Được đánh giá là một bản Hiến pháp tiến bộ, có nhiều tư tưởng đột phá, Hiến pháp năm 2013 chứa đựng nhiều điểm mới quan trọng mà một trong số đó là cách tiếp cận mới trong quản trị nhà nước, đặc biệt là trong mối quan hệ giữa ba nhánh quyền lực lập pháp, hành pháp, tư pháp. Trong mối quan hệ giữa ba nhánh quyền lực này, hành pháp không chỉ đơn thuần đóng vai trò là cơ quan chấp hành của lập pháp mà được định danh với tư cách là cơ quan thực hiện quyền hành pháp bên cạnh cơ quan thực hiện quyền lập pháp là Quốc hội và cơ quan thực hiện quyền tư pháp là tòa án. Cùng với việc xác định vị trí của ba nhánh quyền lực trong cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước như trên, Hiến pháp 2013 đã ghi nhận nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp - trong đó có bổ sung một yếu tố quan trọng là sự “kiểm soát quyền lực nhà nước” ngay tại Điều 2. Xuất phát từ cách tiếp cận đó, Hiến pháp năm 2013 đã phân định rõ hơn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ. Cụ thể hóa tinh thần của Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 đã quy định rõ hơn thẩm quyền của Chính phủ trong việc hoạch định chính sách và tổ chức thi hành pháp luật.

Ngay sau khi Hiến pháp năm 2013 được ban hành, việc tổ chức thi hành Hiến pháp đã được triển khai mạnh mẽ. Trên cơ sở những điểm mới trong quy định và tinh thần của Hiến pháp, hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật đã được rà soát, sửa đổi, bổ sung, thay thế, trong đó có các luật về tổ chức bộ máy nhà nước. Tuy nhiên, cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền hành pháp còn những hạn chế, vướng mắc nhất định.

Xuất phát từ những vấn đề đó, để góp phần cung cấp thêm luận cứ, luận chứng, giải pháp hoàn thiện hệ thống pháp luật theo nguyên tắc nhà nước pháp quyền trong thời gian tới, chấp hành tốt hơn các quy định của Hiến pháp năm 2013, việc nghiên cứu đề tài “Phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền hành pháp theo tinh thần Hiến pháp năm 2013” là cần thiết.

Dưới đây là những tóm tắt kết quả nghiên cứu chính của Đề tài:

I. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUYỀN HÀNH PHÁP VÀ PHÂN CÔNG, PHỐI HỢP, KIỂM SOÁT GIỮA CÁC CƠ QUAN NHÀ NƯỚC TRONG THỰC HIỆN QUYỀN HÀNH PHÁP

1. Cơ sở lý luận về quyền hành pháp
   1. Khái niệm, nội hàm và chủ thể thực hiện quyền hành pháp

Quyền hành pháp theo quan điểm hiện đại, phải được hiểu bao gồm hai nghĩa chính: Thứ nhất 1à tổ chức thi hành 1uật, thứ hai 1à chủ động khởi thảo, hoạch định chính sách đối nội, đối ngoại và tổ chức thực thi các chính sách đó. Như vậy, hành pháp hiểu theo nghĩa rộng không chỉ bó hẹp ở chấp hành pháp luật, mà còn cả ở việc định hướng chính sách và tổ chức thực hiện chính sách. Về mặt khoa học, quyền hành pháp bao gồm quyền lập quy và quyền hành chính được tiến hành để thực thi chính sách công, triển khai pháp luật và tổ chức, điều hành các hoạt động kinh tế, văn hóa, xã hội trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội.

Quan điểm của nhóm nghiên cứu Đề tài này cho rằng, nội hàm, đặc điểm và ý nghĩa của quy định Chính phủ thực hiện quyền hành pháp có thể hiểu như sau:

Thứ nhất, Chính phủ thực hiện quyền hành pháp không có nghĩa là toàn bộ quyền hành pháp được phân công cho Chính phủ đảm nhiệm.

Thứ hai, Chính phủ có tính chất, vị trí là cơ quan thực hiện quyền hành pháp - điều này mang lại cho Chính phủ một vị thế trong bộ máy nhà nước, bảo đảm tính độc lập tương đối hơn trong quan hệ với cơ quan lập pháp và cơ quan tư pháp.

Thứ ba, Chính phủ là thiết chế gắn liền với việc thực thi quyền hành pháp và quyền quản lý hành chính.

Thứ tư, quyền hành pháp không chỉ giới hạn ở tập thể Chính phủ và các thành viên Chính phủ.

Thứ năm, phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ các nước là khác nhau.

1. Chức năng, nhiệm vụ cơ bản của cơ quan hành pháp
   1. Hoạch định chính sách và ban hành pháp luật

Sự phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực giữa cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp thể hiện rõ nét trong hoạt động hoạch định chính sách và ban hành pháp luật. Chính phủ nắm quyền hoạch định chính sách thông qua việc trình dự án luật (văn bản lập pháp), vừa là trách nhiệm, vừa là quyền năng của Chính phủ trong các nhà nước hiện đại. Ngoài việc đề xuất luật, Chính phủ còn tự mình ban hành “pháp luật ” - các văn bản pháp quy, văn bản dưới luật.

1. Tổ chức thi hành chính sách, pháp luật

Chính phủ với tư cách là cơ quan hành pháp, cơ quan hành chính cao nhất của nhà nước, là “tổng chỉ huy”, quản lý điều hành quốc gia trên tất cả mọi phương diện nên có vai trò cực kỳ to lớn và quyết định đến việc thi hành pháp luật, bảo đảm tính tối thượng của pháp luật (bao gồm Hiến pháp, các đạo luật, các văn bản dưới luật). Việc triển khai thi hành pháp luật của hành pháp không chỉ là việc ban hành văn bản quy định chi tiết mà còn kèm theo tất cả các giải pháp cần thiết để đưa văn bản pháp luật đó đi vào cuộc sống, phát huy cao nhất hiệu lực và giá trị của văn bản đó trong thực tiễn.

2. Cơ sở lý luận về phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền hành pháp
   1. Lý thuyết về nhà nước và giới hạn quyền lực nhà nước

Lý thuyết về giới hạn quyền lực nhà nước được thiết lập từ thời cổ đại, thông qua các tác phẩm kinh điển Cộng hòa (Platon), Chính trị luận (Aristole), các triết gia này đã manh nha xây dựng và hình thành sự phân quyền, đối trọng giữa các cơ quan quyền lực nhà nước.

Sự giới hạn quyền lực nhà nước có thể phân chia thành hai loại cơ bản: Sự giới hạn bên trong và sự giới hạn bên ngoài. Sự giới hạn bên trong là sự giới hạn có tính chất mặc nhiên, có tính chất phòng ngừa. Giới hạn bên ngoài là những giới hạn có tính chất sửa sai khi những hành vi của các cơ quan nhà nước vượt ra khỏi sự phòng ngừa, cần phải chấn chỉnh lại. Mỗi mô hình nhà nước có nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước riêng, trong đó thể hiện cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước phù hợp với đặc thù của từng quốc gia.

1. Nguyên tắc và nội dung phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền hành pháp
   1. Phân công thực hiện quyền hành pháp

Việc phân công thực hiện quyền lực nhà nước và ghi nhận chủ thể của mỗi nhánh quyền lực là nội dung cốt yếu của Hiến pháp với tư cách là đạo luật cơ bản - một sản phẩm của chủ nghĩa lập hiến. Việc phân công quyền lực nhà nước hợp lý sẽ làm cơ sở cho việc thực hiện cơ chế phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước. Dựa trên sự phân công quyền lực, các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp bổ sung, kiểm soát và giới hạn quyền lực của nhau, làm cho quyền lực nhà nước bị kiềm chế và qua đó, các quyền tự do của nhân dân được bảo vệ.

Có thể nhận định rằng, trong xu thế và sự phát triển của xã hội, các mối quan hệ xã hội ngày càng đa dạng, phức tạp, phong phú, đòi hỏi cần có giải pháp, biện pháp pháp luật ứng phó ngay, nên trong quá trình hoạch định chính sách và thực hiện quyền hành pháp, cơ quan hành pháp có phần lấn át cơ quan lập pháp trong việc thực hiện chức năng lập pháp. Để cân bằng lại với quyền hành pháp trong việc hoạch định chính sách, Quốc hội phải kiểm soát chặt chẽ đối với từng đạo luật, không cần thiết phải quy định chi tiết đến mức khống chế hoạt động của hành pháp nhưng phải đủ chặt chẽ về quy trình, thủ tục, về điều kiện, phân định rành mạch thẩm quyền, bảo đảm sự tham gia của người dân vào quá trình ra quyết định của hành pháp một cách hợp lý, khách quan; từ đó Quốc hội tiếp tục giám sát Chính phủ trong việc tuân thủ các quy định, quy trình đó.

1. Phối hợp thực hiện quyền hành pháp

Về cơ chế phối hợp giữa hành pháp và lập pháp, hành pháp có mối quan hệ đặc biệt chặt chẽ với cơ quan lập pháp không chỉ là vì dựa trên nguyên tắc phối hợp mà còn vì bản thân hai cơ quan này phụ thuộc lẫn nhau trong nhiều hoạt động thực hiện chức năng của mình. Trước hết, hành pháp phối hợp với lập pháp để tạo ra các đạo luật tốt. Hành pháp cũng phối hợp với lập pháp trong hoạt động giám sát của lập pháp để bảo đảm các chính sách trong luật khi thi hành trong thực tiễn đạt được các mục tiêu đã dự kiến vào thời điểm ban hành đạo luật đó. Ngoài ra, các quy định của hành pháp cũng phải được giám sát để kiểm soát chúng, bảo đảm luôn đặt trong khuôn khổ tuân thủ và không vượt quá phạm vi quy định của các đạo luật.

Về cơ chế phối hợp giữa hành pháp và tư pháp, hành pháp không can thiệp vào hoạt động của tư pháp, các quyết định hành chính của hành pháp nếu xâm phạm đến lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân công dân thì phải được đặt dưới sự phán xét công bằng, khách quan, nghiêm minh của tòa án.

1. Kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp

Về kiểm soát quyền hành pháp, trước hết, phân công rành mạch chức năng, nhiệm vụ giữa cơ quan hành pháp và các cơ quan lập pháp, tư pháp là cơ sở nền tảng để kiểm soát quyền lực của các cơ quan đối với việc thực hiện quyền hành pháp. Tiếp đó, tổ chức và hoạt động của Chính phủ phải được theo dõi, giám sát và kiểm soát từ các cơ quan lập pháp, tư pháp - là các cơ quan do nhân dân lập nên để thực hiện chức năng tạo khuôn khổ pháp lý cho Chính phủ hành động (lập pháp) và bảo vệ pháp luật để Chính phủ không hoạt động ngoài khuôn khổ đó (tư pháp). Đối với mỗi chức năng cụ thể của cơ quan hành pháp, trong quá trình thực hiện đều phải được kiểm soát bởi các cơ quan lập pháp và cơ quan tư pháp bằng các cơ chế phù hợp.

3. Kinh nghiệm quốc tế về phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền hành pháp

Tham khảo kinh nghiệm của một số quốc gia (như: Vương quốc Anh, Hoa Kỳ, Cộng hòa Pháp, Cộng hòa Liên bang Đức, Liên bang Nga), Nhóm nghiên cứu đã đưa ra một số kinh nghiệm cho Việt Nam như sau:

Một là, kiểm soát quyền lực nhà nước là một nguyên tắc cơ bản, cần được khẳng định trong các văn bản luật có giá trị pháp lý cao nhất.

Hai là, phải có sự phân công rõ ràng về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cơ quan, tránh sự chồng chéo, mâu thuẫn.

Ba là, các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp đều đóng vai trò quan trọng trong bộ máy nhà nước, do vậy, kiểm soát phải luôn gắn liền với phân công, phối hợp.

Bốn là, phấn đấu xây dựng một Chính phủ mạnh, hoạt động thông suốt, hiệu lực và hiệu quả, đáp ứng nhiệm vụ quản lý đất nước trong điều kiện phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, hội nhập kinh tế, quốc tế và xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.

II. THỰC TRẠNG PHÂN CÔNG, PHỐI HỢP VÀ KIỂM SOÁT GIỮA CÁC CƠ QUAN NHÀ NƯỚC TRONG VIỆC THỰC HIỆN QUYỀN HÀNH PHÁP THEO TINH THẦN HIẾN PHÁP NĂM 2013

1. Lịch sử phát triển nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền hành pháp qua các bản Hiến pháp

1.1. Hiến pháp năm 1946

• Về mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp

Hiến pháp năm 1946 cho thấy giữa lập pháp và hành pháp có sự phối hợp để cùng thực hiện các chức năng của Nhà nước. Hiến pháp năm 1946 không chỉ phân công rõ ràng chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan mà còn đặt ra vấn đề kiểm soát quyền lực giữa lập pháp và hành pháp. Trong Hiến pháp năm 1946, việc kiểm soát quyền lực giữa lập pháp và hành pháp tuy có sự kiềm chế nhưng không đối trọng quyết liệt mà khá ôn hòa. Thông qua cơ chế phân quyền, Hiến pháp năm 1946 đã thể hiện đúng bản chất của cơ quan lập pháp và hành pháp.

• Về mối quan hệ giữa tư pháp và hành pháp

Hiến pháp năm 1946 đã bảo đảm tính độc lập của các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp; khẳng định tính nguyên tắc là các cơ quan Nghị viện, Chính phủ và Tòa án đều là những cơ quan cao nhất của quyền lực nhà nước, mỗi cơ quan nắm giữ một bộ phận quyền lực nhà nước. Hiến pháp năm 1946 cũng tạo cơ chế cân bằng quyền lực, trong đó có việc kiểm soát giữa các cơ quan lập pháp và tư pháp đối với cơ quan hành pháp^[1].

1.2. Hiến pháp năm 1959

• Về mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp:

Có thể thấy, mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong Hiến pháp 1959 được xây dựng trên nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa. Do sự phân công quyền lực chưa rõ ràng nên tính độc lập của Hội đồng Chính phủ bị hạn chế. Quốc hội được đề cao và có rất nhiều quyền lực. Hội đồng Chính phủ chỉ là cơ quan hành chính cao nhất của Quốc hội, bị động và lệ thuộc vào Quốc hội. Sự kiểm soát giữa lập pháp và hành pháp mờ nhạt hơn nhiều so với Hiến pháp năm 1946, chủ yếu là sự kiểm soát của Quốc hội đối với Chính phủ; ở chiều ngược lại, Chính phủ không được quyền kiểm soát Quốc hội. Hiến pháp năm 1959 chưa thể hiện được bản chất cần phải có của cơ quan lập pháp và hành pháp

• Về mối quan hệ giữa tư pháp và hành pháp:

Hiến pháp năm 1959 đã xác định lại vị trí của tòa án nhân dân và viện kiểm sát nhân dân trong hệ thống bộ máy nhà nước. Tòa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao do Quốc hội thành lập và phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội, không còn trực thuộc Hội đồng Chính phủ. Nhìn chung, sự phân công quyền lực giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp tại Hiến pháp năm 1959 đã “mờ nhạt” hơn so với Hiến pháp năm 1946.

1. Hiến pháp năm 1980

• Về mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp:

Do chịu ảnh hưởng mạnh mẽ của Hiến pháp xã hội chủ nghĩa, nên về phương diện tổ chức bộ máy nhà nước, Hiến pháp năm 1980 là đỉnh cao của sự tập trung quyền lực nhà nước trong tay Quốc hội. Trong mối quan hệ với các cơ quan nhà nước ở trung ương, Quốc hội có ưu thế gần như tuyệt đối, chỉ có Quốc hội mới có quyền giám sát và phê bình hoạt động của các cơ quan khác mà không có chiều ngược lại. Tư tưởng phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực giữa lập pháp và hành pháp là mờ nhạt so với hai bản Hiến pháp trước.

• Về mối quan hệ giữa tư pháp và hành pháp:

Điều 128 Hiến pháp năm 1980 quy định: “Toà án nhân dân tối cao, các Toà án nhân dân địa phương, các Toà án quân sự là những cơ quan xét xử của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam”. Bên cạnh đó, Hiến pháp bổ sung nguyên tắc mới: “Các bản án và quyết định của Toà án nhân dân đã có hiệu lực pháp luật phải được các cơ quan Nhà nước, các tổ chức xã hội và mọi công dân tôn trọng; những người và đơn vị hữu quan phải nghiêm chỉnh chấp hành”. Tuy nhiên, Hiến pháp năm 1980 cho phép: “Trong tình hình đặc biệt hoặc trong trường hợp cần xét xử những vụ án đặc biệt, Quốc hội hoặc Hội đồng Nhà nước có thể quyết định thành lập Toà án đặc biệt”. Khác với Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980 bổ sung thêm thẩm quyền cho Hội đồng Nhà nước có thể quyết định thành lập Tòa án đặc biệt^[2]. Mặt khác, Điều 128 Hiến pháp quy định thành lập ở cơ sở “... các tổ chức thích hợp của nhân dân để giải quyết những việc vi phạm pháp luật và tranh chấp nhỏ trong nhân dân, theo quy định của pháp luật.”

1.4. Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001)

• Về mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp:

Về sự phân công giữa lập pháp và hành pháp, Điều 2 Hiến pháp năm 1992 sửa đổi quy định quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Với quy định này, lần đầu tiên tên gọi của ba loại quyền lực nhà nước theo tư tưởng phân quyền được hiến định; từ đó thừa nhận sự tồn tại của ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp trong quản trị nhà nước. Hiến pháp năm 1992 có sự phân công, phân nhiệm giữa Quốc hội - lập pháp và Chính phủ - hành pháp rõ ràng hơn nhiều so với Hiến pháp năm 1980.

Về sự phối hợp giữa lập pháp và hành pháp, Chính phủ phải chấp hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội. Hoạt động của Chính phủ cũng tác động trở lại với Quốc hội như: Chính phủ có quyền trình dự án luật, pháp lệnh và các dự án khác trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội; Thủ tướng Chính phủ có quyền tham dự các kỳ họp của Quốc hội... Hiến pháp năm 1992 không quy định Quốc hội có quyền tự định cho mình hoặc giao thêm cho các cơ quan khác những nhiệm vụ, quyền hạn ngoài Hiến pháp. Hiến pháp cũng ngăn ngừa sự lạm quyền của Ủy ban thường vụ Quốc hội bằng quy định Ủy ban thường vụ Quốc hội chỉ được quyền ban hành các pháp lệnh nằm trong chương trình xây dựng luật và pháp lệnh do Quốc hội quyết định.

Về sự kiểm soát giữa lập pháp và hành pháp, Hiến pháp năm 1992 quy định lập pháp kiểm soát hành pháp thông qua các hình thức: Chính phủ phải báo cáo công tác và chịu trách nhiệm trước Quốc hội; Đại biểu Quốc hội có quyền chất vấn Thủ tướng Chính phủ và các thành viên khác của Chính phủ... Hiến pháp năm 1992 không đặt vấn đề hành pháp kiểm soát lập pháp. Chính phủ không có quyền phủ quyết các dự luật của Quốc hội, không có quyền đề nghị xem xét lại các quyết định của Quốc hội. Do vẫn chịu ảnh hưởng của nguyên tắc tập quyền nên Hiến pháp năm 1992 quy định về kiểm soát quyền lực nhà nước, đặc biệt là kiểm soát các hoạt động của Quốc hội, còn hạn chế.

• Về mối quan hệ giữa tư pháp và hành pháp:

Hiến pháp năm 1992 gần như kế thừa nguyên trạng quy định của Hiến pháp năm 1980. Tuy nhiên, khác với Hiến pháp năm 1980, Hiến pháp năm 1992 thực hiện chế độ bổ nhiệm thẩm phán thay cho chế độ bầu thẩm phán trước đó. Thẩm phán Tòa án nhân dân các cấp đều do Chủ tịch nước bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức.

Như vậy, với việc vận dụng những hạt nhân hợp lý của học thuyết phân quyền để xác lập mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp theo cơ chế phân công và phối hợp quyền lực, Hiến pháp năm 1992 đã có những quy định nhằm thể hiện tính độc lập, dám chịu trách nhiệm của Chính phủ. Bên cạnh việc khẳng định Chính phủ là cơ quan hành chính cao nhất của cả nước (chứ không phải của Quốc hội), Hiến pháp đã có sự phân định thẩm quyền giữa Chính phủ và người đứng đầu Chính phủ là cá nhân Thủ tướng.

2. Quy định của Hiến pháp năm 2013 và các luật có liên quan về quyền hành pháp và việc phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong thực hiện quyền hành pháp

2.1. Vị trí, cơ cấu của cơ quan hành pháp

Bên cạnh việc kế thừa Hiến pháp năm 1992 (được sửa đổi, bổ sung năm 2001), tiếp tục khẳng định Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, là cơ quan chấp hành của Quốc hội, Hiến pháp năm 2013 đã bổ sung và làm rõ vị trí của Chính phủ với tư cách là cơ quan thực hiện quyền hành pháp trong cơ cấu tổ chức quyền lực nhà nước (Điều 94), tương ứng với quyền lập hiến, lập pháp của Quốc hội và quyền tư pháp của Tòa án.

Tư tưởng xuyên suốt toàn bộ nội dung hoàn thiện cơ chế thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ trong Hiến pháp năm 2013 là làm rõ hơn và đề cao tính dân chủ và pháp quyền trong tổ chức và hoạt động của Chính phủ theo hướng minh bạch, theo pháp luật, được kiểm soát và bảo đảm tính thống nhất, thông suốt trong thực hiện quyền lực. Đồng thời với việc khắc phục sự chồng chéo, trùng lắp trong thực thi quyền hạn giữa các thiết chế Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ, Hiến pháp năm 2013 cũng đề cao hơn trách nhiệm cá nhân, nhất là trách nhiệm giải trình của các thiết chế này; xác định rõ trách nhiệm của tập thể Chính phủ, cá nhân Thủ tướng Chính phủ và các thành viên của Chính phủ trong hoạt động quản lý, điều hành; xác định chính quyền địa phương là một bộ phận của hành pháp.

2.2. Chức năng, nhiệm vụ cơ bản của cơ quan hành pháp

1. Hoạch định chính sách và ban hành pháp luật

Nhiệm vụ hoạch định chính sách và ban hành pháp luật của Chính phủ được Hiến pháp năm 2013 đề cao và quy định tương đối cụ thể. Bên cạnh quyền trình dự án luật, Hiến pháp bổ sung quyền ban hành văn bản pháp quy của Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ như một nhiệm vụ, quyền hạn độc lập của chức năng hành pháp. Bên cạnh đó, Hiến pháp phân định rõ hơn phạm vi chính sách và các vấn đề quan trọng do Quốc hội và Chính phủ quyết định trong một số lĩnh vực.

Trên cơ sở các quy định của Hiến pháp, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã cụ thể hóa thẩm quyền hoạch định chính sách của Chính phủ.

1. Tổ chức thi hành pháp luật

Hiến pháp quy định Chính phủ có nhiệm vụ, quyền hạn: “Tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp luật, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước” (khoản 1 Điều 96); Thủ tướng Chính phủ có nhiệm vụ “Lãnh đạo tổ chức thi hành pháp luật” (khoản 1 Điều 98); Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ có nhiệm vụ “Tổ chức thi hành và theo dõi việc thi hành pháp luật liên quan đến ngành, lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc” (khoản 1 Điều 99); chính quyền địa phương có nhiệm vụ “Tổ chức đảm bảo việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương” (khoản 1 Điều 112) và Ủy ban nhân dân các cấp có nhiệm vụ “Tổ chức việc thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương” (khoản 2 Điều 114).

Cụ thể hóa quy định tại Hiến pháp, Luật Tổ chức Chính phủ đã khẳng định mạnh mẽ và đặt lên hàng đầu nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ trong tổ chức thi hành Hiến pháp và pháp luật, trong đó coi trọng trước hết là nhiệm vụ, quyền hạn lập quy.

1. Mối quan hệ phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền hành pháp
   1. Giữa cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp

• Về sự phân công, phối hợp giữa Quốc hội và Chính phủ trong việc thực hiện quyền hành pháp:

Điều 94 Hiến pháp quy định: “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội. Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước”. Quy định Chính phủ thực hiện quyền hành pháp thể hiện tư duy phân công rạch ròi giữa các nhánh quyền lực.

Về thẩm quyền ban hành chính sách, pháp luật, Hiến pháp năm 2013 đã phân công rõ hơn, hợp lý hơn so với Hiến pháp năm 1992 về thẩm quyền ban hành chính sách của Quốc hội và Chính phủ. Cụ thể hoá quy định của Hiến pháp, các luật tổ chức và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã quy định thẩm quyền, các hình thức và quy trình, thủ tục ban hành các văn bản “quy phạm hoá” các chính sách thuộc thẩm quyền lập pháp của Quốc hội và các chính sách thuộc thẩm quyền lập quy của Chính phủ.

Bên cạnh đó, Quốc hội quyết định các mục tiêu, chỉ tiêu, chính sách, nhiệm vụ cơ bản phát triển kinh tế - xã hội của đất nước (khoản 3 Điều 70 và Hiến pháp), làm cơ sở để Chính phủ thực hiện thống nhất quản lý trên các lĩnh vực. Chính phủ thực hiện thẩm quyền hiến định tổ chức thi hành pháp luật - góp phần bảo đảm cho “đầu ra” của sản phẩm lập pháp; tạo sự gắn kết giữa chức năng “làm luật” của Quốc hội với chức năng “đưa pháp luật đi vào cuộc sống” của cơ quan hành pháp.

Bên cạnh đó, Chính phủ cũng phối hợp với Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội trong hoạt động giám sát của lập pháp để bảo đảm các chính sách trong luật khi thi hành trong thực tiễn luôn đạt được các mục tiêu đã dự kiến vào thời điểm ban hành đạo luật đó. Ngoài ra, các quy định và hoạt động của Chính phủ cũng phải được giám sát để bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp.

• Về kiểm soát quyền lực của Quốc hội đối với Chính phủ:

Theo quy định của Hiến pháp, Luật Tổ chức Quốc hội và các luật liên quan, Quốc hội kiểm soát hoạt động của cơ quan hành pháp thông qua nhiều cơ chế, cụ thể là:

Thứ nhất, Quốc hội quy định tổ chức và hoạt động của Chính phủ, chính quyền địa phương; bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Thủ tướng Chính phủ...

Thứ hai, về chế độ trách nhiệm, Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác trước Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước. Thủ tướng Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội về hoạt động của Chính phủ và những nhiệm vụ được giao.

Thứ ba, Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội, đại biểu Quốc hội thực hiện chức năng giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội; giám sát hoạt động của Chính phủ, Thủ tướng, Chính phủ, Bộ trưởng, thành viên khác của Chính phủ; giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ. Các đại biểu Quốc hội thực hiện quyền chất vấn đối với Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ.

Thứ tư, Quốc hội bãi bỏ văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội. Ủy ban Thường vụ Quốc hội đình chỉ việc thi hành văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và trình Quốc hội quyết định việc bãi bỏ văn bản đó tại kỳ họp gần nhất; bãi bỏ văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trái với pháp lệnh của Ủy ban thường vụ Quốc hội…

Thứ năm, Quốc hội thực hiện lấy phiếu tín nhiệm đối với những người giữ các chức vụ, trong đó có Thủ tướng Chính phủ, Phó Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ^[3].

1. Giữa Tòa án nhân dân và cơ quan hành pháp

• Về phân công, phối hợp giữa Tòa án nhân dân và cơ quan hành pháp trong việc thực hiện quyền hành pháp:

Trong xây dựng pháp luật, khoản 2 Điều 17 Luật Tổ chức toà án nhân dân quy định: Tòa án nhân dân cùng với cơ quan, tổ chức nghiên cứu, đề xuất các chủ trương, chính sách, pháp luật về phòng, chống vi phạm pháp luật và tội phạm, bảo đảm an ninh quốc gia, trật tự an toàn xã hội. Theo Quy chế phối hợp giữa Tòa án nhân dân tối cao và Chính phủ: Trước khi trình Chính phủ dự thảo Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội hàng năm, năm năm, Bộ Kế hoạch và Đầu tư gửi dự thảo đến Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao tham gia ý kiến. Theo chiều ngược lại, Tòa án nhân dân tối cao trước khi trình dự án luật lên Quốc hội bắt buộc phải lấy ý kiến của Chính phủ; lãnh đạo Bộ Tư pháp là thành viên tham dự và phát biểu tại các phiên họp của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao về việc ban hành Nghị quyết của Hội đồng.

Trong tổ chức thi hành pháp luật, Tòa án nhân dân phối hợp với cơ quan, tổ chức phát huy tác dụng giáo dục của phiên tòa và tạo điều kiện thuận lợi cho việc thi hành bản án, quyết định của Tòa án nhân dân^[4]. Trong trường hợp cần thiết, cùng với việc ra bản án, quyết định, Tòa án nhân dân kiến nghị yêu cầu cơ quan, tổ chức áp dụng biện pháp khắc phục nguyên nhân, điều kiện phát sinh tội phạm hoặc vi phạm pháp luật tại cơ quan, tổ chức đó^[5].

Về quản lý các tòa án, Tòa án nhân dân tối cao quản lý các tòa án nhân dân về tổ chức, hành chính - tuy nhiên, đây vốn là nhiệm vụ hành chính thuộc về quyền hành pháp. Tòa án nhân dân tối cao chủ trì, phối hợp với Bộ Quốc phòng quản lý các tòa án quân sự về tổ chức^[6]. Đại diện Chính phủ có tham gia vào quá trình tuyển chọn, giám sát thẩm phán, cơ quan hành pháp hiện đang tổ chức thực hiện một số chức năng hỗ trợ cho cơ quan tư pháp như điều tra, thi hành án, hệ thống trại giam, các hoạt động bổ trợ tư pháp, trợ giúp pháp lý...

Liên quan đến xử lý vi phạm hành chính (đây thực chất là hoạt động mang tính chất tài phán tư pháp), việc giao các cơ quan hành chính thực hiện xử phạt vi phạm hành chính là phân công thực hiện một mảng chức năng tư pháp, Chính phủ thống nhất quản lý công tác thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong phạm vi cả nước^[7].

Bên cạnh thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính (theo Điều 48 Luật Xử lý vi phạm hành chính), Tòa án nhân dân còn có thẩm quyền quyết định áp dụng 3 trong 4 biện pháp xử lý vi phạm hành chính, bao gồm biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng; biện pháp đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc và biện pháp đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc. Cơ quan hành pháp có trách nhiệm lập hồ sơ đề nghị áp dụng các biện pháp này để chuyển Tòa án nhân dân có thẩm quyền quyết định.

• Về kiểm soát của cơ quan tư pháp đối với cơ quan hành pháp:

Việc kiểm soát tư pháp đối với hoạt động hành chính của các cơ quan hành chính từ cấp bộ trở xuống thông qua hoạt động xét xử theo thủ tục tố tụng hành chính của hệ thống Tòa án nhân dân. Thiết chế tòa án hành chính được coi là biểu hiện sinh động nhất của việc tòa án kiểm soát các cơ quan hành pháp^[8].

Ngoài ra, theo quy định của Luật Tổ chức tòa án nhân dân, trong quá trình xét xử vụ án, Tòa án phát hiện và kiến nghị với các cơ quan có thẩm quyền xem xét sửa đổi, bổ sung hoặc hủy bỏ văn bản pháp luật trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội để bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức.

Có thể thấy, xét về góc độ kiểm soát của hoạt động tư pháp đối với hoạt động hành pháp thì hiện nay, nhiệm vụ của Tòa án nhân dân chưa phù hợp và chưa tương xứng, vì Tòa án nhân dân không có thẩm quyền phán xét đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính của Bộ trưởng trở lên và các văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ trở xuống.

Từ chiều ngược lại, Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất nhưng lại không có thẩm quyền quản lý về mặt hành chính đối với hệ thống tư pháp, chức năng hành pháp và hoạt động thống nhất quản lý hành chính của Chính phủ chưa được bảo đảm đầy đủ, thông suốt theo tinh thần của Hiến pháp năm 2013.

1. Giữa Viện kiểm sát nhân dân và cơ quan hành pháp

Mối quan hệ phân công, phối hợp giữa Chính phủ và Viện kiểm sát nhân dân cũng được xác lập ở các hoạt động lập pháp, lập quy (như việc tham gia ý kiến đối với các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội).

Viện kiểm sát nhân dân tối cao thực hiện kiểm sát các hoạt động điều tra, thi hành án thuộc nhánh hành pháp trong quá trình các cơ quan này tham gia thực hiện quyền tư pháp bằng các hoạt động tố tụng theo nhiệm vụ, quyền hạn luật định cho mỗi cơ quan. Theo chức năng của mình, Chính phủ phối hợp với Viện kiểm sát nhân dân tối cao trong phòng, chống tội phạm và các vi phạm Hiến pháp, pháp luật, đặc biệt là các tội phạm tham nhũng, tội phạm tư pháp; giữ vững kỷ cương, pháp luật nhà nước.

3. Thực trạng thực hiện quyền hành pháp và phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong thực hiện quyền hành pháp theo Hiến pháp năm 2013

3.1. Thực trạng thực hiện quyền hành pháp

3.1.1.. Hoạch định chính sách và ban hành pháp luật

Thời gian qua, Chính phủ không chỉ tích cực tham gia hoạch định chính sách mà còn hoàn thiện hệ thống pháp luật bằng việc ban hành các văn bản dưới luật. Pháp luật ngày càng trở thành công cụ quản lý, điều hành chủ yếu, quan trọng trong việc thực hiện chức năng, thẩm quyền quản lý của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ. Chính phủ coi trọng hơn chức năng xây dựng và ban hành thể chế để thực hiện quản lý vĩ mô các lĩnh vực của đời sống xã hội. Số lượng và chất lượng các dự án luật do Chính phủ trình Quốc hội thông qua ngày một tăng; tiến độ ban hành các văn bản hướng dẫn được cải thiện; quy trình soạn thảo và ban hành văn bản theo hướng ngày một dân chủ, công khai, thu hút được nhiều hơn sự tham gia của các tổ chức, cá nhân…

Qua khảo sát của Ban chủ nhiệm Đề tài[9], khi đánh giá về chất lượng thực hiện hoạt động hoạch định chính sách của Chính phủ trong thời gian qua, có ý kiến cho rằng là tốt (50%), có ý kiến cho rằng còn hạn chế (40%). Các hạn chế, bất cập được nêu ra là: khâu đánh giá tác động chính sách còn hạn chế; nhận thức về đánh giá chính sách còn đơn giản, phiến diện, thường được thực hiện có tính chất hành chính, tổng kết, báo cáo; quy trình hoạch định chính sách chưa thực sự phù hợp với thực tiễn và yêu cầu xây dựng pháp luật Việt Nam, còn làm hình thức, chiếu lệ...

1. Tổ chức thi hành pháp luật

Việc tổ chức thi hành các luật, pháp lệnh được tiến hành khá bài bản, từ khâu tuyên truyền, phổ biến nội dung của luật, pháp lệnh, đến việc ban hành các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành; bố trí nguồn lực, cơ sở vật chất và các điều kiện cần thiết cho việc triển khai thi hành luật, pháp lệnh; đồng thời, có các cơ chế theo dõi, đôn đốc, báo cáo tình hình triển khai thi hành luật, pháp lệnh, kịp thời tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc trong quá trình triển khai.

Về quản lý nhà nước trên các lĩnh vực, Chính phủ tập trung nhiều hơn vào chức năng quản lý, điều hành vĩ mô theo pháp luật trên các mặt của đời sống kinh tế - xã hội. Chức năng lãnh đạo hệ thống cơ quan hành chính nhà nước được Chính phủ thực hiện nhất quán, đổi mới tổ chức và hoạt động của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương.

Qua khảo sát của Ban chủ nhiệm Đề tài, khi đánh giá về chất lượng thực hiện hoạt động quản lý nhà nước trên các lĩnh vực của Chính phủ trong thời gian qua[10], các ý kiến nêu ra một số hạn chế, bất cập là: Hoạt động quản lý chưa đồng đều giữa các lĩnh vực; thiếu định hướng mang tính vĩ mô để hướng lái cho cả hệ thống; còn manh mún, thiếu thống nhất giữa các cơ quan thuộc Chính phủ, còn cơ chế xin - cho dẫn đến công cụ quản lý bằng pháp luật chưa được phát huy. Nhiều lĩnh vực buông lỏng quản lý, còn sai phạm, dẫn đến nhân dân bức xúc, mất niềm tin...

1. Thực trạng phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền hành pháp

3.2.1. Giữa cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp

Trên thực tế, hơn 95% các dự án luật là do Chính phủ trình. Sự tham gia của các cơ quan trong quá trình soạn thảo và trình các dự án luật đã thể hiện rõ sự phối hợp công tác giữa Quốc hội với các cơ quan hành pháp. Trong quá trình thẩm tra, chỉnh lý dự án luật, pháp lệnh sau khi Chính phủ trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, cơ quan của Chính phủ - bộ chủ trì soạn thảo luật, Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ luôn tham gia vào quá trình chỉnh lý dự án luật giữa hai kỳ họp của Quốc hội. Lấy phiếu tín nhiệm và bỏ phiếu tín nhiệm cũng được kỳ vọng như một công cụ giám sát đắc lực của Quốc hội và Hội đồng nhân dân.

Tuy nhiên, thực trạng thi hành các quy định trên cho thấy cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát giữa Quốc hội và Chính phủ còn những điểm bất hợp lý, những khoảng trống và vận hành chưa thật hiệu quả.

Qua kết quả khảo sát của Ban chủ nhiệm Đề tài[11], khi đánh giá về thực trạng phối hợp giữa Chính phủ và Quốc hội trong việc thực hiện quyền hành pháp hiện nay, có nhiều ý kiến khác nhau về chất lượng phối hợp. Có ý kiến tích cực, như đánh giá công tác phối hợp đã từng bước đi vào thực chất, nâng cao trách nhiệm của chủ thể thực hiện quyền hành pháp và chủ thể giám sát, nhất là hoạt động chất vấn của Đại biểu Quốc hội tại các kỳ họp; một số ý kiến cho rằng chưa tốt; còn hạn chế.

1. Giữa Tòa án nhân dân và cơ quan hành pháp

Qua khảo sát của Ban chủ nhiệm Đề tài, có nhiều ý kiến khác nhau đánh giá về thực trạng phối hợp giữa Chính phủ và cơ quan tư pháp trong việc thực hiện quyền hành pháp hiện nay[12]. Một số ý kiến cho rằng, công tác phối hợp đã được thực hiện tốt, hoặc tương đối ổn. Ngược lại, một số ý kiến cho rằng còn chưa hiệu quả. Một số hạn chế, bất cập được nêu ra là: việc kiến nghị, phát hiện của Tòa án đối với văn bản trái pháp luật còn hạn chế, hầu như chưa thực hiện (cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật chưa có quy định về mối quan hệ giữa Tòa án nhân dân và Chính phủ); hầu hết các bản án, quyết định của Tòa án không kiến nghị về pháp luật (hoàn thiện, sửa đổi)...

3.2.3.   Giữa Viện kiểm sát nhân dân và cơ quan hành pháp

Trên thực tiễn, Chính phủ và Viện kiểm sát nhân dân tối cao đã triển khai thường xuyên, liên tục công tác phối hợp. Trong quá trình thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp, Viện kiểm sát nhân dân tối cao kiến nghị Chính phủ, các bộ, ngành liên quan áp dụng các biện pháp phòng, chống tội phạm và vi phạm pháp luật. Công tác phối hợp đã mang lại những hiệu quả nhất định cho việc thực hiện nhiệm vụ quản lý, điều hành, phát triển kinh tế - xã hội và thực hiện chức năng xét xử của hệ thống Viện kiểm sát các cấp.

Cơ quan điều tra Viện kiểm sát nhân dân tối cao đã tổng hợp những vi phạm phổ biến, ban hành 3 kiến nghị đối với lãnh đạo Bộ Công an, Toà án nhân dân tối cao và Bộ Tư pháp thực hiện các biện pháp phòng ngừa vi phạm, tội phạm; được các bộ ngành, tiếp thu và quán triệt thực hiện trong toàn ngành, góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động tư pháp và đáp ứng một bước yêu cầu làm trong sạch các cơ quan tư pháp của Quốc hội.^[13]

4. Đánh giá chung

4.1. Kết quả đạt được

Hiến pháp năm 2013 và các luật liên quan đã thể hiện nhận thức rõ về vai trò, trách nhiệm hành pháp của Chính phủ trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền, coi pháp luật là công cụ quan trọng nhất trong tổ chức và hoạt động quản lý điều hành của Chính phủ và bộ máy hành chính nhà nước. Hiến pháp năm 2013 đã xác lập rõ ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp trên thực tế.

Hệ thống pháp luật đã có sự điều chỉnh cơ bản để cụ thể hóa việc phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp, trong đó, các quy định về vị trí pháp lý, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ với vai trò là cơ quan thực hiện quyền hành pháp đã thể hiện tương đối cụ thể, chi tiết, khẳng định ngày càng rõ hơn vị thế của Chính phủ trong hệ thống chính trị cũng như trong mối quan hệ với các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, tư pháp.

Công tác quản lý nhà nước trên các lĩnh vực cũng thu được nhiều thành tựu lớn, góp phần phát tri ển kinh tế - xã hội của đất nước, nâng cao vị thế của Việt Nam trên trường quốc tế, bảo đảm an sinh xã hội, nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của người dân, giữ vững độc lập chủ quyền, thống nhất và toàn vẹn lãnh thổ Tổ quốc.

4.2. Tồn tại, hạn chế và nguyên nhân

• Về tổ chức của Chính phủ: Bộ máy hành chính nhà nước chưa có các cải cách tương ứng, đồng bộ với các cải cách kinh tế.
• Về vấn đề công chức, cán bộ: Hiến pháp quy định Chính phủ thống nhất quản lý công chức, cán bộ nhưng hiện nay mỗi nhánh lập pháp, hành pháp, tư pháp đều quản lý riêng cán bộ, công chức của nhánh mình.
• Về hoạt động của Chính phủ: Năng lực khởi xướng, đề xuất chính sách của Chính phủ có phần hạn chế; việc xây dựng chính sách, pháp luật còn thiếu tính chiến lược, một số trường hợp chưa bảo đảm tính hiệu quả, khả thi.

Bên cạnh đó, công tác theo dõi thi hành pháp luật còn lúng túng, hiệu quả chưa cao; chưa có nhiều giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả công tác thi hành pháp luật và theo dõi thi hành pháp luật.

• Trong mối quan hệ phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước đối với quyền hành pháp: Cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước hiện nay vẫn chưa đầy đủ và mạnh mẽ.

III. QUAN ĐIỂM ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CƠ CHẾ PHÂN CÔNG, PHỐI HỢP VÀ KIỂM SOÁT GIỮA CÁC CƠ QUAN NHÀ NƯỚC TRONG VIỆC THỰC HIỆN QUYỀN HÀNH PHÁP

1. Quan điểm định hướng

Thứ nhất, phải đặt trong nguyên tắc tổ chức của quyền lực nhà nước và xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.

Thứ hai, phải bảo đảm nguyên tắc tất cả quyền ực nhà nước thuộc về nhân dân.

Thứ ba, phải thúc đẩy quyền hành pháp hoạt động hiệu lực, hiệu quả, làm mạnh lên chứ không làm suy yếu quyền hành pháp.

2. Giải pháp hoàn thiện cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong thực hiện quyền hành pháp
   1. Các giải pháp liên quan đến hoàn thiện thể chế

2.1.1. Các giải pháp nhằm xác định đúng vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ của Chính phủ trong thực hiện quyền hành pháp

• Phân công rành mạch nhiệm vụ của các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp.
• Đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước theo hướng tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả.
• Hoàn thiện các luật chuyên ngành trong từng lĩnh vực để làm rõ vị trí, nhiệm vụ của Chính phủ, các bộ, ngành trong từng lĩnh vực.
• Đề cao vai trò hoạch định chính sách và tổ chức thực thi chính sách của Chính phủ.
• Tăng cường thực hiện phân cấp, phân quyền giữa trung ương, địa phương và đẩy mạnh hơn nữa phân cấp, phân quyền trong các đạo luật.
  1. Các giải pháp về phối hợp, kiểm soát giữa Quốc hội và Chính phủ
• Sử dụng luật như một công cụ quan trọng để kiểm soát hoạt động của hành pháp:
• Bảo đảm tính dân chủ, bảo đảm quyền con người trong hoạt động của các cơ quan của Chính phủ.
• Hoàn thiện các quy định pháp luật về phạm vi của quyền lập pháp, lập quy trong cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát thực hiện quyền lực nhà nước.

2.1.3. Các giải pháp về phối hợp, kiểm soát giữa Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân với Chính phủ

Thứ nhất, các giải pháp chính sách, các biện pháp cụ thể phải hướng tới tăng cường khả năng bảo vệ công lý của các cơ quan tư pháp.

Thứ hai, các giải pháp chính sách trong các đạo luật cần hướng tới mục tiêu xây dựng nền tư pháp độc lập, thẩm phán có uy tín, kiểm sát viên, điều tra viên giàu kinh nghiệm, khách quan và luật sư có đạo đức; mọi hoạt động tư pháp phải được tiến hành công khai, minh bạch, trên tinh thần trách nhiệm cao của tòa án, cơ quan truy tố, cơ quan điều tra và toàn bộ các cơ quan, tổ chức có liên quan.

Thứ ba, các quy định của pháp luật và các biện pháp tổ chức thi hành pháp luật phải bảo đảm các điều kiện thuận lợi để người dân và các tổ chức xã hội tham gia giám sát các hoạt động tư pháp.

Thứ tư, pháp luật liên quan đến lĩnh vực tư pháp, kể cả các luật tố tụng và luật nội dung cần đầy đủ, hoàn thiện, minh bạch làm cơ sở để kiểm soát các cơ quan hành pháp thực hiện, tuân thủ quy trình, quy định của pháp luật.

Thứ năm, nghiên cứu mở rộng thẩm quyền kiểm soát tư pháp của Toà án đối với hoạt động lập pháp uỷ quyền và hoạt động lập quy của Chính phủ, các bộ, chính quyền địa phương.

Thứ sáu, về lâu dài, cần thực hiện việc trao quyền công tố cho Chính phủ để bảo đảm việc nhận thức đúng đắn về quyền tư pháp, phù hợp với thông lệ quốc tế và thiết lập cơ chế kiểm soát của cơ quan hành pháp đối với cơ quan thực hiện quyền tư pháp theo các nguyên tắc của nhà nước pháp quyền hiện đại.

Cuối cùng, cần tiếp tục nghiên cứu xây dựng cơ chế bảo vệ Hiến pháp trong hoạt động lập pháp, lập quy, đảm bảo nguyên tắc mọi văn bản pháp luật phải phù hợp Hiến pháp, mọi hành vi vi phạm Hiến pháp đều bị xử lý.

1. Các giải pháp liên quan đến tổ chức thực thi chính sách, pháp luật

2. 2.1. Các giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động của quyền hành pháp

• Cần thực hiện nhất quán nguyên tắc: một việc chỉ giao cho một cơ quan, một người chủ trì thực hiện và chịu trách nhiệm chính. Chính phủ tập trung thực hiện tốt hơn nữa chức năng quản lý nhà nước trên tất cả các lĩnh vực mà pháp luật đã qu định.
• Chính phủ và các cơ quan cần tiếp tục đề cao chức năng của Chính phủ trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền, bên cạnh việc hoàn thiện cơ sở pháp lý thúc đẩy tính chủ động, linh hoạt trong hoạt động của Chính phủ.
• Bên cạnh việc tăng cường phân quyền, phân cấp cho chính quyền địa phương cũng cần chú ý vai trò giám sát, kiểm tra của nhà nước trung ương để bảo đảm quyền lực nhà nước là thống nhất, bảo đảm tính thống nhất trong việc thi hành Hiến pháp và pháp luật, đồng thời không làm triệt tiêu tính sáng tạo, tính chủ động và không kìm hãm sự phát triển chung của từng địa phương.
• Tiếp tục đổi mới quy trình lập pháp, lập quy theo hướng chặt chẽ, khoa học, hiện đại, chuyên nghiệp, áp dụng kỹ thuật lập pháp tiến bộ trong soạn thảo.
• Tăng cường phối hợp giữa các cơ quan, trong đó có sự phối hợp chặt chẽ giữa Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao có ý nghĩa quan trọng đối với việc hoàn thành nhiệm vụ của nhánh hành pháp.
• Tăng cường vai trò lãnh đạo, chỉ đạo của các cấp ủy, tổ chức đảng trong việc lãnh đạo, chỉ đạo việc quán triệt nâng cao nhận thức của cán bộ, nhân dân đối với việc thi hành Hiến pháp và pháp luật, trong đó có cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực.
• Chính phủ và các cơ quan của Chính phủ tạo điều kiện thuận lợi để nhân dân, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam thực hiện tốt chức năng giám sát và phản biện xã hội đối với công tác xây dựng pháp luật và tổ chức thi hành Hiến pháp, pháp luật nói chung và việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ, các Bộ nói riêng.

2.2.2. Các giải pháp về phân công, phối hợp, kiêm soát giữa Quốc hội với Chính phủ

• Tăng cường thực hiện giám sát của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội và đại biểu Quốc hội.
• Tăng cường hoạt động kiểm soát của Quốc hội đối với Chính phủ trong quá trình Chính phủ đề xuất các dự án luật, các chính sách, giải pháp, kiểm soát việc hoạch định chính sách của Chính phủ cũng như các cơ quan Quốc hội.
• Tiếp tục phát huy vai trò, kết quả tích cực của các phiên giải trình tại Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội.
• Trách nhiệm của Chính phủ trong việc cung cấp và đảm bảo thông tin cho các hoạt động của Quốc hội hiệu quả.
• Trách nhiệm của Chính phủ trong xây dựng, ban hành các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật.

1. Các giải pháp về phối hợp, kiểm soát giữa Tòa án nhân dân, Viện kiêm sát nhân dân với Chính phủ

• Về lâu dài, nên nghiên cứu để bỏ chức năng kiểm sát xét xử của Viện kiểm sát nhân dân.
• Xây dựng một nền tư pháp mạnh, độc lập.
• Triển khai việc thành lập tòa án sơ thẩm theo thẩm quyền xét xử, không theo đơn vị hành chính.
• Thành lập Hội đồng tư pháp quốc gia để thực hiện nhiệm vụ quản lý tòa án thay cho Tòa án nhân dân tối cao.

 

 

KẾT LUẬN

Qua nghiên cứu hệ thống pháp luật và thực tiễn năm năm triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013 cho thấy, trong mối quan hệ phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan với quyền hành pháp thì Chính phủ và Quốc hội có mối quan hệ chặt chẽ, ràng buộc, lệ thuộc nhau, đặc biệt là trong việc ban hành pháp luật và thi hành pháp luật. Về cơ bản, đó là mối quan hệ phối hợp, hợp tác; sự phối hợp này càng nhịp nhàng thì càng bảo đảm cho hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước vận hành tốt, từ đó bảo đảm các quyền, nghĩa vụ của công dân theo quy định của Hiến pháp và của luật.

Trong mối quan hệ giữa quyền tư pháp với quyền hành pháp, với vai trò là người bảo vệ công lý, công bằng và bảo vệ pháp luật, quyền tư pháp có nhiệm vụ hỗ trợ, thúc đẩy quyền hành pháp trong việc bảo đảm thực thi dân chủ và bảo đảm quyền con người, quyền công dân; hướng cho cơ quan hành pháp đi đúng đường ray, quỹ đạo mà các đạo luật, văn bản pháp luật xác định. Như vậy, trong mối quan hệ giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp, việc các cơ quan thực hiện tốt, đầy đủ, trọn vẹn các chức năng, nhiệm vụ hiến định, luật định và đúng theo trình tự, thủ tục, thời hạn quy định chính là thể hiện trách nhiệm “phối hợp tốt” của mỗi cơ quan, không nhất thiết cơ quan này phải làm thay nhiệm vụ của cơ quan khác mới là "phối hợp”.

Trong phân công, phân định nhiệm vụ giữa các nhánh quyền lực, pháp luật hiện nay vẫn ít nhiều có sự lẫn lộn giữa nhiệm vụ của lập pháp với hành pháp, của hành pháp với tư pháp, do đó, việc kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan thuộc hệ thống hành pháp với nhau và của các cơ quan lập pháp, tư pháp đối với quyền hành pháp còn có những hạn chế nhất định dẫn đến những bất cập trong thực tiễn. Để hoàn thiện hơn nữa các quy định của pháp luật về phân công, phối hợp và kiểm soát của các cơ quan đối với quyền hành pháp, trước hết cần quan niệm rằng cái chúng ta cần không phải là quyền lực cho hành pháp hay lập pháp, tư pháp mà cần có sức mạnh bổ trợ nhau trong các cơ quan để nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của từng cơ quan. Nói cách khác, cần nhìn nhận việc kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan không nhằm mục đích làm các nhánh quyền lực yếu đi mà phải làm cho các nhánh quyền lực mạnh hơn, hoạt động hiệu quả hơn. Trên cơ sở hoàn thiện pháp luật về phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực mới có thể tổ chức thực thi nguyên tắc này trên thực tế một cách khoa học, hợp lý, hiệu quả và phù hợp với quan điểm, mục tiêu mà Hiến pháp đã đề ra./.