I. VAI TRò Và ý NGHĩA CủA CôNG TáC THẩM ĐịNH, KIểM TRA XEM XéT ĐốI VớI CáC Dự áN, Dự THảO.

Thẩm định trong tiếng Anh (Assessment) có nghĩa là "việc kiểm tra, đánh giá một cách toàn diện một vấn đề theo một khuôn mẫu, quy trình nhằm đưa ra một kết luận được đối tượng kiểm tra thừa nhận". Còn kiểm tra (Control) có nghĩa là "xem xét tình hình thực tế để đánh giá; nhận xét" để đưa một hoạt động của một chủ thể tác động vào đối tượng bị kiểm tra theo một thủ tục (từ khâu sáng kiến ban hành văn bản đến thực hiện văn bản). Kết quả của cuộc kiểm tra chỉ dừng lại ở mức "kiến nghị, đề nghị" tức là áp dụng biện pháp nhằm xác minh xem có phù hợp hay không phù hợp với trạng thái định trước (kiểm tra giao thông, kiểm tra hành lý). Như vậy giữa thẩm định với kiểm tra có quan hệ với nhau theo hướng cùng một đối tượng thẩm định, kiểm tra có thể có nhiều chủ thể khác nhau thực hiện theo cấp độ khác nhau và hệ quả của thẩm định và kiểm tra cũng khác nhau. Thẩm định các dự án, dự thảo đã được Luật 1996, Nghị định 101/CP ngày 23/9/1997 đề cập đến như một tất yếu khách quan nhằm nâng cao chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật.

Thông thường, thẩm định dự án, dự thảo thường đề cập đến tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật. Tại một số nước, thẩm định dự án, dự thảo là một khâu trong chu trình ban hành văn bản (từ khi sáng kiến - xây dựng - trình ký - ban hành đến việc văn bản có hiệu lực thực tế đều được thẩm định bởi một cơ quan có thẩm quyền và thẩm quyền này phải được quy định bởi văn bản có giá trị pháp lý do cơ quan quyền lực nhà nước ban hành : "Thẩm định sẽ đem lại cách nhìn khách quan hơn về nội dung, thẩm quyền, thủ tục, trình tự của một dự án (kể cả không phải là văn bản quy phạm pháp luật) và tác động không chỉ dừng lại ở tính hợp pháp mà cả ở tính khả thi của dự án đó; đồng thời hiệu quả của thẩm định là mang tính nhà nước (tính quyền lực), buộc các đối tượng có dự án phải thực hiện một nghĩa vụ nhất định theo quy định của pháp luật".

Như vậy, cách tiếp cận về thẩm định rộng, mang tính khái quát và giá trị của thẩm định mang tính quyền lực, chi phối nội dung, hình thức của các dự án, dự thảo. Phạm vi thẩm định cũng được khẳng định "vượt ra khỏi dự án, dự thảo đang là đối tượng của cơ quan thẩm định". Điều đó nói lên vị trí, vai trò của công tác thẩm định rất to lớn trong đời sống xây dựng văn bản quản lý.

Chỉ có thông qua công tác thẩm định của cơ quan, người có thẩm quyền chúng ta mới đánh giá những mặt được, mặt chưa được của các dự án, dự thảo và từ đó đề xuất những biện pháp thích hợp để nâng cao chất lượng của dự án, dự thảo. (Chẳng hạn, khi chúng ta tiến hành xây dựng văn bản quy phạm pháp luật trong tình trạng nước ta còn có hiện tượng giao các dự án, dự thảo cho các Bộ, ngành chủ trì xây dựng nội dung) thi việc xem xét, đánh giá theo một quy trình nhất định nhằm bảo đảm chất lượng (tính đúng pháp luật và tính khả thi) là việc làm không thể thiếu được. Thông thường, người (cơ quan) xây dựng dự án, dự thảo chỉ nhìn thấy những mặt có lợi cho ngành, lĩnh vực hoặc địa phương mình mà chưa nhìn thấy cái tổng thể, do đó điều quan trọng là "từ những ý tưởng ban đầu ấy (của Bộ, ngành) nhiệm vụ của những người làm công tác thẩm định cần nâng cấp, bổ sung, hoàn thiện và làm cho những ý tưởng đó trở thành phổ biến bảo đảm lợi ích của tất cả các Bộ, ngành".

Thẩm định mang tính quyền lực nhà nước thể hiện ở 2 phương diện : Một là, theo một quy trình, thủ tục do pháp luật quy định (tất cả các thông tin được xem xét có quy trình (theo từng công đoạn) và mỗi công đoạn đó đều được thực hiện bởi người (cơ quan có thẩm quyền chuyên môn). Hai là, kết quả thẩm đinh không chỉ giúp cho cơ quan có thẩm quyền ra quyết định đúng pháp luật mà còn có giá trị bắt buộc đối tượng được thẩm đinh phải tuân theo (sửa chữa hoặc đình chỉ, huỷ bỏ). Đây là điểm khác nhau cơ bản với kiểm tra các dự án, dự thảo.

Nếu như thẩm định mang tính quyền lực sâu sắc thì kiểm tra dự án, dự thảo được xem là chức năng "tư vấn" của một bộ phận, một tổ chức trước khi người lãnh đạo (cơ quan) ra quyết định. Chính vì vậy, kiểm tra chỉ dừng lại ở những hệ quả "kiến nghị, đề nghị". Tuy nhiên, cũng cần quan tâm là trong điều kiện nào mới cần kiểm tra. Nhà nghiên cứu hành chính người Đức Hermann Staed có lý khi nhận đình "Trong một nền hành chính mà có quá nhiều khâu thẩm định, kiểm tra mà chức năng không rõ ràng thì sẽ làm cho tiến độ công việc chậm, gây khó khăn cho đối tượng... vì vậy, nhiệm vụ của các nhà quản lý là xác định rõ nội dung của thẩm định, kiểm tra trong quá trình xử lý".

Để nâng cao hiệu quả văn bản quản lý nói chung nội dung và ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói riêng thì điều cần thiết là các hoạt động quản lý phải được đánh giá, kiểm tra, xem xét một cách khách quan, có nội dung và kết quả của thẩm định, kiểm tra phải được sử dụng như một quyết định có giá trị pháp lý. Có nghĩa là, kết quả của thẩm định, kiểm tra phải được cơ quan có thẩm quyền xém xét một cách toàn diện và có hiệu lực bắt buộc đối với đối tượng thẩm tra.

Đặc điểm chung lớn nhất của thẩm định và kiểm tra là những quy định mang tính chủ quan do một cơ quan có thẩm quyền đặt ra (có thể là Quốc hội, Chính phủ...) trên cơ sở những yếu tố khách quan; vận dụng quy luật của sự vận động xã hội; tính thống nhất của hệ thống pháp luật; cơ chế điều chỉnh pháp luật .v.v. Nếu các quy định đó là tiến bộ, phù hợp với yêu cầu của các điều kiện kinh tế xã hội thì sẽ thúc đẩy xã hội, quản lý nhà nước phát triển và ngược lại, nếu các quy định đó không dựa trên các điều kiện kinh tế - xã hội và các yếu tố trên thì có thể là lực cản, thậm chí đẩy lùi sự phát triển của quản lý nhà nước.

a. Thẩm định, kiểm tra có ý nghĩa là căn cứ, cơ sở chuẩn mực cho mối quan hệ giữa chủ thể ban hành văn bản quy phạm pháp luật với đối tượng thực hiện văn bản đó. Nếu không có thẩm định, kiểm tra thì đối tượng sẽ khó tiếp nhận được những quy luật khách quan, tính khả thi của dự án, dự thảo. Chẳng hạn, cùng một nội dung mà Nghị định của Chính phủ quy định khác so với Luật hoặc Pháp lệnh hoặc các quy định của Nghị định đó không phản ánh hết các điều kiện để thực hiện.

b. Với tư cách là những đánh giá, xem xét và đưa ra nhận xét nên ý nghĩa của thẩm định, kiểm tra là định hướng, chỉ dẫn và cung cấp các thông tin cần thiết cho chủ thể ban hành dự án, dự thảo; tác động đến sự lựa chọn của các chủ thể ban hành dự án, dự thảo. Ngoài ra, thẩm định, kiểm tra còn có ý nghĩa làm cho mối quan hệ giữa chủ thể soạn thảo (cơ quan trình) với người ký (cơ quan có thẩm quyền ký) biết được cách thức thực hiện các dự án, dự thảo đó (thường thẩm định có chủ đích là góp phần nhằm cụ thể hoá và hiện thực hoá các loại dự án, dự thảo đó).

c Thẩm định, thẩm tra còn có ý nghĩa làm giảm bớt sự "căng thẳng" giữa các ý kiến khác nhau của các cơ quan (khi giải quyết những vấn đề có tính chất liên ngành) bằng cách cung cấp các thông tin cần thiết và thiết kế lại một hoặc nhiều những vấn đề còn có ý kiến khác nhau, đồng thời có thể giảm bớt chi phí về thời gian và vật chất cho việc soạn thảo hoặc hướng dẫn thi hành dự án, dự thảo .

Những bài học trong những năm qua (từ khi có Luật 1996) đến nay cho thấy, các cơ quan xây dựng và ban hành dự án, dự thảo có thể cải thiện được kết quả xây dựng pháp luật nhờ một quy trình thẩm định, kiểm tra có khả năng chỉnh lý, hoàn thiện các dự án, dự thảo. Chất lượng thẩm định, kiểm tra của một dự án, dự thảo có tác động mạnh tới trình độ xây dựng pháp luật, tác động tới quy mô của việc thực hiện pháp luật. Ngược lại, nếu thẩm định, kiểm tra không chuẩn xác có thể làm nản lòng chủ thể soạn thảo và hiệu quả của dự án, dự thảo sẽ gây thiệt hại chi xã hội. Mặt khác, nếu thẩm định, kiểm tra hời hợt, không tuân thủ các quy định và không có nghiệp vụ thẩm định, kiểm tra sẽ làm cho các chủ thể mất tin tưởng và tốn kém nhiều sức lực, thời gian để chống chọi với sự mâu thuẫn trong hệ thống pháp luật hiện hành.

a. Thẩm định buộc chủ thể soạn thảo dự án, dự thảo phải tiếp thu ý kiến của cơ quan thẩm định.

b. Thẩm định có thể phủ quyết một hoặc toàn bộ nội dụng của dự án, dự thảo.

c Đưa ra kiến nghị, đề nghị các cơ quan có thẩm quyền xem xét, quyết định và tạo ra cơ chế phối hợp, làm việc giữa chủ thể soạn thảo hoặc ban hành dự án, dự thảo với các cơ quan, tổ chức hữu quan.

d. Kiến nghị cơ quan có thẩm quyền bãi bỏ, đình chỉ việc thi hành hoặc ban hành mới dự án, dự thảo.

Như vậy, ngoài giá trị là tư vấn, công tác thẩm định còn tạo ra một cơ chế buộc các chủ thể phải thực hiện (tính quyền lực) các ý kiến của cơ quan thẩm định. Giá trị pháp lý này ở nước ta còn bị coi nhẹ.

ở một số nước, vai trò thẩm định không chỉ dừng lại ở kiến nghị mà còn có thể xem xét các dự án, dự thảo trước Toà Hành chính (Ví dụ ở Pháp) hoặc Chính phủ trao thẩm quyền đình chỉ cho cơ quan thẩm đình và thông báo lại cho cơ quan có thẩm quyền đình chỉ, huỷ bỏ văn bản đó.

Trong khi đó, gánh nặng của kiểm tra chỉ mang tính thủ tục, hay nói cách khác là chủ yếu căn cứ vào nội dung dự án, dự thảo và các ý kiến khác nhau tham gia của các cơ quan hữu quan. Căn cứ pháp lý của kiểm tra thường mang tính tư vấn, tham mưu giúp lãnh đạo, đưa ra những ý kiến và định hướng cho người có thẩm quyền ký, ban hành dự án, dự thảo. Do đó, đặc trưng lớn nhất của kiểm tra là giai đoạn cuối cùng (sau thẩm định) phục vụ cho khâu ký ban hành. Nếu xem quy trình ban hành dự án, dự thảo bao gồm : 1 ) Sáng kiến ban hành; 2) Thành lập Ban soạn thảo; 3) Thu thập thông tin; 4) Soạn thảo; 5) Lấy ý kiến các chủ thể có liên quan; 6) Tổng hợp, chỉnh lý; 7) Trình dự án, dự thảo; 8) Ký ban hành; 9) Truyền đạt dự án, dự thảo đến đối tượng thực hiện, thì từ giai đoạn 1 đến giai đoạn 7 của quy trình cần phải có ý kiến thẩm định.Và kiểm tra có sự giao nhau với thẩm định trong giai đoạn 7. Mặt khác, kết quả của thẩm định cũng có thể là căn cứ để đưa ra những kết luận của kiểm tra (không kể ý kiến thẩm định đúng hay sai).

II. MốI QUAN Hệ GIữA THẩM ĐịNH, KIểM TRA TRƯớC KHI TRìNH CHíNH PHủ

Như trên đã phân tích, thẩm định và kiểm tra có cùng một đối tượng xem xét đó là dự án, dự thảo nhưng khác nhau về phạm vi chủ thể thực hiện và giá trị pháp lý

Thẩm định và kiểm tra tác động đến toàn bộ nội dung và các thủ tục trình các dự án, dự thảo nhưng cấp độ khác nhau. Về thực chất, thẩm định tác động đến toàn bộ quá trình soạn thảo và trình dự án, dự thảo và ảnh hưởng trực tiếp đến cơ cấu, nội dung dự án, dự thảo. Từ sự cần thiết phải ban hành, đối tượng, phạm vi điều chỉnh. Sự phù hợp của nội dung dự án, dự thảo với đường lối, chính sách của Đảng; tính hợp hiến, hợp pháp của dự án và tính thống nhất của dự án, dự thảo với hệ thống pháp luật; sự tuân thủ trình tự soạn thảo; tính khả thi của dự án, dự thảo. Trong khi đó kiểm tra chỉ mang tính thủ tục (cả tính hợp pháp và hợp lý). Tuy nhiên không nên quan niệm rằng, kiểm tra chỉ mang tính phát sinh (có sau) mà đánh giá thấp hoặc không quan tâm đến nội dung kiểm tra Bất cứ sự vật, hiện tượng nào trong quá trình vận động của nó cũng có điểm xuất phát và điểm dừng (mang tính tương đối). Chỉ có điều điểm dừng của quá trình này có thể là điểm xuất phát của quá t ình khác. Trong mối quan hệ giữa thẩm định với kiểm tra cũng tương tự, sau khi được cơ quan có thẩm quyền thẩm định, dự án, dự thảo được gửi đến cấp có thẩm quyền phê duyệt hoặc ký thì hoạt động kiểm tra dự án, dự thảo được bắt đầu tiến hành trong thời hạn theo quy định của pháp luật.

ở một số nước, việc thẩm định được thực hiện một cơ quan (organ) hoặc một hội đồng (Council) thậm chí một toà án (Court). Tại các tổ chức này gồm các chuyên gia ở các lĩnh vực khác nhau, do đó phạm vi thẩm định rất chuyên sâu và khách quan. Các thông tin để thẩm định một dự án nhất định được chuyển tổ chức này thông qua hệ thống tin học (máy tính hoặc các phương tiện thông tin tự động hoá khác). Các thông tin này được phân loại theo các nhóm vấn đề khác nhau tương ứng với từng dự án. Mặt khác các thông tin của dự án, dự thảo được các chuyên gia xử lý theo cách thức : các nội dung của dự án được phân theo thứ tự A B C.... tương ứng với thông tin được phân loại từ một trung tâm. Chẳng hạn dự án Luật Phá sản sẽ được trình Quốc hội trước khi tổ chức thẩm định, các thông tin về doanh nghiệp : thể nhân; pháp nhân; điều kiện phá sản; trợ giúp của nhà nước v.v... được ứng vời A, B hoặc C v.v... Khi cần xem có những văn bản nào về thể nhân, các chuyên gia chỉ cần tìm trên mạng mục A, pháp nhân mục B v.v....ta sẽ tìm được dự án, dự thảo đã phù hợp vời A hoặc B chưa hay cần phải kiến nghị bỏ A, B nếu A, B lạc hậu, không phù hợp với điều kiện kinh tế xã hội hiện tại. Đây cũng là nội dung của thẩm định trong việc kiến nghị huỷ bỏ các văn bản trước đó đã lỗi thời.

ở nước ta, tại Điều 24 của Nghị định 101/CP ngày 23/9/1997 quy định phạm vi thẩm định "... về đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản, tính khả thi của văn bản, kỹ thuật soạn thảo văn bản, ngôn ngữ pháp lý và chịu trách nhiệm về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản trong hệ thống pháp luật....". Điều 28 Nghị định 101/CP quy định : "Kiểm tra các thủ tục, nội dung dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật". Tuy nhiên, nội dung dự án, dự thảo là gì thì hiện nay chưa có văn bản nào hướng dẫn trừ trường hợp dự án, dự thảo được chuyển đến Văn phòng Chính phủ trước khi trình ký có ý kiến của 2 vụ về "thẩm tra" các dự án, dự thảo đó. Đáng tiếc nội dung quy trình của "thẩm tra" là gì hiện nay cũng còn đang là vấn đề bỏ ngỏ.

2. Chủ thể thẩm định, kiểm tra.

Như đã đề cập, chủ thể thẩm định có thể là tổ chức, hội đồng hoặc toà án còn kiểm tra chỉ là hoạt động của tổ chức giúp Thủ tướng Chính phủ trước khi trình ký các dự án, dự thảo .(theo pháp luật hiện hành, cơ quan thẩm định là Bộ Tư pháp, cơ quan kiểm tra là Văn phòng Chính phủ).

Xuất phát từ chức năng của mỗi loại cơ quan mà pháp luật quy định cơ quan nào thẩm định. cơ quan nào kiểm tra.

Trong thực tế, Bộ Tư pháp là cơ quan quản lý nhà nước về tư pháp giúp Chính phủ thẩm định các dự án, dự thảo mà các Bộ, ngành trình Chính phủ. Tham khảo pháp luật của một số nước, chúng tôi thấy rằng đa số các nước theo hệ thống pháp luật Châu Âu lục địa, vị trí của Bộ tư pháp rất quan trọng cho việc chuẩn bị các dự án trình Chính phủ. Tất cả các dự án, dự thảo (kể cả không phải là văn bản quy phạm pháp luật) cũng được Bộ Tư pháp thẩm định với tư cách là cơ quan đề xuất, đánh giá, thậm chí có quyền đình chỉ hoặc huỷ bỏ các dự án, dự thảo. Tại Bộ Tư pháp cũng được chia ra nhiều bộ phận (tuỳ theo từng lĩnh vực khác nhau) hoặc luôn có những Hội đồng thường xuyên, độc lập làm tư vấn cho Bộ trưởng tư pháp. Trong trường hợp Hội đồng thẩm định độc lập thì thành phần bao gồm các chuyên gia có trình độ cao ở các ngành (và cũng không nhất thiết phải là lãnh đạo Bộ Tư pháp làm chủ tịch, ví dụ như các dự án về tài chính thì có những chuyên gia có trình độ, uy tín trong lĩnh vực tài chính ở bất cứ ngành nào làm chủ tịch). Bên cạnh đó, cũng như ở nước ta, việc thẩm định các dự án, dự thảo do các tổ chức xã hội xây dựng, trình cũng được Bộ Tư pháp thẩm định (giúp Chính phủ thẩm định). Trong trường hợp này thì Hội đồng được thành lập do Bộ trưởng Bộ Tư pháp làm chủ tịch, các thành viên là các chuyên gia ở Bộ, ngành khác hoặc các tổ chức xã hội khác.

Trách nhiệm của Bộ Tư pháp rất cao trong quá trình thẩm định, như khi nhận được Hồ sơ thẩm định, Bộ Tư pháp phải tổ chức thẩm định, yêu cầu cơ quan soạn thảo thuyết trình về dự án, cung cấp thông tin, tài liệu có liên quan đến dự án, dự thảo; mời các nhà nhà khoa học và chuyên gia am hiểu các vấn đề tham gia thẩm định hoặc thành lập Hôi đồng thẩm định. Thậm chí có những dự án do Chính phủ giao cho Bộ Tư pháp (hoặc Hội đồng) thẩm định thì Bộ trưởng Bộ Tư pháp hoặc Hội đồng có thể tuyên bố huỷ bỏ toàn bộ nội dung dự án, dự thảo.

Như vậy, xem xét chủ thể thẩm định, có thể đưa ra nhận định rằng : Trong quá trình thẩm định của Bộ Tư pháp, tính khách quan sẽ cao, phạm vi và nội dung thẩm định sẽ rộng và mang tính kiên quyết, là cơ sở, là tiền đề cho các khâu tiếp theo (trong đó có kiểm tra).

Còn kiểm tra, như đã trình bày ở trên, thường ở phạm vi hẹp và mang tính thủ tục nhiều hơn so với thẩm định. Trong pháp luật ở một số nước trên thế giới có 2 xu hướng : Hoặc là không có giai đoạn kiểm tra - nếu như vai trò của Bộ Tư pháp được đề cao và quy trình xây dựng pháp luật hoàn chỉnh (chúng tôi không có điều kiện trình bày quy trình xây dựng pháp luật). Hoặc là có giai đoạn kiểm tra dự án, dự thảo nhưng là chỉ mang tính thủ tục hoặc là kiểm tra sau khi trình ký - xem xét lại lần cuối cùng trước khi ban hành 7. ở nước ta, Văn phòng Chính phủ có trách nhiệm "báo cáo với Chính phủ về các vấn đề mà các Bộ, ngành đã thống nhất ý kiến, các vấn đề còn có ý kiến khác nhau của dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật để Chính phủ thảo luận" (Điều 28 Nghị định 101/CP) và đối với các dự án, dự thảo của các tổ chức, cơ quan khác, đại biểu Quốc hội gửi đến để Chính phủ tham gia ý kiến thì Văn phòng Chính phủ có trách nhiệm gửi đến các Bộ, cơ quan ngành Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ hữu quan để tham gia ý kiến và gởi đến Bộ Tư pháp để thẩm định : "trên cơ sở báo cáo thẩm định của Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ tổng hợp, hoàn chỉnh và trình Thủ tướng Chính phủ xem xét văn bản tham gia ý kiến của Chính phủ về các dự án, dự thảo và gửi cho cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội soạn thảo dự án, dự thảo đó" (Khoản 3 Điều 29 Nghị định 101/CP). Như vậy, Văn phòng Chính phủ chỉ kiểm tra các dự án, dự thảo của cơ quan chủ trì (là cơ quan của Chính phủ) soạn thảo, còn đối với các cơ quan khác, tổ chức, đại biểu Quốc hội thì Văn phòng Chính phủ chỉ căn cứ vào thẩm định của Bộ Tư pháp trình Thủ tướng xem xét. Theo quy đinh của pháp luật nước ta, vai trò của kiểm tra hẹp hơn so với thẩm định.

Khi đề cập đến giá trị pháp lý của thẩm định, kiểm tra, người ta thường nói đến hệ quả pháp lý của 2 loại hoạt động này, tức là quyền và nghĩa vụ pháp lý của chủ thể thẩm đinh, kiểm tra đối vời các dự án, dự thảo và quyền, nghĩa vụ của chủ thể trình dự án, dự thảo. Trên cơ sở những thông tin và hệ thống pháp luật hiện hành (cả luật nội dung và hình thức) chủ thể thẩm định có quyền:

-Kiến nghị cấp có thẩm quyền ban hành dự án, dự thảo (ở một số nước thì chủ thể thẩm định không chỉ có quyền kiến nghị mà còn có quyền thay đổi ngay nội dung hoặc hình thức của dự án, dự thảo nếu biết rằng dự án, dự thảo đó hoàn toàn trái với luật hiện hành).

- Kiến nghị chủ thể soạn thảo sửa chữa một phần hoặc toàn bộ nội dung dự án, dự thảo.

- Phân tích, đánh giá ý kiến của các tổ chức liên quan trên cơ sở tổng hợp các ý kiến đó,

- Bổ sung các thông tin cần thiết cho các dự án, dự thảo.

- Đồng trình dự án, dự thảo về cùng một vấn đề khi ý kiến của dự án, dự thảo khác với ý kiến thẩm định.

- Bảo lưu ý kiến thẩm định khi trình dự án, dự thảo trước Chính phủ.

Bên cạnh đó chủ thể thẩm định có nghĩa vụ :

- Cung cấp thông tin cần thiết về nội dung thẩm định cho các tổ chức chủ trì soạn thảo dự án, dự thảo.

- Tổ chức giải quyết các vấn đề chưa thống nhất trong quá trình thẩm định (có sự tham gia của cơ quan chủ trì).

- Chịu trách nhiệm trước pháp luật về giá trị của quyền đình chỉ, huỷ bỏ hoặc kiến nghị (ở một số nước, thường có sắc luật về thẩm định, trong đó quy định trách nhiệm của cơ quan thẩm định, thậm chí có chế định truy tố trước pháp luật về chủ thể ra quyết định thẩm định trái pháp luật).

- Tham gia vào quá trình soạn thảo các dự án, dự thảo (ở các nước có chế độ chính trị xã hội khác ta, luật pháp không cho phép cơ quan chủ trì tham gia quá trình này.

- Chấp hành, tuân thủ các dự án, dự thảo khi được cấp có thẩm quyền ký ban hành mà quyết định đó trái với ý kiến thẩm định.

ở nước ta, giá trị pháp lý của thẩm định do Bộ Tư pháp thực hiện chưa được quy định một cách cụ thể và hiệu lực pháp lý của việc thẩm định còn thấp. Chẳng hạn, khoản 2, Điều 19 của Nghị định 102/CP quy định : Chính phủ chỉ xem xét các dự án luật, pháp lệnh để quyết định trình Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội hoặc để tham gia ý kiến đối với dự án luật, pháp lệnh do các cơ quan khác, các tổ chức, đại biểu Quốc hội trình hoặc xem xét dự thảo nghị quyết, nghị định để ban hành. Việc quy định này là phù hợp nhưng chỉ dừng lại ở giá trị "cần phải có" thẩm định chứ chưa thể hiện được giá trị "để làm gì" và việc tiếp thu giá trị đó ra sao thì pháp luật nước ta chưa quy định.

Tại một số điều khoản khác có quy định trách nhiệm gửi văn bản của các Bộ, ngành đối với công tác thẩm đinh (từ điều 20 đến Điều 22 Nghị định 101/CP).

Mặt khác, tại các điều 23 và 24 của Nghị định 101/CP chỉ đề cập đến trách nhiệm (quyền và nghĩa vụ) của Bộ Tư pháp, nhưng với điệp ngữ "khi cần thiết" có thể yêu cầu, mời các luật gia, các nhà khoa học v.v... hoặc trong trường hợp có ý kiến khác nhau về dự án, dự thảo thì Bộ Tư pháp có trách nhiệm phát biểu rõ quan điểm về đề xuất phương án xử lý ... " (Điều 24) chưa thể hiện được tính quyền lực tính bắt buộc đối với các nội dung, hình thức của các dự án, dự thảo. Hay nói cách khác,vai trò của Bộ Tư pháp và giá trị của các văn bản thẩm định chưa được đặt đúng vị trí của nó trong quá trình xây dựng pháp luật.

Đối với giá trị pháp lý của công tác kiểm tra của Văn phòng Chính phủ, tại Điều 28 Nghị định 101/CP quy định : "Văn phòng Chính phủ kiểm tra các thủ tục, nội dung dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Trong trường hợp dự án, dự thảo có những vấn đề còn có ý kiến khác nhau thì Văn phòng Chính phủ xin ý kiến chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ và tổ chức cuộc họp với các cơ quan chủ trì soạn thảo, Bộ Tư pháp, các Bộ, ngành hữu quan để xử lý và đề xuất các vấn đề đưa ra Chính phủ thảo luận, quyết định".

Trong Quy chế tiếp nhận, xử lý, ban hành văn bản tại Văn phòng Chính phủ (Ban hành kèm theo Quyết định số 08/1998/QĐ-VPCP ngày 10/11/1998 của Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ) có khái niệm "phiếu thẩm tra văn bản pháp quy" trong đó vai trò của các Vụ trong Văn phòng Chính phủ được quy định rất cụ thể. Theo Quy chế này thì giá trị kiểm tra được thể hiện:

- Trường hợp Thủ tướng, các Phó Thủ tướng phụ trách lĩnh vực đã giải quyết (các dự án, dự thảo) nhưng cơ quan trình hoặc chuyên viên theo dõi của Văn phòng Chính phủ có đề nghị khác thì phải giải trình lại... (khoản 3 Điều12)

- Thư ký Thủ tướng, Phó Thủ tướng kiểm tra thủ tục và hồ sơ trình, nếu thiếu, yêu cầu Vụ chuyên ngành chuẩn bị thêm (điểm d, khoản 2, Điều 13).

- Kiểm tra lại nếu văn bản đã ký trái với các quy định của pháp luật thì phải báo cáo Thủ tướng, Phó Thủ tướng quyết đình.

Nhìn chung, việc kiểm tra của Văn phòng Chính phủ chủ yếu mang tính nội bộ và tư vấn chứ không có quyết định gì làm thay đổi hoặc đình chỉ dự án, dự thảo, hoặc nếu có chỉ là đầu mối để các cơ quan giải quyết các vấn đề có ý kiến khác nhau) xuất phát từ chức năng, nhiệm vụ của Văn phòng Chính phủ). Tuy nhiên, cần lưu ý rằng, mặc dù kiểm tra lần cuối cùng đối với các dự án, dự thảo nhưng nội dung thảo luận tại Chính phủ thường là sáng kiến của Văn phòng Chính phủ phối hợp với cơ quan chủ trì soạn thảo đưa ra. Đây có phải là nội dung kiểm tra hay không và giá trị pháp lý như thế nào còn là vấn đề cần được thể hiện trong chương trình cải cách hành chính của Chính phủ nói chung và của Văn phòng Chính phủ nói riêng.

III. MộT số KIếN NGHị

1. Từ điển Luật học Anh - Việt, NXB Khoa học xã hội 1994,tr.473.