Hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản có vai trò quan trọng trong việc kiểm soát tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản QPPL, góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật và tổ chức thi hành hiệu quả pháp luật. Thời gian qua, công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL đã đạt nhiều kết quả tích cực, góp phần xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật và tổ chức thi hành pháp luật ở Việt Nam. Bên cạnh những kết quả tích cực, công tác kiểm tra, xử lý văn bản vẫn còn nhiều hạn chế, bất cập, một trong những nguyên nhân đó là do hiện nay chưa có một nghiên cứu toàn diện, đầy đủ về việc nâng cao hiệu quả của công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL gắn với hiệu quả của công tác tổ chức thi hành pháp luật. Thực tiễn xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật của Việt Nam hiện nay đặt ra yêu cầu cấp bách phải nâng cao chất lượng công tác kiểm tra, xử lý văn bản. Qua nghiên cứu các công trình, tài liệu trong nước và ngoài nước có liên quan đến nội dung đề tài cho thấy, các công trình và các tài liệu này đã đề cập đến nhiều khía cạnh khác nhau của hoạt động bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp của hệ thống pháp luật, song lại chưa đặt chúng trong phạm vi góp phần nâng cao hiệu quả, hoàn thiện pháp luật và tổ chức thi hành pháp luật và đã được nghiên cứu từ những giai đoạn trước đây, khi mà các vấn đề về lý luận và thực tiễn về vấn đề này có nhiều khác biệt so với hiện nay. Từ thực trạng công tác kiểm tra, xử lý văn bản hiện nay và kết quả các công trình nghiên cứu về nội dung này thời gian qua thấy rằng, việc nghiên cứu đề tài về “Đổi mới công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật góp phần hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả tổ chức thi hành pháp luật ở Việt Nam hiện nay” là hết sức cần thiết, có ý nghĩa sâu sắc về lý luận và thực tiễn.

Mục tiêu nghiên cứu của đề tài đó là: trên cơ sở nghiên cứu lý luận và đánh giá thực tiễn công tác kiểm tra, xử lý văn bản ở Việt Nam hiện nay; kiến nghị các giải pháp nâng cao chất lượng, đưa hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản thực sự trở thành công cụ quan trọng của Ngành Tư pháp trong việc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của hệ thống pháp luật, góp phần xứng đáng vào công cuộc xây dựng, hoàn thiện và bảo đảm hiệu quả tổ chức thi hành pháp luật ở Việt Nam.

Nội dung nghiên cứu của đề tài gồm:

- Nội dung 1. Các vấn đề lý luận cơ bản về công tác kiểm tra văn bản QPPL.

- Nội dung 2. Thực trạng công tác kiểm tra văn bản QPPL trong việc góp phần hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả tổ chức thi hành pháp luật ở Việt Nam.

- Nội dung 3. Quan điểm và giải pháp đổi mới công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL góp phần hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả tổ chức thi hành pháp luật ở Việt Nam hiện nay.

Sau đây là tóm tắt kết quả nghiên cứu của đề tài:

CHƯƠNG I. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CÔNG TÁC KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

1. Bản chất của công tác kiểm tra văn bản QPPL

Nhóm nghiên cứu phân tích bản chất của công tác kiểm tra văn bản QPPL trên cơ sở quy định của Hiến pháp, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, Luật Ban hành văn bản QPPL và các văn bản quy định chi tiết thi hành. Theo đó, Kiểm tra văn bản QPPL được định nghĩa là hoạt động xem xét, đánh giá, kết luận về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản QPPL và xử lý nội dung trái pháp luật của văn bản. Kiểm tra văn bản QPPL là một khâu quan trọng trong quá trình xây dựng, ban hành và thực hiện pháp luật nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật.

Các nội dung khác cũng được phân tích trong mục này gồm có: Phạm vi, đối tượng của kiểm tra văn bản QPPL; Nội dung kiểm tra văn bản QPPL; Thẩm quyền kiểm tra văn bản; Quy trình kiểm tra văn bản; Quản lý nhà nước về công tác kiểm tra văn bản.

2. Mối quan hệ và vai trò của công tác kiểm tra văn bản QPPL đối với hoàn thiện pháp luật và tổ chức thi hành pháp luật

Văn bản QPPL từ khi soạn thảo, ban hành tới khi được áp dụng, thi hành trong thực tiễn trải qua một quá trình với nhiều giai đoạn khác nhau, mà trong đó kiểm tra văn bản là giai đoạn ở giữa quá trình này. Do vậy, nó có mối quan hệ tác động với cả hoàn thiện pháp luật và tổ chức thi hành pháp luật; đồng thời, kiểm tra văn bản cũng chịu tác động trở lại của hai hoạt động này.

Vai trò của công tác kiểm tra văn bản QPPL trong việc hoàn thiện pháp luật và tổ chức thi hành pháp luật đó là:

• Kiểm soát tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản QPPL, góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật và tổ chức thi hành hiệu quả pháp luật.
• Là cơ sở khẳng định tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản QPPL, tạo tiền đề cho hoàn thiện pháp luật và tổ chức thi hành pháp luật.
• Góp phần đảm bảo trật tự, kỷ cương trong ban hành văn bản QPPL, đảm bảo chính sách được thực hiện thống nhất từ trung ương tới địa phương, hoàn thiện hệ thống pháp luật.
• Góp phần phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong ban hành và thi hành pháp luật.

3. Các yếu tố chi phối và tiêu chí đánh giá chất lượng công tác kiểm tra văn bản QPPL

Nhóm nghiên cứu đã phân tích các yếu tố chi phối chất lượng công tác kiểm tra văn bản QPPL gồm có: tác động của thể chế, tác động của các điều kiện bảo đảm, tác động của việc tổ chức triển khai trên thực tế, tác động của xã hội, và các tác động khác (yếu tố nhận thức, yếu tố lợi ích, yếu tố tâm lý...).

Tiêu chí đánh giá chất lượng công tác kiểm tra văn bản QPPL được nghiên cứu, xác định trên cơ sở quy định của Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP, các văn bản pháp luật khác có liên quan và các yếu tố chi phối chất lượng công tác kiểm tra văn bản QPPL. Theo đó, tiêu chí đánh giá chất lượng công tác kiểm tra văn bản gồm 04 nhóm tiêu chí:

• Nhóm tiêu chí về quản lý nhà nước trong công tác kiểm tra văn bản QPPL: Căn cứ quy định tại Nghị định số 34/2016/NĐ-CP, nhóm tiêu chí này được gồm 8 tiêu chí thành phần^[1];
• Nhóm tiêu chí về chất lượng công tác tự kiểm tra văn bản QPPL: Căn cứ quy định tại Nghị định số 34/2016/NĐ-CP, nhóm tiêu chí này gồm 7 tiêu chí thành phần;
• Nhóm tiêu chí về chất lượng công tác kiểm tra văn bản theo thẩm quyền: Căn cứ quy định tại Nghị định số 34/2016/NĐ-CP, nhóm tiêu chí này gồm 5 tiêu chí thành phần^[2];
• Nhóm các tiêu chí khác, gồm 3 tiêu chí thành phần^[3].

2. KINH NGHIỆM MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI VỀ CƯ CHẾ KIỂM SOÁT TÍNH HỢP HIẾN, HỢP PHÁP, TÍNH THỐNG NHẤT CỦA VĂN BẢN QPPL

Khác với cơ chế giám sát, kiểm tra văn bản ở Việt Nam, việc kiểm soát tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của văn bản QPPL được nhiều nước trên thế giới được thực hiện thông qua cơ quan bảo hiến. Ban chủ nhiệm Đề tài đã tổ chức nghiên cứu kinh nghiệm kiểm soát tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của hệ thống pháp luật của 6 quốc gia (gồm: Đức, Nga, Hoa kỳ, Pháp, Trung Quốc và Anh), theo 4 mô hình cơ quan bảo hiến khác nhau: Tòa án Hiến pháp - mô hình bảo hiến tập trung, Tòa án thường - Mô hình bảo hiến phi tập trung, Hội đồng Hiến pháp - Mô hình bảo hiến kiểu pháp, và mô hình Nghị viện. Qua nghiên cứu cho thấy, việc tổ chức thành các mô hình bảo hiến khác nhau ở mỗi quốc gia, phụ thuộc vào hoàn cảnh, thể chế chính trị mà cách thức tổ chức bộ máy nhà nước.

Qua nghiên cứu kinh nghiệm một số nước, Đề tài đã đưa ra một số bài học kinh nghiệm cho Việt Nam trong giai đoạn hiện nay, bao gồm:

1. Hầu như các nước không sử dụng cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật với cơ chế tương tự như ở Việt Nam, mà việc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản QPPL trong hệ thống pháp luật do các cơ quan hành chính nhà nước ban hành được thực hiện thông qua hệ thống cơ quan tư pháp (Tòa án Hiến pháp, Tòa án Hành chính, Hội đồng Hiến pháp) với tính chất là một kênh giám sát quyền lực nhà nước hay thông qua cơ quan lập pháp là Nghị viện, Quốc hội.
2. Về sự độc lập của cơ quan kiểm tra, bảo hiến: Kinh nghiệm của quốc gia khác trên thế giới cho thấy cơ quan bảo hiến độc lập hoặc thuộc khối cơ quan tư pháp vẫn là sự lựa chọn phổ biến, bản thân Toà án hiến pháp cần có sự độc lập cao trong quá trình giải thích hiến pháp, đặc biệt khi xem xét tính hợp hiến một văn bản pháp luật do chính Quốc hội hay Chính phủ ban hành. Xét trên góc độ kiểm tra văn bản QPPL, việc bảo đảm sự độc lập, khách quan trong kiểm tra, xử lý văn bản thực sự cần thiết. Đó là sự độc lập về vai trò, trách nhiệm, nguồn lực, các điều kiện bảo đảm. Đặc biệt, độc lập trong xử lý văn bản, nâng cao chất lượng xử lý văn bản có dấu hiệu trái pháp luật là kinh nghiệm mà Việt Nam có thể tham khảo.
3. Về xây dựng mô hình Tòa án Hiến pháp, tham gia của Tòa án nhân dân: Hiện nay Việt Nam chưa có Tòa án Hiến pháp riêng, tuy nhiên có thể thấy cơ chế bảo hiến nói chung mà cụ thể là cơ chế bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật về cơ bản đã được lồng ghép trong quá trình phân công, phối hợp thực hiện chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước. Việc nghiên cứu, hoàn thiện về cơ chế tham gia, phối hợp của các cơ quan bên ngoài hệ thống cơ quan hành chính nhà nước vào hoạt động kiểm tra văn bản QPPL, đặc biệt là sự tham gia, phối hợp của Tòa án nhân dân đặt trong tổng thể hoàn thiện thể chế về chức năng, nhiệm vụ của Tòa án nhân dân là một hướng đi cần cân nhắc trong thời gian tới.

 

CHƯƠNG II. THỰC TRẠNG VÀ NHỮNG ĐÓNG GÓP CỦA CÔNG TÁC KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VÀO HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VÀ TỔ CHỨC THI HÀNH PHÁP LUẬT THỜI GIAN QUA Ở VIỆT NAM

1. Thực trạng quản lý nhà nước về kiểm tra văn bản

Việc xem xét thực trạng quản lý nhà nước về kiểm tra văn bản được đề tài tổng hợp, phân tích một cách đầy đủ, toàn diện từ kết quả đạt được, những tồn tại hạn chế và khó khăn vướng mắc của các nội dung quản lý nhà nước về kiểm tra văn bản, gồm: Xây dựng, hoàn thiện thể chế và chỉ đạo điều hành về việc thực hiện công tác kiểm tra văn bản QPPL; Tình hình bố trí các điều kiện bảo đảm cho công tác kiểm tra, xử lý văn bản; Về đội ngũ công chức và cộng tác viên kiểm tra văn bản QPPL; Kinh phí và trang thiết bị làm việc; Tổ chức bồi dưỡng nghiệp vụ kiểm tra, xử lý văn bản cho đội ngũ cán bộ, công chức kiểm tra văn bản; Tổ chức mạng lưới thông tin, cập nhật và quản lý cơ sở dữ liệu phục vụ cho việc kiểm tra, xử lý văn bản; Tổ chức sơ kết, tổng kết, báo cáo về công tác kiểm tra văn bản QPPL. Từ đó, đề tài đã đưa ra một số đánh giá chung như sau:

1. Mặt tích cực

• Về công tác quản lý nhà nước

Quản lý nhà nước trong công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL thời gian qua cơ bản đã có nhiều chuyển biến tích cực, thể hiện ở một số điểm như: (1) Phần lớn các bộ, ngành, địa phương đều ban hành thể chế nội bộ quy định những vấn đề cụ thể để triển khai công tác kiểm tra, xử lý văn bản tại cơ quan mình dựa trên đặc thù về địa bàn, điều kiện con người, tài chính của mỗi bộ, ngành, địa phương, giúp cho các công chức trực tiếp làm công tác này triển khai nhiệm vụ tại cơ quan mình một cách thuận lợi, bài bản; (2) Công tác đôn đốc, chỉ đạo, điều hành thực hiện kiểm tra, xử lý văn bản tương đối tích cực, kịp thời, hiệu quả; (3) Kinh phí, biên chế, cơ sở vật chất, hạ tầng công nghệ thông tin... phục vụ hoạt động kiểm tra văn bản hầu hết đã được đảm bảo; (4) Công tác đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ cho đội ngũ làm công tác kiểm tra văn bản được tăng cường cả về lượng và chất; (5) Chế độ thống kê, báo cáo được chỉ đạo thực hiện sát sao hơn, đảm bảo hơn về chất lượng và tiến độ theo yêu cầu...

• Về hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản

Qua các kết quả đã đạt được, nhìn chung các cơ quan cấp bộ và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đã thực hiện đồng bộ công tác tự kiểm tra và kiểm tra văn bản theo thẩm quyền, hoạt động kiểm tra, xử lý đã tập trung vào các lĩnh vực ban hành nhiều văn bản mới, những vấn đề kinh tế - xã hội được dư luận xã hội quan tâm như xây dựng, đầu tư, đất đai, khởi nghiệp, khoáng sản, môi trường; nhiều cơ quan đã chú trọng việc kiểm tra văn bản theo chuyên đề, lĩnh vực, địa bàn, do đó đã phát hiện được nhiều hơn các văn bản trái pháp luật. Một số bộ, cơ quan ngang bộ và địa phương đã quan tâm chỉ đạo tổ chức pháp chế kịp thời tự kiểm tra văn bản ngay khi ban hành hoặc phát hiện, ngăn chặn những sai sót ngay từ khâu xây dựng văn bản QPPL thông qua việc góp ý, thẩm định, kiểm soát thủ tục hành chính. Tại một số cơ quan, quá trình thực hiện kiểm tra, xử lý văn bản đã có sự phối hợp chặt chẽ giữa đơn vị chủ trì soạn thảo với tổ chức pháp chế, Sở Tư pháp. Việc triển khai tương đối đồng bộ, tích cực công tác kiểm tra, xử lý văn bản kết hợp với việc rà soát và hệ thống hóa văn bản QPPL trên địa bàn đã từng bước nâng cao chất lượng xây dựng và hoàn thiện văn bản QPPL, tạo cơ sở để kịp thời thống nhất về cơ chế, chính sách, góp phần củng cố, hoàn thiện hệ thống pháp luật, đáp ứng kịp thời yêu cầu quản lý nhà nước, đảm bảo trật tự, an toàn xã hội, tạo môi trường và hành lang pháp lý đảm bảo cho sự phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội.

Đặc biệt, trong công tác xử lý văn bản đã thu được nhiều kết quả. Nhiều văn bản trái pháp luật đã được xử lý hoặc kiến nghị xử lý kịp thời, đóng góp tích cực vào việc xây dựng, hoàn thiện và tổ chức thi hành pháp luật; Hoạt động xử lý văn bản trái pháp luật bước đầu đã có trọng tâm, trọng điểm, bám sát yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội; Phần lớn các văn bản trái pháp luật được cơ quan, người ban hành văn bản trực tiếp tự xử lý, ít có trường hợp văn bản trái pháp luật cần xử lý theo thẩm quyền; Công tác chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra, đôn đốc việc xử lý văn bản trái pháp luật ngày một sát sao, chất lượng.

2. Một số tồn tại, hạn chế

• Về công tác quản lý nhà nước

+ Về thể chế

Thời gian qua, nhiều bộ, ngành, địa phương đã xây dựng các văn bản phục vụ cho công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật tại bộ, ngành và địa phương mình. Tuy nhiên, các văn bản được ban hành còn thiếu nhiều quy định để triển khai các công tác này hiệu quả. Thậm chí có nhiều quy định sao chép quy định của văn bản cấp trên hoặc nội dung không phù hợp với văn bản cấp trên. Bên cạnh đó, nhiều văn bản đã được ban hành trước thời điểm Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP được ban hành nhưng chưa được rà soát để sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành văn bản thay thế cho phù hợp.

Đối với hệ thống thể chế của Trung ương, nhiều vấn đề còn chưa được quy định thỏa đáng, chưa đáp ứng yêu cầu của thực tiễn triển khai hoạt động kiểm tra văn bản đã trở thành nguyên nhân làm giảm hiệu quả của hoạt động này, như: thẩm quyền của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ trong việc xử lý văn bản trái pháp luật sau khi thực hiện kiểm tra văn bản theo thẩm quyền, (theo quy định pháp luật hiện hành, sau khi phát hiện nội dung trái pháp luật trong văn bản được kiểm tra, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ chỉ có thẩm quyền kiến nghị cơ quan, người đã ban hành văn bản thực hiện tự xử lý hoặc đề nghị Thủ tướng Chính phủ xử lý theo thẩm quyền^[4] mà không có bất kỳ thẩm quyền nào khác nhằm ngăn chặn hậu quả do nội dung trái pháp luật của văn bản gây ra trong thời gian văn bản chưa được xử lý); thẩm quyền tự xử lý văn bản trái pháp luật của cơ quan, người đã ban hành văn bản; chưa có quy định cụ thể về trình tự, thủ tục xem xét trách nhiệm cá nhân, tổ chức đã tham mưu ban hành văn bản trái pháp luật... Những hạn chế này chính là nguyên nhân làm giảm hiệu quả của công tác kiểm tra văn bản.

Thêm nữa, thể chế của Trung ương và địa phương hiện hành về công tác kiểm tra văn bản chưa có những quy định thể hiện sự kết nối giữa công tác kiểm tra văn bản QPPL với các hoạt động khác trong chu trình xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật như soạn thảo, thẩm định, kiểm soát thủ tục hành chính, theo dõi tình hình thi hành pháp luật, hoặc chỉ mới quy định ở một mức độ nhất định, chưa làm nổi bật được vị trí của công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL trong mối quan hệ này.

+ Về công tác chỉ đạo, điều hành

Một số bộ, ngành và địa phương chưa quan tâm, tạo điều kiện đúng mức để đảm bảo tốt cho công tác kiểm tra văn bản như: chưa chỉ đạo gửi văn bản về cơ quan có thẩm quyền kiểm tra đầy đủ, đúng thời hạn quy định; chưa bố trí công chức chuyên trách để thực hiện tự kiểm tra văn bản văn bản, chủ yếu là công chức kiêm nhiệm, chưa có nhiều kinh nghiệm, kĩ năng nghiệp vụ còn hạn chế. Bên cạnh đó, lãnh đạo một số Sở, ngành chưa thật sự chú ý đến công tác tự kiểm tra văn bản do chính cơ quan, đơn vị mình được giao chủ trì soạn thảo, cho rằng đó là chức năng của Sở Tư pháp; chưa chỉ đạo sát sao việc tự kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật sau khi có kết luận kiểm tra văn bản của cơ quan có thẩm quyền; chưa có cơ chế phối hợp thật tốt với Sở Tư pháp và các cơ quan có liên quan.

+ Về tổ chức bộ máy, biên chế, kinh phí và các điều kiện bảo đảm

Hiện nay, mặc dù hệ thống cơ quan kiểm tra văn bản bao gồm nhiều cơ quan, đơn vị đầu mối tham mưu thực hiện, nhưng việc tổ chức và vận hành các cơ quan, đơn vị này chưa được đồng bộ. Nhiều tổ chức pháp chế các Bộ, cơ quan ngang bộ vẫn chưa thành lập được Phòng Kiểm tra văn bản, thậm chí có nơi chưa bố trí được cán bộ chuyên trách mà chỉ có công chức kiêm nhiệm. Ở địa phương, việc tổ chức bộ máy thực hiện công tác kiểm tra văn bản chưa được thống nhất để đảm bảo tương xứng với yêu cầu, nhiệm vụ đặt ra. Vị trí, vai trò đầu mối của Bộ Tư pháp trong bảo đảm tính hệ thống, tính “ngành” của công tác kiểm tra văn bản trong cả nước còn mờ nhạt, thể hiện ở cả cấp độ quan hệ công tác giữa Bộ Tư pháp với các Bộ, ngành, địa phương và nhất là quan hệ phối hợp giữa Cục Kiểm tra văn bản với tổ chức pháp chế các Bộ, ngành, Sở Tư pháp và các cơ quan, đơn vị liên quan.

Việc bố trí biên chế làm công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật còn hạn chế, thậm chí có Sở Tư pháp mới chỉ bố trí được 01 công chức làm công tác này. Hầu như tại các địa phương không có cán bộ chuyên trách làm công tác kiểm tra văn bản mà phải kiêm nhiệm kiểm tra, rà soát văn bản và xây dựng hay theo dõi thi hành pháp luật. Trình độ chuyên môn của công chức làm công tác kiểm tra văn bản chưa đồng đều, đặc biệt là ở cấp huyện, xã. Biên chế ít, không ổn định, làm việc kiêm nhiệm, không đủ cán bộ thực hiện nhiệm vụ, kể cả với Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp, cán bộ pháp chế các sở, ngành. Việc củng cố, phát triển đội ngũ cộng tác viên kiểm tra văn bản chưa được chú trọng thực hiện, chưa kể nhiều bộ, ngành và địa phương chưa xây dựng được đội ngũ cộng tác viên kiểm tra văn bản hoặc chưa phát huy được vai trò của lực lượng cộng tác viên kiểm tra văn bản.

Việc bố trí kinh phí cho công tác này ở một số nơi còn thấp; một số bộ, ngành và địa phương (đặc biệt là cấp huyện) chưa được cấp kinh phí độc lập phục vụ công tác kiểm tra văn bản gây khó khăn khi triển khai công việc, điều kiện cơ sở vật chất, trang thiết bị phục vụ cho công tác kiểm tra văn bản còn hạn chế, chưa đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ.

Công tác xây dựng cơ sở dữ liệu quốc gia về văn bản QPPL phục vụ công tác kiểm tra văn bản còn hạn chế, chưa đồng bộ; nhiều văn bản chưa cập nhật kịp thời để phục vụ cho công tác kiểm tra văn bản. Công báo điện tử của nhiều địa phương chưa cập nhật đầy đủ, kịp thời văn bản quy phạm pháp luật do địa phương ban hành. Hầu hết các bộ, ngành và địa phương chưa xây dựng được hệ cơ sở dữ liệu phục vụ công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật hoặc có xây dựng được nhưng ở mức độ đơn giản, chưa được tin học hóa, cập nhật kịp thời.

Các bộ, ngành, địa phương chưa thường xuyên tổ chức tập huấn, nâng cao năng lực, nghiệp vụ cho cán bộ và cộng tác viên làm công tác kiểm tra văn bản. Các lớp tập huấn kết hợp nhiều nội dung quản lý nhà nước khác dẫn đến không tập trung cải thiện, nâng cao chất lượng nghiệp vụ cho người trực tiếp thực hiện nhiệm vụ chuyên môn. Việc tổ chức tập huấn đôi khi còn nặng về hình thức, chưa thực sự “cầm tay chỉ việc”, bám sát nghiệm vụ kiểm tra văn bản.

Cơ chế phối hợp giữa các đơn vị thuộc các bộ, ngành với tổ chức pháp chế, giữa Sở Tư pháp với các Sở, ngành địa phương trong quá trình soạn thảo, thẩm định, ban hành cũng như kiểm tra, xử lý văn bản còn chưa được chú trọng, dẫn đến hiệu quả của các công tác này chưa cao.

• Về triển khai thực hiện hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản

Nhiều bộ, ngành và địa phương triển khai hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản còn chậm và chưa chủ động, đặc biệt là công tác tự kiểm tra, xử lý văn bản; nhiều văn bản đã ban hành nhưng chưa được kiểm tra, phát hiện kịp thời. Công tác kiểm tra các văn bản do HĐND, UBND các cấp trên địa bàn ban hành và xử lý văn bản trái pháp luật còn nhiều hạn chế, chưa kịp thời, còn hình thức và chưa đạt được hiệu quả tốt.

Các hình thức kiểm tra văn bản chưa được các bộ, cơ quan ngang bộ, địa phương triển khai đồng đều. Việc thực hiện kiểm tra văn bản theo các nguồn thông tin về cơ bản mới được tiến hành ở Bộ Tư pháp mà chưa được tiến hành ở địa phương và các Bộ khác, do đó các kênh thông tin chưa được tận dụng và phát huy tối đa vào công tác này, làm hạn chế kết quả kiểm tra văn bản QPPL.

Quy trình kiểm tra văn bản đã được quy định rõ và thực hiện rất nghiêm túc tại các cơ quan có thẩm quyền kiểm tra. Chính vì vậy, việc triển khai hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản còn chưa gắn kết chặt chẽ với các hoạt động khác có liên quan trong chu trình xây dựng, ban hành và tổ chức thi hành pháp luật; việc triển khai kiểm tra văn bản còn độc lập, cắt khúc với các hoạt động khác trong chu trình, chưa có sự phối hợp chặt chẽ để sử dụng tối đa kết quả của từng hoạt động vào quy trình chung về xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật.

Việc xử lý văn bản trái pháp luật trong một số trường hợp còn chưa kịp thời; Việc xử lý nhiều văn bản trái pháp luật còn mang tính đối phó, hình thức, không đúng quy định của pháp luật; Việc xử lý và theo dõi, đôn đốc xử lý văn bản trái pháp luật còn chưa hiệu quả; Việc xem xét, xử lý trách nhiệm của cơ quan, người đã ban hành văn bản trái pháp luật còn chưa nghiêm túc, như: Vẫn còn sự nể nang trong việc xử lý trách nhiệm của cơ quan, người đã ban hành văn bản trái pháp luật, chủ yếu mới chỉ dừng ở mức phê bình, nhắc nhở, kiểm điểm công chức khi thi hành công vụ; việc xác định trách nhiệm tập thể, trách nhiệm cá nhân còn chưa rõ ràng xuất phát từ mối quan hệ hành chính (cấp trên, cấp dưới) giữa cơ quan, người ban hành văn bản và công chức tham mưu soạn thảo văn bản.

3. Nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế

• Về mặt khách quan

Thời gian gần đây, văn bản do các bộ, ngành, địa phương ban hành có xu hướng tăng. Mặt khác, nhiều vấn đề mới nảy sinh từ kinh tế - xã hội trong nước và quốc tế, làm cho việc xây dựng, ban hành văn bản của các bộ, ngành, địa phương để quản lý ngành, lĩnh vực, quản lý địa phương gặp khó khăn (nhất là về tài chính, ngân hàng, đất đai, tài nguyên, môi trường...). Một lượng lớn các văn bản được ban hành, sửa đổi, bổ sung trong khi năng lực của đội ngũ công chức soạn thảo văn bản còn hạn chế, dẫn đến lượng văn bản cần kiểm tra gia tăng không chỉ về số lượng mà còn cả độ phức tạp. Nhiều văn bản được ban hành chưa tuân thủ đúng quy định về kỹ thuật xây dựng văn bản. Hơn nữa, kiểm tra văn bản là công việc tương đối khó, tiềm ẩn nhiều vấn đề “nhạy cảm”, “nóng” đòi hỏi sự nghiên cứu, tìm tòi sâu rộng của người tác nghiệp kiểm tra văn bản trong khi đó điều kiện bảo đảm, nhất là chính sách thu hút, đãi ngộ công chức làm công tác này còn nhiều hạn chế, chưa tương xứng yêu cầu nhiệm vụ.

Đối với việc xử lý văn bản trái pháp luật đã được phát hiện qua kiểm tra theo thẩm quyền, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ chỉ có thẩm quyền “kiến nghị”, “đề nghị” xử lý văn bản trái pháp luật là chưa tương xứng với chức năng, nhiệm vụ được giao, tạo điều kiện khách quan cho việc không xử lý, không xử lý triệt để, không xử lý đúng hình thức, thời hạn.

Cùng với đó, lãnh đạo nhiều bộ, ngành, địa phương chưa quan tâm thỏa đáng, quyết tâm chính trị chưa cao trong việc chỉ đạo, triển khai công tác kiểm tra văn bản. Đặc biệt, trong hoạt động kiểm tra văn bản, việc xử lý văn bản trái pháp luật còn mang hình thức đối phó, chưa dứt điểm. Thực tế này là cản trở khách quan không nhỏ đối với Bộ Tư pháp trong triển khai thực hiện nhiệm vụ giúp Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về công tác kiểm tra văn bản, đặt ra yêu cầu nghiên cứu, xem xét lại mức độ phân cấp cho địa phương về thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản cho hợp lý.

Đối với việc xem xét, xử lý trách nhiệm người đã tham mưu, ban hành văn bản trái pháp luật, cho đến nay trong hệ thống pháp luật chưa có quy định cụ thể về cách thức, trình tự, thủ tục để xử lý trách nhiệm đối với cơ quan, người đã ban hành văn bản trái pháp luật, dẫn đến lúng túng trong thực hiện; cơ quan, người ban hành văn bản trái pháp luật chưa nghiêm túc trong việc nhận thức về trách nhiệm của mình.

• Về mặt chủ quan

Việc hiểu, thực hiện, theo dõi hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản tại nhiều bộ, cơ quan ngang bộ, địa phương chưa đầy đủ, chưa đúng quy định pháp luật. Nhận thức về trách nhiệm thực hiện, tầm quan trọng của công tác kiểm tra, xử lý văn bản tại một số cơ quan, đơn vị còn hạn chế, có nơi coi đây là nhiệm vụ chỉ của cơ quan tư pháp và tổ chức pháp chế nên không chủ động, tích cực thực hiện nhiệm vụ, thiếu sự phối hợp giữa cơ quan chuyên môn với tổ chức pháp chế, cơ quan tư pháp trong triển khai thực hiện.

Dù đã được bố trí biên chế để triển khai thực hiện, tuy nhiên cơ cấu tổ chức của các cơ quan có trách nhiệm thực hiện hoạt động kiểm tra văn bản còn chưa được kiện toàn. Số lượng biên chế chuyên trách làm công tác kiểm tra văn bản còn thiếu so với yêu cầu nhiệm vụ, phần lớn mới chỉ bố trí được một đến hai biên chế và chủ yếu là kiêm nhiệm, trong khi tổ chức pháp chế, cơ quan tư pháp hiện nay đang được giao thực hiện rất nhiều nhiệm vụ mới. Ngoài ra, công việc kiểm tra văn bản là công việc khó, đòi hỏi người kiểm tra không chỉ có kiến thức về pháp luật mà còn phải có kiến thức chuyên môn về lĩnh vực văn bản điều chỉnh.

Cách thức tổ chức công việc tại các cơ quan kiểm tra, xử lý văn bản còn chưa hợp lý, thiếu chuyên nghiệp: phân công nhiệm vụ cho các đơn vị, công chức chưa phù hợp; chưa rõ việc cho từng công chức; các công chức Phòng Kiểm tra văn bản nhìn chung phải kiểm tra, theo dõi xử lý văn bản thuộc các lĩnh vực khác nhau, rất khó để tích lũy kiến thức, kinh nghiệm chuyên sâu, trở thành chuyên gia theo lĩnh vực pháp luật. Thực tế thời gian qua, cơ quan kiểm tra thường xuyên đã huy động sự tham gia của công chức trong đơn vị thực hiện công tác kiểm tra, xử lý văn bản theo kiểu “thời vụ”. Cách làm này không bảo đảm nguyên tắc về phân công nhiệm vụ giữa các đơn vị chuyên môn và về lâu dài không bảo đảm hiệu quả công tác.

Quy trình triển khai công tác kiểm tra văn bản còn chưa đầy đủ, còn những điểm chưa phù hợp; việc thu thập, cập nhật, quản lý văn bản thuộc thẩm quyền, trách nhiệm kiểm tra còn thủ công, thụ động, dẫn đến không nắm được đầy đủ, kịp thời văn bản sau khi ban hành, nhiều trường hợp bị động khi có thông tin phản ánh về văn bản; thực hiện chưa bài bản, hiệu quả việc tiếp nhận thông tin phản ánh, kiến nghị về văn bản trái pháp luật từ thông tin đại chúng, tổ chức, cá nhân; chưa xác lập được mối quan hệ phối hợp thực chất, hiệu quả giữa các bộ, ngành, địa phương trong triển khai công tác. Mặt khác, nhiều công chức kiểm tra văn bản còn hạn chế về kiến thức, kinh nghiệm, nhất là kiến thức chuyên sâu về pháp luật và các lĩnh vực kinh tế, xã hội liên quan. Cách thức tổ chức công việc chưa hợp lý, thiếu chuyên nghiệp, phân công nhiệm vụ cho các đơn vị, công chức chưa phù hợp.

Việc ứng dụng công nghệ thông tin vào công tác theo dõi tình hình xử lý văn bản trái pháp luật còn kém hiệu quả: hầu hết thông tin, số liệu, tình hình công tác kiểm tra, xử lý văn bản được tổng hợp, cập nhật thủ công; chưa xây dựng được đầy đủ Hệ cơ sở dữ liệu phục vụ công tác kiểm tra văn bản theo quy định của Chính phủ tại Nghị định số 34/2016/NĐ-CP; chưa sử dụng, kết nối hiệu quả dữ liệu từ Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật, Công báo điện tử trong công tác kiểm tra văn bản.

 

CHƯƠNG III. QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI CÔNG TÁC KIỂM TRA, XỬ LÝ VĂN BẢN QPPL GÓP PHẦN NÂNG CAO HIỆU QUẢ, HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VÀ TỔ CHỨC THI HÀNH PHÁP LUẬT Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

• Quan điểm đề xuất các giải pháp

1. Việc đổi mới công tác kiểm tra văn bản QPPL phải quán triệt, nhận thức đúng, đầy đủ quan điểm của Đảng và Nhà nước về xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật đáp ứng yêu cầu của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân và theo tinh thần Hiến pháp năm 2013
2. Đổi mới công tác kiểm tra văn bản gắn với yêu cầu nâng cao hiệu quả cơ chế kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan nhà nước, đồng thời, đảm bảo tính hiệu lực, hiệu quả của quản lý nhà nước
3. Đổi mới hoạt động kiểm tra văn bản phải gắn với yêu cầu tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, cải cách hành chính, cải cách tư pháp góp phần thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội, phát huy dân chủ và công bằng xã hội
4. Việc kiểm tra, xử lý văn bản QPPL phải bảo đảm kịp thời, toàn diện, khách quan và bảo đảm sự phối hợp giữa các cơ quan có liên quan
5. Đặt công tác kiểm tra văn bản trong hệ thống các hoạt động kiểm soát chất lượng của hệ thống pháp luật, kết nối chặt chẽ với soạn thảo, thẩm định văn bản, theo dõi thi hành pháp luật

2. Giải pháp đổi mới quản lý nhà nước về công tác kiểm tra văn bản QPPL

1. Nghiên cứu, hoàn thiện thể chế về kiểm tra văn bản

• Mở rộng phạm vi, đối tượng kiểm tra đến văn bản QPPL của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ
• Giao Chủ tịch UBND cấp tỉnh thống nhất kiểm tra đối với văn bản của HĐND và UBND cấp xã (không quy định thẩm quyền kiểm tra của Chủ tịch UBND cấp huyện) để tập trung nguồn lực, thực hiện hiệu quả hơn công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật tại địa phương
• Tăng quyền hạn cho các cơ quan kiểm tra (bổ sung thẩm quyền đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn vộ văn bản trái pháp luật thuộc thẩm quyền kiểm tra cho Bộ trưởng Bộ Tư pháp và Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ khác), xác định chức danh nghề nghiệp cho công chức làm công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật (tương tự, đồng bộ với các chức danh “thanh tra viên, kiểm soát viên, kiểm sát viên, thẩm tra viên”...vv trong các cơ chế kiểm soát khác trong hoạt động quản lý của nhà nước).
• Về thẩm quyền, hình thức tự xử lý văn bản trái pháp luật của cơ quan đã ban hành văn bản đó: Cần sửa đổi Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 theo hướng trao cho các cơ quan ban hành văn bản quy phạm pháp luật thẩm quyền tự đình chỉ việc thi hành văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật do chính mình ban hành.
• Có cơ chế cụ thể, rõ ràng về việc xem xét, xử lý trách nhiệm đối với cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản trái pháp luật và các hành vi vi phạm trong hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật
• Sửa đổi, hoàn thiện một số quy định về văn bản QPPL do cơ quan cấp bộ và địa phương cấp tỉnh ban hành theo hướng cụ thể, rõ ràng, phù hợp với nguyên tắc của văn bản QPPL và thực tế: về việc quy định các trường hợp được/cần/phảiban hành văn bản QPPL; Về căn cứ ban hành văn bản QPPL.
• Sửa đổi, hoàn thiện quy định pháp luật về tổ chức thi hành pháp luật theo hướng xác định kết quả kiểm tra văn bản QPPL (từ cấp bộ trở xuống) là nguồn đầu vào đánh giá hiệu quả thi hành pháp luật.

1. Về tổ chức bộ máy, nguồn nhân lực
   • Người làm công tác kiểm tra văn bản QPPL phải có kiến thức chuyên sâu về pháp luật, am hiểu về quản lý nhà nước đồng thời có sự hiểu biết cần thiết nhất định về các lĩnh vực kinh tế - xã hội, có năng lực về xây dựng, thực hiện pháp luật. Do vậy, cần nghiên cứu chuẩn hóa tiêu chí để hình thành đội ngũ nhân lực được đào tạo có hệ thống, chuyên sâu.
   • Trong giai đoạn trước mắt, cần xây dựng Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật thuộc Bộ Tư pháp thực sự trở thành đơn vị chủ lực trong lĩnh vực xây dựng, hoàn thiện pháp luật của Bộ, có đủ điều kiện về quyền hạn, nguồn lực để đảm nhiệm tốt vai trò là trung tâm kiểm soát toàn bộ văn bản QPPL của các cơ quan cấp bộ và chính quyền địa phương cấp tỉnh; là hạt nhân thúc đẩy công tác xây dựng, hoàn thiện pháp luật nói chung, kiểm tra văn bản QPPL nói riêng trong cả nước.
   • Tiến hành rà soát, đánh giá toàn bộ hệ thống tổ chức bộ máy và hoạt động của công tác kiểm tra văn bản QPPL tại các cơ quan cấp bộ và UBND các cấp, trên cơ sở đó kiện toàn, sắp xếp, bố lại theo những nguyên tắc chung, thống nhất, đồng thời phù hợp với đặc điểm, tình hình và yêu cầu công việc của từng cơ quan, đơn vị, địa phương.
   • Thiết lập đội ngũ Kiểm tra viên kiểm tra văn bản QPPL tại đơn vị có thẩm quyền kiểm tra văn bản của Bộ Tư pháp và các bộ, cơ quan ngang bộ khác ở trung ương, Sở Tư pháp các địa phương tương ứng với đặc điểm, tình hình và yêu cầu công việc. Đồng thời, áp dụng chế độ, phụ cấp nghề nghiệp cho đội ngũ này đảm bảo phù hợp với đặc thù nhiệm vụ để kịp thời động viên tinh thần, đề cao trách nhiệm, chuyên tâm, yêu nghề, gắn bó lâu dài với công việc.
   • Trên cơ sở khảo sát tình hình và nhu cầu thực tế, Bộ Tư pháp cần định hướng, xây dựng và tổ chức thực hiện tốt chương trình, kế hoạch bồi dưỡng nâng cao trình độ chuyên môn, nghiệp vụ; bồi dưỡng kiến thức chuyên môn về kinh tế, tài chính, quản lý hành chính công...cho đội ngũ làm công tác kiểm tra văn bản QPPL trong cả nước để tăng cường năng lực xem xét, đánh giá toàn diện, sát thực tiễn về tính hợp hiến, hợp pháp, khả thi của văn bản QPPL.
   • Xây dựng lực lượng cộng tác viên theo hướng tinh gọn, đảm bảo điều kiện để họ phát huy năng lực, hoạt động chất lượng, hiệu quả. Đồng thời với việc quan tâm trao đổi, cung cấp thông tin, tài liệu, bồi dưỡng, hướng dẫn nghiệp vụ... cho cộng tác viên kiểm tra văn bản, cần thực hiện chế độ thù lao thỏa đáng, biểu dương, khen thưởng động viên kịp thời nhằm thu hút, huy động được nhiều chuyên gia có chuyên môn sâu trong nhiều lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội tham gia vào hoạt động kiểm tra văn bản QPPL và khích lệ được sự nhiệt tình của họ, qua đó hỗ trợ ngày càng có hiệu quả hơn cho công tác kiểm tra văn bản.
   • Cần đưa các nội dung cơ bản kiểm tra văn bản QPPL (kiến thức, phương pháp, kỹ năng) vào chương trình giảng dạy, đào tạo chính khóa tại các cơ sở (trường, học viện) đào tạo về ngành luật và các chức danh tư pháp để trang bị kiến thức, kỹ năng cơ bản, cần thiết cho sinh viên, học viên nhằm xây dựng, đáp ứng nguồn nhân lực cho công tác xây dựng, tổ chức thi hành pháp luật nói chung, kiểm tra văn bản QPPL nói riêng.
   • Để đảm bảo phát huy đầy đủ, triệt để hiệu quả của kiểm tra văn bản QPPL, cần thiết lập hệ thống cơ quan kiểm tra văn bản độc lập, theo ngành dọc từ Trung ương xuống địa phương mà đầu mối là Cục Kiểm tra văn bản QPPL - Bộ Tư pháp. Việc thiết lập hệ thống này được thực hiện trên cơ sở biên chế và tổ chức hiện có của Cục Kiểm tra văn bản QPPL - Bộ Tư pháp và biên chế hiện đang làm công tác kiểm tra văn bản tại các Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp địa phương, không làm phát sinh biên chế và tổ chức.
2. Tăng cường kinh phí bảo đảm cho công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật.

Theo quy định của pháp luật hiện hành, kinh phí bảo đảm cho công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật được quy định tại Thông tư liên tịch số 122/2011/TTLT-BTC-BTP ngày 17/8/2011 của liên Bộ Tài chính, Tư pháp quy định việc lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí bảo đảm cho công tác kiểm tra, xử lý, rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, văn bản này được ban hành từ năm 2011, những mức chi của giai đoạn đó áp dụng đến nay không còn phù hợp. Vì vậy, nâng cao mức chi của các khoản chi đặc thù bảo đảm cho nội dung kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật sẽ góp phần khuyến khích, động viên các cán bộ, công chức cống hiến sức lực cũng như trí tuệ của bản thân cho công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật, góp phần hoàn thiện thể chế pháp luật nói chung, thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa nói riêng.

1. Xây dựng, hoàn thiện Cơ sở dữ liệu phục vụ công tác kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản thật sự chuyên nghiệp, đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ

Trong thời gian tới, các bộ, cơ quan ngang bộ cần quan tâm tập trung bố trí về nhân lực, vật lực cho công tác xây dựng hệ cơ sở dữ liệu phục vụ cho công tác kiểm tra văn bản. Tuy nhiên, cho đến nay, hầu như chưa có bộ, cơ quan ngang bộ nào đã xây dựng được cho cơ quan mình Cơ sở dữ liệu phục vụ công tác kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản một cách chuyên nghiệp, đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ.

1. Các giải pháp khác về quản lý nhà nước
   • Đề xuất Chính phủ giao một đầu mối thống nhất quản lý Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật, Công báo Nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam và Cổng thông tin điện tử pháp điển để đảm bảo công tác kiểm tra văn bản QPPL được kết nối liên thông với các công tác rà soát, hệ thống hóa, hợp nhất văn bản QPPL và pháp điển hệ thống QPPL.
   • Đẩy mạnh, nâng cao hiệu quả ứng dụng công nghệ thông tin phục vụ công tác kiểm tra văn bản QPPL

Tập trung hoàn thiện, nâng cao chất lượng cơ sở hạ tầng kỹ thuật đồng bộ để đảm bảo khai thác thuận lợi, hiệu quả tiện ích của Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật và Công báo điện tử phục vụ cho “đầu vào” (nguồn văn bản) của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL đảm bảo nhanh chóng, đầy đủ, chính xác.

Tiếp tục nghiên cứu, nâng cấp, thiết kế, cấu trúc Trang thông tin về kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa, hợp nhất văn bản QPPL tại Cổng Thông tin điện tử Bộ Tư pháp theo hướng tinh gọn, hợp lý các nội dung, đề mục và dễ tiếp cận, thuận tiện cho việc sử dụng, khai thác thông tin.

Khẩn trương hoàn thiện và đưa vào triển khai thực hiện phần mềm hỗ trợ công tác kiểm tra văn bản QPPL trên toàn quốc để tạo điều kiện thuận lợi, nhanh chóng, hiệu quả hơn trong tác nghiệp kiểm tra, theo dõi, xử lý văn bản và lưu giữ dữ liệu của công tác này.

• Tăng cường sự phối hợp chặt chẽ, thường xuyên, linh hoạt, hiệu quả của các cơ quan báo chí, truyền thông đối với hoạt động kiểm tra văn bản QPPL

Trong thời gian tới, đồng thời với việc nâng cao nhận thức đầy đủ, đúng đắn về vị trí, vai trò và khả năng thông tin, tác động của các cơ quan báo chí, truyền thông, cần thực hiện tốt việc thông tin thông qua các kênh như: phản ánh, kiến nghị của các cơ quan, tổ chức, cá nhân; thông tin từ cộng tác viên kiểm tra văn bản, cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản QPPL cần coi trọng, chủ động xây dựng và cơ chế, cách thức hợp tác linh hoạt, hiệu quả với cơ các cơ quan báo chí, truyền thông trong hoạt động kiểm tra văn bản QPPL để tăng cường năng lực giúp “phát hiện sớm, phản ứng nhanh” với các văn bản có dấu hiệu trái pháp luật.

• Tăng cường chất lượng, hiệu quả quan hệ chỉ đạo, hướng dẫn, phối hợp giữa Bộ Tư pháp và các bộ, cơ quan ngang bộ trong công tác kiểm tra văn bản QPPL.
• Nâng cao vai trò lãnh đạo của cấp ủy đảng, đề cao trách nhiệm chính trị của người đứng đầu cơ quan, đơn vị trong công tác xây dựng, ban hành, bảo đảm chất lượng của văn bản QPPL nói chung, kiểm tra, xử lý văn bản trái pháp luật nói riêng.
• Xây dựng, ban hành Bộ tiêu chí đánh giá chất lượng công tác kiểm tra văn bản QPPL của các bộ, cơ quan ngang bộ và UBND cấp tỉnh.

3.Giải pháp đổi mới hoạt động kiểm tra văn bản QPPL

3.1. Đổi mới nhận thức về công tác kiểm tra văn bản QPPL

Cần xác định kiểm tra văn bản là một trong những nhiệm vụ trọng tâm trong xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật của các bộ, ngành, địa phương; đồng thời, coi kiểm tra văn bản QPPL là một phương thức giám sát, kiểm soát quyền lực nhà nước.

Với yêu cầu của Hiến pháp năm 2013, đòi hỏi phải tăng cường năng lực, kiến thức chuyên môn cho công chức kiểm tra văn bản; công chức kiểm tra văn bản phải hiểu sâu sắc, "thấm nhuần" cả tinh thần và lời văn Hiến pháp, từ đó có thể phát hiện chính xác, kịp thời văn bản có nội dung vi hiến. Đây là nhiệm vụ khó, đòi hỏi công chức kiểm tra văn bản phải được đào tạo, bồi dưỡng kiến thức, kinh nghiệm sâu rộng, trước hết là nắm rõ phạm vi thẩm quyền, nội dung văn bản của các Bộ, chính quyền địa phương được quy định những gì, phạm vi đến đâu để tham mưu việc kiểm soát, bảo đảm phù hợp với Hiến pháp, các cam kết, điều ước quốc tế và các văn bản cấp trên, đồng thời không cản trở việc thực hiện nhiệm vụ quản lý, chỉ đạo, điều hành của bộ máy nhà nước, góp phần phát triển kinh tế, xã hội.

1. Đổi mới việc triển khai hoạt động kiểm tra văn bản QPPL

Một là, xác định các lĩnh vực trọng tâm cần ưu tiên tập trung kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản

Trong thời gian tới cần tập trung vào các lĩnh vực như: bảo vệ quyền con người, quyền công dân, hoàn thiện thể chế thị trường, cải thiện môi trường đầu tư, kinh doanh, nâng cao năng lực cạnh tranh quốc gia, tuân thủ điều ước quốc tế để thúc đẩy tiến trinh hội nhập... Kiểm tra kịp thời, ưu tiên kiểm tra văn bản thuộc lĩnh vực trọng tâm ngay sau khi được ban hành, bảo đảm các văn bản đều được kiểm tra về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất trước thời điểm có hiệu lực thi hành; nếu không phát hiện nội dung trái pháp luật thì đóng dấu xác nhận “Đã kiểm tra” vào văn bản và công bố văn bản đã kiểm tra trên Cổng thông tin điện tử của của cơ quan kiểm tra văn bản.

Hai là, đổi mới quy trình nghiệp vụ kiểm tra văn bản

Cần xây dựng, ban hành Quy trình nghiệp vụ kiểm tra văn bản thống nhất, trong đó quy định rõ các bước tác nghiệp, thẩm quyền, trách nhiệm (từ chuyên viên đến lãnh đạo) trong kiểm tra văn bản, từ phát hiện, kết luận tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản đến thông báo, xử lý, kiến nghị xử lý và theo dõi, đôn đốc việc xử lý văn bản; có biện pháp ngăn chặn tiêu cực trong kiểm tra, xử lý văn bản; Quy định rõ trách nhiệm, bảo đảm sự phối hợp chặt chẽ giữa cơ quan kiểm tra văn bản với các đơn vị liên quan trong kiểm tra, xử lý văn bản.

Ba là, thực hiện hiệu quả việc tiếp nhận thông tin phản ánh về văn bản trái pháp luật

Các cơ quan có thẩm quyền kiểm tra chuyên trách văn bản cần tổ chức đầu mối hoặc thiết lập “đường dây nóng” để tiếp nhận thông tin phản ánh về văn bản trái pháp luật từ phương tiện thông tin đại chúng, các tổ chức, cá nhân; tăng cường phối hợp với các phương tiện thông tin đại chúng trong việc tuyên truyền giúp người dân hiểu đúng, đầy đủ về văn bản có dấu hiệu sai phạm, tránh phiến diện, gây bức xúc dư luận.

Bốn là, thực hiện gắn kết giữa công tác kiểm tra văn bản với soạn thảo, thẩm định và tổ chức thi hành pháp luật

Việc gắn kết này có thể được lồng ghép thực hiện trong quy trình kiểm tra văn bản. Theo đó, cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra văn bản luôn yêu cầu cơ quan, đơn vị đã tham mưu, trình ban hành văn bản có dấu hiệu trái pháp luật cung cấp ý kiến thẩm định, góp ý của cơ quan có thẩm quyền trong quá trình soạn thảo văn bản. Ngược lại, kết luận kiểm tra văn bản được gửi đồng thời tới cơ quan, đơn vị tham mưu soạn thảo văn bản và cơ quan, đơn vị đã thẩm định văn bản đó.

Việc gắn kết giữa kiểm tra văn bản với tổ chức thi hành pháp luật có thể được thực hiện ngay từ khâu xây dựng kế hoạch kiểm tra hoặc kế hoạch tổ chức thi hành pháp luật hoặc phối hợp trong từng văn bản, hệ thống văn bản cụ thể.

4. Giải pháp tăng cường và nâng cao hiệu quả xử lý văn bản QPPL trái pháp luật

1. Tập trung phát hiện, kiên quyết xử lý kịp thời các văn bản trái pháp luật, bám sát yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước; tăng cường thông tin, truyền thông về xử lý văn bản trái pháp luật
2. Thực hiện hiệu quả việc theo dõi, đôn đốc, hướng dẫn, kiểm tra các Bộ, ngành, địa phương trong việc xử lý văn bản trái pháp luật

Để thực hiện tốt được giải pháp này, Bộ Tư pháp cần phát huy đúng vai trò là cơ quan giúp Chính phủ quản lý nhà nước về công tác kiểm tra, xử lý văn bản; tăng cường kết nối đồng bộ với hệ thống cơ quan kiểm tra văn bản của cả nước tại các Bộ, cơ quan ngang bộ (tổ chức pháp chế) và địa phương (Sở Tư pháp) với các giải pháp cụ thể như: Kịp thời nắm thông tin, nhất là các số liệu đầy đủ, chính xác, cập nhật về tình hình xử lý văn bản trái pháp luật của các Bộ, ngành, địa phương; đôn đốc sát sao, quyết liệt đối với các Bộ, ngành, địa phương trong xử lý văn bản trái pháp luật để nâng cao nhận thức về trách nhiệm tự kiểm tra, xử lý văn bản trái pháp luật của Bộ, ngành, địa phương. Trường hợp các cơ quan chậm xử lý hoặc cố tình xử lý mang tính đối phó thì Bộ Tư pháp có trách nhiệm tổng hợp, kịp thời báo cáo Thủ tướng chính phủ chỉ đạo việc xử lý hoặc trực tiếp xử lý theo quy định; yêu cầu cơ quan ban hành văn bản xử lý dứt điểm các văn bản trái pháp luật, tuyệt đối không để tình trạng nợ xử lý hoặc không xử lý văn bản trái pháp luật; phối hợp chặt chẽ với tổ chức pháp chế các Bộ, ngành, Sở Tư pháp để phát hiện, “cảnh báo ” kịp thời văn bản trái pháp luật trong quá trình soạn thảo, thẩm định, ban hành văn bản, giúp các Bộ, ngành, địa phương phòng ngừa, xử lý hiệu quả văn bản trái pháp luật.

1. Thực hiện tốt việc gắn kết giữa hoạt động xử lý văn bản trái pháp luật với công tác soạn thảo, thẩm định văn bản, theo dõi thi hành pháp luật, hình thành cơ chế đồng bộ trong việc theo dõi, phát hiện, xử lý văn bản trái pháp luật

Xuất phát từ mối quan hệ chặt chẽ, có tính liên thông, kết nối giữa hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật với hoạt động soạn thảo, thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật, hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật, hoạt động theo dõi thi hành pháp luật, thời gian tới, Bộ Tư pháp cần nghiên cứu, đổi mới cơ chế phối hợp giữa các đơn vị thuộc Bộ Tư pháp và giữa Bộ Tư pháp với các Bộ, ngành trong hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật. Trong đó cần xác định rõ nội dung, phương thức phối hợp bảo đảm tăng cường kết nối giữa hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản trái pháp luật với hoạt động soạn thảo, thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật, hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật, hoạt động theo dõi thi hành pháp luật, hình thành cơ chế đồng bộ, nhịp nhàng, hiệu quả, liên thông chặt chẽ trong phát hiện, xử lý các văn bản trái pháp luật. Cơ chế này sẽ khắc phục được sự “chia đoạn”, “cắt khúc” trong triển khai nhiệm vụ của các cơ quan, tăng cường hiệu quả của công tác phối hợp, góp phần nâng cao chất lượng công tác kiểm tra, xử lý văn bản trái pháp luật nói riêng và chất lượng công tác xây dựng, hoàn thiện và tổ chức thi hành pháp luật nói chung, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.

1. Thực hiện hiệu quả ứng dụng công nghệ thông tin trong phát hiện, xử lý và theo dõi xử lý văn bản trái pháp luật

Việc ứng dụng công nghệ thông tin trong công tác kiểm tra văn bản cần được thực hiện triệt để, trên các mảng công việc như: sử dụng Phần mềm kiểm tra văn bản sẽ giúp việc tác nghiệp kiểm tra văn bản và theo dõi, đôn đốc công tác kiểm tra văn bản được thuận lợi, dễ dàng hơn, qua đó, phát hiện kịp thời để tham mưu xử lý, kiến nghị xử lý hoặc đôn đốc xử lý đối với văn bản trái pháp luật; . Khai thác hiệu quả tiện ích của Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật, kết hợp với Công báo điện tử giúp cập nhật kết quả xử lý văn bản trái pháp luật được kịp thời; Xây dựng và sử dụng hiệu quả cơ sở dữ liệu (điện tử) phục vụ công tác theo dõi, phát hiện, đôn đốc xử lý văn bản trái pháp luật (bao gồm các thông tin lưu trữ, chia sẻ, cập nhật về tình hình, kết quả kiểm tra, xử lý văn bản, các tài liệu liên quan khác).

1. Nghiên cứu, hoàn thiện cơ chế tham gia, phối hợp của Tòa án nhân dân trong hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản trái pháp luật

Để phát huy hơn nữa vai trò, hiệu quả của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL, thời gian tới, Bộ Tư pháp và các cơ quan liên quan cần nghiên cứu, hoàn thiện về cơ chế tham gia, phối hợp của các cơ quan bên ngoài hệ thống cơ quan hành chính nhà nước vào hoạt động này, đặc biệt là sự tham gia, phối hợp của Tòa án nhân dân đặt trong tổng thể hoàn thiện thể chế về chức năng, nhiệm vụ của Tòa án nhân dân ở các góc độ:

Thứ nhất, trong quá trình thực hiện nhiệm vụ xét xử, Tòa án có thể phát hiện các văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật thuộc đối tượng của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL, Tòa án kịp thời kiến nghị các cơ quan có thẩm quyền thực hiện việc kiểm tra, xử lý các văn bản quy phạm pháp luật đó theo quy định.

Thứ hai, cần nghiên cứu trao thẩm quyền cho Tòa án nhân dân xem xét, kết luận (phán quyết) về tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản quy phạm pháp luật trên cơ sở yêu cầu hoặc việc khởi kiện của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong các vụ việc, vụ án cụ thể khi nội dung trái pháp luật của văn bản đó có ảnh hưởng trực tiếp tới quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân.