Kể từ ngày 01 tháng 01 năm 1997, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật chính thức có hiệu lực, là mốc lịch sử quan trọng đánh dấu bước phát triển trong công tác xây dựng văn bản pháp luật của Nhà nước ta. Kể từ thời điểm này, một quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật đã được hình thành một cách khoa học, tương đối đầy đủ và ngày càng được hoàn thiện thông qua việc Nhà nước đã ban hành thêm các văn bản hướng dẫn thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật như: Nghị định số 101/CP ngày 23 tháng 9 năm 1997 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Quy chế thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, ban hành kèm theo Quyết định số 280/1999/QĐ-BTP ngày 27 tháng 9 năm 1999 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp...

Theo các văn bản pháp luật trên, thì quy trình thẩm định các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật (sau đây gọi chung là dự án, dự thảo) cũng được chuẩn hoá và ngày càng ổn định, góp phần nâng cao chất lượng của các văn bản pháp luật được ban hành. Tuy nhiên, để đạt được mục tiêu trên, ngoài một quy trình thẩm định hợp lý, một vấn đề không thể không đề cập đến, đó là các điều kiện đảm bảo cho hoạt động thẩm định có chất lượng và đạt hiệu quả cao. Một quy trình thẩm định dù có hoàn thiện đến mấy nếu không có các điều kiệm đảm bảo cho quy trình đó vận hành đồng bộ thì chất lượng của công tác thẩm định - nói xa hơn là chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật sẽ ban hành - cũng sẽ không đảm bảo.

Vì thế, trong giới hạn chuyên đề này, chúng tôi tập trung nghiên cứu các điều kiện chính đảm bảo cho hoạt động thẩm định dự án, dự thảo trên hai phương diện:

Thứ nhất, các quy định của pháp luật về các điều kiện đảm bảo cho hoạt động thẩm định dự án, dự thảo (Những điều kiện nào đã được đáp ứng trên thực tế và những điều kiện nào chưa được đáp ứng);

Thứ hai, đưa ra một số kiến nghị nhằm hoàn thiện các điều kiện đảm bảo cho hoạt động thẩm định dự án, dự thảo có hiệu quả.

I. quy định của pháp luật về các điều kiện đảm bảo cho hoạt động thẩm định dự án, dự thảo.

Có thể thấy, các điều kiện đảm bảo cho hoạt động thẩm định đã được đề cập tương đối đầy đủ trong các văn bản pháp luật hiện hành. Theo Nghị định số 101/CP của Chính phủ ngày 23.9.1997 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Quy chế thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật (Ban hành kèm theo Quyết định số 280/1999/QĐ -BTP ngày 27.9.1999 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp), Quy chế quản lý và sử dụng kinh phí hỗ trợ xây dựng văn bản quy phạm pháp luật (Ban hành kèm theo Quyết định số 69/2000/QĐ - TTg ngày 19.6.2000 của Thủ tướng Chính phủ), Thông tư số 15/2001/TT - BTC ngày 28.3.2001 của Bộ Tài chính về hướng dẫn quản lý cấp phát và quyết toán kinh phí hỗ trợ xây dựng các văn bản QPPL, và một số văn bản có liên quan, thì các điều kiện đảm bảo cho hoạt động thẩm định, tựu trung lại, bao gồm năm điều kiện chính :

Trách nhiệm của các cơ quan có liên quan trong việc cung cấp các điều kiện về thông tin, tài liệu để thẩm định được quy định như sau:

- Để đảm bảo chất lượng và thời hạn trình dự án, dự thảo, Ban soạn thảo có trách nhệm " định kỳ thông báo với Văn phòng Chính phủ, Bộ Tư pháp về tiến độ và chất lượng soạn thảo dự án Luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết nghị định (Khoản 1, Điều 15 Nghị định số101-CP).

- Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ được phân công chủ trì soạn thảo Dự án, dự thảo có trách nhiệm " Cung cấp thông tin, tài liệu cần thiết có liên quan đến Dự án Luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết, nghị định đến cơ quan thẩm định (Theo khoản 2, Điều 20 Nghị định 101 - CP)

- Hồ sơ dự án Luật, Pháp lệnh, dự thảo nghị quyết, nghị định do các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ chủ trì soạn thảo gửi thẩm định gồm: Công văn yêu cầu thẩm định; Tờ trình Chính phủ về dự án, dự thảo; Bản dự án, dự thảo cuối cùng được cơ quan soạn thảo quyết định trình Chính phủ xem xét và bản tập hợp ý kiến của các Bộ, ngành về dự án, dự thảo đó; Bản thuyết trình chi tiết về dự án, dự thảo và dự thảo các văn bản hướng dẫn thi hành (nếu có). Số lượng hồ sơ gửi thẩm định ít nhất là 10 bộ ( Theo Điều 21 Nghị định 101-CP; Điều 7 Quy chế Thẩm định).

- Hồ sơ dự thảo quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ do cơ quan chủ trì soạn thảo gửi tham gia ý kiến gồm: Công văn yêu cầu tham gia ý kiến; Tờ trình Thủ tướng Chính phủ về dự thảo; Bản dự thảo quyết định, chỉ thị và bản tập hợp ý kiến của các Bộ, ngành về dự thảo đó. Số lượng hồ sơ gửi tham gia ý kiến ít nhất là 5 bộ ( Theo Điều 30 Nghị định 101-CP; điều 23 Quy chế Thẩm định).

- Hồ sơ thẩm định đối với dự án luật, pháp lệnh do cơ quan khác, tổ chức, đại biểu Quốc hội soạn thảo và được Văn phòng Chính phủ gửi thẩm định bao gồm: Công văn yêu cầu thẩm định; Tờ trình về dự án Luật, pháp lệnh; Dự án luật, pháp lệnh; Tài liệu có liên quan nếu có (Điều 7 Quy chế thẩm định).

- Thủ trưởng các đơn vị thuộc Bộ Tư pháp trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ của mình có trách nhiệm cung cấp thông tin, tài liệu có liên quan đến dự án, dự thảo cần thẩm định theo yêu cầu của đơn vị được phân công chủ trì; Viện Nghiên cứu khoa học pháp lý có trách nhiệm đáp ứng nhu cầu của các đơn vị được phân công thẩm định như việc khai thác, sử dụng tài liệu, cơ sở dữ liệu pháp luật Việt Nam và nước ngoài phục vụ trực tiếp cho công tác thẩm định. (Điều 28 Quy chế Thẩm định)

Bên cạnh trách nhiệm cung cấp thông tin, tài liệu, việc đảm bảo một cơ chế phối hợp giữa các bên có liên quan trong quá trình thẩm định nội dung dự án, dự thảo cũng được pháp luật quy định tương đối cụ thể.

- Điều 18 Nghị định 101-CP quy định: "Văn phòng Chính phủ phối hợp với Bộ Tư pháp và cơ quan chủ trì soạn thảo xem xét dự án, dự thảo trước khi trình Chính phủ"

- Đối với mỗi dự án, dự thảo được Lãnh đạo Bộ Tư pháp phân công tham gia với các cơ quan chủ trì soạn thảo, thủ trưởng đơn vị phải phân công một đồng chí trong lãnh đạo đơn vị trực tiếp phụ trách và nhóm chuyên viên từ 2 người trở lên tham gia phối hợp ngay từ đầu với cơ quan chủ trì soạn thảo dự án, dự thảo (Điều 11 Quy chế thẩm định).

- Khi thẩm định dự án, dự thảo, trong trường hợp cần thiết, Bộ Tư pháp có thể:

+ Yêu cầu cơ quan soạn thảo thuyết trình về dự án, dự thảo, cung cấp thông tin có liên quan đến dự án, dự thảo văn bản đó;

+ Mời các luật gia, các nhà khoa học và các chuyên gia am hiểu các vấn đề chuyên môn thuộc nội dung dự án, dự thảo tham gia thẩm định;

+ Quyết định thành lập Hội đồng thẩm định dự án, dự thảo.

Đặc biệt, đối với dự án, dự thảo do Bộ Tư pháp chủ trì soạn thảo thì thành phần Hội đồng thẩm định phải có đại diện của Văn phòng Chính phủ và đại diện các Bộ, ngành hữu quan. ( Điều 25 Nghị định 101-CP, Điều 17 Quy chế thẩm định).

Thứ hai, đối với cơ chế phối hợp giữa các đơn vị trong Bộ, điều 9 Quy chế Thẩm định quy định : Lãnh đạo Bộ phân công đơn vị chủ trì thẩm định Dự án, dự thảo có nội dung liên quan đến lĩnh vực mà đơn vị quản lý, phụ trách. Nếu dự án, dự thảo có nội dung liên quan đến nhiều lĩnh vực thì giao cho một đơn vị chủ trì và các đơn vị khác có liên quan phối hợp thẩm định.

3. Các điều kiện về thời gian thẩm định.

Điều 8, 9, 10, 14, 16, 20, 24, 25, 26 của Quy chế thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật quy định:

- Thời gian của quy trình thẩm định dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ trình Quốc hội, UBTVQH hoặc Dự thảo Nghị quyết, Nghị định trình Chính phủ tối đa là 15 ngày, kể cả trong trường hợp phải thành lập Hội đông thẩm định (4 giờ làm việc dành cho nhận, ghi vào sổ theo dõi hồ sơ thẩm định và trình lãnh đạo Bộ; 8 giờ làm việc dành cho lãnh đạo Bộ ký phân công thẩm định; 2 giờ làm việc dành cho thư ký Bộ trưởng hoặc chuyên viên giúp việc của Thứ trưởng chuyển hồ sơ cho Văn phòng Bộ; 2 giờ làm việc dành cho Văn phòng Bộ ghi vào sổ theo dõi và gửi hồ sơ, phiếu thẩm định cho các đơn vị được phân công thẩm định; 10 ngày dành cho thẩm định; 3 ngày dành cho lãnh đạo Bộ xem xét và ký hồ sơ thẩm định).

Đơn vị được phân công phối hợp thẩm định có thời gian tham gia thẩm định là 5 ngày.

- Thời gian dành cho quy trình thẩm định dự án luật, pháp lệnh do các cơ quan khác, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình Quốc hội, UBTVQH (mà Chính phủ có trách nhiệm tham gia ý kiến bằng văn bản) tối đa là 10 ngày (trong đó thời gian dành cho thẩm định là 6 ngày, dành cho lãnh đạo Bộ xem xét và ký là 2 ngày).

Đơn vị được phân công phối hợp thẩm định có thời gian tham gia thẩm định là 3 ngày.

- Thời hạn cho quy trình tham gia ý kiến về dự thảo quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ tối đa là 7 ngày (trong đó thời hạn tham gia ý kiến là 4 ngày, lãnh đạo Bộ xem xét ký là 1 ngày).

Đơn vị được phân công phối hợp tham gia ý kiến có thời gian tham gia ý kiến là 2 ngày.

- Kinh phí dành cho hoạt động thẩm định các dự án, dự thảo nằm trong nguồn kinh phí hỗ trợ cho hoạt động xây dựng Văn bản quy phạm pháp luật. Nguồn kinh phí này gồm có: Kinh phí hỗ trợ từ Ngân sách nhà nước và các nguồn kinh phí khác như viện trợ, tài trợ của các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước. Việc lập dự toán, cấp phát, sử dụng và quyết toán kinh phí được thực hiện theo Quy chế quản lý và sử dụng kinh phí hỗ trợ xây dựng văn bản quy phạm pháp luật (ban hành kèm theo Quyết định số 69/2000/QĐ - TTg ngày 19/6/2000 của Thủ tướng Chính phủ), Thông tư số 15/2001/TT - BTC ngày 28/3/2001 của Bộ Tài chính về hướng dẫn quản lý cấp phát và quyết toán kinh phí hỗ trợ xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật... Loại văn bản quy phạm pháp luật được hỗ trợ để xây dựng từ nguồn kinh phí này bao gồm: Các Dự án Luật, pháp lệnh theo chương trình xây dựng Luật, pháp lệnh của Quốc Hội; Dự thảo Nghị quyết có nội dung quy phạm pháp luật của Quốc Hội, UBTVQH; Dự thảo Nghị quyết, Nghị định của Chính Phủ theo chương trình xây dựng VBQPPL của Chính phủ và Dự thảo Quyết định, chỉ thị có nội dung Quy phạm pháp luật của Thủ tướng chính phủ. Riêng kinh phí xây dựng các Quyết định, chỉ thị, thông tư, thông tư liên tịch và điều ước quốc tế có nội dung quy phạm pháp luật do cơ quan chủ trì xây dựng văn bản tự sắp xếp trong dự toán ngân sách được duyệt hàng năm. ( Theo Điều 1, điều 2 Quy chế Quy chế quản lý và sử dụng kinh phí hỗ trợ xây dựng văn bản quy phạm pháp luật)

Cụ thể, mức chi dành cho hoạt động thẩm định được quy định như sau:

+ Mức chi từ 300.000đ - 700.000đ đối với việc soạn thảo báo cáo thẩm định các Dự án Luật, pháp lệnh mới hoặc sửa đổi; Từ 200.000đ - 300.000đ đối với báo cáo thẩm định các Dự án Luật, pháp lệnh sửa đổi bổ sung một số điều; (Riêng đối với dự thảo Nghị quyết của Quốc hội, Nghị quyết, Nghị định của Chính phủ, mức chi chung từ 200.000đ - 300.000đ)

+Mức chi cho hội thảo phục vụ công tác thẩm định là : 100.000đ/ buổi đối với người chủ trì cuộc họp; 50.000đ/buổi đối với mỗi thành viên tham dự;

Riêng đối với Bộ Tư pháp, tại điều 6, điều 28 Quy chế thẩm định cũng quy định rõ về trách nhiệm bảo đảm điều kiện kinh phí thẩm định, đáp ứng các yêu cầu về cơ sở vật chất phục vụ việc thẩm định của Chánh văn phòng Bộ, Thủ trưởng các đơn vị thuộc Bộ.

Có thể nói, chất lượng của một văn bản thẩm định phụ thuộc rất nhiều vào chuyên môn của người làm công tác thẩm định . Theo quy định tại điều 4, điều 6 và điều 14 Quy chế thẩm định: Lãnh đạo Bộ Tư pháp phân công đơn vị thẩm định dự án, dự thảo theo nguyên tắc đơn vị quản lý, phụ trách lĩnh vực nào thì chủ trì thẩm định văn bản thuộc lĩnh vực đó. Trong trường hợp dự án, dự thảo có nội dung liên quan đến nhiều lĩnh vực thì Lãnh đạo Bộ Tư pháp giao cho một đơn vị chủ trì và các đơn vị khác có liên quan phối hợp thẩm định; Khi được giao chủ trì thẩm định, Thủ trưởng đơn vị có trách nhiệm phân công một đồng chí trong lãnh đạo đơn vị và nhóm chuyên viên nghiên cứu, chuẩn bị thẩm định, trong đó một chuyên viên đã trực tiếp tham gia soạn thảo dự án, dự thảo được cử làm báo cáo viên; Thủ trưởng đơn vị được phân công phối hợp thẩm định có trách nhiệm tổ chức việc nghiên cứu dự án, dự thảo trong đơn vị mình; Thủ trưởng các đơn vị thuộc Bộ trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình, có trách nhiệm bố trí cán bộ và các điều kiện cần thiết khác để phục vụ công tác thẩm định.

* *

*

Như vậy, về cơ bản, các quy định của pháp luật đã đề cập đến hầu hết các điều kiện cần thiết đảm bảo cho hoạt động thẩm định. Tuy nhiên, ở mức độ khái quát, thì nhiều quy định về vấn đề này vẫn còn dừng lại ở mức độ "nguyên tắc". Bên cạnh đó, cũng có những quy định chưa thật hợp lý. Điều này thể hiện ở một số điểm chính sau đây:

Mặc dù thời gian dành cho quy trình thẩm định dự án Luật, Pháp lệnh do Chính phủ trình Quốc hội, UBTVQH hoặc Dự thảo Nghị quyết, Nghị định trình Chính phủ, theo quy định của pháp luật tối đa là 15 ngày, nhưng thời gian dành cho đơn vị chủ trì thẩm định kể từ ngày nhận được hồ sơ thẩm định chỉ còn tối đa là 10 ngày ( Điều 16, Quy chế thẩm định không quy định rõ là ngày làm việc, nên trong trường hợp này đương nhiên có thể hiểu 10 ngày bao gồm cả ngày nghỉ). Như vậy, thời gian dành cho việc thẩm định chính thức còn lại khoảng 8 ngày. Thời gian này là quá ngắn, bởi lẽ, nội dung mà Bộ Tư pháp phải thẩm định quá lớn. Phạm vi thẩm định bao gồm cả hình thức và nội dung của Dự án, dự thảo , trong đó chỉ riêng nội dung thẩm định về tính khả thi của văn bản cũng đòi hỏi phải đầu tư rất nhiều thời gian. Để thẩm định được tính khả thi của văn bản, đòi hỏi người tiến hành thẩm định phải có sự am hiểu sâu sắc về lĩnh vực mà văn bản cần thẩm định sẽ điều chỉnh. Vấn đề này các chuyên viên, chuyên gia của Bộ Tư pháp không phải lúc nào cũng đáp ứng được. Do vậy, Bộ Tư pháp phải mất một lượng thời gian khá lớn cho việc mời các chuyên gia của các lĩnh vực chuyên ngành tham gia thẩm định. Vấn đề đặt ra là tại sao một văn bản thông thường được soạn thảo trong một thời gian tương đối dài hoặc rất dài (chẳng hạn Bộ luật dân sự soạn thảo trong thời gian 15 năm, Bộ luật hình sự soạn thảo trong thời gian 5 năm...) mà thời gian dành cho hoạt động thẩm định lại ngắn như vậy? Việc quy định thời gian thẩm định quá ngắn như vậy có hợp lý không? Chúng ta đánh giá giá trị pháp lý của văn bản thẩm định như thế nào? Nếu công tác thẩm định không phải mang tính hình thức thì nó ảnh hưởng như thế nào đến chất lượng của văn bản?

Bên cạnh đó, việc quy định thời gian thẩm định như hiện nay vẫn chưa thể hiện hết được tính chất phức tạp của từng loại văn bản cần thẩm định. Việc phân loại các dự án Luật, Pháp lệnh do các cơ quan của Chính phủ soạn thảo thì cần thời gian thẩm định dài hơn so với thời gian thẩm định đối với các dự án Luật, Pháp lệnh do các cơ quan, tổ chức khác, đại biểu Quốc hội soạn thảo có hợp lý hay không? Phải chăng, việc quy định như vậy vì các nhà làm luật xuất phát từ trách nhiệm của Chính Phủ? (Việc trực tiếp trình Dự án thì trách nhiệm nặng nề hơn so với việc tham gia ý kiến). Theo chúng tôi, thời gian để thẩm định không phụ thuộc vào việc văn bản đó do ai trình, mà cần xuất phát từ mục đích cuối cùng của công tác xây dựng văn bản là làm sao để có được một văn bản có chất lượng tốt, đáp ứng được yêu cầu của việc quản lý nhà nước, quản lý xã hội. Do vậy, việc xác định thời gian thẩm định một văn bản không phải xuất phát từ việc xác định trách nhiệm của Chính phủ đối với văn bản đó mà cần căn cứ vào tính chất phức tạp của loại văn bản cần thẩm định và mức độ tác động của văn bản đó đối với đời sống xã hội. Tính chất và mức độ ấy được biểu hiện cụ thể thông qua cấp văn bản: Hiến pháp, Bộ luật, luật, pháp lệnh, nghị định, nghị quyết của Chính phủ, quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ...

- Các quy định của pháp luật về quan hệ phối hợp giữa các cơ quan, đơn vị trong việc thẩm định chưa chặt chẽ và chưa rõ ràng.

Điều này thể hiện qua các quy định về cơ chế phối hợp giữa các cơ quan: Bộ Tư pháp (cơ quan thẩm định), cơ quan chủ trì soạn thảo dự án, dự thảo, Văn phòng Chính phủ (cơ quan kiểm tra) và xa hơn nữa là Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội (cơ quan thẩm tra ).

Thứ nhất, theo quy định tại Điều 11Quy chế Thẩm định, để tạo điều kiện cho việc thẩm định đạt được kết quả tốt, đơn vị thẩm định phải cử chuyên viên tham gia phối hợp với cơ quan chủ trì soạn thảo ngay từ quá trình soạn thảo. Tuy nhiên, trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng như trong Nghi định 101, đều không thấy quy định về vấn đề này. Vì thế, khó tránh khỏi trường hợp có những Dự án, Dự thảo được soạn thảo mà không có sự tham gia từ phía Bộ Tư pháp. Theo chúng tôi việc cơ quan thẩm định tham gia ngay từ đầu vào quá trình soạn thảo các dự án, dự thảo là rất cần thiết. Bởi lẽ, nếu được tham gia vào quá trình này, chuyên viên làm công tác thẩm định sẽ có điều kiện giúp cho Ban soạn thảo hạn chế được những sai sót tối thiểu về mặt ngôn ngữ pháp lý, kỹ thuật soạn thảo văn bản hoặc sự thiếu hợp hiến, hợp pháp trong dự thảo văn bản Luật. Bên cạnh đó, cũng trong quá trình tham gia vào Ban soạn thảo, chuyên viên làm công tác thẩm định có điều kiện tiếp cận, tìm hiểu để nắm bắt sâu hơn được các nội dung mà Dự thảo văn bản Luật sẽ điều chỉnh nếu như các nội dung đấy thuộc về những lĩnh vực chuyên ngành sâu. Từ đó, sẽ tạo thuận lợi hơn cho cơ quan thẩm định cũng như cơ quan chủ trì soạn thảo trong giai đoạn thẩm định chính thức.

Thứ hai, pháp luật cũng chưa quy định các chế tài pháp lý cần thiết đối với các cơ quan phối hợp trong trường hợp họ không thực hiện đúng trách nhiệm của mình. Ví dụ, nếu cơ quan soạn thảo sau khi nhận được văn bản thẩm định của Bộ Tư pháp mà không tiếp thu hoặc chỉ tiếp thu một phần ý kiến thẩm định thì có "chế tài" gì dành cho họ không? Cũng là cơ quan này, nếu họ cố ý không gửi Hồ sơ thẩm định dự án, dự thảo sang Bộ Tư pháp để lấy ý kiến thẩm định theo đúng quy trình mà chuyển trực tiếp lên Văn phòng Chính phủ thì trách nhiệm đặt ra như thế nào? Bộ Tư pháp chịu trách nhiệm đến đâu đối với các ý kiến thẩm định của mình? Việc thành lập Hội đồng thẩm định, mời chuyên gia tham gia thẩm định được thực hiện trong trường hợp nào là " trường hợp cần thiết"? Nếu ý kiến thẩm tra của Uỷ ban Quốc hội có những điểm mâu thuẫn với ý kiến thẩm định, thậm chí cơ quan thẩm tra khi thực hiện hoạt động thẩm tra Dự án, dự thảo không tiếp thu ý kiến thẩm định thì sao?

Bên cạnh đó, cơ chế phối hợp giữa các đơn vị chủ trì thẩm định và đơn vị tham gia thẩm định trong Bộ Tư pháp cũng chưa được quy định rõ ràng. Trong trường hợp đơn vị chủ trì thẩm định không tiếp thu hoặc tiếp thu một phần ý kiến của đơn vị tham gia thẩm định thì có cần phản hồi thông tin cho đơn vị tham gia thẩm định hay không? Đơn vị tham gia thẩm định có được hỗ trợ kinh phí cho hoạt động tham gia thẩm định không? Các vấn đề này hiện nay vẫn chưa có quy định và được giải quyết trong các văn bản pháp luật.

II. Thưc trạng các điều kiện đảm bảo cho hoạt động thẩm định.

Phải khẳng định rằng cơ chế phối hợp giữa các cơ quan (cơ quan chủ trì soạn thảo, cơ quan thẩm định và Văn phòng Chính phủ) trong công tác thẩm định như hiên nay là chưa được chặt chẽ. Mặc dù thực tế cho thấy, việc tham gia của Bộ Tư pháp vào quá trình soạn thảo văn bản tạo ra rất nhiều thuận lợi trong công tác thẩm định cũng như trong việc đảm bảo cho chất lượng của văn bản khi ban hành, nhưng trên thực tế cơ chế này không được thực hiện đầy đủ. Nhiều trường hợp, Bộ Tư pháp không được mời tham gia soạn thảo hoặc chỉ được mời tham gia ở giai đoạn cuối của quá trình soạn thảo văn bản. Khi văn bản được gửi cho Bộ Tư pháp yêu cầu thẩm định thì trong nhiều trường hợp, cơ quan chủ trì soạn thảo gửi công văn yêu cầu thẩm định trong một khoảng thời gian "rất gấp" (Thường không đến 15 ngày) hoặc cung cấp hồ sơ không đầy đủ (như thiếu số lượng bộ hồ sơ, thiếu tờ trình, thiếu bản tổng hợp ý kiến, bản thuyết minh...).

Mối quan hệ giữa Bộ Tư pháp và Văn phòng Chính phủ cũng chưa chặt chẽ, có nhiều trường hợp ý kiến thẩm định của Bộ Tư pháp bị coi nhẹ, việc trao đổi, liên hệ giữa Bộ Tư pháp, Cơ quan chủ trì soạn thảo, Văn phòng Chính phủ về các vấn đề chưa thống nhất trong dự án, dự thảo chưa thường xuyên và chưa chặt chẽ.

Trong quá trình thẩm định thì sự phối hợp giữa các đơn vị chủ trì thẩm định và đơn vị tham gia thẩm định trong Bộ Tư pháp cũng xảy ra các trường hợp tương tự như trên (gửi hồ sơ thẩm định chậm, không đầy đủ và không đảm bảo thời gian, thậm chí có văn bản gửi chiều ngày hôm trước nhưng trong công văn lại yêu cầu ngay sáng hôm sau phải có ý kiến bằng văn bản gửi cơ quan chủ trì thẩm định, các vấn đề chưa thống nhất trong dự án, dự thảo không được thảo luận và trao đổi trực tiếp giữa đơn vị chủ trì thẩm định và đơn vị tham gia thẩm định...).

Bên cạnh đó, các quy định về việc thành lập Hội đồng thẩm định trong trường hợp cần thiết (Điều 25 Nghị Định 101; điều 17, 18, và điều 19 Quy chế Thẩm định) trên thực tế cũng chưa được triển khai áp dụng. Điều này khiến cho các quy định trên trở nên mang tính hình thức, đã hạn chế không nhỏ tới chất lượng thẩm định. Bởi lẽ, với những dự án Luật có phạm vi điều chỉnh lớn, tính chất phức tạp và mức độ tác động đối với đời sống xã hội cao thì chỉ riêng việc thẩm định tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ và tính khả thi của văn bản hoàn toàn không phải dễ dàng. Nếu không thành lập Hội đồng thẩm định, thì khó có thể tập trung và phát huy hết sức mạnh của trí tuệ trên mọi phương diện và trong từng lĩnh vực chuyên môn đặc thù. ở một số nước, Hội đồng thẩm định đóng một vai trò rất quan trọng trong việc tư vấn cho Bộ trưởng thẩm định các dự án Luật. Các chuyên gia tham gia Hội đồng này đều thể hiện được tính "chuyên môn hoá" cao trong mỗi lĩnh vực nội dung mà văn bản cần thẩm định. Do vậy, theo chúng tôi, cơ chế thành lập Hội đồng thẩm định thực sự là cần thiết.

Từ những quy định của pháp luật chưa hợp lý cộng với sự phối hợp chưa chặt chẽ giữa các cơ quan, đơn vị nói trên đã làm cho văn bản thẩm định trong nhiều trường hợp trở thành hình thức, không thể hiện được ý nghĩa và mục đính đích thực của công tác thẩm định.

Như các chuyên đề khác đã đề cập, thẩm định là một hoạt động phức tạp đòi hỏi người làm công tác thẩm định không chỉ có chuyên môn pháp lý vững vàng mà còn đòi hỏi ở họ phải có những hiểu biết sâu sắc về các lĩnh vực khoa học, kinh tế - xã hội... mà văn bản được thẩm định sẽ điều chỉnh.

Trên thực tế, chất lượng thẩm định tại các đơn vị chuyên môn của Bộ Tư pháp về cơ bản đã đáp ứng được yêu cầu mà Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã đề ra. Tuy nhiên, bên cạnh đó cũng vẫn còn có những trường hợp văn bản thẩm định có chất lượng chưa cao hoặc thời gian được gửi đi chậm so với luật định (vấn đề này xin xem thêm một số chuyên đề khác trong hệ chuyên đề của đề tài)). Những hạn chế này xuất phát từ nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân từ phía đội ngũ cán bộ làm công tác thẩm định. Thực tế cho thấy, đối với những văn bản thẩm định có chất lượng chưa cao thường do một số nguyên nhân chủ yếu như: Thứ nhất, những văn bản đó do một số ít chuyên viên, một hoặc hai người thẩm định. Thực tế cho thấy rằng nếu một văn bản đòi hỏi nội dung thẩm định phải toàn diện thì việc chỉ một chuyên viên trực tiếp thẩm định (dù là chuyên viên có chuyên môn cao và tầm hiểu biết rộng) cũng khó tránh khỏi nhiều lúc có cách nhìn chủ quan cá nhân, thiên kiến về văn bản đó; Thứ hai, văn bản do các chuyên viên còn thiếu kinh nghiệm, năng lực, trình độ chuyên môn, nghiệp vụ chưa cao, sự hiểu biết về các lĩnh vực khác có liên quan còn hạn chế thực hiện; Thứ ba, văn bản do các chuyên viên có trình độ chuyên môn cao, đã có kinh nghiệm thẩm định nhưng lĩnh vực nội dung cần được thẩm định lại không phải là ngành chuyên môn mà họ được đào tạo hoặc đã có sự hiểu biết thấu đáo .. .

Để có cái nhìn tổng thể về số lượng và chất lượng đội ngũ cán bộ làm công tác thẩm định của Bộ Tư pháp, chúng tôi xin đưa ra một vài con số thống kê sau:

Bảng 1: Thực trạng cán bộ làm công tác thẩm định hiện nay (gồm cán bộ của 03 Vụ chuyên môn trong Bộ Tư pháp: Vụ PLHC-HS, Vụ PLDS-KT, Vụ HTQT) ¹

Các số liệu thống kê tại Bảng 1 cho chúng ta một số đánh giá sơ bộ về số lượng cán bộ làm công tác thẩm định. Thống kê tại Bảng 2 và bảng 3 cho thấy khối lượng văn bản thẩm định mà các Vụ chuyên môn phải thực hiện ngày càng đáng kể so với số lượng cán bộ của các đơn vị này. Tính đến ngày 15/10/2001, tổng số văn bản Luật, pháp lệnh, nghị định mà Bộ Tư pháp phải thẩm định là 550 văn bản (kể từ năm 1997). Như vậy, bình quân mỗi năm Bộ Tư pháp thẩm định khoảng 138 văn bản (mỗi tháng thẩm định khoảng 11 văn bản). Nếu so với số lượng cán bộ của các Vụ chuyên môn thì đây là một khối lượng công việc khá lớn. (Ví dụ : Vụ Hành chính - Hình sự trong năm 2000 phải thẩm định 40 Dự án, dự thảo (02 Luật; 05 Pháp lệnh và 33 Nghị định) trong khi số lượng chuyên viên của Vụ chỉ có 23 người) Mặt khác, các Vụ chuyên môn bên cạnh nhiệm vụ thẩm định còn phải thực hiện nhiệm vụ quan trọng là xây dựng, soạn thảo các dự án, dự thảo do Bộ Tư pháp chủ trì soạn thảo, hay nói cách khác, công việc thẩm định chỉ là một trong những nhiệm vụ cơ bản của các Vụ chuyên môn . Do vậy, nhân lực làm nhiệm vụ thẩm định chỉ chiếm một phần tổng số chuyên viên của cả đơn vị. Đây cũng là một nguyên nhân góp phần làm cho hoạt động thẩm định bị chậm so với thời gian luật đã quy định ( trong khi thời gian quy định cho hoạt động thẩm định vốn dĩ đã quá eo hẹp).

Hiện nay, việc bảo đảm kinh phí cho công tác thẩm định do Văn Phòng Bộ Tư pháp đảm nhiệm. Cơ chế quản lý kinh phí hỗ trợ cho hoạt động thẩm định được thực hiện theo Quy chế quản lý và sử dụng kinh phí hỗ trợ xây dựng văn bản quy phạm pháp luật (Ban hành kèm theo Quyết định số 69/2000/QĐ-TTg ngày 19.6.2000 của Thủ tướng Chính phủ). Tuy nhiên, theo quy định tại Thông tư 15/2001/TT – BTC thì mức chi dành cho hoạt động thẩm định quá hạn hẹp , nguồn chi không độc lập mà cơ bản nằm trong nguồn kinh phí hỗ trợ xây dựng văn bản quy phạm pháp luật được bố trí trong dự toán ngân sách Nhà nước hàng năm. Trên thực tế có nhiều trường hợp việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật (đặc biệt là các văn bản của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ) không có trong Chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật hàng năm hoặc có trong chương trình nhưng chuyển sang năm sau, thì việc cấp phát kinh phí cho việc xây dựng loại văn bản này nói chung và thẩm định nói riêng tương đối chậm. Mặt khác, Thông tư 15 mới chỉ quy định về mức chi dành cho việc thẩm định các Dự án Luật, pháp lệnh, Dự thảo Nghi quyết của Quốc Hội, Dự thảo nghị quyết, nghị định của Chính phủ, mà chưa đề cập đến mức chi dành cho việc " tham gia ý kiến" đối với các dự thảo quyết định, chỉ thị của Thủ tướng chính phủ có nội dung quy phạm pháp luật. Phải chăng, điều này xuất phát từ nhận thức của các nhà làm luật: "xem nhẹ" hoạt động " tham gia ý kiến " hơn là hoạt động thẩm định. Trong khi đó, quy trình và nội dung tham gia ý kiến đối với các dự thảo Quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ cũng được thực hiện đầy đủ như đối với một quy trình thẩm định.

Bên cạnh đó, điều đáng nói là hiện nay cũng chưa có một văn bản pháp luật nào quy định cụ thể về kinh phí dành cho việc thẩm định Dự thảo Điều ước quốc tế. Trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, không có điều nào quy định điều ước quốc tế là một văn bản quy phạm pháp luật Trong thời gian gần đây, có rất nhiều trường hợp Bộ trưởng Bộ Tư pháp phân công đơn vị chủ trì thẩm định và chỉ định các đơn vị tham gia thẩm định. Đối với các đơn vị được chỉ định tham gia thẩm định cũng phải tiến hành hoạt động thẩm định đầy đủ các nội dung theo như quy định tại Điều 5 của Quy chế thẩm định và cũng phải bố trí một lượng cán bộ khá lớn cho công tác này. Trong khi đó kinh phí hỗ trợ cho công tác thẩm định chỉ được cấp cho đơn vị chủ trì thẩm định, còn các đơn vị tham gia thẩm định chỉ có nghĩa vụ tham gia mà không được nhận một khoản kinh phí nào . Đây là điều chưa thật hợp lý trong việc phân bổ kinh phí cho hoạt động thẩm định.

Bên cạnh các tư liệu, tài liệu bắt buộc phải có trong hồ sơ yêu cầu thẩm định thì các thông tin và tư liệu khác phục vụ cho công tác thẩm định cũng hết sức cần thiết. Các nguồn thông tin, tư liệu khác bao gồm:

- Các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành có liên quan được cung cấp từ mạng công báo của Chính phủ;

- Các thông tin khoa học từ các đề tài, hội thảo khoa học được cung cấp bởi các cơ quan chuyên môn, nghiên cứu của Bộ Tư pháp (như Viện nghiên cứu khoa học pháp lý).

- Các thông tin pháp lý và các thông tin về lĩnh vực chuyên ngành được cung cấp bởi cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản và của các chuyên gia.

- Các nguồn thông tin khác (như trên các sách, báo pháp lý trong nước và nước ngoài...).

Trên thực tế, nguồn thông tin, tư liệu cung cấp cho hoạt động thẩm định tỏ ra rất hạn chế. Mặc dù pháp luật đã quy định cụ thể về các tài liệu cần thiết mà cơ quan chủ trì soạn thảo phải có trách nhiệm cung cấp cho cơ quan thẩm định, tuy nhiên hồ sơ thẩm định được gửi cho cơ quan thẩm định thường xuyên không đầy đủ. Các tài liệu không được cung cấp đầy đủ thường là : Bản tổng hợp ý kiến của các Bộ, ngành; Tờ trình (đã ký và đóng dấu); Bản thuyết trình chi tiết về Dự án, dự thảo . Ngoài ra, phải kể đến một số tài liệu quan trọng khác như các dự thảo Văn bản pháp luật có liên quan hoặc được sửa đổi cũng không được cơ quan chủ trì quan tâm cung cấp.

Trong các nguồn thông tin đã được liệt kê trên, phải kể đến nguồn thông tin, tư liệu từ Viện Nghiên cứu khoa học pháp lý . Chính vì vậy trách nhiệm của Viện nghiên cứu khoa học pháp lý được quy định cụ thể tại Điều 28 Quy chế thẩm định "Viện trưởng Viện nghiên cứu khoa học pháp lý có trách nhiệm đáp ứng nhu cầu của các đơn vị được phân công thẩm định dự án, dự thảo trong việc khai thác, sử dụng tài liệu, cơ sở dữ liệu pháp luật Việt Nam và nước ngoài phục trực tiếp cho công tác thẩm định". Tuy nhiên, việc khai thác và sử dụng các thông tin này phục vụ cho công tác thẩm định chưa được hiệu quả.

III. Một số đề xuất, kiến nghị nhằm nâng cao các điều kiện đảm bảo cho hoạt động thẩm định

Qua phân tích thực trạng quy định của pháp luật và thực trạng tổ chức thực hiện các điều kiện đảm bảo cho công tác thẩm định, có thể thấy pháp luật cũng như thực tế triển khai pháp luật còn nhiều điểm chưa thật hợp lý và cần phải có những giải pháp tổng thể cho viẹc hoàn thiện cơ chế thẩm định nói riêng và công tác xây dựng pháp luật nói chung. Trong chuyên đề này, chúng tôi có một số kiến nghị về các biện pháp bảo đảm cho công tác thẩm định như sau:

1. Nghiên cứu sửa đổi một số quy định của pháp luật về các điều kiện đảm bảo cho hoạt động thẩm định theo hướng:

- Quy định rõ về giá trị pháp lý của văn bản thẩm định.

Theo chúng tôi, văn bản thẩm định là văn bản bắt buộc phải có trong hồ sơ của Dự án dự thảo trình cơ quan có thẩm quyền ban hành. Các ý kiến trong văn bản thẩm định phải được cơ quan soản thảo tiếp thu, nếu không tiếp thu thì phải có giải trình cụ thể trước cơ quan có thẩm quyền ban hành (Quốc hội, Uỷ ban thường vụ quốc hội, Chính phủ)

Bên cạnh việc quy định giá trị pháp lý của Văn bản thẩm định thì pháp luật cũng cần quy định rõ trách nhiệm pháp lý của Bộ Tư pháp về các nội dung của Văn bản thẩm định (Tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất và đồng bộ của văn bản được ban hành ). Trong trường hợp chất lượng dự thảo văn bản QPPL quá thấp, cơ quan thẩm định có quyền từ chối thẩm định.

- Các quy định về cơ chế phối hợp giữa các cơ quan, đơn vị trong quá trình thẩm định cần được quy định cụ thể hơn. Trong đó, cần làm rõ cơ chế phối hợp giữa Bộ Tư pháp với cơ quan chủ trì soạn thảo, Bộ Tư pháp với Văn phòng Chính phủ, Bộ Tư pháp với cơ quan thẩm tra ...; Cơ chế phối hợp giữa các đơn vị thuộc Bộ Tư pháp (Văn phòng Bộ với đơn vị chủ trì thẩm định và ddơn vị tham gia thẩm định)

- Quy định rõ ràng hơn về cơ chế quản lý, sử dụng kinh phí hỗ trợ cho công tác thẩm định, đặc biệt là các quy định về sử dụng kinh phí giữa đơn vị chủ trì thẩm định và đơn vị tham gia thẩm định; Kinh phí dành cho việc thẩm định các Điều ước quốc tế, tham gia ý kiến đối với các Dự thảo quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ.

Thẩm định là một công việc có tầm quan trọng không nhỏ đối với công tác xây dựng pháp luật và ảnh hưởng nhiều đến chất lượng văn bản. Trong tương lai số lượng văn bản pháp luật được ban hành sẽ ngày càng nhiều. Do vậy, vai trò của công tác thẩm định sẽ ngày càng được chú trọng: số lượng văn bản phải thẩm định sẽ càng nhiều hơn, yêu cầu về chất lượng thẩm định cũng đòi hỏi cao hơn. Tuy nhiên, công tác thẩm định hiện nay chủ yếu do các Vụ chuyên môn: Vụ pháp luật dân sự - kinh tế, Vụ pháp luật hành chính - hình sự và Vụ hợp tác quốc tế thuộc Bộ Tư pháp đảm nhận. Thực tế này làm cho công tác thẩm định chưa được đặt đúng vị trí của nó. Vì thẩm định vẫn là chỉ là một nhiệm vụ kiêm nhiệm của các Vụ chuyên môn kể trên (Nhiệm vụ chính vẫn là xây dựng hoặc tham gia xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật), đội ngũ cán bộ hiện nay vẫn chưa được đào tạo chuyên sâu làm công tác thẩm định. Theo chúng tôi, Bộ Tư pháp nên thành lập Vụ thẩm định độc lập với đội ngũ cán bộ chuyên trách làm công tác thẩm định trên từng lĩnh vực cụ thể. Có như vậy mới khắc phục được những khâu không hợp lý trong công tác thẩm định hiện nay, tạo ra được đội ngũ cán bộ làm công tác thẩm định có trình độ chuyên môn nghiệp vụ vững vàng theo hướng chuyên sâu từng lĩnh vực chuyên môn cụ thể.

Người làm công tác thẩm định không chỉ phải có kiến thức pháp lý vững vàng mà đòi hỏ phải có kiến thức chuyên môn của lĩnh vực cần thẩm định. Trên thực tế, cán bộ làm công tác thảm định ở Bộ Tư pháp hầu hết là những người có chuyên ngành Luật (Cử nhân Luật, thạc sỹ, tiến sỹ Luật học) còn các chuyên ngành khác hầu như không có (Như chuyên ngành kinh tế, tài chính, ngân hàng...). Do vậy, Bộ Tư pháp cần nghiên cứu mở các lớp tập huấn, đào tạo chuyên sâu về công tác thẩm định cho các cán bộ làm công tác này.