Trong hơn 30 năm đổi mới, quy trình xây dựng luật ở nước ta có nhiều thay đổi, ngày càng tiến bộ hơn và tiệm cận với quy trình lập pháp hiện đại của thế giới. Nhờ đó, Nhà nước ta đã xây dựng được một hệ thống văn bản quy phạm pháp luật tương đối lớn, điều chỉnh hầu hết các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội, góp phần đạt được những thành tựu to lớn của công cuộc đổi mới đất nước và hội nhập quốc tế. Tuy nhiên, hệ thống pháp luật vẫn còn thiếu đồng bộ, nhiều nội dung chưa đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền, còn chồng chéo; tính công khai, minh bạch, khả thi, ổn định còn hạn chế^[1]. Để góp phần hạn chế khiếm khuyết này và xây dựng được một hệ thống pháp luật hoàn thiện hơn, cần phải có một quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật (văn bản quy phạm pháp luật), đặc biệt là quy trình xây dựng luật, thật sự khoa học, hợp lý, hay nói cách khác, đó phải là một quy trình làm luật tốt.

Sau gần 5 năm thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 cho thấy, mặc dù Luật có một số quy định mới, tiến bộ về quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật nói chung, quy trình xây dựng luật nói riêng, nhưng thực tiễn áp dụng quy trình này thời gian qua đã bộc lộ một số tồn tại, hạn chế. Tại Kỳ họp thứ 5, Quốc hội khóa XIV đã thông qua Nghị quyết số 57/2018/QH14 ngày 8/6/2018 về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2019 và điều chỉnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2018, theo đó, dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 sẽ trình Quốc hội cho ý kiến tại Kỳ họp thứ 8 (tháng 10/2019).

Xuất phát từ những lý do nêu trên, việc triển khai nghiên cứu một cách toàn diện cả lý luận và thực tiễn về quy trình xây dựng luật, qua đó đề xuất các giải pháp tiếp tục đổi mới quy trình xây dựng luật ở nước ta để góp phần nâng cao chất lượng các luật, khắc phục tồn tại, hạn chế của quy trình xây dựng luật hiện nay, đáp ứng yêu cầu xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật pháp quyền xã hội chủ nghĩa trong thời gian tới là hết sức cần thiết, cấp bách.

Đề tài có mục tiêu nghiên cứu tổng quát là làm rõ cơ sở lý luận chung về quy trình xây dựng luật và đánh giá đúng thực trạng quy trình xây dựng luật ở nước ta để đề xuất các giải pháp tiếp tục đổi mới quy trình này trong thời gian tới.

Mục tiêu cụ thể đó là:

+ Xác định rõ cơ sở lý luận về quy trình nói chung và quy trình xây dựng luật nói riêng, trong đó đưa ra được khái niệm về quy trình nói chung và quy trình xây dựng luật, đặc điểm, vai trò của quy trình xây dựng luật, các bước của quy trình xây dựng luật và vai trò của các chủ thể trong quy trình đó.

+ Xác định được những luận cứ mang tính khoa học về chuẩn mực của từng giai đoạn, từng bước trong quy trình xây dựng luật và sự gắn kết giữa các giai đoạn, các bước trong quy trình với nhau; chỉ ra các yếu tố tác động đến quy trình xây dựng luật dưới giác độ lý thuyết cũng như thực tiễn thi hành.

+ Xác định ưu điểm, nhược điểm của quy trình xây dựng luật hiện nay ở nước ta, có so sánh với quy trình theo các luật trước đây về ban hành văn bản quy phạm pháp luật và quy trình lập pháp của một số nước trên thế giới nhằm lựa chọn một quy trình xây dựng luật phù hợp nhất với điều kiện, hoàn cảnh thực tế của Việt Nam.

Cơ cấu của Đề tài: Đề tài kết cấu theo ba chương như sau: Chương 1: Cơ sở lý luận và kinh nghiệm nước ngoài về quy trình xây dựng luật; Chương 2: Thực trạng quy trình xây dựng luật ở Việt Nam; Chương 3: Giải pháp tiếp tục đổi mới quy trình xây dựng luật ở Việt Nam.

Dưới đây là tóm tắt những nội dung chính của đề tài.

CHƯƠNG I

CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM NƯỚC NGOÀI

VỀ QUY TRÌNH XÂY DỰNG LUẬT

Trong Chương này, Đề tài tập trung nghiên cứu, làm rõ các khái niệm, đặc điểm, nội dung của quy trình xây dựng luật. Tiếp đó, Đề tài đã nghiên cứu quy trình xây dựng luật của một số nước trên thế giới như Anh, Pháp, Đức, Nga, Ba Lan, Trung Quốc, Nhật Bản, Hàn Quốc, Hoa Kỳ, Canada, Úc... Trên cơ sở so sánh với quy trình xây dựng luật của Việt Nam, Đề tài đã chỉ ra một số điểm chung trong quy trình xây dựng luật ở các nước nghiên cứu và những quy trình mà chúng ta có thể nghiên cứu tham khảo để tiếp tục đổi mới quy trình xây dựng luật ở Việt Nam. Cụ thể như sau:

Thứ nhất, về chương trình xây dựng luật: hầu hết các nước không có chương trình hoặc nếu có như Trung Quốc thì cũng chỉ có Chương trình lập pháp 5 năm và không được quy định chính thức trong Luật lập pháp. Dự luật nếu được chuẩn bị tốt sẽ được đưa vào chương trình kỳ họp của Quốc hội. Đây là kinh nghiệm quốc tế để từ đó Việt Nam nghiên cứu về sự cần thiết phải có chương trình xây dựng luật hằng năm như hiện nay hay không.

Thứ hai, về vai trò của Quốc hội/Nghị viện và Chính phủ/Nội các:

Tuy chức năng lập pháp thuộc về Nghị viện, nhưng trên thực tế Chính phủ mới là chủ thể đóng vai trò chính và bao trùm trong toàn bộ quy trình làm luật. Hầu hết sáng kiến lập pháp đến từ Chính phủ (Nội các). Việc nghiên cứu, xây dựng chính sách và soạn thảo dự án luật chủ yếu do Chính phủ đảm nhận. Ở một số nước, các chủ thể khác cũng có quyền trình dự án luật nhưng số lượng luật trình Quốc hội rất ít và trước khi trình đều phải có ý kiến Chính phủ. Phần lớn các dự án luật là do Chính phủ trình, nên chất lượng của các dự án luật phụ thuộc rất lớn vào sự chuẩn bị của Chính phủ.

Thứ ba, về quy trình chuẩn bị dự án luật để trình Quốc hội/Nghị viện:

Một số nước như Canada, Nhật Bản có sự tách biệt rất rõ 2 giai đoạn là xây dựng chính sách và quy phạm hóa chính sách, trong đó bước hoạch định chính sách có vai trò rất quan trọng, quyết định chất lượng của dự án luật sau này. Việc tách hai bước như vậy tạo tiền đề quan trọng để chuyên nghiệp hóa cả khâu phân tích, hoạch định chính sách và khâu quy phạm hóa chính sách (soạn thảo). Ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo của các dự án luật đều do những người trong cùng cơ quan chuyên soạn luật quyết định cũng có vai trò quan trọng trong việc bảo đảm tính nhất quán về ngôn từ, cấu trúc, văn phong của các đạo luật.

Thứ tư, về quy trình xem xét dự án luật tại các ủy ban:

Ở hầu hết các nước, không có thiết chế trung gian để xem xét, cho ý kiến trước khi dự án luật được phép trình ra Quốc hội/Nghị viện. Ủy ban của Nghị viện có trách nhiệm xem xét, phản biện chi tiết các nội dung của từng điều khoản của dự luật. Vai trò của Ủy ban không chỉ xem xét dự án luật đã đáp ứng chuẩn tối thiểu về chất lượng của dự án luật. Mặc dù vai trò của Ủy ban rất quan trọng nhưng không có nghĩa là Ủy ban có quyền không đưa dự án luật ra trình Quốc hội. Do đó, ở Việt Nam, việc đổi mới quy trình lập pháp cần theo hướng dành thời gian nhiều hơn cho giai đoạn ủy ban để các ủy ban tiến hành các hoạt động cần thiết cho việc thẩm tra như tổ chức phiên họp giải trình, lấy ý kiến góp ý, phản biện về dự thảo luật.

Thứ năm, về quy trình xem xét, thông qua dự luật tại Quốc hội/Nghị viện: Việc xem xét, thảo luận qua các lần đọc được xác định rất cụ thể và thông thường chỉ những ý kiến không đồng thuận mới được đưa ra thảo luận tại phiên họp toàn thể của nghị viện. Hầu hết các nước không có quy trình thảo luận ở tổ đại biểu Quốc hội như ở Việt Nam. Quy trình thảo luận, xem xét, cho ý kiến của Quốc hội Việt Nam thường tốn nhiều thời gian và việc phân định trách nhiệm tiếp thu, chỉnh lý dự án luật chưa thực sự hợp lý.

Thứ sáu, một số nước cho phép rút dự luật sau khi trình nghị viện. Tuy nhiên, việc rút lại dự luật bị giới hạn ở một số giai đoạn nhất định để đòi hỏi tính nghiêm túc trong việc đệ trình các dự luật và thể hiện sự độc lập của Nghị viện trong việc xem xét, thông qua các dự luật. Theo đó, tại một số nước, việc rút lại dự luật chỉ được thực hiện trước khi Ủy ban được giao thẩm tra dự luật trình báo cáo thẩm tra trước Nghị viện hoặc trước khi kết thúc lần đọc thứ hai...

Thứ bảy, thời hạn công bố luật của các nước về cơ bản khá giống Việt Nam. Tuy nhiên, ở giai đoạn này, ở một số nước vẫn có sự kiểm soát quyền lực của hành pháp đối với lập pháp bằng quyền phủ quyết của người đứng đầu Chính phủ hoặc thông qua vai trò của Tòa án Hiến pháp hoặc Toàn quyền có quyền yêu cầu xem xét lại dự án luật.

Chương II

THỰC TRẠNG QUY TRÌNH XÂY DỰNG LUẬT Ở VIỆT NAM

Đề tài nghiên cứu sự phát triển của quy trình xây dựng luật ở Việt Nam theo 5 giai đoạn: 1945 - 1976, 1946 - 1976, 1976 - 1995, 1996 đến 2015 và từ  2015 đến nay. Kết quả nghiên cứu cho thấy quy trình xây dựng luật ở Việt Nam ngày càng hoàn thiện, từ chỗ chỉ được quy định một cách khái quát trong Hiến pháp và Luật Tổ chức Quốc hội đến khi được luật hóa thành quy trình xây dựng luật hoàn chỉnh. Cụ thể:

• Giai đoạn 1945 - 1976: giai đoạn này chưa có văn bản riêng có hiệu lực cao quy định về quy trình lập pháp. Quy trình xây dựng luật trong giai đoạn này đã bắt đầu có một số bước tương tự như hiện nay (thẩm tra dự án luật; Quốc hội thảo luận và thông qua dự án luật; công bố...).
• Giai đoạn 1946 - 1976: quy trình ban hành luật tương đối đơn giản, không nhiều bước như quy trình hiện nay. Tuy nhiên, trong các bước đã phần nào phân định tham quyền, trách nhiệm của các cơ quan trong xây dựng luật. Quy trình xây dựng luật trong giai đoạn này có một số bước cũng tương tự như hiện nay, cụ thể là cơ quan trình có trách nhiệm trình dự án luật; Ủy ban dự án pháp luật có nhiệm vụ thẩm tra dự án luật; Quốc hội thảo luận và thông qua dự án luật; Luật phải được công bố sau khi Quốc hội thông qua.
• Giai đoạn 1976 - 1995: đánh dấu lần đầu tiên ra đời một văn bản có hiệu lực pháp lý cao quy định về quy trình xây dựng luật (Nghị quyết số 91 NQ/HĐNN8 của Hội đồng nhà nước) với một số quy định trong quy trình lập pháp tiến bộ như bảo đảm gắn kết giữa công tác nghiên cứu khoa học với xây dựng luật; quy định các Ủy ban của Quốc hội tham gia từ giai đoạn sớm của quy trình lập pháp; quy định việc không đọc Tờ trình và Báo cáo thẩm tra vì tài liệu đã được gửi trước cho đại biểu Quốc hội.
• Giai đoạn 1996 đến 2015: là giai đoạn đất nước hội nhập kinh tế quốc tế, đánh dấu bằng việc Việt Nam trở thành viên của ASEAN, tổ chức thương mại Quốc tế WTO và trở thành thành viên không thường trực Hội đồng bảo an Liên hợp quốc. Trong giai đoạn này, hệ thống pháp luật Việt Nam có sự phát triển rất nhanh chóng cả về mặt số lượng và chất lượng và quy trình xây dựng luật 6 bước ngày càng hoàn thiện hơn với nhiều quy định mới theo hướng khoa học, hợp lý hơn nhưng vẫn bảo đảm tính linh hoạt cần thiết khi lần đầu tiên Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định về đánh giá tác động của văn bản, xây dựng và ban hành luật theo trình tự, thủ tục rút gọn và kỹ thuật một luât sửa nhiều luật.
• Giai đoạn 2015 đến nay: là giai đoạn đất nước ta đã đạt được những thành tựu rất to lớn sau 30 năm Đổi mới. Công tác xây dựng pháp luật ngày càng được quan tâm hơn, trở thành nhiệm vụ trọng tâm trong hoạt động quản lý nhà nước của các cơ quan từ trung ương đến địa phương. Tuy nhiên, sự phát triển đất nước trong giai đoạn này cũng đang đặt ra nhiều yêu cầu mới cần tiếp tục nghiên cứu để sửa đổi, bổ sung Luật này phù hợp với sự chuyển hướng chiến lược từ xây dựng pháp luật sang trọng tâm là hoàn thiện pháp luật và thi hành pháp luật của Đảng và Nhà nước ta.

Về quy trình xây dựng luật hiện nay, Đề tài đã đưa ra những đánh giá như sau:

Quy trình xây dựng luật hiện nay được thiết kế, hoàn thiện trên cơ sở kế thừa các quy định của các văn bản quy phạm pháp luật về xây dựng, ban hành luật trước đây và kinh nghiệm quy định về quy trình lập pháp của một số nước trên thế giới. Quy trình hiện nay được quy định khá đầy đủ với 6 bước chính, trong mỗi bước đều quy định rõ những công việc cần làm, nội dung công việc, thời hạn thực hiện và chủ thể có trách nhiệm thực hiện, kèm theo một số cơ chế để bảo đảm việc tuân thủ quy trình. Đặc biệt, việc xây dựng chính sách đã được tách ra để làm trước khi soạn thảo luật là một bước tiến quan trọng trong quy trình xây dựng luật ở nước ta, tiệm cận các chuẩn mực quốc tế chung của quy trình lập pháp.

Tuy nhiên, quy trình xây dựng luật hiện nay ở nước ta còn một số hạn chế cần tiếp tục khắc phục, cụ thể như sau:

Thứ nhất, quy trình lập chương trình xây dựng luật hằng năm được quy định rất chặt chẽ nhưng kết quả không tạo được cơ sở chính sách cho việc soạn thảo, thẩm định, thẩm tra dự án luật do chính sách không được thông qua trong giai đoạn lập Chương trình. Việc tồn tại Chương trình xây dựng luật ràng buộc như hiện nay tạo áp lực lớn cho cơ quan trình dự án luật cũng như cơ quan xem xét, thông qua dự án luật.

Thứ hai, chưa có sự kết nối logic và nhất quán giữa bước lập chương trình xây dựng luật với bước soạn thảo dự án luật. Quy trình lập đề nghị xây dựng luật phức tạp với nhiều thủ tục, nhưng quy trình soạn thảo cũng phức tạp không kém, thậm chí có khâu còn phức tạp hơn so với trước đây (Ví dụ: Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã bổ sung quy trình xem xét, thông qua dự án luật tại 3 kỳ họp của Quốc hội).

Thứ ba, Luật quy định về vai trò của Ủy ban Thường vụ Quốc hội trong việc xem xét, cho ý kiến đối với dự án luật quá lớn, làm giảm vai trò phản biện của cơ quan chủ trì thẩm tra và vai trò nêu ý kiến phản biện của đại biểu Quốc hội.

Thứ tư, việc giao cơ quan chủ trì thẩm tra nhiệm vụ chủ trì tiếp thu, chỉnh lý dự án luật là chưa hợp lý vì không bảo đảm tính liên tục, liền mạch trong xây dựng và thi hành pháp luật; làm giảm sự chủ động và trách nhiệm của chủ thể trình dự án luật; giảm vai trò phản biện của cơ quan thẩm tra; rất khó để xác định trách nhiệm của các chủ thể có liên quan trong trường hợp xảy ra sai sót trong quá trình xây dựng luật.

Thứ năm, một số thủ tục chưa được quy định cụ thể hoặc thiếu tính hợp lý. Ví dụ, không xác định trường hợp nào cần thiết phải thảo luận tổ, trường hợp nào thì vừa thảo luận tổ, vừa thảo luận tại hội trường. Quy định về việc cơ quan trình giải trình tại các phiên thảo luận tổ và thảo luận tại hội trường cũng không cụ thể, rõ ràng. Quy trình Quốc hội xem xét, thông qua dự án luật chưa hợp lý, gây lãng phí thời gian khi ý kiến phát biểu trùng lặp vì một dự án luật ở giai đoạn Quốc hội cho ý kiến thông thường trải qua 3 lần lấy ý kiến. Lần thứ nhất lấy ý kiến đoàn đại biểu Quốc hội; lần thứ hai thảo luận ở tổ; lần thứ ba thảo luận tại hội trường. Về cơ bản, các ý kiến đã được đại biểu Quốc hội phát biểu tại đoàn và tại tổ nhưng tại phiên thảo luận ở hội trường lại được lặp lại, không có nội dung gì mới. Việc lấy ý kiến đại biểu Quốc hội như hiện nay là lãng phí nguồn lực, mất thời gian của Quốc hội, giảm thời gian chất vấn tại hội trường đối với cơ quan trình.

Thứ sáu, việc Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 chưa quy định về cơ chế về xin ý kiến của Ban Bí thư, Bộ Chính trị làm cho các cơ quan lúng túng và thiếu sự thống nhất khi xin ý kiến trong quá trình xem xét, quyết định những vấn đề lớn, quan trọng đối với đất nước nhưng còn có ý kiến khác nhau giữa các cơ quan có thẩm quyền của nhà nước. Đây là một trong những nguyên làm chậm tiến độ trình, xem xét, thông qua một số dự án luật có tác động lớn đến xã hội thời gian qua.

Đề tài phân tích một số quy định liên quan đến quy trình xây dựng luật. Cụ thể:

Trình tự, thủ tục rút gọn trong xây dựng luật

Luật chỉ quy định quy trình rút gọn trong giai đoạn soạn thảo, không cho phép áp dụng quy trình này trong việc lập đề nghị xây dựng luật, trong khi mục đích của trình tự, thủ tục rút gọn là ban hành được văn bản trong thời gian nhanh nhất để kịp thời ứng phó với các tình huống khẩn cấp, đột xuất. Ngoài ra, Luật cũng chưa dự liệu được hết các trường hợp cũng rất cần phải ban hành nhanh để kịp thời bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người dân, doanh nghiệp, ngăn ngừa hậu quả lớn có thể gây ra cho xã hội như trường hợp ban hành văn bản để bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật; kéo dài thời hạn áp dụng toàn bộ hoặc một phần của văn bản quy phạm pháp luật để giải quyết những vấn đề cấp bách phát sinh trong thực tiễn và trường hợp phải ban hành ngay văn bản để thực hiện điều ước quốc tế có liên quan mà Việt Nam là thành viên.

Kỹ thuật một luật sửa nhiều luật

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (khoản 2 Điều 12) chỉ quy định một điều kiện duy nhất để được áp dụng kỹ thuật một văn bản sửa nhiều văn bản là các văn bản đó do cùng một cơ quan ban hành và tinh thần là khuyến khích áp dụng loại kỹ thuật này. Quy định quá chung chung này đã dẫn đến tình trạng lạm dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật trong thời gian qua, gây khó khăn cho việc tìm hiểu, nghiên cứu, áp dụng pháp luật và hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật.

Cơ chế hỗ trợ đại biểu Quốc hội thực hiện quyền lập pháp

Nhìn chung, các quy định của pháp luật hiện hành về quyền trình sáng kiến pháp luật của đại biểu Quốc hội còn thiếu thống nhất, trùng lặp nhiều, thiếu tính toàn diện, đầy đủ, chi tiết, một số quy định còn thiếu tính khả thi. Phương thức, cơ chế hoạt động còn chưa đáp ứng so với yêu cầu của việc thực hiện quyền trình sáng kiến pháp luật cùng với việc chưa có cơ chế hỗ trợ đại biểu Quốc hội thực hiện quyền trình sáng kiến pháp luật thực sự hiệu quả.

Phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam

Thứ nhất, hoạt động phản biện xã hội hiện nay đôi khi còn hình thức, thiếu tính chủ động.

Thứ hai, năng lực phản biện xã hội của các chủ thể vẫn còn hạn chế. Tình trạng chung hiện nay tại các tổ chức thực hiện phản biện xã hội là thiếu các chuyên gia nghiên cứu độc lập và các nghiên cứu đủ sức thuyết phục để có thể tác động tích cực đối với đối tượng chịu sự giám sát, phản biện xã hội.

Thứ ba, thiếu cơ chế tự chủ trong tổ chức và hoạt động của các tổ chức khi tham gia phản biện xã hội.

Thứ tư, chưa tạo ra cơ chế thật sự có hiệu quả nhằm ràng buộc trách nhiệm của cơ quan Nhà nước trong việc tiếp thu và phản hồi ý kiến của cá nhân, tổ chức dẫn đến việc tham gia ý kiến phản biện chính sách, pháp luật của các chủ thể nhiều khi đạt hiệu quả không cao.

Thứ năm, cơ chế phản biện xã hội chưa được quy định thành một quy trình bắt buộc trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, dù đã được Hiến pháp và Luật Mặt trận tố quốc Việt Nam quy định.

Chương III

GIẢI PHÁP TIẾP TỤC ĐỔI MỚI QUY TRÌNH XÂY DỰNG LUẬT

1. Bối cảnh

Trong những năm tới, tình hình quốc tế, khu vực tiếp tục biến đổi nhanh, phức tạp, khó lường; thời cơ, thuận lợi và khó khăn, thách thức đan xen, tác động, ảnh hưởng trên nhiều mặt đến đất nước ta. Khoa học công nghệ, cách mạng công nghiệp lần thứ 4 phát triển nhanh, tác động sâu rộng, đa chiều đến hệ thống chính trị, xã hội, kinh tế của thế giới.

Ở nước ta, sau hơn 30 năm đổi mới, thế và lực của ta đã lớn mạnh hơn nhiều. Tuy nhiên, nền kinh tế vẫn còn tiềm ẩn nhiều rủi ro, khả năng chống chịu, thích ứng với tác động bên ngoài còn hạn chế; yêu cầu bảo đảm an sinh xã hội, bảo vệ môi trường, ứng phó biến đổi khí hậu, bảo đảm quốc phòng, an ninh rất lớn trong khi nguồn lực còn hạn hẹp; người dân và doanh nghiệp yêu cầu ngày càng cao đối với chất lượng thể chế và muốn thấy một hệ thống pháp luật đầy đủ, đồng bộ, minh bạch, công bằng, khả thi, chi phí tuân thủ thấp.

Trong bối cảnh đó đòi hỏi quy trình xây dựng luật ở nước ta phải được tiếp tục đổi mới hơn nữa để “thích ứng” với những thay đổi liên tục của thế giới trong xu thế toàn cầu hóa.

2. Quan điểm

Một là, kết hợp đổi mới toàn diện và đổi mới từng phần quy trình xây dựng luật hiện nay. Trong đó, đổi mới toàn diện ở các bước mang tính quyết định đến chất lượng và tiến độ xây dựng luật và lâu nay đang là những “điểm nghẽn” trong toàn bộ quy trình xây dựng luật gồm: (1) lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, (2) việc xem xét, cho ý kiến của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về dự án luật trước khi trình Quốc hội và (3) việc thảo luận, thông qua dự án luật của Quốc hội. Đổi mới từng phần ở các bước khác nhằm cải thiện, tăng tính hợp lý của các bước đó để cùng với các bước được đổi mới toàn diện hợp thành một quy trình xây dựng luật đáp ứng đầy đủ 7 tiêu chí của một chương trình xây dựng luật hiệu quả đã được nêu tại Chương I của Đề tài.

Hai là, thể chế hóa đầy đủ, đúng đắn các chủ trương, đường lối của Đảng về xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật, trong đó có Kết luận của Ban Bí thư về việc nâng cao trách nhiệm, bảo đảm sự phân công hợp lý, phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan, tổ chức có liên quan và bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng trong quá trình xây dựng luật.

Ba là, đổi mới quy trình xây dựng luật theo đúng tinh thần Hiến pháp năm 2013 về phân công quyền lực và cơ chế phân công, phối hợp, kiểm soát trong hoạt động lập pháp. Theo đó, Chính phủ phải chịu trách nhiệm chính về đầu vào đối với hoạt động lập pháp, bao gồm soạn thảo các dự án luật trình Quốc hội. Chính phủ phải chịu trách nhiệm về chính sách đề ra trong dự thảo luật đưa trình Quốc hội (phải giải trình, thuyết phục và bảo vệ chính sách). Quốc hội chịu trách nhiệm xem xét, thông qua hay không thông qua các dự án luật do cơ quan, tổ chức có thẩm quyền đưa trình với tư cách là một phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp.

Bốn là, đổi mới quy trình xây dựng luật phải phù hợp với hoàn cảnh cụ thể của nước ta như đặc điểm hệ thống chính trị, mô hình tổ chức bộ máy nhà nước, trình độ phát triển kinh tế - xã hội, trình độ dân trí và năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác xây dựng pháp luật ở nước ta.

Năm là, đổi mới quy trình xây dựng luật hiện hành phải trên cơ sở kế thừa và phát huy ưu điểm của quy trình xây dựng luật đã có ở nước ta và tiếp thu kinh nghiệm của các nước phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh thực tế của Việt Nam.

3. Phương hướng

Một là, quy trình phải được thiết kế mang tính khoa học, hợp lý và khả thi hơn: trình tự các bước phải lôgic; quy định về trình tự, thủ tục phải đầy đủ, cụ thể, rõ ràng, không được trùng lặp, mâu thuẫn; quy định về hồ sơ, tài liệu phải phù hợp với nhiệm vụ của các cơ quan có liên quan (cơ quan lập đề nghị, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra ...); quy về nhiệm vụ trong từng khâu phải phù hợp với chức năng, nhiệm vụ và năng lực của cơ quan được giao nhiệm vụ ... Đặc biệt trình tự, thủ tục trong hai giai đoạn chính, nối tiếp nhau của quy trình làm luật là giai đoạn chính sách và giai đoạn soạn thảo phải được thiết kế rất rõ và có sự gắn kết chặt chẽ với nhau để xác định cụ thể và hợp lý việc gì phải được thực hiện trong từng giai đoạn, tránh quy định trùng lặp, mâu thuẫn nhau.

Hai là, tăng cường tính minh bạch, khách quan của quy trình xây dựng luật bằng việc thiết kế các trình tự, thủ tục, qua đó có thể khuyến khích hơn nữa sự tham gia của xã hội; tăng cường cơ chế giám sát, kiểm tra, phản biện xã hội, phản biện độc lập trong quy trình xây dựng luật; tăng cường trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước trong quy trình này.

Ba là, tập trung hơn vào giai đoạn lập đề nghị xây dựng luật, và theo đó, cần giảm bớt thủ tục trong giai đoạn soạn thảo và chuyên nghiệp hóa công việc soạn thảo luật.

Bốn là, giảm bớt một số trình tự, thủ tục không cần thiết, trùng lặp, bất hợp lý hoặc thiếu tính khả thi trong quy trình xây dựng luật hiện nay để đẩy nhanh tiến độ, đồng thời có thêm thời gian, nguồn lực để nâng cao chất lượng dự án luật.

Năm là, quy định hợp lý hơn về xây dựng, ban hành luật theo trình tự, thủ tục rút gọn bằng việc bổ sung một số trường hợp cần thiết phải ban hành văn bản theo trình tự, thủ tục rút gọn, đồng thời quy định thêm điều kiện để hạn chế sự lạm dụng quy trình rút gọn này.

Sáu là, phát huy các ưu điểm và hạn chế các nhược điểm của kỹ thuật một văn bản đồng thời sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ nhiều văn bản bằng việc giữ quy định về thủ tục này, nhưng quy định cụ thể điều kiện áp dụng.

Bảy là, bảo đảm tính thực chất và hiệu quả hơn trong việc thực hiện quyền sáng kiến pháp luật của đại biểu Quốc hội bằng các cơ chế cụ thể, đặc biệt là các điều kiện bảo đảm thực hiện quyền này của đại biểu Quốc hội.

4. Giải pháp đổi mới quy trình xây dựng luật

4.1. Nhóm giải pháp về sửa đổi, bổ sung các quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 về quy trình xây dựng luật

a) Giai đoạn lập chương trình xây dựng luật

Thứ nhất, không yêu cầu đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng các dự án luật chỉ sửa đổi, bổ sung về mặt kỹ thuật để bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ với các luật mới ban hành. Quy định việc áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn trong giai đoạn lập đề nghị xây dựng dự án luật thuộc các trường hợp được áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn.

Thứ hai, bỏ Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm hiện nay và thay bằng trình tự sau đây: sau khi các dự án luật đã được các cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội chuẩn bị có đầy đủ hồ sơ thì trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội để kiểm tra hồ sơ dự án. Nếu xét thấy hồ sơ đáp ứng yêu cầu theo luật định thì Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết định đưa vào chương trình cho từng kỳ họp Quốc hội và báo cáo Quốc hội tại kỳ họp gần nhất. Một cơ quan của Ủy ban Thường vụ Quốc hội hay của Quốc hội có nhiệm vụ giúp Ủy ban Thường vụ Quốc hội kiểm tra hồ sơ dự án luật. Đây cũng là kinh nghiệm trong quy trình lập pháp của Trung Quốc - là nước có mô hình hệ thống chính trị, cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước và truyền thống lập pháp tương tự như Việt Nam.

b) Giai đoạn soạn thảo, thẩm định, thẩm tra dự án luật

• Quy định hợp lý hơn về thành phần của Ban soạn thảo dự án luật do Chính phủ trình (Điều 53), theo đó không bắt buộc phải có đại diện Lãnh đạo của Bộ Tư pháp và Văn phòng Chính phủ để phù hợp với thực tế là Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ không đủ Lãnh đạo để tham gia tất cả các Ban soạn thảo.
• Giảm thời gian đăng tải dự án luật trên trang thông tin điện tử từ 60 ngày hiện nay xuống 30 ngày cho phù hợp với chủ trương đặt trọng tâm vào việc lấy ý kiến về chính sách trong giai đoạn lập đề nghị xây dựng luật; quy định việc đăng tải trên cổng thông tin điện tử Bản tóm tắt những nội dung quan trọng của dự thảo luật cần lấy ý kiến kèm theo dự thảo luật và tờ trình (khoản 1 Điều 57) để tạo thuận lợi hơn cho việc đóng góp ý kiến.
• Quy định cụ thể các nội dung của Tờ trình dự thảo luật (điểm a khoản 2 Điều 58) để cơ quan thẩm định có thêm thông tin cần thiết khi phát biểu về các nội dung mà Luật yêu cầu phải thẩm định.
• Quy định rõ nội dung phải thẩm định là sự phù hợp của nội dung dự thảo văn bản với chính sách trong đề nghị xây dựng luật, chứ không phải là chính sách đã được thông qua vì Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 không yêu cầu Quốc hội thông qua chính sách; bỏ yêu cầu thẩm định về sự cần thiết, tính hợp lý, chi phí tuân thủ các thủ tục hành chính và lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong dự thảo văn bản (điểm c khoản 3 Điều 58) vì nội dung này đã thẩm định trong giai đoạn lập đề nghị.
• Bổ sung quy định về gửi báo cáo về rà soát hệ các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến dự án luật trong hồ sơ dự án gửi thẩm tra để cung cấp thêm thông tin cho Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội trong quá trình thẩm tra.
• Bổ sung quy định về phiên họp giải trình trong quá trình chuẩn bị thẩm tra dự án luật có nội dung phức tạp, còn nhiều ý kiến khác nhau với thành phần tham dự là đại diện cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án luật, các đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách, cơ quan, tổ chức có liên quan, các chuyên gia, nhà khoa học. Phiên họp giải trình sẽ giúp cho cơ quan chủ trì thẩm tra có thêm cơ sở cho việc thẩm tra, Chính phủ có điều kiện kiểm chứng lại chính sách do mình đề xuất và các đại biểu Quốc hội chuyên trách có thêm thông tin khi thảo luận dự án Luật tại Quốc hội.
• Bổ sung trường hợp thành lập Ủy ban lâm thời để thẩm tra các dự án luật phức tạp, có nhiều ý kiến khác nhau hoặc liên quan đến nhiều lĩnh vực,

c) Ủy ban Thường vụ Quốc hội cho ý kiến về dự án luật

Thứ nhất, xác định vai trò của Ủy ban Thường vụ Quốc hội phù hợp với quy định Hiến pháp theo hướng Ủy ban Thường vụ Quốc hội có thẩm quyền xem xét hồ sơ dự án luật để quyết định đưa dự án vào chương trình kỳ họp Quốc hội hay không và quy định cơ quan có nhiệm vụ giúp Ủy ban Thường vụ Quốc hội trong việc kiểm tra, đánh giá hồ sơ dự án luật.

Thứ hai, quy định rõ những vấn đề mà Ủy ban Thường vụ Quốc hội cần tập trung xem xét, cho ý kiến về dự án luật sau khi nhận được dự án do Chính phủ, cơ quan, tổ chức khác, đại biểu Quốc hội trình. Theo đó, Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét, đánh giá sự cần thiết ban hành, chất lượng, tiến độ chuẩn bị dự án luật để quyết định đưa hay không đưa dự án luật vào chương trình kỳ họp Quốc hội. Nếu Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết định đưa dự án luật vào chương trình kỳ họp Quốc hội thì phân công Hội đồng Dân tộc hoặc các Ủy ban có liên quan của Quốc hội chủ trì thẩm tra dự án luật.

Thứ ba, quy định cụ thể về trình tự, thủ tục tiếp theo sau khi Ủy ban Thường vụ Quốc hội kết luận dự án luật không đủ điều kiện đưa vào chương trình kỳ họp của Quốc hội để làm cơ sở cho cơ quan trình chủ động chuẩn bị lại dự án để trình hoặc không tiếp tục trình dự án luật.

d) Quốc hội xem xét, thông qua dự án luật

Quy định cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội có trách nhiệm chủ trì, phối hợp với Ủy ban Pháp luật để nghiên cứu, giải trình, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo luật theo ý kiến của Quốc hội cho phù hợp với vai trò của chủ thể trình, bảo đảm tính liên tục, thống nhất của quy trình xây dựng luật và nâng cao tính phản biện của hoạt động thẩm tra.

đ) Công bố luật

Quy định tăng thời hạn Chủ tịch nước ký lệnh công bố luật từ 15 ngày kể từ ngày Quốc hội thông qua như hiện nay lên 20 ngày để Ủy ban pháp luật và các cơ quan của Quốc hội có đủ thời gian để chỉnh lý về kỹ thuật.

e) Một số vấn đề khác

• Xây dựng, ban hành luật theo trình tự, thủ tục rút gọn: quy định thêm một số trường hợp ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung và luật nói riêng theo trình tự, thủ tục rút gọn để kịp thời đáp ứng yêu cầu của thực tiễn, đồng thời bổ sung điều kiện và thủ tục để bảo đảm sự chặt chẽ trong việc áp dụng trình tự rút gọn.
• Về quy trình “một luật sửa nhiều luật”: quy định cụ thể các trường hợp được ban hành một luật để đồng thời sửa đổi, bổ sung, thay thế bãi bỏ nhiều văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành để vừa tránh tình trạng lạm dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật, vừa tạo thuận lợi cho việc áp dụng trong thực tế.
• Về bảo đảm quyền sáng kiến lập pháp của đại biểu Quốc hội: mở rộng quyền trình sáng kiến pháp luật của đại biểu Quốc hội đối với nghị quyết của Quốc hội và nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; bổ sung quy định đại biểu Quốc hội có thể tự mình hoặc cùng với các đại biểu Quốc hội khác trình dự án luật, dự thảo nghị quyết trước Quốc hội, trình dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết trước Ủy ban Thường vụ Quốc hội; bổ sung quy định về trách nhiệm của các cơ quan Chính phủ trong việc hỗ trợ đại biểu Quốc hội trong việc thực hiện quyền sáng kiến pháp luật để tăng tính khả thi của quyền này trên thực tế.

4.2. Nhóm giải pháp về tổ chức thực hiện

a) Về quy trình thẩm tra

• Các cơ quan tham gia thẩm tra dự án luật cần bố trí thời gian, tăng cường làm việc tập thể xem xét, cho ý kiến về dự án luật; dành nhiều thời gian tổ chức nghiên cứu các dự án luật; tổ chức trao đổi, làm việc trước với các cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án luật để sớm nắm bắt về những quan điểm, chính sách cơ bản, nội dung chính của dự án luật.
• Bảo đảm đủ thời gian thẩm tra dự án luật, theo đó cơ quan chủ trì thẩm tra cần dành nhiều thời gian hơn nữa để họp, có thể phiên họp thẩm tra kéo dài ít nhất là 1 ngày đối với một dự án luật; đối với dự án bộ luật và luật lớn, phạm vi điều chỉnh rộng, có nhiều nội dung quan trọng, ý kiến còn khác nhau thì có thể bố trí ít nhất 2 ngày để thẩm tra.
• Tăng cường sử dụng cơ chế chuyên gia trong hoạt động thẩm tra. Cơ quan thẩm tra có thể mời chuyên gia độc lập kiểm tra về pháp lý, kinh tế, tài chính, kỹ thuật, môi trường của dự thảo luật để đánh giá chất lượng.
• Các phiên họp của cơ quan thẩm tra phải được tổ chức “mở” để đại biểu Quốc hội nào quan tâm thì có thể đến dự và trực tiếp phản ánh ý kiến của cử tri hoặc tham gia ý kiến với cơ quan thẩm tra. Đồng thời, để đại diện cơ quan trình, cơ quan soạn thảo, đại diện cho đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dự án được giải trình, cung cấp thông tin hoặc trình bày ý kiến, những vấn đề liên quan đến dự án luật trước cơ quan thẩm tra.

b) Về cơ chế và phương thức làm việc của Ủy ban Thường vụ Quốc hội

• Đổi mới việc Ủy ban Thường vụ Quốc hội cho ý kiến về các dự án luật theo hướng tập trung cho ý kiến đánh giá về tiến độ, chất lượng của việc soạn thảo dự án, đồng thời chuẩn bị nội dung quan trọng, những vấn đề lớn còn có ý kiến khác nhau của dự thảo luật để trình Quốc hội thảo luận, biểu quyết.
• Đối với các dự án luật sau khi được Ủy ban Thường vụ Quốc hội cho ý kiến, Ủy ban Thường vụ Quốc hội cần có kết luận bằng văn bản, trong đó nêu rõ đánh giá của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về các vấn đề, nội dung cho ý kiến; trách nhiệm của cơ quan trình dự án, cơ quan thẩm tra trong việc soạn thảo, thẩm tra dự án luật không bảo đảm chất lượng, tiến độ.

c) Về cơ chế hỗ trợ đại biểu Quốc hội thực hiện sáng kiến pháp luật

• Tạo điều kiện để đại biểu Quốc hội được bố trí làm việc trong một Ủy ban phù hợp với năng lực, trình độ, chuyên môn của mình và nhận được sự hỗ trợ đắc lực của bộ máy giúp việc để đại biểu Quốc hội đó phát huy được sở trường, có điều kiện nhận biết vấn đề cần sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới văn bản quy phạm pháp luật.
• Tiếp tục đổi mới cơ chế, chính sách về tài chính và bảo đảm các điều kiện cần thiết khác cho hoạt động của đại biểu Quốc hội; cần tăng cường sự phối hợp thường xuyên, chặt chẽ và hiệu quả giữa đại biểu Quốc hội với các cơ quan, tổ chức có liên quan trong việc thực hiện quyền trình sáng kiến pháp luật của đại biểu Quốc hội.

d) Về ứng dụng khoa học công nghệ trong quy trình lập pháp

• Các cơ quan lập đề nghị xây dựng luật và soạn thảo luật cần tăng cường ứng dụng công nghệ mới để cho phép quá trình lấy ý kiến được thực hiện minh bạch, công khai và rộng rãi hơn.
• Các cơ quan lập đề nghị xây dựng luật và soạn thảo dự án luật cần chủ trọng việc tham vấn các chuyên gia công nghệ và doanh nghiệp nhằm khắc phục sự bất đối xứng thông tin về các vấn đề công nghệ trong quá trình xây dựng luật.
• Cần đầu tư nhiều hơn để nghiên cứu về các vấn đề pháp lý mới phát sinh từ các công nghệ mới để từ đó đề xuất xây dựng luật điều chỉnh các vấn đề đó một cách kịp thời và sửa đổi, bổ sung quy trình xây dựng, ban hành luật cho phù hợp với việc ban hành luật trong các trường hợp đó.