Khi nghiên cứu chi tiết thực tiễn điều chỉnh pháp luật trong từng lĩnh vực, gắn với các thông số về vòng đời của các văn bản pháp luật, có thể thấy sự biến động khá thường xuyên của các văn bản pháp luật. Nhiều đạo luật quan trọng, mang tính rường cột của quốc gia được sửa đổi, bổ sung hoặc thay mới khá thường xuyên, chẳng hạn như Hiến pháp, Bộ luật Dân sự...; có những đạo luật mới được ban hành không lâu đã bị phát hiện có quy định không phù hợp hoặc có lỗi buộc phải sửa đổi, bổ sung như Luật Bảo hiểm xã hội năm 2014, Bộ luật Hình sự năm 2015...; sự thay đổi thường xuyên của các văn bản hướng dẫn thi hành. Những điều này làm cho không ít người dân, nhà đầu tư và kể cả các cơ quan nhà nước bày tỏ sự quan ngại rất lớn về tính ổn định của pháp luật Việt Nam trong thời gian vừa qua.

Sau 10 năm triển khai Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam (Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị) với tầm nhìn đến năm 2020, khi tổng kết thành tựu của quá trình 30 năm đổi mới, đánh giá thực trạng hệ thống pháp luật Việt Nam hiện thời, ngoài những thành tựu đáng ghi nhận, Đại hội XII của Đảng đã cho rằng “hệ thống pháp luật thiếu đồng bộ, nhiều nội dung chưa đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền, còn chồng chéo; tính công khai, minh bạch, khả thi, ổn định còn hạn chế"^[1]. Phát biểu tại Hội nghị triển khai công tác tư pháp năm 2017, Thủ tướng Chính phủ Nguyễn Xuân Phúc cũng cho rằng, hạn chế đầu tiên phải kể tới của pháp luật nước ta là “chất lượng còn thấp, thiếu ổn định nên thường xuyên phải sửa đổi, bổ sung”^[2]

Trong các văn kiện của Đảng và nhà nước ta thời gian gần đây, yêu cầu nâng cao tính ổn định của hệ thống pháp luật (bên cạnh yêu cầu cải thiện về tính thống nhất, đồng bộ, khả thi, công khai, minh bạch, dễ tiếp cận với chi phí tuân thủ thấp) rất được nhấn mạnh. Cụ thể, trong Văn kiện Đại hội XII, Đảng ta chủ trương “đến năm 2020, phấn đấu cơ bản hoàn thiện đồng bộ hệ thống thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN theo các tiêu chuẩn phổ biến của nền kinh tế thị trường hiện đại và hội nhập quốc tế; bảo đảm tính đồng bộ giữa thể chế kinh tế và thể chế chính trị, giữa nhà nước và thị trường; bảo đảm tính công khai, minh bạch, tính dự báo được thể hiện trong xây dựng và thực thi thể chế kinh tế, tạo điều kiện ổn định, thuận lợi cho phát triển kinh tế - xã hội”^[3]. Kế hoạch cải cách hành chính nhà nước của Chính phủ giai đoạn 2016-2020 cũng đã đặt ra mục tiêu phấn đấu đến năm 2020 “hoàn thành cơ bản nhiệm vụ xây dựng hệ thống pháp luật Việt Nam đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch, ổn định, dễ tiếp cận, với chi phí tuân thủ thấp... phù hợp với mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội.”^[4]

Xuất phát từ những vấn đề nêu trên, để góp phần cung cấp thêm luận cứ, luận chứng tham mưu cho Lãnh đạo Bộ Tư pháp các giải pháp góp phần hiện thực hóa mục tiêu mà Kế hoạch cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2016-2020 của Chính phủ cùng các nhiệm vụ mà Đại hội XII của Đảng đã đặt ra, việc nghiên cứu đề tài “Tính ổn định của pháp luật Việt Nam: Lý luận, thực trạng và giải pháp” trong năm 2018 là rất cấp thiết.

Mục tiêu tổng quát của đề tài đó là đưa ra các giải pháp cụ thể nhằm cải thiện tính ổn định của pháp luật Việt Nam thời gian tới trên cơ cở nghiên cứu các vấn đề lý luận và kinh nghiệm quốc tế về tính ổn định của pháp luật, các vấn đề đặt ra trong thực tiễn về tính ổn định của pháp luật Việt Nam hiện nay.

Mục tiêu cụ thể: Làm sáng rõ những vấn đề lý luận về tính ổn định của pháp luật nói chung và của pháp luật Việt Nam nói riêng; Đánh giá đúng thực trạng tính ổn định của pháp luật Việt Nam hiện nay; Đề xuất được những giải pháp có tính khả thi để cải thiện tính ổn định của pháp luật Việt Nam hiện nay.

Phạm vi nghiên cứu:

Phạm vi nghiên cứu về nội dung: đề tài tập trung nghiên cứu, đánh giá tính ổn định của pháp luật thực định (văn bản quy phạm pháp luật).

Phạm vi nghiên cứu về thời gian: đề tài tập trung nghiên cứu, đánh giá tính ổn định của pháp luật Việt Nam trong giai đoạn từ khi triển khai Nghị quyết số 48-NQ/TW của Bộ Chính trị ngày 24/5/2005 về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 đến nay.

SAU ĐÂY LÀ TÓM TẮT KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU CỦA ĐỀ TÀI:

CHƯƠNG 1. LÝ LUẬN VỀ TÍNH ỔN ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT VÀ KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ BẢO ĐẢM TÍNH ỔN ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT

1.Lý luận về tính ổn định của pháp luật

1.1.Pháp luật và yêu cầu đối với pháp luật trong nhà nước pháp quyền^[5]

Pháp luật trong nhà nước pháp quyền và pháp luật trong các loại hình tổ chức bộ máy nhà nước khác có sự khác biệt lớn về mặt nội dung và cách thức thể hiện. Từ góc độ kinh nghiệm quốc tế, có thể nói rằng, các chuyên gia của Dự án công lý thế giới (World Justice Project)^[6] đưa ra quan điểm cho rằng, pháp luật trong nhà nước pháp quyền phải đáp ứng các yêu cầu cơ bản sau: (1) ghi nhận và có cơ chế thực hiện trên thực tế yêu cầu chính quyền, công chức và viên chức chính quyền phải chịu trách nhiệm trước pháp luật; (2) pháp luật phải rõ ràng, được công bố công khai, ổn định; (3) pháp luật phải công bằng; (4) pháp luật phải bảo vệ quyền cơ bản của con người; (5) pháp luật phải được ban hành, thực hiện và cưỡng chế thông qua quy trình mà công chúng có thể tiếp cận được.

Nhìn lại thực tiễn Việt Nam, có thể thấy, làm rõ các yêu cầu mà pháp luật cần phải đáp ứng trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam cũng đã được các văn kiện của Đảng và nhiều nhà nghiên cứu và hoạt động thực tiễn quan tâm giải mã. Văn bản pháp luật “tốt” được nhiều chuyên gia ở Việt Nam xác định là văn bản đáp ứng các tiêu chuẩn sau^[7]: (1) phải giải quyết mục tiêu vấn đề đặt ra trên cơ sở đảm bảo tính kinh tế, hiệu quả; (2) các chính sách thể hiện trong văn bản rõ ràng, bảo đảm nhất quán với chính sách chung của Nhà nước trong lĩnh vực mà dự thảo điều chỉnh; (3) nội dung văn bản phải hợp hiến, hợp pháp, bảo đảm tính thống nhất, tính đồng bộ của hệ thống pháp luật, bảo đảm tính tương thích với điều ước quốc tế mà Việt Nam đã ký kết hoặc gia nhập; (4) nội dung quy định trong dự thảo phù hợp với điều kiện kinh tế, xã hội; vừa phải đảm bảo yêu cầu quản lý nhà nước đồng thời phải đảm bảo thúc đẩy phát triển xã hội; (5) nội dung văn bản phải đảm bảo tính khả thi (các điều kiện bảo đảm thi hành văn bản như nguồn tài chính, nguồn nhân lực; các biện pháp đảm bảo thực hiện nội dung các chính sách của văn bản... phải được quy định cụ thể, đầy đủ và hợp lý); (6) nội dung các quy định phải minh bạch, cụ thể, rõ ràng, dễ hiểu, dễ thực hiện (đối tượng chịu sự tác động của văn bản phải biết được họ phải làm gì, được phép làm gì, không được phép làm gì; cơ quan nhà nước chỉ được phép làm gì, đến mức độ nào); (7) đảm bảo tính ổn định của hệ thống pháp luật; các quy định trong văn bản phải cụ thể, nhưng không quá chi tiết dẫn đến nguy cơ phải sửa đổi, bổ sung ngay sau khi văn bản được ban hành; (8) chế tài đặt ra phải hợp lý, tương xứng với tính chất, mức độ hành vi vi phạm. Tám tiêu chuẩn kể trên được các chuyên gia Việt Nam đúc rút từ thực tiễn kinh nghiệm lập pháp của Việt Nam cũng như có tham khảo kinh nghiệm quốc tế về vấn đề này. Thực tế cho thấy, vi phạm các tiêu chuẩn trên vẫn khá bức xúc trong việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật Việt Nam mà nhiều học giả ở Việt Nam đã chỉ ra.^[8]

Theo lý thuyết về ra quyết định, một quyết định chỉ có thể là quyết định hợp lý (tối ưu), nếu người ra quyết định đáp ứng tối thiểu 2 điều kiện sau^[9]: Một là, người ra quyết định (hoặc tham gia vào quá trình ra quyết định) phải có thông tin đầy đủ về vấn đề mà mình cần phải quyết định. Hai là, người ra quyết định phải có năng lực xử lý các thông tin do tự mình thu thập được hoặc được cung cấp, để nhận diện đúng vấn đề, chọn lựa được giải pháp tối ưu xử lý vấn đề.

1.2.Quan niệm về tính ổn định của pháp luật

Sự ổn định của pháp luật trước hết là sự không thay đổi về nội dung pháp luật trong một khoảng thời gian nhất định. Tuy nhiên, câu hỏi lớn được đặt ra là sự ổn định của pháp luật có nhất thiết phải thể hiện ở việc nội dung pháp luật là bất biến/không có sự thay đổi qua thời gian hay không? Để trả lời cho câu hỏi này cần xem xét, đánh giá mối quan hệ giữa pháp luật và phát triển. Đã có rất nhiều lý thuyết, đại thể rằng một quốc gia muốn phát triển cần có một chế độ pháp luật ổn định, minh bạch, đáng tin cậy, có thể dự báo trước, làm cho chi phí giao dịch được duy trì ở mức độ hợp lý giúp các hoạt động kinh tế được diễn ra.

Trên thực tế, kinh nghiệm của các quốc gia cải cách thành công đều xác thực giả thuyết trên là đúng, là một sự thật hiển nhiên, không cần tranh luận. Chi tiết hơn, cũng đã có nhiều nhà lý thuyết nhận diện và định vị tính ổn định của pháp luật như là một thuộc tính của chế độ pháp quyền.² Các nhà hàn lâm cho rằng tính ổn định của pháp luật là sự không thay đổi của pháp luật trong khoảng thời gian hợp lý, đồng thời khi có sự thay đổi của pháp luật thì sự thay đổi ấy không được thực hiện một cách tùy tiện, bất ngờ, không thể lường trước, dự báo trước được đối với người dân, doanh nghiệp, và thậm chí đối với cả công chức trong bộ máy chính quyền. Như vậy, xét ở chiều ngược lại, pháp luật ổn định có nghĩa là pháp luật phải thay đổi thích ứng với thời đại, song mọi thay đổi phải hợp lý, thỏa đáng, không bất ngờ, có thể đoán định trước được. Một cách ngắn gọn, ổn định nghĩa là thay đổi một cách hợp lý với thời đại.

Sơ khảo tư liệu quốc tế, có thể thấy người ta đánh giá tính ổn định của pháp luật theo diễn tiến của quy trình lập pháp, thực thi pháp luật, và thay đổi, đổi mới pháp luật. Ngoài ra, tính ổn định là một giá trị được cảm nhận mang tính chủ quan bởi những cá nhân: pháp luật ổn định cần được xem xét trong lợi ích và tầm nhìn của ai (chủ thể ban hành pháp luật, đối tượng chịu sự tác động của pháp luật...). Nhóm nghiên cứu cho rằng, đối với pháp luật trong một nhà nước pháp quyền dân chủ, ổn định của pháp luật trước hết phải là sự ổn định xét từ góc nhìn của người dân mà trước hết là đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản pháp luật.

Trong bối cảnh pháp luật được sinh ra để điều chỉnh các quan hệ của thực tiễn cuộc sống luôn luôn biến đổi thì tính ổn định của pháp luật phải được hiểu theo nghĩa linh hoạt, tức là ổn định của pháp luật đã bao hàm trong đó khả năng pháp luật có thể thay đổi một cách hợp lý qua thời gian. Pháp luật dựa trên những nhận thức chung của xã hội, nó cũng phải thích ứng với sự thay đổi khi các giá trị phát triển hoặc những thách thức và cơ hội mới của xã hội, kinh tế, công nghệ hoặc môi trường.^[10] Do đó, sẽ là lý tưởng nếu công tác xây dựng và hoàn thiện pháp luật bảo đảm được sự dung hòa, cân bằng giữa sự ổn định và yêu cầu thay đổi của pháp luật qua thời gian trước những biến thiên của thực tiễn cuộc sống.

Tựu chung lại, theo nhóm nghiên cứu, pháp luật ổn định là sự không thay đổi nội dung của pháp luật trong một khoảng thời gian nhất định, hợp lý. Khoảng thời gian nhất định, hợp lý nào là bao nhiêu thì cho tới nay khoa học pháp lý cả trong nước và quốc tế chưa thể đưa ra một công thức chung để lượng hóa, áp dụng chung cho mọi lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội, quản trị được pháp luật điều chỉnh. Tuy nhiên, tính hợp lý của khoảng thời gian pháp luật không nên thay đổi này phụ thuộc vào kỳ vọng, khả năng điều chỉnh của các tổ chức, cá nhân là đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của pháp luật cũng như ý đồ điều chỉnh pháp luật của các nhà lập pháp. Thêm vào đó, pháp luật ổn định không đồng nghĩa với việc pháp luật tuyệt đối không có sự thay đổi nào về nội dung qua mọi khoảng thời gian. Pháp luật cần có sự thay đổi một cách hợp lý để phù hợp với sự thay đổi của các quan hệ xã hội được điều chỉnh (trong nhiều trường hợp cũng là phù hợp với chính kỳ vọng của người dân, của các tổ chức, cá nhân là đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của pháp luật). Nhìn chung, để bảo đảm hiệu lực, hiệu quả điều chỉnh pháp luật. Nhìn chung, để bảo đảm hiệu lực, hiệu quả điều chỉnh pháp luật trong một giai đoạn (khoảng thời gian) nhất định, các nguyên tắc, giá trị, chính sách cơ bản của luật cần được giữ không thay đổi để các tổ chức, cá nhân nhận thức, tìm hiểu, điều chỉnh hành vi, tuân thủ theo ý đồ của nhà lập pháp.

1.3. Mối quan hệ giữa tính ổn định với các thuộc tính khác của pháp luật

Thứ nhất, mối quan hệ giữa tính ổn định và tính động của pháp luật

Trong lý luận về pháp luật, tính ổn định của pháp luật được kết hợp rất chặt chẽ với tính động của nó. Tính động của pháp luật là sự vận động, bao gồm sự xuất hiện, hoạt động, phát triển, thay đổi của pháp luật. Việc nghiên cứu tính động của pháp luật đòi hỏi phải có việc phân tích tính lịch sử của sự xuất hiện, sự thay đổi và bổ sung pháp luật. Sự thay đổi các phần của văn bản pháp luật có thể được tiến hành dưới dạng loại ra khỏi văn bản pháp luật một hoặc nhiều quy phạm riêng biệt, cụ thể và đưa ra các thay đổi, bổ sung vào văn bản pháp luật. Như vậy, tính ổn định của pháp luật nhìn bề ngoài có vẻ trái ngược với tính động của pháp luật nhưng kỳ thực để bảo đảm tính ổn định của pháp luật cần lưu ý, tính tới tính động của pháp luật. Điều đó đòi hỏi: một là, pháp luật phải cân nhắc tính năng động của đời sống xã hội, không chỉ có sự phản ánh hiện thực, hiện tại mà còn trong những trường hợp cần thiết phải thực hiện chức năng phản ánh vượt trước (dự báo); hai là, chỉ những thay đổi đã trở nên ổn định trong đối tượng chịu sự tác động/điều chỉnh của pháp luật mới cần được phản ánh một cách linh hoạt trong những sửa đổi và bổ sung tương ứng của văn bản pháp luật.

Thứ hai, mối quan hệ giữa tính ổn định và một số thuộc tính khác của pháp luật.

Về cơ bản, tính ổn định có mối quan hệ mật thiết với các thuộc tính khác của pháp luật, đặc biệt trong công cuộc xây dựng nhà nước pháp quyền. Tính ổn định của pháp luật yêu cầu mức độ năng động nhất định. Bên cạnh đó, trong nhiều trường hợp, tính ổn định là thuộc tính phái sinh từ các thuộc tính khác của pháp luật.

1.4. Tiêu chí đánh giá tính ổn định của pháp luật

Thứ nhất, tính ổn định của hệ thống pháp luật được thể hiện ở sự ổn định (không thay đổi) về nội dung chính sách mà hệ thống pháp luật theo đuổi, đặc biệt là rõ và ổn định về mục tiêu, định hướng và hệ giá trị nền tảng cùng các nguyên tắc chi phối. Các chính sách, hệ giá trị nền tảng và các nguyên tắc chi phối về cơ bản được xác lập trong Hiến pháp và các luật do Quốc hội/Nghị viện ban hành.

Thứ hai, khi việc thay đổi quy định của pháp luật được thực hiện theo cách thức minh bạch, có thể dự báo trước, có sự giải trình rõ ràng, thuyết phục thì mặc dù có việc sửa đổi, bổ sung quy định của pháp luật, thì sự thay đổi pháp luật như vậy cũng ít bị xem là biểu hiện của sự không ổn định của hệ thống pháp luật. Tính thuyết phục trong việc thay đổi pháp luật cũng được thể hiện thông qua chi phí (hoặc thiệt hại) mà từng chủ thể và xã hội phải chịu khi có sự thay đổi của pháp luật. Thông thường thì chỉ những quy định pháp luật nào mang lại lợi ích nhiều hơn chi phí thì mới được thông qua và ban hành. Tuy nhiên, khi ban hành hoặc sửa đổi pháp luật, việc so sánh chi phí - lợi ích về dài hạn không thôi không đủ, mà còn phải cân nhắc cả những chi phí chuyển đổi trong ngắn hạn và chia theo từng nhóm đối tượng.

Thứ ba, bảo đảm tuổi thọ của các văn bản quy phạm pháp luật một cách hợp lý. Đối với các loại văn bản quy phạm pháp luật khác nhau như: Hiến pháp, luật, nghị định, thông tư thì không nhất thiết yêu cầu độ dài về tuổi thọ là giống nhau. Tuy nhiên, theo nguyên lý chung, Hiến pháp cần có tính ổn định hơn luật; luật cần có tính ổn định hơn nghị định và thông tư. Một văn bản luật chưa có hiệu lực thi hành đã phải mang ra sửa đổi, bổ sung cũng dẫn đến sự không ổn định của hệ thống pháp luật.

1.5. Các yếu tố ảnh hưởng đến tính ổn định của pháp luật

Tính ổn định của pháp luật phụ thuộc vào các yếu tố sau: thể chế chính trị; trình độ phát triển kinh tế, xã hội; tư tưởng nền tảng chi phối việc thiết kế hệ thống pháp luật; năng lực lập pháp; sự nhất quán trong việc thi hành pháp luật; minh bạch thông tin về pháp luật, tham gia xây dựng pháp luật và những nguyên tắc trong ban hành pháp luật; truyền thống và văn hóa pháp luật; quá trình hợp tác, phát triển kinh tế.

1.6. Vai trò, ý nghĩa của tính ổn định của pháp luật

Thứ nhất, tính ổn định của pháp luật là điều kiện rất quan trọng bảo đảm cho sự hoạt động bì nh thường không chỉ của hệ thống pháp luật mà còn của toàn xã hội nói chung.^[11]

Thứ hai, sự ổn định và tính dự báo của pháp luật là một phần cơ bản của nhà nước pháp quyền.^[12]

Thứ ba, riêng với lĩnh vực đầu tư, kinh doanh, phát triển kinh tế, pháp luật là loại thông tin đầu vào trong quá trình quyết định đầu tư, kinh doanh của doanh nghiệp (nhất là trong quá trình lập kế hoạch đầu tư, kinh doanh cho tương lai của doanh nghiệp), cũng là thông tin đầu vào quan trọng để người dân lập kế hoạch tổ chức cuộc sống của mình (chọn ngành, nghề theo học, chọn cơ hội việc làm, theo đuổi ngành nghề làm việc...). Tình trạng pháp luật không ổn định sẽ làm cho nhiều dự tính của người dân và doanh nghiệp trở nên không chính xác, từ đó không lập kế hoạch dài hạn được cho tương lai.

Thứ tư, thiết lập được hệ thống pháp luật có tính ổn định cao thể hiện năng lực quản trị quốc gia của hệ thống cầm quyền.

2.Một số kinh nghiệm quốc tế về bảo đảm tính ổn định của pháp luật

Trong quá trình nghiên cứu về pháp luật và pháp quyền, không ít học giả trên thế giới đã quan tâm tới khía cạnh tính ổn định của pháp luật. Nhận thức chung của các học giả, luật gia này là pháp luật phải ổn định hoặc bền vững qua thời gian và việc thay đổi pháp luật quá thường xuyên không phải là một tình trạng đáng hoan nghênh. Tuy được đề cập và khẳng định như một thuộc tính quan trọng của pháp luật trong một số nghiên cứu hàn lâm cũng như bắt đầu được áp dụng như một tiêu chí để đánh giá pháp luật trong các chỉ số, báo cáo thực tiễn nhưng tính ổn định - stability lại chưa bao giờ được diễn giải và minh họa một cách rõ ràng. nhóm nghiên cứu chưa tìm được một định nghĩa cũng như chức năng chính thức nào về tính ổn định của pháp luật trong cả các chuyên khảo hàn lâm lẫn nghiên cứu thực tiễn. Ở góc độ quốc gia và các lĩnh vực pháp luật trong nước, các học giả của mỗi quốc gia tùy thuộc vào đặc điểm, cấu trúc, kỹ thuật pháp lý của nước mình lại đề xuất các giải pháp cụ thể khác nhau cho từng lĩnh vực. Một số học giả thì đề xuất một số biện pháp có tính cấp tiến hơn, đòi hỏi việc thay đổi hoàn toàn cách tiếp cận, cách hiều về pháp luật trước khi có thể xây dựng được các tiêu chí và phương pháp bảo đảm sự ổn định của luật.^[13] Một số khác lại gợi ý từ góc độ thể chế và quản trị để thông qua đó đảm bảo tính ổn định của luật. Tuy nhiên, có vẻ như các khuyến nghị, phương pháp này chưa nhận được sự đồng thuận và áp dụng rộng rãi của cộng đồng quốc tế. Điều này cũng là dễ hiều bởi các lý do đã phân tích ở trên.

Trên cơ sở kinh nghiệm quốc tế có thể đưa cho chúng ta một số gợi ý sau:

Thứ nhất, chúng ta cần phân loại tác nhân của sự thay đổi. Nếu tác nhân thay đổi đến từ bên ngoài, ví dụ như là do thay đổi về kinh tế, chính trị, văn hóa thì nó nằm ngoài tầm kiềm soát của các nhà luật học. Pháp luật bắt buộc phải thay đổi cho phù hợp với bối cảnh mới. Còn nếu sự thay đổi xuất phát từ các tác nhân bên trong như triết lý, phương pháp, thuật ngữ, quy trình làm luật, phương áp áp dụng và giải thích pháp luật thì chúng ta cần phải chủ động đánh giá xem có cần phải sửa đổi, bổ sung pháp luật cho phù hợp không?

Thứ hai, nếu tác nhân thay đổi đến từ bên trong hệ thống thì cần tiếp tục xem xét và phân loại nó thành hai nhóm. Nhóm thứ nhất là các tác nhân không quan trọng. Đó chính là các sai sót, khiếm khuyết đơn giản mà Jefferson đã chỉ ra[14]. Các sai sót, khiếm khuyết này không gây ra các vấn đề quá lớn, không gây ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể, không khiến cho các chủ thể mất khả năng dự liệu và không làm cho các chủ thể hành xử khác kỳ vọng hợp lý vào pháp luật thì không cần phải sửa. Nhưng nếu đó là các sai sót, khiếm khuyết lớn, tức là các yếu tố tác động trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể, có thể khiến các chủ thể mất đi khả năng hành xử theo đúng kỳ vọng vào pháp luật thì cần phải đặt ra vấn đề sửa đổi một cách thận trọng và hợp lý. Ở đây, có lẽ các nhà làm luật nên xây dựng cấu trúc, theo đó, với các quy định xác lập, bảo vệ hoặc hạn chế các quyền và nghĩa vụ pháp lý của các chủ thể thì chỉ được quy định trong các văn bản từ luật do Quốc hội ban hành trở lên. Và do đó, các quy định hướng dẫn thực thi các quyền này thì có thể được quy định trong các văn bản lập quy. Làm như thế này sẽ đảm bảo việc sửa đổi được diễn ra phù hợp, ít tác động nhất. Hoặc nếu có phải sửa đổi thì sẽ đảm bảo chất lượng cao nhất vì phải tuân theo các quy trình khác nhau với các điều kiện đảm bảo chất lượng khác nhau.

Thứ ba, xây dựng các quy trình lập pháp phù hợp cho từng yêu cầu sửa đổi theo từng mức độ như đã nêu ở trên. Tức là với các sửa đổi, bổ sung đơn giản, không liên quan đến quyền và lợi ích của các chủ thể có thể áp dụng quy trình đơn giản, rút gọn hay còn gọi là sửa đổi - revision. Còn đối với các yếu tố quan trọng tác động đến quyền và lợi ích của các chủ thể thì cần phải tiến hành theo quy trình đầy đủ, phức tạp hay còn gọi là cải cách - reform. Với quy trình cải cách pháp luật, một khuyến nghị là quy trình lập pháp có thể tham khảo quy trình chặt chẽ, khoa học về cải cách pháp luật do Hiệp hội các cơ quan cải cách pháp luật của Khối thịnh vượng chung ban hành.^[15] Quy trình này đã giới thiệu các vấn đề mà cơ quan cải cách pháp luật cần phải chú ý, thực hiện từ khâu nghiên cứu, tham vấn, soạn thảo, thảo luận và ban hành để đảm bảo điều luật mới có chất lượng cao nhất và do đó phù hợp nhất với xã hội. Đảm bảo cho tính ổn định của điều luật trong thời gian dài nhất có thể. Hướng dẫn cũng nêu ra các vấn đề cần phải chú ý liên quan tới năng lực, chuyên môn, và các nguồn lực khác cần thiết để đảm bảo cho việc cải cách di ễn ra đư ợc thành công.

Bên cạnh đó, việc kiểm soát tính cần thiết của việc sửa luật cũng được một số quốc gia quan tâm. Ví dụ, trong Luật về văn bản quy phạm pháp luật của Cộng hòa Belarus có hẳn một điều về sự ổn định của hệ thống pháp luật (Điều 38).^[16] Theo đó, việc thay đổi một văn bản quy phạm pháp luật nào mà sớm hơn một năm sau thời điểm công bố văn bản thì chỉ được tiến hành trong những trường hợp đặc biệt trên cơ sở yêu cầu của một văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn nếu như không có quy định khác của pháp luật Belarus hoặc theo quyết định của Tổng thống.

Thứ tư, chú ý đến sự đặc thù về cấu trúc pháp luật, tư duy pháp lý và kỹ thuật pháp lý mà mỗi quốc gia chịu ảnh hưởng cũng như đạo luật đang dự định sửa đổi, bổ sung. Mỗi nền tài phán quốc gia thường sẽ được đặc trưng hoặc chịu ảnh hưởng bởi một hệ thống pháp luật, tư duy và kỹ thuật pháp lý nhất định. Ví dụ như hệ thống dân luật vốn chịu ảnh hưởng của tư duy pháp luật thực định và sử dụng kỹ thuật diễn dịch. Hay hệ thống thông luật vốn cởi mở hơn và chấp nhận cả tư duy pháp luật tự nhiên với kỹ thuật quy nạp. Chú ý đến các yếu tố này sẽ giúp cho việc lựa chọn giải pháp pháp lý mới phù hợp với hệ thống chung và do đó đảm bảo khả năng thành công.

Thứ năm, cần phải chú ý đến cả lĩnh vực pháp luật đang muốn sửa đổi. Luật công hay luật tư. Dân sự, hình sự hay hỗn hợp. Các lĩnh vực này có các chức năng và đôi khi vận hành theo các nguyên tắc, điều kiện khác nhau. Luật dân sự là luật của tự do ý chí trong khi hình sự là luật của mệnh lệnh. Do đó, sửa luật dân sự nên làm sao đảm bảo chức năng hỗ trợ của điều luật trong khi sửa luật hình sự thì phải tôn trọng các nguyên tắc nền tảng.

Thứ sáu, nên chú ý đến cả vấn đề về ngôn ngữ và cách hành văn khi sửa luật. Ít nhất, phải đảm bảo rằng ngôn ngữ sử dụng chuẩn mực, dễ hiểu đối với những người thực hành và giải thích luật.

Thứ bảy, có thể vận dụng các kỹ thuật hỗ trợ khác để làm cho luật dễ tiếp cận, dễ hiểu và do đó giảm thiểu khả năng xung đột mâu thuẫn. Ví dụ như pháp điển hóa (nội dung và hình thức) hay hợp nhất văn bản.

Thứ tám, cuối cùng có thể cởi mở học hỏi kinh nghiệm nước ngoài khi cải cách, sửa đổi một điều khoản cụ thể. Đặc biệt chú ý học cả sự thất bại của họ vì đôi khi chính sự thất bại lại dạy cho chúng ta nhiều kiến thức hơn sự thành công.

CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG TÍNH ỔN ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT VIỆT NAM HIỆN NAY

2.1.Tổng quan chung về bối cảnh kinh tế, chính trị, xã hội và pháp luật Việt Nam

Nhóm nghiên cứu đánh giá tổng quan chung về bối cảnh kinh tế, chính trị và xã hội Việt Nam^[17], tổng quan chung về pháp luật Việt Nam và đánh giá tính ổn định của pháp luật Việt Nam trong một số lĩnh vực: xử lý vi phạm hành chính, hình sự, thuế, dân sự, doanh nghiệp và đầu tư, ngân hàng. Từ đó có những đánh giá chung như sau:

Thứ nhất, về cơ bản, nhiều chính sách, nội dung then chốt của pháp luật đã duy trì được tính ổn định tương đối, phần nào đáp ứng yêu cầu phát triến kinh tế - xã hội của đất nước, yêu cầu quản lý của nhà nước.

Thứ hai, tuy hệ thống chính sách chi phối các lĩnh vực pháp luật đang đi vào thế ổn định tương đối (xoay quanh 3 trụ cột: Nhà nước pháp quyền, kinh tế thị trường, tôn trọng và bảo vệ quyền con người) nhưng mức độ ổn định của các chính sách chưa thực sự đồng đều.

Thứ ba, không phải lúc nào việc thay đổi chính sách, pháp luật cũng đáp ứng yêu cầu về tính minh bạch, có thế dự báo trước, có sự giải trình rõ ràng, thuyết phục.

Thứ tư, nếu xét về tiêu chí bảo đảm tuổi thọ của các văn bản quy phạm pháp luật, nhiều ví dụ cho thấy, tuổi thọ của văn bản quy phạm pháp luật trên một số lĩnh vực không cao.

Nhóm nghiên cứu đã chỉ ra những nguyên nhân của các thực trạng trên đó là:

Thứ nhất, các tư tưởng nền tảng chi phối việc thiết kế hệ thống pháp luật vẫn còn nhiều điểm chưa thực sự rõ.

Thứ hai, năng lực phân tích, hoạch định chính sách, năng lực lập pháp và quy trình lập pháp còn khá nhiều hạn chế, vướng mắc.

Thứ ba, hoạt động thi hành chính sách, pháp luật còn hạn chế, thiếu tính gắn kết với hoạt động xây dựng chính sách, pháp luật.

Hệ quả

Qua nghiên cứu, Nhóm nghiên cứu chỉ ra một số hệ quả khi pháp luật không ổn định như sau:

- Các luật còn thiếu tính ổn định, chưa có khả năng tiên đoán mức độ phát triển, thay đổi của các quan hệ xã hội nên thường xuyên bị sửa đổi, bổ sung. Điều này gây ra tâm lý bất ổn đối với người dân là những đối tượng chịu tác động của văn bản.^[18]

- Nhiều văn bản quy phạm pháp luật (dưới luật) liên tục bị sửa đổi, bổ sung, thậm chí mới ban hành đã phải tạm hoãn thực hiện. Pháp luật thường xuyên thay đổi dẫn đến những khó khăn đáng kể trong việc thực hiện và tác động ngược lại đối với sự ổn định của các quan hệ xã hội, nhất là đối với các quan hệ kinh tế. Pháp luật dù có văn minh, tiến bộ và hợp lý đến đâu, mà tốc độ thay đổi quá nhanh và mứ c độ thay đổi quá lớn thì cũng sẽ gây ra những sự bất ổn lớn cho xã hội. Hơn nữa, việc sửa đổi, bổ sung các văn bản là cần thiết để khắc phục sự lạc hậu, nhưng nếu sửa đổi, bổ sung quá nhanh và quá nhiều lần sẽ làm cho pháp luật mất tính ổn định cần thiết, khó dự đoán, từ đó có thể gây phương hại cho cơ quan, tổ chức và cá nhân chịu sự tác động của những văn bản đó.^[19]

- Quy định của pháp luật thiếu rõ ràng, thiếu ổn định dẫn đến người dân và doanh nghiệp rất hay gặp vướng mắc và vi phạm.

CHƯƠNG 3. CÁC GIẢI PHÁP CẢI THIỆN TÍNH ỔN ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT VIỆT NAM TRONG GIAI ĐOẠN TỚI

1. Bối cảnh tác động và quan điểm chung về cải thiện tính ổn định của pháp luật Việt Nam

Thứ nhất, mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở Việt Nam là nhất quán và ngày càng hoàn thiện phù hợp với đặc trưng, định hướng xây dựng đất nước trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước

Thứ hai, mục tiêu phát triển nền kinh tế thị trường định hướng XHCN là mục tiêu cơ bản, chiến lược, không thể đảo ngược.

Thứ ba, cùng với sự phát triển của kinh tế thị trường, Nhà nước pháp quyền thì các thiết chế xã hội cũng có bước phát triển hơn.

Trên cơ sở các tiền đề, định hướng phát triển nêu trên, trong giai đoạn 2021-2030, hoạt động xây dựng, thi hành pháp luật sẽ bị chi phối bởi những yếu tố chủ yếu sau đây:

Một là, yêu cầu ngày càng cao của người dân và doanh nghiệp đối với chất lượng hoạt động của bộ máy nhà nước.

Hai là, quá trình hội nhập quốc tế sâu rộng hơn trước sự tác động mạnh mẽ của các hiệp định thương mại tự do thế hệ mới, của việc thực hiện đầy đủ các cam kết trong WTO, CPTPP, EVFTA, của việc hình thành cộng đồng chung ASEAN.

Ba là, cuộc cách mạng công nghiệp lần thứ 4 có thể tạo ra những thay đổi mới trong cách thức quản trị của doanh nghiệp, người dân và Nhà nước.

Bối cảnh nêu trên sẽ làm cho hệ thống pháp luật Việt Nam tiếp tục được đặt trong trạng thái động và quá trình hoàn thiện hệ thống pháp luật này phải giải quyết những bài toán cơ bản sau đây:

- Bài toán về mối quan hệ giữa nhu cầu điều chỉnh pháp luật từ thực tiễn đời sống kinh tế - xã hội ngày càng có tốc độ biến đổi, phát triển nhanh với năng lực, tốc độ phản ứng chính sách, tốc độ xây dựng, hoàn thiện pháp luật từ phía các cơ quan có thẩm quyền (Quốc hội, Chính phủ, các Bộ, Ngành và chính quyền địa phương).

- Bài toán về mối quan hệ giữa “đổi mới” và “kế thừa”: những thành tựu của quá trình lập pháp hơn 30 năm đổi mới và kể cả trước đó cần được kế thừa là gì và những nội dung nào cần tiếp tục được bổ sung hoặc sửa đổi.

- Sự ổn định về chính trị là yếu tố rất quan trọng ảnh hưởng đến ổn định pháp luật. Tuy nhiên, dù ổn định chính trị thì luôn vẫn cần có cơ chế để chống lại những đề xuất pháp luật gây ra sự thiếu ổn định và không mang lại lợi ích tổng thể xét trong dài hạn. Muốn đạt được điều đó thì những giá trị cơ bản về quyền con người phải được bảo vệ bởi Hiến pháp và một cơ chế bảo hiến phù hợp.

Từ đó, nhóm nghiên cứu cho rằng việc cải thiện tính ổn định của pháp luật Việt Nam cần bám sát các tiêu chí đánh giá tính ổn định của pháp luật cũng như thực tiễn, bối cảnh tại Việt Nam hiện nay. Có thể xác định một số quan điểm để cải thiện tính ổn định của pháp luật Việt Nam như sau:

Thứ nhất, cần kiên định những chính sách đúng đã được thực tiễn kiểm chứng và tiếp tục làm rõ thêm một số tư tưởng nền tảng chi phối việc thiết kế hệ thống pháp luật ở Việt Nam. Những vấn đề cần quan tâm đó là: xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN; xây dựng nền kinh tế thị trường mở cửa, hội nhập, có sự điều tiết hợp lý của nhà nước; việc công nhận, tôn trọng, bảo đảm và bảo vệ quyền con người cùng các giá trị nhân bản, bảo đảm công lý, công bằng, vì con người của hệ thống pháp luật Việt Nam; làm rõ thêm vai trò chủ đạo của kinh tế nhà nước; làm rõ thêm tính định hướng XHCN của nền kinh tế thị trường Việt Nam và làm rõ thêm giới hạn (điểm dừng) của pháp luật.

Thứ hai, cần chủ động nghiên cứu các giải pháp căn cơ giải quyết các mâu thuẫn phát sinh trong quá trình hội nhập cũng như gắn kết xây dựng pháp luật với thi hành pháp luật.

Thứ ba, cần có các giải pháp nhằm tăng cường hoạt động dự báo và nâng cao năng lực dự báo trong quá trình phân tích, hoạch định chính sách và xây dựng pháp luật; tăng cường chất lượng soạn thảo pháp luật và tăng cường năng l ực của cơ quan lập pháp, các thiết chế bổ trợ và giải pháp nhằm bảo đảm tính khả thi của pháp luật.

2. Giải pháp cụ thể nhằm cải thiện tính ổn định của pháp luật việt nam

2.1. Kiên định những chính sách đúng đã được thực tiễn kiểm chứng và tiếp tục làm rõ thêm một số tư tưởng nền tảng chi phối việc thiết kế hệ thống pháp luật ở Việt Nam.

* Kiên định những chính sách đúng đã được thực tiễn kiểm chứng:

+ Về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa

+ Về xây dựng nền kinh tế thị trường mở cửa, hội nhập, có sự điều tiết hợp lý của Nhà nước

+ Việc công nhận, tôn trọng, bảo đảm và bảo vệ quyền con ngườ cùng các giá trị nhân bản, bảo đảm công lỷ, công bằng, vì con người của hệ thong pháp luật Việ t Nam

* Làm rõ thêm, một số tư tưởng nền tảng chi phối việc thiết kế hệ thống pháp luật ở Việt Nam

+ Làm rõ thêm tính định hướng xã hội chủ nghĩa của nền kinh tế thị trường Việt Nam

+ Làm rõ thêm vai trò chủ đạo của kinh tế nhà nước

+ Tiếp tục xác định rõ giới hạn (điểm dừng) của pháp luật

2.2. Định rõ hơn nội dung vấn đề chính sách được quy định trong từng loại văn bản qui phạm pháp luật.

Nhiệm vụ này thuộc về Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Cần phân định rõ hơn các loại văn bản quy phạm pháp luật khác nhau thì được quy định về những nội dung nào. Đây là câu chuyện liên quan tới việc phân định thẩm quyền giữa Quốc hội, Chính phủ và các Bộ trưởng cũng như với chính quyền địa phương. Cần làm sâu sắc hơn quan niệm cho rằng hệ thống pháp luật được kết cấu gồm nhiều vòng, lõi, theo đó, Hiến pháp và các đạo luật nằm ở lõi, ghi nhận những giá trị, những chính sách có tính nền tảng nhất, ổn định nhất của quốc gia, quy định những đầu mối quan trọng nhất trong xã hội. Tiếp đến nghị định và thông tư, văn bản của chính quyền địa phương được quy định để xử lý những vấn đề mang tính chất tạm thời, thường xuyên thay đổi, những nội dung về khía cạnh tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật chuyên sâu, các thủ tục hành chính để thực hiện quyền, nghĩa vụ của người dân. Nhìn chung, các đạo luật mang tính rường cột của nước nhà như Bộ luật Dân sự, Bộ luật Hình sự, Bộ luật Tố tụng hình sự, Bộ luật Tố tụng dân sự... chỉ nên thay mới khi đạt tuổi thọ tính theo thập kỷ, còn lại, khi tình thế cuộc sống đòi hỏi thì chỉ nên dừng ở mức sửa đổi, bổ sung một số điều. Theo nhóm nghiên cứu, việc ban hành nhiều văn bản pháp luật hướng dẫn là do vẫn còn tư duy cho rằng có luật mới được làm, không có luật thì không được làm của nhiều cơ quan công quyền. Tư duy này dẫn đến việc hạn chế quyền tự do của người dân và hạn chế hoạt động kinh tế, xã hội của đất nước. Các cơ quan có thẩm quyền cần rà soát để bỏ bớt các văn bản pháp luật không cần thiết, giảm thiểu các “hướng dẫn” của nhà nước cho người dân, hơn là phát triển thêm nhiều văn bản pháp luật để hướng dẫn người dân. Các văn bản pháp luật nếu có cần tập trung vào những điều “cấm làm” hơn là những điều “được làm”. Có như vậy, tự do của người dân mới được mở rộng, các hoạt động dân sự được thông thoáng, đồng thời tăng hiệu quả của các cơ quan công quyền.

Thêm vào đó, cần xem xét lại những thông lệ lập pháp ở Việt Nam, trong đó có thông lệ về xây dựng luật khung, luật ống, thông lệ không quy định biện pháp chế tài trong các đạo luật chuyên ngành, thông lệ về việc phân định vai trò điều chỉnh giữa luật chung và luật chuyên ngành, thông lệ một đạo luật có thể sửa đổi quá nhiều đạo luật có liên quan để có căn chỉnh cho phù hợp.

2.3. Tăng cường hoạt động dự báo và nâng cao năng lực dự báo trong quá trình phân tích, hoạch định chính sách và xây dựng pháp luật

Theo nhóm nghiên cứu, một trong những giải pháp quan trọng để cải thiện tính ổn định của pháp luật là cần tập trung cải thiện tính dự báo của các quy định của pháp luật. Muốn làm được điều này, cơ quan chủ trì soạn thảo, nhóm nghiên cứu, tham mưu, Ban soạn thảo hoặc Tổ biên tập cần có sự đầu tư kỹ cho công tác nghiên cứu vấn đề mà văn bản được ban hành để giải quyết, xác định rõ quy mô, nguyên nhân, các yếu tố tác động vào vấn đề chính sách mà văn bản được ban hành để giải quyết, nhận diện được quy luật chi phối sự vận động của vấn đề chính sách và xu hướng vận động của vấn đề chính sách. Nói cách khác, năng lực phân tích chính sách, đánh giá tác động đều cần được tăng cường.

Hoạt động xây dựng pháp luật, bản thân nó đã là hoạt động nhìn về tương lai. Xây dựng pháp luật (dù là lập pháp hay lập quy) đều là để giải quyết các vấn đề của đời sống hiện tại và dự báo sẽ phải giải quyết cả trong tương lai. Chính vì thế, tính tiên liệu của pháp luật càng tốt thì tương lai càng ít cần được sửa đổi, bổ sung. Do vậy, giải pháp pháp luật quy định để giải quyết vấn đề cần có “tuổi thọ” cao. Điều này chỉ có thể được nếu như công tác dự báo, xác định xu thế vận động của thực tiễn các ngành, lĩnh vực được chính xác. Muốn làm được điều đó, việc đầu tư mạnh cho các nghiên cứu khoa học xã hội, nắm bắt đích xác quy luật vận động và phát triển của thực tiễn xã hội trong bối cảnh hội nhập là đặc biệt quan trọng. Các lĩnh vực khoa học xã hội cần được đầu tư cao bao gồm: kinh tế học, xã hội học, chính trị học và luật học.

Đi kèm với đó cần quan tâm đầu tư cao độ cho hoạt động phân tích, hoạch định chính sách, đánh giá tác động của chính sách trong quá trình xây dựng pháp luật ở Việt Nam. Coi trọng công tác rà soát, hệ thống hóa pháp luật trước khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật mới (một văn bản quy phạm pháp luật mới chỉ được ban hành nếu chứng minh được nội dung văn bản này không làm phá vỡ tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật hoặc đã có giải pháp được ban hành đồng thời để xử lý triệt để vấn đề mâu thuẫn, chồng chéo có thể phát sinh). Chỉ khi hoạt động xây dựng pháp luật ở Việt Nam thực sự tuân thủ các chuẩn mực của quy trình xây dựng pháp luật dựa trên bằng chứng thực tiễn (evidence-based policymaking/lawmaking) và dân chủ thì tính dự báo/ổn định của pháp luật mới thực sự được cải thiện.

Như đã nêu, thực tiễn cho thấy, do nhận thức không đầy đủ, do đầu tư nguồn lực không thỏa đáng, do thiếu dữ liệu sẵn có, công tác phân tích chính sách, đánh giá tác động chính sách được làm một cách sơ sài, thậm chí nhiều khi rất hình thức, không bảo đảm chất lượng cần thiết để hình thành chính sách tốt. Đây là công việc cần được các bộ, ngành, Thủ tướng Chính phủ, Chính phủ và Quốc hội quan tâm giải quyết, từ việc tăng cường nhận thức, đầu tư nguồn lực, xây dựng kỹ năng và giữ nghiêm kỷ luật, kỷ cương xây dựng chính sách, pháp luật.

2.4. Tăng cường chất lượng soạn thảo pháp luật

Thứ nhất, hoạt động soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật nên ngày càng được chuyên nghiệp hóa. Trước hết, cần ban hành chuẩn mực chung trong hoạt động soạn thảo văn bản (tránh tình trạng cùng một sự vật, hiện tượng hoặc chủ thể pháp lý nhưng lại được sử dụng bởi nhiều ngôn từ pháp lý khác nhau). Cần từng bước tập trung hóa công tác soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật (trên cơ sở đó có nội dung, tư tưởng chính sách được phê duyệt) vào một đầu mối (ở các bộ, ngành trước, sau đó mở rộng trong cả Chính phủ).

Thứ hai, hoạt động tham vấn cần được tăng cường để bảo đảm pháp luật sát với nhu cầu của thực tiễn đời sống. Theo đó, tăng cường công tác tham vấn ý kiến các đối tượng chịu sự tác động của văn bản (nhất là những đối tượng có hành vi phải thay đổi do quy định mới của văn bản quy phạm pháp luật và các cán bộ có trách nhiệm tổ chức thực thi quy định mới của văn bản quy phạm pháp luật), từ đó dự báo các phản ứng cần thiết, năng lực tiếp nhận quy định mới của pháp luật. Mở rộng cơ hội tham gia của nhân dân càng nhiều, qua các kênh thông tin khác nhau, càng sớm (ngay từ khi đánh giá nhu cầu điều chỉnh luật, xây dựng chính sách) thì chất lượng và hiệu quả của sự tham gia càng tốt. Vấn đề là làm sao để sự tham gia này thực chất và hiệu quả.

Nhóm nghiên cứu cho rằng, để đạt được yêu cầu vừa nêu, cần phải thực hiện các giải pháp cơ bản sau:

- Phải có một quy trình xây dựng chính sách, pháp luật rõ ràng, minh bạch, ghi nhận các quyền và các điều kiện bảo đảm để người dân tham gia vào hoạt động xây dựng chính sách, xây dựng pháp luật.

- Các nội dung (ý tưởng xây dựng chính sách và các vấn đề liên quan) đưa ra lấy ý kiến phải được thuyết minh và giải trình rõ ràng về mục đích, quan điểm, các khía cạnh nội dung, tác động của chính sách, dự thảo luật. Nếu có nhiều nội dung thì phải xác định các nội dung trọng tâm, trọng điểm, các nội dung có vướng mắc, các nội dung đụng chạm, liên quan đến lợi ích của nhiều nhóm đối tượng trong xã hội và không được bỏ qua trong việc phân tích sự tác động của chính sách, dự thảo luật đối với các nhóm lợi ích liên quan.

- Mở rộng cơ hội tiếp cận thông tin cho người dân, công khai thông tin nhiều chiều, đồng thời khuyến khích người dân chủ động tìm kiếm thông tin. Thiết kế và đa dạng hoá các công cụ cung cấp thông tin, cách thức công khai thông tin (ví dụ có thể lấy ý kiến trên các trang mạng xã hội với những câu hỏi rất đơn giản, dễ hiểu). Với các đối tượng khác nhau cần có cách thức và phương pháp thu hút s tham gia khác nhau.

- Tạo ra cơ chế nghe, tiếp thu và phản hồi ý kiến một cách thường xuyên và có trách nhiệm. Để thu hút sự tham gia, phải có sự đối thoại chứ không phải là độc thoại. Thông tin phải mang tính chất hai chiều. Công chúng cũng phải có cơ hội tiếp cận nguồn thông tin đa chiều, thậm chí khác biệt hoàn toàn với ý kiến của cơ quan chủ trì soạn thảo, các nhà lập pháp. Các ý kiến của nhân dân phải được cơ quan chủ trì soạn thảo, nhà lập pháp nghiên cứu cẩn trọng và có trách nhiệm. Việc tiếp thu hay không tiếp thu phải được giải trình rõ ràng, công khai và kịp thời trên chính các phương tiện, công cụ nhận ý kiến tham gia của người dân.

- Tạo ra các diễn đàn đối thoại trực tiếp giữa những nhà lãnh đạo, nhà hoạch định chính sách, cơ quan quản lý với các đối tượng đại diện cho các nhóm lợi ích khác nhau chịu sự điều chỉnh trực tiếp của chính sách khi được ban hành.

Thứ ba, cần chú trọng công tác rà soát văn bản quy phạm pháp luật trong quá trình xây dựng pháp luật. Chỉ ban hành quy định mới nếu các quy định hiện hành thực sự chưa có đủ cơ sở để giải quyết vấn đề chính sách và nhà nước đang cần giải quyết hoặc có thể giải quyết nhưng với hiệu quả thấp. Chỉ đặt vấn đề sửa đổi, bổ sung những quy định bất hợp lý khi có chứng minh rõ ràng về chi phí/lợi ích của việc sửa đổi, bổ sung theo hướng lợi ích của việc sửa đổi, bổ sung rõ ràng lớn hơn chi phí của việc sửa đổi, bổ sung. Bên cạnh đó, cần coi trọng thỏa đáng công tác nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế trong việc điều chỉnh pháp luật đối với những lĩnh vực mà Việt Nam chưa có nhiều kinh nghiệm để có thể chọn lọc được những kinh nghiệm tốt trong quá trình xây dựng pháp luật.

2.5. Tăng cường năng lực lập pháp

Trong Nhà nước pháp quyền, mọi quyền lực của nhà nước phải bị giới hạn. Bên cạnh quyền biểu quyết thông qua dự luật là quyền không biểu quyết dự luật thành luật. Khi các dự án luật không được chuẩn bị kỹ càng, không thể hiện được ý chí của người dân cũng như không thể hiện được tính khách quan của sự vận động của cuộc sống thì không nên biểu quyết thông qua luật đó. Quyền này được gọi là quyền hãm lập pháp song song tồn tại với quyền lập pháp. Quyền này càng trở nên cần thiết trong trường hợp hầu hết các dự án đều được Chính phủ - thực hiện quyền hành pháp trình sang Quốc hội - lập pháp. Theo nhóm nghiên cứu, Quốc hội Việt Nam cần nhận thức được đầy đủ về vấn đề này để góp phần nâng cao chất lượng lập pháp.

Bên cạnh đó, việc tăng số lượng đại biểu Quốc hội chuyên trách, tăng tỷ lệ đại biểu Quốc hội có năng lực, trình độ chuyên môn sẽ góp phần quan trọng, thiết thực trong thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội. Tuy nhiên, với thể chế hiện hành và trong điều kiện kinh tế - xã hội của Việt Nam, việc chuyên nghiệp hóa toàn bộ đại biểu Quốc hội nói chung và thành viên chuyên trách của Hội đồng Dân tộc, các ủy ban nói riêng là chưa thể, ít nhất là trong một vài nhiệm kỳ tới của Quốc hội. Vì thế, để nâng cao chất lượng hiệu quả hoạt động của Hội đồng Dân tộc và các ủy ban thì cần tập trung đầu tư cho các cơ quan tham mưu, giúp việc, phục vụ. Bên cạnh đó, cần có cơ chế để tận dụng được chất xám của đội ngũ chuyên gia; tập hợp, chắt lọc được những ý kiến hợp lý của toàn xã hội, đặc biệt là của những đối tượng chịu sự điều chỉnh trực tiếp của văn bản pháp luật.

2.6. Giải quyết mâu thuẫn về ổn định pháp luật trong phát triển kinh tế và hội nhập

Xét về tính ổn định pháp luật về thuế đối với các dự án đầu tư, hệ thống pháp luật Việt Nam có một số biện pháp đe tăng cư ờng tính ổn định như (1) cam kết trong Luật Đầu tư; (2) ký các hợp đồng đầu tư có điều khoản về ổn định pháp luật như hợp đồng đối tác công tư, hợp đồng dầu khí. Tuy nhiên, có một vấn đề lớn đối với các hợ p đồng đầu tư là khả năng tham nhũng rất cao. Ví dụ, khi một nhà đầu tư hối lộ quan chức đe có the có được lợi ích lớn trong dự án đầu tư xây dựng và vận hành đường giao thông có thu phí. Các điều khoản trong phương án tài chính cho phép nhà đầu tư thu được lợi nhuận lớn. Đến khi thay đổi chính phủ, nhiệm kỳ sau lên lại không có cách nào lật lại được thoả thuận đã ký. Giải pháp toàn diện vẫn phải bảo đảm sự minh bạch, chống tham nhũng. Nếu không thì dù có tăng hay không tăng tính ổn định của pháp luật thì đều gây ra những hệ quả xấu.

2.7. Tiếp tục cải thiện sự liên thông, gắn kết giữa xây dựng pháp luật với thi hành pháp luật

Trong giai đoạn hệ thống pháp luật ở nước ta đã tương đối hoàn thiện như hiện nay, thi hành pháp luật cần phải được coi là khâu trung tâm, thực hiện vai trò “kiểm định chất lượng” đối với các văn bản quy phạm pháp luật. Theo nhóm nghiên cứu, cần tiếp tục đổi mới tư duy trong xây dựng pháp luật và thi hành pháp luật để thấy được mối quan hệ biện chứng giữa xây dựng và thi hành pháp luật, từ đó thiết lập được sự liên thông trong xây dựng pháp luật, thi hành pháp luật, tránh tình trạng khép kín, thuần túy dựa vào sức mạnh cưỡng chế của nhà nước để thi hành văn bản.

Theo các lý thuyết khoa học về ra quyết định, một quyết định chỉ có thể chuẩn xác khi quyết định ấy dựa trên nguồn thông tin đầy đủ về: “vấn đề cần giải quyết”, “ chỉ tiêu cần đạt được trong việc đối phó với vấn đề”, “các nguồn lực có sẵn để giải quyết vấn đề”, “tính đầy đủ và hợp lý của các nguồn lực để giải quyết vấn đề đó”, “phương án xử lý vấn đề”, “cơ chế kiểm tra, giám sát trong quá trình thực thi”.^[20] Dựa vào thông tin sai, thiếu thông tin hoặc bội thực thông tin, đều dẫn tới những quyết định tồi.^[21] Những nguyên lý ấy cũng áp dụng chung đối với công tác xây dựng pháp luật.

Tuy nhiên, thông tin được sử dụng trong quá trình xây dựng luật không thể là thông tin tốt nếu đó không phải là các thông tin phản hồi một cách trung thực và toàn diện từ quá trình thi hành luật. Việc đảm bảo tính liên thông giữa quá trình xây dựng luật và thực thi luật, vì thế, trở thành yêu cầu quan trọng, có ý nghĩa tiền đề đảm bảo cho việc xây dựng nên các đạo luật tốt.

Trong bối cảnh việc thực thi một đạo luật thường liên quan tới một hệ thống các cơ quan khác nhau, giữa các cơ quan này thường có vấn đề về sự phối kết hợp, việc đảm bảo tính thông suốt trong luồng thông tin từ quá trình thi hành pháp luật cho những người làm công tác nghiên cứu, soạn thảo luật không hề đơn giản. Mặc dù vậy, nếu chúng ta xây dựng được hệ thống thống kê, lưu trữ và báo cáo tốt, gánh nặng này sẽ nhẹ đi nhiều. Đòi hỏi ấy cũng đến từ nhu cầu xây dựng một nền quản trị quốc gia công khai, minh bạch và dân chủ. Tất cả những thứ ấy, với Việt Nam - một quốc gia đang phát triển, vẫn còn đang trên đường phấn đấu.^[22]

Ngoài ra, để khắc phục tình trạng cắt khúc giữa “thực thi” và “xây dựng” luật, có lẽ, còn cần phải giải quyết bài toán phức tạp hơn, đó à việc đảm bảo sự liên thông, nhịp nhàng trong vận hành quyền lực giữa hành pháp và lập pháp. Đây là một số vấn đề khó, trước mắt có thể quan tâm đến vấn đề thời gian tới cần có sự thay đổi căn bản hơn nữa trong quy trình lập pháp. Theo đó, cơ quan trình chính sách, dự thảo luật/pháp lệnh phải có quyền chỉnh lý, bảo vệ dự thảo đến cùng.^[23]

Trong trường hợp Quốc hội có ý kiến điều chỉnh cơ bản chính sách trình thì cơ quan trình chính sách có thể xin dừng lại việc trình dự án luật để thực hiện lại việc phân tích, đánh giá tác động chính sách mới hoặc có thể tìm kiếm thêm các luận cứ cần thiết nhằm tiếp tục giải trình và thuyết phục Quốc hội chấp nhận thông qua chính sách mà mình đã đệ trình. Theo hướng này, cơ quan chủ trì tiếp thu ý kiến của đại biểu Quốc hội không nên là cơ quan đi thẩm tra chính dự án luật mà Quốc hội đã xem xét mà phải là cơ quan đã trình dự án luật ban đầu. Quy định như vậy sẽ tôn trọng đầy đủ hơn quyền trình dự án luật của các chủ thể có quyền trình dự án luật. Quy định cơ quan trình có trách nhiệm chủ trì việc nghiên cứu, tiếp thu ý kiến của Đại biểu Quốc hội và ý kiến của các cơ quan của Quốc hội trong quá trình Quốc hội xem xét, cho ý kiến đối với dự án luật cũng giúp cho việc xác định trách nhiệm của chủ thể đề xuất chính sách được rõ ràng hơn. Quy định như vậy cũng khắc phục được tình trạng một dự án luật do Quốc hội xem xét, thông qua ở 2 kỳ họp hiện nay muốn được thông qua thì phải có tới 2 chủ thể trình.

Tuy nhiên, đi liền với giải pháp nêu trên, cần tăng cường vai trò của cơ quan thẩm tra (Hội đồng dân tộc, các ủy ban của Quốc hội), tăng cường hơn nữa tính dân chủ trong sinh hoạt Quốc hội.

2.8. Mở rộng thẩm quyền của tòa án trong việc giải thích pháp luật

Ở Việt Nam, trách nhiệm giải thích pháp luật để hiểu và áp dụng thống nhất thuộc về Ủy ban thường vụ Quốc hội nhưng thực tế cơ quan này hầu như không thực hiện việc giải thích pháp luật.^[24] Trong khi đó, việc xây dựng án lệ mới chỉ được bắt đầu thực hiện trong vài năm trở lại đây. Cách thức xây dựng án lệ ở nước ta cho thấy chưa thực sự phù hợp với bản chất của án lệ, về cơ bản còn mang tính áp đặt từ phía Tòa án nhân dân tối cao. Chính các hạn chế này khiến các chủ thể thực sự lúng túng khi thực hiện hay áp dụng pháp luật.

Nhìn chung, giải thích pháp luật cần phải được chú trọng hơn ở nước ta. Cần phải nghiên cứu để tòa án Việt Nam có thể tham gia giải thích pháp luật chính thức và muốn giải thích một cách chính xác nội dung, tinh thần các văn bản, các quy định pháp luật cần phải dựa vào nhiều căn cứ khác nhau để giải thích. Bên cạnh đó, cho dù chủ thể nào có thẩm quyền này thì cũng cần phải ban hành ngay quy trình giải thích pháp luật để tránh tình trạng tùy tiện, chất lượng không cao.