Trong gần 10 năm thực hiện Luật Nuôi con nuôi, chính sách giải quyết nuôi con nuôi ở nước ta đã đạt được những kết quả nhất định nhưng còn có những tồn tại, hạn chế cơ bản trong việc thực hiện chính sách giải quyết việc nuôi con nuôi. Cụ thể là:

- Còn một số lượng lớn trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt (hoàn cảnh đặc biệt) chưa được quan tâm tìm gia đình thay thế trong nước;

- Việc triển khai thi hành Công ước La Hay số 33 ngày 29/5/1993 về bảo vệ trẻ em và hợp tác trong lĩnh vực nuôi con nuôi quốc tế (CƯLH 1993)[1], Luật Nuôi con nuôi và các văn bản hướng dẫn thi hành vẫn chưa đồng đều ở các địa phương;

- Vẫn còn tồn tại tình trạng người dân tự ý thỏa thuận cho nhận con nuôi mà không tiến hành đăng ký khai sinh và đăng ký nuôi con nuôi;

- Việc giải quyết nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài còn gắn với các khoản hỗ trợ, cho tặng của cha mẹ nuôi nước ngoài hoặc tổ chức con nuôi nước ngoài;

- Một số quy định của Luật Nuôi con nuôi chưa phù hợp với cuộc sống thực tế, còn thiếu cơ chế bảo đảm thực hiện, đã bộc lộ những điểm chưa theo kịp các quy định mới và chưa tương thích với CƯLH 1993 trong trình tự thủ tục giải quyết việc nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài và trách nhiệm hỗ trợ của Nhà nước trong việc nuôi con nuôi.

Để khắc phục những điểm tồn tại, hạn chế về thể chế nêu trên, việc nghiên cứu những định hướng chính sách lớn nhằm phục vụ việc sửa đổi, bổ sung Luật Nuôi con nuôi là điều hết sức cần thiết.

Mục tiêu nghiên cứu của đề tài đó là, Thứ nhất, làm rõ cơ sở lý luận và cơ sở thực tiễn chính sách về nuôi con nuôi; Thứ hai, đánh giá thực trạng thi hành chính sách về nuôi con nuôi giai đoạn 2011 - 2018; và Thứ ba, đề xuất những định hướng chính sách lớn phục vụ việc sửa đổi, bổ sung Luật Nuôi con nuôi.

Để thực hiện mục tiêu trên, Đề tài tập trung nghiên cứu cơ sở lý luận về chính sách nuôi con nuôi trong điều kiện bảo đảm thực thi quyền của trẻ em được chăm sóc thay thế và được nhận làm con nuôi; đánh giá thực tiễn thi hành chính sách; nhu cầu của xã hội đối với việc nuôi con nuôi và dự báo xu hướng phát triển của việc nuôi con nuôi trên thế giới và ở Việt Nam. Trên cơ sở đó, đề tài đề xuất một số định hướng chính sách lớn nhằm phục vụ việc sửa đổi, bổ sung Luật Nuôi con nuôi trong thời gian tới.

Dưới đây là những tóm tắt kết quả nghiên cứu chính của Đề tài:

CHƯƠNG I. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHÍNH SÁCH NUÔI CON NUÔI THEO QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH Ở NƯỚC TA

1. Khái niệm chính sách nuôi con nuôi:

1.1. Khái niệm:

Hiện nay, trong hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật về nuôi con nuôi chưa có khái niệm chính sách nuôi con nuôi. Tuy nhiên, theo cách tiếp cận chung về khái niệm chính sách của Luật Ban hành VBQPPL, thì các VBQPPL về nuôi con nuôi hiện hành chứa đựng những chính sách nuôi con nuôi nhằm giải quyết những vấn đề thực tiễn khi lập đề nghị xây dựng pháp luật. Đây là cách tiếp cận theo hướng quy phạm pháp luật về nuôi con nuôi hàm chứa chính sách và đồng thời là công cụ thực thi chính sách do Nhà nước đặt ra trong lĩnh vực nuôi con nuôi. Do đó, chính sách nuôi con nuôi có thể được hiểu là những định hướng, giải pháp theo quy định pháp luật hiện hành để giải quyết các vấn đề về nuôi con nuôi nhằm bảo đảm được mục tiêu đặt ra.

1.2. Phân biệt chính sách nuôi con nuôi trong nước và nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài:

a) Những điểm chung:

Dưới góc độ xã hội, chính sách nuôi con nuôi trong nước và nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài nằm trong chính sách tổng thể về chăm sóc và bảo vệ trẻ em, do đó tập trung chủ yếu vào những đối tượng trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt được Nhà nước tìm gia đình thay thế thông qua biện pháp nuôi con nuôi.

Dưới góc độ gia đình, chính sách nuôi con nuôi trong nước và nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài thuộc chính sách tổng thể về gia đình.

Dưới góc độ pháp lý, chính sách nuôi con nuôi trong nước và nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài là những biện pháp bảo đảm để quan hệ nuôi con nuôi được lâu dài và bền vững, được Nhà nước công nhận.

b) Những điểm khác nhau:

Chính sách nuôi con nuôi trong nước được hiểu là những biện pháp bảo đảm cho việc nuôi con nuôi được thực hiện trong lãnh thổ Việt Nam; trẻ em được nhận làm con nuôi sống cùng cha mẹ nuôi tại Việt Nam, trẻ em không phải di chuyển sang nước khác để được nhận làm con nuôi. Trong khi đó, chính sách nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài cho phép thực hiện việc nuôi con nuôi giữa các công dân thường trú ở hai nước khác nhau; kéo theo sự di chuyển trẻ em từ nước này sang nước khác. Trẻ em sẽ chuyển môi trường sống của mình sang một xã hội khác, một gia đình thay thế khác với những chuẩn mực văn hóa, xã hội, gia đình hoàn toàn mới mẻ.

1.3. Những yếu tố tác động tới chính sách nuôi con nuôi ở nước ta:

a) Những yếu tố lịch sử, văn hóa, xã hội và truyền thống gia đình về nuôi con nuôi ở nước ta:

Các yếu tố lịch sử, văn hóa, xã hội và truyền thống gia đình ở nước ta vừa là những yếu tố kế thừa trong quy định pháp luật về nuôi con nuôi, vừa là những yếu tố thực tiễn, có thể tác động tích cực hoặc tiêu cực tới quan hệ nuôi con nuôi, làm phát sinh những yêu cầu mới về nuôi con nuôi cần được pháp luật điều chỉnh kịp thời. Có thể thấy chính sách nuôi con nuôi cũng như các quy định pháp luật điều chỉnh việc nuôi con nuôi vừa phản ánh, vừa chịu tác động và ảnh hưởng của các yếu tố lịch sử, truyền thống, văn hóa, phong tục tập quán đồng thời phải theo kịp sự vận động, biến đổi của đời sống xã hội. Để đạt được mục đích tối ưu, chính sách nuôi con nuôi phải phù hợp với những yếu tố lịch sử, văn hóa, xã hội và truyền thống tốt đẹp của gia đình cũng như những phong tục, tập quán tốt đẹp của nước ta.

b) Những yếu tố pháp lý của việc nuôi con nuôi:

Những yếu tố pháp lý là yếu tố quan trọng bảo đảm cho việc nuôi con nuôi được Nhà nước công nhận và bảo vệ. Những yếu tố pháp lý gắn với diễn biến khách quan của việc nuôi con nuôi qua các giai đoạn: từ việc xác lập quan hệ nuôi con nuôi, thực hiện quyền, nghĩa vụ của cha mẹ và con giữa người nhận con nuôi và con nuôi đến việc chấm dứt việc nuôi con nuôi và xử lý vi phạm về việc nuôi con nuôi (nếu xẩy ra). Những yếu tố pháp lý này được xác định là những yêu cầu, điều kiện nuôi con nuôi theo quy định của pháp luật về nuôi con nuôi. Việc bảo đảm những yếu tố pháp lý chính là bảo đảm giá trị pháp lý của việc nuôi con nuôi.

2. Thực trạng quy định pháp luật về chính sách nuôi con nuôi ở nước ta:

2.1. Quy định về việc giải quyết nuôi con nuôi đối với trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt:

a) Quy định về đối tượng trẻ em được giải quyết cho làm con nuôi:

Đối tượng trẻ em được giải quyết cho làm con nuôi trước hết là đối tượng trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt cần chăm sóc thay thế theo quy định tại Điều 5 Nghị định số 56/2017/NĐ-CP ngày 9/5/2017 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật Trẻ em. Tuy nhiên, phạm vi đối tượng trẻ em cần chăm sóc thay thế rộng hơn phạm vi đối tượng trẻ em cần tìm gia đình thay thế/cần được nhận làm con nuôi. Ngoài ra, riêng đối với đối tượng trẻ em được giao chăm sóc thay thế cho cá nhân, gia đình là người nước ngoài thì chưa có quy định cho phép trẻ em đó được giải quyết cho làm con nuôi nước ngoài. Do vậy, có thể nhận định rằng trong hệ thống quy phạm pháp luật về nuôi con nuôi và pháp luật về trẻ em vẫn chưa có sự liên thông giữa đối tượng trẻ em cần được chăm sóc thay thế và trẻ em có thể được giải quyết cho làm con nuôi.

b) Quy định về việc nuôi con nuôi là một biện pháp chăm sóc thay thế:

Theo CƯLH 1993, nuôi con nuôi quốc tế là biện pháp chăm sóc thay thế dành cho trẻ em và thuộc hệ thống chăm sóc và bảo vệ trẻ em.

Nội luật hóa quy định này, khoản 3 Điều 61 Luật Trẻ em quy định nuôi con nuôi là một trong những hình thức chăm sóc thay thế.

c) Quy định về chính sách ưu tiên nuôi con nuôi trong nước, nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài là giải pháp cuối cùng:

Ưu tiên nuôi con nuôi trong nước vừa là một chính sách phù hợp với Công ước Quyền trẻ em vừa là nguyên tắc giải quyết việc nuôi con nuôi mà các quốc gia thành viên CƯLH 1993 phải tuân thủ. Chính sách ưu tiên nuôi con nuôi trong nước đã được nội luật hóa tại khoản 3 Điều 4 Luật Nuôi con nuôi và trở thành nguyên tắc giải quyết việc nuôi con nuôi. Giải pháp cho trẻ em làm con nuôi ở nước ngoài chỉ được tính đến khi trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt không thể giao cho một gia đình nhận chăm sóc thay thế hay gia đình trong nước nhận làm con nuôi.

d) Quy định việc giải quyết nuôi con nuôi là vì lợi ích tốt nhất của trẻ em:

Điều 20 Công ước Quyền trẻ em quy định các quốc gia thành viên cho phép việc nuôi con nuôi phải bảo đảm rằng những lợi ích tốt nhất của trẻ em là mối quan tâm hàng đầu. CƯLH 1993 cũng quy định nuôi con nuôi quốc tế là biện pháp cuối cùng, vì lợi ích tốt nhất của trẻ em khi không tìm được một gia đình thay thế phù hợp ở trong nước.

đ) Quy định khuyến khích hỗ trợ nhân đạo cho việc chăm sóc trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt:

Chính sách khuyến khích hỗ trợ nhân đạo cho việc chăm sóc trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt là phù hợp với hoàn cảnh của nước ta vốn nhiều năm phải trải qua chiến tranh, còn thiếu nhiều điều kiện để chăm sóc tốt nhất đối với trẻ em, đặc biệt là những trẻ em sống tập trung tại các cơ sở nuôi dưỡng. Đây là một chính sách chung trong tổng thể các chính sách của Nhà nước ta trong lĩnh vực chăm sóc và bảo vệ trẻ em.

e) Những quy định về thẩm quyền, trình tự thủ tục giải quyết việc nuôi con nuôi:

Việc nuôi con nuôi không những phải đáp ứng các yếu tố hay điều kiện pháp lý (điều kiện về nội dung) mà còn phải tuân thủ các điều kiện về thẩm quyền và trình tự, thủ tục giải quyết (điều kiện về hình thức).

Thứ nhất, việc nuôi con nuôi phải được giải quyết bởi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

Thứ hai, giải quyết việc nuôi con nuôi phải bảo đảm nguyên tắc ưu tiên nuôi con nuôi trong nước thông qua biện pháp tìm gia đình thay thế trong nước.

Thứ ba, việc giải quyết nuôi con nuôi phải tuân thủ nguyên tắc tự nguyện, không trái pháp luật và đạo đức xã hội.

Thứ tư, để giải quyết cho trẻ em làm con nuôi ở nước ngoài, Sở Tư pháp có trách nhiệm xác nhận trẻ em đủ điều kiện được cho làm con nuôi nước ngoài.

Thứ năm, nuôi con nuôi là một sự kiện hộ tịch. Do đó, để được Nhà nước công nhận, việc nuôi con nuôi phải được thực hiện thông qua thủ tục đăng ký việc nuôi con nuôi và ghi vào sổ hộ tịch việc nuôi con nuôi^[2].

2.2. Quy định về quyền của trẻ em được nhận làm con nuôi và người nhận con nuôi:

a) Quyền của trẻ em được nhận làm con nuôi:

Các quyền nhân thân cơ bản của trẻ em được nhận làm con nuôi bao gồm quyền được nhận làm con nuôi, quyền thay đổi hộ tịch của con nuôi, quyền được biết về nguồn gốc của con nuôi, quyền xác định lại dân tộc của con nuôi.

b) Quyền của người nhận con nuôi:

Quyền nuôi con nuôi là một loại quyền nhân thân trong quan hệ hôn nhân gia đình, được pháp luật dân sự quy định và bảo vệ. Thực hiện tốt chính sách bảo đảm quyền nuôi con nuôi và quyền được nhận làm con nuôi cũng chính là bảo đảm quyền con người.

Quyền nuôi con nuôi được hiểu là khi người nhận con nuôi đáp ứng đủ các điều kiện nuôi con nuôi, bao gồm có năng lực hành vi dân sự đầy đủ, độ tuổi, điều kiện kinh tế, gia đình, chỗ ở bảo đảm cho việc chăm sóc, nuôi dưỡng và giáo dục con cái thì đều được phép nhận con nuôi.

3. Tìm hiểu chính sách nuôi con nuôi của một số nước trên thế giới:

Tại phần này, Đề tài cung cấp một số thông tin về chính sách nuôi con nuôi của một số nước trên thế giới, cụ thể như: những cải cách về chế định nuôi con nuôi; chính sách hỗ trợ và an sinh xã hội trong lĩnh vực nuôi con nuôi và một số chính sách hỗ trợ khác liên quan đến việc nuôi con nuôi (chuẩn bị, đào tạo, tập huấn cho người nhận con nuôi; đánh giá điều kiện của người nhận con nuôi; theo dõi tình hình phát triển của con nuôi; quy định về tổ chức con nuôi được cấp phép…)

Kết luận Chương 1

Nuôi con nuôi là một hiện tượng xã hội được pháp luật nước ta công nhận và bảo vệ. Chính sách nuôi con nuôi nhằm bảo vệ trẻ em và bảo đảm thực hiện quyền của trẻ em được nhận làm con nuôi và quyền của người nhận con nuôi. Chính sách nuôi con nuôi ở nước ta chịu sự tác động của các yếu tố về lịch sử, truyền thống, văn hóa, xã hội, gia đình và các yếu tố pháp lý. Những yếu tố pháp lý chính là những điều kiện pháp lý nhằm bảo đảm cho việc nuôi con nuôi được Nhà nước công nhận và bảo vệ.

Quy định của Luật Nuôi con nuôi đã hàm chứa nội dung chính sách nuôi con nuôi. Về tổng thể, chính sách nuôi con nuôi bao gồm chính sách nuôi con nuôi trong nước và chính sách nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài. Đối tượng chủ yếu của chính sách nuôi con nuôi tập trung vào những trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt cần được nhận làm con nuôi. Về vi mô, chính sách nuôi con nuôi phải bảo đảm sự liên thông giữa chính sách nuôi con nuôi trong nước và nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài, đồng thời phải bảo đảm sự liên thông giữa các biện pháp chăm sóc thay thế khác với việc nuôi con nuôi theo quy định của Luật Trẻ em.

Trên thế giới, chính sách nuôi con nuôi của một số nước được thể hiện thông qua những đợt cải cách quan trọng về chế định nuôi con nuôi, nhằm bảo vệ quan hệ cha mẹ và con giữa cha mẹ nuôi và con nuôi, đồng thời tránh những tranh chấp xảy ra giữa cha mẹ đẻ và cha mẹ nuôi sau khi quan hệ nuôi con nuôi đã được xác lập. Chính sách nuôi con nuôi còn được quy định trong hệ thống các VBQPPL khác có liên quan như bảo trợ xã hội, lao động và an sinh xã hội, theo đó Nhà nước hỗ trợ cho người nhận con nuôi về tài chính, bảo đảm cung cấp dịch vụ công về nuôi con nuôi. Kinh nghiệm quốc tế cũng góp phần định hướng cho việc hoàn thiện chính sách pháp luật về nuôi con nuôi ở nước ta.

CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG THI HÀNH CHÍNH SÁCH NUÔI CON NUÔI Ở NƯỚC TA TRONG GIAI ĐOẠN 2011-2018

1. Những kết quả đạt được:

1.1. Về việc giải quyết nuôi con nuôi đối với trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt:

a) Chính sách nuôi con nuôi trong nước:

Trong giai đoạn từ 2011-2018, theo quy định của Luật Nuôi con nuôi trên toàn quốc đã giải quyết được 20.769 trường hợp nuôi con nuôi trong nước. Trong đó, 79% trẻ em được nhận làm con nuôi thuộc diện đang sống ở gia đình (là đối tượng con riêng, cháu ruột của người nhận con nuôi và những trường hợp người nhận con nuôi và cha mẹ đẻ trực tiếp trao đổi với nhau). Chỉ có khoảng gần 4% trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt sống ở cơ sở nuôi dưỡng được nhận làm con nuôi trong nước. 17% số trẻ em được cho làm con nuôi trong nước từ nơi khác.

Bên cạnh những trường hợp đăng ký việc nuôi con nuôi trong nước, theo quy định tại khoản 1 Điều 50 của Luật Nuôi con nuôi thì việc nuôi con nuôi giữa công dân Việt Nam với nhau trước ngày Luật này có hiệu lực mà chưa đăng ký tại cơ quan nhà nước có thẩm quyền thì được đăng ký trong thời hạn 05 năm kể từ ngày 01/01/2011 cho đến hết ngày 31/12/2015. Qua rà soát, trên toàn quốc có 9.436 trường hợp nuôi con nuôi thực tế, trong số đó đã được đăng ký 3.334 trường hợp chiếm 35%, số còn lại không được đăng ký vì không đủ điều kiện hoặc không đủ hồ sơ hoặc do cha mẹ nuôi hoặc con nuôi muốn giữ bí mật quan hệ cha mẹ con.

b) Chính sách nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài:

Trong giai đoạn 2011 - 2018, trên toàn quốc đã giải quyết được 3291 trường hợp nuôi con nuôi nước ngoài. Trẻ em Việt Nam được giải quyết nuôi con nuôi nước ngoài ở các nước Pháp, Italy, Canada, Tây Ban Nha, Thụy Điển, Ai-len, Đan Mạch, Thụy Sỹ, Hoa Kỳ, Luc-xăm-bua, Đức, Hàn Quốc và Trung Quốc (Đài Loan). Về nơi cư trú, 74% trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt sống tập trung ở cơ sở nuôi dưỡng được giải quyết cho làm con nuôi nước ngoài và 26% trẻ em ở gia đình thuộc diện con riêng, cháu ruột của người nhận con nuôi.

Về thủ tục giải quyết việc nuôi con nuôi nước ngoài, trong giai đoạn 2011­ - 2018, trong tổng số đã giải quyết được 3291 trẻ em làm con nuôi ở nước ngoài trong đó có 289 trẻ em thuộc diện Danh sách 1 được giải quyết theo thủ tục giới thiệu trẻ em (matching), 2154 trẻ em thuộc diện Danh sách 2 được giải quyết đích danh cho làm con nuôi nước ngoài và 848 trẻ em thuộc diện là con riêng, cháu ruột của người nhận con nuôi được giải quyết đích danh cho làm con nuôi nước ngoài.

1.2. Về việc hoàn thiện thể chế chính sách nuôi con nuôi:

a) Sửa đổi, bổ sung Nghị định số 19/2011/NĐ-CP 

Trong giai đoạn 2011 - 2018, nhằm tăng cường chính sách giải quyết việc nuôi con nuôi đối với những trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt trong và ngoài cộng đồng, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 24/2019/NĐ-CP ngày 5/3/2019 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 19/2011/NĐ-CP ngày 21/3/2011 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Nuôi con nuôi. Nghị định này có hiệu lực thi hành từ ngày 24/5/2019.

b) Ban hành Thông tư liên tịch hướng dẫn việc theo dõi tình hình phát triển của trẻ em Việt Nam được cho làm con nuôi nước ngoài và bảo vệ trẻ em trong trường hợp cần thiết:

Nhằm tăng cường công tác theo dõi tình hình phát triển của trẻ em được cho làm con nuôi nước ngoài, Bộ trưởng Bộ Tư pháp, Bộ Ngoại giao, Bộ Công an và Bộ LĐTBXH đã liên tịch ban hành Thông tư liên tịch số 03/2016/TTLT-BTP- BNG-BCA-BLĐTBXH ngày 22/6/2016 hướng dẫn việc theo dõi tình hình phát triển của trẻ em Việt Nam được cho làm con nuôi nước ngoài và bảo vệ trẻ em trong trường hợp cần thiết. Theo đó, Cục Con nuôi, Bộ Tư pháp hàng năm có nghĩa vụ tổng hợp báo cáo tình hình phát triển của trẻ em được cho làm con nuôi ở nước ngoài để gửi các cơ quan hữu quan và Sở Tư pháp nơi đã giải quyết việc nuôi con nuôi. Đồng thời, để tăng cường bảo vệ trẻ em Việt Nam được cho làm con nuôi ở nước ngoài, Cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài có thẩm quyền can thiệp trong trường hợp cần thiết như trẻ em bị bạo hành, ngược đãi hay chịu các hành vi gây tổn hại khác về thể chất và tinh thần.

1.3. Về việc tăng cường thực thi chính sách nuôi con nuôi:

a) Chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ:

Nhằm bảo đảm thi hành chính sách nuôi con nuôi, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định và Chỉ thị tăng cường công tác nuôi con nuôi trong tình hình mới sau đây:

- Quyết định số 1233/QĐ-TTg ngày 07/9/2012 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Đề án triển khai thực hiện Công ước La Hay 1993 về bảo vệ trẻ em và hợp tác trong lĩnh vực nuôi con nuôi quốc tế giai đoạn 2012 - 2015. Quyết định này nhằm nâng cao nhận thức về Công ước, xác định rõ nhiệm vụ, giải pháp, trách nhiệm của các Bộ, ngành, các cơ quan ở địa phương để tạo tiền đề thuận lợi cho việc thực hiện Công ước.

- Chỉ thị số 19/CT-TTg ngày 20/9/ 2013 của Thủ tướng Chính phủ về việc nâng cao nhận thức pháp luật về nuôi con nuôi và tăng cường biện pháp bảo đảm thực thi Công ước, nhằm nâng cao nhận thức của người dân và cộng đồng về công tác nuôi con nuôi quốc tế. Chỉ thị đặt ra nhiệm vụ tiếp tục tập huấn nội dung CƯLH 1993, đẩy mạnh công tác thi hành pháp luật ở địa phương và theo dõi thi hành pháp luật của các cơ quan Bộ, ngành; chủ động kiểm tra việc thực thi pháp luật và hướng dẫn giải quyết những vướng mắc khó khăn.

- Chỉ thị số 03/2018/CT-TTg ngày 19/01/2018 của Thủ tướng Chính phủ về tăng cường giải quyết việc nuôi con nuôi trong tình hình mới. Theo đó, các địa phương, Bộ, ngành cần thực hiện tốt nhiệm vụ được giao và có những giải pháp nhằm tăng cường nuôi con nuôi trong nước, thực hiện tốt công tác kiểm tra tình hình giải quyết việc nuôi con nuôi, tiếp nhận các khoản hỗ trợ nhân đạo, đôn đốc địa phương rà soát, đánh giá và nâng cao năng lực cho các cơ sở nuôi dưỡng trong giải quyết việc nuôi con nuôi, đôn đốc nhiệm vụ tìm gia đình thay thế cho trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt ở cơ sở nuôi dưỡng.

b) Tăng cường công tác phối hợp liên ngành giữa Bộ Tư pháp và Bộ Lao động - Thương binh và xã hội

Để giải quyết kịp thời và tạo điều kiện thuận lợi cho trẻ em đang được chăm sóc, nuôi dưỡng tại các cơ sở nuôi dưỡng được giải quyết cho làm con nuôi theo quy định của pháp luật và tăng cường sự phối hợp giữa Bộ Tư pháp và Bộ Lao động - Thương binh và xã hội trong công tác giải quyết việc nuôi con nuôi, Bộ trưởng Bộ Tư pháp và Bộ trưởng Bộ Lao động - Thương binh và xã hội đã ký Quy chế phối hợp số 721/QC-BTP-BLĐTBXH ngày 14/3/2016 về việc phối hợp công tác giải quyết việc nuôi con nuôi đối với trẻ em đang được chăm sóc, nuôi dưỡng tại các cơ sở trợ giúp xã hội.

c) Tăng cường biện pháp lưu giữ thông tin, hồ sơ, tài liệu về nuôi con nuôi:

Để tăng cường công tác lưu giữ thông tin, hồ sơ, tài liệu về nuôi con nuôi, Bộ Tư pháp đã ban hành Quyết định số 2070/QĐ-BTP ngày 23/11/2015 phê duyệt “Đề án hỗ trợ trẻ em Việt Nam được giải quyết cho làm con nuôi ở nước ngoài tìm về cội nguồn”. Đề án nhằm mục đích tạo điều kiện thuận lợi để con nuôi Việt Nam tìm về cội nguồn, truy cập nguồn gốc thông tin của mình.

2. Tồn tại, hạn chế của việc thi hành chính sách nuôi con nuôi

2.1. Về nuôi con nuôi trong nước

a) Việc giải quyết cho trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt làm con nuôi trong nước còn hạn chế về số lượng và chất lượng:

Trong giai đoạn 2011 - 2018, số lượng giải quyết nuôi con nuôi trong nước có chiều hướng ổn định, không tăng và cũng không giảm so với giai đoạn trước khi thực hiện Luật Nuôi con nuôi. Tuy nhiên, việc giải quyết nuôi con nuôi trong nước chưa đáp ứng được các chỉ số trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt ở nước ta.

b) Cách thức cho nhận con nuôi trong nước vẫn được tiến hành theo thông lệ cũ, tiềm ẩn nguy cơ có sự trao đổi lợi ích

Trên thực tiễn, qua khảo sát và kiểm tra công tác đăng ký nuôi con nuôi ở cấp xã cho thấy việc nhận con nuôi trong nước chủ yếu được thực hiện thông qua sự tìm kiếm trẻ em để cho làm con nuôi, có sự tiếp xúc và thỏa thuận trực tiếp giữa người nhận con nuôi và cha mẹ đẻ của trẻ em. Đây là một tồn tại cơ bản theo thông lệ cũ trong việc cho nhận con nuôi trong nước^[3]. Điều này thể hiện việc đăng ký nuôi con nuôi trong nước chưa bảo đảm nguyên tắc tôn trọng quyền của trẻ em được sống trong môi trường gia đình gốc.

c) Việc đánh giá điều kiện nuôi con nuôi, hoàn cảnh gia đình của người nhận con nuôi và trẻ em được nhận làm con nuôi còn gặp khó khăn

Việc đánh giá điều kiện nuôi con nuôi, hoàn cảnh gia đình, xã hội của người nhận con nuôi có ý nghĩa quan trọng nhằm bảo đảm xác lập môi trường gia đình thay thế tốt nhất, môi trường sống lành mạnh, an toàn cho trẻ em được nhận làm con nuôi và bảo đảm cho trẻ em được phát triển hài hòa trong môi trường gia đình cha mẹ nuôi. Tuy nhiên, hiện nay công chức tư pháp - hộ tịch còn gặp khó khăn trong việc xác định như thế nào là “có điều kiện kinh tế”, việc đánh giá hoàn cảnh gia đình của người nhận con nuôi được thực hiện dựa trên những căn cứ nào.

d) Vẫn còn một số sai sót về hồ sơ và thủ tục đăng kỷ việc nuôi con nuôi trong nước:

So với các sự kiện đăng ký hộ tịch khác như khai sinh, khai tử, kết hôn, giám hộ, nhận cha mẹ con thì sự kiện đăng ký nuôi con nuôi chỉ chiếm 0,04% trong tổng số vụ việc đăng ký trên toàn quốc. Do các trường hợp đăng ký nuôi con nuôi trong nước gần như rất ít nên công chức tư pháp - hộ tịch không nắm rõ trình tự thủ tục nên vẫn tồn tại tình trạng sai sót về hồ sơ và thủ tục đăng ký.

đ) Việc theo dõi tình hình phát triển của con nuôi chưa được chú trọng và chưa có chế tài bảo đảm thực hiện:

Công tác theo dõi tình hình phát triển của con nuôi trong nước chưa được chú trọng. Các công chức tư pháp - hộ tịch mặc dù ý thức được trách nhiệm của mình nhưng vẫn không thực hiện được đầy đủ việc theo dõi tình hình phát triển của con nuôi. Về phía cha mẹ nuôi trong nước, nhiều trường hợp không thực hiện nghĩa vụ báo cáo tình hình phát triển của con nuôi.

2.2. Về nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài

a) Việc giải quyết cho trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt ở cơ sở nuôi dưỡng làm con nuôi nước ngoài còn rất khó khăn và hạn chế về số lượng

Có thể nói số lượng trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt ở cơ sở nuôi dưỡng được giải quyết cho làm con nuôi nước ngoài là rất hạn chế. Việc lập danh sách trẻ em ở cơ sở nuôi dưỡng cần tìm gia đình thay thế cũng gặp khó khăn, đặc biệt trong việc xác định tình trạng sức khỏe của trẻ em để phân loại trẻ em được giải quyết theo thủ tục giới thiệu trẻ em hay thủ tục đích danh, do các cơ sở nuôi dưỡng không có kinh phí để thực hiện các yêu cầu kiểm tra, xét nghiệm chuyên sâu để xác định những khuyết tật, bệnh tật của trẻ em^[4].

b) Việc giải quyết nuôi con nuôi giữa công dân Việt Nam với công dân các nước chưa thiết lập quan hệ hợp tác với Việt Nam còn gặp khó khăn, thiếu cơ chế bảo đảm

- Đối với việc giải quyết cho trẻ em là con riêng, cháu ruột của người nhận con nuôi làm con nuôi ở Trung Quốc (Đài Loan) và Hàn Quốc: Việc giải quyết nuôi con nuôi trong những trường hợp này gặp phải những khó khăn cơ bản trong việc lấy ý kiến đồng ý của cha, mẹ đẻ hoặc người giám hộ về việc cho con làm con nuôi; khó có sự liên hệ và trao đổi thông tin giữa cơ quan có thẩm quyền của Việt Nam và cơ quan có thẩm quyền nước ngoài, vì giữa Việt Nam với hai nước trên không có quan hệ hợp tác về nuôi con nuôi;

- Đối với việc giải quyết việc nuôi con nuôi của người nước ngoài sinh sống và làm việc ở Việt Nam trong thời gian ít nhất là 01 năm: Trong giai đoạn 2011 - ­2018, trên toàn quốc đã giải quyết được 35 trường hợp nhận trẻ em Việt Nam làm con nuôi đối với người nước ngoài sinh sống và làm việc ở Việt Nam trong thời gian ít nhất là 01 năm trở lên. Mặc dù số lượng không lớn, tuy nhiên việc giải quyết nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài trong những trường hợp này còn gặp nhiều khó khăn.

Trước hết, chủ thể là người nước ngoài sinh sống và làm việc ở Việt Nam trong thời gian ít nhất là 01 năm trở lên chủ yếu là công dân của các nước thành viên CƯLH 1993 nhưng chưa thiết lập quan hệ hợp tác quốc tế về nuôi con nuôi với Việt Nam hoặc là công dân của các nước không phải là thành viên CƯLH 1993. Trong quá trình giải quyết việc nuôi con nuôi nước ngoài, Cục Con nuôi, Bộ Tư pháp và cơ quan có thẩm quyền của những nước đó không có liên hệ và trao đổi, cung cấp thông tin cho nhau. Vì vậy, không có thông tin về quy định pháp luật cũng như thủ tục giải quyết việc con nuôi nước ngoài và thủ tục công nhận việc nuôi con nuôi ở những nước đó.

c) Việc xác định pháp luật áp dụng và phạm vi áp dụng CƯLH 1993 còn gặp khó khăn, chưa thống nhất

Đối với những nước là thành viên CƯLH 1993, vẫn còn khó khăn trong việc xác định pháp luật áp dụng và phạm vi áp dụng CƯLH trong một số trường hợp đặc biệt.

d) Xác định hệ quả của việc nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài còn khó khăn:

Qua rà soát các quy định pháp luật về nuôi con nuôi cho thấy Luật Nuôi con nuôi không có quy định về hệ quả của việc nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài, trừ khoản 1 Điều 37 Luật Quốc tịch Việt Nam quy định trẻ em là công dân Việt Nam được người nước ngoài nhận làm con nuôi thì vẫn giữ quốc tịch Việt Nam. Việc thiếu quy định pháp luật về hệ quả của việc nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài đặt ra nhiều khó khăn trong việc xác định hệ quả của việc nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài và giải quyết những vấn đề phát sinh sau khi trẻ em được nhận làm con nuôi nước ngoài.

2.3. Nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế

2.3.1. Những bất cập của Luật Nuôi con nuôi

a) Quy định về điều kiện và thủ tục giải quyết nuôi con nuôi trong nước chưa bảo đảm quyền và lợi ích của trẻ em

- Về điều kiện của trẻ em được cho làm con nuôi, hiện nay theo quy định tại Điều 8 Luật Nuôi con nuôi, ngoài quy định về độ tuổi của người được nhận làm con nuôi thì không có quy định nào khác về điều kiện của trẻ được nhận làm con nuôi, như quy định về đối tượng trẻ em, hoàn cảnh gia đình của trẻ em.

- Về điều kiện của người nhận con nuôi, độ tuổi của người nhận con nuôi, điểm b khoản 1 Điều 14 Luật Nuôi con nuôi quy định người nhận con nuôi hơn con nuôi từ 20 tuổi trở lên mà không quy định độ tuổi tối đa của người nhận con nuôi. Người nhận con nuôi có thể nhận con nuôi ở bất cứ độ tuổi nào. Điều này không phù hợp với thực tiễn vì nếu ở độ tuổi quá cao sẽ không bảo đảm được việc chăm sóc, nuôi dưỡng con nuôi.

Ngoài ra, Luật Nuôi con nuôi còn quy định người nhận con nuôi phải có đạo đức tốt, điều kiện kinh tế, chỗ ở bảo đảm việc chăm sóc, nuôi dưỡng, giáo dục con nuôi. Tuy nhiên, một số điều kiện như “có tư cách đạo đức tốt”, “có điều kiện kinh tế”, có “chỗ ở bảo đảm” không có hướng dẫn cụ thể. Do đó, trong thực tiễn giải quyết việc nuôi con nuôi còn rất khó khăn, chưa thống nhất. Điều này có thể dẫn đến tình trạng tùy tiện trong việc xác nhận người nhận con nuôi đủ điều kiện nhận con nuôi^[5].

Về thủ tục giải quyết việc nuôi con nuôi trong nước: Qua các quy định hiện hành cho thấy thủ tục giải quyết việc nuôi con nuôi trong nước chưa bảo đảm quyền và lợi ích tốt nhất của trẻ em. Cụ thể như sau: Điều 16 Luật Nuôi con nuôi quy định công dân Việt Nam có nguyện vọng và đủ điều kiện nhận con nuôi nhưng chưa tìm trẻ em để được nhận làm con nuôi thì đăng ký nhu cầu nhận con nuôi với Sở Tư pháp. Như vậy, Luật Nuôi con nuôi “ngầm định” cho phép người nhận con nuôi tự đi tìm trẻ em được nhận làm con nuôi.

Điều 19 Luật Nuôi con nuôi càng thể hiện rõ hơn việc nhận con nuôi trực tiếp giữa người nhận con nuôi và cha mẹ đẻ khi quy định người nhận con nuôi nộp hồ sơ của mình và hồ sơ của người được giới thiệu làm con nuôi tại UBND cấp xã. Đặc biệt, khoản 4 Điều 24 Luật Nuôi con nuôi cho phép giữa cha mẹ đẻ và cha mẹ nuôi có thể thỏa thuận về việc giữ hay không giữ lại quyền, nghĩa vụ chăm sóc, nuôi dưỡng, cấp dưỡng, đại diện theo pháp luật, bồi thường thiệt hại, định đoạt tài sản riêng đối với con đã cho làm con nuôi.

Trong thủ tục giải quyết việc nuôi con nuôi trong nước, còn thiếu quy định về thủ tục xác nhận người nhận con nuôi và trẻ em được nhận làm con nuôi đủ điều kiện nuôi con nuôi theo quy định của pháp luật, thiếu thủ tục giới thiệu trẻ em làm con nuôi trong nước. Đây là những hạn chế cơ bản trong trình tự thủ tục giải quyết việc nuôi con nuôi trong nước, khiến cho việc nhận con nuôi chưa được bảo đảm do có sự tiếp xúc và thỏa thuận trực tiếp giữa các bên.

b) Một số quy định về nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài còn thiếu và chưa bảo đảm phù hợp với CƯLH 1993

- Thủ tục cho nhận đích danh trẻ em ở cơ sở nuôi dưỡng làm con nuôi nước ngoài theo điểm d và đ khoản 2 Điều 28 Luật Nuôi con nuôi cho phép người nhận con nuôi tiếp xúc trực tiếp với người nuôi dưỡng (người đứng đầu cơ sở nuôi dưỡng) trước khi nhận được thông báo kết quả giới thiệu trẻ em làm con nuôi. Trong khi đó, Điều 29 Công ước quy định không có bất kỳ sự tiếp xúc nào giữa cha mẹ nuôi tương lai với cha mẹ đẻ của trẻ em hoặc bất kỳ người nào khác đã chăm sóc trẻ em trước khi những quy định tại các mục từ a) đến c) Điều 4 và mục a) Điều 5 được đáp ứng, trừ khi việc nuôi con nuôi đó diễn ra trong phạm vi gia đình hoặc trừ khi mối liên hệ phù hợp với những điều kiện do cơ quan có thẩm quyền của Nước gốc quy định.

Về trình tự thủ tục thực hiện, do điểm d khoản 2 Điều 28 Luật Nuôi con nuôi quy định đối tượng trẻ em khuyết tật, trẻ em mắc bệnh hiểm nghèo được nhận đích danh làm con nuôi nước ngoài, nên trường hợp trẻ em ở cơ sở nuôi dưỡng thuộc diện trẻ khuyết tật, trẻ mắc bệnh hiểm nghèo được giải quyết đích danh cho làm con nuôi nước ngoài mà không theo thủ tục giới thiệu trẻ em theo Điều 36 Luật Nuôi con nuôi. Trong khi CƯLH 1993 yêu cầu thủ tục thông báo kết quả giới thiệu trẻ em làm con nuôi nước ngoài phải được áp dụng trong mọi trường hợp.

Phạm vi áp dụng, nguyên tắc và thủ tục nuôi con nuôi quốc tế trong khuôn khổ CƯLH 1993 chưa được nội luật hóa đầy đủ.

c) Thiếu quy định về hệ quả của việc nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài

Như đã phân tích ở trên, đối với nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài, còn thiếu quy định về hệ quả của việc nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài. Điều này dẫn đến những khó khăn, bấp cập trong việc xác định hệ quả của việc nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài, trong việc giải quyết vấn đề liên quan đến việc thay đổi hộ tịch, quốc tịch của trẻ em được cho làm con nuôi nước ngoài, trong trường hợp trẻ em Việt Nam được cho làm con nuôi ở nước ngoài và trường hợp trẻ em nước ngoài được công dân Việt Nam nhận làm con nuôi.

2.3.2. Thiếu sự liên thông giữa chính sách nuôi con nuôi và chính sách chăm sóc thay thế, chính sách hỗ trợ và an sinh xã hội cho trẻ em thuộc đối tượng bảo trợ xã hội

Luật Trẻ em quy định nuôi con nuôi là một trong những biện pháp chăm sóc thay thế dành cho trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt như trẻ em bị bỏ rơi, trẻ em mồ côi cả cha và mẹ, trẻ em không nơi nương tựa. Tuy nhiên, các văn bản hướng dẫn thi hành Luật không quy định đối tượng trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt được nhận làm con nuôi thuộc diện được hưởng chính sách trợ giúp xã hội như trợ cấp xã hội hàng tháng.

Như vậy, trong hệ thống chính sách trợ giúp xã hội trẻ em được chăm sóc thay thế và người nhận chăm sóc thay thế có quyền được hỗ trợ (trợ cấp) và được hướng dẫn đào tạo nghiệp vụ chăm sóc, nuôi dưỡng. Tuy nhiên, nếu những trẻ em thuộc đối tượng bảo trợ xã hội được nhận làm con nuôi (ví dụ trẻ em bị bỏ rơi được nhận làm con nuôi) thì không còn được hưởng chế độ trợ cấp xã hội nữa. Hơn nữa, chỉ hộ gia đình, cá nhân nhận chăm sóc, nuôi dưỡng tạm thời những trẻ em thuộc đối tượng bảo trợ xã hội thì được hưởng chế độ hỗ trợ kinh phí, trong khi đó nếu cũng hộ gia đình, cá nhân đó nhận trẻ em thuộc đối tượng bảo trợ xã hội làm con nuôi thì không còn được hưởng kinh phí hỗ trợ hàng tháng. Quy định thiếu đồng bộ này dẫn đến việc chuyển từ chăm sóc thay thế tạm thời sang nuôi con nuôi khó được thực hiện.

2.3.3. Khó khăn trong việc thi hành chính sách nuôi con nuôi và cơ chế bảo đảm thi hành

a) Về nhận thức

Trong thời gian qua, việc thi hành chính sách nuôi con nuôi còn gặp nhiều khó khăn do những nguyên nhân chủ quan như: một số địa phương chưa thực sự quan tâm thỏa đáng đến việc thi hành chính sách pháp luật về nuôi con nuôi; nhận thức của người dân, cơ quan có thẩm quyền và tổ chức có liên quan như cơ sở nuôi dưỡng còn hạn chế và vẫn muốn duy trì theo nếp cũ, không muốn đổi mới theo tinh thần và quy định của Luật Nuôi con nuôi.

Bên cạnh đó, công tác tuyên truyền nâng cao nhận thức pháp luật về nuôi con nuôi chưa phát huy hiệu quả, nên nhận thức của người dân về yêu cầu của việc đăng ký nuôi con nuôi còn hạn chế. Người dân chưa ý thức được việc đăng ký nuôi con nuôi là cần thiết, nhằm làm phát sinh quan hệ cha mẹ và con, được pháp luật công nhận và bảo vệ; họ còn lẫn lộn việc nuôi con nuôi với việc chăm sóc và nuôi dưỡng trẻ em.

b) Về các điều kiện bảo đảm thi hành

Nhìn chung, đội ngũ cán bộ Sở Tư pháp và công chức tư pháp - hộ tịch cấp xã có nhiệm vụ giải quyết nuôi con nuôi về số lượng thì có xu hướng giảm do sắp xếp công việc và tinh giản biên chế; về trình độ chuyên môn chỉ thuần túy giải quyết các vụ việc nuôi con nuôi trên phương diện pháp lý. Đội ngũ cán bộ giải quyết việc nuôi con nuôi trong nước và nước ngoài được đào tạo, tập huấn về các quy định pháp luật về nuôi con nuôi và một số kỹ năng đăng ký việc nuôi con nuôi trong nước và nước ngoài, tuy nhiên họ không được đào tạo về các chuyên ngành xã hội, tâm lý, sức khỏe, gia đình và trẻ em. Trình độ ngoại ngữ (tiếng Anh và tiếng Pháp) còn rất hạn chế.

c) Về cơ cấu, tổ chức và quyền hạn của Cơ quan trung ương về nuôi con nuôi quốc tế

Thẩm quyền của Cục Con nuôi là cơ quan thường trực của Cơ quan trung ương về nuôi con nuôi quốc tế (Bộ Tư pháp) còn chưa cụ thể, rõ ràng trong các quy định của Luật Nuôi con nuôi, đặc biệt là còn hạn chế trong việc theo dõi tình hình thực thi CƯLH 1993. Trong bối cảnh chuyển từ cơ chế hợp tác song phương sang cơ chế hợp tác đa phương, cơ cấu tổ chức và số lượng cán bộ của Cục Con nuôi đòi hỏi phải có sự thay đổi về cơ cấu, hiện nay đội ngũ cán bộ tại Cục Con nuôi chủ yếu là các chuyên viên pháp lý; trình độ ngoại ngữ không đồng đều; chưa có đội ngũ cán bộ về tâm lý, xã hội, gia đình và y tế làm việc trong lĩnh vực về nuôi con nuôi.

d) Chưa có tổ chức con nuôi trong nước được cấp phép

Kể từ khi trở thành thành viên CƯLH 1993 cho đến nay, Việt Nam vẫn chưa có tổ chức con nuôi trong nước được cấp phép theo Điều 11 Công ước. Trường hợp công dân Việt Nam nhận trẻ em nước ngoài thường trú ở nước là thành viên Công ước, nếu không có tổ chức con nuôi hỗ trợ, thì thủ tục giải quyết việc nuôi con nuôi nước ngoài sẽ gặp khó khăn vì lý do không có tổ chức được chỉ định.

Kết luận Chương 2

Trong giai đoạn 2011 - 2018, việc thực thi chính sách nuôi con nuôi của Đảng và Nhà nước ta đã được triển khai thi hành cùng với việc triển khai thi hành Luật Nuôi con nuôi và các văn bản hướng dẫn thực hiện. Kết quả thực hiện chính sách nuôi con nuôi trong nước luôn giữ mức độ ổn định về số lượng. Chính sách giải quyết nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài phát huy được hiệu quả khi số lượng trẻ em được cho làm con nuôi nước ngoài giảm; việc giải quyết những trẻ em khuyết tật, trẻ em mắc bệnh hiểm nghèo làm con nuôi ở nước ngoài đã góp phần đáng kể trong việc chăm sóc và chữa trị kịp thời bệnh tật, khuyết tật của trẻ em; trẻ em được cho làm con nuôi nước ngoài phát triển tốt về thể chất và tinh thần.

Tuy nhiên, bên cạnh đó vẫn còn tồn tại và hạn chế cơ bản trong việc thực hiện chính sách nuôi con nuôi: chưa có thay đổi cơ bản trong việc ưu tiên nuôi con nuôi trong nước đối với trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt ở cơ sở nuôi dưỡng hoặc ở cộng đồng; vẫn còn một số lượng lớn trẻ em ở các cơ sở nuôi dưỡng chưa được quan tâm tìm gia đình thay thế trong nước; hiệu quả công tác tìm gia đình thay thế trong nước cho trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt ở trong và ngoài cơ sở nuôi dưỡng còn chưa cao. Nuôi con nuôi trong nước vẫn còn ảnh hưởng của cách thức giải quyết nuôi con nuôi theo quy định cũ (tự ý thỏa thuận cho nhận con nuôi), tiềm ẩn những rủi ro và không bảo đảm về mặt pháp lý. Người dân nhận con nuôi và trẻ em được nhận làm con nuôi chưa được Nhà nước hỗ trợ trong quá trình giải quyết việc nuôi con nuôi cũng như trong quá trình chăm sóc và nuôi dưỡng con nuôi.

Việc thực hiện chính sách nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài đối với trẻ em cơ sở nuôi dưỡng còn gặp khó khăn; vẫn còn có hiện tượng chờ đợi hoặc đề nghị các khoản hỗ trợ nhân đạo, cho tặng đối với việc nuôi con nuôi nước ngoài. Việc xác định pháp luật áp dụng và hệ quả của việc nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài còn rất khó khăn.

Nguyên nhân của những tồn tại hạn chế trong thực tiễn thi hành chính sách nuôi con nuôi là do một số bất cập của Luật Nuôi con nuôi và những khó khăn gặp phải về nhận thức và điều kiện vật chất trong quá trình triển khai thực hiện. Thực trạng thi hành chính sách nuôi con nuôi trong thời gian qua cho thấy cần thiết phải có sự sửa đổi, bổ sung chính sách pháp luật hiện hành về nuôi con nuôi.

 

 

CHƯƠNG 3. ĐỀ XUẤT ĐỊNH HƯỚNG CHÍNH SÁCH LỚN VỀ NUÔI CON NUÔI

1. Dự báo xu hướng giải quyết việc nuôi con nuôi ở nước ta giai đoạn 2020 - 2030

Kết hợp với xu hướng chung về giải quyết việc nuôi con nuôi trên thế giới, dự báo từ nay cho tới năm 2030 nuôi con nuôi trong nước sẽ là nền tảng cơ bản của chính sách nuôi con nuôi, nhất là khi việc nuôi con nuôi được coi là một biện pháp chăm sóc thay thế dành cho trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt. Nuôi con nuôi trong nước phải là hình thức chăm sóc thay thế dành cho trẻ em hiệu quả và phù hợp nhất đối với trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt.

Từ nay đến 2030, chính sách về nuôi con nuôi cần đạt được 04 chỉ số sau đây trong việc giải quyết nuôi con nuôi đối với trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt:

- Thứ nhất, tăng cường chỉ số đăng ký việc nuôi con nuôi trong nước đối với trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt sống tập trung ở cơ sở nuôi dưỡng nhằm tăng cơ hội cho trẻ em được sống trong môi trường gia đình.

Đối với nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài, tăng tỷ lệ trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt ở cơ sở nuôi dưỡng được giải quyết nuôi con nuôi nước ngoài theo thủ tục giới thiệu trẻ em (matching).

- Thứ hai, tăng tỷ lệ người dân trong nước nhận trẻ em có nhu cầu đặc biệt làm con nuôi (hiện nay chỉ có 0,1% trẻ em khuyết tật, trẻ em mắc bệnh hiểm nghèo được nhận làm con nuôi trong nước).

- Thứ ba, từ nay đến năm 2024 tăng tỷ lệ đăng ký nuôi con nuôi trong nước đạt 95% nhằm giảm thực trạng nuôi con nuôi thực tế.

- Thứ tư, từ 2024 đến 2030, cần tăng tỷ lệ trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt ở cộng đồng được giải quyết nuôi con nuôi trong nước nhằm hướng tới việc giảm số lượng trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt phải sống tập trung lâu dài tại các cơ sở nuôi dưỡng.

2. Những yêu cầu đối với việc xây dựng chính sách nuôi con nuôi trong giai đoạn mới

2.1. Mục đích của việc xây dựng chính sách nuôi con nuôi trong giai đoạn mới

Việc xây dựng chính sách nuôi con nuôi phục vụ cho việc sửa đổi, bổ sung Luật Nuôi con nuôi phải đáp ứng những yêu cầu sau đây:

- Thứ nhất, chính sách nuôi con nuôi phải tiếp tục kế thừa những chính sách ưu việt như tiếp tục duy trì và hoàn thiện hơn nữa chính sách nuôi con nuôi trong nước và chính sách nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài, theo đó chính sách nuôi con nuôi trong nước phải là nền tảng, chủ yếu tập trung vào những đối tượng trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt cần được nhận làm con nuôi trong cộng đồng và tại các cơ sở nuôi dưỡng (không phân biệt công lập và ngoài công lập), giảm số lượng trẻ em sống tập trung tại các cơ sở nuôi dưỡng nhằm bảo đảm quyền được chăm sóc thay thế và quyền được nhận con nuôi dành cho trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt.

- Thứ hai, chính sách nuôi con nuôi phải tạo sự liên thông giữa chính sách chăm sóc thay thế và chính sách nuôi con nuôi dành cho trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt ở cộng đồng và cơ sở nuôi dưỡng.

- Thứ ba, xác định trách nhiệm của Nhà nước đối với trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt được nhận làm con nuôi và người nhận con nuôi trong nước thông qua chính sách hỗ trợ cho người nhận con nuôi và trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt được nhận làm con nuôi.

- Thứ tư, đổi mới công tác nuôi con nuôi trong nước nhằm hài hòa và đảm bảo tốt nhất lợi ích phát triển của trẻ em được cho làm con nuôi, bảo đảm quyền của trẻ em được quy định tại ĐƯQT mà Việt Nam là thành viên.

2.2. Quan điểm chỉ đạo

Việc xây dựng chính sách nuôi con nuôi phải đặt dưới quan điểm chỉ đạo cụ thể dưới đây:

• Thể chế hóa đầy đủ các quan điểm, đường lối của Đảng và chính sách của Nhà nước về trẻ em và đáp ứng các yêu cầu hoàn thiện pháp luật nhằm bảo đảm thực hiện Công ước Quyền trẻ em năm 1989 và CƯLH 1993 về nuôi con nuôi mà Việt Nam là thành viên;
• Nội dung sửa đổi, bổ sung chính sách và quy định pháp luật về nuôi con nuôi phải bảo đảm phù hợp với Hiến pháp 2013, các ĐƯQT về nuôi con nuôi mà Việt Nam là thành viên và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan như Bộ luật Dân sự 2015, Luật Hôn nhân và gia đình 2014, Luật Hộ tịch và Luật Trẻ em;
• Bám sát kết quả đánh giá thực trạng văn bản quy phạm pháp luật về nuôi con nuôi và tình hình 10 năm thực hiện Luật Nuôi con nuôi, phù hợp với xu hướng giải quyết việc nuôi con nuôi trong giai đoạn mới;
• Bảo đảm tính khả thi, tạo thuận lợi cho người dân, tổ chức trong việc thực hiện thủ tục hành chính và phù hợp với quy định về ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

2.3. Nội dung định hướng chính sách nuôi con nuôi

2.3.1. Đổi mới chính sách nuôi con nuôi trong nước

a) Bổ sung quy định về điều kiện nuôi con nuôi và sửa đổi trình tự thủ tục giải quyết việc nuôi con nuôi đối với những trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt cần tìm gia đình thay thế

- Về điều kiện nuôi con nuôi: điều kiện của trẻ em cần được nhận làm con nuôi là cơ sở pháp lý để xác định khả năng trẻ em đó có thể được nhận làm con nuôi không sau khi đã xem xét các cơ hội đoàn tụ gia đình gốc hoặc cố gắng duy trì môi trường gia đình gốc. Điều kiện của trẻ em được nhận làm con nuôi phải bao gồm độ tuổi, hoàn cảnh gia đình, tình trạng tâm lý, sức khỏe và nguyện vọng của trẻ em khi đạt được một độ tuổi nhất định.

- Về hoàn cảnh gia đình của trẻ em được nhận làm con nuôi: Để đảm bảo quyền của trẻ em được sống trong gia đình gốc, việc cho trẻ em làm con nuôi của người khác chỉ cần thiết và đem lại lợi ích tốt nhất khi trẻ em không thể được cha mẹ đẻ chăm sóc, nuôi dưỡng, trong các trường hợp hết sức đặc biệt như trẻ em bị bỏ rơi, trẻ em có cha mẹ đẻ bị chết, mất tích, mất năng lực hành vi dân sự hoặc mắc bệnh tâm thần không có khả năng nhận thức và điều khiển hành vi của mình hoặc việc trẻ em ở lại gia đình cha mẹ đẻ không vì lợi ích tốt nhất của trẻ em.

- Bổ sung quy định xác nhận trẻ em đủ điều kiện làm con nuôi trong nước: Hiện nay, việc giải quyết nuôi con nuôi trong nước dường như mới chỉ được xem xét, đánh giá dựa trên hình thức giấy tờ hồ sơ và thủ tục thực hiện (xem xét các điều kiện về hình thức) mà chưa chú trọng tới việc đánh giá các điều kiện về nội dung. Để thực hiện tốt chính sách ưu tiên nuôi con nuôi trong nước, cần có một quy trình chung để xác nhận trẻ em đủ điều kiện cho làm con nuôi dù ở trong nước hay ở nước ngoài^[6], tránh kéo dài thời gian giải quyết việc nuôi con nuôi nước ngoài khi trẻ em không tìm được người nhận con nuôi trong nước.

- Sửa đổi quy định về tìm gia đình thay thế trong nước và cơ chế bảo đảm thực hiện (Điều 15, 16 Luật Nuôi con nuôi)

Trong thời gian tới, cần sửa đổi Điều 16 Luật Nuôi con nuôi theo hướng cá nhân, cặp vợ chồng có nguyện vọng và đủ điều kiện nhận con nuôi đăng ký nhu cầu nhận con nuôi hoặc thông báo nhu cầu nhận con nuôi đối với trường hợp nhận con riêng, cháu ruột tại UBND cấp xã nơi cư trú cho thống nhất với quy định tại khoản 1 Điều 65 Luật Trẻ em. Sở Tư pháp tiếp nhận danh sách đăng ký nhu cầu nhận con nuôi trong nước từ Phòng Tư pháp cấp huyện để điều phối danh sách trên địa bàn tỉnh/thành phố trực thuộc Trung ương đối với những cá nhân, gia đình chưa nhận được con nuôi. Bộ Tư pháp thống nhất quản lý danh sách đăng ký nhu cầu nhận con nuôi trong nước trên phạm vi toàn quốc. Đồng thời, cần xây dựng cơ chế điều phối việc lựa chọn cá nhân, gia đình nhận con nuôi thông suốt từ cấp xã, cấp huyện và cấp tỉnh và trên toàn quốc dựa trên việc báo cáo, cập nhật danh sách đăng ký nhu cầu nhận con nuôi ở các cấp.

Bên cạnh việc lập danh sách đăng ký nhu cầu nhận con nuôi thì từ nay đến năm 2030 cần tính tới việc thiết lập cơ sở dữ liệu trẻ em tập trung. Việc đưa trẻ em vào cơ sở dữ liệu trực tuyến là rất quan trọng nhằm bảo đảm tất cả những trẻ em đều có kế hoạch lâu dài và hưởng lợi từ việc lựa chọn chăm sóc tốt nhất^[7], bao gồm cả việc nuôi con nuôi. Đồng thời, đối với trẻ em được nhận làm con nuôi cũng cần phải được chuẩn bị trước khi giao trẻ em cho các gia đình nhận con nuôi trong nước nhằm tránh đổ vỡ, thất bại trong việc nhận con nuôi.

- Bổ sung quy định về thủ tục giới thiệu trẻ em làm con nuôi trong nước: Thủ tục giới thiệu trẻ em làm con nuôi trong nước sẽ làm thay đổi cơ bản trình tự thủ tục giải quyết nuôi con nuôi trong nước, theo hướng cơ quan nhà nước có thẩm quyền lựa chọn, thu xếp gia đình thay thế phù hợp để nhận trẻ em làm con nuôi. Theo chuẩn mực quốc tế thì việc nuôi con nuôi là nhằm mục đích tìm một gia đình thay thế phù hợp với trẻ em chứ không phải tìm trẻ em cho một gia đình. Việc giải quyết nuôi con nuôi không phải là sự tự thu xếp cá nhân giữa người nhận con nuôi và cha mẹ đẻ mà cần có sự tham gia của các cơ quan, tổ chức có chức năng nhằm bảo đảm lợi ích tốt nhất của trẻ em; việc giải quyết nuôi con nuôi phải đặt trọng tâm là tìm gia đình phù hợp cho trẻ em chứ không phải là đáp ứng nhu cầu của người nhận con nuôi^[8].

b) Đổi mới trình tự thủ tục đánh giá điều kiện nuôi con nuôi của người nhận con nuôi

- Về tuổi của người nhận con nuôi: điểm b khoản 1 Điều 14 Luật Nuôi con nuôi chỉ quy định khoảng cách độ tuổi tối thiểu giữa người nhận con nuôi và người được nhận làm con nuôi là từ 20 tuổi trở lên, không quy định độ tuổi tối đa của người nhận con nuôi.

Ngoài ra, cần quy định rõ việc miễn khoảng cách độ tuổi trong trường hợp nhận cháu ruột làm con nuôi được áp dụng cả đối với người vợ/chồng của người nhận con nuôi là cô, cậu, dì, chú, bác ruột của trẻ em cho phù hợp với phong tục tập quán và văn hóa Việt Nam. Trên thực tiễn, do không có quy định nên một số địa phương từ chối giải quyết việc nuôi con nuôi đối với cháu ruột. Điều này ảnh hưởng tới quyền của trẻ em được sống trong môi trường gia đình gốc khi trẻ em bị mồ côi cả cha và mẹ hoặc trẻ em không nơi nương tựa.

Trường hợp nhận con riêng, cháu ruột cũng phải quy định rõ khoảng cách độ tuổi tối thiểu giữa người nhận con nuôi và người được nhận làm con nuôi, không bắt buộc là 20 tuổi để bảo đảm khả năng chăm sóc, nuôi dưỡng và giáo dục con nuôi, tránh sự bất hợp lý trong quan hệ cha mẹ con giữa cha nuôi là cha dượng hoặc mẹ nuôi là mẹ kế hoặc cô, cậu, dì, chú, bác ruột là người nhận con nuôi và con nuôi.

- Về điều kiện sức khỏe của người nhận con nuôi: Quy định của Luật Nuôi con nuôi về vấn đề này còn rất chung chung, chưa có quy định cụ thể. Trong thực tiễn, cơ quan đăng ký việc nuôi con nuôi rất khó đánh giá liệu những người nhiễm HIV/AIDS, mắc bệnh hiểm nghèo, mắc bệnh lây nhiễm... hoặc những người khuyết tật có thể được coi là đủ điều kiện sức khỏe để nhận con nuôi hay không.

- Về hoàn cảnh gia đình của người nhận con nuôi: Quy định của Luật Nuôi con nuôi gần như không đề cập đến vấn đề này. Trong khi đó, hoàn cảnh gia đình của người nhận con nuôi là một yếu tố quan trọng xác định môi trường đón nhận trẻ em làm con nuôi; bảo đảm xác lập môi trường gia đình thay thế tốt nhất, môi trường sống lành mạnh và an toàn cho trẻ em được nhận làm con nuôi^[9]. Đồng thời, Luật Nuôi con nuôi khi sửa đổi, bổ sung cũng phải đánh giá và cân nhắc tới việc những cặp vợ chồng đồng tính/song tính/lưỡng tính/chuyển đổi giới tính (LGBT) có được nhận con nuôi không.

- Về điều kiện kinh tế, điều kiện về chỗ ở: Cần phải có quy định cụ thể hơn về vấn đề điều kiện kinh tế và điều kiện về chỗ ở của người nhận con nuôi.

- Về điều kiện của cả vợ và chồng khi nhận con nuôi: Luật Nuôi con nuôi cần có quy định cụ thể về việc cả vợ và chồng nhận con nuôi đều phải đáp ứng đầy đủ điều kiện nuôi con nuôi. Ngoài độ tuổi, cần quy định thêm thời gian kết hôn với nhau ví dụ tối thiểu là 03 năm để bảo đảm mối quan hệ lâu dài của hôn nhân. Luật Nuôi con nuôi khi sửa đổi, bổ sung cũng phải đánh giá và cân nhắc tới việc hai người có cùng giới tính sống chung có được nhận con nuôi không. Quy định này chỉ được tính tới khi Luật Hôn nhân và gia đình công nhận quan hệ hôn nhân giữa hai người có cùng giới tính.

- Ngoài ra, quy định của pháp luật về trẻ em cho phép cá nhân, gia đình người nước ngoài được giao chăm sóc thay thế tạm thời cho trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt. Như vậy, cần xem xét có cho phép cá nhân, gia đình người nước ngoài nhận trẻ em được giao tạm thời chăm sóc, nuôi dưỡng làm con nuôi không, để bảo đảm việc chuyển hình thức từ chăm sóc thay thế tạm thời sang việc nuôi con nuôi; giảm số lượng trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt phải sống tập trung ở cơ sở nuôi dưỡng. Việc xem xét người nước ngoài nhận trẻ em được giao chăm sóc thay thế làm con nuôi sẽ làm thay đổi đối tượng trẻ em được nhận làm con nuôi người nước ngoài. Điều này, cần thiết phải sửa đổi quy định về đối tượng trẻ em được cho làm con nuôi nước ngoài.

- Xã hội hóa việc kiểm tra, đánh giá điều kiện, hoàn cảnh gia đình, xã hội của người nhận con nuôi: Cơ chế hữu hiệu bảo đảm sự kiểm tra/thẩm định hay đánh giá điều kiện nuôi con nuôi được thực hiện một cách thực chất, đó là cơ chế xã hội hóa hoạt động kiểm tra, đánh giá điều kiện nuôi con nuôi^[10]. Xã hội hóa hoạt động kiểm tra/thẩm định hay đánh giá điều kiện của các bên trong quan hệ nuôi con nuôi chính là giao việc kiểm tra, đánh giá đó cho người dân để họ tự kiểm tra, đánh giá lẫn nhau thông qua vai trò trung tâm cực kỳ quan trọng của nhân viên công tác xã hội, thay vì giao cho cán bộ, công chức nhà nước.

Mô hình nhân viên công tác xã hội tham gia kiểm tra, đánh giá điều kiện của người nhận con nuôi là hoàn toàn phù hợp với thông lệ quốc tế. Sau khi kiểm tra, đánh giá điều kiện của người nhận con nuôi, nhân viên công tác xã hội lập bản đánh giá điều kiện gia đình (home study) để trình cơ quan có thẩm quyền (có thể là tòa án hoặc cơ quan hành chính) để tiến hành thủ tục cấp giấy phép cho nhận con nuôi (Quyết định cho phép nhận con nuôi). Mô hình này rất cần thiết đối với Việt Nam và có thể áp dụng cho cả việc nuôi con nuôi trong nước và nuôi con nuôi nước ngoài, phục vụ cho công dân Việt Nam nhận con nuôi trong nước và con nuôi nước ngoài.

Xã hội hóa hoạt động kiểm tra, đánh giá điều kiện nuôi con nuôi là vấn đề cốt lõi trong việc đổi mới chính sách nuôi con nuôi trong nước, cải cách thủ tục hành chính trong lĩnh vực nuôi con nuôi. Theo xu hướng cải cách thủ tục hành chính của nhiều nước thì cải cách thủ tục hành chính không phải là ở các quy định tiện lợi/đơn giản hóa để tiến hành thủ tục hành chính, mà là sự chuyển đổi từ tư duy hành chính sang tư duy dân sự, tức là thay vì giao cho cơ quan công quyền thì nên giao cho người dân làm để họ tự bảo đảm lẫn nhau. Đây cũng là hướng tự quản lý và giải quyết các vấn đề liên quan đến người dân, không cần sự có mặt của các cơ quan công quyền.

c) Bảo đảm cơ chế thực thi chính sách nuôi con nuôi trong nước

Đổi mới chính sách nuôi con nuôi trong nước là một yêu cầu cần thiết trong bối cảnh nuôi con nuôi được Luật Trẻ em quy định là một biện pháp chăm sóc thay thế. Việc sửa đổi, bổ sung các quy định về điều kiện, trình tự thủ tục giải quyết là cơ sở pháp lý để thực hiện chính sách nuôi con nuôi mới. Theo đó, việc bảo đảm cơ chế thực thi chính sách nuôi con nuôi trong nước đóng vai trò cốt yếu. Nếu có chính sách tốt, quy định pháp luật tốt nhưng không có cơ chế bảo đảm thi hành phù hợp thì chính sách pháp luật đó không có tính khả thi. Sau khi xem xét, đánh giá các điều kiện bảo đảm thi hành Luật Nuôi con nuôi, cần thiết phải bổ sung một số cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật về nuôi con nuôi trong nước, cụ thể như sau:

- Bổ sung chính sách hỗ trợ việc nuôi con nuôi trong nước;

- Phát triển dịch vụ tư vấn, hỗ trợ việc nuôi con nuôi;

- Phát triển dịch vụ sau khi nhận con nuôi;

- Bổ sung chế định về tổ chức/Trung tâm hỗ trợ con nuôi trong nước được cấp phép;

- Bổ sung quy định về trình tự thủ tục thực hiện quyền được biết về nguồn gốc của con nuôi;

- Sửa đổi quy định về hệ quả của việc nuôi con nuôi;

2.3.2. Hoàn thiện chính sách nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài

a) Tiếp tục nội luật hóa CƯLH 1993 nhằm bảo đảm tính phù hợp giữa pháp luật trong nước và ĐƯQT về nuôi con nuôi

- Sửa đổi, bổ sung quy định về thủ tục giải quyết cho nhận đích danh trẻ em ở cơ sở nuôi dưỡng làm con nuôi nước ngoài;

- Bổ sung quy định xác định phạm vi áp dụng CƯLH 1993 và trình tự thủ tục thực hiện: Theo Khuyến nghị của Ban thường trực CƯLH 1993, cần xác định việc nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài theo nơi thường trú khác nhau của trẻ em và người nhận con nuôi chứ không nên theo yếu tố quốc tịch^[11]. Do vậy, việc nhận con nuôi của người nước ngoài thường trú tại Việt Nam nên được coi là nuôi con nuôi trong nước và không phải là việc nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài^[12].

Cần bổ sung quy định trình tự thủ tục giải quyết việc nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài theo CƯLH 1993 cho phù hợp với thông lệ quốc tế, theo đó cần thống nhất thủ tục giải quyết nuôi con nuôi quốc tế (theo thủ tục matching - giới thiệu trẻ em hay nói cách khác là thu xếp gia đình cho trẻ em) đối với mọi đối tượng trẻ em ở cơ sở nuôi dưỡng.

Sửa đổi Điều 36 Luật Nuôi con nuôi theo hướng bảo đảm sự tham gia, hợp tác của Cơ quan trung ương của Nước nhận và Nước gốc trong tất cả các trường hợp nuôi con nuôi quốc tế, nhằm tạo sự kiểm soát của các cơ quan có thẩm quyền của Nước nhận và Nước gốc đối với các trường hợp nuôi con nuôi quốc tế, bảo đảm việc di chuyển trẻ em từ nước thành viên này sang nước thành viên khác phù hợp với pháp luật trong nước và CƯLH 1993.

Bổ sung quy định về hệ quả của việc nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài: Hiện nay hệ quả của việc nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài theo quy định của pháp luật Việt Nam là không rõ ràng^[13], cần phải bổ sung quy định rõ mối quan hệ giữa người con nuôi và cha mẹ đẻ và gia đình gốc huyết thống của con nuôi để bảo đảm con nuôi được hưởng quyền và lợi ích như con đẻ ở nước ngoài, đồng thời cũng cần phải giải quyết vấn đề thừa kế giữa con nuôi với cha mẹ đẻ và gia đình huyết thống.

b) Tạo cơ chế bảo đảm thực thi CƯLH 1993

- Bãi bỏ quy định cản trở việc thực hiện nguyên tắc ưu tiên nuôi con nuôi trong nước: cụ thể là bãi bỏ quy định miễn thủ tục tìm gia đình thay thế trong nước đối với những trẻ em khuyết tật, trẻ em mắc bệnh hiểm nghèo, trẻ em nhiễm HIV/AIDS^[14]; tăng cường cơ chế tài chính bảo đảm thực hiện nguyên tắc ưu tiên nuôi con nuôi tại cấp cơ sở.

- Bãi bỏ quy định khuyến khích hỗ trợ nhân đạo trong lĩnh vực nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài (Điều 7 Luật Nuôi con nuôi): Việc khuyến khích hỗ trợ nhân đạo đối với những trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt ở cộng đồng và cơ sở nuôi dưỡng là cần thiết nhằm cải thiện điều kiện sống của trẻ em. Tuy nhiên, vấn đề hỗ trợ nhân đạo của cá nhân, tổ chức phi Chính phủ nước ngoài thuộc phạm vi điều chỉnh của pháp luật về quản lý, sử dụng viện trợ phi Chính phủ nước ngoài (Nghị định số 93/2009/NĐ-CP ngày 22/10/2009 của Chính phủ về việc Ban hành Quy chế quản lý, sử dụng viện trợ phi Chính phủ nước ngoài). Trong lĩnh vực nuôi con nuôi quốc tế, theo khuyến nghị của Ủy ban đặc biệt của CƯLH 1993 về các vấn đề tài chính thì, nuôi con nuôi quốc tế cần phải được tách bạch khỏi các khoản đóng góp, quyên góp và hỗ trợ phát triển. Pháp luật nước ta đã có những thay đổi nhằm thực hiện khuyến nghị đó như việc hỗ trợ bằng tiền phải được chuyển khoản (không phải bằng tiền mặt) và Cục Con nuôi, Bộ Tư pháp cần phải được thông báo về các khoản hỗ trợ này.

Tuy nhiên, trên thực tế, nếu các cơ sở nuôi dưỡng vẫn dựa vào các khoản đóng góp, quyên góp trong hoạt động nuôi con nuôi thì vẫn tạo ra sự “lệ thuộc” nhất định hoặc ”trông chờ” vào các khoản đóng góp, quyên góp đó, có thể dẫn đến việc trẻ em bị bỏ rơi nhiều hơn và cản trở việc thực hiện đúng nguyên tắc ưu tiên nuôi con nuôi trong nước^[15]. Do vậy, nhằm bảo đảm tính nghiêm minh trong việc thực hiện chính sách và pháp luật về nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài, nên tính tới khả năng bãi bỏ Điều 7 Luật Nuôi con nuôi nhằm tránh sự chồng chéo giữa các quy định khác có liên quan, dẫn đến việc khó thực hiện. Thay vì khuyến khích hỗ trợ nhân đạo trong lĩnh vực nuôi con nuôi, nên chỉ quy định phí và chi phí hợp lý, minh bạch liên quan đến thủ tục cho nhận con nuôi quốc tế^[16].

Để tạo sự chủ động cho các cơ sở nuôi dưỡng trong công tác tìm gia đình thay thế cho trẻ em ở cơ sở nuôi dưỡng, cần thay đổi cơ chế tài chính và tăng cường nguồn lực tài chính cho cơ sở nuôi dưỡng trẻ em theo hướng tạo điều kiện để cơ sở nuôi dưỡng sử dụng có hiệu quả nguồn chi phí giải quyết nuôi con nuôi nước ngoài và các khoản hỗ trợ khác nếu có; tách bạch nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài và hỗ trợ nhân đạo theo hướng việc hỗ trợ nhân đạo không còn thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật Nuôi con nuôi.

- Bổ sung chức năng, thẩm quyền của Cục Con nuôi, Bộ Tư pháp: Cục Con nuôi, Bộ Tư pháp với tư cách là cơ quan thường trực của Cơ quan trung ương về nuôi con nuôi quốc tế theo CƯLH 1993, trong giai đoạn tới cần phải được bổ sung thêm các chức năng và thẩm quyền nhằm tập trung quản lý vĩ mô trong công tác nuôi con nuôi, bảo đảm đủ năng lực, nguồn lực và điều kiện .

Kết luận Chương 3

Theo xu hướng phát triển của việc giải quyết nuôi con nuôi trên thế giới và ở nước ta từ nay đến 2030, việc sửa đổi, bổ sung chính sách pháp luật về nuôi con nuôi là điều cần thiết nhằm giải quyết những vấn đề phát sinh trong thực tiễn hơn 10 năm thi hành Luật Nuôi con nuôi.

Về vĩ mô, chính sách nuôi con nuôi chủ yếu tập trung cho đối tượng trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt cần tìm gia đình thay thế, bao gồm chính sách nuôi con nuôi trong nước và nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài. Việc duy trì các chính sách đó là cần thiết, kể cả trong giai đoạn sắp tới. Mục tiêu phát triển của chính sách nuôi con nuôi dựa trên nền tảng chính sách ưu tiên nuôi con nuôi trong nước và đổi mới quy trình giải quyết việc nuôi con nuôi trong nước cho phù hợp với CƯLH 1993; chính sách nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài là chính sách bổ trợ; giảm số lượng trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt sống tập trung tại các cơ sở nuôi dưỡng; tăng số lượng trẻ em được chăm sóc thay thế chuyển đổi sang hình thức nuôi con nuôi, bảo đảm theo nguyên tắc nuôi con nuôi là một biện pháp chăm sóc thay thế.

Về vi mô, chính sách nuôi con nuôi trong nước phải có sự liên thông với chính sách trẻ em, theo đó Nhà nước có chính sách hỗ trợ cho việc nhận con nuôi, hỗ trợ cho trẻ em thuộc đối tượng bảo trợ xã hội và người nhận con nuôi như trường hợp nhận chăm sóc thay thế, bảo đảm công bằng khi thực hiện chính sách xã hội. Ngoài chính sách hỗ trợ, Nhà nước cần thay đổi hình thức cung cấp dịch vụ công về nuôi con nuôi thông qua việc thành lập một tổ chức/trung tâm hỗ trợ con nuôi trong nước, với mục đích nâng cao tính chuyên nghiệp trong công tác giải quyết việc nuôi con nuôi trong nước, vừa phục vụ cho người dân và giảm tải công việc cho đội ngũ cán bộ đăng ký việc nuôi con nuôi trong nước; đồng thời tăng cường vị trí, vai trò của nhân viên công tác xã hội trong việc giải quyết nuôi con nuôi, đánh giá điều kiện đón nhận con nuôi.

Việc sửa đổi, bổ sung chính sách nuôi con nuôi theo định hướng trên chỉ được thực hiện thông qua việc sửa đổi, bổ sung Luật Nuôi con nuôi.

KẾT LUẬN

Nuôi con nuôi là một hiện tượng xã hội, có ý nghĩa nhân văn sâu sắc, mang đậm phong tục và bản sắc văn hóa Việt Nam. Vấn đề nuôi con nuôi bắt đầu được điều chỉnh tại Quốc triều Hình luật, là Bộ luật đầu tiên của nước ta. Qua các thời kỳ, chế định nuôi con nuôi được điều chỉnh tại Luật Hôn nhân và gia đình 1959, 1986, 2000. Kể từ năm 2011, nuôi con nuôi đã được điều chỉnh bởi một đạo luật riêng (Luật Nuôi con nuôi), thống nhất chính sách nuôi con nuôi trong nước và nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài.

Trong giai đoạn 10 năm thi hành Luật Nuôi con nuôi, chính sách nuôi con nuôi trong nước và nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài đã phát huy được hiệu quả nhất định, theo đó việc giải quyết nuôi con nuôi trong nước và nước ngoài đã tập trung vào đối tượng trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt trong và ngoài cộng đồng; nuôi con nuôi nước ngoài đã có xu hướng giảm nhờ vào việc thực hiện chính sách ưu tiên nuôi con nuôi trong nước. Tuy nhiên, việc thực thi chính sách nuôi con nuôi vẫn còn nhiều hạn chế, nhiều trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt chưa được quan tâm tìm gia đình thay thế trong nước.

Khi Luật Trẻ em có hiệu lực thi hành, quy định nuôi con nuôi là một biện pháp chăm sóc thay thế dành cho trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt thì vị trí và vai trò của việc nuôi con nuôi lại được đặt trên một tầm cao mới, phù hợp với xu hướng trên thế giới. Chính sự phát triển nội tại của các quy định pháp luật về nuôi con nuôi (Luật Nuôi con nuôi) cùng với sự phát triển của các quy định pháp luật khác có liên quan trong hệ thống VBQPPL trong nước đã góp phần quan trọng trong việc thúc đẩy sự phát triển của chính sách nuôi con nuôi ở nước ta cũng như đòi hỏi cần phải có sự thay đổi chính sách nuôi con nuôi cho phù hợp với tình hình mới.

Trong giai đoạn tới, cần phải xác định việc nuôi con nuôi trong nước là tìm một gia đình nhận con nuôi phù hợp dành cho trẻ em chứ không phải là việc tìm một trẻ em cho một gia đình; bảo đảm chính sách nuôi con nuôi trong nước là nền tảng vững chắc, việc nuôi con nuôi là một biện pháp chăm sóc thay thế được đặc biệt ưu tiên hơn những biện pháp chăm sóc thay thế khác. Có như vậy mới phản ánh đúng bản chất của việc tìm gia đình thay thế cho trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt.

Đồng thời, cần thiết phải tăng cường chính sách hỗ trợ cho việc nuôi con nuôi trong nước nhằm bảo đảm quyền được hưởng an sinh xã hội cho con nuôi và người nhận con nuôi; tăng cường và cải tiến cơ chế tài chính cho các cơ sở nuôi dưỡng. Sau cùng là phải tăng cường tổ chức thực thi thông qua việc bổ sung nhóm quy định về thành lập một tổ chức chính trị, xã hội -  nghề nghiệp về nuôi con nuôi theo quy định của pháp luật Việt Nam, nhằm xã hội hóa một số nhiệm vụ trong việc giải quyết nuôi con nuôi, giảm tải cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền; tăng cường vị trí, vai trò của cán bộ công tác xã hội trong việc giải quyết nuôi con nuôi trong nước và nước ngoài.

Luật Nuôi con nuôi được sửa đổi, bổ sung phải tiếp tục duy trì những chính sách lớn của Đảng và Nhà nước ta trong lĩnh vực nuôi con nuôi như chính sách ưu tiên nuôi con nuôi trong nước, cải tiến trình tự thủ tục giải quyết việc nuôi con nuôi trong nước, tiến tới quản lý theo cơ sở dữ liệu tập trung về trẻ em cần tìm gia đình thay thế và danh sách đăng ký nhu cầu nhận con nuôi. Chính sách về nuôi con nuôi ph ải là một bộ phận cấu thành trong hệ thống chính sách chung về trẻ em, hỗ trợ và an sinh xã hội nhằm bảo đảm thực hiện nguyên tắc công bằng giữa các đối tượng được hưởng chính sách xã hội.

Trên phương diện quốc tế, nuôi con nuôi không chỉ dừng lại trong lãnh thổ Việt Nam. Nhiều trẻ em Việt Nam có hoàn cảnh đặc biệt đã được giải quyết cho làm con nuôi ở nước ngoài, trong số đó nhiều trẻ em mắc bệnh hiểm nghèo, khuyết tật đã được điều trị kịp thời, chăm sóc và chữa trị trong môi trường y tế tiên tiến và hiện đại, được cha mẹ nuôi người nước ngoài chăm sóc, nuôi dưỡng và giáo dục như con đẻ. Do đó, nuôi con nuôi còn thể hiện chính sách của Đảng và Nhà nước ta đối với trẻ em nói chung và trẻ em được nhận làm con nuôi trong nước cũng như nước ngoài nói riêng.

Trong thời kỳ hội nhập quốc tế sâu rộng, nuôi con nuôi còn thể hiện tinh thần hợp tác quốc tế giữa các nước nhận trẻ em Việt Nam làm con nuôi. Các thiết chế quốc tế về quyền trẻ em, quyền con người đặc biệt quan tâm và theo dõi. Do đó, chính sách và pháp luật về nuôi con nuôi của Nhà nước ta có ý nghĩa hết sức quan trọng, nhằm bảo đảm quyền và lợi ích tốt nhất của trẻ em, thể hiện quan điểm và đường lối chỉ đạo đúng đắn của Đảng và Nhà nước trong vấn đề hợp tác quốc tế về bảo vệ trẻ em.

Trong thời gian tới việc sửa đổi, bổ sung Luật Nuôi con nuôi sẽ góp phần quan trọng trong việc thực hiện sứ mệnh trong nước và sứ mệnh quốc tế, cụ thể là bảo đảm thực hiện quyền trẻ em được chăm sóc, nuôi dưỡng trong môi trường gia đình thay thế phù hợp, bảo vệ quyền nhân thân trong hôn nhân gia đình của các cá nhân và quan hệ hôn nhân gia đình có yếu tố nước ngoài; bảo đảm thực hiện nghĩa vụ của nước thành viên của ĐƯQT và tạo sự thống nhất trong hệ thống pháp luật về nuôi con nuôi, pháp luật về dân sự, hôn nhân gia đình, hộ tịch và trẻ em./.