Bên cạnh những cố gắng đã thu được, công tác thi hành án thời gian này còn chưa đáp ứng được nhiệm vụ của cải cách tư pháp, trong đó tình trạng phân tán, thiếu tập trung, không thống nhất từ khâu tổ chức, thực hiện, thi hành các bản án, quyết định đến khâu quản lý Nhà nước chính là nguyên nhân dẫn đến tình trạng thiếu phối hợp, kết hợp giữa các cơ quan, ảnh hưởng nghiêm trọng đến tính hiệu quả của công tác thi hành án: Từ thi hành án hình sự, dân sự đến thi hành án kinh tế, lao động, hành chính… Giảm thiểu, khắc phục tình trạng yếu kém trong thi hành án đang là mối quan tâm, trăn trở của nhiều cấp, nhiều ngành, của dư luận xã hội. Mặt khác, chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, tăng cường quản lý xã hội bằng pháp luật đòi hỏi phải hoàn thiện hệ thống các cơ quan Nhà nước theo hướng gọn nhẹ, hợp lý và hiệu quả. Nghị quyết Hội nghị Trung ương Đảng lần thứ tám (khóa VII) tháng 1-1995 đã chủ trương “sớm xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật về thi hành án theo hướng tiến tới tập trung nhiệm vụ quản lý nhà nước về công tác thi hành án vào Bộ Tư pháp”. Nghị quyết Hội nghị Trung ương Đảng lần thứ ba (khóa VIII) tháng 6-1997 tiếp tục yêu cầu kiện toàn các tổ chức thi hành án “chuẩn bị các điều kiện để tiến tới giao cho một cơ quan quản lý tập trung thống nhất công tác thi hành án”. Như vậy, chủ trương của các Nghị quyết Trung ương Đảng đã rất rõ, nhưng trên thực tế thì còn thiếu những bước chuyển biến tích cực mạnh mẽ. Thực trạng đó có nhiều lý do, trong đó phải nói rằng, do chưa thực hiện được việc tổng kết thực tiễn, nên chưa đủ căn cứ để đề ra phương án khả thi nhằm thực hiện chủ trương đúng đắn nêu trên.
Hơn nữa, theo Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh của Quốc hội khóa X, việc nghiên cứu, xây dựng Luật thi hành án đã được triển khai và dự kiến ban hành trong nhiệm kỳ Quốc hội XI (2002 - 2007). Luật thi hành án có nhiệm vụ quy định một cách toàn diện các vấn đề, bao gồm cả trình tự, thủ tục thi hành án lẫn mô hình tổ chức, cơ chế quản lý, hoạt động thi hành án. Trước yêu cầu trên, vấn đề lớn đặt ra là làm sao để có thể hỗ trợ cho việc xây dựng mô hình quản lý thi hành án phù hợp, có hiệu quả là một vấn đề bức xúc.
Chính vì vậy, việc nghiên cứu chuyên sâu và khoa học các vấn đề cả về tổ chức lẫn hoạt động thi hành án là hết sức cần thiết, chắc chắn sẽ góp phần vào việc hoàn thiện cơ chế quản lý công tác thi hành án nói riêng và công cuộc cải cách tư pháp nói chung.
I. MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THI HÀNH ÁN
1. Tổng quan về thi hành án
1.1. Vị trí, vai trò và tầm quan trọng của thi hành án
Trật tự pháp luật được xác lập, vốn là một điều kiện, nhân tố bảo đảm, duy trì trật tự ổn định, an cư, lạc nghiệp của toàn xã hội cũng như của từng thành viên cộng đồng, thường xuyên có nguy cơ bị xâm hại và bản thân pháp luật - công cụ sắc bén trong tay nhà nước để điều hành, quản lý xã hội, bảo vệ trật tự, an ninh của Nhà nước, xã hội và của từng người dân, cũng thường xuyên trong trạng thái có nguy cơ bị xâm phạm, bị xem thường, bất chấp. Bản thân pháp luật phải được bảo vệ và bảo vệ pháp luật trở thành một nhu cầu tồn tại thường xuyên khi Nhà nước còn tồn tại. Biểu hiện trực tiếp của chức năng bảo vệ pháp luật là yêu cầu kịp thời phát hiện những hành vi xét theo tính chất là trái pháp luật, xâm phạm trật tự pháp luật và thường nguy hiểm cho xã hội, để kịp thời áp dụng các chế tài cần thiết nhẹ - nặng khác nhau, vừa trừng phạt, vừa răn đe, hoặc xử phạt hành chính hoặc xử lý kỷ luật, hoặc áp dụng chế tài hình sự. Đặc trưng tiêu biểu của việc áp dụng chế tài là nó do các cơ quan tiến hành tố tụng thực hiện, trong đó thiết chế trung tâm là toà án các cấp, với thẩm quyền nhân danh Nhà nước ra các bản án có quan hệ trực tiếp đến quyền sống, quyền tự do, các quyền nhân thân, danh dự nhân phẩm của con người, có tính bắt buộc thi hành mà không phải do đôi bên tự xử theo cách riêng của mình.
Tính công lý của việc xét xử (thể hiện ở phán quyết, bản án, quyết định của Toà án) phải được bảo đảm bằng thái độ, cách xử lý vô tư, khách quan, không thiên lệch bên nào của cơ quan thi hành án, nói một cách khác, phải được bảo đảm bằng tính công lý của hoạt động thi hành án. Ý nghĩa, vị trí, tầm quan trọng, chức năng xã hội của công tác thi hành án, vì vậy, cũng còn được thể hiện đậm nét ở tính công lý như một thuộc tính không thể thiếu.
1.2. Chính sách thi hành án
Theo cách hiểu chung nhất, chính sách thi hành án thể hiện chủ trương, kế hoạch nhằm đạt tới mục đích: Các bản án và quyết định của Toà án nhân dân đã có hiệu lực pháp luật được các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, các đơn vị vũ trang nhân dân và mọi công dân tôn trọng nghiêm chỉnh chấp hành. Chính sánh thi hành án thể hiện dưới những hình thức khác nhau như: Pháp luật về thi hành án; cơ chế quản lý; tổ chức hoạt động của cơ quan thi hành án; các biện pháp hỗ trợ và bảo đảm thi hành án của Nhà nước; công tác tuyên truyền và giáo dục chính sách và pháp luật về thi hành án trong quần chúng nhân dân.
1.3. Khái niệm, bản chất thi hành án
Từ quy định mang tính Hiến định của Điều 136 Hiến pháp 1992, trên cơ sở phân tích của nhóm nghiên cứu, có thể xác định:
a) Đặc điểm cơ bản của thi hành án, bao gồm:
* Thi hành án là một dạng hoạt động mang tính hành chính - tư pháp của nhà nước, thể hiện quyền lực nhà nước, do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện, bảo đảm hiệu lực thực tế của các bản án, quyết định của Toà án bằng các biện pháp nhà nước.
* Thi hành án được tiến hành theo một trình tự do pháp luật quy định, với những thủ tục chặt chẽ. Toàn bộ tiến trình thi hành các loại bản án, quyết định và các quan hệ liên quan tới việc thi hành án được quy định cụ thể, rõ ràng.
* Thi hành án mang tính bắt buộc chấp hành đối với tất cả các chủ thể có trách nhiệm và nghĩa vụ liên quan tới việc thi hành án. Các cơ quan, tổ chức, công dân trong phạm vi trách nhiệm của mình có nghĩa vụ chấp hành và phối hợp thực hiện để thi hành án đạt hiệu quả. Tính chấp hành trong thi hành án phản ánh một đặc trưng chứng tỏ nó không đơn thuần là hoạt động tố tụng thuần tuý.
b. Bản chất của thi hành án: Hoạt động thi hành án tiếp ngay sau hoạt động xét xử của Toà án, chịu sự chi phối của hoạt động xét xử. Tuy nhiên, khi thực hiện, thi hành án lại là một hoạt động mang tính hành chính - tư pháp tuân theo những nguyên tắc không hoàn toàn giống các nguyên tắc chỉ đạo hoạt động tố tụng tư pháp.
1.4. Các mối quan hệ cơ bản trong thi hành án
Theo pháp luật về thi hành án, có thể khái quát về mối quan hệ bên trong và bên ngoài của thi hành án như sau:
Thứ nhất, các mối quan hệ bên trong của thi hành án bao gồm: Mối quan hệ tổ chức, hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nước về thi hành án; mối quan hệ trong tổ chức và hoạt động của bản thân các cơ quan thi hành án; mối quan hệ giữa cơ quan quản lý thi hành án và cơ quan thi hành án; mối quan hệ giữa cơ quan thi hành án và chấp hành viên, cán bộ thi hành án; mối quan hệ giữa cơ quan thi hành án và cơ quan được uỷ thác thi hành án; mối quan hệ giữa cơ quan thi hành án và người phải thi hành án, người được thi hành án, người có quyền lợi liên quan đến việc thi hành án; mối quan hệ giữa thi hành án hình sự và thi hành án dân sự…
Thứ hai, các mối quan hệ bên ngoài của thi hành án bao gồm: Mối quan hệ giữa cơ quan thi hành án và các cơ quan tiến hành tố tụng; mối quan hệ giữa cơ quan thi hành án và Viện Kiểm sát nhân dân thực hiện kiểm sát thi hành án; mối quan hệ giữa cơ quan thi hành án và chính quyền địa phương, các cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan trong việc thi hành án.
Các mối quan hệ bên trong và bên ngoài của thi hành án phản ánh tính đa chiều, phong phú và phức tạp của hoạt động thi hành án. Trong quá trình vận hành, các mối quan hệ này có sự chi phối lẫn nhau và tạo nên trật tự pháp luật thi hành án. Tuy nhiên, nếu xét ở giác độ bản chất của quá trình vận động, dựa vào thuộc tính của các mối quan hệ, người ta có thể phân chia chúng thành 3 nhóm quan hệ chủ yếu sau đây:
1.4.1. Nhóm quan hệ mang tính chất nội dung
Đây là những quan hệ phản ánh nội dung việc thi hành và chấp hành các quyết định, bản án của Toà án. Nó phát sinh ngay sau khi bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật. Những quan hệ mang tính nội dung chủ yếu ở đây là quan hệ giữa cơ quan thi hành án và người bị kết án, người phải thi hành án, người được thi hành án và các chủ thể có liên quan. Tuy nhiên, từ những quan hệ chủ yếu này sẽ phát sinh nhiều mối quan hệ khác trong quá trình thi hành án nhằm bảo đảm việc thực hiện nghiêm chỉnh quyền và nghĩa vụ của các chủ thể trong quá trình thực thi các bản án, quyết định của Toà án đạt hiệu quả. Bên cạnh đó, trong quá trình thi hành án, có thể xảy ra những sự kiện pháp lý hay sự chi phối của hoạt động xét xử làm ảnh hưởng tới nội dung của bản án, quyết định, từ đó, xuất hiện những mối quan hệ mới. Trong nhóm quan hệ mang tính nội dung, còn có thể xuất hiện mối quan hệ giữa cơ quan thi hành án với các cơ quan Nhà nước, tổ chức, cá nhân có liên quan đến việc thực thi nội dung phán quyết của Toà án…
1.4.2. Nhóm quan hệ mang tính tổ chức - quản lý liên quan tới việc hình thành cơ chế, hệ thống tổ chức - quản lý - hoạt động của thi hành án.
Đây là những quan hệ phát sinh trong quá trình hình thành tổ chức, hoạt động và cơ chế quản lý các cơ quan thi hành án, được thể hiện cụ thể trong thực tiễn như: mối quan hệ giữa cơ quan nhà nước với cơ quan thi hành án; cơ cấu tổ chức, hoạt động trong hệ thống các cơ quan thi hành án; giữa cơ quan thi hành án hình sự và cơ quan thi hành án dân sự; giữa cơ quan thi hành án cấp trên và cơ quan thi hành án cấp dưới về mặt tổ chức…
1.4.3. Nhóm quan hệ mang tính chất thủ tục, trình tự thi hành án
Một trong những đặc trưng cơ bản của thi hành án là được tiến hành theo một trình tự, thủ tục chặt chẽ và thủ tục ở đây, được hiểu là thủ tục thi hành (khác với thủ tục tố tụng), chịu sự điều chỉnh của pháp luật về thi hành án và một số các quy định của pháp luật tố tụng. Chính vì vậy, trình tự, thủ tục thi hành án làm xuất hiện vô số mối quan hệ giữa các chủ thể trong quá trình thi hành án. Trước hết là những quan hệ phát sinh trong bước chuyển thủ tục từ thủ tục tố tụng (ở giai đoạn xét xử) sang thủ tục hành chính - tư pháp (ở giai đoạn thi hành) trong việc thi hành bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật của Toà án. Sau đó là trình tự thụ lý thi hành án và các bước tiếp theo của quá trình thi hành án. Bên cạnh đó là các mối quan hệ khác phát sinh liên quan tới việc thi hành án như việc hoãn thi hành án, trả lại đơn xin thi hành án (trong thi hành án hình sự). Thủ tục miễn giảm hình phạt, tha trước thời hạn, giảm thời hạn thử thách trong trường hợp được hưởng án treo (của thi hành án hình sự)… Và cuối cùng là các mối quan hệ phát sinh liên quan tới thủ tục khiếu nại, tố cáo của các chủ thể trong quá trình thi hành án.
2. Các nguyên tắc cơ bản của việc tổ chức và hoạt động thi hành án
Nguyên tắc pháp chế; nguyên tắc dân chủ; nguyên tắc nhân đạo; nguyên tắc bình đẳng trước pháp luật và trước cơ quan thi hành án; nguyên tắc kết hợp thuyết phục với cưỡng chế; nguyên tắc phân hoá và cá thể hoá người phải thi hành án, động viên, khích lệ chấp hành bản án, quyết định của Toà án; nguyên tắc tôn trọng và bảo đảm các quyền và tự do cơ bản của công dân, con người; nguyên tắc bảo đảm sự phối hợp giữa các cơ quan thi hành án với các cơ quan nhà nước khác, các tổ chức xã hội và mọi công dân trong thi hành án.
3. Đặc trưng của các loại hình thi hành án
3.1. Thi hành án hình sự
* Thi hành án hình sự là một hoạt động phức tạp, đa dạng, từ việc thi hành các hình phạt chính đến việc thực hiện các biện pháp tư pháp. Theo đó, mỗi loại hình phạt hay biện pháp tư pháp đều xuất phát từ mục đích của nó mà quyết định nội dung, phương pháp, hình thức cũng như thời hạn thi hành. Có thể nói, thi hành án hình sự là biện pháp cưỡng chế nghiêm khắc nhất, có thể tước bỏ hoặc hạn chế nhất định những quyền và lợi ích về vật chất, tinh thần của người bị kết án.
* Thi hành án hình sự là buộc người bị kết án phải chấp hành các biện pháp tư pháp nhằm mục đích cải tạo, giáo dục họ trở thành người lương thiện nên các phương pháp, hình thức, biện pháp tập trung tác động vào tư tưởng, cải tạo tư tưởng của người bị kết án với phương châm trừng trị, cải tạo kết hợp giáo dục để họ hối cải, có ý thức tuân theo pháp luật, tuân theo các đạo đức xã hội, ngăn ngừa họ phạm tội mới. Bên cạnh đó còn nhằm răn đe, giáo dục những người khác tôn trọng pháp luật, đấu tranh phòng và chống tội phạm.
* Theo quy định của pháp luật, dựa trên nguyên tắc cá thể hoá trách nhiệm hình sự, thì chủ thể phải chấp hành án hình sự là cá nhân người bị kết án. Những người này cho dù đã chấp hành xong hình phạt, vẫn phải chịu hậu quả pháp lý trong một thời gian nhất định do luật định - đó là án tích. Những người này chỉ được coi là “Người lương thiện” khi họ đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xoá án tích.
* Bản thân việc thi hành các loại hình phạt trong thi hành án hình sự cũng phản ánh những đặc trưng riêng.
3.2. Thi hành án dân sự
Thi hành án dân sự cũng có những đặc trưng riêng xuất phát từ nguyên tắc tôn trọng quyền tự định đoạt của các đương sự trong quá trình giải quyết tranh chấp dân sự.
- Người được thi hành án giữ vai trò chủ động trong thi hành án, có quyền quyết định có đưa ra yêu cầu thi hành phán quyết trong các bản án, quyết định dân sự có liên quan đến việc bảo vệ quyền lợi hợp pháp của họ hay không.
- Các bên đương sự có thể tự thỏa thuận với nhau về việc thi hành án (tuy nhiên, việc thỏa thuận này phải phù hợp pháp luật và không trái đạo đức xã hội). Cơ quan thi hành án có trách nhiệm theo dõi, giám sát và ghi nhận việc tự thỏa thuận thi hành của các bên đương sự. Khác với thi hành án hình sự, trong thi hành án dân sự, chỉ có cơ quan thi hành án và chấp hành viên là người được Nhà nước giao trách nhiệm thi hành và tổ chức thi hành các bản án, quyết định của Tòa án.
- Do các bản án, quyết định dân sự rất đa dạng, mặc dù phải thực hiện theo trình tự, thủ tục do luật định, song thi hành án dân sự không bắt buộc phải tuân theo một khuôn mẫu nhất định. Tùy từng trường hợp cụ thể, cơ quan thi hành án được lựa chọn biện pháp thích hợp, chủ động giải quyết các vấn đề nảy sinh trong quá trình thi hành án, sao cho việc thi hành án đạt mục đích và hiệu quả.
- Thi hành án dân sự chủ yếu là thi hành các quyết định về tài sản. Trong khi đó, tài sản người phải thi hành án không chỉ tồn tại ở một địa điểm, mà có thể ở nhiều địa phương khác nhau. Vì vậy, pháp luật thi hành án quy định trong trường hợp trên, cơ quan thi hành án nơi này có thể uỷ thác thi hành án cho cơ quan thi hành án địa phương khác thực hiện việc thi hành án.
- Cũng do chủ yếu là thi hành các quyết định về tài sản, vì vậy, người phải thi hành án sau khi chấp hành xong nghĩa vụ về tài sản theo bản án, quyết định của Toà án, thì việc thi hành án chấm dứt. Trường hợp chưa thi hành án hoặc chưa có điều kiện thi hành thì coi như việc thi hành án chưa thực hiện hoặc bị coi là án chưa có điều kiện thi hành. Cho nên, những căn cứ để hoãn, tạm đình chỉ việc thi hành án dân sự cũng có nhiểu điểm khác so với thi hành án hình sự và việc thi hành các bản án, quyết định khác của Toà án.
3.3. Thi hành án kinh tế, lao động
Về cơ bản thi hành án kinh tế, lao động giống như việc thi hành các bản án, quyết định của Toà án về dân sự, bởi lẽ, giữa chúng có những tương đồng về quan hệ pháp luật nội dung. Trong thi hành án kinh tế, lao động thì yếu tố tài sản vẫn là cơ bản.
Các bản án, quyết định của Toà án về kinh tế, lao động có hiệu lực pháp luật chỉ được đưa ra thi hành khi có đơn yêu cầu của đương sự, cũng xuất phát từ nguyên tắc tự định đoạt của các đương sự (trừ trường hợp đối với các quyết định khẩn cấp tạm thời để bảo đảm lợi ích cấp thiết của đương sự, bảo đảm việc thi hành án thì thủ trưởng cơ quan thi hành án chủ động ra quyết định thi hành).
Trong thi hành án kinh tế, lao động các đương sự cũng có quyền hoà giải, tự thoả thuận, thương lượng với nhau về phương thức, thời gian, địa điểm thi hành án, giống như trong thi hành án dân sự.
Tuy nhiên, thi hành án kinh tế, lao động có một số điểm riêng khác với thi hành án dân sự thông thường:
* Số tài sản phải thi hành trong các vụ án kinh tế thường rất lớn và việc thi hành có phần thuận lợi hơn so với thi hành án dân sự.
* Người phải thi hành án trong các vụ án kinh tế thường có các quan hệ về tài sản với nhiều người, việc thi hành của họ chắc chắn sẽ ảnh hưởng đến quyền lợi của nhiều người.
* Khác với thi hành án dân sự, thi hành án kinh tế không đặt ra vấn đề miễn, giảm chi phí cưỡng chế thi hành án.
* Biện pháp cưỡng chế thi hành trong thi hành án kinh tế chỉ áp dụng hai biện pháp chủ yếu đó là: Trừ vào tài sản của người phải thi hành án do người khác giữ; kê biên, bán đấu giá tài sản của người phải thi hành án.
Trong các trường hợp cần thiết, chấp hành viên có quyền thi hành quyết định áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời của Toà án.
Trong lĩnh vực thi hành án lao động, các quyết định của Toà án giải quyết tranh chấp lao động đôi khi không chỉ là các quyết định về tài sản mà còn là các quyết định mang tính hành chính như: buộc nhận người lao động trở lại làm việc, chấm dứt cuộc đình công... Do vậy, đối với các quyết định này cần phải được thi hành ngay và thường là áp dụng theo thủ tục hành chính, đây là điểm khác với việc thi hành các quyết định về tài sản.
Các biện pháp cưỡng chế bảo đảm thi hành cũng khác so với việc cưỡng chế bảo đảm thi hành các quyết định về tài sản. Để thi hành các quyết định về tài sản, nếu người phải thi hành không tự giác chấp hành, cơ quan thi hành án có thể kê biên tài sản, trừ vào thu nhập của người phải thi hành án... Nhưng để thi hành các quyết định buộc người nhận lao động trở lại làm việc, chấm dứt cuộc đình công... thì cơ quan thi hành án có thể chỉ áp dụng các biện pháp cưỡng chế như: xử lý hành chính, yêu cầu xử lý kỷ luật, phạt tiền, thậm chí nếu nghiêm trọng thì đề nghị truy cứu trách nhiệm hình sự.
3.4. Thi hành quyết định tuyên bố phá sản doanh nghiệp
- Khi thi hành các quyết định tuyên bố phá sản doanh nghiệp, ngoài yếu tố có tính chất hành chính là buộc doanh nghiệp phải chấm dứt hoạt động, thì về nội dung thi hành các quyết định tuyên bố phá sản doanh nghiệp vẫn chủ yếu là vấn đề tài sản. Bởi vậy, cơ quan thi hành án có thể áp dụng các biện pháp như trong thi hành án dân sự, phong toả tài khoản của doanh nghiệp ở ngân hàng, kê biên tài sản của doanh nghiệp để bán đấu giá, thu hồi lại các tài sản của doanh nghiệp đã chuyển giao không hợp pháp cho người thứ ba...
Trong thi hành án các quyết định tuyên bố phá sản của doanh nghiệp, quyền tự định đoạt của các chủ nợ phải được bảo đảm, đề cao và tôn trọng.
- Tuy nhiên, so với thi hành án dân sự, việc thi hành quyết định tuyên bố phá sản doanh nghiệp cũng có một số điểm đặc thù:
+ Đối tượng thi hành án chỉ là các doanh nghiệp bị tuyên bố phá sản.
+ Mặc dù tôn trọng quyền tự định đoạt của các đương sự, song khi thi hành quyết định tuyên bố phá sản doanh nghiệp, không thừa nhận việc tự thoả thuận giữa doanh nghiệp bị tuyên bố phá sản với chủ nợ.
+ Thủ tục thi hành được áp dụng là thủ tục hành chính và thủ tục thi hành án dân sự.
+ Do quyết định tuyên bố phá sản doanh nghiệp chỉ xác định nghĩa vụ trả nợ của doanh nghiệp bị tuyên bố phá sản mà không chỉ rõ từng tài sản của doanh nghiệp, vì vậy, cơ quan thi hành án phải chủ động xác định phạm vi, số lượng, chất lượng của từng loại tài sản để xử lý, thanh toán tiền bán tài sản cho các chủ nợ theo đúng trình tự mà pháp luật quy định.
+ Trong thi hành quyết định tuyên bố phá sản doanh nghiệp, vai trò của Tổ quản lý thanh toán tài sản được đề cao cùng vai trò của Chấp hành viên, cán bộ cơ quan thi hành án cấp tỉnh.
3.5. Thi hành án hành chính.
- Thi hành án hành chính là việc thực hiện các bản án, quyết định của Toà án về hành chính đã có hiệu lực pháp luật. Đây là một hoạt động có định hướng của Nhà nước, do các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền tiến hành với mục đích bảo đảm cho các phán quyết của Toà án về hành chính được thực thi và phát sinh hiệu lực trên thực tế bằng các biện pháp tác động do pháp luật quy định.
Theo quy định của pháp luật, án hành chính được thi hành bằng hai hình thức sau:
+ Quyết định về tài sản, quyền tài sản trong các bản án, quyết định của Toà án về hành chính được thi hành theo thủ tục thi hành án dân sự.
+ Các quyết định khác được thi hành theo thủ tục riêng (cụ thể là thủ tục hành chính).
- Do có những đặc điểm riêng nên việc thi hành án hành chính đã phản ánh những đặc thù riêng có, bởi lẽ, việc thi hành án sẽ được thực hiện giữa một bên là cơ quan, tổ chức, cá nhân, còn bên kia là cơ quan Nhà nước.
+ Thủ tục thi hành án hành chính là thủ tục hành chính và thủ tục thi hành án dân sự.
+ Trong thi hành án hành chính, người phải thi hành án (nếu là cơ quan Nhà nước) thì việc thi hành thường gặp rất nhiều khó khăn do các cơ quan Nhà nước hoạt động bằng ngân sách Nhà nước, trong các mục chi ngân sách, chưa có khoản nào được dành cho việc thi hành án hành chính. Hơn nữa, các cơ quan này có những thẩm quyền nhất định trong hoạt động quản lý hành chính Nhà nước cho nên thường ỷ thế, không chấp hành nghĩa vụ của bản án, quyết định mà Toà án đã tuyên.
3.6. Một số lĩnh vực thi hành án khác.
3.6.1. Thi hành án có yếu tố nước ngoài.
Đặc thù trong tổ chức thi hành các bản án có yếu tố nước ngoài là tính phức tạp, đòi hỏi trình độ chuyên môn pháp lý cao. Các cán bộ thi hành án phải có kiến thức nhất định về pháp luật quốc tế (công pháp quốc tế và tư pháp quốc tế). Sự phối hợp giữa cơ quan tư pháp và cơ quan ngoại giao trong hoạt động thi hành án cần được thiết lập và duy trì thường xuyên, trong nhiều trường hợp cần có sự thống nhất về phương án xử lý các vấn đề phát sinh giữa các cơ quan hữu quan. Quan hệ bảo hộ tư pháp quốc tế cần được xác lập và thực thi theo điều ước quốc tế và theo thông lệ quốc tế trong từng lĩnh vực cụ thể.
Hoạt động thi hành án có yếu tố nước ngoài có mối liên hệ với các hoạt động khác. Không ít trường hợp phức tạp phát sinh từ việc thi hành hình phạt tiền đối với người nước ngoài đã bị tuyên phạt ở Việt Nam. Có trường hợp do không chấp hành hình phạt tiền nên người nước ngoài không thể xuất cảnh ra khỏi lãnh thổ Việt Nam.
Thi hành án có yếu tố nước ngoài đôi khi còn gặp trở ngại do xung đột pháp luật, xung đột quyền tài phán trong tư pháp quốc tế. Bởi vậy, thi hành án có yếu tố nước ngoài còn bị chi phối bởi quan hệ ngoại giao, hợp tác và tương trợ tư pháp giữa Việt Nam, các nước trong khu vực và trên thế giới.
3.6.2. Thi hành bản án, quyết định của Toà án nước ngoài, phán quyết của trọng tài nước ngoài được công nhận và cho thi hành tại Việt Nam.
Đặc thù của việc thi hành án trong lĩnh vực này là các đương sự có một bên sinh sống ở nước ngoài nên việc thực hiện các thủ tục thi hành án phải thông qua tương trợ tư pháp hoặc thông qua con đường ngoại giao. Việc thi hành đòi hỏi phải có thời gian và đôi khi không thực hiện được.
Sự hạn chế về trình độ ngoại ngữ và không có bề dầy kinh nghiệm trong lĩnh vực này là cản trở lớn đối với cán bộ thi hành án Việt Nam đưa tới hiệu quả thi hành án không cao.
II. THỰC TRẠNG THI HÀNH ÁN Ở VIỆT NAM
1. Khái quát về lịch sử phát triển thi hành án ở nước ta
Nhìn lại chặng đường lịch sử hình thành và phát triển của thi hành án dân sự Việt Nam từ năm 1945 đến nay chúng ta có thể rút ra một số nhận xét cơ bản sau đây:
- Dù trải qua các thời kỳ khác nhau, nhiệm vụ của các tổ chức thi hành án dân sự (dù dưới hình thức Thừa phát lại, Ban Tư pháp xã, Thẩm phán huyện hay là nhân viên thi hành án dân sự) vẫn luôn luôn có một điểm chung không thay đổi đó là đều thi hành các bản án, quyết định của Toà án đã có hiệu lực pháp luật hoặc án chưa có hiệu lực pháp luật nhưng được thi hành ngay.
- Công tác thi hành án dân sự dù tồn tại bất kỳ dưới hình thức nào, dù là do Toà án trực tiếp tiến hành hay do cơ quan thuộc Chính phủ đảm trách, đều luôn có mối quan hệ chặt chẽ với hoạt động của Toà án, đặc biệt hiệu quả của hoạt động thi hành án dân sự phụ thuộc rất lớn vào chất lượng của hoạt động xét xử.
- Ý nghĩa, vai trò của công tác thi hành án dân sự ngày càng được nhận thức đầy đủ hơn, sâu rộng hơn, chiếm vị trí ngày càng xứng đáng trong hệ thống tổ chức hoạt động của các cơ quan tư pháp Việt Nam. Từ chỗ tổ chức thi hành án chỉ do Thừa phát lại, Ban Tư pháp xã (1945 - 1950); Thẩm phán huyện (1950 - 1959); nhân viên thi hành án, Chấp hành viên đặt tại các Toà án địa phương (1960 - 1993) thực hiện, đến thời điểm này chúng ta có một hệ thống các cơ quan thi hành án dân sự gồm 64 cơ quan thi hành án tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, hơn 650 Đội thi hành án cấp huyện, chưa kể hệ thống thi hành án trong quân đội.
- Xu hướng chung của thi hành án dân sự ngày càng thể hiện rõ nét nguyên tắc tôn trọng quyền tự định đoạt của các đương sự trong quá trình thi hành án. Ngay từ đầu, việc thi hành án hoàn toàn dựa trên cơ sở yêu cầu của đương sự, sau đó có một thời gian khá dài (từ năm 1950 đến năm 1989) nguyên tắc tự định đoạt của đương sự bị phủ nhận, thay vào đó là việc Nhà nước chủ động hoàn toàn trong hoạt động thi hành án. Việc thi hành án được tiến hành không phụ thuộc vào ý chí của người được thi hành án. Nhưng từ năm 1990 đến nay, nguyên tắc bảo đảm quyền tự định đoạt của đương sự trong quá trình thi hành án dân sự được khôi phục và thể hiện như là xu thế tất yếu và sẽ tiếp tục tồn tại lâu dài trong tương lai.
2. Thực trạng tổ chức và hoạt động thi hành án.
Bên cạnh những thành tựu trong công tác thi hành án (về xây dựng pháp luật; về tổ chức bộ máy và cán bộ thi hành án; về cơ sở vật chất phục vụ cho công tác thi hành án) và những thành tựu trên các lĩnh vực thi hành án (thi hành án hình sự, thi hành án dân sự, thi hành án kinh tế, lao động và hành chính), nhóm nghiên cứu cũng đã chỉ ra những tồn tại trong công tác thi hành án hiện nay. Đó là:
2.1. Những tồn tại vướng mắc chung trong công tác thi hành án
a) Trong pháp luật về thi hành án
- Pháp luật thi hành án còn phân tán, thiếu thống nhất. Thiếu các văn bản pháp lý có hiệu lực cao như Bộ luật, Luật nhằm điều chỉnh những vấn đề có tính chất chung đối với hoạt động thi hành án, đặc biệt là những quy định về cơ chế thống nhất, phối hợp giữa các lĩnh vực thi hành án; về cơ chế phối hợp giữa hoạt động thi hành án và các hoạt động khác trong nhà nước...;
- Các quy định về thi hành án còn chưa cụ thể, nhiều vấn đề nảy sinh trong hoạt động thi hành án chưa được pháp luật về thi hành án điều chỉnh, đặc biệt là các vấn đề nảy sinh từ thực tiễn thi hành án trong những năm gần đây khi điều kiện kinh tế - xã hội có nhiều chuyển biến quan trọng;
- Thiết chế bảo đảm thi hành pháp luật còn thiếu và yếu, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của các cơ quan tư pháp nói chung và cơ quan thi hành án nói riêng chưa được phân định rõ ràng, thiếu tính chặt chẽ do được quy định trong nhiều loại văn bản quy phạm pháp luật khác nhau và ban hành ở nhiều thời điểm khác nhau. Việc phân cấp giữa Trung ương và địa phương chưa rõ ràng, hợp lý chưa phát huy đầy đủ sức mạnh của hệ thống chính trị trong công tác thi hành án. Việc tuyên truyền phổ biến giáo dục pháp luật, áp dụng pháp luật còn nhiều hạn chế.
b) Trong tổ chức và hoạt động thi hành án
- Công tác quản lý và tổ chức thi hành án đang trong tình trạng xé lẻ, phân tán, không tập trung, có quá nhiều cơ quan nhà nước đảm nhiệm dẫn đến sự phối hợp giữa các cơ quan này chưa thật đồng bộ, nhiều khi còn chồng chéo kéo theo tình trạng hiệu lực, hiệu quả thi hành án còn thấp.
- Chưa bắt kịp quá trình đổi mới và hoàn thiện hoạt động xét xử của Toà án nói riêng và Tư pháp nói chung.
- Cơ chế và thủ tục tổ chức thi hành án vốn dĩ đã được quy định thiếu chặt chẽ, đồng bộ trong các văn bản pháp luật, trên thực tế do nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan, cơ chế đó lại được thực hiện một cách không nghiêm, không triệt để, dẫn đến nhiều quy định về thủ tục thi hành án không được thực hiện đầy đủ, còn chậm, đặc biệt là thủ tục thi hành án các hình phạt không phải là hình phạt tù, tử hình trong thi hành án hình sự.
- Còn nhiều trường hợp hoạt động tố tụng ở các giai đoạn trước thực hiện không tốt ảnh hưởng rất lớn đến công tác thi hành án, điển hình là việc xét xử kéo dài của Toà án, xét xử oan sai, án tuyên không rõ ràng vì thế không thể thi hành trên thực tế...
- Bộ luật hình sự năm 1999, với việc hoàn thiện hệ thống hình phạt đã quy định rõ ràng, cụ thể một hệ thống hình phạt đầy đủ và đa dạng, đã đặt ra cho công tác thi hành án phải đối mặt với nhiều vấn đề mới như việc quản lý và tổ chức thi hành các hình phạt như thế nào? Phải tiến hành đổi mới hệ thống tổ chức các cơ quan thi hành án, đặc biệt là sự phối hợp giữa các ngành, các cấp chính quyền và đoàn thể quần chúng ra sao cho phù hợp.
- Tồn tại được coi là lớn nhất trong hoạt động thi hành án hiện nay là lượng án tồn đọng chưa thi hành được đang có xu hướng ngày một gia tăng, kể cả trong thi hành án hình sự lẫn thi hành án dân sự.
- Trong khi cơ chế tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp trong đó có thi hành án còn nặng về bao cấp, là nguyên nhân gây nên tình trạng quá tải cho các cơ quan và những người có chức năng thi hành án, làm giảm hiệu quả hoạt động này, đặc biệt là sự quá tải trong thi hành án dân sự, trong thi hành hình phạt tù; sự kém hiệu quả trong việc giáo dục người phạm tội trở thành người có ích cho xã hội... Mặt khác, việc mở rộng và hội nhập quốc tế cũng đặt ra cho hoạt động thi hành án nhiều thách thức, cần có biện pháp khắc phục. Bên cạnh đó, nhiều vấn đề mới như sự phát triển nhanh, mạnh của nền kinh tế thị trường, sự phân hoá trong xã hội, sự gia tăng của tình hình tội phạm và vi phạm pháp luật; vấn đề xã hội hoá hoạt động thi hành án, vấn đề tái hoà nhập cộng đồng... đã và đang đặt ra cho công tác thi hành án cần phải đổi mới tổ chức và hoạt động.
- Đội ngũ cán bộ làm công tác thi hành án hiện nay chưa thực sự đáp ứng được việc gia tăng, tính phức tạp của thực tiễn thi hành án. Tình trạng thiếu về số lượng, yếu về chất lượng chuyên môn, nghiệp vụ đang là phổ biến hiện nay kể cả đội ngũ cán bộ thi hành án dân sự lẫn hình sự.
- Những hạn chế về điều kiện kinh phí hoạt động, cơ sở vật chất cũng là trở ngại không nhỏ ảnh hưởng lớn đến hoạt động thi hành án nói chung cũng như quyền và lợi ích hợp pháp của người được và người phải thi hành án nói riêng.
Ngoài những tồn tại chung như đã nêu, trong từng lĩnh vực, hoạt động thi hành án, Nhóm nghiên cứu cũng chỉ ra nhiều bất cập cần được giải quyết.
III. NHỮNG KIẾN NGHỊ, GIẢI PHÁP NHẰM ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG THI HÀNH ÁN Ở VIỆT NAM TRONG GIAI ĐOẠN MỚI
1. Những quan điểm chung đổi mới tổ chức và hoạt động thi hành án
- Đổi mới thi hành án phải được đặt trong tổng thể Chiến lược kinh tế - xã hội, công cuộc cải cách tư pháp, cải cách bộ máy nhà nước, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam;
- Quán triệt chủ trương của Đảng về việc đưa công tác thi hành án tập trung vào một đầu mối, do một cơ quan quản lý;
- Đổi mới thi hành án phải đảm bảo phát huy sức mạnh tổng hợp của toàn xã hội nhằm tạo sự chuyển biến mạnh mẽ trong thi hành án; - Quan điểm từng bước xã hội hoá thi hành án.
2. Mục tiêu của đổi mới thi hành án
2.1. Mục tiêu tổng thể
Tạo ra một cơ chế bảo đảm các bản án, quyết định của Toà án nhân dân đã có hiệu lực pháp luật được thi hành nghiêm chỉnh, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức và công dân.
2.2. Mục tiêu cụ thể
- Đổi mới tổ chức và hoạt động của hệ thống cơ quan thi hành án, nâng cao vai trò trách nhiệm của các cơ quan thi hành án;
- Xây dựng và hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật về thi hành án;
- Tạo sự chuyển biến mạnh mẽ trong công tác thi hành án, nâng cao hiệu quả công tác thi hành án, giải quyết án tồn đọng;
- Xây dựng đội ngũ cán bộ thi hành án đủ về số lượng, có năng lực chuyên môn, phẩm chất chính trị, tư cách đạo đức đáp ứng yêu cầu công tác thi hành án;
- Tăng cường đầu tư cơ sở vật chất, áp dụng những thành tựu khoa học trong công tác thi hành án.
3. Các giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động thi hành án
3.1. Giải pháp trước mắt
3.1.1. Các giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động thi hành án hình sự.
a) Hoàn thiện pháp luật về thi hành án hình sự
Thứ nhất, về thi hành án phạt tù:
- Cần sửa đổi bổ sung theo quy định trong Pháp lệnh thi hành án phạt tù về phân loại và quy mô giam giữ, phân loại trại giam cho phù hợp với Bộ luật hình sự năm 1999, giải toả kịp thời ách tắc trong việc phân loại, điều chuyển phạm nhân đến các trại có cùng tính chất.
- Bổ sung đối tượng là người kết án tù trốn khỏi trại giam, trại tạm giam và diện truy nã theo quy định của Bộ luật tố tụng hình sự nhằm bảo đảm tính thống nhất giữa Bộ luật và Pháp lệnh thi hành án phạt tù, đáp ứng đòi hỏi của thực tiễn trong việc truy bắt người bị kết án tù trốn khỏi nơi giam giữ.
- Bổ sung, hướng dẫn thực hiện việc quản lý, chăm sóc, tư vấn, điều trị phạm nhân bị nhiễm HIV/AIDS; quy định chính sách ưu đãi đối với cán bộ, chiến sĩ, công an, nhân viên làm việc, tiếp xúc với phạm nhân bị nhiễm HIV/AIDS…
- Đối với quyết định phúc thẩm, giám đốc thẩm thì nên giao cho Hội đồng xét xử phúc thẩm, giám đốc thẩm ra quyết định thi hành án ngay sau khi tuyên án. Hoặc hình thành cơ chế mới về việc ra quyết định thi hành án theo hướng giao cho cơ quan thi hành án hình sự được quyền ra quyết định thi hành án hình sự (giống như trong cơ chế thi hành án dân sự).
Thứ hai, đối với thi hành hình phạt tử hình:
- Sửa đổi Điều 242 Bộ luật tố tụng hình sự năm 2003 theo hướng giảm thời hạn xét xử phúc thẩm đối với án tử hình từ thời hạn tối đa 90 ngày xuống còn không quá 60 ngày.
- Bổ sung vào Bộ luật tố tụng hình sự quy định về thời hạn Chủ tịch nước ra quyết định ân giảm hay bác đơn xin ân giảm, cũng như thời hạn Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao phải gửi ý kiến của mình về việc xin ân giảm án tử hình của người bị kết án gửi lên Chủ tịch nước.
- Cần sớm ban hành Pháp lệnh thi hành án tử hình hoặc Bộ luật Thi hành án trong đó quy định về nguyên tắc, trình tự, thủ tục, thẩm quyền, thời hạn, hình thức thi hành án tử hình nhằm nâng cao hiệu quả và thống nhất thực hiện các hoạt động thi hành án tử hình.
- Sửa đổi quy định biện pháp thi hành án tử hình từ xử bắn sang hình thức khác.
- Sửa đổi, bổ sung Điều 228 Bộ luật tố tụng hình sự theo hướng: Trong trường hợp người bị kết án tử hình có nguyện vọng hiến một phần hay toàn bộ cơ thể cho y học và xã hội thì các cơ quan có thẩm quyền được thực hiện thi hành ước nguyện của họ theo quy định của pháp luật.
Thứ ba, đối với việc thi hành các loại hình phạt khác:
- Cần bổ sung quy định về cơ chế thi hành hình phạt cải tạo không giam giữ, đặc biệt là quy định rõ nghĩa vụ chấp hành hình phạt của người bị kết án, nghĩa vụ của các cơ quan có trách nhiệm giám sát, giáo dục người bị kết án. Bên cạnh đó, cần quy định rõ những điều kiện vật chất cụ thể để đảm bảo việc thực hiện có hiệu quả. Nếu không xác định rõ được cơ chế bảo đảm thi hành thì nên bỏ loại hình phạt này.
- Cần quy định bổ sung trình tự, thủ tục, thẩm quyền của Toà án trong việc áp dụng hình phạt trục xuất.
- Bổ sung các quy định về tổ chức thi hành hình phạt cảnh cáo, hậu quả pháp lý của nó trong Bộ luật hình sự và Bộ luật tố tụng hình sự Việt Nam.
- Về việc áp dụng và thi hành hình phạt tù nhưng cho hưởng án treo theo hướng: quy định rõ các tội xâm phạm an ninh quốc gia, các tội xâm phạm thuần phong, đạo đức, xúc phạm danh dự, nhân phẩm con người thì không cho hưởng án treo; quy định rõ thời hạn Toà án phải gửi bản sao bản án về nơi cư trú hoặc cơ quan nơi họ làm việc để theo dõi, giáo dục; bổ sung các quy định về trình tự, thủ tục theo dõi, giám sát, tổng kết thực hiện đối với các trường hợp được hưởng án treo để có căn cứ xoá án tích chuẩn xác.
b) Hoàn thiện các hoạt động thi hành án hình sự.
Thứ nhất, đối với công tác thi hành án phạt tù:
- Cần xây dựng quy chế phối hợp giữa các cơ quan có trách nhiệm trong việc thực hiện thi hành án phạt tù, đặc biệt là Toà án ra quyết định thi hành án phạt tù, các cơ quan thuộc Bộ Công an, Bộ Quốc phòng thực hiện việc lập danh sách đưa phạm nhân đi cải tạo tại các trại cải tạo. Giữa các cơ quan này phải có sự phối hợp chặt chẽ, giao ban thường xuyên để theo dõi kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện đạt hiệu quả.
- Cần kiện toàn bộ máy tổ chức làm nhiệm vụ công tác thi hành án phạt tù ở Bộ Công an, Công an các địa phương, các đơn vị thuộc Bộ Quốc phòng, sớm nghiên cứu, đề xuất bổ sung chế độ phụ cấp ưu đãi cho cán bộ, chiến sỹ làm công tác quản lý, cải tạo phạm nhân, tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra việc chấp hành Pháp lệnh thi hành án phạt tù.
- Bộ Công an, Bộ Quốc phòng cần tăng cường hơn nữa công tác quản lý Nhà nước về thi hành án phạt tù; thường xuyên giám sát, kiểm tra việc thực hiện thi hành án phạt tù ở các Trại cải tạo do mình quản lý, hướng dẫn giám thị Trại giam thực hiện các quy định của pháp luật về quản lý, giam giữ, giáo dục, lao động và học tập đối với người bị kết án tù; rà soát, đánh giá thực trạng cơ sở vật chất, phương tiện kỹ thuật, công cụ hỗ trợ của lực lượng bảo vệ và quản lý giam giữ, điều kiện giam giữ, ăn ở, sinh hoạt của người bị tạm giữ, tạm giam và phạm nhân ở các nhà tạm giữ, trại tạm giam, phân trại quản lý phạm nhân trong trại giam. Xây dựng Đề án trang bị phương tiện, cải tạo, nâng cấp các nhà giam giữ, trại tạm giam và các trại giam.
- Cần xây dựng kế hoạch thường xuyên kiểm tra, thanh tra việc chấp hành pháp luật trong việc bắt và thi hành án hình sự, rà soát lại các vụ trốn khỏi nơi giam giữ, làm rõ nguyên nhân và trách nhiệm để giải quyết dứt điểm, đề phòng tái diễn.
- Khảo sát, đánh giá hiệu quả hoạt động cải tạo phạm nhân, sớm xây dựng Đề án đổi mới hoạt động giam giữ, cải tạo phạm nhân, tạo điều kiện thuận lợi để sau khi mãn hạn tù, phạm nhân có thể tái hoà nhập cộng đồng.
Thứ hai, đối với công tác thi hành án tử hình: Nâng cấp, xây dựng khu giam giữ đặc biệt dành riêng cho những người bị kết án tử hình.
Thứ ba, đối với công tác thi hành án một số các hình phạt khác:
- Bộ Công an cần phối hợp với Toà án nhân dân, chính quyền địa phương cấp xã nghiên cứu để xây dựng cơ chế thi hành pháp luật thích hợp, đặc biệt là việc hướng dẫn thủ tục, quy trình thực hiện quản lý, theo dõi, giám sát, giáo dục người bị phạt cải tạo không giam giữ và người được hưởng án treo; xây dựng kế hoạch tổng kết, đánh giá, rút kinh nghiệm hàng năm.
- Thành lập Ban chỉ đạo thi hành án hình sự ở cấp Trung ương cũng như các địa phương nhằm tăng cường sự phối hợp và thống nhất hành động của các cơ quan chức năng có liên quan. Đây là giải pháp tốt, tạo điều kiện cho việc tháo gỡ kịp thời những vướng mắc, lúng túng trong quá trình thực thi pháp luật.
c) Các giải pháp về công tác tái hoà nhập cộng đồng tại Việt Nam.
- Về pháp luật, cần ban hành các văn bản pháp luật quy định cụ thể quyền lợi, nghĩa vụ, trách nhiệm của các cá nhân, cơ quan, tổ chức, chính quyền cơ sở trong công tác tái hoà nhập cộng đồng. Trong đó phải xác định rõ nhiệm vụ quản lý đối tượng về mặt hành chính là nhiệm vụ của Công an cơ sở, còn việc giúp đỡ, giáo dục đối tượng là nhiệm vụ của toàn xã hội đặc biệt là nhân dân khu phố, thôn, xóm và các đoàn thể cơ sở, khuyến khích các cá nhân, tổ chức tình nguyện đứng ra nhận trách nhiệm giúp đỡ, giáo dục đối tượng. Việc giao đối tượng cho ai giúp đỡ, giáo dục phải được quy định rõ trách nhiệm, nghĩa vụ và quyền lợi của họ.
- Về cơ chế, chính sách, Nhà nước cần cho nghiên cứu và ban hành một số chính sách khuyến khích hoạt động của các cơ quan, tổ chức và cá nhân trong xã hội, cụ thể:
+ Các chính sách ưu đãi đối với các doanh nghiệp có sử dụng lao động là người mãn hạn tù, người đã chấp hành xong chế tài hành chính vào làm việc với tỷ lệ lớn.
+ Các chính sách đãi ngộ và ghi nhận công lao như: tuyên dương, tặng thưởng danh hiệu… đối với những tổ chức và cá nhân tình nguyện có thành tích trong hoạt động tái hoà nhập cộng đồng.
- Tăng cường công tác tuyên truyền và giáo dục pháp luật tại cơ sở, cần hướng vào các mục tiêu: xoá bỏ mặc cảm về tâm lý của đối tượng đối với cộng đồng, xoá bỏ những trở ngại về tâm lý của cộng đồng với đối tượng; làm cho nhân dân, các đoàn thể cơ sở xác định rõ vị trí, vai trò và trách nhiệm của họ trong công tác tái hoà nhập cộng đồng, tránh việc nhầm tưởng rằng đây là công việc của Công an cơ sở, khuyến khích các doanh nghiệp, tổ chức kinh tế tạo điều kiện, nhận người tái hoà nhập cộng đồng vào làm việc.
- Việc dạy nghề, dạy văn hoá cho người đang chấp hành hình phạt tù, trẻ em tại trường giáo dưỡng cần được quan tâm, quán triệt và chỉ đạo thường xuyên từ phía cơ quan quản lý trại giam, trường giáo dưỡng cũng như ý thức tích cực của mỗi cán bộ trường, trại. Các mô hình dạy nghề, hướng nghiệp cần được đổi mới về nội dung và phương pháp dạy nghề…
- Các cơ sở giáo dục, cải tạo cần thực hiện nghiêm túc việc thông báo, liên hệ với gia đình phạm nhân và chính quyền cơ sở nơi phạm nhân sẽ về nơi cư trú, về tình hình thi hành án của đối tượng.
- Thiết lập mối quan hệ giữa cộng đồng xã hội với trại giam ngay từ giai đoạn người phạm tội vào các cơ sở cải tạo.
3.1.2. Về thi hành án dân sự.
a) Bổ sung, sửa đổi Pháp lệnh thi hành án dân sự năm 1993 và các văn bản pháp luật có liên quan.
- Về Pháp lệnh thi hành án dân sự năm 1993
Thứ nhất, về phạm vi áp dụng của Pháp lệnh thi hành án dân sự. Cần mở rộng phạm vi áp dụng của Pháp lệnh đối với việc thi hành những bản án, quyết định sau đây: Bản án, quyết định dân sự, hôn nhân gia đình, lao động, kinh tế; Bản án, quyết định dân sự của Toà án nước ngoài, quyết định của Trọng tài nước ngoài được Toà án Việt Nam công nhận và cho thi hành tại Việt Nam; Quyết định về dân sự, hình phạt tiền, tịch thu tài sản trong bản án, quyết định hình sự; Quyết định về phần tài sản, quyền tài sản trong bản án, quyết định hành chính; Quyết định tuyên bố phá sản doanh nghiệp; Quyết định của Trọng tài thương mại Việt Nam; Các bản án, quyết định khác do pháp luật quy định.
Thứ hai, sửa đổi các quy định về quyền yêu cầu thi hành, tự nguyện thi hành án, cưỡng chế thi hành án nhằm bảo đảm hữu hiệu quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, phát huy quyền làm chủ xã hội chủ nghĩa.
Thứ ba, công tác quản lý Nhà nước về thi hành án cần có sửa đổi, bổ sung hợp lý, hiệu quả, tránh sự chồng chéo và khắc phục tình trạng can thiệp quá sâu vào hoạt động nghiệp vụ về thi hành án; nâng cao trách nhiệm, tính độc lập tuân theo pháp luật của cơ quan thi hành án, đồng thời phân cấp hợp lý thẩm quyền quản lý Nhà nước về thi hành án dân sự cho Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh và huyện; quy định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Thủ trưởng cơ quan thi hành án, chấp hành viên, tăng thẩm quyền và bảo đảm cho hoạt động của chấp hành viên, cơ quan thi hành có hiệu quả, hiệu lực trên thực tế.
Thứ tư, cần sửa đổi, bổ sung một số quy định về trình tự, thủ tục thi hành án; khắc phục tình trạng khó khăn, bất cập, thiếu thống nhất.
Thứ năm, sửa đổi, bổ sung quy định về khiếu nại, tố cáo và kháng nghị về thi hành án cho phù hợp với các quy định của Luật khiếu nại, tố cáo, Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân, Luật đất đai đã và đang được sửa đổi, bổ sung.
- Sửa đổi, bổ sung các văn bản pháp luật khác có liên quan tới công tác thi hành án:
- Kịp thời nghiên cứu sửa đổi và xây dựng cơ chế về đăng ký tài sản, đăng ký tài sản thế chấp, gửi giữ tài sản, chống rửa tiền… để việc thi hành án đạt hiệu quả;
- Sửa đổi, bổ sung các quy định về tố tụng, đặc biệt là các quy định về giải quyết các tranh chấp kinh tế, phá sản doanh nghiệp để tạo điều kiện cho hoạt động thi hành án;
- Quy định cụ thể về quyền tài sản để tiện giao lưu, trao đổi trong đó có việc xử lý để thi hành án đối với loại tài sản đặc biệt này;
- Mở rộng hoạt động tương trợ tư pháp với các nước để tạo thuận lợi cho hoạt động thi hành án có yếu tố nước ngoài.
b) Tiếp tục hoàn thiện cơ chế quản lý, kiện toàn tổ chức, bộ máy, tăng cường đội ngũ cán bộ các cơ quan thi hành án
- Kiện toàn đội ngũ cán bộ lãnh đạo công tác thi hành án, chấm dứt tình trạng kiêm nhiệm như hiện nay;
- Tăng cường đội ngũ cán bộ và Chấp hành viên đủ về số lượng, giỏi về chuyên môn nghiệp vụ và khẩn trương thực hiện tiêu chuẩn hoá đội ngũ cán bộ; triển khai thực hiện quy chế đạo đức nghề nghiệp của Chấp hành viên,…;
- Đối với những vùng khó khăn về nhân sự như các tỉnh miền núi, vùng sâu, vùng xa, cần có kế hoạch đào tạo nguồn tuyển dụng tại chỗ nhằm xây dựng đội ngũ cán bộ thi hành án lâu dài;
- Nâng cao vai trò của Uỷ ban nhân dân trong hoạt động thi hành án, đặc biệt là việc phối hợp các ngành hỗ trợ, giúp đỡ cơ quan thi hành án hoàn thành nhiệm vụ, nhất là việc xác minh tài sản, cưỡng chế thi hành án. Trong trường hợp cần thiết Uỷ ban nhân dân thành lập Ban chỉ đạo thi hành án để có biện pháp thi hành dứt điểm đối với những vụ án lớn, phức tạp;
- Sớm triển khai việc xây dựng đề án cải cách thủ tục hành chính trong công tác thi hành án, khắc phục tình trạng trì trệ, quan liêu, sách nhiễu, gây phiền hà cho dân;
- Tăng cường công tác giải thích pháp luật, thuyết phục quần chúng tự nguyện chấp hành; chỉ tiến hành cưỡng chế trong trường hợp bất đắc dĩ; phối hợp chặt chẽ với cơ quan công an và các cơ quan hữu quan khác bảo đảm tốt cho công tác thi hành án có hiệu lực, hiệu quả;
- Tăng cường hoạt động thanh tra, kiểm tra công tác thi hành án nhằm phát hiện và khắc phục kịp thời các sai phạm.
c) Các giải pháp cụ thể nhằm giải quyết án tồn đọng hiện nay
Thứ nhất, đối với trường hợp thi hành cho Nhà nước hoặc bên phải thi hành án là cơ quan tổ chức, doanh nghiệp nhà nước… thì phương thức xử lý như sau:
Một là, cần nghiên cứu bổ sung quy định của pháp luật về cơ chế xét giảm, miễn việc thi hành án trong các trường hợp.
Hai là, bổ sung, sửa đổi quy định của Bộ luật hình sự theo hướng bỏ quy định chế độ án phí hình sự vì trên thực tế việc thu án phí hình sự (trong điều kiện bị cáo đã bị tuyên tử hình hoặc đã chấp hành hình phạt tù…) là hết sức khó khăn và không đủ trang trải chi phí cho hoạt động thi hành án.
Thứ hai, đối với trường hợp thi hành cho công dân hoặc bên phải thi hành án là công dân, hướng xử lý như sau:
- Trường hợp người phải thi hành án có tài sản là khối di sản chưa chia hoặc chưa xác định được phần của người phải thi hành án trong khối tài sản chung hay tài sản đang có tranh chấp… đồng thời các bên đương sự không khởi kiện ra toà án để phân chia tài sản hoặc yêu cầu xác định quyền sở hữu tài sản. Để giải quyết tình trạng này, cần nghiên cứu bổ sung quy định của pháp luật tố tụng dân sự và pháp luật thi hành án về thẩm quyền của toà án trong việc xác định quyền sở hữu hoặc phân chia tài sản theo yêu cầu khởi kiện của cơ quan thi hành án nhằm khắc phục tình trạng đương sự lẩn tránh pháp luật, cố tình kéo dài, gây khó khăn cho việc thi hành án.
- Pháp luật hiện hành đã có quy định về việc trả đơn yêu cầu thi hành án trong trường hợp người phải thi hành án không có tài sản, tuy nhiên về mặt nhận thức cũng cần thấy rằng: xuất phát từ bản chất của quan hệ dân sự, kinh tế là quyền tự định đoạt, quyền tự do lựa chọn của các chủ thể, nên họ cũng phải chấp nhận những rủi ro nhất định khi tham gia các quan hệ này. Trên tinh thần đó, cũng cần nghiên cứu bổ sung quy định của pháp luật về thi hành án dân sự theo hướng: đối với các khoản thi hành án không có điều kiện thi hành án thì cần có cơ chế vận động người được thi hành án miễn hoặc xoá nợ cho bên phải thi hành án.
- Đồng thời, Nhà nước, xã hội cũng nên coi người không có điều kiện thi hành án (vì không có tài sản gì cả) là người nghèo, thuộc đối tượng cần trợ giúp của xã hội để họ thi hành được nghĩa vụ của mình.
Thứ ba, đối với các trường hợp tồn đọng do nguyên nhân khách quan, cơ chế giải quyết như sau:
Một là, cần có cơ chế gắn việc thi hành án dân sự với thi hành án hình sự. Đối với người phải thi hành án dân sự đang thụ hình, thì cần coi thái độ tự nguyện, kết quả thi hành phần dân sự (án phí, tiền phạt, bồi thường cho Nhà nước và công dân…) là một điều kiện bắt buộc để xem xét miễn, giảm thời gian chấp hành hình phạt.
Mặt khác, cần nghiên cứu việc quản lý thu nhập của phạm nhân trong quá trình lao động, sản xuất ở các trại cải tạo theo hướng có thể trích một phần thu nhập để đảm bảo thi hành án dân sự.
Hai là, cần nghiên cứu xây dựng quy định về chế độ lao động bắt buộc (lao động công ích) đối với trường hợp người phải thi hành án không có tài sản, kể cả phạm nhân sau khi ra tù chưa có công ăn việc làm, để tạo điều kiện cho họ có thu nhập và có thể khấu trừ thi hành án.
Ba là, cần quy định cơ chế phát hiện tài sản, thu nhập của người phải thi hành án, coi đó là quyền và nghĩa vụ của người được thi hành án. Theo đó, khi nộp đơn yêu cầu thi hành án, người được thi hành án phải cung cấp cho cơ quan thi hành án đầy đủ địa chỉ, tình hình tài sản, thu nhập của người phải thi hành án.
Thứ tư, đối với các trường hợp tồn đọng do nguyên nhân chủ quan đề nghị hướng xử lý như sau:
Một là, đối với các trường hợp người phải thi hành án có điều kiện thi hành nhưng chây ỳ, chống đối không chịu thi hành án, thì kiên quyết áp dụng biện pháp cưỡng chế theo quy định của pháp luật.
Đối với trường hợp người phải thi hành án là cơ quan, doanh nghiệp có điều kiện thi hành án nhưng không tự nguyện thi hành án thì cần áp dụng các biện pháp kỷ luật hành chính hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự đối với người đứng đầu cơ quan, đơn vị đó.
Hiện nay cả nước còn tồn đọng rất nhiều vụ việc mà bên phải thi hành án là Uỷ ban nhân dân các cấp. Vì vậy, đề nghị Chính phủ, Uỷ ban nhân dân cấp trên chỉ đạo Uỷ ban nhân dân là bên phải thi hành án gương mẫu thực hiện nghiêm chỉnh bản án, quyết định của Toà án. Chủ tịch Uỷ ban nhân dân phải chịu trách nhiệm về việc chậm trễ thi hành án của Uỷ ban nhân dân trên.
Hai là, cần nghiên cứu cơ chế công khai hoá danh sách người phải thi hành án có điều kiện về tài sản, thu nhập nhưng không tự nguyện thi hành án, có biểu hiện chây ỳ, trốn tránh thi hành án tại những nơi công công (trụ sở Uỷ ban nhân dân, cơ quan thi hành án, toà án…) hoặc trên một số phương tiện thông tin đại chúng nhằm tác động về mặt tinh thần, danh dự để họ tự giác thi hành án.
Ba là, có quy định cụ thể về trách nhiệm của cơ quan thi hành án cấp trên, Viện kiểm sát nhân dân trong việc cho ý kiến chỉ đạo nghiệp vụ thi hành án, quy định cụ thể về thời hạn xem xét trả lời thỉnh thị của cấp dưới, tránh tình trạng chậm trễ kéo dài.
Bốn là, để khắc phục tình trạng án tuyên không rõ, không phù hợp với thực tế, gây khó khăn cho việc thi hành án, cần có biện pháp nâng cao năng lực xét xử của toà án các cấp, của thẩm phán, trong đó có một số giải pháp như: Sửa đổi, bổ sung các quy định về tố tụng liên quan đến trách nhiệm giải thích, bổ sung bản án, về trách nhiệm cá nhân trong trường hợp xử oan, sai; sớm triển khai thực hiện Quỹ bồi thường thiệt hại do các cơ quan tố tụng gây ra.
Năm là, có biện pháp xử lý nghiêm khắc đối với tổ chức, cá nhân có hành vi can thiệp trái pháp luật vào quá trình thi hành án, trong trường hợp gây thiệt hại thì phải bồi thường hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự.
Sáu là, có giải pháp đổi mới, kiện toàn, nâng cao năng lực của các cơ quan thi hành án đủ mạnh để hoàn thành nhiệm vụ, tăng thêm biên chế cho các cơ quan thi hành án, khắc phục tình trạng quá tải hiện nay. Kiên quyết xử lý nghiêm khắc đối với từng trường hợp chấp hành viên, thủ trưởng cơ quan thi hành án có hành vi cố tình kéo dài, thiếu tinh thần trách nhiệm, không tích cực đôn đốc việc thi hành án; đưa ra khỏi ngành những trường hợp chấp hành viên, cán bộ thi hành án có hành vi sách nhiễu, vòi vĩnh, gây phiền hà cho đương sự trong việc thi hành án.
3.1.3. Thi hành án kinh tế và phá sản.
a) Hoàn thiện hệ thống pháp luật về thi hành án kinh tế và phá sản.
Thứ nhất, quy định một cách đầy đủ và cụ thể các vấn đề về kê biên và xử lý tài sản của người phải thi hành án.
Thứ hai, quy định cụ thể về thủ tục, biện pháp thi hành trong trường hợp người phải thi hành án là pháp nhân (cơ quan, tổ chức…); trình tự kê biên, xử lý tài sản của doanh nghiệp, cơ quan, tổ chức, loại tài sản nào không thuộc diện được kê biên nhằm bảo đảm hoạt động bình thường của cơ quan, tổ chức và doanh nghiệp; về biện pháp xử lý trong trường hợp cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp bị mất khả năng thanh toán, bị giải thể, sáp nhập, chia, tách…
Thứ ba, tăng thêm thẩm quyền của chấp hành viên, trong đó có quy định về thẩm quyền xử lý và áp dụng chế tài trong trường hợp cơ quan, tổ chức, cá nhân không thực hiện yêu cầu của Chấp hành viên.
Thứ tư, về trình tự, thủ tục thi hành quyết định tuyên bố phá sản cần sửa đổi, bổ sung một số quy định cụ thể sau:
- Trường hợp thu hồi nợ, thu hồi tài sản cần quy định áp dụng theo trình tự, thủ tục thi hành án dân sự, theo đó Chấp hành viên có thể áp dụng các biện pháp cưỡng chế theo quy định của Pháp lệnh thi hành án dân sự;
- Về thứ tự thanh toán nợ, cần quy định lại về thứ tự thanh toán theo hướng: chi phí cho việc giải quyết phá sản như: lệ phí toà án, chi phí hoạt động của Tổ thanh tra tài sản được thanh toán từ giá trị tài sản bảo đảm và cũng như giá trị tài sản còn lại của doanh nghiệp. Nếu sau khi xử lý các tài sản bảo đảm mà không còn tài sản nào khác, thì đương nhiên các chủ nợ có bảo đảm phải trích một phần trong số nợ của mình để thanh toán lệ phí và chi phí giải quyết phá sản;
- Cần quy định các phương thức xử lý linh hoạt tài sản còn lại của doanh nghiệp để thực hiện việc thanh toán.
- Quy định bộ máy giúp việc Tổ thanh toán tài sản gọn nhẹ, có chuyên môn để bảo đảm hiệu quả thực hiện và tránh lãng phí.
Thứ năm, Về mối quan hệ giữa thi hành án dân sự (kinh tế) và thi hành quyết định tuyên bố phá sản:
Theo nhóm đề tài, Luật phá sản doanh nghiệp, Pháp lệnh thi hành án dân sự cần sửa đổi theo hướng sau:
- Trường hợp đang tiến hành thi hành án mà có quyết định của Toà án về mở thủ tục giải quyết yêu cầu tuyên bố phá sản, thì cơ quan thi hành án phải ra quyết định tạm đình chỉ thi hành án, đồng thời cơ quan thi hành án có trách nhiệm chuyển hồ sơ về việc thi hành án (bao gồm đơn yêu cầu thi hành án và các giấy tờ có liên quan) sang Toà án đã ra quyết định mở thủ tục giải quyết yêu cầu tuyên bố phá sản doanh nghiệp để được đưa vào danh sách chủ nợ. Các khoản nợ thi hành án được giải quyết theo trình tự phá sản doanh nghiệp;
- Nếu quyết định mở thủ tục giải quyết yêu cầu tuyên bố phá sản doanh nghiệp bị huỷ bỏ, thì người được thi hành án có quyền yêu cầu tiếp tục thi hành án. Cơ quan thi hành phải tiếp tục tổ chức thi hành án theo thủ tục thi hành án dân sự;
b) Hoàn thiện hệ thống pháp luật có liên quan
Thứ nhất, sửa đổi, bổ sung Bộ luật dân sự, trong đó có vấn đề cần quy định rõ các quyền tài sản: cụ thể hoá các quy định về đăng ký quyền sở hữu tài sản: quy định rõ trình tự, thủ tục đăng ký quyền sở hữu tài sản và các quyền khác đối với tài sản, công khai hoá việc đăng ký. Mặt khác, cần tiếp tục xây dựng và hoàn thiện các văn bản pháp luật hướng dẫn thi hành Bộ luật dân sự để Bộ luật dân sự thực sự đi vào cuộc sống.
Thứ hai, sửa đổi Luật ngân hàng và Luật các tổ chức tín dụng theo hướng vẫn giữ nguyên tắc bảo đảm bí mật thông tin của khách hàng, nhưng đề nghị bổ sung quy định là khi có quyết định hoặc yêu cầu hợp pháp của chấp hành viên thì ngân hàng, tổ chức tín dụng phải cung cấp đầy đủ, chính xác mọi thông tin cần thiết, liên quan đến việc thi hành án của khách hàng là người phải thi hành án; thực hiện việc kê biên tài khoản của khách hàng và thực hiện một số hành vi khác. Ngân hàng và tổ chức tín dụng sẽ bị xử phạt và bồi thường mọi thiệt hại phát sinh nếu không thực hiện quyết định, yêu cầu của chấp hành viên.
Thứ ba, xây dựng, ban hành văn bản về trình tự, thủ tục chuyển các khoản tiền và tài sản ra nước ngoài trong trường hợp thi hành án, quyết định của Toà án, Trọng tài nước ngoài tại Việt Nam.
Thứ tư, xây dựng một hệ thống các văn bản pháp luật và các biện pháp đồng bộ nhằm tăng cường chế độ kế toán, thống kê; xây dựng cơ chế hữu hiệu nhằm kiểm soát chặt chẽ tình trạng vốn, tài sản, thu nhập của các doanh nghiệp và cá nhân có đăng ký kinh doanh; tăng cường giám sát hoạt động của các doanh nghiệp thông qua tổ chức ngân hàng, tài chính và tổ chức tín dụng…
c) Về cơ chế phối hợp giữa các cơ quan hữu quan
Tăng cường mối quan hệ phối hợp giữa các cơ quan hữu quan trong việc thi hành án, thực hiện kịp thời, đầy đủ các biện pháp nhằm ngăn chặn, phong toả tài sản, hạn chế đến mức thấp nhất tình trạng đương sự tẩu tán tài sản để trốn tránh việc thi hành án.
d) Tăng cường sự hợp tác, tương trợ tư pháp và pháp lý giữa nước ta và các nước trong lĩnh vực này
e) Tăng cường quyền hạn và trách nhiệm của Chấp hành viên, kiện toàn tổ chức, cơ sở vật chất, năng lực, phương tiện hoạt động cho các cơ quan thi hành án, bồi dưỡng kiến thức và kinh nghiệm thi hành phán quyết của Toà án và Trọng tài kinh tế.
3.1.4. Một số giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật liên quan đến vấn đề thi hành bản án, quyết định của Toà án nước ngoài và quyết định của trọng tài nước ngoài được công nhận và thi hành tại Việt Nam
Tiến hành sửa đổi, bổ sung hai Pháp lệnh về công nhận và cho thi hành tại Việt Nam bản án, quyết định dân sự của Toà án nước ngoài 17/4/1993 và Pháp lệnh về công nhận và thi hành tại Việt Nam quyết định của Trọng tài nước ngoài 14/9/1995.
a) Đối với Pháp lệnh về công nhận và cho thi hành tại Việt Nam bản án, quyết định dân sự của Toà án nước ngoài (17/4/1993)
- Bổ sung nguyên tắc có đi có lại vào Pháp lệnh làm cơ sở pháp lý trong quan hệ với các nước mà Việt Nam chưa ký kết điều ước quốc tế.
- Bổ sung vào Pháp lệnh một số điều kiện cho phép mặc nhiên công nhận những bản án, quyết định của Toà án nước ngoài không có yêu cầu cưỡng chế thi hành về mặt tài sản và không có đơn yêu cầu không công nhận mà không hạn chế nước đó với Việt Nam đã ký kết hoặc tham gia các điều ước quốc tế về vấn đề này hay không.
b) Đối với Pháp lệnh công nhận và thi hành tại Việt Nam các quyết định của trọng tài nước ngoài (14/5/1995)
Đối với việc công nhận và thi hành quyết định của trọng tài nước ngoài, cần sửa đổi các quy định của Pháp lệnh công nhận và thi hành tại Việt Nam các quyết định của trọng tài nước ngoài theo đó các quan hệ pháp luật thương mại được hiểu theo nghĩa rộng, không bó hẹp như hiện nay để phù hợp với pháp luật trong nước và pháp luật quốc. Trên cơ sở đó mở rộng phạm vi xét công nhận và thi hành đối với các phán quyết của trọng tài nước ngoài.
3.1.5. Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động thi hành án hình sự, dân sự có yếu tố nước ngoài tại Việt Nam.
a) Giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động thi hành án hình sự, dân sự có yếu tố nước ngoài tại Việt Nam.
* Hoàn thiện hệ thống pháp luật.
- Cần mở rộng việc ký kết Hiệp định tương trợ tư pháp với các quốc gia khác, đặc biệt là những nước có các quan hệ giao lưu dân sự, kinh tế với Việt Nam, đặt vấn đề ký Hiệp định tương trợ tư pháp với các nước ASEAN để sớm xử lý các vấn đề phát sinh.
- Bổ sung các quy định về thi hành bản án, quyết định có yếu tố nước ngoài bao gồm:
+ Có hướng dẫn về việc chuyển tiền, tài sản để thi hành án qua biên giới;
+ Có hướng dẫn về việc làm đơn xin công nhận và thi hành bản án, quyết định dân sự của toà án Việt Nam tại nước ngoài cũng như thủ tục uỷ thác thi hành án, trước hết là đối với các nước đã ký Hiệp định tương trợ tư pháp với Việt Nam trong đó có quy định về vấn đề này;
+ Có quy định riêng về một số thủ tục thi hành án, như: trả đơn, tạm đình chỉ, đình chỉ thi hành án… trong quá trình cơ quan thi hành án tổ chức thi hành bản án, quyết định của toà án và trọng tài nước ngoài khi được công nhận và thi hành tại Việt Nam.
+ Có quy định và hướng dẫn cụ thể về kê biên cổ phần, tài sản vốn góp trong các tổ chức kinh tế để bảo đảm thi hành án…
* Giải pháp tổ chức thi hành:
Để các bản án, quyết định dân sự của Toà án Việt Nam hoặc quyết định của Trọng tài Việt Nam được tiếp tục công nhận và thi hành ở nước ngoài khi có yêu cầu của Việt Nam, cần phải có một số giải pháp cụ thể dưới dây:
Thứ nhất, phải tăng cường năng lực giao dịch dân sự của các đối tác Việt Nam trong quan hệ với các đối tác nước ngoài để hạn chế thấp nhất tranh chấp dân sự quốc tế.
Thứ hai, trong việc ban hành các bản án, quyết định Toà án và Trọng tài có thẩm quyền của Việt Nam phải áp dụng đúng theo quy định của điều ước quốc tế, pháp luật Việt Nam để Toà án có thẩm quyền nước ngoài có cơ sở pháp lý rõ ràng công nhận và thi hành các bản án và quyết định đó trên lãnh thổ của họ.
Thứ ba, tăng cường bồi dưỡng trình độ chuyên môn nghiệp vụ cho đội ngũ thẩm phán, trọng tài viên làm công tác xét xử cùng các luật sư, tư vấn và các đối tượng chủ chốt tham gia vào quan hệ dân sự quốc tế.
b) Một số giải pháp nâng cao hiệu quả thi hành án hình sự có yếu tố nước ngoài.
* Về công tác xây dựng pháp luật:
Thứ nhất, Nhà nước cần khẩn trương tiến hành rà soát, hệ thống hoá và tổng kết thực tiễn thi hành các văn bản quy phạm pháp luật trong nước liên quan đến công tác thi hành án hình sự, đặc biệt là các quy định liên quan đến hoạt động thi hành án hình sự có yếu tố nước ngoài nhằm phát hiện sửa đổi, bổ sung những quy định không phù hợp;
Thứ hai, xây dựng các quy định điều chỉnh bao quát những lĩnh vực bức xúc hiện chưa được pháp luật đề cập tới, cụ thể là:
- Xây dựng các đạo luật điều chỉnh về vấn đề dẫn độ tội phạm; vấn đề tương trợ pháp lý hình sự quốc tế và vấn đề chuyển giao phạm nhân quốc tế…
- Sửa đổi, bổ sung một số quy định liên quan của Pháp lệnh thi hành án phạt tù, Nghị định của Chính phủ ban hành Quy chế trại giam… theo hướng quy định cụ thể việc thông báo nơi giam giữ phạm nhân cho thân nhân, gia đình, cơ quan đại diện ngoại giao; vấn đề tạm đình chỉ thi hành án phạt tù, việc giải quyết người đang chấp hành hình phạt tù chết trong trại giam; việc thông báo trước khi hết thời hạn chấp hành hình phạt tù; chế độ giam giữ, ăn uống, sinh hoạt, học tập, lao động của phạm nhân là người nước ngoài…
- Cần có văn bản cụ thể hoá các vấn đề về cơ chế phối hợp giữa các cơ quan có thẩm quyền của Việt Nam cũng như với các cơ quan đại diện ngoại giao nước người bị trục xuất mang quốc tịch; thời gian, địa điểm, phương tiện người bị trục xuất rời khỏi lãnh thổ Việt Nam; thủ tục bàn giao và tiếp nhận người bị trục xuất; vấn đề kinh phí phục vụ việc trục xuất; thời hạn người bị trục xuất được nhập cảnh trở lại Việt Nam…
- Bộ Công an, Bộ Ngoại giao, Bộ Tư pháp, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao cần ban hành Thông tư liên tịch hướng dẫn một số vấn đề về thi hành án hình sự có yếu tố nước ngoài. Văn bản này phải tập trung giải quyết những vấn đề cụ thể như: trình tự, thủ tục thi hành hình phạt tiền; việc tiếp tục thi hành hình phạt bổ sung sau khi chấp hành hình phạt chính; một số vấn đề liên quan sau khi tổ chức thi hành hình phạt tử hình và hình phạt tù…
- Nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung Thông tư liên ngành số 139/TTLN ngày 12/3/1984 của Bộ Tư pháp, Toà án nhân dân Tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ Nội vụ (nay là Bộ Công an) và Bộ ngoại giao về việc thi hành Hiệp định tương trợ tư pháp và pháp lý về các vấn đề dân sự, gia đình và hình sự đã ký giữa nước ta với Liên Xô và các nước xã hội chủ nghĩa trước đây cho phù hợp với thực tiễn thi hành các Hiệp định tương trợ tư pháp trong giai đoạn hiện nay. Nội dung sửa đổi, bổ sung cần bám sát yêu cầu phân công cụ thể theo chức năng, nhiệm vụ của từng ngành; đồng thời xây dựng cơ chế phối hợp đồng bộ giữa các ngành chức năng có nhiệm vụ thi hành các Hiệp định tương trợ tư pháp.
- Tăng cường việc ký kết hiệp định tương trợ tư pháp với các nước khác theo hướng ưu tiên và chú trọng các lĩnh vực như hỗ trợ điều tra, cung cấp thông tin về tội phạm cũng như công tác thi hành án hình sự. Mặt khác, cần nâng cao chất lượng ký kết các Hiệp định hợp tác với phía nước ngoài nhằm phục vụ tốt nhất các hoạt động tố tụng hình sự có yếu tố nước ngoài.
* Về công tác thi hành pháp luật:
- Đối với hình phạt cảnh cáo và phạt tiền, cần khắc phục xu hướng quá áp dụng tràn lan hai loại hình phạt này, tránh tình trạng người nước ngoài có biểu hiện coi thường và thiếu tôn trọng pháp luật Việt Nam, trong mọi trường hợp khi áp dụng các hình phạt nêu trên đối với người nước ngoài cần tuân thủ triệt để nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa trên cơ sở xem xét, cân nhắc các yêu cầu khác có liên quan đến thực hiện mục tiêu cuối cùng là mục đích của hình phạt.
- Đối với việc thi hành hình phạt tù, thời gian tới cần tập trung thực hiện tốt một số công việc cụ thể sau:
+ Xây dựng và bồi dưỡng đội ngũ cán bộ, chiến sỹ cảnh sát trại giam có đủ năng lực chuyên môn nghiệp vụ và phẩm chất đạo đức, đặc biệt là đòi hỏi về ngoại ngữ để có thể hoàn thành tốt nhiệm vụ quản lý, giáo dục phạm nhân.
+ Thường xuyên phổ biến, giáo dục phạm nhân người nước ngoài về đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước ta; tăng cường giáo dục về giá trị xã hội và các chuẩn mực xã hội để họ nhận thức đúng hành vi cũng như hậu quả của hành vi phạm tội mà mình gây ra, qua đó mới có thể thực hiện được mục tiêu cuối cùng của hình phạt. Mặt khác, cần có biện pháp tổ chức cho phạm nhân người nước ngoài tích cực tham gia lao động sản xuất để giúp họ có điều kiện nâng cao đời sống vật chất, đồng thời qua lao động sản xuất để cải tạo họ trở thành người lao động chân chính.
+ Trước khi hết thời hạn chấp hành hình phạt tù, cơ quan thi hành án phải liên hệ, trao đổi thống nhất với cơ quan đại diện nước ngoài về thủ tục giao nhận người bị kết án, khắc phục tình trạng người nước ngoài sau khi có quyết định chấp hành xong hình phạt tù vẫn phải lưu lại trại giam như hiện nay.
+ Đối với hình phạt tử hình cần nghiên cứu, tổng kết thực tiễn để rút ra những giải pháp tối ưu và có lợi nhất vừa đảm bảo các yêu cầu về chính trị, pháp luật và ngoại giao. Theo đó, Nhà nước ta sẽ thực hiện đầy đủ, nghiêm chỉnh những cam kết đã thoả thuận với các nước mà người bị kết án mang quốc tịch cũng như những vấn đề thông lệ quốc tế chấp nhận. Đồng thời, có thể tính đến việc cho phép phía nước ngoài hoặc thân nhân, gia đình họ được phép đưa thi thể người bị thi hành án về nước nếu họ có yêu cầu.
3.1.6. Giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động thi hành án trong quân đội
a) Hoàn thiện pháp luật liên quan đến thi hành án trong quân đội.
Thứ nhất, cần xác định rõ hơn nội dung và điều kiện áp dụng, thi hành các hình phạt, đặc biệt là các hình phạt không phải hình phạt tù như quản chế, cấm cư trú… để đảm bảo cho việc tổ chức thi hành có hiệu quả trong điều kiện quân đội
Thứ hai, cần xác định rõ trong Bộ luật tố tụng hình sự cơ quan nào có thẩm quyền quy định và thành lập các cơ quan thi hành án trong quân đội. Tổ chức, nhiệm vụ và quyền hạn các cơ quan, tổ chức thi hành án trong quân đôi phải được quy định rõ ràng. Hoạt động của các cơ quan, tổ chức thi hành án được thực hiện trên cơ sở pháp lý cụ thể, tránh theo kiểu trao đổi, hiệp thương giữa các cơ quan theo từng vụ việc cụ thể. Nên chăng cần có Pháp lệnh hoặc ít nhất là Nghị định của Chính phủ cụ thể hoá quy định của Bộ luật tố tụng hình sự. Vì vậy, cần bổ sung cụ thể hơn, hoàn thiện hơn Pháp lệnh thi hành án phạt tù, Pháp lệnh thi hành án dân sự, các Nghị định về án treo, cải tạo không giam giữ liên quan đến thi hành án trong quân đội; ban hành Nghị định về thi hành các hình phạt khác như quản chế, cấm cư trú…
Thứ ba, tăng cường công tác hướng dẫn áp dụng pháp luật trong công tác thi hành án, nhất là trong quân đội. Đảm bảo thống nhất nhận thức chung về mục đích thi hành án hình sự là thông qua các biện pháp cưỡng chế, lao động và học tập để cải tạo, giáo dục người phạm tội trở thành người có ích cho xã hội. Tránh quan điểm quá coi trọng trừng trị, lao động mà coi nhẹ các biện pháp giáo dục. Việc thi hành án dân sự cũng chỉ có thể được thực hiện tốt trên cơ sở thuyết phục, giáo dục tính tự giác của đương sự và gia đình để họ tự nguyện thi hành bản án, quyết định của Toà án. Thực tiễn thi hành án dân sự trong quân đội đã chứng minh rằng việc cưỡng chế thi hành án dân sự chỉ là biện pháp bất đắc dĩ, hiệu quả đạt được không cao trong điều kiện quân đội và đặc điểm của đối tượng thi hành án trong quân đội.
b) Đổi mới tổ chức cơ quan thi hành án trong quân đội.
Thứ nhất, thành lập hệ thống cơ quan thi hành án thống nhất trong quân đội vừa thực hiện thi hành án dân sự, vừa thi hành án hình sự; thống nhất sự quản lý công tác thi hành án. Hệ thống cơ quan thi hành án thống nhất trong quân đội, bao gồm: Cục quản lý thi hành án Bộ Quốc phòng và các phòng thi hành án cấp quân khu.
Thứ hai, thu gom hệ thống các trại giam quân sự: chỉ nên tổ chức ba trại giam ở 3 khu vực là miền Nam, miền Trung, miền Bắc để đảm bảo tốt cho việc giam giữ, cải tạo, giáo dục phạm nhân;
Thứ ba, xây dựng đội ngũ cảnh vệ theo hướng chuyên môn hoá để thực hiện các nhiệm vụ cảnh vệ trong hoạt động tư pháp quân sự và thi hành án.
c) Tăng cường việc bảo đảm cho công tác thi hành án trong quân đôi.
Thứ nhất, tăng cường cơ sở vật chất cho công tác thi hành án;
Thứ hai, đào tạo, bồi dưỡng cán bộ làm công tác thi hành án;
Thứ ba, bồi dưỡng, nâng cao nhận thức pháp luật cho quân nhân, công chức quốc phòng; đặc biệt là lãnh đạo, chỉ huy các đơn vị để họ trực tiếp thực hiện các quyền và nghĩa vụ do pháp luật quy định trong một số lĩnh vực của công tác thi hành án.
3.2. Các giải pháp có tính lâu dài
3.2.1. Mô hình thi hành án
Qua đánh giá những mặt ưu điểm và nhược điểm nổi bật, nhóm nghiên cứu cho rằng, để công tác thi hành án đạt được hiệu quả mong muốn, đáp ứng đòi hỏi ngày càng cao của xã hội, thì cần thiết phải có những đổi mới cơ bản, toàn diện trong lĩnh vực thi hành án. Những thay đổi này không chỉ dừng ở mô hình quản lý nhà nước về thi hành án (vấn đề đang được quan tâm nhất hiện nay), mà còn là hình thức tổ chức, quyền và nghĩa vụ tương ứng của từng cơ quan, từng chức danh được giao nhiệm vụ trực tiếp thi hành án. Để tiện theo dõi, nhóm nghiên cứu đã trình bày các phương án đổi mới công tác thi hành án theo hai phương diện: đổi mới hệ thống quản lý công tác thi hành án và đổi mới chế độ, thủ tục, quyền và nghĩa vụ của các chức danh thi hành án.
a) Về hệ thống cơ quan quản lý công tác thi hành án
Nhóm nghiên cứu cho rằng: giao cho một Bộ (hoặc một cơ quan của Chính phủ) giúp Chính phủ thống nhất quản lý công tác thi hành án là một quan điểm có cơ sở về lý luận lẫn thực tiễn. Vấn đề đặt ra là nên tập trung công tác này cho Bộ, ngành nào?! Nhóm nghiên cứu đưa ra 2 mô hình sau:
Mô hình 1:
Bộ Tư pháp quản lý thống nhất công tác thi hành án (bao gồm thi hành án dân sự, hình sự, hành chính, kinh tế, lao động, trọng tài…) cả về tổ chức và nghiệp vụ theo hướng: ở Trung ương có Tổng cục thi hành án thuộc Bộ Tư pháp, ở các địa phương có cơ quan thi hành án cấp tỉnh (hay Cục thi hành án), cơ quan thi hành án cấp huyện (hay Chi cục thi hành án). Công tác thi hành án phạt tù mà hiện nay Bộ Công an đang đảm nhiệm sẽ được chuyển giao toàn bộ sang Bộ Tư pháp. Trong các cơ quan thi hành án có lực lượng cảnh sát tư pháp chịu trách nhiệm dẫn giải phạm nhân, bảo vệ cưỡng chế thi hành án, làm nhiệm vụ thi hành án phạt tù… Bộ Tư pháp cũng quản lý việc thi hành án các hình phạt khác như: án treo, cải tạo không giam giữ và các biện pháp tư pháp khác.
Mô hình 2:
Công tác quản lý thi hành án phạt tù đồng thời giao cho 3 cơ quan: Bộ Tư pháp, Bộ Công an và Bộ Quốc phòng.
- Bộ Quốc phòng vẫn quản lý số người có án phạt tù là quân nhân.
- Bộ Công an quản lý số người có án phạt tù do phạm các tội xâm phạm an ninh quốc gia, người bị phạt tù chung thân, bị phạt tù từ 10 năm trở lên và số ít phạm nhân được giữ lại phục vụ Trại tạm giam, Nhà tạm giữ.
- Bộ Tư pháp quản lý số người có án phạt tù còn lại (và các Cơ sở giáo dục, Trường giáo dưỡng) và quản lý công tác thi hành các loại án hình sự khác. Do là cơ quan quản lý hầu hết các loại án, cho nên Bộ Tư pháp sẽ chịu trách nhiệm trước Chính phủ về công tác quản lý thi hành án và chủ trì việc kiểm tra, hướng dẫn, đào tạo, thống kê… phục vụ hoạt động thi hành án. Để thực hiện sự phân công mới này, mô hình tổ chức thi hành án của Bộ Tư pháp vẫn có thể vận dụng theo mô hình nêu trên.
b) Về chế độ, thủ tục, quyền và nghĩa vụ thi hành án.
Cùng với việc đổi mới mô hình tổ chức thi hành án, cần xác định lại quyền hạn và nghĩa vụ của các cơ quan thi hành án và các cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan (đưa thành các quy định của Luật thi hành án). Chẳng hạn, thẩm quyền của Chấp hành viên, Giám thị, Quản giáo phải được mở rộng hơn: những người này có chức danh pháp lý rõ ràng, có quyền áp dụng các biện pháp cưỡng chế cần thiết, có quyền xử phạt vi phạm hành chính, có quyền đề xuất để thủ trưởng cơ quan thi hành án (chứ không phải Toà án) quyết định các biện pháp hoãn, giảm án… Đối với bản án hình sự (trừ bản án tử hình), Toà án chỉ cần gửi bản sao bản án khi bản án có hiệu lực pháp luật cho cơ quan thi hành án, mà không ra quyết định thi hành án như hiện nay. Cách làm này nếu được thực hiện, sẽ giải phóng cho Toà án khỏi những công việc sự vụ quan hệ đến chức năng xét xử và đặc biệt là giải quyết được tình trạng quá thời hạn thi hành án đang diễn ra phổ biến hiện nay.
Đối với hoạt động kiểm sát thi hành án cũng cần quy định nội dung và hình thức, thủ tục cụ thể để tránh lạm dụng hoặc tuỳ tiện (cũng đưa thành các quy định của Luật thi hành án). Tuy nhiên, do công tác thi hành án không đơn thuần là hoạt động tư pháp (thuộc đối tượng của công tác kiểm sát) mà là hoạt động hành chính tư pháp nên kiểm sát thi hành án cũng chỉ trong giới hạn: Công tác thi hành án có đảm bảo thi hành nghiêm chỉnh nội dung bản án (và quyết định) của Toà án đã tuyên hay không.
Đối với Chấp hành viên, cần xây dựng quy chế dựa theo mô hình thi hành án công kết hợp với bán công, theo đó Chấp hành viên thực hiện nghĩa vụ công chức khi thi hành các khoản tịch thu tài sản, truy thu thuế, truy thu nguồn lợi bất chính, phạt tiền, án phí, thực hiện các quyết định khẩn cấp tạm thời, bảo đảm thực hiện các biện pháp cưỡng chế cần thiết… đồng thời áp dụng chế độ thi hành án bán công đối với một số loại việc như: tống đạt các văn bản, quyết định về thi hành án, điều tra xác minh tài sản, địa chỉ của người phải thi hành án, thi hành khoản đòi nợ, phân chia tài sản.. theo yêu cầu các bên thi hành án và được thu tiền dịch vụ theo quy định của pháp luật.
Cần sớm ban hành Quy chế về Giám thị và Quản giáo trong đó xác định rõ tư cách pháp lý, quyền hạn, nghĩa vụ, tiêu chuẩn bổ nhiệm, chính sách đãi ngộ đối với Giám thị và Quản giáo. Đặc biệt tiêu chuẩn học vấn để có thể bổ nhiệm Giám thị, Quản giáo phải là từ đại học trở lên. Tương tự là xác định quyền hạn, trách nhiệm trong lĩnh vực thi hành án của lực lượng cưỡng chế thi hành án, sao cho lực lượng này có quyền hạn, nhiệm vụ tương tự với lực lượng Cảnh sát hỗ trợ tư pháp ở Bộ Công an. Sẽ là phù hợp nếu giao lực lượng này theo dõi, tổ chức và quản lý số người chấp hành án treo, cải tạo không giam giữ, trục xuất, quản chế, cấm cứ trú…(những loại án mà hiện nay pháp luật “giao” cho các cơ quan, tổ chức hoặc Uỷ ban địa phương nơi người bị kết án làm việc hoặc cư trú, đảm nhiệm “theo dõi, quản lý”).
Cùng với việc cải tiến mô hình tổ chức, công tác quản lý, tăng cường năng lực của những người thực hiện công tác thi hành án, một nội dung quan trọng đảm bảo cho hoạt động thi hành án đạt hiệu quả cần được tính đến - đó là các phương tiện thi hành án. Trong số các phương tiện vật chất phục vụ công tác thi hành án, tiêu điểm cần quan tâm nhất hiện nay là mô hình Trại giam và phân trại giam trong các Trại tạm giam. Về mô hình Trại giam, trước hết nên chuyển tên gọi Trại giam thành Trại tù, Nhà giam giữ phạm nhân thành Nhà tù và phạm nhân có thể gọi là người tù. Cách gọi này phù hợp với tên gọi hình phạt tù, án phạt tù được ghi nhận trong Bộ luật Hình sự và Bộ luật tố tụng hình sự. Về chế độ giam giữ: khắc phục dần hình thức tổ chức giam chung trong từng buồng lớn nhiều phạm nhân như hiện nay. Nên nghiên cứu kinh nghiệm của các nước xây dựng Nhà tù thành nhiều buồng giam riêng 1, 2 người, đủ điều kiện vệ sinh, ánh sáng. Trước mắt cần quy hoạch, bố trí lại địa điểm xây dựng mới một số Trại giam trọng điểm theo mẫu thiết kế hiện đại, căn cứ vào phân loại người bị kết án, trong đó chia nhỏ số phòng giam giữ và đầu tư xây dựng các khu sản xuất công nghiệp, dịch vụ lớn trong Trại giam.
Đối với phân trại giam trong Trại tạm giam, không nên để tồn tại thành một bộ phận độc lập mà chỉ cần bố trí thành đội phạm nhân, với số lượng vừa đủ để phục vụ Trại tạm giam, Nhà tạm giữ theo chế độ hợp đồng với Trại tạm giam, Nhà tạm giữ. Số phạm nhân này chủ yếu vẫn do các Trại giam quản lý.
Để thực hiện từng bước chủ trương xã hội hoá công tác thi hành án, trong đó có thi hành án phạt tù, cần mở rộng sự tham gia của các tổ chức kinh tế xã hội, các nhà khoa học, các nhà hảo tâm… vào một số công việc như xây dựng Trại giam, dịch vụ phục vụ phạm nhân, trực tiếp thực hiện công tác cảm hoá. Cơ sở cho việc tổ chức các hoạt động này phải bắt đầu từ các quy định thông thoáng của pháp luật thi hành án.
Riêng về thủ tục thi hành án tử hình, cùng với việc thay đổi Hội đồng thi hành án tử hình theo hướng: giao đại diện cơ quan Công an làm Chủ tịch Hội đồng, đại diện Viện kiểm sát, Toà án cùng tham gia Hội đồng Thi hành án tử hình, cần nghiên cứu áp dụng biện pháp xử tử hình bằng tiêm thuốc độc và xây dựng các quy định cho phép nhận và sử dụng trong nghiên cứu khoa học và y học những bộ phận cơ thể của phạm nhân do họ tự nguyện hiến tặng.
3.2.2. Xây dựng văn bản pháp luật về thi hành án
- Về hình thức văn bản pháp luật về thi hành án. Hiện nay đang có ý kiến cân nhắc về hình thức văn bản pháp luật về thi hành án. Theo Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội khoá XI (2002 - 2007) thì về văn bản pháp luật thi hành án đã có quyết định là xây dựng Luật thi hành án. Tuy nhiên, ý kiến nhiều người cho rằng, trong khuôn khổ một phạm vi bao quát các vấn đề về thi hành án như vậy thì hình thức văn bản là Bộ luật thi hành án là thích hợp nhất.
- Xây dựng Bộ luật thi hành án tạo cơ sở pháp lý cao cho hoạt động thi hành án
+ Trong Bộ luật thi hành án cần xây dựng mô hình tổ chức thi hành theo hướng thống nhất quản lý công tác thi hành án về một đầu mối do Bộ Tư pháp quản lý, đảm bảo có sự phối hợp kết hợp giữa thi hành án dân sự với thi hành án hình sự. Đồng thời, tăng cường vai trò của Uỷ ban nhân dân các cấp đối với công tác thi hành án, đặc biệt là Uỷ ban nhân dân xã, phường; tăng cường thẩm quyền và năng lực cho các cơ quan thi hành án cấp huyện. Kết hợp việc tập trung với việc xã hội hoá một số hoạt động thi hành án dân sự, theo hướng nâng cao trách nhiệm đối với các bên đương sự và chuyển một số hoạt động không trọng tâm, có tính chất bổ trợ trong hoạt động thi hành án cho các tổ chức xã hội nghề nghiệp đảm nhận.
+ Bộ luật thi hành án phải giải quyết những vấn đề về tổ chức, bộ máy bao gồm hệ thống các cơ quan thi hành án, cơ quan quản lý công tác thi hành án, phạm vi nội dung quản lý, mối quan hệ giữa các cơ quan này, về đội ngũ cán bộ thi hành án, tiêu chuẩn và quy trình tuyển dụng, bổ nhiệm, miễn nhiệm, khen thưởng, kỷ luật, đào tạo đội ngũ chấp hành viên…
+ Bộ Luật thi hành án cũng phải giải quyết những vấn đề về trình tự, thủ tục thi hành án trong cơ chế mới, nhất là khi xã hội hoá một số hoạt động thi hành án dân sự và trong tiến trình hội nhập quốc tế nhanh và mạnh mẽ hiện nay.
+ Bộ luật thi hành án phải thể hiện sự phân cấp mạnh cho chính quyền địa phương trong tổ chức thực hiện thi hành các bản án, quyết định của Toà án trên địa bàn.
3.2.3. Một số giải pháp thực hiện xã hội hoá hoạt động thi hành án
* Phương án thứ nhất: Có thể xã hội hoá toàn bộ các công việc thi hành án theo yêu cầu của cá nhân tổ chức. Đây là phương án ít mang tính khả thi.
* Phương án thứ hai: Có thể xã hội hoá một số hoạt động nghiệp vụ thi hành án.
Phương án này được thực hiện bằng cách giao một số hoạt động nghiệp vụ có tính chất hành chính- kỹ thuật cho tổ chức, công dân thực hiện việc thi hành án dưới sự quản lý của Nhà nước. Đó là việc giám sát người bị án treo, cải tạo không giam giữ, quản chế, tống đạt các loại giấy tờ, quyết định liên quan đến thi hành án, xác minh tài sản. Việc xã hội hoá còn tuỳ thuộc vào tính chất của từng loại án.
Cụ thể là:
- Xã hội hoá thi hành án hình sự:
Theo Bộ luật hình sự và các văn bản hướng dẫn thi hành, có tới 7 hình phạt mà việc thi hành chúng đều có sự tham gia của các tổ chức phi nhà nước (phạt tiền; cải tạo không giam giữ; cấm đảm nhiệm chức vụ; cấm hành nghề hoặc làm một số công việc nhất định; cấm cư trú; quản chế; tước một số quyền công dân; tịch thu tài sản). Các biện pháp cưỡng chế hình sự trong tương lai cần theo hướng tiếp tục mở rộng sự tham gia của gia đình, xã hội vào việc thực hiện chúng (ví dụ như giao người bị kết án về cho gia đình giáo dục, cải tạo và kiểm soát). Tuy nhiên, nói xã hội không có nghĩa là khoán trắng cho các tổ chức xã hội và gia đình, vì như vậy, sẽ ảnh hưởng đến kết quả kết hợp giữa thuyết phục và cưỡng chế, không đạt được mục đích của hình phạt. Vấn đề là ở chỗ cần có một mô hình hợp tác, cộng tác có hiệu quả giữa nhà nước, xã hội và gia đình trong việc áp dụng các biện pháp cưỡng chế hình sự, tuỳ thuộc vào tính chất của mỗi hình phạt cụ thể (mức độ nghiêm trọng, phạm vi các chủ thể tham gia…).
- Xã hội hoá thi hành án dân sự:
Khác với thi hành án hình sự, thi hành án dân sự chịu sự chi phối của các nguyên tắc của luật dân sự như hoà giải, tự do thoả thuận, tự định đoạt… nên về nguyên tắc, Nhà nước không thể đứng ra bao cấp hết cho hoạt động này, vì vậy, các đương sự phải chịu một phần chi phí cho việc thi hành án.
Việc xã hội hoá thi hành án dân sự thực hiện theo các bước sau đây:
Bước 1: Thực hiện các công việc không có tính cưỡng chế, không bắt buộc phải sử dụng quyền lực Nhà nước như: Tống đạt các quyết định, giấy báo, giấy mời và các giấy tờ khác; xác minh tài sản của người thi hành án; yêu cầu người phải thi hành bản án đã xét xử.
Đây là việc làm tốn kém thời gian, tỉ mỉ và cụ thể, nhưng có thể tiến hành ngay được. Người thực hiện sẽ là những công dân được Nhà nước bổ nhiệm được một chức danh tư pháp nhất định (thừa phát lại, thừa phái viên…).
Bước 2: Tập hợp đội ngũ luật gia đông đảo thực hiện nhiệm vụ thi hành phần lớn các vụ án dân sự. Thừa phát lại (hay thừa phái viên) do cơ quan tư pháp có thẩm quyền bổ nhiệm và hoạt động của tổ chức thừa phát lại theo nguyên tắc tự trang trải về tài chính, nguồn thu của họ được trích từ tổng giá trị tài sản thi hành án, có sự hỗ trợ một phần của Nhà nước.
3.2.4. Tăng cường cơ sở vật chất cho công tác thi hành án.
Để nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác thi hành án, thì bên cạnh việc hoàn thiện cơ sở pháp lý, đổi mới tổ chức bộ máy, tăng thêm biên chế, đào tạo bồi dưỡng cán bộ… thì một điều kiện không kém phần quan trọng, có tính chất quyết định là phải tăng cường cơ sở vật chất cho các cơ quan thi hành án.
Trong những năm tới đây, Bộ Tư pháp, Bộ Công an, Bộ Quốc phòng cần phối hợp với Bộ Kế hoạch đầu tư, Bộ Tài chính lập đề án cân đối bổ sung nguồn kinh phí, để đến năm 2005 hoàn thành về cơ bản việc xây dựng hệ thống các trại giam cải tạo đáp ứng nhu cầu cải tạo, giáo dục phạm nhân; xây dựng trụ sở làm việc cho các cơ quan thi hành án dân sự phải tính đến phương án xây dựng kho tang tài vật theo hướng mở rộng về quy mô so với trước đây (theo chủ trương của Chính phủ hiện nay chỉ thiết lập hai kho tang tài vật ở cơ quan điều tra và cơ quan thi hành án thay vì 4 kho của cơ quan Toà án, Kiểm sát, Công an, Thi hành án như trước đây và phải bảo đảm kiên cố, hiện đại, thuận tiện trong việc sử dụng. Đồng thời, cần có kế hoạch trang bị đầy đủ các trang thiết bị, phương tiện cần thiết phục vụ cho nhu cầu của công tác cải tạo, giam giữ phạm nhân, cũng như phục vụ công tác thi hành án dân sự.
3.2.5. Về vấn đề xây dựng thiết chế bảo đảm thi hành án.
a) Xây dựng lực lượng cảnh sát tư pháp. Cụ thể có 3 phương án sau:
* Phương án 1: Thành lập một bộ phận cảnh sát tư pháp chuyên trách trong lực lượng cảnh sát nhân dân làm nhiệm vụ dẫn giải bị cáo, bảo vệ các phiên toà của toà án, thực hiện các biện pháp cưỡng chế thi hành án dân sự.
Phương án này có thuận lợi là không gây xáo trộn lớn về mặt tổ chức biên chế, chính sách, chế độ trang phục, phù hiệu, không phải sửa nhiều văn bản pháp luật hiện hành có liên quan. Mặt khác trong điều kiện chúng ta đang từng bước cải cách bộ máy nhà nước, cải cách tư pháp và trong trường hợp Bộ Công an vẫn quản lý trại giam và thi hành án phạt tù, thì việc thành lập một bộ phận của Cảnh sát nhân dân chuyên làm công tác cảnh sát tư pháp là hợp lý.
* Phương án 2: Tổ chức lực lượng cảnh sát tư pháp thành một lực lượng vũ trang theo một hệ thống từ Trung ương đến địa phương thuộc diện biên chế của ngành tư pháp, nằm trong hệ thống các cơ quan tư pháp và do Bộ trưởng Bộ Tư pháp thống nhất quản lý.
Phương án này xuất phát từ chủ trương tập trung nhiệm vụ quản lý nhà nước về thi hành án về Bộ Tư pháp (Nghị quyết Hội nghị Trung ương lần thứ 8 khoá VII và Nghị quyết Trung ương lần thứ 3 khoá VIII) nhằm bảo đảm việc chỉ huy, điều hành thống nhất, điều động lực lượng phục vụ nhu cầu công tác xét xử và thi hành án (kể cả thi hành án hình sự) được thường xuyên, trực tiếp và kịp thời, khắc phục được những tồn tại do thiếu sự phối hợp đồng bộ, nhịp nhàng như hiện nay. Song mặt hạn chế của phương án này là ở chỗ: phải thêm tổ chức mới, trong khi Nhà nước ta đang cần giảm biên chế, giảm đầu mối các cơ quan, cũng như việc bảo đảm các điều kiện về kinh phí, cơ sở vật chất còn khó khăn.
* Phương án 3: Thành lập cảnh sát tư pháp của nhà nước với quan niệm cảnh sát tư pháp như là một hoạt động chức năng. Việc thực hiện chức năng cảnh sát tư pháp không nhất thiết phải tập hợp thành một tổ chức thống nhất trong một loại cơ quan quản lý nhà nước (Bộ, Tổng cục), mà tổ chức theo nguyên tắc: ai làm nhiệm vụ này thì gọi là cảnh sát tư pháp, bất luận họ thuộc tổ chức nào. Nhược điểm của phương án này là sự phân tán, xé lẻ về tổ chức gây khó khăn cho quá trình triển khai và điều hành hành chính vốn đang là vấn đề tồn tại của hoạt động nhà nước ta hiện nay.
* Mô hình cảnh sát tư pháp
Mô hình cảnh sát tư pháp cần được triển khai từng bước theo hai giai đoạn sau;
* Giai đoạn từ 2005 - 2009
- Tổ chức Cảnh sát đặt trong Bộ Công an
Thành lập lực lượng cảnh sát tư pháp gọi là khối cảnh sát tư pháp hoặc Tổng cục Cảnh sát tư pháp do một Thứ trưởng Công an phụ trách (có thể gọi là Tư lệnh hoặc Tổng giám đốc cảnh sát tư pháp). Trong Tổng cục Cảnh sát tư pháp có các Cục chuyên ngành.
Ở địa phương, Công an cấp tỉnh thành lập các phòng cảnh sát tư pháp do một Phó giám đốc Công an phụ trách (kiêm Tư lệnh cảnh sát tư pháp cấp tỉnh). Tại công an huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh: thành lập các đội chuyên trách thực hiện chức năng cảnh sát tư pháp trong huyện do một Phó trưởng Công an cấp huyện phụ trách.
Tại các đơn vị Công an cơ sở: không có tổ chức cảnh sát tư pháp chuyên trách nhưng phân công cán bộ chuyên trách làm nhiệm vụ theo dõi, quản lý những đối tượng chấp hành án hình sự tại địa phương.
Mô hình này phù hợp với tinh thần Nghị quyết số 08/NQ-TW ngày 02/1/2002 của Bộ Chính trị về “một số nhiệm vụ trọng tâm công tác tư pháp trong thời gian tới” là thành lập cảnh sát tư pháp, trước mắt do Bộ Công an quản lý. Lực lượng cảnh sát tư pháp theo mô hình này có nhiệm vụ bảo vệ phiên toà, phục vụ công tác thi hành án, dẫn giải bị can, bị cáo, quản lý các trại giam.
* Giai đoạn từ 2010 trở đi.
- Tổ chức cảnh sát tư pháp thuộc Bộ Tư pháp trong những trường hợp Bộ Tư pháp được giao quản lý thống nhất công tác thi hành án.
Thành lập Tổng cục Cảnh sát Tư pháp, trong đó có Cục Bảo vệ tư pháp Cục Thi hành án hình sự và quản lý giam giữ:
+ Cục Bảo vệ tư pháp có nhiệm vụ: dẫn giải bị can, bị cáo và người làm chứng ra phiên toà; bảo vệ các phiên toà xét xử; bảo vệ cưỡng chế thi hành án có thể giao cả nhiệm vụ giám định tư pháp.
+ Cục Thi hành án hình sự và quản lý trại giam có nhiệm vụ quản lý công tác thi hành án hình sự nói chung, tổ chức thi hành án tử hình; quản lý các trại giam.
Các đơn vị này được tổ chức đến cấp tỉnh, cấp huyện.
- Tổ chức cảnh sát tư pháp thuộc Chính phủ:
Cảnh sát tư pháp ngoài nhiệm vụ như đã nêu trong hai mô hình trên, còn có nhiệm vụ điều tra hình sự trên cơ sở thống nhất tập trung vào một đầu mối các cơ quan điều tra hiện có. Với mô hình này, vị trí pháp lý của lực lượng cảnh sát trong hệ thống bộ máy nhà nước được đề cao, tính chất hoạt động độc lập trong khuôn khổ pháp luật được khẳng định rõ, sự chỉ đạo của Chính phủ đối với tổ chức và hoạt động của lực lượng cảnh sát tư pháp được sát sao và trực tiếp hơn.
Nhược điểm của mô hình này là sẽ gây xáo trộn lớn, làm phình tổ chức bộ máy và biên chế, nên muốn thực hiện được phải mất nhiều thời gian chuẩn bị cả về nhân sự, cơ sở vật chất, phương tiện kỹ thuật…
b) Hoàn thiện cơ sở pháp lý về công tác kiểm sát thi hành án.
Trong điều kiện hoạt động thi hành án còn được xem như một trong những hoạt động tư pháp, thì cần thực hiện các giải pháp sau đây:
Thứ nhất, bổ sung, sửa đổi Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2002 theo hướng: Quy định Viện kiểm sát có quyền trực tiếp kiểm sát việc tuân theo pháp luật của Toà án, cơ quan thi hành án cùng cấp và cấp dưới, chấp hành viên trong việc thi hành bản án, quyết định của toà án.
Thứ hai, cần khẩn trương ban hành văn bản hướng dẫn của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao nhằm bảo đảm nhận thức thống nhất về các quy định của Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2002, đồng thời sửa đổi bổ sung Quy chế công tác kiểm sát thi hành án, nhất là đối với những quy định về quyền hạn của Viện kiểm sát nhân dân trong công tác kiểm sát thi hành án và phương thức thực hiện.
Thứ ba, sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành các văn bản điều chỉnh hoạt động của đối tượng kiểm sát, như cần có các quy định về mối quan hệ phối hợp giữa các cơ quan có trách nhiệm trong lĩnh vực thi hành án hình sự: bổ sung những nguyên tắc mới cho phù hợp hơn theo hướng tăng quyền chủ động cho cơ quan thi hành án dân sự, nhưng mặt khác cũng phải tăng thẩm quyền giám sát đối với hoạt động của cơ quan này.
Thứ tư, sửa đổi quy định về kháng nghị và giải quyết kháng nghị của Viện kiểm sát nhân dân đối với hoạt động thi hành án dân sự.
c) Xây dựng quy chế phối hợp giữa các cơ quan tố tụng trong công tác thi hành án.
Cụ thể như sau:
- Toà án: có trách nhiệm ra các quyết định thi hành án hình sự một cách đầy đủ, kịp thời. Khi ra quyết định thi hành án hình sự, Toà án có trách nhiệm gửi kèm bản sao bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật để cơ quan thi hành án có điều kiện theo dõi, cải tạo người phạm tội; phải có sự phối hợp chặt chẽ với cơ quan Công an, Viện kiểm sát khi ra quyết định hoãn thi hành án phạt tù, miễn chấp hành hình phạt, tạm đình chỉ thi hành án phạt tù.v.v...
- Trong lĩnh vực thi hành án dân sự, Toà án có trách nhiệm chuyển giao bản án, quyết định, kèm theo tang tài vật, biên bản kê biên tài sản (nếu có) cho cơ quan thi hành án trong thời hạn luật định; cấp cho đương sự bản sao bản án, quyết định, có ghi “để thi hành”; giải thích những điểm chưa rõ, đính chính sai sót trong nội dung quyết định của bản án theo yêu cầu của Chấp hành viên; thụ lý, giải quyết các tranh chấp phát sinh trong quá trình kê biên tài sản…, ngoài ra Chánh án Toà án nhân dân cấp tỉnh, Chánh án Toà án nhân dân tối cao còn có quyền yêu cầu hoãn, ra quyết định tạm đình chỉ thi hành án trong trường hợp cần xem xét lại vụ án theo trình tự giám đốc thẩm, tái thẩm…
- Viện kiểm sát nhân dân: là người được pháp luật giao trách nhiệm kiểm sát toàn bộ quá trình hoạt động điều tra, truy tố, xét xử và thi hành án; không chỉ kiểm sát hoạt động của cơ quan thi hành án, mà còn của cả cơ quan Công an, Toà án, đồng thời kiểm sát hoạt động của tổ chức, cá nhân có liên quan đến việc thi hành án… Viện kiểm sát nhân dân thực hiện quyền kiểm sát thông qua quyền yêu cầu Toà án, cơ quan Thi hành án tự tổ chức kiểm tra; thông qua việc kiểm sát tại chỗ và thông qua quyền kháng nghị, kiến nghị đối với Toà án, cơ quan Thi hành án…
- Công an tham gia mối quan hệ này với hai tư cách:
+ Thứ nhất, là cơ quan thi hành án phạt tù, thực hiện việc bắt người bị kết án đi thụ hình và tổ chức công tác cải tạo, giáo dục phạm nhân;
+ Thứ hai, là cơ quan phối hợp, hỗ trợ cơ quan Thi hành án dân sự trong việc thi hành án, thể hiện ở trách nhiệm chuyển giao đầy đủ kịp thời các tang tài vật của vụ án hình sự cho cơ quan Thi hành án dân sự; đáp ứng đầy đủ, kịp thời lực lượng cảnh sát bảo vệ cưỡng chế thi hành án theo yêu cầu của Chấp hành viên;
- Cơ quan thi hành án dân sự: có trách nhiệm thi hành đầy đủ, kịp thời các bản án, quyết định về dân sự của Toà án; tiếp nhận đầy đủ, kịp thời các vật chứng, tài sản kê biên do cơ quan Điều tra, Viện kiểm sát hoặc Toà án chuyển giao thông qua hoạt động thi hành án để kiểm nghiệm kết quả, chất lượng xét xử của Toà án…
d) Phát huy trách nhiệm của chính quyền địa phương và cơ quan hữu quan
- Cần có cơ chế thích hợp nhằm phát huy vai trò của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp trong việc chỉ đạo tổ chức phối hợp các cơ quan hữu quan trong thi hành án ở địa phương mình.
- Cần thiết lập duy trì quan hệ giữa các cơ quan Thi hành án với chính quyền cơ sở (Chủ tịch xã, phường, thị trấn, các tổ chức chính trị - xã hội và Mặt trận tổ quốc ở cơ sở). Đặc biệt quan trọng là với già làng, trưởng bản, trưởng tộc các dòng họ và có chế độ đãi ngộ thích hợp đối với họ.