Tiêu chí xác định văn bản quy phạm pháp luật và hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam

Trang chủ > Đề tài > Tiêu chí xác định văn bản quy phạm pháp luật và hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam

Thuộc tính

Tên đề tài

Nội dung tóm tắt

Xem thêm

Nội dung toàn văn

BỘ TƯ PHÁP

VIỆN KHOA HỌC VÀ PHÁP LÝ

ĐỀ ÁN CẤP CƠ SỞ

TIÊU CHÍ XÁC ĐỊNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VÀ HỆ THỐNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA VIỆT NAM TRONG ĐIỀU KIỆN XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN XÃ HỘI CHỦ NGHĨA

CHỦ NHIỆM: ThS. NGUYỄN HỒNG TUYẾN

THƯ KÝ: TRẦN VĂN LỢI

HÀ NỘI, NĂM 2012

MỤC LỤC

Nội dung	Trang
MỞ ĐẦU	5
SỰ CẦN THIẾT TRIỂN KHAI ĐỀ TÀI	5
MỤC TIÊU CỦA ĐỀ ÁN	6
BỐ CỤC VÀ NỘI DUNG CHÍNH CỦA ĐỀ ÁN	6
Bố cục của Đề án	6
Một số nội dung chính của Đề án	6
Phần thứ nhất VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VÀ HỆ THỐNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA VIỆT NAM VÀ CỦA MỘT SỐ QUỐC GIA	8
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VÀ HỆ THỐNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA VIỆT NAM	8
Lý luận về văn bản quy phạm pháp luật	8
Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật theo pháp luật hiện hành	10
Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật theo quy định hiện hành	11
Nội dung các văn bản quy phạm pháp luật	12
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VÀ HỆ THỐNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA MỘT SỐ QUỐC GIA	19
Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Tây Ban Nha	19
Văn bản quy phạm pháp luật của Cộng hòa nhân dân Trung Hoa	22
Văn bản quy phạm pháp luật của Bulgary	24
Văn bản quy phạm pháp luật của Azerbaijian	24
Văn bản quy phạm pháp luật của Hàn Quốc	25
Văn bản quy phạm pháp luật của nước CHDCND Lào	26
Văn bản quy phạm pháp luật của Nước Cộng hòa Gruzia	26
Văn bản quy phạm pháp luật của Nước Cộng hòa Krygyzstan	28
Hệ thống văn bản của Hoa Kỳ	29
Phần thứ hai THỰC TRẠNG XÁC ĐỊNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VÀ HỆ THỐNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT	31
THỰC TRẠNG XÁC ĐỊNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT	31
Các văn bản có thể xác định rõ ngay là văn bản quy phạm pháp luật	31
Các văn bản còn có nhiều tranh luận về việc có phải là văn bản quy phạm pháp luật hay không	31
Văn bản quy phạm pháp luật nhưng không chứa quy phạm pháp luật	35
Các văn bản hành chính chứa quy phạm pháp luật	36
Văn bản hủy một văn bản quy phạm pháp luật	36
HỆ THỐNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT	38
Việc thực hiện giảm bớt các loại/hình thức văn bản quy phạm pháp luật	38
Số lượng và chất lượng văn bản quy phạm pháp luật được ban hành trong giai đoạn 2009 – 2011	39
Một số tồn tại khác trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam	41
Phần thứ ba GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN TIÊU CHÍ XÁC ĐỊNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VÀ HỆ THỐNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA VIỆT NAM TRONG ĐIỀU KIỆN XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN XÃ HỘI CHỦ NGHĨA	45
HOÀN THIỆN HỆ THỐNG VĂN BẢN PHÁP LUẬT THEO YÊU CẦU XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN	45
Những yêu cầu cơ bản đối với hệ thống pháp luật trong Nhà nước pháp quyền	45
Hoàn thiện hệ thống pháp luật nhìn từ yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN	47
GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN TIÊU CHÍ XÁC ĐỊNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT	48
Sự cần thiết phải làm rõ khái niệm văn bản quy phạm pháp luật	48
Giải pháp hoàn thiện khái niệm văn bản quy phạm pháp luật	50
Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật	50
GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN HỆ THỐNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT	56
Hình thức văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội	56
Hình thức văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban thường vụ Quốc hội	57
Hình thức văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước	57
Hình thức văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, bộ, cơ quan ngang bộ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước	57
Hình thức văn bản liên tịch	57
Hình thức văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân	58
Hình thức văn bản quy phạm pháp luật mật	58
Nghị quyết của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao	58
Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam giai đoạn tới	58
KẾT LUẬN	60
Phần thứ tư CÁC CHUYÊN ĐỀ	61
Văn bản quy phạm pháp luật và hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hiện hành của Việt Nam	62
Văn bản quy phạm pháp luật và hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của một số quốc gia	74
Thực trạng xác định văn bản quy phạm pháp luật	85
Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật và việc triển khai trên thực tế	92
Giải pháp hoàn thiện tiêu chí xác định văn bản quy phạm pháp luật	99
Giải pháp hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật	107

MỞ ĐẦU

I. SỰ CẦN THIẾT TRIỂN KHAI ĐỀ ÁN

Ban hành văn bản để quản lý xã hội, điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa là một công việc quan trọng bậc nhất của các cơ quan nhà nước. Việc xác định rõ khi nào cần ban hành văn bản quy phạm pháp luật (xây dựng chính sách) và các tiêu chí để xác định văn bản quy phạm pháp luật là nội dung hết sức cần thiết. Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân đã đưa ra khái niệm văn bản quy phạm pháp luật trong đó có đề cập đến các tiêu chí xác định văn bản quy phạm pháp luật "văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội". Tuy nhiên các tiêu chí được đưa ra trong hai Luật trên cũng chỉ mới dừng lại ở các tiêu chí chung nhất, nặng về tính lý luận, việc sắp xếp các tiêu chí cũng chưa nhấn mạnh vào tiêu chí chính của văn bản quy phạm pháp luật là "có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung". Mặt khác, việc hiểu thế nào là có chứa quy tắc xử sự chung cũng chưa được làm rõ, dẫn đến sự lúng túng trong việc xác định văn bản nào là văn bản quy phạm pháp luật, gây khó khăn cho việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng như áp dụng các văn bản quy phạm pháp luật. Tình trạng các văn bản không phải là văn bản quy phạm pháp luật như công văn, thông báo, kế hoạch,... nhưng có chứa quy phạm pháp luật vẫn diễn ra khá phổ biến.

Theo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 thì hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Việt nam bao gồm: Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; Pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội; Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; Nghị định của Chính phủ; Quyết định của Thủ tướng Chính phủ; Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao, Thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao; Thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; Quyết định của Tổng Kiểm toán Nhà nước; Nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội hoặc giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội; Thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân. Hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật Việt Nam qua các giai đoạn cũng đã được sửa đổi nhiều theo hướng giảm dần các hình thức văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật Việt Nam vẫn cồng kềnh, phức tạp, nhiêu tầng nấc. Việc tiếp tục nghiên cứu để tiếp tục giảm các hình thức văn bản quy phạm pháp luật là điều cần thiết, nhất là trong chủ trương xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa hướng tới mỗi cơ quan có thẩm quyền chỉ nên ban hành một hình thức văn bản quy phạm pháp luật, đồng thời chỉ nên tập trung vào một số cơ quan nhất định mới có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật chứ không dàn trải như quy định hiện nay.

Từ những lý do nêu trên, việc nghiên cứu thực tiễn để đề ra hệ tiêu chí rõ ràng, cụ thể để xác định văn bản quy phạm pháp luật và xác định cụ thể hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam trong giai đoạn hiện nay với chủ trương xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa là vấn đề cần thiết nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt nam, góp phần thúc đẩy kinh tế xã hội phát triển.

II. MỤC TIÊU CỦA ĐỀ ÁN

Làm rõ các tiêu chí cụ thể để xác định văn bản quy phạm pháp luật và hệ thông văn bản quy phạm pháp luật Việt Nam, đặc biệt trên khía cạnh áp dụng thực tiễn phù hợp với giai đoạn hiện nay, nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam, góp phần thúc đẩy kinh tế - xã hội phát triển.

III. BỐ CỤC VÀ NỘI DUNG CHÍNH CỦA ĐỀ TÀI

1. Bố cục của Đề án

Đề án gồm 4 phần chính:

1.1. Phần thứ nhất, một số vấn đề chung về văn bản quy phạm pháp luật, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hiện nay của Việt Nam và hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của một số quốc gia.

1.2. Phần thứ hai, thực trạng xác định văn bản quy phạm pháp luật và triển khai thực hiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật.

1.3. Phần thứ ba, Giải pháp hoàn thiện khái niệm văn bản quy phạm pháp luật và hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam.

1.4. Phần thứ tư, các chuyên đề của Đề án.

2. Nội dung chính của Đề án

2.1. Tiêu chí xác định văn bản quy phạm pháp luật và hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam hiện nay: Đề án nêu lên những quy định về mặt lý luận cũng như các quy định của pháp luật hiện hành về tiêu chí xác định văn bản quy phạm pháp luật và hệ thống pháp luật. Hình thức, nội dung của các văn bản quy phạm pháp luật thuộc hệ thống pháp luật Việt Nam gắn với từng cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

2.2. Về kinh nghiệm nước ngoài trong lĩnh vực ban hành văn bản quy phạm pháp luật: Thời gian qua, việc nghiên cứu, học tập kinh nghiệm nước ngoài trong lĩnh vực ban hành văn bản đã được nhiều chuyên gia nước ngoài trực tiếp đến Việt Nam trao đổi, nhiều đoàn khảo sát, chuyên gia của Việt Nam cũng đã trực tiếp khảo sát, học tập kinh nghiệm tại nước ngoài. Sách, báo, tạp chí về khoa học pháp lý cũng đã giới thiệu kinh nghiệm của nhiều nước trong lĩnh vực này. Trong phạm vi của Đề tài này, chúng tôi chỉ tập trung giới thiệu về khái niệm văn bản quy phạm pháp luật và hệ thống pháp luật của một số quốc gia.

2.3. Về thực trạng áp dụng các tiêu chí xác định văn bản quy phạm pháp luật: Đề án tập trung phân tích những khó khăn vướng mắc trong quá trình xác định văn bản quy phạm pháp luật trong thực tiễn. Tuy chưa phải là tất cả các trường hợp xảy ra trong thực tiễn về cách xác định văn bản quy phạm pháp luật, nhưng thông qua các trường hợp, các ví dụ điển hình để làm rõ hơn sự bất hợp lý trong khái niệm văn bản quy phạm pháp luật.

2.4. Về Hệ thống pháp luật Việt Nam trên thực tiễn: Đề án tập trung phân tích những bất cập trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật Việt Nam và những vấn đề đặt ra trong thực tiễn.

2.5. Giải pháp hoàn thiện tiêu chí xác định văn bản quy phạm pháp luật Việt Nam: Đề án đưa ra hai giải pháp để làm rõ hơn khái niệm văn bản quy phạm pháp luật. Tuy chưa phải là các giải pháp tối ưu nhưng cũng sẽ góp phần tháo gỡ những khó khăn vướng mắc trong quá trình soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

2.6. Về giải pháp hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật: Đề án đưa ra giải pháp tiếp tục giảm bớt các loại hình văn bản quy phạm pháp luật, trong đó mạnh dạn đề xuất bỏ một số hình thức văn bản quy phạm pháp luật của một số chủ thể có thẩm quyền.

Phần thứ nhất

VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VÀ HỆ THỐNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA VIỆT NAM VÀ CỦA MỘT SỐ QUỐC GIA

I. VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VÀ HỆ THỐNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA VIỆT NAM

1. Lý luận về văn bản quy phạm pháp luật

Mỗi nhà nước trong quá trình tồn tại và phát triển phải ban hành rất nhiều các loại văn bản khác nhau, đó có thể là văn bản quy phạm pháp luật, văn bản áp dụng pháp luật, văn bản giao dịch hành chính... Trong khoa học pháp lý, để phân biệt những văn bản có chứa quy phạm pháp luật với những văn bản không chứa quy phạm pháp luật, người ta phân chia các văn bản do Nhà nước ban hành thành văn bản quy phạm pháp luật và văn bản không chứa quy phạm pháp luật. Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do Nhà nước ban hành, trong đó chứa quy phạm pháp luật (quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung). Văn bản quy phạm pháp luật là hình thức pháp luật xuất hiện muộn, do nhà nước soạn thảo và ban hành. Cũng có một số văn bản được hình thành bằng con đường Nhà nước phê chuẩn văn bản quy phạm của các tổ chức xã hội khác thành văn bản quy phạm pháp luật. Vì có chứa quy phạm pháp luật nên văn bản quy phạm pháp luật có đầy đủ các đặc điểm cơ bản của quy phạm pháp luật là:

Thứ nhất, gắn liền với Nhà nước, nghĩa là do Nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện. Đây cũng chính là một trong những thuộc tính quan trọng của pháp luật nói chung. Pháp luật quy định cho một số cơ quan, viên chức nhà nước được quyền ban hành các văn bản quy phạm pháp luật nhất định và những cơ quan, viên chức đó cũng chỉ được ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về những vấn đề phù hợp với thẩm quyền (chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn) của mình do luật định. Trong một số trường hợp, văn bản quy phạm pháp luật được ban hành có sự phối hợp giữa cơ quan nhà nước với cơ quan của tổ chức chính trị - xã hội. Tuy vậy, xét đến cùng thì văn bản quy phạm pháp luật luôn gắn liền với Nhà nước, bởi chỉ riêng cơ quan của tổ chức chính trị - xã hội thì không được quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Văn bản quy phạm pháp luật được Nhà nước bảo đảm thực hiện bằng nhiều biện pháp khác nhau, trong đó có các biện pháp cưỡng chế nhà nước rất nghiêm khắc.

Thứ hai, có chứa quy phạm pháp luật (quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung), là những quy tắc xử sự được ban hành không phải cho một trường hợp cụ thể, những tổ chức hay cá nhân cụ thể, mà cho tất cả các trường hợp và đối với tất cả những tổ chức hay cá nhân phải thực hiện khi gặp phải những tình huống mà pháp luật đã dự liệu. Do vậy, văn băn quy phạm pháp luật được thực hiện nhiều lần trong đời sống khi xảy ra tình huống mà pháp luật đã dự liệu. Đây là đặc điểm thể hiện sự khác biệt giữa văn bản quy phạm pháp luật với các văn bản khác của Nhà nước như văn bản áp dụng pháp luật, văn bản giao dịch hành chính... là các văn bản không chứa quy phạm pháp luật nên không phải là văn bản quy phạm pháp luật.

Ngoài hai đặc điểm cơ bản trên thì pháp luật của các nhà nước hiện đại còn quy định cả thẩm quyền, trình tự, thủ tục, hình thức, nội dung của văn bản quy phạm pháp luật được phép ban hành cho các tổ chức và cá nhân (các chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật). Tuy không phải là dấu hiệu quan trọng nhất, nhưng quy định về các vấn đề trên sẽ giúp cho việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật có trật tự, ổn định. Các quy định của pháp luật về nội dung và hình thức của văn bản quy phạm pháp luật tạo tiền đề pháp lý cho việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật có chất lượng cao, đảm bảo tính hợp pháp, hợp lý, tính thống nhất của hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật về nội dung cũng như về hình thức.

Văn bản quy phạm pháp luật là hình thức pháp luật tiến bộ nhất được các Nhà nước hiện đại sử dụng chủ yếu. Tính ưu việt của văn bản quy phạm pháp luật thể hiện ở chỗ:

Một là, hình thức pháp luật thành văn, do đó dễ nhận thức, dễ thực hiện và áp dụng trong thực tế đối với các loại chủ thể khác nhau và khả năng đem lại hiệu quả pháp luật cao.

Hai là, được hình thành trực tiếp từ hoạt động sáng tạo pháp luật, vì vậy, nội dung của văn bản có khả năng cụ thể hóa ý chí nhà nước một cách thuận lợi, sát thực và phù hợp với thực tiễn khách quan.

Ba là, có quá trình hình thành, sửa đổi, hủy bỏ nhanh hơn so với tập quán pháp, tiền lệ pháp, từ đó sẽ đáp ứng kịp thời nhu cầu điều chỉnh của các quan hệ xã hội.

Mỗi nhà nước thường ban hành rất nhiều những văn bản quy phạm pháp luật khác nhau, song quan trọng hơn cả là các văn bản luật. Loại văn bản này do cơ quan quyền lực cao nhất của nhà nước ban hành, có hiệu lực pháp lý cao, có trình tự, thủ tục ban hành, sửa đổi rất chặt chẽ... các văn bản dưới luật phải được ban hành phù hợp với các văn bản luật, là sự chi tiết, cụ thể hoá các quy định của văn bản luật và không được trái với quy định của các văn bản luật. Tuy vậy, để có được tên gọi như hiện nay là "văn bản quy phạm pháp luật" thì cũng đã mất khá nhiều thời gian, bởi trước đây ở Việt Nam, văn bản quy phạm pháp luật trong các tài liệu được dùng để giảng dạy thường được gọi là "văn bản pháp luật" , cách gọi như vậy chỉ để phân biệt với "văn bản áp dụng pháp luật" là những văn bản được ban hành khi tiến hành áp dụng pháp luật. Còn trong các văn bản, trong các tài liệu khác có những lúc văn bản quy phạm pháp luật còn được gọi là "văn bản pháp quy". Thuật ngữ "văn bản pháp quy" ở Việt Nam được sử dụng theo hai cách khác nhau là: thứ nhất, văn bản pháp quy được xem là cách nói tắt của văn bản quy phạm pháp luật (pháp là pháp luật, quy là quy phạm); thứ hai, văn bản pháp quy là những văn bản do các cơ quan nhà nước ở Việt Nam từ Hội đồng Bộ trưởng trở xuống ban hành. Trong trường hợp này "văn bản pháp quy" được dùng để chỉ những văn bản quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý thấp hơn các văn bản luật.

Để tránh sự nhầm lẫn, những năm gần đây, về lý luận cũng như trong luật thực định và hoạt động thực tiễn đã có sự thống nhất về mặt thuật ngữ là những văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành có quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung thì được gọi là "văn bản quy phạm pháp luật", cách gọi này tuy có hơi dài nhưng chính xác, để phân biệt loại văn bản này với nhưng văn bản khác cũng do nhà nước ban hành nhưng không chứa quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung (quy phạm pháp luật).

2. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật theo pháp luật hiện hành

Việc xác định thế nào là văn bản quy phạm pháp luật là vấn đề có ý nghĩa quan trọng cả về mặt lý luận cũng như thực tiễn. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật đã được quy định ngay từ khi ban hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 và được tiếp tục hoàn thiện qua các lần sửa đổi, bổ sung, thay thế. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật hiện nay đang được quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 (tại Điều 1 quy định: "Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội") và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004 (tại Điều 1 quy định "Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân là văn bản do Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa").

Tuy các Luật nêu trên đã đưa ra định nghĩa về văn bản quy phạm pháp luật nhưng việc nhận biết đâu là văn bản quy phạm pháp luật và phân biệt nó với các hình thức văn bản khác cũng còn gặp rất nhiều lúng túng trong lý luận và thực tiễn. Thời gian qua, khái niệm văn bản quy phạm pháp luật đã được tranh luận trong nhiều sách báo, khoa học pháp lý nước ta, nhưng cũng chưa đưa ra được một khái niệm thống nhất về văn bản quy phạm pháp luật. Có thể thấy rằng các tiêu chí chủ yếu để xác định văn bản quy phạm pháp luật là:

Thứ nhất, là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành.

Thứ hai, là văn bản được ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân.

Thứ ba, là văn bản chứa quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung.

Thứ tư, được nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội.

Tuy nhiên, tiêu chí quan trọng nhất để nhận biết văn bản quy phạm pháp luật chính là "chứa quy phạm pháp luật", đây mới chính là tiêu chí cơ bản, đòi hỏi khi ban hành văn bản các cơ quan có thẩm quyền phải xác định. Khi đã xác định được quy phạm pháp luật thì việc ban hành văn bản phải tuân thủ, trình tự, thủ tục theo quy định của Luật. Nếu không tuân thủ trình tự thủ tục do Luật định thì văn bản vi phạm có thể không được thừa nhận là văn bản quy phạm pháp luật. Nếu không chứa quy phạm pháp luật thì việc ban hành không cần tuân theo trình tự thủ tục do Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định mà tuân theo các quy định khác như quy chế hoạt động của cơ quan,...

Như vậy để xác định được đâu là văn bản quy phạm pháp luật thì phải xem xét văn bản đó có chứa quy phạm pháp luật không (chứa quy tắc xử sự chung)? trong khi đó khái niệm quy phạm pháp luật lại chưa được quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng như chưa được đề cập đến trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật. Điều này dẫn đến trên thực tế việc tranh luận một văn bản nào đó có chứa quy phạm pháp luật hay không xảy ra tương đối nhiều. Nhiều văn bản có hình thức và được ban hành theo trình tự, thủ tục của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định nhưng lại không chứa quy phạm pháp luật, một số đề án, công văn, thông báo, kế hoạch chứa quy tắc xử sự chung nhưng lại không được coi là văn bản quy phạm pháp luật.

Mặt khác, nếu so sánh khái niệm văn bản quy phạm pháp luật ở hai Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho thấy khái niệm này không thống nhất. Nếu như Luật năm 2008 quy định văn bản quy phạm pháp luật phải được ban hành theo hình thức do luật định thì văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân lại chưa đề cập đến hình thức; quy tắc xử sự chung được quy định trong Luật 2008 để điều chỉnh các quan hệ xã hội thì quy tắc xử sự chung trong Luật 2004 nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa,... dẫn đến cách hiểu khác nhau ngay trong chính khái niệm văn bản quy phạm pháp luật.

3. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật theo quy định hiện hành

Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật là tổng thể các văn bản quy phạm pháp luật có mối quan hệ chặt chẽ với nhau về mặt nội dung và hiệu lực pháp lý.

Theo quy định của Luật năm 1996, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của nước ta bao gồm hơn 20 loại văn bản, do nhiều cơ quan có thẩm quyền khác nhau ban hành (các cơ quan trung ương và địa phương); mỗi cơ quan ban hành từ 2 đến 3 loại văn bản (ví dụ: Bộ trưởng, Chánh án tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành quyết định, chỉ thị, thông tư). Điều này làm cho hệ thống văn bản quy phạm pháp luật rất phức tạp; việc theo dõi, áp dụng và xác định thứ bậc hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật gặp không ít khó khăn, đặc biệt là khó xác định được khi nào, về vấn đề gì thì cần ban hành văn bản quy phạm pháp luật và ban hành dưới hình thức văn bản nào.

Nhằm khắc phục tình trạng nêu trên, đơn giản hóa hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, Điều 2 của Luật năm 2008 quy định một số cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản chỉ ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới một hình thức văn bản. Theo đó, Chính phủ chỉ ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới một hình thức - nghị định, thay vì nghị quyết và nghị định; Thủ tướng Chính phủ chỉ ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới một hình thức - quyết định, thay vì chỉ thị và quyết định; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao. Chánh án Toà án nhân dân tối cao chỉ ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới một hình thức - thông tư, thay vì quyết định, chỉ thị, thông tư như trước đây. Với quy định như vậy, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật sẽ đơn giản hơn, rút gọn được các hình thức/loại văn bản quy phạm pháp luật, góp phần làm cho hệ thống văn bản quy phạm pháp luật đơn giản và thuận tiện hơn trong việc thi hành.

Theo quy định tại Điều 2 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 thì hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của nước ta gồm:

- Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội.

- Pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội.

- Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước.

- Nghị định của Chính phủ.

- Quyết định của Thủ tướng Chính phủ.

- Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao.

- Thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao.

- Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.

- Quyết định của Tổng Kiểm toán Nhà nước.

- Nghị quyết liên tịch giữa Uỷ ban thường vụ Quốc hội hoặc giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội.

- Thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.

- Nghị quyết, quyết định, chỉ thị của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân các cấp.

4. Nội dung các văn bản quy phạm pháp luật

Bên cạnh việc quy định các hình thức văn bản quy phạm pháp luật, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, cũng như Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 cũng quy định nội dung các văn bản quy phạm pháp luật:

4.1. Hiến pháp:

Quốc hội làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp. Việc soạn thảo, thông qua, công bố Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp và thủ tục, trình tự giải thích Hiến pháp do Quốc hội quy định.

4.2. Luật của Quốc hội

Luật quy định các vấn đề cơ bản thuộc lĩnh vực kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh, tài chính, tiền tệ, ngân sách, thuế, dân tộc, tôn giáo, văn hóa, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường, đối ngoại, tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, chế độ công vụ, cán bộ, công chức, quyền và nghĩa vụ của công dân.

4.3. Nghị quyết của Quốc hội

Nghị quyết của Quốc hội được ban hành để quyết định nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội; dự toán ngân sách nhà nước và phân bố ngân sách trung ương; điều chỉnh ngân sách nhà nước; phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước; quy định chế độ làm việc của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội, đại biểu Quốc hội; phê chuẩn điều ước quốc tế và quyết định các vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Quốc hội.

4.4. Pháp lệnh của Ủy ban thường vụ Quốc hội:

Pháp lệnh quy định những vấn đề được Quốc hội giao, sau một thời gian thực hiện trình Quốc hội xem xét, quyết định ban hành luật.

4.5. Nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội:

Nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội được ban hành để giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh; hướng dẫn hoạt động của Hội đồng nhân dân; quyết định tuyên bố tình trạng chiến tranh, tổng động viên hoặc động viên cục bộ; ban bố tình trạng khẩn cấp trong cả nước hoặc ở từng địa phương và quyết định những vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Uỷ ban thường vụ Quốc hội.

4.6. Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước:

Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước được ban hành để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch nước do Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội quy định.

4.7. Nghị định của Chính phủ

Nghị định của Chính phủ được ban hành để quy định các vấn đề: quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; quy định các biện pháp cụ thể để thực hiện chính sách kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh, tài chính, tiền tệ, ngân sách, thuế, dân tộc, tôn giáo, văn hóa, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường, đối ngoại, chế độ công vụ, cán bộ, công chức, quyền, nghĩa vụ của công dân và các vấn đề khác thuộc thẩm quyền quản lý, điều hành của Chính phủ; quy định nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác thuộc thẩm quyền của Chính phủ; quy định những vấn đề cần thiết nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý xã hội. Việc ban hành nghị định này phải được sự đồng ý của Ủy ban thường vụ Quốc hội.

4.8. Quyết định của Thủ tướng Chính phủ

Quyết định của Thủ tướng Chính phủ được ban hành để quy định các vấn đề: biện pháp lãnh đạo, điều hành hoạt động của Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến cơ sở; chế độ làm việc với các thành viên Chính phủ, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và các vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ; biện pháp chỉ đạo, phối hợp hoạt động của các thành viên Chính phủ; kiểm tra hoạt động của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Uỷ ban nhân dân các cấp trong việc thực hiện chủ trương, chính sách, pháp luật của Nhà nước

4.9. Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ

Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ được ban hành để quy định các vấn đề: quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ; quy định về quy trình, quy chuẩn kỹ thuật, định mức kinh tế - kỹ thuật của ngành, lĩnh vực do mình phụ trách; quy định biện pháp để thực hiện chức năng quản lý ngành, lĩnh vực do mình phụ trách và những vấn đề khác do Chính phủ giao.

4.10. Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao

Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao được ban hành để hướng dẫn các Tòa án áp dụng thống nhất pháp luật.

4.11. Thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao

Thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao được ban hành để thực hiện việc quản lý các Tòa án nhân dân địa phương và Tòa án quân sự về tổ chức; quy định những vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao.

4.12. Thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao

Thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao được ban hành để quy định các biện pháp bảo đảm việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Viện kiểm sát nhân dân địa phương, Viện kiểm sát quân sự; quy định những vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao.

4.13. Quyết định của Tổng Kiểm toán Nhà nước

Quyết định của Tổng Kiểm toán Nhà nước được ban hành để quy định, hướng dẫn các chuẩn mực kiểm toán nhà nước; quy định cụ thể quy trình kiểm toán, hồ sơ kiểm toán.

4.14. Nghị quyết liên tịch giữa Uỷ ban thường vụ Quốc hội hoặc giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội được ban hành để hướng dẫn thi hành những vấn đề khi pháp luật quy định về việc tổ chức chính trị - xã hội đó tham gia quản lý nhà nước.

4.15. Thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao được ban hành để hướng dẫn việc áp dụng thống nhất pháp luật trong hoạt động tố tụng và những vấn đề khác liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan đó.

4.16. Thông tư liên tịch giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ được ban hành để hướng dẫn thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ có liên quan đến chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của bộ, cơ quan ngang bộ đó.

4.17. Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh được ban hành để quyết định chủ trương, chính sách, biện pháp trong các lĩnh vực kinh tế, giáo dục, y tế, xã hội, văn hóá, thông tin, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ, tài nguyên và môi trường, quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội, thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo, thi hành pháp luật, xây dựng chính quyền địa phương và quản lý địa giới hành chính trên địa bàn tỉnh quy định tại các điều 11, 12, 13, 14, 15, 16 và 17 của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên.

4.18. Nghị quyết của Hội đồng nhân dân thành phố trực thuộc trung ương được ban hành để quyết định chủ trương, chính sách, biện pháp quy định tại phần nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh và chủ trương, chính sách, biện pháp khác về xây dựng, phát triển đô thị trên địa bàn thành phố quy định tại Điều 18 của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên.

4.19. Quyết định của Uỷ ban nhân dân tỉnh được ban hành để thực hiện chủ trương, chính sách, biện pháp trong các lĩnh vực kinh tế, nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp, thủy lợi, đất đai, công nghiệp, tiêu thủ công nghiệp, giao thông vận tải, xây dựng, quản lý và phát triển đô thị, thương mại, dịch vụ, du lịch, giáo dục và đào tạo, văn hoá, thông tin, thể dục thể thao, y tế, xã hội, khoa học và công nghệ, tài nguyên và môi trường, quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội, thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo, thi hành pháp luật, xây dựng chính quyền địa phương và quản lý địa giới hành chính trên địa bàn tỉnh quy định tại các điều 82, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94 và 95 của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên.

4.20. Quyết định của Uỷ ban nhân dân thành phố trực thuộc trung ương được ban hành để thực hiện chủ trương, chính sách, biện pháp quy định tại phần quyết định của Ủy ban nhân dân tỉnh và thực hiện chủ trương, chính sách, biện pháp khác về xây dựng, quản lý và phát triển đô thị trên địa bàn thành phố quy định tại Điều 96 của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên.

4.21. Chỉ thị của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh được ban hành để quy định biện pháp chỉ đạo, phối hợp hoạt động, đôn đốc và kiểm tra hoạt động của cơ quan, đơn vị trực thuộc và của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân cấp dưới trong việc thực hiện văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, của Hội đồng nhân dân cùng cấp và quyết định của mình.

4.22. Nghị quyết của Hội đồng nhân dân huyện được ban hành để quyết định chủ trương, biện pháp trong các lĩnh vực kinh tế, giáo dục, y tế, văn hóa, thông tin, thể dục thể thao, xã hội, đời sống, khoa học và công nghệ, tài nguyên và môi trường, quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội, thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo, thi hành pháp luật, xây dựng chính quyền địa phương và quản lý địa giới hành chính trên địa bàn huyện quy định tại các điều 19, 20, 21, 22, 23, 24 và 25 của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên.

4.23. Nghị quyết của Hội đồng nhân dân quận được ban hành để quyết định chủ trương, biện pháp quy định tại phần quy định về nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện và chủ trương, biện pháp khác về xây dựng, phát triển đô thị trên địa bàn quận quy định tại Điều 26 của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên.

4.24. Nghị quyết của Hội đồng nhân dân thị xã, thành phố thuộc tỉnh được ban hành để quyết định chủ trương, biện pháp quy định tại phần quy định về nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện và chủ trương, biện pháp khác về xây dựng, phát triển thị xã, thành phố thuộc tỉnh quy định tại Điều 27 của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên.

4.25. Nghị quyết của Hội đồng nhân dân huyện thuộc địa bàn hải đảo được ban hành để quyết định chủ trương, biện pháp quy định tại phần quy định về nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện và chủ trương, biện pháp khác về xây dựng, phát triển hải đảo quy định tại Điều 28 của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên.

4.26. Quyết định của Uỷ ban nhân dân huyện được ban hành để thực hiện chủ trương, biện pháp trong các lĩnh vực kinh tế, nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp, thủy lợi, đất đai, công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp, xây dựng, giao thông vận tải, thương mại, dịch vụ, du lịch, giáo dục, y tế, xã hội, văn hóa, thông tin, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ, tài nguyên và môi trường, quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội, thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo, thi hành pháp luật, xây dựng chính quyền địa phương và quản lý địa giới hành chính trên địa bàn huyện quy định tại các điều 97, 98, 99, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 106 và 107 của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên.

4.27. Quyết định của Uỷ ban nhân dân quận được ban hành để thực hiện chủ trương, biện pháp quy định tại phần quy định về nghị quyết của Uỷ ban nhân dân cấp huyện và thực hiện chủ trương, biện pháp khác về xây dựng, phát triển đô thị trên địa bàn quận quy định tại Điều 109 của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên.

4.28. Quyết định của Uỷ ban nhân dân thị xã, thành phố thuộc tỉnh được ban hành để thực hiện chủ trương, biện pháp quy định tại phần quy định về nghị quyết của Ủy ban nhân dân cấp huyện và thực hiện chủ trương, biện pháp khác về xây dựng, phát triển thị xã, thành phố thuộc tỉnh quy định tại Điều 108 của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên.

4.29. Quyết định của Uỷ ban nhân dân huyện thuộc địa bàn hải đảo được ban hành để thực hiện chủ trương, biện pháp quy định tại phần quy định về nghị quyết của Uỷ ban nhân dân cấp huyện và thực hiện chủ trương, biện pháp khác về xây dựng, phát triển hải đảo quy định tại Điều 110 của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên.

4.30. Chỉ thị của Uỷ ban nhân dân cấp huyện được ban hành để quy định biện pháp chỉ đạo, kiểm tra hoạt động của cơ quan, đơn vị trực thuộc và của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân cấp xã trong việc thực hiện văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, của Hội đồng nhân dân cùng cấp và quyết định của mình.

4.31. Nghị quyết của Hội đồng nhân dân xã, thị trấn được ban hành để quyết định chủ trương, biện pháp trong các lĩnh vực kinh tế, giáo dục, y tế, xã hội, đời sống, văn hóa, thông tin, thể dục thể thao, bảo vệ tài nguyên và môi trường, quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội, thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo, thi hành pháp luật, xây dựng chính quyền địa phương trên địa bàn xã, thị trấn quy định tại các điều 29, 30, 31, 32, 33 và 34 của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên.

4.32. Nghị quyết của Hội đồng nhân dân phường được ban hành để quyết định chủ trương, biện pháp quy định tại phần quy định về nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp xã và chủ trương, biện pháp khác về xây dựng, phát triển đô thị trên địa bàn phường quy định tại Điều 35 của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên.

4.33. Quyết định của Uỷ ban nhân dân xã, thị trấn được ban hành để thực hiện chủ trương, biện pháp trong các lĩnh vực kinh tế, nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp, thủy lợi, tiểu thủ công nghiệp, xây dựng, giao thông vận tải, giáo dục, y tế, xã hội, văn hóa, thể dục thể thao, quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội, thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo, thi hành pháp luật trên địa bàn xã, thị trấn quy định tại các điều 111, 112, 113, 114, 115, 116 và 117 của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên.

4.34. Quyết dịnh của Uỷ ban nhân dân phường được ban hành để thực hiện chủ trương, biện pháp quy định tại phần quy định về quyết định của Uỷ ban nhân dân cấp xã và thực hiện chủ trương, biện pháp khác về xây dựng, phát triển đô thị trên địa bàn phường quy định tại Điều 118 của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên.

4.35. Chỉ thị của Uỷ ban nhân dân cấp xã được ban hành để quy định biện pháp chỉ đạo, kiểm tra hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc phạm vi quản lý trong việc thực hiện văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, của Hội đồng nhân dân cùng cấp và quyết định của mình.

Việc quy định nội dung các văn bản quy phạm pháp luật như trên cho thấy:

Thứ nhất, Đối với các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan có thẩm quyền ở Trung ương, mặc dù Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 cũng đã cố gắng quy định cụ thể nội dung của từng hình thức văn bản quy phạm pháp luật nhưng cũng mới chỉ xác định một cách chung chung theo từng lĩnh vực, hiểu thế nào là những vấn đề cơ bản trong các lĩnh vực là một vấn đề không hề đơn giản. Điều này có thể dẫn đến sự trùng lặp về nội dung trong các loại hình thức văn bản quy phạm pháp luật về cùng một lĩnh vực nhất định.

Thứ hai, đối với các văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 lại chưa quy định cụ thể được nội dung của từng loại văn bản mà viện dẫn nội dung các văn bản sang Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Điều này dẫn đến sự nhầm lẫn về thẩm quyền, nội dung từng loại văn bản. Đồng nhất thẩm quyền quản lý với thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật dẫn đến sự tùy tiện trong việc xác định lĩnh vực nào cần ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Nhiều cơ quan cho rằng cứ có thẩm quyền quản lý là có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Cần phải nhấn mạnh rằng thẩm quyền quản lý nhà nước và thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật không đồng nhất với nhau. Không phải cơ quan nào cũng có quyền ban hành cơ chế, chính sách, có những cơ quan thực hiện việc quản lý nhà nước bằng việc ban hành các văn bản áp dụng pháp luật.

II. VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VÀ HỆ THỐNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA MỘT SỐ QUỐC GIA

Văn bản quy phạm pháp luật được các nhà nước ban hành nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội. Tuy nhiên, không phải quốc gia nào cũng có Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, khái niệm văn bản quy phạm pháp luật, quy định về hệ thống văn bản quy phạm pháp luật lại càng ít quốc gia quy định kể cả những nước có Luật ban hành văn bản riêng. Trong phạm vi Đề án này, chúng tôi xin phép chỉ nêu khái niệm văn bản quy phạm pháp luật và hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của một số quốc gia mà chúng tôi có tài liệu.

1. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Tây Ban Nha

1.1. Hệ thống pháp luật của Tây Ban Nha

Hệ thống pháp luật Tây Ban Nha là hệ thống pháp luật La Mã (hay còn gọi là Châu Âu lục địa). Ở Tây Ban Nha có ba bộ luật chính là: Bộ luật Dân sự, Bộ luật Hình sự, Bộ luật Thương mại. Các nguồn luật đã được quy định trong Bộ luật Dân sự, theo quy định tại Điều 1 của Bộ luật Dân sự Tây Ban Nha (Cc), các nguồn luật ở Tây Ban Nha gồm:

- Luật: là mọi quy tắc pháp luật thành văn do Nhà nước ban hành. Luật là nguồn chính, còn những loại khác là nguồn phụ hay bổ sung.

- Tập quán: các quy tắc tập quán thường là luật bất thành văn và không xuất phát từ Nhà nước mà từ xã hội. Tập quán cần có sự tồn tại của thực tiễn (tức là hành động tương tự được lặp đi lặp lại nhiều lần) và tính hợp pháp (opinio iuris - tức là một người cảm thấy hành động mà mình đang thực hiện là nhằm thực hiện một nghĩa vụ pháp lý) - là điều kiện chung về tính chất ràng buộc của một quy tắc tập quán. Tập quán chỉ được áp dụng bởi thẩm phán nếu không có luật áp dụng và không được trái đạo đức xã hội hoặc chính sách công. Theo Điều 1 Bộ luật Dân sự thì tập quán không được trái với pháp luật.

- Các nguyên tắc chung của pháp luật: các nguyên tắc chung của pháp luật là các quy tắc cơ bản thể hiện niềm tin của một cộng đồng đối với tổ chức của mình. Các nguyên tắc chung của pháp luật được thấm nhuần trong hệ thống pháp luật (ví dụ tại Điều 1.1. của Hiến pháp Tây Ban Nha) và chúng cũng được tuân thủ trong các nguồn pháp luật khác.

- Án lệ của Toà án tối cao là một nguồn bổ sung cho việc giải thích và áp dụng pháp luật. Toà án tối cao không chỉ được phép quyết định khi quyết định của mình trái pháp luật mà còn khi quyết định tư pháp của các tòa án cấp dưới trái pháp luật. Các quyết định của một tòa án có thể bị kháng cáo khi không phù hợp với án lệ của Tòa án tối cao về cùng một vấn đề trong ít nhất hai bản án.

1.2. Pháp luật quốc gia

Hệ thống pháp luật Tây Ban Nha được phân chia theo thứ bậc. Theo đó luật của cơ quan cấp dưới không được trái với luật của cơ quan cấp cao hơn. Theo thứ bậc từ cao xuống thấp thì luật gồm những loại sau đây:

1.2.1. Luật cơ bản: luật cơ bản là một loại luật thành văn cụ thể. Loại luật này được quy định tại Điều 81 của Hiến pháp Tây Ban Nha và khác với các văn bản pháp luật bình thường bởi hai đặc điểm: (1) Đối tượng điều chỉnh. Việc thực hiện các quyền và tự do cơ bản, quy chế tự trị, hệ thống tổng tuyển cử và các vấn đề khác được quy định trong Hiến pháp phải do Luật cơ bản quy định (Điều 81.1 Hiến pháp Tây Ban Nha). Các vấn đề được quy định trong Hiến pháp Tây Ban Nha gồm: thanh tra ( Điều 54 Hiến pháp Tây Ban Nha); Hội đồng nhà nước (Điều 107 Hiến pháp Tây Ban Nha); Toà án hiến pháp (Điều 165 Hiến pháp Tây Ban Nha) và các sáng kiến lập pháp (Điều 87.3 Hiến pháp Tây Ban Nha). (2) Các luật cơ bản quy định một dự luật cơ bản phải được thông qua, sửa đổi hoặc huỷ bỏ tại lần bỏ phiếu cuối cùng bởi đa số tuyệt đối Hạ nghị viện (Điều 81.2 Hiến pháp Tây Ban Nha).

1.2.2. Luật bình thường: Luật bình thường là tất cả các luật có đối tượng điều chỉnh mà Hiến pháp không dành cho các luật cơ bản. Việc thông qua dự luật bình thường chỉ cần có đa số thường của Hạ nghị viện và Thượng nghị viện, trong đó Hạ nghị viện là người quyết định cuối cùng.

1.2.3. Nghị định mang tính chất luật (Điều 86 Hiến pháp Tây Ban Nha): đây là các quyết định lập pháp tạm thời mà Chính phủ có thể ban hành để xử lý các vấn đề bất thường và khẩn cấp và có hiệu lực ngang luật. Loại nghị định này không được ảnh hưởng đến các thiết chế cơ bản của Nhà nước: quyền, nghĩa vụ và tự do của công dân được quy định tại Chương I Hiến pháp; hệ thống các Cộng đồng tự trị hoặc luật pháp về tổng tuyển cử. Nghị định phải được phê chuẩn bởi Hạ nghị viện, được triệu tập riêng cho việc phê chuẩn (khi Hạ viện không họp) trong thời hạn 30 ngày.

1.2.4. Nghị định mang tính chất lập pháp: nghị định lập pháp là quyết định của Chính phủ chứa đựng quy định pháp luật mà Chính phủ được uỷ quyền ban hành (Điều 85 Hiến pháp Tây Ban Nha) và cũng được coi như luật. Việc uỷ quyền lập pháp này phải được quy định bởi một Luật cơ bản khi mục đích của nó là tạo ra các điều luật mới hoặc bởi một luật bình thường khi mục đích của nó là sắp xếp một số điều khoản thành một điều luật duy nhất (Điều 82.2 Hiến pháp Tây Ban Nha). Việc uỷ quyền này phải được trao cho Chính phủ một cách rõ ràng, đối với một vấn đề cụ thể và ấn định thời hạn cho việc thực hiện (Điều 82.3 Hiến pháp Tây Ban Nha).

1.2.5. Quy định: quy định là văn bản pháp luật có hiệu lực thấp hơn so với luật. Thuật ngữ 'quy định' nói đến các nguyên tắc chung do Chính phủ ban hành. Điều 97 của Hiến pháp Tây Ban Nha trao cho Chính phủ quyền ban hành quy định, nhưng các cơ quan hiến định khác của Nhà nước cũng có quyền này để điều chỉnh chức năng của mình. Ví dụ: Hạ nghị viện và Thượng nghị viện (Điều 72.1 của Hiến pháp Tây Ban Nha), Đại hội đồng tư pháp hay Toà án hiến pháp. Các quy định có thể điều chỉnh các vấn đề không thuộc đối tượng điều chỉnh của luật. Quy định cũng có thể đặt ra hoặc thay đổi các quyền và nghĩa vụ của công dân hoặc chỉ đơn thuần về tổ chức các hoạt động hành chính có ảnh hưởng đến công dân có quan hệ đặc biệt với cơ quan hành chính.

Quy định gồm các loại sau đây: Nghị định của Hội đồng Bộ trưởng; Quyết định của các Bộ trưởng hoặc các Uỷ ban đại biểu; Chỉ thị và thông tư của các nhà chức trách cấp dưới và các cán bộ quản lý hành chính.

1.2.6. Điều ước quốc tế: theo quy định tại Điều 96 của Hiến pháp Tây Ban Nha, điều ước quốc tế trở thành luật trong nước sau khi được ký, phê chuẩn và công bố trên Công báo quốc gia. Nếu điều ước quốc tế giao cho một cơ quan hay tổ chức quốc tế việc thực hiện thẩm quyền bắt nguồn từ Hiến pháp, thì việc cho phép thực hiện thẩm quyền đó phải được quy định bằng một Luật cơ bản. Nếu điều ước quốc tế liên quan đến các vấn đề nhất định mang tính chất chính trị hoặc quân sự, ảnh hưởng đến sự toàn vẹn của Quốc gia hay các quyền, nghĩa vụ cơ bản được quy định tại Chương I của Hiến pháp Tây Ban Nha, đặt ra nghĩa vụ tài chính cho ngân khố quốc gia, liên quan đến việc thay đổi hoặc bãi bỏ luật hay yêu cầu áp dụng các biện pháp lập pháp để thi hành điều ước đó, thì cần phải có sự cho phép của Nghị viện (Điều 94 Hiến pháp Tây Ban Nha).

Các điều ước quốc tế khác có thể được ký kết nhân danh Chính phủ với điều kiện Chính phủ phải thông báo cho Nghị viện biết (Điều 94.2 Hiến pháp Tây Ban Nha). Theo quy định tại Điều 95, trong trường hợp điều ước quốc tế chứa đựng các quy định trái với Hiến pháp thì phải sửa đổi Hiến pháp trước khi ký kết điều ước đó. Chính phủ hoặc một trong hai Viện của Nghị Viện có thể yêu cầu Tòa án hiến pháp xác định xem điều ước có trái với Hiến pháp hay không.

1.2.7. Pháp luật của Liên minh châu Âu (EU): năm 1986 Tây Ban Nha trở thành thành viên của Liên minh châu Âu và đã chuyển giao việc thực hiện một số lĩnh vực của quyền lực nhà nước. Các điều ước của châu Âu và các quy tắc do các cơ quan của Liên minh châu Âu ban hành - với tính cách là các quy tắc quốc tế - được áp dụng trực tiếp như một phần của hệ thống pháp luật quốc gia sau khi được ký, phê chuẩn và công bố trên Công bảo quốc gia. Toà án tối cao Tây Ban Nha và Toà án tư pháp châu Âu đã quyết định rằng mọi xung đột giữa pháp luật trong nước và pháp luật của Liên minh châu Âu phải được giải quyết bằng tòa án thường theo nguyên tắc luật của Liên minh có hiệu lực cao hơn.

2. Văn bản quy phạm pháp luật của Cộng hòa nhân dân Trung Hoa

Văn bản quy phạm pháp luật ở Trung Quốc gồm 02 cấp: trung ương và địa phương.

2.1. Văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương

Luật Trung Quốc xác định rõ thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Theo quy định của Luật này, Quốc hội có thẩm quyền ban hành và sửa đổi luật dân sự, hình sự và các luật về tổ chức.

- Luật quốc gia do Quốc hội ban hành để điều chỉnh các vấn đề sau:

+ Chủ quyền quốc gia;

+ Thành lập, tổ chức và thẩm quyền của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Tòa án, Viện Kiểm sát;

+ Hệ thống tự trị của vùng dân tộc, đặc khu hành chính và hệ thống tự trị ở địa phương;

+ Tội phạm và hình phạt;

+ Sự tước đoạt quyền chính trị của công dân hoặc các biện pháp trừng phạt liên quan đến quyền tự do của cá nhân; sung công tài sản không phải của nhà nước;

+ Thể chế dân sự cơ bản;

+ Hệ thống kinh tế cơ bản, ngân sách, thuế, hải quan, tài chính và hệ thống thương mại quốc tế; hệ thống xét xử và trọng tài;

+ Các vấn đề khác mà Quốc hội hoặc Ủy ban thường vụ Quốc hội thấy cần thiết phải ban hành.

- Luật của Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành và sửa đổi tất cả các luật trừ thẩm quyền ban hành của Quốc hội. Trong thời gian Quốc hội không họp, Uỷ ban thường vụ Quốc hội có quyền sửa đổi, bổ sung luật của Quốc gia do Quốc hội ban hành nhưng không được trái với các nguyên tắc cơ bản của các luật đó.

2.2. Văn băn quy phạm pháp luật của bản địa phương

Trong bốn cấp độ hành chính địa phương ở Trung Quốc (tỉnh, khu vực/quận, hạt/huyện, thị xã) thì chỉ có cấp tỉnh là có quyền ban hành luật thực sự. Luật cơ bản của Hội đồng nhân dân địa phương và chính quyền nhân dân địa phương cho phép Hội đồng nhân dân địa phương cấp tỉnh, khu vực tự trị, thủ phủ, thành phố tương đối lớn ban hành quy định riêng, được gọi là quy định địa phương. Tuy nhiên, các văn bản dự thảo phải được sự phê duyệt của Hội đồng nhân dân địa phương cấp tỉnh trước khi trở thành luật.

Quyền lập quy của địa phương bao gồm việc ban hành văn bản của khu vực tự trị dân tộc, đặc khu kinh tế và khu vực hành chính đặc biệt. Quyền lập quy của chính quyền địa phương được biết đến kể từ khi luật tổ chức chính quyền địa phương được sửa đổi vào năm 1986. Luật lệ của địa phương là văn bản thấp nhất trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của nước CHND Trung Hoa. Quyền lập quy của chính quyền địa phương nhằm:

Thứ nhất, bảo đảm việc thi hành hiến pháp, luật, các quy tắc cũng như các chính sách cơ bản và hướng dẫn của chính phủ. Nói cách khác, các địa phương có quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của địa phương mình phù hợp với điều kiện của địa phương.

Thứ hai, giải quyết các vấn đề mà pháp luật do trung ương ban hành không thể giải quyết hoặc các vấn đề mà tạm thời chính quyền địa phương chưa quy định.

Thứ ba, giải quyết các vấn đề thuộc thẩm quyền quản lý của địa phương như quản lý nguồn nước của sông, hồ trong phạm vi địa phương, bảo vệ đê điều, bảo vệ nguồn tài nguyên thiên nhiên, bảo vệ môi trường nông thôn, các vấn đề liên quan đến đồng bào dân tộc thiểu số và các chính sách của địa phương về kinh tế, giáo dục, văn hóa, sức khỏe cộng đồng và các vấn đề đặc biệt khác.

Thứ tư, thúc đẩy sự phát triển của xã hội thông qua các hoạt động truyền thống của địa phương trên cơ sở quy tắc pháp luật.

Theo quy định của pháp luật, tất cả các khu vực tự trị dân tộc đều có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật, trong khi các đơn vị hành chính cùng cấp tương đương khác không có quyền này. Quyền ban hành văn bản của khu vực tự trị dân tộc là thẩm quyền đặc biệt của khu vực tự trị. Đó là mô hình quyền lực bảo đảm việc quản lý hiệu quả của chính quyền tự quản.

Việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của khu vực tự trị do Hội đồng nhân dân của khu vực tự trị ban hành trên cơ sở bản sắc dân tộc, chính sách kinh tế, chính trị và văn hóa. Ví dụ như ban hành kế hoạch giáo dục địa phương, xây dựng các mô hình giáo dục phổ thông, cao đẳng, đại học, việc sử dụng ngôn ngữ trong giảng dạy để phát triển giáo dục cho vùng dân tộc; xây dựng các chính sách trên nền tảng văn hóa dân tộc, xuất bản sách bằng tiếng dân tộc, bảo vệ và bảo tồn văn hóa dân tộc; phát triển khoa học công nghệ, xây dựng chính sách khám chữa bệnh và nâng cao sức khỏe cộng đồng, phát triển các bài thuốc dân gian...

Theo quy định tại Điều 8, tất các vấn đề mà nhà nước chưa ban hành pháp luật, hoặc quy tắc hành chính, Hội đồng nhân dân địa phương tỉnh, khu tự trị dưới sự chỉ đạo của Chính phủ và Ủy ban thường vụ đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc có thể ban hành quy chế địa phương trong trường hợp đặc biệt và thực tế yêu cầu. Sau khi luật của quốc gia hoặc quy tắc hành chính có hiệu lực, bất kỳ quy định nào trong quy chế địa phương trái với các quy định đó sẽ không còn hiệu lực, và cơ quan ban hành sẽ tiến hành việc sửa đổi các quy định đó.

Cũng theo quy định của Luật này, trong tình huống đặc biệt và nhu cầu cần thiết, ủy ban thường trực của Hội đồng nhân dân địa phương cấp tỉnh, khu tự trị, đô thị tự trị trực tiếp dưới sự chỉ đạo của chính quyền trung ương và ủy ban thường vụ đại biểu nhân dân toàn quốc có thẩm quyền ban hành quy chế địa phương nhưng không được trái với các quy định của Hiến pháp, luật của quốc gia và các quy tắc hành chính.

Hội đồng nhân dân địa phương của khu tự trị dân tộc có thẩm quyền ban hành quy chế tự trị và quy chế đặc biệt phù hợp với chính sách dân tộc, kinh tế và bản sắc văn hóa. Quy chế tự trị và quy chế đặc biệt sẽ có hiệu lực sau khi Ủy ban thường vụ Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc chấp thuận. Quy chế tự trị và quy chế đặc biệt của vùng tự trị thuộc khu vực tự trị sẽ có hiệu lực sau khi được Ủy ban thường vụ đại hội đại biểu nhân dân tỉnh, khu vực tự trị xem xét và thông qua. Quy chế tự trị và quy chế đặc biệt có thể khác với các điều khoản của luật hoặc quy tắc hành chính nhưng phải bảo đảm sự khác biệt đó không vi phạm các nguyên tắc cơ bản và không khác với các quy định của Hiến pháp và luật về khu tự trị dân tộc và không vi phạm bất kỳ một đạo luật hoặc nguyên tắc hành chính nào liên quan đến khu tự trị dân tộc.

Trong trường hợp đặc biệt và thực tế quản lý yêu cầu, Hội đồng nhân dân địa phương thành phố và Ủy ban thường trực Hội đồng nhân dân địa phương thành phố trực thuộc tỉnh có thể ban hành quy chế nhưng không được trái với các quy định của Hiến pháp, luật của quốc gia, các quy tắc hành chính và quy chế địa phương của tỉnh... Ủy ban thường trực Hội đồng nhân dân địa phương của tỉnh hoặc khu tự trị sẽ xem xét tính pháp lý của quy chế mà thành phố trực thuộc đệ trình để thông qua. Quy chế đó sẽ được ban hành trong thời hạn 4 tháng nếu quy chế đó không trái với bất kỳ điều khoản nào của Hiến pháp, luật của quốc gia, các quy tắc hành chính và quy chế địa phương, quy chế của khu tự trị mà thành phố đó trực thuộc.

Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc có thẩm quyền sửa đổi, bãi bỏ bất kỳ quy chế khu tự trị và quy chế đặc biệt do Ủy ban thường vụ Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc chấp thuận nếu vi phạm Hiến pháp hoặc quy định tại khoản 2 điều 66 của Luật này.

3. Văn bản quy phạm pháp luật của Bulgary

3.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật:

Văn bản quy phạm pháp luật quy định các nguyên tắc chung được áp dụng cho một số lượng không hạn chế và không có giới hạn các đối tượng, điều chỉnh nhiều hành vi và được thông qua hoặc ban hành bởi cơ quan có thẩm quyền;

3.2. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật: Hiến pháp, các Bộ luật và luật, Nghị định, quy định, pháp lệnh và hướng dẫn.

4. Văn bản quy phạm pháp luật của Azerbaijan

4.1. Khái niệm:

Văn bản quy phạm pháp luật là các văn bản viết chính thức có hiệu lực bắt buộc, được ban hành bởi một cơ quan nhà nước có thẩm quyền, để thiết lập, thay đổi, hủy bỏ hoặc được định hướng cho việc tiếp tục áp dụng.

4.2. Các loại văn bản:

- Quyết định của Tòa án Hiến pháp của Cộng hòa Azerbaijan ban hành theo quy định của Hiến pháp;

- Quyết định, hướng dẫn và chỉ thị của Ủy ban bầu cử Trung ương của Cộng hòa Azerbaijan;

- Quyết định của các cơ quan chính quyền địa phương, và các cơ quan chính quyền vùng lãnh thổ tự trị:

- Quyết định của Ngân hàng quốc gia của Cộng hòa Azerbaijan;

- Quyết định của Hội đồng phát thanh và truyền hình quốc gia;

- Quyết định của Hội đồng tư pháp và pháp luật.

Trong trường hợp có sự đối lập giữa văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan thực thi khác nhau với cơ quan thi hành pháp luật cao hơn, văn bản của cơ quan cấp trên sẽ được áp dụng. Trong trường hợp có sự mâu thuẫn giữa văn bản của các cơ quan nhà nước cùng cấp, văn bản được ban hành sau cùng sẽ được áp dụng.

5. Văn bản quy phạm pháp luật của Hàn Quốc

Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật gồm:

5.1. Hàn Quốc có 6 Bộ luật cơ bản, bao gồm:

Hiến pháp, Bộ luật Dân sự, Bộ luật Thương mại, Bộ luật Tố tụng Dân sự, Bộ luật Hình sự và Bộ luật Tố tụng hình sự.

5.2. Các văn bản luật khác gồm:

- (1) Các đạo luật/luật do Quốc hội ban hành,

- (2) Nghị định thi hành của Tổng thống;

- (3) Các Pháp lệnh cấp Bộ;

- (4) Các chỉ thị, thông cáo và quy tắc do các Bộ trong Chính phủ hoặc các Cơ quan không có chức năng làm luật nhưng lại có thẩm quyền quy định về các hoạt động của công chức/công vụ có liên quan;

- (5) Các quy tắc do Quốc hội ban hành và điều chỉnh hoạt động có liên quan theo quy định tại Điều 64 của Hiến pháp;

- (6) Các quy tắc do Tòa án Tối cao ban hành trong phạm vi thẩm quyền hành chính của Toà án Tối cao đối với toàn bộ hệ thống tòa án căn cứ vào Điều 108 của Hiến pháp;

- (7) Các Điều ước quốc tế mà Hàn Quốc ký kết hoặc tham gia căn cứ vào Điều 6(1) Hiến pháp.

6. Văn bản quy phạm pháp luật của Nước CHDCND Lào

Dự thảo Luật ban hành văn bản pháp luật của Lào quy định hệ thống văn bản quy phạm pháp luật gồm hai loại sau:

6.1. Văn bản áp dụng chung: Văn bản áp dụng chung là văn bản quy định về nhà nước, kinh tế và xã hội mà không quy định về các tổ chức hay cá nhân cụ thể, và có hiệu lực thi hành trong cả nước hoặc trong một khu vực cụ thể. Văn bản áp dụng chung gồm:

- Hiến pháp;

- Các luật;

- Nghị quyết của Quốc hội;

- Nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội:

- Sắc lệnh của Chủ tịch nước;

- Nghị định của Chính phủ;

- Nghị quyết của Chính phủ;

- Lệnh và Quyết định của Thủ tướng Chính phủ;

- Lệnh và Quyết định và thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ;

- Lệnh và Quyết định và thông tư của Chủ tịch tỉnh, Đô trưởng, Viên Chăn;

- Lệnh và Quyết định của Chủ tịch cấp huyện;

- Hương ước.

Điều ước quốc tế là văn bản pháp luật được thực hiện theo các quy định của các luật cụ thể.

6.2. Văn bản cá biệt.

Văn bản cá biệt là văn bản quy định về hoạt động hành chính của các tổ chức và cá nhân cụ thể. Văn bản cá biệt bao gồm:

- Sắc lệnh của Chủ tịch nước về công bố luật;

- Nghị quyết, Nghị định, quyết định về khen thưởng hoặc bổ nhiệm, điều động một người đảm nhận một chức danh cụ thể;

- Thông báo.

7. Văn bản quy phạm pháp luật của Nước Cộng hòa Gruzia

7.1 Khái niệm

- Văn bản pháp luật là luật mang tính bắt buộc thực hiện, được thông qua (ban hành) bởi một cơ quan (quan chức) nhà nước có thẩm quyền hoặc một cơ quan (quan chức) của chính quyền tự trị địa phương (chính quyền) theo quy định của luật này. Văn bản pháp luật có thể mang tính quy phạm hoặc mang tính chuyên biệt.

- Văn bản quy phạm là văn bản pháp luật được thông qua (ban hành) bởi một cơ quan (quan chức) nhà nước có thẩm quyền hoặc một cơ quan (quan chức) của chính quyền tự trị địa phương (chính quyền) theo quy định của luật này, trong đó quy định về quy tắc chung đối với việc áp dụng vĩnh viễn hoặc tạm thời và lặp lại luật này.

- Văn bản mang tính chuyên biệt chỉ áp dụng trong một thời điểm cụ thể, và phải phù hợp với văn bản quy phạm.

Luật chuyên biệt chỉ được thông qua (ban hành) trên cơ sở luật quy phạm và trong giới hạn quy định của luật quy phạm. Luật chuyên biệt không được đặt tên trùng với luật quy phạm, ngoại trừ các trường hợp ngoại lệ quy định tại Điều 12(1) Luật này.

7.2. Hệ thống văn bản

7.2.1. Văn bản quy phạm của Gruzia bao gồm các loại sau đây: Hiến pháp, luật theo hiến pháp, thoa ước hoặc hiệp ước quốc tế của Gruzia, luật cơ bản, luật, pháp lệnh của Tổng thống, sắc lệnh của Tổng thống, nghị quyết của Quốc hội, nghị quyết của hội đồng Ngân hàng trung ương Gruzia, nghị quyết của Uỷ ban Chứng khoán Gruzia, nghị quyết của Ủy ban Tiêu chuẩn Kế toán, (05.02.99) nghị quyết của hội đồng thảo luận thuộc Hội đồng Hoạt động Kiểm toán, (30.04.99) nghị quyết của Ủy bản Bầu cử Trung ương, (25.06.97) lệnh của Chủ tịch Ngân hàng Trung ương Gruzia, lệnh của Chủ tịch Phòng Đăng kiểm Gruzia, nghị quyết của Uỷ ban Điều tiết Quốc gia về Năng lượng, (27.06.97) nghị quyết của Uỷ ban Quản lý Truyền thông và Bưu chính Quốc gia, (23.07.99) lệnh của giám đốc Cơ quan Đấu thầu Nhà nước, (30.03.2001 Số 833) lệnh của giám đốc Cơ quan Chống độc quyền Nhà nước, (13.06.2000), lệnh của giám đốc Cơ quan Giám sát Nhà nước về Bảo hiểm, (20.06.2001 Số 967) lệnh của giám đốc Cơ quan Điều tiết Nhà nước về Tài nguyên dầu khí, (02.03.2001 Số 759) lệnh của Bộ trưởng hoặc của người đứng đầu các cơ quan hành pháp khác của chính phủ.

7.2.2. Văn bản quy phạm của Abkhazia và Adjara bao gồm các loại sau đây: hiến pháp của nước cộng hòa tự trị, luật của nước cộng hòa tự trị, nghị quyết của hội đồng tối cao nước cộng hòa tự trị, nghị quyết của hội đồng bộ trưởng nước cộng hòa tự trị, lệnh của bộ trưởng nước cộng hòa tự trị hoặc của người đứng đầu các cơ quan hành pháp khác của nước cộng hòa tự trị.

7.2.3. Văn bản quy phạm của các cơ quan, quan chức của các chính quyền tự trị địa phương (chính quyền) bao gồm các loại sau đây: quyết định của hội đồng địa phương, nghị quyết của chính quyền (chính quyền thành phố, chính quyền thành phố Tbilisi), lệnh của người quản trị khu vực (thị trưởng). (08.09.99)

7.2.4. Văn bản pháp luật của Gruzia bao gồm các loại sau đây: Hiến pháp, luật theo hiến pháp, luật cơ bản, luật, pháp lệnh của Tổng thống.

7.2.5. Văn bản pháp luật cấp dưới (dưới luật) của Gruzia bao gồm các loại sau đây: sắc lệnh của Tổng thống, nghị quyết của Quốc hội, nghị quyết của hội đồng Ngân hàng trung ương Gruzia, nghị quyết của Uỷ ban Chứng Khoán Gruzia, (24.12.98) nghị quyết của Uỷ ban Tiêu chuẩn Kế toán, (05.02.99) nghị quyết của hội đồng thảo luận thuộc Hội đồng Hoạt động Kiểm toán, (30.04.99) nghị quyết của Ủy ban Bầu cử Trung ương, (25.06.97) lệnh của Chủ tịch Ngân hàng trung ương Gruzia, lệnh của Chủ tịch Phòng Đăng kiểm Gruzia, nghị quyết của Uỷ ban Điều tiết Quốc gia về Năng lượng. (27.06.97) nghị quyết của Uỷ ban Quản lý Truyền thông và Bưu chính Quốc gia, (27.07.99) lệnh của giám đốc Cơ quan Đấu thầu Nhà nước, (30.03.2001 Số 833) lệnh của giám đốc Cơ quan Chống độc quyền Nhà nước, (13.06.2000), lệnh của giám đốc Cơ quan Giám sát Nhà nước về Bảo hiểm, (20.06.2001 Số 967) (13.06.2000) lệnh của giám đốc Cơ quan Điều tiết Nhà nước về Tài nguyên dầu khí, (02.03.2001 Số 759) lệnh của Bộ trưởng hoặc của người đứng đầu các cơ quan hành pháp khác của chính phủ. (27.06.97)

7.2.6. Văn bản pháp luật và văn bản pháp luật cấp dưới cấu thành hệ thống văn bản pháp chế của Gruzia.

8. Văn bản quy phạm pháp luật của Nước Cộng hòa Kyrgyzstan

8.1. Khái niệm:

Văn bản QPPL là văn bản do một cơ quan công quyền ban hành theo mẫu trong phạm vi chức năng nhiệm vụ của cơ quan đó nhằm đưa ra quy định, sửa đổi bổ sung hay hủy bỏ các quy phạm pháp luật (tức là những mệnh lệnh bắt buộc có thời hạn hoặc vô thời hạn nhằm giải quyết các vấn đề bất cập).

8.2. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật

Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Nước Cộng hòà Cộng hòa Kyrgyzstan được cấu thành bởi:

Hiến pháp của Cộng hòa Kyrgyzstan, Luật Hiến pháp của Cộng hòa Kyrgyzstan, Luật, Quy định của Jogorku Kenesh (Quốc Hội) của Cộng hòa Kyrgyzstan và của các Thượng/Hạ viện, Lệnh của Tổng thống Cộng hòa Kyrgyzstan, Quy định của Chính phủ Cộng hòa Kyrgyzstan, Đạo luật của các Bộ và các Cơ quan hành chính của Cộng hòa Kyrgyzstan, các Quyết định của Chính quyền địa phương và Cơ quan tự quản địa phương phù hợp theo yêu cầu nêu trong phần đầu của Điều này.

Hiến pháp Cộng hoà Kyrgyzstan có hiệu lực pháp lý cao nhất trong hệ thống luật và các văn bản quy phạm pháp luật khác. Các luật hiến pháp, luật về thay đổi biên giới của Cộng hòa Kyrgyzstan, về giải thích Hiến pháp và các luật hiến pháp sẽ được coi là thông qua sau khi đã được đọc từ hai lần trở lên và nhận được nhiều hơn hai phần ba số biểu quyết của tất cả các đại biểu của từng Nghị viện của Quốc Hội.

Một điều luật được thông qua bởi một cuộc trưng cầu dân ý sẽ chỉ được thay thế hoặc bãi bỏ bằng một cuộc trưng cầu dân ý.

9. Hệ thống văn bản của Hoa Kỳ

Luật ban hành quyết định hành chính của chính quyền liên bang (Federal Administrative Procedure Act - APA) phân tách thành quá trình lập pháp và lập quy. Luật APA định nghĩa:

- Quy định chính phủ (rules) là "toàn bộ hay một phần tuyên bố của cơ quan hành chính (administrative agency) có tính áp dụng chung hay cho một nhóm đối tượng cụ thể và có hiệu lực trong tương lai để thực thi, diễn giải và quy định chính sách và pháp luật hoặc mô tả tổ chức các yêu cầu về thủ tục và thông lệ của một cơ quan".

- Quá trình lập quy được định nghĩa là quá trình một cơ quan xây dựng, sửa đổi, hủy bỏ một quy định".

Ngoài luật của Quốc hội, các cơ quan liên ban có quyền lập quy theo ủy quyền của Quốc hội. Các cơ quan chính phủ chỉ ban hành "quy định" - "rules". Các quy định được cơ quan thực hiện chức năng quản lý nhà nước ban hành. Ví dụ, Tổng cục thuế có quyền ban hành quy định về thuế. Cơ quan quản lý môi trường ban hành văn bản về môi trường. Các quy định này sau đó được pháp điển hóa vào bộ pháp điển các quy định liên bang (CFR).

- Theo Luật APA, không phải tất cả các quyết định của cơ quan hành chính đều phải ở dưới dạng quy định nhưng cơ quan hành chính chỉ có thể ban hành chính sách dưới dạng quy định. Theo quy định của Luật APA các quy định gồm 4 dạng:

Một là, quy định pháp luật (legislative rules) quy định về nội dung phát sinh quyền và nghĩa vụ với mọi người và có hiệu lực thi hành;

Hai là, quy định thủ tục (procedural rules) là quy định tổ chức nội bộ cơ quan hoặc quy trình thủ tục áp dụng với người dân và doanh nghiệp khi làm việc với cơ quan đó;

Ba là, quy định diễn giải (interpretive rules) là quy định giải thích và cách hiểu của cơ quan về quy định hiện hành; và

Bốn là, tuyên bố công khai về chính sách của cơ quan thể hiện định hướng chính sách trong tương lai và không có hiệu lực pháp lý.

Trong 4 loại quy định này thì chỉ quy định pháp luật và quy định về thủ tục liên quan trình tự, thủ tục hành chính áp dụng với người dân và doanh nghiệp phải qua quá trình lấy ý kiến (notice and comment). Các quy định thủ tục và tổ chức nội bộ, quy định diễn giải và tuyên bố chung không nhất thiết phải qua quá trình lấy ý kiến. Trường hợp tuyên bố công khai có ảnh hưởng lớn đến công chúng thì tuyên bố này có thể coi là quy định pháp luật và phải ban hành theo quy trình lấy ý kiến. Mặc dù không phải tất cả các quy định đều phải thông qua quy trình lấy ý kiến nhưng tất cả các quy định đều phải được công bố trên công báo trước khi có hiệu lực.

- Luật APA có yêu cầu cụ thể về quy trình ban hành và lấy ý kiến. Quy định có thể bị kiện ra tòa nếu không tuân thủ quy trình ban hành hoặc có quy phạm trái pháp luật.

Phần thứ hai

THỰC TRẠNG XÁC ĐỊNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VÀ HỆ THỐNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

I. THỰC TRẠNG XÁC ĐỊNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã quy định cụ thể tiêu chí để xác định văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, trên thực tế không phải lúc nào cũng phân biệt được một cách dễ dàng các văn bản quy phạm pháp luật nhất là đối với các văn bản do cùng một chủ thể ban hành dưới cùng một hình thức chẳng hạn như: nghị quyết của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, nghị quyết của Hội đồng nhân dân, quyết định của Ủy ban nhân dân,...

Thực tiễn hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, việc tranh luận một văn bản có chứa quy phạm pháp luật hay không vẫn thường diễn ra, có những văn bản có hình thức và được ban hành theo trình tự, thủ tục do Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định nhưng lại hoàn toàn không chứa quy tắc xử sự chung mà chỉ đơn thuần là các biện pháp hành chính; tình trạng các văn bản không phải là văn bản quy phạm pháp luật như đề án, công văn, thông báo, kế hoạch,...nhưng có chứa quy phạm pháp luật vẫn diễn ra khá phổ biến. Nhìn chung các văn bản đang diễn ra sự tranh luận có phải là văn bản quy phạm pháp luật hay không thường xảy ra ở các trường hợp sau đây:

1. Các văn bản có thể xác định rõ ngay là văn bản quy phạm pháp luật

Ngoài Hiến pháp, trong hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật, các cơ quan nhà nước, các tổ chức, cá nhân dễ dàng nhận biết rõ những loại văn bản này có đầy đủ các dấu hiệu của một văn bản quy phạm pháp luật mà không xảy ra tranh luận vấn đề gì:

Các văn bản đó bao gồm: luật của Quốc hội, pháp lệnh của Ủy ban thường vụ Quốc hội, nghị định của Chính phủ, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.

Về mặt hình thức: dễ dàng nhận thấy đây là các văn bản có cách trình bày của một văn bản quy phạm pháp luật. Quy trình xây dựng, ban hành các văn bản này được thực hiện theo quy trình được quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật từ khâu lập chương trình, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, thông qua hoặc ký ban hành, đăng Công báo, đưa tin,...

Về mặt nội dung: các văn bản dưới các hình thức này đều có chứa các quy tắc xử sự chung được áp dụng nhiều lần cho nhiều đối tượng.

2. Các văn bản còn có nhiều tranh luận về việc có phải là văn bản quy phạm pháp luật hay không

2.1. Các văn bản không còn được quy định là văn bản quy phạm pháp luật nhưng vẫn chứa quy phạm pháp luật

Theo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, một số văn bản trước đây được coi là văn bản quy phạm pháp luật thì nay không còn là văn bản quy phạm pháp luật nữa, bao gồm:

- Nghị quyết của Chính phủ

- Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ

- Quyết định, chỉ thị của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao.

Tuy nhiên, trên thực tế nhiều văn bản bản dưới các hình thức này được ban hành vẫn chứa các quy tắc xử sự chung, có hiệu lực áp dụng chung nhiều lần cho nhiều đối tượng.

Ví dụ 1: Nghị quyết số 18/NQ-CP ngày 20/4/2009 về một số cơ chế chính sách nhằm đẩy mạnh phát triển nhà ở cho học sinh, sinh viên các cơ sở đào tạo và nhà ở cho công nhân lao động tại các khu công nghiệp tập trung, người có thu nhập thấp ở các khu vực đô thị. Trong văn bản này có một số quy định dẫn đến sự tranh luận nhất định rằng các quy định này là các quy tắc xử sự chung hay chỉ các quy định áp dụng văn bản quy phạm pháp luật.

Trong nghị quyết có quy định về những vấn đề như: cơ quan có trách nhiệm cấp đất để xây dựng nhà ở, đối tượng được hưởng nhà ở, diện tích nhà ở, giá thuê nhà, quản lý nhà ở, trách nhiệm của các cơ quan nhà nước,... chẳng hạn:

- Khoản 2 mục III quy định: "Các đối tượng được mua, thuê, thuê mua nhà ở thu nhập thấp, gồm: các đối tượng hưởng lương từ ngân sách nhà nước (cán bộ, công chức, viên chức, lực lượng vũ trang) và người có thu nhập thấp đang sinh sống tại khu vực đô thị, chưa có nhà ở hoặc có nhà ở nhưng diện tích bình quân dưới 5m²/người mà chưa được Nhà nước hỗ trợ về nhà ở, đất ở dưới mọi hình thức";

- Khoản 5 mục III quy định: "Chủ đầu tư các dự án nhà ở thu nhập thấp được hưởng các cơ chế ưu đãi như sau:

a. Được miễn tiền sử dụng đất, tiền thuê đất trong phạm vi dự án;

b. Được áp dụng thuế suất ưu đãi thuế giá trị gia tăng ở mức cao nhất (thuế suất 0%);

c. Được miễn thuế thu nhập doanh nghiệp trong 4 năm, kể từ khi có thu nhập chịu thuế và giảm 50% thuế thu nhập doanh nghiệp trong 5 năm tiếp theo và được áp dụng thuế suất thuế thu nhập doanh nghiệp là 10% trong suốt thời gian hoạt động. Giao Bộ Tài chính hướng dẫn cụ thể việc thực hiện quy định này"

Nhóm ý kiến thứ nhất cho rằng: những quy định trên đây hoàn toàn là cơ chế, chính sách được phát sinh trong cuộc sống, nó là các quy tắc xử sự chung, bắt buộc các cơ quan nhà nước và các đối tượng được hưởng chính sách phải tuân thủ, nhưng vẫn được ban hành ở hình thức nghị quyết của Chính phủ, không phải là văn bản quy phạm pháp luật.

Nhóm ý kiến thứ hai cho rằng: Nghị quyết số 18 nêu trên không phải là văn bản quy phạm pháp luật, những quy định trong văn bản này chỉ đơn thuần là các cơ chế chính sách điều hành trong một lĩnh vực rất cụ thể nên việc ban hành các quy định này dưới hình thức nghị quyết của Chính phủ là hoàn toàn phù hợp.

Việc tranh luận về Nghị quyết số 18/NQ-CP có phải là văn bản quy phạm pháp luật hay là văn bản áp dụng pháp luật vẫn là một vấn đề còn chưa được giải quyết dứt điểm.

Vi dụ 2: Quyết định số 1623/QĐ-NHNN ngày 23 tháng 8 năm 2012 của Thống đốc Ngân hàng Nhà nước về việc tổ chức và sản xuất vàng miếng của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam trong đó có quy định về lấy thương hiệu vàng miếng SJC là thương hiệu vàng miếng quốc gia và việc chuyển đổi các thương hiệu vàng miếng khác sang vàng miếng SJC. Điều này đã gây ra không ít hiểu lầm cho các doanh nghiệp và người dân, các doanh nghiệp khác không được tiếp tục sản xuất, gia công vàng miếng, người dân thì đổ xô đi chuyển đổi vàng miếng thương hiệu khác sang thương hiệu vàng miếng SJC,... Tuy việc quy định về kinh doanh sản xuất vàng miếng được quy định ở một quyết định áp dụng pháp luật nhưng nó đã tác động rất lớn đến kinh tế - xã hội, tác động đến nhiều đối tượng khác nhau trong xã hội. Vì vậy nhiều ý kiến cho rằng quy định này phải được ban hành bằng hình thức văn bản quy phạm pháp luật.

2.2. Nhầm lẫn giữa văn bản quy phạm pháp luật và văn bản áp dụng pháp luật do cùng một chủ thể ban hành theo cùng một tên gọi

Trường hợp này thường xảy ra đối với các văn bản do cùng một chủ thể ban hành theo cùng một tên gọi: nghị quyết của Quốc hội, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, quyết định của Uỷ ban nhân dân. Đối với các hình thức văn bản này nội dung nào được ban hành dưới hình thức văn bản quy phạm pháp luật, nội dung nào được ban hành dưới hình thức văn bản áp dụng pháp luật là một vấn đề chưa được quy định rõ ràng, dẫn đến có những sự nhầm lẫn trong việc soạn thảo, ban hành văn bản. Có những nội dung đáng lẽ ra phải được ban hành dưới hình thức văn bản quy phạm pháp luật thì lại được ban hành dưới hình thức văn bản áp dụng pháp luật và ngược lại. Điều này làm cho hiệu lực thực thi của các quy định trong văn bản bị giảm sút.

Trên thực tế, hiện nay việc phân định những nội dung thuộc thẩm quyền của cùng một chủ thể được ban hành dưới một loại tên gọi của văn bản hoàn toàn phụ thuộc vào ý chí chủ quan của cơ quan, người soạn thảo, chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản. Căn cứ để quyết định việc ban hành văn bản dưới hình thức văn bản quy phạm pháp luật hay văn bản áp dụng pháp luật phụ thuộc vào tiêu chí văn bản đó có chứa quy tắc xử sự chung hay không, nhưng khái niệm thế nào là quy tắc xử sự chung lại chưa được quy định trong bất kỳ văn bản nào. Vì vậy, có nhiều văn bản có ý kiến cho rằng chứa quy phạm phạm luật, ý kiến khác lại cho rằng không chứa quy phạm pháp luật, dẫn đến sư tranh luận mà vẫn chưa xác định được ý kiến nào đúng hơn.

Ví dụ 1: Trong các quyết định phê duyệt quy chế tổ chức, hoạt động của các hội đồng, ủy ban, ban chỉ đạo,... của Thủ tướng Chính phủ, đây là hình thức văn bản phổ biến hiện nay là những văn bản còn có nhiều quan điểm khác nhau. Trong các quyết định này thường có các nội dung nguyên tắc hoạt động, thẩm quyền, bộ máy của tổ chức đó,... các tổ chức này sau khi được thành lập, hoạt động của nó như một chủ thể pháp luật.

Nhóm ý kiến thứ nhất cho rằng: những dạng văn bản này không phải là văn bản quy phạm pháp luật vì hoạt động của các hội đồng, ban chỉ đạo, ủy ban được thành lập chỉ mang tính chất tư vấn cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong một lĩnh vực cụ thể nên việc ban hành văn bản phê duyệt dưới hình thức văn bản quy phạm pháp luật là hoàn toàn hợp lý.

Nhóm ý kiến thứ hai cho rằng: việc phê duyệt quy chế hoạt động của một tổ chức làm phát sinh quyền và nghĩa vụ của tổ chức đó, một chủ thể pháp luật. Vì vậy nó phải được ban hành dưới hình thức văn bản quy phạm pháp luật.

Vi dụ 2: hàng năm vào kỳ họp cuối trong năm, Hội đồng nhân dân các cấp đều thông qua nghị quyết của Hội đồng nhân dân về nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của năm tiếp theo. Trong nội dung nghị quyết này thường đề ra các chỉ tiêu phát triển kinh tế xã hội của địa phương, các biện pháp, giải pháp thực hiện để đạt được các mục tiêu phát triển đó, trách nhiệm của các cơ quan nhà nước,... Trong thời gian qua nhiều địa phương ban hành nghị quyết này dưới dạng văn bản quy phạm pháp luật, nhưng có địa phương lại ban hành dưới dạng nghị quyết thông thường. Lý giải về điều này có nhiều ý kiến khác nhau.

Nhóm ý kiến thứ nhất cho rằng: Nghị quyết phát triển kinh tế - xã hội hàng năm là văn bản quy phạm pháp luật. Mặc dù nghị quyết chỉ có hiệu lực thi hành trong một năm nhưng trong nội dung nghị quyết đề ra các chỉ tiêu mà buộc các cơ quan nhà nước, các tổ chức phải đạt được. Đặc biệt là trong các nghị quyết có các biện pháp thực hiện, các biện pháp này trực tiếp tác động đến toàn thể các cơ quan nhà nước, các tổ chức và người dân đang sinh sống trên địa bàn đó. Ví dụ Nghị quyết số 23/2011/NQ-HĐND ngày 23 tháng 12 năm 2011 của Hội đồng nhân dân thành phố Đà Nẵng về nhiệm vụ năm 2012 có những quy định như hạn chế nhập cư vào hai quận nội thành, cấm chuyển nhượng nhà chung cư do nhà nước đầu tư, không cấp phép đăng ký kinh doanh cho các tiệm cầm đồ, tăng thời hạn tạm giữ các phương tiện giao thông vi phạm,... những quy định này chưa bàn đến tính hợp pháp của nó nhưng nó thực sự đã tác động đến rất nhiều đối tượng, đặc biệt là người dân. Vì vậy nó thực sự có đầy đủ yếu tố của một văn bản quy phạm pháp luật.

Nhóm ý kiến thứ hai cho rằng: Nghị định số 91/2006/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004 có quy định những văn bản những vấn đề về phát triển kinh tế xã hội của một địa phương không phải là văn bản quy phạm pháp luật. Vì vậy, rất nhiều địa phương khi ban hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân về nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội đều ban hành dưới hình thức nghị quyết thông thường.

Từ ví dụ trên cho thấy, cùng một vấn đề nhưng có địa phương lại ban hành văn bản quy phạm pháp luật để điều chỉnh, có địa phương lại ban hành dưới hình thức văn bản thực hiện pháp luật. Điều này xuất phát từ các quy định trong thể chế chưa rõ ràng và sự hướng dẫn của các cơ quan có thẩm quyền cũng chưa thống nhất.

3. Văn bản quy phạm pháp luật nhưng không chứa quy phạm pháp luật

Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, cũng như luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 đã có quy định về hệ thống văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, trên thực tế vẫn còn tồn tại một số văn bản được ban hành dưới hình thức văn bản quy phạm pháp luật nhưng lại không chứa quy tắc xử sự chung. Vấn đề này thường xảy ra ở các trường hợp sau đây:

3.1. Nội dung văn bản quy phạm pháp luật không chứa quy tắc xử sự chung như Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, chỉ thị của Ủy ban nhân dân các cấp:

Nhìn lại các lệnh, quyết định của Chủ tịch nước ban hành trong thời gian qua cho thấy, các lệnh của Chủ tịch nước chủ yếu để công bố các luật, pháp lệnh hoàn toàn không phải là các văn bản có chứa quy phạm pháp luật. Đối với các quyết định của Chủ tịch nước thì phần lớn là các quyết định bổ nhiệm cán bộ, phong quan hàm cho sỹ quan thuộc thẩm quyền của Chủ tịch nước, các quyết định khen thưởng, những quyết định này đơn thuần là các quyết định hành chính. Trước đây, khi chưa có Luật đặc xá, trong các quyết định đặc xá Chủ tịch nước thường có phần đưa ra các tiêu chuẩn, điều kiện của phạm nhân được đặc xá, thủ tục thực hiện đặc xá và phần danh sách phạm nhân được đặc xá cụ thể. Từ khi có Luật đặc xá, các tiêu chuẩn, điều kiện, thủ tục đặc xá đã được quy định trong luật, Chủ tịch nước chỉ căn cứ theo Luật quyết định danh sách các phạm nhân được đặc xá, đây là văn bản hành chính đơn thuần.

Đối với chỉ thị của Ủy ban nhân dân các cấp, mặc dù Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004 quy định đây là văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, trong thực tiễn các chỉ thị của Uỷ ban nhân dân các cấp mặc dù hình thức vẫn được thể hiện theo hình thức văn bản quy phạm pháp luật, nhưng nội dung của chỉ thị thì hầu như không chứa đựng các quy tắc xử sự chung, chỉ đơn thuần là các biện pháp, đôn đốc các cơ quan nhà nước tăng cường thực hiện các nhiệm vụ của mình trong một lĩnh vực nhất định.

3.2. Các văn bản của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao quy định về tiêu chuẩn, cơ chế phối hợp của các đơn vị thuộc thẩm quyền quản lý theo ngành dọc có cơ quan thì ban hành dời hình thức văn bản quy phạm pháp luật là thông tư, có cơ quan lại ban hành dưới hình thức văn bản cá biệt.

4. Các văn bản hành chính chứa quy phạm pháp luật

Hoạt động quản lý nhà nước đòi hỏi các cơ quan có thẩm quyền phải ban hành nhiều văn bản khác nhau để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình.

Trong thời gian qua một số loại hình văn bản vốn được coi là văn bản áp dụng pháp luật trong hoạt động quản lý nhà nước, những văn bản này hầu như chưa bao giờ được quy định là văn bản quy phạm pháp luật nhưng lại chứa các quy tắc xử sự chung có hiệu lực bắt buộc thực hiện đối với các cá nhân, cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Loại hình văn bản này chứa quy phạm pháp luật thường xảy ra nhiều nhất có thể kể đến các đề án, công văn, thông báo, kế hoạch,...

Ví dụ 1: Công văn số 5997/BGDĐT-KHTC ngày 21/9/2010 của Bộ Giáo dục và Đào tạo về thực hiện miễn, giảm học phí đối với giáo dục nghề nghiệp và giáo dục đại học theo Nghị định số 49/2010/NĐ-CP. Công văn số 5997 là văn bản cá biệt nhưng lại hướng dẫn việc miễn giảm học phí đối với giáo dục nghề nghiệp và giáo dục đại học, trong nội dung công văn này đưa ra các quy định buộc các cá nhân, tổ chức, cơ quan nhà nước phải tuân thủ khi miễn giảm học phí. Việc đưa ra các quy định này trong một hình thức văn bản cá biệt đã không đảm bảo về mặt thẩm quyền hình thức ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Nội dung Công văn lại bổ sung thêm đối tượng được miễn học phí so với Nghị định số 49/2010/NĐ-CP như học sinh, sinh viên có cha mẹ thường trú tại các xã bãi ngang ven biển và các thôn bản đặc biệt khó khăn. Điều này không thuộc thẩm quyền của Bộ Giáo dục và Đào tạo mà thuộc thẩm quyền của Chính phủ.

Ví dụ 2: Công văn số 03/BXD-PTDT ngày 26/3/2010 hướng dẫn thực hiện quy chế khu đô thị mới. Trong Công văn số 03 gửi công ty TNHH Gamuda Land Việt Nam có đưa ra quy định về thời điểm chủ đầu tư được phép huy động vốn để đầu tư xây dựng nhà ở trong dự án khu đô thị mới. Đây là quy tắc xử sự chung bắt buộc nhưng lại được ban hành dưới hình thức công văn.

Một trong những loại hình văn bản đang có nhiều tranh luận khá nhiều hiện nay đó là các Đề án, quy hoạch phát triển một lĩnh vực, một ngành, một địa phương như các quy hoạch về đất đai, đề án phát triển ngành điện lực,... những loại văn bản này có phải là văn bản quy phạm pháp luật hay không vẫn còn là vấn đề chưa được làm rõ.

5. Văn bản hủy một văn bản quy phạm pháp luật

Theo quy định của Hiến pháp, các luật về tổ chức bộ máy nhà nước thì cơ quan có thẩm quyền cấp trên có quyền đình chỉ hoặc bãi bỏ các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước cấp dưới trái với Hiến pháp, luật các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước cấp trên.

Vấn đề đặt ra là giá trị của các văn bản đình chỉ hoặc bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước cấp dưới. Trên thực tế việc đình chỉ hoặc bãi bỏ các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước cấp dưới thường được thể hiện ở các quyết định hành chính.

Ví dụ: Quyết định của Thủ tướng Chính phủ bãi bỏ một thông tư của Bộ trưởng, bãi bỏ một quyết định quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, hay quyết định của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh bãi bỏ một văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp huyện. Các quyết định này đơn thuần đều là quyết định hành chính đơn lẻ nhưng lại hủy bỏ một văn bản quy phạm pháp luật (chứa quy tắc xử sự chung). Về mặt pháp lý các quyết định hành chính đình chỉ hay bãi bỏ, hủy bỏ một văn bản quy phạm pháp luật là chưa ổn.

Xung quanh vấn đề này cũng có những quan điểm khác nhau:

Nhóm quan điểm thứ nhất cho rằng: văn bản quy phạm phạm luật chứa quy tắc xử sự chung, áp nhiều lần, cho nhiều đối tượng, việc hủy bỏ, bãi bỏ một văn bản quy phạm pháp luật phải bằng chính một văn bản quy phạm pháp luật chứ không thể bằng văn bản hành chính được.

Nhóm quan điểm thứ hai cho rằng: việc hủy bỏ một văn bản quy phạm pháp luật của cấp dưới bởi một quyết định hành chính của cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền cao hơn chỉ được áp dụng trong trường hợp phát hiện rõ ràng văn bản đó có dấu hiệu trái pháp luật, không phù hợp với thực tiễn là hoàn toàn phù hợp. Việc hủy bỏ, bãi bỏ này phù hợp với thẩm quyền quản lý nhà nước được Hiến pháp và các văn bản luật quy định, mục đích của việc hủy bỏ là đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật.

6. Tóm lại

Từ các ví dụ đã nêu ở phần trên cho thấy, mặc dù xét về mặt lý thuyết, khái niệm về văn bản quy phạm pháp luật được quy định trong hai Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật tưởng như đã quá rõ ràng để giúp cho viêc xác định rõ thế nào là văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, trong thực tế lại vô cùng sinh động, vẫn còn rất nhiều vướng mắc nảy sinh liên quan đến việc phân biệt văn bản nào là văn bản quy phạm pháp luật. Việc khó xác định văn bản nào là văn bản quy phạm pháp luật hay văn bản hành chính, không những gây nhiều tranh cãi trong giới học thuật, gây phiền toái cho cơ quan ban hành, áp dụng pháp luật và đôi khi tranh chấp, thậm chí dẫn đến tranh tụng trong tư pháp. Từ thực tiễn đó cho thấy chúng ta cần phải nhìn nhận lại vấn đề lý luận, từ những quy định của luật, hơn ai hết pháp luật phải bắt đầu từ thực tiễn, phải phản ánh đúng thực tiễn, có như vậy thì việc triển khai thực hiện mới được dễ dàng.

II. HỆ THỐNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

1. Việc thực hiện giảm bớt các loại/hình thức văn bản quy phạm pháp luật

Theo quy định của Luật năm 1996, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của nước ta hiện nay bao gồm hơn 20 loại văn bản, do nhiều cơ quan có thẩm quyền khác nhau ban hành (các cơ quan trung ương và địa phương); mỗi cơ quan ban hành từ 2 đến 3 loại văn bản (ví dụ: Bộ trưởng, Chánh án tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành quyết chỉ thị thông tư). Điều này làm cho hệ thống văn bản quy phạm pháp luật rất phức tạp; việc theo dõi, áp dụng và xác định thứ bậc hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật gặp không ít khó khăn, đặc biệt là khó xác định được khi nào, về vấn đề gì thì cần ban hành văn bản quy phạm pháp luật và ban hành dưới hình thức văn bản nào.

Nhằm khắc phục tình trạng nêu trên, đơn giản hóa hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, Điều 2 của Luật năm 2008 quy định một số cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản chỉ ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới một hình thức văn bản. Theo đó, Chính phủ chỉ ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới một hình thức - nghị định, thay vì nghị quyết và nghị định; Thủ tướng Chính phủ chỉ ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới một hình thức - quyết định, thay vì chỉ thị và quyết định; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao. Chánh án Tòa án nhân dân tối cao chỉ ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới một hình thức - thông tư, thay vì quyết định, chỉ thị, thông tư như trước đây.

Thực hiện quy định trên, thời gian qua số loại hình thức văn bản quy phạm pháp luật đã được giảm đi rõ rệt. Với việc giảm bớt các loại, hình thức văn bản và chủ thể có thẩm quyền ban hành, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật đơn giản và thuận tiện hơn trong việc thi hành. Tuy nhiên, việc giảm bớt một số hình thức văn bản quy phạm pháp luật không đồng nghĩa với việc giảm số lượng văn bản quy phạm pháp luật mà chỉ chuyển hóa từ hình thức văn bản này sang văn bản khác.

Theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, thì hiện nay có tới 15 loại hình văn bản được coi là văn bản quy phạm pháp luật và hơn 10 cơ quan, tổ chức cá nhân có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Điều này dẫn đến việc xác định thứ bậc hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật gặp nhiều khó khăn như không xác định được văn bản của Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Chủ tịch nước... thì văn bản do cơ quan nào ban hành có hiệu lực pháp lý cao hơn. Đó là chưa kể đến việc mâu thuẫn giữa văn bản của Hội đồng thẩm phán tòa án nhân dân tối cao với Chánh án tòa án nhân dân tối cao, giữa Bộ trưởng với Chánh án tòa án nhân dân tối cao. Ngay cả nếu có một quy định rõ ràng thì cũng sẽ gây rất nhiều tranh cãi. Đây là một vấn đề hết sức phức tạp, cần được quan tâm nghiên cứu.

Vấn đề quan trọng, cần phải tiếp tục nghiên cứu là giảm bớt thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của một số chủ thể nhất định và thực hiện nguyên tắc mỗi chủ thể chỉ ban hành một loại văn bản quy phạm pháp luật. Làm được như vậy mới thực sự làm cho hệ thống pháp luật đơn giản, minh bạch hơn.

2. Số lượng và chất lượng văn bản quy phạm pháp luật được ban hành trong giai đoạn 2009 -2011

2.1. Số lượng văn bản quy phạm pháp luật

Theo thống kê chưa đầy đủ, tính từ tháng 1 năm 2009 đến tháng 6 năm 2012 Quốc hội đã ban hành tổng số 58 luật, 58 nghị quyết; Ủy ban thường vụ Quốc hội đã ban hành 10 pháp lệnh, 30 nghị quyết; Chính phủ ban hành 449 nghị định; Thủ tướng Chính phủ ban hành 2150 quyết định; bộ, cơ quan ngang bộ, Tòa án nhân dân tối cáo, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao ban hành 26 thông tư và 332 thông tư liên tịch; Hội đồng thẩm phán ban hành 5 nghị quyết[1].

2.2. Chất lượng các văn bản quy phạm pháp luật[2]

Trong thời gian qua, chất lượng các văn bản quy phạm pháp luật đã được nâng lên rõ rệt, đặc biệt là kể khi thực hiện Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật ngày càng được đơn giản hóa, dễ tiếp cận, phù hợp với thực tiễn, dễ áp dụng,... Tuy nhiên chất lượng của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật còn hạn chế như:

- Tính thống nhất trong hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật chưa cao: số lượng văn bản quy phạm pháp luật được ban hành trong thời gian qua vẫn rất lớn, với nhiều hình thức văn bản, nhiều cấp độ hiệu lực khác nhau, nên hệ thống văn bản vẫn rất phức tạp, cồng kềnh. Hơn nữa hệ thống văn bản pháp luật lại không được thường xuyên rà soát, hệ thống hóa toàn diện, nên vừa rất khó tiếp cận, khó hiểu, khó sử dụng vừa chứa đựng những mâu thuẫn, chồng chéo làm cho việc áp dụng, thực hiện không dễ dàng, khó thống nhất đối với ngay cả cán bộ pháp luật có trình độ, chưa nói đến các doanh nghiệp và các tầng lớp nhân dân;

- Tính đồng bộ, cân đối của hệ thống văn bản pháp luật tuy có cải thiện nhưng vẫn còn sự chênh lệch lớn trong các lĩnh vực khác nhau. Mặc dù việc soạn thảo và thông qua các văn bản quy phạm pháp luật, nhất là các luật, pháp lệnh, theo 6 định hướng của Nghị quyết số 48-NQ/TW đã làm cho hệ thống pháp luật trong những năm qua trở nên cân đối, đồng bộ hơn, nhất là giữa thể chế kinh tế thị trường và thể chế về bảo đảm an sinh xã hội, thể chế bảo vệ môi trường. Tuy nhiên vẫn còn sự chênh lệch khá lớn về mức độ ban hành các luật nhằm đáp ứng các nhu cầu của phát triển xã hội trong một số lĩnh vực, ví dụ trong định hướng thứ 2 của Nghị quyết số 48-NQ/TW- pháp luật bảo vệ quyền con người, quyền tự do dân chủ của công dân, số lượng luật, pháp lệnh được ban hành khá ít (chỉ có 12 luật, pháp lệnh - chiếm 9,7%); một số dự án luật đã được đưa vào chương trình nhưng nội dung chưa đáp ứng, thời điểm chưa phù hợp và một số lý do khác nên chưa được ban hành như: Luật về hội, Luật Trưng cầu dân ý, Luật Tiếp cận thông tin... Ngay cả một số chế định rất quan trọng thuộc các định hướng trọng tâm như pháp luật về kinh tế công, về sử dụng vốn Nhà nước vào đầu tư kinh doanh, pháp luật về tổ chức bộ máy nhà nước với yêu cầu thể chế hóa nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp, kiểm tra và giám sát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp cũng chưa được đầu tư đúng mức để nghiên cứu xây dựng hoặc sửa đổi, bổ sung;

- Tính ổn định của hệ thống văn bản pháp luật còn thấp. Nhiều văn bản pháp luật, đặc biệt là trong lĩnh vực kinh tế, tài chính, ngân hàng thường xuyên thay đổi. Nguyên nhân khách quan một mặt do thực trạng nền kinh tế nước ta là nước đang phát triển nên quan hệ kinh tế, xã hội biến chuyển khá năng động, những biến động do khủng hoảng kinh tế toàn cầu và khu vực tác động khó lường. Tất cả những yếu tố đó dẫn đến việc dự báo không theo sát với thực tiễn. Về mặt chủ quan, khả năng hoạch định chính sách còn hạn chế, thiếu những tầm nhìn và quan điểm chiến lược cho sự phát triển một số lĩnh vực kinh tế - xã hội cụ thể. Do không tính hết được những nhu cầu và sự vận động của các quan hệ xã hội trong lĩnh vực cần điều chỉnh nên cơ quan soạn thảo có xu hướng ban hành các văn bản quy phạm pháp luật với những quy định mang tính tuyên ngôn chung chung hơn là quy phạm pháp luật. Nhiều vấn đề như nhiệm vụ, quyền hạn và nghĩa vụ của cơ quan, công chức nhà nước, các trình tự thủ tục và trách nhiệm trước nhân dân lẽ ra phải được điều chỉnh cụ thể, chi tiết trong luật thì chỉ được qui định mang tính nguyên tắc và giao cho Chính phủ hướng dẫn thi hành. Ngược lại, một số lĩnh vực pháp luật cần có sự khái quát cao, cần có sự điều chỉnh linh hoạt để phù hợp với sự phát triển năng động của quan hệ kinh tế, xã hội thì các đạo luật lại quy định quá chi tiết. Cả hai xu hướng này đều dẫn đến tình trạng nhiều văn bản quy phạm pháp luật liên tục bị sửa đổi, bổ sung, thậm chí mới ban hành đã phải tạm hoãn thực hiện. Pháp luật thường xuyên bị thay đổi, dẫn đến những khó khăn đáng kể trong việc thực hiện và tác động ngược lại đối với sự ổn định của các quan hệ xã hội, nhất là đối với các quan hệ kinh tế;

- Tính công khai, minh bạch của hệ thống các văn bản pháp luật còn hạn chế. Công báo của Trung ương và các tỉnh đã đăng tải khá đầy đủ, kịp thời các văn bản quy phạm pháp luật. Các phương tiện thông tin đại chúng, cả hệ thống chính trị đã cố gắng tuyên truyền, phổ biến rộng rãi pháp luật. Như vậy, xét ở khía cạnh khả năng tiếp cận thì tính minh bạch của hệ thống pháp luật được đảm bảo tốt hơn. Tuy nhiên, hệ thống văn bản pháp luật vẫn còn thiếu tính minh bạch do có thể được hiểu, được áp dụng không thống nhất, trong khi Ủy ban thường vụ Quốc hội hầu như không thực hiện việc giải thích pháp luật, Tòa án chậm nghiên cứu ban hành án lệ để bổ sung cho những “điểm khuyết" hoặc làm rõ những "điểm mờ" của các văn bản quy phạm pháp luật. Chính hạn chế này khiến các chủ thể thực sự lúng túng khi thực hiện hay áp dụng pháp luật. Quy định về đăng tải dự thảo văn bản trên các cổng thông tin điện tử của cơ quan soạn thảo và Chính phủ đã được các cơ quan thực hiện nhưng việc tiếp thu, xử lý và giải trình tiếp thu ý kiến đóng góp của các chuyên gia, các nhà khoa học, các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp nói riêng và của công chúng nói chung trong nhiều trường hợp chưa được nghiêm túc thực hiện. Trong khi đó lại thiếu cơ chế pháp lý để kiểm soát tác động của các nhóm lợi ích đến việc hoạch định chính sách;

- Tính khả thi của hệ thống văn bản pháp luật còn nhiều bất cập. Những giải pháp cải cách, đổi mới trong thủ tục xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật như phân tích, xây dựng chính sách pháp luật; đánh giá tác động kinh tế - xã hội của đề xuất xây dựng luật và của dự thảo luật trong quy trình lập pháp, việc thu hút sự tham gia của nhân dân, huy động trí tuệ của chuyên gia, nhà khoa học chưa phát huy đầy đủ hiệu lực trong thực tiễn làm hạn chế tính khả thi của hệ thống pháp luật. Việc phân định không rõ, chồng chéo chức trách và quyền hạn giữa các cơ quan nhà nước trong những lĩnh vực có tính liên ngành, hệ thống cũng làm giảm tính khả thi của pháp luật, ví dụ như việc vẫn tiếp diễn tình trạng không xác định được trách nhiệm của các cơ quan đối với việc để xảy ra những vi phạm pháp luật nghiêm trọng về an toàn thực phẩm, thuốc chữa bệnh làm ảnh hưởng, gây hậu quả xấu đến an toàn tính mạng, sức khoẻ của người dân.

3. Một số tồn tại khác trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam

3.1. Đối với văn bản quy phạm pháp luật liên tịch

Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã quy định về hình thức văn bản quy phạm pháp luật liên tịch giữa Uỷ ban thường vụ Quốc hội hoặc giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội; giữa Chánh án Toà án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Tuy nhiên trên thực tiễn việc thực hiện các quy định này gặp rất nhiều khó khăn như:

- Thời gian soạn thảo, ban hành các văn bản liên tịch này diễn ra khá dài do sự phối hợp giữa các cơ quan có trách nhiệm liên tịch chưa được tốt, các cơ quan còn có sự đùn đẩy nhau hoặc cố ý giữ những quan điểm mang tính cục bộ, dẫn đến sự thống nhất quan điểm thường kéo dài. Trong một số trường hợp văn bản có giá trị pháp lý cao hơn đã có hiệu lực pháp luật một thời gian khá dài nhưng văn bản liên tịch hướng dẫn thực hiện một số quy định trong văn bản đó vẫn chưa được ban hành. Vô hình trung đã làm vô hiệu hóa văn bản quy phạm pháp luật của cấp trên.

- Trách nhiệm chủ trì soạn thảo văn bản liên tịch thường được trao cho cơ quan đang quản lý về lĩnh vực đó. Tuy nhiên, trên thực tế việc chủ trì soạn thảo các văn bản này lại thường rơi vào một số cơ quan đã chủ trì soạn thảo văn bản có giá trị pháp lý cao hơn. Chẳng hạn trong lĩnh vực tài chính, tổ chức bộ máy nhà nước,... việc ban hành các thông tư liên tịch quy định về chế độ tài chính, tổ chức bộ máy do Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ phải chủ trì soạn thảo, nhưng thực tế việc soạn thảo lại do cơ quan quản lý lĩnh vực mà cần phải có quy định về tài chính, bộ máy nhà nước,...

3.2. Văn bản quy phạm pháp luật có nội dung thuộc bí mật nhà nước

Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam vẫn còn đang thừa nhận loại hình văn bản quy phạm pháp luật có nội dung thuộc bí mật nhà nước. Đây là loại hình văn bản gây ra nhiều tranh luận.

Có ý kiến cho rằng đã là văn bản quy phạm pháp luật thì phải đảm bảo tính công khai, minh bạch, không thể có văn bản quy phạm pháp luật mật được, vì đi ngược lại bản chất của văn bản quy phạm pháp luật. Các nước cũng đều không có quy định về văn bản quy phạm pháp luật chứa nội dung mật. Nhóm ý kiến này cho rằng việc ban hành văn bản có nội dung mật nên được ban hành dưới hình thức văn bản áp dụng pháp luật, đối tượng và phạm vi điều chỉnh của chúng rất hẹp, thường được áp dụng trong một số vấn đề cụ thể nhất định thuộc lĩnh vực quốc phòng, an ninh. Quy trình xây dựng những văn bản này cũng không tuân theo quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật như lấy ý kiến phản biện xã hội, đăng tải trên Công báo,... vì thế về mặt quy trình nó đã vi phạm ngay chính Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, nó không phải là văn bản quy phạm pháp luật.

Thực tiễn trong thời gian qua, có một số văn bản quy phạm pháp luật được ban hành dưới hình thức văn bản có nội dung thuộc bí mật nhà nước như Pháp lệnh trong tình trạng khẩn cấp,... việc tìm kiếm văn bản này trên Công báo, trên các cơ sở dữ liệu là không thể tìm được. Đã như vậy trong một số văn bản áp dụng pháp luật lại viện dẫn, hay căn cứ vào các văn bản quy phạm pháp luật có nội dung mật đó, làm cho người phải thực thi không có cơ sở đối chiếu, so sánh. Mặt khác, thực tiễn trong quá trình soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, có cơ quan đã lạm dụng các quy định về văn bản quy phạm pháp luật có nội dung thuộc bí mật nhà nước, đóng dấu mật vào dự thảo văn bản. Quy trình soạn thảo, ban hành văn bản bị khép kín.

Ngược lại, có ý kiến lại cho rằng, trong một số lĩnh vực nhất định, nhất là lĩnh vực an ninh, quốc phòng, một số quy định mang tính xử sự chung, áp dụng lâu dài nhưng hạn chế công khai vì lý do an ninh quốc gia. Vì vậy, cần phải có quy định về văn bản quy phạm pháp luật có nội dung thuộc bí mật nhà nước.

3.3. Vấn đề án lệ

Việt Nam chúng ta theo hệ thống pháp luật thành văn, nên việc sử dụng án lệ là một vấn đề chưa được công nhận, hay đề cập đến.

Thỉnh thoảng ở nước ta, cũng đã có ban hành những thông tư liên tịch giữa các ngành tòa án tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao và Bộ công an, Bộ Tư pháp (như một văn bản lập quy dưới luật) để giải thích, hướng dẫn, chỉ đạo cho các cơ quan tố tụng của ngành tư pháp (trong đó có tòa án) trong việc giải quyết vụ án có liên quan việc vận dụng cụ thể các quy phạm pháp luật, các văn bản pháp luật. Việc làm đó của các cơ quan ngành tư pháp cũng có mặt tích cực nhất định, nhưng rõ ràng chưa thể hiện được tính thực tiễn, sinh động, cụ thể, kịp thời so với việc xây dựng và áp dụng án lệ theo kinh nghiệm của các nước.

Nên chăng, đã đến lúc trên tiến trình cải cách và đổi mới hệ thống pháp luật và hệ thống tư pháp, xét xử của Việt Nam hiện nay, trong khi chờ đợi sự chuyển đổi cụ thể hệ thống tòa án của nước ta, cần sớm đưa vào thí điểm việc xây dựng và áp dụng án lệ, để tạo điều kiện cho tòa án và các thẩm phán tích cực tham gia sáng tạo, bổ sung luật pháp trong quá trình kinh qua thực tiễn xét xử của họ, vốn là một yêu cầu thực tiễn của tình trạng thiếu luật hoặc có nhiều khe hở, sơ sót của các văn bản pháp luật, hoặc tính lạc hậu nhanh của một số văn bản luật pháp không theo kịp thực tiễn phát triển quá nhanh, có tính bùng nổ của nền kinh tế xã hội của đất nước. Ngoài vai trò của TANDTC nên chọn những tòa án nhân dân cấp tỉnh vốn có đội ngũ thẩm phán tài giỏi, lão làng được giao thẩm quyền thí điểm đưa ra các bản án điển hình (trong quá trình xét xử thực tiễn các vụ án) được coi như án lệ, mẫu mực bắt buộc các tòa án cấp dưới phải tuân thủ vận dụng trong các vụ án tương tự mà các tòa này thụ lý.

Và cũng nên cho in ấn, xuất bản một loại "tập san pháp lý" để tập hợp những bản án điển hình vận dụng sáng tạo luật pháp, những án lệ này để làm tài liệu pháp lý thực tiễn để các tòa án, các thẩm phán nghiên cứu vận dụng, kể cả đội ngũ luật sư cũng cần qua đó học tập, nâng cao kiến thức luật pháp của mình trong dịch vụ bào chữa cho bị can, bị cáo hoặc bảo vệ thân chủ của mình trước tòa vậy. Yêu cầu xây dựng án lệ cũng đi đôi với việc đổi mới việc xây dựng, đào tạo đội ngũ thẩm phán chuyên nghiệp, lâu năm, thâm niên yêu nghề và được sống với "nghề thẩm phán" suốt đời (chỉ ngoại trừ khi sức khỏe, cả về thể chất hay tinh thần không cho phép đảm nhiệm), chứ không về hưu theo tuổi giống qui định công chức như hiện nay. Đó cũng là một đòi hỏi rất cần thiết về yêu cầu vận dụng sáng tạo, thực tiễn trong công tác xét xử của thẩm phán và đảm bảo các án lệ được chất lượng. Tất cả đòi hỏi phải tiến tới một định chế cụ thể, có giá trị pháp luật, mới thực hiện được, dù ở giai đoạn thí điểm[3].

Phần thứ ba

GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN TIÊU CHÍ XÁC ĐỊNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VÀ HỆ THỐNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA VIỆT NAM TRONG ĐIỀU KIỆN XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN XÃ HỘI CHỦ NGHĨA

I. HOÀN THIỆN HỆ THỐNG VĂN BẢN PHÁP LUẬT THEO YÊU CẦU XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN[4]

1. Những yêu cầu cơ bản đối với hệ thống pháp luật trong Nhà nước pháp quyền

Nhà nước pháp quyền là một trong những thành tựu của loài người trong việc tổ chức và vận hành xã hội. Những ý tưởng về nhà nước pháp quyền đã có từ lâu trong lịch sử nhân loại và được các nhà khoa học chính trị, luật học, xã hội học, sử học nghiên cứu từ nhiều phương diện khác nhau. Nhà nước pháp quyền được các nhà luật học của nhiều nước định nghĩa bằng những ngôn ngữ và diễn đạt khác nhau, song về bản chất có thể tóm lại như sau: nhà nước pháp quyền là nhà nước thực thi quyền lực của mình dựa trên nền tảng pháp luật được ban hành theo thủ tục hiến định nhằm bảo đảm các quyền tự do, dân chủ của nhân dân và công lý. Như vậy, nếu phân tích đầy đủ khái niệm này từ góc độ pháp luật, có thể thấy rằng một nhà nước pháp quyền phải là nhà nước chịu sự kiểm soát, sự chế ngự của pháp luật trong mọi hoạt động của mình. Chính vì vậy, công chức nhà nước chỉ được làm những gì mà pháp luật cho phép được coi như một trong những nguyên tắc chi phối tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước pháp quyền. Khía cạnh khác của nhà nước pháp quyền, hầu như đối lập với yêu cầu kiểm soát và kiềm chế đối với bộ máy nhà nước là yêu cầu về các quyền tự do, dân chủ của nhân dân và công lý. Ở khía cạnh này, nhà nước pháp quyền có nghĩa vụ phải bảo đảm bằng pháp luật các quyền tự do, dân chủ của nhân dân và công lý. Những công chức và cơ quan thực thi pháp luật không được có những hành vi hoặc quyết định hạn chế hay tước quyền tự do, dân chủ và tiếp cận công lý của người dân mà không dựa trên những cơ sở chắc chắn của pháp luật. Công dân được quyền làm bất cứ điều gì mà pháp luật không cấm được coi là nguyên tắc tổ chức và điều chỉnh các quan hệ xã hội trong Nhà nước pháp quyền.

Như vậy, có thể thấy nhà nước pháp quyền gắn liền với pháp luật và được hợp pháp hóa bởi pháp luật. Pháp luật là nền tảng của nhà nước pháp quyền. Tuy nhiên, vấn đề ở chỗ là hệ thống pháp luật làm nền tảng cho nhà nước pháp quyền phải như thế nào? Đương nhiên, một hệ thống pháp luật với những quy định hạn chế quyền tự do dân chủ của nhân dân, cản trở sự tiến bộ xã hội, công lý không được bảo đảm, chưa kể đến việc thủ tiêu các quyền tự do, dân chủ của nhân dân, thì không thể trở thành nền tảng của nhà nước pháp quyền, bởi vì không đáp ứng được yêu cầu thứ hai của nhà nước pháp quyền là bảo đảm quyền tự do, dân chủ của người dân và công lý.

Để đảm bảo được tính tối thượng của pháp luật vẫn thì hệ thống pháp luật phải đảm bảo một số yêu cầu sau:

- Tính ổn định của pháp luật. Đây là yêu cầu cần thiết, bởi không thể thường xuyên đảo lộn các quan hệ xã hội bằng việc thay đổi pháp luật.

- Tính chuẩn mực, tức là tính quy phạm của pháp luật. Bản thân pháp luật là hệ thống các quy phạm, tức là các chuẩn mực. Giá trị của pháp luật chính là tạo ra các chuẩn mực cho các chủ thể khác nhau trong đời sống xã hội. Nếu pháp luật không chứa đựng các chuẩn mực thì ý nghĩa của nó trong việc điều chỉnh các quan hệ xã hội không lớn.

- Tính nhất quán, tính hệ thống của pháp luật. Pháp luật phải có tính nhất quán, thể hiện ở chỗ các văn bản pháp luật trong cùng một lĩnh vực, có khi trong nhiều lĩnh vực khác nhau đều phải bảo đảm thực hiện quyền và lợi ích hợp pháp của chủ thể. Ví dụ, quyền sở hữu của công dân được Hiến pháp quy định phải được bảo đảm bởi các luật và văn bản dưới luật. Các văn bản pháp luật phải quy định trách nhiệm cho các cơ quan nhà nước tạo mọi điều kiện thuận lợi để người dân thực hiện được quyền sở hữu những gì mà pháp luật không cấm. Do vậy, ví dụ, việc hạn chế công dân sở hữu xe máy, xe ô tô đương nhiên không bảo đảm tính nhất quán của hệ thống pháp luật.

- Tính hệ thống. Tính hệ thống cũng có những khía cạnh tương đồng với tính nhất quán. Tuy nhiên, tính nhất quán của pháp luật hàm chứa khía cạnh nội dung và chính sách trong lúc đó tính hệ thống được thể hiện nhiều qua cấu trúc, cách sắp xếp, phân loại thứ bậc, hiệu lực của quy phạm pháp luật.

- Không hồi tố. Bảo đảm không hồi tố là một trong những đòi hỏi của pháp luật trong nhà nước pháp quyền. Giá trị nhân đạo của yêu cầu không hồi tố thể hiện ở chỗ không thể bắt một cá nhân phải chịu trách nhiệm pháp lý về hành vi mà khi thực hiện người đó không thể biết rằng trong tương lai đó sẽ là hành vi vi phạm pháp luật. Do vậy, về cơ bản, nguyên tắc pháp luật trong nhà nước pháp quyền không có giá trị hồi tố. Một số quy phạm pháp luật nhất định có thể có giá trị hồi tố, nhưng chỉ trong trường hợp việc hồi tố đó có lợi cho những chủ thể có liên quan.

- Tính minh bạch. Tính minh bạch của pháp luật là một đòi hỏi rất quan trọng. Cũng có quan điểm cho rằng tính minh bạch của pháp luật thể hiện ở việc pháp luật được công bố, được phổ biến rộng rãi trên các phương tiện thông tin đại chúng. Quan niệm này không sai, song chưa toàn diện, chưa đầy đủ. Tính minh bạch của pháp luật còn thể hiện ở sự minh xác, sự minh định, tính hệ thống và nhất quán. Một hệ thống pháp luật cồng kềnh, khó tiếp cận, khó hiểu, khó vận dụng và chứa đựng những mâu thuẫn nội tại không thể được coi là minh bạch và không thể trở thành nền tảng cho nhà nước pháp quyền.

Như vậy, bản chất của nhà nước pháp quyền chính là sự ngự trị của pháp luật, ở tính thượng tôn pháp luật trong việc tổ chức toàn bộ đời sống kinh tế, xã hội của một quốc gia. Nhà nước pháp quyền đòi hỏi một hệ thống pháp luật hoàn thiện, đáp ứng những yêu cầu nêu trên. Xây dựng một hệ thống pháp luật hoàn thiện là đòi hỏi và cũng là điều kiện tiên quyết của nhà nước pháp quyền. Không thể có nhà nước pháp quyền ở bất cứ một quốc gia nào, nếu như ở đó nhà nước chưa được tổ chức và hoạt động trên nền tảng của một hệ thống pháp luật có thể bảo đảm các quyền tự do, dân chủ của nhân dân và công lý.

2. Hoàn thiện hệ thống pháp luật nhìn từ yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN

Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam đang được hiện thực hóa trong thực tiễn hoạt động của bộ máy nhà nước và các thiết chế xã hội. Điều quan trọng cần được nhấn mạnh khi nói về Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam mà chúng ta chủ trương xây dựng, chính là sự vận dụng về cơ bản toàn bộ các tiêu chí của nhà nước pháp quyền nói chung và những giá trị riêng của một nhà nước pháp quyền XHCN. Những nghiên cứu khác nhau cho thấy hệ thống pháp luật trong nhà nước pháp quyền XHCN có những tiêu chí riêng sau đây:

Thứ nhất, pháp luật trong nhà nước pháp quyền XHCN không chỉ chú trọng bảo đảm các quyền tự do, dân chủ của nhân dân và công lý mà còn đặc biệt chú trọng đến sự bình đẳng xã hội, công bằng xã hội. Trong một nhà nước theo chế độ pháp trị, pháp luật mang một ý nghĩa hoàn toàn khác. Pháp luật trong nhà nước pháp quyền "bao gồm một tập hợp các quy định mà nếu thiếu chúng thì không thể có sự cùng tồn tại trong hòa bình và tự do" nhà nước pháp quyền XHCN thì giá trị của pháp luật phải bổ sung thêm yếu tố là bình đẳng xã hội, công bằng xã hội. Pháp luật trong nhà nước pháp quyền XHCN không chỉ bảo đảm cá nhân, tổ chức cùng tồn tại trong sự hòa hợp và tự do mà cả trong sự bình đẳng, công bằng xã hội, chống lại mọi sự phân biệt giàu nghèo, sự thống trị của chủ nghĩa tự do cực đoan.

Thứ hai, Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam là nhà nước của dân, do dân và vì dân, phục vụ lợi ích của nhân dân. Chính vì vậy, pháp luật trong

Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam phải thể hiện được ý chí của nhân dân mà người đại diện là tổ chức chính trị được nhân dân thừa nhận và sự thừa nhận đó đã trở thành nguyên tắc hiến định trong hệ thống pháp luật nước ta - Đảng Cộng sản Việt Nam. Do đó, pháp luật trong Nhà nước pháp quyền XHCN phải là sự thể chế hóa các chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng. Thực tế cho thấy những thành tựu của quá trình xây dựng hệ thống pháp luật Việt Nam trong hơn 20 năm qua gắn chặt với quá trình hoàn thiện các chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng. Chính những chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng, chẳng hạn về phát triển kinh tế, xã hội, củng cố quốc phòng - an ninh, đã làm cơ sở cho sự hình thành những quan điểm và định hướng chiến lược cho sự phát triển của hệ thống pháp luật của đất nước. Văn kiện tập trung nhiều quan điểm và giải pháp chiến lược cho việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật chính là Nghị quyết số 48/NQ-TW ngày 2 tháng 6 năm 2005 về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện pháp luật đến năm 2010, tầm nhìn 2020.

Xuất phát từ những nghiên cứu toàn diện về hệ thống pháp luật, nhất là những bất cập của nó nhìn từ những yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN, Bộ Chính trị đã ban hành Nghị quyết số 48/NQ-TW, trong đó đã đánh giá: "Hệ thống pháp luật nước ta vẫn còn chưa đồng bộ, thiếu thống nhất, tính khả thi thấp, chậm đi vào cuộc sống. Cơ chế xây dựng, sửa đổi pháp luật còn nhiều bất hợp lý và chưa được coi trọng đổi mới, hoàn thiện.

Những thành tựu trong việc hoàn thiện hệ thống pháp luật trong thời gian qua đã tạo ra tiền đề hết sức quan trọng của việc xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam. Tuy nhiên, đó chỉ mới là điều kiện cần. Một hệ thống pháp luật được xây dựng có thể hoàn thiện ở kỹ thuật lập pháp, ở cách phân loại và cấu trúc các lĩnh vực pháp luật khác nhau, ở việc sử dụng chính xác hệ các thuật ngữ pháp luật và ngôn ngữ để thể hiện, nhưng tự nó không thể mang lại giá trị lớn dù thể hiện được những ý tưởng lập pháp rất nhân văn và dân chủ. Hệ thống pháp luật cần phải được triển khai thực hiện trong cuộc sống và thực hiện nó cũng phải rất công bằng, minh bạch và hiệu quả. Đây lại là thành tố khác không thể tách rời của hệ thống pháp luật, của công cuộc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

Xuất phát từ những yêu cầu hoàn thiện hệ thống pháp luật trong nhà nước pháp quyền, trong phạm vi của Đề án này xin được đưa ra một số giải pháp để hoàn thiện thuật ngữ pháp lý "văn bản quy phạm pháp luật" và hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật.

II. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN TIÊU CHÍ XÁC ĐỊNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

1. Sự cần thiết phải làm rõ khái niệm văn bản quy phạm pháp luật

Ban hành văn bản để quản lý xã hội, điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa là một công việc quan trọng bậc nhất của các cơ quan nhà nước. Trong hoạt động của mình, các cơ quan nhà nước ban hành nhiều loại văn bản khác nhau: văn bản quy phạm pháp luật, văn bản áp dụng pháp luật, văn bản kỹ thuật, văn bản hướng dẫn,... Trong đó hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật là quan trọng nhất, hoạt động này là sự sáng táo, đề ra cơ chế chính sách, các hoạt động ban hành khác cũng chỉ là để thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật vào trường hợp cụ thể. Việc xác định rõ khi nào cần ban hành văn bản quy phạm pháp luật, các tiêu chí để xác định văn bản quy phạm pháp luật,... là nội dung hết sức cần thiết.

Như trên đã phân tích ở phần I mục 1 về khái niệm văn bản quy phạm pháp luật. Mặc dù Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 đã đưa ra khái niệm văn bản quy phạm pháp luật trong đó có đề cập đến các tiêu chí xác định văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên các tiêu chí được đưa ra trong 2 luật trên cũng chỉ mới dừng lại ở các tiêu chí chung nhất, nặng về tính lý luận, việc sắp xếp các tiêu chí cũng chưa nhấn mạnh vào tiêu chí chính của văn bản quy phạm pháp luật là "có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung". Mặt khác, việc hiểu thế nào là có chứa quy tắc xử sự chung cũng chưa được làm rõ, dẫn đến sự lúng túng trong việc xác định văn bản nào là văn bản quy phạm pháp luật, gây khó khăn cho việc ban hành văn ban quy phạm pháp luật cũng như áp dụng các văn bản quy phạm pháp luật. Điều này đã dẫn đến những khó khăn bất cập trong thực tiễn xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật như đã nêu ở phần thứ hai của Đề án này.

Do đó, việc nghiên cứu để đưa ra một khái niệm đầy đủ về văn bản quy phạm pháp luật là việc cần thiết, trong bối cảnh chúng ta đã và đang thực hiện chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam đòi hỏi phải hoàn thiện, nâng cao chất lượng của hệ thống pháp luật; sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992, các luật về tổ chức bộ máy nhà nước và đặc biệt dự án Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật hợp nhất thay thế Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 đã được đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội khóa XIII, dự kiến Chính phủ sẽ trình dự án Luật này vào năm 2014. Một trong những nhiệm vụ đặt ra cho Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật mới là phải xác định rõ khái niệm văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, đây là nội dung rất khó quy định cụ thể, đa phần các nước trên thế giới không có khái niệm về văn bản quy phạm pháp luật, kể cả một số nước có Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật riêng như Trung Quốc, Bungari,...( xin xem phần thứ nhất mục II) cũng không quy định cụ thể khái niệm về văn bản quy phạm pháp luật.

Việc xác định rõ tiêu chí phân biệt văn bản quy phạm pháp luật sẽ có ý nghĩa quan trọng trong công tác xây dựng, ban hành văn bản pháp luật.

Thứ nhất, việc xác định rõ thế nào là văn bản quy phạm pháp luật giúp cho cơ quan có thẩm quyền nhận biết rõ những vấn đề gì phải ban hành bằng văn bản quy phạm pháp luật, những vấn đề gì được ban hành ở các văn bản cá biệt, văn bản áp dụng, văn bản hành chính.

Thứ hai, Việc xác định rõ văn bản quy phạm pháp luật giúp cho cơ quan soạn thảo biết rõ được trình tự, thủ tục soạn thảo từng loại văn bản. Văn bản quy phạm pháp luật có quá trình soạn thảo phức tạp hơn như phải lấy ý kiến, thẩm định, thẩm tra,... còn nếu không phải là văn bản quy phạm pháp luật thì việc soạn thảo được tiến hành nhanh chóng hơn theo quy chế hoạt động của cơ quan, đơn vị.

Thứ ba, phân biệt rõ văn bản quy phạm pháp luật, văn bản áp dụng pháp luật giúp cho các cơ quan nhà nước thực hiện một cách nhanh chóng các chủ trương, chính sách và các biện pháp quản lý thuộc thẩm quyền của mình. Nếu ban hành dưới dạng văn bản quy phạm pháp luật thì hiệu lực của văn bản không sớm hơn 45 ngày kể từ ngày ban hành, nhưng nếu ban hành ở văn bản hành chính thì văn bản thường có hiệu lực ngay từ ngày ký.

Thứ tư, việc phân biệt rõ văn bản quy phạm pháp luật giúp cho người dân, các tổ chức, doanh nghiệp bảo vệ được quyền và lợi ích chính đáng của mình. Chẳng hạn khi ban hành ở văn bản hành chính, quyền và nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức phát sinh ngay lập tức, còn nếu là văn bản quy phạm pháp luật thì phải chờ ít nhất sau 45 ngày mới phát sinh.

2. Giải pháp hoàn thiện khái niệm văn bản quy phạm pháp luật, quy phạm pháp luật

Như đã phân tích ở phần trên, trước thực trạng thi hành văn bản quy phạm pháp luật ở khía cạnh lý luận cũng như thực tiễn thi hành. Việc đưa ra một khái niệm chuẩn về văn bản quy phạm pháp luật thoả mãn hết các điều kiện thực tế là một nội dung không thể. Xung quanh nội dung này cũng có những quan điểm khác nhau:

Quan điểm thứ nhất, cho rằng không nhất thiết phải có quy định về khái niệm văn bản quy phạm pháp luật mà trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật cần phải xác định rõ những nội dung cụ thể mà cơ quan thẩm quyền phải ban hành dưới hình thức văn bản quy phạm pháp luật tương ứng với từng cơ quan có thẩm quyền. Khi cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản thuộc các nội dung được quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì phải tuân theo trình tự, thủ tục được quy định trong Luật. Tuy nhiên, để thực hiện được điều này đòi hỏi thẩm quyền của mỗi cơ quan nhà nước phải được phân định một cách rõ ràng trong Hiến pháp, các luật về tổ chức bộ máy nhà nước, chức năng, nhiệm vụ của mỗi bộ, ngành.

Quan điểm thứ hai, cho rằng cần thiết phải có khái niệm về văn bản quy phạm pháp luật, đây là tiền đề để các cơ quan nhà nước có thẩm quyền căn cứ xác định việc hoạch định, xây dựng cơ chế chính sách. Vì vậy, cần phải quy định cụ thể hơn nữa khái niệm văn bản quy phạm pháp luật.

Trong trường hợp này, Ban chủ nhiệm Đề án xin đưa ra khái niệm văn bản quy phạm pháp luật như sau:

"Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan Nhà nước ban hành trong đó có quy tắc xử sự chung (quy phạm pháp luật), có hiệu lực bắt buộc chung".

Trong khái niệm này có thuật ngữ "quy tắc xử sự chung", vì vậy cần phải có định nghĩa quy tắc xử sự chung là gì?

"Quy tắc xử sự chung là các quy định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền đặt ra hoặc thừa nhận nhằm định hướng cho nhận thức và hành vi của cá nhân, tổ chức được áp dụng nhiều lần và chung cho nhiều đối tượng".

3. Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Để làm rõ khái niệm văn bản quy phạm pháp luật điều quan trọng là phải xác định rõ thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các chủ thể:

3.1. Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội:

Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp. Quốc hội quyết định những chính sách cơ bản về đối nội và đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của đất nước, những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước, về quan hệ xã hội và hoạt động của công dân.

Tuy nhiên, việc thực hiện chức năng lập pháp của Quốc hội cũng còn có nhiều ý kiến khác nhau. Hiện nay, vẫn còn nhiều người cho rằng "gánh nặng lập pháp của Chính phủ là quá lớn" và còn băn khoăn là "Quốc hội chưa phải là cơ quan làm luật". Trong Dự thảo Đề cương Cải cách thể chế và tăng cường phối hợp trong quản lý và điều hành kinh tế vĩ mô giai đoạn 2011 - 2020 (do Bộ Kế hoạch và Đầu tư soạn thảo năm 2011) còn đề xuất như sau: "Một vấn đề quan trọng là nghiên cứu phương án cải tổ đối với lĩnh vực lập pháp, không nên kéo dài tình trạng cơ quan hành pháp trực tiếp xây dựng pháp luật".

Qua nghiên cứu, chúng tôi thấy rằng xu thế chung trong quy trình xây dựng pháp luật trên thế giới thì các nước, kể cả phát triển và chưa phát triển, có đến 80-90% dự luật là do Chính phủ trình. Giải thích về vấn đề này, một tài liệu của Bộ Tư pháp Cộng hòa liên bang Đức cho rằng: thứ nhất, Chính phủ trực tiếp quản lý, điều hành đất nước, sẽ là chủ thể thấy rõ nhất vấn đề bất cập nằm ở đâu, từ đó đề xuất phương án giải quyết vấn đề sẽ chính xác hơn; thứ hai, Chính phủ có bộ máy hùng hậu, có đội ngũ cán bộ chuyên môn giúp Chính phủ thực hiện nghiên cứu, khảo sát, đánh giá thực tiễn và xây dựng chính sách, pháp luật.

Chức năng lập pháp của Quốc hội không đồng nghĩa với chức năng xây dựng dự thảo luật. Chức năng lập pháp của Quốc hội chính là thảo luận và thông qua luật, quyết định ban hành luật (hoặc không ban hành). Bên cạnh đó, các đại biểu Quốc hội có quyền sáng kiến về luật[5].

Như vậy, Quốc hội vẫn là chủ thể thực hiện quyền lập pháp của mình thông qua việc xem xét, biểu quyết thông qua các dự thảo cho Chính phủ trình. Có thể thấy rằng cơ quan hành pháp là cơ quan quản lý nhà nước nên phải tìm ra được các biện pháp đúng đắn để giải quyết vấn đề (trong đó có văn bản pháp luật là một công cụ quan trọng để giải quyết các vấn đề bất cập của cuộc sống), còn vấn đề cơ quan hành pháp chưa đề xuất được cách làm văn bản tốt thì cần phải tuân thủ quy trình phân tích chính sách tốt (ví dụ như: đánh giá tác động của chính sách, của dự thảo văn bản - RIA...). Để bảo đảm dân chủ, trong quy trình hoạch định chính sách của Chính phủ, cần thiết bảo đảm có sự tham gia của công chúng, bảo đảm dân chủ, công khai, minh bạch để dự thảo luật và dự thảo chính sách mà Chính phủ trình Quốc hội có chất lượng hơn.

Cũng ảnh hưởng bởi một phần quan điểm "Quốc hội làm luật" nên nhiều quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các văn bản khác liên quan đến hoạt động của Quốc hội đã thể hiện theo hướng các cơ quan của Quốc hội, Quốc hội đóng vai trò chủ động hơn và can thiệp sâu hơn vào nội dung của dự thảo luật, điển hình là quy trình thông qua luật tại hai kỳ họp. Cụ thể, theo quy định của Luật ban hành văn bản Quy phạm pháp luật 2008, việc tiếp thu, chỉnh lý dự thảo Luật sau khi Quốc hội cho ý kiến tại phiên họp thứ nhất sẽ do Hội đồng dân tộc hoặc Ủy ban đã thẩm tra dự án luật chủ trì thực hiện. Điều đó dẫn đến tình trạng là trên thực tế, các cơ quan của Quốc hội (Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Ủy ban thẩm tra) trở thành "Ban soạn thảo" thứ hai của dự án luật trong khi Chính phủ/cơ quan trình dự án Luật chỉ còn đóng vai trò phối hợp thụ động. Hệ quả là có nhiều dự thảo Luật đã bị thay đổi cơ bản về nội dung so với dự thảo trình ban đầu, gây khó khăn cho việc thực thi sau này của Chính phủ.

Chúng tôi thấy rằng, cũng nên nhìn nhận lại vai trò của Quốc hội trong việc thực hiện chức năng lập pháp, không nhất thiết cứ phải đóng vai trò chủ động, ngay cả khi đóng vai trò thụ động vẫn có nhiều cách để kiểm soát tốt chất lượng dự thảo luật, nâng cao chất lượng của văn bản luật. Việc giám sát của Quốc hội đối với quy trình lập pháp có thể thông qua rất nhiều biện pháp.

Mặt khác, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện nay mới chỉ dừng lại ở việc xác định thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội một cách chung chung. Việc ban hành luật mới cần xác định cụ thể hơn các vấn đề mà Quốc hội có thẩm quyền ban hành văn bản luật để điều chỉnh.

3.2. Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban thường vụ Quốc hội

Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban thường vụ Quốc hội cũng là vấn đề gây nhiều tranh cãi trong khoa học pháp lý cũng như thực tiễn thi hành pháp luật. Với tư cách là cơ quan thường trực của Quốc hội, nhiều ý kiến cho rằng không nên quy định Ủy ban thường vụ Quốc hội có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, Quốc hội của Việt Nam chưa phải là Quốc hội hoạt động chuyên trách, hoạt động của Quốc hội được thông qua các kỳ họp, mà mỗi năm Quốc hội thường họp có 2 kỳ, mỗi kỳ thường diễn ra trong khoảng thời gian 1 tháng. Vì vậy, không phải vấn đề gì cũng đều được đưa ra Quốc hội, nhiều vấn đề phát sinh trong xã hội cần phải có sự xem xét, điều chỉnh kịp thời, cần được ủy quyền cho cấp dưới thực hiện.

Theo quy định của Hiến pháp, Luật tổ chức Quốc hội và Luật ban hành văn ban quy phạm pháp luật, Quốc hội đang uỷ quyền cho Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành những vấn đề mà lẽ ra cần thiết là lĩnh vực bắt buộc phải có luật điều chỉnh. Hiến pháp, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng chưa quy định rõ ràng các vấn đề bắt buộc phải do luật định, trừ một số luật tổ chức (ví dụ: các quyền cơ bản của công dân chưa được quy định là phải do "luật quy định" - ví dụ quyền lập hội, quyền thông tin...).

Để giải quyết vấn đề nêu trên, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật thống nhất cần sửa đổi theo hướng xác định rõ những lĩnh vực bắt buộc phải do luật quy định (ví dụ: tội phạm, quyền và tự do cơ bản của công dân, chế độ sở hữu, thuế suất, nghĩa vụ về người và tài sản của công dân phục vụ nhiệm vụ quốc phòng; quốc tịch, nhân thân, năng lực pháp luật, năng lực hành vi, chế độ sở hữu tài sản trong hôn nhân, thừa kế, định đoạt tài sản; quy định các tội phạm hình sự và hình phạt kèm theo; thủ tục tố tụng hình sự; đại xá; thành lập các ngạch tòa án mới; quy chế thẩm phán; chế độ phát hành tiền tệ, chế độ bầu cử...). Ngoài những lĩnh vực bắt buộc điều chỉnh của luật, nên trao thẩm quyền cho cơ quan hành pháp, đặc biệt là Chính phủ[6] ban hành văn bản quy phạm pháp luật không thuộc "sân" của Quốc hội và có "sân riêng", như một thẩm quyền lập quy độc lập mà không chờ đợi được Quốc hội giao trong từng đạo luật. Bên cạnh đó, các luật chuyên ngành về từng lĩnh vực phải quy định rõ điều kiện, phạm vi uỷ quyền đối với từng vấn đề cụ thể.

3.3. Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước

Chủ tịch nước với tư cách là nguyên thủ quốc gia, Theo Hiến pháp 1992 Chủ tịch nước có quyền ban hành lệnh, quyết định. Tuy nhiên, thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước cần bám sát theo quy định của Hiến pháp sửa đổi, bổ sung để có quy định cụ thể về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước.

Trong trường hợp thẩm quyền của Chủ tịch nước không có những thay đổi lớn theo Hiến pháp sửa đổi, bổ sung thì cần phải nghiên cứu xem xét Chủ tịch nước có cần thiết phải ban hành văn bản quy phạm pháp luật không vì thực tế hiện nay các lệnh, quyết định của Chủ tịch nước hầu như không chứa quy phạm pháp luật.

3.4. Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ

Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Chính phủ thống nhất quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh và đối ngoại của Nhà nước; bảo đảm hiệu lực của bộ máy Nhà nước từ trung ương đến cơ sở; bảo đảm việc tôn trọng và chấp hành Hiến pháp và pháp luật; phát huy quyền làm chủ của nhân dân trong sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc, bảo đảm ổn định và nâng cao đời sống vật chất và văn hóa của nhân dân.

Vấn đề đặt ra là ngoài thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, theo sự ủy quyền lập pháp của Quốc hội, với tư cách là cơ quan hành chính cao nhất, Chính phủ có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật để điều chỉnh những lĩnh vực thuộc thẩm quyền quản lý của mình mà chưa có văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội quy định. Mặc dù, tại khoản 4 Điều 14 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 đã quy định, Chính phủ ban hành Nghị định trong trường hợp: "Quy định những vấn đề cần thiết nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý xã hội. Việc ban hành nghị định này phải được sự đồng ý của Ủy ban thường vụ Quốc hội". Tuy nhiên, việc thực hiện nội dung này cũng gặp rất nhiều vướng mắc, đặc biệt là quan điểm giữa chính phủ và Ủy ban thường vụ Quốc hội.

Với tư cách là cơ quan hành chính cao nhất, cơ quan chịu trách nhiệm bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật trong các cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang và công dân. Chính phủ nên có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật để thực hiện quản lý các lĩnh vực trong đời sống xã hội (ngoài những vấn đề được ủy quyền lập pháp), đây chính là thẩm quyền lập quy. Thẩm quyền này được thực hiện một cách độc lập mà không nhất thiết phải được sự đồng ý của Ủy ban thường vụ Quốc hội.

Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của quốc hội và các đại biểu Quốc hội sẽ tăng cường giám sát việc ban hành văn bản, nội dung văn bản quy phạm pháp luật được ban hành trong trường hợp này.

Đối với văn bản của Thủ tướng Chính phủ, cần xác định rõ thẩm quyền ban hành văn bản của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ. Thực tiễn hiện nay còn một số vấn đề chúng ta chưa phân biệt được đâu là thẩm quyền của Chính phủ, đâu là thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ. Mặt khác, hiện nay các quyết định của Thủ tướng chứa quy phạm pháp luật và quyết định điều hành còn nhiều lẫn lộn, chưa được phân định cụ thể, gây ra nhiều cách hiểu khác nhau. Vì vậy, Luật mới cần quy định rõ những vấn đề gì Thủ tướng sẽ ban hành dưới hình thức văn bản quy phạm pháp luật, những vấn đề gì được ban hành dưới hình thức văn bản điều hành, cá biệt.

3.5. Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ, cơ quan ngang Bộ

Bộ, cơ quan ngang bộ là các cơ quan quản lý nhà nước ngành, lĩnh vực cần thiết phải được trao thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật để quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ; quy định về quy trình, quy chuẩn kỹ thuật, định mức kinh tế - kỹ thuật của ngành, lĩnh vực do mình phụ trách; quy định biện pháp để thực hiện chức năng quản lý ngành, lĩnh vực do mình phụ trách và những vấn đề khác do Chính phủ giao.

Để đảm bảo việc ban hành văn bản kịp thời, có chất lượng thì một trong những nội dung quan trọng là phải phân định rõ trách nhiệm của từng cơ quan trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh lĩnh vực mình phụ trách. Căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ của các bộ, cơ quan ngang bộ thì mỗi một lĩnh vực đều có một bộ chịu trách nhiệm chính. Vì vậy, nếu vấn đề thuộc trách nhiệm quản lý chính của cơ quan nào thì cơ quan đó có quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật sau khi đã thống nhất ý kiến với các cơ quan liên quan.

3.6. Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước

Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước cũng cần phải được nghiên cứu, xem xét trong quá trình xây dựng Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật mới. Nếu chỉ xét theo nghĩa các cơ quan này chỉ là những cơ quan thực thi pháp luật thì không cần thiết phải ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Nếu là một chủ thể quản lý ngành lĩnh vực thì các cơ quan này vẫn cần thiết ban hành văn bản quy phạm pháp luật để hướng dẫn việc áp dụng pháp luật được thống nhất trên phạm vi cả nước.

3.7. Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

Việc phân định thẩm quyền quản lý giữa các cấp chính quyền địa phương hiện nay còn chưa rạch ròi, chủ trương phân cấp mới được triển khai trên một số lĩnh vực, do đó, chưa có cơ sở để quy định hợp lý, cụ thể thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cấp chính quyền địa phương. Khi đã có thẩm quyền phân cấp rõ ràng, không trùng lặp về nhiệm vụ quản lý thì thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng sẽ phải được xác định lại cho phù hợp mà không theo quy định hiện nay của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân.

Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật mới cần xem xét bỏ thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND cấp huyện và cấp xã, chỉ giữ lại thẩm quyền ban hành văn bản của cấp tỉnh. Tuy nhiên, cũng không phải tất cả các lĩnh vực, HĐND, UBND cấp tỉnh đều được ban hành văn bản quy phạm pháp luật. HĐND, UBND cấp tỉnh chỉ nên được ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong các trường hợp sau:

Thứ nhất, ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong trường hợp theo sự ủy quyền của các cơ quan nhà nước cấp trên.

Thứ hai, ban hành văn bản quy phạm pháp luật để điều chỉnh những vấn đề đặc thù của địa phương mà các văn bản ở Trung ương chưa có quy định. Trường hợp này, phải có cơ chế để kiểm soát các văn bản quy phạm pháp luật như phải được sự đồng ý của bộ, ngành đang quản lý lĩnh vực đó hoặc Bộ Tư pháp.

III. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN HỆ THỐNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam mặc dù đã được đơn giản hóa qua nhiều lần sửa đổi, bổ sung Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, nhưng nhìn chung hệ thống văn bản còn nhiều tầng nấc, nhiều hình thức văn bản đan xen lẫn nhau. Điều này làm cho việc theo dõi, áp dụng và xác định thứ bậc hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật gặp không ít khó khăn, đặc biệt là khó xác định được khi nào, về vấn đề gì thì cần ban hành văn bản quy phạm pháp luật và ban hành dưới hình thức văn bản nào, trong nội tại của hệ thông văn bản chứa nhiều quy định mâu thuẫn, chồng chéo. Tiếp tục giảm bớt các hình thức văn bản quy phạm pháp luật (xác định rõ thẩm quyền về mặt hình thức của các chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật) là một yêu cầu đặt ra trong việc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam và cụ thể hơn là trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Mục đích của việc này là làm cho hệ thống pháp luật đơn giản hơn, minh bạch, dễ tiếp cận hơn, gần dân hơn và tránh những mâu thuẫn, chồng chéo trong hệ thống văn bản.

Một trong những khó khăn khi xác định thứ bậc hiệu lực của văn bản trong hệ thống pháp luật hiện nay cũng là vì có nhiều cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản, do đó, không xác định được văn bản của Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Chủ tịch nước... thì văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn. Đó là chưa kể đến việc mâu thuẫn giữa văn bản của Hội đồng thẩm phán tòa án nhân dân tối cao với Chánh án tòa án nhân dân tối cao, giữa Bộ trưởng với Chánh án tòa án nhân dân tối cao. Đây là một vấn đề cần được quan tâm nghiên cứu.

Cần tiếp tục thực hiện chủ trương mỗi cơ quan có thẩm quyền chỉ ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới một hình thức nhất định. Cụ thể là xác định lại những chủ thể nào cần được trao thẩm quyền ban hành văn bản. Không nhất thiết mọi cơ quan trong bộ máy nhà nước được xác định trong Hiến pháp đều cần phải ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật nên được xác định lại cho đúng với chức năng của các cơ quan lập pháp, tư pháp, hành pháp, không nên trao thẩm quyền theo hướng "dàn đều", trao thẩm quyền cho mọi cơ quan trong bộ máy nhà nước trung ương, địa phương, cơ quan nhà nước nào cũng phải nắm giữ thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật vì văn bản quy phạm pháp luật không phải là hình thức văn bản duy nhất là công cụ quản lý, điều hành.

Hình thức văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội

Ngoài chức năng làm Hiến pháp, Quốc hội chỉ nên ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới hình thức luật, có nghĩa là không nên quy định loại nghị quyết của Quốc hội là văn bản quy phạm pháp luật. Những vấn đề trước đây được ban hành dưới hình thức nghị quyết thì nay được ban hành dưới hình thức luật, còn nghị quyết của Quốc hội được ban hành để thực hiện những nội dung thuộc thẩm quyền của Quốc hội theo Hiến pháp, Luật tổ chức Quốc hội.

Hình thức văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban thường vụ Quốc hội

Uỷ ban thường vụ Quốc hội là cơ quan thường trực của Quốc hội giữa hai kỳ họp, thực hiện một số nội dung được Quốc hội ủy quyền. Do đó Ủy ban thường vụ Quốc hội không nên ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Trong trường hợp vẫn tiếp tục giao cho Ủy ban thường vụ Quốc hội có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì hình thức văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban thường vụ Quốc hội sẽ là pháp lệnh. Như vậy cần nghiên cứu xem xét không nên quy định nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội là văn bản quy phạm pháp luật. Nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội chỉ là văn bản nhằm thực hiện các quyền được Hiến pháp, Luật tổ chức quốc hội giao cho để thực hiện các quy định của các văn bản luật.

Hình thức văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước

Chủ tịch nước với tư cách là nguyên thủ Quốc gia, thẩm quyền của Chủ tịch nước được quy định tại Hiến pháp, việc Chủ tịch nước có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật là phù hợp về thẩm quyền cũng như thông lệ quốc tế. Tuy nhiên, thẩm quyền về mặt hình thức đối với văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước cũng cần phải nghiên cứu kỹ. Thực tế hiện nay, Chủ tịch nước ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới hình thức là lệnh và quyết định, nhưng rất ít văn bản dưới hình thức này chứa quy phạm pháp luật. Chủ tịch nước với tư cách là nguyên thủ quốc gia cũng có thẩm quyền ban hành văn băn quy phạm pháp luật dưới một hình thức nhất định, chẳng hạn dưới hình thức quyết định.

4. Hình thức văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, bộ, cơ quan ngang bộ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước

Đối với Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, bộ, cơ quan ngang bộ việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới một hình thức như quy định hiện nay là phù hợp (Chính phủ ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới hình thức nghị định; Thủ tướng Chính phủ dưới hình thức quyết định; bộ, cơ quan ngangbộ dưới hình thức thông tư).

Đối với Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước, các cơ quan này là các cơ quan thực thi pháp luật trên cơ sở các quy định của pháp luật hiện hành. Vì vậy, không nên trao thẩm quyền cho các cơ quan này trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

5. Hình thức văn bản liên tịch

Cần xem xét về sự cần thiết đối với Nghị quyết liên tịch giữa Uỷ ban thường vụ Quốc hội hoặc giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội; thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Thực tiễn trong thời gian qua việc các văn bản quy phạm pháp luật chậm được ban hành thường rơi vào các trường hợp phải ban hành văn bản liên tịch. Trong quá trình xây dựng, ban hành loại văn bản liên tịch gặp rất nhiều khó khăn xuất phát từ ý chủ quan của các cơ quan phối hợp, có những trường hợp cơ quan được phân công chủ trì lại không phải là cơ quan chủ công soạn thảo văn bản đó, đặc biệt là những văn bản liên tịch quy định về tài chính, về tổ chức bộ máy nhà nước.

Đối với những vấn đề trước đây quy định phải ban hành văn ban liên tịch thì nay cần nghiên cứu giao cho cơ quan cấp trên trực tiếp ban hành văn bản để áp dụng chung cho các cơ quan (như thông tư liên tịch giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ có thể giao cho Thủ tướng Chính phủ ban hành văn bản). Hoặc chỉ giao cho một cơ quan có thẩm quyền ban hành căn cứ vào thẩm quyền cụ thể của từng cơ quan, nhưng trong quy trình ban hành văn bản phải có ý kiến thống nhất của các cơ quan liên quan.

6. Hình thức văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân

Hội đồng nhân dân ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới hình thức là nghị quyết, Ủy ban nhân dân dưới hình thức là quyết định; có nghĩa là bỏ hình thức chỉ thị của Uỷ ban nhân dân vì thực tế các hình thức văn bản này hầu như không chứa quy phạm pháp luật.

7. Hình thức văn bản quy phạm pháp luật mật

Xem xét không quy định dạng văn bản quy phạm là văn bản mật. Văn bản mật nên quy định ở các văn bản áp dụng để đảm bảo tính công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật.

8. Nghị quyết của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao

Cần nghiên cứu để xem xét không quy định Nghị quyết của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao là văn bản quy phạm pháp luật. Thay vào đó cần phát triển án lệ như là một nguồn để bổ sung vào hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật ở những nội dung, những trường hợp mà pháp luật còn có chỗ trống, hoặc có những cách hiểu, vận dụng khác nhau. Trong trường hợp này cần phải quy định mang tính nguyên tắc về phát triển án lệ và áp dụng án lệ trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

9. Như vậy hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam sẽ còn có những văn bản sau:

- Hiến pháp, luật của Quốc hội.

- Pháp lệnh của Ủy ban thường vụ Quốc hội.

- Quyết định của Chủ tịch nước.

- Nghị định của Chính phủ.

- Quyết định của Thủ tướng Chính phủ.

- Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.

- Nghị quyết của Hội đồng nhân dân, quyết định Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.

KẾT LUẬN

Ban hành văn bản quy phạm pháp luật là một trong những nhiệm vụ quan trọng để thực hiện quyền lực nhà nước nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng của nhà nước. Bất kỳ quốc gia nào cũng đều chú trọng đến việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật, thẩm quyền ban hành văn bản, quy trình, hình thức văn bản có thể khác nhau nhưng đều được quy định tại Hiến pháp, luật. Đa phần quy trình ban hành văn bản quy phạm của các quốc gia được quy định trong hoạt động của từng cơ quan, một số nước có riêng đạo luật để điều chỉnh công tác này (theo tìm hiểu của chúng tôi là 7 nước), trong đó có Việt Nam.

Ở nước ta, việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã được chú trọng, quan tâm ngay từ những ngày đầu thành lập nước. Tuy nhiên, do nhiều nguyên nhân khác nhau, mãi đến năm 1996 chúng ta mới có đạo luật riêng điều chỉnh vấn đề này nhưng cũng mới dừng lại ở việc ban hành văn bản của các cơ quan nhà nước ở Trung ương. Năm 2004 chúng ta có Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân. Việc ban hành hai đạo luật để điều chỉnh lĩnh vực ban hành văn băn quy phạm pháp luật đã dẫn đến một số mâu thuẫn, bất cập từ khía cạnh lý luận đến thực tiễn triển khai thi hành dẫn đến hệ thống pháp luật thiếu thống nhất, khó tiếp cận, áp dụng pháp luật còn nhiều sai sót,...

Chủ trương xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa là chủ trương, định hướng lớn mà Đảng và nhà nước đã và đang triển khai thực hiện, để thực hiện tốt chủ trương đó yêu cầu đầu tiên là phải hoàn thiện hệ thống pháp luật trên tất cả các lĩnh vực, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất của cả hệ thống. Yêu cầu đặt ra là thẩm quyền, quy trình, hình thức, nội dung văn bản, các thuật ngữ pháp lý phải có tính thống nhất từ Trung ương đến địa phương thì các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành mới tránh được sự mâu thuẫn, chồng chéo trong cả hệ thống và phù hợp với thực tiễn.

Như vậy, đề ra các giải pháp để hoàn thiện thuật ngữ pháp lý "văn bản quy phạm pháp luật và giải pháp hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật là một nội dung cần thiết, nhất là trong việc chúng ta đang xây dựng Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật mới thay thế Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004, quy định việc xây dựng ban hành của tất cả các chủ thể từ Trung ương đến địa phương là yêu cầu cấp thiết hiện nay nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật, góp phần thúc đẩy kinh tế - xã hội phát triển. Dự án Luật này dự kiến sẽ được trình Quốc hội xem xét vào năm 2014.

Phần thứ tư

CÁC CHUYÊN ĐỀ

1. Văn bản quy phạm pháp luật và hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hiện hành của Việt nam.

2. Văn bản quy phạm pháp luật và hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của một số quốc gia

3. Thực trạng xác định văn bản quy phạm pháp luật.

4. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật và việc triển khai trên thực tế.

5. Giải pháp hoàn thiện tiêu chí xác định văn bản quy phạm pháp luật.

6. Giải pháp hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật.

VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VÀ HỆ THỐNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA VIỆT NAM HIỆN NAY

Trần Hồng Hạnh - Bộ Tư pháp

1. Lý luận về văn bản quy phạm pháp luật

Thứ nhất, gắn liền với Nhà nước, nghĩa là do Nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện. Đây cũng chính là một trong những thuộc tính quan trọng của pháp luật nói chung. Pháp luật quy định cho một số cơ quan, viên chức nhà nước được quyền ban hành các văn bản quy phạm pháp luật nhất định và những cơ quan, viên chức đó cũng chỉ được ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về những vấn đề phù hợp với thẩm quyền (chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình do luật định. Trong một số trường hợp, văn bản quy phạm pháp luật được ban hành có sự phối hợp giữa cơ quan nhà nước với cơ quan của tổ chức chính trị - xã hội. Tuy vậy, xét đến cùng thì văn bản quy phạm pháp luật luôn gắn liền với Nhà nước, bởi chỉ riêng cơ quan của tổ chức chính trị - xã hội thì không được quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Văn bản quy phạm pháp luật được Nhà nước bảo đảm thực hiện bằng nhiều biện pháp khác nhau, trong đó có các biện pháp cưỡng chế nhà nước rất nghiêm khắc.

Thứ hai, có chứa quy phạm pháp luật (quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung), là những quy tắc xử sự được ban hành không phải cho một trường hợp cụ thể, những tổ chức hay cá nhân cụ thể, mà cho tất cả các trường hợp và đối với tất cả những tổ chức hay cá nhân phải thực hiện khi gặp phải những tình huống mà pháp luật đã dự liệu. Do vậy, văn bản quy phạm pháp luật được thực hiện nhiều lần trong đời sống khi xảy ra tình huống mà pháp luật đã dự liệu. Đây là đặc điểm thể hiện sự khác biệt giữa văn bản quy phạm pháp luật với các văn bản khác của Nhà nước như văn bản áp dụng pháp luật, văn bản giao dịch hành chính... là các văn bản không chứa quy phạm pháp luật nên không phải là văn bản quy phạm pháp luật.

Một là, là hình thức pháp luật thành văn, do đó dễ nhận thức, dễ thực hiện và áp dụng trong thực tế đối với các loại chủ thể khác nhau và khả năng đem lại hiệu quả pháp luật cao.

Mỗi nhà nước thường ban hành rất nhiều những văn bản quy phạm pháp luật khác nhau, song quan trọng hơn cả là các văn bản luật. Loại văn bản này do cơ quan quyền lực cao nhất của nhà nước ban hành, có hiệu lực pháp lý cao, có trình tự, thủ tục ban hành, sửa đổi rất chặt chẽ... các văn bản dưới luật phải được ban hành phù hợp với các văn bản luật, là sự chi tiết, cụ thể hóa các quy định của văn bản luật và không được trái với quy định của các văn bản luật. Tuy vậy, để có được tên gọi như hiện nay là "văn bản quy phạm pháp luật" thì cũng đã mất khá nhiều thời gian, bởi trước đây ở Việt Nam, văn bản quy phạm pháp luật trong các tài liệu được dùng để giảng dạy thường được gọi là "văn bản pháp luật" , cách gọi như vậy chỉ để phân biệt với "văn bản áp dụng pháp luật" là những văn bản được ban hành khi tiến hành áp dụng pháp luật. Còn trong các văn bản, trong các tài liệu khác có những lúc văn bản quy phạm pháp luật còn được gọi là "văn bản pháp quy". Thuật ngữ "văn bản pháp quy" ở Việt Nam được sử dụng theo hai cách khác nhau là: thứ nhất, văn bản pháp quy được xem là cách nói tắt của văn bản quy phạm pháp luật (pháp là pháp luật, quy là quy phạm); thứ hai, văn bản pháp quy là những văn bản do các cơ quan nhà nước ở Việt Nam từ Hội đồng Bộ trưởng trở xuống ban hành. Trong trường hợp này "văn bản pháp quy" được dùng để chỉ những văn bản quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý thấp hơn các văn bản luật.

Để tránh sự nhầm lẫn, những năm gần đây, về lý luận cũng như trong luật thực định và hoạt động thực tiễn đã có sự thống nhất về mặt thuật ngữ là những văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành có quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung thì được gọi là "văn bản quy phạm pháp luật", cách gọi này tuy có hơi dài nhưng chính xác, để phân biệt loại văn bản này với những văn bản khác cũng do nhà nước ban hành nhưng không chứa quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung (quy phạm pháp luật).

2. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật theo pháp luật hiện hành

Việc xác định thế nào là văn bản quy phạm pháp luật là vấn đề có ý nghĩa quan trọng cả về mặt lý luận cũng như thực tiễn. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật đã được quy định ngay từ khi ban hành Luật ban hành văn băn quy phạm pháp luật năm 1996 và được tiếp tục hoàn thiện qua các lần sửa đổi, bổ sung, thay thế. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật hiện nay đang được quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 (tại Điều 1 quy định: "Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội") và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004 (tại Điều 1 quy định "Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân là văn bản do Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa").

Thứ nhất, là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành.

Thứ ba, là văn bản chứa quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung.

Thứ tư, được nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội.

3. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật theo quy định hiện hành

Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật là tổng thể các văn bản quy phạm pháp luật có mối quan hệ chặt chẽ với nhau về mặt nội dung và hiệu lực pháp lý.

Theo quy định của Luật năm 1996, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của nước ta bao gồm hơn 20 loại văn bản, do nhiều cơ quan có thẩm quyền khác nhau ban hành (các cơ quan trung ương và địa phương); mỗi cơ quan ban hành từ 2 đến 3 loại văn bản (ví dụ: Bộ trưởng, Chánh án toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành quyết định, chỉ thị, thông tư). Điều này làm cho hệ thống văn bản quy phạm pháp luật rất phức tạp; việc theo dõi, áp dụng và xác định thứ bậc hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật gặp không ít khó khăn, đặc biệt là khó xác định được khi nào, về vấn đề gì thì cần ban hành văn bản quy phạm pháp luật và ban hành dưới hình thức văn bản nào.

Nhằm khắc phục tình trạng nêu trên, đơn giản hóa hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, Điều 2 của Luật năm 2008 quy định một số cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản chỉ ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới một hình thức văn bản. Theo đó, Chính phủ chỉ ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới một hình thức - nghị định, thay vì nghị quyết và nghị định; Thủ tướng Chính phủ chỉ ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới một hình thức - quyết định, thay vì chỉ chị và quyết định; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao chỉ ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới một hình thức - thông tư, thay vì quyết định, chỉ thị, thông tư như trước đây. Với quy định như vậy, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật sẽ đơn giản hơn, rút gọn được các hình thức/loại văn bản quy phạm pháp luật, góp phần làm cho hệ thống văn bản quy phạm pháp luật đơn giản và thuận tiện hơn trong việc thi hành.

Theo quy định tại Điều 2 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 thì hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của nước ta gồm:

- Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội.

- Pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội.

- Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước.

- Nghị định của Chính phủ.

- Quyết định của Thủ tướng Chính phủ.

- Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao.

- Thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao.

- Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.

- Quyết định của Tổng Kiểm toán Nhà nước.

- Nghị quyết liên tịch giữa Uỷ ban thường vụ Quốc hội hoặc giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội.

- Nghị quyết, quyết định, chỉ thị của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân các cấp.

4. Nội dung các văn bản quy phạm pháp luật

4.1. Hiến pháp:

Quốc hội làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp. Việc soạn thảo, thông qua, công bộ Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp và thủ tục, trình tự giải thích Hiến pháp do Quốc hội quy định.

4.2. Luật của Quốc hội

4.3. Nghị quyết của Quốc hội

4.4. Pháp lệnh của Ủy ban thường vụ Quốc hội:

Pháp lệnh quy định những vấn đề được Quốc hội giao, sau một thời gian thực hiện trình Quốc hội xem xét, quyết định ban hành luật.

4.5. Nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội:

4.6. Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước:

4.7. Nghị định của Chính phủ

Nghị định của Chính phủ được ban hành để quy định các vấn đề: quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; quy định các biện pháp cụ thể để thực hiện chính sách kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh, tài chính, tiền tệ, ngân sách, thuế, dân tộc, tôn giáo, văn hoá, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường, đối ngoại, chế độ công vụ, cán bộ, công chức, quyền, nghĩa vụ của công dân và các vấn đề khác thuộc thẩm quyền quản lý, điều hành của Chính phủ; quy định nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác thuộc thẩm quyền của Chính phủ; quy định những vấn đề cần thiết nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý xã hội. Việc ban hành nghị định này phải được sự đồng ý của Uỷ ban thường vụ Quốc hội.

4.8. Quyết định của Thủ tướng Chính phủ

Quyết định của Thủ tướng Chính phủ được ban hành để quy định các vấn đề: biện pháp lãnh đạo, điều hành hoạt động của Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến cơ sở; chế độ làm việc với các thành viên Chính phủ, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và các vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Thủ tưởng Chính phủ; biện pháp chỉ đạo, phối hợp hoạt động của các thành viên Chính phủ; kiểm tra hoạt động của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Uỷ ban nhân dân các cấp trong việc thực hiện chủ trương, chính sách, pháp luật của Nhà nước.

4.9. Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ

4.10. Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao

Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao được ban hành để hướng dẫn các Tòa án áp dụng thống nhất pháp luật.

4.11. Thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao

Thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao được ban hành để thực hiện việc quản lý các Toà án nhân dân địa phương và Tòa án quân sự về tổ chức; quy định những vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Chánh án Toà án nhân dân tối cao.

4.12. Thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao

4.13. Quyết định của Tổng Kiểm toán Nhà nước

4.14. Nghị quyết liên tịch giữa Uỷ ban thường vụ Quốc hội hoặc giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội được ban hành để hướng dẫn thi hành những vấn đề khi pháp luật quy định về việc tổ chức chính trị - xã hội đó tham gia quản lý nhà nước.

4.15. Thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao được ban hành để hướng dẫn việc áp dụng thống nhất pháp luật trong hoạt động tố tụng và những vấn đề khác liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan đó.

4.16. Thông tư liên tịch giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ được ban hành để hướng dẫn thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ có liên quan đến chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của bộ, cơ quan ngang bộ đó.

4.17. Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh được ban hành để quyết định chủ trương, chính sách, biện pháp trong các lĩnh vực kinh tế, giáo dục, y tế, xã hội, văn hóa, thông tin, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ, tài nguyên và môi trường, quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội, thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo, thi hành pháp luật, xây dựng chính quyền địa phương và quản lý địa giới hành chính trên địa bàn tỉnh quy định tại các điều 11, 12, 13, 14, 15, 16 và 17 của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên.

4.18. Nghị quyết của Hội đồng nhân dân thành phố trực thuộc trung ương được ban hành để quyết định chủ trương, chính sách, biện pháp quy định tại phần nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh và chủ trương, chính sách, biện pháp khác về xây dựng, phát triển đô thị trên địa bàn thành phố quy định tại Điều 18 của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên.

4.19. Quyết định của Uỷ ban nhân dân tỉnh được ban hành để thực hiện chủ trương, chính sách, biện pháp trong các lĩnh vực kinh tế, nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp, thuỷ lợi, đất đai, công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp giao thông vận tải, xây dựng, quản lý và phát triển đô thị, thương mại, dịch vụ, du lịch, giáo dục và đào tạo, văn hóa, thông tin, thể dục thể thao, y tế, xã hội, khoa học và công nghệ, tài nguyên và môi trường, quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội, thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo, thi hành pháp luật, xây dựng chính quyền địa phương và quản lý địa giới hành chính trên địa bàn tỉnh quy định tại các điều 82, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94 và 95 của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên.

4.20. Quyết định của Uỷ ban nhân dân thành phố trực thuộc trung ương được ban hành để thực hiện chủ trương, chính sách, biện pháp quy định tại phần quyết định của Ủy ban nhân dân tỉnh và thực hiện chủ trương, chính sách, biện pháp khác về xây dựng, quản lý và phát triển đô thị trên địa bàn thành phố quy định tại Điều 96 của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên.

4.21. Chỉ thị của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh được ban hành để quy định biện pháp chỉ đạo, phối hợp hoạt động, đôn đốc và kiểm tra hoạt động của cơ quan, đơn vị trực thuộc và của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân cấp dưới trong việc thực hiện văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, của Hội đồng nhân dân cùng cấp và quyết định của mình.

4.22. Nghị quyết của Hội đồng nhân dân huyện được ban hành để quyết định chủ trương, biện pháp trong các lĩnh vực kinh tế, giáo dục, y tế văn hoá, thông tin, thể dục thể thao, xã hội, đời sống, khoa học và công nghệ, tài nguyên và môi trường, quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội, thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo, thi hành pháp luật, xây dựng chính quyền địa phương và quản lý địa giới hành chính trên địa bàn huyện quy định tại các điều 19, 20, 21, 22, 23, 24 và 25 của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên.

4.23. Nghị quyết của Hội đồng nhân dân quận được ban hành để quyết định chủ trương, biện pháp quy định tại phần quy định về nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện và chủ trương, biện pháp khác về xây dựng, phát triển đô thị trên địa bàn quận quy định tại Điều 26 của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên.

4.24. Nghị quyết của Hội đồng nhân dân thị xã, thành phố thuộc tỉnh được ban hành để quyết định chủ trương, biện pháp quy định tại phần quy định về nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện và chủ trương, biện pháp khác về xây dựng, phát triển thị xã, thành phố thuộc tỉnh quy định tại Điều 27 của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên.

4.25. Nghị quyết của Hội đồng nhân dân huyện thuộc địa bàn hải đảo được ban hành để quyết định chủ trương, biện pháp quy định tại phần quy định về nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện và chủ trương, biện pháp khác về xây dựng, phát triển hải đảo quy định tại Điều 28 của Luât tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên.

4.26. Quyết định của Uỷ ban nhân dân huyện được ban hành để thực hiện chủ trương, biện pháp trong các lĩnh vực kinh tế, nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp, thuỷ lợi, đất đai, công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp, xây dựng, giao thông vận tải, thương mại, dịch vụ, du lịch, giáo dục, y tế, xã hội, văn hóa, thông tin, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ, tài nguyên và môi trường, quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội, thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo, thi hành pháp luật, xây dựng chính quyền địa phương và quản lý địa giới hành chính trên địa bàn huyện quy định tại các điều 97, 98, 99, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 106 và 107 của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên.

4.27. Quyết định của Uỷ ban nhân dân quận được ban hành để thực hiện chủ trương, biện pháp quy định tại phần quy định về nghị quyết của Ủy ban nhân dân cấp huyện và thực hiện chủ trương, biện pháp khác về xây dựng, phát triển đô thị trên địa bàn quận quy định tại Điều 109 của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên.

4.28. Quyết định của Uỷ ban nhân dân thị xã, thành phố thuộc tỉnh được ban hành để thực hiện chủ trương, biện pháp quy định tại phần quy định về nghị quyết của Ủy ban nhân dân cấp huyện và thực hiện chủ trương, biện pháp khác về xây dựng, phát triển thị xã, thành phố thuộc tỉnh quy định tại Điều 108 của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên.

4.29. Quyết định của Uỷ ban nhân dân huyện thuộc địa bàn hải đảo được ban hành để thực hiện chủ trương, biện pháp quy định tại phần quy định về nghị quyết của Uỷ ban nhân dân cấp huyện và thực hiện chủ trương, biện pháp khác về xây dựng, phát triển hải đảo quy định tại Điều 110 của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên.

4.30. Chỉ thị của Uỷ ban nhân dân cấp huyện được ban hành để quy định biện pháp chỉ đạo, kiểm tra hoạt động của cơ quan, đơn vị trực thuộc và của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân cấp xã trong việc thực hiện văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, của Hội đồng nhân dân cùng cấp và quyết định của mình.

4.31. Nghị quyết của Hội đồng nhân dân xã, thị trấn được ban hành để quyết định chủ trương, biện pháp trong các lĩnh vực kinh tế, giáo dục, y tế, xã hội, đời sống, văn hóa, thông tin, thể dục thể thao, bảo vệ tài nguyên và môi trường, quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội, thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo, thi hành pháp luật, xây dựng chính quyền địa phương trên địa bàn xã, thị trấn quy định tại các điều 29, 30, 31, 32, 33 và 34 của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên.

4.32. Nghị quyết của Hội đồng nhân dân phường được ban hành để quyết định chủ trương, biện pháp quy định tại phần quy định về nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp xã và chủ trương, biện pháp khác về xây dựng phát triển đô thị trên địa bàn phường quy định tại Điều 35 của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên.

4.33. Quyết định của Uỷ ban nhân dân xã, thị trấn được ban hành để thực hiện chủ trương, biện pháp trong các lĩnh vực kinh tế, nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp, thủy lợi, tiểu thủ công nghiệp, xây dựng, giao thông vận tải, giáo dục, y tế, xã hội, văn hóa, thể dục thể thao, quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội, thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo, thi hành pháp luật trên địa bàn xã, thị trấn quy định tại các điều 111, 112, 113, 114, 115, 116 và 117 của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên.

4.34. Quyết định của Uỷ ban nhân dân phường được ban hành để thực hiện chủ trương, biện pháp quy định tại phần quy định về quyết định của Ủy ban nhân dân cấp xã và thực hiện chủ trương, biện pháp khác về xây dựng, phát triển đô thị trên địa bàn phường quy định tại Điều 118 của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên.

4.35. Chỉ thị của Uỷ ban nhân dân cấp xã được ban hành để quy định biện pháp chỉ đạo, kiểm tra hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc phạm vi quản lý trong việc thực hiện văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, của Hội đồng nhân dân cùng cấp và quyết định của mình.

Việc quy định nội dung các văn bản quy phạm pháp luật như trên cho thấy:

Thứ nhất, Đối với các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan có thẩm quyền ở Trung ương, mặc dù Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 cũng đã cố gắng quy định cụ thể nội dung của từng hình thức văn bản quy phạm pháp luật những cũng mới chỉ xác định một cách chung chung theo từng lĩnh vực, hiểu thế nào là những vấn đề cơ bản trong các lĩnh vực là một vấn đề không hề đơn giản. Điều này có thể dẫn đến sự trùng lặp về nội dung trong các loại hình thức văn bản quy phạm pháp luật về cùng một lĩnh vực nhất định.

VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VÀ HỆ THỐNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA MỘT SỐ QUỐC GIA

Nguyễn Thị Thu - Vụ Các vấn đề chung về XDPL, BTP

Văn bản quy phạm pháp luật được các nhà nước ban hành nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội. Tuy nhiên, không phải quốc gia nào cũng có Luật ban hành văn băn quy phạm pháp luật, khái niệm văn bản quy phạm pháp luật, quy định về hệ thống văn bản quy phạm pháp luật lại càng ít quốc gia quy định kể cả những nước có Luật ban hành văn bản riêng. Trong phạm vi Đề án này, chúng tôi xin phép chỉ nêu khái niệm văn bản quy phạm pháp luật và hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của một số quốc gia mà chúng tôi có

1. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Tây Ban Nha

1.1. Hệ thống pháp luật của Tây Ban Nha

- Luật: là mọi quy tắc pháp luật thành văn do Nhà nước ban hành. Luật là nguồn chính, còn những loại khác là nguồn phụ hay bổ sung.

- Án lệ của Tòa án tối cao là một nguồn bổ sung cho việc giải thích và áp dụng pháp luật. Tòa án tối cao không chỉ được phép quyết định khi quyết định của mình trái pháp luật mà còn khi quyết định tư pháp của các tòa án cấp dưới trái pháp luật. Các quyết định của một tòa án có thể bị kháng cáo khi không phù hợp với án lệ của Tòa án tối cao về cùng một vấn đề trong ít nhất hai bản án.

1.2. Pháp luật quốc gia

1.2.1. Luật cơ bản: luật cơ bản là một loại luật thành văn cụ thể. Loại luật này được quy định tại Điều 81 của Hiến pháp Tây Ban Nha và khác với các văn bản pháp luật bình thường bởi hai đặc điểm: (1) Đối tượng điều chỉnh. Việc thực hiện các quyền và tự do cơ bản, quy chế tự trị, hệ thống tổng tuyển cử và các vấn đề khác được quy định trong Hiến pháp phải do Luật cơ bản quy định (Điều 81.1 Hiến pháp Tây Ban Nha). Các vấn đề được quy định trong Hiến pháp Tây Ban Nha gồm: thanh tra ( Điều 54 Hiến pháp Tây Ban Nha); Hội đồng nhà nước (Điều 107 Hiến pháp Tây Ban Nha): Tòa án hiến pháp (Điều 165 Hiến pháp Tây Ban Nha) và các sáng kiến lập pháp (Điều 87.3 Hiến pháp Tây Ban Nha). (2) Các luật cơ bản quy định một dự luật cơ bản phải được thông qua, sửa đổi hoặc huỷ bỏ tại lần bỏ phiếu cuối cùng bởi đa số tuyệt đối Hạ nghị viện (Điều 81.2 Hiến pháp Tây Ban Nha).

1.2.3. Nghị định mang tính chất luật ( Điều 86 Hiến pháp Tây Ban Nha): đây là các quyết định lập pháp tạm thời mà Chính phủ có thể ban hành để xử lý các vấn đề bất thường và khẩn cấp và có hiệu lực ngang luật. Loại nghị định này không được ảnh hưởng đến các thiết chế cơ bản của Nhà nước; quyền, nghĩa vụ và tự do của công dân được quy định tại Chương I Hiến pháp; hệ thống các Cộng đồng tự trị hoặc luật pháp về tổng tuyển cử. Nghị định phải được phê chuẩn bởi Hạ nghị viện, được triệu tập riêng cho việc phê chuẩn (khi Hạ viện không họp) trong thời hạn 30 ngày.

1.2.4. Nghị định mang tính chất lập pháp: nghị định lập pháp là quyết định của Chính phủ chứa đựng quy định pháp luật mà Chính phủ được uỷ quyền ban hành (Điều 85 Hiến pháp Tây Ban Nha) và cũng được coi như luật. Việc ủy quyền lập pháp này phải được quy định bởi một Luật cơ bản khi mục đích của nó là tạo ra các điều luật mới hoặc bởi một luật bình thường khi mục đích của nó là sắp xếp một số điều khoản thành một điều luật duy nhất (Điều 82.2 Hiến pháp Tây Ban Nha). Việc uỷ quyền này phải được trao cho Chính phủ một cách rõ ràng, đối với một vấn đề cụ thể và ấn định thời hạn cho việc thực hiện (Điều 82.3 Hiến pháp Tây Ban Nha).

1.2.5. Quy định: quy định là văn bản pháp luật có hiệu lực thấp hơn so với luật. Thuật ngữ "quy định" nói đến các nguyên tắc chung do Chính phủ ban hành. Điều 97 của Hiến pháp Tây Ban Nha trao cho Chính phủ quyền ban hành quy định, nhưng các cơ quan hiến định khác của Nhà nước cũng có quyền này để điều chỉnh chức năng của mình. Ví dụ: Hạ nghị viện và Thượng nghị viện (Điều 72.1 của Hiến pháp Tây Ban Nha), Đại hội đồng tư pháp hay Toà án hiến pháp. Các quy định có thể điều chỉnh các vấn đề không thuộc đối tượng điều chỉnh của luật. Quy định cũng có thể đặt ra hoặc thay đổi các quyền và nghĩa vụ của công dân hoặc chỉ đơn thuần về tổ chức các hoạt động hành chính có ảnh hưởng đến công dân có quan hệ đặc biệt với cơ quan hành chính.

Quy định gồm các loại sau đây: Nghị định của Hội đồng Bộ trưởng;

Quyết định của các Bộ trưởng hoặc các Uỷ ban đại biểu; Chỉ thị và thông tư của các nhà chức trách cấp dưới và các cán bộ quản lý hành chính.

1.2.7. Pháp luật của Liên minh châu Âu (EU): năm 1986 Tây Ban Nha trở thành thành viên của Liên minh châu Âu và đã chuyển giao việc thực hiện một số lĩnh vực của quyền lực nhà nước. Các điều ước của châu Âu và các quy tắc do các cơ quan của Liên minh châu Âu ban hành - với tính cách là các quy tắc quốc tế - được áp dụng trực tiếp như một phần của hệ thống pháp luật quốc gia sau khi được ký, phê chuẩn và công bố trên Công báo quốc gia. Tòa án tối cao Tây Ban Nha và Toà án tư pháp châu Âu đã quyết định rằng mọi xung đột giữa pháp luật trong nước và pháp luật của Liên minh châu Âu phải được giải quyết bằng tòa án thường theo nguyên tắc luật của Liên minh có hiệu lực cao hơn.

2. Cộng hòa nhân dân Trung Hoa

Văn bản quy phạm pháp luật ở Trung Quốc gồm 02 cấp: trung ương và địa phương.

2.1. Văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương

Luật Trung Quốc xác định rõ thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội. Theo quy định của Luật này, Quốc hội có thẩm quyền ban hành và sửa đổi luật dân sự, hình sự và các luật về tổ chức.

- Luật quốc gia do Quốc hội ban hành để điều chỉnh các vấn đề sau:

+ Chủ quyền quốc gia;

+ Thành lập, tổ chức và thẩm quyền của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Tòa án, Viện Kiểm sát ;

+ Hệ thống tự trị của vùng dân tộc, đặc khu hành chính và hệ thống tự trị ở địa phương;

+ Tội phạm và hình phạt;

+ Sự tước đoạt quyền chính trị của công dân hoặc các biện pháp trừng phạt liên quan đến quyền tự do của cá nhân; sung công tài sản không phải của nhà nước.

+ Thể chế dân sự cơ bản;

+ Hệ thống kinh tế cơ bản, ngân sách, thuế, hải quan, tài chính và hệ thống thương mại quốc tế; hệ thống xét xử và trọng tài;

+ Các vấn đề khác mà Quốc hội hoặc Ủy ban thường vụ Quốc hội thấy cần thiết phải ban hành.

- Luật của Uy ban thường vụ Quốc hội ban hành và sửa đổi tất cả các luật trừ thẩm quyền ban hành của Quốc hội. Trong thời gian Quốc hội không họp, Uỷ ban thường vụ Quốc hội có quyền sửa đổi, bổ sung luật của Quốc gia do Quốc hội ban hành nhưng không được trái với các nguyên tắc cơ bản của các luật đó.

2.2. Văn bản quy phạm pháp luật của bản địa phương

Thứ tư, thúc đẩy sự phát triển của xã hội thông qua các hoạt động truyền thống của địa phương trên cơ sở quy tắc pháp luật.

Hội đồng nhân dân địa phương của khu tự trị dân tộc có thẩm quyền ban hành quy chế tự trị và quy chế đặc biệt phù hợp với chính sách dân tộc, kinh tế và bản sắc văn hóa. Quy chế tự trị và quy chế đặc biệt sẽ có hiệu lực sau khi Ủy ban thường vụ Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc chấp thuận. Quy chế tự trị và quy chế đặc biệt của vùng tự trị thuộc khu vực tự trị sẽ có hiệu lực sau khi được Uỷ ban thường vụ đại hội đại biểu nhân dân tỉnh, khu vực tự trị xem xét và thông qua. Quy chế tự trị và quy chế đặc biệt có thể khác với các điều khoản của luật hoặc quy tắc hành chính nhưng phải bảo đảm sự khác biệt đó không vi phạm các nguyên tắc cơ bản và không khác với các quy định của Hiến pháp và luật về khu tự trị dân tộc và không vi phạm bất kỳ một đạo luật hoặc nguyên tắc hành chính nào liên quan đến khu tự trị dân tộc.

Trong trường hợp đặc biệt và thực tế quản lý yêu cầu, Hội đồng nhân dân địa phương thành phố và Ủy ban thường trực Hội đồng nhân dân địa phương thành phố trực thuộc tỉnh có thể ban hành quy chế nhưng không được trái với các quy định của Hiến pháp, luật của quốc gia, các quy tắc hành chính và quy chế địa phương của tỉnh... Ủy ban thường trực Hội đồng nhân dân địa phương của tỉnh hoặc khu tự trị sẽ xem xét tính pháp lý của quy chế mà thành phố trực thuộc để trình đệ thông qua. Quy chế đó sẽ được ban hành trong thời hạn 4 tháng nếu quy chế đó không trái với bất kỳ điều khoản nào của Hiến pháp, luật của quốc gia, các quy tắc hành chính và quy chế địa phương, quy chế của khu tự trị mà thành phố đó trực thuộc.

3. Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật Bulgary

3.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật:

3.2. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật: Hiến pháp, các Bộ luật và luật, Nghị định, quy định, pháp lệnh và hướng dẫn.

4. Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Azerbaijan

4.1. Khái niệm:

4.2. Các loại văn bản:

- Quyết định của Tòa án Hiến pháp của Cộng hòa Azerbaijan ban hành theo quy định của Hiến pháp;

- Quyết định, hướng dẫn và chỉ thị của Ủy ban bầu cử Trung ương của

Cộng hòa Azerbaijan;

- Quyết định của các cơ quan chính quyền địa phương, và các cơ quan chính quyền vùng lãnh thổ tự trị;

- Quyết định của Ngân hàng quốc gia của Cộng hòa Azerbaijan;

- Quyết định của Hội đồng phát thanh và truyền hình quốc gia;

- Quyết định của Hội đồng tư pháp và pháp luật.

5. Hàn Quốc

Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật gồm:

5.1. Hàn Quốc có 6 Bộ luật cơ bản, bao gồm:

Hiến pháp, Bộ luật Dân sự, Bộ luật Thương mại, Bộ luật Tố tụng Dân sự, Bộ luật Hình sự và Bộ luật Tố tụng hình sự.

5.2. Các văn bản luật khác gồm:

- (1) các đạo luật/luật do Quốc hội ban hành,

- (2) Nghị định thi hành của Tổng thống;

- (3) Các Pháp lệnh cấp Bộ;

- (5) Các quy tắc do Quốc hội ban hành và điều chỉnh hoạt động có liên quan theo quy định tại Điều 64 của Hiến pháp;

- (6) Các quy tắc do Toà án Tối cao ban hành trong phạm vi thẩm quyền hành chính của Toà án Tối cao đối với toàn bộ hệ thống tòa án căn cứ vào Điều 108 của Hiến pháp;

- (T) Các Điều ước quốc tế mà Hàn Quốc ký kết hoặc tham gia căn cứ vào Điều 6(1) Hiến pháp.

6. Nước CHDCND Lào

Dự thảo Luật ban hành văn bản pháp luật của Lào quy định hệ thống văn bản quy phạm pháp luật gồm hai loại sau:

6.1. Văn bản áp dụng chung: Văn bản áp dụng chung là văn bản quy định về nhà nước, kinh tế và xã hội mà không quy định về các tổ chức hay cá nhân cụ thể, và có hiệu lực thi hành trong cả nước hoặc trong một khu vực cụ thể. Văn bản áp dụng chung gồm:

- Hiến pháp;

- Các luật;

- Nghị quyết của Quốc hội;

- Nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội;

- Sắc lệnh của Chủ tịch nước;

- Nghị định của Chính phủ;

- Nghị quyết của Chính phủ;

- Lệnh và Quyết định của Thủ tướng Chính phủ;

- Lệnh và Quyết định và thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ;

- Lệnh và Quyết định và thông tư của Chủ tịch tỉnh, Đô trưởng Viên Chăn;

- Lệnh và Quyết định của Chủ tịch cấp huyện;

- Hương ước.

Điều ước quốc tế là văn bản pháp luật được thực hiện theo các quy định của các luật cụ thể.

6.2. Văn bản cá biệt.

Văn bản cá biệt là văn bản quy định về hoạt động hành chính của các tổ chức và cá nhân cụ thể. Văn bản cá biệt bao gồm:

- Sắc lệnh của Chủ tịch nước về công bố luật;

- Nghị quyết, Nghị định, quyết định về khen thưởng hoặc bổ nhiệm, điều động một người đảm nhận một chức danh cụ thể;

- Thông báo.

7. Nước Cộng hòa Gruzia

7.1. Khái niệm

- Văn bản mang tính chuyên biệt chỉ áp dụng trong một thời điểm cụ thể, và phải phù hợp với văn bản quy phạm.

7.2. Hệ thống văn bản

7.2.1. Văn bản quy phạm của Gruzia bao gồm các loại sau đây: Hiến pháp, luật theo hiến pháp, thoả ước hoặc hiệp ước quốc tế của Gruzia, luật cơ bản, luật, pháp lệnh của Tổng thống, sắc lệnh của Tổng thống, nghị quyết của Quốc hội, nghị quyết của hội đồng Ngân hàng trung ương Gruzia, nghị quyết của Uỷ ban Chứng khoán Gruzia, nghị quyết của Ủy ban Tiêu chuẩn Kế toán, (05.02.99) nghị quyết của hội đồng thảo luận thuộc Hội đồng Hoạt động Kiểm toán, (30.04.99) nghị quyết của Ủy bản Bầu cử Trung ương, (25.06.97) lệnh của Chủ tịch Ngân hàng Trung ương Gruzia, lệnh của Chủ tịch Phòng Đăng kiểm Gruzia, nghị quyết của Uỷ ban Điều tiết Quốc gia về Năng lượng, (27.06.97) nghị quyết của Uỷ ban Quản lý Truyền thông và Bưu chính Quốc gia, (23.07.99) lệnh của giám đốc Cơ quan Đấu thầu Nhà nước, (30.03.2001 Số 833) lệnh của giám đốc Cơ quan Chống độc quyền Nhà nước, (13.06.2000), lệnh của giám đốc Cơ quan Giám sát Nhà nước về Bảo hiểm, (20.06.2001 Số 967) lệnh của giám đốc Cơ quan Điều tiết Nhà nước về Tài nguyên dầu khí, (02.03.2001 Số 759) lệnh của Bộ trưởng hoặc của người đứng đầu các cơ quan hành pháp khác của chính phủ.

7.2.4. Văn bản pháp luật của Gruzia bao gồm các loại sau đây: Hiến pháp, luật theo hiến pháp, luật cơ bản, luật, pháp lệnh của Tổng thống.

(27.06.97) nghị quyết của Ủy ban Quản lý Truyền thông và Bưu chính Quốc gia, (27.07.99) lệnh của giám đốc Cơ quan Đấu thầu Nhà nước, (30.03.2001 Số 833) lệnh của giám đốc Cơ quan Chống độc quyền Nhà nước, (13.06.2000), lệnh của giám đốc Cơ quan Giám sát Nhà nước về Bảo hiểm, (20.06.2001 Số 967) (13.06.2000) lệnh của giám đốc Cơ quan Điều tiết Nhà nước về Tài nguyên dầu khí, (02.03.2001 Số 759) lệnh của Bộ trưởng hoặc của người đứng đầu các cơ quan hành pháp khác của chính phủ. (27.06.97)

7.2.6. Văn bản pháp luật và văn bản pháp luật cấp dưới cấu thành hệ thống văn bản pháp chế của Gruzia.

8. Nước Cộng hòa Kyrgyzstan

8.1. Khái niệm:

8.2. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật

Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Nước Cộng hòa Cộng hòa Kyrgyzstan được cấu thành bởi:

Hiến pháp của Cộng hòa Kyrgyzstan, Luật Hiến pháp của Cộng hòa Kyrgyzstan, Luật, Quy định của Jogorku Kenesh (Quốc Hội) của Cộng hòa Kyrgyzstan và của các Thượng/Hạ viện, Lệnh của Tổng thống Cộng hòa Kyrgyzstan, Quy định của Chính phủ Cộng hòa Kyrgyzstan, Đạo luật của các Bộ và các Cơ quan hành chính của Cộng hòa Kyrgyzstan, các Quyết định của Chính quyền địa phượng và Cơ quan tự quản địa phương phù hợp theo yêu cầu nêu trong phần đầu của Điều này.

Hiến pháp Cộng hòa Kyrgyzstan có hiệu lực pháp lý cao nhất trong hệ thống luật và các văn bản quy phạm pháp luật khác, Các luật hiến pháp, luật về thay đổi biên giới của Cộng hòa Kyrgyzstan, về giải thích Hiến pháp và các luật hiến pháp sẽ được coi là thông qua sau khi đã được đọc từ hai lần trở lên và nhận được nhiều hơn hai phần ba số biểu quyết của tất cả các đại biểu của từng Nghị viện của Quốc Hội.

Một điều luật được thông qua bởi một cuộc trưng cầu dân ý sẽ chỉ được thay thế hoặc bãi bỏ bằng một cuộc trưng cầu dân ý.

9. Hoa Kỳ

- Quy định chính phủ (rules) là "toàn bộ hay một phần tuyên bố của cơ quan hanh chính (administrative agency) có tính áp dụng chung hay cho một nhóm đối tượng cụ thể và có hiệu lực trong tương lai để thực thi, diễn giải và quy định chính sách và pháp luật hoặc mô tả tổ chức các yêu cầu về thủ tục và thông lệ của một cơ quan".

- Quá trình lập quy được định nghĩa là quá trình một cơ quan xây dựng, sửa đổi, hủy bỏ một quy định.

Một là, quy định pháp luật (legislative rules) quy định về nội dung phát sinh quyền và nghĩa vụ với mọi người và có hiệu lực thi hành;

Ba là, quy định diễn giải (interpretive rules) là quy định giải thích và cách hiểu của cơ quan về quy định hiện hành; và

Bốn là, tuyên bố công khai về chính sách của cơ quan thể hiện định hướng chính sách trong tương lai và không có hiệu lực pháp lý.

- Luật APA có yêu cầu cụ thể về quy trình ban hành và lấy ý kiến. Quy định có thể bị kiến ra tòa nếu không tuân thủ quy trình ban hành hoặc có quy phạm trái pháp luật.

THỰC TRẠNG XÁC ĐỊNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

Phạm Văn Huấn - Bộ Tư pháp

Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã quy định cụ thể tiêu chí để xác định văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, trên thực tế không phải lúc nào cũng phân biệt được một cách dễ dàng các văn bản quy phạm pháp luật nhât là đối với các văn bản do cùng một chủ thể ban hành dưới cùng một hình thức chẳng hạn như: nghị quyết của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, nghị quyết của Hội đồng nhân dân, quyết định của Uỷ ban nhân dân,...

Thực tiễn hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, việc tranh luận một văn băn có chứa quy phạm pháp luật hay không vẫn thường diễn ra, có những văn bản có hình thức và được ban hành theo trình tự, thủ tục do Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định nhưng lại hoàn toàn không chứa quy tắc xử sự chung mà chỉ đơn thuần là các biện pháp hành chính; tình trạng các văn bản không phải là văn bản quy phạm pháp luật như đề án, công văn, thông báo, kế hoạch,... nhưng có chứa quy phạm pháp luật vẫn diễn ra khá phổ biến. Nhìn chung các văn bản đang diễn ra sự tranh luận có phải là văn bản quy phạm pháp luật hay không thường xảy ra ở các trường hợp sau đây:

1. Các văn bản có thể xác định rõ ngay là văn bản quy phạm pháp luật

Về mặt nội dung: các văn bản dưới các hình thức này đều có chứa các quy tắc xử sự chung được áp dụng nhiều lần cho nhiều đối tượng.

2. Các văn bản còn có nhiều tranh luận về việc có phải là văn bản quy phạm pháp luật hay không

2.1. Các văn bản không còn được quy định là văn bản quy phạm pháp luật nhưng vẫn chứa quy phạm pháp luật

- Nghị quyết của Chính phủ

- Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ

- Quyết định, chỉ thị của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ,

Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao.

Tuy nhiên, trên thực tế nhiều văn bản dưới các hình thức này được ban hành vẫn chứa các quy tắc xử sự chung, có hiệu lực áp dụng chung nhiều lần cho nhiều đối tượng.

Ví dụ 1: Nghị quyết số 18/NQ-CP ngày 20/4/2009 về một số cơ chế chính sách nhằm đẩy mạnh phát triển nhà ở cho học sinh, sinh viên các cơ sở đào tạo và nhà ở cho công nhân lao động tại các khu công nghiệp tập trung người có thu nhập thấp ở các khu vực đô thị. Trong văn bản này có một số quy định dẫn đến sự tranh luận nhất định rằng các quy định này là các quy tắc xử sự chung hay chỉ các quy định áp dụng văn bản quy phạm pháp luật. Trong nghị quyết có quy định về những vấn đề như: cơ quan có trách nhiệm cấp đất để xây dựng nhà ở, đối tượng được hưởng nhà ở, diện tích nhà ở, giá thuê nhà, quản lý nhà ở, trách nhiệm của các cơ quan nhà nước,... chẳng hạn:

- Khoản 5 mục III quy định: "Chủ đầu tư các dự án nhà ở thu nhập thấp được hưởng các cơ chế ưu đãi như sau:

a. Được miễn tiền sử dụng đất, tiền thuê đất trong phạm vi dự án;

b. Được áp dụng thuế suất ưu đãi thuế giá trị gia tăng ở mức cao nhất (thuế suất 0%);

Ví dụ 2: Quyết định số 1623/QĐ-NHNN ngày 23 tháng 8 năm 2012 của Thống đốc Ngân hàng Nhà nước về việc tổ chức và sản xuất vàng miếng của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam trong đó có quy định về lấy thương hiệu vàng miếng SJC là thương hiệu vàng miếng quốc gia và việc chuyển đổi các thương hiệu vàng miếng khác sang vàng miếng SJC. Điều này đã gây ra không ít hiểu lầm cho các doanh nghiệp và người dân, các doanh nghiệp khác không được tiếp tục sản xuất, gia công vàng miếng, người dân thì đổ xô đi chuyển đổi vàng miếng thương hiệu khác sang thương hiệu vàng miếng SJC,... Tuy việc quy định về kinh doanh sản xuất vàng miếng được quy định ở một quyết định áp dụng pháp luật nhưng nó đã tác động rất lớn đến kinh tế - xã hội, tác động đến nhiều đối tượng khác nhau trong xã hội. Vì vậy nhiều ý kiến cho rằng quy định này phải được ban hành bằng hình thức văn bản quy phạm pháp luật.

2.2. Nhầm lẫn giữa văn bản quy phạm pháp luật và văn bản áp dụng pháp luật do cùng một chủ thể ban hành theo cùng một tên gọi

Trường hợp này thường xảy ra đối với các văn bản do cùng một chủ thể ban hành theo cùng một tên gọi: nghị quyết của Quốc hội, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, quyết định của Uỷ ban nhân dân. Đối với các hình thức văn bản này việc xác định nội dung nào được ban hành dưới hình thức văn bản quy phạm pháp luật, nội dung nào được ban hành dưới hình thức văn bản áp dụng pháp luật là một vấn đề chưa được quy định rõ ràng, dẫn đến có những sự nhầm lẫn trong việc soạn thảo, ban hành văn bản. Có những nội dung đáng lẽ ra phải được ban hành dưới hình thức văn bản quy phạm pháp luật thì lại được ban hành dưới hình thức văn bản áp dụng pháp luật và ngược lại. Điều này làm cho hiệu lực thực thi của các quy định trong văn bản bị giảm sút.

Trên thực tế, hiện nay việc phân định những nội dung thuộc thẩm quyền của cùng một chủ thể được ban hành dưới một loại tên gọi của văn bản hoàn toàn phụ thuộc vào ý chí chủ quan của cơ quan, người soạn thảo, chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản. Căn cứ để quyết định việc ban hành văn bản dưới hình thức văn bản quy phạm pháp luật hay văn bản áp dụng pháp luật phụ thuộc vào tiêu chí văn bản đó có chứa quy tắc xử sự chung hay không, nhưng khái niệm thế nào là quy tắc xử sự chung lại chưa được quy định trong bất kỳ văn bản nào. Vì vậy, có nhiều văn bản có ý kiến cho rằng chứa quy phạm phạm luật, ý kiến khác lại cho rằng không chứa quy phạm pháp luật, dẫn đến sự tranh luận mà vẫn chưa xác định được ý kiến nào đúng hơn.

Vi dụ 1: Trong các quyết định phê duyệt quy chế tổ chức, hoạt động của các hội đồng, ủy ban, ban chỉ đạo,... của Thủ tướng Chính phủ, đây là hình thức văn bản phổ biến hiện nay là những văn bản còn có nhiều quan điểm khác nhau. Trong các quyết định này thường có các nội dung nguyên tắc hoat động, thẩm quyền, bộ máy của tổ chức đó,... các tổ chức này sau khi được thành lập, hoạt động của nó như một chủ thể pháp luật.

Nhóm ý kiến thứ nhất cho rằng: những dạng văn bản này không phải là văn bản quy phạm pháp luật vì hoạt động của các hội đồng, ban chỉ đạo, ủy ban được thành lập chỉ mang tính chất tư vấn cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong một lĩnh vực cụ thể nên việc ban hành văn bản phê duyệt dưới hình thức văn bản quy phạm pháp luật là hoàn toàn hợp lý.

Ví dụ 2: hàng năm vào kỳ họp cuối trong năm, Hội đồng nhân dân các cấp đều thông qua nghị quyết của Hội đồng nhân dân về nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của năm tiếp theo. Trong nội dung nghị quyết này thường đề ra các chỉ tiêu phát triển kinh tế xã hội của địa phương, các biện pháp, giải pháp thực hiện để đạt được các mục tiêu phát triển đó, trách nhiệm của các cơ quan nhà nước,... Trong thời gian qua nhiều địa phương ban hành nghị quyết này dưới dạng văn bản quy phạm pháp luật, nhưng có địa phương lại ban hành dưới dạng nghị quyết thông thường. Lý giải về điều này có nhiều ý kiến khác nhau.

Nhóm ý kiến thứ hai cho rằng: Nghị định số 91/2006/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 có quy định những văn bản những vấn đề về phát triển kinh tế xã hội của một địa phương không phải là văn bản quy phạm pháp luật. Vì vậy, rất nhiều địa phương khi ban hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân về nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội đều ban hành dưới hình thức nghị quyết thông thường.

3. Văn bản quy phạm pháp luật nhưng không chứa quy phạm pháp luật

3.1. Nội dung văn bản quy phạm pháp luật không chứa quy tắc xử sự chung như Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, chỉ thị của Ủy ban nhân dân các cấp:

Nhìn lại các lệnh, quyết định của Chủ tịch nước ban hành trong thời gian qua cho thấy, các lệnh của Chủ tịch nước chủ yếu để công bố các luật, pháp lệnh hoàn toàn không phải là các văn bản có chứa quy phạm pháp luật. Đối với các quyết định của Chủ tịch nước thì phần lớn là các quyết định bổ nhiệm cán bộ, phong quan hàm cho sỹ quan thuộc thẩm quyền của Chủ tịch nước, các quyết định khen thưởng, những quyết định này đơn thuần là các quyết định hành chính. Trước đây, khi chưa có Luật đặc xá, trong các quyết định đặc xã Chủ tịch nước thường có phần đưa ra các tiêu chuẩn, điều kiện của phạm nhân được đặc xá, thủ tục thực hiện đặc xá và phần danh sách phạm nhân được đặc xá cụ thể. Từ khi có Luật đặc xá, các tiêu chuẩn, điều kiện, thủ tục đặc xá đã được quy định trong luật, Chủ tịch nước chỉ căn cứ theo Luật quyết định danh sách các phạm nhân được đặc xá, đây là văn bản hành chính đơn thuần.

Đối với chỉ thị của Ủy ban nhân dân các cấp, mặc dù Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 quy định đây là văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, trong thực tiễn các chỉ thị của Ủy ban nhân dân các cấp mặc dù hình thức vẫn được thể hiện theo hình thức văn bản quy phạm pháp luật, nhưng nội dung của chỉ thị thì hầu như không chứa đựng các quy tắc xử sự chung, chỉ đơn thuần là các biện pháp, đôn đốc các cơ quan nhà nước tăng cường thực hiện các nhiệm vụ của mình trong một lĩnh vực nhất định.

3.2. Các văn bản của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao quy định về tiêu chuẩn, cơ chế phối hợp của các đơn vị thuộc thẩm quyền quản lý theo ngành dọc có cơ quan thì ban hành dời hình thức văn bản quy phạm pháp luật là thông tư, có cơ quan lại ban hành dưới hình thức văn bản cá biệt.

4. Các văn bản hành chính chứa quy phạm pháp luật

Hoạt động quản lý nhà nước đòi hỏi các cơ quan có thẩm quyền phải ban hành nhiều văn bản khác nhau để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình.

Ví dụ 1: Công văn số 5997/BGDĐT-KHTC ngày 21/9/2010 của Bộ Giáo dục và Đào tạo về thực hiện miễn, giảm học phí đối với giáo dục nghề nghiệp và giáo dục đại học theo Nghị định số 49/2010/NĐ-CP. Công văn số 5997 là văn bản cá biệt nhưng lại hướng dẫn việc miễn giảm học phí đối với giáo dục nghề nghiệp và giáo dục đại học, trong nội dung công văn này đưa ra các quy định buộc các cá nhân, tổ chức, cơ quan nhà nước phải tuân thủ khi miễn giảm học phí. Việc đưa ra các quy định này trong một hình thức văn bản cá biệt đã không đảm bảo về mặt thẩm quyền hình thức ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Nội dung Công văn lại bổ sung thêm đối tượng được miễn học phí so với Nghị định số 49/2010/NĐ-CP như học sinh, sinh viên có cha mẹ thường trú tại các xã bãi ngang ven biển và các thôn bản đặc biệt khó khăn. Điều này không thuộc thẩm quyền của Bộ Giáo dục và Đào tạo mà thuộc thẩm quyền của Chính phủ.

Ví dụ 2: Công văn số 03/BXD-PTDT ngày 26/3/2010 hướng dẫn thực hiện quy chế khu đô thị mới. Trong Công văn số 03 gửi công ty TNHH Gamuda Land Việt Nam có đưa ra quy định về thời điểm chủ đầu tư được phép huy động vốn để đầu tư xây dựng nhà ở trong dự án khu đô thị mới. Đây là quy tắc xử sự chung bắt buộc nhưng lại được ban hành dưới hình thức công văn.

Một trong những loại hình văn bản đang có nhiều tranh luận khá nhiều hiện nay đó là các Đề án, quy hoạch phát triển một lĩnh vực, một ngành. một địa phương như các quy hoạch về đất đai, đề án phát triển ngành điện lực,... những loại văn bản này có phải là văn bản quy phạm pháp luật hay không vẫn còn là vấn đề chưa được làm rõ.

5. Văn bản hủy một văn bản quy phạm pháp luật

Ví dụ: Quyết định của Thủ tướng Chính phủ bãi bỏ một thông tư của Bộ trưởng, bãi bỏ một quyết định quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, hay quyết định của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh bãi bỏ một văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp huyện. Các quyết định này đơn thuần đều là quyết định hành chính đơn lẻ nhưng lại hủy bỏ một văn bản quy phạm pháp luật (chứa quy tắc xử sự chung). Về mặt pháp lý các quyết định hành chính đình chỉ hay bãi bỏ, hủy bỏ một văn bản quy phạm pháp luật là chưa ổn.

Xung quanh vấn đề này cũng có những quan điểm khác nhau:

Nhóm quan điểm thứ hai cho rằng: việc hủy bỏ một văn bản quy phạm pháp luật của cấp dưới bởi một quyết định hành chính của cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền cao hơn chỉ được áp dụng trong trường hợp phát hiện rõ rằng văn bản đó có dấu hiệu trái pháp luật, không phù hợp với thực tiễn là hoàn toàn phù hợp. Việc hủy bỏ, bãi bỏ này phù hợp với thẩm quyền quản lý nhà nước được Hiến pháp và các văn bản luật quy định, mục đích của việc hủy bỏ là đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật.

6. Tóm lại

Từ các ví dụ đã nêu ở phần trên cho thấy, mặc dù xét về mặt lý thuyết, khái niệm về văn bản quy phạm pháp luật được quy định trong hai Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật tưởng như đã quá rõ ràng để giúp cho việc xác định rõ thế nào là văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, trong thực tế lại vô cùng sinh động, vẫn còn rất nhiều vướng mắc nảy sinh liên quan đến việc phân biệt văn bản nào là văn bản quy phạm pháp luật. Việc khó xác định văn bản nào là văn bản quy phạm pháp luật hay văn bản hành chính, không những gây nhiều tranh cãi trong giới học thuật, gây phiền toái cho cơ quan ban hành, áp dụng pháp luật và đôi khi tranh chấp, thậm chí dẫn đến tranh tụng trong tư pháp. Từ thực tiễn đó cho thấy chúng ta cần phải nhìn nhận lại vấn đề lý luận, từ những quy định của luật, hơn ai hết pháp luật phải bắt đầu từ thực tiễn, phải phản ánh đúng thực tiễn, có như vậy thì việc triển khai thực hiện mới được dễ dàng.

HỆ THỐNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VÀ VIỆC TRIỂN KHAI TRÊN THỰC TẾ

Nguyễn Thị Thủy- Vụ Các vấn đề chung về XDPL, BTP

I. HỆ THỐNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH

Theo quy định tại Điều 2 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 thì hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của nước ta gồm:

- Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội.

- Pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội.

- Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước.

- Nghị định của Chính phủ.

- Quyết định của Thủ tướng Chính phủ.

- Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Thông tư của Chánh án Toà án nhân dân tối cao.

- Thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao.

- Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.

- Quyết định của Tổng Kiểm toán Nhà nước.

- Nghị quyết liên tịch giữa Uỷ ban thường vụ Quốc hội hoặc giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội.

- Nghị quyết, quyết định, chỉ thị của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân các cấp.

II. VIỆC TRIỂN KHAI HỆ THỐNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT TRÊN THỰC TẾ

1. Việc thực hiện giảm bớt các loại/hình thức văn bản quy phạm pháp luật

Theo quy định của Luật năm 1996, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của nước ta hiện nay bao gồm hơn 20 loại văn bản, do nhiều cơ quan có thẩm quyền khác nhau ban hành (các cơ quan trung ương và địa phương); mỗi cơ quan ban hành từ 2 đến 3 loại văn bản (ví dụ: Bộ trưởng, Chánh án tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành quyết định, chỉ thị thông tư). Điều này làm cho hệ thống văn bản quy phạm pháp luật rất phức tạp; việc theo dõi, áp dụng và xác định thứ bậc hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật gặp không ít khó khăn, đặc biệt là khó xác định được khi nào, về vấn đề gì thì cần ban hành văn bản quy phạm pháp luật và ban hành dưới hình thức văn bản nào.

Nhằm khắc phục tình trạng nêu trên, đơn giản hóa hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, Điều 2 của Luật năm 2008 quy định một số cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản chỉ ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới một hình thức văn bản. Theo đó, Chính phủ chỉ ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới một hình thức - nghị định, thay vì nghị quyết và nghị định; Thủ tướng Chính phủ chỉ ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới một hình thức - quyết định, thay vì chỉ thị và quyết định; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao chỉ ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới một hình thức - thông tư, thay vì quyết định, chỉ thị, thông tư như trước đây.

Theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, thì hiện nay có tới 15 loại hình văn bản được coi là văn bản quy phạm pháp luật và hơn 10 cơ quan, tổ chức cá nhân có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Điều này dẫn đến việc xác định thứ bậc hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật gặp nhiều khó khăn như không xác định được văn bản của Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Chủ tịch nước... thì văn bản do cơ quan nào ban hành có hiệu lực pháp lý cao hơn. Đó là chưa kể đến việc mâu thuẫn giữa văn bản của Hội đồng thẩm phán tòa án nhân dân tối cao với Chánh án tòa án nhân dân tối cao, giữa Bộ trưởng với Chánh án tòa án nhân dân tối cao. Ngay cả nếu có một quy định rõ ràng thì cũng sẽ gây rất nhiều tranh cãi. Đây là một vấn đề hết sức phức tạp, cần được quan tâm nghiên cứu.

2. Số lượng và chất lượng văn bản quy phạm pháp luật được ban hành trong giai đoạn 2009 -2011

2.1. Số lượng văn bản quy phạm pháp luật

2.2. Chất lượng các văn bản quy phạm pháp luật[8]

- Tính công khai, minh bạch của hệ thống các văn bản pháp luật còn hạn chế. Công báo của Trung ương và các tỉnh đã đăng tải khá đầy đủ, kịp thời các văn bản quy phạm pháp luật. Các phương tiện thông tin đại chúng, cả hệ thống chính trị đã cố gắng tuyên truyền, phổ biến rộng rãi pháp luật. Như vậy, xét ở khía cạnh khả năng tiếp cận thì tính minh bạch của hệ thống pháp luật được bảo đảm tốt hơn. Tuy nhiên, hệ thống văn bản pháp luật vẫn còn thiếu tính minh bạch do có thể được hiểu, được áp dụng không thống nhất, trong khi Uỷ ban thường vụ Quốc hội hầu như không thực hiện việc giải thích pháp luật, Tòa án chậm nghiên cứu ban hành án lệ để bổ sung cho những "điểm khuyết" hoặc làm rõ những "điểm mờ" của các văn bản quy phạm pháp luật. Chính hạn chế này khiến các chủ thể thực sự lúng túng khi thực hiện hay áp dụng pháp luật. Quy định về đăng tải dự thảo văn bản trên các cổng thông tin điện tử của cơ quan soạn thảo và Chính phủ đã được các cơ quan thực hiện nhưng việc tiếp thu, xử lý và giải trình tiếp thu ý kiến đóng góp của các chuyên gia, các nhà khoa học, các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp nói riêng và của công chúng nói chung trong nhiều trường hợp chưa được nghiêm túc thực hiện. Trong khi đó lại thiếu cơ chế pháp lý để kiểm soát tác động của các nhóm lợi ích đến việc hoạch định chính sách;

- Tính khả thi của hệ thống văn bản pháp luật còn nhiều bất cập. Những giải pháp cải cách, đổi mới trong thủ tục xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật như phân tích, xây dựng chính sách pháp luật; đánh giá tác động kinh tế - xã hội của đề xuất xây dựng luật và của dự thảo luật trong quy trình lập pháp, việc thu hút sự tham gia của nhân dân, huy động trí tuệ của chuyên gia, nhà khoa học chưa phát huy đầy đủ hiệu lực trong thực tiễn làm hạn chế tính khả thi của hệ thống pháp luật. Việc phân định không rõ, chồng chéo chức trách và quyền hạn giữa các cơ quan nhà nước trong những lĩnh vực có tính liên ngành, hệ thống cũng làm giảm tính khả thi của pháp luật, ví dụ như việc vẫn tiếp diễn tình trạng không xác định đươc trách nhiệm của các cơ quan đối với việc để xảy ra những vi phạm pháp luật nghiêm trọng về an toàn thực phẩm, thuốc chữa bệnh làm ảnh hưởng, gây hậu quả xấu đến an toàn tính mạng, sức khoẻ của người dân.

3. Một số tồn tại khác trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam

3.1. Đối với văn bản quy phạm pháp luật liên tịch

Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã quy định về hình thức văn bản quy phạm pháp luật liên tịch giữa Uỷ ban thường vụ Quốc hội hoặc giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội; giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Tuy nhiên trên thực tiễn việc thực hiện các quy định này gặp rất nhiều khó khăn như:

3.2. Văn bản quy phạm pháp luật có nội dung thuộc bí mật nhà nước

3.3. Vấn đề án lệ

Việt Nam chúng ta theo hệ thống pháp luật thành văn, nên việc sử dụng án lệ là một vấn đề chưa được công nhận, hay đề cập đến.

Hàng năm Tòa án Nhân dân Tối cao đều có tổng kết rút kinh nghiệm thực tiễn, hướng dẫn công tác xét xử cho các cấp Tòa án trong việc vận dụng các quy phạm pháp luật trong việc xét xử, nhưng việc chờ đợi các hướng dẫn chỉ đạo này không đảm bảo tính kịp thời và nhiều khi tính ràng buộc việc tuân thủ cũng không được qui định chặt chẽ. Có lẽ chính vì nguyên nhân về yếu tố thời gian chậm trễ và tính bắt buộc tuân thủ không được thể hiện chặt chẽ, cụ thể mà nhiều vụ án ở Việt Nam bị giám đốc thẩm, thậm chí giám đốc thẩm hơi tràn lan. Thỉnh thoảng ở nước ta, cũng đã có ban hành những thông tư liên tịch giữa các ngành tòa án tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao và Bộ công an, Bộ Tư pháp (như một văn bản lập quy dưới luật) để giải thích, hướng dẫn, chỉ đạo cho các cơ quan tố tụng của ngành tư pháp (trong đó có tòa án) trong việc giải quyết vụ án có liên quan việc vận dụng cụ thể các qui phạm pháp luật, các văn bản pháp luật. Việc làm đó của các cơ quan ngành tư pháp cũng có mặt tích cực nhất định, nhưng rõ ràng chưa thể hiện được tính thực tiễn, sinh động, cụ thể, kịp thời so với việc xây dựng và áp dụng án lệ theo kinh nghiệm của các nước. Nên chăng, đã đến lúc trên tiến trình cải cách và đổi mới hệ thống pháp luật và hệ thống tư pháp, xét xử của Việt Nam hiện nay, trong khi chờ đợi sự chuyển đổi cụ thể hệ thống tòa án của nước ta, cần sớm đưa vào thí điểm việc xây dựng và áp dụng án lệ, để tạo điều kiện cho tòa án và các thẩm phán tích cực tham gia sáng tạo, bổ sung luật pháp trong quá trình kinh qua thực tiễn xét xử của họ, vốn là một yêu cầu thực tiễn của tình trạng thiếu luật hoặc có nhiều khe hở, sơ sót của các văn bản pháp luật, hoặc tính lạc hậu nhanh của một số văn bản luật pháp không theo kịp thực tiễn phát triển quá nhanh, có tính bùng nổ của nền kinh tế xã hội của đất nước. Ngoài vai trò của TANDTC nên chọn những tòa án nhân dân cấp tỉnh vốn có đội ngũ thẩm phán tài giỏi, lão làng được giao thẩm quyền thí điểm đưa ra các bản án điển hình (trong quá trình xét xử thực tiễn các vụ án) được coi như án lệ, mẫu mực bắt buộc các tòa án cấp dưới phải tuân thủ vận dụng trong các vụ án tương tự mà các toà này thụ lý. Và cũng nên cho in ấn, xuất bản một loại "tập san pháp lý" để tập hợp những bản án điển hình vận dụng sáng tạo luật pháp, những án lệ này để làm tài liệu pháp lý thực tiễn để các tòa án, các thẩm phán nghiên cứu vận dụng, kể cả đội ngũ luật sư cũng cần qua đó học tập, nâng cao kiến thức luật pháp của mình trong dịch vụ bào chữa cho bị can, bị cáo hoặc bảo vệ thân chủ của mình trước tòa vậy. Yêu cầu xây dựng án lệ cũng đi đôi với việc đổi mới việc xây dựng, đào tạo đội ngũ thẩm phán chuyên nghiệp, lâu năm, thâm niên yêu nghề và được sống với "nghề thẩm phán" suốt đời (chỉ ngoại trừ khi sức khỏe, cả về thể chất hay tinh thần không cho phép đảm nhiệm), chứ không về hưu theo tuổi giống qui định công chức như hiện nay. Đó cũng là một đòi hỏi rất cần thiết về yêu cầu vận dụng sáng tạo, thực tiễn trong công tác xét xử của thẩm phán và đảm bảo các án lệ được chất lượng. Tất cả đòi hỏi phải tiến tới một định chế cụ thể, có giá trị pháp luật, mới thực hiện được, dù ở giai đoạn thí điểm cũng[9]

GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN TIÊU CHÍ XÁC ĐỊNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

Võ Văn Tuyển - Vụ Các vấn đề chung về XDPL, BTP

1. Sự cần thiết phải làm rõ khái niệm văn bản quy phạm pháp luật

Như trên đã phân tích ở phần I mục 1 về khái niệm văn bản quy phạm pháp luật. Mặc dù Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 đã đưa ra khái niệm văn bản quy phạm pháp luật trong đó có đề cập đến các tiêu chí xác định văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên các tiêu chí được đưa ra trong 2 luật trên cũng chỉ mới dừng lại ở các tiêu chí chung nhất, nặng về tính lý luận, việc sắp xếp các tiêu chí cũng chưa nhấn mạnh vào tiêu chí chính của văn bản quy phạm pháp luật là "có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung". Mặt khác, việc hiểu thế nào là có chứa quy tắc xử sự chung cũng chưa được làm rõ, dẫn đến sự lúng túng trong việc xác định văn bản nào là văn bản quy phạm pháp luật, gây khó khăn cho việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng như áp dụng các văn bản quy phạm pháp luật. Điều này đã dẫn đến những khó khăn bất cập trong thực tiễn xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật như đã nêu ở phân thứ hai của Đề án này.

Do đó, việc nghiên cứu để đưa ra một khái niệm đầy đủ về văn bản quy phạm pháp luật là việc cần thiết, trong bối cảnh chúng ta đã và đang thực hiện chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam đòi hỏi phải hoàn thiện, nâng cao chất lượng của hệ thống pháp luật; sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992, các luật về tổ chức bộ máy nhà nước và đặc biệt dự án Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật hợp nhất thay thế Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 đã được đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội khóa XIII, dự kiến Chính phủ sẽ trình dự án Luật này vào năm 2014. Một trong những nhiệm vụ đặt ra cho Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật mới là phải xác định rõ khái niệm văn bản quy phạm pháp luật. Tụy nhiên, đây là nội dụng rất khó quy định cụ thể, đa phần các nước trên thế giới không có khái niệm về văn bản quy phạm pháp luật, kể cả một số nước có Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật riêng như Trung Quốc, Bungari,...( xin xem phần thứ nhất mục II) cũng không quy định cụ thể khái niệm về văn bản quy phạm pháp luật.

Việc xác định rõ tiêu chí phân biệt văn bản quy phạm pháp luật sẽ có ý nghĩa quan trọng trong công tác xây dựng, ban hành văn bản pháp luật.

Thứ hai, việc xác định rõ văn bản quy phạm pháp luật giúp cho cơ quan soạn thảo biết rõ được trình tự, thủ tục soạn thảo từng loại văn bản. Văn bản quy phạm pháp luật có quá trình soạn thảo phức tạp hơn như phải lấy ý kiến, thẩm định, thẩm tra,... còn nếu không phải là văn bản quy phạm pháp luật thì việc soạn thảo được tiến hành nhanh chóng hơn theo quy chế hoạt động của cơ quan, đơn vị.

2. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật, quy phạm pháp luật

Như đã phân tích ở phần trên, trước thực trạng thi hành văn băn quy phạm pháp luật ở khía cạnh lý luận cũng như thực tiễn thi hành. Việc đưa ra một khái niệm chuẩn về văn bản quy phạm pháp luật thỏa mãn hết các điều kiện thực tế là một nội dung không thể. Xung quanh nội dung này cũng có những quan điểm khác nhau:

Quan điểm thứ hai, cho rằng cần thiết phải có khái niệm về văn bản quy phạm pháp luật, đây là tiền đề để các cơ quan nhà nước có thẩm quyền căn cứ xác định việc hoạch định, xây dựng cơ chế chính sách. Vì vậy, cần phải quy định cụ thể hơn nữa khái niệm văn bản quy phạm pháp luật.

Trong trường hợp này, Ban chủ nhiệm Đề án xin đưa ra khái niệm văn bản quy phạm pháp luật như sau:

"Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan Nhà nước ban hành trong đó có quy tắc xử sự chung (quy phạm pháp luật), có hiệu lực bắt buộc chung".

Trong khái niệm này có thuật ngữ "quy tắc xử sự chung", vì vậy cần phải có định nghĩa quy tắc xử sự chung là gì?

3. Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Để làm rõ khái niệm văn bản quy phạm pháp luật điều quan trọng là phải xác định rõ thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các chủ thể:

3.1. Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội:

Tuy nhiên, việc thực hiện chức năng lập pháp của Quốc hội cũng còn có nhiều ý kiến khác nhau. Hiện nay, vẫn còn nhiều người cho rằng "gánh nặng lập pháp của Chính phủ là quá lớn" và còn băn khoăn là "Quốc hội chưa phải là cơ quan làm luật". Trong Dự thảo Đề cương Cải cách thể chế và tăng cường phối hợp trong quản lý và điều hành kinh tế vĩ mô giai đoạn 2011- 2020 (do Bộ Kế hoạch và Đầu tư soạn thảo năm 2011) còn đề xuất như sau: "Một vấn đề quan trọng là nghiên cứu phương án cải tổ đối với lĩnh vực lập pháp, không nên kéo dài tình trạng cơ quan hành pháp trực tiếp xây dựng pháp luật".

Cũng ảnh hưởng bởi một phần quan điểm "Quốc hội làm luật" nên nhiều quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các văn bản khác liên quan đến hoạt động của Quốc hội đã thể hiện theo hướng các cơ quan của Quốc hội, Quốc hội đóng vai trò chủ động hơn và can thiệp sâu hơn vào nội dung của dự thảo luật, điển hình là quy trình thông qua luật tại hai kỳ họp. Cụ thể, theo quy định của Luật ban hành văn ban Quy phạm pháp luật 2008, việc tiếp thu, chỉnh lý dự thảo Luật sau khi Quốc hội cho ý kiến tại phiên họp thứ nhất sẽ do Hội đồng dân tộc hoặc Ủy ban đã thẩm tra dự án luật chủ trì thực hiện. Điều đó dẫn đến tình trạng là trên thực tế, các cơ quan của Quốc hội (Ủy ban thường vụ Quốc hội, Ủy ban thẩm tra) trở thành "Ban soạn thảo" thứ hai của dự án luật trong khi Chính phủ/cơ quan trình dự án Luật chỉ còn đóng vai trò phối hợp thụ động. Hệ quả là có nhiều dự thảo Luật đã bị thay đổi cơ bản về nội dung so với dự thảo trình ban đầu, gây khó khăn cho việc thực thi sau này của Chính phủ.

3.2. Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban thường vụ Quốc hội

Để giải quyết vấn đề nêu trên, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật thống nhất cần sửa đổi theo hướng xác định rõ những lĩnh vực bắt buộc phải do luật quy định (ví dụ: tội phạm, quyền và tự do cơ bản của công dân, chế độ sở hữu, thuế suất, nghĩa vụ về người và tài sản của công dân phục vụ nhiệm vụ quốc phòng; quốc tịch, nhân thân, năng lực pháp luật, năng lực hành vi, chế độ sở hữu tài sản trong hôn nhân, thừa kế, định đoạt tài sản; quy định các tội phạm hình sự và hình phạt kèm theo; thủ tục tố tụng hình sự; đại xá; thành lập các ngạch tòa án mới; quy chế thẩm phán; chế độ phát hành tiền tệ, chế độ bầu cử...). Ngoài những lĩnh vực bắt buộc điều chỉnh của luật, nên trao thẩm quyền cho cơ quan hành pháp, đặc biệt là Chính phủ[11] ban hành văn bản quy phạm pháp luật không thuộc "sân" của Quốc hội và có "sân riêng", như một thẩm quyền lập quy độc lập mà không chờ đợi được Quốc hội giao trong từng đạo luật. Bên cạnh đó, các luật chuyên ngành về từng lĩnh vực phải quy định rõ điều kiện, phạm vi ủy quyền đối với từng vấn đề cụ thể.

3.3. Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước

Chủ tịch nước với tư cách là nguyên thủ quốc gia, Theo Hiến pháp 1992 Chủ tịch nước có quyền ban hành lệnh, quyết định. Tuy nhiên, thẩm quyền ban hành văn băn quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước cần bám sát theo quy định của Hiến pháp sửa đổi, bổ sung để có quy định cụ thể về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước.

3.4. Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ

Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của quốc hội và các đại biểu Quốc hội sẽ tăng cường giám sát việc ban hành văn bản, nội dung văn bản quy phạm pháp luật được ban hành trong trường hợp này.

3.5. Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ, cơ quan ngang Bộ

3.6. Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước

3.7. Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

Thứ nhất, ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong trường hợp theo sự ủy quyền của các cơ quan nhà nước cấp trên.

HOÀN THIỆN HỆ THỐNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

Trần Văn Đạt - Bộ Tư pháp

I. HOÀN THIỆN HỆ THỐNG VĂN BẢN PHÁP LUẬT THEO YÊU CẦU XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN[12]

1. Những yêu cầu cơ bản đối với hệ thống pháp luật trong Nhà nước pháp quyền

Để đảm bảo được tính tối thượng của pháp luật vẫn thì hệ thống pháp luật phải đảm bảo một số yêu cầu sau:

- Tính ổn định của pháp luật. Đây là yêu cầu cần thiết, bởi không thể thường xuyên đảo lộn các quan hệ xã hội bằng việc thay đổi pháp luật.

- Tính minh bạch. Tính minh bạch của pháp luật là một đòi hỏi rất quan trọng. Cũng có quan điểm cho rằng tính minh bạch của pháp luật thể hiện ở việc pháp luật được công bố, được phổ biến rộng rãi trên các phương tiện thông tin đại chúng. Quan niệm này không sai, song chưa toàn diện, chưa đầy đủ. Tính minh bạch của pháp luật còn thể hiện ở sự minh xác, sự minh định, tính hệ thống và nhất quán. Một hệ thống pháp luật cồng kềnh, khó tiếp cận khó hiểu, khó vận dụng và chứa đựng những mâu thuẫn nội tại không thể được coi là minh bạch và không thể trở thành nền tảng cho nhà nước pháp quyền.

2. Hoàn thiện hệ thống pháp luật nhìn từ yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN

Thứ hai, Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam là nhà nước của dân, do dân và vì dân, phục vụ lợi ích của nhân dân. Chính vì vậy, pháp luật trong Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam phải thể hiện được ý chí của nhân dân mà người đại diện là tổ chức chính trị được nhân dân thừa nhận và sự thừa nhận đó đã trở thành nguyên tắc hiến định trong hệ thống pháp luật nước ta - Đảng Cộng sản Việt Nam. Do đó, pháp luật trong Nhà nước pháp quyền XHCN phải là sự thể chế hóa các chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng. Thực tế cho thấy những thành tựu của quá trình xây dựng hệ thống pháp luật Việt Nam trong hơn 20 năm qua gắn chặt với quá trình hoàn thiện các chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng. Chính những chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng, chẳng hạn về phát triển kinh tế, xã hội, củng cố quốc phòng - an ninh, đã làm cơ sở cho sự hình thành những quan điểm và định hướng chiến lược cho sự phát triển của hệ thống pháp luật của đất nước. Ngày 2 tháng 6 năm 2005 về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện pháp luật đến năm 2010, tầm nhìn 2020.

Những thành tựu trong việc hoàn thiện hệ thống pháp luật trong thời gian qua đã tạo ra tiền đề hết sức quan trọng của việc xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam. Tuy nhiên, đó chỉ mới là điều kiện cần. Một hệ thông pháp luật được xây dựng có thể hoàn thiện ở kỹ thuật lập pháp, ở cách phân loại và cấu trúc các lĩnh vực pháp luật khác nhau, ở việc sử dụng chính xác hệ các thuật ngữ pháp luật và ngôn ngữ để thể hiện, nhưng tự nó không thể mang lại giá trị lớn dù thể hiện được những ý tưởng lập pháp rất nhân văn và dân chủ. Hệ thống pháp luật cần phải được triển khai thực hiện trong cuộc sống và thực hiện nó cũng phải rất công bằng, minh bạch và hiệu quả. Đây lại là thành tố khác không thể tách rời của hệ thống pháp luật, của công cuộc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

II. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN HỆ THỐNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam mặc dù đã được đơn giản hóa qua nhiều lần sửa đổi, bổ sung Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, nhưng nhìn chung hệ thống văn bản còn nhiều tầng nấc, nhiều hình thức văn bản đan xen lẫn nhau. Điều này làm cho việc theo dõi, áp dụng và xác định thứ bậc hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật gặp không ít khó khăn, đặc biệt là khó xác định được khi nào, về vấn đề gì thì cần ban hành văn bản quy phạm pháp luật và ban hành dưới hình thức văn bản nào, trong nội tại của hệ thống văn bản chứa nhiều quy định mâu thuẫn, chồng chéo. Tiếp tục giảm bớt các hình thức văn bản quy phạm pháp luật (xác định rõ thẩm quyền về mặt hình thức của các chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật) là một yêu cầu đặt ra trong việc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam và cụ thể hơn là trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Mục đích của việc này là làm cho hệ thống pháp luật đơn giản hơn, minh bạch, dễ tiếp cận hơn, gần dân hơn và tránh những mâu thuẫn, chồng chéo trong hệ thống văn bản.

Một trong những khó khăn khi xác định thứ bậc hiệu lực của văn bản trong hệ thống pháp luật hiện nay cũng là vì có nhiều cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản, do đó, không xác định được văn bản của Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Chủ tịch nước... thì văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn. Đó là chưa kể đến việc mâu thuẫn giữa văn bản của Hội đồng thẩm phán tòa án nhân dân tối cao với Chánh án toà án nhân dân tối cao, giữa Bộ trưởng với Chánh án tòa án nhân dân tối cao. Đây là một vấn đề cần được quan tâm nghiên cứu.

1. Hình thức văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội

2. Hình thức văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban thường vụ Quốc hội

Ủy ban thường vụ Quốc hội là cơ quan thường trực của Quốc hội giữa hai kỳ họp, thực hiện một số nội dung được Quốc hội ủy quyền. Do đó Ủy ban thường vụ Quốc hội không nên ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Trong trường hợp vẫn tiếp tục giao cho Ủy ban thường vụ Quốc hội có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì hình thức văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban thường vụ Quốc hội sẽ là pháp lệnh. Như vậy cần nghiên cứu xem xét không nên quy định nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội là văn bản quy phạm pháp luật. Nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội chỉ là văn bản nhằm thực hiện các quyền được Hiến pháp, Luật tổ chức quốc hội giao cho để thực hiện các quy định của các văn bản luật.

3. Hình thức văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước

Chủ tịch nước với tư cách là nguyên thủ Quốc gia, thẩm quyền của Chủ tịch nước được quy định tại Hiến pháp, việc Chủ tịch nước có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật là phù hợp về thẩm quyền cũng như thông lệ quốc tế. Tuy nhiên, thẩm quyền về mặt hình thức đối với văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước cũng cần phải nghiên cứu kỹ. Thực tế hiện nay, Chủ tịch nước ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới hình thức là lệnh và quyết định, nhưng rất ít văn bản dưới hình thức này chứa quy phạm pháp luật. Chủ tịch nước với tư cách là nguyên thủ quốc gia cũng có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới một hình thức nhất định, chẳng hạn dưới hình thức quyết định.

5. Hình thức văn bản liên tịch

Đối với những vấn đề trước đây quy định phải ban hành văn bản liên tịch thì nay cần nghiên cứu giao cho cơ quan cấp trên trực tiếp ban hành văn bản để áp dụng chung cho các cơ quan (như thông tư liên tịch giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ có thể giao cho Thủ tướng Chính phủ ban hành văn bản). Hoặc chỉ giao cho một cơ quan có thẩm quyền ban hành căn cứ vào thẩm quyền cụ thể của từng cơ quan, nhưng trong quy trình ban hành văn bản phải có ý kiến thống nhất của các cơ quan liên quan.

6. Hình thức văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân

Hội đồng nhân dân ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới hình thức là nghị quyết, Ủy ban nhân dân dưới hình thức là quyết định; có nghĩa là bỏ hình thức chỉ thị của Ủy ban nhân dân vì thực tế các hình thức văn bản này hầu như không chứa quy phạm pháp luật.

7. Hình thức văn bản quy phạm pháp luật mật

8. Nghị quyết của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao

9. Như vậy hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam sẽ còn có những văn bản sau:

- Hiến pháp, luật của Quốc hội.

- Pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội.

- Quyết định của Chủ tịch nước.

- Nghị định của Chính phủ.

- Quyết định của Thủ tướng Chính phủ.

- Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.

- Nghị quyết của Hội đồng nhân dân, quyết định Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh.

CÁC TÀI LIỆU THAM KHẢO

Liên quan đến nội dung nghiên cứu của Đề án, đã có một số công trình nghiên cứu, sách hướng dẫn nghiệp vụ, sách chuyên khảo, bài nghiên cứu đánh giá về việc thực hiện Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004, trong đó, có các công trình nghiên cứu đáng chú ý sau:

1. Sách bình luận Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (năm 2005);

2. Sổ tay về nghiệp vụ soạn thảo, thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân (năm 2007).

3. Tài liệu giới thiệu những điểm mới của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 - Vụ pháp luật hình sự, hành chính, Bộ Tư pháp.

4. Báo cáo số 5826/BC-VPCP ngày 03/8/2012 của Văn phòng Chính phủ về tình hình ban hành văn bản quy định chi tiết hướng dẫn luật, pháp lệnh.

5. Báo cáo số 135/BC-CP ngày 01/10/2010 của Chính phủ về Sơ kết triển khai Kế hoạch số 900/UBTVQH11 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội thực hiện Nghị quyết số 48-NQ/TW của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020.

6. Báo cáo số 132/BC-CP ngày 23/8/2011 của Chính phủ về việc thực hiện các quy định của pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân.

7. Sách Hướng dẫn quy trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật (năm 1998);

8. Sách Hướng dẫn nghiệp vụ soạn thảo, thẩm định văn bản quy phạm pháp luật (năm 2002);

9. Sách Hướng dẫn nghiệp vụ rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật (năm 2003);

10. Sách Bình luận Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (năm 2005);

11. Sổ tay về nghiệp vụ soạn thảo, thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân (năm 2007).

12. Sách Văn bản quy phạm pháp luật và quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật (HN 2009) của PGS.TS Phan Trung Lý.

13. Sách chuyên khảo: "Hoàn thiện hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật:, Ths Võ Trí Hảo, Nhà xuất bản TP, Hà nội 2004.

14. Sách Quy trình xây dựng, ban hành và kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND (HN 2007) do Dương Bạch Long (biên soạn)

15. Bài viết: "Hoàn thiện hệ thống pháp luật đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN" - PGS. TS Hà Hùng Cường

16. Bài viết: Về xây dựng và ban hành văn bản Quy phạm pháp luật (QPPL) của chính quyền địa phương bảo đảm quyền công dân - Thực trạng và giải pháp, TS.Nguyễn Thị Phượng - Học viện chính trị - hành chính quốc gia.

17. Bài viết: Sự cần thiết của việc hợp nhất Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Bùi Dương Phú - Sở Tư pháp tỉnh Bến Tre, tháng 11/2010.

18. Bài viết: Kết quả thực hiện luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004 ở Vĩnh Phúc, một số kiến nghị hoàn thiện luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, ThS. Lê Thị Phương Hoa - Sở Tư pháp tỉnh Vĩnh Phúc, tháng 12/2010.

19. Bài viết: Tổ chức thực hiện Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân và vai trò của Sở Tư pháp Hà Nội trong hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương, Đỗ Minh Sơn - Sở Tư pháp Hà Nội, tháng 12/2010.

20. Bài viết: Việc thực hiện nguyên tắc soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đông nhân dân và Ủy ban nhân dân và phương hướng hoàn thiện - Nguyễn Thế Chính - Sở Tư pháp tỉnh Bắc Giang, tháng 12/2010.

21. Bài viết: Luật về văn bản quy phạm pháp luật và việc xây dựng, hoàn thiện dự án luật về văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân - Luật gia Lê Duy Truy, tháng 12/2010.

22. Bài viêt: Một số nội dung mới của luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và những vấn đề cần tiếp tục hoàn thiện, ThS. Nguyễn Thị Hạnh - Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính, Bộ Tư pháp, tháng 12/2010.

23. Bài viết: Kết quả Sơ kết Nghị quyết số 48/NQ-TW với việc hoàn thiện pháp luật về Ban hành văn bản ở Việt Nam, TS Dương Thanh Mai, tháng 12/2010.

24. Bài viết: Định hướng thống nhất hai luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật - Luật gia Nguyễn Quốc Việt, tháng 12/2010.

[1] Số liệu do nhóm nghiên cứu tổng hợp qua một số cơ sở dữ liệu văn bản quy phạm pháp luật.

[2] Nguồn Báo cáo số 135/BC-CP ngày 01/10/2010 của Chính phủ về Sơ kết triển khai Kế hoạch số 900/UBTVQH11 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội thực hiện Nghị quyết số 48-NQ/TW của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020.

[3] Xem thêm bài "Cần có định chế cho phép xây dựng và áp dụng án lệ như là nguồn bổ sung luật pháp trong xét xử" của Luật sư Nguyễn Đăng Liêm.

[4] Đề án sử dụng bài viết của PGS.TS. Hà Hùng Cường, Bộ trưởng Bộ Tư pháp

[5] Nhưng ở nhiều nước, không phải dễ dàng thực hiện quyền này đối với mỗi đại biểu Quốc hội. Như tại Pháp, phải có ít nhất 60 nghị sĩ đồng trình sáng kiến thì mới được chấp thuận, tương ứng với quyền trình dự luật của Chính phủ.

[6] Có những nước còn quy định thẩm quyền lập quy độc lập của chính quyền địa phương, căn cứ vào quy định của Hiến pháp.

[7] Số liệu do nhóm nghiên cứu tổng hợp qua một số cơ sở dữ liệu văn bản quy phạm pháp luật.

[8] Nguồn Báo cáo số 135/BC-CP ngày 01/10/2010 của Chính phủ về Sơ kết triển khai Kế hoạch số 900/UBTVQH11 của Ủy ban Thưởng vụ Quốc hội thực hiện Nghị quyết số 48-NQ/TW của Bộ Chính trị về chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020.

[9] Xem thêm bài "Cần có định chế cho phép xây dựng và áp dụng án lệ như là nguồn bổ sung luật pháp trong xét xử" của Luật sư Nguyễn Đăng Liêm.

[10] Nhưng ở nhiều nước, không phải dễ dàng thực hiện quyền này đối với mỗi đại biểu Quốc hội. Như tại Pháp, phải có ít nhất 60 nghị sĩ đồng trình sáng kiến thì mới được chấp thuận, tương ứng với quyền trình dự luật của Chính phủ.

[11] Có những nước còn quy định thẩm quyền lập quy độc lập của chính quyền địa phương, căn cứ vào quy định của Hiến pháp.

[12] Đề án sử dụng bài viết của PGS. TS. Hà Hùng Cường, Bộ trưởng Bộ Tư pháp

Xem thêm

File đính kèm

...

Đề tài - Đề án

Luận án - luận văn

Đặc san thông tin KHPL

Tài liệu hội thảo khoa học

Bài trích tạp chí

Sách

Tài liệu xem nhiều nhất

CƠ SỞ DỮ LIỆU TƯ LIỆU TÀI LIỆU KHOA HỌC PHÁP LÝ