B. NỘI DUNG TÓM TẮT

Lập Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh được xem là bước đầu tiên trong quy trình xây dựng luật, pháp lệnh ở Việt Nam, chất lượng của Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh sẽ ảnh hưởng rất nhiều đến chất lượng của dự thảo luật, pháp lệnh được soạn thảo sau này. Tuy nhiên, mức độ chi tiết của đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh chưa được Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và các văn bản hướng dẫn thi hành quy định rõ. Điều này đã dẫn đến các hệ lụy đó là: khá nhiều Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của các cơ quan có chất lượng kém, sơ sài, không thể hiện rõ sự cần thiết phải xây dựng luật, pháp lệnh cũng như các chính sách cơ bản của dự luật, pháp lệnh; nội dung của đề xuất xây dựng luật còn thiếu cơ sở thực tiễn, chưa có phân tích và lập luận vững chắc, đầy đủ để thuyết phục cần thiết sửa đổi/thay thế văn bản hiện hành; Báo cáo RIA sơ bộ không đạt chất lượng, đánh giá tác động quá chung chung, nhiều khi mang tính chủ quan, thiếu các thông tin, dữ liệu cần thiết.

Bộ Tư pháp trong quá trình giúp Chính phủ lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; Quốc hội, cụ thể là Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội trong quá trình thẩm tra dự kiến chương trình do Chính phủ đề xuất cũng chưa thực hiện được tốt vai trò “bộ lọc” đối với các đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh.

Luật ban hành VBQPPL được thông qua tháng 6/2015 đã có một số thay đổi mang tính cách mạng trong hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung và quy trình xây dựng luật, pháp lệnh nói riêng. Việc Luật 2015 khẳng định tầm quan trọng của hoạt động phân tích đánh giá chính sách ngay từ giai đoạn lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh cũng như việc thiết kế một quy trình thông qua chính sách chặt chẽ trước khi “bắt tay” vào xây dựng dự thảo luật, pháp lệnh đã đặt thêm “trọng trách” vào Bộ Tư pháp, với vai trò là cơ quan chủ trì giúp Chính phủ thẩm định các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh trước khi Chính phủ xem xét, cho ý kiến, và thông qua. Bộ Tư pháp là cơ quan chủ trì soạn thảo các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015.

Chính vì vậy, việc thực hiện đề tài nghiên cứu này rất cần thiết, phục vụ trực tiếp cho hoạt động xây dựng pháp luật của Bộ Tư pháp cũng như đảm bảo việc triển khai thi hành Luật Ban hành văn bản QPPL 2015 vận hành có hiệu quả trong thực tế.

Mục tiêu chung của nhóm nghiên cứu khi thực hiện đề tài đó là trên cơ sở các quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, nghiên cứu xây dựng được một hệ tiêu chí đánh giá chất lượng của các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh tại Việt Nam. Các mục tiêu cụ thể gồm: Tìm hiểu, đánh giá các quy định của Luật ban hành VBQPPL năm 2015 về đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và các yêu cầu đặt ra để đảm bảo chất lượng của đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; Nghiên cứu đề xuất xây dựng hệ tiêu chí đánh giá chất lượng đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh thời gian tới, phục vụ cho Bộ Tư pháp trong hoạt động thẩm định cũng như xây dựng các văn bản hướng dẫn thi hành của Luật ban hành VBQPPL năm 2015.

Dưới đây là nội dung tóm tắt kết quả nghiên cứu của đề tài:

1. Một số vấn đề chung liên quan đến việc đánh giá chất lượng các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh

1.1. Quy trình lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh trong quy trình lập pháp hiện hành

Phần này nhóm nghiên cứu nghiên cứu đề cập đến các chủ thể có thẩm quyền lập Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và quy trình lập, thẩm định, xem xét, thông qua Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh theo Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, những điểm mới so với Luật Ban hành VBQPPL 2008.

1.2. Về tiêu chí đánh giá chất lượng của Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh

1.2.1. Quan niệm về hệ tiêu chí đánh giá chất lượng của các Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh

Theo nhóm nghiên cứu, có thể đưa ra khái niệm về hệ tiêu chí đánh giá chất lượng Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh như sau: Hệ tiêu chí đánh giá chất lượng Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh có thể hiểu là tập hợp có tính hệ thống các tiêu chí thành phần dùng làm tiêu chuẩn hoặc căn cứ để nhận biết, đánh giá chất lượng của Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh đáp ứng những mục tiêu nhất định.

1.2.2. Sự cần thiết xây dựng hệ tiêu chí đánh giá chất lượng của các Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh

Theo nhóm nghiên cứu, cần có một hệ tiêu chí rõ ràng, cụ thể để đánh giá chất lượng của Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh bởi các lý do sau:

- Cần thiết phải kiểm soát chất lượng của các Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh.

- Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh ngày càng có vai trò quan trọng trong quy trình xây dựng luật, pháp lệnh.

- Hiện nay chưa có hệ tiêu chí cụ thể để đánh giá chất lượng của các Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh.

2. Thực trạng thực hiện việc lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh trong thời gian qua

2.1. Về chất lượng Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh sau khi có Luật BHVB 2015

Trong phạm vi của đề tài, nhóm nghiên cứu bước đầu có những đánh giá khái quát về chất lượng của các đề nghị xây dựng luật trong thời gian từ tháng 7/2016 đến tháng 7/2017, cụ thể như sau:

- Một số đề nghị xây dựng luật chưa làm rõ được sự cần thiết phải ban hành luật dẫn đến việc phải cân nhắc điều chỉnh việc đưa đề nghị vào Chương trình

- Về cơ bản, các đề nghị xây dựng luật vẫn thể hiện sự lúng túng, thiếu chuyên nghiệp trong việc xây dựng và phân tích chính sách được đề xuất trong dự án luật. 

2.2. Về việc tuân thủ nội dung hồ sơ và quy trình thủ tục, thời gian lập Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh

Thực tế thẩm định thời gian qua cho thấy, vẫn còn tình trạng các hồ sơ Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh được gửi Bộ Tư pháp thẩm định nhưng chưa có đầy đủ tài liệu theo yêu cầu của Luật Ban hành VBQPPL 2015, do đó, các cơ quan thẩm định, thẩm tra, tham vấn, góp ý, xem xét phê chuẩn cũng không có đủ thông tin để đánh giá về sự cần thiết cũng như nội dung các chính sách mà Đề nghị đó dự kiến.

Ngoài ra, các bộ, ngành chưa thực sự vào cuộc sớm trong công tác lập Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Mặc dù Bộ Tư pháp đã có công văn hướng dẫn, đôn đốc từ rất sớm, ngay sau khi Luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP của Chính phủ có hiệu lực thi hành, nhưng các Đề nghị được gửi đến Bộ Tư pháp còn chậm, chủ yếu được gửi vào tháng 01/2017[1]. Việc này kéo theo việc lập Đề nghị của Chính phủ về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh chậm so với yêu cầu. Một số Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh được chuẩn bị gấp nên không thực hiện được đầy đủ các bước trong quy trình lập Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh (không tổng kết thực tiễn thi hành, không tổ chức lấy ý kiến tham vấn các cơ quan, đối tượng, không đăng tải trên cổng thông tin điện tử…). Một số cơ quan bộ, ngành được lấy ý kiến chưa có sự phối hợp tốt với cơ quan lập Đề nghị xây dựng (không gửi ý kiến góp ý hoặc gửi không đúng thời hạn) làm ảnh hưởng đến chất lượng và tiến độ thực hiện của Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. 

2.3. Về thẩm định Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh[2]

Việc tổ chức thẩm định trong thời gian qua chưa đáp ứng được yêu cầu của việc thẩm định Đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Hội đồng tư vấn thẩm định Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh do lãnh đạo cấp vụ chủ trì, trong khi đó thẩm định dự thảo luật, pháp lệnh thì chủ tịch hội đồng là lãnh đạo cấp bộ với thành phần tham gia gồm nhiều bộ, ngành, với sự tham gia của nhiều chuyên gia, nhà khoa học hơn so với hội đồng thẩm định về chính sách. Bên cạnh đó, thành phần tham gia hội đồng tư vấn thẩm định khi lập Đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật thiếu rất nhiều cơ quan quan trọng như Bộ Nội vụ, Bộ Tài chính, hoặc nếu có tham gia thì cũng chưa phát biểu được về những nội dung mà Luật yêu cầu. Vai trò của Bộ Lao động thương binh và xã hội trong việc thẩm định đánh giá tác động xã hội hết sức mờ nhạt.

Bên cạnh đó, quy định báo cáo thẩm định phải thể hiện rõ quan điểm của Bộ Tư pháp về việc Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh đủ hoặc chưa đủ điều kiện trình chưa thực hiện được vì rất khó để kết luận Đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật đủ hay chưa đủ điều kiện trình do vấn đề chính sách còn nhiều tranh cãi, hồ sơ thẩm định thiếu những dữ liệu cần thiết để đánh giá và vẫn còn sự nể nang, châm trước đối với cơ quan chủ trì soạn thảo do là năm đầu tiên triển khai thi hành Luật.

2.4. Nguyên nhân của những bất cập, hạn chế

* Thiếu công cụ làm chuẩn mực để đánh giá, kiểm soát chất lượng của Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh.

* Một số quy định của Luật Ban hành VBQPPL 2015 chưa thực sự phù hợp:

- Quan niệm về chính sách trong Đề nghị xây dựng vẫn chưa được làm rõ:

Dù đã có sự thống nhất khá cao trong tư duy của các nhà làm luật về sự cần thiết phải xây dựng chính sách, phân tích chính sách, nhưng có vẻ như vẫn chưa tìm được tiếng nói chung, thống nhất giữa các nhà khoa học, nhà hoạt động thực tiễn trong cách nhìn nhận về nội hàm khái niệm chính sách. Theo quy định tại Khoản 1 Điều 2 Nghị định 34/2016/NĐ-CP, thì “Chính sách là định hướng, giải pháp của Nhà nước để giải quyết vấn đề của thực tiễn nhằm đạt được mục tiêu nhất định”. Khái niệm này đã đặt ra nhiều câu hỏi khi đề cập đến cả hai cụm từ “định hướng” và “giải pháp”, bởi lẽ, “định hướng” là một cụm từ có tính chất vĩ mô, khái quát và rất khó để đánh giá, trong khi “giải pháp” lại hàm chứa những vấn đề cụ thể và đi vào mức độ chi tiết. Vậy, có cần thiết phải hiểu “chính sách” sẽ luôn phải bao hàm cả “định hướng” và “giải pháp” không, và khi xây dựng được nội dung chính sách của một dự luật thì bắt buộc phải xác định được cả định hướng và giải pháp để giải quyết vấn đề của thực tiễn? Trong khi đó, ngay tại khoản 2 Điều 2 Nghị định 34/2016/NĐ-CP, khi đưa ra khái niệm về đánh giá tác động chính sách thì lại cho rằng đó là hoạt động nhằm “…lựa chọn giải pháp tối uu để thực hiện chính sách”. Như vậy, trong trường hợp này, có thể hiểu chính sách sẽ là “bao gồm cả giải pháp” nữa hay không? Đây vẫn là câu chuyện còn gây nhiều tranh cãi. Chính vì còn nhiều cách hiểu không thống nhất về khái niệm này nên việc xây dựng chính sách trong các Đề nghị thời gian qua còn nhiều lúng túng.

- Quy trình lập Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh vẫn chưa thực sự hợp lý và lô gíc

            + Theo quy định của Luật Ban hành văn bản pháp luật 2015, hoạt động xây dựng nội dung chính sách cơ bản và hoạt động đánh giá tác động của chính sách trong quá trình lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh được quy định tại Điều 34, 35. Theo đó, Nghị định 34/2016/NĐ-CP quy định 02 hoạt động này thành 02 Điều riêng biệt: Điều 5 (xây dựng nội dung chính sách) với Điều 6 (Đánh giá tác động của chính sách). Việc tách thành 02 điều dẫn đến cách hiểu là phải xây dựng nội dung chính sách trước (bước 1 trong quy trình lập Đề nghị xây dựng) rồi mới thực hiện đánh giá tác động của chính sách (Bước 2 trong quy trình lập Đề nghị). Nhóm nghiên cứu cho rằng rất khó để tách biệt hai bước này trong một quy trình, bởi lẽ khi xây dựng nội dung của một chính sách, bắt buộc phải thực hiện đánh giá tác động của chính sách. Việc đánh giá tác động của chính sách chính là việc phân tích, dự báo tác động của chính sách (dự kiến) đối với các nhóm đối tượng khác nhau nhằm lựa chọn giải pháp tối ưu để thực hiện chính sách. Kết quả của việc đánh giá này có thể sẽ dẫn đến việc thay đổi hoặc điều chỉnh chính sách dự kiến. Và có thể phải sau bước 2 thì chính sách mới được hình thành. Lúc đó mới có thể xem là đã hoàn tất giai đoạn xây dựng nội dung chính sách. Do đó không nên tách xây dựng nội dung chính sách ra khỏi quy định về đánh giá tác động của chính sách.

+ Quy trình lập Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh hiện hành chưa bảo đảm công bằng giữa các chủ thể đề xuất chính sách

Theo quy định tại Luật Ban hành văn bản QPPL 2015 và các văn bản hướng dẫn hiện hành, quy trình lập Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh do Chính phủ trình có một chút khác biệt so với quy trình lập Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của Ủy ban thường vụ Quốc hội do các cơ quan, tổ chức khác trình (không do Chính phủ trình). Quy trình lập Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh do Chính phủ thực hiện bắt buộc phải thông qua việc thẩm định của Bộ Tư pháp. Thay vào đó, các cơ quan lập Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh không do Chính phủ trình chỉ phải gửi lấy ý kiến Chính phủ về Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh mà không phải qua bước thẩm định và phê duyệt đề nghị mà chỉ cần gửi xin ý kiến Chính phủ. Việc góp ý Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh không đỏi hỏi phải tuân thủ quy trình, yêu cầu chặt chẽ về nội dung như quy trình thẩm định tại Điều 39 Luật Ban hành VBQPPL 2015, ví dụ: không phải lập hội đồng tư vấn thẩm định đề nghị; nội dung góp ý không đòi hỏi phải có đầy đủ các đánh giá theo yêu cầu thẩm định (tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính đồng bộ…). Như vậy, dường như quy trình xây dựng chính sách, thẩm định chính sách các Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của Chính phủ chặt chẽ hơn so với các chủ thể có quyền trình Đề nghị khác trong khi tính chất của văn bản là giống nhau.

+ Về áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn với quy trình chính sách

Luật năm 2015 dành 01 chương (Chương XII) để quy định về việc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn. Vấn đề đặt ra là nếu luật, pháp lệnh thuộc một trong các trường hợp được áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn theo quy định tại Điều 146 thì trước khi soạn thảo, cơ quan Đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật có phải thực hiện quy trình lập Đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật (xây dựng, phân tích, đánh giá, thẩm định, thông qua chính sách) không? Do chưa có quy định cụ thể nên có thể dẫn đến nhiều cách hiểu khác nhau.                                                                                                                                                                                                                                                                                                      

Cách hiểu thứ nhất: Không áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn khi lập Đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Trình tự, thủ tục rút gọn chỉ áp dụng cho quy trình soạn thảo dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Cách hiểu thứ hai: Không áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn đối với luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, ủy ban thường vụ Quốc hội phải thực hiện quy trình chính sách trước khi tiến hành soạn thảo. Vì theo quy định của Luật năm 2015, việc soạn thảo các dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết chỉ được tiến hành sau khi được đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, về thẩm quyền quyết định xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo quy định tại Điều 147 của Luật thì cơ quan nào ban hành văn bản cơ quan đó sẽ quyết định việc ban hành văn bản theo trình tự, thủ tục rút gọn. Quy định này chưa rõ là có được phép rút gọn đối với quy trình xây dựng chính sách không. Bên cạnh đó Điều 51 của Luật quy định về việc điều chỉnh, chương trình xây dựng luật pháp luật yêu cầu việc chuẩn bị hồ sơ theo quy trình xây dựng chính sách, mà không cho phép áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn. Trong khi đó, việc bổ sung vào chương trình thường là những vấn đề cấp bách, khẩn cấp đòi hỏi phải ban hành văn bản ngay hoặc các trường hợp khác theo quy định tại Điều 146 của Luật.

Với cách hiểu khác nhau trong việc áp dụng quy trình rút gọn dẫn tới việc thực hiện quy định này cũng rất khác nhau. Nếu hiểu theo hướng khi lập Đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật mà không được áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn thì sẽ không phù hợp với quy định về các trường hợp được áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn theo quy định tại Điều 146 của Luật năm 2015[3].

* Chưa thực hiện nghiêm các quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 về lập Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh: Các chủ thể tham gia vào quy trình lập đề nghị xây dựng chưa thực sự quan tâm, đầu tư thời gian, công sức thỏa đáng cho công tác này. Việc tổ chức nghiên cứu, tổng kết thực tiễn, xây dựng chính sách, tổ chức đánh giá tác động chính sách chưa được chú trọng, đa số các Đề nghị chưa được tổ chức thực hiện một cách nghiêm túc, bài bản và có chất lượng. Tính hình thức trong hoạt động phân tích, đánh giá chính sách vẫn khá phổ biến. Vẫn còn nhiều Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh được gửi để thẩm định, thẩm tra không đầy đủ các tài liệu trong hồ sơ, không tuân thủ về trình tự, thủ tục lập đề nghị, không bảo đảm về thời gian gửi trình.

* Năng lực xây dựng, phân tích chính sách của các Bộ, ngành vẫn còn hạn chế, chưa đáp ứng được nhu cầu điều chỉnh pháp luật ngày càng tăng của xã hội, nhất là trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền, xây dựng nền kinh tế thị trường, chủ động hội nhập quốc tế:

- Trình độ, năng lực của cán bộ làm công tác phân tích chính sách còn hạn chế, chưa đáp ứng được yêu cầu đặt ra hay nói một cách khác là đội ngũ cán bộ công chức trực tiếp xây dựng chính sách chưa được đào tạo bài bản về kỹ năng phân tích chính sách. Bên cạnh đó, bản thân cơ quan lập Đề nghị nhiều khi không thể đủ nhân lực để thực hiện nhiệm vụ khi vừa phải thực hiện tổng kết thi hành pháp luật, vừa nghiên cứu thông tin, tư liệu nước ngoài, vừa phải thực hiện xây dựng chính sách, đánh giá tác động...

- Năng lực của đội ngũ cán bộ làm công tác thẩm định chính sách cũng vẫn còn hạn chế. Trên thực tế, cán bộ làm công tác thẩm định ở Bộ Tư pháp hầu hết là những người có chuyên ngành luật còn các chuyên ngành khác hầu như không có như chuyên ngành kinh tế, tài chính, ngân hàng... Thêm vào đó, do khối lượng công việc quá nhiều và thời gian vật chất hạn hẹp, nên việc trực tiếp thẩm định một Đề nghị thường chỉ giao cho một nhóm trong đơn vị (01-02 người) trực tiếp thực hiện. Tuy nhiên, các nhóm trong một đơn vị thường khá độc lập với nhau. Do vậy, trên thực tế có rất ít dự thảo được đưa ra lấy ý kiến đóng góp trong toàn đơn vị, thường chỉ là ý kiến thẩm định của một nhóm cán bộ. Trong khi, điều kiện đào tạo, bồi dưỡng về chuyên môn, nghiệp vụ rèn luyện kỹ năng cho cán bộ làm công tác thẩm định còn rất hạn chế. Đây là một thách thức lớn đối với cơ quan thẩm định, là trách nhiệm mà cơ quan thẩm định cần sớm giải quyết để bảo đảm là “bộ lọc” hiệu quả nhằm kiểm soát chất lượng của hoạt động xây dựng luật, pháp lệnh nói chung và và chất lượng của đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh nói riêng.

- Việc đào tạo, tập huấn các kỹ năng cần thiết còn chậm trễ và hiệu quả không cao. Hiện nay, Bộ Tư pháp đã tích cực chuẩn bị các tài liệu tập huấn chuyên sâu về nghiệp vụ cho công chức làm công tác xây dựng pháp luật. Tuy nhiên, việc đào tạo, tập huấn về kỹ năng phân tích chính sách cũng chưa thật sự bài bản và có sự đầu tư thích đáng. Bên cạnh đó, cũng phải thấy rằng một bộ phận không nhỏ cán bộ, công chức còn thiếu chủ động, tích cực trong việc tìm hiểu, học hỏi, trang bị thêm kiến thức về kỹ năng phân tích chính sách và đánh giá tác động chính sách để phục vụ cho việc xây dựng được Đề nghị có chất lượng, bảo đảm được yêu cầu đặt ra.

* Việc tham vấn chính sách trong quá trình lập Đề nghị xây dựng còn hình thức, không hiệu quả do cách thức chưa phù hợp, chưa đúng đối tượng, nội dung còn chung chung hoặc quá kỹ thuật, thời điểm tham vấn muộn, thông tin chưa được cung cấp đầy đủ, nguồn lực hạn chế, đối tượng được tham vấn khó tiếp cận dự thảo… Nhất là việc tiếp thu, phản hồi hiện đang là khâu yếu nhất trong quá trình tham vấn công chúng hiện nay vì việc phản hồi “gần như không có”, nhất là không có sự giải thích vì sao không tiếp thu ý kiến khiến người đóng góp ý kiến không cảm thấy được tôn trọng và giảm động lực tham gia góp ý. Từ đó, các ý kiến đóng góp kém chất lượng, ít ý kiến tâm huyết.

* Các điều kiện bảo đảm cho hoạt động xây dựng chính sách nói riêng và lập Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh nói chung còn hạn chế: nguồn ngân sách nhà nước hỗ trợ cho công tác xây dựng luật còn bất cập, không đáp ứng nhu cầu thực tế, chưa tương xứng với tính phức tạp và tầm quan trọng của công tác xây dựng pháp luật nói chung và Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh nói riêng. Thực tế này làm cho việc việc cải thiện chất lượng của các Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh vô cùng khó khăn.

Bên cạnh những hạn chế, bất cập đã nêu ở trên, chất lượng của các Đề nghị nghị xây dựng luật, pháp lệnh chưa bảo đảm còn xuất phát từ một số nguyên nhân khác như:

(1) Nội dung của một số dự án luật có tính chất phức tạp nên khó dự kiến được đầy đủ các vấn đề phát sinh trong quá trình xây dựng Đề nghị xây dựng cũng như soạn thảo;

(2) Còn thiếu sự quan tâm, chỉ đạo sát sao và ý thức chịu trách nhiệm của lãnh đạo cơ quan đề xuất xây dựng và cơ quan chủ trì dự án văn bản quy phạm pháp luật;

(3) Quan hệ phối hợp giữa cơ quan lập pháp và hành pháp trong quá trình thiết kế chính sách còn rời rạc, chưa chặt chẽ. Công tác phối hợp giữa các cơ quan của Quốc hội với nhau, giữa cơ quan của Quốc hội với các cơ quan soạn thảo dự án có lúc còn chưa thật sự hiệu quả do thông tin được cung cấp không đầy đủ và thiếu chính xác.

3. Kiến nghị xây dựng hệ tiêu chí đánh giá chất lượng của các Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và một số đề xuất nhằm nâng cao chất lượng của các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh trong thời gian tới

3.1. Cơ sở xây dựng hệ tiêu chí đánh giá chất lượng các Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh (Đề nghị xem chi tiết tại Báo cáo phúc trình)

3.2. Đề xuất xây dựng hệ tiêu chí đánh giá chất lượng các Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh

Theo quan điểm của nhóm nhiên cứu, một Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh có chất lượng phải bảo đảm 2 vấn đề cốt lõi: (1) Đáp ứng các yêu cầu về mặt nội dung; (2) Tuân thủ các yêu cầu về quy trình, thủ tục. Trong đó, yêu cầu về mặt nội dung là yêu cầu phức tạp và có tính chất quyết định chất lượng của một Đề nghị. Hiện nay, căn cứ vào các yêu cầu cụ thể đối với từng hoạt động, tài liệu trong hồ sơ của Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh theo quy định của Luật Ban hành VBQPPL 2015 (được quy định từ điều 32-41) thì yêu cầu về mặt nội dung của một Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh cần phải làm rõ được 03 nội dung cơ bản: (1) Sự cần thiết ban hành văn bản; (2) Đối tượng, phạm vi điều chỉnh của luật, pháp lệnh; (3) Nội dung của các chính sách dự kiến. Theo đó, mỗi nội dung này sẽ tương ứng với một nhóm tiêu chí đánh giá, cùng với tiêu chí đánh giá về mặt hình thức, quy trình, thủ tục, chúng ta sẽ hình thành được hệ tiêu chí đánh giá chất lượng của Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh sẽ bao gồm các nhóm tiêu chí sau (mỗi nhóm tiêu chí này sẽ bao gồm nhiều tiêu chí thành phần nhỏ hơn):

 - Nhóm tiêu chí 1: Tiêu chí đánh giá về sự cần thiết ban hành luật, pháp lệnh;

- Nhóm tiêu chí 02: Tiêu chí đánh giá về đối tượng, phạm vi điều chỉnh của luật, pháp lệnh;

- Nhóm tiêu chí 03: Tiêu chí đánh giá về nội dung chính sách của Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh;

- Nhóm tiêu chí 04: Tiêu chí đánh giá về việc tuân thủ quy trình, thủ tục lập Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh.

3.2.1. Nhóm tiêu chí đánh giá về sự cần thiết ban hành

Thông thường, để chứng minh một đề xuất ban hành dự án luật, pháp lệnh là cần thiết thì nội dung tại Tờ trình Đề nghị cần phải làm rõ hai vấn đề:

- Đề nghị cần đưa ra được những luận cứ thuyết phục về sự cần thiết phải điều chỉnh quan hệ xã hội đó. Về cơ bản sự cần thiết ban hành văn bản nói chung và dự án luật, pháp lệnh nói riêng thường đề cập đến các căn cứ như: cơ sở chính trị (đường lối chủ trương, nghị quyết của Đảng), cơ sở pháp lý (chính sách, Hiến pháp, pháp luật của nhà nước) và cơ sở thực tiễn, yêu cầu của quản lý nhà nước, phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh, bảo đảm quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân và hội nhập quốc tế… Các căn cứ này cũng được khẳng định tại Khoản 2 Điều 32 Luật Ban hành VBQPPL 2015. Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh cần chỉ ra ít nhất một trong các căn cứ này đang tồn tại để làm cơ sở cho việc cần phải ban hành luật, pháp lệnh để điều chỉnh. Càng đưa ra được nhiều căn cứ để chứng minh cho sự cần thiết ban hành văn bản thì Đề nghị đó càng có sức thuyết phục cao.

            - Đề nghị phải đưa ra được các lí do thuyết phục về việc cần thiết phải lựa chọn phương án ban hành đạo luật, pháp lệnh để điều chỉnh quan hệ xã hội đó[4].

Cần lưu ý là, pháp luật không phải là công cụ duy nhất mà chỉ là một trong số các công cụ để điều chỉnh xã hội, vì vậy, nếu xã hội có thể tự điều chỉnh vấn đề đó bằng những công cụ khác có hiệu quả hơn pháp luật, thì không nhất thiết phải sử dụng pháp luật để can thiệp vào sự bất cập đó. Giả sử, trong trường hợp nhất thiết phải điều chỉnh quan hệ xã hội phát sinh đó bằng việc ban hành VBQPPL thì điều đó chưa quyết định hình thức ban hành đó phải là luật hay pháp lệnh, ban hành văn bản mới hay sửa đổi, bổ sung hoặc hình thức văn bản có giá trị pháp lý thấp hơn.

3.2.2. Nhóm tiêu chí đánh giá về đối tượng, phạm vi điều chỉnh

Theo quan điểm của nhóm nghiên cứu, khi đánh giá về đối tượng, phạm vi điều chỉnh của Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, cần phải xem xét, đánh giá trên các tiêu chí cụ thể sau đây:

(1) Đối tượng và phạm vi điều chỉnh trong Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, đã được xác định chính xác và đầy đủ chưa. Tránh tình trạng phạm vi điều chỉnh bị trùng lặp hoặc chồng chéo với phạm vi điều chỉnh của văn bản quy phạm pháp luật khác trong hệ thống pháp luật hoặc bỏ sót đối tượng điều chỉnh, đối tượng điều chỉnh quá rộng (như đã nêu ở trên).

(2) Sự phù hợp giữa đối tượng với phạm vi điều chỉnh của luật, pháp lệnh.

(3) Sự phù hợp giữa đối tượng, phạm vi điều chỉnh với nội dung chính sách cơ bản trong Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh.

Thông thường, đối tượng và phạm vi điều chỉnh của văn bản thường được xác định cụ thể trong Tờ trình Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Ngoài ra, nó còn được thể hiện trong Báo cáo tổng kết thi pháp luật và Báo cáo đánh giá tác động chính sách của Đề nghị (thể hiện các quan hệ xã hội cụ thể và tác động của các quan hệ xã hội đó đến đối tượng điều chỉnh như thế nào). Chính vì vậy, việc xem xét, đánh giá về đối tượng và phạm vi điều chỉnh của Đề nghị xây dựng cần phải xâu chuỗi thông tin giữa các tài liệu để xem đối tượng và phạm vi điều chỉnh ở đây đã thống nhất và hợp lý chưa?

3.2.3. Nhóm tiêu chí đánh giá các chính sách dự kiến của Đề nghị xây dựng văn bản luật, pháp lệnh

3.2.3.1. Tiêu chí đánh giá về nội dung chính sách

Căn cứ vào các thành tố phải có của một chính sách, theo quan điểm của nhóm nghiên cứu, một chính sách phải đáp ứng được các điều kiện sau: Thứ nhất, chính sách phải xác định đúng vấn đề cần giải quyết là gì; Thứ hai, mục tiêu của chính sách rõ ràng; Thứ ba, giải pháp được đề xuất giải quyết được vấn đề và đạt được mục tiêu chính sách

3.2.3.2. Tiêu chí đánh giá sự phù hợp của nội dung chính sách với đường lối, chủ trương của Đảng; chính sách của Nhà nước.

Để có thể đánh giá chính sách của Đề nghị có phù hợp với đường lối, chủ trương chính sách của Đảng hay không cần căn cứ vào các văn kiện của Đảng từ đó có sự đối chiếu, so sánh để xem xét nội dung chính sách dự kiến có phù hợp với đường lối, chủ trương của Đảng hay không. Trong trường hợp phát hiện chính sách trong Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh có quy định chưa phù hợp với nội dung đường lối, chính sách của Đảng nhưng phù hợp với tình hình thực tế, đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, tạo điều kiện thuận lợi cho việc bảo đảm quyền và nghĩa vụ của công dân thì Đề nghị xây dựng cần phải nêu rõ vấn đề này và có lập luận hợp lý để thuyết phục.

3.2.3.3. Tiêu chí đánh giá tính hợp hiến của các chính sách trong Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh

Khi đánh giá tính hợp hiến của các chính sách cần được đánh giá ở cả hai khía cạnh, phù hợp về thẩm quyền và phù hợp về nội dung. Trong đó, cần lưu ý, việc đánh giá tính hợp hiến của các chính sách không chỉ được xác định trên cơ sở những quy định cụ thể của Hiến pháp mà còn trên cơ sở tinh thần, nguyên tắc của Hiến pháp, cần phải bảo đảm rằng, các chính sách cụ thể trong Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải tương hợp với chính sách đã thể hiện trong Hiến pháp. Đối với mỗi nội dung của Hiến pháp, yêu cầu về sự phù hợp lại cần phải đáp ứng nhiều tiêu chí thành phần khác nhau. Trong phạm vi giới hạn của đề tài cấp cơ sở, Ban chủ nhiệm không thể đi sâu vào từng tiêu chí cụ thể đối với từng lĩnh vực này. Tuy nhiên, vừa qua Bộ Tư pháp đã xây dựng và hoàn thiện Bộ tiêu chí riêng về đánh giá sự phù hợp của các đạo luật, pháp lệnh với Hiến pháp, với các tiêu chí, câu hỏi kiểm tra rất rõ ràng cụ thể. Đây cũng sẽ là tài liệu hữu ích cho việc đánh giá tính hợp hiến của các chính sách trong Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh.

3.2.3.4. Tiêu chí đánh giá tính hợp pháp của chính sách trong Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh

Việc đánh giá tính hợp pháp của các chính sách trong Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh cần phải xoay quanh 02 tiêu chí thành phần cơ bản: Tính hợp pháp về thẩm quyền của chủ thể ban hành và tính hợp pháp về nội dung của chính sách[5]. Cần lưu ý rằng, do vị trí vai trò của luật và pháp lệnh trong hệ thống văn bản pháp luật hiện hành là khác nhau, do đó việc đánh giá tính hợp pháp về nội dung của các chính sách trong Đề nghị xây dựng luật và Đề nghị xây dựng pháp lệnh không thể trộn lẫn vào nhau được.

3.2.3.5. Tiêu chí đánh giá tính thống nhất, đồng bộ của chính sách với hệ thống pháp luật

Khi xem xét tính thống nhất của nội dung chính sách trong Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh với hệ thống pháp luật, cần phải nghiên cứu ở hai khía cạnh: Tính thống nhất trong chính Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và tính thống nhất trong toàn bộ hệ thống pháp luật.

- Về tính đồng bộ, thống nhất trong cơ cấu của Đề nghị. Thông thường, trong một Đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật có thể có nhiều chính sách. Các chính sách dự kiến của Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải thể hiện được mối liên hệ lôgíc với nhau, cùng hướng tới mục tiêu chung của Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Đồng thời, nội dung của các chính sách trong đó phải tương quan với nhau, không mâu thuẫn, chồng chéo.

-  Tính đồng bộ, thống nhất của chính sách dự kiến với toàn bộ hệ thống pháp luật. Trước tiên, nội dung các chính sách dự kiến phải bảo đảm phù hợp với các quy phạm pháp luật, các chế định pháp luật trong cùng một ngành luật và với các ngành luật khác. Đặc biệt đối với các Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh mang tính chất đa ngành, đa lĩnh vực, yêu cầu về tiêu chí này càng cần được chú trọng. Tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật còn được xem xét trong mối quan hệ giữa luật chung và luật chuyên ngành, luật nội dung và luật hình thức… Ngoài ra, tính thứ bậc của hệ thống văn bản pháp luật cũng là yếu tố không thể thiếu được để tạo nên sự thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật.

3.2.3.6. Tiêu chí đánh giá tính khả thi, tính dự báo của nội dung chính sách, các giải pháp, điều kiện bảo đảm thực hiện chính sách dự kiến trong Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh

Tính khả thi của chính sách được phản ánh ở khả năng thực hiện trên thực tế của một chính sách. Để đánh giá tính khả thi của chính sách, cần phải dựa vào rất nhiều tiêu chí cụ thể như: Sự phù hợp giữa nội dung chính sách với các điều kiện kinh tế - xã hội hiện tại; Sự toàn diện của các biện pháp, sự tương xứng, hợp lý của các quy định, các chế tài trong văn bản so với yêu cầu giải quyết vấn đề; Sự phù hợp của nội dung chính sách dự kiến với trình độ dân trí và khả năng thực hiện văn bản của đối tượng chịu tác động; Chính sách dự kiến phải có các điều kiện đảm bảo phù hợp để thực hiện; Chính sách dự kiến phải có cơ chế bảo đảm thực thi theo hướng xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn, trình tự, thủ tục thực hiện; Chính sách dự kiến phải có tính dự báo và tính ổn định tương đối.

3.2.3.7. Tiêu chí đánh giá về tính tương thích của nội dung chính sách trong Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh với điều ước quốc tế có liên quan mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên hoặc có kế hoạch trở thành thành viên

Việc đánh giá về tính tương thích của nội dung chính sách trong Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh với điều ước quốc tế mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên cần phải đánh giá cụ thể về nhiều vấn đề, cụ thể như sau[6]:

- Mức độ chuyển hóa các quy định của điều ước quốc tế vào các nội dung chính sách trong Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh

- Sự phù hợp giữa nội dung chính sách trong Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh với quy định của các điều ước quốc tế có liên quan

- Những cản trở, khó khăn mà quy định của nội dung chính sách trong Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh có thể gây ra đối với việc thực hiện Điều ước quốc tế và đề xuất hướng giải quyết

Ngoài ra, khi đánh giá về tính tương thích của nội dung chính sách trong Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh với điều ước quốc tế cũng cần quan tâm đánh giá xem chính sách dự kiến đã nghiên cứu, đánh giá về khả năng Việt Nam vận dụng các quyền hoặc cơ hội (quy định tùy nghi) theo các điều ước quốc tế có liên quan để bảo vệ tối đa, hợp lý quyền và lợi ích hợp pháp của Việt Nam (nếu có) hay không; Quy định của chính sách trong Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh đã tận dụng được các cam kết liên quan đến quyền hoặc cơ hội của Việt Nam trong các Điều ước quốc tế có liên quan mà Việt Nam là thành viên để bảo vệ tối đa, hợp lý quyền và lợi ích hợp pháp của Việt Nam hay không.

3.2.3.8. Tiêu chí đánh giá về sự cần thiết, tính hợp lý, tính hợp pháp, chi phí tuân thủ thủ tục hành chính của chính sách trong Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh 

Nếu nội dung chính sách trong Đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến thủ tục hành chính thì trước tiên phải xem xét, đánh giá xem việc phát sinh TTHC đó có thực sự cần thiết không? Nếu có thì nội dung của thủ tục hành chính được dự kiến có bảo đảm tính hợp pháp, hợp lý cũng như khả năng chi phí tuân thủ TTHC để thực hiện các chính sách. 

3.2.3.9. Tiêu chí đánh giá việc lồng ghép vấn đề bình đẳng giới nếu Đề nghị chính sách liên quan đến vấn đề bình đẳng giới

Để cân bằng giới trong các đạo luật, trong các chính sách, việc lồng ghép bình đẳng giới trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật nói chung và nội dung chính sách nói riêng là biện pháp quan trọng nhằm thực hiện mục tiêu bình đẳng giới. Theo đó, nếu nội dung chính sách trong Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh có nội dung liên quan đến vấn đề về giới thì Báo cáo đánh giá tác động chính sách cần phải phân tích, đánh giá tác động chi tiết bằng cách xác định vấn đề giới, dự báo tác động giới của chính sách, trách nhiệm, nguồn lực để giải quyết vấn đề giới trong các quan hệ xã hội được chính sách dự kiến điều chỉnh.

Khi xem xét việc lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong chính sách dự kiến cần xem xem các chính sách, biện pháp bảo đảm bình đẳng giới đã tuân thủ quy trình, thủ tục lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong Đề nghị xây dựng văn bản của cơ quan lập Đề nghị nhằm loại bỏ giải pháp gây bất bình đẳng giới, phân biệt đối xử về giới; có các giải pháp bảo đảm tính khả thi của việc giải quyết vấn đề giới, tính khả thi của chính sách để bảo đảm bình đẳng giới; thực trạng của giới nam và giới nữ trong mối quan hệ với các quy định được đề xuất.

3.2.4. Nhóm tiêu chí đánh giá việc tuân thủ trình tự, thủ tục lập Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh

Để đánh giá xem Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh đã tuân thủ đúng trình tự, thủ tục chưa, cần phải đánh giá trên các tiêu chí cụ thể sau:

- Hồ sơ gửi thẩm định đã có đầy đủ các tài liệu theo quy định hay chưa? Theo quy định hiện hành của Luật Ban hành VBQPPL 2015, hồ sơ Đề nghị xây dựng chính sách phải có đầy đủ các tài liệu cần thiết như: 1.Tờ trình Đề nghị xây dựng chính sách trong Đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; 2. Báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong Đề nghị xây dựng chính sách trong Đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; 3. Báo cáo tổng kết việc thi hành pháp luật hoặc đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến Đề nghị xây dựng chính sách trong Đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; 4. Bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến của Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, Bộ Tư pháp và ý kiến của các cơ quan, tổ chức khác; bản chụp ý kiến góp ý; 5. Đề cương dự thảo chính sách trong Đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Việc thiếu bất kỳ tài liệu nào trong hồ sơ cũng đều có thể khiến Đề nghị xây dựng đó không đáp ứng yêu cầu về mặt chất lượng và bị gạt ra khỏi Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm.

- Các thủ tục bắt buộc khi Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh đã thực hiện đầy đủ theo quy định chưa? Có tổ chức tổng kết thực tiễn, nghiên cứu để xây dựng chính sách không? Đã lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của chính sách trong Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và các cơ quan, tổ chức có liên quan chưa? Hồ sơ Đề nghị xây dựng đã được đăng tải trên cổng thông tin điện tử của cơ quan chủ trì Đề nghị xây dựng chính sách chưa?

Bên cạnh đó, việc tuân thủ về mặt thời gian trình Đề nghị cũng cần được chú ý để tránh tình trạng các cơ quan liên quan tham gia vào quá trình lập Đề nghị bị động, không có đủ thời gian để bảo đảm kiểm soát tốt chất lượng của các Đề nghị xây dựng.

3.3. Đề xuất hoàn thiện một số quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Nghị định 34/2016/ND-CP liên quan đến việc xây dựng và phân tích chính sách.

 - Năm 2017 là năm đầu tiên thực hiện việc lập Đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật theo quy trình chính sách nên vẫn còn có sự lúng túng của Chính phủ, của các cơ quan, tổ chức có liên quan khi triển khai quy định mới này. Sẽ vẫn là sớm để đánh giá quy trình hiện hành có hợp lý, có khả thi không khi việc thực hiện quy trình này mới chỉ bắt đầu và chúng ta rất cần có thêm thời gian để kiểm nghiệm trong thực tế. Tuy nhiên, một điều không thể phủ nhận đó là sự lúng túng trong việc thực hiện lập Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh vừa qua (trong đó có việc phân tích chính sách và đánh giá tác động của chính sách) một phần xuất phát từ một số quy định của Luật và Nghị định số 34/2016/ND-CP chưa thực sự rõ ràng và phần lớn cơ quan nhà nước chưa bắt nhịp được với những thay đổi cơ bản trong quy trình lập pháp với những đòi hỏi phức tạp về hồ sơ và yêu cầu, đòi hỏi khắt khe về trình tự, thủ tục. Do đó, trước tiên cần điều chỉnh, bổ sung một số quy đinh của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 và Nghị định số 34/2016/ND-CP theo hướng cụ thể, rõ ràng, minh bạch hơn, tạo thuận lợi cho việc áp dụng và thực hiện. Ví dụ như: Xác định rõ hơn chính sách phải là những giải pháp hành động mà Nhà nước lựa chọn làm hay không làm với mục tiêu rõ ràng để giải quyết một vấn đề cụ thể mà Nhà nước có trách nhiệm phải giải quyết; có quy định cụ thể đánh giá tác động chính sách phải là một phần trong quy trình xây dựng nội dung chính sách và sản phẩm cụ thể của quy trình này chính là đưa ra một chính sách hoàn chỉnh trong Lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; Xác định rõ tính bắt buộc của việc đánh giá tác động từng chính sách trong Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh theo các tiêu chí đã đặt ra; Xác định rõ tính đặc thù trong việc xây dựng Đề nghị xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh…

- Đối với việc ban hành pháp lệnh, về lâu dài cần hạn chế việc ban hành pháp lệnh. Hiện nay, việc ủy quyền lập pháp của Quốc hội cho nhiều chủ thể với nhiều cấp độ và những yêu cầu khác nhau. Đặc biệt, ủy quyền tương đối rộng, gần như không có giới hạn cho Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành pháp lệnh. Có thể xem việc Quốc hội uỷ quyền cho Uỷ ban Thường vụ Quốc hội là cơ quan thường trực của Quốc hội ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới hình thức pháp lệnh là trường hợp ủy quyền lập pháp đặc biệt ở Việt Nam. Thẩm quyền của Ủy ban thường vụ quốc hội trong lĩnh vực ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng xuất phát từ vị trí đặc biệt của cơ quan này trong hệ thống thiết chế nhà nước, thể hiện tính đặc biệt của hệ thống chính trị. Tuy nhiên, một  điều không bàn cãi là thẩm quyền ban hành pháp lệnh xuất phát từ thẩm quyền ban hành luật của Quốc hội[7]. Điều đó có thể hiểu khi ban hành pháp lệnh, Ủy ban thường vụ Quốc hội đứng vào vị trí của Quốc hội. Vấn đề này gây tranh cãi lớn trong giới khoa học. Liệu Ủy ban thường vụ Quốc hội có thể thay thế Quốc hội trong trường hợp này được không? Với thành phần và tính chất được quy định tại điều 73 Hiến pháp 2013, Ủy ban thường vụ Quốc hội khó có thể thay mặt Quốc hội ban hành pháp lệnh mà thực chất có ảnh hưởng như luật. Hơn nữa, luật của Quốc hội phải được quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành. Vì những vấn đề điều chỉnh của luật rất quan trọng và phức tạp bởi liên quan trực tiếp đến quyền công dân như vấn đề thuế, quyền tự do tín ngưỡng, tôn giáo; liên quan đến chính sách phát triển kinh tế của đất nước như du lịch... đòi hỏi phải có sự nhất trí cao, cho nên nguyên tắc đa số được đặc biệt coi trọng. Trong khi đó, việc ban hành pháp lệnh của Ủy ban thường vụ Quốc hội lại không đáp ứng được các điều kiện như vậy. Chính vì vậy, việc ủy quyền cho Ủy ban thường vụ quốc hội ban hành Pháp lệnh phải tuân thủ các nguyên tắc nhất định và đặc biệt, phải xác định rõ giới hạn những vấn đề dứt khoát phải được Quốc hội ban hành bằng một đạo luật chứ không được phép giao cho Ủy ban thường vụ quốc hội ban hành pháp lệnh. Trong tương lai gần, để đảm bảo cho Quốc hội thực hiện đúng vai trò lập hiến và lập pháp của mình đã được quy định trong Hiến pháp thì yêu cầu về việc hạn chế ủy quyền lập pháp là vô cũng cần thiết. Đã đến lúc cần hạn chế việc cơ quan cấp trên ủy quyền cho cơ quan cấp dưới ban hành văn bản pháp luật hoặc quy định những vấn đề thuộc thẩm quyền ban hành của mình. Theo đó, trong thời gian tới cần từng bước giảm tối đa việc giao cho Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành pháp lệnh, những pháp lệnh đã được ban hành trước đây cần nghiên cứu tổng kết việc thi hành để nâng lên thành luật.

3.4. Một số kiến nghị, đề xuất khác

Luật Ban hành văn bản 2015 đã làm được việc cần làm là đưa quy trình phân tích chính sách thành một công đoạn bắt buộc và phải được thực hiện bài bản trong quy trình xây dựng luật. Tuy nhiên, để có thể vận hành được quy trình đó một cách khoa học và chuyên nghiệp với mong muốn “cho ra lò” những chính sách thành công đòi hỏi phải có thời gian và quá trình để chúng ta trải nghiệm, học hỏi và “tiêu hóa” nó. Chính vì vậy, dưới góc độ đảm bảo cho việc tổ chức thi hành tốt quy trình này, cần lưu ý một số vấn đề như sau:

 Thứ nhất, cần đổi mới tư duy trong việc lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh

Đổi mới quy trình, đổi mới công nghệ phải song hành với việc đổi mới tư duy. Nếu tư duy người làm chính sách vẫn còn chỗ cho sự chủ quan, duy ý chí, xem việc ban hành chính sách là phục vụ nhu cầu tự thân và nhu cầu áp đặt của cơ quan quản lý thì việc áp dụng quy trình mới không thể mang lại thành công như mong muốn. Nếu như trước đây, với cách xây dựng luật, pháp lệnh theo chương trình dài hạn đã khiến cho việc lập đề nghị xây dựng luật, pháp luật được chúng ta thực hiện nhiều khi mang tính chất đối phó, hình thức theo kiểu “đo ni đóng giầy”, thì theo tinh thần của Luật Ban hành VBQPPL 2015, phải đặc biệt coi trọng yêu cầu xây dựng luật, pháp lệnh để giải quyết nhu cầu cấp thiết mà thực tiễn cuộc sống đang đặt ra. Điều này cũng có nghĩa rằng, thăm dò nhu cầu của thực tiễn cuộc sống phải là nền tảng, là cơ sở căn bản để xác định nhu cầu xây dựng pháp luật. Nếu trước đây, có thể có chỗ này, chỗ kia có cơ hội cho sự chủ quan, duy ý chí được tham gia hình thành nên chính sách, pháp luật thì theo tinh thần quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, điều ấy cần được khắc phục bằng việc thực hiện đầy đủ quy trình xây dựng chính sách, pháp luật dựa trên thông tin đầy đủ và các bằng chứng thực tiễn[8].

Thứ hai, tăng cường đầu tư thời gian và nguồn lực cho quá trình xây dựng và phân tích chính sách

Nếu theo tinh thần quy định của Luật Ban hành VBQPPL 2015 thì mặc dù đã được chia thành hai công đoạn khá độc lập, tuy nhiên, việc bố trí nguồn lực ở mỗi công đoạn lại chưa thực sự hợp lý và cân đối. Ở Canada, thông thường ba phần tư thời gian được dành cho việc phân tích chính sách, còn lại là soạn thảo. Nếu như trước đây, chúng ta đã quen với cách xây dựng pháp luật theo kiểu vừa thiết kế vừa thi công thì với quy trình mới này, phân tích chính sách phải được xem là công đoạn then chốt, có vai trò quyết định đến chất lượng của các dự án, dự thảo văn bản về sau. Điều đó cũng đồng nghĩa với việc phải có sự đầu tư nguồn lực thỏa đáng (cả về kinh phí và con người) cho giai đoạn này.

Một trong những yêu cầu quan trọng góp phần nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật là việc bố trí đủ, đúng và hợp lý nhân lực tham gia xây dựng chính sách. Đây sẽ là điều kiện đảm bảo cho hoạt động phân tích chính sách được thực hiện một cách bài bản, góp phần nâng cao chất lượng của Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh trong thời gian tới. Không nên duy trì tình trạng người không được đào tạo về phân tích, hoạch định chính sách lại phải tiến hành công việc phân tích, hoạch định chính sách. Người không được đào tạo về luật nhưng lại chịu trách nhiệm “viết” luật. Cần có sự lựa chọn kỹ nhân sự thực hiện công việc này và tương ứng có chế độ đãi ngộ xứng đáng

Việc đề xuất nâng chi phí xây dựng pháp luật trong bối cảnh ngân sách còn nhiều khó khăn hiện nay luôn là vấn đề gây nhiều tranh luận. Mặc dù Thông tư 338/2016/TT-BTC ngày 28/12/2016 đã quy định "kinh phí xây dựng văn bản quy phạm pháp luật do Ngân sách nhà nước bảo đảm và được đưa vào dự toán ngân sách chi thường xuyên của các cơ quan, đơn vị"  (Điều 2). Tuy nhiên, nhóm nghiên cứu cho rằng, vẫn rất cần có sự mạnh mẽ hơn nữa trong đầu tư và phân bổ kinh phí cho hoạt động xây dựng và phân tích chính sách, nhất là trong bối cảnh tách giai đoạn xây dựng chính sách độc lập với giai đoạn soạn thảo luật.

Thứ ba, nâng cao chất lượng tham vấn chính sách trong quy trình lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh

Nhóm nghiên cứu cho rằng, để nâng cao chất lượng tham vấn, cần phải thực hiện các giải pháp cơ bản sau:

- Các nội dung (ý tưởng xây dựng chính sách và các vấn đề liên quan) đưa ra lấy ý kiến phải được thuyết minh và giải trình rõ ràng về mục đích, quan điểm, các khía cạnh nội dung, tác động của chính sách, dự thảo luật. Nếu có nhiều nội dung thì phải xác định các nội dung trọng tâm, trọng điểm, các nội dung có vướng mắc, các nội dung đụng chạm, liên quan đến lợi ích của nhiều nhóm đối tượng trong xã hội và không được bỏ qua trong việc phân tích sự tác động của chính sách, dự thảo luật đối với các nhóm lợi ích liên quan;

- Mở rộng cơ hội tiếp cận thông tin cho người dân, công khai thông tin nhiều chiều, đồng thời khuyến khích người dân chủ động tìm kiếm thông tin. Thiết kế và đa dạng hoá các công cụ cung cấp thông tin, cách thức công khai thông tin (ví dụ có thể lấy ý kiến trên các trang mạng xã hội với những câu hỏi rất đơn giản, dễ hiểu). Với các đối tượng khác nhau cần có cách thức và phương pháp thu hút sự tham gia khác nhau.

- Tạo ra cơ chế nghe, tiếp thu và phản hồi ý kiến một cách thường xuyên và có trách nhiệm.

- Tạo ra các diễn đàn đối thoại trực tiếp giữa cơ quan quản lý với các đối tượng đại diện cho các nhóm lợi ích khác nhau chịu sự điều chỉnh trực tiếp của chính sách khi được ban hành, đặc biệt là các doanh nghiệp.

Thứ tư, nâng cao tính chuyên nghiệp cho đội ngũ thực hiện việc phân tích chính sách, đánh giá tác động chính sách

- Trong quá trình tham mưu xây dựng chính sách, cơ quan chủ trì phải huy động một cách thực chất các chuyên gia, nhóm chuyên gia, nhà hoạt động thực tiễn có đủ tri thức chuyên môn, thời gian, tâm huyết, đặc biệt, trong điều kiện hiện nay, năng lực của cán bộ làm công tác phân tích chính sách còn hạn chế.

-  Bên cạnh việc sử dụng chuyên gia, cần chuyên nghiệp hóa công tác xây dựng chính sách tại các bộ, ngành và xây dựng năng lực cho các cán bộ làm công tác xây dựng chính sách thông qua các khóa đào tạo ngắn hạn và dài hạn, đặc biệt là công chức trẻ.

Thứ năm, nâng cao chất lượng thẩm định chính sách trong Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh

Trước mắt cũng như lâu dài, cần tăng cường công tác đào tạo, bồi dưỡng nâng cao trình độ về chính trị, chuyên môn, nghiệp vụ (bao gồm cả việc bồi dưỡng các kiến thức chuyên ngành khác) cho cán bộ, chuyên viên làm công tác thẩm định. Bộ Tư pháp cần mở các lớp tập huấn, đào tạo chuyên sâu về công tác thẩm định, tổ chức các hội nghị, toạ đàm, hội thảo khoa học cho các cán bộ làm công tác này để cho họ có điều kiện nâng cao trình độ chuyên môn, trao đổi kinh nghiệm về công tác thẩm định, đồng thời cần thực hiện tốt hơn phương thức mời chuyên gia, nhà khoa học am hiểu sâu về lĩnh vực thuộc phạm vi điều chỉnh của dự án, dự thảo tham gia thẩm định. Cần xây dựng một quy trình thẩm định dân chủ và khoa học để phát huy tối đa trí tuệ tập thể và trách nhiệm cá nhân của những người tham gia thẩm định./.