Sự phát triển kinh tế - xã hội và gia tăng dân số với tốc độ lớn trên thế giới trong thời gian qua, cùng những tác động của nó đến môi trường trái đất đã buộc con người phải xem xét, đánh giá lại các mối quan hệ giữa hoạt động sống của con người với môi trường thiên nhiên; giữa phát triển kinh tế - xã hội với việc bảo tồn sinh thái… Vấn đề ô nhiễm môi trường sống, sự cạn kiệt các nguồn tài nguyên thiên nhiên, quá trình thay đổi khí hậu toàn cầu đang là những thách thức đối với quá trình phát triển bền vững của tất cả các quốc gia trên thế giới, trong đó có Việt Nam.
Vấn đề bảo vệ môi trường ở Việt Nam được thực sự quan tâm bắt đầu từ những năm 90 của thế kỷ XX. Bằng những nỗ lực của mình, Việt Nam đang dần hình thành một cơ chế bảo vệ môi trường với nhiều phương thức đa dạng, song cơ bản, nòng cốt là sự can thiệp của Nhà nước với vai trò điều hoà các lợi ích, giữ ổn định trật tự xã hội nhằm bảo đảm an ninh sinh thái bằng việc sử dụng biện pháp pháp luật điều chỉnh hoạt động bảo vệ môi trường.
Nghị quyết Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ IX của Đảng (năm 2001) đã chỉ rõ định hướng phát triển đất nước cần phải gắn chặt với yêu cầu bảo vệ môi trường. Ngày 15/11/2004, Bộ Chính trị, Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá IX đã ban hành Nghị quyết số 41-NQ/TW về bảo vệ môi trường trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước và ngày 22/2/2005 Thủ tướng Chính phủ đã có Quyết định số 34/2005/QĐ-TTg ban hành Chương trình hành động của Chính phủ thực hiện Nghị quyết này.
Các quan điểm, chủ trương của Đảng về bảo vệ môi trường trong phát triển bền vững đã được thể chế hoá bằng các công cụ chính sách, pháp luật cụ thể. Kể từ khi Luật bảo vệ môi trường được Quốc hội thông qua ngày 17/12/1993, hệ thống pháp luật về bảo vệ môi trường đã được định hình và liên tục phát triển. Các văn bản hướng dẫn thi hành Luật đã được Chính phủ, các bộ, ngành, địa phương nhanh chóng cụ thể hoá, tạo ra hành lang pháp lý khá thống nhất, đồng bộ về bảo vệ môi trường. Bên cạnh đó, hệ thống các văn bản pháp luật chuyên ngành có các quy định liên quan đến bảo vệ môi trường trong từng lĩnh vực cũng được bổ sung và hoàn thiện.
Tuy nhiên, hệ thống pháp luật về bảo vệ môi trường còn nhiều bất cập; vừa thiếu văn bản có giá trị pháp lý cao, vừa tản mạn và yếu về khả năng thích ứng với các biến động xảy ra, dẫn đến tình trạng các cơ quan quản lý tác nghiệp chạy theo các giải pháp tình thế và thực sự lúng túng khi giải quyết các trường hợp cụ thể. Các cơ quan hoạch định chính sách bị động trong việc lập kế hoạch ban hành văn bản pháp luật chuyên ngành đáp ứng yêu cầu bảo vệ môi trường. Trong khi đó, chủ trương phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, chủ động hội nhập kinh tế quốc tế đang đòi hỏi phải đẩy nhanh tiến độ và nâng cao chất lượng, bảo đảm hiệu lực của pháp luật về bảo vệ môi trường, trong đó bao gồm cả việc xác định rõ nội dung quản lý nhà nước về môi trường; xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và quan hệ phối hợp giữa “cơ quan quản lý nhà nước thống nhất” về môi trường và “cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành” để tạo thuận lợi cho việc quản lý mà không gây phức tạp cho cơ sở.
Vì vậy, mục đích của Đề tài này là nhằm nghiên cứu, đánh giá toàn diện về hệ thống pháp luật bảo vệ môi trường hiện hành ở Việt Nam, nghiên cứu, đánh giá thực trạng pháp luật trong việc bảo vệ từng thành tố môi trường; cơ chế bảo đảm thực thi pháp luật bảo vệ môi trường; hệ thống hoá, rà soát nhằm phát hiện những mâu thuẫn, chồng chéo, bất cập trong các văn bản pháp luật; từ đó, góp phần xây dựng khung pháp luật bảo vệ môi trường của Việt Nam đầy đủ, đồng bộ, có tính khả thi cao để bảo vệ hiệu quả môi trường tài nguyên thiên nhiên, nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước và hiệu quả áp dụng pháp luật về bảo vệ môi trường, phục vụ sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá, phát triển kinh tế – xã hội đất nước ngày càng mạnh mẽ và bền vững.
I. KHÁI QUÁT CHUNG VỀ HỆ THỐNG PHÁP LUẬT BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG Ở VIỆT NAM
Dựa trên quan điểm định hướng đã được thể hiện trong các văn bản định hướng của Đảng, các tác giả đã đánh giá sơ lược hệ thống văn bản pháp luật bảo vệ môi trường ở Việt Nam.
1. Quan điểm định hướng của Đảng - cơ sở quan trọng cho việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật về bảo vệ môi trường.
Chủ trương, định hướng của Đảng và Nhà nước ta thể hiện qua các văn bản, chỉ thị, nghị quyết đã nêu rõ:
- Bảo vệ môi trường là một trong những vấn đề sống còn của nhân loại; là nhân tố bảo đảm sức khoẻ và chất lượng cuộc sống của nhân dân; góp phần quan trọng vào việc phát triển kinh tế - xã hội, ổn định chính trị, an ninh quốc gia và thúc đẩy hội nhập kinh tế quốc tế của nước ta.
- Bảo vệ môi trường vừa là mục tiêu, vừa là một trong những nội dung co bản của phát triển bền vững, phải được thể hiện trong các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, dự án phát triển kinh tế - xã hội của từng ngành và từng địa phương. Khắc phục tư tưởng chỉ chú trọng phát triển kinh tế - xã hội mà coi nhẹ bảo vệ môi trường. Đầu tư cho bảo vệ môi trường là đầu tư cho phát triển bền vững.
- Bảo vệ môi trường là quyền lợi và nghĩa vụ của mọi tổ chức, mọi gia đình và của mỗi người, là biểu hiện của nếp sống văn hoá, đạo đức, là tiêu chí quan trọng của xã hội văn minh và là sự tiếp nối truyền thống yêu thiên nhiên, sống hài hoà với tự nhiên của ông cha ta.
- Bảo vệ môi trường phải theo phương châm lấy phòng ngừa và hạn chế tác động xấu đối với môi trường; bảo vệ môi trường kết hợp với xử lý ô nhiễm, khắc phục suy thoái, cải thiện môi trường và bảo tồn thiên nhiên; kết hợp giữa sự đầu tư của Nhà nước với đẩy mạnh huy động nguồn lực trong xã hội và mở rộng hợp tác quốc tế; kết hợp giữa công nghệ hiện đại với phương pháp truyền thống.
- Bảo vệ môi trường là nhiệm vụ vừa phức tạp, vừa cấp bách, có tính đa ngành và liên vùng rất cao, vì vậy cần có sự lãnh đạo, chỉ đạo chặt chẽ của các cấp uỷ Đảng, sự quản lý thống nhất của Nhà nước, sự tham gia tích cực của Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể nhân dân.
Quán triệt quan điểm trên đây, mục tiêu của công tác bảo vệ môi trường trong thời kỳ đẩy mạnh sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước được xác định là:
- Ngăn ngừa, hạn chế mức độ gia tăng ô nhiễm, suy thoái và sự cố môi trường do hoạt động của con người và tác động của tự nhiên gây ra. Sử dụng bền vững tài nguyên thiên nhiên, bảo vệ đa dạng sinh học.
- Khắc phục ô nhiễm môi trường, trước hết ở những nơi đã bị ô nhiễm nghiêm trọng, phục hồi các hệ sinh thái đã bị suy thoái, từng bước nâng cao chất lượng môi trường.
- Xây dựng nước ta thành một nước có môi trường tốt, có sự hài hoà giữa tăng trưởng kinh tế, thực hiện tiến bộ, công bằng xã hội và bảo vệ môi trường: mọi người đều có ý thức bảo vệ môi trường, sống thân thiện với thiên nhiên.
Tuy nhiên, để thực hiện được các mục tiêu này, những nhiệm vụ cơ bản của công tác bảo vệ môi trường cần được triển khai thực hiện là:
- Phòng ngừa và hạn chế các tác động xấu đối với môi trường.
- Khắc phục các khu vực môi trường đã bị ô nhiễm, suy thoái.
- Điều tra nắm chắc các nguồn tài nguyên thiên nhiên và có kế hoạch bảo vệ, khai thác hợp lý, bảo vệ đa dạng sinh học.
- Giữ gìn vệ sinh, bảo vệ và tôn tạo cảnh quan môi trường.
Trong điều kiện ngày nay, khi Nhà nước đề cao nguyên tắc thực hiện quản lý xã hội bằng pháp luật, tiến tới xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam và những vấn đề sống còn của nhân loại, thì yêu cầu thể chế hoá các chủ trương, định hướng của Đảng trong hoạt động bảo vệ môi trường thành các quy định pháp luật của Nhà nước để điều chỉnh mọi hành vi, quan hệ của con người trong quá trình ứng xử với môi trường thiên nhiên là vấn đề cấp bách. Tuy nhiên, cũng cần khẳng định, tính hiệu quả của việc truyền tải các chủ trương, định hướng của Đảng vào đời sống xã hội, ngoài các yếu tố tác động về tư tưởng và nhận thức, thì vấn đề cơ bản vẫn là tính khả thi của hệ thống pháp luật, cũng như cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật về bảo vệ môi trường. Hệ thống pháp luật về bảo vệ môi trường cần được tác động vào quá trình xã hội, nhận thức của các chủ thể trên cả 3 phương diện: (i) Khai thác, sử dụng tài nguyên môi trường; (ii) Gìn giữ và bảo vệ môi trường thiên nhiên; (iii) Phòng ngừa và khắc phục sự cố cũng như phục hồi môi trường trong trường hợp môi trường bị xâm hại hoặc bị tàn phá. Để đạt được mục đích trên, thì cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật là yếu tố quan trọng và đó cũng là tiêu chí để đánh giá tính khả thi, hiệu quả của hệ thống pháp luật.
2. Hệ thống pháp luật bảo vệ môi trường ở Việt Nam.
Xét về tổng thể, pháp luật bảo vệ môi trường Việt Nam bao gồm một hệ thống các quy định pháp luật được xây dựng để thể chế hóa Điều 29 Hiến pháp Việt Nam năm 1992. Đây là quy định mang tính hiến định, tạo cơ sở cho việc xác định nghĩa vụ của các chủ thể trong việc bảo vệ môi trường.
Theo quan điểm bảo vệ môi trường vừa là mục tiêu, vừa là bộ phận cấu thành cơ bản của sự phát triển bền vững ở mỗi quốc gia, đòi hỏi hệ thống pháp luật về bảo vệ môi trường phải thể hiện được tính thống nhất và liên kết giữa các lĩnh vực pháp luật về phòng ngừa, khắc phục, cải thiện môi trường và khai thác, sử dụng tài nguyên thiên nhiên. Tính thống nhất và liên kết này sẽ quyết định hiệu quả trong quá trình điều chỉnh pháp luật, đồng thời, phản ánh mối tương quan giữa Luật gốc và các Luật chuyên ngành cấu thành hệ thống pháp luật môi trường ở mỗi quốc gia.
Nhìn nhận theo quan điểm trên để nghiên cứu hệ thống pháp luật bảo vệ môi trường ở Việt Nam, cho thấy, với tư cách là một đạo luật quy định việc bảo vệ môi trường, Luật bảo vệ môi trường năm 1993 (cũng như Luật bảo vệ môi trường năm 2005 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/07/2006) được coi là hạt nhân của hệ thống pháp luật bảo vệ môi trường, là nguồn cơ bản nhất của pháp luật bảo vệ môi trường Việt Nam, thể chế hoá quan điểm, đường lối, chính sách của Đảng, Nhà nước ta về bảo vệ môi trường. Cụ thể, Luật này tập trung điều chỉnh các vấn đề sau đây:
- Xác định nội dung và phương thức quản lý nhà nước đối với hoạt động môi trường.
- Xác định quyền và nghĩa vụ của các chủ thể xã hội đối với việc bảo vệ môi trường trong hoạt động sản xuất, kinh doanh, dịch vụ, bảo vệ môi trường trong các khu đô thị và khu dân cư, bảo vệ môi trường biển, sông ngòi và các nguồn nước khác, trong việc quản lý chất thải, huy động các nguồn lực để bảo vệ môi trường.
- Xác định quyền và nghĩa vụ của các chủ thể trong xã hội về phòng chống, khắc phục suy thoái, ô nhiễm và sự cố môi trường.
- Quy định những nguyên tắc và nội dung cơ bản trong hợp tác quốc tế về bảo vệ môi trường.
- Quy định về việc khen thưởng và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật bảo vệ môi trường.
Song song với Luật bảo vệ môi trường, tương ứng với từng thành tố của môi trường, chúng ta lại có các quy định về bảo vệ môi trường trong các văn bản pháp luật chuyên ngành như đất đai, nước, bảo vệ và phát triển rừng, khai thác, sử dụng và bảo vệ tài nguyên khoáng sản, bảo vệ môi trường trong từng hoạt động sản xuất, kinh doanh, dịch vụ.... Ngoài ra, các quy định về bảo vệ môi trường còn được ghi nhận trong Bộ luật dân sự, Bộ luật hình sự và nhiều văn bản pháp luật khác…
3. Phạm vi và đối tượng điều chỉnh của pháp luật bảo vệ môi trường ở Việt Nam.
Các quy định pháp luật bảo vệ môi trường được coi như là mục tiêu hướng tới của quá trình điều chỉnh pháp luật, đồng thời nó cũng được xác định là đối tượng điều chỉnh của pháp luật bảo vệ môi trường. Tuy nhiên, môi trường là một khái niệm rộng lớn, đa dạng và cấu thành lên nó là hàng loạt các thành tố, bao gồm: không khí, nước, đất, âm thanh, ánh sáng, núi, rừng, sông, hồ, biển, sinh vật, các hệ sinh thái, các khu dân cư, khu sản xuất, khu bảo tồn thiên nhiên, cảnh quan thiên nhiên, danh lam thắng cảnh, di tích lịch sử và các hình thái vật chất khác… Cho nên, bảo vệ môi trường không những là việc bảo vệ các thành tố của môi trường với tư cách gìn giữ, khắc phục sự suy thoái môi trường, các sự cố có thể xảy ra, mà còn phải giới hạn, quy định cách thức, tiêu chuẩn các hành vi của con người khi khai thác, sử dụng tài nguyên môi trường trong sinh hoạt hàng ngày, hay trong hoạt động sản xuất, kinh doanh dịch vụ sao cho không để lại hậu quả bất lợi đối với môi trường tự nhiên.
Xét về mặt phạm vi, việc điều chỉnh pháp luật đối với quá trình sử dụng, khai thác và bảo vệ các thành tố môi trường rất rộng. Dường như, tất cả các ngành luật trong hệ thống pháp luật Việt Nam đều có tham gia ở mức độ này hay mức độ khác vào việc điều chỉnh trực tiếp đến các yếu tố môi trường, hay điều chỉnh gián tiếp thông qua các quan hệ xã hội khác. Cụ thể:
- Những quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình khai thác, sử dụng các thành tố môi trường thuộc phạm vi điều chỉnh của pháp luật về môi trường, pháp luật về tài nguyên, pháp luật điều chỉnh hoạt động sản xuất, kinh doanh, dịch vụ.
- Những quan hệ xã hội hình thành trong hoạt động quản lý nhà nước về môi trường, các quan hệ phát sinh từ các hoạt động phòng chống, khắc phục suy thoái, ô nhiễm và sự cố môi trường là đối tượng trực tiếp và thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật bảo vệ môi trường.
- Pháp luật hành chính điều chỉnh các quan hệ về phân công trách nhiệm, xác định nghĩa vụ, quyền hạn của các cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường; xác định trách nhiệm hành chính đối với các hành vi vi phạm pháp luật bảo vệ môi trường.
- Pháp luật dân sự quy định và điều chỉnh trách nhiệm bồi thường thiệt hại đối với các hành vi gây ô nhiễm, suy thoái môi trường.
- Pháp luật hình sự quy định về các tội phạm môi trường, trách nhiệm hình sự của các chủ thể có hành vi cấu thành tội phạm về môi trường.
- Pháp luật thương mại quy định và điều chỉnh các hành vi, quan hệ thương mại gắn với trách nhiệm bảo vệ môi trường.
- Pháp luật tài chính – ngân hàng điều chỉnh các quan hệ tài chính – tín dụng liên quan đến môi trường.
- Pháp luật tố tụng hành chính, tố tụng dân sự, tố tụng hình sự quy định về cơ chế, trình độ, thủ tục tố tụng, điều chỉnh các quan hệ tố tụng về giải quyết tranh chấp trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, xử lý các hành vi vi phạm pháp luật bảo vệ môi trường.
4. Nguyên tắc điều chỉnh pháp luật trong lĩnh vực môi trường ở Việt Nam.
Nhìn nhận một cách tổng thể, hệ thống pháp luật bảo vệ môi trường ở Việt Nam cũng dựa trên các nguyên tắc cơ bản và nhằm mục đích:
- Đảm bảo để con người được sống trong môi trường trong lành, tránh được sự đe doạ của tình trạng ô nhiễm, suy thoái và các sự cố môi trường.
- Đảm bảo tính thống nhất trong quản lý và bảo vệ môi trường.
- Đảm bảo mục tiêu phát triển bền vững. Đây được coi là mục tiêu chủ yếu mà Nghị quyết số 41-NQ/TW về bảo vệ môi trường trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước đã nhấn mạnh ba nội dung chủ yếu là:
+ Ngăn ngừa, hạn chế mức độ gia tăng ô nhiễm, suy thoái và sự cố môi trường do hoạt động của con người và tác động của tự nhiên gây ra. Sử dụng bền vững tài nguyên thiên nhiên, bảo vệ đa dạng sinh học.
+ Khắc phục ô nhiễm môi trường, trước hết ở những nơi đã bị ô nhiễm nghiêm trọng, phục hồi các hệ sinh thái đã bị suy thoái, từng bước nâng cao chất lượng môi trường.
+ Xây dựng Việt Nam trở thành một nước có môi trường tốt, có sự hài hoà giữa tăng trưởng kinh tế, thực hiện tiến bộ, công bằng xã hội và bảo vệ môi trường, mọi người đều có ý thức bảo vệ môi trường, sống thân thiện với thiên nhiên.
Bảo vệ môi trường là sự nghiệp của toàn dân. Mọi tổ chức, cá nhân (kể cả tổ chức, cá nhân nước ngoài hoạt động trên lãnh thổ Việt Nam) đều phải có trách nhiệm bảo vệ môi trường, chấp hành nghiêm chỉnh các quy định của pháp luật về bảo vệ môi trường, có quyền và nghĩa vụ phát hiện, tố cáo hành vi vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường. Khi sử dụng, khai thác các thành phần môi trường vào mục đích sản xuất, kinh doanh; trong trường hợp cần thiết, các tổ chức, cá nhân phải đóng góp tài chính cho việc bảo vệ môi trường; nếu gây tổn hại môi trường phải bồi thường thiệt hại theo quy định của pháp luật.
II. ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG Ở VIỆT NAM.
Tại mục 2 và 3 Phần thứ nhất, Phần thứ hai của đề tài, các tác giả đã phân tích các quy định pháp luật về bảo vệ môi trường, các quy định pháp luật có liên quan đến bảo vệ môi trường trong các văn bản pháp luật chuyên ngành và thực trạng áp dụng các văn bản pháp luật này trong thực tiễn cuộc sống.
1. Đánh giá chung.
1.1. Đánh giá quy định về bảo vệ, phòng ngừa, khắc phục sự cố, ô nhiễm, suy thoái môi trường, phục hồi và cải thiện môi trường.
1.1.1. Ưu điểm.
Sau khi Bộ Tài nguyên và Môi trường được thành lập (tháng 8 năm 2002), hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường được rà soát, sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với tình hình mới, thể hiện qua mấy điểm sau đây:
Một là, hệ thống pháp luật quy định về bảo vệ môi trường ở nước ta từ năm 1993 đến nay đã phát triển cả về nội dung lẫn hình thức. Các văn bản pháp luật về bảo vệ môi trường đã quy định từ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan quản lý nhà nước về môi trường, đến quyền và nghĩa vụ cơ bản của mỗi cá nhân, tổ chức trong việc khai thác, sử dụng và bảo vệ môi trường. Hệ thống các tiêu chuẩn môi trường cũng đã được ban hành để làm cơ sở pháp lý cho việc xác định trách nhiệm, nghĩa vụ của các chủ thể trong việc bảo vệ môi trường. Các quy định pháp luật đã chú trọng tới khía cạnh toàn cầu của vấn đề môi trường.
Hai là, định hướng chính của các biện pháp bảo vệ môi trường của Việt Nam tuân thủ nguyên tắc: giáo dục, phòng chống, khắc phục suy thoái môi trường, lấy giáo dục, răn đe, phòng ngừa suy thoái môi trường là biện pháp chính. Để thực hiện tốt nguyên tắc này, Nhà nước đã thiết kế một hệ thống các biện pháp quy định về trách nhiệm pháp lý mà các chủ thể phải gánh chịu khi vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường. Đó là trách nhiệm dân sự, trách nhiệm hành chính, trách nhiệm hình sự.
Ba là, Luật bảo vệ môi trường năm 1993 (cũng như Luật bảo vệ môi trường năm 2005 sau này) đã xác định bảo vệ môi trường không chỉ là trách nhiệm của Nhà nước, là quyền lợi và nghĩa vụ của mọi cá nhân, tổ chức.
Các luật, pháp lệnh chuyên ngành khác quy định chế độ pháp lý về khai thác, sử dụng các nguồn tài nguyên phục vụ cho mục đích phát triển kinh tế, xã hội. Đồng thời, các văn bản pháp luật này cũng quy định bảo vệ nguồn tài nguyên thiên nhiên với tư cách là bảo vệ các giá trị sinh thái (bảo vệ môi trường). Cũng tương tự như vậy, trong các hoạt động phục vụ đời sống hàng ngày hoặc trong các hoạt động sản xuất kinh doanh khác, ngoài việc quy định về trật tự an toàn xã hội, đảm bảo cho các hoạt động sản xuất kinh doanh đạt được hiệu quả, các văn bản pháp luật điều chỉnh các hoạt động này đều có quy định nghĩa vụ bảo vệ môi trường. Như vậy, giá trị kinh tế khi sử dụng các nguồn tài nguyên thiên nhiên hay khi tham gia hoạt động sản xuất, kinh doanh được đảm bảo, nhưng không phải vì thế mà có thể làm giảm sút chất lượng môi trường.
Bốn là, bên cạnh việc tích cực ban hành các văn bản pháp luật liên quan đến bảo vệ môi trường, Việt Nam đã từng bước tham gia vào các Công ước quốc tế về bảo vệ môi trường. Trong đó phải kể đến: Công ước về Luật biển, Công ước Viên về bảo vệ tầng ôzôn; Công ước về kiểm soát, vận chuyển qua biên giới các phế thải nguy hiểm và tiêu hủy chúng (Công ước BASEL), Công ước về buôn bán quốc tế các loài động thực vật hoang dã có nguy cơ tuyệt chủng (Công ước CITES), Công ước về các vùng đất ngập nước có tầm quan trọng quốc tế đặc biệt như là nơi cư trú của loài chim nước (Công ước RAMSAR), Công ước về ngăn ngừa ô nhiễm do tàu biển (Công ước MARPOL), Công ước về đa dạng sinh học... Việc phê chuẩn các công ước này là cơ sở tiền đề quan trọng cho sự hội nhập của pháp luật Việt Nam với những tiêu chuẩn và quy phạm phổ biến của pháp luật quốc tế; điều chỉnh hoạt động của con người tác động vào tự nhiên, gây ảnh hưởng đến môi trường.
Việc hội nhập kinh tế quốc tế cũng tạo cho Việt Nam những thời cơ thuận lợi trong việc hoạch định và thực thi chính sách bảo vệ môi trường. Khi tham gia các tổ chức như ASEAN, APEC, WTO, Việt Nam sẽ chịu sự tác động và ảnh hưởng pháp luật của các nước thành viên khác của các tổ chức này, sẽ giảm đi nguy cơ phân biệt đối xử một cách tuỳ tiện và ngăn cản bảo hộ mậu dịch vì lý do bảo vệ môi trường. Nhưng đồng thời, Việt Nam phải tuân thủ nguyên tắc không phân biệt đối xử về hàng hóa, dịch vụ trong nước và nhập khẩu (đối xử quốc gia) và không phân biệt đối xử về hàng hóa, dịch vụ nhập khẩu từ các nước khác nhau (tối huệ quốc). Việt Nam vẫn hoàn toàn tự chủ trong việc xây dựng chính sách, pháp luật bảo vệ môi trường của mình, nhưng phải đảm bảo và nâng cao tính minh bạch và kỷ cương của việc hoạch định và thực thi chính sách về bảo vệ môi trường.
Năm là, trong quá trình thực thi áp dụng pháp luật về bảo vệ môi trường, các quy định pháp luật luôn được bổ sung, sửa đổi hoàn thiện kịp thời theo tinh thần, định hướng chủ trương, chính sách của Đảng. Cụ thể, Luật bảo vệ môi trường năm 2005 ra đời đã đáp ứng được một số yêu cầu cấp bách về tính đồng bộ, thống nhất trong mối quan hệ với các luật đã ban hành về tài nguyên và một số lĩnh vực hoạt động kinh tế quan trọng có ảnh hưởng đến môi trường; quy định bổ sung và chi tiết ở một số lĩnh vực, nhằm tăng cường hiệu quả công tác bảo vệ môi trường, khắc phục tình trạng quy định chung chung, mang tính chất khung, thiếu tính liên kết và đồng bộ trong hệ thống pháp luật.
1.1.2. Những vấn đề còn tồn tại.
Tuy đã được Nhà nước và xã hội quan tâm xây dựng và phát triển, nhưng pháp luật bảo vệ môi trường vẫn là lĩnh vực pháp luật còn nhiều hạn chế, thiếu sót, bất cập. Đó là:
Một là, tính thống nhất của hệ thống pháp luật bảo vệ môi trường.
Quan niệm về hệ thống pháp luật bảo vệ môi trường thống nhất với tổng thể các quy định pháp luật bao quát cả ba phương diện (i) phòng ngừa, hạn chế tác động xấu, xử lý ô nhiễm, khắc phục suy thoái, cải thiện môi trường, (ii) kiểm soát và bảo vệ môi trường trong quá trình khai thác, sử dụng tài nguyên thiên nhiên là các thành tố của môi trường, (iii) xử lý các hành vi vi phạm pháp luật và giải quyết các tranh chấp liên quan đến vấn đề bảo vệ môi trường, dường như chưa được đặt ra ngay từ khi chúng ta ý thức được vấn đề bảo vệ môi trường, là vấn đề sống còn quyết định mọi sự phát triển và cần thiết phải được thực hiện điều chỉnh lĩnh vực này bằng các quy phạm pháp luật mang tính bắt buộc chung đối với toàn xã hội. Chính bởi vậy, các quy định pháp luật về bảo vệ môi trường mang tính hạt nhân ở phương diện thứ nhất (i) (cho dù đã có sửa đổi, bổ sung) vẫn chưa thể đồng bộ với các quy định pháp luật ở hai phương diện còn lại.
Hai là, chưa quy định rõ việc đánh giá và kiểm soát các hoạt động ảnh hưởng đến môi trường; hệ thống tiêu chuẩn môi trường còn thiếu và chưa minh bạch.
Ba là, các quy định về đánh giá tác động môi trường chưa phát huy được hiệu quả trong việc bảo vệ môi trường.
Các quy định pháp luật về đánh giá tác động môi trường tuy nhiều, nhưng còn tản mạn, nằm rải rác trong các văn bản dưới luật của các Bộ gây khó khăn cho việc tra cứu và áp dụng. Còn thiếu các quy định về việc giám sát hoạt động sau khi thẩm định, dẫn đến các dự án, cơ sở không thực hiện nghiêm chỉnh các cam kết và yêu cầu trong quyết định phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường. Công tác lập và thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường chưa có những căn cứ hoàn chỉnh, thiếu các quy định hướng dẫn chuyên ngành. Các quy định về phí chất thải chưa đầy đủ dẫn đến các dự án, cơ sở không thực hiện nghiêm chỉnh việc xử lý chất thải theo đúng cam kết và yêu cầu nêu trong quyết định phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường.
Quy định về hội đồng thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường chưa hợp lý. Ví dụ pháp luật không quy định số lượng tối thiểu các thành viên hội đồng thẩm định dẫn đến tình trạng một số hội đồng thẩm định chỉ được thành lập mang tính chất chiếu lệ với số lượng thành viên rất ít để tiết kiệm thời gian, kinh phí, nhưng không mang lại hiệu quả.
Các quy định về thành viên hội đồng thẩm định không chỉ rõ trong trường hợp nào một thành viên được huy động tham gia hội đồng thẩm định có nghĩa vụ từ chối không tham gia. Vì vậy, có trường hợp chính các chuyên gia được chủ dự án thuê lập báo cáo đánh giá tác động môi trường lại cũng là thành viên của hội đồng thẩm định. Chính vì thế, ý kiến của hội đồng thẩm định khó có thể đảm bảo được tính khách quan, khoa học.
Bốn là, các quy định pháp luật về quản lý và xử lý chất thải chưa đầy đủ, đồng bộ, thiếu những văn bản chi tiết hướng dẫn việc thực hiện Quy chế quản lý chất thải nguy hại, nước thải và khí thải. Bên cạnh đó, các văn bản hiện hành còn mâu thuẫn với các văn bản pháp luật môi trường khác, gây cản trở cho công tác quản lý chất thải nói riêng và bảo vệ môi trường nói chung. Các quy định của pháp luật điều chỉnh hành vi của các tổ chức, cá nhân phát sinh ra chất thải chưa theo kịp và chưa phù hợp với yêu cầu xử lý, tiêu huỷ chất thải trên thực tế. Việc đầu tư kinh phí cho xây dựng bãi chôn lấp chất thải phải bảo đảm tiêu chuẩn vệ sinh môi trường còn hạn chế. Ngân sách dành cho dịch vụ quản lý chất thải chưa được hợp lý, chưa đủ mạnh để đảm bảo cho dịch vụ hoạt động hiệu quả. Mức lệ phí thu gom, vận chuyển chất thải thấp.Sự phân công, phân nhiệm của các ngành trong quản lý chất thải chưa rõ ràng. Công tác xã hội hoá các dịch vụ thu gom chưa được thực hiện phổ biến.
Năm là, những yêu cầu về tính hiệu quả và đồng bộ của hệ thống pháp luật bảo vệ môi trường.
Các quy định trong Luật bảo vệ môi trường năm 2005 vẫn thể hiện tính chất khung, cho dù một số lĩnh vực đã được chi tiết hoá song tính khả thi của nó vẫn cần có thời gian thực tế để kiểm nghiệm. Các quy định mới của Luật bảo vệ môi trường năm 2005 đã đặt ra những yêu cầu mới cho việc sửa đổi hàng loạt các quy định pháp luật điều chỉnh việc khai thác, sử dụng, bảo vệ các thành tố môi trường và các vấn đề liên quan đến bảo vệ môi trường. Đây là công việc phức tạp, đòi hỏi quan điểm chỉ đạo thống nhất, đồng bộ, đặc biệt là phải đảm bảo tính khả thi khi đưa vào áp dụng trong đời sống.
1.2. Đánh giá quy định pháp luật về khai thác, sử dụng, bảo vệ các thành tố môi trường.
1.2.1. Pháp luật về bảo vệ môi trường đất.
Pháp luật về bảo vệ môi trường mới chỉ dừng lại ở mức độ quy định về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất một cách nói chung. Trong khi đó, đất đai lại bao gồm nhiều loại, với những đòi hỏi về mức độ bảo vệ theo những yêu cầu khác nhau. Pháp luật bảo vệ môi trường đất hiện hành chưa phải là công cụ hữu hiệu để bảo vệ đất với tư cách là một thành phần quan trọng, không thể thiếu của môi trường. Điều này thể hiện ở một số điểm sau đây:
- Pháp luật đất đai hiện hành tuy đã có một số quy định về việc sử dụng đất nông nghiệp liên quan đến việc bảo vệ môi trường, nhưng những quy định đó mới chỉ dừng lại ở việc bảo vệ và làm tăng độ màu của đất, nhưng còn thiếu các quy định sau:
+ Quy định mang tính chế tài đối với việc sử dụng hoá chất bừa bãi gây ô nhiễm đất, nguồn nước trong sản xuất nông nghiệp thì chưa được quy định.
+ Quy định bảo vệ môi trường đất tại các khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao.
- Quy định về quy hoạch đất đai nhằm tập trung các làng nghề thủ công truyền thống ở khu vực nông thôn nhằm bảo vệ môi trường.
- Quy định về xử phạt hành chính đối với hành vi gây suy thoái, ô nhiễm... khi sử dụng các loại đất khác.
- Chưa có sự thống nhất trong các văn bản pháp luật về khái niệm đất có mặt nước sử dụng vào mục đích nuôi trồng thuỷ sản.
- Một số quy định về trách nhiệm pháp lý đối với hành vi vi phạm pháp luật đất đai và môi trường của Luật đất đai và Luật bảo vệ môi trường có sự trùng lắp, khiến cho việc áp dụng trên thực tế gặp khó khăn.
1.2.2. Pháp luật về bảo vệ tài nguyên nước.
Bên cạnh những ưu điểm không thể phủ nhận, hệ thống pháp luật về bảo vệ tài nguyên nước ở nước ta cũng bộc lộ những hạn chế, tồn tại cần phải được sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với đòi hỏi của quản lý nhà nước về tài nguyên nước trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước hiện nay, biểu hiện ở một số khía cạnh chủ yếu sau đây:
- Còn thiếu các văn bản hướng dẫn thi hành các quy định của Luật Tài nguyên nước. Cụ thể thiếu các quy định về:
+ Trình tự, thủ tục đăng ký, kê khai, cấp phép và gia hạn khai thác, sử dụng nước ngầm, nước mặt và xả nước thải;
+ Mẫu đơn xin đăng ký, kê khai và sử dụng các nguồn nước; thiếu các mẫu giấy phép về khai thác, sử dụng các nguồn nước; thiếu các quy định về tiêu chuẩn, định mức xả nước thải;
+ Thành lập hệ thống thanh tra chuyên ngành về tài nguyên nước cũng như các quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của thanh tra chuyên ngành về tài nguyên nước;
+ Xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý và sử dụng tài nguyên nước;
+ Quy định hướng dẫn chi tiết về việc điều tra cơ bản, đánh giá trữ lượng, chất lượng và quy hoạch tài nguyên nước;
+ Quy định về bảo vệ chất lượng nước; ngăn ngừa các hành vi gây cạn kiệt các nguồn nước;
+ Quy định về phí, lệ phí và thuế tài nguyên áp dụng cho các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân khai thác, sử dụng nước.
+ Quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các ban quản lý lưu vực sông; mối quan hệ giữa các ban quản lý lưu vực sông với hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về tài nguyên nước các cấp (Bộ Tài nguyên và Môi trường, Cục Quản lý tài nguyên nước và Uỷ ban nhân dân các địa phương) trong việc phối, kết hợp quản lý, bảo vệ tài nguyên nước; chưa xác định rõ ràng cơ chế phối hợp quản lý tài nguyên nước theo quy hoạch lưu vực sông với quản lý theo địa giới hành chính.
- Chưa xây dựng được một chiến lược quốc gia dài hạn và một kế hoạch hành động quốc gia về quản lý, bảo vệ tài nguyên nước nhằm phục vụ các yêu cầu phát triển kinh tế – xã hội của đất nước. Điều này thể hiện ở một số điểm chủ yếu sau:
+ Chưa có sự đánh giá, khảo sát toàn diện về trữ lượng, quy mô các nguồn nước trên phạm vi toàn quốc;
+ Chưa đánh giá đầy đủ và toàn diện về số lượng và chất lượng các nguồn nước;
+ Công tác quy hoạch tài nguyên nước nhằm định hướng cho việc quản lý và sử dụng nước ở nước ta chưa được thực hiện thường xuyên và triệt để;
+ Chưa có hệ thống hồ sơ, thông tin lưu trữ, cơ sở dữ liệu về tài nguyên nước làm cơ sở phục vụ cho công tác quản lý nhà nước về tài nguyên nước.
- Việc quản lý tài nguyên nước do hai cơ quan thuộc hai Bộ khác nhau đảm nhiệm trên hai phương diện: (i) Cục Quản lý tài nguyên nước (trực thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường) chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về nước dưới góc độ tài nguyên môi trường, nhằm bảo vệ bền vững tài nguyên nước; (ii) Cục Quản lý công trình thuỷ lợi (thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn) thực hiện việc quản lý nhà nước trong lĩnh vực khai thác, sử dụng nước nhằm phục vụ tưới, tiêu cho sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp và phòng, chống, hạn chế các tác hại do nước gây ra cho đời sống và sản xuất của con người. Tuy nhiên, Nhà nước chưa ban hành văn bản quy định sự phối kết hợp giữa hai cơ quan này trong việc quản lý tài nguyên nước.
- Pháp luật về tài nguyên nước mới chỉ có các quy định về quản lý, khai thác và sử dụng các nguồn nước mặt, nước dưới đất, mà chưa đề cập việc quản lý, khai thác và sử dụng các nguồn nước biển, nước khoáng, nước nóng thiên nhiên.
+ Các văn bản pháp luật về bảo vệ môi trường biển của Việt Nam hiện hành còn quy định khá tản mát ở nhiều văn bản khác nhau, gây không ít khó khăn cho quá trình áp dụng trên thực tế. Bên cạnh đó, nó thể hiện rõ sự thiếu đồng bộ, còn nhiều chồng chéo, thậm chí mâu thuẫn không chỉ giữa các văn bản các cấp, mà ngay giữa các văn bản cùng cấp và còn nhiều vấn đề để trống, chưa được quy định.
+ Tuy số lượng văn bản trong lĩnh vực này là rất lớn, nhưng vẫn còn thiếu một số quy định về biện pháp bảo đảm hệ thống tiếp nhận chất thải của tàu tại cảng biển và quy định về đền bù thiệt hại do dầu từ tàu thải ra phù hợp với pháp luật quốc tế.
+ Các quy định về khắc phục, xử lý vi phạm hầu hết chỉ dừng lại ở các quy định xử phạt vi phạm hành chính, với mức phạt không hợp lý, không mang tính răn đe và phòng ngừa.
+ Việc sử dụng các công cụ kinh tế trong lĩnh vực này chưa được tính đến, mặc dù hiệu quả của chúng không phải là nhỏ.
+ Chưa chủ động trong triển khai áp dụng các công ước quốc tế liên quan. Việt Nam đã tham gia khá nhiều công ước quốc tế về bảo vệ môi trường và đặc biệt là về môi trường biển và quản lý biển, nhưng việc triển khai các quy định của công ước này của Việt Nam đến nay vẫn còn là một câu hỏi ngỏ. Các quy định về môi trường nói chung và môi trường biển nói riêng đều dễ cam kết nhưng khó thực hiện do không bức xúc và không gây hậu quả trực tiếp như đối với các tranh chấp về quyền lợi trong thương mại và kinh tế;
1.2.3. Pháp luật về bảo vệ môi trường không khí.
Hệ thống tiêu chuẩn môi trường không khí hiện hành chưa quy định cụ thể về tổng lượng thải và về thời điểm thải. Thực tế cho thấy, cùng một lĩnh vực hoạt động, nhưng các cơ sở sản xuất lớn thường thải vào môi trường không khí một lượng khí thải lớn hơn các cơ sở sản xuất nhỏ. Điều đó có nghĩa, các cơ sở sản xuất có tổng lượng khí thải không giống nhau. Lượng khí thải được thải vào môi trường không khí nhiều hay ít hoàn toàn phụ thuộc vào quy mô, lĩnh vực hoạt động của cơ sở đó. Vì thế, việc xử lý các khí thải đó cũng đòi hỏi các quy trình xử lý khác nhau. Nếu trong tiêu chuẩn thải khí không quy định tổng lượng thải mà áp dụng đồng đều nồng độ tối đa cho phép các chất độc hại như hiện nay là bất hợp lý. Tình trạng đó sẽ gây ra sự bất bình đẳng giữa các cơ sở lớn và các cơ sở nhỏ, đồng thời cũng có thể dẫn đến tình
trạng xử lý khí thải mang tính chất đối phó, giả tạo. Bên cạnh đó, việc không quy định cụ thể thời điểm xả thải khí thải có thể dẫn đến tình trạng ô nhiễm môi trường không khí do nguồn tiếp nhận khí thải bị quá tải.
Quy định về nghĩa vụ của các tổ chức, cá nhân đối với bảo vệ môi trường không khí chưa hợp lý. Việc cấm các tổ chức, cá nhân phát khí thải trong phạm vi đó là không cần thiết. Mặt khác, trong điều kiện khoa học - kỹ thuật, cũng như khả năng tài chính của phần lớn các doanh nghiệp Việt Nam còn hạn chế như hiện nay, nếu không cho họ thải ra môi trường không khí một lượng dù là rất nhỏ khí thải thì chắc chắn, họ sẽ không thể tuân thủ được. Hơn thế nữa, nếu quy định như trên thì các tiêu chuẩn thải khí đương nhiên không còn ý nghĩa.
Còn thiếu quá nhiều quy định riêng về nghĩa vụ của các tổ chức, cá nhân trong phòng ngừa và khắc phục ô nhiễm môi trường không khí khi họ tiến hành các hoạt động phát triển. Chưa quy định rõ cơ chế thanh toán tài chính cho các tổ chức, cá nhân trong trường hợp họ tham gia khắc phục sự cố môi trường không khí theo sự huy động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
1.2.4. Pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng
Sự không đồng bộ trong hệ thống các văn bản pháp luật về chính sách phát triển rừng, giao đất lâm nghiệp và khoán rừng do được xây dựng ở các thời điểm khác nhau. Nhà nước chưa thật sự mạnh dạn, cởi mở trong việc giao quyền làm chủ rừng, quyền tham gia kinh doanh lâm nghiệp cho các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân, nên cơ chế giao, cho thuê rừng còn có những hạn chế nhất định. Quy định về quyền lợi và trách nhiệm của các chủ rừng, nhất là của nhân dân sống trong rừng và gần rừng còn chung chung, chưa thể hiện đầy đủ, chưa có sức hấp dẫn và tạo động lực để lôi cuốn các thành phần kinh tế - xã hội tham gia quản lý, bảo vệ, xây dựng rừng.
Nhà nước chưa có chính sách và giải pháp thích hợp đối với rừng làng, rừng bản ở địa phương, do vậy, chưa động viên được đồng bào tham gia bảo vệ và phát triển rừng. Chưa quy định rõ ràng trách nhiệm của các Bộ, ngành, Uỷ ban nhân dân các cấp trong việc quản lý rừng loại rừng và đất lâm nghiệp.
Bộ máy của lực lượng quản lý, bảo vệ rừng mà cụ thể là lực lượng kiểm lâm còn yếu, chức năng, nhiệm vụ của kiểm lâm lại không được xác định cụ thể.
Một số quy định trong Luật bảo vệ và phát triển rừng và Luật bảo vệ môi trường có nội dung trùng lắp hoặc không thống nhất.
2. Đánh giá về thực trạng thi hành pháp luật bảo vệ môi trường.
Thực trạng thi hành pháp luật bảo vệ môi trường ở Việt Nam trong thời gian qua được thể hiện rõ qua kết quả hoạt động, đồng thời cũng bộc lộ nhiều vấn đề còn tồn tại cần phải có những biện pháp tích cực để tháo gỡ và hoàn thiện.
2.1. Kết quả đạt được
Quá trình thực thi pháp luật về bảo vệ môi trường được thể hiện qua các điểm sau đây:
Thứ nhất, công tác kiểm soát ô nhiễm đã được tiến hành ở phạm vi rộng, bao gồm các lĩnh vực: kiểm soát ô nhiễm nguồn nước (cả nước mặt và nước ngầm), không khí, chất thải rắn, chất thải lỏng và chất thải nguy hại.
Thứ hai, công tác thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường, cấp và thu hồi giấy chứng nhận đạt tiêu chuẩn môi trường đã được hầu hết các địa phương triển khai thực hiện. Các tỉnh, thành phố đều đã thành lập Hội đồng thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường. Năng lực về thẩm định, quản lý báo cáo đánh giá tác động môi trường và bản đăng ký đạt tiêu chuẩn môi trường từng bước được nâng cao. Ngành tài nguyên môi trường đang từng bước ứng dụng chương trình EIATRACKING SYSTEM và công nghệ thông tin địa lý (GIS) vào quản lý môi trường nói chung và quản trị đánh giá tác động môi trường nói riêng.
Thứ ba, công tác quan trắc môi trường được triển khai trên nhiều địa phương trong cả nước từ năm 1996. Các cơ quan chức năng cũng đã quan tâm đến công tác đảm bảo chất lượng (QA) kiểm soát chất lượng (QC) trong công tác quan trắc và phân tích các vấn đề liên quan đến bảo vệ môi trường.
Thứ tư, công tác thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm trong lĩnh vực bảo vệ môi trường được coi là một thiết chế nhà nước tích cực nhất trong việc gìn giữ và bảo vệ môi trường.
Qua công tác thanh tra, kiểm tra, đã phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực môi trường sau đây:
- Không thực hiện lập báo cáo đánh giá tác động môi trường.
- Không thực hiện đúng yêu cầu ghi trong phiếu thẩm định về tiêu chuẩn môi trường.
- Thải bụi, khí độc hại quá giới hạn cho phép.
- Sử dụng không đúng chế độ quy định các thiết bị kỹ thuật xử lý nước thải, không đảm bảo tiêu chuẩn môi trường.
- Gây ô nhiễm môi trường đô thị qua rác thải, nước thải, tiếng ồn.
- Vi phạm các quy định về khai thác khoáng sản.
- Vi phạm các quy định về khai thác, sử dụng và bảo vệ rừng, chặt phá rừng.
- Nuôi trồng, đánh bắt thủy, hải sản bừa bãi, thiếu quy hoạch gây tổn hại môi trường.
- Sử dụng thuốc nổ, chất độc, hóa chất trái phép...
Hàng năm, các vụ vi phạm bị phát hiện và bị áp dụng các biện pháp xử lý trong cả nước ước tính gần 1000 vụ việc. Quá trình xử lý chủ yếu là cảnh cáo, buộc khắc phục vi phạm và phạt tiền. Một số trường hợp vi phạm nghiêm trọng bị buộc đình chỉ hoạt động.
2.2. Những vấn đề còn tồn tại.
Công tác bảo vệ môi trường đang có những tồn tại và bất cập với nhiều yếu tố tác động, nhiều nguyên nhân chủ quan và khách quan khác nhau thể hiện:
Một là, công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật nhằm nâng cao ý thức về bảo vệ môi trường cho quần chúng và toàn xã hội chưa cao.
Hai là, cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật bảo vệ môi trường chưa phát huy hiệu quả. Trình tự, thủ tục thi hành pháp luật còn mang tính nguyên tắc, chung chung, đôi khi quy định chồng chéo, mâu thuẫn, dẫn đến khó áp dụng hoặc khi áp dụng được thì kém hiệu quả. Các biện pháp chế tài trong lĩnh vực môi trường là quá nhẹ, không có tác dụng răn đe. Hình phạt tiền quy định ở mức thấp, không hợp lý trong mối tương quan giữa thực hiện chế tài với kinh phí bỏ ra để xử lý môi trường. Các hình phạt hành chính khác cũng chưa tương xứng với tính chất và mức độ của các hành vi vi phạm. Chế tài hình sự lại thiếu các căn cứ, trình tự thủ tục để áp dụng dẫn đến hiệu quả, hiệu lực của pháp luật không được phát huy.
Ba là, hệ thống các quy định pháp luật về bảo vệ môi trường thiếu đồng bộ, kém hiệu quả cả về nội dung và hình thức. Điều này thể hịên ở một số điểm sau đây:
- Một số quy định pháp luật về bảo vệ môi trường tuy đã có đầy đủ cả về nội dung và hình thức, nhưng không được thực hiện nghiêm chỉnh.
Trong sinh hoạt hàng ngày: Quy định về việc tổ chức, cá nhân không được gây tiếng ồn quá giới hạn cho phép làm ảnh hưởng đến sức khỏe và ảnh hưởng xấu đến sinh hoạt của những người xung quanh đã được quy định tại Điều 28 Luật bảo vệ môi trường và văn bản hướng dẫn thi hành, nhưng những quy định này trên thực tế ít được thực hiện.
Mặc dù đã có quy định cấm tổ chức, cá nhân vứt rác không đúng nơi quy định, thải khói, bụi, khí độc vào môi trường không khí, nhưng các quy định này không được giám sát để thực hiện nghiêm túc. Tình trạng vứt rác thải bừa bãi vẫn diễn ra thường xuyên trên tất cả các đường phố.
Trong hoạt động du lịch, hành vi làm ô nhiễm môi trường nơi có di tích lịch sử văn hóa, công trình văn hóa nghệ thuật đã bị nghiêm cấm và bị xử phạt vi phạm hành chính. Nhưng tại các địa điểm di tích lịch sử văn hóa vẫn tràn ngập rác thải, người dân không có ý thức giữ gìn vệ sinh môi trường, còn các cơ quan quản lý thì không có biện pháp để ngăn chặn.
Trong lĩnh vực xây dựng: mặc dù đã có quy định trong quá trình xây dựng, chủ các công trình xây dựng hoặc chủ thầu phải đảm bảo các quy định về vệ sinh môi trường, nhưng có thể nói rằng, các quy định này không được thực hiện nghiêm túc. Tình trạng vứt rác thải xây dựng bừa bãi trên đường phố vẫn diễn ra thường xuyên. Mặc dù có quy định xử phạt vi phạm hành chính, nhưng chỉ chú ý xử lý vi phạm khi xây dựng không có giấy phép xây dựng, hoặc không đúng giấy phép hoặc tập kết vật liệu xây dựng bừa bãi, chứ ít quan tâm xử lý các vi phạm trong quá trình xây dựng phát ra bụi gây ô nhiễm môi trường không khí.
Trong sản xuất nông nghiệp: pháp luật đất đai đã nghiêm cấm và xử phạt hành vi huỷ hoại đất, làm giảm khả năng sử dụng đất nông nghiệp, lâm nghiệp, gây xói mòn đất đai, nhưng hiệu lực của quy định này không phát huy được tác dụng.
Trong sản xuất công nghiệp: các tiêu chuẩn về chất lượng hàng hóa, các tiêu chuẩn về khí thải, chải thải rắn, chất thải lỏng đã được ban hành rất nhiều nhưng không được thực hiện trên thực tế.
- Những quy định pháp luật về bảo vệ môi trường không có biện pháp xử lý thích hợp đối với người vi phạm, nên không được thực hiện.
Đó là những quy định pháp luật về nội dung, rất có ý nghĩa trong việc bảo vệ môi trường đất, nước, không khí, nhưng không có biện pháp xử lý thích hợp đối với người vi phạm. Ví dụ hành vi phóng uế nơi công cộng (đường phố, vườn hoa, công viên), hút thuốc trong phòng họp, ở rạp chiếu bóng, rạp hát; hành vi gây nhiễm mặn nguồn nước...
- Văn bản đã có quy định nhưng không được thực hiện nghiêm chỉnh, hoặc lợi dụng các kẽ hở của luật pháp để thực hiện.
Pháp luật Việt Nam đã có quy định nhằm ngăn chặn việc vận chuyển quá cảnh chất thải nguy hại qua lãnh thổ Việt Nam, bao gồm cả nội thủy và lãnh hải. Tuy nhiên, một số doanh nghiệp Việt Nam vẫn thực hiện việc tạm nhập tái xuất chất thải nguy hại vào cảng biển Việt Nam. Khi bị phát hiện, các doanh nghiệp này phải chịu phạt nhưng không thể tái xuất các chất thải nguy hại ra khỏi lãnh thổ Việt Nam.
Mặc dù, Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường đã ban hành quy định bảo vệ môi trường đối với phế liệu nhập khẩu làm nguyên liệu sản xuất, thì các doanh nghiệp Việt Nam vẫn cố tình không thực hiện quy định này. Một số doanh nghiệp đã lợi dụng những kẽ hở của luật pháp để nhập khẩu các loại nhựa phế liệu đã qua sử dụng không thuộc danh mục được phép nhập khẩu vào Việt Nam.
- Văn bản đã có quy định nhưng không thực hiện được.
Hoạt động khai thác khoáng sản là một trong những hoạt động có khả năng gây ô nhiễm môi trường cao. Vì vậy, Nhà nước đã quy định nhiều biện pháp để doanh nghiệp có nguồn tài chính phục hồi môi trường, khắc phục ô nhiễm môi trường. Đó là doanh nghiệp hoạt động khoáng sản phải thực hiện ký quỹ để phục hồi môi trường; nộp phí bảo vệ môi trường đối với nước thải. Đối với việc thực hiện ký quỹ để phục hồi môi trường trong khai thác khoáng sản, các doanh nghiệp phải ký quỹ tại ngân hàng một lần (đối với thời hạn khai thác dưới ba năm) hoặc ký quỹ nhiều lần (đối với thời hạn khác thác từ ba năm trở lên). Tuy nhiên, các doanh nghiệp không thực hiện việc ký quỹ phục hồi môi trường vì chưa xác định được thời gian đóng cửa mỏ; số tiền ký quỹ là rất lớn; chưa có văn bản hướng dẫn cụ thể về trình tự, thủ tục thực hiện.
- Các quy định về tiêu chuẩn môi trường chưa được phổ biến rộng rãi.
Nhìn chung các quy định về tiêu chuẩn môi trường đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành tương đối nhiều. Tuy nhiên, các tiêu chuẩn này không được phổ biến rộng rãi đến từng người dân. Tại Công báo của Chính phủ chỉ đăng về danh mục tiêu chuẩn, nhưng không đăng tải nội dung cụ thể của từng tiêu chuẩn. Vì vậy, nhân dân rất khó tiếp cận với các tiêu chuẩn này, trong khi yêu cầu chấp hành các tiêu chuẩn này để bảo vệ môi trường được xác định là trách nhiệm của họ.
3. Đánh giá về cơ chế quản lý nhà nước trong lĩnh vực môi trường.
3.1. Thành tựu trong quản lý nhà nước về môi trường.
3.1.1. Xây dựng hệ thống tổ chức quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường.
Hệ thống này đã bắt đầu được hình thành từ năm 1992 với việc thành lập Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trường ở cấp Trung ương và Sở Khoa học, Công nghệ và Môi trường cấp tỉnh. Năm 2002, sau khi Bộ Tài nguyên và Môi trường được thành lập, bên cạnh việc tăng cường và hoàn thiện bộ máy quản lý nhà nước về môi trường thuộc Bộ, hệ thống quản lý nhà nước về môi trường đã được hình thành đến cấp huyện và một số nơi đã bố trí cán bộ giúp Uỷ ban nhân dân cấp xã quản lý môi trường.
Ở các bộ, ngành cũng đã hình thành Vụ hoặc bộ phận chịu trách nhiệm về quản lý môi trường thuộc ngành, lĩnh vực quản lý. Một số Tổng công ty 90, 91, Ban quản lý khu công nghiệp, cơ sở sản xuất, kinh doanh lớn cũng đã thành lập phòng, ban, bộ phận hoặc cử cán bộ chuyên trách quản lý môi trường.
Bên cạnh đó, Hội Bảo vệ thiên nhiên và môi trường Việt Nam và các hội thành viên ở các tỉnh, thành được thành lập và đi vào hoạt động ổn định. Nhiều hội nghề nghiệp liên quan đến môi trường cũng được thành lập hoặc tổ chức nhiều hoạt động về môi trường.
3.1.2. Thực hiện các nội dung quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường.
Bên cạnh việc ban hành các chủ trương, chính sách và pháp luật, việc tổ chức triển khai thực thi các văn bản này đã được các cấp, các ngành chú trọng. Nhiều đề án, dự án, mô hình nhằm ngăn ngừa, ứng phó và khắc phục ô nhiễm, suy thoái và sự cố môi trường đã được triển khai thực hiện.
Công tác quan trắc và giám sát môi trường đã đặt trọng tâm vào các vùng kinh tế trọng điểm, các khu công nghiệp, các đô thị, các lưu vực sông bị ô nhiễm nặng; qua đó cung cấp các thông tin cần thiết cho công tác giáo dục truyền thông, xây dựng các chương trình, dự án khắc phục ô nhiễm, đặc biệt là ô nhiễm nguồn nước các lưu vực sông Cầu, sông Đáy, sông Nhuệ, sông Sài Gòn, sông Đồng Nai. Hệ thống quan trắc môi trường quốc gia đang được tiến hành xây dựng và quy hoạch gắn với quy hoạch mạng lưới trạm quan trắc khí tượng thuỷ văn.
Báo cáo về môi trường bước đầu được thực hiện theo quy định, đặc biệt là báo cáo hiện trạng môi trường quốc gia hàng năm đã được trình Quốc hội, bảo đảm chất lượng, kịp thời.
Công tác đánh giá tác động môi trường thời gian qua đã được chú ý, vừa tạo thuận lợi khuyến khích đầu tư phát triển vừa có tác dụng ngăn ngừa ô nhiễm. Quy trình thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường đã không ngừng được cải tiến.
Công tác kiểm tra, thanh tra, giám sát thực hiện pháp luật về bảo vệ môi trường cũng được đẩy mạnh, đã tổ chức các cuộc thanh tra diện rộng về bảo vệ môi trường trong xã hội, đặc biệt là trong các doanh nghiệp. Lực lượng thanh tra đã từng bước trưởng thành.
Việc tổ chức nghiên cứu, áp dụng tiến bộ khoa học, công nghệ, đào tạo, phát triển nguồn nhân lực trong lĩnh vực bảo vệ môi trường đã không ngừng được đẩy mạnh.
Công tác tuyên truyền, nâng cao nhận thức và ý thức về bảo vệ môi trường được đặc biệt coi trọng. Các lớp đào tạo, tập huấn ngắn hạn trong nước và nước ngoài về môi trường đã nâng cao rõ rệt về kiến thức và pháp luật bảo vệ môi trường, cũng như kỹ năng quản lý cho các cấp lãnh đạo, cán bộ quản lý các cấp, các doanh nghiệp và các tổ chức xã hội. Các hình thức nâng cao nhận thức cộng đồng thông qua các cơ quan thông tin đại chúng, các đoàn thể, các tổ chức xã hội, thông qua tư liệu, tranh ảnh, các chiến dịch truyền thông, các cuộc thi viết, vẽ, tìm hiểu về môi trường, pháp luật về môi trường, các cuộc vận động quần chúng tham gia bảo vệ môi trường được tổ chức thường xuyên. Giáo dục về môi trường cũng đã được đưa vào các cấp học.
Hoạt động hợp tác quốc tế về môi trường đã không ngừng được củng cố và phát triển. Đến nay, nước ta đã tham gia 17 công ước quốc tế về môi trường, chủ động và tích cực trong các hoạt động hợp tác bảo vệ môi trường khu vực và toàn cầu, tổ chức tiếp nhận và thực hiện có hiệu quả nhiều dự án hợp tác quốc tế về môi trường.
3.2. Những vấn đề còn tồn tại
Bộ máy tổ chức quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường mặc dù đã được tăng cường một bước, nhưng còn thiếu về số lượng và năng lực còn hạn chế; sự phối hợp liên ngành, liên vùng còn kém hiệu quả dẫn đến chồng chéo chức năng trong khi lại bỏ trống nhiệm vụ quản lý.
Tổ chức và nhân lực của bộ máy bảo vệ môi trường ở các bộ, ngành và địa phương còn rất thiếu và yếu; chức năng, nhiệm vụ chồng chéo, phân công trách nhiệm giữa các cơ quan chưa rõ ràng, cơ chế phối hợp chưa cụ thể. Năng lực đội ngũ cán bộ tham mưu, quản lý về lĩnh vực môi trường không đủ sức xử lý và giải quyết các vấn đề bức xúc liên quan giữa bảo vệ môi trường với tăng trưởng mạnh về kinh tế, gia tăng dân số, di dân tự do, xoá đói giảm nghèo v.v…; chưa đề xuất được các biện pháp thích hợp nhằm kết hợp các thành phần môi trường vào các dự án phát triển kinh tế - xã hội; chưa ngăn chặn được nạn phá rừng, săn bắt thú quý bừa bãi, đánh bắt thuỷ hải sản tràn lan, tình trạng nhập công nghệ lạc hậu từ nước ngoài vào có nhiều khả năng gây ra ô nhiễm trong quá trình sản xuất.
Một số Bộ, ngành chưa xác định đơn vị chuyên môn, chuyên trách về môi trường. Mới có trên 50% số tỉnh đã thành lập Phòng Tài nguyên và Môi trường cấp huyện. Nhiệm vụ quản lý bảo vệ môi trường ở cấp xã hầu hết bị bỏ trống. Nhiều khu công nghiệp, cơ sở sản xuất, kinh doanh chưa có bộ phận hoặc bố trí cán bộ chuyên trách về môi trường.
Chưa có chế tài đủ mạnh nhằm ngăn ngừa các hành vi vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường, nhất là chậm triển khai các biện pháp kinh tế phù hợp với cơ chế thị trường. Việc thiếu các văn bản quy định cụ thể về quản lý chất thải, kiểm soát ô nhiễm, khắc phục sự cố môi trường... cũng là một trong những nguyên nhân chính làm hoạt động bảo vệ và phát triển bền vững môi trường đạt hiệu quả chưa cao.
Đầu tư cho bảo vệ môi trường còn rất thấp, chưa có nguồn vốn dành riêng cho công tác bảo vệ môi trường; thiếu hệ thống cơ chế, chính sách cho các hoạt động bảo vệ môi trường; chưa có biện pháp tích cực thực hiện chủ trương xã hội hoá đầu tư cho bảo vệ môi trường.
Công tác nghiên cứu, giáo dục, đào tạo về môi trường chưa được quan tâm đúng mức, nên hạn chế việc cung cấp đủ luận cứ khoa học và thực tiễn cho quá trình hoạch định các chủ trương, chiến lược, chính sách của Đảng và Nhà nước về bảo vệ môi trường.
4. Đánh giá cơ chế xử lý vi phạm pháp luật bảo vệ môi trường và giải quyết tranh chấp trong lĩnh vực bảo vệ môi trường.
4.1. Xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường.
4.1.1. Một số văn bản pháp luật về xử lý vi phạm hành chính về môi trường chưa được ban hành hoặc sửa đổi, bổ sung đầy đủ, phù hợp.
- Nghị định số 121/2004/NĐ-CP ngày 12/05/2004 quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường còn một số vấn đề không đáp ứng được so với yêu cầu hiện nay về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực môi trường. Thực tế đã xuất hiện một số hành vi vi phạm pháp luật bảo vệ môi trường ở mức phải xử lý hành chính, song lại chưa được đề cập trong Nghị định này; không định lượng mức phạt đối với mức độ ô nhiễm mà chỉ quy định chung một mức là gây ô nhiễm; quy định một số hành vi trùng lặp, quy định mức xử lý vi phạm thiếu thống nhất, thậm chí mâu thuẫn với các quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực khác.
- Quy định về mức xử phạt hành chính còn thấp nên tác dụng ngăn chặn và răn đe không cao, đặc biệt là khi áp dụng đối với đối tượng vi phạm là tổ chức.
- Các quy định của pháp luật chưa phân định một cách cụ thể mức độ vi phạm, nên chưa đề ra được các biện pháp xử lý tương ứng.
4.1.2. Tổ chức thực hiện việc xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường.
Lực lượng thanh tra chuyên ngành về môi trường mới chỉ được tổ chức ở cấp tỉnh, với số lượng quá mỏng, trình độ chuyên môn còn nhiều hạn chế, lại phải đảm nhiệm cả hoạt động thanh tra, kiểm tra các hoạt động liên quan đến việc thực hiện pháp luật khác, nên không đáp ứng được đầy đủ các yêu cầu của công tác thanh tra môi trường, còn thiếu nhiều công cụ trợ giúp. Khác với các lĩnh vực khác, hoạt động thanh tra, xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường luôn gặp rất nhiều khó khăn do hiện trường luôn biến đổi, phạm vi ảnh hưởng rộng, đòi hỏi phải có sự trợ giúp rất lớn của các công cụ, phương tiện kĩ thuật, như: hệ thống quan trắc, các thiết bị đo đạc, lấy mẫu, phân tích mẫu.., trong khi tại Việt Nam, việc trang bị các công cụ, phương tiện trợ giúp cho lực lượng thanh tra môi trường còn rất thiếu.
Cơ chế phối hợp giữa các ngành trong việc thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm pháp luật chưa thật chặt chẽ. Việc tổ chức thanh tra môi trường thường được tiến hành theo đợt (định kì) và có thông báo trước cho các đối tượng được thanh tra biết, nên phần lớn các đối tượng đã có sự chuẩn bị trước kế hoạch để đối phó. Do vậy, kết quả thanh tra và xử lý vi phạm đôi khi không phản ánh hết tình trạng và mức độ vi phạm.
Các phương tiện thông tin đại chúng chưa phát huy đầy đủ tác dụng trong công tác đấu tranh với các biểu hiện vi phạm pháp luật bảo vệ môi trường. Những cơ sở vi phạm chỉ đơn thuần bị xử phạt hành chính mà chưa có cách thức khiến họ bị mất uy tín về mặt chính trị, xã hội.
4.2. Xử lý tội phạm môi trường.
Nghiên cứu thực trạng việc áp dụng các biện pháp xử lý hình sự đối với các hành vi vi phạm pháp luật bảo vệ môi trường trong thời gian qua cho thấy, việc xử lý về hình sự đối với các vi phạm pháp luật bảo vệ môi trường mới chỉ xử lý đối với các hành vi chặt phá rừng, khai thác kinh doanh động thực vật quý hiếm, chưa xử lý được đối với các hành vi khác.
Bộ luật Hình sự năm 1999 không đưa ra quy định về khái niệm tội phạm môi trường, nên từ phương diện lý luận xung quanh vấn đề tội phạm về môi trường và các yếu tố cấu thành tội phạm về môi trường hiện vẫn còn nhiều ý kiến tranh luận khác nhau như thế nào là tội phạm về môi trường? Tội phạm về môi trường khác với hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường ở những điểm nào? Khách thể của tội phạm về môi trường là gì? Sự bền vững và ổn định của chính các thành phần môi trường hay là các quan hệ xã hội về quản lý và bảo vệ môi trường là khách thể bị xâm hại? Tính mạng, sức khoẻ của con người có là khách thể trực tiếp của các tội phạm về môi trường không? "Thiệt hại cho môi trường" có phải là dấu hiệu bắt buộc đối với các tội phạm về môi trường hay không?... Bằng cách nào để có thể xác định được một cách đầy đủ, khách quan các loại thiệt hại về môi trường?
Luật bảo vệ môi trường coi một hành vi khai thác và sử dụng không hợp lý, lãng phí các nguồn tài nguyên là hành vi vi phạm các yêu cầu về bảo vệ môi trường. Nhưng trong Bộ luật hình sự, một số tội phạm (tội vi phạm các quy định về nghiên cứu, thăm dò, khai thác tài nguyên, tội vi phạm các quy định về sử dụng đất đai, tội vi phạm các quy định về quản lý đất đai; tội vi phạm các quy định về khai thác và bảo vệ rừng, tội vi phạm các quy định về quản lý rừng) lại được quy định trong Chương XVI - Các tội phạm xâm phạm trật tự quản lý kinh tế. Còn Chương các tội phạm về môi trường chỉ quy định các tội phạm gây ô nhiễm các thành phần môi trường quan trọng như không khí, đất nước; và huỷ hoại một số nguồn tài nguyên thiên nhiên khác như thực vật rừng, động vật rừng quí hiếm, nguồn lợi thuỷ sản... mà thôi. Rõ ràng, quan niệm về bảo vệ môi trường trong Bộ luật Hình sự năm 1999 chưa thực sự thống nhất với quan niệm về bảo vệ môi trường trong Luật bảo vệ môi trường.
Xét về tính chất, hành vi làm lây lan dịch bệnh nguy hiểm cho người có cùng tính chất với các hành vi vi phạm các quy định về vệ sinh an toàn thực phẩm, song Tội làm lây lan dịch bệnh cho người được quy định trong Chương các tội phạm về môi trường, còn Tội vi phạm các quy định về an toàn vệ sinh thực phẩm lại được quy định trong Chương các tội xâm phạm an toàn công cộng, trật tự công cộng. Như vậy, có thể thấy sự thiếu thống nhất trong việc xác định các khách thể bị xâm hại trong lĩnh vực bảo vệ môi trường với lĩnh vực bảo vệ trật tự công cộng.
Trên thực tế, sẽ rất khó áp dụng các quy định về tội phạm môi trường nếu không có sự nghiên cứu đầy đủ các quy định về bảo vệ môi trường trong các văn bản pháp luật khác (luật chuyên ngành). Mặt khác, cũng sẽ rất khó áp dụng các quy định về tội phạm môi trường nếu không tội phạm hoá (định lượng hoá) một số hành vi xâm hại môi trường làm căn cứ cho việc xác định các khung hình phạt đối với tội phạm trong lĩnh vực này.
4.3. Đánh giá về cơ chế giải quyết tranh chấp trong lĩnh vực môi trường.
Mặc dù trên thực tế, các tranh chấp đòi bồi thường thiệt hại về môi trường đang có chiều hướng gia tăng về số lượng, phức tạp về tính chất, song hoạt động giải quyết các tranh chấp môi trường trong thời gian qua chưa thực sự đạt được kết quả như mong muốn. Mỗi địa phương khác nhau, có các cách thức áp dụng không giống nhau trong việc giải quyết các tranh chấp môi trường, dẫn đến hiệu lực thực tế của các bản án, quyết định giải quyết tranh chấp không cao.
Những nhược điểm cụ thể trong cơ chế giải quyết tranh chấp đòi bồi thường thiệt hại về môi trường thể hiện ở các điểm sau đây:
Một là, chưa có các quy định cụ thể để phân biệt trách nhiệm khắc phục tình trạng môi trường bị ô nhiễm với trách nhiệm bồi thường thiệt hại, nên hiện tại còn có nhiều cách hiểu và áp dụng khác nhau về hai loại trách nhiệm này. Do trong lĩnh vực môi trường, hành vi vi phạm pháp luật bảo vệ môi trường trong hầu hết các trường hợp không những gây thiệt hại tính mạng, tài sản của các tổ chức, cá nhân cụ thể mà còn gây thiệt hại cho môi trường sinh thái nói chung, vì vậy người gây ô nhiễm vừa phải có trách nhiệm khắc phục (phục hồi, làm sạch, khôi phục) lại tình trạng môi trường như khi chưa bị ô nhiễm hoặc ở trạng thái có thể chấp nhận được, đồng thời phải bồi thường thiệt hại cho chính người bị hại. Vấn đề đặt ra là trách nhiệm khắc phục tình trạng môi trường bị ô nhiễm là loại trách nhiệm nào? Trách nhiệm hành chính hay trách nhiệm dân sự? Trả lời câu hỏi này hiện đang còn có các quan điểm khác nhau.
Hai là, thiếu các quy định cụ thể để áp dụng giải quyết các tranh chấp đòi bồi thường thiệt hại do hành vi làm ô nhiễm môi trường gây nên. Trong đó:
- Chưa có các quy định cụ thể để xác định tư cách của các bên tham gia tranh chấp, nên còn có nhiều cách hiểu khác nhau về tư cách chủ thể của các bên tham gia tranh chấp.
- Chưa có các quy định về trách nhiệm của người đại diện cho quyền lợi chung của cộng đồng, của Nhà nước để đòi bồi thường thiệt hại đối với các trường hợp làm ô nhiễm môi trường, gây thiệt hại cho các thành phần môi trường thuộc sở hữu của Nhà nước, mà Nhà nước chưa giao cho ai quản lí, sử dụng ổn định lâu dài hoặc các thành phần môi trường không thể phân chia như hệ sinh thái, cảnh quan thiên nhiên, động vật hoang dã...
- Chưa có các quy định cụ thể để xác định yếu tố môi trường nào là tài sản thuộc sở hữu toàn dân. Có coi các thành phần môi trường thuộc quyền hưởng dụng chung của cộng đồng như cảnh quan thiên nhiên, đa dạng sinh học... là tài sản chung của toàn xã hội hay không? Nếu coi các thành phần môi trường không thể phân chia là tài sản chung thì vấn đề đặt ra là ai sẽ là người có quyền khởi kiện trong trường hợp các thành phần môi trường này bị xâm hại.
- Chưa có các quy định cụ thể xác định thiệt hại (các loại thiệt hại, mức độ thiệt hại) để đòi người gây ô nhiễm phải bồi thường.
III. MỘT SỐ KIẾN NGHỊ GÓP PHẦN XÂY DỰNG VÀ HOÀN THIỆN KHUNG PHÁP LUẬT BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG Ở VIỆT NAM
Qua nghiên cứu, đánh giá thực trạng hệ thống pháp luật bảo vệ môi trường ở Việt Nam, các tác giả cho rằng, việc xây dựng và hoàn thiện khung pháp luật bảo vệ môi trường phải thực hiện một số nhiệm vụ sau đây:
- Phân tích đánh giá một cách tổng thể về chính sách pháp luật đối với môi trường và bảo vệ môi trường (gồm cả việc tổng hợp, phân tích các cương lĩnh, văn kiện, văn bản, đường lối và các kiến nghị khoa học nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật bảo vệ môi trường);
- Thiết kế mô hình “cây” văn bản và các danh mục theo thứ bậc, bao gồm: Luật bảo vệ môi trường, các Luật có liên quan đến việc bảo vệ từng yếu tố môi trường, các văn bản hướng dẫn thi hành, các văn bản quy định cụ thể về xử lý vi phạm do hành vi ô nhiễm môi trường gây ra, văn bản quy định trách nhiệm dân sự trong lĩnh vực bảo vệ môi trường…;
- Đề xuất các giải pháp (gồm cả chính sách pháp luật và kỹ thuật lập pháp) cho từng hệ cấp văn bản hoặc cho một số các văn bản chính trong mô hình khung pháp luật bảo vệ môi trường;
- Đề xuất lộ trình cụ thể cho việc ban hành các văn bản được nêu trong mô hình;
- Phân tích các điều kiện đảm bảo, kiến nghị các giải pháp kỹ thuật có liên quan nhằm bảo đảm thực hiện một cách đồng bộ và khả thi trong quá trình xây dựng khung pháp luật bảo vệ môi trường.
Để việc thực hiện các nhiệm vụ trên đạt hiệu quả, các vấn đề chung liên quan đến việc xây dựng và hoàn thiện khung pháp luật bảo vệ môi trường của Việt Nam trong thời gian tới cần phải quan tâm là:
Thứ nhất, xây dựng khung pháp luật bảo vệ môi trường ở Việt Nam cần xuất phát và nằm trong tổng thể các chính sách, định hướng mang tính quốc gia về phát triển kinh tế – xã hội của đất nước. Việc xây dựng khung pháp luật bảo vệ môi trường được xác định theo hai hướng: sửa đổi, bổ sung các văn bản hiện hành để khắc phục tính thiếu nhất quán, không cụ thể, không xác định trong việc điều chỉnh các quan hệ xã hội trong lĩnh vực bảo vệ môi trường; ban hành văn bản mới để điều chỉnh các quan hệ xã hội trong lĩnh vực bảo vệ môi trường cho đến nay chưa được điều chỉnh;
Thứ hai, giải quyết triệt để vấn đề xác định phạm vi và đối tượng điều chỉnh của pháp luật bảo vệ môi trường.
Phạm vi điều chỉnh của pháp luật bảo vệ môi trường phải gắn với quan điểm về phát triển bền vững, coi trọng cả việc phòng ngừa và xử lý ô nhiễm, cải thiện môi trường và bảo tồn tài nguyên thiên nhiên. Đối tượng điều chỉnh của pháp luật bảo vệ môi trường cần được xác định ở phạm vi rộng, không chỉ Nhà nước mới là chủ thể chủ yếu chịu trách nhiệm bảo vệ môi trường, mà còn nhiều chủ thể khác nữa như các cơ quan công quyền, các đối tượng khai thác, sử dụng tài nguyên môi trường. Vì vậy, cần bổ sung một số vấn đề sau đây vào phạm vi, đối tượng điều chỉnh của khung pháp luật bảo vệ môi trường:
- Bổ sung các quy định về yêu cầu bảo vệ môi trường trong việc lập các quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, quy hoạch phát triển ngành, quy hoạch phát triển vùng, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của cả nước và của các địa phương; bổ sung các quy định điều chỉnh hoạt động bảo vệ môi trường khu vực nông thôn trong điều kiện chuyển đổi cơ cấu kinh tế và phát triển mạnh các nghề hiện nay;
- Bổ sung các quy định điều chỉnh việc kiểm soát các hoạt động ảnh hưởng đến môi trường như hoạt động quản lý và xử lý chất thải, hoạt động dầu khí, hoạt động du lịch; Điều chỉnh các hoạt động bảo vệ sự đa dạng sinh học và bảo vệ các nguồn gen sinh vật;
- Bổ sung các quy định tạo cơ sở pháp lý cho cộng đồng dân cư, các tổ chức chính trị, chính trị xã hội, tổ chức xã hội tham gia tích cực vào hoạt động bảo vệ môi trường; Điều chỉnh một cách cụ thể hơn, rõ hơn các quan hệ phối hợp, trách nhiệm giữa các cơ quan nhà nước, giữa cơ quan nhà nước và các tổ chức, cộng đồng trong hoạt động bảo vệ môi trường;
- Ban hành các văn bản pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh từ tranh chấp môi trường, giải quyết tranh chấp môi trường, xử lý vi phạm pháp luật bảo vệ môi trường.
Thứ ba, quy định các nguyên tắc cơ bản trong Luật bảo vệ môi trường, đồng thời, chú trọng việc đưa các yêu cầu, nội dung bảo vệ môi trường vào các Luật chuyên ngành để bảo vệ hiệu quả các thành tố của môi trường. Giải quyết mối quan hệ giữa đối tượng và phạm vi điều chỉnh của Luật bảo vệ môi trường và các Luật chuyên ngành.
Thứ tư, khung pháp luật bảo vệ môi trường cần được hoàn thiện theo hướng kết hợp chặt chẽ và có hiệu quả giữa phát triển kinh tế, xã hội và bảo vệ môi trường.
Khung pháp luật về bảo vệ môi trường phải bảo đảm mục tiêu tăng trưởng nhanh kinh tế và ổn định xã hội, đồng thời quan tâm đầy đủ, đúng mức đến tính bền vững khi khai thác và sử dụng tài nguyên thiên nhiên và bảo vệ môi trường; có các định hướng phát triển lâu dài nhằm đáp ứng nhu cầu tương lai của xã hội. Ưu tiên giải quyết đồng bộ từ góc độ thể chế pháp luật các vấn đề bức xúc về môi trường như: chống thoái hoá, sử dụng hiệu quả và bền vững tài nguyên đất; bảo vệ môi trường nước và sử dụng bền vững tài nguyên nước; khai thác hợp lý và sử dụng tiết kiệm, bền vững tài nguyên khoáng sản; bảo vệ môi trường biển, ven biển, hải đảo và phát triển tài nguyên biển; bảo vệ và phát triển rừng; giảm ô nhiễm không khí ở các đô thị và khu công nghiệp; quản lý có hiệu quả chất thải rắn và chất thải nguy hại; bảo tồn đa dạng sinh học; giảm nhẹ biến đổi khí hậu và hạn chế những ảnh hưởng có hại của biến đổi khí hậu, góp phần phòng, chống thiên tai.
Thứ năm, hoàn thiện cơ chế bảo đảm thực thi pháp luật bảo vệ môi trường.
Khi xây dựng cơ chế bảo đảm thực thi pháp luật về môi trường cần chú trọng cả ba thành tố cơ bản, đó là: (i) Tăng cường hiệu lực, tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước về bảo vệ môi trường như cơ quan quản lý nhà nước, cơ quan thanh tra, giám sát thực thi pháp luật về môi trường, cơ quan tài phán...; (ii) Hình thành các trình tự, thủ tục thi hành pháp luật bảo vệ môi trường một cách hiệu quả, đồng bộ, khả thi...; (iii) Tăng cường hiệu lực của các biện pháp chế tài hành chính, hình sự, dân sự bằng việc đổi mới cơ chế xử lý vi phạm pháp luật bảo vệ môi trường và giải quyết tranh chấp trong lĩnh vực môi trường, trong đó:
+ Về biện pháp hành chính.
Hoàn thiện các quy định về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường theo hướng triệt để tuân thủ phương châm phòng ngừa là chính. Do vậy, tỉ lệ các quy định có liên quan đến các biện pháp phòng ngừa ô nhiễm, suy thoái, sự cố môi trường sẽ chiếm nhiều hơn so với các quy định khắc phục ô nhiễm, suy thoái, sự cố môi trường; quy định chi tiết hơn tính chất và mức độ vi phạm trên cơ sở các chỉ tiêu về môi trường, như tiêu chuẩn xả thải, tổng lượng thải, hàm lượng các chất độc hại, thời điểm thải...; phát hiện và bổ sung thêm các hành vi vi phạm pháp luật bảo vệ môi trường và các mức xử lý tương ứng; quy định rõ ràng, chi tiết hơn đối với trách nhiệm phải khắc phục hậu quả xấu gây ra cho môi trường từ các hành vi xử nước thải, rác thải. Tiến tới quy định rõ trách nhiệm phải lao động bắt buộc để dọn sạch những khu vực mà đối tượng đã gây bẩn; mức xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường phải tương ứng với mức phạt hành chính trong các lĩnh vực khác; khắc phục tình trạng trùng lặp, mâu thuẫn giữa các quy định về bảo vệ môi trường với bảo vệ một số tài nguyên đã được quy định trong các văn bản pháp luật khác.
+ Về biện pháp hình sự.
Để các qui định về tội phạm môi trường có thể được áp dụng có hiệu quả trên thực tế, cần phải được hoàn thiện pháp luật hình sự trong lĩnh vực này, trong đó yêu cầu có tính nguyên tắc là phải định lượng khung hình phạt các tội phạm môi trường sao cho tương ứng với tính chất và mức độ nguy hiểm của hành vi vi phạm pháp luật bảo vệ môi trường
Một số định hướng cơ bản làm căn cứ cho việc định lượng khung hình phạt các tội phạm về môi trường là: Việc định lượng khung hình phạt các tội phạm về môi trường phải được tiến hành trên các cơ sở khoa học môi trường và khoa học pháp lý vững chắc, trong đó cơ sở pháp lý cho phép xác định loại tội phạm, các dấu hiệu cơ bản của tội phạm và khung hình phạt tương ứng với tính chất và mức độ nguy hiểm của hành vi phạm tội; còn cơ sở khoa học môi trường sẽ cho phép xác định một cách cụ thể tính chất và mức độ nguy hiểm của hành vi phạm tội thể hiện ở những thiệt hại về mặt khách quan, những hậu quả về mặt môi trường mà hành vi phạm tội gây ra như mức thiệt hại về tài sản, về tính mạng và sức khoẻ của con người, thiệt hại về sinh thái, về đa dạng sinh học, về cảnh quan...
Để đảm bảo tính tương thích giữa khung hình phạt của tội phạm với tính chất và mức độ nguy hiểm của hành vi phạm tội, cần phải định lượng rõ các yếu tố có tính khách quan của tội phạm như tính chất quan trọng của quan hệ xã hội bị xâm hại, tính chất và mức độ hậu quả, tính chất và mức độ lỗi, tính chất của động cơ, mục đích phạm tội. Chỉ dừng lại ở mức định tính khung hình phạt trong một số trường hợp đặc biệt (khi việc định lượng gặp phải những khó khăn do khoa học môi trường chưa cho phép tiếp cận). Tính khả thi của các qui định về tội phạm môi trường phụ thuộc rất nhiều vào hoạt động áp dụng pháp luật bảo vệ môi trường.
+ Về giải quyết tranh chấp trong lĩnh vực môi trường.
Cần có qui định cụ thể để phân biệt rõ hơn hai loại trách nhiệm pháp lí đối với các hành vi gây hại môi trường - trách nhiệm bồi thường thiệt hại và trách nhiệm khắc phục tình trạng môi trường bị ô nhiễm. Đây là hai loại trách nhiệm pháp lý có bản chất hoàn toàn khác nhau (mặc dù chúng có liên quan chặt chẽ với nhau và người có hành vi làm ô nhiễm môi trường gây thiệt hại phải đồng thời gánh chịu hai loại trách nhiệm này). Cụ thể:
- Trách nhiệm bồi thường thiệt hại là trách nhiệm dân sự - trách nhiệm của người gây thiệt hại đối với người bị thiệt hại. Trách nhiệm này được áp dụng khi có đủ các dấu hiệu cấu thành sau đây: (i) xuất hiện hành vi vi phạm pháp luật bảo vệ môi trường; (ii) có thiệt hại thực tế xảy ra; (iii) có mối quan hệ nhân quả giữa hành vi và hậu quả và (iv) người có hành vi vi phạm có năng lực hành vi dân sự và có lỗi.
- Trách nhiệm khôi phục môi trường được áp dụng khi chất lượng môi trường sống bị suy giảm do hành vi làm ô nhiễm môi trường hoặc gây sự cố môi trường. Trong trường hợp này, yếu tố thiệt hại không có ý nghĩa quyết định. Hiểu cách khác, người có hành vi làm ô nhiễm môi trường, gây sự cố môi trường phải có trách nhiệm khôi phục lại tình trạng môi trường ngay cả khi các hành vi này chưa gây thiệt hại trên thực tế.
Bên cạnh đó, pháp luật cũng cần có các qui định về việc xác định mức độ thiệt hại do ô nhiễm môi trường và sự cố môi trường. Cụ thể, cần phân loại thiệt hại do hành vi làm ô nhiễm môi trường gây nên làm 2 nhóm như sau: (i) Thiệt hại về tính mạng, sức khoẻ, tài sản của các tổ chức và cá nhân (gọi tắt là thiệt hại về kinh tế và sức khoẻ của người dân). Đối tượng bị thiệt hại là các tổ chức và cá nhân cụ thể, được xác định. Cách xác định thiệt hại này được áp dụng theo các qui định chung tại Điều 612, 613, 614 Bộ luật dân sự. (ii) Thiệt hại về tài nguyên và môi trường sinh thái (gọi tắt là thiệt hại về môi trường). Đối tượng bị thiệt hại là Nhà nước và cộng đồng dân cư. Cách xác định thiệt hại về môi trường cần được tính theo các khoản: chi phí hợp lí cho việc phục hồi lại tình trạng môi trường ban đầu đã bị huỷ hoại; những tổn thất do không sử dụng được các thành phần môi trường bị ô nhiễm, bị hư hại; những tổn thất dưới dạng các thu nhập không nhận được (lợi nhuận bị mất đi); chi phí hành chính và chi phí kĩ thuật cho việc khảo sát, phân tích, đánh giá chất lượng môi trường trước và sau khi phục hồi...
Trong quá trình xem xét và giải quyết các tranh chấp đòi bồi thường thiệt hại gây nên bởi ô nhiễm, hai loại thiệt hại này nhất thiết phải được tính độc lập, riêng rẽ với nhau để thuận tiện cho việc xác định trách nhiệm bồi thường đối với từng đối tượng cụ thể.
Thứ sáu, tăng cường năng lực quản lý nhà nước về môi trường, nhận diện đầy đủ chức năng của quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường.
Nội dung quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường cần quy định cụ thể các vấn đề sau:
- Quy định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan quản lý nhà nước về môi trường, phân cấp rõ trách nhiệm từ Trung ương xuống địa phương.
- Ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản pháp luật về bảo vệ môi trường, ban hành hệ thống tiêu chuẩn môi trường.
- Xây dựng, chỉ đạo thực hiện chiến lược, chính sách bảo vệ môi trường, kế hoạch phòng, chống khắc phục suy thoái môi trường, ô nhiễm môi trường, sự cố môi trường. Kết hợp và lồng ghép hợp lý quá trình lập quy hoạch và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và quá trình xây dựng chính sách bảo vệ môi trường. Đây là hình thức quản lý mang tính cơ bản và quan trọng nhất, nó là cơ sở, phương hướng hoạt động phòng, chống, khắc phục suy thoái, ô nhiễm, sự cố môi trường - hình thức quản lý này được thể hiện theo một nội dung, mà nội dung đó luôn luôn phù hợp với hệ thống pháp luật về bảo vệ môi trường và hệ thống tiêu chuẩn môi trường.
- Xây dựng, quản lý các công trình có liên quan đến bảo vệ môi trường.
- Tổ chức, xây dựng, quản lý hệ thống quan trắc, định kỳ đánh giá hiện trạng môi trường, dự báo diễn biến môi trường.
- Thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường của các dự án và các cơ sở sản xuất, kinh doanh.
- Cấp, thu hồi giấy chứng nhận đạt tiêu chuẩn môi trường.
- Hình thành đồng bộ các thiết chế đủ mạnh và tổ chức khoa học mạng lưới các cơ quan, tổ chức bảo vệ môi trường trên các lĩnh vực;
- Xây dựng các quan điểm, chính sách với các lộ trình cụ thể trong việc xã hội hoá công tác bảo vệ môi trường, Nhà nước đứng ra tổ chức và huy động có hiệu quả mọi tiềm năng, tiềm lực của cộng đồng và xã hội trong công tác bảo vệ môi trường;
- Có chính sách cụ thể nhằm khuyến khích các doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực môi trường, xử lý ô nhiễm môi trường, xử lý chất thải công nghiệp, chất thải sinh hoạt...
- Giám sát, thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp luật về bảo vệ môi trường, giải quyết các tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về bảo vệ môi trường, xử lý vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường. Cơ chế quản lý và giám sát sự phát triển bền vững phải được thiết lập rõ ràng và có hiệu lực.
- Tổ chức nghiên cứu, áp dụng tiến bộ khoa học, công nghệ trong lĩnh vực bảo vệ môi trường. Đẩy mạnh nghiên cứu xây dựng luận cứ khoa học phục vụ công tác hoạch định chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước về bảo vệ môi trường; nghiên cứu, ứng dụng và chuyển giao công nghệ môi trường, công nghệ sạch, thân thiện môi trường, phát triển các công nghệ xử lý và tái chế, tái sử dụng chất thải; đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin trong bảo vệ môi trường; xây dựng và nhân rộng các mô hình về sản xuất sạch hơn; chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra, thanh tra theo quy định của pháp luật về an toàn hạt nhân và an toàn bức xạ; ban hành hệ thống tiêu chuẩn môi trường quốc gia; xây dựng và tổ chức thực hiện đề án thúc đẩy chuyển giao và ứng dụng công nghệ môi trường.
Thứ bảy, tăng cường hợp tác quốc tế trong lĩnh vực môi trường.
Bảo vệ môi trường là vấn đề có tính toàn cầu, vì cần tăng cường hợp tác quốc tế trong lĩnh vực này, đặc biệt là hợp tác quốc tế về pháp luật. Bên cạnh đó, cần chú trọng và tìm cơ chế thích hợp để "nội luật hoá" vào hệ thống pháp luật quốc gia quy định của các điều ước quốc tế trong lĩnh vực môi trường mà Việt Nam ký kết hoặc tham gia.
3. Kiến nghị hoàn thiện pháp luật bảo vệ các thành tố môi trường.
3.1. Hoàn thiện pháp luật bảo vệ môi trường đất.
Nhằm đảm bảo để các quy định pháp luật bảo vệ môi trường đất được thực thi hiệu quả, cần thiết phải thực hiện một số biện pháp sau:
Thứ nhất, triển khai công tác phổ biến, giáo dục Luật đất đai năm 2003 nói chung và các quy định về đất đai liên quan đến việc bảo vệ môi trường nói riêng đến mọi tầng lớp nhân dân trong xã hội và đội ngũ cán bộ, công chức làm việc trong các cơ quan quản lý nhà nước về đất đai.
Thứ hai, khẩn trương xây dựng và ban hành Nghị định mới về xử phạt vi phạm hành chính trong quản lý và sử dụng đất đai thay thế Nghị định số 04-CP ngày 10/01/1997.
Thứ ba, Nghị định hướng dẫn thi hành Luật đất đai năm 2003 cần có quy định về quy hoạch đất sản xuất trong các làng nghề thủ công truyền thống ở nước ta.
Thứ tư, cần bổ sung các quy định về việc sử dụng đất có mặt nước ven các hải đảo, đất có mặt nước thuộc vùng lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế, thềm lục địa liên quan đến việc bảo vệ môi trường.
3.2. Hoàn thiện pháp luật bảo vệ tài nguyên nước.
Nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật về bảo vệ tài nguyên nước, cần phải quan tâm thực hiện một số biện pháp sau đây:
Thứ nhất, cần ban hành các văn bản hướng dẫn chi tiết thi hành Luật tài nguyên nước nhằm quản lý chặt chẽ và sử dụng hợp lý các nguồn nước, cụ thể:
- Ban hành Nghị định về thực hiện việc quản lý, khai thác, sử dụng nước mặt, nước ngầm và xả nước thải;
- Ban hành Nghị định về thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm hành chính trong quản lý và sử dụng nước;
- Ban hành Quyết định về quy hoạch và quản lý nước ngầm; nước mặt;
- Ban hành Quyết định về bảo vệ nước mặt;
- Ban hành các văn bản hướng dẫn về trình tự, thủ tục đăng ký kê khai, cấp phép và gia hạn khai thác, sử dụng nước ngầm, nước mặt và xả nước thải;
- Ban hành các quy định về phí, lệ phí và thuế tài nguyên nước…
- Xây dựng và ban hành Nghị định về quản lý lưu vực sông, trong đó xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các ban quản lý lưu vực sông; mối quan hệ giữa ban quản lý lưu vực sông với cơ quan quản lý nhà nước về các cấp trong việc phối, kết hợp hoạt động quản lý tài nguyên nước.
Thứ hai, cần xây dựng một chiến lược quốc gia về quản lý và bảo vệ tài nguyên nước nhằm đáp ứng các yêu cầu phát triển kinh tế – xã hội của đất nước.
Thứ ba, xây dựng quy chế phối hợp hoạt động trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ tài nguyên nước giữa Cục Quản lý tài nguyên nước (Bộ Tài nguyên và Môi trường) với Cục Quản lý công trình thuỷ lợi (Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn) nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về tài nguyên nước.
Đối với các bộ, các ngành khác khi thực hiện khai thác, sử dụng tài nguyên nước cần phải xây dựng chiến lược, quy hoạch, kế hoạch về khai thác, sử dụng tài nguyên nước.
Thứ tư, rà soát, sửa đổi, bổ sung các quy định của Luật tài nguyên nước và các văn bản pháp luật khác có liên quan nhằm phúc đáp các yêu cầu của quản lý và sử dụng nước trong thời kỳ tiếp tục đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. Bên cạnh đó, cần bổ sung các quy định về quản lý, khai thác và sử dụng các nguồn nước biển, nước khoáng, nước nóng thiên nhiên nhằm thống nhất quản lý toàn bộ nguồn tài nguyên nước nằm trong lãnh thổ Việt Nam.
Thứ năm, đào tạo và nâng cao nhận thức cộng đồng về tài nguyên nước.
Thứ sáu, đẩy mạnh hợp tác quốc tế về tài nguyên nước.
3.3. Hoàn thiện pháp luật bảo vệ môi trường biển
Để thiết lập các cơ chế kế hoạch hóa và quản lý tài nguyên và môi trường biển, Chính phủ Việt Nam cần tập trung giải quyết những vấn đề ưu tiên sau:
- Ngoài các quy định về bảo vệ môi trường biển và tài nguyên biển trong các luật chuyên ngành, cần sớm ban hành một luật riêng về bảo vệ môi trường biển và tài nguyên biển;
- Cần thiết phải có một cơ quan đầu mối quản lý tổng hợp dải ven bờ và môi trường biển;
- Cần phải xác định rõ thẩm quyền của các cơ quan quản lý nhà nước ở vùng ven biển, biên giới biển của Việt Nam.
3.4. Hoàn thiện pháp luật bảo vệ môi trường không khí.
Pháp luật về bảo vệ môi trường không khí cần xây dựng và hoàn thiện theo hướng sau đây:
Thứ nhất, cần quy định việc lập quy hoạch môi trường là một nội dung bắt buộc của quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường không khí.
Thứ hai, hoàn thiện hệ thống tiêu chuẩn môi trường không khí.
Hệ thống tiêu chuẩn môi trường không khí Việt Nam hiện hành có thể được hoàn thiện theo hướng sau nhằm khắc phục những hạn chế cơ bản của nó:
- Đối với các tiêu chuẩn thải khí nhất thiết phải quy định tổng lượng thải, đảm bảo sự bình đẳng giữa các doanh nghiệp và chấm dứt tình trạng xử lý khí thải giả tạo của một số doanh nghiệp.
- Cần quy định cụ thể về vị trí địa lý, không gian áp dụng các tiêu chuẩn môi trường không khí; xây dựng các tiêu chuẩn chất lượng môi trường không khí xung quanh khác nhau áp dụng cho các vùng khác nhau.
- Đối với các tiêu chuẩn thải khí, nên quy định thời điểm xả thải để tránh tình trạng quá tải đối với nguồn tiếp nhận, gây ra ô nhiễm môi trường không khí. Trước mắt nên quy định thời điểm xả thải theo hướng khuyến khích các cơ sở tránh thải khí vào các giờ cao điểm. Khi ý thức tự giác của các cơ sở được nâng cao hơn thì sẽ quy định mang tính chất bắt buộc.
- Bổ sung thêm một số tiêu chuẩn thải khí cho các cơ sở công nghiệp như: đối với các cơ sở công nghiệp thông thường, nên có sự phân biệt về tiêu chuẩn thải khí giữa các cơ sở đang hoạt động và các cơ sở mới đi vào hoạt động. Đối với các cơ sở công nghiệp đặc thù (nhà máy nhiệt điện, sản xuất xi măng, hoá chất, khai thác khoáng sản...) nên quy định tiêu chuẩn thải khí riêng với yêu cầu nghiêm ngặt hơn.
- Cần xây dựng ngay các tiêu chuẩn về mùi để kiểm soát ô nhiễm môi trường không khí đối với các chất ô nhiễm này.
Thứ ba, bổ sung một số quy định về đánh giá hiện trạng và kiểm soát ô nhiễm môi trường không khí thông qua hệ thống quan trắc môi trường.
Để sử dụng một cách hiệu quả hệ thống này và thu được kết quả quan trắc chính xác hơn, cần bổ sung thêm một số quy định sau:
- Ban hành quy chế riêng trong hoạt động quan trắc môi trường.
- Bổ sung quy định về chức năng phối hợp với các Bộ ngành có liên quan trong hoạt động quan trắc môi trường của các địa phương.
- Quy định chức năng quản lý đầu mối chuyên môn đối với hệ thống quan trắc môi trường quốc gia cho Bộ Tài nguyên Môi trường. Riêng đối với hoạt động quan trắc môi trường không khí, chức năng này nên giao cho Vụ Khí tượng thuỷ văn đảm nhiệm.
Thứ tư, quy định trách nhiệm tự giám sát tại nguồn là trách nhiệm cơ bản của các tổ chức, cá nhân trong phòng ngừa ô nhiễm môi trường không khí.
Đây là biện pháp mà khi thực hiện nó có thể ngăn ngừa tình trạng vi phạm pháp luật bảo vệ môi trường không khí của các cơ sở có chất thải khí. Thông qua việc thực hiện nghĩa vụ này, nhận thức về bảo vệ môi trường không khí của các cơ sở có chất thải khí sẽ được nâng cao. Khi thực hiện nghĩa vụ này, họ có điều kiện để tự nhìn nhận và đánh giá mức độ tuân thủ pháp luật vào mình, từ đó có thể phát hiện ra hành vi vi phạm của chính mình và tự chấm dứt hành vi đó ở giai đoạn sớm nhất.
Thứ năm, bổ sung thêm một số nghĩa vụ cho các tổ chức, cá nhân đối với bảo vệ môi trường không khí. Trong đó, đối với các chủ dự án và các chủ đầu tư, phải thực hiện nghiêm túc các quy định về đánh giá tác động môi trường. Khi thực hiện nghĩa vụ này, phải đánh giá, dự báo và xây dựng các biện pháp cụ thể để giảm bớt những tác động tiêu cực mà dự án của mình có thể gây ra cho môi trường nói chung và môi trường không khí nói riêng. Tuân thủ nghiêm ngặt các tiêu chuẩn thải khí, các tiêu chuẩn về tiếng ồn, độ rung, tiêu chuẩn mùi... và không được làm ảnh hưởng đến chất lượng môi trường không khí xung quanh khi tiến hành các hoạt động của mình.
Thứ sáu, hoàn thiện các quy định về trách nhiệm pháp lý của các tổ chức, cá nhân trong bảo vệ môi trường không khí. Trong đó:
- Nâng mức tối thiểu trong khung tiền phạt đối với các hành vi vi phạm hành chính về bảo vệ môi trường không khí theo hình thức xử phạt tiền.
- Xác định rõ giới hạn của một số hành vi khi quy định nó là hành vi vi phạm hành chính về bảo vệ môi trường không khí.
- Ban hành văn bản dưới luật xác định rõ các dấu hiệu định lượng cụ thể cho tội phạm môi trường nói chung, trong đó có tội gây ô nhiễm không khí, làm căn cứ cho việc định tội, phân biệt tội phạm với vi phạm hành chính trong lĩnh vực này.
- Cần tính đến việc áp dụng trách nhiệm hình sự đối với các pháp nhân, trước hết là trong trường hợp áp dụng hình phạt tiền.
Loại hình phạt đã được áp dụng tương đối phổ biến trong lĩnh vực này ở nhiều nước trên thế giới. Bổ sung thêm một số quy định về tội phạm môi trường không khí như: Tội vi phạm các quy định về tiếng ồn, độ rung, tội gây ô nhiễm nhiệt.
3.5. Hoàn thiện pháp luật về bảo vệ rừng và tài nguyên rừng.
Quá trình hoàn thiện pháp luật về bảo vệ môi trường rừng và tài nguyên rừng ở Việt Nam cần quan tâm các vấn đề sau:
Thứ nhất, xây dựng một hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, đầy đủ, cụ thể và có hiệu lực thực tế để điều chỉnh toàn diện các quan hệ pháp luật trong lĩnh vực bảo vệ rừng.
Thứ hai, nâng cao hiệu lực và hiệu quả quản lý nhà nước về bảo vệ rừng phù hợp với cơ chế thị trường, với yêu cầu hội nhập quốc tế và bảo đảm mục tiêu phát triển bền vững. Trong đó, cần kiện toàn hệ thống tổ chức của các cơ quan quản lý nhà nước và xây dựng một đội ngũ cán bộ đủ mạnh để đảm bảo thực thi các quy định của pháp luật trong lĩnh vực bảo vệ môi trường rừng.
Thứ ba, xã hội hóa nghề rừng, biến việc phát triển rừng thành sự nghiệp của toàn dân.
Thứ tư, tiếp thu kinh nghiệm của các nước và tổ chức thực hiện tốt các cam kết quốc tế về bảo vệ môi trường rừng./.