cấp được ban hành quyết định và chỉ thị để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình.

Trong giai đoạn sau năm 1992 đến năm 1996, việc xây dựng và ban hành văn bản pháp luật được điều chỉnh bởi 2 văn bản quan trọng là: Nghị quyết số 91/NQ-HĐNN8 của Hội đồng nhà nước ngày 6/8/1988 ban hành Quy chế xây dựng luật và pháp lệnh; Thông tư số 33-BT ngày 10/12/1992 của Bộ trưởng, Chủ nhiệm văn phòng Chính phủ hướng dẫn về hình thức văn bản và việc ban hành văn bản của các cơ quan hành chính Nhà nước (thay thế cho Thông tư số 02/BT ngày 11/1/1982 của Bộ trưởng Tổng thư ký Hội đồng bộ trưởng). Thông tư số 33-BT đã đặc biệt đề cao yêu cầu bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất, đồng bộ của hệ thống văn bản pháp luật. Cụ thể, Thông tư quy định như sau:

“Để văn bản có hiệu lực, khắc phục được tình trạng sơ hở, chậm trễ (nội dung văn bản trái pháp luật, có mâu thuẫn, chồng chéo, quy định không rõ ràng, thiếu đồng bộ,.v.v... khiến cho cấp dưới khó thực hiện hoặc hiểu và làm khác nhau), cơ quan soạn thảo văn bản để trình cấp trên ban hành hoặc tự mình ban hành cần phải: a) Thực hiện đúng quy chế của Chính phủ về việc soạn thảo văn bản; Thủ trưởng cơ quan chủ trì việc soạn thảo văn bản cần đích thân tổ chức hoặc chỉ đạo việc lấy ý kiến, bàn bạc với Thủ trưởng các cơ quan có liên quan để thống nhất ý kiến chỉ đạo và phối hợp hoạt động cho đồng bộ, không nên giao cho cán bộ dưới làm việc này; khi soạn thảo văn bản mà nội dung vấn đề cần được hướng dẫn thì cũng phải soạn thảo ngay văn bản hướng dẫn thi hành để nâng cao hiệu lực và hiệu quả trong việc thực hiện quyết định.

Khi soạn thảo văn bản phải chú ý đến những văn bản hiện hành đế bảo đảm tính nhất quán của chủ trương luật pháp. Nếu sửa đổi hoặc bãi bỏ những quy định của các văn bản trước thì ghi rõ điều khoản của văn bản cần sửa đổi hoặc bãi bỏ tránh ghi chung chung, gây khó khăn khi thi hành.
Những điều quy định trong văn bản cần thể hiện rõ ràng, cụ thể để các cơ quan tổ chức và mọi người hiểu thống nhất, hết sức tránh đưa vào văn bản những quy định hoặc những từ ngữ khiến cho người thi hành có thể hiểu khác nhau.
Khi quy định thời hạn có hiệu lực của văn bản, cơ quan ban hành văn bản phải tính toán kỹ để vừa thực hiện đúng quy định của Chính phủ, vừa bảo đảm cho cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân có trách nhiệm thi hành có thời gian chuẩn bị điều kiện thực hiện. ”

Cũng cần lưu ý rằng, giai đoạn 1987-1996 (10 năm đầu thực hiện đường lối Đổi mới của Đảng) chứng kiến sự ra đời của những đạo luật đặt nền móng pháp lý cho quá trình cải cách, mở cửa, xây dựng nền kinh tế thị trường ở Việt Nam. Cụ thể, nếu như trong giai đoạn 1980-1986, các đạo luật được Quốc hội ban hành chủ yếu là các đạo luật về tổ chức bộ máy nhà nước, luật về nghĩa vụ quân sự, luật hình sự thì giai đoạn 1987-1996, ngoài các đạo luật về tổ chức bộ máy nhà nước, Quốc hội ban hành nhiều đạo luật quan trọng về kinh tế như Luật Đầu tư nước ngoài đầu tiên năm 1987, Luật Doanh nghiệp tư nhân và Luật Công ty năm 1990, Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 1995, Bộ luật dân sự năm 1995, các đạo luật về thuế v.v.

Mặc dù vậy công tác xây dựng văn bản pháp luật đã ngày càng nề nếp hơn nhưng trước năm 1997, thẩm quyền và thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước được quy định một cách rải rác trong nhiều văn bản ở nhiều tầm hiệu lực pháp lý khác nhau như: Hiến pháp, Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ, Bản điều lệ về công tác công văn giấy tờ và công tác lưu trữ ban hành kèm theo Nghị định số 142-CP ngày 28/9/1963 của Hội đồng Chính phủ; Thông tư số 2-BT ngày 11/1/1982 của Bộ trưởng Tổng thư ký Hội đồng Bộ trưởng hướng dẫn việc xây dựng và ban hành văn bản; Thông tư số 33 ngày 10/12/1992 của Bộ trưởng, Chủ nhiệm văn phòng Chính phủ hướng dẫn về hình thức văn bản và việc ban hành văn bản của các cơ quan hành chính Nhà nước; Quy chế xây dựng luật và pháp lệnh ban hành kèm theo Nghị quyết số 91/NQ-HĐNN8 của Hội đồng nhà nước ngày 6/8/1988.... Mặc dù càng về sau, công tác xây dựng pháp luật càng được coi trọng hơn và các quy định kiểm soát quy trình, chất lượng ban hành văn bản pháp luật càng được hoàn thiện hơn nhưng các bước trong quy trình xây dựng từng loại văn bản quy phạm pháp luật vẫn còn nhiều khoảng trống. Hậu quả là các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành còn có sự mâu thuẫn, chồng chéo, chưa sát với yêu cầu thực tế và thường xuyên bị sửa đổi, thay thế, không bảo đảm được yêu cầu về tính ổn định, thống nhất, đồng bộ, khả thi, dễ tiếp cận, công khai và minh bạch của hệ thống pháp luật - điều vô cùng quan trọng đối với yêu cầu phát triển kinh tế thị trường, xây dựng nhà nước pháp quyền ở Việt Nam.^{^[194]}

Nhận thức được yêu cầu bức xúc của tình hình đó, trên cơ sở quy định của Hiến pháp 1992, ngày 12/11/1996, Quốc hội khoá IX kỳ họp thứ 10 đã thông qua Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Đây là văn bản có hiệu lực cao lần đầu tiên được ban hành đã tạo lập khuôn khổ, hành lang pháp lý nhằm đổi mới quy trình “lập pháp, lập quy” đáp ứng yêu cầu bức xúc của việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật. Mục tiêu của việc ban hành đạo luật này đã được nêu khái quát trong lời nói đầu của Luật là “để nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác xây dựng pháp luật, kịp thời thể chế hóa đường lối, chính sách của Đảng, đáp ứng yêu cầu quản lý xã hội bằng pháp luật, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam”.

II. MÔ HÌNH XÂY DỰNG PHÁP LUẬT VIỆT NAM GIAI ĐOẠN 1997- 2008

Giai đoạn 1997 đến năm 2008 là giai đoạn quá trình cải cách, đổi mới ở Việt Nam ngày càng đi vào chiều sâu. Đó cũng là giai đoạn tiếp tục triển khai các quy định của Hiến pháp năm 1992 (cho tới năm 2001) đồng thời quá trình cải cách, đổi mới tổ chức bộ máy nhà nước theo nguyên tắc pháp quyền được khởi động mạnh mẽ với việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 2001 (hiến định mô hình nhà nước pháp quyền Việt Nam XHCN), thực hiện Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001-2010, bắt đầu triển khai Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, tầm nhìn 2020 (theo Nghị quyết số 48/NQ-TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị), triển khai Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 (theo Nghị quyết số 49/NQ-TW ngày 2/6/2005 của Bộ Chính trị). Cũng trong giai đoạn này, vào năm 2007, Việt Nam chính thức là thành viên Tổ chức thương mại thế giới (WTO). Trong giai đoạn 1997-2008, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 được triển khai thực hiện (với 1 lần sửa đổi, bổ sung vào năm 2002). Cụ thể:

Ngày 1/1/1997, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 chính thức có hiệu lực. Đạo luật này trở thành nền tảng pháp lý chủ yếu điều chỉnh hành vi của các chủ thể tham gia quá trình xây dựng pháp luật ở Việt Nam (nhất là việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan trung ương) suốt nhiều năm sau đó cho tới khi đạo luật này được sửa đổi, bổ sung năm 2002 theo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và được thay thế bởi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008.

Đạo luật gồm 87 điều được chia thành 10 chương, trong đó quy định rõ “khái niệm văn bản quy phạm pháp luật”, “quyền tham gia góp ý xây dựng văn bản quy phạm pháp luật” của tổ chức, cá nhân, yêu cầu về “ngôn ngữ của văn bản quy phạm pháp luật”, yêu cầu việc đăng tải công khai văn bản quy phạm pháp luật trên công báo, thẩm quyền và hình thức ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước, chương trình xây dựng luật, pháp lệnh 5 năm và hàng năm, quy trình xây dựng luật, pháp lệnh, quy trình xây dựng văn bản của chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ, TANDTC, VKSNDTC, văn bản liên tịch, hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật, giám sát, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật.

Theo quy định tại Điều 1 của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996: "văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có quy tắc xử sự chung được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa". Theo quy định của pháp luật, văn bản quy phạm pháp luật phải có đầy đủ các yếu tố sau đây^{^[195]}: Thứ nhất, văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành với hình thức được quy định tại Điều 1 của Chương I và Chương II của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật; Thứ hai, văn bản được cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở Trung ương ban hành theo đúng thủ tục, trình tự được quy định tại các chương III, IV, V, VI và VII của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các quy định tại Nghị định số 101/CP ngày 23-9-1997; Thứ ba, văn bản có chứa các quy tắc xử sự chung, được áp dụng nhiều lần, đối với mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng, có hiệu lực trong phạm vi toàn quốc hoặc từng địa phương. Quy tắc xử sự chung là những chuẩn mực mà mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân phải tuân theo khi tham gia quan hệ xã hội được quy tắc đó điều chỉnh; Thứ tư, văn bản được Nhà nước bảo đảm thi hành bằng các biện pháp như: tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục, các biện pháp về tổ chức, hành chính, kinh tế; trong trường hợp cần thiết thì Nhà nước áp dụng biện pháp cưỡng chế bắt buộc thi hành và quy định chế tài đối với người có hành vi vi phạm. Những văn bản cũng do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành mà không có đầy đủ các yếu tố nói trên để giải quyết những vụ việc cụ thể đối với những đối tượng cụ thể, thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật.

Theo quy định về thẩm quyền ban hành văn bản trong Hiến pháp 1992 và theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, thẩm quyền và các hình thức văn bản QPPL của các cơ quan nhà nước cụ thể như sau:

Hình thức văn bản	Cơ quan có thẩm quyền ban hành
- Hiến pháp	Quốc hội
- Luật
- Nghị quyết
- Pháp lệnh	UBTVQH
- Nghị quyết	UBTVQH
- Lệnh	Chủ tịch nước
- Quyết định	Chủ tịch nước
- Nghị quyết	Chính phủ

- Nghị định
- Quyết định	Thủ tướng Chính phủ
- Chỉ thị	Thủ tướng Chính phủ
- Thông tư liên tịch	Liên tịch giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền với tổ chức chính trị - xã hội
- Nghị quyết liên tịch
- Quyết định	Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ
- Thông tư
- Chỉ thị
- Nghị quyết	Hội đồng Thẩm phán TANDTC
- Quyết định	Viện trưởng Viện KSND TC
- Chỉ thị
- Thông tư
- Nghị quyết	HĐND các cấp
- Quyết định	UBND các cấp
- Chỉ thị	UBND các cấp

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 đã quy định khá chi tiết từng loại vấn đề được từng loại văn bản quy phạm pháp luật quy định. Chẳng hạn, theo quy định tại Điều 20 và Điều 21 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, Luật quy định ^ucác vấn đề cơ bản, quan trọng thuộc các lĩnh vực về đối nội, đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của đất nước, những; nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, về quan hệ xã hội và hoạt động của công dân.” Nghị quyết của Quốc hội được ban hành để “quyết định kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia, chính sách dân tộc, tôn giáo, đối ngoại, quốc phòng, an ninh. dự toán ngân sách nhà nước và phân bố ngân sách nhà nước, điều chỉnh ngân sách nhà nước, phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước, phê chuẩn điều ước quốc tế, quyết định chế độ làm việc của Quốc hội, UBTVQH, Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, đại biểu Quốc hội và quyết định các vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Quốc hội” Pháp lệnh quy định “về những vấn đề được Quốc hội giao, sau một thời gian thực hiện trình Quốc hội xem xét, quvết định ban hành thành luật Nghị quyết của UBTVQH được ban hành để “giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh, giám sát việc thi hành Hiến pháp, văn bản QPPL của Quốc hội, UBTVOH. giám sát hoạt động của Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC. Giám sát và hướng dẫn hoạt động của HĐND, quyết định tuyên bố tình trạng chiến tranh. Tổng động viên hoặc động viên cục bộ, ban hố tình trạng khẩn cấp trong cả nước hoặc từng địa phương và quyết đinh những vấn đề khác thuộc thẩm quvền của UBTVQH. Theo quy định tại Điều 56, 57 và 58 Luật ban hành văn bản QPPL năm 1996, Nghị quyết của Chính phủ được ban hành để “quyết, định chính sách cụ thể về xây dựng và kiện toàn bộ máy hành chính nhà nước từ trung ương đến cơ sở, hướng dẫn, kiểm tra HĐND thực hiện các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên: bảo đảm thực hiện Hiến pháp và pháp luật trong các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và công dân; thực hiện chính sách xã hội, dân tộc, tôn giáo; quyết định chủ trương, chính sách cụ thể về ngân sách nhà nước, tiền tệ. Phát triển văn hoá, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, bảo vệ môi trường; củng cố và tăng cường quốc phòng, an ninh; thống nhất quản lý công tác đối ngoại của Nhà nước. Các biện pháp bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân; các biện pháp chống quan liêu, tham nhũng trong bộ máy nhà nước, phê duyệt các điều ước quốc tế thuộc thẩm quyền của Chính phủ”. Nghị đinh của Chính phủ bao gồm: a) Nghị định quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; quy định nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác thuộc thẩm quyền của Chính phủ thành lập; các biện pháp cụ thể để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ; b) Nghị định quy định những vấn đề hết sức cần thiết nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh đế đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý xã hội. Việc ban hành nghị định này phải được sự đồng ý của Ủy ban thường vụ Quốc hội. Quvết định của Thủ tướng Chính phủ được ban hành để quyết định các chủ trương, biện pháp lãnh đạo, điều hành hoạt động của Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến cơ sở; quy định chế độ làm việc với các thành viên Chính phủ, Chủ tịch UBND cấp tỉnh và các vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ. Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ quy định các biện pháp chỉ đạo, phối hợp hoạt động của các thành viên Chính phủ; đôn đốc và kiếm tra hoạt động của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND các cấp trong việc thực hiện các chủ trương, chính sách, pháp luật của Nhà nước, các quyết định của Chính phủ. Quyết định của Bộ trưởng quy định về tổ chức và hoạt động của các cơ quan, đơn vị trực thuộc; quy định các tiêu chuẩn, quy trình, quy phạm và các định mức kinh tế - kỹ thuật của ngành, lĩnh vực do mình phụ trách; quy định các biện pháp để thực hiện chức năng quản lý ngành, lĩnh vực do mình phụ trách và nhũng vấn đề được Chính phủ giao. Chỉ thị của Bộ trưởng quy định các biện pháp để chỉ đạo, đôn đốc, phối hợp và kiểm tra hoạt động của các cơ quan, đơn vị thuộc ngành, lĩnh vực do mình phụ trách trong việc thực hiện VBQPLL của cơ quan nhà nước cấp trên và của mình. Thông tư của Bộ trưởng được ban hành để hướng dẫn thực hiện nhũng quy định được luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị quyết, nghị định của Chính phủ, quyết định, chỉ thị của Thủ tướng; Chính phủ giao thuộc phạm vi quản lý ngành, lĩnh vực do mình phụ trách.

Về chưong trình xây dựng luật, pháp lệnh: Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 quy định có 2 loại chương trình xây dựng luật, pháp lệnh là chương trình theo nhiệm kỳ của Quốc hội (còn gọi là chương trình 5 năm) và chương trình hàng năm. Chương trình này được ủy ban thường vụ Quốc hội xây dựng dựa trên cơ sở dự kiến chương trình của Chính phủ, đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của cơ quan, tổ chức khác, của đại biểu Quốc hội, kiến nghị về luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội (đã được ủy ban pháp luật của Quốc hội thẩm tra). Với chương trình 5 năm, Quốc hội sẽ quyết định trong năm đầu tiên của nhiệm kỳ, còn chương trình hàng năm sẽ do Quốc hội quyết định tại kỳ họp cuối của năm trước. Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh có thể được điều chỉnh khi có lý do phù hợp.^{^[196]}

Về quy trình xây dựng luật, pháp lệnh: theo quy định từ Điều 25 đến Điều 51 Luật ban hành văn bản QPPL năm 1996, quy trình này gồm những bước cơ bản sau đây: (1) lập Ban soạn thảo; (2) tiến hành soạn thảo; (3) lấy ý kiến của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên; (4) quyết định trình dự án luật; (5) thẩm tra; (6) ủy ban thường vụ Quốc hội cho ý kiến; (7) lấy ý kiến nhân dân (nếu có); (8) lấy ý kiến của đại biểu Quốc hội và đoàn đại biểu Quốc hội; (9) xem xét, thông qua dự án luật.

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 đã có nhiều quy định để kiểm soát và nâng cao chất lượng công tác xây dựng pháp luật, trong đó phải kể tới các quy định về các công việc mà Ban soạn thảo luật, pháp lệnh phải thực hiện, việc thẩm định, thẩm tra dự thảo luật, pháp lệnh và cơ chế lấy ý kiến nhân dân về các dự thảo luật. Cụ thể, theo quy định tại Điều 26 Luật ban hành VBQPPL năm 1996, trong việc soạn thảo dự án luật, dự án pháp lệnh, Ban soạn thảo tiến hành các công việc như: (1) Tổng kết tình hình thi hành pháp luật, đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành có liên quan đến dự án; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến nội dung chính của dự án; (2) Tổ chức lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan bằng các hình thức thích hợp tuỳ theo tính chất của từng dự án; (3) Chuẩn bị tờ trình và tài liệu liên quan đến dự án. Tờ trình nêu rõ sự cần thiết phải ban hành, mục đích, yêu cầu, phạm vi, đối tượng và nội dung chính của dự án, những vấn đề cần xin ý kiến chỉ đạo và những vấn đề còn có ý kiến khác nhau; (4) Trong việc soạn thảo phải tính đến điều ước quốc tế mà Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ký kết hoặc tham gia. Điều cần lưu ý là theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Điều 29 Khoản 3), đối với dự thảo luật, pháp lệnh do Chính phủ trình, Bộ Tư pháp có trách nhiệm thẩm định dự án luật, pháp lệnh trước khi Chính phủ quyết định trình Quốc hội.^{^[197]} Theo quy định của Luật ban hành VBQPPL năm 1996, mọi dự thảo Luật, Pháp lệnh đều phải trải qua thủ tục thẩm tra do các ủy ban của Quốc hội tiến hành. Theo quy định tại Điều 34 của đạo luật vừa nêu, cơ quan thẩm tra tiến hành thẩm tra về tất cả các mặt của dự án luật, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết, nhưng tập trung vào những vấn đề chủ yếu sau đây: (1) Sự cần thiết ban hành luật, pháp lệnh, nghị quyết; đối tượng, phạm vi điều chỉnh; (2) Sự phù hợp của nội dung dự án với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng: tính hợp hiến, hợp pháp của dự án và tính thống nhất của văn bản với hệ thống pháp luật; (3) Việc tuân thủ thủ tục và trình tự soạn thảo; (4) Tính khả thi của dự án.

Đối với việc ban hành Nghị quyết, Nghị định của Chính phủ, Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 cũng có quy định khá chi tiết về việc lập chương trình xây dựng Nghị quyết, Nghị định (3 tháng, 6 tháng và hàng năm), việc tổ chức công tác soạn thảo, việc thẩm định và xem xét, thông qua Nghị quyết, Nghị định. Cụ thể, việc xây dựng Nghị quyết, Nghị định đều phải thành lập Ban soạn thảo. Ban soạn thảo phải tiến hành các công việc như: (1) Tổng kết tình hình thi hành pháp luật, đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành có liên quan; (2) Tổ chức nghiên cứu, xây dựng dự thảo; (3) Lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan; tập hợp ý kiến và chỉnh lý dự thảo; (4) Chuẩn bị tờ trình cùng với dự thảo và các tài liệu cần thiết khác đế trình Chính phủ. Tuỳ theo tính chất và nội dung của dự thảo nghị định, cơ quan soạn thảo gửi dự thảo tới Uỷ ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Tổng liên đoàn lao động Việt Nam, TANDTC, VKSNDTC, cơ quan, tổ chức hữu quan, HĐND, UBND cấp tỉnh để tham gia ý kiến. Bộ Tư pháp có trách nhiệm thẩm định các dự thảo nghị quyết, nghị định trước khi trình Chính phủ để bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của văn bản trong hệ thống pháp luật. Tuỳ theo tính chất và nội dung của dự thảo Nghị quyết, nghị định Chính phủ có thể xem xét dự thảo nghị quyết, nghị định tại một hoặc nhiều phiên họp của Chính phủ.

Đối với việc soạn thảo, ban hành văn bản của Bộ trưởng, Điều 66 Luật ban hành VBQPPL năm 1996 quy định: (1) Dự thảo văn bản (quyết định, chỉ thị, thông tư) do Bộ trưởng giao và chỉ đạo đơn vị trực thuộc soạn thảo; (2) Đơn vị được giao soạn thảo có trách nhiệm nghiên cứu và xây dựng dự thảo; (3) Tuỳ theo tính chất và nội dung của dự thảo, dự thảo được gửi đế lấy ý kiến của các cơ quan của Chính phủ, UBND cấp tỉnh và các cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan; (4) Đơn vị được giao soạn thảo chỉnh lý dự thảo, trình Bộ trưởng dự thảo và ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan; (5) Bộ trưởng xem xét, ký văn bản.

Việc ban hành văn bản QPPL của chính quyền địa phương được thực hiện theo quy định tại Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004 và Nghị định hướng dẫn thi hành.^{^[198]} Do Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND vẫn đang có hiệu lực nên nội dung chi tiết của đạo luật này sẽ được phân tích ở chương tiếp theo của Báo cáo phúc trình này.

Trong giai đoạn 1997-2008, Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 được sửa đổi, bổ sung một lần vào năm 2002 (theo Luật số 02/2002/QH11 ngày 16/12/2002 sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành VBQPPL). Trong điều kiện TANDTC được trao thẩm quyền quản lý TAND địa phương về mặt tổ chức theo tinh thần các quy định sửa đổi, bổ sung Hiến pháp vào năm 2001, hệ thống văn bản QPPL theo luật sửa đổi, bổ sung vừa nêu có thêm loại “quyết định, chỉ thị và thông tư của Chánh án TANDTC”. Kể từ ngày 18/3/2002^{^[199]} các cơ quan thuộc Chính phủ không có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Các văn bản quy phạm pháp luật trước đây (Quyết định, chỉ thị của Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ; Thông tư của cơ quan thuộc Chính phủ) thuộc thẩm quyền ban hành của thủ trưởng các cơ quan thuộc Chính phủ để thực hiện quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực do cơ quan thuộc Chính phủ quản lý do Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ ký ban hành. Do vậy, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 cũng không còn quy định loại văn bản QPPL do Thủ trưởng các cơ quan thuộc Chính phủ ban hành. Lần sửa đổi, bổ sung Luật ban hành VBQPPL vào năm 2002 cũng đề cao hơn tầm quan trọng của việc lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động của văn bản đối với dự thảo văn bản, theo đó, “trong quá trình xây dựng văn bản cơ quan, tổ chức hữu quan... tổ chức lấy ý kiến của các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản trong phạm vi và với hình thức thích hợp... Ý kiến tham gia về dự án, dự thảo... phải được nghiên cứu để tiếp thu chỉnh lý dự án, dự thảo văn bản” (Điều 3 Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2002). Luật sửa đổi, bổ sung Luật Ban hành VBQPPL cũng đề cao hơn nữa công tác thẩm định dự án luật, dự án pháp lệnh, dự thảo Nghị quyết bằng cơ chế “hội đồng thẩm định” mang tính bắt buộc, đồng thời quy định rõ nội dung thẩm định bao gồm: a) Sự cần thiết ban hành luật, pháp lệnh, nghị quyết; đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự án, dự thảo; b) Sự phù hợp của nội dung dự án, dự thảo với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng; tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản với hệ thống pháp luật; c) Tính khả thi của văn bản; d) Việc tuân thủ thủ tục và trình tự soạn thảo; đ) Ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản. Luật cũng quy định rõ: Trong trường hợp cần thiết, cơ quan thẩm định yêu cầu cơ quan chủ trì soạn thảo báo cáo những vấn đề thuộc nội dung dự án luật, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết; tự mình hoặc cùng cơ quan chủ trì soạn thảo tổ chức khảo sát thực tế về những vấn đề thuộc nội dung của dự án, dự thảo. Cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm cung cấp thông tin, tài liệu phục vụ cho việc thẩm định dự án, dự thảo. Cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm nghiên cứu ý kiến thẩm định, chỉnh lý dự án luật, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết để trình Chính phủ. Trong trường hợp có ý kiến khác với ý kiến của cơ quan thẩm định thì cơ quan chủ trì soạn thảo báo cáo Chính phủ xem xét, quyết định.

Cũng trong lần sửa đổi, bổ sung Luật ban hành VBQPPL vào năm 2002, quyền chỉnh lý dự án luật giữa hai kỳ họp của Quốc hội đã được giao cho cơ quan chủ trì thẩm tra thực hiện theo chỉ đạo của UBTVQH chứ không còn được giao cho cơ quan trình dự án luật như trước đó (Điều 45b Luật ban hành VBQPPL năm 1996, được sửa đổi, bổ sung năm 2002).

Cũng trong giai đoạn 1997-2008, Nhà nước đã bước đầu chú trọng việc gắn với quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật với tổ chức thực hiện văn bản, trước hết chú trọng tính đồng bộ của văn bản từ luật, pháp lệnh đến các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành. Nhà nước quan tâm hơn đến công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật, đưa pháp luật vào trong các tầng lớp nhân dân, nâng cao dân trí, ý thức pháp luật của nhân dân. Công tác rà soát, hệ thống hoá, xử lý văn bản sai trái cũng được quan tâm hơn. Tăng cường xuất bản các tập hệ thống hoá pháp luật trong từng ngành, từng địa phương để nhân dân có điều kiện tốt hơn trong việc tiếp xúc với hệ thống pháp luật; trong đó rà soát và hệ thống hoá pháp luật là một biện pháp đặc biệt có hiệu quả. Rà soát và hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật là một bộ phận hợp thành của kỹ thuật xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, công tác này giữ một vai trò quan trọng trong việc hoàn thiện pháp luật, củng cố pháp chế và góp phần đáng kể vào công cuộc đổi mới hệ thống pháp luật. Tại Điều 8 Luật ban hành VBQPPL năm 1996 có quy định: "Các cơ quan Nhà nước trong phạm vi nhiệm vụ quyền hạn của mình có trách nhiệm thường xuyên rà soát và định kỳ hệ thống hoá các văn bản quy phạm pháp luật, nếu phát hiện có quy định trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo hoặc không còn phù hợp với tình hình phát triển của đất nước, thì tự mình hoặc kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền kịp thời sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành. Cơ quan, tổ chức và công dân có quyền đề nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét việc sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành văn bản quy phạm pháp luật”. Hoạt động này đã tác động tích cực vào việc xây dựng và từng bước góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật, nâng cao chất lượng cũng như thúc đẩy tiến độ xây dựng pháp luật.

Ở mức độ khái quát, có thể đánh giá công tác xây dựng pháp luật trong giai đoạn 1997-2008 ở nước ta đã đạt được những thành tựu sau đây:

Thứ nhất, nhờ xác định rõ thẩm quyền về mặt hình thức và nội dung của các cơ quan Nhà nước trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật, mà các cơ quan ban hành văn bản đúng với thẩm quyền theo Luật định hơn. Việc tuân thủ chặt chẽ quy định này đã góp phần xóa bỏ tình trạng ban hành văn bản sai thẩm quyền, trùng lặp. Trước đây, Hội đồng Bộ trưởng có thẩm quyền ban hành 5 loại văn bản (Nghị quyết, Nghị định, Quyết định, Chỉ thị, Thông tư); Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng có thẩm quyền ban hành 3 loại văn bản (Quyết định, Chỉ thị, Thông tư). Tổng cộng có tám loại văn bản trong đó có sự trùng lặp về tên gọi. Đến giai đoạn 1997-2008, Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ chỉ ban hành bốn loại văn bản được phân biệt rõ ràng về tên gọi và trình tự ban hành (Chính phủ ban hành Nghị quyết, Nghị định; Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định, Chỉ thị). Có thể nói, với việc ban hành Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996, hệ thống văn bản QPPL đã được đơn giản hóa một bước.

Thứ hai, nhờ xác định rõ tính thứ bậc trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật mà tính thống nhất của hệ thống pháp luật được bảo đảm tốt hơn. Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 đã dành cả Chương IX để quy định cơ chế giám sát, kiểm tra, giám sát và xử lý văn bản trái pháp luật.

Thứ ba, nhờ tuân thủ chặt chẽ các giai đoạn của quy trình lập pháp được quy định cụ thể trong Luật mà việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật có tính khoa học, hợp lý, dân chủ và có tính khả thi cao.

Thứ tư, với sự khẳng định trách nhiệm thường xuyên của các cơ quan Nhà nước trong việc rà soát, hệ thống hóa văn bản, những quy định mâu thuẫn, chồng chéo từng bước bị loại bỏ, góp phần đảm bảo tính thống nhất nội tại của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật. Ngày 14/11/2003, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 135/2003/NĐ-CP về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật, hình thành hệ thống thiết chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống hành chính nhà nước.^{^[200]}

Thứ năm, với yêu cầu phải đăng tải văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan Nhà nước trung ương trên Công báo, văn bản pháp luật được công bố công khai, tạo điều kiện cho người dân có thể biết đến sự hiện diện của văn bản quy phạm pháp luật mới được ban hành.

Thứ sáu, hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật ngày càng được quan tâm, đạt được tốc độ ngày càng cao. Trên thực tế, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo quy định của pháp luật Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Toà án nhân dân tối cao, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân các cấp đã ban hành hàng loạt văn bản quy phạm pháp luật để tổ chức, chỉ đạo, hướng dẫn, đôn đốc kiểm tra... việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Các văn bản đó đã tạo thành một hệ thống văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh hầu hết các mối quan hệ xã hội trong mọi mặt đời sống xã hội, góp phần quan trọng thực hiện thắng lợi những mục tiêu chính trị, kinh tế, xã hội mà Đảng và Nhà nước ta đã đề ra trong thời kỳ phát triển của đất nước ta. Đó là các văn bản quy phạm pháp luật về tổ chức và hoàn thiện bộ máy nhà nước từ Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội đến Chính phủ, các Bộ, ngành, cơ quan chính quyền địa phương, các tổ chức, các đoàn thể trong hệ thống chính trị; các văn bản quy phạm pháp luật của nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần, vận hành theo cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa; các văn bản quy phạm pháp luật về các vấn đề xã hội, công dân, bảo đảm quyền tự do dân chủ của công dân trong các mặt của đời sống xã hội... Việc xây dựng và ban hành các văn bản nêu trên ngày càng được quan tâm và đạt được tốc độ phát triển ngày càng cao. Những năm thực hiện chính sách đổi mới cũng là những năm có số lượng văn bản quy phạm pháp luật đạt mức kỷ lục so với các thời kỳ trước đây; chỉ tính riêng Quốc hội khóa IX đã ban hành được 36 Bộ luật và luật, Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành được 41 Pháp lệnh, Chính phủ, các Bộ, ngành ở Trung ương và Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân các cấp đã ban hành hàng vạn văn bản pháp quy. Đặc biệt, trong giai đoạn 1997-2008, nhiều đạo luật then chốt của quá trình đổi mới đã được ban hành, trong đó phải kể tới Luật Thương mại năm 1997, Luật Doanh nghiệp năm 1999, Luật Ngân sách nhà nước năm 2002, Luật Doanh nghiệp năm 2005, Luật Đầu tư năm 2005, Bộ luật hình sự năm 1999, Bộ luật tố tụng hình sự năm 2003, Bộ luật tố tụng dân sự năm 2004, Luật Cạnh tranh năm 2004, Bộ luật dân sự năm 2005 (thay thế cho Bộ luật dân sự năm 1995), Luật Thương mại năm 2005 (thay thế Luật Thương mại năm 1997), Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001, Luật Tổ chức TAND năm 2002, Luật tổ chức VKSND năm 2002, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 v.v.

III. ĐÁNH GIÁ KHÁI QUÁT VỀ MÔ HÌNH XÂY DỰNG PHÁP LUẬT Ở VIỆT NĂM TRƯỚC NĂM 2008

Khảo lược sự biến đổi của mô hình xây dựng pháp luật ở Việt Nam qua quá trình lịch sử có thể rút ra một số kết luận cơ bản sau đây:

Thứ nhất, có một thời gian khá dài trong lịch sử, do hoàn cảnh đặc thù của đất nước, công tác xây dựng pháp luật chưa thực sự được quan tâm thỏa đáng. Tuy nhiên, kể từ khi Việt Nam tiến hành đường lối đổi mới, tình hình đã có sự thay đổi khá căn bản. Với chủ trương quản lý xã hội bằng pháp luật chứ không chỉ dựa trên đạo lý mà Đại hội VI (năm 1986) của Đảng đã đề ra cũng như chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam XHCN mà Hội nghị giữa nhiệm kỳ năm 1994 của Đảng đã xác định, công tác xây dựng pháp luật, mà trước hết là xây dựng các Luật, Pháp lệnh, Nghị định ngày càng được coi trọng. Đi kèm với đó là sự hoàn thiện từng bước quy trình, công nghệ, cách thức xây dựng văn bản QPPL và kiểm soát chất lượng văn bản QPPL. Sự ra đời của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996 là dấu mốc quan trọng trong tiến trình như vậy.

Thứ hai, từ khi có Luật ban hành văn bản QPPL năm 1996, cách thức xây dựng pháp luật ở Việt Nam ngày càng có bước chuyển theo hướng đề cao hơn nữa công tác nghiên cứu, chuẩn bị dự thảo văn bản, và từng bước dân chủ hóa, công khai hóa quá trình xây dựng pháp luật.

Thứ ba, xây dựng pháp luật trong giai đoạn đầu của thời kỳ đổi mới, nhất là trong khoảng thời gian hơn 2 thập niên của quá trình chuyển đổi kinh tế (từ năm 1986 đến năm 2008) là quá trình đấu tranh rất phức tạp giữa cái cũ và cái mới cả trong tư duy (trong nhận thức lý luận) và trong thực tiễn. Nhiều văn bản pháp luật được ban hành ở giai đoạn này mang tính chất vạch đường cho quá trình phát triển, theo đó như có nhà nghiên cứu đã nhận xét “một bộ phận không nhỏ các văn bản quy phạm pháp luật... rất mới mẻ... đối với chính những người có tiếng nói quyết định đến sinh mệnh của văn bản...thực hiện chức năng đi trước một bước” so với thực tiễn của pháp luật.^{^[201]} Trong bối cảnh như vậy, sự chưa hoàn thiện (nếu có) của mô hình xây dựng pháp luật trong thời kỳ này là điều khó tránh khỏi.

Thứ tư, về mô hình tổng thể, thẩm quyền ban hành văn bản để quản lý, chỉ đạo và điều hành đất nước (kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng và ngoại giao...) đều có căn cứ từ hiến pháp. Thông qua việc chế định thẩm quyền và từ mô hình thiết kế bộ máy nhà nước đã trực tiếp hoặc gián tiếp (giai đoạn 1945-1980) đã xác định các hình thức văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành;

Thứ năm, từ lý luận cũng như từ thực tiễn, chúng ta thấy, các văn bản pháp luật khi được ban hành đều có các dấu hiệu như: (i) Do cơ quan có thẩm quyền ban hành; (ii) Đều có hiệu lực bắt buộc thực hiện; (iii) Đều phải được ban hành theo thủ tục (có thể do quy định luật hoặc trong văn bản nội bộ cơ quan đó) và (iv) đều có cơ chế bảo đảm thực hiện (có thể bằng cưỡng chế nhà nước). Mặt khác, theo các cam kết gia nhập WTO và Hiệp định thương mại Việt - Mỹ thì các văn bản trên là đối tượng phải công khai (trừ một số trường hợp đã được loại trừ). Như vậy, có thể thấy, để bảo đảm tính công khai và minh bạch của hệ thống văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành hay bảo đảm tính nghiêm minh của pháp luật trong tổ chức và thực thi thì việc quy hoạch lại mô hình ban hành văn bản pháp luật (trình tự, thủ tục, quy trình ban hành văn bản của các cơ quan nhà nước) là một nội dung cấp thiết trong bối cảnh sau khi Việt Nam gia nhập WTO.

CHƯƠNG IV

MÔ HÌNH XÂY DỰNG PHÁP LUẬT Ở NƯỚC TA HIỆN NAY

Mô hình xây dựng pháp luật ở nước ta hiện nay được xây dựng trên nền tảng các quy định của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), các đạo luật về tổ chức bộ máy nhà nước (Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001, Luật tổ chức TAND năm 2002, Luật Tổ chức Viện KSND năm 2002, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003) và 2 đạo luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 và Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND năm 2004). Phần dưới đây sẽ phân tích mô hình xây dựng pháp luật này.

I. KHÁI QUÁT VỀ MÔ HÌNH XÂY DỰNG PHÁP LUẬT Ở NƯỚC TA HIỆN NAY

1. Các chủ thể có quyền ban hành văn bản QPPL và loại văn bản đưực ban hành

Theo quy định của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), các đạo luật về tổ chức bộ máy nhà nước hiện hành (như Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001, Luật Tổ chức TAND năm 2002, Luật Tổ chức VKSND năm 2002, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003) cùng 2 đạo luật về ban hành văn bản QPPL (được xây dựng trên nền tảng Hiến pháp năm 1992, sửa đổi, bổ sung năm 2001), chủ thể được quyền ban hành văn bản QPPL ở nước ta khá đa dạng. Cụ thể, các chủ thể được ban hành văn bản quy phạm pháp luật bao gồm Quốc hội, ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng và thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, TAND Tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao và Tổng kiểm toán nhà nước, cùng HĐND và UBND các cấp ở địa phương. Mỗi chủ thể đã được các đạo luật hiện hành quy định về thẩm quyền và loại hình văn bản QPPL được ban hành để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn (thẩm quyền) của mình.

Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 đã đơn giản hóa một bước hệ thống các văn bản QPPL theo hướng Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và Bộ trưởng chỉ ban hành một loại văn bản QPPL thay vì ban hành nhiều loại văn bản QPPL như Luật ban hành VBQPPL năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 2002) quy định. Do vậy, loại văn bản QPPL và chủ thể có thẩm quyền ban hành theo Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 và Luật ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004 được mô tả cụ thể như trong bảng dưới đây:

Hình thức văn bản		Cơ quan có thẩm quyền ban hành
- Hiến pháp		Quốc hội
- Luật/Bộ luật
- Nghị quyết
- Pháp lệnh		UBTVQH
- Nghị quyết
- Lệnh		Chủ tịch nước
- Quyết định
- Nghị định		Chính phủ
- Quyết định		Thủ tướng Chính phủ
- Thông tư liên tịch		Chánh án TANDTC với Viện trưởng VKSNDTC; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án TANDTC, Viện trưởng VKSNDTC; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với nhau.
- Nghị quyết liên tịch		UBTVQH hoặc Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị xã hội

- Thông tư	Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Chánh án TANDTC, Viện trưởng VKSNDTC
- Nghị quyết	Hội đồng Thẩm phán TANDTC
- Quyết đinh	Tổng kiểm toán nhà nước
- Nghị quyết	HĐND các cấp
- Quyết định, Chỉ thị	UBND các cấp

Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 và Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND năm 2004 đã bước đầu giải mã những nội dung cần phải thể hiện dưới hình thức văn bản QPPL nhất định, tương ứng với thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của từng loại chủ thể. Cụ thể:

Luật của Quốc hội quy định các vấn đề cơ bản thuộc lĩnh vực kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh, tài chính, tiền tệ, ngân sách, thuế, dân tộc, tôn giáo, văn hóa, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường, đối ngoại, tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, chế độ công vụ, cán bộ, công chức, quyền và nghĩa vụ của công dân.^{^[202]} Nghị quyết của Quốc hội được ban hành để quyết định nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội; dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách trung ương; điều chỉnh ngân sách nhà nước; phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước; quy định chế độ làm việc của Quốc hội, ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội, đại biểu Quốc hội, phê chuẩn điều ước quốc tế và quyết định các vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Quốc hội.^{^[203]}
Pháp lệnh của ủy ban thường vụ Quốc hội quy định nhũng vấn đề được Quốc hội giao, sau một thời gian thực hiện trình Quốc hội xem xét, quyết định ban hành luật.^{^[204]} Nghị quyết của ủy ban thường vụ Quốc hội được ban hành để giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh; hướng dẫn hoạt động của Hội đồng nhân dân; quyết định tuyên bố tình trạng chiến tranh, tổng động viên hoặc động viên cục bộ; ban bố tình trạng khẩn cấp trong cả nước hoặc ở từng địa phương và quyết định những vấn đề khác thuộc thẩm quyền của ủy ban thường vụ Quốc hội.
Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước được ban hành để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch nước do Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, Pháp lệnh, nghị quyết của ủy ban thưòng vụ Quốc hội quy định.^{^[205]}
Nghị định của Chính phủ được ban hành để quy định các vấn đề sau đây: (1) Quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; (2) Quy định các biện pháp cụ thể để thực hiện chính sách kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh, tài chính, tiền tệ, ngân sách, thuế, dân tộc, tôn giáo, văn hóa, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường, đối ngoại, chế độ công vụ, cán bộ, công chức, quyền, nghĩa vụ của công dân và các vấn đề khác thuộc thẩm quyền quản lý, điều hành của Chính phủ; (3) Quy định nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác thuộc thẩm quyền của Chính phủ; (4) Quy định nhũng vấn đề cần thiết nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý xã hội. Việc ban hành nghị định này phải được sự đồng ý của ủy ban thường vụ Quốc hội.^{^[206]}
Quyết định của Thủ tướng Chính phủ được ban hành để quy định các vấn đề sau đây: (1) Biện pháp lãnh đạo, điều hành hoạt động của Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến cơ sở, chế độ làm việc với các thành viên Chính phủ, Chủ tịch ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và các vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ; (2) Biện pháp chỉ đạo, phối hợp hoạt động của các thành viên Chính phủ; kiểm tra hoạt động của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, ủy ban nhân dân các cấp trong việc thực hiện chủ trương, chính sách, pháp luật của Nhà nước.^{^[207]}
Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ được ban hành để quy định các vấn đề sau đây: (1) Quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ; (2) Quy định về quy trình, quy chuẩn kỹ thuật, định mức kinh tế - kỹ thuật của ngành, lĩnh vực do mình phụ trách; (3) Quy định biện pháp để thực hiện chức năng quản lý ngành, lĩnh vực do mình phụ trách và những vấn đề khác do Chính phủ giao.^{^[208]}
Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao được ban hành để hướng dẫn các Tòa án áp dụng thống nhất pháp luật.^{^[209]}
Thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao được ban hành để thực hiện việc quản lý các Tòa án nhân dân địa phương và Tòa án quân sự về tổ chức quy định những vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao. Thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao được ban hành để quy định các biện pháp bảo đảm việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Viện kiểm sát nhân dân địa phương, Viện kiểm sát quân sự, quy định những vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao.[210]
Quyết định của Tổng Kiểm toán Nhà nước được ban hành để quy định, hướng dẫn các chuẩn mực kiểm toán nhà nước, quy định cụ thể quy trình kiểm toán, hồ sơ kiểm toán.^{^[211]}
Nghị quyết liên tịch giữa ủy ban thường vụ Quốc hội hoặc giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội được ban hành để hướng dẫn thi hành những vấn đề khi pháp luật quy định về việc tổ chức chính trị - xã hội đó tham gia quản lý nhà nước.^{^[212]}
Thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiêm sát nhân dân tối cao; giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao được ban hành để hướng dẫn việc áp dụng thống nhất pháp luật trong hoạt động tố tụng và những vấn đề khác liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan đó.^{^[213]} Thông tư liên tịch giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ được ban hành để hướng dẫn thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ có liên quan đến chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của bộ, cơ quan ngang bộ đó.^{^[214]}
Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh được ban hành để quyết định chủ trương, chính sách, biện pháp trong các lĩnh vực kinh tế, giáo dục, y tế, xã hội, văn hoá, thông tin, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ, tài nguyên và môi trường, quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội, thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo, thi hành pháp luật, xây dựng chính quyền địa phương và quản lý địa giới hành chính trên địa bàn tỉnh quy định tại các điều 11, 12, 13, 14, 15, 16 và 17 của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên. Nghị quyết của Hội đồng nhân dân thành phố trực thuộc trung ương được ban hành để quyết định chủ trương, chính sách, biện pháp như quy định với HĐND tỉnh và chủ trương, chính sách, biện pháp khác về xây dựng, phát triển đô thị trên địa bàn thành phố quy định tại Điều 18 của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên.^{^[215]}
Quyết định của Uỷ ban nhân dân tỉnh được ban hành để thực hiện chủ trương, chính sách, biện pháp trong các lĩnh vực kinh tế, nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp, thuỷ lợi, đất đai, công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp, giao thông vận tải, xây dựng, quản lý và phát triển đô thị, thương mại, dịch vụ, du lịch, giáo dục và đào tạo, văn hoá, thông tin, thể dục thể thao, y tế, xã hội, khoa học và công nghệ, tài nguyên và môi trường, quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội, thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo, thi hành pháp luật, xây dựng chính quyền địa phương và quản lý địa giới hành chính trên địa bàn tỉnh quy định tại các điều 82, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94 và 95 của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên. Quyết định của Ủy ban nhân dân thành phố trực thuộc trung ương được ban hành để thực hiện chủ trương, chính sách, biện pháp như quy định đối với UBND tỉnh và thực hiện chủ trương, chính sách, biện pháp khác về xây dựng, quản lý và phát triển đô thị trên địa bàn thành phố quy định tại Điều 96 của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên.^{^[216]}
Chỉ thị của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh được ban hành để quy định biện pháp chỉ đạo, phối hợp hoạt động, đôn đốc và kiểm tra hoạt động của cơ quan, đơn vị trực thuộc và của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân cấp dưới trong việc thực hiện văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, của Hội đồng nhân dân cùng cấp và quyết định của mình.^{^[217]}
Nghị quyết của Hội đồng nhân dân huyện được ban hành để quyết định chủ trương, biện pháp trong các lĩnh vực kinh tế, giáo dục, y tế, văn hoá, thông tin, thể dục thể thao, xã hội, đời sống, khoa học và công nghệ, tài nguyên và môi trường, quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội, thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo, thi hành pháp luật, xây dựng chính quyền địa phương và quản lý địa giới hành chính trên địa bàn huyện quy định tại các điều 19, 20, 21, 22, 23, 24 và 25 của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên. Nghị quyết của Hội đồng nhân dân quận được ban hành để quyết định chủ trương, biện pháp như quy định với UBND huyện và chủ trương, biện pháp khác về xây dụng, phát triển đô thị trên địa bàn quận quy định tại Điều 26 của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên. Nghị quyết của Hội đồng nhân dân thị xã, thành phố thuộc tỉnh được ban hành để quyết định chủ trương, biện pháp như quy định với UBND huyện và chủ trương, biện pháp khác về xây dụng, phát triển thị xã, thành phố thuộc tỉnh quy định tại Điều 27 của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên. Nghị quyết của Hội đồng nhân dân huyện thuộc địa bàn hải đảo được ban hành để quyết định chủ trương, biện pháp như quy định với UBND huyện và chủ trương, biện pháp khác về xây dựng, phát triển hải đảo quy định tại Điều 28 của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và uỷ ban nhân dân và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên.^{^[218]}
Quyết định của Ủy ban nhân dân huyện được ban hành để thực hiện chủ trương, biện pháp trong các lĩnh vực kinh tế, nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp, thuỷ lợi, đất đai, công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp, xây dựng, giao thông vận tải, thương mại, dịch vụ, du lịch, giáo dục, y tế, xã hội, văn hoá, thông tin, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ, tài nguyên và môi trường, quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội, thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo, thi hành pháp luật, xây dựng chính quyền địa phương và quản lý địa giới hành chính trên địa bàn huyện quy định tại các điều 97, 98, 99, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 106 và 107 của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên. Quyết định của Uỷ ban nhân dân quận được ban hành để thực hiện chủ trương, biện pháp như quy định đối với UBND huyện và thực hiện chủ trương, biện pháp khác về xây dựng, phát triển đô thị trên địa bàn quận quy định tại Điều 109 của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên. Quyết định của Ủy ban nhân dân thị xã, thành phố thuộc tỉnh được ban hành để thực hiện chủ trương, biện pháp như quy định đối với UBND huyện và thực hiện chủ trương, biện pháp khác về xây dựng, phát triển thị xã, thành phố thuộc tỉnh quy định tại Điều 108 của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên. Quyết định của Ủy ban nhân dân huyện thuộc địa bàn hải đảo được ban hành để thực hiện chủ trương, biện pháp như quy định đối với UBND huyện và thực hiện chủ trương, biện pháp khác về xây dựng, phát triển hải đảo quy định tại Điều 110 của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên.^{^[219]}
Chỉ thị của Uỷ ban nhân dân cấp huyện được ban hành để quy định biện pháp chỉ đạo, kiểm tra hoạt động của cơ quan, đơn vị trực thuộc và của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân cấp xã trong việc thực hiện văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, của Hội đồng nhân dân cùng cấp và quyết định của mình.^{^[220]}
Nghị quyết của Hội đồng nhân dân xã, thị trấn được ban hành để quyết định chủ trương, biện pháp trong các lĩnh vực kinh tế, giáo dục, y tế, xã hội, đời sống, văn hoá, thông tin, thể dục thể thao, bảo vệ tài nguyên và môi trường, quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội, thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo, thi hành pháp luật, xây dựng chính quyền địa phương trên địa bàn xã, thị trấn quy định tại các điều 29, 30, 31, 32, 33 và 34 của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên. Nghị quyết của Hội đồng nhân dân phường được ban hành để quyết định chủ trương, biện pháp như quy định đối với UBND xã và chủ trương, biện pháp khác về xây dựng, phát triển đô thị trên địa bàn phường quy định tại Điều 35 của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên.^{^[221]}
Quyết định của Uỷ ban nhân dân xã, thị trấn được ban hành để thực hiện chủ trương, biện pháp trong các lĩnh vực kinh tế, nông nghiệp, lâm nghiệp, nông nghiệp, thuỷ lợi, tiểu thủ công nghiệp, xây dựng, giao thông vận tải, giáo dục, y tế, xã hội, văn hoá, thể dục thể thao, quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội, thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo, thi hành pháp luật trên địa bàn xã, thị trấn quy định tại các điều 111, 112, 113, 114, 115, 116 và 117 của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên. Quyết định của Ủy ban nhân dân phường được ban hành để thực hiện chủ trương, biện pháp như quy định đối với UBND xã và thực hiện chủ trương, biện pháp khác về xây dựng, phát triển đô thị trên địa bàn phường quy định tại Điều 118 của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên.^{^[222]}
Chỉ thị của Uỷ ban nhân dân cấp xã được ban hành để quy định biện pháp chỉ đạo, kiềm tra hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc phạm vi quản lý trong việc thực hiện văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, của Hội đồng nhân dân cùng cấp và quyết định của mình.^{^[223]}

1. Quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan trung

ương

Trên cơ sở phân định thẩm quyền về nội dung, tùy theo loại văn bản QPPL mà mỗi cơ quan được ban hành, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 quy định các quy trình xây dựng và ban hành văn bản QPPL khác nhau. Tinh thần chung của sự phân biệt quy trình xây dựng và ban hành văn bản QPPL là những văn bản QPPL có hiệu lực pháp lý càng cao, quy định những nội dung mang tính then chốt, quan trọng của đất nước thì thường đòi hỏi quy trình xây dựng và ban hành văn bản càng chặt chẽ. Tính phức tạp của quy trình xây dựng và ban hành văn bản như vậy nhằm (về mặt lý thuyết) bảo đảm văn bản được ban hành có chất lượng cao. Cụ thể, quy trình xây dựng các đạo luật thường phức tạp hơn nhiều so với quy trình xây dựng Nghị định. Quy trình xây dựng và ban hành Nghị định thường phức tạp hơn nhiều quy trình xây dựng và ban hành Thông tư. Trong khuôn khổ báo cáo phúc trình này, chúng tôi xin khái lược quy trình xây dựng 4 loại văn bản QPPL phổ biến nhất do cơ quan trung ương ban hành là Luật, Nghị định, Thông tư và Thông tư liên tịch.

2. Quy trình xây dựng Luật

Quy trình xây dựng và thông qua một dự án luật hiện nay được quy định cụ thể tại Luật Ban hành VBQPPL năm 2008, bao gồm các nội dung chủ yếu sau: (1) Lập chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh; (2) Soạn thảo luật; (3) Thẩm định Dự án Luật; (3) Trình Chính phủ xem xét, thông qua để trình Quốc hội (đối với các dự án luật do Chính phủ chuẩn bị); (4) Thẩm tra dự án luật; (5) Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét, cho ý kiến về dự án luật; (6) Quốc hội xem xét, thông qua dự án luật.

So với quy trình xây dựng luật đã được quy định trong Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 2002) thì về cơ bản quy trình kể trên là cũng khá tương đồng (ở khía cạnh việc xây dựng luật cũng được thực hiện theo chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; để xây dựng và thông qua một dự án luật do Chính phủ trình thì một dự án luật cũng phải trải qua 5 công đoạn cơ bản: soạn thảo luật, thẩm định dự án luật, quyết định việc trình dự án luật, thẩm tra dự án luật, UBTVQH xem xét và cho ý kiến về dự án luật, Quốc hội xem xét, thông qua dự án luật). Tất nhiên, đi sâu vào chi tiết, nội dung của mỗi công đoạn cũng có những thay đổi theo hướng sử dụng ngày càng nhiều hơn công cụ kiểm soát chất lượng dự án luật (chẳng hạn lần đầu tiên Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 chính thức sử dụng cơ chế đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật) và mở rộng nhiều hơn cơ hội tham gia ý kiến của tổ chức, cá nhân, các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp. Có thể thấy, đây là một quy trình có tính logic rất cao, với nhiều công đoạn và nhiều chủ thể tham gia vào quy trình. Trong các chủ thể ấy, đối với các dự án luật do Chính phủ trình, chủ thể trước tiên cần đề cập tới chính là các bộ quản lý ngành. Đây thường là chủ thể khởi xướng cho việc đề nghị xây dựng luật và cũng là chủ thể bảo trợ toàn bộ quá trình xây dựng dự án luật khi được Chính phủ và Quốc hội chấp thuận cho phép tiến hành việc xây dựng dự án luật. Khi được giao chủ trì soạn thảo một dự án luật, Bộ quản lý ngành cũng là chủ thể có trách nhiệm tiến hành các hoạt động tổng kết thi hành pháp luật, khảo sát thực tiễn, đánh giá tác động kinh tế-xã hội của các chính sách dự kiến đưa vào nội dung dự án luật để tìm kiếm, củng cố các bằng chứng, lập luận luận giải cho phương án xây dựng các nội dung cụ thể của dự án luật. Tuy nhiên, trong quy trình xây dựng các dự án luật do Chính phủ trình, không thể thiếu vai trò của cơ quan thẩm định dự án luật (Bộ Tư pháp), cơ quan thẩm tra dự án luật (thường là một ủy ban của Quốc hội), cùng sự tham gia của các tổ chức, cá nhân khác, bao gồm cả công chúng. Công đoạn thẩm định, thẩm tra và tham vấn ý kiến công chúng được xem là những công cụ quan trọng góp phần bảo đảm chất lượng của dự án luật. Tất nhiên, các hoạt động kể trên không thể thay thế cho vai trò mang tính quyết định của Chính phủ và Quốc hội trong quy trình xây dựng luật. Với các dự án luật do Chính phủ trình, Chính phủ là cơ quan trình dự án luật có trách nhiệm chuẩn bị dự án luật với chất lượng cao nhất để thuyết phục Quốc hội chấp thuận. Quốc hội là cơ quan xem xét, thảo luận, cho ý kiến và có tiếng nói tối cao về việc thông qua hay không thông qua dự án luật, ủy ban thường vụ Quốc hội và Hội đồng dân tộc, các ủy ban của Quốc hội có trách nhiệm thực hiện các công việc trong phạm vi thẩm quyền của mình và giúp Quốc hội làm tốt chức năng lập pháp của mình.

Như vậy, quy trình xây dựng luật phân định khá rõ loại hình công việc của từng chủ thể tham gia vào quy trình xây dựng luật và vai trò của từng chủ thể trong quy trình với kỳ vọng việc tuân thủ đầy đủ quy trình ấy sẽ góp phần bảo đảm đạo luật được ban hành có chất lượng trên cơ sở có sự chuẩn bị công phu.

Trong quy trình xây dựng luật như trên, phân tích chính sách với ý nghĩa là các hoạt động nghiên cứu thực tiễn, xác định vấn đề đạo luật cần giải quyết và tìm kiếm phương án chính sách tối ưu để giải quyết vấn đề, tìm kiếm các bằng chứng, xây dựng các lập luận để luận giải cho phương án chính sách được chọn lựa không phải là một công đoạn riêng của quy trình và cũng không được xem là trách nhiệm của riêng cơ quan nào mà được lồng ghép trong tất cả các bước, các công đoạn của quy trình xây dựng luật.

Cũng theo quy trình này, ngay từ công đoạn đề nghị xây dựng luật phục vụ việc xây dựng chương trình xây dựng dự án luật, pháp lệnh, cơ quan trình dự án luật đã phải chuẩn bị các tài liệu cần thiết để luận giải về sự cần thiết ban hành văn bản, đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản và đặc biệt, cơ quan trình đã phải chuẩn bị “những quan điểm, chính sách cơ bản, nội dung chính của văn bản”, “báo cáo đánh giá tác động sơ bộ của văn bản”.^{^[224]} Tuy nhiên, mức độ chi tiết của đề nghị xây dựng luật chưa được Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định rõ.

Cũng theo quy trình xây dựng luật hiện hành, công việc xây dựng, hình thành nên các chính sách trong dự án luật trước hết thuộc về thẩm quyền của Ban soạn thảo và cơ quan chủ trì soạn thảo. Cụ thể, theo quy định tại Điều 32 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Ban soạn thảo (được thành lập sau khi đề nghị xây dựng luật đã chính thức được đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội) có nhiệm vụ “xem xét, thông qua đề cương dự thảo luật; thảo luận về chính sách cơ bản và những vấn đề thuộc nội dung của dự án, dự thảo; thảo luận về dự thảo văn bản, tờ trình...”. Theo quy định tại Điều 33 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm “tổng kết việc thi hành pháp luật, đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến dự thảo, dự án; khảo sát, đánh giá các quan hệ xã hội liên quan đến dự án, dự thảo”, “tổ chức đánh giá tác động và xây dựng báo cáo đánh giá tác động của dự thảo văn bản”. Những công việc này được tiến hành sau khi đề nghị xây dựng luật đã được chấp nhận đưa vào trong chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội.

Dưới đây là sơ đồ quy trình xây dựng luật do Chính phủ trình và được Quốc hội xem xét, thông qua tại 2 kỳ họp:

Quy trình xây dựng Nghị định hiện hành gồm 5 bước cơ bản sau đây:

Bước 1: Đề nghị xây dựng Nghị định để hình thành nên chương trình xây dựng Nghị định. Việc xây dựng Nghị định phải tiến hành theo chương trình xây dựng Nghị định hàng năm của Chính phủ. Văn phòng Chính phủ chủ trì, phối hợp với Bộ Tư pháp và các cơ quan có liên quan lập dự kiến chương trình xây dựng nghị định hàng năm của Chính phủ trên cơ sở đề nghị của các bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan, tổ chức, cá nhân. Đề nghị xây dựng nghị định phải nêu rõ sự cần thiết ban hành, nội dung, chính sách cơ bản và báo cáo đánh giá tác động sơ bộ của văn bản. Trong trưòng hợp cần thiết, Văn phòng Chính phủ chủ trì, phối hợp với Bộ Tư pháp tổ chức cuộc họp có sự tham gia của đại diện cơ quan, tổ chức có liên quan để xem xét đề nghị xây dựng nghị định của Chính phủ. Cơ quan, tổ chức có đề nghị xây dựng nghị định cử đại diện thuyết trình về những vấn đề liên quan đến đề nghị của mình. Văn phòng Chính phủ lập dự kiến chương trình xây dựng nghị định của Chính phủ và gửi đến các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ để lấy ý kiến, đồng thời đăng tải dự kiến chương trình trên Trang thông tin điện tử của Chính phủ để cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia góp ý kiến. Chính phủ thông qua chương trình xây dựng nghị định hằng năm. Thủ tướng Chính phủ phân công bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ chủ trì soạn thảo dự thảo nghị định.

Bưóc 2: Lập Ban soạn thảo và tiến hành công việc soạn thảo Nghị định. Cụ thể: Việc xây dựng Nghị định phải lập Ban soạn thảo do cơ quan chủ trì soạn thảo (là một Bộ hoặc cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ được Thủ tướng phân công) thành lập gồm trưởng Ban là đại diện cơ quan chủ trì soạn thảo và các thành viên là đại diện Bộ Tư pháp, đại diện các cơ quan, tổ chức hữu quan, các chuyên gia, nhà khoa học. Ban soạn thảo chịu trách nhiệm về chất lượng và tiến độ soạn thảo dự thảo nghị định trước cơ quan chủ trì soạn thảo. Trưởng ban soạn thảo thành lập Tổ biên tập để giúp việc cho Ban soạn thảo và thực hiện nhiệm vụ theo sự phân công của Ban soạn thảo. Ban soạn thảo có nhiệm vụ sau đây: (a) Xem xét, thông qua đề cương dự thảo nghị định; (b) Thảo luận những vấn đề cơ bản, nội dung của dự thảo nghị định, những vấn đề còn có ý kiến khác nhau giữa các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ; (c) Thảo luận về những nội dung cần được tiếp thu, chỉnh lý theo ý kiến của cơ quan thẩm định và ý kiến tham gia của cơ quan, tổ chức, cá nhân; (d) Bảo đảm các quy định của dự thảo văn bản phù hợp với đường lối, chính sách của Đảng, với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của ủy ban thường vụ Quốc hội; bảo đảm tính thống nhất của dự thảo với hệ thống pháp luật; bảo đảm tính khả thi của văn bản. Trên cơ sở ý kiến thảo luận của Ban soạn thảo, Trưởng ban soạn thảo chỉ đạo Tổ biên tập soạn thảo và chỉnh lý dự thảo nghị định.

Cơ quan chủ trì soạn thảo chịu trách nhiệm trước Chính phủ về nội dung, chất lượng của dự thảo nghị định và tiến độ soạn thảo. Cơ quan chủ trì soạn thảo có nhiệm vụ sau đây: (a) Tổng kết việc thi hành pháp luật, đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành có liên quan đến dự thảo; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến nội dung chính của dự thảo; (b) Tổ chức nghiên cứu thông tin, tư liệu và các điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có liên quan đến dự thảo; (c) Tổ chức lấy ý kiến, nghiên cứu, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo; xây dựng tờ trình, báo cáo giải trình tiếp thu ý kiến góp ý về dự thảo, báo cáo đánh giá tác động của dự thảo văn bản và đăng tải các tài liệu này trên Trang thông tin điện tử của Chính phủ hoặc của cơ quan chủ trì soạn thảo; (d) Bảo đảm điều kiện hoạt động của Ban soạn thảo và Tổ biên tập.

Bước 3: Tổ chức lấy ý kiến đối với dự thảo Nghị định: Trong quá trình soạn thảo dự thảo nghị định, cơ quan chủ trì soạn thảo phải lấy ý kiến bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản; nêu những vấn đề cần xin ý kiến và xác định cụ thể địa chỉ tiếp nhận ý kiến góp ý; đăng tải toàn văn dự thảo trên Trang thông tin điện tử của Chính phủ hoặc của cơ quan chủ trì soạn thảo trong thời gian ít nhất là sáu mươi ngày để cơ quan, tổ chức, cá nhân góp ý kiến. Việc lấy ý kiến về dự thảo có thể bằng hình thức lấy ý kiến trực tiếp, gửi dự thảo để góp ý, tổ chức hội thảo, thông qua Trang thông tin điện tử của Chính phủ, của cơ quan chủ trì soạn thảo hoặc các phương tiện thông tin đại chúng. Cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm tổng hợp, nghiên cứu, tiếp thu các ý kiến góp ý.

Bưóc 4: Thẩm định dự thảo Nghị định và chỉnh lý dự thảo Nghị định trên cơ sở văn bản thẩm định: Bộ Tư pháp có trách nhiệm thẩm định dự thảo nghị định trước khi trình Chính phủ. Đối với dự thảo nghị định có nội dung phức tạp, liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực hoặc do Bộ Tư pháp chủ trì soạn thảo thì Bộ trưởng Bộ Tư pháp thành lập Hội đồng thẩm định, bao gồm đại diện các cơ quan hữu quan, các chuyên gia, nhà khoa học. Hồ sơ gửi thẩm định bao gồm: (a) Tờ trình Chính phủ về dự thảo nghị định; (b) Dự thảo nghị định; (c) Bản thuyết minh chi tiết và báo cáo đánh giá tác động của dự thảo văn bản; (d) Bản tổng hợp ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân và đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản; bản sao ý kiến của bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ; báo cáo giải trình về việc tiếp thu ý kiến góp ý; (đ) Tài liệu khác (nếu có). Trong trường hợp cần thiết, cơ quan thẩm định yêu cầu cơ quan chủ trì soạn thảo báo cáo những vấn đề thuộc nội dung dự thảo nghị định; tự mình hoặc cùng cơ quan chủ trì soạn thảo tổ chức khảo sát thực tế về những vấn đề thuộc nội dung của dự thảo nghị định. Cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm cung cấp thông tin, tài liệu phục vụ cho việc thẩm định dự thảo nghị định. Báo cáo thẩm định phải được gửi đến cơ quan chủ trì soạn thảo trong thời hạn chậm nhất là mười lăm ngày, kể từ ngày cơ quan thẩm định nhận đủ hồ sơ gửi thẩm định. Cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm nghiên cứu lấy ý kiến thẩm định, chỉnh lý dự thảo nghị định để trình Chính phủ.

Trong trường hợp còn có ý kiến khác nhau giữa các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ về những vấn đề lớn thuộc nội dung của dự thảo nghị định thì Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ triệu tập cuộc họp gồm đại diện lãnh đạo của cơ quan chủ trì soạn thảo, Bộ Tư pháp, lãnh đạo của bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có liên quan để giải quyết trước khi trình Chính phủ xem xét, quyết định. Căn cứ vào ý kiến tại cuộc họp này, cơ quan chủ trì soạn thảo phối hợp với các cơ quan có liên quan tiếp tục chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo để trình Chính phủ.

Bước 5: Trình Chính phủ xem xét, ban hành Nghị định: Tùy theo tính chất và nội dung của dự thảo nghị định, Chính phủ có thể xem xét, thông qua tại một hoặc hai phiên họp của Chính phủ theo trình tự sau đây: (1) Đại diện cơ quan chủ trì soạn thảo thuyết trình về dự thảo; (2) Đại diện Văn phòng Chính phủ nêu những vấn đề cần thảo luận; (3) Đại diện cơ quan, tổ chức tham dự phiên họp phát biểu ý kiến; (4) Chính phủ thảo luận. Cơ quan chủ trì soạn thảo phối hợp với Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ và các cơ quan có liên quan chỉnh lý dự thảo theo ý kiến của Chính phủ; (5) Chính phủ biểu quyết thông qua dự thảo nghị định. Trong trường hợp dự thảo chưa được thông qua thì Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo về những vấn đề cần phải chỉnh lý và ấn định thời gian trình lại dự thảo, đồng thời giao cơ quan chủ trì soạn thảo hoàn thiện dự thảo để trình Chính phủ xem xét, thông qua; (6) Thủ tướng Chính phủ ký nghị định.

2.3. Quy trình xây dựng Thông tư, Thông tư liên tịch

Trên cơ sở quy định của Hiến pháp, các văn bản quy định về quy trình xây dựng, ban hành thông tư, thông tư liên tịch của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ bao gồm nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau, do nhiều cơ quan ban hành khác nhau. Cụ thể: Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 là văn bản pháp lý cao nhất điều chỉnh quy trình xây dựng Thông tư, Thông tư liên tịch của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ (Điều 68 và Điều 74); Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/3/2009 của Chính phủ quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 đã dành mục 3 Chương II (từ Điều 34 đến Điều 36), mục 2 Chương IV (từ Điều 49 đến Điều 50) quy định cụ thể về quy trình xây dựng, ban hành thông tư, thông tư liên tịch của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.

Trên cơ sở quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/3/2009 của Chính phủ, nhiều Bộ, cơ quan ngang Bộ cũng ban hành quy chế riêng về xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, trong đó có thông tư, thông tư liên tịch áp dụng trong lĩnh vực do mình quản lý như Thông tư số 13/2009/TT-NHNN ngày 03/7/2009 của Ngân hàng Nhà nước quy định trình tự, thủ tục soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam; Thông tư số 28/2009/TT- BNNPTNT ngày 02/06/2009 của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn quy định trình tự, thủ tục soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực nông nghiệp và phát triển nông thôn; Thông tư số 32/2010/TT-BGTVT ngày 11/10/2010 của Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải quy định về soạn thảo, thẩm định, ban hành, rà soát, hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật về giao thông vận tải; Thông tư số 22/2011/TT-BCT ngày 31/5/2009 của Bộ Công Thương quy định về việc xây dựng, thẩm định và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Công Thương; Thông tư số 13/2011/TT-BVHTTDL ngày 07/11/2011 của Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch quy định về trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Văn hoá, Thể thao và Du lịch; Thông tư số 66/2011/TT-BCA ngày 03/10/2011 của Bộ Công an quy đinh về xây dựng, ban hành, kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật trong Công an nhân dân v.v. Liên quan đến hoạt động xây dựng, ban hành thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ có thể kể đến một số văn bản khác liên quan như: Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001; Nghị định số 55/2011/NĐ-CP ngày 04/7/2011 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của tổ chức pháp chế; Nghị định số 36/2012/NĐ-CP ngày 18/4/2012 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang Bộ cũng như các văn bản quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan như Tòa án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân... có thẩm quyền ban hành thông tư, thông tư liên tịch.

Nghiên cứu các quy định pháp luật hiện hành về xây dựng thông tư, thông tư liên tịch, có thể khái quát quy trình này với những bước cơ bản như sau:

Bước 1: Đề nghị xây dựng thông tư, thông tư liên tịch: Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Nghị định số 24/2009/NĐ-CP không có quy định về lập chương trình xây dựng thông tư, thông tư liên tịch. Tuy nhiên, theo yêu cầu quản lý điều hành, trong quy chế xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của các Bộ, cơ quan ngang bộ đều có quy định về việc lập dự kiến và xây dựng chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật hàng năm của Bộ, trong đó có thông tư, thông tư liên tịch. Theo đó, các đơn vị thuộc cơ quan Bộ có trách nhiệm lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực quản lý gửi Vụ Pháp chế để tổng hợp, báo cáo Bộ trưởng. Ngoài các văn bản do các đơn vị thuộc Bộ trực tiếp đề xuất xây dựng, một số bộ quy định Vụ Pháp chế có quyền đề xuất những văn bản có nội dung tổng hợp hoặc những văn bản cần xây dựng mà chưa được các đơn vị thuộc Bộ đề xuất để dự kiến đưa vào chương trình^{^[225]}. Vụ Pháp chế có trách nhiệm thẩm tra hồ sơ đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của các đơn vị thuộc cơ quan Bộ để xem xét đưa vào chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Bộ. Vụ Pháp chế lập dự thảo chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật hàng năm của Bộ và gửi đến các đơn vị thuộc cơ quan Bộ lấy ý kiến. Việc phân công đơn vị chủ trì soạn thảo văn bản ở các Bộ, cơ quan ngang Bộ thường được thực hiện theo nguyên tắc văn bản liên quan đến lĩnh vực hoạt động của đơn vị chức năng nào thì đơn vị chức năng năng đó, chịu trách nhiệm chủ trì soạn thảo trình Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ ban hành. Trên cơ sở ý kiến của các đơn vị thuộc cơ quan Bộ, cơ quan, tổ chức, cá nhân, Vụ Pháp chế chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật hàng năm của Bộ, trình Bộ trưởng xem xét, quyết định. Trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ được phân công, nếu phát sinh vấn đề mới cần phải có văn bản quy phạm pháp luật để điều chỉnh kịp thời thì thủ trưởng đơn vị thuộc bộ có trách nhiệm báo cáo bổ sung danh mục văn bản vào chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Bộ, cơ quan ngang bộ.

Bước 2: Tiến hành soạn thảo thông tư, thông tư liên tịch: Căn cứ vào chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật hàng năm của Bộ, Thủ trưởng các đơn vị thuộc cơ quan Bộ có trách nhiệm xây dựng văn bản quy phạm pháp luật được giao cho đơn vị mình. Hầu hết dự thảo thông tư được Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ phân công và chỉ đạo đơn vị trực thuộc bộ, cơ quan ngang bộ quản lý lĩnh vực trực tiếp soạn thảo. Vụ Pháp chế có thể được giao chủ trì xây dựng một số văn bản mang tính tổng hợp, liên quan đến lĩnh vực quản lý của nhiều đơn vị thuộc bộ, cơ quan ngang bộ. Đối với thông tư liên tịch, các bộ, cơ quan ngang bộ phối hợp ban hành thông tư liên tịch thoả thuận phân công một cơ quan chịu trách nhiệm chủ trì soạn thảo thông tư liên tịch trong trường hợp cơ quan chủ trì soạn thảo chưa được xác định rõ. Trong trường hợp này, cơ quan chịu trách nhiệm chủ trì soạn thảo cũng phân công một đơn vị trực thuộc bộ, cơ quan ngang bộ quản lý lĩnh vực trực tiếp soạn thảo thông tư liên tịch. Đơn vị được giao chủ trì soạn thảo có trách nhiệm phối hợp với tổ chức pháp chế và các đơn vị liên quan tổng kết tình hình thi hành pháp luật; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội trong lĩnh vực liên quan đến dự thảo; nghiên cứu thông tin, tư liệu có liên quan; chuẩn bị đề cương, biên soạn và chỉnh lý dự thảo; tổ chức lấy ý kiến; chuẩn bị tờ trình và tài liệu có liên quan đến dự thảo. Ở một số bộ có quy định việc thành lập tổ biên tập nhưng một số bộ chỉ giao cho đơn vị thuộc bộ chủ trì soạn thảo có quyền chủ động quyết định vấn đề này. Đối với thông tư liên tịch, đơn vị chủ trì tổ chức soạn thảo với sự tham gia của đại diện các đơn vị chuyên môn, tổ chức pháp chế thuộc bộ, cơ quan ngang bộ chủ trì soạn thảo, đại diện cơ quan phối hợp ban hành văn bản và các cơ quan, tổ chức có liên quan^{^[226]}. Trong quá trình soạn thảo, đơn vị chủ trì soạn thảo có thể huy động sự tham gia của viện nghiên cứu, trường đại học, hội, hiệp hội, tổ chức khác có liên quan hoặc các chuyên gia, nhà khoa học có đủ điều kiện và năng lực vào việc tổng kết, đánh giá tình hình thi hành pháp luật; rà soát đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành; khảo sát, điều tra xã hội học; đánh giá thực trạng quan hệ xã hội có liên quan đến nội dung dự thảo; tập hợp, nghiên cứu so sánh tài liệu, điều ước quốc tế có liên quan đến dự thảo.

Bước 3: Tổ chức lấy ý kiến dự thảo thông tư, thông tư liên tịch: Dự thảo thông tư, thông tư liên tịch được đăng tải trên Trang thông tin điện tử của cơ quan ban hành trong thời gian ít nhất là sáu mươi ngày để cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia ý kiến. Tuỳ theo tính chất và nội dung của dự thảo, dự thảo thông tư được gửi lấy ý kiến của bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có liên quan. Trong quá trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật, đơn vị chủ trì soạn thảo phải lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức, cá nhân và các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản, có thể bằng các hình thức: lấy ý kiến trực tiếp; gửi dự thảo để góp ý; tổ chức hội thảo; thông qua trang thông tin điện tử của Chính phủ, của Bộ hoặc các phương tiện thông tin đại chúng. Cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm nêu rõ vấn đề cần lấy ý kiến phù hợp với từng đối tượng và địa chỉ tiếp nhận ý kiến; tổng hợp, tiếp thu, giải trình nội dung các ý kiến đóng góp; đăng tải trên Trang thông tin điện tử của cơ quan mình văn bản tiếp thu hoặc giải trình các ý kiến và dự thảo đã được tiếp thu, chỉnh lý^{^[227]}. Một số bộ (Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn) quy định rõ, việc tiếp thu ý kiến phải thể hiện bằng văn bản, giải trình chi tiết những vấn đề tiếp thu, không tiếp thu đối với dự thảo văn bản; Đối với trường hợp tổ chức xin ý kiến tham gia của cơ quan, đơn vị có liên quan bằng hình thức thảo luận trực tiếp về dự thảo văn bản thì đơn vị chủ trì soạn thảo hoặc Tổ soạn thảo có trách nhiệm ghi biên bản cuộc họp để gửi trong hồ sơ dự thảo văn bản.

Bước 4: Tổ chức thẩm định dự thảo thông tư, thông tư liên tịch: Sau khi tổng hợp ý kiến tham gia dự thảo văn bản, đơn vị chủ trì soạn thảo chỉnh lý dự thảo văn bản và gửi hồ sơ đến tổ chức pháp chế của bộ, cơ quan ngang bộ thẩm định dự thảo văn bản. Hồ sơ thẩm định thông thường bao gồm Công văn đề nghị thẩm định, Tờ trình, dự thảo thông tư, thông tư liên tịch, bản tổng hợp ý kiến và bản sao ý kiến góp ý dự thảo văn bản. Ngoài ra, một số bộ (Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch^{^[228]}, Bộ Công Thương^{^[229]}) quy định hồ sơ thẩm định phải có Bản đánh giá tác động về thủ tục hành chính; báo cáo giải trình về việc tiếp thu ý kiến góp ý của Cục Kiểm soát thủ tục hành chính thuộc Văn phòng Chính phủ (đối với Thông tư liên tịch) hoặc của Phòng Kiểm soát thủ tục hành chính thuộc Văn phòng (đối với Thông tư) nếu dự thảo Thông tư có nội dung quy định về thủ tục hành chính; có Bộ (Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn^{^[230]}) quy định đối với dự thảo văn bản quy định về quy trình, quy phạm và các định mức kinh tế - kỹ thuật, trong hồ sơ thẩm định phải có ý kiến thẩm định bằng văn bản của đơn vị được Bộ phân công trách nhiệm thẩm định về nội dung chuyên môn của dự thảo.

Thời hạn thẩm định của Vụ pháp chế thông thường là 7 ngày làm việc, cơ quan quy định là 10 ngày làm việc. Trường hợp phải thành lập Hội đồng thẩm định thì thời gian là không quá 15 ngày làm việc.

Bước 5: Hoàn thiện dự thảo và trình ký ban hành. Đơn vị được phân công soạn thảo chủ trì, phối hợp với các đơn vị có liên quan nghiên cứu, tiếp thu ý kiến thẩm định và ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân để chỉnh lý dự thảo và hoàn thiện hồ sơ báo cáo Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Một số Bộ quy định trước khi trình Bộ trưởng ký, dự thảo Thông tư còn được trình Thứ trưởng, Phó Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ xem xét, có ý kiến chấp thuận. Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ xem xét và ký ban hành thông tư, thông tư liên tịch.

3. Quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

Theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND năm 2004 và Nghị định số 91/2006/NĐ-CP, việc xây dựng Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh cũng được quản lý theo chương trình hàng năm. Việc xây dựng từng Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh phải thực hiện theo các bước cơ bản như: (1) soạn thảo; (2) lấy ý kiến đối với dự thảo (bao gồm việc lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp); (3) thẩm định dự thảo (đối với dự thảo do UBND cấp tỉnh trình)^{^[231]}; (4) thẩm tra dự thảo (do một Ban chuyên môn của HĐND thực hiện);^{^[232]} (5) xem xét, thông qua tại HĐND. Đối với Nghị quyết của HĐND cấp huyện, Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004 quy định quy trình xây dựng gồm 4 bước: (1) soạn thảo; (2) lấy ý kiến các tổ chức, cá nhân vào dự thảo; (3) thẩm tra; (4) xem xét, thông qua tại HĐND. Đối với Nghị quyết của HĐND cấp xã, trình tự xây dựng chỉ gồm 3 bước: (1) soạn thảo; (2) lấy ý kiến và (3) xem xét, thông qua tại HĐND.

Đối với việc ban hành Quyết định, Chỉ thị của UBND, Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004 quy định theo hướng, việc ban hành văn bản của UBND cấp tỉnh được kiểm soát bằng quy trình chặt chẽ hơn so với việc ban hành văn bản của UBND cấp huyện và cấp xã. Cụ thể, theo quy định của đạo luật vừa nêu (Điều 35 đến 40), việc xây dựng Quyết định, Chỉ thị của UBND cấp tỉnh cũng được thực hiện theo Chương trình hàng năm. Đối với mỗi Quyết định, Chỉ thị của UBND cấp tỉnh, việc xây dựng và ban hành đều phải trải qua 4 bước: (1) soạn thảo; (2) lấy ý kiến; (3) thẩm định và (4) xem xét, thông qua tại UBND. Đối với việc ban hành Quyết định, Chỉ thị của UBND cấp huyện và cấp xã, Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004 không yêu cầu phải có chương trình xây dựng hàng năm. Tuy nhiên, việc xây dựng từng Quyết định, Chỉ thị của UBND cấp huyện cũng phải trải qua 4 bước là (1) soạn thảo; (2) lấy ý kiến; (3) thẩm định và (4) xem xét, thông qua tại UBND. Đối với việc ban hành Quyết định, Chỉ thị của UBND cấp xã, quy trình xây dựng chỉ gồm 3 bước là (1) soạn thảo; (2) lấy ý kiến và (3) xem xét, thông qua.

Đặc biệt, để phù hợp với tính chất chỉ đạo, điều hành hành chính ở địa phương, Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004 đã quy định việc ban hành quyết định, chỉ thị của ủy ban nhân dân trong trường hợp đột xuất, khẩn cấp (khi phải giải quyết các vấn đề phát sinh đột xuất, khẩn cấp trong phòng, chống thiên tai, cháy, nổ, dịch bệnh, an ninh, trật tự). Trình tự, thủ tục soạn thảo, ban hành quyết định, chỉ thị của UBND trong trường hợp đó được quy định tại Điều 48 của Luật trên như sau:

1. Trong trường hợp phải giải quyết các vấn đề đột xuất thì trình tự, thủ tục soạn thảo quyết định, chỉ thị được thực hiện theo quy định sau đây: a) Chủ tịch UBND phân công cơ quan chuyên môn thuộc UBND hoặc cá nhân soạn thảo dự thảo quyết định, chỉ thị và trực tiếp chỉ đạo việc soạn thảo; b) Cơ quan, cá nhân soạn thảo có trách nhiệm chuẩn bị hồ sơ dự thảo quyết định, chỉ thị và gửi đến Chủ tịch UBND. Hồ sơ dự thảo quyết định, chỉ thị bao gồm tờ trình, dự thảo quvết định, chỉ thị, ý kiến của cơ quan, tổ chức hữu quan và tài liệu có liên quan; c) Chủ tịch UBND chỉ đạo việc gửi hồ sơ dự thảo quyết định, chỉ thị đến các thành viên UBND chậm nhất là một ngày trước ngày UBND họp.

2. Trong trường hợp phải giải quyết các vấn đề khẩn cấp thì Chủ tịch UBND phân công, chỉ đạo việc soạn thảo dự thảo quyết định, chỉ thị và triệu tập ngay phiên họp UBND để thông qua dự thảo quyết định, chỉ thị.

II. THỰC TIỄN VẬN HÀNH MÔ HÌNH XÂY DỰNG PHÁP LUẬT HIỆN NAY Ở VIỆT NAM

1. Số lượng và chất lượng văn bản QPPL được ban hành

Dựa vào cơ sở dữ liệu pháp luật quốc gia của Bộ Tư pháp, chỉ tính từ thời điểm 01/01/2009 (thời điểm Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 có hiệu lực) tới ngày 30/9/2014, chỉ tính riêng các cơ quan trung ương, số lượng văn bản QPPL được các cơ quan này ban hành đã lên tới 24.900 văn bản các loại. Có thể nói, đây là một khối lượng rất đồ sộ. Trong số đó, số lượng luật do Quốc hội ban hành là 96. Số lượng pháp lệnh do UBTVQH ban hành là 15. Số lượng Nghị định do Chính phủ ban hành là 727 (mỗi năm Chính phủ ban hành khoảng 120 Nghị định). Số lượng Quyết định của Thủ tướng Chính phủ là 467. Số lượng thông tư và thông tư liên tịch là 16.200 (riêng số thông tư liên tịch là 402).

Số lượng văn bản QPPL do chính quyền địa phương các cấp ban hành cũng rất lớn. Báo cáo số 06/BC-BTP ngày 9/1/2014 Tổng kết thi hành Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 và Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 cho biết từ ngày 1/4/2005 đến 31/7/2013, chính quyền cấp tỉnh đã ban hành 7.491 Nghị quyết của HĐND, 20.553 Quyết định và 3.189 Chỉ thị của UBND. Chính quyền cấp huyện đã ban hành 25.625 Nghị quyết của HĐND, 47.919 Quyết định và 7.626 Chỉ thị của UBND. Chính quyền cấp xã đã ban hành 126.163 Nghị quyết của HĐND, 39.419 Quyết định và 6.543 Chỉ thị của UBND.

Đánh giá về các văn bản QPPL này, Báo cáo số 06/BC-BTP ngày 9/1/2014 Tổng kết thi hành Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 và Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 cho rằng quy trình xây dựng và ban hành văn bản đã được tuân thủ tương đối nghiêm túc. Chất lượng văn bản đã ngày càng được quan tâm cải thiện, về cơ bản đáp ứng các yêu cầu bảo đảm tính hợp hiến, pháp hợp, tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật, nhiều văn bản bảo đảm tính khả thi, đáp ứng yêu cầu thực tiễn. Các văn bản được ban hành kể trên đã góp phần làm cho hệ thống pháp luật ngày càng hoàn thiện. Nhiều vấn đề phức tạp mà trong một thời gian dài còn nhiều ý kiến khác nhau cũng đã có luật điều chỉnh như Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2009, Luật Bảo hiểm tiền gửi năm 2012, Luật phòng, chống rửa tiền năm 2012, Luật biển Việt Nam năm 2012, việc sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai bằng việc ban hành Luật Đất đai mới năm 2013, Luật Khiếu nại, Luật tố cáo năm 2011, Luật Công chức năm 2008, Luật Đầu tư công năm 2014 v.v. Lĩnh vực pháp luật để hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN, mở cửa, hội nhập được đặc biệt quan tâm hoàn thiện và đạt nhiều kết quả. Lĩnh vực pháp luật về giáo dục, đào tạo, khoa học và công nghệ, y tế, văn hóa, thông tin, thể thao, dân tộc, tôn giáo, dân số, gia đình, chính sách xã hội cũng được quan tâm hoàn thiện. Lĩnh vực pháp luật về quốc phòng, an ninh, bảo đảm trật tự, trị an và tổ chức bộ máy nhà nước cũng rất được quan tâm xây dựng.

Mặc dù vậy, hệ thống pháp luật hiện hành, trong đó một phần của hệ thống này là sản phẩm của hoạt động xây dựng pháp luật theo quy trình và các quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 và Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004 vẫn còn không ít tồn tại, bất cập như: hệ thống pháp luật còn cồng kềnh, phức tạp, tính thống nhất của hệ thống pháp luật chưa cao; pháp luật về một số lĩnh vực liên quan tới quyền tự do, dân chủ của công dân còn chưa được quan tâm hoàn thiện một cách tương xứng (cho tới nay các đạo luật về lập hội, tiếp cận thông tin, trưng cầu ý dân, biểu tình v.v. vẫn chưa được ban hành) điều đó ảnh hưởng tới tính cân xứng của hệ thống pháp luật; tính ổn định của hệ thống pháp luật còn chưa cao (nhiều văn bản pháp luật trong các lĩnh vực kinh tế, tài chính, ngân hàng, an toàn thực phẩm, đất đai, môi trường thường xuyên thay đổi, gây nhiều khó khăn cho công tác tổ chức triển khai); tính khả thi của không ít văn bản QPPL hoặc của không ít quy định trong các văn bản QPPL còn hạn chế (ví dụ: không ít quy định của Luật An toàn thực phẩm, Luật Bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng, Luật Bảo vệ môi trường và các văn bản hướng dẫn thi hành không khả thi, không triển khai được trong thực tế); một số bộ, ngành ban hành văn bản gây bức xúc trong dư luận vì sự bất hợp lý, thiếu khả thi trong các quy định. Chi tiết hơn, có thể đánh giá về một số tồn tại, bất cập của hệ thống pháp luật hiện hành như sau:

Thứ nhất, về tính thống nhất của hệ thống pháp luật hiện hành chưa cao: Số lượng VBQPPL được ban hành trong thời gian qua vẫn rất lớn, với nhiều hình thức văn bản, nhiều cấp độ hiệu lực khác nhau, nên hệ thống pháp luật vẫn rất phức tạp, cồng kềnh. Chỉ tính từ 01/5/2005 đến tháng 10/2010, Quốc hội và UBTVQH ban hành 124 văn bản luật, pháp lệnh, cùng với đó, Chính phủ ban hành 769 nghị định, các bộ, ngành đã ban hành 1769 thông tư và 461 thông tư liên tịch^{^[233]}. Hơn nữa hệ thống pháp luật lại không được thường xuyên rà soát, hệ thống hoá toàn diện, nên vừa rất khó tiếp cận, khó hiểu, khó sử dụng vừa chứa đựng những mâu thuẫn, chồng chéo làm cho việc áp dụng, thực hiện không dễ dàng, khó thống nhất đối với ngay cả cán bộ pháp luật có trình độ, chưa nói đến các doanh nghiệp và các tầng lớp nhân dân;

Thứ hai, tính đồng bộ, cân đối của hệ thống pháp luật tuy có cải thiện nhưng vẫn còn sự chênh lệch lớn trong các lĩnh vực khác nhau. Mặc dù việc soạn thảo và thông qua các VBQPPL, nhất là các luật, pháp lệnh, theo 6 định hướng của Nghị quyết số 48-NQ/TW đã làm cho hệ thống pháp luật trong những năm qua trở nên cân đối, đồng bộ hơn, nhất là giữa thể chế kinh tế thị trường và thể chế về bảo đảm an sinh xã hội, thể chế bảo vệ môi trường. Tuy nhiên vẫn còn sự chênh lệch khá lớn về mức độ ban hành các luật nhằm đáp ứng các nhu cầu của phát triển xã hội trong một số lĩnh vực, ví dụ trong định hướng thứ 2 của Nghị quyết số 48-NQ/TW- pháp luật bảo vệ quyền con người, quyền tự do dân chủ của công dân, số lượng luật, pháp lệnh được ban hành khá ít (chỉ có 12 luật, pháp lệnh - chiếm 9,7% trong tổng số 124 văn bản pháp luật trên 06 lĩnh vực được ban hành từ 2005-2010); một số dự án luật đã được đưa vào chương trình nhưng nội dung chưa đáp ứng, thời điểm chưa phù hợp và một số lý do khác nên chưa được ban hành như: Luật về hội, Luật Trưng cầu dân ý, Luật Tiếp cận thông tin... Ngay cả một số chế định rất quan trọng thuộc các định hướng trọng tâm như pháp luật về kinh tế công, về sử dụng vốn Nhà nước vào đầu tư kinh doanh, pháp luật về tổ chức bộ máy nhà nước với yêu cầu thể chế hóa nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp, kiểm tra và giám sát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp cũng chưa được đầu tư đúng mức để nghiên cứu xây dựng hoặc sửa đổi, bổ sung;

Thứ ba, tính ổn định của hệ thống pháp luật còn thấp: Nhiều văn bản pháp luật, đặc biệt là trong lĩnh vực kinh tế, tài chính, ngân hàng thường xuyên thay đổi. Nguyên nhân khách quan một mặt do thực trạng nền kinh tế nước ta là nước đang phát triển nên quan hệ kinh tế, xã hội biến chuyển khá năng động, những biến động do khủng hoảng kinh tế toàn cầu và khu vực tác động khó lường. Tất cả những yếu tố đó dẫn đến việc dự báo không theo sát với thực tiễn. Về mặt chủ quan, khả năng hoạch định chính sách còn hạn chế, thiếu những tầm nhìn và quan điểm chiến lược cho sự phát triển một số lĩnh vực kinh tế - xã hội cụ thể. Do không tính hết được những nhu cầu và sự vận động của các quan hệ xã hội trong lĩnh vực cần điều chỉnh nên cơ quan soạn thảo có xu hướng ban hành các VBQPPL với những quy định mang tính tuyên ngôn chung chung hơn là quy phạm pháp luật. Nhiều vấn đề như nhiệm vụ, quyền hạn và nghĩa vụ của cơ quan, công chức nhà nước, các trình tự thủ tục và trách nhiệm trước nhân dân lẽ ra phải được điều chỉnh cụ thể, chi tiết trong luật thì chỉ được qui định mang tính nguyên tắc và giao cho Chính phủ hướng dẫn thi hành. Ngược lại, một số lĩnh vực pháp luật cần có sự khái quát cao, cần có sự điều chỉnh linh hoạt để phù hợp với sự phát triển năng động của quan hệ kinh tế, xã hội thì các đạo luật lại quy định quá chi tiết. Cả hai xu hướng này đều dẫn đến tình trạng nhiều VBQPPL liên tục bị sửa đổi, bổ sung, thậm chí mới ban hành đã phải tạm hoãn thực hiện. Pháp luật thường xuyên bị thay đổi, dẫn đến những khó khăn đáng kể trong việc thực hiện và tác động ngược lại đối với sự ổn định của các quan hệ xã hội, nhất là đối với các quan hệ kinh tế;

Thứ tư, còn có sự cắt khúc, thiếu tính liên kết giữa xây dựng và tổ chức thi hành pháp luật cũng như các điều kiện bảo đảm về nguồn nhân lực, thông tin pháp luật, tăng cường năng lực tiếp cận của người dân đối với hệ thống pháp luật. Việc xây dựng thể chế và thi hành pháp luật chưa được nhìn nhận như một chính thể thống nhất, một quá trình liên tục theo tinh thần của Nghị quyết số 48-NQ/TW. Trên thực tế các điều kiện bảo đảm tổ chức thi hành pháp luật (bộ máy thiết chế, nguồn nhân lực, công tác thông tin pháp luật, điều kiện tài chính, cơ sở vật chất...) chưa được xem xét một cách kỹ lưỡng, thận trọng khi ban hành luật, việc đánh giá tác động kinh tế - xã hội trước khi ban hành luật chưa được chú trọng đúng mức. Hệ quả là nhiều đạo luật dù tư tưởng, tinh thần có tiến bộ nhưng vẫn rất chậm, khó đi vào cuộc sống do thiếu các điều kiện bảo đảm, thiếu cơ chế kiểm tra, theo dõi, việc đánh giá tác động kinh tế - xã hội của đạo luật sau khi đã có hiệu lực thi hành (ví dụ thiếu cơ chế pháp lý để kiểm tra, giám sát hiệu quả đầu tư vốn của Nhà nước vào các tập đoàn kinh tế...). Việc xác định một văn bản pháp luật cần được sửa đổi, bổ sung trong nhiều trường hợp còn mang tính cảm tính, dựa vào sự phản ánh cá biệt từ một vài chủ thể hoặc một nhóm cá nhân không lớn mà chưa tiến hành đánh giá đầy đủ, nhất là đánh giá tác động kinh tế xã- hội của chính văn bản đó một cách khách quan, khoa học. Việc tổng kết thực tiễn thi hành VBQPPL trong nhiều trường hợp chưa được tiến hành với cách tiếp cận toàn diện, liên ngành. Trong một số lĩnh vực, xây dựng pháp luật chưa gắn với quản lý thi hành pháp luật làm cho pháp luật không những khó phản ánh đầy đủ, kịp thời nhu cầu thực tiễn, mà còn khó có khả năng dự báo, định hướng điều chỉnh các quan hệ xã hội. Chẳng hạn, cơ quan chịu trách nhiệm giúp Chính phủ hoạch định chính sách, pháp luật hình sự, quản lý nhà nước về thi hành pháp luật nhưng không được giao chức năng quản lý các hoạt động tư pháp hình sự là điều không hợp lý.

Thứ năm, tính công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật hiện hành tuy đã được cải thiện nhưng vẫn còn một số hạn chế: Công báo của Trung ương và các tỉnh đã đăng tải khá đầy đủ, kịp thời các VBQPPL. Các phương tiện thông tin đại chúng, cả hệ thống chính trị đã cố gắng tuyên truyền, phổ biến rộng rãi pháp luật. Như vậy, xét ở khía cạnh khả năng tiếp cận thì tính minh bạch của hệ thống pháp luật được bảo đảm tốt hơn. Tuy nhiên, hệ thống pháp luật vẫn còn thiếu tính minh bạch do có thể được hiểu, được áp dụng không thống nhất, trong khi Uỷ ban thường vụ Quốc hội hầu như không thực hiện việc giải thích pháp luật, Toà án chậm nghiên cứu ban hành án lệ. Chính hạn chế này khiến các chủ thể thực sự lúng túng khi thực hiện hay áp dụng pháp luật.

Thứ sáu, tính khả thi của hệ thống pháp luật hiện hành còn nhiều bất cập. Những giải pháp cải cách, đổi mới trong thủ tục xây dựng và ban hành VBQPPL như phân tích, xây dựng chính sách pháp luật; đánh giá tác động kinh tế - xã hội của đề xuất xây dựng luật và của dự thảo luật trong quy trình lập pháp, việc thu hút sự tham gia của nhân dân, huy động trí tuệ của chuyên gia, nhà khoa học chưa phát huy đầy đủ hiệu lực trong thực tiễn làm hạn chế tính khả thi của hệ thống pháp luật. Việc phân định không rõ, chồng chéo chức trách và quyền hạn giữa các cơ quan nhà nước trong những lĩnh vực có tính liên ngành, hệ thống cũng làm giảm tính khả thi của pháp luật, ví dụ như việc vẫn tiếp diễn tình trạng không xác định được trách nhiệm của các cơ quan đối với việc để xảy ra những vi phạm pháp luật nghiêm trọng về an toàn thực phẩm, thuốc chữa bệnh làm ảnh hưởng, gây hậu quả xấu đến an toàn tính mạng, sức khoẻ của người dân. Mô hình, cơ chế hoạt động của các cơ quan phòng chống tham nhũng có những bất cập và chưa đáp ứng được yêu cầu đấu tranh với quốc nạn này, việc triển khai Luật Phòng, chống tham nhũng do vậy, chưa mang lại hiệu quả cao.

Thứ bảy, mức độ đáp ứng yêu cầu của cuộc sống của hệ thống pháp luật còn chưa cao. Trình độ pháp quyền trong xã hội còn thấp. Nhiều lĩnh vực của xã hội liên quan tới sự phát triển của khu vực xã hội dân sự, thực hiện quyền dân chủ trực tiếp của người dân còn chưa có cơ chế pháp lý hữu hiệu để thực hiện. Phản ứng chính sách thông qua công tác xây dựng pháp luật khi phải đối phó với những diễn biến bất thường của nền kinh tế (như việc triển khai chủ trương tái cơ cấu kinh tế, chống tình trạng đóng băng của thị trường bất động sản v.v.) còn chậm.

Thứ tám, mức độ phù hợp với pháp luật quốc tế và vấn đề nội luật hóa: về cơ bản, công tác bảo đảm sự tương thích của pháp luật Việt Nam đối với các cam kết quốc tế được bảo đảm trong quá trình xây dựng pháp luật. Tuy nhiên, một số lĩnh vực pháp luật của Việt Nam như lĩnh vực về sở hữu trí tuệ, giải quyết tranh chấp cũng chưa thực sự đáp ứng các cam kết của Việt Nam đối với cộng đồng quốc tế.

Thứ chín, kỹ thuật lập pháp đã có sự cải thiện nhưng vẫn còn nhiều tồn tại. Quy định về thủ tục hành chính để người dân thực hiện quyền của mình còn rườm rà, phức tạp trong khi thiếu các quy định kiểm soát việc các cơ quan nhà nước thực hiện quyền lực nhà nước (chẳng hạn, đến nay vẫn chưa có Luật ban hành quyết định hành chính).

Bên cạnh đó, tình trạng luật “khung”, luật “ống” vẫn khá phổ biến,^{^[234]} khiến cho số lượng văn bản hướng dẫn thi hành thường rất lớn thì các quy định của luật mới triển khai được trong thực tế. Hệ quả là hiệu lực thực tế của luật phụ thuộc vào việc quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành từ phía Chính phủ, các bộ và cả TANDTC, VKSNDTC. Bản thân số lượng văn bản QPPL dưới luật được ban hành để triển khai các quy định của Luật thường lớn gấp nhiều lần, thậm chí nhiều chục lần số lượng văn bản luật được ban hành trong cùng một thời gian như số liệu thống kê ở trên đã phản ánh thực tế này. Điều này làm cho nội dung, quy định của luật phải chờ các quy định của văn bản hướng dẫn thi hành mới phát huy được hiệu lực thực tế. Bàn về cơ chế thực hiện quyền lập pháp của Quốc hội, đã có các đề xuất hướng tới việc bảo đảm để Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp, tránh sự can thiệp hoặc “lấn quyền” từ các cơ quan khác^{^[235]}. Hoạt động lập pháp của Quốc hội đã và đang được đổi mới theo hướng đó và không ngừng được cải thiện cả về quy trình thực hiện, tổ chức bộ máy, hoàn thiện chất lượng đại biểu Quốc hội và kể cả các bảo đảm mang tính kỹ thuật. Chỉ riêng tính về số lượng thì khối lượng công việc lập pháp thường được xem như là “quá tải” đối với Quốc hội (mặc dù nguyên nhân của sự “quá tải” này được phân tích với ý kiến và quan điểm khác nhau). Nếu như từ 23/11/1996 đến 27/12/2002, Quốc hội ban hành 42 luật (08 luật/năm) thì những năm sau đó, Quốc hội đã ban hành khoảng 20 luật/năm. Nếu so sánh khoảng thời gian trước và sau khi sửa đổi Luật ban hành VBQPPL thì khối lượng công việc lập pháp của Quốc hội ngày càng tăng. Thực tế cho thấy rằng mong muốn quản lý nhà nước bằng luật hay ở mức độ thấp hơn, chủ yếu bằng luật là chưa thể hiện thực hoá ngay cả khi đã được chứng minh bằng cơ sở lý luận thuyết phục và được thực hiện cùng với những nỗ lực vượt bậc đến mức “quá tải” của cơ quan lập pháp. Vì hiệu quả của quản lý nhà nước nói chung, vì sự phát triển kinh tế, vì nhu cầu của xã hội, cần có giải pháp uyển chuyển, linh hoạt ở thời điểm này để giải quyết những vướng mắc trong công tác xây dựng thể chế hiện nay. Một thời gian dài, pháp luật về ban hành VBQPPL được nghiên cứu hoàn thiện để hướng tới một trong các mục tiêu lớn là bảo đảm tiến độ của chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, làm sao để trong một số năm, Quốc hội kịp ban hành một số lượng lớn các luật, đáp ứng nhu cầu điều chỉnh các quan hệ xã hội trong điều kiện mới. Nhìn lại hoạt động của Quốc hội các khóa XI và XII, nếu tạm gác vấn đề chất lượng luật thì chỉ riêng việc “tăng tốc” hoạt động lập pháp cũng đã là một sức ép lớn. Hơn lúc nào hết, phải có các biện pháp đồng bộ để đẩy nhanh tiến độ làm luật thay vì đặt quá nhiều hy vọng và trông chờ vào việc đổi mới quy trình. “Rõ ràng là yêu cầu của vấn đề “tăng tốc” trong lập pháp đã vượt ra khỏi khả năng của việc cải tiến quy trình, mà phải tiến hành các biện pháp mạnh mang tính cải cách...”.^{^[236]} Để cải thiện bức tranh lập pháp vói một sức ép lớn trước hết là về số lượng và đương nhiên, chất lượng của luật, cần có các biện pháp tổng thể và cần rà lại từng biện pháp với thái độ sẵn sàng đối mặt với thực tế. Ngoài việc cải tiến quy trình ban hành luật thì việc tổ chức lại các cơ quan của Quốc hội và tăng cường đại biểu chuyên trách, nâng cao năng lực của đại biểu Quốc hội là các biện pháp đã và đang được đặt ra như những đòi hỏi bức thiết. Những sáng kiến hay thử nghiệm mang tính kỹ thuật (như chia nhóm đại biểu thảo luận luật) hay ban hành những luật “nhỏ” thay vì các luật lớn, phức tạp, có phạm vi điều chỉnh rộng... cũng khó có thể tạo ra sự thay đổi bứt phá để đạt được kết quả lập pháp như hằng dự kiến.

Lý giải về sự đồ sộ, cồng kềnh của hệ thống pháp luật Việt Nam hiện nay cần bắt nguồn từ sự đồ sộ và cồng kềnh của hệ thống các chủ thể có thẩm quyền ban hành VBQPPL. Như phần trước đã trình bày, theo quy định của các đạo luật về tổ chức bộ máy nhà nước hiện hành cùng 2 đạo luật về ban hành văn bản QPPL (được xây dựng trên nền tảng Hiến pháp năm 1992, sửa đổi, bổ sung năm 2001), chủ thể được quyền ban hành văn bản QPPL ở nước ta khá đa dạng. Cụ thể, các chủ thể được ban hành văn bản quy phạm pháp luật bao gồm Quốc hội, ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng và thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, TAND Tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao và Tổng kiểm toán nhà nước, cùng HĐND và UBND các cấp ở địa phương. Việc phân công như vậy làm cho số lượng chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL ở nước ta lên tới hơn 23 ngàn chủ thể. Cụ thể, các chủ thể được ban hành văn bản QPPL ở trung ương gồm Quốc hội, ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, TANDTC (Hội đồng thẩm phán TANDTC và Chánh án TANDTC), VKSNDC Tối cao (Viện trưởng Viện KSND Tối cao) và hơn 20 Bộ trưởng và thủ trưởng cơ quan ngang Bộ. Các chủ thể ở địa phương được ban hành văn bản QPPL gồm 63 HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, 63 UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, gần 700 HĐND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (ngoại trừ một số nơi không tổ chức HĐND quận, huyện được thực hiện thí điểm theo Nghị quyết số 26/2008/QH12 của Quốc hội), gần 700 UBND huyện, quận, thị xã và thành phố thuộc tỉnh, hơn 11 ngàn HĐND xã, phường, thị trấn (ngoại trừ một số nơi không tổ chức HĐND quận, huyện được thực hiện thí điểm theo Nghị quyết số 26/2008/QH12 của Quốc hội) và hơn 11 ngàn UBND xã, phường, thị trấn.

Điều rất đáng nói là sự phân định thẩm quyền ban hành văn bản của từng chủ thể chưa thực sự rõ ràng. Cho tới nay, vấn đề thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của các chủ thể như Chính phủ, các Bộ trưởng, Chánh án TANDTC, Viện trưởng VKSNDTC, chính quyền địa phương có phải là ban hành trên cơ sở lập pháp ủy quyền hay không vẫn chưa rõ ràng.

Thêm vào đó, mỗi chủ thể (trừ một vài chủ thể như Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ) có thể được ban hành nhiều loại văn bản QPPL khác nhau. Ví dụ: Quốc hội có thể ban hành Hiến pháp, Luật/Bộ luật và Nghị quyết, ủy ban thường vụ Quốc hội có thể ban hành Pháp lệnh và Nghị quyết, ủy ban nhân dân các cấp có thể ban hành Quyết định hoặc Chỉ thị v.v. Ngoài ra, trong hệ thống văn bản QPPL hiện hành có tồn tại hình thức văn bản liên tịch giữa một số cơ quan nhà nước trung ương với nhau hoặc giữa cơ quan nhà nước ở trung ương với cơ quan trung ương của các đoàn thể chính trị-xã hội.

Điều này là một trong những nguyên nhân trực tiếp làm cho số lượng văn bản QPPL được ban hành hàng năm ở nước ta đặc biệt lớn, hệ thống văn bản QPPL trở nên rất cồng kềnh, phức tạp. Điều đó làm cho tiêu chuẩn của hệ thống pháp luật theo yêu cầu của nhà nước pháp quyền về tính đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch và dễ tiếp cận rất khó được bảo đảm đầy đủ.

2. Công tác xây dựng pháp luật của Quốc hội và vấn đề ủy quyền lập pháp

Thời kỳ Đổi mới ở nước ta chứng kiến sự phát triển ngày càng rõ nét của thiết chế Quốc hội (nhất là trong hoạt động lập pháp và hoạt động giám sát tối cao đối với tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước). Từ một Quốc hội hoạt động hình thức, theo mô hình chứng thực, hoạt động lập pháp của Quốc hội các khóa thời kỳ Đổi mới đã có những đổi mới mạnh mẽ thể hiện ở sự gia tăng cả về số lượng và chất lượng các dự án luật được Quốc hội thông qua để đáp ứng ngày càng tốt hơn các đòi hỏi của thực tiễn cuộc sống, nhất là phục vụ cho công cuộc phát triển kinh tế văn hóa - xã hội; khoa học công nghệ; bảo vệ môi trường và tài nguyên; an ninh quốc phòng, trật tự an toàn xã hội; xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN. Kết quả hoạt động lập pháp của Quốc hội có bước tiến cả về số lượng và chất lượng. Cụ thể, về số lượng, cho đến nay các khóa Quốc hội thời kỳ đổi mới đã ban hành được hơn 200 luật, bộ luật. Trong số các dự án luật được thông qua, có nhiều luật rất mới lần đầu tiên được ban hành ở nước ta như trong lĩnh vực kinh tế có Luật thuế thu nhập cá nhân, Luật quản lý và sử dụng tài sản nhà nước, Luật quản lý nợ công; trong lĩnh vực tổ chức bộ máy nhà nước có Luật trách nhiệm bồi thường của nhà nước; trong lĩnh vực xã hội có Luật phòng chống bạo lực gia đình; trong lĩnh vực khoa học công nghệ có Luật năng lượng nguyên tử, Luật công nghệ cao, Luật đa dạng sinh học. về chất lượng, nội dung của các dự án luật được thông qua khá phong phú, điều chỉnh các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội từ việc tiếp tục xây dựng và hoàn thiện bộ máy nhà nước, theo định hướng xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân và vì dân; đến việc tiếp tục đổi mới và hoàn thiện cơ chế và công cụ quản lý nhà nước về các lĩnh vực kinh tế, văn hóa, giáo dục, khoa học công nghệ, an ninh quốc phòng và đối ngoại. Những đạo luật được ban hành là những vấn đề bức xúc của đời sống xã hội, phản ánh đòi hỏi của thực tiễn cuộc sống, phù hợp với thực tiễn của đất nước và tiếp thu có chọn lọc các giá trị tiến bộ của nhân loại. Vì thế, nhìn chung các luật đã ban hành đáp ứng kịp thời các đòi hỏi của cuộc sống, nhất là bổ sung, hoàn thiện kịp thời các luật đã ban hành nhưng không phù hợp với sự vận động và phát triển của thực tiễn hiện nay (trong số 55 dự án luật đã được Quốc hội khóa XII ban hành có gần một nửa là các dự án luật sửa đổi bổ sung các luật hiện hành), về kỹ thuật lập pháp, được Quốc hội đặc biệt quan tâm và đòi hỏi ngày càng gay gắt, nên tình trạng luật chỉ quy định nguyên tắc chung chung, không trực tiếp điều chỉnh các quan hệ xã hội mà phải thông qua văn bản dưới luật cụ thể hóa thi hành đã có phần giảm đi, hạn chế bước đầu tình trạng luật sau khi ban hành phải chờ đợi nghị định và thông tư mới đi vào cuộc sống. Có thể nói, những bước tiến về số lượng và chất lượng đó trong hoạt động lập pháp của Quốc hội là phù hợp với yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền, phát triển kinh tế thị trường nhiều thành phần và hội nhập quốc tế.

Nhìn vào số lượng các dự án luật đã được thông qua trong các nhiệm kỳ Quốc hội gần đây, có thể thấy rằng các dự án luật sửa đổi bổ sung chiếm một tỷ lệ lớn (gần một nửa). Điểm mới này cho thấy, một mặt hệ thống pháp luật nước ta với nỗ lực hoạt động lập pháp của các khóa Quốc hội trong thời kỳ đổi mới, nhất là Quốc hội khóa XI đã ban hành một khối lượng luật rất lớn; trên hầu hết các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội đã có các đạo luật cơ bản điều chỉnh. Tuy nhiên, mặt khác, cũng cho thấy, hệ thống pháp luật hiện hành còn có nhiều đạo luật chưa phù hợp với thực tiễn vận động phong phú, phức tạp của các quan hệ xã hội, đòi hỏi phải sửa đổi, bổ sung, mới có tác dụng điều chỉnh. Vì vậy, song song với việc ban hành các đạo luật mới, Quốc hội phải đảm đương nhiệm vụ bổ sung và hoàn thiện các đạo luật do Quốc hội các khóa trước đó ban hành để kịp thời đáp ứng đòi hỏi của thực tiễn. Có thể nói Quốc hội khóa XII (2007- 2011) - Quốc hội mở đầu một thời kỳ mới - thời kỳ xây dựng hệ thống pháp luật theo chiều sâu và chấm dứt thời kỳ xây dựng hệ thống pháp luật theo chiều rộng.

Biểu đồ: Số lượng văn bản luật, pháp lệnh được thông qua trong các nhiệm kỳ gần đây^{^[237]}

140 -1

120 ¹¹⁵

KhoáVIII Khóa IX Khóa X Khóa XI Khóa XII

□ Luật Pháp lệnh Tổng số

Kết quả trên không chỉ do sự cố gắng, nỗ lực và làm việc trách nhiệm của các cơ quan có liên quan đến hoạt động lập pháp mà còn là kết quả của quá trình đổi mới, hoàn thiện quy trình lập pháp của Quốc hội. Với việc ban hành Luật ban hành VBQPPL năm 2008 (thay thế cho Luật năm 1996), quy trình lập pháp của Quốc hội đã có những cải tiến rõ rệt. Cụ thể: Thứ nhất, Luật đã xác định rõ hơn vai trò, trách nhiệm của các chủ thể tham gia vào quy trình lập pháp của Quốc hội trong các giai đoạn trình sáng kiến pháp luật, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, cho ý kiến và thông qua dự án luật. Điều này đã giúp các chủ thể tham gia vào quy trình lập pháp có sự chủ động và tích cực trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình; sự phối hợp giữa các cơ quan, tổ chức hữu quan, đặc biệt là giữa cơ quan chủ trì thẩm tra và cơ quan, tổ chức trình dự án ngày càng chặt chẽ, hiệu quả; chất lượng các dự án luật qua mỗi công đoạn soạn thảo, thẩm tra, tiếp thu, chỉnh lý được nâng lên. Thứ hai, quy trình lập pháp của Quốc hội ngày càng thể hiện tính dân chủ và thu hút được sự quan tâm của đông đảo các tầng lớp nhân dân. Điều này thể hiện ở việc các dự thảo luật đều được đăng trên trang thông tin điện tử của cơ quan soạn thảo. Các dự thảo luật quan trọng, liên quan và ảnh hưởng đến quyền và lợi ích của toàn dân, toàn xã hội được Quốc hội, ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định công bố lấy ý kiến rộng rãi của nhân dân, các ngành, các cấp^{^[238]}. Các phiên họp toàn thể của Quốc hội thảo luận về các dự án luật quan trọng đã được tăng thời lượng truyền hình trực tiếp để kịp thời chuyển tải các ý kiến thảo luận của đại biểu Quốc hội tới người dân một cách kịp thời và đầy đủ hơn^{^[239]}. Bên cạnh đó, trong thời gian Quốc hội giữa hai kỳ họp Quốc hội, các dự thảo luật đều được gửi về địa phương để các Đoàn đại biểu Quốc hội thảo luận, cho ý kiến. Các ý kiến của các vị đại biểu Quốc hội, của nhân dân, các ngành, các cấp đều được tập hợp, tổng hợp và giải trình, tiếp thu đầy đủ trước Quốc hội. Thứ ba, thời gian xem xét, thông qua luật tại phiên họp toàn thể của Quốc hội ngày càng được giảm xuống, số liệu thống kê cho thấy, nếu chỉ tính thời gian xem xét và thông qua các dự án luật tại Hội trường trong một kỳ họp thì tại kỳ họp thứ 2, Quốc hội khóa XI, thời gian trung bình để Quốc hội xem xét, thông qua một dự án luật là 19.27 giờ; trong khi đó, đến kỳ họp thứ 10, Quốc hội khóa XI, thì thời gian được giảm xuống khá nhiều, chỉ còn 5.143 giờ (một số dự án đã có thời gian thảo luận tại kỳ họp trước đó) ^{^[240]}. Đây cũng là nguyên nhân dẫn tới việc mặc dù thời gian của mỗi kỳ họp Quốc hội không tăng lên so với trước đây nhưng số lượng các dự án luật được Quốc hội thông qua ngày càng tăng lên. Điều này đã cho thấy quy trình lập pháp hiện hành so với trước đây đã có sự đổi mới đáng kể nhằm tiết kiệm thời gian, công sức và tiền bạc của Quốc hội, các vị đại biểu Quốc hội nói riêng và qua đó mang lại nhiều lợi ích cho xã hội. Thêm vào đó, quy trình lập pháp được đổi mới một bước nhằm góp phần nâng cao chất lượng của các dự án luật được thông qua. Từ các khâu đưa sáng kiến lập pháp, lập chương trình xây dựng luật hàng năm và nhiệm kỳ đến soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, xem xét, thảo luận thông qua đều có thêm một số quy định mới nhằm nâng cao trách nhiệm của các chủ thể tham gia vào quá trình lập pháp. Điểm mới cơ bản nhất trong quy trình lập là vấn đề chính sách trong các dự án luật. Lần đầu tiên luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định từ khâu kiến nghị về luật, thẩm tra đề nghị về luật, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, xem xét, thông qua các dự án luật đều coi trọng vấn đề đánh giá sự tác động chính sách (RIA) trong các dự án luật. Tuy chưa được thực sự coi trọng một cách đồng đều trong thực tiễn do còn mới lạ, nhưng có thể nói rằng hiện nay Quốc hội đã bắt đầu đặt vấn đề về đánh giá sự tác động chính sách của các dự án luật và được xem là một nội dung cơ bản trong quy trình lập pháp. Thực tiễn chỉ ra rằng những dự án luật nào mà tất các khâu trong quy trình lập pháp từ việc đưa ra sáng kiến lập pháp, soạn thảo sự án luật đến việc thẩm định, thẩm tra, thảo luận, xem xét thông qua đều coi trọng việc phân tích, đánh giá chính sách, sự tác động của nó trong đời sống xã hội thì dự án luật đó có chất lượng, sau khi thông qua và có hiệu lực, luật phát huy tác dụng tốt.

Bên cạnh đó, hoạt động lập pháp của Quốc hội bước đầu gắn chặt với hoạt động giám sát. Ví dụ: gắn việc giám sát về an toàn thực phẩm (được tiến hành năm 2009) với quá trình Quốc hội xem xét, thảo luận và thông qua Luật an toàn thực phẩm năm 2010. Đây là một nét mới làm cho hoạt động lập pháp nâng cao được chất lượng phù hợp với đòi hỏi của cuộc sống.

Mặc dù vậy, hoạt động lập pháp của Quốc hội vẫn còn một số tồn tại, bất cập cơ bản sau đây:

Về chất lượng lập pháp, tuy có tiến bộ nhưng cũng còn một số luật chứa đựng những quy định chưa phản ảnh đầy đủ nhu cầu của cuộc sống, có quy định còn thể hiện ý chí chủ quan, tính dự báo không cao, tính khả thi còn thấp, nên sức sống của một số điều luật và đạo luật không dài. Đặc biệt trong lĩnh vực kinh tế, có một số luật có nhu cầu sửa đổi, bổ sung để kịp thời phúc đáp, đòi hỏi bức xúc của cuộc sống nhưng chưa đưa được vào chương trình lập pháp của Quốc hội, hoặc đưa vào rồi lại rút ra như Luật Đất đai (cho tới trước năm 2013), Luật đầu tư công (cho tới trước năm 2014), Bộ luật lao động (cho tới trước năm 2013), Luật bảo hiểm tiền gửi (cho tới trước năm 2011)... Một số luật mới ban hành có những quy định trái với luật hiện hành do chính sách đề ra thiếu nhất quán, nhưng chưa kịp thời sửa đổi, bổ sung làm cho hệ thống pháp luật thiếu thống nhất, khó khăn lúng túng trong thực hiện, tính khả thi thấp (chẳng hạn một số mâu thuẫn giữa Bộ luật dân sự năm 2005 và Luật Nhà ở năm 2009 v.v.). Việc ban hành văn bản hướng dẫn luật còn chậm làm cho luật chậm đi vào cuộc sống, gây khó khăn cho việc thực hiện luật, về hình thức thể hiện tuy có tiến bộ nhưng nhiều điều luật vẫn còn quy định dài dòng, thiếu rõ ràng, minh bạch và thiếu chế tài cụ thể.

Về thực hiện chương trình lập pháp cả nhiệm kỳ và hàng năm chưa đảm bảo kế hoạch đã đề ra. Việc đưa vào rút ra khỏi chương trình quá dễ dãi, không đảm bảo tính pháp chế. Tiến độ và thời hạn trình dự án luật không đảm bảo. Chẳng hạn, Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh khóa XII gồm 156 dự án, trong đó Chính phủ được giao trình 133 dự án (103 dự án thuộc Chương trình chính thức và 30 thuộc Chương trình chuẩn bị). Trong khóa XII, Quốc hội, UBTVQH đã thông qua 89 dự án (75 do Chính phủ trình, chiếm 84,26%). Tính khả thi của Chương trình toàn khóa được đánh giá là chưa cao, Chính phủ phải đề nghị điều chỉnh nhiều lần. Nếu tính tỷ lệ trước khi điều chỉnh thì chỉ có 75/133 dự án mà Chính phủ được giao được Quốc hội, UBTVQH thông qua, đạt 56,3%. Theo Nghị quyết số 20/2011/QH13 ngày 26/11/2011 của Quốc hội về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội nhiệm kỳ khóa XIII và Nghị quyết số 428/NQ-UBTVQH13 ngày 29/12/2011 của UBTVQH về việc triển khai Nghị quyết số 20 thì trong nhiệm kỳ khóa XII, Chính phủ được giao trình 117 dự án (82 thuộc Chương trình chính thức và 35 thuộc Chương trình chuẩn bị), về số lượng, 117 dự án được giao trong khóa XIII so với khóa XII là ít hơn 16 dự án (Khóa XII là 133 dự án nhưng nhiệm kỳ chỉ 4 năm). Tính trung bình, mỗi năm Chính phủ phải trình Quốc hội, UBTVQH 23 dự án. Thực tế số lượng dự án đã được Chính phủ trình và được thông qua trong khóa XII là 75 dự án sau khi đã nhiều lần điều chỉnh chương trình (như vậy trung bình số dự án được thông qua là 19/năm). Bên cạnh đó, hồ sơ tài liệu để trình một dự án luật không đầy đủ và có chất lượng như Luật ban hành VBQPPL đã quy định, nhất là báo cáo đánh giá tác động của dự án luật, báo cáo tổng kết tình hình thực hiện pháp luật về lĩnh vực mà dự án luật điều chỉnh còn đơn giản, sơ sài thậm chí có dự án luật không có. Thời hạn gửi tài liệu thường chậm so với luật định. Đây là tồn tại từ các khóa trước, nhưng đến nay vẫn chưa khắc phục được.

Dân chủ hóa trong hoạt động lập pháp có tiến bộ những vẫn còn hình thức. Chưa thu hút được đông đảo các chuyên gia, các nhà quản lý, các đối tượng trực tiếp chịu sự tác động của các quan hệ xã hội vào hoạt động soạn thảo, thẩm tra, thẩm định, thảo luận và xem xét thông qua các dự án luật. Các hội thảo và hội nghị góp ý kiến vào các dự án luật tổ chức còn hình thức, chưa thực chất.

Thực trạng trên được giải thích bởi những nguyên nhân cơ bản sau:

Trước hết, do các chủ thể có thẩm quyền trong hoạt động dự thảo luật không thực hiện nghiêm chỉnh các quy định của Luật ban hành VBQPPL năm 2008. Từ việc thành lập ban soạn thảo, đến thẩm định, cho ý kiến ở Chính phủ đều không tuân thủ một cách nghiêm chỉnh các quy định của luật. Trong khâu soạn thảo thì việc thành lập ban soạn thảo và thực hiện các nhiệm vụ theo luật định không nghiêm nên chất lượng soạn thảo không cao; các công việc phục vụ cho soạn thảo dự án luật như tổng kết tình hình thi hành pháp luật, đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành có liên quan đến dự án luật, pháp lệnh; tổ chức lấy ý kiến của các cơ quan về dự án luật... thực hiện còn hình thức, chưa phục vụ trực tiếp cho soạn thảo, thẩm định, và xem xét thảo luận tại các phiên họp của Chính phủ. Trong khâu thẩm định từ trách nhiệm của Bộ Tư pháp đến việc chỉnh lý hoàn thiện dự án luật, pháp lệnh trước khi trình Chính phủ cũng như việc thảo luận, xem xét, quyết định việc trình dự án luật, pháp lệnh của Chính phủ còn rất thiếu tập trung vào việc xây dựng đánh giá hệ thống chính sách, còn dựa dẫm, ỷ lại vào cơ quan chủ trì soạn thảo dự án luật. Hồ sơ và thời hạn gửi hồ sơ dự án luật không đầy đủ và đúng hạn.
Thẩm tra và phối hợp thẩm tra các dự án luật có vị trí quan trọng trong quy trình lập pháp. Chất lượng của các bản báo cáo thẩm tra góp phần nâng cao chất lượng của các dự án luật được thông qua. Tuy nhiên, các khóa Quốc hội trước đây, cũng như Quốc hội khóa XII hiện nay việc tổ chức thẩm tra các dự án luật còn đơn giản. Hình thức thẩm tra chỉ duy nhất được thực hiện tại phiên họp toàn thể Uỷ ban hay Hội đồng dân tộc là cơ quan chủ trì thẩm tra với sự tham gia của đại diện của các Uỷ ban và Hội đồng không được giao chủ trì thẩm tra. Tài liệu phục vụ cho thẩm tra thường không được nhận trước. Phiên họp thẩm tra thường mang tính chất góp ý thể hiến sự đồng tình hay không đồng tình đối với các quy định trong dự án luật mà chưa tập trung vào việc đánh giá, phản biện hệ thống chính sách thể hiện trong dự án luật. Nội dung thẩm tra chủ yếu tập trung vào các quy định trong dự án luật mà không chú ý nhiều đến trách nhiệm chấp hành các quy định của luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật như chất lượng của báo cáo đánh giá tác động của dự án luật, chất lượng của báo cáo tổng hợp việc thi hành pháp luật... Vai trò của các cơ quan phối hợp thẩm tra không được coi trọng đúng mức, do đó ý kiến của người đại diện cho các cơ quan này chỉ mang tính cá nhân mà chưa thể hiện đầy đủ ý kiến của tập thể cơ quan phối hợp thẩm tra (vì các cơ quan này không tổ chức họp lấy ý kiến của tập thể). Thành phần dự họp thường không đầy đủ, thời gian thẩm tra thường là một ngày đối với một dự án luật, nhiều khi lại kết thúc sớm vì không ai có ý kiến. Vì thế chất lượng báo cáo thẩm tra không cao, chưa thật sự trở thành tài liệu có luận cứ vững chắc để Quốc hội xem xét dự án luật tại các kỳ họp.
Quy trình lập pháp tuy đã dược một số lần sửa đổi bổ sung, nhưng nhìn chung vẫn chưa hoàn thiện. Quy trình lập pháp thông qua tại hai kỳ họp không làm rõ trách nhiệm của Chính phủ sau lần trình tại kỳ họp thứ nhất. Luật chưa quy định chế tài đối với các chủ thể có thẩm quyền trong quy trình lập pháp, nên trách nhiệm không cao, tính pháp chế trong hoạt động lập pháp không nghiêm, chương trình lập pháp không đảm bảo được kỷ cương kỷ luật, đưa vào, rút ra tùy tiện, dân chủ trong lập pháp còn hình thức. Quy trình lập pháp qua hai kỳ họp còn mang tính “thỏa hiệp” không rõ trách nhiệm hành pháp và lập pháp trong việc quy định nội dung của luật, đến khi luật được thông qua không phát huy tác dụng điều chỉnh, Chính phủ lại cho rằng đấy là chính sách do Quốc hội đưa ra, Chính phủ không trình như vậy.
Chính sách cơ bản và đánh giá tác động của các chính sách cơ bản đó trong các dự án luật là một nội dung mới của quy trình lập pháp hiện hành. Đây là quy định mới dựa trên kinh nghiệm lập pháp của nhiều nước trên thế giới, nhưng cho tới nay từ khâu lập chương trình, đến khâu soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, xem xét thông qua vẫn chưa được coi trọng, chưa trở thành một công việc quan trọng trong hoạt động lập pháp.

Việc nghiên cứu về vai trò của Quốc hội trong công tác xây dựng pháp luật không thể không đề cập tới vấn đề ủy quyền lập pháp, về lí thuyết, ủy quyền lập pháp xuất phát từ một số lý do sau: (1) Thứ nhất, giảm áp lực cho cơ quan lập pháp; (2) Thứ hai, tránh cho cơ quan lập pháp không phải xem xét các vấn đề quá chi tiết hoặc quá kỹ thuật; (3) Thứ ba, tăng tính linh hoạt cho văn bản quy phạm pháp luật ban hành, để văn bản quy phạm pháp luật là một cơ thể sống chứ không phải một văn bản chết.^{^[241]} Lập pháp ủy quyền không có nghĩa là Quốc hội chia sẻ quyền lập pháp của mình cho các cơ quan khác. Bản chất của lập pháp ủy quyền là đảm bảo tính ổn định tương đối của các văn bản luật trong khi vẫn điều chỉnh được những quan hệ xã hội vô cùng đa dạng của đời sống xã hội. Quốc hội chỉ giao cho các cơ quan nhà nước khác ban hành các quy định điều chỉnh những quan hệ xã hội thường xuyên thay đổi, bởi lẽ nếu đưa những quan hệ này vào luật thì sẽ dẫn đến hệ quả là luật của Quốc hội cũng thường xuyên phải thay đổi theo. Điều đó làm cho tuổi thọ của các đạo luật không cao. Tuy nhiên, ở một khía cạnh khác, nếu lạm dụng lập pháp ủy quyền thì vai trò, vị thế của Quốc hội có thể bị ảnh hưởng. Nếu thực tế nảy sinh nhu cầu nhưng nhu cầu ấy không được giải quyết bằng luật do Quốc hội ban hành mà lại ủy quyền cho Chính phủ giải quyết thì cũng đồng nghĩa với việc Quốc hội né tránh những vấn đề quan trọng của xã hội và như thế Quốc hội không thực hiện tròn trách nhiệm của cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của toàn dân. Hơn nữa, việc áp dụng lập pháp ủy quyền quá mức cũng có thể khiến Chính phủ chậm trễ ban hành văn bản pháp luật vì hai lý do: một là có thể Chính phủ bị quá tải công việc và hai là Chính phủ không vội vàng ban hành quy phạm pháp luật để tự ràng buộc mình vào các quy định đó. Thực tế quản lý bằng công văn, chỉ thị miệng vẫn dễ dàng hơn nhiều việc tuân theo một khuôn khổ gò bó của pháp luật. Điều đó cho thấy, tuy lập pháp ủy quyền là điều không thể tránh khỏi trong hoạt động của bất kỳ nhà nước nào trên thế giới nhưng để lập pháp ủy quyền không làm ảnh hưởng tới vai trò, vị thế của cơ quan lập pháp, lập pháp ủy quyền cần phải có giới hạn hợp lý. Việc xác định giới hạn ủy quyền là một trong những yêu cầu quan trọng để nâng cao chất lượng lập pháp của mỗi quốc gia. Giới hạn ủy quyền đó phải được quy định rõ trong Luật và phải tuân thủ các nguyên tắc nhất định. Có thể nêu ra một số nguyên tắc như: (1) Các cơ quan được ủy quyền chỉ được ban hành quy định chi tiết trong khuôn khổ đã được ủy quyền trong đạo luật; (2) Văn bản lập pháp ủy quyền không được xâm phạm các quyền cá nhân và tự do của công dân; (3) Văn bản lập pháp ủy quyền không được làm cho các quyền và quyền tự do công dân phụ thuộc vào các quyết định hành chính, mà các quyết định đó lại không nằm trong phạm vi giám sát về mặt nội dung của tòa án; (4) Văn bản lập pháp ủy quyền không được đề cập đến những vấn đề chỉ có nghị viện mới có thẩm quyền ban hành.^{^[242]}

Trong lịch sử lập hiến Việt Nam trong một thời gian dài trước Hiến pháp nám 2013 các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp không được phân định một cách rõ ràng như các nước phát triển. Bởi một lẽ rằng ở Việt Nam cho đến hiện nay nguyên tắc phân quyền vẫn chưa được áp dụng một cách đầy đủ. Mặc dù vậy, trong các quy định của mình các Hiến pháp vẫn phải phân định cho các cơ quan khác nhau đảm nhiệm các hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp như Quốc hội là cơ quan có quyền lập pháp không hoạt động một cách thường xuyên, một phần hoạt động này do UBTVQH đảm nhiệm. Hiến pháp năm 2013 đã phân định rõ hơn các quyền hành pháp do Chính phủ đảm nhiệm, và quyền tư pháp do Tòa án đảm nhiệm. Mặc dù vậy, cả 5 bản Hiến pháp, từ Hiến pháp 1946 cho đến Hiến pháp năm 2013 đều không phân định rõ giữa quyền lập pháp và ủy quyền lập pháp. Có chăng theo quy định của hai bản Hiến pháp sau cùng năm 1992 và 2013 thì có sự phân biệt giữa quyền lập pháp của Quốc hội và quyền ban hành pháp lệnh của UBTVQH. Tại khoản 2 Điều 74 của Hiến pháp năm 2013 quy định UBTVQH có nhiệm vụ, quyền hạn ”ra pháp lệnh về những vấn đề được Quốc hội giao”. Như vậy có thể hiểu đã có sự ủy quyền của Quốc hội trong việc giao cho UBTVQH thực hiện một phần thẩm quyền lập pháp của mình, đó là ban hành pháp lệnh về vấn đề Quốc hội giao. Tuy nhiên, ngoài quy định này ra, trong Hiến pháp không có thêm bất kỳ một quy định cụ thể nào định rõ vấn đề này, ngoài việc trao thẩm quyền cho một số chủ thể như Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ được ban hành văn bản pháp luật để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Thay vì quy định ủy quyền lập pháp trong Hiến pháp, vấn đề này lại được quy định cụ thể hơn trong Luật Ban hành VBQPPL năm 2008. Cụ thể: Khoản 1, Điều 12 Luật này quy định: ’’Pháp lệnh của UBTVQH quy định những vấn đề được Quốc hội giao, sau một thời gian thực hiện trình Quốc hội xem xét, quyết định ban hành luật”. Trong những năm 80 và 90 của thế kỷ 20 và những năm đầu của Thế kỷ 21, số pháp lệnh mà Quốc hội giao cho (Hội đồng Nhà nước) UBTVQH ban hành tương đối lớn, như trong nhiệm kỳ Quốc hội khoá VIII, Hội đồng Nhà nước đã ban hành 42 pháp lệnh, trong nhiệm kỳ Quốc hội khoá IX, X, và XI, UBTVQH đã ban hành số pháp lệnh lần lượt là 43, 43 và 35. Từ năm 2007 đến nay số lượng pháp lệnh được UBTVQH ban hành đã giảm đáng kể (trong nhiệm kỳ Quốc hội khoá XII, UBTVQH chỉ ban hành 14 pháp lệnh, từ đầu nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII đến nay tháng 2/2013, UBTVQH mới ban hành 5 pháp lệnh). Điều đáng lưu ý là trong số những vấn đề mà Quốc hội giao cho UBTVQH ban hành pháp lệnh thì có vấn đề quan trọng có liên quan đến thuế, tôn giáo, đất đai, xử phạt vi phạm hành chính^{^[243]}... Tuy nhiên đến nay hầu hết các vấn đề này đã được Quốc hội quy định dưới hình thức luật. Mặt khác, theo quy định Hiến pháp, các pháp lệnh do UBTVQH ban hành không phải trình Quốc hội xem xét phê chuẩn. Khoản 1 và Khoản 4 Điều 14 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 quy định cụ thể hai trường hợp có thể được xem là ủy quyền lập pháp cho cơ quan hành pháp: Một là: Chính phủ được ban hành Nghị định về những vấn đề cần thiết nhưng chưa có Luật để đáp ứng kịp thời yêu cầu quản lý nhà nước (nhưng phải xin phép)^{^[244]}; Hai là: Chính phủ được ban hành văn bản quy định chi tiết nếu tại văn bản gốc (văn bản ủy quyền), Quốc hội đã giao cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định chi tiết. Theo quy định tại khoản 4 Điều 14 trên thì Quốc hội đã ủy quyền cho Chính phủ ban hành các nghị định để quy định những vấn đề cần thiết mà thuộc thẩm quyền của Quốc hội ban hành hoặc những vấn đề mà Quốc hội đã giao cho UBTVQH ban hành, nhưng các vấn đề này chưa có đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh. Thực hiện quy định này của Luật, trong những năm qua Chính phủ đã ban hành một số nghị định thuộc các trường họp này. Trước khi ban hành các nghị định này, Chính phủ đã trình xin ý kiến UBTVQH và trình tự, thủ tục soạn thảo, xem xét thông qua các nghị định đã được thực hiện theo quy định của pháp luật.

Một loại ủy quyền nữa mà diễn ra rất phổ biến trong quá trình xây dựng pháp luật, đó là trong rất nhiều VBQPPL, cơ quan có thẩm quyền đã giao cho cơ quan cấp dưới ban hành văn bản để quy định về một vấn để nào đó hoặc quy định chi tiết các vấn đề của văn bản do chính mình ban hành. Theo như quy định này, trong đa số các trường hợp, các đạo luật đều có quy định về việc Quốc hội trao quyền cho các cơ quan nhà nước khác, đặc biệt là Chính phủ ban hành Nghị định để chi tiết hóa nội dung các đạo luật đó (như quy định tại khoản 1 Điều 14 Luật 2008). Việc ủy quyền này được đặt ra trong điều kiện các cơ quan có thẩm quyền cấp trên chưa có đủ điều kiện để quy định cụ thể, chi tiết những vấn đề thuộc thẩm quyền ban hành của mình. Các văn bản pháp luật của cơ quan có thẩm quyền cấp trên, nhất là luật, pháp lệnh còn nhiều quy định mang tính nguyên tắc, quy định chung chung nếu thực hiện được thì cần phải quy định chi tiết, nên đã giao cho cơ quan có thẩm quyền cấp dưới quy định chi tiết. Có không ít trường hợp cơ quan cấp trên không chỉ ủy quyền cho (giao cho) cơ quan cấp dưới trực tiếp mà còn ủy quyền cho (giao cho) cơ quan cấp thấp hơn nữa quy định chi tiết các quy phạm pháp luật. Thực hiện các quy định này, trong những năm qua các cơ quan được giao nhiệm vụ quy định chi tiết các VBQPPL đã cố gắng ban hành kịp thời các văn bản quy định chi tiết. Quy trình, thủ tục ban hành văn bản cơ bản được tuân theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, số lượng các quy phạm, văn bản được ủy quyền cho cơ quan cấp dưới quy định chi tiết ngày càng nhiều, trong khi đó có không ít văn bản quy định chi tiết chưa được ban hành kịp thời, thường chậm hơn so với thời gian có hiệu lực của văn bản cơ quan cấp trên hoặc có trường hợp văn bản quy định chi tiết chưa phù hợp, chưa thống nhất với quy định của văn bản cơ quan cấp trên.

Có thể cho rằng, việc ban hành pháp lệnh của UBTVQH được xem là trường hợp ủy quyền lập pháp đặc biệt ở Việt Nam. Thực ra pháp lệnh là luật trong khi chưa có luật, như một thử nghiệm của của một văn bản chưa có điều kiện thành luật.^{^[245]} Một thí nghiệm của luật, sau một thời gian thi hành Quốc hội phải có trách nhiệm nâng thành luật. Nhưng cũng như luật, pháp lệnh được thông qua trong chương trình lập pháp và pháp lệnh của Quốc hội. Khoản 3 Điều 22 Luật ban hành VBQPPL năm 2008 quy định: “Quốc hội quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ Quốc hội tại kỳ họp thứ hai Quốc hội mỗi khóa, quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm tại kỳ họp thứ nhất của năm trước. Chính vì lẽ đó hiện nay nhiều quan điểm cho rằng pháp lệnh của UBTVQH, không phải là lập pháp ủy quyền. Ở các nước phát triển thì lập pháp ủy quyền chỉ được quy định cho hành pháp. Giữa Quốc hội - lập pháp và Chính phủ - hành pháp không có UBTVQH như ở Việt Nam. Hiến pháp CHLB Đức tại Điều 80 có quy định về việc Quốc hội ủy quyền cho Chính phủ Liên bang, các Bộ trưởng Liên bang, Chính phủ các bang ban hành quy phạm pháp luật dưới hình thức sắc lệnh. Việc một phần nhiệm vụ lập pháp được trao cho cơ quan hành pháp thông qua việc ủy quyền lập pháp có nguyên do là muốn giảm nhẹ gánh nặng của Quốc hội thông qua việc cắt giảm những nhiệm vụ ít quan trọng. Do cách quy định của Hiến pháp không rõ ràng nên cách hiểu khái niệm cùng nội hàm của lập pháp ủy quyền chưa được thống nhất. Một số người cho rằng chỉ có Chính phủ - cơ quan hành pháp khi được Quốc hội ủy quyền lập pháp mới có quyền làm lập pháp ủy quyền. Cách hiểu này gần tương tự như cách hiểu của nhiều nhà luật học phương Tây. Quan niệm của phương Tây về ủy quyền lập pháp là việc Quốc hội - lập pháp chỉ ủy quyền cho cơ quan ban hành văn bản pháp luật tức là ủy quyền cho Thủ tướng Chính phủ trong chính thể đại nghị, cho Tổng thống trong chính thể tổng thống, ban hành các quy định pháp luật tiếp theo của một văn bản lập pháp - luật.^{^[246]} Nhiều người thì lại cho rằng tất cả các VBQPPL do UBTVQH ban hành dưới dạng pháp lệnh cũng đều là lập pháp ủy quyền. Bởi lẽ rằng tất cả các văn bản pháp lệnh do Quốc hội ban hành đều nằm trong chương trình lập pháp hàng năm, nhiệm kỳ của Quốc hội lập pháp.^{^[247]} Một số khác thì lại cho rằng lập pháp ủy quyền còn có thể mở rộng ra cho các chủ thể Chính phủ và các cơ quan dưới Chính phủ.^{^[248]} Chúng tôi cũng cho rằng, có thể xem việc Quốc hội uỷ quyền cho UBTVQH ban hành pháp lệnh là một dạng ủy quyền lập pháp. Thẩm quyền của UBTVQH trong lĩnh vực ban hành VBQPPL cũng xuất phát từ vị trí đặc biệt của cơ quan này trong hệ thống thiết chế nhà nước, thể hiện tính đặc biệt của hệ thống chính trị. Tuy còn nhiều ý kiến bàn cãi về vai trò, vị trí, tính chất của cơ quan này nhưng khó có thể phủ nhận được vai trò của nó trong giai đoạn phát triển quá độ, đặc biệt là trong bối cảnh Quốc hội hiện nay họp mỗi năm chỉ có hai kỳ. Nhưng cũng cần lưu ý là việc uỷ quyền lập pháp phải trong khuôn khổ của Hiến pháp. Vì vậy, đối với những vấn đề quan trọng được Hiến pháp năm 2013 quy định phải do luật định thì Quốc hội phải tự mình ban hành quy phạm pháp luật dưới hình thức một đạo luật mà không được phép uỷ quyền cho UBTVQH hoặc các chủ thể khác ban hành quy phạm pháp luật. Thực tiễn thực hiện ủy quyền lập pháp hiện nay ở nước ta cho thấy một trong những tồn tại, bất cập cơ bản là việc ủy quyền lập pháp quá rộng cho nhiều chủ thể, ảnh hưởng đến việc bảo đảm tính thống nhất, thứ bậc của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật: ủy quyền lập pháp của Quốc hội cho nhiều chủ thể với nhiều cấp độ và những yêu cầu khác nhau, ủy quyền tương đối rộng, gần như không có giới hạn cho UBTVQH ban hành pháp lệnh; ủy quyền cho Chính phủ, cho Thủ tướng Chính phủ; ủy quyền cho Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; ủy quyền cho chính quyền địa phương trong khi không xác định rõ được các nguyên tắc, phạm vi ủy quyền. Việc ủy quyền cho Chính phủ cũng phải được xác định rõ mức độ ủy quyền nếu không sẽ dẫn đến nguy cơ không kiểm soát được quyền hạn của Chính phủ trong việc quy định chi tiết, cụ thể hóa các nội dung của luật. Việc Chính phủ quy định vượt quá nội dung của luật gốc là điều có thể xảy ra. Mặc khác, sự không rõ ràng trong ủy quyền lập pháp cũng khó tránh tình trạng Chính phủ né tránh những nội dung của Luật mà Chính phủ thấy khó thực hiện hoặc chưa thấy cần thiết phải thực hiện nay. Ủy quyền lập pháp như quy định hiện hành của Luật ban hành VBQPPL năm 2008 hầu như không có giới hạn về phạm vi vấn đề và quá rộng đối tượng chủ thể được uỷ quyền. Điều này là chưa tuân thủ nguyên tắc hiến định, Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp, dẫn đến làm xóa nhoà ranh giới phân công quyền lực giữa cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp. Việc uỷ quyền lập pháp cho Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, nhất là cho chính quyền địa phương một cách không rõ nguyên tắc có thể tác động tiêu cực, xóa nhòa trật tự thứ bậc trong tổ chức và hoạt động của hệ thống hành chính nhà nước.

Ngoài ra, việc ủy quyền còn tùy tiện, không rõ phạm vi, nội dung và mức độ ủy quyền dẫn đến tình trạng ủy quyền “ hoàn toàn ”, ủy quyền vô điều kiện, ủy quyền tiếp. Ví dụ, Điều 11 Luật Ngân sách Nhà nước (công bố ngày 30/3/1996, sửa đổi bổ sung ngày 20/5/1998) quy định: "Kinh phí hoạt động của các tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp được thực hiện theo nguyên tắc tự bảo đảm, ngân sách nhà nước tài trợ trong một số trường hợp cụ thể theo quy định của Chính phủ". Ở đây Luật không đưa ra một nguyên tắc nào, và dĩ nhiên Chính phủ có toàn quyền quyết định các điều kiện để một tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp được ngân sách nhà nước tài trợ. Hay nói cách khác, Chính phủ có thể "toàn quyền" ban hành văn bản quy định về việc tài trợ ngân sách nhà nước cho một số tổ chức mà không bị ràng buộc bởi điều kiện nào. Như vậy, vô hình chung Chính phủ là người làm luật chứ không phải chỉ là người quy định chi tiết thi hành luật theo quy định của Luật Ban hành VBQPPL (Khoản 2.a. Điều 56). Thông qua việc làm luật nêu trên, Chính phủ trở thành người quyết định việc "phân bổ" ngân sách nhà nước. Điều này mâu thuẫn với quy định tại Khoản 4 Điều 83 Hiến pháp năm 1992 và đoạn cuối Điều 3 Luật Ngân sách nhà nước, Khoản 3 Điều 19 Luật Tổ chức Chính phủ^{^[249]}. Mâu thuẫn này có thể tránh được, nếu như ngay trong Điều 11 Luật Ngân sách nhà nước đưa ra một số tiêu chí có tính nguyên tắc làm cơ sở cho văn bản của Chính phủ quy định chi tiết cho các trường hợp tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp được hưởng tài trợ từ ngân sách nhà nước. Và chỉ như vậy Quốc hội mới đảm trách vai trò lập pháp của mình theo đúng nghĩa của nó, đồng thời tuân thủ được sự phân công, phân nhiệm giữa quyền lập pháp và quyền hành pháp.

3. Công tác xây dựng pháp luật của Chính phủ

3.1. Công tác xây dựng luật của Chính phủ

Ở Việt Nam, việc thực thi quyền lực Nhà nước được thực hiện theo nguyên tắc thống nhất, không phân chia quyền lực nhưng có phân công, phân nhiệm giữa các cơ quan Nhà nước để thực hiện các chức năng lập pháp, hành pháp và tư pháp. Quốc hội, với tư cách là cơ quan đại diện, cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân được phân công thực hiện quyền lập pháp; Chính phủ được phân công thực hiện quyền hành pháp; còn Tòa án được phân công thực hiện quyền tư pháp. Chính phủ với tư cách là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, được phân công thực hiện quyền hành pháp. Để thực hiện được vai trò, chức năng nói trên, một trong những những nhiệm vụ quan trọng của Chính phủ là hoạt động xây dựng pháp luật.

Hoạt động lập pháp là hoạt động của cơ quan đại diện. Từ bản Hiến pháp đầu tiên của chính thể dân chủ cộng hoà năm 1946 đến các bản hiến pháp 1959, 1980 và 1992 đều khẳng định một nguyên tắc hiến định là: trên đất nước Việt Nam tất cả quyền lực thuộc về nhân dân. Nhân dân sử dụng quyền lực Nhà nước thông qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân - là những cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân. Cũng theo Hiến pháp, Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, chỉ có Quốc hội mới có quyền lập hiến và lập pháp.

Như vậy, nếu xét trên khía cạnh quyền lực Nhà nước cả trên phương diện lý luận cũng như cơ sở pháp lý thì chỉ có Quốc hội mới có quyền lập hiến và lập pháp, tức là quyền làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp, làm luật và sửa đổi luật. Tuy nhiên, nếu xét trên khía cạnh thực tiễn hoạt động lập pháp ở Việt Nam hiện nay thì Quốc hội không phải là cơ quan duy nhất tiến hành hoạt động lập pháp mà còn có nhiều cơ quan khác cũng tham gia vào hoạt động này. Chẳng hạn như UBTVQH cũng được ban hành các pháp lệnh về các vấn đề được Quốc hội giao, Chính phủ cũng có quyền ban hành các Nghị định mà chưa có luật của Quốc hội hay pháp lệnh của UBTVQH điều chỉnh. Hiện tượng này được các nhà nghiên cứu về tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước gọi là "lập pháp uỷ quyền". Ngoài ra, Chính phủ và một số cơ quan Nhà nước khác như Toà án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, một số tổ chức chính trị - xã hội còn trực tiếp tham gia vào hoạt động soạn thảo các dự án luật để trình Quốc hội khi được Quốc hội giao. Các hoạt động của các cơ quan này cũng chính là tham gia vào hoạt động lập pháp theo nghĩa rộng. Tuy nhiên, cũng đừng nên lầm tưởng rằng, các cơ quan này cũng có quyền lập pháp mà chúng chỉ có thể tham gia vào quá trình lập pháp, vào hoạt động lập pháp, còn quyền thông qua luật (làm luật) vẫn là duy nhất và chỉ thuộc Quốc hội.

Rõ ràng là ở đây, chúng ta cần phải nhận thức và phân biệt rõ về bản chất của vấn đề tổ chức quyền lực và thực thi quyền lực ở Việt Nam. Nguyên tắc tổ chức quyền lực là thống nhất, không phân chia nhưng các cơ quan Nhà nước thì được phân công thực hiện các chức năng và nhiệm vụ nhất định nhằm thực thi quyền lực Nhà nước.

Từ những phân tích trên cho thấy, cần phân biệt rõ hai khái niệm quyền lập pháp và hoạt động lập pháp. Quyền lập pháp là duy nhất và chỉ thuộc Quốc hội, nhưng khái niệm hoạt động lập pháp cần phải được hiểu theo cả nghĩa rộng lẫn nghĩa hẹp. Theo nghĩa hẹp, hoạt động lập pháp là hoạt động của Quốc hội gắn với quyền lập pháp duy nhất của Quốc hội, nhưng nếu hiểu rộng hơn thì tham gia hoạt động lập pháp còn có các cơ quan Nhà nước khác theo cơ chế lập pháp uỷ quyền hoặc được Quốc hội giao (chúng tôi nói là các cơ quan khác cũng tham gia vào hoạt động lập pháp chỉ dưới khía cạnh là tham gia soạn thảo, đệ trình mà không phải và hoàn toàn không phải là tham gia quyết định về luật và Quốc hội cũng không chia sẻ quyền này).

Trong các cơ quan, thiết chế tham gia vào quy trình lập pháp hay hoạt động lập pháp có Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC, các tổ chức chính trị - xã hội... thì Chính phủ là cơ quan có vị trí, vai trò đặc biệt quan trọng. Chính phủ là cơ quan có quyền đưa ra sáng kiến lập pháp và trên thực tế Chính phủ là người soạn thảo và đệ trình tới 80 - 90% (tùy từng giai đoạn) các dự án luật, pháp lệnh ra Quốc hội, UBTVQH.

Như vậy, theo mô hình tổ chức thực thi quyền lực nhà nước ở Việt Nam thì Chính phủ không phải là một nhánh quyền lực độc lập với các nhánh quyền lực khác: lập pháp, tư pháp. Mặc dù vậy, vẫn có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan được phân công thực hiện các quyền này trong tổ chức thực thi quyền lực nhà nước. Tuy nhiên, Chính phủ - cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, được phân công thực hiện quyền hành pháp, Quốc hội được phân công thực thi quyền lập pháp nhưng Chính phủ vẫn là cơ quan chủ yếu đưa ra sáng kiến lập pháp và có vai trò quan trọng trong tham gia vào hoạt động lập pháp, là cơ quan chủ yếu soạn thảo và đệ trình luật ra Quốc hội.

Trong thời gian qua, Chính phủ đã rất nỗ lực trong việc xây dựng các dự thảo trình Quốc hội để ban hành Luật điều chỉnh hầu hết các lĩnh vực của đời sống kinh tế-xã hội. Trong thực tế, trên 90% số dự án Luật trình trước Quốc hội là các dự án luật do Chính phủ trình. Các cơ quan của Chính phủ và Chính phủ đã có nhiều cố gắng trong việc thực hiện các quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 nhằm nâng cao chất lượng xây dựng và ban hành các đạo luật. Vai trò khởi xướng và hoạch định chính sách của các Bộ và của Chính phủ ngày càng được thể hiện rõ. Việc tổng kết thi hành pháp luật, nghiên cứu, đánh giá, khảo sát thực tiễn và nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế đã được các cơ quan chủ trì soạn thảo luật coi trọng hơn. Công tác tham vấn ý kiến đối tượng chịu sự tác động cũng được thực hiện với nhiều hình thức đa dạng. Việc đánh giá tác động kinh tế-xã hội của dự án luật cũng đã được thực hiện. Mặc dù vậy, thực tiễn cho thấy, công tác xây dựng các dự án luật của Chính phủ cũng còn không ít tồn tại, bất cập. Một nghiên cứu do các thành viên của Ban chủ nhiệm này phối hợp với Dự án phát triển lập pháp quốc gia (NLD) do Canada tài trợ tiến hành nghiên cứu thực tiễn công tác phân tích chính sách trong quá trình xây dựng các dự án luật ở Việt Nam (dựa trên thực tiễn xây dựng 4 đạo luật cụ thể là Luật an toàn thực phẩm năm 2010, Luật Bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng, Luật thuế bảo vệ môi trường năm 2010 và Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012) đã đưa tới nhiều phát hiện về những tồn tại, bất cập trong công tác chuẩn bị các dự án luật trước khi trình Quốc hội. Cụ thể:

Thứ nhất, việc xác định các chính sách cơ bản (nêu rõ được vấn đề cần giải quyết, định hướng giải quyết vấn đề) ít được các cơ quan đề nghị xây dựng luật coi trọng tại thời điểm gửi đề xuất xây dựng luật để xây dựng dự thảo chương trình xây dựng luật, pháp lệnh do Chính phủ trình Quốc hội. Nghiên cứu, tìm hiểu quá trình xây dựng bốn dự án Luật nói trên đã cho thấy trong hoạt động xây dựng Luật, câu chuyện các nhà làm Luật “vừa thiết kế vừa thi công” là câu chuyện hoàn toàn có thật. Mặc dù theo yêu cầu tại Điều 23 của Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 thì trong nội dung của Bản thuyết minh đề nghị xây dựng Luật phải nêu rõ sự cần thiết ban hành văn bản; đối tượng phạm vi điều chỉnh của văn bản; những quan điểm, chính sách cơ bản, nội dung chính của văn bản; Báo cáo đánh giá tác động sơ bộ..., tuy nhiên, yêu cầu này trong nhiều đề xuất xây dựng luật đã không được đáp ứng đầy đủ. Có vẻ như các cơ quan đề nghị xây dựng Luật còn khá lúng túng trong việc định hình bước đầu các vấn đề bất cập và việc đưa ra các lựa chọn tối ưu để giải quyết vấn đề. Mặc dù khi trao đổi với các chuyên gia trong Ban Soạn thảo và Tổ biên tập của một số dự án Luật, chúng tôi được một số chuyên gia cho biết rằng: có Bản đề xuất được xây dựng theo quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2002 vì thời điểm xây dựng đề xuất, Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 chưa có hiệu lực thi hành (tức chỉ có yêu cầu về việc nêu rõ sự cần thiết ban hành văn bản; đối tượng phạm vi điều chỉnh của văn bản; những quan điểm, nội dung chính của văn bản; Dự báo tác động kinh tế - xã hội...), nhưng theo đánh giá của chúng tôi, bản thân “các quan điểm, nội dung chính của văn bản” cũng phải thể hiện được các giải pháp chính mà nhà làm luật hướng tới nhằm giải quyết các vấn đề bất cập đặt ra, đồng thời phải dự báo được các tác động kinh tế - xã hội của chính những giải pháp đấy khi Luật được ban hành. Rõ ràng, các Bản đề xuất thuyết minh xây dựng Luật đã không thể hiện được điều này và, đương nhiên, việc thiếu các thông tin dữ liệu cần thiết sẽ gây khó khăn lớn cho người có thẩm quyền quyết định việc lựa chọn dự Luật để đưa vào chương trình. Cũng chính vì không dự liệu rõ nét về các chính sách cơ bản ngay từ giai đoạn đề xuất xây dựng luật nên khi dự luật chính thức được cho phép tiến hành soạn thảo với việc thành lập Ban soạn thảo, Tổ biên tập cuộc tranh luận về chính sách cụ thể trong mỗi dự án luật giữa cơ quan chủ trì soạn thảo, các cơ quan, đối tượng có liên quan mới thật sự bắt đầu. Nhiều chuyên gia tham gia xây dựng Luật cho biết ngay cả khi việc đề xuất xây dựng dự án luật tuân thủ đúng các quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 thì cũng khó bảo đảm được yêu cầu là đề xuất xây dựng Luật có thể nêu rõ được các chính sách dự kiến được quy định trong dự án Luật. Các lý do được đưa ra là: Một là, chưa có cách hiểu đúng và thống nhất về nội hàm khái niệm “chính sách’, chính sách được nêu ở đây dừng lại ở cấp độ nào, mức độ chi tiết đến đâu. Ngay bản thân nhiều thành viên Ban soạn thảo, Tổ biên tập khi được nhóm nghiên cứu phỏng vấn cũng thể hiện thái độ băn khoăn, thậm chí mơ hồ khi phải trả lời “chính sách là gì”, “chính sách là quan điểm, là yêu cầu hay là giải pháp”, “các định hướng có tính chất chung chung có được xem là chính sách không?”... Luật ban hành VBQPPL tuy có sử dụng thuật ngữ “chính sách” nhưng đã thiếu giải thích chi tiết thế nào là một chính sách và mỗi chính sách cần có những thành tố cơ bản nào. Bản thân các chuyên gia trong Ban soạn thảo, Tổ biên tập cũng có quan niệm rất khác nhau về “chính sách” (nhất là trong điều kiện các thành viên Ban soạn thảo, Tổ biên tập có kinh nghiệm lập pháp không giống nhau). Khi đã quan niệm chưa đúng, chưa thấu đáo về chính sách thì hiển nhiên việc xây dựng “chính sách” và quy phạm hóa chính sách cũng dễ không đạt được sự đồng thuận. Hệ quả của việc này có thể là đạo luật vẫn được thông qua nhưng việc thực thi lại đòi hỏi rất nhiều nỗ lực giải thích về mặt chính sách của nhiều cơ quan có liên quan, cho dù bản thân ngay từ đề nghị xây dựng Luật ban đầu, đã đòi hỏi sự định hình của “các chính sách cơ bản”. Hai là, cơ quan đề xuất khó có thể định hình rõ các chính sách cơ bản của Luật khi mà các hoạt động tổng kết thực tiễn, hoạt động đánh giá tác động chi tiết, nghiên cứu kinh nghiệm nước ngoài... để làm cơ sở lý luận và thực tiễn cho việc ra đời chính sách lại chỉ được thực hiện khi đã có Ban soạn thảo, nghĩa là khi tên Dự luật đã được ghi rõ trong Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh. Với thời gian hạn hẹp, hiện nay việc thảo luận, thông qua Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh chủ yếu mới chỉ dừng lại ở danh mục các Dự luật, tính cần thiết phải ban hành Luật mà chưa thể đi vào thảo luận được nội dung các chính sách (nếu có chính sách) trong từng dự Luật. Trong thực tế, nếu có thảo luận chính sách thì người có thẩm quyền cũng sẽ rất khó khăn khi không nhận được các thông tin tham khảo cần thiết từ các hoạt động nghiên cứu, tổng kết, đánh giá tác động. Cơ sở tham khảo duy nhất là báo cáo đánh giá tác động sơ bộ (được quy định phải có trong Hồ sơ) thường được thể hiện khá sơ sài, thiếu các bằng chứng định tính hoặc định lượng khách quan làm cơ sở cho các lập luận trong báo cáo. Đối với người tham gia soạn thảo luật, việc xác định các vấn đề bất cập cần giải quyết, đề xuất các chính sách cụ thể để giải quyết vấn đề có thể được thực hiện dựa vào kinh nghiệm quản lý. Tuy nhiên, để thực hiện việc này một cách bài bản, có quy trình, có các lập luận thuyết phục, có góp ý, có phản biện... thì phải có “người làm” và “kinh phí để làm”. “Người làm” chính là cơ quan chủ trì soạn thảo và Ban Soạn thảo (vì luật giao việc đó cho họ, nhưng Luật cũng quy định nhiệm vụ đó chỉ thực hiện sau khi Dự Luật được đưa vào chương trình, có sự thành lập Ban Soạn thảo và có sự phân công rõ ràng về cơ quan chủ trì soạn thảo); “kinh phí để làm” cũng chỉ được cấp khi Dự Luật được đưa vào Chương trình (mặc dù cũng rất khiêm tốn). Vì vậy, việc thiếu các nguồn lực bảo đảm cũng chính là lý do để ngay từ giai đoạn ban đầu, việc đề xuất và phân tích chính sách đã không có cơ hội để thực hiện một cách thực chất.

Thứ hai, hoạt động điều tra, tổng kết thực tiễn thường chưa được tiến hành một cách kỹ càng, nhiều khi được thực hiện khá gấp vì chạy theo tiến độ và được tiến hành theo phương pháp hành chính chứ chưa thực sự là một phương pháp khảo cứu thực tiễn để phát hiện vấn đề bất cập một cách toàn diện và sâu sắc. Hệ thống thông tin thống kê trong không ít trường hợp là không đầy đủ, không toàn diện, số liệu thống kê nhiều khi chưa chuẩn xác. Điều này còn ảnh hưởng tới chất lượng công tác xây dựng Báo cáo đánh giá tác động về sau này. Chẳng hạn, chuyên gia xây dựng báo cáo RIA của Luật Bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng được phỏng vấn cho biết, quá trình xây dựng Báo cáo RIA của dự án Luật này không có đủ dữ liệu để đánh giá hiệu quả của chính sách liên quan tới việc áp dụng thủ tục rút gọn. Tổ biên tập đã liên hệ với TANDTC để thu thập các vụ án dân sự về bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng để từ đó đánh giá chi phí thực tế của các bên có liên quan trong quá trình giải quyết các vụ việc đó. Tuy nhiên TANDTC không có thống kê phân tách các vụ việc bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng trong hàng nghìn vụ việc dân sự mà hệ thống tòa án phải thụ lý hàng năm. Do đó mọi con số đưa ra trong báo cáo RIA của Luật BVQLNTD liên quan tới việc áp dụng thủ tục rút gọn đều là ước tính. Ngoài ra, thực tiễn nghiên cứu các báo cáo tổng kết cũng thường cho thấy nội dung báo cáo tổng kết thiên về phản ánh những khó khăn trong việc áp dụng mà chưa coi trọng đúng mức tới kiến nghị cụ thể cho việc xây dựng, hoàn thiện Luật.

Thứ ba, công tác đánh giá tác động kinh tế-xã hội của dự án luật (RIA) còn chưa được coi trọng đúng mức. Nhiều chuyên gia tham gia vào quá trình xây dựng Báo cáo RIA hoặc tham gia soạn thảo dự án luật cho rằng không ít trường hợp Báo cáo RIA thường được xây dựng như là công cụ để minh họa cho phương án đã được thể hiện trong dự thảo hơn là công cụ để giúp cơ quan chủ trì soạn thảo tìm ra chính sách phù hợp. Có trường hợp, Báo cáo RIA được xây dựng khá muộn, sau khi nội dung dự thảo gửi lấy ý kiến các bộ, ngành hoặc lấy ý kiến công chúng đã được hình thành. Báo cáo RIA đôi khi được xem như là một thủ tục buộc phải có để cơ quan chủ trì soạn thảo bảo đảm tuân thủ đúng yêu cầu của Luật ban hành VBQPPL hơn là công cụ hữu hiệu để giúp cơ quan chủ trì soạn thảo tìm ra phương án chính sách tối ưu. Ngoài ra, nhiều chuyên gia được phỏng vấn cũng cho rằng nội dung báo cáo RIA đôi khi được “đẽo gọt” cho phù hợp với các bản Dự thảo. Bên cạnh đó, những chính sách trong dự án luật xuất hiện sau thời điểm Chính phủ trình dự án luật trước Quốc hội đương nhiên không được đánh giá tác động bằng thủ tục làm RIA. Bên cạnh đó, một số chính sách nêu trong báo cáo RIA không được lập luận, phân tích phương án giải quyết vấn đề một cách đầy đủ. Có chính sách được nêu trong báo cáo RIA nhưng chưa nêu được đầy đủ các phương án khác nhau có khả năng giải quyết vấn đề cũng như chưa phân tích được đầy đủ các tác động tích cực và tiêu cực của mỗi phương án đến các đối tượng chịu sự ảnh hưởng; kết luận lựa chọn chính sách đôi khi chưa thuyết phục do chưa dựa trên cơ sở so sánh chi phí - lợi ích với những thông tin, số liệu minh bạch. Điều này đã dẫn tới việc nhiều khi phương án lựa chọn chính sách chưa thực sự thuyết phục và thực tế cơ quan chủ trì soạn thảo khá “vất vả” khi muốn bảo vệ phương án mà mình theo đuổi. Thực tế thực hiện các quy định về xây dựng báo cáo RIA cũng cho thấy các cơ quan chủ trì soạn thảo gặp lúng túng trong việc tìm kiếm các thông tin, số liệu thống kê mang tính khách quan, khoa học và hệ thống phục vụ việc xây dựng báo cáo RIA. Ngoài ra, nhiều chuyên gia được phỏng vấn cho rằng báo cáo RIA chưa phải lúc nào cũng được những người tham gia thẩm định, thẩm tra để ý sử dụng như nguồn thông tin tin cậy đánh giá nội dung chính sách trong dự án luật. Bên cạnh đó, nhiều chuyên gia cũng phản ánh rằng, cho tới nay, pháp luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật chưa hề có quy định về cơ chế hoặc cơ quan có trách nhiệm kiểm soát chất lượng của báo cáo RIA trong các hồ sơ xây dựng luật. Điều này có thể làm cho cơ quan chủ trì soạn thảo giảm động lực đầu tư nguồn lực xây dựng báo cáo RIA đạt chất lượng cần thiết.

Thứ tư, các báo cáo thẩm định dự án luật thường chỉ khẳng định chung chung về tính khả thi của các quy định trong dự án luật mà không đưa ra những bằng chứng thực tiễn (bằng chứng định tính hoặc định lượng) để chứng minh cho kết luận của mình. Chính vì thế, kết luận về tính khả thi của các quy định trong dự thảo luật rất khó tránh được sự cảm tính.

Thứ năm, công tác tham vấn đối tượng chịu sự tác động của văn bản và tham vấn ý kiến công chúng cũng còn có những hạn chế. Mặc dù, việc tham vấn đối tượng chịu sự tác động và tham vấn công chúng hầu hết đã được thực hiện thông qua hình thức tọa đàm/hội thảo và đăng tải công khai trên website của cơ quan chủ trì soạn thảo nhưng lượng ý kiến tham gia một cách có chất lượng chưa nhiều. Do nguồn kinh phí soạn thảo luật rất có hạn, số lượng hội thảo, tọa đàm không thể tổ chức nhiều. Với mỗi hội thảo, tọa đàm, số lượng người tham gia không thể quá lớn. Chính vì vậy, khó tránh được tình trạng, có thể chưa có nhiều đối tượng chịu sự tác động trực tiếp được tham gia vào các buổi tham vấn ý kiến. Hình thức lấy ý kiến cá nhân, tổ chức (nói chung) thông qua cổng thông tin điện tử của Chính phủ và của cơ quan chủ trì soạn thảo chưa mang lại kết quả mong muốn. Số lượng các ý kiến góp ý của công chúng qua cổng thông tin điện tử là rất ít, thậm chí có Luật không có ý kiến nào tham gia. Tình trạng này có thể lý giải bởi một số lý do như: đa số người dân còn bận rộn với việc mưu sinh và các việc khác nên chưa có điều kiện quan tâm tới lĩnh vực xây dựng pháp luật; nhiều người dân vẫn quan niệm rằng “xây dựng pháp luật là việc của Nhà nước, không phải việc của mình”. Thực tế, thường chỉ có một bộ phận dân chúng nhất định có điều kiện và cũng quan tâm hơn tới việc góp ý vào các dự thảo VBQPPL như các chuyên gia, các nhà khoa học, đại diện cho các tổ chức xã hội. Ngoài ra, cách thức và kỹ thuật lấy ý kiến người dân và đối tượng chịu sự tác động bằng việc đăng tải trên website cũng còn chưa thực sự “thân thiện” và chưa thực sự “hấp dẫn” để người dân và đối tượng chịu sự tác động tham gia ý kiến. Việc các cơ quan chủ trì soạn thảo đưa một lượng thông tin “khổng lồ” về dự thảo VBQPPL và các tài liệu kèm theo mà không định hướng cho người dân vào những nội dung quan trọng, then chốt, trọng tâm trong dự thảo, những nội dung sẽ tác động trực tiếp tới lợi ích của người dân, những quy định mới đòi hỏi người dân phải thay đổi hành vi, thói quen... làm cho người dân rất mất thời gian khi muốn tham gia ý kiến. Điều cũng rất nên đề cập là, mặc dù các cơ quan chủ trì soạn thảo đã tiến hành công việc lấy ý kiến của các chuyên gia, nhà khoa học, lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp nhưng trong hồ sơ trình dự án Luật lại không có báo cáo riêng phản ánh ý kiến của các nhóm đối tượng này. Hồ sơ trình dự án Luật cũng không thể hiện được ý kiến của những đối tượng này đã được tiếp thu và phản hồi như thế nào. Sự giải trình của cơ quan chủ trì soạn thảo hoặc của Ban soạn thảo về việc tiếp thu ý kiến của các đối tượng chịu sự tác động hoặc ý kiến của các chuyên gia, nhà khoa học cũng không được thể hiện rõ nét. Nhiều chuyên gia được phỏng vấn cho rằng thiếu cơ chế phản hồi từ phía cơ quan chủ trì soạn thảo hoặc từ phía Ban soạn thảo cũng làm cho các chuyên gia, nhà khoa học hoặc người dân giảm động lực tham gia góp ý xây dựng Luật. Nếu nhìn vào các quy định hiện nay của Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 và các văn bản hướng dẫn thi hành, có thể thấy dường như các nhà lập pháp đã rất nỗ lực trong việc dân chủ hóa, công khai và minh bạch hóa quá trình xây dựng pháp luật để huy động và bảo đảm sự tham gia của cá nhân, tổ chức. Tuy nhiên, như phần trình bày ở trên cho thấy, giữa luật và thực tế còn khoảng cách.

Thứ sáu, hoạt động của Ban soạn thảo trong thực tế có lúc, có nơi còn hình thức, hiệu quả không cao. Theo quy định hiện hành, cơ quan chủ trì soạn thảo, Ban soạn thảo là những chủ thể đóng vai trò quan trọng trong việc xây dựng và quyết định chính sách. Luật giao cho cơ quan chủ trì soạn thảo vai trò đề xuất chính sách, thực hiện các hoạt động nghiên cứu, đánh giá, tổng kết, khảo sát thực tiễn làm cơ sở cho việc phân tích và lựa chọn chính sách; Ban soạn thảo (mà Trưởng ban thường là người đứng đầu cơ quan chủ trì soạn thảo) có vai trò vừa thảo luận chính sách, xem xét những vấn đề thuộc nội dung vừa tổ chức soạn thảo văn bản, quy phạm hóa chính sách. Tuy nhiên, thực tế thực hiện đã bộc lộ những bất cập cơ bản sau:

Luật giao cho Ban soạn thảo nhiệm vụ khá nặng nề khi phải lựa chọn, phân tích chính sách nhưng lại thiếu các công cụ hỗ trợ cần thiết trong đó có công cụ đánh giá tác động (RIA) vì bản thân việc đánh giá tác động kinh tế-xã hội cũng chỉ được tiến hành song song với quá trình soạn thảo. Thực tế cũng cho thấy, rất hiếm khi Ban soạn thảo họp thảo luận chính sách có tham khảo Báo cáo đánh giá tác động RIA.
Công việc thảo luận chính sách cũng như quy phạm hóa chính sách đòi hỏi cả một quá trình liên tục và xuyên suốt, trong khi đó, để tổ chức một phiên họp cho Ban soạn thảo không phải là việc đơn giản. Có Dự luật mất 2, 3 năm soạn thảo, trong khi các buổi họp Ban soạn thảo chỉ đếm trên đầu ngón tay. Điều này cũng dễ hiểu khi thành phần Ban soạn thảo thường là các nhà quản lý (lãnh đạo cấp Bộ, ngành, thấp nhất cũng phải là cấp Vụ), và việc họp của Ban soạn thảo lại phải phụ thuộc rất nhiều vào tốc độ soạn thảo của Tổ biên tập, thậm chí là nhóm biên tập thường trực thuộc cơ quan chủ trì soạn thảo.
Các cuộc họp Ban soạn thảo nhiều khi lại trở thành cuộc họp tổ biên tập, khi thành viên Ban Soạn thảo không thể tham dự được đầy đủ (dù không nhiều lần họp) các buổi họp và lại có ủy quyền cho cấp dưới (thành viên tổ biên tập) tham dự. Các chính sách nhiều khi được thảo luận không sâu, không kỹ, chủ yếu phụ thuộc vào ý kiến của cơ quan chủ trì soạn thảo. Không dự họp nhiều, không thảo luận kỹ chính sách, không thể quy phạm hóa chính sách, đương nhiên hoạt động của Ban soạn thảo đã trở thành hình thức và chưa thực sự phát huy hiệu quả.

Ngoài ra, nhiều chuyên gia được phỏng vấn cũng cho rằng cơ chế hoạt động của Ban soạn thảo, Tổ biên tập mang tính kiêm nhiệm, trách nhiệm cá nhân của thành viên Ban soạn thảo, Tổ biên tập không rõ ràng, nguồn lực đầu tư cho từng thành viên Ban soạn thảo, Tổ biên tập không tương xứng vói yêu cầu công việc, việc chấp hành quy chế làm việc của Ban soạn thảo và Tổ biên tập không nghiêm mà không có biện pháp chế tài cũng là những nguyên nhân làm cho Ban soạn thảo, Tổ biên tập không thực hiện được đúng, đủ vai trò trong thực tế của mình.

Ngoài ra, với kỳ vọng Ban soạn thảo và Tổ biên tập vừa thực hiện công việc xây dựng chính sách vừa thực hiện công việc “quy phạm hóa” (viết dự thảo luật), nên việc phân vai giữa các thành viên Ban soạn thảo, Tổ biên tập nhiều khi không rõ ràng. Thực tế đã diễn ra tình trạng người thạo về công việc xây dựng chính sách (vốn đòi hỏi kiến thức chuyên ngành rất sâu) có khi được giao nhiệm vụ chắp bút để viết các quy định cụ thể của dự thảo luật, trong khi người thạo về công việc viết luật (vốn đòi hỏi kiến thức chuyên sâu về luật và ngôn ngữ pháp lý) lại được giao đảm nhận các công việc thuộc về lĩnh vực phân tích chính sách.

Thứ bảy, vai trò trình chính sách của cơ quan trình dự án Luật không có tính liên tục. Thực tế xây dựng luật ở Việt Nam cho thấy có nhiều trường hợp chính sách trong dự án luật được bổ sung trong quá trình tương tác giữa Chính phủ và Quốc hội về dự án luật (tức là sau khi dự án luật đã được trình sang Quốc hội) nhưng lại thiếu cơ chế kiểm soát chất lượng của những thay đổi chính sách kiểu này. Về lý thuyết, xây dựng, phân tích chính sách là cả một quá trình đòi hỏi sự công khai, minh bạch trong việc lắng nghe, đối thoại và giải trình, là cả một chuỗi các hoạt động phân tích, đặt giả thuyết và kiểm chứng dựa trên sự tính toán chi phí/lợi ích và sự lựa chọn giải pháp phù hợp, khả thi nhất. Quá trình đó phải được kiểm soát bằng nhiều kênh khác nhau và bằng nhiều cấp độ khác nhau. Tất cả các chính sách khi được đưa vào dự luật về nguyên tắc đều phải tuân thủ các bước “sàng lọc” nhất định để kiểm soát chất lượng của chính sách. Việc tạo ra chính sách mới dù ở giai đoạn nào cũng rất nên tuân thủ quy trình đó, chí ít cũng phải tạo cơ hội để các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp, các đối tượng có liên quan có điều kiện phát biểu hoặc phản biện về chính sách. Việc Quốc hội trực tiếp bổ sung thêm chính sách mới mà không cần thông qua thủ tục đánh giá tác động dẫn tới tình trạng khá bất hợp lý là: trong cùng một dự án Luật, có nội dung đã được kiểm soát khá kỹ về chất lượng (thông qua thủ tục lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động, đánh giá tác động) nhưng lại có nội dung hoàn toàn không cần phải trải qua cơ chế kiểm soát chất lượng như vậy. Điều đó có thể ảnh hưởng tới tính khả thi trong quá trình triển khai các chính sách mới được bổ sung này. Cách xây dựng luật như thế khó tránh được tình trạng việc có nội dung dự án luật được xây dựng chưa dựa trên căn cứ thực tế. Quy trình xây dựng luật như quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 đối với trường hợp dự án Luật được Quốc hội xem xét, thông qua tại 2 kỳ họp cũng làm cho vai trò trình chính sách của cơ quan trình dự án Luật không có tính liên tục. Hiện nay, với quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2008, khi Dự thảo Luật được UBTVQH cho ý kiến và chỉnh lý, chuyển sang trình Quốc hội thì vai trò của chủ thể trình Dự án Luật gần như là kết thúc và trách nhiệm chỉnh lý Dự thảo cho đến khi dự luật được thông qua được chuyển giao cho cơ quan thẩm tra dưới sự chỉ đạo của UBTVQH (Điều 53 Luật Ban hành VBQPPL). Điều này đồng nghĩa với việc cơ quan trình chính sách sẽ không phải là cơ quan chủ trì việc nghiên cứu, tiếp thu, giải trình việc tiếp thu ý kiến của các đại biểu Quốc hội trong quá trình đại biểu Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội cho ý kiến đối với dự án Luật, trên cơ sở đó xây dựng dự thảo luật mới. Cơ quan chủ trì thực hiện việc này sẽ là cơ quan thẩm tra của Quốc hội và cơ quan trình chính sách ban đầu chỉ là cơ quan tham gia phối hợp với cơ quan thẩm tra. Vai trò “chủ động” của chủ thể trình chính sách đã được chuyển thành vai trò “bị động” khi dự thảo Luật được trình với Quốc hội tại kỳ họp cho ý kiến lần đầu. Tại kỳ họp Quốc hội xem xét, thông qua dự án Luật, chủ thể trình dự án luật khi đó không còn là cơ quan trình dự án luật ban đầu mà là cơ quan của Quốc hội. Điều này cũng đồng nghĩa với thực tế là với một dự án luật, có 2 chủ thể trình (cơ quan trình ban đầu và cơ quan của Quốc hội chịu trách nhiệm chỉnh lý dự án luật) và 1 chủ thể quyết định (Quốc hội). Kết quả phỏng vấn ý kiến của các chuyên gia tham gia xây dựng Luật cho thấy, nhiều chuyên gia cho rằng, quy trình xây dựng luật như trên là quy trình mang tính “cắt khúc” trong việc thực hiện quyền trình dự án luật. Quy trình này chưa tôn trọng đầy đủ quyền trình dự án luật của các chủ thể trình dự án luật bởi lẽ quyền trình dự án luật (trong đó nội dung quan trọng là quyền quyết định nội dung cụ thể của dự thảo luật được đưa ra trình trước Quốc hội) chỉ chấm dứt ở thời điểm Quốc hội biểu quyết thông qua hay không thông qua dự án Luật chứ không phải chấm dứt ngay khi dự án luật được trình trước Quốc hội lần đầu. Quy trình xây dựng luật như phân tích ở trên còn có những điểm bất hợp lý như sau: Không phân tách được vai trò của cơ quan thẩm tra với cơ quan trình dự án luật sau thời điểm dự án Luật đã được trình ra trước Quốc hội cho ý kiến lần đầu tiên. Lý do là: sau thời điểm cơ quan trình dự án Luật trình Quốc hội cho ý kiến lần đầu tiên, cơ quan thẩm tra lại trở thành cơ quan chủ trì việc xây dựng, hoàn thiện dự thảo Luật (dưới sự chỉ đạo của UBTVQH). Cơ quan thẩm tra (và các cán bộ giúp việc cho cơ quan thẩm tra) có thể khó có động lực mạnh như chính cơ quan đã trình chính sách trong việc bảo vệ các đề xuất chính sách do cơ quan trình chính sách theo đuổi. Thêm vào đó, cơ quan thẩm tra và các cán bộ giúp việc cho cơ quan thẩm tra có thể gặp khó khăn trong việc xác định, đánh giá tính hợp lý và khả thi của những đề xuất bổ sung nội dung dự thảo Luật từ phía đại biểu Quốc hội trong bối cảnh không phải lúc nào cơ quan này cũng có sẵn đội ngũ chuyên gia am hiểu thực tiễn hoặc thành thạo về kỹ năng phân tích chính sách, đánh giá tác động cùng với thực tế sự phối hợp giữa cơ quan thẩm tra với cơ quan trình dự thảo chưa phải lúc nào cũng suôn sẻ. Điều ấy sẽ hoàn toàn khác nếu cơ quan trình chính sách lại chính là cơ quan chịu trách nhiệm nghiên cứu, tiếp thu giải trình và hoàn thiện dự án luật theo ý kiến của các đại biểu Quốc hội và ý kiến của các cơ quan của Quốc hội. Hơn ai hết, cơ quan trình chính sách sẽ phải là người tổ chức thực thi chính sách sau khi chính sách được ban hành. Vì lẽ đó, để đề xuất việc ban hành một chính sách, cơ quan này phải dự liệu khá kỹ khả năng thực thi chính sách. Nếu việc chỉnh lý Dự án Luật (trong giai đoạn về sau) dẫn đến sự thay đổi lớn về chính sách (khác xa so với quan điểm, định hướng lớn ban đầu) thì những dự liệu về khả năng thực thi của chính sách của cơ quan trình trở nên khó khăn. Điều này cũng có nghĩa là, cơ quan trình chính sách thường có động lực tốt hơn và có điều kiện thực tế tốt hơn trong việc cân nhắc, chọn lựa việc tiếp thu ý kiến hợp lý của các đại biểu Quốc hội và của các cơ quan của Quốc hội.

Tuy nhiên, cũng có ý kiến của một số chuyên gia đang công tác tại các ủy ban của Quốc hội cho rằng việc cơ quan thẩm tra của Quốc hội được giao chủ trì việc xây dựng dự thảo luật mới trên cơ sở dự thảo luật của cơ quan trình và ý kiến của các đại biểu Quốc hội có thể làm cho việc tiếp thu ý kiến của đại biểu Quốc hội được đầy đủ hơn. Cơ quan thẩm tra cũng ở vị thế có tính khách quan, không bị chi phối bởi lợi ích cục bộ của bộ, ngành khi hoàn thiện dự án Luật. Các chuyên gia này cũng cho rằng cơ quan trình dự án Luật ban đầu vẫn có cơ hội cung cấp thông tin và tham gia cùng cơ quan thẩm tra để chỉnh lý dự thảo Luật nếu cơ quan này thực sự mong muốn.

3.2. Công tác xây dựng Nghị định của Chính phủ

Chính phủ được phân công thực hiện chức năng hành pháp, bản chất của chức năng này là tổ chức thi hành pháp luật và một trong những nhiệm vụ trọng tâm trong tổ chức thi hành pháp luật là việc ban hành các VBQPPL dưới luật để quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh. Theo quy định của Luật ban hành VBQPPL hiện hành thì Chính phủ và các thành viên Chính phủ được quyền ban hành các loại văn bản QPPL sau: Nghị định của Chính phủ; Quyết định của Thủ tướng Chính phủ; và Thông tư của Bộ trưởng.

Hiện nay, công tác xây dựng Nghị định rất được Chính phủ coi trọng. Hàng năm, Chính phủ ban hành khoảng 100 đến 120 Nghị định các loại (trong đó chủ yếu là các Nghị định hướng dẫn thi hành Luật, pháp lệnh) để phục vụ công tác quản lý, điều hành đất nước, thực hiện vai trò là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, cơ quan thực hiện quyền hành pháp và cơ quan chấp hành của Quốc hội. Nguồn đề xuất xây dựng Nghị định chủ yếu đến từ các Bộ quản lý ngành hoặc theo chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ. Về cơ bản, việc xây dựng Nghị định được tiến hành tuân theo đúng các quy định về trình tự, thủ tục ban hành Nghị định được quy định trong Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 và Nghị định số 24/2009/NĐ-CP, bao gồm các quy trình về nghiên cứu, khảo sát thực tiễn, đánh giá tác động, lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động, đăng tải công khai dự thảo, lấy ý kiến các Bộ, ngành, thẩm định và thẩm tra. Mặc dù vậy, công tác xây dựng Nghị định cũng còn không ít tồn tại, bất cập. Trong số các tồn tại, bất cập, phải kể tới tình trạng các Bộ, Ngành còn chưa thực hiện nghiêm quy định về đánh giá tác động đối với các nội dung chính sách thể hiện trong dự thảo. Các báo cáo đánh giá tác động gửi tới cơ quan thẩm định (Bộ Tư pháp) thường khá sơ sài, thiếu các dẫn chứng định tính và định lượng, thiếu việc phân tích chi phí/lợi ích, sự luận giải phương án xử lý vấn đề được chọn lựa để xây dựng dự thảo thường chưa thực sự thấu đáo. Bên cạnh đó, công tác tham vấn đối tượng chịu sự tác động cũng còn có lúc, có nơi chưa thực chất. Sự thiếu hụt về ngân sách, nguồn lực phục vụ việc xây dựng Nghị định cũng là vấn đề lớn. Bên cạnh đó, thời gian tập thể Chính phủ dành cho việc thảo luận tập thể đối với nội dung dự thảo Nghị định trong thực tế là hết sức hạn chế.

Đặc biệt, hiện nay việc ban hành các Nghị định của Chính phủ cũng có những tồn tại, bất cập nhất định liên quan tới cơ chế ủy quyền lập pháp mà ở phần trước mới (khi phân tích về công tác xây dựng luật của Quốc hội) đề cập bước đầu. Ví dụ, tại Điều 92 Luật Giáo dục quy định: "Chính phủ quy định khung học phí, cơ chế thu và sử dụng học phí đối với tất cả các loại hình trường, cơ sở giáo dục khác theo nguyên tắc không bình quân, thực hiện miễn, giảm cho các đối tượng được hưởng chính sách xã hội và người nghèo". Tuy Hiến pháp, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001 không quy định cụ thể: tập thể Chính phủ hay Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền quy định khung học phí, cơ chế thu và sử dụng học phí, nhưng bằng phương pháp giải thích lôgíc và tổng thể các quy định tại các Điều 109, 112, 114 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), các Điều 18, 19, 20 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001 và căn cứ vào các nguyên tắc thu học phí, sử dụng học phí, nguyên tắc miễn, giảm học phí có thể suy luận Chính phủ là cơ quan có thẩm quyền trong vấn đề này. Như vậy, ý chí của Quốc hội là giao cho tập thể Chính phủ quy định khung học phí, cơ chế thu và sử dụng học phí mà không giao cho cá nhân Thủ tướng Chính phủ. Việc ủy quyền tiếp của Chính phủ cho Thủ tướng Chính phủ tại Khoản 1 Điều 42 ("Việc thu và sử dụng học phí được thực hiện theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ") của Nghị định số 43/2000/NĐ-CP ngày 30/8/2000 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Giáo dục là không tuân thủ ý chí của Quốc hội, đồng thời vô hiệu hoá quy định liên quan của Luật Giáo dục. Có thể kể thêm ví dụ về ủy quyền tiếp như việc Thủ tướng Chính phủ ủy quyền cho phép thành lập và quản lý việc tuân theo pháp luật của các hội, các tổ chức phi chính phủ (Khoản 9 Điều 20 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001), ủy quyền cho Bộ trưởng, Trưởng Ban tổ chức cán bộ Chính phủ; "cho phép thành lập và phê chuẩn Điều lệ các hội, hiệp hội, các tổ chức kinh tế hoạt động trong phạm vi cả nước hoặc ở nhiều tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương..." tại Quyết định số 158/QĐ/TTg ngày 02/3/1999. Cũng tương tự như trên, việc ủy quyền tiếp trong trường hợp này dẫn đến việc vô hiệu hoá quy định về thẩm quyền của Thủ tướng trong Luật Tổ chức Chính phủ, đồng thời không thực hiện theo ý chí của nhà làm luật. Như vậy, có thể nói việc ủy quyền tiếp được tiến hành theo nguyên tắc: chủ thể ủy quyền có thể giao cho người khác thực hiện những quyền thuộc chức năng của mình. Việc áp dụng nguyên tắc này sẽ không phải bàn cãi gì, nếu xảy ra trong lĩnh vực dân sự. Riêng trong lĩnh vực quản lý nhà nước phải thận trọng khi áp dụng nguyên tắc này. Bởi lẽ, không phải bất cứ cơ quan nhà nước, người có chức vụ nào đều có thể giao cho người khác thực hiện quyền năng mà pháp luật giao cho mình để tạo thành một trong những mắt xích trong guồng máy quản lý nhà nước, và guồng máy này được đảm bảo hoạt động liên tục, nhịp nhàng bởi hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật mà trong đó, dựa theo chức năng quản lý nhà nước được phân công và tuân theo quy trình bắt buộc nhất định, đã được quy định cụ thể theo thứ tự từ thấp đến cao: ai - phải làm gì, được phép làm gì.

Một ví dụ khác: Điều 76 Nghị định số 58/2008/NĐ-CP ngày 05/5/2008 giao Bộ Kế hoạch và Đầu tư quy định chi tiết về vấn đề mà Điều 30 Luật Đấu thầu đã ủy quyền cho Chính phủ (tương tự như vậy với việc giao cho Bộ Tài chính tại Điều 27 Nghị định số 100/2008/NĐ-CP trong quan hệ với Luật Thuế Thu nhập cá nhân - Điều 24); hay Điều 2 Nghị định số 153/2007/NĐ-CP ngày 15/10/2007 giao Thủ tướng Chính phủ quy định về vấn đề mà Luật Kinh doanh bất động sản (Điều 6 và 7) đã ủy quyền cho Chính phủ; có thể nêu cả quy định tại Điều 9 Nghị định số 158/2007/NĐ-CP ngày 27/10/2007 với Điều 43 Luật Phòng, chống tham nhũng). Điều 51 Hiến pháp 1992 quy định: “Quyền và nghĩa vụ của công dân do Hiến pháp và luật quy định”. Vì vậy, xét theo quy định này thì các văn bản dưới luật không được quy định mới về nghĩa vụ hoặc quy định hạn chế quyền của công dân so với quy định của Luật. Tuy nhiên, trong thực tế xây dựng văn bản pháp luật trong lĩnh vực pháp luật dân sự - kinh tế, nguyên tắc này chưa được bảo đảm thực hiện một cách nghiêm túc và triệt để. Một trong số những nguyên nhân gây nên tình trạng này là chưa có sự thống nhất trong quan niệm về nội dung nguyên tắc mà Hiến pháp đã đặt ra. Trong quá trình soạn thảo văn bản, việc tranh cãi về việc có quy định mới về quyền và nghĩa vụ của công dân hay không là điều không đơn giản. Trong lĩnh vực kinh doanh, tình trạng các văn bản dưới luật quy định điều kiện kinh doanh, đặt ra các loại “giấy phép con”, không dựa trên quy định của luật làm hạn chế quyền tự do kinh doanh của công dân chính là một biểu hiện vi phạm nguyên tắc về thẩm quyền ban hành văn bản quy định về quyền và nghĩa vụ của công dân đã được Hiến pháp quy định. Chính vì vậy, Điều 7 Luật Doanh nghiệp năm 2005 đã quy định: “Bộ, cơ quan ngang Bộ, HĐND và UBND các cấp không được quỵ định về ngành, nghề kinh doanh có điều kiện và điều kiện kinh doanh”. Trong thời gian qua, dư luận đang đặt vấn đề xem xét lại tính pháp lý của các Quyết định số 16/2007/QĐ-BGTVT và số 17/2007/QĐ-BGTVT ngày 26/3/2007 của Bộ Giao thông vận tải hướng dẫn thực hiện Nghị định số 110/2006/NĐ-CP ngày 28/9/2006 của Chính phủ về điều kiện kinh doanh vận tải bằng ô tô. Trong khi Luật Giao thông đường bộ và Nghị định số 110/2006/NĐ-CP không quy định thì Quyết định số 16/2007/QĐ-BGTVT đã đặt thêm một điều kiện mới cho các hợp tác xã kinh doanh vận tải là chỉ được sử dụng xe của hợp tác xã hoặc thuê của một tổ chức cho thuê khác. Điều này buộc các xã viên hợp tác xã phải chuyển quyền sở hữu xe của mình cho hợp tác xã thì mới đủ điều kiện kinh doanh. Như vậy, quy định này của Bộ Giao thông vận tải đã đặt ra một hạn chế mới về quyền kinh doanh vận tải, trong khi Luật Giao thông đường bộ không có quy định về vấn đề này. Đây có thể coi là một biểu hiện của vi phạm Hiến pháp về thẩm quyền quy định hạn chế quyền tự do kinh doanh của công dân. Khoản 1, Điều 31 Luật Điện lực năm 2004 quy định: “Biểu giá bán lẻ điện do Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Cơ quan điều tiết điện lực giúp Bộ trưởng Bộ Công nghiệp xây dựng biểu giá bán lẻ điện trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt”. Tại Quyết định số 21/2009/QĐ-TTg ngày 12 tháng 2 năm 2009 của Thủ tướng Chính phủ về giá bán điện năm 2009 và các năm 2010 - 2012 theo cơ chế thị trường, quy định các vấn đề sau: Thủ tướng Chính phủ phê duyệt giá bán lẻ điện bình quân năm 2009, nguyên tắc điều chỉnh cơ cấu biểu giá bán lẻ điện năm 2009 và các năm 2010 - 2012 và cơ chế điều chỉnh giá bán điện theo thị trường. Theo cơ chế điều chỉnh giá bán điện theo thị trường quy định tại Điều 3 Quyết định số 21/2009/QĐ-TTg thì giá điện sẽ được điều chỉnh theo cơ chế thị trường, Bộ Công thương có thẩm quyền phê duyệt giá bán điện bình quân nếu giá bán điện bình quân tăng (hoặc giảm) thấp hơn hoặc bằng 5% so với giá bán điện bình quân được duyệt của năm trước, Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền phê duyệt giá bán điện bình quân nếu giá bán điện bình quân tăng (hoặc giảm) trên 5% so với giá bán điện bình quân được duyệt của năm trước. Bộ Công thương căn cứ giá bán điện bình quân và nguyên tắc điều chỉnh cơ cấu biểu giá bán lẻ ban hành Thông tư quy định hướng dẫn biểu giá bán lẻ điện. Như vậy, theo quy định của Quyết định số 21/2009/QĐ-TTg thì biểu giá bán lẻ điện sẽ do Bộ Công thương ban hành. Tại Chương III Thông tư số 05/2009/TT-BCT ngày 26 tháng 02 năm 2009 của Bộ Công thương quy định về giá bán điện năm 2009 và hướng dẫn thực hiện và Thông tư số 08/2010/TT-BCT ngày 24 tháng 02 năm 2009 của Bộ Công thương quy định về giá bán điện năm 2010 và hướng dẫn thực hiện đều quy định về Biểu giá bán lẻ điện. Đánh giá về tính hợp pháp và tính thống nhất của các văn bản trên so với Luật Điện lực: Luật Điện lực giao thẩm quyền phê duyệt Biểu giá bán lẻ điện cho Thủ tướng Chính phủ còn tại Quyết định số 21/2009/QĐ-TTg quy định Thủ tướng Chính phủ phê duyệt giá bán lẻ bình quân điện các năm và quy định về nguyên tắc điều chỉnh cơ cấu giá bán lẻ điện và giao Bộ Công thương hướng dẫn biểu giá bán lẻ điện. Như vậy, Thủ tướng Chính phủ đã ủy quyền cho Bộ Công thương thực hiện nhiệm vụ của mình. Quy định này là nhằm bảo đảm tính linh hoạt, kịp thời trong việc điều hành giá điện trong từng thời kỳ, đồng thời vẫn có sự giám sát của Thủ tướng Chính phủ trong trường hợp cần thiết (đối với việc điều chỉnh tăng, giảm giá bán lẻ điện trung bình trên 5%). Tuy nhiên, quy định về giá bán lẻ điện bình quân tại Quyết định số 21/2009/QĐ-TTg là chưa phù hợp với quy định tại khoản 1 Điều 31 Luật Điện lực vì theo quy định của Luật, Thủ tướng Chính phủ phê duyệt biểu giá bán lẻ điện (các mức giá và khung giá điện cụ thể áp dụng cho các đối tượng mua bán điện theo các điều kiện khác nhau), chứ không phê duyệt giá bán lẻ điện bình quân. Mặt khác, việc Thủ tướng Chính phủ ủy quyền lại cho Bộ Công thương ban hành biểu giá bán lẻ điện như Quyết định số 21/2009/QĐ-TTg là không phù hợp với quy định tại khoản 1, Điều 8 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, theo đó, cơ quan được giao ban hành văn bản quy định chi tiết không được ủy quyền tiếp.

Theo quy định tại khoản 2 Điều 56 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 (sửa đổi năm 2002) và khoản 4 Điều 14 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 đều quy định Chính phủ có thẩm quyền ban hành “Nghị định quy định những vấn đề hết sức cần thiết nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý xã hội” nhưng đồng thời có quy định “Việc ban hành nghị định này phải được sự đồng ý của ủy ban thường vụ Quốc hội. Đây thực chất là những vấn đề thuộc thẩm quyền quyết định của Quốc hội, UBTVQH chưa ổn định nên Quốc hội ủy quyền cho Chính phủ ban hành Nghị định để điều chỉnh tạm thời trong một thời gian nhất định trước khi nâng lên thành luật, pháp lệnh. Trong thời gian qua, để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, Chính phủ đã ban hành một số nghị định quy định những vấn đề hết sức cần thiết nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh (Nghị định số 122/2004/NĐ-CP ngày 18/5/2004 về tổ chức pháp chế của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan chuyên môn của ủy ban nhân dân cấp tỉnh và doanh nghiệp nhà nước, Nghị định số 123/2004/NĐ-CP ngày 18/3/2004 quy định một số cơ chế tài chính ngân sách đặc thù đối với Thủ đô Hà Nội...). Về cơ bản, Chính phủ đã tuân thủ quy định của Luật Ban hành VBQPPL, theo đó, trước khi ban hành các nghị định này Chính phủ phải báo cáo và xin ý kiến của UBTVQH. Tuy nhiên, thực tế cũng cho thấy trong một số trường hợp do yêu cầu bức bách của việc quản lý nhà nước đối với một số vấn đề mới phát sinh đòi hỏi phải giải quyết sớm, Chính phủ đã ban hành một số văn bản mà không làm thủ tục xin ý kiến UBTVQH. Trong một ví dụ khác: Thực hiện Nghị quyết số 24/2008/NQ-CP ngày 28/10/2008 của Chính phủ về chương trình hành động của Chính phủ thực hiện Nghị quyết Hội nghị lần thứ 7 Ban chấp hành Trung ương Đảng khoá X về nông nghiệp, nông thôn, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 61/2010/NĐ-CP ngày 04/6/2010 về chính sách khuyến khích doanh nghiệp đầu tư vào nông nghiệp, nông thôn. Tại Điều 7 Nghị định có quy định về chính sách Nhà nước hỗ trợ 20% tiền thuê đất khi doanh nghiệp thuê đất, thuê mặt nước của hộ gia đình, cá nhân là một chính sách khuyến khích mới chưa được quy định trong Luật Đầu tư năm 2005, đòi hỏi khoản chi ngân sách khá lớn. Theo quy định tại Điều 39 Luật Đầu tư năm 2005 thì “Trường hợp cần khuyến khích phát triển một ngành đặc biệt quan trọng hoặc một vùng, một khu vực kinh tế đặc biệt, Chính phủ trình Quốc hội xem xét, quyết định về các ưu đãi đầu tư khác với các ưu đãi đầu tư được quy định trong Luật này”. Tuy nhiên, khi ban hành Nghị định này, Chính phủ đã không xin ý kiến của Quốc hội theo quy định của Luật Đầu tư. Một tình trạng cần quan tâm đã được nhắc đến nhiều là do sự hạn chế về thời gian làm việc của một số kỳ họp trước đây của Quốc hội và do một số lý do khách quan khác, nên các văn bản quy phạm pháp luật do Quốc hội, ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành thường mới dừng lại ở luật khung; nhiều vấn đề chi tiết, cụ thể thường được giao cho Chính phủ, các Bộ, ngành quy định tại các văn bản dưới luật (ủy quyền hướng dẫn chi tiết). Tình trạng này dẫn đến hậu quả là, số lượng văn bản mà Chính phủ cần phải ban hành để quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh thường phải nhiều (có những luật, pháp lệnh cần đến hơn 10 văn bản hướng dẫn như: Luật sửa đổi, bổ sung 1 số điều của Luật Các tổ chức tín dụng cần đến 12 văn bản; Pháp lệnh Thi hành án dân sự (sửa đổi) cần đến 10 văn bản...). Trong khi đó, những vấn đề cần được quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành lại thường là những vấn đề phức tạp về mặt nội dung, do đó, muốn giải quyết một cách đúng đắn, có cơ sở khoa học và thực tiễn thì Chính phủ và các cơ quan có liên quan cần phải có thời gian để khảo sát, nghiên cứu, tổng kết kinh nghiệm trong và ngoài nước mới có thể xử lý được một cách thoả đáng. Việc soạn thảo và ban hành một số lượng văn bản lớn như vậy tất yếu đòi hỏi Chính phủ phải đầu tư nhiều thời gian, công sức và vì vậy, việc chậm ban hành một số văn bản là điều rất khó tránh khỏi.

Từ những ví dụ nêu trên, có thể rút ra nhận xét: Nếu như mỗi quy định của luật đều rõ ràng và nếu như luật giao quyền cũng rõ ràng thì sẽ giảm thiểu được việc các chủ thể được ủy quyền quy định tùy tiện hoặc tiếp tục ủy quyền lại. Điều cần lưu ý là khi trình dự thảo luật, cơ quan trình dự thảo luật cần có giải trình rõ vì sao luật cần văn bản quy định chi tiết để làm cơ sở cho Quốc hội quyết định có uỷ quyền hay không; tránh tình trạng uỷ quyền quá dễ dàng hoặc uỷ quyền những vấn đề mà luật không giải quyết được. Trong mỗi đạo luật có quy định uỷ quyền thì đều phải quy định rõ giới hạn phạm vi, nội dung ủy quyền.

Công tác xây dựng thông tư, thông tư liên tịch của các Bộ

Trong thời gian qua, về cơ bản, các Bộ, cơ quan ngang bộ thực hiện đúng

các quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2008, bảo đảm ban hành văn bản theo đúng thẩm quyền, đúng trình tự, thủ tục, nhờ đó, hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các Bộ, cơ quan ngang bộ từng bước đi vào nền nếp. Cụ thể:

Thứ nhất, hoạt động xây dựng thông tư, thông tư liên tịch đã được kế hoạch hóa trong các chương trình xây dựng thông tư, thông tư liên tịch tạo chủ động cho các đơn vị soạn thảo, thẩm định mặc dù Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 và Nghị định số 24/2009/NĐ-CP không có yêu cầu. Theo yêu cầu quản lý điều hành, trong quy chế xây dựng VBQPPL của các Bộ, cơ quan ngang bộ đều có quy định về việc lập dự kiến và xây dựng chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật hàng năm của Bộ, trong đó có thông tư, thông tư liên tịch.

Việc lập chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của bộ, cơ quan ngang bộ là một nội dung công việc định kỳ hàng năm và ngày càng thể hiện tầm quan trọng của hoạt động này trong việc tăng cường tính kế hoạch và chủ động đối với việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật được các bộ, cơ quan ngang bộ lấy làm căn cứ để theo dõi, đánh giá thực hiện kế hoạch công tác thực hiện nhiệm vụ của các cục, vụ đơn vị thuộc bộ hàng năm, đồng thời cũng là yêu cầu về phân công, phối hợp giữa các đơn vị trong nội bộ một bộ, cơ quan trong việc soạn thảo, ban hành văn bản. Đây là một chương trình quan trọng trong việc hoạch định, triển khai thực hiện các chương trình, đề án của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ phê duyệt trong lĩnh vực quản lý nhà nước của bộ, cơ quan ngang bộ.

Chương trình xây dựng thông tư, thông tư liên tịch được Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành là một định hướng quan trọng, tạo chủ động cho các đơn vị soạn thảo, thẩm định trong việc nghiên cứu, bố trí nguồn lực thực hiện. Ở nhiều Bộ, cơ quan ngang bộ, chuơng trình xây dựng thông tư, thông tư liên tịch được xây dựng riêng với chương trình xây dựng pháp luật, pháp lệnh, nghị định, quyết định được Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ giao chủ trì soạn thảo; ở một số cơ quan không có chương trình xây dựng thông tư, thông tư liên tịch riêng mà được lồng ghép với chương trình xây dựng văn bản, đề án chung của Bộ, ngành (Bộ Tư pháp) hoặc chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật chung của bộ, bao gồm cả văn bản chủ trì soạn thảo và văn bản thuộc thẩm quyền ban hành của bộ (Bộ Công Thương).

Thứ hai, vai trò của tổ chức pháp chế trong hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật nói chung và thông tư, thông tư liên tịch nói riêng đã được ghi nhận chính thức, rõ ràng trong văn bản có giá trị pháp lý cao là nghị định của Chính phủ.

Khác với quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 2002), Luật Ban hành VBQPPL năm 2008, Nghị định số 24/2009/NĐ- CP đã quy định cụ thể trách nhiệm của tổ chức pháp chế bộ, cơ quan ngang bộ trong quá trình soạn thảo, thẩm định dự thảo thông tư, thông tư liên tịch.

Trong thực tiễn, Vụ Pháp chế được các Bộ, cơ quan ngang bộ giao nhiệm vụ là đầu mối tiếp nhận, tổng hợp và lập dự kiến chương trình xây dựng thông tư, thông tư liên tịch trình Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành. Đơn vị này cũng đều được Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ giao nhiệm vụ theo dõi, đôn đốc các đơn vị thuộc bộ tổ chức triển khai công tác nghiên cứu, soạn thảo dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật được giao; báo cáo Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ những vấn đề phát sinh trong quá trình thực hiện chương trình xây dựng thông tư. Các đơn vị chủ trì soạn thảo có trách nhiệm gửi Vụ Pháp chế báo cáo tình hình thực hiện chương trình xây dựng thông tư; trường hợp tiến độ xây dựng thông tư đã đăng ký trong Chương trình xây dựng thông tư hàng năm của đơn vị bị chậm thì báo cáo phải đưa ra được nguyên nhân và lý do của việc chậm trễ. Trong quá trình soạn thảo, tổ chức pháp chế được quyền tổ chức nghiên cứu các nội dung liên quan đến dự thảo; tham gia cùng đơn vị chủ trì soạn thảo khảo sát thực tế về những vấn đề thuộc nội dung của dự thảo; Phối hợp với đơn vị chủ trì soạn thảo trong quá trình soạn thảo thông tư^{^[250]}. Trong trường hợp thành lập Ban soạn thảo, tổ biên tập thông tư, thông tư liên tịch, hầu hết các cơ quan đều quy định tổ chức pháp chế là một thành phần bắt buộc tham gia. Tổ chức pháp chế bộ, cơ quan ngang bộ là đơn vị được thống nhất giao trách nhiệm thẩm định dự thảo thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ^{^[251]}. Trong quá trình thẩm định, tổ chức pháp chế có quyền đề nghị đơn vị chủ trì soạn thảo thuyết trình về dự thảo, cung cấp thông tin, tài liệu có liên quan đến dự thảo. Trong những trường hợp dự thảo có nội dung phức tạp, tổ chức pháp chế có quyền đề nghị Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ phân công các đơn vị khác phối hợp thẩm định hoặc tổ chức cuộc họp tư vấn thẩm định có sự tham gia của cơ quan, tổ chức, đơn vị có liên quan, các chuyên gia, nhà khoa học^{^[252]}. Trường hợp dự thảo Thông tư đề nghị thẩm định có nội dung phức tạp, có nhiều ý kiến khác nhau về những nội dung quan trọng, liên quan đến nhiều cơ quan, đơn vị hoặc dự thảo Thông tư do Vụ Pháp chế là cơ quan chủ trì soạn thảo, Vụ Pháp chế đề xuất trình Bộ trưởng thành lập Hội đồng thẩm định gồm các chuyên gia pháp lý và chuyên gia các lĩnh vực có liên quan để tiến hành thẩm định. Nội dung thẩm định của tổ chức pháp chế đối với thông tư, thông tư liên tịch được Nghị định số 24/2009/NĐ-CP quy định như nội dung thẩm định của Bộ Tư pháp đối với các dự án luật, pháp lệnh, nghị định, quyết định.

Mặc dù vậy, công tác xây dựng thông tư, thông tư liên tịch hiện nay vẫn còn những tồn tại, hạn chế cơ bản sau đây:

Thứ nhất, còn có sự chưa thống nhất trong các văn bản pháp luật liên quan về đơn giản hóa hình thức văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền ban hành của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ: Như trên đã nêu, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 đã quy định Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ chỉ ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới một hình thức là thông tư hoặc phối hợp ban hành thông tư liên tịch. Khoản 3 Điều 61 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP quy định: Đối với các vấn đề về phê duyệt chương trình, đề án; phê duyệt điều lệ của hội, tổ chức phi Chính phủ; điều chỉnh quy chế hoạt động nội bộ của cơ quan, đơn vị; phát động phong trào thi đua; chỉ đạo, điều hành hành chính; đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện pháp luật, các văn bản quy phạm pháp luật và các vấn đề tương tự thì Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ ban hành văn bản bằng hình thức quyết định, chỉ thị. Tuy nhiên, các quy định trong Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001 về vấn đề thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ vẫn chưa được sửa đổi đồng bộ^{^[253]}. Đặc biệt là Nghị định số 178/2007/NĐ-CP ngày 03 tháng 12 năm 2007 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang Bộ trước đây và Nghị định số 36/2012/NĐ-CP ngày 18 tháng 4 năm 2012 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang Bộ hiện hành vẫn quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ về pháp luật có quyền ban hành ban hành thông tư, quyết định, chỉ thị và các văn bản khác (tiêu chuẩn, quy chuẩn, quy trình, quy phạm, định mức kinh tế-kỹ thuật) về quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực; hưởng dẫn, kiểm tra việc thực hiện các văn bản đó^{^[254]}. Như vậy, các văn bản này vẫn thừa nhận các hình thức quyết định, chỉ thị là văn bản quy phạm pháp luật là không thống nhất với Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Điều này dẫn đến sự lúng túng và triển khai thực hiện không thống nhất. Trong một số trường hợp còn có những quyết định của Bộ, cơ quan ngang bộ được ban hành chứa đựng quy phạm pháp luật nhưng lại được soạn thảo không theo trình tự, thủ tục soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Thứ hai, quy trình xây dựng Thông tư, thông tư liên tịch chưa tách bạch được giai đoạn Xây dựng chính sách, phê duyệt chính sách và quy phạm hóa chính sách: Trong quy trình xây dựng thông tư, thông tư liên tịch thì luật, nghị định cũng như quy chế của các bộ về vấn đề này chưa thể hiện rõ giai đoạn xây dựng và phê duyệt chính sách. Chương trình xây dựng thông tư, thông tư liên tịch là một văn kiện thể hiện định hướng chính sách xây dựng văn bản chưa được ghi nhận trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Nghị định số 24/2009/NĐ-CP mà chỉ được quy định trong quy chế xây dựng văn bản của các bộ, cơ quan ngang bộ. Tuy nhiên, việc xây dựng và phê duyệt chương trình xây dựng thông tư, thông tư liên tịch còn mang tính hình thức, ghi nhận nhiệm vụ chứ chưa thể hiện rõ định hướng chính sách. Tại một số cơ quan (Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch^{^[255]}, Bộ Công Thương^{^[256]}, Bộ Giao thông vận tải^{^[257]}), có yêu cầu các đơn vị thuộc Bộ khi đề nghị xây dựng thông tư, thông tư liên tịch ngoài việc phải nêu rõ sự cần thiết ban hành văn bản, căn cứ pháp lý, phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng còn phải nêu rõ các vấn đề cần giải quyết, nội dung chủ yếu của văn bản hoặc chính sách cơ bản của văn bản và mục tiêu của chính sách, các giải pháp để thực hiện chính sách... Vụ Pháp chế sẽ có trách nhiệm thẩm tra chính sách cơ bản của văn bản khi tổng hợp xây dựng chương trình. Tuy nhiên, tại một số cơ quan khác lại không yêu cầu đề nghị xây dựng thông tư, thông tư liên tịch phải nêu rõ nội dung chủ yếu của văn bản dự kiến ban hành như Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn^{^[258]}, Ngân hàng Nhà nước^{^[259]} chỉ yêu cầu đề nghị xây dựng thông tư nêu rõ sự cần thiết ban hành; phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng của văn bản; cơ quan, đơn vị chủ trì soạn thảo và cơ quan, đơn vị phối hợp; dự kiến thời gian trình văn bản; dự kiến nguồn lực tài chính, nhân lực và các nguồn lực khác bảo đảm thi hành và điều kiện bảo đảm cho việc soạn thảo văn bản; Bộ Công an^{^[260]} chỉ yêu cầu đề nghị xây dựng thông tư, thông tư liên tịch phải thể hiện rõ: tên văn bản; đơn vị chủ trì; cơ quan, đơn vị phối hợp soạn thảo; dự kiến thời gian soạn thảo, trình văn bản;. Như vậy, khi đề xuất xây dựng thông tư, thông tư liên tịch thì hầu như các đơn vị chưa xác định rõ chính sách cơ bản trong văn bản dự kiến ban hành. Căn cứ vào chương trình đã được Lãnh đạo Bộ giao, đơn vị chủ trì soạn thảo mới tiến hành khảo sát, nghiên cứu, hình thành chính sách và tiến hành soạn thảo văn bản dẫn đến trong quá trình nghiên cứu gặp lúng túng, có không ít trường hợp phải đề nghị điều chỉnh chương trình đã ban hành. Hầu hết các Bộ, cơ quan ngang bộ chỉ quy định các đơn vị thuộc bộ lập đề nghị xây dựng thông tư, thông tư liên tịch gửi tổ chức pháp chế tổng hợp báo cáo Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ mà không quy định rõ căn cứ đề nghị ban hành văn bản. Trên thực tế, việc đề nghị ban hành văn bản chủ yếu dựa vào chiến lược, đường lối phát triển kinh tế - xã hội, chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, chương trình xây dựng công tác của Chính phủ, các chương trình, đề án quản lý ngành, lĩnh vực được Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Kết quả rà soát thường xuyên hệ thống pháp luật thuộc ngành, lĩnh vực do Bộ, cơ quan ngang bộ quản lý cũng là một căn cứ cho việc lập chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của bộ, cơ quan ngang bộ nhằm khắc phục những khoảng trống chưa có văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh, những vấn đề đã được quy định nhưng chưa đầy đủ, những văn bản còn mâu thuẫn, chồng chéo, những vấn đề cần sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn.

Thứ ba, hoạt động Xây dựng thông tư, thông tư liên tịch còn thiếu chuyên nghiệp, chưa bảo đảm độc lập, khách quan: Như trên đã nêu, về công tác tổ chức soạn thảo thông tư, thông tư liên tịch, thực tế cho thấy các Bộ, cơ quan ngang Bộ thường giao cho những đơn vị có chức năng tham mưu về vấn đề mà văn bản dự kiến điều chỉnh để chủ trì việc xây dựng (một số trường hợp giao đơn vị pháp chế chủ trì). Thông thường việc soạn thảo Thông tư, Thông tư liên tịch được đơn vị chủ trì giao cho một nhóm chuyên viên soạn thảo (trong một số trường hợp cần thiết thì đơn vị chủ trì báo cáo Lãnh đạo Bộ thành lập Ban soạn thảo với thành phần tham gia là đại diện Vụ Pháp chế và các đơn vị có liên quan, rất ít trường hợp có đại diện bộ, ngành khác).

Quy định này có thuận lợi là đơn vị phụ trách lĩnh vực nên nắm rõ thực trạng vấn đề, đề xuất chính sách quản lý sát thực tiễn, đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước. Tuy nhiên, một bất cập nảy sinh là quy định này dẫn đến tình trạng đơn vị được giao chủ trì do thiếu kinh nghiệm tổ chức soạn thảo văn bản nên lúng túng, loay hoay không biết làm như thế nào, bắt đầu từ đâu nên nhiều trường hợp tiến hành việc soạn thảo không đúng với trình tự, thủ tục quy định. Cán bộ trực tiếp soạn thảo tuy có trình độ chuyên môn và kinh nghiệm công tác chuyên ngành nhưng thiếu kiến thức pháp luật và kỹ năng soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật. Trong khi đó, thành viên tổ, nhóm soạn thảo đa phần là kiêm nhiệm, trách nhiệm chưa cao, phối hợp chưa chặt chẽ với nhau trong xử lý các vấn đề phát sinh. Một điểm nữa là theo tâm lý thông thường, đơn vị chủ trì soạn thảo văn bản thường có xu hướng soạn thảo nội dung các quy phạm trong dự thảo văn bản có lợi cho ngành, cho cơ quan, đơn vị mình, thuận lợi cho việc thực hiện của cơ quan công quyền chứ không phải theo quan điểm ngược lại là phải tạo thuận lợi cho dân vì bộ máy hành chính công quyền sinh ra là để phục vụ dân. Nhằm đơn giản hóa hệ thống pháp luật, Điều 8 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật có quy định: Trường hợp một cơ quan được giao quy định chi tiết về nhiều nội dung của một văn bản quy phạm pháp luật thì ban hành một văn bản để quy định chi tiết các nội dung đó, trừ trường hợp cần phải quy định trong các văn bản khác nhau. Trường hợp một cơ quan được giao quy định chi tiết các nội dung ở nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau thì có thể ban hành một văn bản để quy định chi tiết. Tuy nhiên, với cơ chế như hiện nay, do phân chia theo lĩnh vực quản lý của các đơn vị thuộc bộ nên cùng một bộ nhưng rất khó phối hợp để ban hành một thông tư điều chỉnh các vấn đề có cùng tính chất tương tự nhằm đơn giản hóa hệ thống pháp luật. Ví dụ, ở Bộ Tư pháp, cùng một lĩnh vực nhưng lại chia thành nhiều văn bản khác nhau, do các đơn vị khác nhau chủ trì soạn thảo dẫn đến làm phân tán nguồn lực xây dựng thực hiện như lĩnh vực thống kê của ngành bao gồm thông tư hướng dẫn thống kê chung, thông tư thống kê trong lĩnh vực trợ giúp pháp lý và thông tư thống kê trong lĩnh vực thi hành án dân sự^{^[261]}.

Thứ tư, việc xây dựng thông tư, thông tư liên tịch còn gặp khó khăn do cơ chế phối hợp chưa chặt chẽ, hiệu quả: Sự phối hợp giữa các cơ quan trong việc xây dựng văn bản có lúc chưa chặt chẽ, một số cơ quan chưa tham gia tích cực cùng với cơ quan chủ trì soạn thảo bàn bạc, thống nhất phương án giải quyết những vướng mắc, khó khăn trong quá trình xây dựng văn bản. Việc phân công, phối hợp giữa các thành viên trong Tổ soạn thảo xây dựng văn bản chưa cụ thể, chưa cao nhất là sự phối hợp giữa các thành viên Tổ biên tập không thuộc đơn vị chủ trì soạn thảo. Đối với thông tư liên tịch, nhiều vấn đề cần hướng dẫn lại là những vấn đề có liên quan đến mối quan hệ lợi ích hoặc quyền lực giữa các Bộ, ngành, đơn vị, do đó, quá trình xây dựng, ban hành văn bản hướng dẫn là một quá trình thảo luận, bàn bạc, thuyết phục lẫn nhau giữa các cơ quan, đơn vị có liên quan. Vì vậy, cơ quan, đơn vị chủ trì xây dựng văn bản thường gặp không ít khó khăn trong việc phối hợp với các cơ quan, đơn vị để giải quyết các vấn đề mà các bên quan tâm. Trong khi đó, đơn vị chủ trì soạn thảo còn chưa thực sự chủ động liên hệ phối hợp với các bộ, ngành soạn thảo thông tư liên tịch, chưa kịp thời tham mưu để Lãnh đạo Bộ tham gia giải quyết vấn đề ở cấp cao hơn^{^[262]}. Quá trình lấy ý kiến của các cơ quan hữu quan phải qua nhiều khâu, nhiều đơn vị, cá nhân, như Tòa án nhân dân tối cao phải có ý kiến của thành viên Hội đồng thẩm phán và phải được thông qua Hội đồng thẩm phán mới có được văn bản tham gia ý kiến hoặc ký Thông tư liên tịch^{^[263]}. Đối với dự thảo thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao phải được lấy ý kiến các thành viên Hội đồng Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao, thành viên Ủy ban Kiểm sát Viện kiểm sát nhân dân tối cao^{^[264]}. Vì vậy, trong nhiều trường hợp, việc soạn thảo, ban hành thông tư gặp nhiều khó khăn, kéo dài thời gian so với dự kiến.

Thứ năm, việc thực hiện đánh giá tác động đối với việc xây dựng thông tư còn chưa được quan tâm: Tuy Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Nghị định số 24/2009/NĐ-CP không quy định việc thực hiện xây dựng báo cáo đánh giá tác động đối với dự thảo Thông tư, Thông tư liên tịch. Tuy nhiên, tại Khoản 1 Điều 34 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật có quy định nội dung Tờ trình dự thảo Thông tư, trong đó yêu cầu phải nêu rõ mục tiêu và các vấn đề chính sách cần giải quyết, các phương án giải quyết vấn đề, các tác động tích cực và tiêu cực của các phương án trên cơ sở phân tích định tính hoặc định lượng các chi phí và lợi ích, nêu rõ phương án lựa chọn tối ưu để giải quyết vấn đề. Trên thực tế, việc xây dựng nội dung đánh giá tác động trong Tờ trình dự thảo Thông tư, Thông tư liên tịch ít được các Bộ, cơ quang Bộ quan tâm hoặc thực hiện một cách hình thức. Một số đơn vị chủ trì soạn thảo không có điều kiện tiến hành hoạt động nghiên cứu, đánh giá tác động nên chất lượng còn chưa cao, mang nặng tính chất cảm tính, không đưa ra phương án lựa chọn để lý các vấn đề. Nguyên nhân là pháp luật hiện hành chưa quy định rõ cơ chế, chưa bảo đảm các điều kiện vật chất cần thiết để thực hiện công tác này. Một nguyên nhân khác là do nhận thức thông tư chỉ là văn bản hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh, nghị định, quyết định và trước khi ban hành đã được đánh giá tác động nên khi xây dựng thông tư hướng dẫn, cơ quan soạn thảo cho rằng, không cần thiết đánh giá tác động nữa. Hậu quả là, trong thời gian vừa qua, một số thông tư được ban hành nhưng tính khả thi chưa cao, được dư luận xã hội quan tâm và phản ánh. Ví dụ như tính khả thi của quy định tại Thông tư 33/2012/TT-BNNPTNT của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (NNPTNT) ra đời và có hiệu lực từ ngày 03/9/2012 quy định chỉ được bày bán thịt và phụ phẩm bảo quản ở nhiệt độ thường trong vòng 8 giờ kể từ khi giết mổ, hoặc về nội dung không hợp lý của việc cấp giấy chứng minh nhân dân theo mẫu mới có hiệu lực từ ngày 1/7 là yêu cầu bắt buộc phải có cả tên cha và mẹ của người được cấp.

Thứ sáu, thủ tục thẩm định của tổ chức pháp chế đối với dự thảo thông tư, thông tư liên tịch chưa thống nhất, công tác thẩm định đôi khi còn mang tính hình thức. Về cơ bản, chất lượng thẩm định của các tổ chức pháp chế ngày càng được nâng cao, khẳng định vai trò là người giúp Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ gác cổng về mặt pháp lý trong hoạt động xây dựng pháp luật. Trong nhiều trường hợp, văn bản thẩm định của tổ chức pháp chế đã đưa ra những nhận xét, đánh giá mang tính phản biện đối với các vấn đề thuộc cả về nội dung và hình thức của dự thảo văn bản. Nội dung nhiều dự thảo văn bản quy phạm pháp luật đã được chỉnh sửa, ban hành trên cơ sở phương án đề xuất của tổ chức pháp chế, góp phần không nhỏ vào việc hoàn thiện, nâng cao chất lượng hệ thống pháp luật. Tuy nhiên, liên quan đến quy trình thẩm định của tổ chức pháp chế, còn có một số vấn đề tồn tại, hạn chế sau đây cần xử lý:

Một là, mặc dù Nghị định số 24/2009/NĐ-CP đã quy định tổ chức pháp chế có trách nhiệm thẩm định dự thảo thông tư, thông tư liên tịch tương tự như nội dung thẩm định của Bộ Tư pháp đối với các dự án luật, pháp lệnh, nghị định, quyết định. Cụ thể bao gồm các nội dung sau đây^{^[265]}: (1) Sự cần thiết ban hành văn bản, đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo văn bản; (2) Sự phù hợp của nội dung dự thảo văn bản với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng; (3) Tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo văn bản với hệ thống pháp luật và tính tương thích với điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên; (4) Tính khả thi của dự thảo văn bản, bao gồm sự phù hợp giữa quy định của dự thảo văn bản với yêu cầu thực tế, trình độ phát triển của xã hội và điều kiện bảo đảm để thực hiện; (5) Ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản.

Tuy nhiên, một số bộ, cơ quan ngang bộ lại quy định khác nhau về nội dung thẩm định của tổ chức pháp chế dẫn đến không rõ ràng, khó thực hiện. Ví dụ: Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn quy định, tổ chức pháp chế chỉ thẩm định về: Sự cần thiết ban hành văn bản; Tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản với hệ thống pháp luật; Nội dung của dự thảo văn bản; Việc tuân thủ thủ tục và trình tự soạn thảo; Ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản^{^[266]}. Như vậy, so với Nghị định số 24/2009/NĐ-CP, Bộ không quy định rõ tổ chức pháp chế có trách nhiệm thẩm định về: Sự phù hợp của nội dung dự thảo văn bản với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng; tính tương thích với điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên; Tính khả thi của dự thảo văn bản, bao gồm sự phù hợp giữa quy định của dự thảo văn bản với yêu cầu thực tế, trình độ phát triển của xã hội và điều kiện bảo đảm để thực hiện. Tổ chức pháp chế lại có trách nhiệm thẩm định “Nội dung của dự thảo văn bản” là không rõ ràng. Bộ Công an^{^[267]} không quy định tổ chức pháp chế có trách nhiệm thẩm định về: tính tương thích với điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên.

Hai là, do số lượng công việc nhiều, có những việc có tính phức tạp và mang tính chuyên ngành cao nhưng chuyên viên thực hiện chưa có nhiều kinh nghiệm và chuyên môn cao nên việc đảm bảo thời hạn thẩm định còn chậm so với thời gian yêu cầu. Sự phối hợp của đơn vị chủ trì soạn thảo trong việc thẩm định chưa được tốt, nhiều hồ sơ gửi đến tổ chức pháp chế nhưng còn thiếu tài liệu theo quy định, hoặc có đủ tài liệu những chỉ mang tính chất hình thức mà rất ít thông tin. Trong một số trường hợp, các đơn vị chủ trì soạn thảo không tuân thủ nghiêm túc quy định về thời hạn gửi hồ sơ thẩm định đến tổ chức pháp chế khiến cho công tác thẩm định rơi vào tình trạng bị động, không có đủ thời gian nghiên cứu dự thảo để thẩm định, làm ảnh hưởng đến tiến độ và đôi khi làm ảnh hưởng đến cả chất lượng hoạt động thẩm định.

Ba là, công tác hậu thẩm định chưa được quan tâm. Đây có thể nói là một hạn chế lớn nhất cần phải quan tâm giải quyết để nâng cao vai trò của tổ chức pháp chế trong quy trình xây dựng và ban hành thông tư, thông tư liên tịch. Để khắc phục hạn chế này, một số cơ quan đã quy định cơ chế như Bộ Công Thương^{^[268]} quy định dự thảo thông tư trình ký phải có chữ ký tắt của lãnh đạo đơn vị chủ trì soạn thảo và chữ ký tắt của lãnh đạo Vụ Pháp chế ở góc phải cuối mỗi trang của dự thảo văn bản trước khi trình Lãnh đạo Bộ ký ban hành; hoặc Ngân hàng Nhà nước^{^[269]} quy định sau khi đơn vị chủ trì soạn thảo tu chỉnh dự thảo theo ý kiến thẩm định, Vụ Pháp chế đóng dấu thẩm định vào dự thảo và đơn vị chủ trì soạn thảo trình Thống đốc ký ban hành; Trường hợp còn có ý kiến khác, Vụ Pháp chế có công văn bảo lưu ý kiến gửi đơn vị chủ trì soạn thảo; Đơn vị chủ trì soạn thảo báo cáo trình Thống đốc xem xét, quyết định... Tuy nhiên, trên thực tế, đôi khi văn bản thẩm định của tổ chức pháp chế chỉ có giá trị bắt buộc về mặt thủ tục, nội dung thẩm định chỉ mang tính tham khảo đối với đơn vị chủ trì soạn thảo. Tổ chức pháp chế không được tham gia đến cùng để bảo vệ quan điểm nêu trong văn bản thẩm định; không được tham gia chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo văn bản.

Công tác xây dựng pháp luật của TANDTC và VKSNDTC

Hoạt động xây dựng pháp luật là một trong những nhiệm vụ khá quan trọng của TANDTC và VKSNDTC theo quy định của các đạo luật về tổ chức TAND và VKSND. Cho đến nay, TANDTC và VKSNDTC đã có trên 50 năm thành lập, xây dựng và phát triển. Trong giai đoạn này, TANDTC và VKSNDTC đã có nhiều đóng góp quan trọng cho việc xác lập, xây dựng và kiện toàn tổ chức, bộ máy VKSND và TAND cũng như xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật tố tụng hình sự, tố tụng dân sự cho Việt Nam.

Nhu cầu trao thẩm quyền sáng kiến luật cho TANDTC đồng thời nhu cầu trao thẩm quyền ban hành VBQPPL cho Hội đồng thẩm phán TANDTC xuất phát từ chức năng, nhiệm vụ của TANDTC. Khi Tòa án phải giải quyết các vụ kiện, vụ án hình sự thì Tòa án phải bảo đảm rằng đương sự, bị cáo, người bị hại, luật sư có quyền tiếp cận công lý. Tòa án không thể tùy tiện cắt giảm, thêm bớt quyền tố tụng của họ cũng như kéo dài tiến trình giải quyết vụ việc một cách vô nguyên tắc. Nghĩa là về mặt thủ tục giải quyết, Tòa án phải đảm bảo tuân thủ trên thực tế những văn bản quy phạm pháp luật thủ tục giải quyết vụ án đã được Quốc hội, UBTVQH ban hành. Mặt khác, trong quá trình giải quyết, điều quan trọng hơn là Tòa án phải bảo đảm tối đa quyền lợi ích hợp pháp của đương sự, bị cáo đã được ghi nhận trong văn bản quy phạm pháp luật nội dung. Có thể nói rằng, đây là hai điều kiện quan trọng để bảo đảm tính minh bạch, công bằng của hoạt động xét xử, giải quyết các vụ việc dân sự, hành chính và vụ án hình sự của Tòa án. Để Tòa án thực hiện tốt hai vấn đề này thì pháp luật về tố tụng và pháp luật nội dung phải được ban hành tương đối đầy đủ, rõ ràng. Trên thực tế, hoạt động xây dựng pháp luật của Việt Nam trong thời gian dài vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu nêu trên và cho đến nay hoạt động này vẫn trong tiến trình hoàn thiện. Thực tiễn hoạt động xét xử của hệ thống Tòa án cho thấy, có những giai đoạn lịch sử, nhất là từ những năm 1945 đến năm 1980, hoạt động xét xử của Tòa án bị ảnh hưởng lớn vì sự thiếu vắng của các văn bản quy phạm pháp luật tố tụng cũng như văn bản quy phạm pháp luật nội dung. Chỉ từ sau năm 1975 đến nay, Việt Nam mới ban hành được những đạo luật lớn quy định về tội phạm, về thủ tục tố tụng dân sự, tố tụng hình sự và tố tụng hành chính. Cụ thể đó là các Bộ luật hình sự, Bộ luật tố tụng hình sự, Bộ luật tố tụng dân sự và Luật tố tụng hành chính. Trước tình hình đó, để bảo đảm cho hoạt động xét xử của Tòa án diễn ra bình thường thì không còn cách nào khác là Tòa án phải tự mình khắc phục. Việc khắc phục đó hướng tới mục tiêu là đảm bảo sự thống nhất trong việc xét xử cũng như áp dụng thủ tục giải quyết. Cách thức khắc phục mà Tòa án áp dụng là xác lập án lệ và áp dụng án lệ. Việc xác lập án lệ và áp dụng án lệ của Tòa án đã được xác nhận tại Thông tư số 442/TTg ngày 19/01/1955 của Thủ tướng Chính phủ “về việc trừng trị một số loại tội phạm”. Theo Thông tư này thì “Kinh nghiệm xét xử về một số loại phạm pháp đã được trở thành án lệ. Tuy nhiên án lệ ấy còn khác nhau giữa các địa phương. Đường lối xét xử do đó không được thống nhất, rõ ràng và có nơi không được đúng...” Như vậy, Thông tư này đã khẳng định một sự thật về sự thiếu vắng của các văn bản quy pháp luật trong giai đoạn này và cách thức Tòa án giải quyết vấn đề đó. Đó là việc Tòa án xác lập và áp dụng án lệ. Án lệ ở đây là kinh nghiệm xét xử của Tòa án về một số loại tội phạm. Tuy nhiên, án lệ lại do các Tòa án địa phương khác nhau Việc xác lập án lệ và áp dụng án lệ trong lĩnh vực hình sự chỉ mới đáp ứng được một phần nhiệm vụ xét xử của Tòa án. Do đó, Tòa án phải tự quyết định ban hành các văn bản để hướng dẫn Tòa án các cấp thống nhất về đường lối xét xử. Các văn bản này tồn tại dưới hình thức Thông tư là chủ yếu. Mục đích của các Thông tư này nhằm thống nhất việc áp dụng trình tự, thủ tục xét xử cũng như đưa ra cách thức giải quyết về pháp luật nội dung. Có thể kể đến các văn bản như: Chỉ thị số 772- TATC ngày 10/7/1959 của Tòa án nhân dân tối cao về vấn đề đình chỉ áp dụng luật pháp cũ của đế quốc và phong kiến; Thông tư 244-DS năm 1960 giải quyết những tranh chấp về hợp đồng kinh tế giữa các xí nghiệp quốc doanh, các cơ quan Nhà nước với nhau; Thông tư 807-TC năm 1961 về việc ký giấy thả phạm nhân đã hết hạn tù; Thông tư 781-TC-1964 tạm thời thay thế các Thẩm phán vắng mặt; Thông tư 60/TATC năm 1978 hướng dẫn giải quyết tranh chấp về hôn nhân và gia đình của cán bộ, bộ đội đã có vợ, chồng trong Nam, tập kết ra Bắc lấy vợ, chồng khác; Thông tư 81/TANDTC năm 1981 hướng dẫn giải quyết các tranh chấp về thừa kế; Thông tư 03-TATC-1983 hướng dẫn giải quyết một số vấn đề về bồi thường thiệt hại trong tai nạn ô tô... Có thể nói rằng, trên thực tế những Thông tư nêu trên đã đóng góp một cách hiệu quả vào việc hỗ trợ Tòa án tuân thủ đúng pháp luật, đưa ra được bản án, quyết định công minh, bảo vệ tốt hơn quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự. Bên cạnh sự thiếu vắng các văn bản quy phạm pháp luật làm cơ sở cho hoạt động và căn cứ đưa ra các bản án, quyết định, thì Tòa án còn phải đối mặt với tình trạng các quy định tại nhiều văn bản quy phạm pháp luật có nội dung không rõ ràng, có thể hiểu theo nhiều nghĩa khác nhau hoặc mâu thuẫn với các quy định tại các văn bản khác hoặc được giao cho một cơ quan nhất định quy định chi tiết hoặc quy định mang tính nguyên tắc. Những hạn chế nêu trên có thể tìm thấy tại các văn bản quy phạm pháp luật tố tụng dân sự, hình sự, hành chính và pháp luật về hình sự, dân sự. Điều này dẫn đến hậu quả là trong hoạt động xét xử, có thể cùng một vụ án hình sự hoặc một vụ án dân sự, nếu được xét xử ở các tòa án khác nhau thì bản án, quyết định sẽ có các kết quả khác nhau. Với một tác động nghiêm trọng như vậy thì đương nhiên tính nghiêm minh, tính minh bạch và công bằng của bản án, quyết định của Tòa án sẽ khó bảo đảm; quyền, lợi ích hợp pháp của nhà nước, cá nhân, cơ quan, tổ chức sẽ bị xâm phạm. Rõ ràng, trong trường hợp quy định tại nhiều văn bản quy phạm pháp luật có nội dung không rõ ràng, có thể hiểu theo nhiều nghĩa khác nhau mà không được UBTVQH giải thích, thì sẽ dẫn đến hậu quả là các Tòa án khác nhau có cách hiểu không giống nhau về nội dung điều luật để giải quyết các vụ án cụ thể. Để khắc phục tình trạng này, bắt buộc Tòa án nhân dân tối cao phải đưa ra hướng khắc phục bằng cách ban hành Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán hướng dẫn áp dụng thống nhất cho các Tòa án về nội dung một số quy định của văn bản quy phạm pháp luật. Tòa án không thể chờ đợi UBTVQH ban hành Nghị quyết giải thích các nội dung điều luật vì sẽ vi phạm các thời hạn tố tụng giải quyết vụ án đã được quy định tại BLTTDS. Hơn nữa, với thực tế là có quá nhiều quy định cần phải giải thích tồn tại ở rất nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau nên phương án chờ giải thích của UBTVQH là không khả thi. Việc chờ đợi như vậy sẽ gây bức xúc cho đương sự, làm ảnh hưởng quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự vì vụ án bị kéo dài. Như vậy, xuất phát từ chức năng, nhiệm vụ của mình, Tòa án phải tự thân ban hành và phải được phép ban hành các văn bản hướng dẫn cho các Tòa án cấp dưới về pháp luật tố tụng và pháp luật nội dung. Với lý do tương tự, Viện kiểm sát, cơ quan kiểm sát việc tuân theo pháp luật của hoạt động xét xử và thực hiện quyền công tố, cũng cần được chuẩn thuận trong việc ban hành văn bản để thực hiện các nhiệm vụ của mình.

Bên cạnh việc ban hành Nghị quyết hướng dẫn các Tòa án thống nhất áp dụng pháp luật thì một vấn đề khác nảy sinh mà Tòa án nhân dân tối cao cũng cần thiết phải xử lý để bảo đảm không vi phạm thủ tục tố tụng cũng như vi phạm pháp luật về nội dung. Cụ thể là trong quá trình xét xử thì Tòa án còn phải bảo đảm cho các cơ quan có liên quan như Viện kiểm sát thực hiện việc kiểm sát việc tuân theo tố tụng của Tòa án. Bên cạnh đó, hoạt động của Tòa án, nếu không nhận được sự hợp tác, hỗ trợ từ các cơ quan khác, thì sẽ không thực hiện được. Ví dụ: trong vụ án dân sự mà Tòa án ủy thác tư pháp ra nước ngoài để thu thập chứng cứ thì việc ủy thác này sẽ do nhiều cơ quan nhà nước tham gia thực hiện, bao gồm: Tòa án, Bộ Tư pháp và Bộ Ngoại giao. Nếu không có một văn bản pháp lý được ban hành để nhằm xác định rõ cách thức thực hiện ủy thác; nhiệm vụ, quyền hạn của Tòa án, Bộ Tư pháp và Bộ Ngoại giao trong từng khâu, từng giai đoạn của ủy thác tư pháp thì không chỉ ảnh hưởng đến hoạt động bình thường của Tòa án mà còn ảnh hưởng đến việc thực thi nhiệm vụ của các cơ quan nêu trên. Đó là lý do giải thích tại sao cần có những Thông tư liên tịch giữa Tòa án nhân dân tối cao với Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa Tòa án nhân dân tối cao, Bộ Tư pháp và Bộ Ngoại giao hướng dẫn áp dụng một số quy định cụ thể của pháp luật. Chẳng hạn, theo quy định tại khoản 1 Điều 207 Bộ luật tố tụng dân sự thì Kiểm sát viên được Viện trưởng Viện kiểm sát cùng cấp phân công có nhiệm vụ tham gia phiên toà. Việc Kiểm sát viên vắng mặt tại phiên tòa dẫn tới sự tình trạng hoãn phiên tòa. Tuy nhiên, Bộ luật tố tụng dân sự không quy trách nhiệm của kiểm sát viên thông báo cho Tòa án biết trước để Tòa án ra quyết định hoãn phiên tòa. Do đó, trên thực tế việc xử lý tình huống Kiểm sát viên viên vắng mặt tại phiên tòa được xử lý thiếu thống nhất.

Từ những phân tích, đánh giá nêu trên, chúng tôi cho rằng hiện tại và trong tương lai, việc Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao vẫn nên có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Thẩm quyền này xuất phát từ chức năng nhiệm vụ của Tòa án nhân dân tối cao. Tuy nhiên, cũng có ý kiến cho rằng việc TANDTC (nhất là khi phối hợp với VKSNDTC và các cơ quan khác) ban hành văn bản liên tịch sẽ làm suy yếu sự độc lập của Tòa án, Viện kiểm sát cấp dưới trong hoạt động xét xử. Do đó, cần nghiên cứu để loại bỏ thẩm quyền ban hành văn bản của TANDTC và VKSNDTC. Ý kiến này còn cho rằng trên thế giới, rất ít Tòa án tối cao và Viện kiểm sát tối cao của quốc gia nào mà lại có thẩm quyền ban hành VBQPPL tương tự như Việt Nam. Đặc biệt là các quốc gia theo hệ thống pháp luật thông luật và một số nước theo hệ thống luật thành văn, thì Tòa án tối cao không ban hành văn bản pháp luật như Việt Nam mà chỉ có thẩm quyền giải thích pháp luật thông qua hình thức án lệ.

Tuy nhiên, cũng nên khẳng định rằng khi án lệ chưa được chính thức thừa nhận là nguồn luật trong hệ thống pháp luật Việt Nam, khi Tòa án chưa được giao thẩm quyền giải thích pháp luật thông qua hoạt động xét xử, thì TANDTC vẫn phải có thẩm quyền ban hành Nghị quyết Hội đồng Thẩm phán để hướng dẫn Tòa án các cấp áp dụng thống nhất pháp luật tố tụng và pháp luật nội dung. Trong bối cảnh mà chất lượng các văn bản pháp luật còn chưa cao, chưa tạo được một cách hiểu thống nhất hoặc cần phải giải thích thì việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật của TANDTC vẫn còn phát huy tác dụng tích cực trong việc hướng dẫn áp dụng thống nhất pháp luật tố tụng và pháp luật nội dung. Dựa trên các văn bản này mà Tòa án các cấp sẽ tiến hành việc giải quyết các vụ án hình sự, dân sự và hành chính đúng thủ tục trình tự hơn; giảm thiểu khả năng đưa ra các quyết định không đúng pháp luật-là căn cứ để Tòa án cấp trên hủy bản án hoặc sửa bản án do có kháng cáo của đương sự, kháng nghị của Viện kiểm sát. Khi Tòa án được giao chức năng giải thích pháp luật, án lệ được thừa nhận chính thức, thì việc TANDTC ban hành các VBQPPL như hiện nay cũng sẽ cần được xem xét lại.

Trong thực tiễn, nhiệm vụ xây dựng pháp luật của Hội đồng thẩm phán TANDTC được quy định từ Luật tổ chức Tòa án nhân dân năm 1981. Trong giai đoạn từ 1981 đến 1992, TANDTC đã xây dựng nhiều dự án luật, pháp lệnh, bao gồm dự án Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án dân sự và thông qua một số lượng đáng kể các Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán TANDTC hướng dẫn thi hành Bộ luật hình sự năm 1985 và Pháp lệnh Thừa kế năm 1990 cũng như các Thông tư, Chỉ thị hướng dẫn áp dụng thống nhất pháp luật, đường lối xét xử. Ví dụ như các Thông tư sau đây: Thông tư 81/TANDTC năm 1981 hướng dẫn giải quyết các tranh chấp về thừa kế; Thông tư 03-TATC-1983 hướng dẫn giải quyết một số vấn đề về bồi thường thiệt hại trong tai nạn ô tô; Thông tư 01- TAND/TT-1988 về án treo theo điều 44 Bộ Luật Hình sự; Thông tư 01- TAND/TT-1989 thi hành Bộ luật Tố tụng Hình sự; Thông tư 02/NCPL-1989 sửa đổi các mức thu án phí, lệ phí; Thông tư 3-NCPL-1989 hướng dẫn xét xử một số tranh chấp về quyền sở hữu công nghiệp. Bên cạnh đó, Tòa án nhân dân tối cao còn chủ trì, phối hợp với các cơ quan hữu quan ban hành 21 Thông tư liên tịch hướng dẫn áp dụng Bộ luật hình sự, Bộ luật tố tụng hình sự, thi hành án hình sự; hướng dẫn thẩm quyền xét xử của Tòa án đối với các vụ án lao động, vụ án dân sự và một số vấn đề liên quan khác.

Đối với Viện kiểm sát nhân dân tối cao, từ Luật tổ chức VKSND năm 1981 thì nhiệm vụ xây dựng pháp luật của VKSNDTC được khẳng định và quy định cụ thể hơn. Theo quy định tại Điều 5 và Điều 22 của Luật này thì Viện trưởng VKSNDTC có quyền trình Quốc hội và Hội đồng Nhà nước các dự án Luật, dự án pháp lệnh về những vấn đề thuộc phạm vi công tác kiểm sát. Trong thực tế, VKSNDTC đã tích cực tham gia xây dựng Bộ luật hình sự năm 1985, Bộ luật tố tụng hình sự năm 1988 v.v.

Từ 1992 đến 2002, TANDTC đã xây dựng và trình UBTVQH thông qua 03 dự án Pháp lệnh thủ tục giải quyết các tranh chấp về kinh tế, lao động và hành chính (năm 1994 và 1996), trình Quốc hội thông qua dự án Luật tổ chức TAND năm 2002, Pháp lệnh về Thẩm phán và Hội thẩm TAND. Viện kiểm sát nhân dân tối cao với những kinh nghiệm xây dựng pháp luật đã tích lũy được, tiếp tục đóng vai trò quan trọng trong việc xây dựng các dự án luật về kiện toàn tổ chức, bộ máy của Viện kiểm sát nhân dân; về sửa đổi, bổ sung một số điều của Bộ luật hình sự. Viện kiểm sát nhân dân tối cao tiếp tục được giao là cơ quan chủ trì xây dựng Luật tổ chức VKSND các năm 1992 và 2002; tham gia xây dựng Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Bộ luật hình sự năm 1997, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Bộ luật tố tụng hình sự năm 2000, Bộ luật hình sự năm 1999 và Luật hôn nhân và gia đình năm 2000. Bên cạnh đó, Viện kiểm sát nhân dân tối cao đã phối hợp với Tòa án nhân dân tối cao và cơ quan hữu quan khác ban hành nhiều Thông tư liên tịch hướng dẫn áp dụng thống nhất các quy định của Bộ luật hình sự, Bộ luật tố tụng hình sự và các luật sửa đổi, bổ sung của các bộ luật này.

Giai đoạn từ năm 2003 đến nay, thực hiện nhiệm vụ được giao, TANDTC đã xây dựng và trình Quốc hội, UBTVQH thông qua nhiều dự án luật, pháp lệnh quan trọng đối với hoạt động xét xử như BLTTDS năm 2004; Luật phá sản; Luật tố tụng hành chính; Pháp lệnh thủ tục bắt giữ tàu biển; Pháp lệnh thủ tục bắt giữ tàu bay, Pháp lệnh án phí, lệ phí Tòa án, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Bộ luật tố tụng dân sự. Cũng trong giai đoạn này Tòa án nhân dân tối cao ban hành 30 Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán; chủ trì, phối hợp với cơ quan hữu quan ban hành 25 Thông tư liên tịch hướng dẫn áp dụng thống nhất các văn bản quy phạm pháp luật về hình sự, dân sự, phá sản. Bên cạnh đó Tòa án nhân dân tối cao cũng là cơ quan phối hợp với nhiều bộ, ngành xây dựng các dự án luật, pháp lệnh có liên quan như Bộ luật tố tụng hình sự, Bộ luật dân sự, Luật giám định tư pháp, Luật hôn nhân và gia đình...Năm 2014 vừa qua, TANDTC đã xây dựng và trình Quốc hội ban hành Luật tổ chức TAND (sửa đổi); Luật phá sản (sửa đổi); trình UBTVQH ban hành Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính trong hoạt động tố tụng của Tòa án nhân dân; Pháp lệnh về trình tự, thủ tục xem xét, quyết định áp dụng các biện pháp xử lý hành chính tại Tòa án nhân dân v.v.

Viện kiểm sát nhân dân tối cao được giao chủ trì xây dựng và được Quốc hội thông qua BLTTHS năm 2003. Hiện nay, Viện kiểm sát nhân dân tối cao tiếp tục được giao là cơ quan chủ trì xây dựng Bộ luật tố tụng hình sự (sửa đổi), Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân (sửa đổi); phối hợp với Bộ Tư pháp, Tòa án nhân dân tối cao xây dựng Bộ luật hình sự (sửa đổi), Luật tổ chức Tòa án nhân dân (sửa đổi); Luật tố tụng lao động; Luật phá sản (sửa đổi); Pháp lệnh thủ tục rút gọn trong tố tụng dân sự; Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính trong hoạt động tố tụng của Tòa án nhân dân; Pháp lệnh về trình tự, thủ tục xem xét, quyết định áp dụng các biện pháp xử lý hành chính tại Tòa án nhân dân. VKSNDTC đã và đang chủ trì, phối hợp với các cơ quan hữu quan tổ chức việc nghiên cứu, xây dựng 25 Thông tư liên tịch nhằm quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành các luật, pháp lệnh mới ban hành trong các lĩnh vực: hình sự, thi hành án hình sự; trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong lĩnh vực tố tụng hình sự; tố tụng hành chính; tố tụng dân sự.

Hoạt động xây dựng pháp luật của Tòa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao hiện nay có thể khái quát trong những điểm chính như sau:

Việc ban hành các VBQPPL thuộc thẩm quyền của TANDTC và VKSNDTC được thực hiện đúng theo thời gian, trình tự, thủ tục quy định của Luật ban hành VBQPPL. Nội dung các văn bản bám sát chủ trương cải cách tư pháp, định hướng đổi mới của Đảng, về mặt trình tự thủ tục, sau khi thống nhất về chủ trương ban hành văn bản, Tòa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao ra văn bản đề nghị các Bộ, ngành hữu quan cử cán bộ tham gia soạn thảo, trên cơ sở đó ra quyết định thành lập Ban soạn thảo, Tổ biên tập. Trên cơ sở kế hoạch Ban soạn thảo đề ra, Tòa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao giao cho đơn vị chuyên môn phối hợp với Tổ biên tập tiến hành các hoạt động nghiên cứu phục vụ xây dựng văn bản: tổ chức tổng kết thực tiễn thi hành, tổ chức các cuộc hội thảo lấy ý kiến của các chuyên gia, thu thập, biên soạn các tài liệu cần thiết, tham khảo kinh nghiệm quốc tế, xây dựng dự thảo văn bản; thảo luận trong Tổ biên tập và các đơn vị nghiệp vụ có liên quan, chỉnh lý dự thảo. Trên cơ sở đó, xin ý kiến Hội đồng Thẩm phán Ủy ban kiểm sát, các thành viên Ban soạn thảo; tiếp thu ý kiến, hoàn chỉnh dự thảo và giải trình những vấn đề còn có ý kiến khác nhau; xin ý kiến chính thức của các cơ quan tham gia soạn thảo; trình Lãnh đạo Tòa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao và Lãnh đạo các cơ quan tham gia thông qua, ký ban hành. Hình thức văn bản, cũng như thẩm quyền ban hành văn bản đều bảo đảm tuân thủ, chấp hành đúng quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Các văn bản hướng dẫn, quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh do Tòa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao chủ trì soạn thảo, ban hành theo thẩm quyền đều có nội dung phù hợp và có tác dụng hướng dẫn thi hành các quy định của các luật, pháp lệnh liên quan đến vai trò, nhiệm vụ, quyền hạn của Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân. Nội dung của các văn bản này đều bảo đảm phù hợp với các Nghị quyết của Đảng, các quy định của Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội và các văn bản pháp luật có liên quan.
Các văn bản do Tòa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao chủ trì soạn thảo và ban hành theo thẩm quyền, đều được cân nhắc kỹ trong mối tương quan với các luật, pháp lệnh, nghị quyết,...các văn bản quy phạm pháp luật khác trong hệ thống pháp luật hiện hành về: tính thứ bậc, hiệu lực pháp lý, phạm vi điều chỉnh, nội dung các quy định cụ thể...có nội dung phù hợp, không mâu thuẫn, chồng chéo với các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành.
Nội dung các văn bản đã được ban hành, đã bảo đảm tính chính xác, rõ ràng, liên kết chặt chẽ giữa hình thức với nội dung. Các quyết định, chỉ thị của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao có nội dung chủ yếu là các quy định về tổ chức, hoạt động của các đơn vị trực thuộc, chỉ đạo hoạt động của Ngành trong tất cả các lĩnh vực công tác thuộc chức năng, thẩm quyền, hoặc trong lĩnh vực phân cấp quản lý cán bộ. Các thông tư liên tịch có nội dung chủ yếu là hướng dẫn các quy định của Bộ luật hình sự, Bộ luật tố tụng dân sự, Luật tố tụng hành chính, Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, Luật thi hành án hình sự... liên quan đến chức năng, nhiệm vụ của Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân hoặc hướng dẫn một số hoạt động phối hợp trong việc thực hiện các thủ tục tố tụng tư pháp...Trong phạm vi từng văn bản, đã thể hiện mối liên hệ logic giữa các phần, chương, mục, điều khoản với cách đánh số thứ tự thống nhất và được bố trí, sắp xếp theo trình tự từ những vấn đề chung mang tính nguyên tắc, định nghĩa đến những vấn đề cụ thể phù hợp với chủ đề, tên gọi của văn bản.
Như vậy, về hình thức và nội dung của các văn bản quy phạm pháp luật do Viện kiểm sát tối cao đã ban hành đều phù hợp với quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Nội dung các văn bản đã ban hành đều thuộc phạm vi thẩm quyền hướng dẫn của Viện kiểm sát nhân dân tối cao theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Luật tổ chức Tòa án nhân dân và Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân. Trong từng văn bản đều thể hiện rõ căn cứ, mục đích, yêu cầu, phạm vi và nội dung cụ thể mà văn bản điều chỉnh, hướng dẫn, phù hợp với thẩm quyền ban hành văn bản mà pháp luật đã quy định.

Mặc dù đạt được những thành tựu quan trọng, công tác xây dựng pháp luật của TANDTC và VKSNDTC cũng có những tồn tại, hạn chế cụ thể như sau:

Về nguồn lực: Hiện nay, công việc xây dựng dự thảo các văn bản quy phạm pháp luật của Tòa án nhân dân tối cao chủ yếu được giao cho Viện khoa học xét xử, trước đây là Vụ nghiên cứu pháp luật. Viện khoa học xét xử có nhiệm vụ soạn thảo các dự án luật, pháp lệnh do Toà án nhân dân tối cao trình Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội; soạn thảo các văn bản của Toà án nhân dân tối cao hướng dẫn các Toà án áp dụng thống nhất pháp luật; nghiên cứu đề xuất những vấn đề cần sửa đổi, bổ sung các văn bản pháp luật hiện hành có liên quan đến hoạt động của ngành Toà án nhân dân; và nghiên cứu đề tài khoa học phục vụ công tác xét xử, công tác đấu tranh và phòng ngừa tội phạm. Hiện nay, Viện khoa học xét xử gồm có 3 phòng nghiên cứu chuyên môn theo lĩnh vực pháp luật dân sự, pháp luật hình sự và pháp luật quốc tế với 20 cán bộ, công chức. Nguồn nhân lực của các phòng nêu trên chủ yếu là cán bộ trẻ, tốt nghiệp đại học Luật, Thạc sỹ Luật trong nước, thời gian công tác tại Viện khoa học xét xử chưa được nhiều (đại bộ phận có thời gian công tác dưới 7 năm). Trong khi đó, khối lượng công việc dành cho 3 phòng chuyên môn rất lớn, bao gồm các dự án Luật, Pháp lệnh; các dự thảo Nghị quyết Hội đồng Thẩm phán, Thông tư liên tịch giữa Tòa án nhân dân tối cao với các cơ quan hữu quan; các dự thảo công văn nghiệp vụ trả lời các Tòa án nhân dân địa phương; các công văn đóng góp ý kiến đối với các văn bản quy phạm pháp luật do các bộ, ngành gửi đến lấy ý kiến; xây dựng các Báo cáo tổng kết thực tiễn thi hành các văn bản quy phạm pháp luật; xây dựng các đề án của Tòa án nhân dân tối cao phục vụ công tác cải cách tư pháp đối với tổ chức và hoạt động của ngành Tòa án. Tại Viện khoa học xét xử, do áp lực của công việc, thiếu nguồn nhân sự đủ năng lực, kinh nghiệm nên các cán bộ trẻ được giao chuẩn bị các dự thảo công văn góp ý vào các văn bản quy phạm pháp luật và xây dựng sơ thảo một số Nghị quyết Hội đồng Thẩm phán và Thông tư liên tịch của Tòa án nhân dân tối cao. Đồng thời, những cán bộ trẻ này còn được giao là thành viên các tổ biên tập nhiều dự án Luật, Pháp lệnh do Tòa án nhân dân tối cao chủ trì hoặc phối hợp. Đây có thể nói là hạn chế lớn nhất về việc huy động nguồn nhân lực vào việc xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật tại Viện khoa học xét xử. Mặc dù các cán bộ được giao nhiệm vụ đã hết sức cố gắng nhưng trong một thời gian ngắn, với áp lực của thời gian phải hoàn thành công việc, trong khi lại chưa được đào tạo về kỹ năng xây dựng văn bản quy phạm pháp luật nên kết quả công việc đạt được là còn khiêm tốn. Vì vậy, các công việc chính về xây dựng văn bản quy phạm pháp luật chủ yếu vẫn do các trưởng, phó trưởng phòng chuyên môn của Viện khoa học xét xử đảm nhiệm. Đây là tồn tại về nguồn nhân lực cho xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Viện khoa học xét xử trong nhiều năm qua nhưng chưa được giải quyết triệt để. Tất nhiên, trong quá trình xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền hoặc được giao là cơ quan chủ trì soạn thảo, Tòa án nhân dân tối cao đều giao các Tòa chuyên trách của Tòa án nhân dân tối cao, các Tòa án nhân dân cấp tỉnh phối hợp đóng góp ý kiến đối với dự thảo văn bản. Bên cạnh đó, các bộ, ngành cũng cử cán bộ tham gia vào quá trình xây dựng văn bản. Tuy nhiên, có thể nói rằng, sự phối hợp này còn chưa đạt yêu cầu mong muốn về thời gian cũng như chất lượng văn bản đóng góp ý kiến. Cụ thể hơn là thời hạn để cơ quan phối hợp phải trả lời, cho ý kiến về dự thảo văn bản thường bị các cơ quan này vi phạm; nội dung đóng góp không cụ thể, chưa có nhiều lập luận có căn cứ pháp lý, khoa học; đa số ý kiến là nhất trí với nội dung dự thảo văn bản. Một lý do thường được các đơn vị phối hợp với Viện khoa học xét xử đưa ra khi lý giải về vấn đề này là khối lượng công việc phải xử lý quá nhiều nên không có thời gian tham gia vào quá trình xây dựng văn bản.

Tương tự như Tòa án nhân dân tối cao, nhiệm vụ xây dựng pháp luật được Viện kiểm sát nhân dân tối cao giao cho Viện khoa học kiểm sát. Viện khoa học kiểm sát có quá trình thành lập, xây dựng và phát triển từ 30 năm nay. Hiện nay, tổng số cán bộ của Viện là 18 người, bao gồm 1 Viện trưởng và 3 Phó Viện trưởng. Viện có 3 phòng chức năng với 14 cán bộ trẻ. Như vậy so với khối lượng công việc đảm nhiệm là xây dựng các dự án luật, pháp lệnh và văn bản thuộc thẩm quyền ban hành của Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Thông tư liên tịch giữa Viện kiểm sát nhân dân tối cao với cơ quan hữu quan cũng như tham gia phối hợp, đóng góp ý kiến đối với văn bản quy phạm pháp luật do bộ, ngành gửi lấy ý kiến thì nguồn nhân lực của Viện khoa học kiểm sát chưa đáp ứng được. Nguyên nhân của việc thiếu hụt nguồn nhân lực là do công tác tuyển chọn cán bộ cho Viện khoa học kiểm sát gặp khó khăn, không tuyển được người có nguyện vọng cũng như đáp ứng được điều kiện để làm việc tại đây. Mặt khác, tình trạng không đủ nhân lực cho nhu cầu của công việc còn xuất phát từ việc những cán bộ có năng lực chuyên môn tốt của Viện đã được điều động, bổ nhiệm làm Kiểm sát viên hoặc giữ chức vụ lãnh đạo hoặc chuyển công tác khác.

Về cơ chế phối hợp: Bên cạnh hạn chế về nguồn nhân lực có chuyên môn tốt về xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, thì hoạt động xây dựng pháp luật của Tòa án nhân dân tối cao/Viện kiểm sát nhân dân tối cao còn bị ảnh hưởng bởi cơ chế phối hợp giữa Tòa án nhân dân tối cao/Viện kiểm sát nhân dân tối cao với các cơ quan hữu quan; giữa nội bộ các đơn vị chức năng của Tòa án nhân dân tối cao/Viện kiểm sát nhân dân tối cao trong quá trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật. Có thể thấy rõ nhất về tình trạng này khi đánh giá về hoạt động của Ban soạn thảo, Tổ biên tập các dự án Luật, Pháp lệnh do Tòa án nhân dân tối cao/Viện kiểm sát nhân dân tối cao được giao là cơ quan chủ trì soạn thảo, về lý thuyết, thì Ban soạn thảo dự án Luật, Pháp lệnh phải gồm những chuyên gia đầu ngành, am hiểu sâu về lĩnh vực cụ thể thuộc đối tượng, phạm vi điều chỉnh của Dự án đó và các luật gia có trình độ và kinh nghiệm nghiên cứu và soạn thảo. Ban soạn thảo dự án Luật, Pháp lệnh phải chịu trách nhiệm trước cơ quan, tổ chức trình Dự án Luật, Pháp lệnh về tiến độ và chất lượng của Dự án. Trên thực tế, thông thường, ngoài các thành viên của cơ quan chủ trì soạn thảo, các thành viên khác của Ban soạn thảo một dự án Luật, Pháp lệnh đều là những người có chức vụ quản lý nhà nước cao như Thứ trưởng, Vụ trưởng của bộ, ngành có liên quan. Tuy nhiên, thực tiễn xây dựng các dự án luật, pháp lệnh của Tòa án nhân dân tối cao/Viện kiểm sát nhân dân tối cao trong những năm gần đây cho thấy rằng đa số sự tham gia của các thành viên Ban soạn thảo thuộc bộ, ngành hữu quan trong suốt quá trình xây dựng Luật/Pháp lệnh là rất khiêm tốn. Các thành viên này gần như chỉ tham gia vào một hoặc hai lần họp Ban soạn thảo; các lần sau đều ủy quyền cho các cán bộ đi thay. Có nhiều trường hợp thành viên Ban soạn thảo cử người đi thay nhưng mỗi lần lại cử một người khác nhau để thu thập thông tin và đều phát biểu với tư cách “cá nhân” chứ không phải với tư cách là người được ủy quyền tham gia phiên họp Ban soạn thảo. Do đó, trong quá trình xây dựng dự thảo Luật, Pháp lệnh đã dẫn đến việc Tòa án nhân dân tối cao/Viện kiểm sát nhân dân tối cao gần như phải “độc diễn”. Đánh giá tình trạng nêu trên, có một số ý kiến cho rằng việc cử những người có chức vụ cao của bộ, ngành vào Ban soạn thảo dự án Luật, Pháp lệnh do cơ quan khác chủ trì soạn thảo là còn mang tính hình thức, gây khó khăn cho hoạt động của Ban soạn thảo. Chúng tôi cho rằng ý kiến này hoàn toàn có cơ sở thực tiễn, cần quan tâm để xem xét trong quá trình sửa đổi, bổ sung Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến quy định về Ban soạn thảo. Không chỉ có vậy, tình trạng tham gia một cách hình thức cũng đã và đang xảy ra trong quá trình Tổ biên tập tiến hành các hoạt động giúp Ban soạn thảo xây dựng văn bản Luật, Pháp lệnh. Trên danh nghĩa thì Tổ biên tập được cơ cấu đầy đủ thành phần thành viên là cán bộ, chuyên viên, Thẩm phán... từ các cơ quan, đơn vị như Ban soạn thảo. Tuy nhiên, sau khi thành lập thì đa phần hoạt động của Tổ biên tập theo chế độ họp không được duy trì đều đặn, thường xuyên như quy định tại Quy chế tổ chức và hoạt động của Ban soạn thảo và Tổ biên tập. Trên thực tế, việc triệu tập họp với đầy đủ các thành viên Tổ biên tập rất khó khăn vì họ đều đến từ cơ quan khác nhau. Do đó, trong nhiều dự án Luật, Pháp lệnh thì Tổ biên tập giữ mối quan hệ công tác thông qua hệ thống thư điện tử là chủ yếu. Từ đó, trong các thành viên Tổ biên tập đã và đang diễn ra tâm lý tham gia Tổ biên tập có mức độ; chưa thể hiện được hết tinh thần, trách nhiệm và nghĩa vụ của thành viên đối với công việc được giao trong Tổ biên tập. Kết quả là, trong quá trình thực hiện nhiệm vụ của Tổ biên tập thì Viện khoa học xét xử (Tòa án nhân dân tối cao) và Viện khoa học kiểm sát (Tòa án nhân dân tối cao) gần như là những đơn vị chịu trách nhiệm chính trong việc chuẩn bị, chỉnh lý, hoàn thiện các văn bản trình Ban soạn thảo dự án Luật, Pháp lệnh cho ý kiến. Tình trạng này cũng đã và đang tồn tại trong hoạt động xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền ban hành của Tòa án nhân dân tối cao như Nghị quyết Hội đồng Thẩm phán; các thông tư liên tịch của Tòa án nhân dân tối cao; của Viện kiểm sát nhân dân tối cao với các cơ quan hữu quan khác hướng dẫn áp dụng thống nhất các quy định của pháp luật.

6. Việc tham gia xây dựng pháp luật của Mặt trận tổ quốc Việt Nam và một số tố chức thành viên

Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ chính trị về chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 và Kế hoạch số 900/UBTVQH11 về thực hiện Nghị quyết 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị nêu rõ: “...phát huy tính tích cực, chủ động, sáng tạo của Mặt trận và các đoàn thế nhân dân... trong xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật.”

Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là tổ chức liên minh chính trị, liên hiệp tự nguyện của tổ chức chính trị, các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội và các cá nhân tiêu biểu trong các giai cấp, các tầng lớp xã hội, các dân tộc, các tôn giáo và người Việt Nam định cư ở nước ngoài (Đ.l Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam). Mặt trận Tổ quốc Việt Nam với tư cách là một tổ chức liên minh chính trị được cấu thành từ những thành viên mà không có hội viên. Thành viên của Mặt trận hiện tại gồm các tổ chức chính trị như Đảng Cộng sản Việt Nam, tổ chức chính trị - xã hội (như Công đoàn, Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh, Hội Nông dân, Hội Liên hiệp phụ nữ, Hội Cựu chiến binh, là các tổ chức xã hội khác); các cá nhân tiêu biểu của các giai cấp và các tầng lớp xã hội các dân tộc, các tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài tán thành, thực hiện Điều lệ và Chương trình của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, tự nguyện xin gia nhập và được Mặt trận Tổ quốc Việt Nam trực tiếp công nhận.

Vai trò của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức chính trị - xã hội, các tổ chức xã hội về tham gia xây dựng chính quyền, bao gồm cả hoạt động xây dựng pháp luật đã được ghi nhận tại nhiều văn bản của Đảng và Nhà nước. Hiến pháp năm 1992 sửa đổi năm 2013 quy định: "MTTQVN là cơ sở chính trị của chính quyền nhân dân; đại diện, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của Nhân dân; tập hợp, phát huy sức mạnh đại đoàn kết toàn dân tộc, thực hiện dân chủ, tăng cường đồng thuận xã hội; giám sát, phản biện xã hội; tham gia xây dựng Đảng, Nhà nước, hoạt động đối ngoại nhân dân góp phần xây dựng và bảo vệ Tổ quốc”(Đ.9).

Hiến pháp năm 1992 quy định “ủy ban trung ương MTTQVN và cơ quan trung ương của các tổ chức thành viên của Mặt trận có quyền trình dự án luật trước Quốc hội, trình dự án pháp lệnh trước UBTVQH.” (Điều 84). Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam (tại Điều 9) quy định về nội dung tham gia xây dựng pháp luật của Mặt trận bao gồm: Kiến nghị với UBTVQH, Chính phủ về dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; Trình Quốc hội, UBTVQH dự án Luật, pháp lệnh; Cùng với cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành nghị quyết, thông tư liên tịch để hướng dẫn thi hành những vấn đề khi pháp luật quy định về trách nhiệm của MTTQVN tham gia quản lý nhà nước; Tham gia góp ý kiến vào các dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết, nghị định và các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật khác.

Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 quy định: (1) MTTQVN và các tổ chức thành viên, tổ chức khác, cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang nhân dân và cá nhân có quyền tham gia góp ý kiến về dự thảo văn bản quy phạm pháp luật" (Điều 4); (2) Trong quá trình soạn thảo dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết, cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo phải lấy ý kiến cơ quan, tổ chức hữu quan và đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản; nêu những vấn đề cần xin ý kiến phù hợp với từng đối tượng lấy ý kiến... Cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo có trách nhiệm tổng hợp, nghiên cứu, tiếp thu các ý kiến góp ý (Điều 35).

Luật Công đoàn năm 2012 quy định quyền và trách nhiệm của Công đoàn các cấp: Tham gia với cơ quan nhà nước xây dựng chính sách, pháp luật về kinh tế - xã hội, lao động, việc làm, tiền lương, bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế, bảo hộ lao động và chính sách, pháp luật khác liên quan đến tổ chức công đoàn, quyền, nghĩa vụ của người lao động; Tham gia xây dựng và thực hiện quy chế dân chủ trong cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp; Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam có quyền trình dự án luật, pháp lệnh ra trước Quốc hội, UBTVQH; Công đoàn các cấp có quyền kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền xây dựng, sửa đổi, bổ sung chính sách, pháp luật có liên quan đến tổ chức công đoàn, quyền, nghĩa vụ của người lao động (các Điều 11, 12).

Ngoài ra, đối với các hội (tổ chức xã hội), pháp luật hiện hành cũng quy định quyền của các hội trong việc tham gia ý kiến vào các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến nội dung hoạt động của hội theo quy định của pháp luật. Kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với các vấn đề liên quan tới sự phát triển hội và lĩnh vực hội hoạt động.

Như vậy, vai trò của MTTQVN, các tổ chức chính trị-xã hội, tổ chức xã hội trong việc xây dụng pháp luật đã được quy định khá rõ và đầy đủ. Ở Trung ương, Ủy ban Trung ương MTTQVN và Ban chấp hành Trung ương các tổ chức thành viên có quyền kiến nghị về luật, trình dự án luật ra trước Quốc hội; tham gia đóng góp ý kiến xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Đối với những dự án luật, pháp lệnh có liên quan đến chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của MTTQVN và các tổ chức thành viên; quy định về tổ chức bộ máy nhà nước, đến quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân thì cơ quan soạn thảo có trách nhiệm gửi dự án luật, dự án pháp lệnh đến Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên để lấy ý kiến,; cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo có trách nhiệm tổng hợp, nghiên cứu, tiếp thu các ý kiến góp ý. Ban Thường trực Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cùng với cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành nghị quyết, thông tư liên tịch để hướng dẫn thi hành những vấn đề khi pháp luật quy định về trách nhiệm của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tham gia quản lý nhà nước. Ở địa phương, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức thành viên phối hợp với Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cùng cấp tổ chức lấy ý kiến của nhân dân vào dự án luật, pháp lệnh, nghị định... của Nhà nước trên các lĩnh vực có liên quan mật thiết đến quyền, nghĩa vụ cơ bản của công dân, đến các tầng lớp xã hội do Mặt trận trực tiếp vận động, hoạt động của bộ máy nhà nước, liên quan đến tổ chức và hoạt động của Mặt trận Tổ quốc; tổ chức đóng góp ý kiến vào văn bản pháp luật do Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân địa phương ban hành.

Thực tiễn hoạt động của MTTQVN và các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội trong việc xây dựng pháp luật cụ thể như sau:

Thứ nhất, về hoạt động kiến nghị về luật, trình dự án luật: Trong những năm qua, gắn liền với việc thực hiện Nghị quyết 48-NQ/TW của Bộ chính trị về chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 hoạt động tham gia xây dựng pháp luật của mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên đã được tăng cường và đẩy mạnh, ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc đã tổ chức phổ biến, quán triệt trong hệ thống và các tổ chức thành viên. Thông qua các cuộc họp, các hội nghị tập huấn, đã lồng ghép hướng dẫn Mặt trận Tổ quốc địa phương và các tổ chức thành viên về mục đích, ý nghĩa của chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến 2010, định hướng đến 2020 và nhiệm vụ của ủy ban Mặt trận các cấp trong lĩnh vực này. Trên cơ sở tập hợp đề xuất của nhân dân, Mặt trận Tổ quốc, các tổ chức thành viên đã kiến nghị với Ủy ban Thường vụ Quốc hội xây dựng chương trình pháp luật hàng năm và cả nhiệm kỳ trình Quốc hội quyết định; trình Quốc hội dự án luật, trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội dự án Pháp lệnh, chủ yếu về những vấn đề có liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của Mặt trận Tổ quốc; quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, quyền và trách nhiệm của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam. Các nhiệm vụ, đề án, dự án luật, Pháp lệnh, Nghị định và văn bản do Mặt trận Tổ quốc và các thành viên của Mặt trận Tổ quốc đề xuất xây dựng trong giai đoạn 2005-2010 đều được thực hiện theo kế hoạch, trên cơ sở nghiên cứu nhu cầu của xã hội. Trong giai đoạn 2005-2010, Mặt trận Tổ quốc và các thành viên đã đề xuất xây dựng nhiều văn bản trong đó có một số văn bản quan trọng sau: (1) Luật thanh niên 2005; (2) Pháp lệnh cựu chiến binh 2005; (3) Luật Bình đẳng giới 2006; (4) Luật phòng, chống bạo lực trong gia đình 2007; (5) Dự án sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam 2008; (6) Dự án sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Công đoàn 2010; (7) Nghị định số 150/2006/NĐ-CP Quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều Pháp lệnh Cựu chiến binh; (8) Nghị định số 120/2007/NĐCP ngày 23/7/2007 của Chính phủ hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Thanh niên; (9) Nghị định số 08/2009/NĐ-CP ngày 4/2/2009 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của luật phòng, chống bạo lực gia đình; (10) Nghị quyết liên tịch số 05/2006/NQLT-CP-UBTWMTTQVN về việc ban hành Quy chế MTTQ Việt Nam giám sát cán bộ, công chức, đảng viên ở khu dân cư ; (11) Nghị quyết liên tịch số 618/2007/NQLT/ UBTVQH-ĐCTUBTWMTTQVN ngày 24/01/2007 của ủy ban Thường vụ Quốc hội khóa XI và Đoàn chủ tịch ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam về việc ban hành “Quy trình hiệp thương lựa chọn, giới thiệu người ứng cử đại biểu Quốc hội” ủy ban thường vụ Quốc hội - Đoàn chủ tịch ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; (12) Nghị quyết liên tịch số 619/2007/NQLT/UBTVQH- ĐCTUBTWMTTQVN ngày 24/01/2007 của ủy ban Thường vụ Quốc hội khóa XI và ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam về việc tổ chức hội nghị lấy ý kiến của cử tri nơi công tác và nơi cư trú về những người ứng cử đại biểu Quốc hội; (13) Nghị quyết liên tịch của Chính phủ - Uỷ ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam số 09/2008/NQLT-CP-UBTWMTTQVN ngày 17/4/2008 hướng dẫn thi hành các điều 11, Điều 14, Điều 16, Điều 22 và Điều 26 của Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn ; (14) Quy chế phối hợp giữa Viện Kiểm sát nhân dân tối cao với Ban Nội chính Trung ương và Ủy ban Trung ương MTTQ Việt Nam số 01/2006/VKSTC-BNCTU-UBTWMTTQVN trong việc quản lý, giải quyết khiếu nại, tố cáo về tư pháp thuộc thẩm quyền của Viện kiểm sát nhân dân tối cao ngày 01/12/2006; (15) Thông tư liên tịch số 01 của Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và Bộ Văn hoá Thông tin số 1/2006/TTLT/MTTW-BVHTT ngày 23/6/2006 về việc hướng dẫn phối hợp chỉ đạo thực hiện nâng cao chất lượng cuộc vận động toàn dân đoàn kết xây dựng đời sống văn hoá ở khu dân cư; (16) Thông tư tịch số 04/2006/TTLT- KH&ĐT-UBTWMTTQVN-BTC ngày 4/12/2006 hướng dẫn thực hiện Quyết định số 80/2005/QĐ-TTg ngày 18/4/2005 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Quy chế giám sát đầu tư của cộng đồng; (17) Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 1999 (đang xây dựng); (18) Quy chế giám sát và phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức chính trị-xã hội và nhân dân đối với hoạt động của đảng và Nhà nước (đang xây dựng).

Thứ hai, ban hành và phối hợp ban hành văn bản quy phạm pháp luật: ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cùng với cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành nghị quyết, thông tư liên tịch để hướng dẫn thi hành những vấn đề khi pháp luật quy định trách nhiệm Mặt trận Tổ quốc tham gia quản lý Nhà nước bao gồm: (1) Nghị quyết liên tịch số 05/2006/NQLT-CP- UBTWMTTQVN về việc ban hành Quy chế MTTQ Việt Nam giám sát cán bộ, công chức, đảng viên ở khu dân cư; (2) Nghị quyết liên tịch của Chính phủ - Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam số 09/2008/NQLT-CP- UBTWMTTQVN ngày 17/4/2008 hướng dẫn thi hành các điều 11, Điều 14, Điều 16, Điều 22 và Điều 26 của Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn; (3) Thông tư liên tịch số 04 của Bộ Kế hoạch và Đầu tư - Ban Thường Trực ủy Ban Trung Ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam - Bộ Tài chính số 04/2006/TTLT-KH&ĐT-UBTWMTTQVN-BTC ngày 4/12/2006 hướng dẫn thực hiện Quyết định số 80/2005/QĐ-TTg ngày 18/4/2005 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Quy chế giám sát đầu tư của cộng đồng; (4) Thông tư liên tịch số 01 của Uỷ ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và Bộ Văn hoá Thông tin số 01/2006/TTLT/MTTW-BVHTT ngày 23/6/2006 về việc hướng dẫn phối hợp chỉ đạo thực hiện nâng cao chất lượng cuộc vận động toàn dân đoàn kết xây dựng đời sống văn hoá ở khu dân cư.

Sự tham gia, phối hợp của Mặt trận là thể hiện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân đối với các chính sách Nhà nước trong pháp luật dự định ban hành, xây dựng các quy định phải phù hợp với thực tiễn, khả thi, bảo đảm tiến bộ và công bằng xã hội, tạo động lực mạnh mẽ cho phát triển kinh tế, văn hoá, xã hội, không ngừng nâng cao đời sống của nhân dân, bảo đảm an ninh chính trị, trật tự và an toàn xã hội. Chính sách pháp luật Nhà nước hợp lòng dân là yếu tố quan trọng của đồng thuận xã hội. Phối hợp xây dựng pháp luật của Mặt trận đã trở thành nhiệm vụ trọng tâm trong hoạt động của Mặt trận, góp phần xây dựng đồng thuận xã hội thời kỳ đổi mới, đồng thời cũng là nội dung trọng tâm công tác Mặt trận tham gia xây dựng và củng cố chính quyền nhân dân của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.

Đã tập trung xây dựng Dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 1999; Ba Quy chế giám sát và phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức chính trị-xã hội và nhân dân đối với hoạt động của đảng và Nhà nước. Tuy nhiên những văn bản này chưa được ban hành.

Thứ ba, góp ý kiến về các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật: Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức thành viên có quyền và trách nhiệm tham gia ý kiến vào dự án luật, pháp lệnh, Nghị quyết, Nghị định và văn bản quy phạm pháp luật khác, chủ yếu về những vấn đề có liên quan đến quyền, trách nhiệm của tổ chức mình, đến quyền nghĩa vụ cơ bản của công dân, hoạt động của bộ máy nhà nước, liên quan đến tổ chức và hoạt động của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam. Trong những năm qua, Mặt trận Tổ quốc đã phát huy vai trò của mình trong góp ý vào các dự án luật. Mặt trận với cơ chế đại diện quyền làm chủ của nhân dân - tham gia xây dựng pháp luật theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các văn bản pháp luật liên quan. Trung bình hàng năm ở Trung ương Mặt trận tham gia góp ý kiến từ 10 đến 15 dự án luật, pháp lệnh chuyên ngành với các hình thức tham gia Ban soạn thảo, tổ biên tập, hoạt động góp ý kiến và phản biện của 8 Hội đồng tư vấn của Đoàn chủ tịch trên các lĩnh vực quan trọng của đời sống xã hội có liên quan đến quyền và nghĩa vụ cơ bản của các tầng lớp nhân dân, liên quan đến quyền và trách nhiệm của Mặt trận, đến Bộ máy Nhà nước như: Bộ luật dân sự sửa đổi (2005); Luật phòng, chống tham nhũng (2005), Luật về Hội; Luật đặc xá, Luật cư trú (2006); Luật bảo hiểm y tế; Luật sửa đổi, bổ sung một số điều Luật ban hành các văn bản quy phạm pháp luật (2007); Luật thuế thu nhập cá nhân; Luật người khuyết tật (2008); Luật về chống buôn bán phụ nữ, trẻ em; Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội (2009); Luật thủ đô; Luật phổ biến, giáo dục pháp luật; Luật thuế nhà đất; Luật tố tụng hành chính (2010)...Ở địa phương, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc, Ban chấp hành các tổ chức thành viên các cấp ở địa phương phối hợp với Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cùng cấp tổ chức lấy ý kiến đóng góp của nhân dân vào các dự án luật, pháp lệnh, các văn bản pháp quy của chính quyền địa phương trên các lĩnh vực kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh, quốc phòng, đối ngoại có liên quan mật thiết đến quyền và nghĩa vụ công dân, đến các tầng lớp xã hội do Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc trực tiếp vận động, hoạt động của bộ máy nhà nước, liên quan đến tổ chức và hoạt động của Mặt trận Tổ quốc. Quyền tham gia xây dựng pháp luật của Ủy ban Mặt trận Tổ quốc các cấp ở địa phương được thực hiện theo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân. Việc tổ chức lấy ý kiến đóng góp vào các văn bản pháp luật được thực hiện theo quy chế phối hợp giữa Ủy ban Mặt trận Tổ quốc với Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân, Đoàn đại biểu Quốc hội ở cấp tỉnh theo các hình thức:

Tổ chức các hội nghị nhân dân hoặc đại diện hộ gia đình theo địa bàn dân cư xóm ấp, khu phố.
Tổ chức hội nghị những người tiêu biểu trong các dân tộc, các tôn giáo, công thương gia, thân nhân Việt kiều.
Tổ chức hội nghị cán bộ chuyên trách của Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc các cấp ở địa phương hoặc giữa cán bộ chuyên trách Ủy ban Mặt trận Tổ quốc với cán bộ chuyên trách các đoàn thể nhân dân và tổ chức xã hội cùng cấp.
Tham gia góp ý kiến trong các hội nghị do Hội đồng nhân dân, Đoàn đại biểu Quốc hội ở địa phương tổ chức.

Mặt trận và các tổ chức thành viên đã tích cực, chủ động tham gia ý kiến vào các dự án luật, pháp lệnh, nghị định của trung ương, trong đó có nhiều dự án luật quan trọng như Luật phòng chống tham nhũng, Luật thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, Luật Bảo hiểm xã hội, Luật trợ giúp pháp lý. Chủ động tham gia vào quá trình xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân, Quyết định, Chỉ thị của ủy ban nhân dân về các vấn đề liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của nhân dân địa phương, trong đó tập trung vào các lĩnh vực như bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi nhà nước thu hồi đất; chính sách đối với các đối tượng bảo trợ xã hội; chế độ, chính sách đối với cán bộ không chuyên trách cấp xã, thôn; bảo vệ và phát triển rừng;...

Thứ tư, tổng kết đánh giá pháp luật: Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội tham gia quá trình tổ chức thực hiện, tuyên truyền, phổ biến, giáo dục, tổng kết, đánh giá pháp luật để từ đó rút kinh nghiệp hoàn thiện pháp luật có một ý nghĩa quan trong trong hoạt động pháp luật. Thời gian qua, Mặt trận và các tổ chức thành viên về mặt này đã:

Tham gia thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng, Luật thực hành tiết kiệm, chống lãng phí: uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức thành viên của Mặt trận phối hợp chặt chẽ với các cơ quan Nhà nước tăng cường giáo dục đạo đức cách mạng trong các tầng lớp nhân dân, noi gương sống cần kiệm liêm chính, chí công vô tư của Hồ Chủ tịch. Đẩy mạnh việc tuyên truyền sâu rộng trong các tầng lớp nhân dân về Luật Phòng, chống tham nhũng, Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí tạo dư luận mạnh mẽ trong xã hội, kiên quyết lên án mọi hành vi tham nhũng, lãng phí và tích cực tham gia chống tham nhũng, lãng phí.

Ủy ban Mặt trận Tổ quốc các cấp, các thành viên của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tự mình nghiêm chỉnh thực hiện chính sách, pháp luật và những quy định của Luật Phòng, chống tham nhũng, Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí. Thường xuyên kiểm tra, rà soát hoạt động của các ban, đơn vị kinh tế, các quỹ chương trình, dự án do Ủy ban Mặt trận Tổ quốc các cấp, các tổ chức thành viên quản lý và công tác quản lý tài chính, tài sản của cơ quan Mặt trận, tổ chức thành viên, không để xảy ra tham nhũng, lãng phí trong các tổ chức và thành viên của Mặt trận. Người đứng đầu cơ quan Ủy ban Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên các cấp phải chịu trách nhiệm nếu để xảy ra tham nhũng, lãng phí ở cơ quan nơi mình trực tiếp lãnh đạo quản lý.

Tham gia tổ chức, thực hiện có hiệu quả các quy chế dân chủ ở cơ sở, đặc biệt là pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn và Nghị quyết liên tịch số 09/2008 của Chính phủ và ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam nhằm đảm bảo quyền của nhân dân ở cơ sở được biết, được bàn quyết định, được làm, được giám sát, kiểm tra. Thực hiện nghiêm túc việc tổ chức lấy phiếu tín nhiệm đối với Chủ tịch các Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp xã, góp phần xây dựng đội ngũ cán bộ cơ sở trong sạch, vững mạnh, hoạt động có hiệu quả.
Thực hiện tốt công tác tiếp dân, tiếp nhận, phân loại đơn thư khiếu nại, tố cáo của công dân, nghiên cứu những vụ việc bức xúc để kiến nghị với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét, xử lý và giám sát việc xử lý đó. Phối hợp với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, nhất là những đơn thư khiếu nại, tố cáo có liên quan đến tham nhũng.
Tham gia phổ biến, giáo dục pháp luật: Phổ biến giáo dục pháp luật cho cán bộ, công chức, đảng viên và trong nhân dân là một khâu đặc biệt quan trọng trong toàn bộ quá trình triển khai tổ chức thực thi pháp luật, nhằm nâng cao hiểu biết và ý thức chấp hành pháp luật. Tại Điều 9 Hiến pháp năm 1992 được sửa đổi bổ sung năm 2001 và điều 7 Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam quy định: Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tham gia tuyên truyền, động viên nhân dân thực hiện quyền làm chủ, nghiêm chỉnh thi hành Hiến pháp và pháp luật. Để thực hiện có hiệu quả nhiệm vụ này, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam đã kết hợp nhiều hình thức phong phú, đa dạng để chuyển tải những nội dung của pháp luật đến với người dân, đó là: tổ chức hội nghị tuyên truyền miệng; phát hành tờ gấp, tờ rơi gửi tới khu dân cư; lồng ghép với các cuộc sinh hoạt của Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc, các chi hội các tổ chức thành viên và sinh hoạt các câu lạc bộ; lồng ghép với các cuộc vận động, các phong trào thi đua yêu nước do Mặt trận Tổ quốc Việt Nam phát động và tổ chức thực hiện; phối hợp với cơ quan, tổ chức để xây dựng và triển khai kế hoạch tuyên truyền, phổ biến pháp luật như Hội đồng phối hợp phổ biến giáo dục pháp luật của Chính phủ và Ủy ban nhân dân các cấp. Để việc thực hiện pháp luật thực sự trở thành nếp sống văn hóa của mọi người trong xã hội thì việc tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật nhằm nâng cao hiểu biết về pháp luật trong cán bộ, công chức, viên chức và các tầng lớp nhân dân là việc làm rất cần thiết của cả hệ thống chính trị, trong đó có vai trò, nhiệm vụ của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.

Trên thực tế, hoạt động xây dựng pháp luật của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức chính trị - xã hội, các tổ chức xã hội lâu nay được thực hiện chủ yếu ở cấp Trung ương mà nòng cốt là Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và trung ương các Đoàn thể là thành viên của Mặt trận. Công tác xây dựng pháp luật vốn là công việc của Nhà nước, vì vậy, quy định Mặt trận Tổ quốc Việt Nam có quyền tham gia xây dựng pháp luật là những quy định thể hiện tính dân chủ trong xây dựng pháp luật của Nhà nước ta. Sự tham gia, phối hợp của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, trong đó có tham gia xây dựng pháp luật là nhu cầu tự thân của các cơ quan nhà nước. Bản chất nhà nước ta là nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, Nhà nước có dựa vào Mặt trận mới phát huy được đầy đủ quyền làm chủ và sức mạnh có tổ chức của toàn dân, cũng chính là sức mạnh của bản thân Nhà nước trong việc tổ chức thực hiện chức năng quản lý của mình. Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tham gia xây dựng pháp luật ở tất cả các khâu, từ việc trình dự án luật ra trước Quốc hội cho đến việc tham gia ý kiến vào các dự án luật do cơ quan Nhà nước soạn thảo; tuyên truyền, phổ biến pháp luật cho nhân dân và giám sát việc thi hành pháp luật. Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, song đối với những vấn đề thuộc phạm trù đạo đức, hay như phong tục tập quán, quy định, quy ước của tập thể, cộng đồng thì Mặt trận Tổ quốc Việt Nam có ưu thế hơn trong việc vận động, tuyên truyền, hướng dẫn nhân dân phát huy cái đẹp; khơi dậy những truyền thống tốt đẹp của dân tộc, xoá bỏ các tập tục thói quen xấu, lạc hậu, cổ hủ và nhất là hỗ trợ pháp luật điều tiết hành vi xã hội.

Hoạt động có tính nổi bật hơn cả là, ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam mỗi năm đã tham gia ý kiến vào hàng chục dự án luật, pháp lệnh, nghị định. Nhiều bản góp ý do biết phát huy trí tuệ của đội ngũ tư vấn, cộng tác viên và mở rộng đối tượng góp ý mà có chất lượng cao, có sắc thái riêng của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, được cơ quan soạn thảo trân trọng tiếp thu và được Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội chấp nhận.

Điển hình như năm 1998 khi Quốc hội xem xét thông qua Luật Quốc tịch, đại diện Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam đã có một phát biểu quan trọng làm thay đổi cơ bản quan điểm của Ban soạn thảo trong vấn đề “Quốc tịch của người Việt Nam cư trú ở nước ngoài ” được dư luận đánh giá rất cao. Thực tế là, trong quá trình tổ chức lấy ý kiến tham gia góp ý kiến, Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam đã có ý kiến bằng văn bản không đồng tình với quan điểm của Ban soạn thảo về vấn đề trên nhưng Ban soạn thảo đã không tiếp thu và vẫn giữ quan điểm của mình để trình dự án ra Quốc hội. Qua khảo sát, Uỷ ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam thấy rằng tâm tư nguyện vọng của một số cộng đồng người Việt Nam ở nước ngoài như Mỹ, Pháp, Úc..., đa số bà con đều không muốn từ bỏ quốc tịch Việt Nam (dù nhiều người đã gia nhập quốc tịch nước sở tại) và vẫn một lòng hướng về quê hương đất nước. Hơn nữa, theo các tài liệu khảo sát tại thời điểm đó trong tổng số hơn 1 triệu người Việt Nam định cư ở nước ngoài thì có tới hơn 1,7 triệu người sống ở các nước theo nguyên tắc đa quốc tịch như Mỹ, Pháp, Úc... nghĩa là các nước đó cho phép công dân của họ có quyền mang quốc tịch nước khác. Trước Quốc hội, lập luận của đại diện Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam như sau: "Đại đa số bà con kiều bào ta có tinh thần yêu nước, luôn hướng về đất nước, quê hương; có tới hai phần ba tổng số Việt kiều đang cư trú ở các nước không theo nguyên tắc một quốc tịch, nghĩa là luật pháp các nước này không cấm người Việt Nam đã gia nhập quốc tịch nước họ thì phải từ bỏ quốc tịch Việt Nam. Vậy thì tại sao chỉ vì để dễ bề cho vấn đề “quản lý Nhà nước” mà ta lại quy định buộc bà con phải lựa chọn hoặc theo quốc tịch nước ngoài thì phải từ bỏ quốc tịch Việt Nam và ngược lại. Nếu đem so sánh giữa cái được và cái không được thì rõ ràng nếu theo quan điểm của Ban soạn thảo thì cái được sẽ rất ít...".

Phát biểu trên đã được đa số đại biểu Quốc hội tán thành và cuối cùng Quốc hội đã biểu quyết theo hướng đề nghị của Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam. Kết quả đó, đã làm nức lòng cộng đồng người Việt Nam ở nước ngoài, họ đã hết sức trân trọng, đánh giá cao chính kiến, quan điểm của Mặt trận. Tại Quốc hội khoá X, khi xem xét thông qua Bộ luật hình sự (sửa đổi), cũng do có ý kiến của Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam mà một vấn đề rất quan trọng đã được điều chỉnh đó là chương “Các tội xâm phạm hoạt động tư pháp Theo dự thảo trình ra trước Quốc hội, hầu hết các tội danh thuộc chương này đều có mức hình phạt khởi điểm rất thấp, chủ yếu là cải tạo không giam giữ. Điều đáng nói ở đây là chủ thể của các tội danh này lại là các cán bộ, nhân viên Nhà nước khối tư pháp như Điều tra viên, Kiểm sát viên, Thẩm phán... Hơn nữa, những năm gần đây, tỷ lệ cán bộ các cơ quan tiến hành tố tụng vi phạm pháp luật có xu hướng gia tăng, gây bất bình trong dư luận và làm giảm sút lòng tin của nhân dân. Đáng chú ý, một nguyên tắc cơ bản được xác định trong Hiến pháp là “Mọi công dân bình đẳng trước pháp luật”. Như vậy, nếu quy định theo như dự thảo sẽ không thể hiện được sự bình đẳng trước pháp luật của mọi công dân và không có tác dụng trong việc hạn chế, ngăn ngừa tình trạng vi phạm pháp luật từ phía cán bộ của các cơ quan tiến hành tố tụng. Từ những phân tích có cơ sở và thuyết phục của đại diện Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Quốc hội đã yêu cầu Ban soạn thảo điều chỉnh lại và biểu quyết theo hướng bỏ các hình phạt “cải tạo không giam giữ” sửa thành hình phạt nặng hơn đối với hầu hết các tội danh thuộc chương này...

Có thể nói, Uỷ ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam với đội ngũ cán bộ không đông và ít có người chuyên sâu về công tác pháp luật, nhưng lại có được những ý kiến có sức thuyết phục như vậy là bởi:

Thứ nhất, Uỷ ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam đã tổ chức và phát huy tốt đội ngũ tư vấn, công tác viên của Mặt trận. Điều lệ Mặt trận Tổ quốc Việt Nam do Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ V và VI Mặt trận Tổ quốc Việt Nam thông qua đã quy định Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc các cấp thành lập các Hội đồng tư vấn, mở rộng đội ngũ cộng tác viên ở cấp mình, giúp Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn. Hiện nay, Uỷ ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam có 08 Hội đồng tư vấn trên các lĩnh vực. Trong đó, Hội đồng tư vấn Dân chủ - Pháp luật có chức năng tư vấn cho Ban Thường trực Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tham gia xây dựng pháp luật, tập trung vào những lĩnh vực liên quan đến tổ chức bộ máy nhà nước và dân chủ hoá đời sống xã hội. Với đội ngũ nhiều chuyên gia có trình độ pháp lý chuyên sâu, có kinh nghiệm lâu năm trong lĩnh vực lập pháp và thi hành pháp luật. Đặc biệt, thành viên của Hội đồng còn bao gồm đại diện của các tổ chức chính trị - xã hội, để thay mặt cho lực lượng đông đảo đoàn viên, hội viên của tổ chức mình tham gia ý kiến góp ý trên cơ sở đại diện và bảo vệ quyền, lợi ích chính đáng của hội viên, đoàn viên của tổ chức mình.

Thứ hai, tổ chức tốt việc lấy ý kiến của các tổ chức thành viên và đông đảo các tầng lớp nhân dân. Trong những năm gần đây hoạt động tham gia xây dựng pháp luật của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam từng bước được triển khai về cơ sở, điển hình là các cuộc tổ chức lấy ý kiến nhân dân vào các dự án luật như Bộ luật Dân sự, Bộ luật Hình sự (sửa đổi), Bộ Tố tụng hình sự (sửa đổi), Luật đất đai, Luật Hôn nhân và gia đình, Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) ... Trên cơ sở ý kiến của ủy ban Mặt trận Tổ quốc các địa phương và của các tổ chức thành viên, Uỷ ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam đã tổng hợp, lựa chọn để có ý kiến xác đáng với các cơ quan xây dựng pháp luật.

Mặc dù vậy, việc tham gia xây dựng pháp luật của Mặt trận tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên vẫn còn một số tồn tại, hạn chế như sau:

Về việc trình Quốc hội và Uỷ ban thường vụ Quốc hội dự án luật, pháp lệnh là hoạt động lâu nay Mặt trận có làm nhưng kết quả chưa nhiều. Mặc dù Hiến pháp quy định Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên có quyền trình dự án luật ra trước Quốc hội nhưng việc thực hiện quyền này còn ở mức độ rất hạn chế (đây cũng là tình trạng chung của các chủ thể có quyền tương tự).
Đối với việc tham gia góp ý kiến, hoạt động này chủ yếu được thực hiện ở cấp Trung ương (bao gồm Uỷ ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và Trung ương các tổ chức thành viên) và ở Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc một số tỉnh, thành phố, cấp huyện, cấp xã hầu như rất ít được thực hiện.
Việc tham gia xây dựng pháp luật của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên lâu nay chỉ tiến hành khi được cơ quan nhà nước yêu cầu chứ Mặt trận chưa chủ động kiến nghị với Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ và các bộ, ngành liên quan xem xét huỷ bỏ những văn bản pháp luật không còn phù hợp với thực tiễn hoặc những văn bản cần phải sửa đổi, bổ sung. Những văn bản góp ý về các dự thảo văn bản luật do Uỷ ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam gửi sang các cơ quan hữu quan chủ trì soạn thảo, do không có cơ chế cụ thể nên việc góp ý hiện nay chỉ là một chiều và hình thức. Việc các cơ quan chủ trì soạn thảo có tiếp thu, tiếp thu ở mức độ nào hoặc không tiếp thu thì cơ quan gửi văn bản góp ý kiến không được biết.
Việc tổ chức lấy ý kiến nhân dân vào các dự án luật ở nhiều nơi còn hình thức, chưa thực sự phát huy đầy đủ trí tuệ của các chuyên gia, các nhà khoa học pháp lý, ý kiến của đông đảo các tầng lớp nhân dân. Trong điều kiện cán bộ Mặt trận các cấp am hiểu luật pháp còn ít, kinh phí hạn hẹp nên các cuộc tổ chức lấy ý kiến nhân dân chưa được sâu rộng, việc tập hợp ý kiến nhân dân để phản ánh với cấp trên và với cơ quan có thẩm quyền của Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc các cấp nhìn chung là còn yếu và không kịp thời.
Về nội dung chính sách, pháp luật so với yêu cầu thực tế: Mặc dù đã có nhiều nỗ lực trong thời gian qua nhưng những chính sách, pháp luật được ban hành vẫn chưa đáp ứng được so với yêu cầu của thực tiễn, điều này ảnh hưởng không nhỏ tới việc điều chỉnh các quan hệ trong lĩnh vực hoạt động của Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên. Chưa ban hành được những văn bản quy định về những nhiệm vụ quan trọng của MTTQ về giám sát và phản biện xã hội như Đại hội X đã đề ra. Thực tế có những văn bản Mặt trận Tổ quốc hoặc các tổ chức thành viên trình Quốc hội hoặc Chính phủ nhưng Quốc hội hoặc Chính phủ đã quyết định dừng hoặc lùi lại so với Chương trình xây dựng luật; có những luật được Quốc hội thông qua nhưng nội dung chính sách không được ghi một cách cụ thể trong luật mà giao cho Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ quy định. Do đó, trên thực tế nhiều văn bản do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành chậm so với hiệu lực của luật, pháp lệnh và như vậy Luật phải chờ văn bản hướng dẫn mới thực hiện được; chính sách không đồng bộ dẫn đến việc áp dụng luật còn khó khăn.
Về thực hiện những nhiệm vụ, đề án, dự án cụ thể: Nhìn chung, việc xây dựng và thực hiện các đề án đã góp phần nâng cao nhận thức của cán bộ Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên cũng như các tầng lớp nhân dân về nhiệm vụ tham gia xây dựng chính sách, pháp luật. Từ đó, Ban thường trực ủy ban Mặt trận Tổ quốc các cấp thực hiện nhiệm vụ chủ động, tích cực hơn, góp phần xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật. Từ những kết quả đạt được cho thấy sau 5 năm triển khai và thực hiện Nghị quyết 48, mối quan hệ giữa Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức đoàn thể với các bộ, ngành ngày càng gắn bó trách nhiệm hơn, thực hiện có hiệu quả các Nghị quyết của Đảng và Nhà nước.

Những tồn tại, hạn chế kể trên có thể giải thích bởi những nguyên nhân cơ bản sau đây:

Một là, việc xác định chính sách nhằm thể chế hóa bằng pháp luật của Mặt trận và các tổ chức thành viên trong một số trường hợp chưa rõ ràng. Thực tế cho thấy, một số chính sách dự kiến đưa vào luật chưa được nghiên cứu, định hướng rõ dẫn đến một số luật phải dừng lại hoặc nếu có được ban hành thì việc tổ chức thực hiện còn gặp nhiều khó khăn hoặc khó thực hiện khi luật đã có hiệu lực.

Hai là, những quan hệ đòi hỏi phải điều chỉnh bằng pháp luật trong giai đoạn hiện nay mà Mặt trận và các tổ chức thành viên đưa ra chưa ổn định, hoặc thiếu tính ổn định lâu dài, hoặc chưa phù hợp với thực tế. Đất nước ta đang trong thời kỳ phát triển, đặc biệt là trong quá trình hội nhập kinh tế quốc tế nên một điều không thể phủ nhận là nhiều chính sách của chúng ta chưa ổn định, còn lúng túng và nhiều chính sách còn đang trong quá trình thử nghiệm. Chính vì thế mà chính sách của chúng ta luôn bị thay đổi, đặc biệt là những chính sách liên quan đến các luật, pháp lệnh được xây dựng.

Ba là, khi xây dựng chính sách, vấn đề phản biện xã hội chưa phát huy được một cách tối đa, thiếu tính liên thông về các chính sách giữa Mặt trận Tổ quốc và các bộ, ngành có liên quan.

Bốn là, các cấp phê duyệt chính sách quan tâm chưa thoả đáng đối với các chính sách sẽ được thể chế trong luật. Các chính sách được thể chế trong luật đòi hỏi phải được nghiên cứu, đánh giá dự báo tác động, áp dụng thử nghiệm, rút kinh nghiệm và chỉ đưa vào luật những chính sách đã được đánh giá tác động là phù hợp với thực tiễn. Thực tế cho thấy, nếu các cấp phê duyệt chính sách quan tâm thoả đáng đến việc nghiên cứu các chính sách giai đoạn trước khi bắt đầu quy trình xây dựng luật thì việc xây dựng luật sẽ rất thuận lợi và quy phạm của luật sẽ mang tính khả thi cao.

Năm là nguồn nhân lực trong tham mưu xây dựng các đề án luật của Mặt trận cũng như các tổ chức thành viên còn thiếu kinh nghiệm, chưa được đầu tư kinh phí thoả đáng để nghiên cứu.

7. Công tác xây dựng pháp luật của chính quyền địa phương

Ở địa phương, về cơ bản, việc thông qua và ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh được thực hiện theo đúng quy định của Luật năm 2004. Các nghị quyết của Hội đồng nhân dân được thông qua tại các kỳ họp của Hội đồng nhân dân và được Chủ tịch Hội đồng nhân dân ký chứng thực. Các quyết định, chỉ thị của Ủy ban nhân dân được thông qua tại các phiên họp của Ủy ban nhân dân và được Chủ tịch Ủy ban nhân dân ký ban hành.

Tuy nhiên, ở một số địa phương, việc thông qua văn bản QPPL còn mang tính hình thức, chưa phát huy được trí tuệ, chưa đề cao được trách nhiệm của các đại biểu Hội đồng nhân dân trong việc thông qua các nghị quyết của Hội đồng nhân dân, của các thành viên Uỷ ban nhân dân trong việc thông qua dự thảo quyết định, chỉ thị của Ủy ban nhân dân. Trên thực tế, việc triệu tập cuộc họp của ủy ban nhân dân để thông qua văn bản QPPL thường có khó khăn. Vì vậy, một số địa phương thông qua văn bản QPPL bằng hình thức phát phiếu lấy ý kiến thành viên ủy ban nhân dân, không phù hợp với quy định của Luật năm 2004.

Khảo sát thực địa của Ban chủ nhiệm đề tài tại tỉnh Khánh Hòa cho thấy, từ tháng 7/2011 đến hết năm 2013, HĐND tỉnh Khánh Hòa đã ban hành 62 nghị quyết quy phạm pháp luật.^{^[270]} Nội dung nghị quyết ban hành chủ yếu là quyết định những vấn đề liên quan đến tổ chức bộ máy, chỉ tiêu và giải pháp thực hiện các nhiệm vụ kinh tế - xã hội, phân bổ và quyết toán ngân sách, ngoài ra, HĐND còn lựa chọn và quyết định nhiều vấn đề bức xúc mà cử tri quan tâm, phù hợp với thực tế của địa phương như: hỗ trợ đồng bào dân tộc đóng bảo hiểm y tế; hỗ trợ từ ngân sách nhà nước để thực hiện Chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới; định mức thu và chế độ quản lý sử dụng phí; xây dựng chính quyền, cải cách hành chính; phát triển y tế, giáo dục.... Nhìn chung, các nghị quyết của HĐND tỉnh bảo đảm tính hợp pháp, hợp lý, tính khả thi và phù hợp với ý chí, nguyện vọng của nhân dân. Bên cạnh đó, để có những quyết định đúng đắn, có thông tin đầy đủ, đa đạng, nhiều chiều phù hợp với tình hình thực tế của địa phương theo qui định của pháp luật, ngoài những thông tin thu thập từ báo chí, qua các đợt tiếp xúc cử tri,... một trong những thông tin quan trọng là kết quả của hoạt động giám sát của Thường trực Hội đồng nhân dân, các ban Hội đồng nhân dân. Công tác ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Khánh Hòa cũng được triển khai khá bài bản, nề nếp, theo các yêu cầu của Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004 và Nghị định số 91/2006/NĐ-CP. Tuy nhiên, thực tế khảo sát cho thấy, việc lấy ý kiến vào dự thảo văn bản mới chủ yếu trong phạm vi cơ quan nhà nước và các đoàn thể chính trị xã hội mà chưa có điều kiện lấy ý kiến nhân dân và những người chịu tác động trực tiếp của văn bản; hình thức lấy ý kiến chủ yếu là bằng văn bản hoặc tổ chức các cuộc họp; việc góp ý kiến của các đơn vị không đảm bảo thời gian theo quy định (3 ngày) vì các cơ quan nhiều việc, khoảng cách các xã xa; chất lượng góp ý chưa cao^{^[271]}; có những nơi đa số chỉ lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức nhà nước bằng gửi công văn, ít tổ chức họp và trên thực tế việc góp ý thường chậm và làm sơ sài.^{^[272]} Một số trường hợp văn bản soạn thảo sau khi đã được cơ quan hữu quan góp ý và chỉnh sửa nhưng cơ quan soạn thảo vẫn chưa đầu tư đúng mức cho việc hoàn thiện, chỉnh lý văn bản trước khi gửi cơ quan tư pháp thẩm định nên đã xảy ra nhiều sai sót không đáng có như sai nhiều lỗi chính tả; sai cơ bản về thể thức và kỹ thuật trình bày; viện dẫn không đúng điều, khoản; ... nhiều trường hợp cơ quan soạn thảo chưa cụ thể hoá các quy định của trung ương cho phù hợp với tình hình thực tế của địa phương mà chỉ sao chép lại nội dung của các quy định cấp trên.^{^[273]} Công tác thẩm định của Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp được thực hiện theo đúng trình tự thủ tục, đảm bảo tiến độ về thời gian luật định; nội dung thẩm định đúng quy định và phù hợp với thực tiễn địa phương. Nội dung các văn bản thẩm định đều có phân tích, đánh giá và đưa ra các căn cứ viện dẫn. Nhiều báo cáo thẩm định có chất lượng cao với nhiều nhận xét, đánh giá vừa mang tính tư vấn, vừa có tính phản biện và hướng đề xuất chỉnh sửa cụ thể để giúp cơ quan soạn thảo nghiên cứu tiếp thu, chỉnh lý hoàn thiện văn bản. Nhìn chung, thời gian qua công tác thẩm định văn bản được cơ quan tư pháp thực hiện nghiêm túc, không để xảy ra sai sót đáng kể, chất lượng ngày càng được cải thiện góp phần quan trọng trong việc hoàn thiện và nâng cao chất lượng văn bản QPPL tại địa phương. Theo quy định của luật thì ở cấp huyện, Phòng tư pháp chỉ thẩm định VBQPPL của UBND huyện mà không thẩm định Nghị quyết của HĐND. Tuy nhiên trên thực tế, Phòng Tư pháp vẫn thực hiện việc thẩm định đối với tất cả các loại VBQPPL, thậm chí là cả văn bản không phải QPPL của HĐND và UBND. Trong điều kiện nhân sự ít nên số lượng công việc lớn như vậy tạo áp lực rất lớn cho cán bộ tư pháp và ảnh hưởng đến chất lượng công việc.^{^[274]} Dự thảo Nghị quyết của HĐND, cấp huyện đều được các Ban của HĐND cùng cấp thẩm tra trước khi trình HĐND. Ban của HĐND được phân công thẩm tra đều làm tốt trách nhiệm gửi báo cáo thẩm tra đến Thường trực HĐND để chuyển đến các đại biểu HĐND trước ngày khai mạc kỳ họp HĐND theo đúng quy định của Luật. Việc xem xét, thông qua Nghị quyết của HĐND, ban hành Quyết định, Chỉ thị UBND các cấp được nhìn chung được thực hiện theo đúng trình tự thủ tục quy định. Văn bản sau khi ban hành đều được gửi cho cơ quan nhà nước cấp trên (như các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, thuộc ngành chuyên môn), cơ quan có thẩm quyền kiểm tra (như cục kiểm tra văn bản Bộ Tư pháp, Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp), cơ quan có thẩm quyền giám sát (như Đoàn Đại biểu quốc hội tỉnh, Đại biểu Hội đồng nhân dân, UBMTTQVN và các tổ chức thành viên của Mặt trận). Sự phối hợp của các cơ quan, tổ chức trong công tác soạn thảo, ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND về cơ bản được bảo đảm.

Công tác xây dựng văn bản QPPL thực tế là một công việc khó, đòi hỏi trình độ chuyên môn cao và đầu tư nhiều công sức nhưng vì chưa có cơ chế đãi ngộ thích đáng nên chưa thu hút được đội ngũ cán bộ giỏi, có năng lực làm công tác xây dựng văn bản. Theo Nghị định số 55/2011/NĐ-CP ngày 04/7/2011 của Chính phủ về việc quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của tổ chức pháp chế, 14 Sở chuyên môn thuộc tỉnh sẽ được thành lập Phòng Pháp chế. Tuy nhiên, hầu hết các sở chuyên môn tại Khánh Hòa chưa có Phòng Pháp chế, công tác pháp chế được tổ chức dưới nhiều hình thức như: Phòng Pháp chế (ở Thanh tra tỉnh), Tổ pháp chế kiêm nhiệm (ở Sở Kế hoạch đầu tư) hoặc phân công cho một cán bộ, công chức Văn phòng, Thanh tra làm công tác pháp chế. Thời gian qua, các cấp chính quyền địa phương cũng đã quan tâm kiện toàn về tổ chức, biên chế cho ngành Tư pháp, song cho đến thời điểm này, tổ chức biên chế của cơ quan được giao trách nhiệm soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ. Thực tế cho thấy, số lượng cán bộ, công chức Tư pháp ở hầu hết các địa phương đều thiếu và yếu so với yêu cầu nhiệm vụ. Đối với Phòng Tư pháp thành phố, hiện nay chỉ có 04 biên chế do đó không bố trí được cán bộ chuyên trách công tác này mà phải kiêm nhiệm. Đối với công chức Tư pháp - Hộ tịch các xã, phường chỉ có 01 đến 02 biên chế cùng với khối lượng công việc lớn mà cán bộ tư pháp ở cấp xã phải đảm nhiệm nên công tác này cũng chưa được quan tâm đúng mức. Ngày 30/6/2006, HĐND tỉnh đã ban hành Nghị quyết số 09/2006/NQ-HĐND về định mức soạn thảo, ban hành, rà soát, hệ thống và kiểm tra, xử lý văn bản QPPL trên địa bàn tỉnh Khánh Hòa. Để thực hiện Nghị quyết trên, UBND tỉnh đã ban hành Quyết định số 53/2006/QĐ-UBND về định mức soạn thảo, ban hành, rà soát, hệ thống hóa và kiểm tra, xử lý văn bản QPPL trên địa bàn tỉnh Khánh Hòa. Đến ngày 15/11/2007, liên Bộ Tài chính - Tư pháp ban hành Thông tư liên tịch số 09/2007/TTLT-BTC-BTP hướng dẫn thực hiện việc quản lý, sử dụng kinh phí ngân sách nhà nước đảm bảo cho công tác xây dựng văn bản QPPL của HĐND, UBND đã làm cho văn bản trước đây của tỉnh không còn phù hợp. Do đó, HĐND tỉnh đã tiếp tục thông qua Nghị quyết số 10/2008/NQ-HĐND ngày 22/7/2008 về mức kinh phí hỗ trợ cho công tác xây dựng văn bản QPPL trên địa bàn tỉnh Khánh Hòa. Nhìn chung, mức kinh phí đang được áp dụng tại địa phương là quá thấp nên không đảm bảo đáp ứng đủ chi phí cho hoạt động xây dựng văn bản QPPL như: Khảo sát, điều tra, soạn thảo, góp ý, thẩm định ... phần nào đã ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng của văn bản được dự thảo.

Về việc ban hành VBQPPL ở cấp huyện và cấp xã: Ngay sau khi Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004 và Nghị định số 91/2006/NĐ- CP được ban hành, các địa phương đã tập trung triển khai tập huấn nghiệp vụ về kỹ năng soạn thảo văn bản cho cán bộ lãnh đạo các cơ quan, đơn vị, cán bộ công chức làm công tác văn bản và cán bộ tư pháp - hộ tịch các xã, phường thị trấn nhằm đảm bảo tuân thủ chặt chẽ trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL, nâng cao chất lượng văn bản QPPL được ban hành. Trên cơ sở chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng, văn bản pháp luật của Trung ương mà trực tiếp là HĐND và UBND tỉnh, chính quyền cấp huyện, cấp xã xây dựng và ban hành nhiều VB QPPL để quản lý nhà nước trên nhiều lĩnh vực, kịp thời giải quyết những vấn đề lớn, cấp bách của địa phương về đất đai, đầu tư, xây dựng, an sinh xã hội... góp phần ổn định chính trị, phát triển kinh tế, giữ vững an ninh, quốc phòng và trật tự, an toàn xã hội, nâng cao đời sống vật chất, tinh thần của nhân dân.

Kết quả ban hành VBQPPL cấp huyện, cấp xã qua các năm như sau:

Năm ban hành

2005

2006

...

2011

2012

2013

Cấp huyện

Nghị

quyết

Quyết

định

Chỉ thị

Cộng

122

Cấp xã	Nghị quyết		14	20	00	00	00
Cấp xã	Quyết định		15	11	02	03	02
		Chỉ thị	00	00	00	00		00
Cộng			29	31	02	03		02

Nếu so với những năm trước đây khi bắt đầu triển khai thi hành Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 và thực hiện Nghị định số 91/2006/NĐ-CP có thể thấy số lượng văn bản QPPL do cấp huyện, cấp xã ban hành giảm mạnh qua từng năm. Cụ thể, ở huyện, từ 122 văn bản trong năm 2005, còn 73 văn bản trong năm 2006 và đến các năm 2011, 2012, 2013 số văn bản được ban hành chỉ còn lần lượt là 25, 14, và 08. Nhiều đơn vị cấp huyện ban hành rất ít, thậm chí không ban hành văn bản QPPL (Vạn Ninh không ban hành VBQPPL trong năm 2013). Ở cấp xã, từ khoảng 30 văn bản trong các năm 2005, 2006 giảm xuống chỉ còn 2 đến 3 văn bản trong các năm 2011, 2012, 2013.

Nguyên nhân của tình trạng trên được giải thích như sau: Trong những năm đầu ban hành Luật năm 2004, khi chưa có Nghị định số 91/2006/NĐ-CP, nhận thức về tầm quan trọng của công tác xây dựng VBQPPL đối với hoạt động quản lý nhà nước trong một bộ phận cán bộ, công chức chưa đầy đủ. Việc làm rõ nội hàm khái niệm VBQPPL chưa thống nhất, xuyên suốt nhất là khi pháp luật chưa phân biệt rõ ràng, triệt để giữa VBQPPL và văn bản hành chính thông thường dẫn đến khó khăn trong việc xác định thể thức văn bản cần ban hành. Kết quả là trong những năm 2005, 2006 khá nhiều văn bản hành chính được ban hành dưới hình thức VBQPPL (nói cách khác nhiều văn bản có thể thức QPPL nhưng thực chất chỉ là văn bản hành chính thông thường). Điều này làm cho số lượng VBQPPL thống kê cao hơn so với thực tế. Tuy nhiên, trong những năm sau đó, đặc biệt là những năm 2011, 2012 và 2013, hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL ở cấp huyện đã có chuyển biến tích cực. Trên cơ sở kiểm tra, hướng dẫn của UBND tỉnh (Sở Tư pháp), các địa phương đã kịp thời phát hiện, uốn nắn các lệch lạc, thiếu sót trong công tác xây dựng văn bản. Một số sai sót được tìm thấy như sai về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản, trích dẫn văn bản luật trong phần căn cứ ban hành; các sai sót nhỏ về nội dung hoặc nội dung chưa được điều chỉnh theo quy định mới hiện hành, ... dần dần được khắc phục, công tác xây dựng văn bản từng bước đi vào nề nếp và hoạt động ổn định. Hiện nay, hầu hết các VBQPPL của UBND huyện trước khi ban hành đều được các Phòng Tư pháp thẩm định theo đúng trình tự thủ tục, tiến độ và thời gian quy định, đảm bảo đúng nội dung và hình thức ban hành. Kết quả là, số lượng VBQPPL được báo cáo sát với thực tế, phản ánh phù hợp với tình hình hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL tại địa phương. Ở cấp xã, tình trạng nhầm lẫn giữa VBQPPL với văn bản hành chính thông thường cũng diễn ra dẫn tới sự thống kê trong những năm đầu không chính xác. Hiện nay, nhiều xã hầu như không ban hành VBQPPL.

Công tác xây dựng VBQPPL ở tỉnh Khánh Hòa gặp phải những khó khăn, vướng mắc cơ bản sau:

Thứ nhất, về nhận thức: Cách hiểu về VBQPPL không thống nhất và rõ ràng từ cấp tỉnh đến cấp xã. Qua khảo sát, đa số ý kiến của cán bộ trực tiếp làm công tác văn bản cho rằng rất khó có thể hiểu một cách đầy đủ và rõ ràng và phân biệt được hoàn toàn một VBQPPL với 1 văn bản pháp luật khác. Chính từ nhận thức không thống nhất nên các cơ quan vẫn gửi văn bản đề nghị cơ quan tư pháp thẩm định khi thấy có dấu hiệu quy phạm, nhiều trường hợp phát sinh tranh cãi giữa cơ quan tư pháp và các sở ngành chuyên môn về việc có phải VBQPPL không để xác định xem liệu cơ quan tư pháp có trách nhiệm thẩm định hay không. Bên cạnh đó, nhận thức về việc cần phải lấy ý kiến nhân dân, lấy ý kiến những người chịu tác động trực tiếp của văn bản còn bị xem nhẹ. Ở cấp tỉnh, cấp huyện và kể cả cấp xã, các VBQPPL chỉ được lấy ý kiến các cơ quan liên quan (nhiều khi các cơ quan liên quan góp ý rất sơ sài hoặc không trả lời).

Thứ hai, việc lập và thông qua chương trình xây dựng văn bản QPPL của HĐND, UBND: số lượng nghị quyết ban hành ngoài chương trình ban hành nghị quyết hàng năm vẫn còn nhiều, nguyên nhân phát sinh chủ yếu là nhằm thực hiện kịp thời các qui định pháp luật do các cơ quan Trung ương ban hành đã có hiệu lực pháp luật; Việc chuẩn bị các nội dung, đề án trình HĐND chưa thật sự tuân thủ đúng quy trình (một số dự thảo nghị quyết chứa quy phạm chưa có sự tham gia của các sở, ngành chuyên môn, đối tượng chịu tác động hoặc ý kiến thẩm định của Sở Tư pháp); việc huy động sự tham gia của các chuyên gia, khoa học vào công tác xây dựng VBQPPL của HĐND còn hạn chế, chưa xây dựng được cơ chế thu hút các tổ chức, cá nhân tham gia; Lãnh đạo chuyên trách của các ban HĐND ít trong khi chất lượng hoạt động của từng thành viên Ban chưa đồng đều, quỹ thời gian hoạt động dành cho Ban bị ảnh hưởng, chuyên viên giúp việc cho các ban thiếu. Thêm vào đó, một số đề án, dự thảo do thời gian gấp rút, nên việc thẩm tra còn bị động; Hàng năm, Văn phòng UBND tỉnh, Sở Tư pháp đều chủ động có văn bản, nhắc nhở các sở, ngành đề xuất cụ thể văn bản QPPL cần đưa vào Chương trình xây dựng VBQPPL của HĐND, UBND để tổng hợp, báo cáo UBND tỉnh theo quy định. Phần lớn các sở, ngành đều có sự quan tâm nhất định và gửi dự kiến xây dựng VBQPPL trong năm theo đúng quy định. Tuy nhiên, vẫn còn một số ít sở, ngành chưa thật sự chú trọng nên còn chậm trễ trong việc gửi văn bản đề xuất, phần nào ảnh hưởng đến thời gian tổng hợp xây dựng dự thảo Chương trình; Ở một vài sở, ngành, văn bản đề xuất dự kiến ban hành VBQPPL còn sơ sài, chưa nêu rõ cơ sở pháp lý và sự cần thiết ban hành văn bản nên đã gây khó khăn trong quá trình nghiên cứu, tổng hợp văn bản để đưa vào Chương trình; Tính kế hoạch, chủ động trong xây dựng Chương trình xây dựng văn bản QPPL chưa cao; thường điều chỉnh, bổ sung về nội dung Chương trình, vẫn còn một số văn bản ngoài Chương trình được ban hành mà không thuộc trường hợp khẩn cấp hay đột xuất.

Thứ ba, về việc soạn thảo, lấy ý kiến, thẩm định, thẩm tra, thông qua hoặc ban hành VBQPPL của HĐND, UBND: Khi xây dựng dự thảo VBQPPL, cơ quan soạn thảo còn thiếu rà soát, đối chiếu với quy định của cấp trên, thiếu khâu điều tra, khảo sát, phân tích đánh giá tình hình thực tế, việc tổ chức lấy ý kiến góp ý của đối tượng chịu tác động của văn bản chưa được thực hiện đầy đủ. Cán bộ, công chức làm công tác văn bản ở một số đơn vị nhất là ở cấp huyện năng lực còn hạn chế nên thường sao chép lại các quy định của trung ương dẫn đến tình trạng quy định trùng lặp, chồng chéo trong hệ thống VBQPPL của địa phương, vẫn còn một số cán bộ, công chức chưa hiểu rõ khái niệm về VBQPPL, sự khác nhau về đặc điểm và giá trị pháp lý giữa VBQPPL và văn bản hành chính thông thường nên đã có trường hợp VBQPPL khi ban hành chỉ lấy ý kiến góp ý của cơ quan tư pháp mà không thực hiện thủ tục thẩm định văn bản, ngược lại có khi văn bản dự thảo là văn bản hành chính thông thường nhưng cơ quan chủ trì lại gửi cho cơ quan tư pháp để thẩm định. Hồ sơ gửi cho cơ quan tư pháp để thẩm định chưa đầy đủ (chưa có ý kiến góp ý; chưa có bảng tổng hợp ý kiến của cơ quan hữu quan; chưa có dự thảo tờ trình hoặc có nhưng nội dung tờ trình chưa đầy đủ, chưa nêu lên sự cần thiết ban hành văn bản, chưa trình bày quan điểm của cơ quan soạn thảo về những vấn đề còn có ý kiến khác nhau,...). Trường hợp này, cơ quan tư pháp phải chờ bổ sung hồ sơ ảnh hưởng đến thời gian thẩm định văn bản. Một số trường hợp cơ quan soạn thảo chưa đầu tư đúng mức cho việc tiếp thu ý kiến góp ý và chỉnh lý văn bản trước khi chuyển hồ sơ đề nghị thẩm định. Do đó mà văn bản dự thảo còn sơ sài, sai nhiều lỗi chính tả, trích dẫn điều luật không đúng,... Việc gửi hồ sơ đề nghị thẩm định đến cơ quan tư pháp còn chậm so với quy định (theo quy định thì chậm nhất là mười lăm ngày trước ngày UBND tỉnh họp, cơ quan soạn thảo phải gửi hồ sơ dự thảo nghị quyết của HĐND, quyết định, chỉ thị của UBND đến Sở Tư pháp để thẩm định và chậm nhất là mười ngày trước ngày UBND cấp huyện họp, cơ quan soạn thảo phải gửi hồ sơ dự thảo quyết định, chỉ thị của UBND đến Phòng Tư pháp để thẩm định). Điều này đã tạo ra áp lực về thời gian đối với cơ quan tư pháp và ít nhiều ảnh hưởng đến chất lượng thẩm định văn bản. Thẩm định văn bản là một khâu giữ vị trí then chốt, quan trọng trong quá trình ban hành VBQPPL. Mặt khác, văn bản cần thẩm định thường có nội dung phức tạp, đa dạng, liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội nhưng hiện nay đội ngũ cán bộ làm công tác này chưa được tăng cường một cách tương xứng cả về số lượng và chất lượng khiến cho công tác thẩm định gặp rất nhiều khó khăn và thường xuyên bị quá tải.

8. Công tác thẩm định dự thảo VBQPPL

Nhằm nâng cao chất lượng văn bản QPPL, đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất và khả thi của văn bản, Luật năm 2008 quy định Bộ Tư pháp có trách nhiệm thẩm định các dự án luật, dự thảo nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của ủy ban thường vụ Quốc hội do Chính phủ trình (Điều 36); thẩm định các dự thảo nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ (Điều 63 và Điều 67). Nội dung thẩm định gồm: sự cần thiết ban hành văn bản, đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo văn bản; sự phù hợp của nội dung dự thảo văn bản với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng; tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo văn bản với hệ thống pháp luật và tính tương thích với điều ước quốc tế có liên quan mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên; tính khả thi của dự thảo văn bản, bao gồm sự phù hợp giữa quy định của dự thảo văn bản với yêu cầu thực tế, trình độ phát triển của xã hội và điều kiện bảo đảm để thực hiện; ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản.

Đối với việc xây dựng, ban hành thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, thì trách nhiệm thẩm định thuộc tổ chức pháp chế của Bộ, cơ quan ngang Bộ (Điều 68 Luật năm 2008).

Việc thẩm định văn bản QPPL của chính quyền địa phương được quy định cụ thể tại Điều 24, Điều 38, Điều 42 của Luật năm 2004. Theo đó, Sở Tư pháp có trách nhiệm thẩm định các dự thảo nghị quyết của HĐND cấp tỉnh, quyết định, chỉ thị của UBND cấp tỉnh; Phòng Tư pháp có trách nhiệm thẩm định các dự thảo quyết định, chỉ thị của UBND cấp huyện. Đối với các văn bản do HĐND, UBND cấp xã ban hành thì công chức Tư pháp - Hộ tịch có trách nhiệm phát biểu ý kiến trước khi trình HĐND, UBND. Nội dung thẩm định các dự thảo văn bản QPPL của HĐND, UBND gồm: sự cần thiết ban hành văn bản; đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo văn bản; tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo văn bản với hệ thống pháp luật; ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản; cơ quan tư pháp có thể đưa ra ý kiến về tính khả thi của dự thảo văn bản.

Thực hiện các quy định của Luật, ở trung ương, tính từ ngày 01/01/2009 đến ngày 30/6/2013, Bộ Tư pháp đã thẩm định 1.428 dự thảo văn bản QPPL, với mức trung bình là 317 dự thảo văn bản/năm, gấp 3 lần so với 10 năm trước.

Chất lượng thẩm định ngày càng được nâng cao; thời hạn thẩm định bảo đảm, nội dung thẩm định xác đáng, có lập luận vững chắc về từng vấn đề theo yêu cầu của Luật năm 2008. Thông qua hoạt động thẩm định đã phát hiện nhiều quy định của dự án, dự thảo văn bản không đúng thẩm quyền, còn mâu thuẫn, chồng chéo với các quy định pháp luật hiện hành hoặc có phạm vi, đối tượng điều chỉnh trùng nhau, từ đó kiến nghị cơ quan soạn thảo tiếp thu, chỉnh lý.

Tồn tại, hạn chế trong công tác thẩm định của các cơ quan ở trung ương là phạm vi thẩm định văn bản QPPL còn thiếu tính bao quát. Tính phản biện trong văn bản thẩm định còn chưa cao, chưa góp phần tạo được chuyển biến cơ bản về chất lượng văn bản QPPL. Có trường hợp còn để lọt những quy định thiếu tính hợp lý, khả thi. Nội dung thẩm định trong một số trường hợp chưa đáp ứng tiêu chí về bảo đảm tính phù hợp với thực tiễn. Việc thẩm định văn bản QPPL chủ yếu tập trung và mới chỉ dừng lại ở các khía cạnh pháp lý, chưa mang tính tư vấn sâu về nội dung, đặc biệt chưa có sự gắn kết chặt chẽ với yêu cầu quản lý nhà nước về kinh tế - xã hội. Một số trường hợp thẩm định chưa đảm bảo tiến độ theo quy định, ảnh hưởng đến tiến độ chỉnh lý, hoàn thiện văn bản. Đặc biệt trong hai năm gần đây (2011, 2012), đã có tới trên 10% số văn bản thẩm định chậm so với quy định, trong khi năm 2009 và 2010, số lượng này là 2 đến 5%.

Nguyên nhân từ thực tế là do nhận thức về ý nghĩa, tầm quan trọng của công tác thẩm định văn bản QPPL của một số cán bộ, công chức chưa đầy đủ, chưa thực sự quan tâm, đầu tư thời gian, công sức thỏa đáng cho công tác này. Kỷ cương, kỷ luật trong việc thực hiện thẩm định văn bản QPPL có nơi, có lúc còn bị xem nhẹ. Cách thức tổ chức thực hiện nhiệm vụ được giao trong một số trường hợp thiếu tính chuyên nghiệp. Công tác phối hợp giữa các đơn vị thuộc Bộ Tư pháp, thậm chí giữa các phòng, ban trong một đơn vị thiếu chặt chẽ, chưa tập hợp được trí tuệ tập thể đơn vị, cũng như của các bộ, ngành, các chuyên gia, các nhà khoa học. Việc tổ chức các Hội đồng thẩm định, cuộc họp tư vấn thẩm định mới chỉ tập trung vào các dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội. Quy trình thẩm định theo hình thức Hội đồng còn mang tính chất hành chính, tính khoa học chưa rõ.

Tình trạng này còn có nguyên nhân do quy định của Luật năm 2008 về thời hạn thẩm định còn chưa hợp lý, chưa có quy định cụ thể việc xây dựng, ban hành văn bản QPPL theo trình tự, thủ tục rút gọn và việc thẩm định các văn bản đó, dẫn đến một số trường hợp có dấu hiệu lạm dụng trình tự, thủ tục này, gây khó khăn và làm ảnh hưởng đến tiến độ, chất lượng thẩm định văn bản QPPL. Hình thức tổ chức thẩm định chưa đa dạng, chưa phù hợp với tính chất của các văn bản.

Ở địa phương, công tác thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND đã được các cấp, các ngành chú trọng hơn và từng bước đi vào nề nếp, tạo nên bước đột phá trong xây dựng pháp luật ở địa phương. Nhìn chung, tỷ lệ dự thảo văn bản được các Sở Tư pháp thẩm định tăng dần theo từng năm. Nội dung thẩm định đã bám sát quy định của Luật năm 2004. Chất lượng thẩm định ngày càng được nâng cao, bảo đảm tính độc lập, khách quan, tuân thủ đúng trình tự, thủ tục quy định. Thông qua việc thẩm định dự thảo văn bản, cơ quan Tư pháp địa phương cũng đã phát hiện nhiều văn bản có nội dung không hợp hiến, hợp pháp, mâu thuẫn, đặc biệt là chưa đúng thẩm quyền ban hành. Các ý kiến thẩm định đã được cơ quan soạn thảo tiếp thu để chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo văn bản. Những vấn đề còn có ý kiến khác nhau giữa cơ quan soạn thảo và cơ quan thẩm định đã được trình cơ quan có thẩm quyền xem xét, quyết định.

Hầu hết các huyện, thành phố và thị xã đã giao Phòng Tư pháp thực hiện thẩm định các dự thảo văn bản QPPL của UBND nên chất lượng văn bản QPPL ngày càng có tiến bộ. Tuy Luật năm 2004 không giao Phòng Tư pháp nhiệm vụ thẩm định nghị quyết của HĐND nhưng nhiều địa phương vẫn tin tưởng giao Phòng Tư pháp thường xuyên tham gia đóng góp ý kiến.

Tồn tại, hạn chế là chất lượng ý kiến thẩm định ở địa phương, nhất là ở cấp huyện, cấp xã chưa cao, nội dung còn chung chung, chưa đi sâu vào tính hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo văn bản mà chủ yếu là thẩm định về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản. Ở một số tỉnh, vẫn còn những văn bản QPPL của UBND được ban hành nhưng chưa qua thẩm định của Sở Tư pháp. Thời gian thẩm định thường kéo dài gây ra chậm trễ cho việc ban hành văn bản. Việc tiếp thu ý kiến thẩm định ở một số sở, ngành chưa nghiêm túc; thậm chí một số sở, ngành sửa lại toàn bộ dự thảo trình cơ quan ban hành nhưng không gửi lại để Sở Tư pháp có ý kiến bổ sung.

Nguyên nhân từ thực tế thi hành là do một số địa phương còn xem nhẹ công tác thẩm định; chưa thực sự đầu tư thỏa đáng về thời gian để nghiên cứu, soạn thảo. Nhiều hồ sơ gửi Sở Tư pháp thẩm định quá gấp. Hồ sơ chưa đầy đủ các tài liệu cần thiết, nội dung chuẩn bị sơ sài, thủ tục còn nhiều sai sót, làm ảnh hưởng đến chất lượng, tiến độ thẩm định, số lượng và trình độ cán bộ chuyên trách công tác xây dựng pháp luật còn hạn chế. Nhiều dự thảo văn bản QPPL điều chỉnh những vấn đề mang tính chuyên ngành hoặc những vấn đề mới xuất hiện, phức tạp, nhưng không có đội ngũ chuyên gia, các nhà khoa học về lĩnh vực này tham gia thẩm định.

Nguyên nhân từ quy định của Luật là do Luật năm 2004 cũng như Luật năm 2008 chưa quy định giá trị pháp lý của văn bản thẩm định. Trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức được lấy ý kiến chưa được quy định rõ ràng. Hai Luật cũng chưa quy định cụ thể về việc xử lý đối với tập thể, cá nhân tham mưu, thẩm định, ban hành văn bản trái pháp luật. Luật năm 2008 chưa quy định trách nhiệm của Bộ Tư pháp trong việc thẩm định các thông tư, thông tư liên tịch do các Bộ, ngành khác ban hành là không phù hợp với thực tế xây dựng pháp luật. Thời gian thẩm định được quy định tại Luật năm 2008 là không phù hợp đối với các văn bản có nội dung phức tạp.

Điều kiện bảo đảm cho công tác xây dựng pháp luật

Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 được Quốc hội thông qua ngày 03/6/2008, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND năm 2004 được Quốc hội thông qua ngày 03/12/2004. Sau 5 năm thực hiện Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và 9 năm thực hiện Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND năm 2004, công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật từ Trung ương đến địa phương đã có những chuyển biến tích cực, chất lượng văn bản từng bước được nâng cao, hệ thống văn bản QPPL từng bước được củng cố và hoàn thiện, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, đảm bảo an ninh, chính trị, trật tự và an toàn xã hội, thúc đẩy kinh tế, xã hội phát triển. Một trong những yếu tố quan trọng giúp cho công tác xây dựng và thi hành pháp luật đạt được hiệu quả chính là việc kinh phí cho công tác này đã được bố trí, bảo đảm kịp thời, đầy đủ, tạo điều kiện cho các Bộ, ngành, địa phương hoàn thành tốt công tác xây dựng và thi hành pháp luật theo đúng chức năng, nhiệm vụ được giao.

Cơ chế, chính sách liên quan đến kinh phí cho công tác xây dựng và thi hành pháp luật của các Bộ, cơ quan trung ương:

Theo quy định tại Điều 94 Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008, kinh phí xây dựng văn bản QPPL của các Bộ, cơ quan trung ương do ngân sách nhà nước cấp; tại Điều 67 Nghị định 24/2009/NĐ-CP ngày 5/3/2009 quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật ban hành văn QPPL đã quy định kinh phí xây dựng văn bản QPPL và hoàn thiện hệ thống pháp luật do ngân sách nhà nước cấp, được dự toán chung trong kinh phí hoạt động thường xuyên của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, đồng thời giao Bộ Tư pháp chủ trì, phối hợp với Bộ Tài chính và Văn phòng Chính phủ hướng dẫn định mức cho các hoạt động phục vụ công tác xây dựng văn bản QPPL và hoàn thiện hệ thống pháp luật.

Theo đó, liên Bộ Tài chính, Tư pháp, Văn phòng Chính phủ đã ban hành Thông tư 192/2010/TTLT-BTC-BTP-VPCP ngày 2/12/2010 hướng dẫn lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí ngân sách nhà nước bảo đảm cho công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và hoàn thiện hệ thống pháp luật (sau đây gọi tắt là Thông tư 192/2010/TTLT-BTC-BTP-VPCP). Thông tư này thay thế cho Thông tư 100/2006/TT-BTC ngày 23/10/2006 của Bộ Tài chính hướng dẫn việc quản lý, sử dụng kinh phí NSNN bảo đảm cho công tác xây dựng văn bản QPPL (sau đây gọi tắt là Thông tư 100/2006/TT-BTC). Một số nội dung nổi bật của Thông tư 192/2010/TTLT-BTC-BTP-VPCP có thể kể đến như:

Về việc bố trí kinh phí: Theo quy định tại Thông tư 192/2010/TTLT- BTC-BTP-VPCP, kinh phí bảo đảm cho công tác xây văn bản quy phạm pháp luật và hoàn thiện hệ thống pháp luật do ngân sách nhà nước cấp, được tổng hợp chung vào dự toán ngân sách chi thường xuyên của cơ quan, đơn vị. Ngoài nguồn kinh phí này, ngân sách nhà nước bố trí một khoản kinh phí để hỗ trợ cho việc xây dựng dự án luật, pháp lệnh, bao gồm cả chương trình xây dựng luật, pháp lệnh được thông báo và cấp cho cơ quan, đơn vị chủ trì soạn thảo, thẩm định, thẩm tra dự án luật, pháp lệnh.
Nội dung chi: Bên cạnh việc kế thừa các nội dung chi của Thông tư 100/2006/TT-BTC như chi lập chương trình xây dựng văn bản QPPL, điều tra khảo sát, tổng kết đánh giá, soạn thảo văn bản...,Thông tư 192/2010/TTLT- BTC-BTP-VPCP đã quy định cụ thể và mở rộng hơn các nội dung chi phục vụ công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và hoàn thiện hệ thống pháp luật để đảm bảo phù hợp với các quy định mới của Luật ban hành văn bản QPPL như:

+ Chi cho hoạt động đánh giá tác động của văn bản trước và sau khi ban hành, bao gồm chi cho báo cáo đánh giá tác động từ sơ bộ đến đầy đủ với mức chi từ 4 triệu đến 6 triệu.

+ Chi cho hoạt động thẩm tra của VPCP về dự án, dự thảo văn bản, mức chi báo cáo thẩm tra tối đa đối với dự thảo luật, pháp lệnh là 1.500.000 đồng; đối với dự thảo nghị định, quyết định của TTCP là 1 triệu đồng; đối với dự thảo thông tư là 500.000 đồng.

+ Chi cho hoạt động theo dõi, đánh giá tình hình thi hành pháp luật, trong đó mức chi cho báo cáo theo dõi thi hành pháp luật trình Chính phủ tối đa 12 triệu/báo cáo, báo cáo của các bộ, ngành tối đa là 8 triệu đồng/báo cáo, báo cáo theo chuyên đề là 5 triệu đồng/báo cáo, báo cáo đột xuất là 3 triệu đồng/báo cáo.

+ Mức chi: Bên cạnh các nội dung chi mới với mức chi cụ thể nêu trên, các mức chi trước đây tại Thông tư 100/2006/TT-BTC nay đã được nghiên cứu sửa đổi, bổ sung tại Thông tư 192/2010/TTLT-BTC-BTP-VPCP theo hướng tăng lên để đảm bảo phù hợp với tình hình thực tế. Theo đó, mức phân bổ cho việc xây dựng các văn bản QPPL đã được tăng lên đáng kể:

+ Định mức phân bổ kinh phí đối với xây dựng dự thảo nghị định của Chính phủ mức cũ từ 10 triệu (đối với văn bản có nội dung ít phức tạp) đến 15 triệu (với văn bản có nội dung phức tạp) đã tăng lên tương ứng là 25 triệu đến 40 triệu.

+ Định mức phân bổ kinh phí đối với xây dựng dự thảo quyết định của Thủ tướng Chính phủ mức cũ từ 7 triệu (đối với văn bản có nội dung ít phức tạp) đến 10 triệu (với văn bản có nội dung phức tạp) đã tăng lên tương ứng là 20 triệu đến 35 triệu.

+ Định mức phân bổ kinh phí đối với xây dựng dự thảo thông tư, thông tư liên tịch mức cũ từ 5 triệu (đối với văn bản có nội dung ít phức tạp) đến 7 triệu (với văn bản có nội dung phức tạp) đã tăng lên tương ứng là 15 triệu đến 30 triệu.

Ngoài định mức phân bổ như trên, Thông tư 192/2010/TTLT-BTC-BTP- VPCP cũng quy định căn cứ vào khả năng nguồn kinh phí, trong trường hợp cần thiết thì thủ trưởng cơ quan, đơn vị chủ trì sắp xếp, bố trí một khoản kinh phí từ nguồn ngân sách chi thường xuyên đã được giao để hỗ trợ cho việc thực hiện các hoạt động có liên quan trong quá trình xây dựng văn bản và hoàn thiện hệ thống pháp luật.

Về lập dự toán, quyết toán kinh phí: Về cơ bản, việc lập dự toán, quản lý và sử dụng kinh phí xây dựng văn bản QPPL tại Thông tư 192/2010/TTLT-BTC- BTP-VPCP vẫn tiếp tục kế thừa các quy định tại Thông tư 100/2006/TT-BTC trước đây. Riêng đối với kinh phí hỗ trợ cho các cơ quan được giao nhiệm vụ xây dựng, thẩm định, thẩm tra luật, pháp lệnh được quy định cụ thể hơn. Theo đó, trên cơ sở dự kiến phân bổ kinh phí hỗ trợ cho các cơ quan được giao nhiệm vụ chủ trì xây dựng, thẩm định, thẩm tra luật, pháp lệnh trong chương trình xây dựng Luật, pháp lệnh được Quốc hội thông qua của Văn phòng QH, Bộ Tài chính trình Thủ tướng Chính phủ xem xét, phê duyệt. Sau khi được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt, Bộ Tài chính thực hiện thông báo kinh phí hỗ trợ xây dựng Luật, pháp lệnh để các Bộ, cơ quan thực hiện.

b. Cơ chế, chính sách liên quan đến kinh phí cho công tác xây dựng và thi hành pháp luật của HĐND, UBND:

Theo Điều 55 của Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004, kinh phí hỗ trợ xây dựng văn bản QPPL của HĐĐ, UBND do ngân sách địa phương bảo đảm và được dự toán trong kinh phí thường xuyên của HĐND, UBND. Nghị định số 91/2006/NĐ-CP ngày 06 tháng 9 năm 2006 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND quy định kinh phí hỗ trợ xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND bao gồm: kinh phí lập chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, khảo sát, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, rà soát, hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND. Đồng thời, giao Bộ trưởng Bộ Tư pháp thống nhất với Bộ trưởng Bộ Tài chính hướng dẫn thực hiện.

Để hướng dẫn thực hiện, Bộ Tài chính đã có Thông tư số 09/2007/TTLT- BTP-BTC ngày 15/11/2007 hướng dẫn việc quản lý và sử dụng kinh phí ngân sách nhà nước bảo đảm cho công tác xây dựng các văn bản QPPL của HĐND, UBND (sau đây gọi tắt là Thông tư số 09/2007/TTLT-BTP-BTC). Hiện nay, Thông tư này được thay thế bằng Thông tư số 47/2012/TTLT-BTC-BTP ngày 16/3/2012 quy định việc lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí ngân sách nhà nước bảo đảm cho công tác xây dựng và hoàn thiện văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND (sau đây gọi tắt là Thông tư số 47/2012/TTLT-BTC-BTP). Việc ban hành Thông tư 47/2012/TTLT-BTC-BTP đã tạo được phù hợp, đồng bộ với Thông tư 192/2010/TTLT-BTC-BTP-VPCP trong việc bố trí, quản lý, sử dụng kinh phí cho công tác xây dựng và thi hành pháp luật từ trung ương đến địa phương. Một số điểm mới của Thông tư liên tịch 47/2012/TTLT-BTC-BTP so với Thông tư số 09/2007/TTLT-BTP-BTC như sau:

Về nội dung chi: Nếu so với trước đây, các nội dung chi đã được quy định đầy đủ hơn, từ các nội dung chi những công việc phục vụ trực tiếp cho các hoạt động xây dựng, hoàn thiện văn bản QPPL của HĐND, UBND đến chi cho công tác thi hành pháp luật. Cụ thể như:

+ Thông tư 47/2012/TTLT-BTC-BTP quy định cụ thể các hoạt động xây dựng và hoàn thiện văn bản QPPL của HĐND, UBND, đây là các hoạt động được xác định theo quy định tại Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 và Nghị định số 91/2006/ NĐ-CP và các văn bản khác có liên quan. Nếu so với Thông tư số liên tịch số 09/2007/TTLT-BTP-BTC, đây là một điểm mới cơ bản, theo đó quy định đầy đủ các hoạt động (12 hoạt đông) trong quy trình xây dựng và hoàn thiện văn bản QPPL của HĐND, UBND từ lập đề nghị xây dựng văn bản; lập dự kiến chương trình xây dựng văn bản QPPL; tổ chức soạn thảo, lấy ý kiến...; đăng tải dự thảo văn bản; theo dõi, đánh giá tình hình thi hành pháp luật. Những hoạt động này có vai trò quan trọng trong các giai đoạn xây dựng và hoàn thiện văn bản QPPL của HĐND, UBND.

+ Chi cho hoạt động theo dõi, đánh giá tình hình thi hành pháp luật được quy định theo các loại báo cáo, trong đó mức chi cho Báo cáo tổng hợp theo dõi tình hình thi hành pháp luật do Sở Tư pháp chủ trì xây dựng trình UBND cấp tỉnh gửi Bộ Tư pháp tối đa 3.000.000 đồng/báo cáo; Báo cáo theo dõi tình hình thi hành pháp luật do UBND cấp huyện tổng hợp; các sở, ban, ngành cấp tỉnh chủ trì xây dựng gửi Sở Tư pháp tối đa 1.500.000 đồng/báo cáo; Báo cáo theo dõi tình hình thi hành pháp luật do UBND cấp xã; các phòng, ban, ngành cấp huyện chủ trì xây dựng gửi Phòng Tư pháp tối đa 800.000 đồng/báo cáo.

Về mức chi: Bên cạnh các nội dung chi mới với mức chi tương ứng, Thông tư 47/2012/TTLT-BTC-BTP đã tăng các mức chi cũ tại Thông tư 09/2007/TTLT-BTP-BTC để bảo đảm phù hợp với tình hình thực tế và tương đồng với Thông tư 192/2010/TTLT-BTC-BTP-VPCP. Các mức chi này được xác định trên cơ sở các quy định hiện hành về các chế độ chi tiêu tài chính, song có tính đến hệ số trượt giá, lạm phát và mức tăng lương tối thiểu tính đến tháng 12/2011..., theo đó, các mức chi sẽ tăng từ 50 - 70% so với các mức chi được quy định tại Thông tư liên tịch số 09/2007/TTLT - BTP-BTC, cá biệt có mức chi tăng gần 100% như định mức phân bổ kinh phí cho việc xây dựng Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh tăng từ 5 triệu lên 9 triệu đồng/dự thảo Nghị quyết.

Ngoài định mức phân bổ như trên, Thông tư 47/2012/TTLT-BTC-BTP cũng quy định trong trường hợp cần thiết, cơ quan, đơn vị chủ trì soạn thảo văn bản có thể bố trí một khoản kinh phí từ nguồn ngân sách chi thường xuyên để hỗ trợ cho các hoạt động liên quan trong quá trình xây dựng và hoàn thiện văn bản QPPL của HĐND, UBND.

Về lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí: Để khắc phục tình trạng khó khăn trong quyết toán kinh phí, Thông tư 47/2012/TTLT-BTC- BTP đã quy định trường hợp văn bản trong chương trình, kế hoạch xây dựng và hoàn thiện văn bản hàng năm của HĐND, UBND nhưng chuyển sang năm sau hoặc tạm dừng thực hiện, cơ quan, đơn vị chủ trì soạn thảo thực hiện quyết toán theo các nội dung công việc, hoạt động đã được thực hiện.

Việc bố trí kinh phí cho công tác xây dựng pháp luật của các Bộ, cơ quan Trung ương trong thời gian vừa qua đã được thực hiện theo đúng quy định của Luật ban hành văn bản QPPL, Nghị định 24/2009/NĐ-CP và Thông tư 192/2010/TTLT-BTC-BTP-VPCP từ khâu lập dự toán, quản lý, sử dụng kinh phí và quyết toán kinh phí. Cụ thể:

Hàng năm, các Bộ, cơ quan trung ương lập dự toán kinh phí bảo đảm cho công tác xây dựng và thi hành pháp luật, tổng hợp chung trong dự toán của cơ quan, đơn vị mình gửi Bộ Tài chính thẩm định và tổng hợp trình Chính phủ để trình Quốc hội quyết định theo đúng quy định của Luật ngân sách nhà nước.
Việc bố trí kinh phí đảm bảo cho công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và hoàn thiện hệ thống pháp luật tại các cơ quan, đơn vị đã được thực hiện kịp thời, theo đúng chương trình, kế hoạch chính thức và chương trình, kế hoạch bổ sung trong năm, bảo đảm phù hợp với tiến độ triển khai nhiệm vụ và trong phạm vi dự toán ngân sách đã được giao.

Đối với các văn bản phải ban hành gấp, chưa có trong chương trình xây dựng văn bản hàng năm của Quốc hội, Chính phủ và trường hợp văn bản có trong chương trình nhưng chuyển sang năm sau hoặc tạm dừng đã được Bộ Tài chính phối hợp với Văn phòng quốc hội, Văn phòng Chính phủ, Bộ Tư pháp điều chỉnh kinh phí phù hợp.

Đối với kinh phí xây dựng Luật, pháp lệnh hàng năm của Quốc hội, trong nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII, từ năm 2010 đến năm 2013, trung bình mỗi năm, ngân sách nhà nước đã bố trí khoảng 40 tỷ, đáp ứng kịp thời cho công tác soạn thảo, thẩm định, thẩm tra dự thảo luật, pháp lệnh. Việc phân bổ kinh phí hỗ trợ cho công tác xây dựng Luật, pháp lệnh được thực hiện căn cứ vào tính chất, mức độ phức tạp của văn bản hoặc việc ban hành mới hay sửa đổi, bổ sung. Do đó, đã đảm bảo sát với yêu cầu của việc xây dựng, thẩm định, thẩm tra luật, pháp lệnh.

Việc sử dụng và quyết toán kinh phí xây dựng và thi hành pháp luật đã được thực hiện theo đúng tiêu chuẩn, định mức, chế độ quy định tại Thông tư 192/2010/TTLT-BTC-BTP-VPCP và các văn bản pháp luật có liên quan; kinh phí cho công tác này trong năm chưa sử dụng hết đã được chuyển sang năm sau tiếp tục sử dụng theo đúng quy định của pháp luật.
Bên cạnh nguồn kinh phí thường xuyên được giao, nhiều cơ quan, đơn vị đã huy động được các nguồn kinh phí khác để hỗ trợ thêm cho công tác xây dựng và thi hành pháp luật như nguồn từ các chương trình, dự án, tài trợ của các cá nhân, tổ chức trong và ngoài nước.

Mặc dù vậy, sự khó khăn về kinh phí phục vụ việc xây dựng các đạo luật và các văn bản hướng dẫn thi hành luôn là vấn đề tính thường trực. Kết quả phỏng vấn các chuyên gia tham gia xây dựng 4 đạo luật (Luật Bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng, Luật An toàn thực phẩm, Luật Thuế bảo vệ môi trường, Luật Xử lý vi phạm hành chính) mà một số thành viên Ban chủ nhiệm đề tài phối hợp với dự án phát triển lập pháp quốc gia (NLD) do Canada tài trợ thực hiện cho thấy công tác xây dựng chính sách phục vụ việc soạn thảo luật hiện nay gặp vướng mắc rất lớn về độ sẵn sàng của đội ngũ cán bộ tham gia xây dựng chính sách và sự khan hiếm nguồn lực đầu tư cho công tác xây dựng chính sách, pháp luật. Nhiều chuyên gia được phỏng vấn cho rằng, phân tích chính sách vẫn là vấn đề mới đối với đa số cán bộ, công chức tham gia công tác xây dựng pháp luật hiện nay. Phân tích chính sách đòi hỏi kiến thức và kỹ năng không chỉ về luật mà thường cần sự tham gia của các chuyên gia về kinh tế, xã hội học hoặc các chuyên gia trong các lĩnh vực chuyên môn có liên quan khác. Việc phân tích chính sách cũng đòi hỏi người thực hiện công tác này cần được trang bị những kỹ năng chuyên sâu về kinh tế học, xã hội học, hành chính công để nhận diện vấn đề, xác định nguyên nhân của vấn đề và tìm ra giải pháp giải quyết vấn đề. Việc phân tích chính sách cũng đòi hỏi những người thực hiện công tác này cần được trang bị kỹ năng về tham vấn đối tượng chịu sự tác động, điều tra, khảo sát thực tiễn. Tuy nhiên, cho tới hiện nay, tỷ lệ cán bộ, công chức tham gia xây dựng chính sách, pháp luật thành thạo những kỹ năng, kiến thức về làm chính sách, phân tích chính sách chưa nhiều. Bản thân các chuyên gia tham gia vào quá trình xây dựng 4 đạo luật cũng cho biết rằng những kiến thức, kỹ năng mà họ có được chủ yếu được hình thành từ quá trình tự tích lũy, tự đúc rút kinh nghiệm, tự học hỏi chứ chưa trải qua những khóa đào tạo bài bản về phương diện phương pháp luận và thực tiễn. Ngoài ra, việc thiếu sự đầu tư thích đáng các nguồn lực bảo đảm có thể được xem vừa là bất cập đồng thời cũng chính là nguyên nhân dẫn đến sự kém hiệu quả của các hoạt động phân tích chính sách mà chúng ta đã phân tích ở trên. Qua trao đổi, một số chuyên gia là thành viên Ban Soạn thảo, Tổ biên tập các Dự án Luật đã cung cấp các thông tin cụ thể sau:

Kể từ khi được giao chủ trì soạn thảo và thành lập Ban soạn thảo, cơ quan chủ trì soạn thảo đã bắt đầu “cuộc chạy đua tốc độ” để kịp tiến độ xây dựng Luật đã được “đóng khung” trong Chương trình và thông thường, cũng rất ít dự án Luật có thể giữ đúng được tiến độ đã đề ra. Với áp lực về thời gian như vậy, việc kỳ vọng tất cả các hoạt động tổng kết, nghiên cứu đánh giá được thưc hiện bài bản, có quy trình, có sự phân tích thấu đáo về từng chính sách đã được đề xuất là điều không thực tế.
Bên cạnh áp lực về thời gian, áp lực về nguồn lực con người cũng khiến cho sự đầu tư vào các hoạt động phân tích chính sách còn khá hạn chế. Bản thân đơn vị chủ trì soạn thảo nhiều khi không thể đủ nhân lực (nhất là các nhân lực được đào tạo bài bản và thạo việc) thực hiện nhiệm vụ khi vừa phải tham gia nhóm thường trực của Ban Soạn thảo, Tổ biên tập Dự án Luật, vừa phải thực hiện tổng kết, vừa nghiên cứu thông tin, tư liệu nước ngoài, vừa phải thực hiện Báo cáo RIA.

Hộp: Kinh phí xây dựng 1 số các dự Luật (nguồn do thành viên Tổ biên tập cung cấp)

Luật XLVPHC: Từ ngân sách Nhà nước khoảng

800.000.000 VNĐ (trong đó chi cho Báo cáo RIA là

15.000.000 VNĐ); Hỗ trợ từ UNDP, UNICEF, dự án STAR nhiều hơn khá nhiều số tiền từ ngân sách kể trên. Luật Thuế BVMT: Từ ngân sách Nhà nước là 250.000.000 VNĐ; Hỗ trợ từ GTZ, Quỹ MDTF2 gấp nhiều lần số tiền ngân sách trên.

Luật BVQLNTD: Từ ngân sách nhà nước là 200.000.000 VNĐ; Hỗ trợ xây dựng Báo cáo RIA từ nguồn tài trợ là

80.000.000 VNĐ; Hỗ trợ từ MUTRAPS, STAR, CUTS, Nhà pháp luật Việt Pháp lớn hơn khá nhiều số tiền từ ngân sách kể trên.

Nguồn kinh phí cho hoạt động xây dựng Luật nói chung rất khiêm tốn. Nếu cơ quan chủ trì soạn thảo dự Luật không xin được nguồn hỗ trợ từ các dự án hợp tác quốc tế thì sẽ rất khó khăn trong việc tiến hành các hoạt động khảo sát đánh giá thực tiễn, đặc biệt như đối với công việc đòi hỏi có sự đầu tư dài hơi và kinh phí thỏa đáng như nghiên cứu và xây dựng Báo cáo RIA. Rõ ràng, nguồn ngân sách nhà nước hỗ trợ cho công tác xây dựng luật hiện nay là quá bất cập, không đáp ứng nhu cầu thực tế, chưa tương xứng với tính phức tạp và tầm quan trọng của công tác xây dựng pháp luật (xem Hộp).

Với cơ chế tài chính hiện tại, lượng kinh phí từ ngân sách nhà nước chi cho các hoạt động xây dựng một dự án Luật có khi chỉ đáp ứng khoảng 20% nhu cầu thực tế cho hoạt động xây dựng Luật. Phần thiếu hụt được không ít cơ quan chủ trì soạn thảo kỳ vọng vào việc huy động nguồn hỗ trợ của các nhà tài trợ quốc tế. Thực tế ấy làm cho các chuyên gia nòng cốt trong việc xây dựng các dự án luật (nhất là tổ trưởng hoặc tổ phó thường trực của Tổ biên tập, thường là người đứng đầu đơn vị chủ trì soạn thảo) vừa phải lo các công việc bảo đảm chất lượng chuyên môn của hoạt động xây dựng Luật vừa phải mất thời gian vào việc tìm nguồn tài trợ, giải quyết các công việc thuần túy hành chính, kỹ thuật của quá trình xây dựng dự án Luật. Thực tế ấy không có lợi cho việc cải thiện chất lượng dự án Luật ở nước ta hiện nay.

Riêng đối với công tác xây dựng pháp luật của TANDTC và VKSNDTC, vấn đề kinh phí bảo đảm cho việc xây dựng các VBQPPL cũng là một cản trở lớn đối với chất lượng, tiến độ hoàn thành công tác xây dựng pháp luật. Hàng năm, Tòa án nhân dân tối cao được phân bổ một khoản kinh phí nhất định để xây dựng các dự án luật, pháp lệnh; Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán TANDTC, Thông tư liên tịch giữa Tòa án nhân dân tối cao với các cơ quan hữu quan để hướng dẫn áp dụng thống nhất pháp luật dân sự, hình sự, hành chính theo hưởng dẫn tại Thông tư liên tịch số 192/2010/TTLT-BTC-BTP-VPCP ngày 02 tháng 12 năm 2010 của Bộ Tài chính, Bộ Tư pháp và Văn phòng Chính phủ. Hiện nay, Tòa án nhân dân tối cao đang triển khai xây dựng khá nhiều dự án Luật, Pháp lệnh (Luật tổ chức Tòa án nhân dân (sửa đổi); Luật phá sản (sửa đổi); Luật tố tụng lao động; Pháp lệnh thủ tục rút gọn trong tố tụng dân sự; Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính trong hoạt động tố tụng của Tòa án nhân dân; Pháp lệnh về trình tự, thủ tục xem xét, quyết định áp dụng các biện pháp xử lý hành chính tại Tòa án nhân dân). Tuy nhiên, theo Quyết định của Thủ tướng Chính phủ số 2096/QĐ-TTg ngày 28 tháng 12 năm 2012 “về việc bổ sung và phân bổ kinh phí xây dựng Luật, Pháp lệnh năm 2013” thì Tòa án nhân dân tối cao chỉ được phân bổ kinh phí hỗ trợ xây dựng 04 dự án Luật, Pháp lệnh; còn các dự án Luật tố tụng lao động và Pháp lệnh thủ tục rút gọn trong tố tụng dân sự không được phân bổ kinh phí hỗ trợ xây dựng. Trước đó, năm 2012, chỉ có duy nhất dự án Luật tổ chức Tòa án nhân dân được Bộ Tài chính thông báo là dự án này được cấp kinh phí hỗ trợ để xây dựng. Bên cạnh việc không cấp đủ, cấp muộn kinh phí xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, thì các định mức chi cho các nội dung trong các hoạt động xây dựng văn bản và hoàn thiện hệ thống pháp luật hướng dẫn tại Điều 4 Thông tư liên tịch số 192/2010 nêu trên là thấp, không phù hợp với thực tế hoặc chưa rõ ràng. Ví dụ: Chi soạn thảo văn bản dự án luật, pháp lệnh soạn thảo mới hoặc thay thế: mức chi tối đa 8.000.000 đồng/dự thảo văn bản; Dự án luật, pháp lệnh sửa đổi, bổ sung số điều: mức chi tối đa 5.000.000 đồng/dự thảo văn bản. Mức chi nêu trên được áp dụng cho từng dự thảo (dự thảo 1 đến dự thảo 3). Bên cạnh đó, các mức chi khác như chi tối đa cho xây dựng Báo cáo đánh giá tác động đầy đủ là 6.000.000 đồng, chi chỉnh lý hoàn thiện đề cương nghiên cứu, các loại báo cáo, bản thuyết minh, tờ trình văn bản với mức chi tối đa 500.000 đồng/lần chỉnh lý đều là những mức chi quá thấp. Ngoài ra, các mức chi dành cho việc xây dựng dự thảo nghị quyết của Hội đồng thẩm phán Toà án nhân dân tối cao, nghị quyết liên tịch thì mức phân bổ kinh phí tối đa 20 triệu đồng/dự thảo văn bản có nội dung ít phức tạp hoặc ít phải tổ chức các cuộc họp lấy ý kiến và tối đa 35 triệu đồng/dự thảo văn bản có nội dung phức tạp hoặc phải tổ chức họp lấy ý kiến nhiều lần cũng không phù hợp, không đủ kinh phí để hỗ trợ xây dựng các văn bản này trên thực tế. Mặt khác, hiện nay theo quy định của pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì Tòa án nhân dân tối cao là cơ quan phối hợp với các cơ quan hữu quan khác trong việc xây dựng các Thông tư liên tịch hướng dẫn áp dụng thống nhất pháp luật. Trong thời gian qua, Tòa án nhân dân tối cao đã phối hợp với nhiều cơ quan khác nhau như Bộ Tư pháp, Bộ Ngoại giao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ Tài chính và Bộ Công an để xây dựng các Thông tư liên tịch hướng dẫn áp dụng thống nhất pháp luật về hình sự, dân sự. Tuy nhiên, theo quy định hiện hành thì Tòa án nhân dân tối cao lại không được phân bổ kinh phí hỗ trợ để thực hiện nhiệm vụ này. Điều này đã gây khó khăn cho Tòa án nhân dân tối cao trong việc triển khai thực hiện nhiệm vụ.

Về kinh phí cho công tác xây dựng pháp luật của chính quyền địa phương: Qua rà soát các báo cáo tổng kết thi hành Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND của các địa phương cho thấy việc bố trí kinh phí cho công tác xây dựng và thi hành pháp luật của HĐND, UBND trong thời gian vừa qua đã được thực hiện theo đúng quy định của Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND, Nghị định số 91/2006/NĐ-CP, Thông tư số 09/2007/TTLT- BTP-BTC. Cụ thể:

Kinh phí xây dựng và hoàn thiện văn bản của HĐND, UBND các cấp do Ngân sách địa phương bảo đảm theo phân cấp ngân sách hiện hành và đã được bố trí trong dự toán kinh phí chi hàng năm của cơ quan, đơn vị theo đúng quy định của Luật Ngân sách nhà nước và các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành Luật.
Việc bố trí kinh phí bảo đảm cho công tác xây dựng và hoàn thiện văn bản của HĐND, UBND các cấp tại cơ quan, đơn vị đã được thực hiện theo chương trình, kế hoạch chính thức và chương trình, kế hoạch bổ sung trong năm, bảo đảm phù hợp với tiến độ triển khai nhiệm vụ và trong phạm vi dự toán ngân sách đã được giao.
Việc lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí ngân sách nhà nước bảo đảm cho công tác xây dựng và hoàn thiện văn bản của HĐND, UBND đã được thực hiện theo đúng nội dung, chế độ và định mức chi theo quy định của pháp luật hiện hành, kinh phí cho công tác này trong năm chưa sử dụng hết đã được chuyển sang năm sau tiếp tục sử dụng theo đúng quy định của pháp luật.

Như vậy, có thể thấy, trong điều kiện ngân sách nhà nước còn khó khăn, các nhiệm vụ chi từ ngân sách nhà nước ngày càng gia tăng thì việc bố trí kinh phí cho công tác xây dựng văn bản và thi hành pháp luật ở trung ương và địa phương đã được Đảng và Nhà nước rất quan tâm, chú trọng. Việc đảm bảo kinh phí đầy đủ, kịp thời cho công tác này trong thời gian qua đã góp phần quan trọng giúp công tác xây dựng và thi hành pháp luật ở trung ương và địa phương đạt được các hiệu quả tích cực, chất lượng văn bản từng bước được nâng cao, hệ thống văn bản QPPL từng bước được củng cố và hoàn thiện.

Thực trạng kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008 quy định: Chính phủ kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, xử lý văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái pháp luật của bộ, cơ quan ngang bộ. Nội dung kiểm tra gồm: sự phù hợp của văn bản với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên; sự phù hợp của hình thức văn bản với nội dung của văn bản đó; sự phù hợp của nội dung văn bản với thẩm quyền của cơ quan ban hành văn bản; sự thống nhất giữa văn bản quy phạm pháp luật hiện hành với văn bản quy phạm pháp luật mới được ban hành của cùng một cơ quan.

Về kết quả tự kiểm tra, xử lý văn bản, từ năm 2003 đến hết tháng 3/2013, các Bộ, ngành (bao gồm cả Bộ Tư pháp) và địa phương đã tự kiểm tra được 3.664.703 văn bản, trong đó, các Bộ, ngành đã tự kiểm tra được 10.674 văn bản (văn bản QPPL là 10.527 văn bản, chiếm 98,6% tổng số văn bản các Bộ, ngành đã tự kiểm tra), các địa phương tự kiểm tra được 3.654.029 văn bản (văn bản QPPL là 212.622 văn bản, chiếm khoảng 5,8% tổng số văn bản các địa phương đã tự kiểm tra).

Trên cơ sở các văn bản đã phát hiện trái pháp luật (30.115 văn bản), các Bộ, ngành và địa phương đã xử lý xong 29.191 văn bản, chiếm 97% tổng số văn bản đã phát hiện trái pháp luật (trong đó có 4.351 văn bản sai về kỹ thuật trình bày văn bản đã được cơ quan ban hành rút kinh nghiệm, còn lại 24.840 văn bản được xử lý theo quy định của pháp luật); còn 888 văn bản trái pháp luật đã được đưa vào kế hoạch để xử lý theo quy định và hiện đang được cơ quan ban hành văn bản nghiên cứu, xử lý.

Nhìn chung, công tác tự kiểm tra, xử lý văn bản trong thời gian qua đã được các Bộ, ngành và địa phương thực hiện tương đối nghiêm túc và kịp thời.

Về kết quả kiểm tra, xử lý văn bản theo thẩm quyền, các Bộ, ngành và địa phương triển khai thực hiện qua các hình thức như: kiểm tra tại cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản, kiểm tra theo địa bàn, kiểm tra theo chuyên đề. Từ năm 2003 đến hết tháng 3/2013, trên tổng số các văn bản đã tiếp nhận, các Bộ, ngành (bao gồm cả Bộ Tư pháp) và địa phương đã kiểm tra được 2.353.490 văn bản; trong đó, các Bộ, ngành kiểm tra được 43.262 văn bản (văn bản QPPL là 41.240 văn bản, chiếm 95% tổng số văn bản các Bộ, ngành đã kiểm tra), các địa phương kiểm tra được hơn 2.310.228 văn bản (văn bản QPPL là 232.709 văn bản, chiếm 10% tổng số văn bản các địa phương đã kiểm tra). Qua công tác kiểm tra văn bản theo thẩm quyền, Ngành Tư pháp đã phát hiện được 63.277 văn bản có dấu hiệu vi phạm các điều kiện về tính hợp pháp của văn bản được quy định tại Điều 3 Nghị định số 40, bao gồm 39.437 văn bản QPPL (chiếm 62,3% số văn bản phát hiện có dấu hiệu trái pháp luật còn lại là các văn bản không phải là văn bản QPPL nhưng có chứa QPPL. Trong đó có 8.220 văn bản QPPL có dấu hiệu trái pháp luật về nội dung văn bản (chiếm 20,8% tổng số văn bản QPPL đã phát hiện có dấu hiệu vi phạm các điều kiện về tính hợp pháp của văn bản), còn lại là các văn bản QPPL sai về căn cứ pháp lý; thẩm quyền ban hành; trình tự, thủ tục ban hành; thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản. Trên cơ sở các văn bản đã phát hiện có dấu hiệu trái pháp luật (63.277 văn bản), cơ quan kiểm tra văn bản đã tiến hành phân loại và tùy vào mức độ vi phạm của văn bản mà tiến hành xử lý văn bản đó theo thẩm quyền hoặc kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý văn bản theo quy định. Đối với những văn bản chỉ sai về kỹ thuật trình bày, cơ quan kiểm tra văn bản chỉ trao đổi với các cơ quan ban hành văn bản xem xét, rút kinh nghiệm; đối với những văn bản có dấu hiệu trái pháp luật về căn cứ pháp lý, thẩm quyền, nội dung, cơ quan kiểm tra văn bản đã tổ chức họp, thảo luận, trao đổi trực tiếp với cơ quan đã ban hành văn bản và các cơ quan có liên quan để thống nhất về nội dung trái pháp luật của văn bản và biện pháp xử lý. Theo đó, trong 10 năm qua, các Bộ, ngành và địa phương đã xử lý được 62.008 văn bản, chiếm gần 98% tổng số văn bản có dấu hiệu vi phạm đã được phát hiện trái pháp luật (trong đó có 16.237 văn bản sai về thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản đã được cơ quan ban hành văn bản xem xét, rút kinh nghiệm); còn 1.041 văn bản trái pháp luật đã được đưa vào kế hoạch để xử lý và hiện đang được cơ quan ban hành văn bản nghiên cứu để xử lý theo quy định.

Đối với những văn bản trái pháp luật đã được thông báo nhưng chưa được các cơ quan ban hành văn bản xử lý thì các cơ quan kiểm tra văn bản đã tích cực tham mưu, chỉ đạo xử lý quyết liệt, triệt để theo thẩm quyền. Đến nay, về cơ bản, số văn bản trên đã được các Bộ và địa phương xử lý theo quy định hoặc đưa vào chương trình xây dựng pháp luật để xử lý các văn bản có nội dung trái pháp luật đã được thông báo.

Nhìn chung, trong công tác kiểm tra, xử lý văn bản theo thẩm quyền, hầu hết các Bộ, ngành và địa phương đã chủ động xử lý hoặc kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xem xét, xử lý kiên quyết, triệt để nhiều văn bản trái pháp luật, đặc biệt là các văn bản liên quan đến những vấn đề bức xúc, đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức và công dân. Điển hình, trong những năm qua, Bộ Tư pháp đã kiến nghị cấp trên xử lý kịp thời nhiều văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, được dư luận xã hội đồng tình, hoan nghênh và ủng hộ.

Với việc kiểm tra văn bản có hệ thống, toàn diện, có chiều sâu, gắn với hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật, kết quả kiểm tra, xử lý văn bản thời gian qua đã góp phần quan trọng vào việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân và doanh nghiệp, được dư luận xã hội đồng tình ủng hộ, đồng thời, đã góp phần nâng cao nhận thức của các cơ quan hành chính nhà nước, làm cho các cơ quan chú trọng hơn trong việc tuân thủ kỷ luật kỷ cương trong quá trình soạn thảo, ban hành văn bản.

Bên cạnh đó, kết quả đã đạt được trong thời gian qua cũng cho chúng ta thấy, hoạt động kiểm tra, xử lý và rà soát văn bản QPPL chính là công cụ quan trọng “làm sạch”, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước của văn bản QPPL, đồng thời, cũng khẳng định tính đúng đắn, kịp thời, khả thi của việc xác lập cơ chế này trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước.

Bên cạnh những kết quả đã đạt được, công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL vẫn còn một số tồn tại, hạn chế:

Các Bộ, ngành, địa phương đã bước đầu xây dựng các văn bản phục vụ cho công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL tại Bộ, ngành và địa phương mình. Tuy nhiên, các văn bản được ban hành còn thiếu nhiều quy định đảm bảo tốt để triển khai công tác này hiệu quả. Thậm chí có nhiều quy định sao chép quy định của văn bản cấp trên hoặc nội dung không phù hợp với văn bản cấp trên.
Nhiều Bộ, ngành và địa phương triển khai hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản còn chậm và chưa chủ động, đặc biệt là công tác tự kiểm tra, xử lý văn bản; nhiều văn bản đã ban hành nhưng chưa được kiểm tra, phát hiện kịp thời.
Việc xử lý các văn bản QPPL có dấu hiệu trái pháp luật của các cơ quan, người ban hành văn bản sau khi nhận được thông báo của cơ quan có thẩm quyền còn chậm trễ hoặc chưa đạt yêu cầu, nên các văn bản trái pháp luật này vẫn được áp dụng, dẫn đến tác động tiêu cực, thậm chí gây bức xúc trong xã hội.
Năng lực, kỹ năng nghiệp vụ của cán bộ, công chức, cộng tác viên làm công tác kiểm tra văn bản còn hạn chế nên việc tác nghiệp kiểm tra chủ yếu tập trung vào thể thức và kỹ thuật trình bày mà chưa đi sâu vào nội dung văn bản; chưa chú trọng kiểm tra những văn bản thuộc các lĩnh vực kinh tế - xã hội có nhiều bức xúc được dư luận quan tâm.

Nguyên nhân của hạn chế, bất cập là do một số Bộ, ngành và địa phương chưa quan tâm, tạo điều kiện đúng mức để đảm bảo tốt cho công tác kiểm tra, xử lý văn bản. Thể chế phục vụ công tác soạn thảo, ban hành và kiểm tra, xử lý văn bản còn thiếu, còn có khiếm khuyết. Còn tồn tại tình trạng nể nang, dè dặt, né tránh, ngại va chạm, dẫn đến nhiều văn bản trái pháp luật không được kiểm tra hoặc kiểm tra nhưng không được xử lý, hoặc xử lý nhưng không triệt để gây tác động tiêu cực, bức xúc trong xã hội.

CHƯƠNG V

HOÀN THIỆN MÔ HÌNH XÂY DỰNG PHÁP LUẬT ĐÁP ỨNG YÊU

CẦU CỦA NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN XHCN VIỆT NAM TRONG THỜI KỲ CNH, HĐH VÀ HỘI NHẬP QUỐC TẾ

I. BỐI CẢNH CỦA VIỆC HOÀN THIỆN MÔ HÌNH XÂY DỰNG PHÁP LUẬT ĐÁP ỨNG YÊU CẦU CỦA NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN XHCN VIỆT NAM TRONG THỜI KỲ CNH, HĐH VÀ HỘI NHẬP QUỐC TẾ

Qua gần 3 thập niên cải cách, đổi mới, đất nước đã có những bước phát triển mới về mọi mặt.

Về kinh tế, đời sống nhân dân được cải thiện, đất nước đã thoát khỏi tình trạng kém phát triển và đã trở thành quốc gia có thu nhập trung bình thấp tuy nhiên có nguy cơ rơi vào bẫy thu nhập trung bình v.v. Thực tiễn này đang tạo ra nhu cầu tiếp tục nâng cao chất lượng của hệ thống pháp luật mà trước hết là chất lượng của thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN, bảo đảm tốt hơn nữa quyền tự do kinh doanh của người dân, thu hút mạnh vốn đầu tư nước ngoài, đẩy mạnh xuất khẩu, khơi thông mọi nguồn lực cho sự phát triển của đất nước, cải thiện môi trường đầu tư, kinh doanh thực sự hấp dẫn, thúc đẩy phát triển bền vững đất nước.

Về văn hóa, xã hội: Nhu cầu dân chủ hóa đang diễn ra mạnh mẽ trong khi đó tình trạng lạm dụng và tha hóa quyền lực (thể hiện trước hết ở tình trạng tham nhũng) chưa được khắc phục hữu hiệu. Niềm tin của nhân dân vào bộ máy nhà nước và hệ thống chính trị có nhiều mặt được củng cố nhưng vẫn còn có những mặt có diễn biến phức tạp v.v. Trong khi đó, trên bình diện quốc tế, toàn cầu hóa, cạnh tranh quốc tế ngày càng khốc liệt, cách mạng khoa học - công nghệ tiếp tục có những bước phát triển nhảy vọt. Sự phát triển của công nghệ thông tin và truyền thông, hệ thống Internet, sự mở rộng của không gian mạng đang tạo ra nhũng phương tiện phát triển mới của người dân, tạo ra phương thức và không gian tương tác mới giữa các thiết chế trong hệ thống chính trị, giữa các cơ quan nhà nước với người dân, thúc đẩy sự giao lưu, kết nối thông tin, giao thoa tư tưởng, văn hóa, giá trị trong và ngoài nước, tạo ra nhiều cơ hội và cả những thách thức đối với tổ chức và hoạt động của hệ thống chính trị trong việc bảo đảm và phát huy dân chủ. Trong khi đó, nguy cơ tụt hậu ngày càng xa của Việt Nam với các nước trong khu vực và trên thế giới ngày càng hiện hữu. Chỉ số cạnh tranh toàn cầu do Diễn đàn kinh tế thế giới xếp hạng năm 2013 của Việt Nam chỉ là 70/148 nước, kém hơn nhiều so với Singapore, Malaysia, Thái Lan, Trung Quốc^{^[275]} trong khi chỉ số cảm nhận tham nhũng (do Tổ chức minh bạch thế giới đo lường) của Việt Nam năm 2013 (chỉ là 116/177 nước) cũng kém rất xa so với các nước trong khu vực (Singapore, Malaysia, Thái Lan, Trung Quốc)^{^[276]}. Trật tự thế giới tiếp tục có những thay đổi theo hướng đa cực, đa cường (với sự trỗi dậy của Trung Quốc) cùng với những diễn biến chính trị phức tạp ở Trung Đông, Bắc Phi, Thái Lan, Campuchia, Ukraine v.v. Các vấn đề toàn cầu như hiện tượng biến đổi khí hậu, hiện tượng ấm nóng và suy thoái môi trường toàn cầu, khủng hoảng kinh tế mang tính toàn cầu, chủ nghĩa khủng bố, tội phạm xuyên quốc gia ngày càng diễn biến phức tạp đòi hỏi sự hợp tác chặt chẽ của các quốc gia để thiết lập các thiết chế và mạng lưới quản trị toàn cầu và khu vực phù hợp nhằm bảo vệ lợi ích chung và bảo vệ lợi ích quốc gia. Việc hình thành cộng đồng chung ASEAN dựa trên 3 trụ cột là cộng đồng chính trị - an ninh, cộng đồng kinh tế và cộng đồng văn hóa - xã hội vào năm 2015 và việc đàm phán, ký kết hiệp định đối tác xuyên Thái Bình Dương (TPP) sẽ có tác động rất lớn tới tình hình kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội và cách thức quản trị quốc gia của Việt Nam.

Bối cảnh ấy đang đặt ra yêu cầu tiếp tục đổi mới cả trong nhận thức và việc hoạch định, tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà nước, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của nhà nước pháp quyền XHCN trong việc giải quyết các vấn đề quốc tế và quốc nội. Trong những vấn đề đặt ra đó, việc tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật, tạo tiền đề để phát triển nền kinh tế thị trường mở cửa, hội nhập, xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN, nền dân chủ XHCN là nhiệm vụ mang tính chất trọng tâm, cốt lõi.

Những tồn tại, bất cập trong xây dựng và thực thi pháp luật là có thật và những tồn tại, bất cập ấy có thể trở thành rào cản để Việt Nam không thoát ra khỏi bẫy thu nhập trung bình. Dù chúng ta đã nỗ lực nhưng các tổ chức quốc tế có uy tín trong giới đầu tư quốc tế vẫn đánh giá chưa cao về chất lượng thể chế của Việt Nam. Sự tồn tại dai dẳng của hàng loạt vấn đề trong nhiều năm đổi mới chúng ta vẫn chưa khắc phục được như: tình trạng tham nhũng, tha hóa quyền lực, quan liêu, lãng phí, tình trạng thất thoát trong đầu tư công, trong mua sắm công, quản lý tài sản công, tình trạng dễ bị tổn thương của tài nguyên quốc gia (rừng bị tàn phá, môi trường bị ô nhiễm ngày càng nghiêm trọng v.v.)... Tình trạng kém hiệu quả cùng với tình trạng tham nhũng trong khu vực doanh nghiệp nhà nước v.v. vẫn luôn là những bài toán thách đố những nhà quản lý của Việt Nam. Dù đánh giá thế nào, thì chúng ta vẫn phải khẳng định rằng thể chế điều chỉnh lĩnh vực đó chưa đạt được chất lượng cần thiết vì thể chế hiện tại vẫn chưa đủ sức để tạo sự chuyển biến căn bản về tình hình khi giải quyết các vấn đề đó.

Những định hướng lớn của Đảng và Nhà nước ta về việc tiếp tục đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước nói chung và công tác xây dựng pháp luật ở nước ta nói riêng là những tiền đề quan trọng để xây dựng những giải pháp cụ thể tiếp tục đổi mới mô hình xây dựng pháp luật ở nước ta đáp ứng yêu cầu của quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa, mở cửa, hội nhập, xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN và mở rộng nền dân chủ XHCN.

Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên CNXH (bổ sung, phát triển năm 2011) đã chủ trương: “Dân chủ xã hội chủ nghĩa là bản chất của chế độ ta, vừa là mục tiêu, vừa là động lực của sự phát triển đất nước. Xây dựng và từng bước hoàn thiện nền dân chủ xã hội chủ nghĩa, bảo đảm dân chủ được thực hiện trong thực tế cuộc sống ở mỗi cấp, trên tất cả các lĩnh vực. Dân chủ gắn liền với kỷ luật, kỷ cương và phải được thể chế hoá bàng pháp luật, được pháp luật bảo đảm. Nhà nước tôn trọng và bảo đảm các quyền con người, quyền công dân; chăm lo hạnh phúc, sự phát triển tự do của mỗi người. Quyền và nghĩa vụ công dân do Hiến pháp và pháp luật quy định. Quyền của công dân không tách rời nghĩa vụ công dân. Nhân dân thực hiện quyền làm chủ thông qua hoạt động của Nhà nước, của cả hệ thống chính trị và các hình thức dân chủ trực tiếp, dân chủ đại diện....Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tất cả quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức, do Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo. Quyền lực Nhà nước là thống nhất; có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Nhà nước ban hành pháp luật; tổ chức, quản lý xã hội bằng pháp luật và không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa. Nhà nước phục vụ nhân dân, gắn bó mật thiết với nhân dân, thực hiện đầy đủ quyền dân chủ của nhân dân, tôn trọng, lắng nghe ý kiến của nhân dân và chịu sự giám sát của nhân dân; có cơ chế và biện pháp kiểm soát, ngăn ngừa và trừng trị tệ quan liêu, tham nhũng, lãng phí, vô trách nhiệm, lạm quyền, xâm phạm quyền dân chủ của công dân; giữ nghiêm kỷ cương xã hội, nghiêm trị mọi hành động xâm phạm lợi ích của Tổ quốc và của nhân dân. Tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước theo nguyên tắc tập trung dân chủ, có sự phân công, phân cấp, đồng thời bảo đảm sự chỉ đạo thống nhất của Trung ương.”

Hiến pháp năm 2013 có nhiều bước tiến quan trọng trong việc ghi nhận và bảo đảm sâu sắc hơn nữa nguyên lý về chủ quyền nhân dân, ghi nhận, tôn trọng và bảo đảm quyền con người, quyền công dân, minh định rõ hơn mô hình nhà nước pháp quyền Việt Nam theo đó vừa ghi nhận đặc điểm thống nhất của quyền lực nhà nước vừa ghi nhận yếu tố phân công, kiểm soát quyền lực nhà nước. Hiến pháp năm 2013 tiếp tục khẳng định mô hình tổ chức bộ máy nhà nước ở Việt Nam đã được ghi nhận trong Hiến pháp năm 1992 và các bản Hiến pháp trước đó nhưng minh định rõ hơn chủ thể thực hiện quyền lập pháp (Quốc hội), quyền hành pháp (Chính phủ) và quyền tư pháp (Tòa án). Đặc biệt, với việc ghi nhận Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp, vai trò khởi xướng, hoạch định chính sách quốc gia của Chính phủ, vai trò lãnh đạo của Thủ tướng Chính phủ trong việc xây dựng chính sách quốc gia được khắc họa rõ nét hơn.^{^[277]} Mối quan hệ giữa chính quyền trung ương với chính quyền địa phương cũng được Hiến pháp quy định theo hướng “chính quyền địa phương tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên... Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương.”^{^[278]} Đây là những tiền đề rất quan trọng chi phối việc tiếp tục đổi mới mô hình xây dựng pháp luật ở nước ta trong giai đoạn tới.

PHÁC HỌA MÔ HÌNH XÂY DỰNG PHÁP LUẬT TRONG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN XHCN VIỆT NAM

Về các chủ thể có quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Việc xác định chủ thể có thẩm quyền ban hành VBQPPL trực tiếp liên quan tới chủ thể thực hiện quyền lập pháp (Quốc hội) và các chủ thể ban hành VBQPPL theo lập pháp ủy quyền.

Về chủ thể thực hiện quyền lập pháp (Quốc hội): Hiến pháp năm 2013 tiếp tục xác định Quốc hội là cơ quan thực hiện quyền lập pháp (quyền ban hành các đạo luật). Hiến pháp năm 2013 tiếp tục hiến định mô hình Quốc hội một viện hoạt động theo kỳ họp. Mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ ở Việt Nam có nhiều nét tương đồng với mô hình mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong chính thể đại nghị và khác xa so với mô hình mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong chính thể tổng thống hoặc chính thể lưỡng tính. Do đó, về cơ bản trong tương lai, nguồn sáng kiến luật vẫn chủ yếu đặt lên vai Chính phủ chứ chưa phải là đặt lên vai từng đại biểu Quốc hội. Điều này cũng cho thấy, các hoạt động tham gia xây dựng luật của Chính phủ cần phải được đặc biệt coi trọng để bảo đảm chất lượng các dự thảo luật trình ra Quốc hội.

Trong bối cảnh Quốc hội hoạt động không thường xuyên (một năm chỉ họp được 2 kỳ, mỗi kỳ khoảng 5 tuần), sẽ rất khó tăng số lượng đạo luật do Quốc hội ban hành (để giảm văn bản hướng dẫn thi hành). Mô hình như vậy, tình trạng “luật khung”, “luật ống” sẽ rất khó tránh. Mặc dù vậy, chủ trương xây dựng nhà nước pháp quyền đang đặt ra yêu cầu bức thiết phải đẩy mạnh số lượng và chất lượng các đạo luật do Quốc hội ban hành, mở rộng số lượng các quy định của luật được áp dụng trực tiếp, kiểm soát chặt chẽ việc ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành. Điều này chỉ có thể làm được nếu như quy trình xây dựng luật hiện hành được cải tiến hơn nữa để bảo đảm chất lượng dự thảo do Chính phủ trình trước Quốc hội được nâng cao hơn. Một phương án nữa cần tính là phải tăng cường năng lực lập pháp cho các ủy ban của Quốc hội, cho từng đại biểu Quốc hội, tăng số lượng đại biểu Quốc hội chuyên trách và kéo dài thời gian họp của Quốc hội, tiến tới phương án Quốc hội hoạt động thường xuyên (hoặc ít nhất số thời gian họp của Quốc hội phải lên tới 6 tháng/năm như Quốc hội ở nhiều quốc gia trên thế giới).

Về chủ thể ban hành Pháp lệnh: Hiến pháp năm 2013 vẫn tiếp tục quy định UBTVQH có quyền ban hành Pháp lệnh mặc dù Nghị quyết số 48/NQ-TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, tầm nhìn đến năm 2020 đã đề ra chủ trương hạn chế việc ban hành Pháp lệnh. Điều đó cho thấy, trong bối cảnh Quốc hội không hoạt động thường xuyên, nhu cầu ban hành Pháp lệnh vẫn còn cần thiết. Tuy nhiên, khi Quốc hội ngày càng hoạt động thường xuyên hơn, năng lực lập pháp của mỗi đại biểu Quốc hội, các ủy ban của Quốc hội và của bản thân Quốc hội ngày càng nâng cao thì sẽ đến lúc cần chấm dứt việc ban hành Pháp lệnh của UBTVQH.

Cần khắc phục được cơ chế ủy quyền lập pháp còn nhiều bất cập hiện nay (nhất là sự bất cập về sự thiếu rõ ràng trong tiêu chí và điều kiện ủy quyền, thiếu sự kiểm soát chặt chẽ của Quốc hội, các ủy ban của Quốc hội đối với việc ban hành VBQPPL theo ủy quyền lập pháp, nhất là ban hành văn bản của các Bộ, ngành, chính quyền địa phương). Về vấn đề này, chúng tôi cho rằng:

Mặc dầu Hiến pháp và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đều do Quốc hội ban hành, nhưng Hiến pháp là đạo luật gốc, có hiệu lực pháp lý cao nhất. Vì vậy, để bảo đảm cho Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp và góp phần thực hiện mục tiêu xây dựng thành công Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa, Nhà nước của dân, do dân và vì dân, việc uỷ quyền lập pháp cần được quy định có tính nguyên tắc trong Hiến pháp chứ không chỉ Luật định như hiện nay, trong đó cần xác định rõ các chủ thể có thể được Quốc hội uỷ quyền lập pháp (như Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, các Bộ trưởng, Hội đồng nhân dân các cấp v.v.); Quy định rõ các yêu cầu đặt ra trong quy phạm uỷ quyền (nội dung, mục đích và phạm vi uỷ quyền); Các yêu cầu đặt ra đối với việc uỷ quyền tiếp cho cấp dưới (chẳng hạn như chỉ được uỷ quyền tiếp cho cấp dưới, nếu trong quy phạm uỷ quyền cho phép); Quy định rõ hình thức văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan được uỷ quyền ban hành.
Ngoài những quy định có tính nguyên tắc trong Hiến pháp, Luật Ban hành VBQPPL, có thể thấy rằng hiện nay việc phân định thẩm quyền ban hành văn bản cũng như ủy quyền ban hành giữa Quốc hội và Chính phủ, giữa Chính phủ và Thủ tướng chính phủ, Chính phủ với các Bộ ... có nhiều điểm vẫn chưa rõ ràng; ranh giới ban hành giữa Luật và Pháp lệnh rất khó xác định, trong khi “những vấn đề được Quốc hội giao” không phải là vô hạn, không phải bất cứ vấn đề gì Quốc hội cũng có thể giao cho UBTVQH. Việc không cho phép ủy quyền tiếp (như quy định tại Điều 8 Luật Ban hành VBQPPL) trong khi quy định ủy quyền ban đầu lại chưa dự tính được sự chính xác cấp ban hành văn bản chi tiết dẫn đến tình trạng nhiều văn bản không do cấp có thẩm quyền phù hợp ban hành. Vì vậy, Luật Ban hành VBQPPL cần xác định cụ thể những vấn đề chỉ Quốc hội mới được phép ban hành dưới hình thức Luật, các vấn đề Quốc hội có thể ủy quyền cho ủy ban thường vụ ban hành pháp lệnh, xác định cụ thể và rõ ràng những vấn đề ủy quyền cho Chính phủ (phải phân biệt rõ những vấn đề thuộc thẩm quyền lập quy độc lập của Chính phủ) đồng thời quy định rõ các điều kiện để ủy quyền, hình thức ủy quyền nếu Quốc hội muốn tiếp tục trao thẩm quyền này cho các cơ quan khác.
Đã đến lúc cần hạn chế việc cơ quan cấp trên ủy quyền cho cơ quan cấp dưới ban hành văn bản pháp luật hoặc quy định những vấn đề thuộc thẩm quyền ban hành của mình. Theo đó đề nghị nghiên cứu từng bước giảm tối đa việc giao cho UBTVQH ban hành pháp lệnh; những pháp lệnh đã được ban hành trước đây cần nghiên cứu tổng kết việc thi hành để nâng lên thành luật. Việc giao cho Chính phủ ban hành các nghị định “quy định những vấn đề cần thiết nhưng chưa đủ điều kiện để xây dựng luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý xã hội” cũng cần được hạn chế. Có thể nói Nghị định độc lập có tính chất khá đặc biệt. Xuất phát từ lý do hiện nay nhiều lĩnh vực xã hội rất phức tạp mà Quốc hội không thể kịp thời ban hành các đạo luật để điều chỉnh cho nên phải ủy quyền cho Chính phủ ban hành các văn bản có thể thay thế các đạo Luật. Cơ quan được ủy quyền có thể ban hành các văn bản chưa quy phạm mang tính tiền đề, sau đó khi cần chấn chỉnh và khi có đủ điều kiện, Quốc hội có thể thực hiện quyền lập pháp để khôi phục trật tự bằng cách luật hóa các quy phạm tiền đề đó đã qua thử nghiệm thực tiễn. Bởi tính chất đặc biệt của nó mà việc ban hành loại nghị định này phải được sự đồng ý của ủy ban thường vụ quốc hội. Tuy nhiên, xét từ góc độ ý nghĩa, tầm quan trọng của loại nghị định này, việc xin ý kiến ủy ban thường vụ quốc hội như quy định của Luật thưa sự sự đảm bảo tính hợp lý, bởi lẽ về phương diện pháp lý cũng như phương diện chính trị, ủy ban thường vụ quốc hội không thể là một cơ quan có thể thay thế chức năng lập pháp của Quốc hội trong mọi tình huống và có thể quyết định việc ban hành văn bản về mọi vấn đề mà theo thông lệ, truyền thống lập pháp của các nước thì phải thuộc phạm vi điều chỉnh của quốc hội. Như vậy, thay vì xin ý kiến ủy ban thường vụ quốc hội, Chính phủ cần trình Quốc hội với thủ tục đơn giản là đưa loại nghị định độc lập này xin ý kiến Quốc hội.

Đối với chính quyền địa phương, việc ban hành VBQPPL cũng nên có sự hạn chế và kiểm soát cho phù hợp. Trong bối cảnh chính quyền địa phương nhiều tầng nấc như ở Việt Nam, việc cho phép chính quyền địa phương đặt ra các chính sách mới bằng cách ban hành VBQPPL rất dễ làm cho tình trạng ban hành chính sách của quốc gia bị bóp méo khi chính sách ấy được đi qua nhiều tầng, nấc khác nhau. Trong bối cảnh hiện tại, nếu Việt Nam muốn thực sự đẩy mạnh cải cách hành chính, cải cách bộ máy nhà nước, thiết lập được môi trường đầu tư, kinh doanh có sức cạnh tranh, chúng tôi cho rằng, chỉ nên trao cho chính quyền cấp tỉnh ban hành VBQPPL để phản ánh tính đặc thù địa phương khi chính sách chung của trung ương chưa đủ sức tính tới các điều kiện cụ thể, đặc thù ở các địa phương. Chính quyền cấp dưới tỉnh có thể không nên được trao thẩm quyền ban hành VBQPPL (ngoại trừ chính quyền ở thành phố thuộc tỉnh, thị xã có thể được ủy quyền ban hành VBQPPL do tính chất đặc thù của chính quyền đô thị).

2. Về các yêu cầu, đòi hỏi đối vói công tác xây dựng pháp luật

Công tác xây dựng pháp luật muốn tăng cường được chất lượng cần quan tâm đề cao 3 khía cạnh cơ bản sau:

Thứ nhất, dứt khoát chuyển đổi mô hình ra quyết định trong xây dựng chính sách, pháp luật có nhiều “mảnh đất” cho tình trạng chủ quan, duy ý chí như hiện nay sang mô hình ra quyết định dựa trên các bằng chứng thực tiễn và khoa học. Nói cách khác, đã đến lúc, việc khoa học hóa quá trình ra quyết định phải được thực hiện một cách toàn diện cả trên phương diện tư tưởng nhận thức, cơ sở pháp lý và thực tiễn thực thi. Chuyển đổi mô hình ra quyết sách như vậy đòi hỏi phải thúc đẩy sự phát triển của khoa học xã hội. Trước mỗi quyết sách trong quá trình xây dựng pháp luật, nhất thiết phải có các nghiên cứu, khảo sát thực tiễn, làm tốt công tác phân tích chính sách để xác định rõ vấn đề cần giải quyết, nguyên nhân của vấn đề, phương án giải quyết vấn đề, đánh giá tác động và chọn lựa phương án giải quyết vấn đề tối ưu.

Thứ hai, tăng cường tính dân chủ trong quá trình xây dựng chính sách, pháp luật. Bảo đảm sự tham gia một cách thực chất, công khai, minh bạch của các tổ chức, cá nhân, các nhóm lợi ích trong xã hội vào quá trình xây dựng pháp luật. Đây là sự chuyển đổi mô hình ra quyết định từ mô hình thiếu tính bao trùm (inclusive) sang mô hình có tính bao trùm cao hơn. Sự dân chủ hóa này cần áp dụng đối với cả quá trình ra quyết sách về các định hướng chính trị của Đảng cầm quyền.

Thử ba, bảo đảm định hướng chính trị trong bối cảnh Việt Nam vận hành mô hình xây dựng pháp luật trong nhà nước pháp quyền XHCN, bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng, thực hiện đầy đủ các giá trị dân chủ, pháp quyền, bảo vệ quyền con người mà Hiến pháp đã trang trọng ghi nhận. Sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác xây dựng pháp luật cần có sự đổi mới cho phù hợp. Sự đổi mới ấy trước hết phải ở việc đổi mới quy trình ra quyết sách của các cấp ủy Đảng theo hướng khoa học hóa và dân chủ hóa quá trình ra quyết sách. Quan niệm công việc xây dựng các quyết sách của Đảng là việc nội bộ của Đảng có lẽ sẽ không phù hợp với vị thế của một Đảng duy nhất cầm quyền. Khi Đảng ta là Đảng duy nhất lãnh đạo Nhà nước, lãnh đạo của Đảng thì công việc của Đảng suy cho cùng cũng là công việc của quốc gia, công việc của nhân dân. Chính vì thế, cơ chế ra quyết sách của Đảng phải được đổi mới để làm sao mỗi quyết sách của Đảng thực sự phản ánh được ý nguyện của nhân dân. Làm được điều đó thì việc thể chế hóa đường lối của Đảng trong công tác xây dựng pháp luật sẽ càng thuận lợi, càng bảo đảm yêu cầu hiện thực hóa ý nguyện của nhân dân. Bên cạnh đó, do cơ chế thể chế hóa đường lối luôn tạo ra độ trễ nhất định giữa thời điểm chủ trương được quyết với thời điểm chủ trương được hóa thân vào pháp luật để trực tiếp điều chỉnh các quan hệ xã hội, để tránh tình trạng “lạc hậu” có thể có của chủ trương khi tình hình đã thay đổi, Đảng chỉ nên quyết định các chủ trương ở tầm chiến lược. Các chủ trương quá chi tiết, quá cụ thể cần rất cân nhắc trước khi quyết để công tác thể chế hóa đường lối bằng xây dựng pháp luật được thuận lợi hơn, đồng thời theo hướng ấy, công tác tham vấn ý kiến đối với dự thảo VBQPPL cũng bớt hình thức hơn.

3. Về quy trình xây dựng pháp luật

Mỗi loại văn bản quy phạm pháp luật khác nhau đều có một quy trình xây dựng riêng cho phù hợp. Đối với việc ban hành luật, quy trình xây dựng cần có sự đổi mới căn bản so với quy trình xây dựng luật hiện nay. Chi tiết của các kiến nghị về quy trình xây dựng luật sẽ được trình bày ở phần sau. Đối với quy trình xây dựng Nghị định, cần coi trọng và thực hiện nghiêm túc hơn nữa việc đánh giá tác động, tiến hành công tác khảo sát, đánh giá thực tiễn, xác định rõ vấn đề cần điều chỉnh bởi Nghị định và tìm kiếm những chứng cứ, bằng chứng thực tiễn về nguyên nhân của vấn đề, tính toán chi phí/lợi ích của các phương án khả dĩ giải quyết vấn đề và luận giải rõ lý do chọn phương án tối ưu để giải quyết vấn đề. Như vậy, công tác phân tích chính sách, đánh giá tác động đối với các quy định trong dự thảo Nghị định không những không bị cắt bỏ đi như đã có ý kiến trong thực tiễn thi hành Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 vừa qua đề ra mà ngược lại cần phải tăng cường hơn nữa (nhất là trong bối cảnh số lượng Nghị định hướng dẫn thi hành luật hiện nay vẫn còn quá lớn).

Yêu cầu về bảo đảm tính đồng đều tương đối về chất lượng của các quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật đòi hỏi nếu giảm tải cơ chế kiểm soát ở giai đoạn tiền kiểm thì phải tăng cơ chế kiểm soát sau ban hành (cơ chế hậu kiểm). Ví dụ: với việc ban hành Thông tư của các Bộ trưởng: do cơ chế ban hành quyết định nhanh thì cơ chế hậu kiểm cần được tăng cường (chẳng hạn, thiết lập cơ chế để tổ chức, cá nhân có thể khởi kiện cơ quan ban hành văn bản pháp quy không hợp pháp trước tòa án). Đi vào chi tiết hơn, chúng tôi cho rằng, việc đánh giá tác động không chỉ dừng ở phạm vi luật, pháp lệnh và nghị định như quy định của pháp luật hiện hành mà nên được mở rộng ra đối với văn bản quy phạm pháp luật của các bộ và chính quyền địa phương ban hành. Thêm vào đó, quy trình và kỹ thuật tham vấn đối tượng chịu sự tác động trực tiếp (nhất là tổ chức, cá nhân có hành vi phải thay đổi từ việc ban hành văn bản và cơ quan, cán bộ, công chức có trách nhiệm tổ chức thực thi văn bản) phải được cải thiện để hoạt động tham vấn đúng thời điểm, đúng đối tượng và có chất lượng cao nhất.

Đối với VBQPPL của chính quyền địa phương, ngoài việc đơn giản hóa hệ thống VBQPPL của chính quyền địa phương theo hướng chỉ trao thẩm quyền ban hành VBQPPL cho chính quyền cấp tỉnh trong đó HĐND chỉ ban hành Nghị quyết còn UBND chỉ ban hành quyết định có chứa QPPL, thì cần bỏ quy định về chương trình xây dựng nghị quyết của HĐND hoặc chương trình xây dựng văn bản của UBND bởi hầu hết các VBQPPL của địa phương không phải là do sáng kiến của chính quyền địa phương để giải quyết các vấn đề đặc thù, riêng có của địa phương mà là các VBQPPL được ban hành để cụ thể hóa, chi tiết hoặc hoặc đế hướng dẫn áp dụng quy định do cơ quan trung ương ban hành (điều mà chính quyền cấp tỉnh không thể kế hoạch hóa được), cần yêu cầu mọi dự thảo VBQPPL do chính quyền địa phương ban hành cũng phải tiến hành thủ tục đánh giá tác động kinh tế - xã hội để làm rõ lợi và hại của từng quy định trong dự thảo, bảo đảm quá trình xây dựng VBQPPL của chính quyền địa phương cũng là quy trình ra quyết sách dựa trên bằng chứng thực tiễn. Ngoài ra, theo quy định tại Điều 23 và Điều 37 Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND thì thời hạn góp ý cho nghị quyết của HĐND tỉnh; quyết định, chỉ thị của UBND tỉnh là 5 ngày kể từ ngày nhận được đề nghị của cơ quan soạn thảo. Tuy nhiên Luật và các văn bản dưới Luật đã không đưa ra quy định về trình tự giải quyết trong trường hợp cơ quan soạn thảo không nhận được ý kiến góp ý cho văn bản. Do vậy, trên thực tế, thời gian ban hành văn bản bị kéo dài do phải chờ ý kiến của các cơ quan hữu quan hoặc hồ sơ được chuyển cho cơ quan tư pháp thẩm định để kịp ban hành theo kế hoạch nhưng chưa đủ ý kiến góp ý. Điều này, ít nhiều ảnh hưởng đến chất lượng của văn bản QPPL được ban hành. Do đó, trong quy trình, thủ tục ban hành văn bản, đề nghị quy định chặt chẽ trách nhiệm góp ý cho văn bản của các cơ quan hữu quan đồng thời quy định thêm thủ tục giải quyết trong trường hợp văn bản được yêu cầu góp ý nhưng không có ý kiến tham gia. Thủ tục thông qua VBQPPL của UBND cần được quy định linh hoạt hơn, phù hợp với điều kiện thực tế của các địa phương. Theo quy định, UBND phải tổ chức phiên họp để thông qua VBQPPL. Tuy nhiên, trên thực tế, do nhiều nguyên nhân khác nhau, UBND thường tổ chức thông qua VBQPPL bằng các hình thức khác nhau như: tổ chức phiên họp; gửi phiếu lấy ý kiến; lãnh đạo UBND ký trực tiếp. Vì vậy, đề nghị bổ sung quy định về hình thức thông qua theo hướng các VBQPPL có thể được thông qua theo hai hình thức: tổ chức phiên họp (đối với các văn bản QPPL phức tạp, có phạm vi tác động rộng) và gửi phiếu lấy ý kiến thành viên UBND (đối với các văn bản QPPL còn lại). Bên cạnh đó, nên thay đổi phương thức thực hiện nghị quyết theo hướng: Nếu đủ điều kiện thì tổ chức thực hiện ngay nghị quyết khi có hiệu lực, không cần thiết UBND phải ra VBQPPL theo kiểu sao chép lại nghị quyết, hoặc ban hành nghị quyết theo kiểu thông qua tờ trình, đề án như HĐND một số địa phương vẫn làm. HĐND cũng cần tránh lối mòn nghị quyết nào cũng giao cho UBND cùng cấp ra văn bản hướng dẫn tổ chức thực hiện, thực chất chính là kéo dài thời gian có hiệu lực thi hành, chậm đưa nghị quyết vào cuộc sống. Cần bổ sung quy định cụ thể về trách nhiệm của cơ quan, tổ chức được lấy ý kiến và trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo trong việc tiếp thu ý kiến góp ý, thẩm định để đảm bảo chất lượng của VBQPPL khi được ban hành. Hiện nay, các nội dung này thường chỉ được quy định trong các Chỉ thị chấn chỉnh, tăng cường công tác xây dựng VBQPPL của UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương mà chưa được quy định cụ thể trong văn bản luật nên việc áp dụng trong thực tế đôi khi chưa nghiêm và thiếu biện pháp chế tài để xử lý. Ngoài ra, cần sửa đổi quy định về quy trình lấy ý kiến dự thảo VBQPPL của HĐND, UBND có liên quan đến trực tiếp đời sống nhân dân, đề cao sự tham gia của MTTQVN và các đoàn thể, giúp cho VBQPPL có chất lượng và dễ đi vào cuộc sống hơn; kế hoạch lấy ý kiến phải có thời gian chi tiết, nội dung văn bản từng đối tượng liên quan để MTTQVN đồng thời quy định rõ trách nhiệm cơ quan soạn thảo phải tổng hợp nghiên cứu tiếp thu, chỉnh lý và thông báo trở lại cho MTTQVN biết. Đối với những dự thảo VBQPPL cần lấy ý kiến rộng rãi của các tầng lớp nhân dân mà Mặt trận chủ trì thì cần được hỗ trợ kinh phí để MTTQVN tổ chức hội nghị lấy ý kiến các thành viên Mặt trận đảm bảo có chất lượng và sát thực tế.

Để góp phần nâng cao năng lực, chất lượng lập pháp của Quốc hội, ngoài những biện pháp mang tính tổ chức, kỹ thuật..., cần có niệm đúng đắn và thống nhất về “lập pháp”, về “làm luật” và xác định giới hạn của lập pháp. “Cho dù việc tổ chức nhà nước theo mô hình chính thể cộng hòa đại nghị hay cộng hòa tổng thống, thì Chính phủ luôn có được sáng quyền lập pháp như là một nhu cầu tự nhiên của hành pháp... Đối với mô hình chính thể cộng hòa tổng thống, mặc dù Hiến pháp không quy định cho Chính phủ quyền trình các dự án luật, nhưng Tổng thống vẫn can thiệp sang lĩnh vực lập pháp bằng các biện pháp khác. Dù với hình thức nào, cơ quan hành pháp vẫn trình các dự án luật và các dự án luật này phải gắn liền với chủ trương, chính sách của đảng cầm quyền do nhân dân bầu ra. Đây cũng là một quy luật của việc tổ chức quyền lực nhà nước thời hiện đại. Do vậy, cũng không nên quá máy móc để tách quyền lập pháp của Chính phủ, giao cho Quốc hội”^{^[279]}.

Như đã nêu, hoạt động lập pháp thể hiện chủ yếu mối quan hệ giữa Chính phủ và Quốc hội nên quy trình lập pháp cũng phải tập trung giải quyết những vướng mắc đã và đang phát sinh mà điển hình là tình trạng chậm trình dự án luật và luật “khung”.

Các cơ quan của Chính phủ đóng vai trò quan trọng trong việc soạn thảo các văn bản lập pháp và lập quy. Vì vậy, cơ chế xây dựng pháp luật không thể bỏ qua yếu tố bảo đảm, đó là mô hình cơ quan soạn thảo. Hiện nay, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đang được xây dựng trên cơ sở Luật cùng tên và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân. Quan điểm xây dựng Dự án Luật này là phải đáp ứng yêu cầu đổi mới quy trình lập pháp, lập quy, hội nhập kinh tế quốc tế, tăng cường dân chủ, công khai, minh bạch trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; đơn giản hóa thủ tục, trình tự soạn thảo nhưng vẫn bảo đảm chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật; tăng cường trách nhiệm của cơ quan tham mưu trong việc bảo đảm chất lượng của dự thảo cũng như kỹ thuật soạn thảo. Dự án Luật được xây dựng trên cơ sở định hướng khắc phục bất cập, tính hình thức trong hoạt động của Ban Soạn thảo, Tổ Biên tập, mở rộng thành phần tham gia của Ban Soạn thảo (bao gồm các cơ quan của Quốc hội), quy định tỷ lệ nhà khoa học, nhà kinh tế tham gia; xác định rõ trách nhiệm của Ban Soạn thảo, cơ quan chủ trì soạn thảo. Những định hướng này được đúc rút từ thực tiễn qua thời gian triển khai hai Luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật, nhưng để giải quyết một cách tổng thể, vẫn cần tiếp tục nghiên cứu các biện pháp triệt để hơn. Vấn đề mô hình cơ quan soạn thảo đã được thảo luận một thời gian dài và nay vẫn chưa có phương án phù hợp. Việc chậm tiến độ và thiếu chất lượng của các dự thảo vẫn diễn tiến. Đến nay, vẫn có ý tưởng thành lập cơ quan độc lập chuyên soạn thảo tất cả các văn bản quy phạm pháp luật hoặc giao nhiệm vụ này cho Bộ Tư pháp.

Một nội dung liên quan đến mô hình xây dựng pháp luật là đơn giản hóa quy trình ban hành văn bản nhưng vẫn bảo đảm chất lượng của sản phẩm cuối cùng. Tư tưởng của Dự án Luật Ban hành VBQPPL đang được chuẩn bị là hướng tới tính linh hoạt của quy trình. Đối với việc ban hành luật, pháp lệnh, quy trình được thiết kế khá chặt chẽ; còn đối với quy trình ban hành văn bản của Chính phủ, các bộ, cần linh hoạt để kịp thời điều chỉnh các vấn đề kinh tế - xã hội vốn phát sinh khó lường.^{^[280]}

NHỮNG KIẾN NGHỊ VỀ VIỆC HOÀN THIỆN QUY TRÌNH XÂY DỰNG LUẬT HIỆN HÀNH

Xây dựng chính sách cần đưọc thiết kế thành một giai đoạn riêng trước

khi tiến hành quy phạm hóa (soạn thảo) một dự án Luật

Như chúng tôi đã phân tích, các quy định hiện hành của Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 đã tạo ra những rào cản khiến cho hoạt động xây dựng chính sách (nhất là hoạt động phân tích chính sách) trước khi soạn thảo luật đã không được thực hiện một cách bài bản và chuyên nghiệp, từ đó dẫn đến các hệ lụy nhất định trong công tác xây dựng pháp luật. Điều đó cũng làm cho vai trò của Chính phủ trong việc hoạch định chính sách quốc gia (một trong những nội dung cốt lõi của quyền hành pháp mà Hiến pháp năm 2013 đã quy định Chính phủ có trách nhiệm phải thực hiện) không được thể hiện rõ và phát huy đầy đủ.

Để khắc phục hạn chế trên và đặc biệt là để thực hiện quy định mới của Hiến pháp về nhiệm vụ của Chính phủ “đề xuất, xây dựng chính sách trình Quốc hội, ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết định hoặc quyết định theo thẩm quyền”^{^[281]}, nhóm nghiên cứu đề nghị cần tạo ra sự đột phá trong Luật Ban hành VBQPPL, theo đó khẳng định rõ sự cần thiết của việc hoạch định chính sách trong quy trình xây dựng các đạo luật, thiết kế các hoạt động xây dựng chính sách thành một quy trình riêng trước khi bắt tay vào soạn thảo dự án luật. Theo hướng này, trước khi bắt tay vào soạn thảo một dự án Luật, cơ quan chủ trì soạn thảo phải tiến hành công đoạn phân tích và nhận diện rõ chính sách (xác định rõ các thông số cơ bản như: vấn đề mà dự án luật cần giải quyết là gì, nguyên nhân của vấn đề ấy là do đâu, phương án khả dĩ để giải quyết vấn đề là gì, tại sao chọn lựa việc xây dựng luật hoặc sửa đổi, bổ sung luật là phương án tối ưu, để thực hiện phương án ấy thì nguồn lực cần thiết về tài chính, nhân lực, bộ máy là như thế nào; các tác động dự kiến của phương án ấy ra sao; lực lượng nào sẽ ủng hộ và lực lượng nào trong xã hội sẽ không ủng hộ phương án giải quyết vấn đề được chọn lựa). Qua đó, khắc phục được căn bản tình trạng “vừa thiết kế, vừa thi công” (vừa thiết kế chính sách, vừa quy phạm hóa) của thực tiễn hoạt động xây dựng các dự án luật hiện nay. Đây cũng là giải pháp mà đa số các chuyên gia tham gia xây dựng Luật ATTP năm 2010, Luật XLVPHC năm 2012, Luật Thuế BVMT năm 2010, Luật BVQLNTD năm 2010 được phỏng vấn đã đề xuất.

Tuy nhiên, trong bối cảnh nhận thức về “chính sách” trong các chuyên gia được phỏng vấn còn khá khác nhau, để hiện thực hóa đề xuất này, Luật Ban hành VBQPPL cũng cần làm rõ khái niệm chính sách, mức độ chi tiết của chính sách được đề xuất. Từ thực tiễn Việt Nam và tham khảo kinh nghiệm quốc tế, chúng tôi cho rằng, khái niệm “chính sách” trong dự thảo Luật Ban hành VBQPPL cần được hiểu chính là phương án giải quyết vấn đề mà nhà nước chọn lựa thể hiện trong dự án luật mỗi chính sách phải bao gồm 3 thành tố cốt lõi: (1) vấn đề của thực tiễn đời sống kinh tế - xã hội, của thực tiễn quản lý mà dự án luật cần giải quyết; (2) mục tiêu giải quyết vấn đề (mức độ giải quyết vấn đề) và (3) phương án giải quyết vấn đề (bao gồm cả các phương tiện, công cụ, nguồn lực, cách thức giải quyết vấn đề).

Luật Ban hành VBQPPL cần được sửa đổi, bổ sung theo hướng tập trung làm kỹ khâu xây dựng, phê duyệt chính sách trước khi bắt đầu soạn thảo luật. Đây được xem như một trong những giải pháp then chốt để kiểm soát và nâng cao chất lượng của dự án Luật. Khâu xây dựng, phê duyệt chính sách (thể hiện dưới hình thức lập đề nghị xây dựng Luật) sẽ trở thành hoạt động trọng tâm của giai đoạn lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm. Chỉ những đề nghị xây dựng Luật nào đã được làm kỹ về nội dung chính sách, được Chính phủ phê duyệt nội dung chính sách (phê duyệt Đề nghị xây dựng Luật) mới được đưa vào dự kiến Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh hàng năm mà Chính phủ trình Quốc hội xem xét.

Có thể hình dung các bước cụ thể của quá trình xây dựng chính sách khi lập Đề nghị xây dựng Luật cụ thể như sau:

Cơ quan đề nghị xây dựng luật (Bộ quản lý ngành) phải tổng kết thực tiễn, xác định rõ vấn đề cần giải quyết, đề xuất các chính sách cụ thể, phân tích chính sách, đánh giá tác động chi tiết từng chính sách;
Trên cơ sở kết quả tổng kết, khảo sát thực tiễn, cơ quan đề nghị xây dựng luật chính thức lập Đề nghị xây dựng luật.
Cơ quan đề nghị xây dựng Luật tổ chức lấy ý kiến của các đối tượng chịu sự tác động, các cơ quan, tổ chức có liên quan về Đề nghị xây dựng luật. Hoạt động lấy ý kiến này cần được tiến hành một cách thực chất.
Đề nghị xây dựng luật được chuyển cho Hội đồng tư vấn chính sách của Chính phủ để thẩm định (Bộ Tư pháp có thể là cơ quan thường trực của Hội đồng tư vấn chính sách của Chính phủ). Hội đồng tư vấn chính sách nên do một lãnh đạo Chính phủ đứng đầu với sự tham gia của lãnh đạo các Bộ có liên quan, đặc biệt cần có sự hiện diện của Lãnh đạo Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ, Bộ Tài chính (để thẩm định tác động của việc thực thi quy định của dự án Luật nếu được thông qua lên các hoạt động thu và chi của nhà nước), Bộ Nội vụ (để thẩm định tác động của việc thực thi quy định của dự án Luật nếu được thông qua lên sự biến động về tổ chức bộ máy, nhân sự, công tác đào tạo, bồi dưỡng nguồn nhân lực cho việc triển khai luật), Bộ Tài nguyên và Môi trường (để thẩm định tác động của việc thực thi quy định của dự án Luật nếu được thông qua đối với môi trường, đối với việc thực hiện mục tiêu phát triển bền vững), Bộ Ngoại giao (để thẩm định tác động của việc thực thi quy định của dự án Luật nếu được thông qua đối với việc thực hiện các cam kết quốc tế của Việt Nam). Hội đồng cần có sự khẳng định dứt khoát về mức độ chuẩn bị đề nghị xây dựng Luật của cơ quan đề nghị để khẳng định Đề nghị xây dựng Luật và các tài liệu kèm theo đã đủ điều kiện trình Chính phủ xem xét, quyết định phê duyệt các nội dung chính sách trong Đề nghị xây dựng Luật hay chưa.
Trên cơ sở ý kiến thẩm định về chính sách của Hội đồng, cơ quan đề nghị xây dựng luật tiếp thu, chỉnh lý Đề nghị xây dựng luật, hoàn thiện hồ sơ trình Chính phủ xem xét phê duyệt Đề nghị xây dựng Luật. Việc Chính phủ phê duyệt các nội dung của Đề nghị xây dựng Luật chính là việc phê duyệt các chính sách dự kiến thể hiện trong dự thảo Luật sau này. Chỉ sau khi việc phê duyệt như vậy được thực hiện, công việc soạn thảo dự luật mới bắt đầu được tiến hành.

Như vậy, để xây dựng Đề nghị xây dựng Luật, cơ quan chủ trì sẽ phải lập Đề án xây dựng chính sách chi tiết của từng đạo luật (xin lưu ý là Đề án chính sách cụ thể chứ không chỉ là các chính sách có tính định hướng chung), trong đó nêu được đầy đủ các nội dung sau đây:

Báo cáo, đánh giá tổng kết thi hành pháp luật thuộc lĩnh vực dự kiến điều chỉnh bởi Luật. Nhận diện rõ các vấn đề bất cập, những vấn đề mới phát sinh (trong đó nêu rõ bối cảnh của vấn đề, nguyên nhân phát sinh vấn đề) và chứng minh được sự cần thiết phải giải quyết vấn đề bằng việc xây dựng mới hoặc sửa đổi, bổ sung một đạo luật.
Các phương án giải quyết vấn đề đã được nhận diện cùng các lập luận ủng hộ hoặc không ủng hộ phương án được đưa ra (trong đó có nêu rõ ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp, ý kiến của đội ngũ cán bộ, cơ quan có trách nhiệm trực tiếp thực thi chính sách dự kiến). Với mỗi phương án, cần khẳng định rõ loại công cụ chính sách sẽ được sử dụng. Đối với phương án chính sách dự kiến được chọn lựa cần nêu rõ hệ thống cơ quan và nguồn nhân lực có trách nhiệm tổ chức thực thi nếu như chính sách được chính thức thông qua, cơ chế theo dõi, đánh giá hiệu quả thực thi chính sách trong quá trình thực thi trong tương lai.
Những tác động (chi phí/lợi ích) và rủi ro của chính sách dự kiến ban hành; các điều kiện bảo đảm cho việc thi hành chính sách (điều kiện về tài chính, tài sản, trang thiết bị, nhân lực, bộ máy tổ chức, thẩm quyền của bộ máy đã được Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ cho ý kiến chính thức); ý kiến của Bộ Tài nguyên và Môi trường về tác động môi trường của chính sách dự kiến; ý kiến của Bộ Ngoại giao về tác động trong quan hệ quốc tế của chính sách dự kiến;
Kế hoạch truyền thông về chính sách, kế hoạch thuyết phục và bảo vệ chính sách trước Quốc hội.

Việc bóc tách giai đoạn xây dựng chính sách (xây dựng Đề án chính sách) ra khỏi giai đoạn soạn thảo luật, phân biệt rạch ròi hai giai đoạn như nói trên, theo nhóm nghiên cứu sẽ đem lại nhiều ưu việt hơn quy trình hiện hành ở những điểm sau:

Giúp cho cơ quan có thẩm quyền có đầy đủ căn cứ, cơ sở để xác định và lựa chọn được các Dự Luật có chất lượng để ưu tiên đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm. Quốc hội chỉ đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm các dự án luật, pháp lệnh (do Chính phủ trình) đã được thiết kế về nội dung chính sách dự kiến điều chỉnh - tức là có Đề án chính sách đã được Chính phủ thông qua. Từ đó, Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm sẽ có tính khả thi cao hơn khi đã được nghiên cứu kỹ về mặt nội dung chính sách.
Có thể rút ngắn được thời gian soạn thảo một dự án luật. Thông thường hiện nay, một dự án luật từ khi chuẩn bị soạn thảo đến khi thông qua có thể mất từ 18 tháng tới vài ba năm (thậm chí có dự án luật lớn, phức tạp, thời gian xây dựng còn dài hơn nữa). Nếu làm theo quy trình hai công đoạn nói trên thì việc soạn thảo (quy phạm hoá chính sách) và thông qua một dự án luật có lẽ sẽ được rút ngắn hơn, sẽ giảm bớt được gánh nặng cho các cơ quan chủ trì soạn thảo luật, cho Quốc hội, giảm bớt áp lực về chương trình, Quốc hội cũng có thể thông qua được nhiều luật hơn trong một kỳ họp.
Mặc dù xây dựng chính sách, pháp luật là một quá trình tư duy (có thể có thay đổi trong quá trình soạn thảo) nhưng việc chuẩn bị tốt về mặt chính sách bằng một đề án được nghiên cứu và xây dựng công phu, bài bản thì chắc chắn sẽ nâng cao được chất lượng của dự án luật, luật sẽ đi vào cuộc sống được tốt hơn từ đó sẽ hạn chế được tình trạng xây dựng các đạo luật khung, luật “ống”, kiểm soát tốt hơn tình trạng “cài cắm” lợi ích cục bộ trong quá trình xây dựng các dự án luật.

Về lâu dài, để việc phân tách quy trình làm chính sách và quy trình quy phạm hóa (quy trình soạn thảo) phát huy tác dụng tốt hơn nữa từ sự chuyên nghiệp hóa, chúng tôi cho rằng, trong các cơ quan của Chính phủ cần có sự phân định rõ ràng hơn vai trò xây dựng chính sách và vai trò soạn thảo các văn bản quy phạm pháp luật giữa các Bộ quản lý ngành và Bộ Tư pháp. Công đoạn xây dựng chính sách nên do các Bộ quản lý ngành đảm nhiệm còn công tác quy phạm hóa chính sách để xây dựng nên các dự thảo luật, dự thảo Nghị định hoặc dự thảo Quyết định của Thủ tướng Chính phủ nên do các chuyên gia được đào tạo bài bản và chuyên nghiệp về công tác quy phạm hóa (soạn thảo văn bản) của Bộ Tư pháp đảm nhiệm. Điều này cũng đồng nghĩa với việc, Bộ Tư pháp nên thành lập một cơ quan soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật tập trung (chẳng hạn một Cục soạn thảo luật và văn bản pháp quy) để đảm trách nhiệm vụ này. Mô hình xây dựng pháp luật như vậy sẽ làm cho ngôn ngữ pháp lý được sử dụng trong các văn bản pháp luật có tính chuẩn hóa và thống nhất rất cao, điều này góp phần quan trọng vào việc bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ, tính nhất quán trong hệ thống pháp luật.

2. Hoàn thiện chế định đánh giá tác động kinh tế - xã hội

Qua nghiên cứu quá trình xây dựng Báo cáo RIA, nội dung Báo cáo RIA của bốn dự án Luật, nhóm nghiên cứu cho rằng cần có những đổi mới mạnh mẽ hơn để chế định này thực sự trở thành công cụ quan trọng trong việc phân tích, xây dựng chính sách thời gian tới. Thực tiễn lấy ý kiến của 314 cán bộ đang tham gia công tác xây dựng pháp luật tại các cục, vụ ở gần 20 bộ ngành mà nhóm nghiên cứu đã tiến hành cho thấy có 71,5% ý kiến cán bộ được phỏng vấn cho rằng chất lượng của báo cáo RIA cần được cải thiện và nếu sử dụng đúng công cụ RIA trong quá trình xây dựng luật thì việc cải thiện chất lượng báo cáo RIA sẽ có tác động tích cực tới chất lượng dự án Luật, 88,9% số cán bộ được phỏng vấn này khẳng định rằng thông tin của báo cáo RIA nếu được làm đúng quy trình là nguồn thông tin quan trọng hoặc rất quan trọng để thiết kế dự án Luật.

Nhóm nghiên cứu cho rằng đề án chính sách chỉ có thể đạt chất lượng nếu RIA được làm tốt. Cùng với việc tham khảo một số đề xuất liên quan đến chế định RIA thời gian gần đây và các ý kiến của các chuyên gia được tham vấn nhóm nghiên cứu đề xuất một số vấn đề Luật Ban hành VBQPPL cần quan tâm giải quyết như sau:

Hiện nay, phần lớn các báo cáo RIA chỉ tập trung đánh giá tác động về mặt kinh tế - xã hội. Chỉ một số ít báo cáo RIA quan tâm tới việc đánh giá tác động của văn bản đối với hệ thống pháp luật, tác động tới môi trường, tác động đến quyền, nghĩa vụ của công dân. Ngay cả khi báo cáo RIA quan tâm tới những khía cạnh này, nội dung của các đánh giá mới dừng lại ở những nhận xét chung chung, thiếu bằng chứng thuyết phục^{^[282]}. Kể cả những đánh giá tác động đầy đủ (có phân tích định tính và định lượng) thì cũng chỉ tập trung vào tác động kinh tế và xã hội (ví dụ đối với Báo cáo RIA của Luật XLVPHC). Để đảm bảo tính khả thi của chế định RIA trong điều kiện Việt Nam hiện nay, phù hợp với quan điểm phát triển bền vững đất nước, nhóm nghiên cứu đề xuất điều chỉnh lại phạm vi các loại tác động bắt buộc phải đánh giá theo hướng tập trung vào bốn loại: tác động kinh tế, xã hội, môi trường và tác động đến hệ thống pháp luật hiện hành. Tùy vào tính chất, nội dung trong dự thảo cụ thể mà có thể yêu cầu đánh giá tác động đầy đủ hoặc một số loại tác động này. Cùng với việc đánh giá tác động, RIA phải dự báo được tính khả thi trong việc tổ chức triển khai thi hành chính sách, xem xét và cân nhắc các nguồn lực sẽ được bảo đảm thực hiện.
Thời điểm thực hiện Báo cáo RIA: cần xác định rõ phải thực hiện Báo cáo RIA đồng thời với việc tổng kết thực tiễn thi hành, xây dựng Đề nghị xây dựng Luật và trước khi xây dựng Đề án chính sách. Lý do là tổng kết thực tiễn thi hành và đánh giá tác động là hai hoạt động có mối quan hệ chặt chẽ với nhau và đều là những cơ sở, căn cứ tiền đề cho việc soạn thảo văn bản (căn cứ thực tiễn và căn cứ phân tích, lựa chọn chính sách). Do đó, tổng kết thực tiễn thi hành và đánh giá tác động đều là những công việc phải được tiến hành trước khi soạn thảo chính sách, pháp luật. Như vậy, nếu việc xây dựng Luật được đổi mới theo hướng hoạt động xây dựng chính sách được thiết kế thành một công đoạn riêng trước khi soạn thảo luật thì không cần thiết quy định việc xây dựng Báo cáo RIA sơ bộ như quy định hiện hành. Thay vào đó, Báo cáo RIA (đầy đủ và chi tiết) sẽ được xây dựng cùng với quá trình xây dựng Đề nghị xây dựng Luật. Ngoài ra, mọi đề xuất bổ sung các nội dung mang tính chính sách vào dự án luật từ phía các đại biểu Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội trong quá trình xem xét, thảo luận về dự án luật trước khi được chính thức tiếp thu cũng đều phải được tiến hành các hoạt động đánh giá tác động phù hợp.
Cơ chế kiểm soát chất lượng báo cáo RIA^{^[283]}: cần thiết lập một cơ chế độc lập và được giao đủ thẩm quyền để kiểm soát tính khách quan và chất lượng của báo cáo RIA. Đây cũng là kinh nghiệm của một số nước đã và đang áp dụng RIA trong quy trình lập pháp. Cán bộ, công chức tham gia kiểm soát chất lượng của báo cáo RIA phải là các chuyên gia về phân tích chính sách, có kiến thức chuyên sâu về kinh tế, tài chính, nhân sự và các chuyên môn khác có liên quan.

3. Tạo nhiều cơ hội cho sự góp ý, phản biện đối với dự án Luật

Pháp luật tốt phải là pháp luật thể hiện được ý chí và nguyện vọng của người dân, phù hợp với các quy luật của tự nhiên, xã hội và con người. Với một xã hội được vận hành trên nền tảng kinh tế thị trường, luôn tồn tại những nhóm lợi ích khác nhau thì sự tham gia của người dân, tổ chức xã hội vào quá trình hoạch định chính sách, xây dựng pháp luật sẽ là giải pháp tốt cho việc nắm bắt, xác định đúng các nhóm lợi ích trong xã hội, để từ đó Nhà nước có được các giải pháp thích hợp cho việc điều hoà các lợi ích này thông qua hoạt động lập pháp. Để làm được điều đó, ngay trong quá trình hoạch định chính sách các nhà lập pháp phải tạo ra một cơ chế phù hợp để người dân, đặc biệt là các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản pháp luật có thể tham gia đóng góp ý kiến cho việc xây dựng chính sách, được đối thoại với cơ quan hoạch định chính sách, về nguyên lý, sự tham gia của người dân vào quá trình này là quyền hiến định mà các cơ quan nhà nước có liên quan có trách nhiệm phải bảo đảm thực hiện.

Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 đã có những quy định tạo cơ chế cho sự tham gia của người dân vào quá trình xây dựng pháp luật. Tuy nhiên, việc thu hút sự tham gia vẫn còn hạn chế vì nhiều nguyên nhân khác nhau. Một trong những nguyên nhân chính là cách thức lấy ý kiến chưa thật sự “thân thiện” với người dân và đối tượng chịu sự tác động khi cơ quan chủ trì soạn thảo “tung ra” cả một dự thảo văn bản với ngôn từ pháp lý phức tạp trong khi chính sách của dự thảo văn bản lại không được thể hiện rõ ràng. Chính vì vậy, nếu hoạt động xây dựng chính sách được thiết kế thành một quy trình riêng thì ngay từ giai đoạn xây dựng chính sách, người dân, các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp, các chuyên gia, nhà khoa học đã phải được thu hút để tham gia ý kiến vào Đề án chính sách. Mở rộng cơ hội tham gia của nhân dân càng nhiều, qua các kênh thông tin khác nhau, càng sớm (ngay từ khi đánh giá nhu cầu điều chỉnh luật, xây dựng chính sách) thì chất lượng và hiệu quả của sự tham gia càng tốt. Vấn đề là làm sao để sự tham gia này thực chất và hiệu quả. Chúng tôi cho rằng, để đạt được yêu cầu vừa nêu, cần phải thực hiện các giải pháp cơ bản sau:

Phải có một quy trình xây dựng chính sách, pháp luật rõ ràng, minh bạch, ghi nhận các quyền và các điều kiện bảo đảm để người dân tham gia vào hoạt động xây dựng chính sách, xây dựng pháp luật.
Các nội dung (ý tưởng xây dựng chính sách và các vấn đề liên quan) đưa ra lấy ý kiến phải được thuyết minh và giải trình rõ ràng về mục đích, quan điểm, các khía cạnh nội dung, tác động của chính sách, dự thảo luật. Nếu có nhiều nội dung thì phải xác định các nội dung trọng tâm, trọng điểm, các nội dung có vướng mắc, các nội dung đụng chạm, liên quan đến lợi ích của nhiều nhóm đối tượng trong xã hội và không được bỏ qua trong việc phân tích sự tác động của chính sách, dự thảo luật đối với các nhóm lợi ích liên quan.
Mở rộng cơ hội tiếp cận thông tin cho người dân, công khai thông tin nhiều chiều, đồng thời khuyến khích người dân chủ động tìm kiếm thông tin. Thiết kế và đa dạng hoá các công cụ cung cấp thông tin, cách thức công khai thông tin (ví dụ có thể lấy ý kiến trên các trang mạng xã hội với những câu hỏi rất đơn giản, dễ hiểu). Với các đối tượng khác nhau cần có cách thức và phương pháp thu hút sự tham gia khác nhau.
Tạo ra cơ chế nghe, tiếp thu và phản hồi ý kiến một cách thường xuyên và có trách nhiệm. Để thu hút sự tham gia, phải có sự đối thoại chứ không phải là độc thoại. Thông tin phải mang tính chất hai chiều. Công chúng cũng phải có cơ hội tiếp cận nguồn thông tin đa chiều, thậm chí khác biệt hoàn toàn với ý kiến của cơ quan chủ trì soạn thảo, các nhà lập pháp. Các ý kiến của nhân dân phải được cơ quan chủ trì soạn thảo, nhà lập pháp nghiên cứu cẩn trọng và có trách nhiệm. Việc tiếp thu hay không tiếp thu phải được giải trình rõ ràng, công khai và kịp thời trên chính các phương tiện, công cụ nhận ý kiến tham gia của người dân. Chỉ có sự phản hồi đầy đủ, công khai, rõ ràng, kịp thời thì công chúng mới thấy được ý kiến của họ được lắng nghe một cách thật sự, mới tạo lòng tin và sự tín nhiệm của nhân dân để lần sau họ lại tiếp tục quan tâm tham gia.
Tạo ra các diễn đàn đối thoại trực tiếp giữa những nhà lãnh đạo, nhà hoạch định chính sách, cơ quan quản lý với các đối tượng đại diện cho các nhóm lợi ích khác nhau chịu sự điều chỉnh trực tiếp của chính sách khi được ban hành.

Khắc phục tính hình thức của thiết chế Ban soạn thảo

Việc bóc tách giai đoạn xây dựng chính sách ra khỏi giai đoạn soạn thảo văn bản đồng nghĩa với việc nâng cao hơn vai trò, trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo trong việc phải có sự chuẩn bị kỹ cả về cơ sở lý luận và thực tiễn để cho ra đời Đề án chính sách, đồng thời giảm nhẹ “gánh nặng” cho Ban soạn thảo hơn so với hiện nay khi phải vừa làm chính sách vừa soạn thảo văn bản. Nếu chính sách được làm tốt từ giai đoạn đầu, chắc chắn giai đoạn quy phạm hóa chính sách sẽ được rút ngắn và đơn giản hơn hiện này cả về thời gian cũng như khối lượng các công việc cần tiến hành. Và như vậy, cũng cần cân nhắc có nên tiếp tục duy trì Ban Soạn thảo hay không khi công việc “quy phạm hóa chính sách” có thể được thực hiện bởi Tổ biên tập hoặc thậm chí là nhóm thường trực của cơ quan chủ trì soạn thảo. Cũng có nhiều ý kiến cho rằng vẫn cần thiết có Ban Soạn thảo vì đây là cơ chế để chống lại lợi ích cục bộ của Bộ, ngành trong xây dựng pháp luật. Tuy nhiên nếu trong giai đoạn xây dựng chính sách, việc phân tích chính sách đã được thực hiện một cách bài bản, công khai, dân chủ và được thẩm định bởi Hội đồng tư vấn chính sách (mà thành viên gồm đại diện Lãnh đạo Chính phủ, các bộ, ngành có liên quan, các chuyên gia, nhà khoa học có uy tín) cùng với việc nâng cao hiệu quả hoạt động của các cơ quan thẩm tra của Quốc hội, tiếp tục tăng cường dân chủ trong sinh hoạt của Quốc hội thì chúng tôi cho rằng sẽ hạn chế được khá hiệu quả tình trạng lợi ích cục bộ. Việc thành lập Ban soạn thảo có thể linh hoạt tùy theo nhu cầu của cơ quan chủ trì soạn thảo nếu trong trường hợp cần thiết mà họ cho rằng phải tạo ra một cơ chế phối hợp liên ngành có lợi cho việc soạn thảo văn bản.

5. Khắc phục tính cắt khúc trong quy trình xây dựng luật hiện hành

Theo quy trình hiện nay, cơ quan trình dự án Luật (trong đó có các chính sách được thể hiện trong các quy định của dự thảo) không có quyền chủ trì nghiên cứu, giải trình, tiếp thu ý kiến của đại biểu Quốc hội và chỉnh lý dự thảo luật. Việc cơ quan, tổ chức trình dự án Luật không được tiếp tục chủ trì bảo vệ các chính sách mà mình đưa ra cho đến khi Luật được thông qua là không hợp lý, thể hiện tính cắt khúc trong quy trình xây dựng luật. Vì không được “chịu trách nhiệm đến cùng” đối với các dự án luật do mình trình nên trong trường hợp có sự điều chỉnh nội dung dự án luật dẫn đến sự thay đổi lớn trong chính sách của dự án Luật thì cơ quan trình không có điều kiện thực tế để bày tỏ trọn vẹn quan điểm của mình. Chính vì vậy, Luật Ban hành VBQPPL mới cần tạo cơ hội cho cơ quan trình chính sách, trình dự án Luật có thể bảo vệ và chịu trách nhiệm đến cùng đối với các chính sách mà mình đã đề nghị. Trong trường hợp Quốc hội có ý kiến điều chỉnh cơ bản chính sách trình thì cơ quan trình chính sách có thể xin dừng lại việc trình Dự án Luật để thực hiện lại việc phân tích, đánh giá tác động chính sách mới hoặc có thể tìm kiếm thêm các luận cứ cần thiết nhằm tiếp tục giải trình và thuyết phục Quốc hội chấp nhận thông qua chính sách mà mình đã đệ trình. Theo hướng này, cơ quan chủ trì tiếp thu ý kiến của đại biểu Quốc hội không nên là cơ quan đã thẩm tra chính dự án Luật mà Quốc hội đã xem xét mà phải là cơ quan đã trình dự án Luật ban đầu. Quy định như vậy sẽ tôn trọng đầy đủ hơn quyền trình dự án luật của các chủ thể có quyền trình dự án Luật.

Quy định cơ quan trình có trách nhiệm chủ trì việc nghiên cứu, tiếp thu ý kiến của Đại biểu Quốc hội và ý kiến của các cơ quan của Quốc hội trong quá trình Quốc hội xem xét, cho ý kiến đối với dự án Luật cũng giúp cho việc xác định trách nhiệm của chủ thể đề xuất chính sách được rõ ràng hơn. Quy định như vậy cũng khắc phục được tình trạng một dự án luật do Quốc hội xem xét, thông qua ở 2 kỳ họp hiện nay muốn được thông qua thì phải có tới 2 chủ thể trình.

Tuy nhiên, đi liền với giải pháp này, cần tăng cường vai trò của cơ quan thẩm tra (Hội đồng dân tộc, các ủy ban của Quốc hội), tăng cường hơn nữa tính dân chủ trong sinh hoạt Quốc hội, cần trao cho cơ quan thẩm tra của Quốc hội có quyền phát biểu về việc dự thảo Luật đã đủ điều kiện về chất lượng và các yêu cầu có liên quan khác để được trình Quốc hội biểu quyết thông qua hay chưa.

6. Tăng cường năng lực, tính chuyên nghiệp cho cán bộ trong hoạt động phân tích chính sách, xây dựng pháp luật

Như đã phân tích, lâu nay, cán bộ của chúng ta vẫn xây dựng pháp luật theo kinh nghiệm và kiến thức tích lũy của bản thân. Rất nhiều người trong số họ dù đã có thời gian khá dài tham gia vào công tác xây dựng pháp luật nhưng vẫn loay hoay với câu hỏi: Chính sách được hiểu như thế nào? Phân tích chính sách ở mức độ nào? Cần phân tích chính sách theo một quy trình như thế nào? Việc thiếu các kỹ năng phân tích chính sách và thiếu sự nhận thức đầy đủ về chính sách dẫn đến việc xây dựng chính sách theo kiểu “vừa làm vừa học”, “vừa kê đơn, vừa bốc thuốc” khá chủ quan, duy ý chí và không bài bản, chuyên nghiệp. Chính vì vậy, nếu xem rằng hoạt động xây dựng và phân tích chính sách là hoạt động trọng tâm trong quy trình xây dựng pháp luật thì cần phải nâng cao nhận thức và đào tạo các kỹ năng hoạch định chính sách cho đội ngũ cán bộ làm công tác xây dựng pháp luật của Bộ, ngành. Họ phải là những người có kiến thức chuyên môn sâu, được trang bị các kiến thức cần thiết về công việc hoạch định chính sách, các kỹ năng cơ bản để thực hiện việc phân tích chính sách như kỹ năng xây dựng báo cáo RIA, kỹ năng tham vấn công chúng, kỹ năng khảo sát, đánh giá thực tiễn xã hội... cần lưu ý việc hoạch định chính sách và quy phạm hóa chính sách là hai công việc hoàn toàn khác nhau về bản chất và độ phức tạp, đòi hỏi những người tham gia vào hai hoạt động này có phải có các kỹ năng đặc thù. Một chuyên gia làm công tác xây dựng pháp luật lâu năm đã phát biểu rất xác đáng rằng việc “dịch chính sách thành luật là một khoa học mà không học thì không làm được. Phải học để hiểu đúng về hành vi mới có thể tìm ra công cụ đúng để điều chỉnh được”[284]. Vì vậy, trong tương lai, nếu chúng ta muốn chuyên nghiệp hóa hai hoạt động này thì cũng phải dần chuyên nghiệp hóa đội ngũ cán bộ tiến hành hoạt động phân tích chính sách và quy phạm hóa chính sách.

Qua tham vấn của nhóm nghiên cứu, nhiều ý kiến của các chuyên gia được phỏng vấn cho rằng không nên duy trì tình trạng người không được đào tạo về phân tích, hoạch định chính sách lại phải tiến hành công việc phân tích, hoạch định chính sách. Người không được đào tạo về luật nhưng lại chịu trách nhiệm “viết” luật. Cần có sự lựa chọn kỹ nhân sự thực hiện công việc này và tương ứng có chế độ đãi ngộ xứng đáng do tính chất chuyên sâu, vất vả và đặc biệt ảnh hưởng, tác động rộng lớn của các sản phẩm pháp luật đối với xã hội.

- Kỹ năng của cán bộ soạn thảo chính sách, qua tham vấn ý kiến của một số thành viên Ban soạn thảo, Tổ biên tập của các dự án Luật, các ý kiến đều cho rằng các cán bộ xây dựng chính sách, pháp luật nên được tăng cường các kỹ năng sau đây:

- Kỹ năng nghiên cứu, xây dựng chính sách (được đánh giá là quan trọng nhất);

- Kỹ năng soạn thảo văn bản (rất cần được chuyên nghiệp hóa);

Kỹ năng tham vấn công chúng và các đối tượng có liên quan (đây là một trong những kỹ năng yếu hiện nay, cần hoàn thiện khả năng tổng hợp và phân tích, xác định vấn đề, nguyên nhân, giải pháp phù hợp và tương tác lại đối tượng tham vấn);
Kỹ năng xác định cho các vấn đề để làm nền tảng cho các nội dung của văn bản; kỹ năng rà soát, tra cứu văn bản.

Phỏng vấn 314 cán bộ hiện đang tham gia công tác xây dựng pháp luật tại gần 20 bộ, ngành Nhóm nghiên cứu thu được kết quả như sau: có 67,1% số cán bộ được hỏi trả lời đang có nhu cầu được đào tạo, bồi dưỡng về kỹ thuật phân tích chính sách; có 72,1% số cán bộ được hỏi trả lời có nhu cầu được đào tạo, bồi dưỡng về kỹ thuật đánh giá tác động kinh tế - xã hội và xây dựng báo cáo đánh giá tác động kinh tế-xã hội của một dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật; 61,2% số cán bộ được hỏi trả lời có nhu cầu được đào tạo, bồi dưỡng về kỹ thuật soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật. Điều này cho thấy, nhu cầu đào tạo, bồi dưỡng kỹ năng phân tích chính sách, đánh giá tác động và soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật là nhu cầu thực tế và số lượng người có nhu cầu tham gia đào tạo, bồi dưỡng là rất đáng kể.

Hiện tại, việc đào tạo, bồi dưỡng kỹ năng phân tích chính sách và các kỹ năng có liên quan cho các cán bộ làm công tác xây dựng pháp luật nói chung và xây dựng Luật nói riêng chưa được thực hiện một cách bài bản. Hệ thống giáo trình, công cụ, trang thiết bị đào tạo và đội ngũ chuyên gia có đủ năng lực, trình độ, kinh nghiệm để đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ cán bộ cũng còn rất mỏng. Chính vì thế, trong thời gian tới, Bộ Tư pháp nên phối hợp với Bộ Nội vụ, các Bộ, ngành và các cơ sở đào tạo có liên quan tổ chức việc biên soạn giáo trình, tài liệu, tổ chức các chương trình đào tạo, tập huấn, bồi dưỡng với nhiều quy mô, mức độ và hình thức phù hợp về phân tích chính sách, hoạch định chính sách công (nhất là việc hoạch định chính sách công phục vụ công tác xây dựng pháp luật), kỹ thuật tham vấn ý kiến công chúng, tham vấn đối tượng chịu sự tác động, kỹ thuật đánh giá tác động kinh tế - xã hội, kỹ thuật soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật. Các cơ sở đào tạo, nghiên cứu của Việt Nam cần sớm làm chủ công nghệ phân tích chính sách, công nghệ tham vấn ý kiến công chúng, công nghệ đánh giá tác động kinh tế-xã hội, công nghệ soạn thảo pháp luật tiên tiến, phúc đáp yêu cầu thực tiễn của Việt Nam.

7. Tăng cường đầu tư kinh phí cho quá trình xây dựng chính sách và xây dựng pháp luật

Kinh phí ở đâu vẫn luôn là một bài toán hóc búa khiến các nhà quản lý nhiều khi phải bất lực trước các dự định và kế hoạch của mình. Nếu vẫn tiếp tục đầu tư kinh phí làm luật như hiện nay thì chúng tôi tin rằng tất cả mọi sự cải cách mà chúng ta đang hướng tới sẽ rất khó đi được đến đích. Khi lấy ý kiến của 314 cán bộ đang tham gia công tác xây dựng pháp luật ở gần 20 bộ, ngành, kết quả phỏng vấn cũng cho thấy có tới 66,5% cán bộ trả lời phỏng vấn cho rằng tăng ngân sách cho hoạt động xây dựng luật sẽ góp phần cải thiện chất lượng dự án Luật. Chúng tôi cho rằng, một hệ thống pháp luật muốn tốt bắt buộc phải có sự đầu tư và sự đầu tư không gây lãng phí và hiệu quả nhất chính là đầu tư cho sự bài bản và khoa học ngay từ ban đầu, từ thời điểm đề xuất xây dựng Luật. Hiện nay, nguồn ngân sách dành cho việc xây dựng một dự án Luật còn khá khiêm tốn, nhưng rất dễ tạo ra sự lãng phí khi việc xây dựng Luật nhiều khi dàn trải, “phải làm đi làm lại” nhiều lần vì không rõ được chính sách trong đó. Cũng cần lưu ý rằng, bản thân các đạo luật có chứa các quy định thiếu tính khả thi, khó triển khai được trong thực tiễn cũng làm lãng phí các nguồn lực của xã hội. Giải pháp căn bản để tăng tính khả thi trong các quy định của đạo luật chính là sự đầu tư thỏa đáng cho công tác hoạch định chính sách. Tuy nhiên, ngân sách dành cho hoạt động phân tích chính sách hiện nay rất hạn chế và phụ thuộc quá nhiều vào nguồn kinh phí hỗ trợ của các dự án hợp tác quốc tế. Chính vì vậy, nhóm nghiên cứu cho rằng cần có sự đột phá trong đầu tư về kinh phí cho hoạt động xây dựng chính sách, xây dựng pháp luật hơn nữa, nhất là trong bối cảnh tách giai đoạn xây dựng chính sách độc lập với giai đoạn soạn thảo luật. Nhiều chuyên gia được phỏng vấn đã chia sẻ rằng, nếu mỗi dự án Luật đều được tiến hành nghiên cứu trước trong giai đoạn đề xuất xây dựng Luật bằng hình thức tổ chức các đề tài nghiên cứu cấp nhà nước hoặc vài ba đề tài nghiên cứu cấp Bộ thì việc nhận diện vấn đề mà dự án luật cần giải quyết, xác định phương án giải quyết vấn đề và đánh giá tác động phương án chính sách dự kiến chọn lựa sẽ được làm tốt hơn. Từ thực tế đó, chúng tôi cho rằng, trước khi đề xuất xây dựng một dự án Luật, cơ quan chủ trì soạn thảo cần quan tâm, đầu tư nguồn lực tiến hành các hoạt động nghiên cứu khoa học cần thiết (dưới hình thức đề tài cấp nhà nước hoặc một số đề tài cấp Bộ) thì chất lượng của các đề xuất xây dựng Luật sẽ tốt hơn. Ngoài ra, kể từ khi khởi xướng việc xây dựng đề xuất Luật, Bộ quản lý ngành cần đầu tư nguồn lực thỏa đáng cho công tác tổng kết thực tiễn, đánh giá tác động, tham vấn ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp, nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế. Sẽ là hợp lý nếu lượng kinh phí cho công tác xây dựng chính sách trong mỗi dự án luật và xây dựng dự thảo luật được nâng khoảng 5 đến 7 lần so với mức kinh phí thực tế được phân bổ hiện nay cho công tác xây dựng Luật. Tất nhiên, việc đề xuất nâng chi phí xây dựng pháp luật trong bối cảnh ngân sách còn nhiều khó khăn hiện nay luôn là điều gây nhiều tranh luận. Tuy nhiên, chúng tôi cho rằng, cần xem kinh phí xây dựng xây dựng Luật là kinh phí đầu tư cơ bản cho xây dựng hành lang pháp lý cho cả đất nước. Thể chế, pháp luật chính là hình ảnh về một tương lai mà đất nước mong muốn có được. Đầu tư cho công tác xây dựng thể chế, pháp luật vì thế là đầu tư cho tương lai. Quan tâm đầu tư cho công tác xây dựng thể chế, pháp luật chính là sự quan tâm tới tương lai của đất nước. Đây là điều mà không phải ai cũng dễ nhận ra./.

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

Văn kiện Đảng, Hiến pháp, Văn bản Quy phạm pháp luật
Nghị quyết 48-NQ/TW ngày 24.5.2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến 2010, định hướng đến 2020.
Hiến pháp năm 1992, sửa đổi bổ sung năm 2001;
Hiến pháp năm 2013;
Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004;
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008
Luật Tổ chức Chính phủ
Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003
Luật Tổ chức Tòa án năm 2002
Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2002
Luật Ngân sách nhà nước
Quyết định số 734/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về việc thành lập tổ chức trợ giúp pháp lý cho người nghèo và đối tượng chính sách
Quyết định số 40/2002/QĐ-TTg ngày 18-3-2002 của Thủ tướng Chính phủ về thẩm quyền ký ban hành văn bản quy phạm pháp luật để thực hiện quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực do các cơ quan thuộc Chính phủ quản lý.
Nghị định số 66/2008/NĐ-CP ngày 02/11/2005 của Chính phủ về hỗ trợ pháp lý cho doanh nghiệp
Nghị định số 14/2005/NQ-CP ngày 02/11/2005 của Chính phủ về đổi mới cơ bản và toàn diện giáo dục đại học Việt Nam giai đoạn 2006 – 202
Nghị định số 101/CP ngày 23/9/1997 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 quy định Bộ Tư pháp thẩm định
Nghị định số 91/2006/NĐ-CP ngày 6/9/2006 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND.
Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/3/2009 của Chính phủ quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008
Nghị định số 178/2007/NĐ-CP ngày 03 tháng 12 năm 2007 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang Bộ
Nghị định số 36/2012/NĐ-CP ngày 18 tháng 4 năm 2012 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang Bộ
Thông tư số 20/BT ngày 11/1/1982 của Bộ trưởng Tổng thư ký Hội đồng bộ trưởng hướng dẫn việc xây dựng và ban hành văn bản
Thông tư số 13/2011/TT-BVHTTDL ngày 07/11/2011 của Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch quy định về trỉnh tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch.
Thông tư số 22/2011/TT-BCT ngày 31/5/2009 của Bộ Công thương quy định về việc xây dựng, thẩm định và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Công thương
Thông tư số 28/2009/TT-BNNPTNT ngày 02/06/2009 của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn quy định trình tự, thủ tục soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực nông nghiệp và phát triển nông thôn
Thông tư số 13/2009/TT-NHNN ngày 03/7/2009 quy định trình tự, thủ tục soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam
Thông tư số 66/2011/TT-BCA ngày 03/10/2011 của Bộ Công an quy định về xây dựng, ban hành, kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật trong Công an nhân dân

Tài liệu trong nước:

Từ điển Bách khoa Việt Nam, tập 2.Nxb. Từ điển Bách Khoa. Hà Nội, 2002
Tuyển tập Hiến pháp của một số quốc gia, NXB Hồng Đức, Hà Nội, 2012
TS. Ngô Đức Mạnh, Hoạt động lập pháp của Quốc hội vì một Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa, Quốc hội Việt Nam 60 năm hình thành và phát triển, NXB.Chính trị quốc gia
TS. Phạm Văn Hùng. Tổ chức và hoạt động của Quốc hội khóa XI: tiếp cận từ yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, 2007, Số 3

Nguyên Lê, Lập pháp ủy quyền – Để văn bản pháp luật là một cơ thể sống, Đại biểu nhân dân, 5-9-2008
Nguyễn Lâm, Lập pháp ủy quyền — giám sát lập pháp ủy quyền , Đại biểu nhân dân, 5-9 -2008
GS.TS. Nguyễn Đăng Dung, Quốc hội trong nhà nước pháp quyền, Nxb.ĐHQG Hà Nội, 2005
GS.TS. Nguyễn Đăng Dung, Sự giới hạn quyền lực nhà nước, Nxb. ĐHQG, Hà Nội, 2005
Ủy ban Pháp luật của Quốc Hội, Thực tiễn thực hiện các quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật , Kỷ yếu Tài liệu Hội nghị Tổng kết thi hành LBHVBQPPL tháng 11 năm 2013 Bộ Tư pháp
Báo cáo chuyên đề của Bộ Tư pháp về thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả xây dựng văn bản, đề án thuộc thẩm quyền ban hành của Bộ hoặc liên tịch ban hành giai đoạn 2007 - 2010
Tham luận về công tác xây dựng văn bản, đề án thuộc thẩm quyền ban hành của Bộ hoặc liên tịch ban hành do Tổng cục Thi hành án dân sự phụ trách trong năm 2010
GS.TS. Nguyễn Đăng Dung. Sáng quyển lập pháp của Chính phủ và biện pháp hạn chế Chính phủ tăng quyền hạn, Nghiên cứu lập pháp (chủ đề hiến kế lập pháp). Tháng 11/2006
GS.TS. Nguyễn Đăng Dung (chủ biên), Giáo trình Luật Hiến pháp Việt Nam, Nxb ĐH Quốc gia Hà Nội, 2006
TS. Dương Thị Thanh Mai, ThS. Dương Bạch Long, Chế định RIA trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp ỉuật - Thực trạng và giải pháp hoàn thiện, sổ Thông tin Khoa học pháp lý (Viện Khoa học pháp lý), tháng 12/2012
Nguyễn Sĩ Dũng, “Làm luật: không học không ỉàm được”, báo điện tử Vietnamnet, 24/05/2005
GS.TS. Nguyễn Đăng Dung, “Chức năng giám sát của Quốc hội” trong Kỷ yếu Hội thảo Chức năng giám sát của Quốc hội trong Nhà nước pháp quyền, NXB Lao Động, Hà Nội, 2011
GS.TS. Nguyễn Đăng Dung, Hình thức của các nhà nước đương đại, NXB Thể Giới, Hà Nội, 2004
GS.TS. Lê Minh Thông, Một so vấn đề về hoàn thiện tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, NXB Khoa học xã hội, Hà Nội, 2001
GS.TS. Bùi Xuân Đức, Đoi mới, Hoàn thiện Bộ máy nhà nước trong giai đoạn hiện nay, NXB Tư pháp, Hà Nội, 2004
Hồ Chí Minh, về vấn đề Nhà nước và Pháp ỉuật, NXB Chính trị quốc gia, 2010
GS.TS. Nguyễn Duy Quý và PGS.TS. Nguyễn Tất Viễn (đồng chủ biên), Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của dân, do dân, vì dân: Lỷ luận và thực tiễn, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2008
PGS.TS. Hoàng Thế Liên (chủ biên), sổ tay kỹ thuật soạn thảo, thẩm định, đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp ỉuật, NXB Tư pháp, Hà Nội, 2011

23. GS.TS. Lê Minh Tâm và PGS.TS. Nguyễn Minh Đoan (chủ biên), Giáo trình Lý luận nhà nước và pháp luật, NXB Công an nhân dân, Hà Nội, 2010

Hà Thị Mai Hiên, “Những phát triển mới của hệ thong pháp luật Việt Nam giai đoạn 2004 -2009”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 162, Tháng 1/2010
PGS.TS. Hoàng Thị Kim Quế (chủ biên), Giáo trình Lý luận chung về nhà nước và pháp luật, NXB Đại học quốc gia, Hà Nội, 2006
PGS.TS. Nguyễn Minh Đoan, Xây dựng và hoàn thiện hệ thong pháp luật Việt Nam trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2011
PGS.TS. Nguyễn Đình Tấn, Cơ cấu xã hội và phân tầng xã hội, NXB Lý luận chính trị, Hà Nội, 2005
GS.TS. Đỗ Nguyên Phương và TSẳ Nguyễn Xuân Kiên (đồng chủ biên), Cơ cấu xã hội Việt Nam và những vấn đề xã hội bức xúc trong quá trình đổi mới, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2010
GS.TSKH. Đào Trí úc (chủ biên). Mô hình tổ chức và hoạt động của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Nxb. Tư pháp. Hà Nội, 2007
Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội, Tuyển tập Hiến pháp của một sổ quốc gia. Nxb. Hồng Đức. Hà Nội, 2012
GS.TSKH. Đào Trí úc (chủ biên), Mô hình to chức và hoạt động của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, NXB Tư pháp, Hà Nội, 2005

32. GS.TS. Trần Ngọc Đường, Phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực với việc sửa đổi Hiến pháp năm 1992. Nxb. Chính trị quốc gia - Sự thật. Hà Nội, 2012

Tào Thị Quyên, “So sánh quy trình lập pháp giữa Thụy Điển và Việt Nam Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 12 năm 2006
TS. Vũ Trọng Hách (chủ biên). Giáo trình Thầm quyền hành chính nhà nước. Nxb. Khoa học và Kỹ thuật. Hà Nội, 2011
TS. Nguyễn Sỹ Dũng, ThS Hoàng Minh Hiếu, “Quy trình lập pháp Việt Nam : Từ soạn thảo và xin ý kiến đến quyết định chính sách, dịch chính sách và thẩm định chính sách”, Nghiên cứu lập pháp, số 15, 2008
Chuyên đề Tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện của mô hình xây dựng pháp luật đáp ứng yêu cầu nhà nước pháp quyền - TS. Hoàng Thị Ngân.
GS.TS. Trần Ngọc Đường, “Tăng cường năng lực ỉập pháp của Quốc hội nước ta hiện nay. Nghiên cứu lập pháp, số 11, năm 2005

Tài liệu nước ngoài:

Robert Rogers and Rhodri Walters, How Parliament works, 6th ed. Harlow, England: Pearson, 2006

2. Lee H. Hamilton, Strengthening Congress, Bloomington: Indiana University Press, 2009

James Q. Wilson, American Government: Brief Version, 10th ed. Boston, MA: Wadsworth, 2012
Susan L. Brody, et. al, Legal Drafting (Aspen Law, 1994)
John V. Sullivan, How Our Laws are Made (U.S. Government Printing Office, 2007)
Steven s. Smith, et. a 1, The American Congress, 7th ed. (New York: Cambridge University Press, 2011)
Michael J. Trebilcock & Ronald J. Daniels, “Rule of Law Reform and Development: Charting the Fragile Path of Progress, (Cheltenham, UK: Edward Elgar, 2008)
Hilaire Bamett, Constitutional & Administrative Law, 6th ed. (Abingdon, Oxon: Routledge, 2006)
John Alder, General Principles of Constitutional and Administrative Law, 4th ed. (New York: Palgrave, 2002)
Mary Ann Glendon, Michael w. Gordon & Paolo G. Carozza, Comparative Legal Traditions (St. Paul, MN: West Group, 1999)
R.A. w. Rhodes, et. al, (eds.), The Oxford Handbook of Political Institutions (Oxford: Oxford University Press, 2006)
Lon L. Fuller, The Morality of Law (revised edition) (New Haven and London: Yale University Press, 1969)
Helen Xanthaki, “On Transferability of Legislative Solutions: The Functionality Test” in Constantin Stefanou & Helen Xanthaky (eds.), Drafting Legislation: A Modern Approach (Hampshire, England: Ashgate Publishing, 2008)
Stephen p. Robbins and Mary Coulter, Management, 11th ed. (Boston: Prentice Hall, 2012)
John Adair, Decision Making and Problem-Solving Strategies (London: Koganpage, 2010)
Thomas R. Dye, Understanding Public Policy, 14th ed. (Pearson, 2012)
James Q. Wilson, American Government: Brief Version, 10th ed. (Boston, MA: Wadsworth, 2012)
Stephen Argument, “Delegated Legislation” in Matthew Groves (ed.), Australian Administrative Law: Fundamentals, Principles and Doctrines. Cambridge University Press. Cambridge, 2007

IV. Một số trang thông tin điện tử:

https://www.gov.uk/goverment/organisations/office-of-the-parliamentary-counsel
<https://www.gov.uk/legislative-process-taking-a-bill-through-parliament>
<http://www.historvleamingsite.co.uk/how laws are made in great brita.htm
<http://www.historylearningsite.co.uk/how laws are made in great brita.htm
<http://www.historylearningsite.co.uk/how laws are made in great brita.htm
http://www.parl.gc.ca/Content/LOP/ResearchPublications/prb0864-e.htm
<http://app.agc.gov.sg/What We Do/Legislation and Law Reform Division Overview of Legislation and Law Reform Division.aspx>
http://hamptoncivics.wikispaces.com/Unit+4
http://www.vietlaw.gov.vn

11. http://www3.weforum.org/docs/WEFGlobalCompetitivenessReport 2013- 14.pdf

12. http://www.transparency.org/countrvCHN

http://woiidiusticeproiect.org/

14. <http://www.nclp.org.vn/nha_nuoc_va_phap_luat/phap-luat/nhung-phat-trien-moi- cua-he-thong-phap-luat-viet-nam-giai-doan-2004-2009>.

^{^[1]} GS.VS. Nguyễn Duy Quý và PGS.TS. Nguyễn Tất Viễn (đồng chủ biên), Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của dàn, do dân, vì dân: Lý luận và thực tiễn (Hà Nội: NXB Chính trị quốc gia, 2008) tr. 52-64.

^{^[2]} GS.VS. Nguyễn Duy Quý và PGS.TS. Nguyễn Tất Viễn (đồng chủ biên), Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của dân, do dân, vì dân: Lý luận và thực tiễn (Hà Nội: NXB Chính trị quốc gia, 2008) tr. 58.

Khái niệm “nhà nước pháp quyền” với ý nghĩa tương đương trong tiếng Anh là “rule of law”. Tuy nhiên, bản thân khái niệm “rule of law” có nội hàm cụ thể ra sao cũng là vấn đề gây tranh cãi. Theo nghĩa đơn giản nhất của từ này, “rule of law” nghĩa là “mọi người, mọi tồ chức, bao hàm cả nhà nước, bất kể có cương vị ra sao trong xã hội, đều phải chịu sự điều chỉnh, phán xét của pháp luật” (xem: Michael J. Trebilcock & Ronald J. Daniels, "Rule of Law Reform and Development: Charting the Fragile Path of Progress, (Cheltenham, UK: Edward Elgar, 2008) at 14). A.v. Dicey (học giả luật Hiến pháp nổi tiếng của Anh cuối thế kỷ 19) thì cho rằng “rule of law” bao hàm 2 nghĩa cơ bản: (1) không ai phải chịu hình phạt hoặc áp dụng chế tài trừ khi người đó vi phạm quy phạm pháp luật được ban hành trước thời điểm thực hiện hành vi có quy định rõ về biện pháp chế tài đó (tức là nguyên tắc bất tùy tiện và bất hồi tố); và (2) không ai được cao hơn pháp luật (dù người đó có địa vị thế nào trong xã hội) (tức là nguyên tắc cả cá nhân và nhà nước đều bình đắng trước pháp luật) (xem: Hilaire Barnett, Constitutional & Administrative Law, 6^th ed. (Abingdon, Oxon: Routledge, 2006) at 82-85). F. V. Hayek trong tác phẩm The Road to Serfdom (năm 1944) thì cho rằng, “rule of law” hàm nghĩa rằng “chính quyền trong mọi hành động của nó đều phải chịu sự ràng buộc bởi các quy tắc cố định và đã được thông báo trước - các quy tắc cho người ta có thế nhìn thấy trước một cách tương đối chắc chắn về cách mà quyền lực sẽ được sử dụng trong những tình huống nhất định và giúp cho cá nhân có thể lập kế hoạch cho riêng mình dựa trên sự hiểu biết về điều đó.” (xem Hilaire Barnett, sđd, at 77). Joseph Raz, một triết gia pháp luật nổi tiếng người Anh vào những năm thuộc thập niên 1970 thì cho rang, “rule of law” hàm chứa 8 yêu cầu cơ bản sau: (1) mọi quy phạm pháp luật đều không áp dụng hồi tố, công khai và rõ ràng; (2) pháp luật có tính ổn định tương đối; (3) quy trình làm ra quy phạm pháp luật phải được chỉ dẫn bởi những quy tắc chung, rõ ràng, ốn định và công khai; (4) hoạt động xét xử của tòa án là phải độc lập;

[3] các nguyên tắc cơ bản của công lý tự nhiên phải được tôn trọng; (6) tòa án nên có thẩm quyền kiếm soát tư pháp đối với các nhánh quyền lực khác; (7) việc tiếp cận với tòa án của các đương sự phải dễ dàng; (8) quyền cân nhắc trong việc ra quyết định của các cơ quan phòng chống tội phạm không được để ở mức có thể bóp méo pháp luật (Xem Michael J. Trebilcock, sđd, at 21). Mặc dù vậy, nhiều học giả cho rằng, khái niệm này hàm chứa một số yếu tố cơ bản như: (1) chính quyền bị ràng buộc bởi pháp luật; (2) sự bình đắng trước pháp luật; (3) việc thực thi pháp luật nghiêm chỉnh; (4) nền công lý hữu hiệu và có thể dự đoán được; (5) nhà nước tôn trọng nhân quyền. Những vấn đề thườne; gây tranh cãi là: “Nhà nước pháp quyền” (rule of law) có hàm chứa việc bảo vệ nhân quyền/đảm bảo dân chủ hay không? “Nhà nước pháp quyền” có bao hàm ý nghĩa ràng quyền lực của nhà nước phải bị giới hạn hay không? “Nhà nước pháp quyền” có bao hàm nghĩa rằng “chính quyền phải được tổ chức theo nguyên tắc phân chia quyền lực hoặc tam quyền phân lập hay không? (Xem Michael J. Trebilcock, sđd, atl 3).

^{^[4]} <http://worldjusticeproject.org/>

^{^[5]} John Alder, General Principles of Constitutional and Administrative Lcrw, 4^th ed. (New York: Palgrave, 2002) at 209. Theo tài liệu này, chức năng chính của Nghị viện là làm nguồn xây dựng nên Chính phủ, giám sát và bắt Chính phủ phải chịu trách nhiệm giải trình, và phê chuẩn những dự thảo luật do Chính phủ trình (bao gồm việc phê chuân ngân sách). Thực tiễn vận hành của nền dân chủ đại nghị cho thấy, cán cân quyền lực ngày càng dịch chuyến từ Nghị viện sang Chính phủ.

^{^[6]} Mary Ann Glendon, Michael W. Gordon & Paolo G. Carozza, Comparative Legal Traditions (St. Paul, MN: West Group, 1999) at 58-59.

^{^[7]} Nguyễn Đăng Dung (chủ biên), Giáo trình Luật Hiến pháp Việt Nam (Hà Nội: NXB ĐH Quốc gia Hà Nội, 2006) tr. 440. Tại trang 441-442 của giáo trình này, GS. Nguyễn Đăng Dung cũng cho biết thêm rằng, thông lệ, Thủ tướng - người đứng đầu hành pháp, phải là thủ lĩnh của Đảng cầm quyền trong Quốc hội được hình thành ở Anh từ cuối thế kỷ 17, còn thông lệ Thủ tướng khi không còn tín nhiệm của Quốc hội thì phải từ chức được hình thành từ giữa thế kỷ 18. Thông lệ Thủ tướng bị mất tín nhiệm thì cả nội các phải từ chức (trách nhiệm liên đới) được hình thành từ cuối thế kỷ 18.

^{^[8]} Nguyễn Đăng Dung (chủ biên), Giáo trình Luật Hiến pháp Việt Nam (Hà Nội: NXB ĐH Quốc gia Hà Nội, 2006) tr. 439. Theo giải thích của GS. Nguyễn Đăng Dung, học thuyết phân quyền cũng có hàm ý rằng “các quyền phải động lập với nhau.... các quyền mà ngành này được sử dụng không liên quan gì đến ngành kia”. Tuy nhiên, thực tế, ngay ý đồ của những người soạn Hiến pháp Hoa Kỳ cũng không phải là như vậy (tr. 450).

^{^[9]} Nguyễn Đăng Dung (chủ biên), Giáo trình Luật Hiến pháp Việt Nam (Hà Nội: NXB ĐH Quốc gia Hà Nội, 2006) tr. 439.

^{^[10]} Mặc dù vậy, sự biệt lập hoàn toàn giữa 3 quyền này là điều không có thực. Xem GS.TS. Nguyễn Đăng Dung, “Chức năng giám sát của Quốc hội” trong Kỷ yếu Hội thảo Chức năng giám sát của Quốc hội trong Nhà nước pháp quyển (Hà Nội: NXB Lao Động, 2011) tr. 29-30; cũng xem Nguyễn Đăng Dung, Hình thức của các nhà nước đương đại (Hà Nội: NXB Thế Giới, 2004) tr. 338.

^{^[11]} Mary Ann Glendon, Michael W. Gordon & Paolo G. Carozza, Comparative Legal Traditions (St. Paul, MN: West Group, 1999) at 59.

^{^[12]} Lee H. Hamilton, Strengthening Congress, (Bloomington: Indiana University Press, 2009) at 19. GS. Nguyên Đăng Dung cũng cho rang, tại Hoa Kỳ, trong thực tế, Tống Thống cũng là tác giả phần lớn các dự án luật của Quốc hội. Ý tưởng này (tức là Tổng thống cũng có quyền lập pháp) ngày càng trở nên phổ biến, nhất là sau thế chiến thứ Hai./ (Xem Nguyễn Đăng Dung (chủ biên), Giáo trình Luật Hiến pháp Việt Nam (Hà Nội: NXB ĐH Quốc gia Hà Nội, 2006) tr. 451).

^{^[13]} R.A. W. Rhodes, et. al, (eds.), The Oxford Handbook of Political Institutions (Oxford: Oxford University Press, 2006) at 357-358; Mary Ann Glendon, Michael W. Gordon & Paolo G. Carozza, Comparative Legal Traditions (St. Paul, MN: West Group, 1999) at 60; Học viện hành chính, Tổ chức bộ máy hành chính nhà nước (Hà Nội, 2010) tr_ẵ150-151.

^{^[14]} R.A. W. Rhodes, et. al, (eds.), The Oxford Handbook of Political Institutions (Oxford: Oxford University Press, 2006) at 361.

^{^[15]} Nguyễn Đăng Dung, Hình thức của các nhà nước đương đại (Hà Nội: NXB Thế Giới, 2004) tr. 258-259.

^{^[16]} Lê Minh Thông, “Những bước cải cách đối với các thiết chế cơ bản của quyền lực nhà nước trong lịch sử lập hiến Việt Nam”, trong Lê Minh Thông (chủ biên), Một so vấn để về hoàn thiện tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (Hà Nội: NXB Khoa học xã hội, 2001) tr. 152; Bùi Xuân Đức, Đổi mới, Hoàn thiện Bộ máy nhà nước trong giai đoạn hiện nay (Hà Nội: NXB Tư pháp, 2004) tr. 108-110.

^{^[17]} <http://worldjusticeproject.org/>

^{^[18]} Điểm cần lun ý rằng, quan niệm này hoàn toàn không mới so với tư tưởng của chủ tịch Hồ Chí Minh ngay từ nhũng ngày đàu giành chính quyền năm 1945. Trong Báo Cứu Quốc số 46 ngày 19/9/1945 trong bài báo “Chính phủ là công bộc của dân”, Hồ Chủ tịch nêu rõ: “Chính phủ là công bộc của dân...Chính phủ ...đặt quyền lợi dân lên trên hết thảy. Việc gì cỏ lợi cho dân thì làm. Việc gì có hại cho dân thì phải tránh....úy ban nhân dân... có nhiệm vụ thực hiện tự do dân chủ cho dân chúng.” (Xem: Hồ Chí Minh: về vấn đề Nhà nước và Pháp luật, NXB Chính trị quốc gia, 2010 tr. 249).

^{^[19]} GS.VS. Nguyễn Duy Quý và PGS.TS. Nguyễn Tất Viễn (đồng chủ biên), Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của dân, do dân, vì dân: Lý luận và thực tiễn (Hà Nội: NXB Chính trị quốc gia, 2008) tr. 58.

^{^[20]} PGS.TS. Hoàng Thế Liên (chủ biên), sổ tay kỹ thuật soạn tháo, thâm định, đánh giá tác động của văn bàn quy phạm pháp luật (Hà Nội: NXB Tư pháp, 2011) tr. 21-22.

^{^[21]} Ví dụ: Luật thi hành án hình sự ngày 17/6/2010 có hiệu lực thi hành từ ngày 1/7/2011 tại Điều 59 quy định việc thi hành án tử hình phải được thực hiện bằng hình thức “tiêm thuốc độc”. Tuy nhiên, cho tới tháng 10/2012, hơn 400 phạm nhân bị tuyên án tử hình nhưng không thi hành được vì lý do Việt Nam chưa sản xuất được và cũng không nhập khẩu được thuốc độc để thi hành loại án này. Xem “Không thể tử hình bằng thuốc độc vì... thiếu thuốc” <http://dantri.com.vn/c20/s20-655781/khong-the-tu-hinh-bang-thuoc-doc-vi-thieu-thuoc.htm> (ngày 26/10/2012).

^{^[22]} Trong kinh nghiệm quốc tế, bàn luận về tiêu chí đế đánh giá một đạo luật tốt (nhất là đạo luật đáp ứng các tiêu chuẩn của một nhà nước pháp quyền), người ta hay nhắc tới quan điểm của Lon Fuller, giáo sư luật Đại học Harvard. Theo giáo sư Lon Fuller, trong tác phẩm “Đạo của pháp luật” (The Morality of Law) xuất bản năm 1964, một văn bản pháp luật sẽ mất hiệu lực nếu mắc phải một trong 8 lỗi cơ bản sau: (1) Không chứa đựng quy phạm cụ thể (kiểu chỉ chứa toàn các khấu hiệu mà không chứa đầy đủ mô thức quy phạm theo đúng công thức giả định, quy định và chế tài); (2) Không công khai (văn bản đã được ban hành nhưng đối tượng bị điều chỉnh lại không biết hoặc khó biết được); (3) Chứa đựng quy phạm khó hiểu, không rõ ràng hoặc hiểu theo nhiều nghĩa khác nhau (điều này khiến cho thông điệp của văn bản trở nên không rõ ràng); (4) Áp dụng hiệu lực hồi tố; (5) Chứa đựng các quy định mâu thuẫn nhau; (6) Đưa ra các yêu cầu vượt quá khả năng chấp hành của người bị điều chỉnh hoặc vượt quá khả năng thi hành của cơ quan thực thi pháp luật; (7) Không ổn định (thay đổi quá nhanh chóng); (8) Không đảm bảo chữ tín trong thi hành pháp luật (tức là luật pháp yêu cầu một đằng như cơ quan thực thi pháp luật lại thực thi một nẻo) (xem: Lon L. Fuller, The Morality of Law (revised edition) (New Haven and London: Yale University Press, 1969) at 39). Ngoài ra, có thể xem thêm tiêu chuấn của văn bản pháp luật có chất lượng tốt của các học giả gần đây, chẳng hạn xem: Helen Xanthaki, “On Transferability of Legislative Solutions: The Functionality Test” in Constantin Stefanou & Helen Xanthaky (eds.), Drafting Legislation: A Modern Approach (Hampshire, England: Ashgate Publishing, 2008) 1-18 at 4-14 (nhấn mạnh tới tiêu chuẩn về tính hiệu lực, hiệu quả, tính đơn giản, dễ hiểu của các quy định pháp luật; Raymond Mallon và Lê Duy Bình, Thực hiện hiệu quả quy trình đánh giá dự báo tác động pháp luật tại Việt Nam (Hà Nội, 2007) tr. 10 (nhấn mạnh tới các tiêu chuẩn: (1) tạo ra gánh nặng tối thiếu cho xã hội và doanh nghiệp: các biện pháp pháp luật cần đảm bảo tính tối thiểu, đủ để đạt được các kết quả dự kiến; (2) được xây dựng sao cho có ảnh hưởng tối thiếu tới sự cạnh tranh; (3) tương thích với các thông lệ và tiêu chuẩn quốc tế hoặc được quốc tế công nhận nhằm giảm thiểu các cản ngại đối với thương mại; (4) rõ ràng, minh bạch, thống nhất và có thể tiên liệu được; (5) tập trung vào vấn đề chính, và giảm thiểu các tác động khác; (6) xác định một cơ chế trách nhiệm rõ ràng về thực hiện và giám sát (các cơ quan chịu trách nhiệm cần đảm bảo rằng mình đã tiến hành một đánh giá dự báo tác động pháp luật (RIA) và thấy rằng lợi ích của đề xuất thay đổi lớn hơn chi phí của việc thực hiện đề xuất đó)).

[23] Hà Thị Mai Hiên, “Những phát triển mới của hệ thống pháp luật Việt Nam giai đoạn 2004-2009”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 162 tháng 1/2010.

^{^[24]} GS.TS. Lê Minh Tâm và PGS.TS. Nguyễn Minh Đoan (chủ biên), Giáo trình Lý luận nhà nước và pháp luật (Hà Nội: NXB Công an nhân dân, 2010) tr. 481-487; PGS.TS. Hoàng Thị Kim Quế (chủ biên), Giáo trình Lý luận chung về nhà nước và pháp luật (Hà Nội: NXB Đại học quốc gia, 2006) tr. 474-483; PGS.TS. Nguyễn Minh Đoan, Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyển xã hội chủ nghĩa (Hà Nội: NXB Chính trị quốc gia, 2011) tr. 7-14.

^{^[25]} Như trên, tr. 9.

^{^[26]} Như trên, tr. 9.

^{^[27]} Như trên, tr. 9.

^{^[28]} Như trên, tr. 9.

^{^[29]} Như trên, tr. 13.

[30] Các công trình nghiên cứu về phân tầng xã hội đã thể hiện khá rõ điều này, chẳng hạn: PGS.TS. Nguyễn Đình Tấn, Cơ cấu xã hội và phân tầng xã hội (Hà Nội, NXB Lý luận chính trị, 2005); GS.TS. Đỗ Nguyên Phương và TS. Nguyễn Xuân Kiên (đồng chủ biên), Cơ cấu xã hội Việt Nam và những vấn đề xã hội bức xúc trong quá trình đổi mới (Hà Nội, NXB Chính trị quốc gia, 2010).

^{^[31]} Tất nhiên, xét theo nguyên tắc quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, thì xây dựng pháp luật là quá trình nhân dân ra quyết định thông qua những người đại diện (công bộc) của mình. Ở các quốc gia có chế độ trưng cầu dân ý, nhân dân có the trực tiếp ra quyết định trong việc xây dựng pháp luật.

^{^[32]} Stephen p. Robbins and Mary Coulter, Management, II^th ed. (Boston: Prentice Hall, 2012) at 179-185; cũng xem John Adair, Decision Making and Problem-Solving Strategies (London: Koganpage, 2010) at 19.

^{^[33]} GS.TSKH. Đào Trí úc (chủ biên). Mô hình tổ chức vờ hoạt động của Nhà nước pháp quyền xã hội chú nghĩa Việt Nam. Nxb. Tư pháp. Hà Nội, 2007, tr. 15 - 32.

^{^[34]} Nhóm tác giả này trích dẫn lại giải thích của Từ điển Bách khoa Việt Nam. tập 2_Ỗ Nxb. Từ điển Bách Khoa. Hà Nội, 2002, tr. 93. Nhiều học giả quốc tế cũng có quan niệm tương tự. Chẳng hạn, xem: Thomas R. Dye, Understanding Public Policy, 14th ed. (Pearson, 2012) at 15.

^{^[35]} GS.TSKH. Đào Trí úc (chù biên), Mô hình to chức và hoạt động của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Tlđd, tr. 16.

^{^[36]} Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội, Tuyên tập Hiến pháp của một số quốc gia. Nxb. Hồng Đức. Hà Nội, 2012, tr. 524.

^{^[37]} Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội, Tuyển tập Hiến pháp của một sổ quốc gia. Tlđd, tr. 23 _ể

^{^[38]} Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội, Tuyến tập Hiến pháp của một sổ quốc gia. Tlđd, tr. 47.

^{^[39]} Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội, Tuyển tập Hiến pháp của một số quốc gia. Tlđd, tr. 93.

^{^[40]} Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội, Tuvển tập Hiến pháp của một so quoc gia. Tlđd, tr. 214.

^{^[41]} ớ Việt Nam gần đây có cuộc tranh luận khá thú vị về việc giải mã “quyền lập pháp” liệu có đúng là quyền “làm luật” và “sửa đổi luật” như khoản 1 Điều 84 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bố sung năm 2001) (trước đây là khoản 2 Điều 83 Hiến pháp năm 1980; khoản 2 Điều 50 Hiến pháp 1959) quy định hay không. Có một quan điếm được khá nhiều nhà nghiên cứu tán đồng hiện nay là: quyền lập pháp chỉ nên được hiểu là “quyền thông qua luật” do tuyệt đại đa số công việc thuộc về “làm luật” là do Chính phủ thực hiện. Việc hiểu quyền lập pháp là quyền “làm luật” sẽ có thể khiến cho cách hiếu về chức năng, nhiệm vụ của Quốc hội không thực sự chính xác, làm giảm trách nhiệm của Chính phủ trong hoạt động lập pháp. Xem: GS.TS. Trần Ngọc Đường, Phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực với việc sửa đổi Hiến pháp năm 1992. Nxb. Chính trị quốc gia - Sự thật. Hà Nội, 2012, tr. 217.

^{^[42]} Xem thêm: Tào Thị Quyên, “So sánh quy trình lập pháp giữa Thụy Điển và Việt Nam”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 12 năm 2006, tr. 53.

[43] TS. Vũ Trọng Hách (chủ biên). Giáo trình Thấm quyển hành chỉnh nhà nước. Nxb. Khoa học và Kỹ thuật. Hà Nội, 2011) tri 43.

[44]TS. Vũ Trọng Hách (chủ biên). Giáo trình Thẳm quyền hành chính nhà nước. Tlđd, tr. 43.

[45] Số lượng này được cố định từ năm 1912. Lúc mới thành lập Hợp chủng quốc Hoa Kỳ, số hạ nghị sỹ mới là 65 người. Một điểm cần lưu ý thêm là từ khoảng thập niên 1950 trở đi, “nghị sỹ” được coi như một “nghề” ở Hoa Kỳ (nhờ mức lương trả cao hơn) và tỷ lệ người tái cử luôn ở mức cao. Trong kỳ bầu cử năm 2000, số hạ nghị sỹ tái cử lên tới 98% trong khi số thượng nghị sỹ tái cử cũng ở mức 79%. (James Q. Wilson, American Government: Brief Version, 10th ed. (Boston, MA: Wadsworth, 2012) at 212).

^{^[46]} Xem phần kinh nghiệm quốc tế.

^{^[47]} Stephen Argument, “Delegated Legislation” in Matthew Groves (ed.), Australian Administrative Law: Fundamentals, Principles and Doctrines. Cambridge University Press. Cambridge, 2007) at 134-142.

^{^[48]} Stephen Argument, “Delegated Legislation” in Matthew Groves (ed.), Australian Administrative Law: Fundamentals, Principles and Doctrines. Tlđd, at 134.

^{^[49]} Stephen Argument, “Delegated Legislation” in Matthew Groves (ed.), Australian Administrative Law: Fundamentals, Principles and Doctrines. Tlđd, at 135.

^{^[50]} TS. Nguyễn Sỹ Dũng, ThS Hoàng Minh Hiếu. Quy trình lập pháp Việt Nam : Từ soạn thảo và xin ý kiến đến quyết định chính sách, dịch chính sách và thẩm định chính sách_ễ Nghiên cứu lập pháp, 2008, số 15, tr.5-10.

^{^[51]} GS.VS. Nguyễn Duy Quý, PGS.TS. Nguyến Tất Viễn. Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân : lý luận và thực tiễn. NXB. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2010, tr.236.

^{^[52]} GS.TS. Trần Ngọc Đường. Tăng cường năng lực lập pháp của Quốc hội nước ta hiện nay. Nghiên cứu lập pháp. 2005. Số ll,Tr_Ể5_Ể

^{^[53]} Chuyên đề Tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện của mô hình xây dựng pháp luật đáp ứng yêu cầu nhà nước pháp quyền - TS. Hoàng Thị Ngân.

^{^[54]} Gary Slapper and David Kelly, The English Legal System, 11^th ed (London: Routledge, 2010) at 2.

^{^[55]} Gary Slapper and David Kelly, The English Legal System, 11^th ed (London: Routledge, 2010) at 16.

^{^[56]} Robert Rogers and Rhodri Walters, How Parliament works, 6^th ed. (Harlow, England: Pearson, 2006) at 192.

^{^[57]} <http://www.parliament.uk/education/online-resources/parliament-explained/how-laws-are-inade/>

^{^[58]} Robert Rogers and Rhodri Walters, How Parliament works, 6^th ed. (Harlow, England: Pearson, 2006) at 193.

^{^[59]} Phù hợp với mô hình này, Chính phủ ở Anh do thủ lĩnh đảng chiếm đa số trong hạ viện (được Nữ hoàng mời) thành lập. Thành viên Chính phủ, từ Thủ tướng tới các bộ trưởng đều là thành viên của Hạ viện. Một người đã là thành viên hạ viện thì không được là thành viên của thượng viện.

^{^[60]} PGS.TS. Tô Huy Rứa (chủ biên), Mô hình tổ chức và hoạt động của hệ thống chính trị một số nước trên thế giới (Hà Nội: NXB Chính trị quốc gia, 2008) tr. 84.

^{^[61]} Tống số nhân viên làm việc tại 24 bộ, cơ quan ngang bộ này hiện tại vào khoảng 560 ngàn người.

^{^[62]} Lãnh đạo của Hạ viện là chức danh của một bộ trưởng thuộc Chính phủ Anh. Bộ trưởng này đóng vai trò quản lý các công việc của Chính phủ Anh liên quan tới Hạ viện (chang hạn quản lý chương trình lập pháp của Chính phủ sẽ được trình cho Hạ viện, thu xếp thời gian của Hạ viện đế giải quyết các vấn đề mà Chính phủ đệ trình V.V.). Cần phân biệt chức danh này với chức danh Chủ tịch Hạ viện (Speaker of the House of Commons). Chủ tịch Hạ viện là người chủ tọa các phiên họp của Hạ viện đồng thời lãnh đạo việc thực hiện các công việc hậu cần để Hạ viện vận hành được bình thường.

^{^[63]} PGS.TS. Tô Huy Rứa (chủ biên), Mô hình tố chức và hoạt động của hệ thống chính trị một sổ nước trên thế giới (Hà Nội: NXB Chính trị quốc gia, 2008) tr. 88.

^{^[64]} Colin Turpin and Adam Tomkins, British Government and the Constitution, 6^th ed. (Cambridge: Cambridge University Press, 2007) at 631.

^{^[65]} Ở Anh, quyền trình dự án luật không chỉ thuộc về Chính phủ mà bản thân các thành viện nghị viện cũng có quyền đệ trình dự án luật (khi đó người ta gọi những dự luật này là dự luật của cá nhân nghị sỹ — private members’ bills). Tuy nhiên, với các dự luật kieu này, khả năng được thông qua là rất hiếm nhất là nếu như dự luật bị chính phủ phản đối. Mặc dù vậy, trên thực tế, cũng đã có một số dự luật này được ban hành liên quan tới xóa bỏ án tử hình, phá thai và đồng tính, xóa bỏ kiếm duyệt đối với các vở kịch sân khấu. Một số đạo luật như Luật về ghi hình video năm 1984 (The Video Recordings Act), Luật về cơ quan kiếm toán quốc gia năm 1983 (the National Audit Act), Luật về bố trí nơi ở cho người vô gia cư (the Housing (Homeless Persons) Act 1977), Luật về hành vi cung ứng hàng hóa và dịch vụ không được yêu cầu trước (the Unsolicited Goods and Services (Amendment) Act 1975) (Xem: Robert Rogers and Rhodri Walters, How Parliament works, 6^th ed. (Harlow, England: Pearson, 2006) at 231).

^{^[66]} Sách xanh là một báo cáo mang tính giải thích được thiết kế với mục đích khuyến khích sự tranh luận về chính sách trong công chúng. Sách trắng là một bản tuyên bố chính sách mang tính khá chắc chắn về hướng mà Chính phủ sẽ làm. Trên thực tế, có thể trước khi xuất bản sách trắng, Chính phủ xuất bản sách xanh. Tuy nhiên, cũng có trường hợp cả 2 loại sách này được xuất bản đồng thời <http://www.historvlearnirmsite.co.uk/how laws are made in ureat brita.htm>

^{^[67]} Robert Rogers and Rhodri Walters, How Parliament works, 6^th ed. (Harlow, England: Pearson, 2006) at 194.

^{^[68]} Các ủy ban (hội đồng) này thường gồm 1 nhóm các bộ trưởng và do một bộ trưởng đóng vai trò làm chủ tọa các phiên thảo luận.

^{^[69]} <https://w\vw.oov.uk/oovernment/or»anisations/offĩce-of-the-parliainentarv-counsel>

“When Laws become too complex”

www.gov.uk/government/uploads/svstem/uploads/attachment data/file/187015/Good Law report 8April AP.pdf>

^{^[71]} Tuy nhiên, can lưu ý rằng, dự luật về tài chính luôn được trình tại Hạ viện.

^{^[72]} Tại lần đọc thứ 2 này, ở Hạ viện, nếu như nội dung cơ bản của dự luật có nhiều tranh cãi thì Hạ viện có thể tiến hành bỗ phiếu đế quyết định nội dung còn có nhiều ý kiến khác nhau. Tuy nhiên, cũng ở lần đọc thứ 2 này ở Thượng viện, việc bỏ phiếu như vậy không được thực hiện.

^{^[73]} Ớ Hạ viện, trong giai đoạn này, các hạ nghị sỹ không còn được quyền đề xuất sửa đối nội dung dự thảo trước khi bỏ phiếu biểu quyết. Tuy nhiên, ở thượng viện, kế cả ở giai đoạn này, các thượng nghị sỹ vẫn được quyền đề nghị sửa đổi, bổ sung dự luật.

^{^[74]} <https://www.gov.uk/lem'slative-process-taking-a-bill-throimh-parliament>

^{^[75]} ệhistorvlearningsite.co.uk/how laws are made in great brita.htm>

^{^[76]} <http://www.historyleamingsite.co.uk/how laws are made in great brita.htm>

^{^[77]} Thực tế, đã có lần Dự án luật về ngân sách và dự luật về cải cách hiến pháp được xem xét bằng thủ tục này.

[78] Tuy nhiên, thông thường, phe đổi lập sẽ nhân dịp này tiếp tục nêu các vấn đề để hi vọng rằng dự luật khi chuyển cho thượng viện sẽ được các thượng nghị sỹ cân nhắc, xem xét chi tiết hơn nữa.

^{^[79]} <http://www.historylearningsite.co.uk/how laws are made in great brita.htm>

^{^[80]} Robert Rogers and Rhodri Walters, How Parliament works, 6^th ed. (Harlow, England: Pearson, 2006) at 203.

[81] Robert Rogers and Rhodri Walters, How Parliament works, 6^th ed. (Harlow, England: Pearson, 2006) at 253.

^{^[82]} Việc phê chuấn này do ủy ban lưỡng viện về văn bản pháp quy (Joint Committee on Statutory Instruments) thực hiện. Trên thực tế, rất ít khi ủy ban này ngăn chặn việc ban hành văn bản pháp quy bằng việc ra nghị quyết không chấp nhận việc ban hành văn bản pháp quy.

Robert Rogers and Rhodri Walters, How Parliament works, 6^th ed. (Harlow, England: Pearson, 2006) at 253.

⁸³ Robert Rogers and Rhodri Walters, How Parliament works, 6^th ed. (Harlow, England: Pearson, 2006) at 254.

^{^[85]} Robert Rogers and Rhodri Walters, How Parliament works, 6^th ed. (Harlow, England: Pearson, 2006) at 253.

^{^[86]} Robert Rogers and Rhodri Walters, How Parliament works, 6^th ed. (Harlow, England: Pearson, 2006) at 253.

^{^[87]} Chính quyền các bang thì không có Thượng viện mà chỉ có một quốc hội bang theo hình thức quốc hội 1 viện (gọi là Quốc hội lập pháp - Legislative Assembly).

^{^[88]} <http://www.parl.gc.ca/ContenƯLOP/ResearchPublications/prb0864-e.htm>.

^{^[89]} 8 bước là: (1) khởi thảo việc đề xuất chính sách => (2) tố chức nghiên cứu, đánh giá, tham vấn phi chính thức => (3) chuấn bị đề xuất chính thức với Nội các về chính sách (MC) => (4) ủy ban của Nội các xem xét MC của Bộ trưởng và xây dựng báo cáo ý kiến về MC => (5) Nội các xem xét, thông qua/không thông qua MC, trên cơ sở ý kiến của úy ban => (6) Các soạn thảo viên của Bộ Tư pháp bắt đầu soạn thảo dự thảo luật => (7) Dự thảo luật được xem xét và chấp thuận bởi Bộ trưởng đã kiến nghị chính sách và Đại diện của Nội các ở Nghị viện => (8) Đại diện của Nội các ở Nghị viện chính thức thông báo việc Nội các trình dự án luật.

^{^[90]} 10 bước này gồm 5 bước ở hạ viện [(1) lần đọc 1/giới thiệu tên dự án luật => (2) lần đọc 2 => (3) giai đoạn xem xét tại ủy ban => (4) giai đoạn Hạ viện xem xét báo cáo của úy ban => (5) lần đọc 3 (bỏ phiếu thông qua hoặc không thông qua)] và 4 bước ở thượng viện (giống 5 bước vừa nói nhưng chỉ không có bước 4) cộng với 1 bước nhận được sự ân chuấn từ hoàng gia (toàn quyền).

^{^[91]}<http://www.parl.gc.ca/Conten/LOP/ResearchPublications/prb0864-e.htm>

^{^[92]} Chẳng hạn như: Bản đề xuất chính sách phải được soạn thảo bằng ngôn ngữ thông dụng hàng ngày; tránh những câu và đoạn văn dài dòng, khó hiếu; tránh sử dụng ngôn ngữ kỹ thuật hoặc quá chuyên ngành mà không có sự giải thích cần thiết; làm nổi bật những ý chính, những thông điệp chính.

^{^[93]} Đặc biệt, kế hoạch thực hiện này thường bao gồm cả kế hoạch đo lường hiệu quả thực thi của chính sách (the performance measurement strategy) khi được thông qua và tố chức thực hiện (trong đó nêu rõ các thông số về kết quả đầu ra và cách thức, phương tiện đo lường các thông số này).

^{^[94]} Văn phòng này do cố vấn trưởng về soạn thảo luật (Chief Legislative Counsel) đứng đầu.

^{^[95]} Đây là một bộ trưởng nằm trong Nội các, có trách nhiệm thực hiện các công việc thu xếp, chuẩn bị các chương trình lập pháp của Chính phủ (nội các) trước Hạ viện. Vị bộ trưởng này có trách nhiệm đặc biệt quan trọng trong việc liên hệ với đại diện của đảng đối lập trong Hạ viện đe đạt các thỏa thuận cần thiết. Trước thế chiến thứ hai ở Canada, công việc này do Thủ tướng trực tiếp đảm nhiệm, tuy nhiên, từ năm 1946 đến nay, Thủ tướng chỉ định một bộ trưởng trong nội các của mình thực hiện chức trách này. Thông thường, vị đại diện này đồng thời đảm nhiệm chức vụ Bộ trưởng của một Bộ quản lý ngành khác.

^{^[96]}

^{^[97]} <http://wmv.parl.gc.ca/About/House/compendium/web-content/c g ỉegislativeprocess- e.htm>

^{^[98]} Ếparl.»:c.ca/About/Parliainent/GiiideToHoC/inaking-e.htm>

^{^[99]} Điều 41 và 42 Hiến pháp năm 1947 của Nhật Bản.

^{^[100]} Điều 43 Hiến pháp năm 1947 của Nhật Bản.

^{^[101]} Điều 65, 67 và 68 Hiến pháp năm 1947 của Nhật Bản.

^{^[102]} Điều 72 Hiến pháp năm 1947 của Nhật Bản.

^{^[103]}

^{^[104]} Điều 60 Hiến pháp năm 1947 của Nhật Bản.

¹⁰⁴ Ryo Fujikura, Law Making in Japan (2011)

^{^[106]}

^{^[107]} <http://www.clb.go.jp/english/index.html>

¹⁰⁷Nguyễn Lâm “Quy trình lập pháp Nhật Bản”

^{^[109]} Minh Thy “Quy trình lập pháp Nhật Bản”

^{^[110]} Hoài Thu “Quy trình lập pháp Nhật Bản: Bất đồng giữa Hai viện”

^{^[111]} http://www.bundestag.de/htdocs_e/bundestag/function/legislation/passage.html

^{^[112]} Hạ nghị viện Đức có tới 21 ủy ban chuyên trách đế thực hiện các công việc liên quan tới thẩm tra, xem xét chi tiết từng dự án luật.

^{^[113]} William T. Bianco and David T_ỗ Canon, American Politics Today, Essential 3^rd ed. (New York: Norton & Company, 2013) at 254-387.

^{^[114]} Susan L. Brody, et. al, Legal Drafting (Aspen Law, 1994) at 359-372.

^{^[115]} Mặc dù vậy, sự biệt lập hoàn toàn giữa 3 quyền này là điều không có thực. Xem GS.TS. Nguyễn Đăng Dung, “Chức năng giám sát của Quốc hội” trong Kỷ yếu Hội thảo Chức năng giám sát của Quốc hội trong Nhà nước pháp quyền (Hà Nội: NXB Lao Động, 2011) tr. 29-30; cũng xem Nguyễn Đăng Dung, Hình thức của các nhà nước đương đại (Hà Nội: NXB Thế Giới, 2004) tr. 338.

^{^[116]} Mary Ann Glendon, Michael W. Gordon & Paolo G. Carozza, Comparative Legal Traditions (St. Paul, MN: West Group, 1999) at 59.

^{^[117]} Khoa Luật ĐH Quốc gia Hà Nội, Tuyển tập Hiến pháp của một số quốc gia, (Hà Nội: NXB Hồng Đức, 2012) tr. 524.

^{^[118]} Lee H. Hamilton, Strengthening Congress, (Bloomington: Indiana University Press, 2009) at 19. GS. Nguyễn Đăng Dung cũng cho rằng, tại Hoa Kỳ, trong thực tế, Tổng thống cũng là tác giả phần lớn các dự án luật của Quốc hội. Ý tưởng này (tức là Tổng thống cũng có quyền lập pháp) ngày càng trở nên phổ biến, nhất là sau thế chiến thứ Hai./ (Xem Nguyễn Đăng Dung (chủ biên), Giáo trình Luật Hiến pháp Việt Nam (Hà Nội: NXB ĐH Quốc gia Hà Nội, 2006) tr. 451 ).

^{^[119]} Số lượng này được cố định từ năm 1912. Lúc mới thành lập Hợp chủng quốc Hoa Kỳ, số hạ nghị sỹ mới là 65 người. Một điểm cần lưu ý thêm là từ khoảng thập niên 1950 trở đi, “nghị sỹ” được coi như một “nghề” ở Hoa Kỳ (nhờ mức lương trả cao hơn) và tỷ lệ người tái cử luôn ở mức cao. Trong kỳ bầu cử năm 2000, số hạ nghị sỹ tái cử lên tới 98% trong khi số thượng nghị sỹ tái cử cũng ở mức 79%. (James Q. Wilson, American Government: Brief Version, 10^th ed. (Boston, MA: Wadsworth, 2012) at 212).

^{^[120]} Riêng Sở nghiên cứu của Thư viện Quốc hội (Congressional Research Service- CRS) đã có khoảng 900 nhân viên, trong đó đa số là các chuyên gia phân tích chính sách và tra cứu, tìm kiếm thông tin để trả lời ngay tức khắc các yêu cầu cung cấp thông tin từ phía các thành viên của Quốc hội.

Ngoài ra, Cơ quan kiểm toán của Quốc hội (General Accounting Office) cũng có khoảng 5000 nhân viên, chuyên làm nhiệm vụ kiểm toán các khoản chi của chính quyền liên bang, đánh giá hiệu quả hoạt động của chính quyền liên bang.

^{^[121]} James Q. Wilson, American Government: Brief Version, 10^th ed. (Boston, MA: Wadsworth, 2012) at 221-222.

^{^[122]} Susan Welch, et.al, Understanding American Government, 13^th ed. (Boston, MA: Wadsworth, 2012) at 292.

[123] James Q. Wilson, American Government: Brief Version, 10th ed. (Boston, MA: Wadsworth, 2012) at 224.

[124] Susan Welch, et.al, Understanding American Government, 13th ed. (Boston, MA: Wadsworth, 2012) at 303

[125] Susan Welch, et.al, Understanding American Goverment, 13^thed. (Boston, MA: Wadsworth, 2012) at 351. Trong năm đầu tiên cầm quyền, tổng thống Obama đã thuyết phục được Quốc hội thông qua 97% đề xuất lập pháp của mình.

¹²⁴ Susan Welch, et.al, Understanding American Government, 13^lh ed. (Boston, MA: Wadsworth, 2012) at 352.

¹²⁵Susan Welch, et.al, Understanding American Government, 13^th ed. (Boston, MA: Wadsworth, 2012) at 309.

¹²⁶ Bill Scheppler, How a Law is Passed (New York: Infobase Publishing, 2007) at 28.

^{^[129]} John V. Sullivan, How Our Laws are Made (U.S. Government Printing Office, 2007) at 11.

^{^[130]} John V. Sullivan, How Our Laws are Made (U.S. Government Printing Office, 2007) at 12.

^{^[131]} John V. Sullivan, How Our Laws are Made (U.S. Government Printing Office, 2007) at 12.

^{^[132]} Bill Scheppler, How a Law is Passed (New York: Infobase Publishing, 2007) at 45-46.

^{^[133]} Số thành viên tối thiểu để một phiên họp toàn thể của Hạ viện có giá trị là 218/435; của thượng viện là 51/100; của phiên họp chung lưỡng viện là 100.

^{^[134]} Hai người này được xem là người lãnh đạo Đảng chiếm đa số trong mỗi Viện.

^{^[135]} Bill Scheppler, How a Law is Passed (New York: Infobase Publishing, 2007) at 73-74.

[136] Steven S. Smith, et. al, The American Congress, 7^th ed. (New York: Cambridge University Press, 2011) at 282.

[137] Steven S. Smith, et. al, The American Congress, 7^th ed. (New York: Cambridge University Press, 2011) at 282.

[138] Steven S. Smith, et. al, The American Congress, 7^th ed. (New York: Cambridge University Press, 2011) at 283.

^{^[139]} Steven s. Smith, et. al, The American Congress, 7^th ed. (New York: Cambridge University Press, 2011) at 244.

^{^[140]} Nguồn: <http://hamptoncivics.wikispaces.com/Unit+4>

^{^[141]} Điều 21 Hiến pháp năm 1958 của Pháp.

^{^[142]} Điều 8 và 9 Hiến pháp năm 1958 của Pháp.

^{^[143]} Điều 6 Hiến pháp năm 1958 của Pháp.

^{^[144]} Điều 21 Hiến pháp năm 1958 của Pháp.

^{^[145]} Điều 12 Hiến pháp năm 1958 của Pháp.

^{^[146]} Văn phòng Quốc hội, Tuyển tập Hiến pháp một sổ nước trên thế giới (Hà Nội: NXB Thống kê, 2009) tr. 142- 143.

^{^[147]} Văn phòng Quốc hội, Tuyển tập Hiến pháp một số nước trên thế giới (Hà Nội: NXB Thống kê, 2009) tr. 165- 166.

^{^[148]} Nguyễn Đăng Dung, et.al, (chủ biên), Tuyển tập Hiến pháp của một số quốc gia (Hà Nội: NXB Hồng Đức, 2012) tr. 226.

^{^[149]} Eva Steiner, French Legal Method (Oxford: Oxford University Press, 2008) at 14.

^{^[150]} Eva Steiner, French Legal Method (Oxford: Oxford University Press, 2008) at 14.

^{^[151]} Nguyễn Đăng Dung, et.al, (chủ biên), Tuyến tập Hiến pháp của một số quốc gia (Hà Nội: NXB Hồng Đức, 2012) tr. 217-218.

^{^[152]} Điều 10 của Hiến pháp năm 1958 của Pháp quy định trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày đạo luật được thông qua, Tổng thống có quyền yêu cầu Nghị viện thảo luận một lần nữa về toàn bộ hoặc một số điều, khoản của đạo luật và Nghị viện không được khước từ yêu cầu này.

^{^[153]} Điều 8 Luật tổ chức số 2009-403 ngày 15/4/2009 về việc áp dụng các quy định tại Điều 34-1, Điều 39 và Điều 44 của Hiến pháp.

^{^[154]} Nguyễn Đăng Dung, et.al, (chủ biên), Tuyển tập Hiến pháp của một số quốc gia (Hà Nội: NXB Hồng Đức, 2012) tr. 224-225.

^{^[155]} Nguyễn Đăng Dung, et.al, (chủ biên), Tuyển tập Hiến pháp của một số quốc gia (Hà Nội: NXB Hồng Đức, 2012) tr. 225.

^{^[156]} www.oup.com/pdf/13/9780199232376_ chapter 1 .pdf>

^{^[157]} Điều 1 Hiến pháp liên bang Nga năm 1993.

^{^[158]} Điều 2 Hiến pháp liên bang Nga năm 1993.

^{^[159]} Điều 4 Hiến pháp liên bang Nga năm 1993.

^{^[160]} Điều 4 Hiến pháp liên bang Nga năm 1993.

^{^[161]} Điều 10 Hiến pháp liên bang Nga năm 1993.

^{^[162]} Điều 76 Hiến pháp liên bang Nga năm 1993.

^{^[163]} Điều 80 và 81 Hiến pháp liên bang Nga năm 1993.

^{^[164]} Điều 110 Hiến pháp liên bang Nga năm 1993.

^{^[165]} Điều 84 Hiến pháp liên bang Nga năm 1993.

^{^[166]} Điều 83 Hiến pháp liên bang Nga năm 1993.

^{^[167]} Điều 90 Hiến pháp liên bang Nga năm 1993.

^{^[168]} Điều 109 Hiến pháp liên bang Nga năm 1993.

^{^[169]} Điều 96 và 97 Hiến pháp liên bang Nga năm 1993.

^{^[170]} Điều 95 Hiến pháp liên bang Nga năm 1993.

^{^[171]} Điều 100 Hiến pháp liên bang Nga năm 1993.

¹⁷⁰Minh Hiếu, “Quy trình lập pháp liên bang Nga”

<http://daibieunhandan_-vn/default.aspx?tabid=132<emld=20528&Groupld=1006>

^{^[173]} Đạo luật gồm 94 điều, chia thành 6 chương: Chương 1 “Những quy định chung”; Chương 2 “Luật của quốc gia”; Chương 3 “Quy chế hành chính”; Chương 4 “Các Quyết định, Quy chế của địa phương và khu tự trị”; Chương 5 “Phạm vi áp dụng”; và Chương 6 “Các quy định bổ sung”.

^{^[174]} Quy định này cũng phù hợp với quy định tại Điều 67 Hiến pháp Trung Quốc năm 1982.

¹⁷³ Thông tin chi tiết tại website

<http://app.agc.gov.sg/What_We_Do/Legislation_and_Law_Reform_Division/Overview_of_Legislation_and_Law_Reform_Division.aspx>

^{^[176]} Tham vấn ý kiến Văn phòng Công tố viên trưởng

^{^[177]} Tham vấn ý kiến Bộ Tài chính

^{^[178]} Văn phòng Công tố viên trưởng cũng là cơ quan đảm trách việc đào tạo về cách soạn thảo văn bản pháp luật; tiến hành rà soát pháp luật; cung cấp cơ sở dữ liệu pháp luật quốc gia; tiến hành các dự án cải cách pháp luật.

^{^[179]} Theo thống kê của Văn phòng Công tố viên trưởng, một năm cơ quan này soạn thảo trung bình từ 800-900 dự thảo luật, dự thảo các văn bản dưới luật. Có năm cao điểm con số văn bản lên đến hơn 1000.

^{^[180]} Vụ Xây dựng pháp luật chỉ có 23 người soạn thảo (số liệu năm 2013 trong chuyến khảo sát tại Singapore của Ban Chủ nhiệm Đề tài).

^{^[181]} Bộ Pháp luật của Singapore đảm trách việc xây dựng pháp luật nhiều lĩnh vực như trợ giúp pháp lý, hòa giải cộng đồng, sở hữu trí tuệ, quản lý đất đai, dịch vụ pháp lý, phá sản (xem website: http://wvvw.mlaw.gov.sg/about-us/what-we-do.html.

^{^[182]} Vụ Soạn thảo có 42 người làm công tác soạn thảo, 1 năm số lượng văn bản phải soạn thảo trung bình khoảng 1000 văn bản

^{^[183]} Thành viên trẻ tuối nhất của đơn vị này là 23 tuối và có đến 20 người dưới 25 tuổi

[184] “Legislative Drafting and the Legal Profession” http://pdf.usaid.gov/pdf_docs/PNADT155.pdf.

^{^[185]} <http://www.na.gov.vn/60namqhvn/www.na.gov.vn/60namqhvn/noidungynghia/ynghia-hp46.html>

^{^[186]} Trong thực tế Chủ tịch nước ban hành sắc lệnh.

^{^[187]} Chẳng hạn Nghị quyết ngày 31/10/1946 về chính sách ngoại giao đối với nước Pháp, Nghị quyết ngày 31/10/1946 về chính sách đại đoàn kết của Chính phủ, Nghị quyết ngày 31/10/1946 về chính sách chung của Chính phủ về việc thành lập Chính phủ mới, Nghị quyết ngày 8/11/1946 về chủ quyền quan thuế và ngoại thương của nước Việt Nam, Nghị quyết ngày 8/11/1946 về giấy bạc 500 đồng, Nghị quyết ngày 9/11/1946 về việc ủy nhiệm Chính phủ và Ban thường vụ Quốc hội thi hành Hiến pháp, Nghị quyết ngày 9/11/1946 về việc hoan nghênh thái độ của báo chí và các Đoàn thể Nam Bộ, Nghị quyết ngày 4/12/1953 về việc biểu dương đại biếu Quốc hội đã từ trần vì nước, Nghị quyết ngày 4/12/1953 về việc truất quyền đại biếu Quốc hội của những đại biểu trốn nhiệm vụ kháng chiến, Nghị quyết ngày 4/12/1953 về việc tín nhiệm Chính phủ.

^{^[188]} Chẳng hạn sắc lệnh số 63 ngày 23/11/1945 về việc tổ chức các HĐND và ủy ban hành chính, sắc lệnh số 13 ngày 24/1/1946 về việc tổ chức các tòa án và các ngạch thẩm phán, sắc lệnh số 85/SL ngày 22/5/1950 cải cách bộ máy tư pháp và luật tố tụng, sắc lệnh số 150/SL ngày 7/11/1950 tổ chức các trại giam, sắc lệnh số 151/SL ngày 17/11/1950 đặt thể lệ chỉ định các hội thẩm nhân dân và định thành phần tòa Phúc thẩm trong trường họp đặc biệt.

^{^[189]} Chẳng hạn, sắc lệnh số 172/SL ngày 14/4/1948 cử ông Huỳnh Thiện Lộc làm Giám đốc nhà máy phốt phát của Bộ Canh nông tại Nghệ An.

[190] Xem Thông tư số 02/BT ngày 11/1/1982 của Bộ trưởng Tổng thư ký Hội đồng bộ trưởng hướng dẫn việc xây dựng và ban hành văn bản.

^{^[191]} Xem Thông tư số 02/BT ngày 11/1/1982 của Bộ trưởng Tổng thư ký Hội đồng bộ trưởng hướng dẫn việc xây dựng và ban hành văn bản.

^{^[192]} Xem Thông tư số 02/BT ngày 11/1/1982 của Bộ trưởng Tổng thư ký Hội đồng bộ trưởng hướng dẫn việc xây dựng và ban hành văn bản.

^{^[193]} Ủy ban thường vụ Quốc hội (cơ quan thường trực của Quốc hội) theo Hiến pháp năm 1992 cũng được quy định thẩm quyền “giải thích Hiến pháp, Luật, pháp lệnh” giống như thẩm quyền của Hội đồng nhà nước (cơ quan cao nhất hoạt động thường xuyên của Quốc hội) theo Hiến pháp năm 1980. Trước đó, ủy ban thường vụ Quốc hội theo Hiến pháp năm 1959 có thẩm quyền “giải thích pháp luật.”

^{^[194]} Từ Hội nghị đại biểu giữa nhiệm kỳ của Đảng năm 1994, chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền đã chính thức được Đảng ghi nhận.

^{^[195]} Điều 1 Nghị định số 101/CP của Chính phủ ban hành ngày 23-9-1997 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

^{^[196]} Điều 22 và 23 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996.

^{^[197]} Điều 24 Nghị định số 101/CP ngày 23/9/1997 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 quy định Bộ Tư pháp thấm định “vé đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản, tính khả thi của văn bản, kỹ thuật soạn thảo văn bản, ngôn ngữ pháp lý, và chịu trách nhiệm về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản trong hệ thống pháp luật. Trong trường hợp cơ quan soạn thảo và các Bộ, ngành còn có ý kiến khác nhau về những vấn đề thuộc nội dung của dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết, nghị định của Chính phủ, thì Bộ Tư pháp có trách nhiệm phát biểu rõ quan điểm và đề xuất phương án xử lý đối với các vấn đề còn có ý kiến khác nhau đó.”

^{^[198]} Nghị định số 91/2006/NĐ-CP ngày 6/9/2006 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND.

^{^[199]} Quyết định số 40/2002/QĐ-TTg ngày 18-3-2002 của Thủ tướng Chính phủ về thẩm quyền ký ban hành văn bản quy phạm pháp luật để thực hiện quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực do các cơ quan thuộc Chính phủ quản lý.

^{^[200]} Nghị định này được ban hành trong bối cảnh trong lần sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 2001, chức năng kiểm sát chung của Viện kiểm sát nhân dân các cấp đã bị bãi bỏ.

^{^[201]} TS. Nguyễn Đình Lộc, nguyên Bộ trưởng Bộ Tư pháp “Kỹ năng nghiên cứu, phân tích đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước trong công tác xây dựng pháp luật” trong Bộ Tư pháp, Tài liệu bồi dưỡng nghiệp vụ xây dựng văn bản quy phạm pháp luật (Hà Nội: NXB Tư pháp, 2008) tr.27.

^{^[202]} Điều 11 Khoản 2 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008.

^{^[203]} Điều 11 Khoản 2 Luật Ban hành văn bản ỌPPL năm 2008.

^{^[204]} Điều 12 Khoản 1 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008.

^{^[205]} Điều 13 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008.

^{^[206]} Điều 14 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008.

^{^[207]} Điều 15 Luật Ban hành văn bán QPPL năm 2008.

^{^[208]} Điều 16 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008.

^{^[209]} Điều 17 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008.

[210] Điều 18 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008.

²⁰⁹ Điều 19 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008.

^{^[212]} Điều 20 Khoản 1 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008.

^{^[213]} Điều 20 Khoản 2 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008.

^{^[214]} Điều 20 Khoản 3 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008.

^{^[215]} Điều 12 Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND năm 2004.

^{^[216]} Điều 13 Luật Ban hành văn bản ỌPPL của HĐND và UBND năm 2004.

^{^[217]} Điều 14 Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND năm 2004.

^{^[218]} Điều 15 Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND năm 2004.

^{^[219]} Điều 16 Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND năm 2004.

^{^[220]} Điều 17 Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND năm 2004.

^{^[221]} Điều 18 Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND năm 2004.

^{^[222]} Điều 19 Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND và ƯBND năm 2004.

^{^[223]} Điều 20 Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND năm 2004.

^{^[224]} Điều 23 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008.

^{^[225]} Tham khảo Thông tư số 13/2009/TT-NHNN ngày 03/7/2009 quy định trình tự, thủ tục soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam; Thông tư số 22/2011/TT-BCT ngày 31/5/2009 của Bộ Công Thương quy định về việc xây dựng, thấm định và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Công Thương; Thông tư; Thông tư số 28/2009/TT-BNNPTNT ngày 02/06/2009 của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn quy định trình tự, thủ tục soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực nông nghiệp và phát triển nông thôn; Thông tư số 13/2011/TT- BVHTTDL ngày 07/11/2011 của Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch quy định về trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Văn hoá, Thể thao và Du lịch v.v.

^{^[226]} Khoản 4 Điều 36 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/3/2009 của Chính phủ quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008

^{^[227]} Khoản 5 Điều 31 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/3/2009 của Chính phủ quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008

^{^[228]} Điều 10 Thông tư số 13/2011/TT-BVHTTDL ngày 07/11/2011 của Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch quy định về trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Văn hoá, Thể thao và Du lịch.

^{^[229]} Điều 19 và Điều 20 Thông tư số 22/2011/TT-BCT ngày 31/5/2009 của Bộ Công Thương quy định về việc xây dựng, thấm định và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Công Thương.

^{^[230]} Khoản 2 Điều 33 Thông tư số 28/2009/TT-BNNPTNT ngày 02/06/2009 của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn quy định trình tự, thủ tục soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực nông nghiệp và phát triến nông thôn.

^{^[231]} Phạm vi thẩm định (do Sở Tư pháp tiến hành) theo quy định tại Điều 24 Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004 gồm: a) Sự cần thiết ban hành nghị quyết; b) Đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo nghị quyết: c) Tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo nghị quyết với hệ thống pháp luật; d) Ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản. Cơ quan tư pháp có thể đưa ra ý kiến về tính khả thi của dự thảo nghị quyết.

^{^[232]} Phạm vi thẩm tra theo quy định tại Điều 24 Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004 gồm: a) Sự phù hợp của nội dung dự thảo nghị quyết với đường lối, chủ trương, chính sách cúa Đảng; b) Sự phù hợp của nội dung dự thảo nghị quyết với tình hình, điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương; c) Tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo nghị quyết với hệ thống pháp luật.

^{^[233]} Tính trung bình cứ mỗi 01 luật, pháp lệnh có 6-7 nghị định, 20 thông tư, thông tư liên tịch

^{^[234]} Tạm hiểu là luật đó có chứa các quy định chung chung, không cụ thể và thường sử dụng hai công thức: “thực hiện theo quy định của pháp luật” hay “Chính phủ hướng dẫn thi hành...”.

^{^[235]} TS. Ngô Đức Mạnh. Hoạt động lập pháp của Quốc hội vì một Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa. Quốc hội Việt Nam 60 năm hình thành và phát triển. NXB. Chính trị quốc gia, Tr. 180.

^{^[236]} TS. Phạm Văn Hùng, Tổ chức và hoạt động của Quốc hội khoá XI: tiếp cận từ yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền. Nghiên cứu lập pháp, 2007, số 3, Tr.22.

^{^[237]} Tổng hợp từ Cơ sở dữ liệu Luật Việt Nam (http://www.vietlaw.gov.vn)

^{^[238]} Ví dụ như đối với Dự án Luật đất đai (sửa đổi), Uỷ ban thường vụ Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 563/NQ-UBTVQH13 ngày 21/1/ 2013 của ủy ban Thường vụ Quốc hội về việc tổ chức lấy ý kiến nhân dân đối với dự thảo Luật đất đai (sửa đổi).

^{^[239]} Chẳng hạn, tại kỳ họp thứ 4, Quổc hội khoá XIII, các phiên thảo luận về Dự án Luật đất đai (sửa đối), Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992; Dự án Luật Phòng, chống tham nhũng (sửa đổi); Dự thảo Nghị quyết về việc lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội, Hội đồng nhân dân bầu hoặc phê chuẩn đã được truyền hình trực tiếp.

^{^[240]} Trung tâm Thông tin, Thư viện và Nghiên cứu khoa học, Văn phòng Quốc hội, Đôi mới và hoàn thiện quy trình lập pháp ^"hai bước” và việc sửa đối Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội, tr. 15.

^{^[241]} Xem Nguyên Lê: Lập pháp ủy quyền - Để văn bản pháp luật là một cơ thế sống, Đại biểu nhân dân, 5-9-2008.

^{^[242]} Nguyễn Lâm - Lập pháp ủy quyền - giám sát lập pháp ủy quyền , Đại biểu nhân dân , 5-9 -2008

^{^[243]} Ít nhất là cho tới trước khi có Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012.

^{^[244]} Điều luật quy định việc xin phép UBTVQH cũng không phù hợp với chức năng của Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp.

^{^[245]} Xem, Nguyễn Đăng Dung, Quốc hội trong nhà nước pháp quyền, Nxb.ĐHQG Hà nội, 2005

^{^[246]} Xem, Nguyễn Đăng Dung: Sự giới hạn quyền lực nhà nước, Nxb. ĐHQG Hà Nội 2005, tr. 475

^{^[247]} Xem, Thực tiễn thực hiện các quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Ủy ban Pháp luật của Quốc Hội/ Kỷ yếu Tài liệu Hội nghị Tổng kết thi hành LBHVBQPPL tháng 11 năm 2013, Bộ Tư pháp tr. 84 -85

^{^[248]} Xem, Tài liệu Hội nghị Tổng kết đã dẫn, tr. 84 - 85

^{^[249]} Khoản 4 Điều 83 Hiến pháp, đoạn cuối Điều 3 Luật Ngân sách nhà nước và Khoản 3 Điều 19 Luật Tổ chức Chính phủ quy định Quốc hội là cơ quan có thẩm quyền xét duyệt, phê chuẩn dự toán và quyết định phân bố ngân sách nhà nước.

^{^[250]} Điều 49 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/3/2009 của Chính phủ quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008

^{^[251]} Điều 35, 36 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/3/2009 của Chính phủ quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008

^{^[252]} Điều 49 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/3/2009 của Chính phủ quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008

^{^[253]} Điều 24 Luật Tổ chức Chính phủ quy định: Căn cứ vào Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, các văn bản của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ra quyết định, chỉ thị, thông tư và hướng dẫn, kiểm tra việc thi hành các văn bản đó đối với tất cả các ngành, các địa phương và cơ sở. Các quyết định, chỉ thị, thông tư về quản lý nhà nước thuộc ngành và lĩnh vực do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành có hiệu lực thi hành trong phạm vi cả nước.

^{^[254]} Điều 4 Nghị định số 178/2007/NĐ-CP ngày 03 tháng 12 năm 2007 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang Bộ và Điều 4 Nghị định số 36/2012/NĐ-CP ngày 18 tháng 4 năm 2012 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang Bộ.

^{^[255]} Khoản 2 Điều 3 Thông tư số 13/2011/TT-BVHTTDL ngày 07/11/2011 của Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch quy định về trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Văn hoá, Thể thao và Du lịch;

^{^[256]} Khoản 3 Điều 7 Thông tư số 22/2011/TT-BCT ngày 31/5/2009 của Bộ Công Thương quy định về việc xây dựng, thẩm định và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Công Thương

^{^[257]} Khoản 1 Điều 5 Thông tư số 32/2010/TT-BGTVT ngày 11/10/2010 quy định về soạn thảo, thẩm định, ban hành, rà soát, hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật về giao thông vận tải

^{^[258]} Khoản 2 Điều 14 Thông tư số 28/2009/TT-BNNPTNT ngày 02/06/2009 của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn quy định trình tự, thủ tục soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực nông nghiệp và phát triển nông thôn ...

^{^[259]} Khoản 1 Điều 11 Thông tư số 13/2009/TT-NHNN ngày 03/7/2009 quy định trình tự, thủ tục soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam

^{^[260]} Khoản 2 Điều 14 Thông tư sổ 66/2011/TT-BCA ngày 03/10/2011 của Bộ Công an quy định về xây dựng, ban hành, kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật trong Công an nhân dân

^{^[261]} Báo cáo chuyên đề của Bộ Tư pháp về thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả xây dựng văn bản, đề án thuộc thẩm quyền ban hành của Bộ hoặc liên tịch ban hành giai đoạn 2007 - 2010.

^{^[262]} Báo cáo chuyên đề của Bộ Tư pháp về thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả xây dựng văn bản, đề án thuộc thấm quyền ban hành của Bộ hoặc liên tịch ban hành giai đoạn 2007 - 2010

^{^[263]} Tham luận về công tác xây dựng văn bản, đề án thuộc thấm quyền ban hành của Bộ hoặc liên tịch ban hành do Tổng cục Thi hành án dân sự phụ trách trong năm 2010

^{^[264]} Khoản 3 Điều 74 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008

^{^[265]} Khoản 3 Điều 36 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008

^{^[266]} Khoản 2 Điều 34 Thông tư số 28/2009/TT-BNNPTNT ngày 02/06/2009 của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn quy định trình tự, thủ tục soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực nông nghiệp và phát triển nông thôn

^{^[267]} Điều 26 Thông tư số 66/2011/TT-BCA ngày 03/10/2011 của Bộ Công an quy định về xây dựng, ban hành, kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật trong Công an nhân dân

^{^[268]} Khoản 2 Điều 26 Thông tư số 22/2011/TT-BCT ngày 31/5/2009 của Bộ Công Thương quy định về việc xây dựng, thẩm định và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Công Thương

^{^[269]} Khoản 5 Điều 211 Thông tư số 13/2009/TT-NHNN ngày 03/7/2009 quy định trình tự, thủ tục soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam

^{^[270]} số liệu các năm 2011, 2012, 2013 lần lượt là 11, 32 và 19.

^{^[271]} Báo cáo của Văn phòng HĐND & Đoàn đại biếu Quốc hội tỉnh Khánh Hòa.

^{^[272]} Phòng Tư pháp Nha Trang.

^{^[273]} Tham luận của Sở Tư pháp Khánh Hòa.

^{^[274]} Sở Tư pháp Khánh Hòa, Phòng Tư pháp Nha Trang.

^{^[275]} Thứ hạng của các quốc gia này lần lượt là: 2/148; 24/148; 37/148; 29/148. <http://www3.weforum.org/docs/WEF_GIobalCompetitivenessReport_2013-14.pdf>

^{^[276]} Thứ hạng của các quốc gia này lần lượt là: 5/177; 55/177; 102/177; 80/177.

^{^[277]} Điều 96 và 98 Hiến pháp năm 2013.

^{^[278]} Điều 112 Hiến pháp năm 2013.

^{^[279]} Xem: GS.TS. Nguyễn Đăng Dung. Sáng quyền lập pháp của Chính phủ và biện pháp hạn chế Chính phủ tăng quyền hạn. Nghiên cứu lập pháp (chủ đề hiến kế lập pháp). Tháng 11/2006.

^{^[280]} Chuyên đề Tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện của mô hình xây dựng pháp luật đáp ứng yêu cầu nhà nước pháp quyền - TS. Hoàng Thị Ngân.

^{^[281]} Khoản 2, Điều 96 của Hiến pháp năm 2013.

^{^[282]} TS. Dương Thị Thanh Mai, ThS. Dương Bạch Long, Chế định RIA trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật - Thực trạng và giải pháp hoàn thiện, số Thông tin Khoa học pháp lý (Viện Khoa học pháp lý), tháng 12/2012, tr.32-34

^{^[283]} TS. Dương Thị Thanh Mai, ThS. Dương Bạch Long, Chế định RIA trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật - Thực trạng và giải pháp hoàn thiện, số Thông tin Khoa học pháp lý (Viện Khoa học pháp lý), tháng 12/2012, tr. 32-34.

[284]Nguyễn Sĩ Dũng, “Làm luật: không học không làm được”, Vietnamnet, 24/05/2005.

Xem thêm

File đính kèm

...

Đề tài - Đề án

Luận án - luận văn

Đặc san thông tin KHPL

Tài liệu hội thảo khoa học

Bài trích tạp chí

Sách

Tài liệu xem nhiều nhất

CƠ SỞ DỮ LIỆU TƯ LIỆU TÀI LIỆU KHOA HỌC PHÁP LÝ