Bảo vệ môi trường đang là mối quan tâm chung của mỗi quốc gia và của toàn cầu. Khi kinh tế càng phát triển, dân số gia tăng, quá trình công nghiệp hoá và đô thị hoá diễn ra càng mạnh mẽ thì cũng là lúc môi trường phải gánh chịu những sức ép ghê gớm từ sự khai thác bừa bãi tài nguyên thiên nhiên và sự ô nhiễm nghiêm trọng do con người gây ra.

Kể từ năm 1992, tại Hội Nghị toàn cầu về bảo vệ môi trường (Hội nghị Liên hợp quốc về môi trường và phát triển) tại Rio de Jeneiro (Brazil), các quốc gia đã đi đến nhận định thống nhất rằng, dù đi theo mô hình kinh tế nào, thì đường lối phát triển tốt nhất với tất cả các quốc gia phải là đường lối “phát triển bền vững”[1] - phải bảo vệ môi trường sinh thái ngay từ trong quá trình phát triển. Chỉ một năm sau Hội nghị Rio de Jeneiro, Việt Nam đã ban hành Luật bảo vệ môi trường đầu tiên của mình. Chỉ thị số 36-CT/TW ngày 25.6.1998 của Bộ Chính trị, văn kiện Đại hội IX của Đảng tiếp tục khẳng định nhất quán chủ trương “đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại

hoá … phát triển nhanh, có hiệu quả và bền vững…tăng trưởng kinh tế đi liền với … bảo vệ và cải thiện môi trường”. Trên cơ sở đó, Nghị quyết số 41-NQ/TW ngày 15.11.2004 của Bộ Chính trị về bảo vệ môi trường trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước đã đưa ra 5 quan điểm, 3 mục tiêu, 7 nhiệm vụ và 7 giải pháp cho công tác bảo vệ môi trường trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước.

Ngoài Luật bảo vệ môi trường, chúng ta còn ban hành hàng loạt các Luật và Pháp lệnh điều chỉnh việc sử dụng, khai thác các thành phần môi trường quan trọng. Năm 1999, trong lần sửa đổi toàn diện Bộ luật hình sự, các hành vi gây ô nhiễm, suy thoái môi trường lần đầu tiên đã bị hình sự hoá để trở thành các hành vi có thể bị truy cứu trách nhiệm hình sự, Bộ luật dân sự 2005 tiếp tục quy định cụ thể hơn về trách nhiệm bồi thường thiệt hại đối với hành vi gây ô nhiễm môi trường. Đặc biệt ngày 17.8.2004 Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 153/2004/QĐ-TTg về ban hành định hướng Chiến lược phát triển bền vững ở Việt Nam (Chương trình nghị sự 21 của Việt Nam), trong đó quy định rõ những định hướng phát triển kết hợp chặt chẽ, hợp lý và hài hoà giữa phát triển kinh tế, thực hiện tiến bộ, công bằng xã hội và bảo vệ môi trường, bảo đảm sự phát triển bền vững đất nước.

Mặc dù vậy, các chính sách bảo vệ môi trường hiện thời của chúng ta mới chỉ chú trọng việc giải quyết các sự cố môi trường, phục hồi suy thoái và cải thiện chất lượng môi trường, mà chưa có những định hướng phát triển lâu dài nhằm đáp ứng những nhu cầu tương lai của xã hội. Quá trình lập quy hoạch và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và quá trình xây dựng chính sách bảo vệ môi trường còn chưa được kết hợp chặt chẽ, lồng ghép hợp lý với nhau. Cơ chế quản lý và giám sát sự phát triển bền vững chưa được thiết lập rõ ràng và có hiệu lực..., hệ thống pháp luật còn có nhiều chồng chéo, mâu thuẫn, chưa đồng bộ, khiến việc áp dụng pháp luật, xử lý các vi phạm môi trường trên thực tế kém hiệu quả. Do vậy, yêu cầu cấp thiết hiện nay là chúng ta phải xác định được các vấn đề lý luận cơ bản của pháp luật môi trường, khung pháp luật môi trường, quan điểm về bảo vệ, khai thác, sử dụng và pháp triển môi trường... tạo cơ sở khoa học vững chắc cho quá trình hoạch định chính sách, gắn kết giữa phát triển kinh tế - xã hội với bảo vệ môi trường, bảo đảm cho sự phát triển ổn định và bền vững trong thế kỷ XXI.

I. MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ KHUNG PHÁP LUẬT MÔI TRƯỜNG

1. Quan niệm khung pháp luật môi trường.

Trong thời gian qua do nhiều lý do khác nhau, chúng ta vẫn chưa xây dựng được quan điểm chính thống về vấn đề này. Có nhiều quan điểm, tranh luận khoa học xung quanh vấn đề có hay không sự tồn tại của một ngành luật môi trường độc lập, ít nhất từ giác độ học thuật.

Quan điểm thứ nhất cho rằng: Luật môi trường không phải là một ngành luật độc lập trong hệ thống pháp luật Việt Nam mà chỉ là một bộ phận của ngành luật hành chính hoặc khoa học pháp luật hành chính[2]. Những người theo quan điểm này cho rằng đặc trưng của pháp luật môi trường là hoạt động quản lý nhà nước với tính chất công quyền. Trong phần lớn các quy định của pháp luật môi trường đều có sự hiện diện của quyền lực công nhằm mục đích kiểm soát hành vi của các cá nhân, tổ chức khi họ tác động vào môi trường, sử dụng các thành tố của môi trường...

Quan điểm thứ hai cho rằng: mặc dù không coi luật môi trường là một bộ phận của ngành luật hành chính song cho rằng trong điều kiện hiện nay chưa cho phép chúng ta xác định một cách rõ ràng về vị trí độc lập của lĩnh vực pháp luật này[3]. Đồng thời, cũng không nên quá câu nệ vào việc phải xác định luật môi trường có phải là một ngành luật độc lập hay không. Đứng trước nguy cơ sự huỷ hoại môi trường sống hiện nay, nhu cầu sử dụng pháp luật để bảo vệ và kiểm soát môi trường đã trở nên quá rõ ràng. Do đó việc tiếp tục xây dựng và hoàn thiện các quy định của pháp luật trong lĩnh vực này mới là công việc cấp bách.

Qua nghiên cứu, nhóm nghiên cứu cho rằng, không nên chia pháp luật môi trường thành ngành luật mà cần nghiên cứu, xem xét vấn đề này theo hướng tiếp cận tổng thể và bao trùm hơn – nghiên cứu về khung pháp luật môi trường. Tuy nhiên, quan niệm về khung pháp luật nói chung và khung pháp luật môi trường nói riêng là những vấn đề lý luận mới. Do vậy, việc xem xét và đưa ra nội hàm của khái niệm này còn nhiều quan điểm và cách nhìn nhận khác nhau. Nghiên cứu các quan niệm, quan điểm cho thấy, dù được nghiên cứu, tiếp cận dưới các góc độ khác nhau, song điểm chung của các quan điểm là:

- Khung pháp luật dù hiểu theo nghĩa nào cũng là khái niệm dùng để chỉ giới hạn và phạm vi điều chỉnh pháp luật trong một lĩnh vực nhất định;

- Nội hàm của khung pháp luật bao gồm ba bộ phận cơ bản cấu thành nên. Đó là: (1) Các nguyên tắc cơ bản chi phối toàn bộ trật tự pháp luật trong lĩnh vực đó; (2) Hệ thống văn bản pháp luật (thể chế pháp lý) điều chỉnh trật tự quan hệ xã hội tương ứng và; (3) Các thiết chế tổ chức thi hành kèm theo. Trong đó, hệ thống văn bản pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội tương ứng là yếu tố trung tâm.

Vận dụng cách tiếp cận trên, nhóm nghiên cứu cho rằng quan niệm về khung pháp luật môi trường cũng cần được xem xét theo hướng tổng thể và hệ thống nêu trên, đặc biệt xuất phát từ nhu cầu điều chỉnh các quan hệ xã hội đặc thù trong lĩnh vực môi trường thì cách tiếp cận này là hợp lý. Nhóm nghiên cứu quan niệm rằng:

Khung pháp luật môi trường là khái niệm tổng hợp dùng để chỉ một trật tự pháp luật tương ứng với một trật tự môi trường, bao gồm những nguyên tắc và định hướng cơ bản của chính sách môi trường đã được thể chế hóa và tổng thể các quy định trực tiếp tham gia điều chỉnh các quan hệ xã hội trong lĩnh vực môi trường và các thiết chế bảo đảm thực thi pháp luật môi trường tương ứng.

Như vậy, khung pháp luật môi trường không nên hiểu là một ngành luật cụ thể, và cũng không thể đồng nhất với một đạo luật cụ thể mà nó có thể hàm chứa nhiều đạo luật, chính sách pháp luật cùng điều chỉnh về vấn đề khai thác, sử dụng, bảo vệ và phát triển môi trường và các thiết chế tương ứng trong lĩnh vực môi trường. Khung pháp luật môi trường hiểu theo nghĩa hẹp – với yếu tố cơ bản, trung tâm là các định chế pháp luật – đó chính là giới hạn, phạm vi các định chế pháp luật môi trường, là những vấn đề mang tính chất cơ bản, xương sống của pháp luật môi trường (các tư tưởng, quan điểm về khai thác, sử dụng, bảo vệ và phát triển môi trường, các lĩnh vực, quan hệ xã hội cần sự điều chỉnh của pháp luật môi trường...). Theo nghĩa rộng, khung pháp luật môi trường không đồng nhất với pháp luật môi trường mà nó bao gồm các nguyên tắc và chính sách môi trường đã được thể chế hóa; tổng thể các quy định trực tiếp tham gia điều chỉnh các quan hệ xã hội trong lĩnh vực môi trường (các thể chế pháp lý về môi trường) và các cơ chế và thiết chế tổ chức đưa pháp luật vào cuộc sống.

2. Đặc điểm khung pháp luật môi trường

- Khung pháp luật môi trường có ảnh hưởng và tác động trực tiếp đến hầu hết các lĩnh vực phát triển kinh tế xã hội của đất nước, là một nội dung quan trọng của chiến lược phát triển bền vững.

- Xét về cơ cấu, phạm vi, khung pháp luật môi trường có phạm vi rộng lớn, có mặt trong hầu hết các chính sách pháp luật, văn bản pháp luật và thiết chế tổ chức thực thi pháp luật

- Về mặt nội dung, khung pháp luật môi trường chứa đựng nhiều cách thức, biện pháp tác động của nhà nước trong việc điều chỉnh các quan hệ trong lĩnh vực môi trường, kiểm soát môi trường;

- Xét dưới góc độ nguồn của pháp luật thì sự đa dạng của nguồn văn bản pháp luật môi trường là một đặc điểm đáng chú ý

3. Các bộ phận cấu thành khung pháp luật môi trường

3.1. Các nguyên tắc và chính sách môi trường

a) Quan điểm, mục tiêu bảo vệ môi trường của Việt Nam

Quan điểm, mục tiêu bảo vệ môi trường của Đảng và Nhà nước ta đã được đề ra khá sớm và nhất quán trong các nghị quyết, văn kiện của Đảng như: Chỉ thị số 36-CT/TW ngày 25.6.1998 của Bộ Chính trị khẳng định quan điểm phải “coi công tác bảo vệ môi trường là sự nghiệp của toàn Đảng, toàn dân và toàn quân; là nội dung cơ bản không thể tách rời trong đường lối, chủ trương và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của tất cả các cấp, các ngành; là cơ sở quan trọng bảo đảm phát triển bền vững, thực hiện thắng lợi sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước”; Văn kiện Đại hội IX của Đảng tiếp tục khẳng định nhất quán chủ trương “đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá… phát triển nhanh, có hiệu quả và bền vững…tăng trưởng kinh tế đi liền với… bảo vệ và cải thiện môi trường”; Chiến lược phát triển kinh tế-xã hội 2001-2010 chỉ rõ: "Phát triển nhanh, hiệu quả và bền vững, tăng trưởng kinh tế đi đôi với thực hiện tiến bộ, công bằng xã hội và bảo vệ môi trường" và "Phát triển kinh tế-xã hội gắn chặt với bảo vệ và cải thiện môi trường, bảo đảm sự hài hoà giữa môi trường nhân tạo với môi trường thiên nhiên, giữ gìn đa dạng sinh học". Trên cơ sở đó, Nghị quyết số 41-NQ/TW ngày 15.11.2004 của Bộ Chính trị về bảo vệ môi trường trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước đã đưa ra 5 quan điểm, 3 mục tiêu, 7 nhiệm vụ và 7 giải pháp cho công tác bảo vệ môi trường trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước.

Quan điểm và mục tiêu bảo vệ môi trường luôn gắn liền với phát triển bền vững đã được thể hiện nhất quán trong Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội đến năm 2010, Chiến lược bảo vệ môi trường quốc gia từ nay đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 và Định hướng chiến lược phát triển bền vững ở Việt Nam (ban hành kèm theo Quyết định số 153/2004/QĐ-TTg ngày 17.8.2004 của Thủ tướng Chính phủ).

Mục tiêu của hoạt động môi trường phải đạt được là: hạn chế mức độ gia tăng ô nhiễm, khắc phục tình trạng suy thoái và cải thiện chất lượng môi trường; giải quyết một bước cơ bản tình trạng suy thoái môi trường ở các khu công nghiệp, các khu dân cư đông đúc ở các thành phố lớn và một số vùng nông thôn; cải tạo và xử lý ô nhiễm môi trường trên các dòng sông, hồ ao, kênh mương. Nâng cao khả năng phòng tránh và hạn chế tác động xấu của thiên tai, của sự biến động khí hậu bất lợi đối với môi trường; ứng cứu và khắc phục có hiệu quả sự cố ô nhiễm môi trường do thiên tai gây ra. Khai thác và sử dụng hợp lý các nguồn tài nguyên thiên nhiên, bảo đảm cân bằng sinh thái ở mức cao, bảo tồn thiên nhiên và giữ gìn đa dạng sinh học. Chủ động thực hiện và đáp ứng các yêu cầu về môi trường trong hội nhập kinh tế quốc tế, hạn chế các ảnh hưởng xấu của quá trình toàn cầu hóa tác động đến môi trường trong nước nhằm thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, nâng cao chất lượng cuộc sống của nhân dân, bảo đảm phát triển bền vững.

b) Các nguyên tắc bảo vệ môi trường

Thứ nhất, con người là trung tâm của phát triển bền vững.

Thứ hai, coi phát triển kinh tế là nhiệm vụ trung tâm của giai đoạn phát triển sắp tới.

Thứ ba, bảo vệ và cải thiện chất lượng môi trường phải được coi là một yếu tố không thể tách rời của quá trình phát triển.

Thứ tư, quá trình phát triển phải bảo đảm đáp ứng một cách công bằng nhu cầu của thế hệ hiện tại và không gây trở ngại tới cuộc sống của các thế hệ tương lai.

Thứ năm, khoa học và công nghệ là nền tảng và động lực cho công nghiệp hóa, hiện đại hóa, thúc đẩy phát triển nhanh, mạnh và bền vững đất nước.

Thứ sáu, phát triển bền vững là sự nghiệp của toàn Đảng, các cấp chính quyền, các bộ, ngành và địa phương; của các cơ quan, doanh nghiệp, đoàn thể xã hội, các cộng đồng dân cư và mọi người dân.

Thứ bảy, gắn chặt việc xây dựng nền kinh tế độc lập tự chủ với chủ động hội nhập kinh tế quốc tế để phát triển bền vững đất nước.

Thứ tám, kết hợp chặt chẽ giữa phát triển kinh tế, phát triển xã hội và bảo vệ môi trường với bảo đảm quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội[4].

Trên đây là các nguyên tắc cơ bản mang tính chỉ đạo ở tầm chiến lược. Tuy nhiên, khi xây dựng các đạo luật cụ thể về bảo vệ môi trường, sử dụng và khai thác hợp lý các nguồn tài nguyên cần phải tính đến các nguyên tắc đặc thù, ưu tiên cho từng lĩnh vực phù hợp với yêu cầu phát triển bền vững. Do vậy, các nguyên tắc cụ thể cần đặc biệt chú ý khi xây dựng các đạo luật chuyên ngành về bảo vệ môi trường là:

- Bảo vệ môi trường là bảo vệ sự sống, sức khoẻ và bảo đảm quyền được sống trong môi trường trong lành của con người.

- Bảo vệ môi trường vừa là mục tiêu, vừa là một trong những nội dung cơ bản của phát triển bền vững, phải được thể hiện trong các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, dự án phát triển kinh tế - xã hội của từng ngành và từng địa phương.

- Bảo vệ môi trường phải theo nguyên tắc lấy phòng ngừa và hạn chế tác động xấu đối với môi trường là chính kết hợp với khắc phục ô nhiễm, suy thoái, phục hồi, cải thiện, nâng cao chất lượng môi trường và bảo tồn thiên nhiên; kết hợp giữa sự đầu tư của Nhà nước với đẩy mạnh huy động nguồn lực trong xã hội và mở rộng hợp tác quốc tế; kết hợp giữa công nghệ hiện đại với các phương pháp truyền thống.

- Bảo vệ môi trường phải kết hợp đồng bộ các giải pháp tuyên truyền, giáo dục, kinh tế, hành chính, khoa học và công nghệ.

- Bảo vệ môi trường là nhiệm vụ thường xuyên, lâu dài, phải được gắn kết hài hoà với phát triển kinh tế và đảm bảo tiến bộ xã hội, phù hợp với quy luật, đặc điểm tự nhiên, văn hoá, lịch sử, hoàn cảnh cụ thể trong từng giai đoạn phát triển của đất nước và yêu cầu hội nhập quốc tế; gắn bảo vệ môi trường trong nước với bảo vệ môi trường toàn cầu.

- Kết hợp linh hoạt nguyên tắc tổ chức, cá nhân gây ô nhiễm, suy thoái môi trường có trách nhiệm khắc phục và bồi thường thiệt hại với nguyên tắc người được thụ hưởng môi trường trong lành, được hưởng lợi ích kinh tế khi khai thác hoặc sử dụng các thành phần môi trường phải trả tiền;

- Bảo vệ môi trường là trách nhiệm của toàn xã hội, là quyền lợi và nghĩa vụ của mọi tổ chức, cộng đồng dân cư, hộ gia đình và cá nhân.

- Bảo vệ môi trường là nhiệm vụ vừa phức tạp, vừa cấp bách, có tính đa ngành và liên vùng rất cao, vì vậy cần có sự lãnh đạo, chỉ đạo chặt chẽ của các cấp uỷ đảng, sự quản lý thống nhất của Nhà nước, sự tham gia tích cực của Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể nhân dân.

3.2. Các thể chế pháp lý của khung pháp luật môi trường

a) Hệ thống các định chế, thể chế pháp luật của khung pháp luật môi trường bao gồm các thể chế pháp lý về phòng ngừa, hạn chế các tác động xấu đối với môi trường; về khai thác, sử dụng các nguồn tài nguyên, môi trường; về khắc phục ô nhiễm, suy thoái và sự cố môi trường; về giải quyết các tranh chấp môi trường, xung đột môi trường. Những nội dung này được thể hiện tập trung trong Luật bảo vệ môi trường và các luật chuyên ngành như: luật đất đai, luật bảo vệ tài nguyên khoáng sản, luật bảo vệ rừng... và các văn bản liên quan. Pháp luật môi trường tuy không điều chỉnh trực tiếp về tổ chức và hoạt động của các quá trình phát triển kinh tế - xã hội, song nó điều chỉnh trực tiếp các hành vi của con người khi tác động, khai thác, sử dụng các yếu tố, thành phần cấu thành môi trường để phục vụ mục đích phát triển kinh tế - xã hội. Với tư cách là hệ thống các quy định pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, pháp luật môi trường quy định :

+ Về thể chế, tổ chức bộ máy, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan quản lý nhà nước về môi trường.

+ Các quy định về đánh giá tác động môi trường đối với các thành phần môi trường như: môi trường đất, môi trường nước, bảo vệ tài nguyên thiên nhiên (rừng, động, thực vật quý hiếm), bảo vệ môi trường không khí, kiểm soát ô nhiễm và bức xạ, khắc phục sự cố môi trường thiên nhiên, sự cố môi trường nhân tạo, quy định về đạt tiêu chuẩn môi trường...

+ Các quy định về nghĩa vụ của các chủ thể khi tham gia vào các hoạt động sản xuất, kinh doanh bảo vệ môi trường như: khai thác khoáng sản, khai thác dầu khí, nuôi trồng thuỷ sản, bảo vệ và phát triển rừng, phát triển các ngành công nghiệp, xây dựng đô thị, các hoạt động giao thông vận tải, y tế, giáo dục, các hoạt động văn hoá - giáo dục - vui chơi, giải trí, phát triển du lịch...

+ Quy định về hoạt động thanh tra, kiểm tra việc thực hiện pháp luật trong lĩnh vực khai thác, sử dụng, bảo vệ môi trường.

+ Quy định về trình tự, thủ tục xử lý vi phạm pháp luật môi trường, bồi thường thiệt hại do gây ô nhiễm, suy thoái hay sự cố môi trường.

+ Quy định các hình thức phối hợp đầu tư xây dựng các công trình bảo vệ môi trường.

+ Quy định về các biện pháp chế tài hình sự, hành chính, kinh tế để buộc các cá nhân, tổ chức phải thực hiện đầy đủ các đòi hỏi của pháp luật trong việc khai thác và sử dụng các yếu tố của môi trường.

b) Tuỳ theo cách tiếp cận, truyền thống lập pháp, điều kiện thực tế mà các quốc gia lựa chọn cách thức xây dựng các đạo luật của khung pháp luật môi trường. Có quốc gia ban hành một đạo luật chung về môi trường, có quốc gia chỉ ban hành các đạo luật riêng điều chỉnh từng nhóm quan hệ liên quan một hoặc một nhóm thành tố của môi trường...

Nghiên cứu lịch sử phát triển của pháp luật môi trường của nhiều nước phát triển trên thế giới cho thấy, các quốc gia này ngay từ đầu đã không xây dựng một đạo luật chung về môi trường. Nhiều quốc gia cho rằng vấn đề nào về môi trường bức xúc nhất (xét cả về giác độ thực tế lẫn giác độ dư luận xã hội), thì sẽ được xây dựng luật để điều chỉnh. Tuy nhiên, sau một thời gian ban hành và thực thi các đạo luật riêng rẽ về bảo vệ môi trường, khi mà nhận thức của con người cũng như giới khoa học pháp lý về môi trường và bảo vệ môi trường sống được nâng lên thì ở các nước trên có khuynh hướng mới trong việc xây dựng pháp luật về bảo vệ môi trường đó là xu hướng pháp điển hoá các đạo luật môi trường riêng lẻ thành những đạo luật lớn (kiểu như bộ luật). Hiện tượng này xảy ra chủ yếu trong thập niên 1990 ở các quốc gia như: Anh Quốc, Nhật Bản, Canada, nhiều bang của Australia (điển hình là Bang Queensland)...

Ở Việt Nam, ngay từ đầu chúng ta đã xây dựng Luật bảo vệ môi trường năm 1993 điều chỉnh bao quát các vấn đề về môi trường. Đây là đạo luật tầm điều chỉnh rộng lớn về bảo vệ môi trường. Do kế thừa kinh nghiệm của các nước đi trước nên chỉ trong một thời gian không dài (khoảng 1 thập kỷ) kể từ khi có những đạo Luật bảo vệ môi trường đầu tiên, Việt Nam đã xây dựng được một hệ thống quy phạm tương đối đầy đủ về bảo vệ môi trường bao gồm:

- Luật bảo vệ môi trường quy định những nguyên tắc, khuôn mẫu hành vi xử sự chung nhất trong việc khai thác, sử dụng và bảo vệ môi trường. Đây là đạo luật có vai trò là của khung pháp luật môi trường;

- Các luật, pháp lệnh chuyên ngành về bảo vệ, khai thác và sử dụng hiệu quả các thành tố của môi trường (luật bảo vệ rừng, luật đất đai, luật tài nguyên nước, luật tài nguyên và khoáng sản, luật dầu khí, pháp lệnh bảo vệ nguồn lợi thuỷ sản...);

- Các đạo luật, pháp lệnh, nghị định quy định về trách nhiệm quản lý nhà nước về môi trường, về xử lý hành vi vi phạm trong lĩnh vực môi trường (Bộ luật hình sự, Bộ luật dân sự, các nghị định về tổ chức và hoạt động của các cơ quan, thiết chế trong lĩnh vực môi trường...).

Như vậy, từ thực tiễn xây dựng pháp luật trong nước và thế giới thì việc xây dựng một đạo luật chung điều chỉnh tương đối toàn diện các vấn đề về môi trường sẽ là một giải pháp có tính khả thi. Luật chung sẽ giữ vai trò nền tảng, những vấn đề thuộc về quan điểm, nguyên tắc trong lĩnh vực bảo vệ, khai thác và sử dụng môi trường sẽ được ghi nhận trong luật này và đây là cơ sở pháp lý quan trọng cho việc ban hành các luật chuyên ngành, cân bằng các nhóm lợi ích và các chủ thể trong quá trình khai thác, sử dụng và bảo vệ các nguồn tài nguyên. Mặt khác, việc xây dựng luật chung còn mang đến những thuận lợi lớn trong việc thực thi và áp dụng pháp luật, tìm hiểu, phổ biến, giáo dục pháp luật, nâng cao hiệu quả, bảo đảm tính khả thi trong việc đưa pháp luật vào cuộc sống. Việc sửa đổi Luật bảo vệ môi trường hiện nay nên tiếp tục theo hướng này, nhưng cần bổ sung vào những nội dung mới, phù hợp với yêu cầu của thực tiễn.

3.3. Các thiết chế và cơ chế tổ chức đưa pháp luật vào cuộc sống.

Do môi trường là vấn đề rộng lớn, có ảnh hưởng và tác động đến mọi mặt của đời sống xã hội nên hệ thống các thiết chế và cơ chế bảo vệ môi trường cũng khá đa dạng và phức tạp. Tương ứng với mỗi loại thiết chế là các cơ chế bảo đảm cho hoạt động hiệu quả của các thiết chế này. Các thiết chế bao gồm:

- Các cơ quan chuyên ngành trong việc quản lý nhà nước về môi trường (các thiết chế tương ứng trong quản lý, khai thác, sử dụng, bảo vệ và phát triển môi trường, xử lý vi phạm pháp luật môi trường);

- Các cơ quan, tổ chức hỗ trợ trong công tác quản lý nhà nước về môi trường (các cơ quan, tổ chức nghiên cứu về môi trường, đào tạo nguồn nhân lực về môi trường...);

- Các thiết chế xã hội (các tổ chức phi chính phủ, các đoàn thể quần chúng, cộng đồng dân cư).

Trong các thiết chế nêu trên, thì các cơ quan chuyên trách có vai trò đặc biệt quan trọng. Cơ cấu tổ chức và hệ thống các cơ quan này ở mỗi quốc gia là khác nhau, chẳng hạn: Ấn Độ là Bộ Môi trường và Lâm nghiệp; Trung Quốc và Anh Quốc là Cơ quan bảo vệ môi trường quốc gia; Hà Lan là Bộ Nhà ở, quy hoạch và các công trình công cộng[5]....

Các cơ quan bảo vệ môi trường tại Việt Nam hiện nay bao gồm:

- Các cơ quan quản lý gồm có cơ quan quản lý chuyên ngành về môi trường là Bộ Tài nguyên môi trường (trong đó có các bộ phận quản lý chuyên ngành như: Cục Bảo vệ môi trường, Cục tài nguyên nước, Cục địa chất và khoáng sản, Cục đo đạc và bản đồ...) và các bộ ngành liên quan như: Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn, Bộ Thuỷ sản, Bộ Công nghiệp, Bộ Y tế, Bộ Quốc phòng, Bộ Xây dựng, Bộ Giao thông vận tải, Tổng Cục khí tượng thuỷ văn, Tổng cục dầu khí, Cục hàng không dân dụng.

- Các vụ, viện và trung tâm nghiên cứu, đào tạo nguồn nhân lực về môi trường như: Viện nghiên cứu địa chất và khoáng sản, Viện khoa học khí tượng thủy văn, Trung tâm môi trường và lâm sinh nhiệt đới, Đại học Quốc gia, Đại học Y, Đại học nông nghiệp... Theo thống kê của Cục Bảo vệ môi trường hiện nay trên cả nước có trên 100 Viện và trung tâm hoạt động trong lĩnh vực nghiên cứu và đào tạo môi trường.

- Các thiết chế xã hội như: Hội bảo vệ môi trường của các địa phương (Hà Nội, Đà Nẵng, Hải Phòng...), các tổ chức nghiên cứu môi trường của các doanh nghiệp, công ty; Hội bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng tại các địa phương....;

- Các tổ chức quốc tế tại Việt Nam như: tổ chức bảo tồn chim quốc tế (Birdlife Internetional); Tổ chức khám phá môi trường (Society for Enviromenta Exploration), Hiệp hội bảo tồn thiên nhiên quốc tế (IUCN); Quỹ quốc tế về bảo tồn thiên nhiên (WWF); Tổ chức bảo vệ động vật quốc tế (Fauna and Flora Internetional)...

II. MỐI QUAN HỆ GIỮA LUẬT BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG CHUNG VÀ MỘT SỐ LUẬT CHUYÊN NGÀNH CỦA KHUNG PHÁP LUẬT MÔI TRƯỜNG

1. Luật bảo vệ môi trường và các luật về tài nguyên

Hiện tại, chúng ta có hai nhóm quy phạm pháp luật cùng song song tồn tại: đó là các quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường liên quan đến từng thành phần môi trường (từng loại tài nguyên) và các quy phạm pháp luật về khai thác, sử dụng, bảo vệ các nguồn tài nguyên (nằm trong các Luật về tài nguyên như Luật Đất đai, Luật Tài nguyên nước, Luật Khoáng sản, v.v.).  Ý thức rõ về giá trị môi trường sinh thái của các nguồn tài nguyên như đất đai, nước, rừng nên các đạo luật quy định về các tài nguyên này thường không chỉ chứa đựng các quy phạm pháp luật về khai thác, sử dụng, bảo vệ giá trị kinh tế của tài nguyên, mà còn chứa đựng cả các quy phạm về bảo vệ giá trị môi sinh của các tài nguyên này (quy định về trách nhiệm của các chủ thể (có tham gia vào quá trình khai thác, sử dụng tài nguyên) phải tuân thủ các quy định về bảo vệ môi trường liên quan đến hoạt động khai thác, sử dụng, bảo vệ các tài nguyên ấy).

Trên thực tế, vấn đề bảo vệ môi trường nói chung và bảo vệ từng thành phần môi trường (trong đó có các thành phần là các nguồn tài nguyên) đã được quy định trong Luật bảo vệ môi trường và các văn bản hướng dẫn thi hành. Nhưng mặt khác, các Luật về tài nguyên cũng quy định những biện pháp cụ thể nhằm bảo vệ tài nguyên, bảo vệ giá trị kinh tế của tài nguyên, bảo vệ môi trường liên quan đến hoạt động khai thác, sử dụng tài nguyên, nên giữa Luật bảo vệ môi trường và các Luật về tài nguyên có sự chồng lấn về một số vấn đề được điều chỉnh. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật xác định quy phạm nào được ban hành sau thì sẽ được ưu tiên áp dụng, tuy nhiên, trong lĩnh vực môi trường vẫn chưa có sự luận giải dứt khoát về phương pháp tiếp cận, xử lý vấn đề này nên cách quy định về việc bảo vệ môi trường liên quan đến hoạt động khai thác, sử dụng, bảo vệ tài nguyên trong các Luật tài nguyên không giống nhau.

Điều 9 dự thảo Luật bảo vệ môi trường (sửa đổi) được đưa ra lấy ý kiến nhân dân tháng 8.2005 quy định:

"1. Pháp luật về bảo vệ môi trường và pháp luật khác có liên quan được áp dụng đồng thời để điều chỉnh các quan hệ xã hội liên quan đến khai thác, sử dụng, bảo vệ tài nguyên thiên nhiên và các thành phần môi trường. Trường hợp có quy định khác nhau thì việc áp dụng sẽ được thực hiện theo nguyên tắc sau đây:

a) Việc khai thác, sử dụng tài nguyên thiên nhiên và các thành phần môi trường được áp dụng theo các quy định của pháp luật về tài nguyên;

b) Việc bảo vệ tài nguyên thiên nhiên và các thành phần môi trường được áp dụng theo quy định của pháp luật về bảo vệ môi trường.

2. Trường hợp pháp luật về bảo vệ môi trường và pháp luật về tài nguyên không quy định thì áp dụng các quy định của pháp luật khác có liên quan."

Nhóm nghiên cứu cho rằng cách xử lý như dự thảo là chưa phù hợp. Luật bảo vệ môi trường và các luật về khai thác, sử dụng các nguồn tài nguyên đều là các thành tố cơ bản cấu thành lên khung pháp luật môi trường. Việc khai thác, sử dụng các nguồn tài nguyên không thể tách rời các yêu cầu bảo vệ môi trường, ngược lại yêu cầu bảo vệ môi trường luôn gắn liền với việc khai thác, sử dụng hợp lý, hiệu quả các nguồn tài nguyên. Do vậy, theo phân tích trên, thì khi xây dựng Luật bảo vệ môi trường, các nhà làm luật chỉ có thể quy định những vấn đề cơ bản, nguyên tắc, cốt yếu về bảo vệ môi trường trong đạo luật này. Còn đối với những yêu cầu bảo vệ môi trường đối với từng loại tài nguyên cụ thể, Luật bảo vệ môi trường khó có thể khái quát và đưa ra các yêu cầu bảo vệ cụ thể đối với từng loại tài nguyên. Chính vì vậy mà các quy định về bảo vệ môi trường đối với từng loại tài nguyên thường phải được thể hiện trong luật chuyên ngành (luật tài nguyên) và cách thể hiện này là phù hợp, sát với yêu cầu thực tế hơn so với các quy định của luật chung (Luật bảo vệ môi trường). Do vậy, các quy định về bảo vệ môi trường trong từng lĩnh vực khai thác, sử dụng các nguồn tài nguyên vẫn được ưu tiên áp dụng so với các quy định của Luật bảo vệ môi trường. Trong trường hợp luật chuyên ngành không quy định hoặc quy định trái với nguyên tắc chung, nguyên tắc cơ bản của Luật bảo vệ môi trường thì khi đó mới áp dụng luật chung để điều chỉnh.

3. Luật bảo vệ môi trường và Bộ luật dân sự

Khi nói tới Bộ luật dân sự cũng như pháp luật dân sự nói chung, người ta hay nhắc tới 4 loại nhóm quy phạm cấu thành chính đó là (1) các quy phạm về sở hữu, (2) các quy phạm về hợp đồng, (3) các quy phạm về bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng và (4) các quy phạm về thừa kế. Có thể nói, hoạt động bảo vệ môi trường gắn liền chặt chẽ với 3 nhóm quy phạm trong Bộ luật dân sự đó là (1) các quy phạm về sở hữu; (2) các quy phạm về hợp đồng và (3) các quy phạm về bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng.

- Về nhóm quy phạm về sở hữu: Xuất phát từ nguyên tắc “Chủ sở hữu được thực hiện mọi hành vi theo ý chí của mình đối với tài sản, nhưng không được làm thiệt hại và ảnh hưởng đến lợi ích của Nhà nước, lợi ích công cộng, quyền, lợi ích hợp pháp của người khác” (Điều 165 Bộ luật dân sự 2005), Điều 263, 267, 269, 270 Bộ luật dân sự quy định nghĩa vụ bảo vệ môi trường đối với mọi tổ chức, cá nhân trong mọi hoạt động của mình. Tinh thần chung trong các quy định về bảo vệ môi trường giữa Bộ luật dân sự và Luật bảo vệ môi trường căn bản là phù hợp. Tuy nhiên, Luật bảo vệ môi trường chỉ quan tâm tới khía cạnh bảo vệ môi trường, trong khi đó, Bộ luật dân sự quan tâm tới việc bảo vệ quyền và lợi ích về nhân thân và tài sản của các chủ thể trong xã hội, là cách quan tâm rộng lớn hơn, bao quát nhiều lĩnh vực. Trong mối quan hệ về bảo vệ môi trường giữa luật dân sự và luật môi trường thì các quy định của luật môi trường về vấn đề này vẫn là các quy định chuyên ngành và được ưu tiên áp dụng khi có sự mâu thuẫn của hai Luật có liên quan đến việc bảo vệ môi trường.

- Nhóm quy phạm về hợp đồng: Bộ luật dân sự không quy định rõ vấn đề bảo vệ môi trường trong các thoả thuận hợp đồng, song quy định một trong những điều kiện có hiệu lực của giao dịch dân sự là "mục đích và nội dung của giao dịch không vi phạm điều cấm của pháp luật, không trái với đạo đức xã hội";  và "Điều cấm của pháp luật là những quy định của pháp luật không cho phép chủ thể thực hiện những hành vi nhất định", "Đạo đức xã hội là những chuẩn mực ứng xử chung giữa người với người trong đời sống xã hội, được cộng đồng thừa nhận và tôn trọng".

Như vậy, trong trường hợp này các nội dung thoả thuận liên quan đến vấn đề bảo vệ môi trường trong hợp đồng do các bên tham gia hợp đồng thoả thuận, song các thoả thuận đó phải trên cơ sở của Bộ luật dân sự và phù hợp với các yêu cầu về bảo vệ môi trường do Luật bảo vệ môi trường quy định. Trong quan hệ hợp đồng, các quy định của Bộ luật dân sự nhằm tới việc bảo đảm sự tự do thoả thuận phù hợp với ý chí của các bên mà không nhằm tới một lĩnh vực cụ thể nào. Còn Luật bảo vệ môi trường bảo đảm cho sự tự do thoả thuận đó phù hợp với các yêu cầu về bảo vệ môi trường. Rõ ràng trong mối quan hệ giữa Bộ luật dân sự và Luật bảo vệ môi trường trong vấn đề bảo vệ môi trường trong các giao dịch, hợp đồng dân sự thì Bộ luật dân sự vẫn là luật chung, Luật bảo vệ môi trường là luật chuyên ngành. Các quy định cụ thể về yêu cầu bảo vệ môi trường phải do Luật bảo vệ môi trường điều chỉnh, Bộ luật dân sự chỉ điều chỉnh các vấn đề chung về nội dung, hình thức, các điều khoản có hiệu lực của hợp đồng...

- Nhóm quy phạm về bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng:

Theo quy định tại Điều 624 Bộ luật dân sự 2005 thì "cá nhân, pháp nhân và các chủ thể khác làm ô nhiễm môi trường gây thiệt hại thì phải bồi thường theo quy định của pháp luật, kể cả trường hợp người gây ô nhiễm môi trường không có lỗi". Như vậy, cách quy định này đã chỉ ra những nguyên tắc chung về bồi thường thiệt hại do làm ô nhiễm môi trường, còn các hành vi gây ô nhiễm cụ thể, mức thiệt hại cụ thể và trách nhiệm cụ thể sẽ do luật môi trường quy định. Tuy nhiên, trong khi đó Luật bảo vệ môi trường năm 1993 (Điều 7) quy định “tổ chức, cá nhân gây tổn hại môi trường do hoạt động của mình phải bồi thường thiệt hại theo quy định của pháp luật” hoặc Điều 52 của Luật này quy định “tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường, gây thiệt hại cho Nhà nước, tổ chức, cá nhân thì ngoài việc [bị xử lý hành chính hoặc hình sự] còn phải bồi thường thiệt hại, khắc phục hậu quả theo quy định của pháp luật”. Theo chúng tôi, cách quy định này của Luật môi trường 1993 là chưa phù hợp với những phân tích nêu trên và tinh thần của Bộ luật dân sự 2005.

Dự thảo Luật bảo vệ môi trường mới đã thể hiện được tinh thần các quy định của Luật bảo vệ môi trường về vấn đề bồi thường thiệt hại do làm ô nhiễm môi trường là các quy định chuyên ngành, còn các quy định của Bộ luật dân sự về bồi thường thiệt hại là quy định của luật chung. Dự thảo Luật bảo vệ môi trường đã xác định rõ trách nhiệm các vấn đề như: trách nhiệm bảo vệ môi trường của tổ chức, cá nhân (Điều 6); thiệt hại về môi trường (Điều 71), trách nhiệm bồi thường thiệt hại về môi trường (Điều 72), giải quyết bồi thường thiệt hại về môi trường (Điều 73).

4. Luật bảo vệ môi trường và Bộ luật hình sự

Không giống với nhiều nước, Bộ Luật hình sự Việt Nam được xây dựng theo nguyên tắc “chỉ người nào thực hiện một hành vi bị coi là tội phạm trong Bộ luật này mới bị truy cứu trách nhiệm hình sự”. Nguồn của pháp luật hình sự Việt Nam vì thế chỉ là Bộ luật hình sự (và các văn bản hướng dẫn Bộ Luật hình sự) chứ không chấp nhận việc các đạo luật khác trong hệ thống pháp luật quy định về tội phạm và hình phạt. Do vậy, nếu như ở các quốc gia thực hiện việc tội phạm hoá các hành vi vi phạm pháp luật môi trường bằng cách trực tiếp quy định trong Luật bảo vệ môi trường (chẳng hạn như Anh Quốc, Canada) và đương nhiên các quy định này sẽ được ưu tiên áp dụng so với các quy định trong các đạo luật chung về tội phạm và hình phạt, thì ở Việt Nam, vấn đề này không được đặt ra, vì thế không có vấn đề ưu tiên hay không ưu tiên áp dụng giữa quy phạm pháp luật môi trường và Bộ luật hình sự đối với các hành vi được coi là tội phạm trong Bộ luật hình sự.

Tuy nhiên, nếu áp dụng quan điểm phân tích về luật chung và luật chuyên ngành thì cách quy định tội phạm ngay trong luật môi trường là cần thiết và các quy định về tội phạm trong Luật bảo vệ môi trường sẽ được ưu tiên áp dụng. Khi đó, nếu xảy ra một vụ án hình sự liên quan đến tội phạm môi trường, các cơ quan tiến hành tố tụng sẽ phải tra cứu, dẫn chiếu đầu tiên đến các quy định về cấu thành tội phạm trong Luật bảo vệ môi trường trước khi tra cứu đến các quy định về tội phạm và hình phạt liên quan đến lĩnh vực môi trường trong Bộ luật hình sự.

5. Luật bảo vệ môi trường và Luật doanh nghiệp

Luật doanh nghiệp có mục tiêu chính là giải quyết sự hài hoà về quyền tự do kinh doanh, thành lập doanh nghiệp của công dân với yêu cầu về bảo vệ trật tự, lợi ích công cộng. Luật bảo vệ môi trường với tư cách là đạo luật bảo vệ “lợi ích về môi trường sinh thái - một loại lợi ích công cộng” vì thế sẽ là đạo luật chuyên ngành khi so sánh với Luật doanh nghiệp (xét từ giác độ bảo vệ môi trường). Xuất phát từ nguyên lý quyền tự do kinh doanh của cá nhân, doanh nghiệp có thể bị hạn chế bởi lý do “bảo vệ trật tự, lợi ích công cộng”, Luật doanh nghiệp đưa ra một số quy định hạn chế quyền tự do kinh doanh của cá nhân, doanh nghiệp chẳng hạn: Điều 8 Khoản 7 của Luật doanh nghiệp quy định rõ “doanh nghiệp có trách nhiệm tuân thủ các quy định pháp luật về bảo vệ tài nguyên và môi trường”. Như vậy, các quy định của pháp luật về bảo vệ tài nguyên môi trường được coi là loại quy phạm dùng để hạn chế quyền tự do kinh doanh của doanh nghiệp, hay nói cách khác, nó là loại quy phạm quy định phạm vi giới hạn quyền tự do kinh doanh của doanh nghiệp.

Về ngành nghề đăng ký kinh doanh: doanh nghiệp không được đăng ký kinh doanh những ngành nghề mà pháp luật cấm. Trường hợp pháp luật quy định phải có điều kiện kinh doanh thì doanh nghiệp phải đáp ứng các điều kiện này (chẳng hạn quy định về điều kiện kinh doanh phải có giấy phép, có chứng chỉ hành nghề, có vốn pháp định, v.v.). Chính vì thế, nếu như Luật bảo vệ môi trường có quy định các điều kiện đối với hoạt động kinh doanh (điều kiện đảm bảo về bảo vệ môi trường) thì đương nhiên, những quy định này sẽ phải được tuân thủ.

6. Luật bảo vệ môi trường và các đạo luật về phân cấp quản lý trong chính quyền

Luật bảo vệ môi trường và các đạo luật về phân cấp quản lý trong chính quyền các cấp (ví dụ Luật tổ chức Chính phủ, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân...) cũng có thể xảy ra tình trạng mâu thuẫn chồng chéo trong quá trình áp dụng. Trong trường hợp này, đây là mối quan hệ giữa luật chung và luật chuyên ngành, trong đó Luật tổ chức Chính phủ, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân là các đạo luật chung còn Luật bảo vệ môi trường là luật chuyên biệt. Do đó, các quy phạm trong Luật bảo vệ môi trường liên quan đến việc phân cấp trách nhiệm bảo vệ môi trường giữa các cấp chính quyền sẽ được ưu tiên áp dụng khi có sự mâu thuẫn, chồng chéo về xác định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan quản lý nhà nước trong lĩnh vực môi trường.

7. Luật bảo vệ môi trường và luật pháp quốc tế về bảo vệ môi trường

Mối quan hệ giữa Luật bảo vệ môi trường và luật pháp quốc tế về bảo vệ môi trường là mối quan hệ giữa luật pháp quốc gia và luật pháp quốc tế. Do vậy, việc xử lý mối quan hệ này luôn tuân thủ các nguyên tắc chung khi Việt Nam tham gia ký kết và thực hiện các điều ước quốc tế. Đó là Nhà nước Việt Nam luôn tôn trọng các điều ước quốc tế về bảo vệ môi trường trên nguyên tắc tôn trọng độc lập chủ quyền, toàn vẹn lãnh thổ và lợi ích của nhau. Về nguyên tắc, khi đã tham gia các điều ước quốc tế thì điều ước quốc tế đó phải được coi là một bộ phận của pháp luật quốc gia (tất nhiên trừ những điều khoản bảo lưu). Do vậy, khi đã ký kết hoặc gia nhập các điều ước quốc tế về môi trường, Việt Nam phải tôn trọng và thực hiện đầy đủ các nghĩa vụ đã cam kết, hài hoà hoá giữa pháp luật quốc gia với các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên thông qua việc sửa đổi, bổ sung pháp luật trong nước, nội luật hoá các điều ước quốc tế...

Tóm lại, trong mối quan hệ giữa Luật bảo vệ môi trường (hay luật môi trường) với các đạo luật khác, với các chế định pháp luật khác phải đặt trong từng mối quan hệ cụ thể, căn cứ vào mục đích điều chỉnh trực tiếp của chế định pháp lý đó để xác định đâu là luật chung, đâu là luật chuyên ngành, đâu là chế định pháp lý chung, đâu là chế định pháp lý cụ thể để xác định thứ tự ưu tiên điều chỉnh, ưu tiên áp dụng để giải quyết các vấn đề cụ thể. Theo quan điểm của chúng tôi thì:

- Mối quan hệ giữa Luật bảo vệ môi trường (luật môi trường) với các đạo luật về khai thác, sử dụng, bảo vệ, phát triển các nguồn tài nguyên, các thành tố của môi trường (như Luật tài nguyên nước, Luật khoáng sản, Luật dầu khí, Luật đất đai, Luật bảo vệ rừng...) thì Luật bảo vệ môi trường luôn giữ vai trò là luật chung, còn các đạo luật về khai thác, sử dụng, bảo vệ, phát triển các nguồn tài nguyên, các thành tố của môi trường là các luật chuyên ngành trong vấn đề bảo vệ môi trường và các luật này được ưu tiên áp dụng so với Luật bảo vệ môi trường.

- Trong mối quan hệ giữa Luật bảo vệ môi trường với các đạo luật khác (như Bộ luật dân sự, Bộ luật hình sự, Luật doanh nghiệp, các đạo luật về tổ chức bộ máy nhà nước...) thì các chế định về bảo vệ môi trường của các đạo luật này là các chế định chung, còn Luật bảo vệ môi trường (các chế định của luật môi trường) là các chế định chuyên ngành và được ưu tiên áp dụng so với các chế định về bảo vệ môi trường của các luật nêu trên.

- Trong mối quan hệ giữa Luật bảo vệ môi trường trong nước với luật pháp quốc tế thì các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên sẽ là một bộ phận của khung pháp luật môi trường Việt Nam và các điều ước này luôn được tôn trọng và ưu tiên thực hiện.

Tuy nhiên, vấn đề xử lý sự mâu thuẫn, chồng chéo trong việc điều chỉnh pháp luật là vấn đề phức tạp, thường xuyên phải xử lý và không một hệ thống pháp luật nào có thể tránh được. Dù rằng như vậy, thì giải pháp làm giảm bớt sự mâu thuẫn, chồng chéo ấy thông qua việc tăng cường hơn nữa công tác rà soát, xử lý những mâu thuẫn, chồng chéo không đáng có ngay từ trong quá trình xây dựng các đạo luật luôn là giải pháp tốt và hiệu quả. Đặc biệt, đối với những đạo luật có điều chỉnh nhiều khía cạnh, nhiều lĩnh vực khác nhau của đời sống kinh tế - xã hội thì Ban soạn thảo, Tổ thư ký và Cơ quan thẩm định phải giải quyết tốt vấn đề xử lý mâu thuẫn chồng chéo ngay từ giai đoạn soạn thảo để làm sao tránh lặp lại những quy phạm không cần thiết đã được quy định trong các Luật khác, trường hợp có quy định khác cần được giải thích rõ lý do. Có như thế, hệ thống pháp luật của chúng ta mới ngày càng được thống nhất và đồng bộ.

III. SỰ TÁC ĐỘNG QUA LẠI GIỮA KHUNG PHÁP LUẬT MÔI TRƯỜNG VỚI QUÁ TRÌNH PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI

1. Sự tác động của khung pháp luật môi trường đến quá trình phát triển kinh tế - xã hội.

Hệ thống pháp luật về môi trường đã góp phần quan trọng vào quá trình phát triển kinh tế - xã hội. Ngoài các văn bản pháp luật điều chỉnh trực tiếp việc bảo vệ môi trường, các văn bản pháp luật chuyên ngành đã quy định tương đối cụ thể về chế độ pháp lý khai thác, sử dụng các nguồn tài nguyên phục vụ mục đích phát triển kinh tế - xã hội. Đồng thời, nó cũng xác định nghĩa vụ của các chủ thể phải bảo vệ tài nguyên thiên nhiên với tư cách là bảo vệ các giá trị sinh thái và làm cân bằng sinh thái. Cũng tương tự như vậy, trong các hoạt động sinh hoạt của đời sống hàng ngày hoặc trong các hoạt động sản xuất, kinh doanh, giao thông vận tải, du lịch, vui chơi, giải trí, ngoài việc quy định về trật tự an toàn xã hội, đảm bảo cho các hoạt động kinh tế - xã hội đạt hiệu quả, các văn bản pháp luật chuyên ngành cũng đặt ra các yêu cầu về nghĩa vụ bảo vệ môi trường. Như vậy, có thể nói, sự tác động của pháp luật không những vẫn đảm bảo giá trị kinh tế cho các hoạt động phát triển kinh tế - xã hội khi khai thác sử dụng các nguồn tài nguyên, mà còn ngăn cản, phòng ngừa sự giảm sút về môi sinh, môi trường. Khi đề cập đến nghĩa vụ bảo vệ môi trường, các văn bản pháp luật chuyên ngành thường dẫn chiếu áp dụng các biện pháp phòng, chống, khắc phục ô nhiễm, suy thoái và sự cố ô môi trường theo quy định của Luật bảo vệ môi trường, hay áp dụng các tiêu chuẩn môi trường, đánh giá tác động môi trường trong các văn bản hướng dẫn thi hành Luật bảo vệ môi trường.

2. Quá trình phát triển kinh tế - xã hội tác động đến khung pháp luật môi trường

Nhóm nghiên cứu đề tài đã phân tích cụ thể tác động của phát triển kinh tế - xã hội đối với môi trường theo từng nhóm quan hệ phát triển: phát triển công nghiệp và môi trường; phát triển đô thị và môi trường; phát triển giao thông vận tải và môi trường; phát triển nông nghiệp, nông thôn và môi trường; Phát triển du lịch và môi trường; Phát triển năng lượng điện và môi trường; Khai thác khoáng sản và môi trường. Sau khi phân tích, nhóm nghiên cứu đã chỉ rõ nhu cầu và định hướng bổ sung, hoàn thiện pháp luật môi trường từ quá trình phát triển kinh tế - xã hội. Cụ thể:

* Bảo vệ môi trường công nghiệp và phát triển các khu đô thị.

- Việc bảo vệ môi trường trong phát triển các ngành công nghiệp cần chú trọng thực hiện đánh giá tác động môi trường đối với các dự án công nghiệp mới, khuyến khích phát triển công nghệ sạch. Ban hành Quy chế quản lý và kiểm soát chất thải; Quy chế bảo vệ môi trường trong các khu công nghiệp. Thường xuyên thanh tra, kiểm soát môi trường; nghiên cứu định ra các tiêu chuẩn môi trường phù hợp, bắt buộc các các chủ thể, các doanh nghiệp phải áp dụng các biện pháp xử lý chất thải đạt tiêu chuẩn môi trường.

- Trong việc phát triển đô thị, cần bổ sung các văn bản pháp luật còn thiếu hoặc bất cập như: các quy định về xử lý ô nhiễm không khí, nước, hoàn thiện tiêu chuẩn môi trường và tiêu chuẩn nguồn thải; hiện đại hoá thiết bị quan trắc và kiểm soát ô nhiễm môi trường đô thị.

- Xây dựng và ban hành chiến lược, quy hoạch và thể chế hoá bằng các văn bản pháp luật: Luật, Nghị định, Tiêu chuẩn, Quy chế về quản lý chất thải rắn, chất thải nguy hại. Phấn đấu đến năm 2010 tất cả các thành phố loại I, loại II, các đô thị đông dân, khu công nghiệp có các bãi chôn lấp và xử lý chất thải rắn, chất thải nguy hại đúng tiêu chuẩn. Thu gom và xử lý 90% chất thải rắn tại các đô thị và khu công nghiệp, thu gom và xử lý 100% chất thải công nghiệp, chất thải bệnh viện và quản lý 100% chất thải độc hại.

- Cần có cơ chế chính sách và biện pháp đồng bộ để xử lý triệt để các cơ sở sản xuất, kinh doanh, đang gây ô nhiễm nghiêm trọng về nước, không khí và tiếng ồn.

- Hoàn thành việc xây dựng, cải thiện các hệ thống cấp, thoát nước, các cơ sở vệ sinh môi trường ở các thành phố trực thuộc Trung ương, thành phố loại I và loại II.

* Bảo vệ môi trường trong hoạt động giao thông vận tải.

Xây dựng quy chế bảo vệ môi trường trong ngành giao thông vận tải; xây dựng quy trình và tiểu chuẩn ngành về đánh giá tác động môi trường các dự án giao thông vận tải; định ra các chế độ kiểm tra định kỳ về mức độ an toàn và đảm bảo các tiêu chuẩn về độ xả khí ô nhiễm và độ ồn của xe cộ và các phương tiện giao thông cơ giới.

* Bảo vệ môi trường trong phát triển nông nghiệp, nông thôn.

Đối với quá trình phát triển nông nghiệp, nông thôn, cần khảo sát, nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung một loạt các quy định pháp luật liên quan đến: Đất đai, tài nguyên nước, bảo vệ và phát triển rừng, xử lý chất thải, an toàn vệ sinh thực phẩm, thú y, giống cây trồng, pháp luật về bảo vệ đê điều và các công trình thuỷ lợi...

- Xây dựng và ban hành các tiêu chuẩn về vệ sinh môi trường gắn với an toàn thực phẩm. Hạn chế và thay thế sử dụng phân bón và thuốc bảo vệ thực vật độc hại.

- Xúc tiến nghiên cứu xây dựng chỉ số về chất lượng cuộc sống nông thôn; xây dựng chính sách nông nghiệp đúng đắn, nâng cao hiệu quả của việc sử dụng tài nguyên, nâng cao đời sống nông dân và phát triển nông thôn hiện đại. Động viên và hỗ trợ nông thôn thực hiện các biện pháp chăm sóc môi trường. Khuyến khích nông dân miền núi định canh, tránh nguy cơ phá huỷ rừng đầu nguồn, hỗ trợ nông dân làm hàng rào phòng hộ, xử lý nghiêm khắc tệ nạn phá rừng.

- Có chính sách và quy chế bảo vệ môi trường ở các làng nghề truyền thống; chú trọng việc kiểm soát chất thải và xử lý ô nhiễm ở các làng nghề đang có xu hướng công nghiệp hoá.

* Bảo vệ môi trường tự nhiên và di sản văn hoá, cũng như các hoạt động du lịch.

Cần phải coi việc gìn giữ, bảo vệ và tôn tạo môi trường văn hoá, tự nhiên cho các di sản văn hoá, tự nhiên của đất nước.

Trong phát triển du lịch, để công tác bảo vệ môi trường đạt kết quả, cần lồng ghép quy hoạch bảo vệ môi trường trong quy hoạch phát triển ngành du lịch, tiến hành đánh giá tác động môi trường đối với tất cả các dự án phát triển du lịch; tăng cường đầu tư xây dựng hạ tầng kỹ thuật bảo vệ môi trường cho các khu du lịch.

* Bảo vệ và sử dụng bền vững tài nguyên đất, khoáng sản trong lòng đất, bảo vệ môi trường trong phát triển năng lượng.

- Hoàn thiện hệ thống pháp luật, chiến lược, chính sách, quy hoạch sử dụng bền vững tài nguyên đất, tài nguyên khoáng sản trong lòng đất.

- Tăng cường các công cụ quản lý để giải quyết hài hoà các vấn đề liên ngành trong khai thác sử dụng đất, khoáng sản với bảo vệ môi trường và các lĩnh vực phát triển khác.

- Thực hiện đánh giá tác động môi trường các dự án quy hoạch, khai thác, sử dụng tài nguyên đất và tài nguyên khoáng sản, bảo tồn đa dạng sinh học:

- Phối hợp tổ chức thực hiện tốt các nội dung kế hoạch hành động quốc gia về đa dạng sinh học. Tiến hành các chương trình bảo vệ tăng cường tài trợ, quản lý các vườn quốc gia, công viên biển, mở rộng các khu bảo tồn, phân cấp cho địa phương, các tổ chức đoàn thể và cộng đồng quản lý những khu bảo tồn đa dạng sinh học.

- Các chính sách bảo vệ môi trường trong phát triển năng lượng và khai thác khoáng sản cần phải được coi là một trong những tiêu chí quan trọng của chiến lược và chính sách phát triển năng lượng bền vững. Khuyến khích phát triển năng lượng sạch, sử dụng các công nghệ năng lượng ít hoặc không ô nhiễm môi trường, triển khai chương trình tiết kiệm năng lượng.

- Cần có các giải pháp cụ thể về công nghệ và tổ chức quản lý cho từng phân ngành năng lượng nhằm triển khai các chương trình giảm thiểu tác hại tiêu cực về môi trường trong các hoạt động năng lượng.

- Xây dựng và ban hành văn bản pháp luật về giữ gìn môi trường không khí sạch, chống hiện tượng khai thác khoáng sản bừa bãi.

* Bảo vệ môi trường nước và sử dụng bền vững tài nguyên nước.

- Ban hành bổ sung các tiêu chuẩn và các quy định bảo vệ đối với các nguồn nước. Đưa chất lượng nước lục địa ở các thuỷ vực lớn đạt tiêu chuẩn chất lượng nước và nước biển tại khu vực ven biển, cửa sông đạt tiêu chuẩn cho phép. Bảo đảm đáp ứng nhu cầu về nước đối với các khu vực hoang mạc hoá. Tổ chức đánh giá và kiểm soát chất lượng, trữ lượng nước ngầm, có kế hoạch khai thác và ban hành những quy định cụ thể về khai thác nguồn nước này.

- Nâng độ che phủ rừng lên trên 40% diện tích, trong đó khoảng 20-30% rừng đặc dụng (rừng bảo vệ) và khoảng 10-20% rừng sản xuất.

- Bảo vệ và sử dụng bền vững tài nguyên đa dạng sinh học, các hệ sinh thái rừng và phải đồng bộ với việc bảo vệ các hệ sinh thái biển.

* Bảo vệ môi trường không khí và khuyến khích sản xuất sạch.

- Kiểm soát chặt chẽ các nguồn phát thải khí SO₂, CO, CO₂, ô nhiễm bụi do các hoạt động sản xuất công nghiệp, năng lượng, xây dựng, nông nghiệp, giao thông vận tải. Thực hiện chính sách không sử dụng xăng pha chì. Từng bước phấn đấu đảm bảo môi trường không khí ở nước ta đạt tiêu chuẩn tiếp cận mức trung bình của các nước ASEAN.

- Ban hành các chính sách khuyến khích chuyển giao công nghệ sạch và tổ chức tiếp xúc trao đổi, thông tin về sản xuất sạch hơn giữa các nhà doanh nghiệp, các chuyên gia trong nước và quốc tế và những người quản lý về sản xuất sạch hơn.

* Bảo vệ môi trường biển, ven biển và hải đảo.

- Phát triển kinh tế biển phải được xây dựng theo quan điểm sử dụng tổng hợp, hợp lý đi đôi với bảo vệ tài nguyên và môi trường biển và ven bờ.

- Thực hiện các Công ước và Hiệp định quốc tế và khu vực liên quan đến biển và đại dương và liên quan đến môi trường biển.

- Tiến hành thành công xoá đói giảm nghèo và phát triển kinh tế bền vững tại vùng duyên hải thông qua các hoạt động quản lý và bảo vệ môi trường vùng.

- Phân vùng chức năng biển và ven biển, quản lý tổng hợp các hoạt động khai thác và nuôi trồng thuỷ sản ven biển, thành lập hệ thống các khu bảo tồn biển và ven biển. Phát triển và cải thiện sinh kế cho cộng đồng duyên hải, phòng ngừa và giảm thiểu tác hại của thiên tai ven biển (bão, lụt, xói lở và nước dâng), đặc biệt ở các tỉnh miền Trung và tăng cường năng lực quản lý môi trường và ven biển.

* Bảo vệ các vùng đất ngập nước.

- Chấm dứt việc sử dụng đất ngập nước không bền vững, chỉ trú trọng giá trị kinh tế, chuyển đổi mục đích sử dụng không hợp lý. Bảo tồn các giá trị đa dạng sinh học hiện còn của các vùng đất ngập nước. Khôi phục các hệ sinh thái đất ngập nước ở các vùng nhạy cảm về môi trường.

- Áp dụng các hệ canh tác nông - lâm - ngư nghiệp bền vững, bảo đảm sự cân bằng giữa các chức năng sinh thái - kinh tế - xã hội của đất ngập nước.

* Bảo vệ môi trường gắn liền với phát triển kinh tế - xã hội vùng, miền và phát triển bền vững.

Chiến lược bảo vệ môi trường vùng được xác định trên cơ sở hiện trạng môi trường vùng, những thách thức về môi trường trong tương lai, mối quan hệ tương tác về mặt môi trường với các vùng xung quanh, năng lực giải quyết các vấn đề môi trường của vùng và các đặc điểm văn hoá - môi trường liên quan trong vùng.

Phát triển kinh tế phải gắn liền và kết hợp hài hoà với phát triển xã hội cũng như nhiệm vụ bảo vệ môi trường. Đầu tư bảo vệ môi trường là đầu tư cho phát triển bền vững.

IV. KHÁI QUÁT VỀ QUÁ TRÌNH PHÁT TRIỂN CỦA KHUNG PHÁP LUẬT MÔI TRƯỜNG NƯỚC TA TỪ 1945 ĐẾN NAY

Trước năm 1980, vấn đề bảo vệ môi trường chưa được quy định trong Hiến pháp (Hiến pháp năm 1946 và Hiến pháp năm 1959), nhưng trong các văn bản pháp luật về các lĩnh vực kinh tế – xã hội đã có những nội dung đề cập đến vấn đề môi trường và bảo vệ môi trường, như: Sắc lệnh 142/SL ngày 21.12.1949 quy định việc lập biên bản các hành vi vi phạm pháp luật bảo vệ rừng, Chỉ thị số 134-TTg ngày 21.6.1960 của Thủ tướng Chính phủ về việc cấm bắn voi; Quyết định số 41-TTg của Thủ tướng Chính phủ về việc quy định các khu rừng cấm, Nghị quyết số 36/CP ngày 11.3.1961 của Hội đồng Chính phủ về việc quản lý, bảo vệ tài nguyên dưới lòng đất, Nghị định số 221/CP ngày 29.12.1961 của Chính phủ về phòng cháy và chữa cháy rừng; Chỉ thị số 127/CP ngày 24.5.1971 của Hội đồng Chính phủ về công tác điều tra cơ bản tài nguyên và điều kiện thiên nhiên, Pháp lệnh về bảo vệ rừng ngày 11.9.1972; Thông tư số 24-TT/75 ngày 20.9.1975 của Hội đồng Chính phủ cách mạng lâm thời về việc bảo vệ và phục hồi rừng .v.v... Những văn bản quy phạm pháp luật nói trên là cơ sở pháp lý quan trọng và đóng vai trò tích cực trong việc sử dụng, giữ gìn, cải tạo và tái sinh các nguồn thiên nhiên... những yếu tố, bộ phận cấu thành quan trọng của tự nhiên, môi trường thiên nhiên.

Hiến pháp năm 1980 ra đời, vấn đề bảo vệ môi trường đã chính thức được ghi nhận tại Điều 36 Hiến pháp năm 1980: " Các cơ quan Nhà nước, xí nghiệp, Hợp tác xã, đơn vị vũ trang nhân dân và công dân đều có nghĩa vụ thực hiện chính sách bảo vệ cải tạo và tái sinh các nguồn tài nguyên thiên nhiên, bảo vệ cải tạo môi trường sống". Quy định này đã đặt cơ sở pháp lý quan trọng và cơ bản nhất cho sự điều chỉnh của pháp luật đối với việc bảo vệ môi trường thiên nhiên và những yếu tố bao quanh nó.

Tuy nhiên, chỉ từ sau Đại hội Đảng VII (1991), thấy rõ ảnh hưởng và tác động to lớn của môi trường đối với con người và sự phát triển bền vững của đất nước, ý thức bảo vệ môi trường mới được nhận thức tương đối đầy đủ thông qua việc quy định nghĩa vụ và trách nhiệm của các thành viên trong xã hội trong việc bảo vệ môi trường.  Điều 29  Hiến pháp 1992 quy định: “ Các tổ chức, cá nhân, phải thực hiện các qui định của Nhà nước về sử dụng hợp lý tài nguyên thiên nhiên và bảo vệ môi trường", Điều 29 Hiến pháp còn “nghiêm cấm mọi hành vi làm suy kiệt và huỷ hoại môi trường". Có thể nói, với quy định này, Hiến pháp 1992 đã có bước phát triển vượt bậc trong việc xác định trách nhiệm pháp lý của các thành viên trong xã hội đối với công tác bảo vệ môi trường, làm cơ sở cho việc xây dựng Luật bảo vệ môi trường, quy định Chương các tội phạm về môi trường trong Bộ luật hình sự 1999, cũng như các văn bản pháp luật về môi trường có liên quan. Với Điều 29 Hiến pháp 1992, vấn đề bảo vệ môi trường không chỉ là chính sách của Đảng và Nhà nước, mà nó đã được Luật hoá và trở thành một yêu cầu tất yếu phải xem xét trong quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, trong quá trình phát triển mọi lĩnh vực của đời sống xã hội.

Luật bảo vệ môi trường (BVMT) được Quốc Hội thông qua ngày 27.12.1993 đã thể hiện khá đầy đủ quan điểm, đường lối, chính sách của Đảng, Nhà nước và nhân dân ta đối với công tác bảo vệ môi trường. Luật là sự biểu hiện tập trung nhất việc cụ thể hoá Hiến Pháp 1992. Luật được ban hành nhằm nâng cao hiệu lực quản lý Nhà nước và trách nhiệm của chính quyền các cấp, của các cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang và của mọi công dân trong công tác bảo vệ môi trường. Nhiệm vụ của Luật là quy định những vấn đề có liên quan đến bảo vệ môi trường ở Việt Nam nhằm bảo vệ sức khoẻ của nhân dân, bảo vệ môi trường sinh thái, góp phần quan trọng trong chiến lược bảo vệ môi trường của khu vực và trên toàn thế giới.

Nội dung Luật bảo vệ môi trường đã hệ thống hoá và khái quát khá đầy đủ tinh thần của nhiều văn bản pháp luật có liên quan đến công tác bảo vệ môi trường. Đặc biệt là Luật BVMT quy định cụ thể chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn.v.v.. của các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân trong việc phòng, chống suy thoái và ô nhiễm môi trường, cũng như thẩm quyền giải quyết, xử lý các sự cố về ô nhiễm môi trường. Luật bảo vệ môi trường đã bước đầu thực hiện vai trò “nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước và trách nhiệm của chính quyền các cấp, các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị và mọi cá nhân trong việc bảo vệ môi trường nhằm bảo vệ sức khoẻ nhân dân, bảo đảm quyền con người được sống trong môi trường trong lành, phục vụ sự nghiệp phát triển lâu bền của đất nước, góp phần bảo vệ môi trường khu vực và toàn cầu". (Lời nói đầu). Luật bảo vệ môi trường cũng nghiêm cấm mọi hành vi gây nguy hại đến môi trường như: đốt phá rừng, khai thác khoáng sản một cách bừa bãi gây huỷ hoại môi trường, làm mất cân bằng sinh thái; thải khói bụi, khí độc, mùi hôi thối gây hại vào không khí; phát bức xạ, phóng xạ quá giới hạn cho phép vào môi trường xung quanh; thải dầu mỡ, hoá chất độc hại, chất phóng xạ quá giới hạn cho phép, các chất thải, xác động vật, thực vật, vi khuẩn, siêu vi khuẩn độc hại và gây dịch bệnh vào nguồn nước; chôn vùi, thải vào đất các chất độc hại quá giới hạn cho phép; khai thác, kinh doanh các loại thực vật, động vật quí, hiếm trong các danh mục qui định của Chính phủ; nhập khẩu công nghệ, thiết bị không đáp ứng tiêu chuẩn môi trường; nhập khẩu, xuất khẩu chất thải; sử dụng các phương pháp, phương tiện, công cụ huỷ diệt hàng loạt trong khai thác, đánh bắt các nguồn động vật, thực vật....

Để cụ thể hóa Luật bảo vệ môi trường, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 175/CP ngày 18.10.1994 hướng dẫn thi hành Luật bảo vệ môi trường; Nghị định số 26/CP ngày 25.4.1996 của Chính phủ về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực môi trường... và nhiều văn bản hướng dẫn thi hành của các bộ, ngành trong công tác quản lý nhà nước trong lĩnh vực môi trường. Thực hiện các chủ trương của Đảng trong công tác bảo vệ môi trường (Chỉ thị số 36-CT/TW ngày 25.6.1998 của Bộ Chính trị, Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ IX và  gần đây nhất là Nghị quyết số 41-NQ/TW ngày 15.11.2004 của Bộ Chính trị về bảo vệ môi trường trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước đã đưa ra 5 quan điểm, 3 mục tiêu, 7 nhiệm vụ và 7 giải pháp cho công tác bảo vệ môi trường trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước) ngày 02.12.2003, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 256/2003/QĐ-CP về việc phê duyệt chiến lược bảo vệ môi trường quốc gia đến năm 2010, định hướng đến năm 2020; ngày 17.8.2004, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 153/2004/QĐ-TTg về ban hành định hướng Chiến lược phát triển bền vững ở Việt Nam (Chương trình nghị sự 21 của Việt Nam), trong đó quy định rõ những định hướng phát triển kết hợp chặt chẽ, hợp lý và hài hoà giữa phát triển kinh tế, thực hiện tiến bộ, công bằng xã hội và bảo vệ môi trường, bảo đảm sự phát triển bền vững đất nước.

Trên cơ sở đó, Chính phủ và các bộ, ngành hữu quan đã ban hành hàng loạt các văn bản pháp luật như: Nghị định số 143/2004/NĐ-CP ngày 12.7.2004 về việc sửa đổi, bổ sung Nghị định số 175/CP ngày 18.10.1994 hướng dẫn thi hành Luật bảo vệ môi trường, Nghị định số 109/2003/NĐ-CP ngày 23.9.2003 về bảo tồn và phát triển bền vững các vùng đất ngập nước; Nghị định 67/2003/NĐ-CP ngày 13.6.2003 về phí bảo vệ môi trường đối với nước thải; Nghị định số 11/2002/NĐ-CP ngày 22.01.2002 về quản lý xuất khẩu, nhập khẩu và quá cảnh các loài động vật, thực vật hoang dã...

Nhìn chung việc xây dựng khung pháp luật môi trường thời gian qua đã đạt được những kết quả quan trọng là:

(1) Nhận thức về bảo vệ môi trường đã từng bước được nâng lên thông qua việc ban hành và thực thi pháp luật; các nguyên tắc về bảo vệ môi trường đã được quán triệt và thể chế hoá trong các đạo luật, chiến lược phát triển và bảo vệ môi trường; trách nhiệm quản lý của nhà nước về bảo vệ môi trường, trách nhiệm của tổ chức, cá nhân đối với nhiệm vụ bảo vệ môi trường đã được thể hiện rõ trong hệ thống pháp luật. Pháp luật cũng quy định rõ các danh mục tiêu chuẩn môi trường và hệ thống tổ chức, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan quản lý nhà nước về môi trường; quy định trách nhiệm bồi thường thiệt hại và phục hồi môi trường của các tổ chức và cá nhân trong và ngoài nước gây tổn hại nghiêm trọng đối với môi trường Việt Nam.

(2) Nhà nước đã ban hành được hệ thống các văn bản pháp luật tương đối đầy đủ về bảo vệ môi trường trên các lĩnh vực, từng bước thể chế hoá các quan điểm, định hướng của Đảng về bảo vệ môi trường, gắn môi trường với phát triển bền vững, hài hoà hoá giữa phát triển kinh tế, thực hiện các vấn đề xã hội và bảo vệ môi trường. Cụ thể là:

- Pháp luật hành chính quy định những hành vi vi phạm quy tắc quản lý hành chính nhà nước trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, gây nguy hại cho môi trường, chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự thì phải bị  xử phạt vi phạm hành chính. Cơ sở pháp lý để xử phạt vi phạm hành chính về môi trường là Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính ngày 6.7.1995 (được thay thế bằng Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002) và Nghị định số 26/CP ngày 26.4.1996 của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường (được thay thế bằng Nghị định số 121/2004/NĐ-CP ngày 12.05.2004 về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực môi trường). Nghị định số 121/2004/NĐ-CP quy định nguyên tắc xử phạt vi phạm hành chính về bảo vệ môi trường, phân định thẩm quyền xử phạt và đặc biệt là quy định những hành vi vi phạm hành chính về môi trường, hình thức xử phạt và mức xử phạt: Vi phạm các quy định về đăng ký đạt tiêu chuẩn môi trường, báo cáo đánh giá tác động môi trường, Giấy chứng nhận đạt tiêu chuẩn môi trường và các giấy phép khác về môi trường; vi phạm các quy định về thực hiện những nội dung trong Bản đăng ký đạt tiêu chuẩn môi trường, báo cáo đánh giá tác động môi trường; vi phạm các quy định về xả nước thải; vi phạm các quy định về thải khí, bụi; vi phạm các quy định về thải chất thải rắn; vi phạm các quy định về tiếng ồn, độ rung; vi phạm các quy định về quản lý, vận chuyển và xử lý chất thải; vi phạm các quy định về nhập khẩu, xuất khẩu phế liệu; vi phạm các quy định trong các hoạt động nghiên cứu, sản xuất, nhập khẩu công nghệ, hoá chất độc hại, sinh vật biến đổi gen và các sản phẩm của chúng; vi phạm các quy định về bảo tồn thiên nhiên; vi phạm các quy định về phòng, chống sự cố môi trường trong tìm kiếm, thăm dò, khai thác, vận chuyển dầu khí; vi phạm các quy định về sản xuất, vận chuyển, kinh doanh, nhập khẩu, tàng trữ, sử dụng pháo hoa và các chất dễ gây cháy nổ; vi phạm quy định về ô nhiễm đất; vi phạm quy định về ô nhiễm môi trường nước; vi phạm quy định về ô nhiễm không khí; vi phạm các quy định về ứng cứu và khắc phục hậu quả sự cố môi trường; hành vi cản trở hoạt động quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường

Ngoài ra Chính phủ còn ban hành nhiều văn bản về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực môi trường như các Nghị định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an toàn và kiểm soát bức xạ; Nghị định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý nhà nước về khoáng sản v.v..

- Pháp luật dân sự, kinh tế, lao động quy định các hành vi vi phạm pháp luật về môi trường trong lĩnh vực pháp luật kinh tế, dân sự, lao động rất đa dạng, nhưng tựu trung lại, chúng đều được biểu hiện dưới dạng: đó là những hành vi phá hoại, gây tổn hại đến môi trường, không tuân theo sự huy động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền khi có sự cố môi trường; không thực hiện quy định đánh giá tác động môi trường; hoặc vi phạm các quy định khác của pháp luật về môi trường gây tác hại cho cá nhân, tổ chức hay cộng đồng; và chủ thể thực hiện những hành vi trên sẽ phải chịu trách nhiệm dân sự. Trách nhiêm pháp lý áp dụng đối với những hành vi này chủ yếu là trách nhiệm dân sự, dưới hình thức bồi thường thiệt hại.

Các hành vi vi phạm pháp luật này có thể là hành vi không thực hiện nghĩa vụ được quy định tại Điều 263 Bộ luật dân sự Việt Nam năm 2005, đó là: “Khi sử dụng, bảo quản, từ bỏ tài sản của mình, chủ sở hữu phải tuân theo các quy định của pháp luật về bảo vệ môi trường; nếu làm ô nhiễm môi trường thì phải chấm dứt hành vi ô nhiễm, thực hiện các biện pháp khắc phục hậu quả và phải bồi thường thiệt hại”. Hoặc “Khi xây dựng công trình vệ sinh, kho chứa hoá chất độc hại và các công trình khác mà việc sử dụng có khả năng gây ô nhiễm môi trường, chủ sở hữu phải xây cách mốc giới một khoảng cách, vị trí phải hợp lý, phải bảo đảm vệ sinh, an toàn và không làm ảnh hưởng đến chủ sở hữu liền kề và xung quanh” (khoản 3 Điều 267 BLDS). Nguyên tắc bồi thường thiệt hại được xác định tại Điều 624 BLDS như sau: “cá nhân, pháp nhân và các chủ thể khác làm ô nhiễm môi trường gây thiệt hại, thì phải bồi thường theo quy định của pháp luật, kể cả trường hợp người gây ô nhiễm môi trường không có lỗi".v.v..  Các quy định này đã giải quyết được vấn đề bồi thường khi cá nhân, tổ chức có hành vi gây ô nhiễm môi trường, đồng thời gây thiệt hại về vật chất cho người khác.

Ngoài ra, để triển khai Luật bảo vệ môi trường và Nghị định số 175/CP, Nghị định 134/2004/NĐ-CP của Thủ tướng Chính phủ, các bộ, ngành đã ban hành nhiều văn bản hướng dẫn cụ thể đối với công tác bảo vệ môi trường.

- Pháp luật hình sự quy định các tội phạm về môi trường. Đó là những hành vi nguy hiểm cho xã hội ở mức độ cao, được quy định trong Bộ luật hình sự và người phạm tội phải chịu hình phạt. Thể chế hóa Hiến pháp 1980, Bộ luật hình sự năm 1985 đã quy định 4 loại tội phạm có liên quan đến môi trường, đó là: Điều 180. Tội vi phạm các quy định về quản lý và bảo vệ đất đai; Điều 181. Tội vi phạm các quy định về quản lý và bảo vệ rừng; Điều 195. Tội vi phạm các quy định về bảo vệ môi trường gây hậu quả nghiêm trọng; Điều 216. Tội vi phạm các quy định về bảo vệ và sử dụng các di tích lịch sử, văn hoá, danh lam, thắng cảnh gây hậu quả nghiêm trọng. Trong một giai đoạn dài (từ 1985 đến 1999), các quy định này đã phát huy được tính tích cực trong cuộc đấu tranh phòng, chống tội phạm về môi trường; góp phần nâng cao nhận thức về bảo vệ môi trường, đấu tranh phòng chống tội phạm về môi trường trên thực tế.

Thể chế hóa quan điểm về bảo vệ môi trường trong thời kỳ mới của Hiến pháp 1992 và để phù hợp với những thay đổi trong các luật chuyên ngành về bảo vệ môi trường và nhận thức của toàn xã hội về vấn đề môi trường, Bộ luật hình sự 1999 được Quốc hội nước Cộng hoà XHCN Việt Nam khoá X, kỳ họp thứ 6 thông qua ngày 21.12.1999, đã quy định thêm một chương mới - Chương XVII: Các tội phạm về môi trường, gồm 10 điều luật với các tội danh cụ thể: Tội gây ô nhiễm không khí (Điều 182); Tội gây ô nhiễm nguồn nước (Điều 183); Tội gây ô nhiễm đất (Điều 184); Tội nhập khẩu công nghệ, máy móc, thiết bị, phế thải hoặc các chất không đảm bảo tiêu chuẩn bảo vệ môi trường (Điều 185); Tội làm lây lan dịch bệnh nguy hiểm cho người (Điều 186); Tội làm lây lan dịch bệnh nguy hiểm cho động vật, thực vật (Điều 187); Tội huỷ hoại nguồn lợi thuỷ sản (Điều 188);  Tội huỷ hoại rừng (Điều 189); Tội vi phạm các quy định về bảo vệ động vật hoang dã quý hiếm (Điều 190); Tội vi phạm chế độ bảo vệ đặc biệt đối với khu bảo tồn thiên nhiên (Điều 191).

Trong số các tội danh kể trên, có một số tội được chuyển từ các điều tương ứng của Bộ luật hình sự năm 1985 sang; một số tội khác được hình sự hoá từ các điều cấm của Luật bảo vệ môi trường năm 1993 và các văn bản hướng dẫn, Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 1991, Pháp lệnh Thú y, Pháp lệnh Bảo vệ các nguồn lợi thuỷ sản...; một số tội còn lại là các hành vi đã phát sinh trong thực tế xét thấy rất nguy hiểm cho xã hội, cần phải trừng trị bằng pháp luật hình sự cho nên đã được tội phạm hoá.

Bộ luật hình sự 1999 để thể hiện rõ quan điểm coi phòng ngừa là chủ yếu và việc truy cứu trách nhiệm hình sự chỉ là biện pháp cuối cùng, cho nên hầu hết các điều luật trên đều quy định chỉ coi những hành vi kể trên là tội phạm nếu gây hậu quả nghiêm trọng hoặc sau khi đã bị xử phạt vi phạm hành chính mà còn cố tình không áp dụng những biện pháp khắc phục theo quyết định của cơ quan có thẩm quyền gây ra hậu quả nghiêm trọng hoặc sau khi đã bị xử lý vi phạm hành chính mà còn vi phạm. Dấu hiệu đã bị xử phạt vi phạm hành chính và gây hậu quả nghiêm trọng được coi là những dấu hiệu bắt buộc có ý nghĩa trong việc định tội của hầu hết các tội phạm trong nhóm này.

(3) Các thiết chế bảo vệ môi trường ở Việt Nam thời gian qua đã và đang từng bước được hoàn thiện. Ngày 5.8.2002, Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam khoá XI, kỳ họp thứ nhất thông qua Nghị quyết số 02/2002/QH11 quy định danh sách các bộ và cơ quan ngang bộ của Chính phủ, trong đó có Bộ Tài nguyên và Môi trường. Bộ Tài nguyên và Môi trường được thành lập trên cơ sở hợp nhất các đơn vị Tổng cục Địa chính, Tổng cục Khí tượng Thuỷ văn, Cục Môi trường (Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trường), Cục Địa chất và Khoáng sản Việt Nam và Viện Địa chất và Khoáng sản (Bộ Công nghiệp) và bộ phận quản lý tài nguyên nước thuộc Cục quản lý nước và công trình thuỷ lợi (Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn). Ngày 11.11.2002, Chính phủ ban hành Nghị định số 91/2002/NĐ-CP quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tài nguyên và Môi trường. Tháng 12.2002, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã ban hành các quyết định quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức và bổ nhiệm cán bộ lãnh đạo các đơn vị trực thuộc Bộ. Theo đó, Bộ Tài nguyên và Môi trường là cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường trong phạm vi cả nước, Bộ Tài nguyên và Môi trường được Chính phủ giao nhiệm vụ thường trực Hội đồng Quốc gia về tài nguyên nước, Hội đồng Đánh giá trữ lượng khoáng sản, Ban Chỉ đạo quốc gia về khắc phục hậu quả chất độc hoá học do Mỹ sử dụng trong chiến tranh ở Việt Nam, Ban chỉ đạo Quốc gia về cung cấp nước sạch và vệ sinh môi trường. Bộ Tài nguyên và Môi trường đã phối hợp với Bộ Nội vụ trình Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 45/2003/QĐ-TTg ngày 02.4.2003 về việc thành lập Sở Tài nguyên và Môi trường các tỉnh, thành phố; ban hành Thông tư liên tịch số 01/2003/TTLT-BTNMT-BNV ngày 15.7.2003 của Bộ Tài nguyên và Môi trường và Bộ Nội vụ hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức của cơ quan chuyên môn giúp UBND quản lý Nhà nước về tài nguyên và môi trường ở địa phương.

Bộ Tài nguyên và Môi trường là cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường trong phạm vi cả nước. Các Sở Tài nguyên và Môi trường chịu trách nhiệm trước Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương về bảo vệ môi trường ở địa phương. Trên địa bàn cấp quận, huyện đã thành lập các phòng tài nguyên và môi trường, cấp xã, phường đã thành lập tổ địa chính và môi trường. Như vậy, cho đến thời điểm hiện nay các cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường đã đảm bảo thông suốt từ trung ương tới cơ sở. Đó là một tiến bộ so với trước năm 2002, khi mà hệ thống quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường của chúng ta chỉ được thiết lập đến cấp tỉnh. Đây là bước phát triển mới của hệ thống các thiết chế bảo vệ môi trường Việt Nam.

Bên cạnh những kết quả nêu trên, khung pháp luật môi trường còn những hạn chế, bất cập nhất định. Cụ thể là:

Trong giai đoạn từ 1946 - 1980, do đặc điểm, hoàn cảnh lịch sử của đất nước, nên chỉ có một số rất ít những văn bản pháp luật về bảo vệ môi trường được quy định. Từ khi giải phóng miền Nam, thống nhất đất nước, chúng ta lại tập trung vào việc hàn gắn vết thương chiến tranh, phát triển kinh tế xã hội để thoát ra khỏi sự khủng hoảng kinh tế, vì vậy, vấn đề môi trường chưa được chú ý đúng mức. Giai đoạn này sự ô nhiễm môi trường, suy thoái môi trường diễn ra và biểu hiện ở mức độ chưa cao; sự ô nhiễm và huỷ hoại môi trường chưa đến mức báo động do công nghiệp chưa phát triển mạnh, các máy móc thiết bị chưa được sử dụng nhiều nên khí thải còn hạn chế, việc sử dụng thuốc bảo vệ thực vật chưa tràn lan, rừng chưa bị tàn phá nghiêm trọng... vì những lý do đó, vấn đề bảo vệ môi trường trong giai đoạn này ít được quan tâm.

Mặt khác, ở tầm vĩ mô Đảng và Nhà nước thời kỳ này chưa có chính sách cụ thể về bảo vệ môi trường thiên nhiên. Vì thế, pháp luật về bảo vệ môi trường chưa được quy định thống nhất và đồng bộ, mà chỉ có các quy định về môi trường hoặc có liên quan đến môi trường nằm rải rác trong các văn bản quy phạm pháp luật đơn hành được ban hành chỉ để điều chỉnh các quan hệ xã hội khác nhau với mục tiêu là đảm bảo sự quản lý của Nhà nước về hoạt động sản xuất, kinh doanh hoặc phát triển kinh tế, xã hội, các quy định này chưa nhằm trực tiếp vào việc bảo vệ môi trường.

Từ sau năm 1980 đến nay, ngoài những bước chuyển biến và thay đổi đáng kể như đã nêu ở phần trên, nhìn chung pháp luật về môi trường ở nước ta còn có những hạn chế và bất cập căn bản sau đây:

Thứ nhất: về mặt nhận thức, quan điểm phát triển bền vững chưa được thể hiện một cách rõ rệt và nhất quán qua hệ thống chính sách và các công cụ điều tiết của Nhà nước. Các chính sách kinh tế - xã hội còn thiên về tăng trưởng nhanh kinh tế và ổn định xã hội, mà chưa quan tâm đầy đủ, đúng mức đến tính bền vững khi khai thác và sử dụng tài nguyên thiên nhiên và bảo vệ môi trường. Mặt khác, các chính sách bảo vệ môi trường lại chú trọng việc giải quyết các sự cố môi trường, phục hồi suy thoái và cải thiện chất lượng môi trường, mà chưa định hướng phát triển lâu dài nhằm đáp ứng những nhu cầu tương lai của xã hội. Quá trình lập quy hoạch và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và quá trình xây dựng chính sách bảo vệ môi trường còn chưa được kết hợp chặt chẽ, lồng ghép hợp lý với nhau. Cơ chế quản lý và giám sát sự phát triển bền vững chưa được thiết lập rõ ràng và có hiệu lực.

Thứ hai: ở tầm vĩ mô, mặc dù chúng ta đã có Chiến lược bảo vệ môi trường đến năm 2010, định hướng đến năm 2020; Định hướng chiến lược phát triển bền vững... song tư tưởng này chưa được hiểu, vận dụng nhất quán trong quá trình xây dựng pháp luật. Hệ thống chính sách và công cụ pháp luật chưa đồng bộ để có thể kết hợp một cách có hiệu quả giữa 3 mặt của sự phát triển: kinh tế, xã hội và bảo vệ môi trường. Trong các chiến lược, quy hoạch tổng thể và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của đất nước cũng như của các ngành và địa phương, 3 mặt quan trọng trên đây của sự phát triển cũng chưa thực sự được kết hợp và lồng ghép chặt chẽ với nhau, dẫn đến việc

xử lý giữa các lợi ích tăng trưởng kinh tế, ổn định xã hội, an toàn sinh thái; các lợi ích giữa khai thác, sử dụng và bảo vệ hợp lý các nguồn tài nguyên; các lợi ích giữa luật chung và luật chuyên ngành.... đang rất lúng túng và chưa có tư tưởng chỉ đạo rõ ràng. Kết quả là, trong những năm qua, phát triển kinh tế - xã hội ở nước ta vẫn còn dựa nhiều vào việc khai thác tài nguyên thiên nhiên; năng suất lao động còn thấp; công nghệ sản xuất, mô hình tiêu dùng còn sử dụng nhiều năng lượng, nguyên liệu và thải ra nhiều chất thải... đang là những vấn đề bức xúc. Nhiều nguồn tài nguyên thiên nhiên bị khai thác cạn kiệt, sử dụng lãng phí và kém hiệu quả. Môi trường thiên nhiên ở nhiều nơi bị phá hoại nghiêm trọng, ô nhiễm và suy thoái đến mức báo động.

Thứ ba, hệ thống các văn bản thực định, đặc biệt là các văn bản luật, pháp lệnh mới chỉ là luật, pháp lệnh khung với nội dung rất chung chung, tư tưởng chưa rõ ràng. Do vậy, để luật đi vào cuộc sống các Bộ, ngành, địa phương, cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải ban hành khá nhiều văn bản hướng dẫn thi hành. Điều này làm giảm hiệu lực thực tế của Luật, pháp lệnh. Nội dung của pháp luật về môi trường có không ít những quy định không còn phù hợp, gây khó khăn, lúng túng trong việc áp dụng, phiền hà cho người dân và doanh nghiệp; tình trạng pháp luật chồng chéo, trùng dẫm, thậm chí quy định khác nhau, không thống nhất trong cùng một vấn đề về môi trường của các bộ, ngành, địa phương xẩy ra không ít. Trong khi đó, do sự phát triển nhanh và đa dạng của nền kinh tế mở cửa và hội nhập, nhiều loại hình kinh doanh với hình thức, cấp độ và công nghệ khác nhau được triển khai tại Việt Nam, đòi hỏi phải có hệ thống pháp luật về môi trường phù hợp. Song trên thực tế các quy định pháp luật về môi trường hiện hành đã chưa đáp ứng và chưa theo kịp thực tiễn sinh động này. Mặt khác, qua thực tiễn xử lý đối với các hành vi vi phạm môi trường cho thấy các chế tài hình sự, hành chính, dân sự chưa thực sự phù hợp với yêu cầu bảo vệ môi trường; nhiều quy định còn quá chung chung như: "hậu quả rất nghiêm trọng", "hậu quả đặc biệt nghiêm trọng", "Huỷ hoại diện tích rừng rất lớn" gây khó khăn cho các cơ quan áp dụng pháp luật...

Thứ tư, nhận thức tầm quan trọng pháp luật về môi trường của các cơ quan bảo vệ pháp luật, của các cơ quan quản lý nhà nước còn nhiều hạn chế. Thực tế đáng buồn là trong thời điểm hiện nay, khi mà vấn đề môi trường đã trở nên nổi cộm và bức xúc trong phạm vi toàn cầu và ở mỗi quốc gia, thì ở Việt Nam có không ít những cơ quan, đơn vị, cá nhân hiện đang nắm giữ trong tay trọng trách bảo vệ pháp luật và quản lý điều hành các doanh nghiệp sản xuất, kinh doanh lại hiểu và nhìn nhận vấn đề môi trường với thái độ chưa đúng, thậm chí không hiểu hoặc xem vấn đề môi trường là một thứ “xa xỉ phẩm” chưa phù hợp và không cần thiết với điều kiện Việt Nam. Chính vì vậy, vì lợi ích trước mắt họ đã xem nhẹ và dễ dàng bỏ qua những vụ việc vi phạm nghiêm trọng về môi trường, hoặc nếu có phải làm cái gì đó về cái gọi là “xử lý vi phạm môi trường”, “giải quyết vấn đề môi trường” thì cũng chỉ mang tính hình thức, đối phó, thậm chí có nơi còn tiếp tay cho các đối tượng vi phạm pháp luật, thậm chí còn tổ chức, chủ mưu, cầm đầu trong các đường dây phá hoại, huỷ diệt môi trường.

Thứ năm, tuy các hoạt động bảo vệ môi trường đã có những bước tiến bộ đáng kể, nhưng mức độ ô nhiễm, sự suy thoái và suy giảm chất lượng môi trường vẫn tiếp tục gia tăng. Điều này chứng tỏ năng lực và hiệu quả hoạt động của bộ máy làm công tác bảo vệ môi trường chưa đáp ứng được yêu cầu của phát triển bền vững. Công tác quản lý nhà nuớc về môi trường ở cơ sở còn rất yếu kém. Hiện chưa có sự phân công, phân cấp rõ ràng giữa các cấp chính quyền, các ngành liên quan về công tác bảo vệ môi trưòng, nên xảy ra tình trạng đùn đẩy công việc, làm hạn chế đến hoạt động bảo vệ môi truờng. Đối với chính quyền các cấp, đặc biệt là cấp huyện, xã, trên thực tế kinh phí để phục vụ cho các hoạt động bảo vệ môi trường còn khó khăn, hạn chế; đội ngũ cán bộ chưa đủ điều kiện để tác nghiệp chuyên môn trong việc đánh giá tác động môi trường. Sự phối hợp giữa các ngành, các cấp chưa thường xuyên, đồng bộ, chưa có sự ràng buộc trách nhiệm pháp lý trong lĩnh vực bảo vệ môi trường. Quyền hạn, trách nhiệm của chính quyền cấp huyện, xã về lĩnh vực môi trường nhìn chung còn mờ nhạt; các văn bản pháp luật về môi trường chưa được quan tâm tuyên truyền sâu rộng đến quần chúng nhân dân; cơ quan chuyên ngành về môi trường chỉ có ở cấp tỉnh, chưa có bộ máy, cán bộ phụ trách công tác môi trường ở chính quyền cơ sở.

Công tác bảo vệ môi trường có tính liên ngành, liên vùng, liên quốc gia và toàn cầu, cần phải được tiến hành từ cấp cơ sở phường xã, quận huyện. Chúng ta còn thiếu phương thức quản lý tổng hợp môi trường ở cấp vùng, liên vùng và liên ngành, trong khi đó lại có sự chồng chéo chức năng, nhiệm vụ giữa các cấp, các ngành trong công tác bảo vệ môi trường. Một số quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội vùng đã được xây dựng, song chưa có cơ chế bắt buộc các địa phương và các ngành tham gia khi xây dựng và thực hiện quy hoạch này.

Thứ sáu: Các thiết chế, cơ chế phối hợp trong công tác bảo vệ môi trường còn yếu và không đồng bộ. Cơ cấu tổ chức, năng lực cán bộ làm công tác bảo vệ môi trường chưa tương xứng với yêu cầu và đòi hỏi của thực tiễn, các công cụ, phương tiện phục vụ cho công tác quản lý thiếu và thiếu đồng bộ. Kinh phí, nguồn lực đầu tư của Nhà nước, xã hội cho công tác bảo vệ môi trường chưa đảm bảo; hoạt động hợp tác quốc tế trong lĩnh vực môi trường còn chậm và chưa hiệu quả. Nhận thức của nhân dân về công tác bảo vệ môi trường chưa đầy đủ, chưa đánh giá đúng tác động môi trường đối với các hành vi phá hoại môi trường. Chưa phát huy được vai trò của các tổ chức xã hội, cộng đồng dân cư trong việc bảo vệ môi trường. Điều quan trọng là do đời sống của nhân dân còn nhiều khó khăn, nhất là vùng núi, ven sông, biển,...nên nguồn sống chủ yếu vẫn là khai thác tự nhiên, chưa có phương án hiệu quả chuyển đổi ngành nghề cho những hộ dân chuyên sống bằng nghề khai thác tự nhiên. Mặt khác, do nền kinh tế của chúng ta hiện nay chưa phát triển, nên các doanh nghiệp sản xuất phần lớn chỉ quan tâm đến lợi nhuận, ý thức trách nhiệm về bảo vệ môi truờng chưa cao, hoạt động môi trường của họ chỉ mang tính đối phó. Trong thực tiễn vẫn còn mâu thuẫn giữa kêu gọi thu hút đầu tư và bảo vệ môi trường, dẫn đến các cơ quan chuyên môn về môi trường nhiều khi chỉ làm thủ tục đại khái về môi trường đối với các dự án đầu tư.

Những hạn chế nêu trên của pháp luật môi trường nước ta đã ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả của công tác bảo vệ môi trường; các hiện tượng khai thác bừa bãi và sử dụng lãng phí tài nguyên thiên nhiên, gây nên suy thoái môi trường và làm mất cân đối các hệ sinh thái đang diễn ra phổ biến. Một số cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ, bệnh viện…gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng. Quá trình đô thị hoá tăng lên nhanh chóng kéo theo sự khai thác quá mức nguồn nước ngầm, ô nhiễm nguồn nước mặt, không khí và ứ đọng chất thải rắn. Đặc biệt, các khu vực giàu đa dạng sinh học, rừng, môi trường biển và ven biển chưa được chú ý bảo vệ, đang bị khai thác quá mức. Một số lĩnh vực môi trường đang trở nên bức xúc, ô nhiễm và suy thoái nghiêm trọng cần có sự ưu tiên giải quyết đồng bộ từ thể chế pháp luật đến cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật. Đó là: (1) chống thoái hóa, sử dụng hiệu quả và bền vững tài nguyên đất; (2) bảo vệ môi trường nước và sử dụng bền vững tài nguyên nước; (3) khai thác hợp lý và sử dụng tiết kiệm, bền vững tài nguyên khoáng sản; (4) bảo vệ môi trường biển, ven biển, hải đảo và phát triển tài nguyên biển; (5) bảo vệ và phát triển rừng; (6) giảm ô nhiễm không khí ở các đô thị và khu công nghiệp; (7) quản lý có hiệu quả chất thải rắn và chất thải nguy hại; (8) bảo tồn đa dạng sinh học; (9) giảm nhẹ biến đổi khí hậu và hạn chế những ảnh hưởng có hại của biến đổi khí hậu góp phần phòng, chống thiên tai.