II. THỰC TRẠNG PHÂN ĐỊNH THẨM QUYỀN GIỮA CHÍNH QUYỀN TRUNG ƯƠNG VỚI CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG THEO HIẾN PHÁP NĂM 2013 Ở VIỆT NAM

1. Thực trạng thể chế hóa quy định của Hiến pháp năm 2013 về phân định thẩm quyền của chính quyền trung ương với chính quyền địa phương

1.1. Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) và Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2017, 2019)

Qua việc khái quát các quy định về phân định thẩm quyền giữa CQTW với CQĐP theo Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương cho thấy một số đánh giá chung sau đây:

Thứ nhất, Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương đã cố gắng cụ thể hóa quy định của Hiến pháp năm 2013 về phân quyền, phân cấp và một số vấn đề có liên quan, nhằm tạo khuôn khổ pháp lý cho các luật chuyên ngành, các văn bản quy phạm pháp luật nói chung quy định cụ thể về phân quyền, phân cấp quản lý nhà nước trên các ngành, lĩnh vực theo tinh thần đổi mới, vừa đề cao tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương, vừa bảo đảm tính thống nhất của quyền lực nhà nước, sự lãnh đạo, điều hành thống nhất, thông suốt của nền hành chính quốc gia.

Thứ hai, hai đạo luật đều có tư tưởng chủ đạo chung là chỉ quy định nguyên tắc chung về phân quyền, phân cấp; phân quyền, phân cấp cụ thể trên các ngành, lĩnh vực sẽ do các luật chuyên ngành và các văn bản quy phạm pháp luật quy định. Tuy nhiên, dường như mục tiêu và yêu cầu này cũng chưa đạt được.

Thứ ba, Luật Tổ chức chính quyền địa phương chưa làm rõ hơn nhiều lắm ý tưởng phân quyền thể hiện trong Hiến pháp 2013.

Thứ tư, các quy định của Hiến pháp năm 2013 chưa có thêm điểm mới để cụ thể hơn tinh thần phân cấp. Bởi vậy, thúc đẩy phân cấp có lẽ là một quá trình lâu dài mà nhiệm vụ đặt lên vai Luật Tổ chức chính quyền địa phương (nhưng thực tế đạo luật này vẫn chưa có những đột phá cần thiết) và tất cả các đạo luật chuyên ngành.

Thứ năm, chưa phân định, quy định cụ thể 3 loại vấn đề trong quản lý nhà nước, quản trị quốc gia: (i) những vấn đề phải được quản lý tập trung thống nhất, không phân quyền, phân cấp cho CQĐP; (ii) vấn đề nào là vấn đề của địa phương (có tính chất địa phương); (iii) vấn đề nào thì được phân cấp.

Thứ sáu, mặc dù Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương bước đầu có phân biệt sự khác nhau giữa phân quyền và phân cấp nhưng về cơ bản chưa phân biệt được rõ ràng, minh bạch giữa phân quyền và phân cấp, cũng như mối quan hệ giữa phân quyền và phân cấp.

Thứ bảy, những quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương về phân quyền, phân cấp chưa đạt được mục tiêu, yêu cầu cụ thể hóa quy định của Hiến pháp năm 2013.

Thứ tám, cơ chế kiểm soát giữa CQTW với CQĐP theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương hiện nay chưa tương thích với ý tưởng phân quyền.

1. Các luật chuyên ngành và văn bản dưới luật

Có thể thấy, Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức chính quyền địa phương và Luật Tổ chức Chính phủ đã quy định về mô hình tổ chức CQĐP và nguyên tắc phân định thẩm quyền giữa CQTW với CQĐP. Việc quy định thẩm quyền quản lý nhà nước cho CQĐP chủ yếu thể hiện ở việc quy định thẩm quyền cho UBND trong các đạo luật chuyên ngành cùng các văn bản hướng dẫn thi hành các đạo luật này.^[14] Đi sâu hơn vào hệ thống các văn bản pháp luật có liên quan (các lĩnh vực nêu trên và một số lĩnh vực khác), có thể nhận thấy một số vấn đề sau đây:

Thứ nhất, phân định thẩm quyền giữa CQTW với CQĐP hiện nay (phân quyền, phân cấp) hầu như được thực hiện bởi các luật chuyên ngành.

Thứ hai, mức độ chi tiết, cụ thể của các quy định về phân định thẩm quyền giữa CQTW với CQĐP trong các lĩnh vực khác nhau được các đạo luật quy định rất khác nhau.

Thứ ba, phân cấp trao quyền chủ yếu thông qua văn bản dưới luật.

Thứ tư, phân quyền, phân cấp của CQTW đối với CQĐP hầu như chỉ mới dừng lại ở cấp tỉnh.

2. Thực trạng phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương với chính quyền địa phương - Một số lĩnh vực cụ thể và cơ chế chính sách đặc thù

Trong khuôn khổ điều kiện nhân lực và thời gian, Nhóm nghiên cứu lựa chọn, tập trung phân tích, đánh giá thực trạng phân định thẩm quyền giữa CQTW với CQĐP trong một số lĩnh vực được xác định cần tập trung phân cấp quản lý nhà nước trong giai đoạn 2016 - 2020 theo Nghị quyết số 21/NQ-CP ngày 21/3/2016 của Chính phủ: quản lý ngân sách nhà nước; quản lý cán bộ, công chức, viên chức; quản lý đất đai. Bên cạnh đó, Nhóm nghiên cứu cũng lựa chọn thành phố Hồ Chí Minh - một trong hai đô thị đặc biệt để phân tích, đánh giá cơ chế chính sách đặc thù.

2.1. Thực trạng phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương với chính quyền địa phương trong lĩnh vực quản lý ngân sách nhà nước

Thực tiễn thực hiện phân định thẩm quyền giữa CQTW với CQĐP trong quản lý ngân sách nhà nước cho thấy một số tồn tại, vướng mắc sau đây:

Thứ nhất, một số tồn tại của pháp luật: các quy định của Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 cho phép chính quyền cấp trên có “quyền phủ quyết” ngân sách đã được cấp dưới thông qua, làm giảm thẩm quyền của HĐND địa phương; thiếu cơ chế bảo đảm phân bổ hiệu quả ngân sách nhà nước của các cấp CQĐP; cơ chế phân chia nguồn thu “trên cơ sở nguồn gốc phát sinh” dẫn đến việc tập trung số thu lớn tại một số địa phương, vì vậy cơ chế này cần được rà soát lại để nâng cao tính minh bạch và công bằng. B ên cạnh đó, tương quan giữa nguồn thu được giữ lại và nhiệm vụ chi của các cấp CQĐP chưa tương xứng; nợ công của CQĐP chưa phản ánh đúng nguyên nhân tạo ra nợ.

Thứ hai, một số tồn tại, vướng mắc trong thực tế, cụ thể: vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương trong những năm qua vẫn được tăng cường vì nguồn thu qua các năm tăng lên khá nhanh, nhưng tính chủ động của ngân sách địa phương vẫn không được cải thiện; việc phân cấp nhiệm vụ chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên trong Luật Ngân sách nhà nước còn chung chung, dễ dẫn đến trùng lặp giữa các cấp ngân sách, nếu không được các cấp chính quyền phân tách cụ thể; việc phân bổ định mức thu ngân sách và chi ngân sách giữa CQTW và CQĐP cũng tồn tại nhiều bất cập chưa được giải quyết một cách hiệu quả; về lý do cũng như số chi bổ sung từ ngân sách cấp trên hiện nay cũng chưa đảm bảo sự minh bạch; về nguyên tắc quản lý ngân sách thì nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó bảo đảm nhưng trên thực tế có một số vướng mắc khi thực hiện; việc phân cấp triệt để nguồn thu từ đất đai cho ngân sách địa phương là chưa phù hợp; việc tuân thủ pháp luật, kỷ luật, kỷ cương và hiệu quả trong chi tiêu ngân sách còn những bất cập nhất định.

2.2. Thực trạng phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương với chính quyền địa phương trong lĩnh vực quản lý cán bộ, công chức, viên chức

Đánh giá chung, qua thực trạng phân định thẩm quyền giữa CQTW với CQĐP trong lĩnh vực quản lý cán bộ, công chức, viên chức cho thấy một số vấn đề như sau:

Thứ nhất, chính sách, pháp luật về phân định thẩm quyền giữa CQTW với CQĐP trong lĩnh vực này đã có những bước tiến nhất định theo hướng đầy đủ và hợp lý hơn.

Thứ hai, thực hiện việc phân quyền, phân cấp, trên thực tế, các địa phương đã được trao quyền chủ động nhất định đối với việc thiết kế bộ máy cũng như quản lý người làm việc cho CQĐP cấp tỉnh và có tác động tích cực đến hoạt động của CQĐP các cấp ở các góc độ: thiết kế bộ máy giúp việc và quản lý ngựời làm việc trong bộ máy (phát huy tính tự chủ, sáng tạo của CQĐP); bảo đảm sự quản lý thống nhất của Chính phủ với vai trò là cơ quan thực thi quyền hành pháp, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất; CQĐP được trao quyền nhiều hơn trong xác định biên chế, tuyển dụng, bổ nhiệm. so với thời gian trước đây.

Thứ ba, một số hạn chế, bất cập trong việc phân cấp, phân quyền quản lý công vụ, cán bộ, công chức, viên chức thời gian qua: mặc dù được trao quyền nhiều hơn nhưng chưa có sự phân quyền, phân cấp một cách mạnh mẽ và toàn diện cho CQĐP các cấp theo đó, sự tự chủ thực sự của các cơ quan trực tiếp sử dụng công chức vẫn chưa được bảo đảm; chưa có bước đột phá so với thời gian thực hiện Chương trình cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 – 2010; phân quyền, phân cấp trong lĩnh vực này còn thiếu những quy định cụ thể để phân định trách nhiệm, quyền hạn giữa trung ương và địa phương nên gây ra một số bất hợp lý trong quá trình triển khai.

2.3. Thực trạng phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương với chính quyền địa phương trong lĩnh vực quản lý đất đai⁹

Đánh giá chung, có thể thấy một số vấn đề tồn tại trong quá trình thực hiện phân định thẩm quyền giữa CQTW với CQĐP trong lĩnh vực quản lý đất đai như sau:

Thứ nhất, việc phân cấp chưa thực sự phù hợp với tình hình quản lý ở một số địa phương, đặc biệt chưa tương xứng với năng lực của chính quyền cấp dưới dẫn đến việc thực thi pháp luật ở địa phương chưa tốt, có nhiều quyết định về đất đai không phù hợp pháp luật cả ở cấp tỉnh và cấp huyện.^[15]

Thứ hai, cơ chế phân cấp kiểm soát còn kém hiệu quả, nhất là kiểm soát về thẩm định quy hoạch và thẩm định việc sửa đổi quy hoạch. Hoạt động kiểm soát phân cấp bất cập, chưa phát huy hiệu quả quản lý đất đai và hiệu quả kiểm soát quản lý đất đai ngày càng thể hiện rõ. Phân cấp mạnh cho CQĐP, một mặt có thể tạo sự tự chủ, linh hoạt cho chính quyền các cấp, mặt khác cũng có thể tạo ra những khó khăn khoảng trống trong kiểm soát hoặc không kiểm soát kịp thời, khi phát hiện đã tạo ra những hệ quả rất nghiêm trọng.

Thứ ba, cơ chế giao cho UBND cấp tỉnh vừa ban hành quyết định thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, lại vừa ban hành quyết định về giá đất để tính giá trị tiền sử dụng đất, tiền thuê đất mà nhà đầu tư phải nộp cũng như tính giá trị bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho người bị thu hồi đất luôn chứa đựng một nguy cơ tham nhũng rất cao và là nguyên nhân dẫn tới tình trạng khiếu kiện của người bị thu hồi đất ngày càng nhiều, giải quyết rất khó khăn.

Thứ tư, nhiều quy định về phân cấp còn chồng chéo, thiếu đồng bộ, gây phức tạp và khó khăn trong tổ chức thực hiện.

2.4. Thực trạng cơ chế chính sách đặc thù cho chính quyền đô thị từ thực tiễn thành phố Hồ Chí Minh

1. Đánh giá chung cơ chế, chính sách đặt thù cho thành phố Hồ Chí Minh

Như vậy, hiện nay, việc phân cấp, phân quyền cho thành phố Hồ Chí Minh dựa trên quy định của Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức chính quyền địa phương, các luật chuyên ngành và Nghị quyết số 54, Nghị định số 93/2001/NĐ-CP của Chính phủ năm 2001 về phân cấp quản lý một số lĩnh vực cho Thành phố Hồ Chí Minh, Nghị định số 48/2017/NĐ-CP ngày 24/4/2017 của Chính phủ quy định một số cơ chế, chính sách tài chính - ngân sách đặc thù đối với Thành phố Hồ Chí Minh. Những quy định này có một số ưu điểm nhất định. Tuy vậy, cơ chế, chính sách đặc thù cho thành phố Hồ Chí Minh còn có một số vướng mắc cần được khắc phục trong thời gian tới[16].

2.4.2. Đánh giá thực tiễn thực hiện phân quyền, phân cấp cho thành phố Hồ Chí Minh và những vấn đề đặt ra

Một số vấn đề đặt ra cho thành phố Hồ Chí Minh như sau[17]:

Thứ nhất, việc triển khai thực hiện cơ chế phân quyền, phân cấp của trung ương cho Thành phố nói chung, Nghị quyết số 54 nói riêng là vấn đề mới, khó, chưa có tiền lệ thực hiện. Chính vì vậy, việc triển khai các nội dung phải thực hiện thận trọng, nghiên cứu kỹ, đảm bảo quy trình và thẩm quyền nên quá trình triển khai mất nhiều thời gian, công sức. Việc triển khai một số Nghị quyết thực hiện Nghị quyết số 54 đã có chậm so với kế hoạch dự kiến, một vài nội dung triển khai hiệu quả chưa cao,^[18] chưa đáp ứng yêu cầu người dân Thành phố.

Thứ hai, hệ thống thể chế chưa hoàn thiện vì đây là cơ chế thí điểm, do vậy, khi triển khai thực hiện gặp nhiều khó khăn vướng mắc (vận dụng và áp dụng pháp luật - kể cả luật nội dung và luật hình thức); các bộ, ngành và Chính phủ chưa kịp thời có các văn bản hướng dẫn triển khai thực hiện, chưa có sự chỉ đạo thống nhất hay chưa xây dựng được cơ chế phối hợp với nhau hoặc với Thành phố để triển khai có hiệu quả.

Thứ ba, công tác kiểm tra, giám sát vẫn chủ yếu theo các quy định pháp luật chung (như trên đã dẫn) nên chưa có các hướng dẫn hoặc quy định đặc thù về cơ chế kiểm soát theo cơ chế phân cấp, phân quyền gây nhiều khó khăn cho việc triển khai trên địa bàn Thành phố.

Thứ tư, đặc thù của Thành phố là khối lượng công việc lớn, chỉ tiêu Trung ương giao cho Thành phố thu ngân sách luôn cao hơn so với các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương khác nên áp lực đối với cán bộ, công chức rất lớn.

3. Đánh giá chung việc phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương với chính quyền địa phương tại Việt Nam và một số kinh nghiệm trên thế giới

3.1. Đánh giá chung việc phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương với chính quyền địa phương tại Việt Nam

Thứ nhất, mô hình tổ chức CQĐP chưa thực sự hợp lý.

Thứ hai, hệ thống chính sách, pháp luật về phân cấp, phân quyền giữa CQTW với CQĐP chưa thực sự đồng bộ, nhiều nội dung mới chỉ dừng lại ở những nguyên tắc, yêu cầu mà chưa có những cơ chế cụ thể (được quy định chung trong Luật Tổ chức chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương.. ).

Thứ ba, việc triển khai phân quyền, phân cấp trong thực tế không đơn giản.

Thứ tư, còn một số hạn chế trong việc phân cấp cho CQĐP.

Thứ năm, cơ chế thực thi dân chủ ở địa phương, cơ sở vẫn còn khá nhiều bất cập.

Thứ sáu, từ cấp tỉnh, tới huyện và xã, có thể nhận thấy một xu hướng phân tán thể chế quyền lực từ trung ương tới địa phương. Việt Nam có xu hướng phát triển theo các quốc gia như Philippines hay Thái Lan, nơi mà tính cộng đồng ở địa phương có xu hướng định hình nên một sức ép cát cứ khu vực. Điều này làm cho sự quản lý tập trung của CQTW có thể kém hiệu quả về lâu dài.

Thứ bảy, cơ chế kiểm soát giữa CQTW với CQĐP khi thực hiện phân cấp, phân quyền chưa thực sự phù hợp và hiệu quả.

Những tồn tại, khó khăn nêu trên thực tế đã xuất hiện từ giai đoạn trước Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương nhưng đến nay vẫn chưa được khắc phục một cách đáng kể. Nguyên nhân lớn nhất xuất phát từ nguyên lý, mô hình tổ chức, hoạt động của CQĐP ở nước ta còn bất cập, chưa thực sự đoạn tuyệt với nguyên tắc, mô hình tổ chức, hoạt động của thời kỳ cũ trước đây. Chính vì vậy, dù đã có tiếp thu các yếu tố mới (như phân quyền) nhưng việc thực hiện phân quyền, phân cấp vẫn chưa thực sự triệt để, hiệu quả và đôi khi chưa đáp ứng được yêu cầu, nguyên tắc của việc phân định thẩm quyền giữa CQTW với CQĐP.

3.2. Một số giá trị tham khảo từ kinh nghiệm phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương với chính quyền địa phương trên thế giới^[19]

Những tồn tại, khó khăn trong việc phân định thẩm quyền giữa CQTW với CQĐP ở nước ta thời gian qua đặt ra yêu cầu xem xét, tiếp thu kinh nghiệm của các nước trên thế giới. Qua nghiên cứu kinh nghiệm trên thế giới có thể rút ra một số giá trị mà Việt Nam có thể nghiên cứu tham khảo như sau:

Thứ nhất, ở Việt Nam, cũng giống nhưng các nước đang phát triển, các cấp chính quyền trung gian chưa đảm đương tốt nhiệm vụ phối hợp lợi ích và các kế hoạch phát triển của các đơn vị tự chủ cơ sở/chính quyền cơ sở địa phương, do vậy cần tính đến các biện pháp tránh sự bất đồng giữa các CQĐP hay giữa chính quyền và ngựời dân và phải thúc đẩy được sự hợp tác.

Thứ hai, vì Việt Nam có những đặc thù khác với các nước khác, cần phân biệt rõ những dịch vụ được cung cấp bởi CQĐP với những dịch vụ do CQTW cung cấp để từ đó phân định trách nhiệm về mặt hành chính.

Thứ ba, ở các quốc gia phát triển, các lĩnh vực giao cho CQĐP thực hiện thường được xác định khá rõ ràng, chi tiết.

Thứ tư, điều cực kỳ quan trọng là phải nâng cao được trách nhiệm tài chính của CQĐP trước người dân.

Thứ năm, nếu quá trình phân cấp diễn ra nhanh chóng mà không có sự chú ý thỏa đáng đến phân phối lại thu nhập sẽ làm cho khoảng cách giàu nghèo gia tăng.

Thứ sáu, cần gắn phi tập trung hóa với trách nhiệm của CQĐP.

Thứ bảy, cần phát huy quyền tự quản của cấp dưới.

Thứ tám, kinh nghiệm nhiều quốc gia trên thế giới cho thấy đối với các lĩnh vực tự quản của CQĐP (được phân quyền), chỉ có thể tồn tại một cơ chế giám sát duy nhất là tư pháp.

III.  NHỮNG GIẢI PHÁP TIẾP TỤC HOÀN THIỆN VIỆC PHÂN ĐỊNH THẨM QUYỀN GIỮA CHÍNH QUYỀN TRUNG ƯƠNG VỚI CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG Ở VIỆT NAM

1. Bối cảnh, quan điểm, định hướng chung hoàn thiện việc phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương với chính quyền địa phương ở Việt Nam

1.1. Bối cảnh

Có thể thấy, đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP, khắc phục những tồn tại, bất cập trong mô hình tổ chức và hoạt động của CQĐP hiện hành là chủ trương lớn và nhất quán của Đảng và nhà nước ta trong một số thập niên gần đây. Tuy nhiên, cho tới nay, không ít nội dung quan trọng trong chủ trương của Đảng như chủ trương phân định rõ thẩm quyền giữa các cấp chính quyền, phân biệt mô hình tổ chức chính quyền ở đô thị và chính quyền ở nông thôn, nguyên tắc tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong tổ chức và hoạt động của CQĐP chưa được thể chế hóa đầy đủ và kịp thời. Thực tế cho thấy, mặc dù đã có những đổi mới nhất định nhưng về tổng thể, mô hình tổ chức CQĐP cũng như việc phân cấp, phân quyền cho CQĐP về cơ bản chưa được như kỳ vọng. Vì vậy, còn khá nhiều dư địa để tiếp tục hoàn thiện việc phân định thẩm quyền giữa CQTW với CQĐP ở nước ta.

1.2. Quan điểm, định hướng chung

Hiện nay, trên cơ sở các nguyên tắc đã được xác định trong Hiến pháp năm 2013 và những vấn đề đặt ra trong thực tiễn, Nhóm nghiên cứu cho rằng việc phân định thẩm quyền giữa CQTW với CQĐP cần tiếp tục theo đuổi các định hướng sau đây:

Thứ nhất, tiếp tục hoàn thiện tổ chức bộ máy các cơ quan chính quyền địa phương nhằm nâng cao hơn nữa năng lực, hiệu lực, hiệu quả hoạt động của các cơ quan chính quyền địa phương.

Thứ hai, phân quyền, phân cấp sẽ vẫn là hướng đi sắp tới - để triển khai tinh thần Hiến pháp cũng như để phù hợp thực tiễn quản trị địa phương ở nước ta.

Thứ ba, về chủ thể được phân quyền, phân cấp và hình thức pháp lý của việc phân định thẩm quyền giữa CQTW với CQĐP.

Thứ tư, phân cấp, phân quyền phải bảo đảm tính đồng bộ giữa các yếu tố thẩm quyền, trách nhiệm và các nguồn lực bảo đảm.

Thứ năm, bảo đảm tính phù hợp trong việc phân định thẩm quyền giữa CQTW với CQĐP.

Thứ sáu, bảo đảm sự đồng bộ các nội dung phân định thẩm quyền, kết hợp chặt chẽ giữa quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ và phù hợp với xu hướng tái cấu trúc tổng thể nền kinh tế theo yêu cầu phát triển bền vững trong bối cảnh hội nhập.

Thứ bảy, cần tiếp tục hoàn thiện cơ chế kiểm soát giữa CQTW với CQĐP theo hướng phù hợp với các hình thức phân định thẩm quyền khác nhau nhưng phải bảo đảm quyền lực nhà nước là thống nhất, việc thực thi quyền lực nhà nước có tính thông suốt, liên tục.

Tinh thần của những quan điểm, định hướng nêu trên cần tiếp tục được quy định rõ, thể hiện đầy đủ hơn trong các đạo luật về tổ chức bộ máy nhà nước (nhất là Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức chính quyền địa phương...) và các đạo luật quản lý trong các ngành, lĩnh vực cụ thể.

2. Một số giải pháp cụ thể nhằm tiếp tục hoàn thiện việc phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương với chính quyền địa phương ở Việt Nam

2.1. Một số giải pháp tiếp tục hoàn thiện mô hình chính quyền địa phương và nguyên tắc phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương với chính quyền địa phương

Thứ nhất, về mô hình tổ chức và hoạt động của CQĐP.

Với tư cách là đạo luật gốc của cả hệ thống pháp luật, Hiến pháp năm 2013 chỉ quy định những vấn đề có tính nguyên tắc về phân chia đơn vị hành chính và mô hình tổ chức của CQĐP, nguyên tắc hoạt động của CQĐP, tạo điều kiện cho Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định các vấn đề mang tính chi tiết, cụ thể. Trên cơ sở các quy định của Hiến pháp, Luật Tổ chức chính quyền địa phương phải tiếp tục giải mã những vấn đề mà Hiến pháp năm 2013 chỉ mới giải quyết ở tầm nguyên tắc.

Tuy vậy, những vấn đề đó không thực sự đơn giản nên chưa được giải quyết thực sự thấu đáo, đầy đủ trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương qua hai lần ban hành, sửa đổi, bổ sung (năm 2015, 2019). Hơn nữa, như đã nêu, xét về truyền thống lịch sử, tình hình hiện tại và xu hướng phát triển, nước ta có nhu cầu và cơ sở để nghiên cứu tiếp thu một số yếu tố hợp lý của chế độ tự quản địa phương. Do vậy, Nhóm nghiên cứu đề xuất tiếp tục sửa đổi Luật Tổ chức chính quyền địa phương như sau:

Một là, tạo cơ sở pháp lý vững chắc để CQĐP các cấp thực hiện tốt chức năng “kép” của mình.

Hai là, xác định rõ hơn vị trí, trách nhiệm của CQĐP trong việc tổ chức thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương (nhiệm vụ của hệ thống hành chính tại địa phương).

Ba là, bổ sung các quy định xác định những đơn vị hành chính nào thì nên tổ chức cấp CQĐP gồm cả HĐND và UBND, những đơn vị hành chính nào thì có thể tổ chức CQĐP không đầy đủ.

Ngoài ra, Nhóm nghiên cứu cũng cho rằng, về lâu dài, cần nghiên cứu xây dựng, thí điểm chế độ đa dạng hóa hình thức hình thành nên ngựời đứng đầu bộ máy hành chính chính quyền đô thị. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, người đứng đầu chính quyền đô thị có thể được hình thành từ nhiều con đường khác nhau trong đó có thể được hình thành bằng con đường dân bầu trực tiếp hoặc được bổ nhiệm bởi Hội đồng thành phố. Bên cạnh việc sửa đổi, bổ sung hệ thống pháp luật, cần đổi mới nhận thức về vị trí, vai trò của chính quyền địa phương nhất là chính quyền cấp cơ sở, cụ thể là cấp xã (xã, phường, thị trấn).

Thứ hai, về nguyên tắc phân định thẩm quyền giữa CQTW với CQĐP.

Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương cần được tiếp tục quy định rõ ràng hơn nguyên tắc phân định thẩm quyền giữa CQTW với CQĐP. Luật cần quy định rõ theo tinh thần việc gì hoàn toàn thuộc thẩm quyền của trung ương thì CQĐP chỉ giữ vai trò phối hợp, việc gì thuộc thẩm quyền riêng của địa phương thì cơ quan nhà nước trung ương không được can thiệp và việc gì là việc chung thì cần phân quyền, phân cấp rõ trong các văn bản quy phạm pháp luật.

Luật Tổ chức chính quyền địa phương cũng cần ghi nhận việc phân định thẩm quyền theo hướng “từ dưới lên” (thay vì thiên về “từ trên xuống” như hiện nay), theo đó những việc nào địa phương không làm được thì trung ương mới làm và phải làm. Về nguyên tắc, chỉ giao nhiệm vụ cho CQĐP khi CQTW biết chắc CQĐP có đủ khả năng, nguồn lực và có sự sẵn sàng tiếp nhận nhiệm vụ hoặc khi giao nhiệm vụ thì phải giao kèm các điều kiện bảo đảm.

Trong đó, Luật Tổ chức chính quyền địa phương phải được quy định rõ hơn ý tưởng phân quyền thể hiện trong Hiến pháp năm 2013, thể hiện trên một số khía cạnh: bổ sung quy định về quyền hạn riêng của địa phương - tương ứng với quy định Hiến pháp về “những công việc của địa phương”; bổ sung tiêu chí để xác định những loại quyền hạn nào thì phải phân quyền bằng luật; làm rõ hơn nguyên tắc tôn trọng các thẩm quyền riêng - hay cao hơn, là tự quản địa phương. Phân quyền được thực hiện bằng luật và chỉ luật mới có thể lấy lại hay thay đổi thẩm quyền đã được luật định. Và khi đã phân quyền, thì không cấp chính quyền nào có thể được thực hiện công việc của một cấp chính quyền khác.

Bên cạnh đó, như đã nêu, các quy định của Hiến pháp năm 2013 chưa có thêm điểm mới để cụ thể hơn tinh thần phân cấp. Bởi vậy, thúc đẩy phân cấp có lẽ là một quá trình lâu dài mà nhiệm vụ đặt lên vai Luật Tổ chức chính quyền địa phương (nhưng thực tế đạo luật này vẫn chưa có những đột phá cần thiết) cũng như các luật chuyên ngành. Chính vì vậy, Luật Tổ chức chính quyền địa phương cần quy định cụ thể ba loại vấn đề trong quản lý nhà nước (những vấn đề phải được quản lý tập trung thống nhất, không phân quyền, phân cấp cho CQĐP; vấn đề nào là vấn đề của địa phương (có tính chất địa phương); vấn đề nào thì được phân cấp).

Thứ ba, về những nhiệm vụ của CQTW và phân quyền, phân cấp cho CQĐP.

Từ các nguyên tắc phân định thẩm quyền giữa CQTW với CQĐP, Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương cần xác định rõ hơn những nhiệm vụ của CQTW, những nhiệm vụ do CQTW phân quyền, phân cấp một phần cho CQĐP và những nhiệm vụ phân quyền cho CQĐP.

Thứ tư, hoàn thiện quy định về cơ chế chịu trách nhiệm của CQĐP và kiểm soát giữa CQTW với CQĐP.

Trước hết, cơ chế chịu trách nhiệm của CQĐP nên được xác định chủ yếu thông qua các luật quy định rõ các quyền hạn, trách nhiệm của CQĐP và kiểm soát việc thực thi luật thông qua các tòa án. Pháp luật cần quy định hạn chế các hình thức can thiệp trực tiếp của CQTW đối với CQĐP nhằm nâng cao tính tự chủ và tự chịu trách nhiệm của CQĐP.

Cần hoàn thiện quy định về kiểm soát giữa CQTW với CQĐP trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương để tương thích với ý tưởng phân quyền (tự quản trong một số lĩnh vực, nhiệm vụ nhất định). Theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương, ngay cả khi thực hiện các công việc đã được phân quyền, CQĐP vẫn phải chịu sự thanh tra, kiểm tra của cơ quan nhà nước cấp trên (khoản 3 Điều 12). Đây là điều chưa thực phù hợp với nguyên tắc phân quyền hành chính được thực hành phổ biến trên thế giới. Đối với các lĩnh vực được phân quyền, chỉ có thể tồn tại một cơ chế kiểm soát duy nhất là tư pháp.

Cần nghiên cứu trao cho toà án quyền xét xử các văn bản quy phạm pháp luật dưới luật (trong đó có các văn bản của địa phương), bởi một khi đã thực hiện quyền, phân cấp, địa phương sẽ ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật để tạo ra khuôn khổ hành động trong lĩnh vực thẩm quyền riêng của mình, và đây là thứ cần được kiểm soát tối cao. Về lâu dài, cũng cần nghiên cứu áp dụng cơ chế tài phán hành chính đối với những tranh chấp về thẩm quyền của các cơ quan hành chính ở trung ương với CQĐP các cấp hoặc giữa các cấp CQĐP với nhau khi nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi cấp chính quyền đã được các đạo luật quy định chi tiết. Tòa án cũng cần có thẩm quyền giải thích áp dụng thống nhất pháp luật từ trung ương xuống địa phương. Có như vậy, việc kiểm soát quyền lực của Tòa án đối với CQĐP mới trở nên hiệu quả, tránh được tâm lý e dè, cả nể.^[20]

Cần tạo cơ chế bảo đảm thực quyền của HĐND các cấp nhưng đồng thời tăng cường công tác giám sát. Theo đó, cần đổi mới cơ chế tổ chức của HĐND theo hướng nâng cao tính độc lập của HĐND so với UBND, đặc biệt cần hạn chế tối thiểu chế độ kiêm nhiệm, thúc đẩy cơ chế đại biểu chuyên trách, chuyên nghiệp. Bên cạnh đó, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015 cần bổ sung phương thức điều trần trong hoạt động giám sát của HĐND khi Thường trực HĐND, Ban của HĐND nhận thấy cần thiết và khi có một tỷ lệ nhất định đại biểu HĐND kiến nghị, yêu cầu các cơ quan hành chính hữu quan phải giải trình.

Thứ năm, tiến hành rà soát, sửa đổi các luật và văn bản dưới luật có liên quan đến phân quyền, phân cấp giữa trung ương với địa phương.

Các văn bản quy phạm pháp luật về phân quyền, phân cấp cần bám sát nguyên tắc phân định thẩm quyền đã xác định ở trên trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Quy định như vậy sẽ phát huy được vai trò tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP; giải quyết được cơ bản các vấn đề bất cập hiện nay của CQĐP; phục vụ có hiệu quả, đáp ứng nhu cầu của ngựời dân địa phương, tránh lãng phí nguồn lực do việc phân bổ vào các mục tiêu không phù hợp, tránh tình trạng ỷ lại, dựa dẫm vào nguồn ngân sách trung ương hay thụ động thực hiện các yêu cầu, chỉ thị của trung ương. Bên cạnh đó, cần sửa đổi, bổ sung hệ thống các văn bản pháp luật theo định hướng đã nêu là hạn chế tới mức tối đa việc sử dụng văn bản dưới hình thức thông tư để thực hiện việc phân định thẩm quyền.

Trong tương lai, Nhóm nghiên cứu cho rằng có thể nghiên cứu, ban hành luật về phân quyền, phân cấp giữa trung ương với địa phương. Thông qua đó củng cố, hoàn thiện các nguyên tắc phân quyền, phân cấp; đổi mới tổ chức và hoạt động và phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của từng cấp chính quyền.

2.2. Hoàn thiện việc phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương với chính quyền địa phương trong môt số lĩnh vực cụ thể và cơ chế chính sách đặc thù

1. Lĩnh vực quản lý ngân sách nhà nước

Thứ nhất, cần tăng cường công tác dự báo và đánh giá các mục tiêu dài hạn trong quá trình soạn lập ngân sách.^[21]

Thứ hai, Luật Ngân sách nhà nước cần xác định rõ nguyên tắc bổ sung có mục tiêu của ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới: bổ sung trong trường hợp nào? Do ai quyết định? Có cần được sự phê chuẩn của HĐND để bổ sung vào dự toán hay không?

Thứ ba, đổi mới phương thức phân cấp nhiệm vụ chi.

Thứ tư, tạo lập nguồn thu cho ngân sách trung ương.

Thứ năm, tăng quyền tự chủ hơn nữa cho ngân sách địa phương.

Thứ sáu, giảm bớt sự lệ thuộc vào nguồn vốn vay nước ngoài.

Thứ bảy, cần quy định cụ thể hơn nữa về những yêu cầu và căn cứ trong quá trình xây dựng dự toán nhằm đảm bảo dự toán sát với thực tế. Cần xác định trách nhiệm của người đứng đầu địa phương và cơ quan chuyên môn trong việc để xảy ra tình trạng dự toán và thực tế khác nhau quá xa hoặc cố ý bỏ sót nguồn thu thì cần phải bị xem xét trách nhiệm.

Thứ tám, cần tăng cường công tác giám sát và hướng dẫn của cơ quan tài chính cấp trên đối với quá trình ngân sách nhà nước nói chung trong đó đặc biệt là ngân sách địa phương nhằm bảo đảm phát huy được ý nghĩa của việc phân cấp ngân sách, đồng thời cần tăng cường nội dung và chất lượng kiểm toán nhà nước đối với ngân sách cấp huyện và xã.^[22]

2.2.2. Lĩnh vực quản lý cán bộ, công chức, viên chức

Thực tế, một số tồn tại, bất cập của pháp luật về quản lý công vụ, cán bộ, công chức, viên chức thời gian qua đã được khắc phục bởi Luật số 52/2019/QH14 ngày 25/11/2019 sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức.^[23] Nhóm nghiên cứu đồng tình với nhiều sửa đổi của Luật số 52/2019/QH14. Bên cạnh đó, nhóm nghiên cứu bổ sung thêm một số giải pháp như sau:

Thứ nhất, việc phân quyền, phân cấp về quản lý trong lĩnh vực này cần tiếp tục làm rõ hơn về mức độ, giới hạn phạm vi phân quyền, phân cấp, trách nhiệm, thẩm quyền của tổ chức và người đứng đầu nhưng cần bảo đảm cơ chế quản lý của các cơ quan tham mưu của Đảng, Nhà nước ở các cấp. Theo đó, cần gắn thẩm quyền quyết định về quản lý cán bộ, công chức, viên chức với cơ quan trực tiếp sử dụng nhân sự đó của CQĐP.

Thứ hai, nghiên cứu rút ngắn quy trình xin chủ trương (hay cũng có thể gọi là “xin - cho”^[24]) bổ sung cán bộ lãnh đạo các cấp nếu cán bộ đó đã có trong quy hoạch theo quy trình và cơ quan đơn vị còn chỉ tiêu cần bổ sung thay thế (số lượng đã được Trung ương, Chính phủ quy định không nên bổ sung thêm chỉ tiêu số lượng).

Thứ ba, cần bổ sung quy định về cơ chế phối hợp giữa các cơ quan tham mưu của Đảng và Nhà nước trong việc giám sát quản lý cán bộ chủ chốt, cán bộ nguồn quy hoạch của các đơn vị ở các cấp, trên cơ sở đó thống nhất việc đánh giá, sử dụng cán bộ của các cơ quan tham mưu của Đảng, Nhà nước đã cùng tham gia trong quá trình quản lý.

Thứ tư, cần hoàn thiện các quy định về xác định vị trí việc làm theo hướng đưa ra khung thống nhất đối với khối hành chính để làm cơ sở hình thành bảng lương một cách công bằng, khách quan.

Thứ năm, CQTW chỉ ban hành các yêu cầu, nguyên tắc và phương pháp đánh giá cán bộ, công chức, viên chức mang tính chất khung. Trên cơ sở đó, các địa phương và các đơn vị trực tiếp sử dụng nhân sự sẽ xây dựng các tiêu chí và phương pháp đánh giá cụ thể phù hợp với đặc thù công việc tại từng đơn vị, bảo đảm việc đánh giá không mang tính hình thức và cào bằng giữa các cơ quan, các cấp chính quyền.

2.2.3. Lĩnh vực quản lý đất đai

Thứ nhất, phân cấp, phân quyền phải bảo đảm phát huy tính chủ động, trách nhiệm, tinh thần sáng tạo của CQĐP, bảo đảm sự quản lý thống nhất của Nhà nước về đất đai.^[25]

Thứ hai, phân cấp, phân quyền trong ban hành văn bản hướng dẫn thi hành luật về đất đai.

Thứ ba, phân cấp, phân quyền trong quy hoạch sử dụng đất.

Thứ tư, phân cấp, phân quyền trong định giá đất đai.

Thứ năm, phân cấp, phân quyền trong giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, đăng ký, cấp giấy chứng nhận, thu hồi, bồi thường, tái định cư.

Thứ sáu, phân cấp, phân quyền trong lĩnh vực quản lý đất đai cần phải phù hợp với đặc điểm, tính chất của mỗi loại hình CQĐP.

Thứ bảy, kiểm soát quyền lực trong việc phân cấp, phân quyền quản lý đất đai.

1. Cơ chế chính sách đặc thù từ trường hợp của thành phố Hồ Chí Minh

Theo Nhóm nghiên cứu, việc ban hành các cơ chế chính sách đặc thù cho một số địa phương thời gian qua thực chất vượt ra khuôn khổ của Hiến pháp và pháp luật hiện hành, là giải pháp tình thế, thử nghiệm để giải quyết nhu cầu đặt ra trong thực tiễn. Trong thời gian tới, những giải pháp tình thế như vậy cần được giảm dần và tiến tới bãi bỏ. Về lâu dài, Hiến pháp nên được sửa đổi theo hướng minh định rõ hơn mô hình tổ chức CQĐP cũng như vấn đề phân quyền, phân cấp cho CQĐP. Theo đó, cần áp dụng các mô hình CQĐP cũng như phân định thẩm quyền cho CQĐP phù hợp với các đặc điểm của nông thôn, đô thị...

Trong bối cảnh chưa sửa đổi Hiến pháp năm 2013, có thể tiếp tục hoàn thiện hệ thống các cơ chế đặc thù cho một số thành phố trực thuộc trung ương. Trong đề tài này, Nhóm nghiên cứu có một số đề xuất đối với trường hợp thành phố Hồ Chí Minh như sau:

Thứ nhất, để bảo đảm triển khai thực hiện Nghị quyết số 54 đạt kết quả cao, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ cần xem xét ban hành kịp thời các văn bản hướng dẫn thi hành và quy định chi tiết một số điều của Nghị quyết số 54 theo hướng phân cấp mạnh mẽ nhằm bảo đảm cho Thành phố Hồ Chí Minh chủ động thực hiện các quy trình, thủ tục phù hợp với khả năng và tình hình thực tiễn của thành phố, phục vụ tốt hơn nhu cầu của cá nhân và tổ chức trên địa bàn.^[26]

Thứ hai, cùng với việc đẩy mạnh phân cấp cho thành phố, cần xác định rõ các nguyên tắc, phạm vi, nội dung của việc phân cấp, tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra, xử lý các văn bản do thành phố ban hành vượt thẩm quyền, trái với văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên.