Phát triển bền vững là một tập hợp các yêu cầu phức tạp, đa dạng và liên quan đến nhiều khía cạnh, lĩnh vực khác nhau của đời sống kinh tế - xã hội, sự kết hợp hài hòa giữa lợi ích nhà đầu tư và lợi ích cộng đồng. Hệ thống pháp luật phù hợp với phát triển bền vững cần phải thể hiện các yêu cầu này thông qua việc xác định các tiêu chí cụ thể, quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm của tất cả các chủ thể liên quan (cơ quan quản lý, tổ chức, cá nhân triển khai dự án, tổ chức và cá nhân khác có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan) trong tất cả các giai đoạn của một dự án đầu tư, từ quá trình quy hoạch, lập, phê duyệt, triển khai và vận hành dự án đầu tư. Mặt khác, các quy định này phải phù hợp với trình độ phát triển kinh tế trong từng giai đoạn và bảo đảm tính khả thi. Để xây dựng được các chế định pháp luật đáp ứng được yêu cầu này cần có những nghiên cứu lý luận và thực tiễn, tập hợp các yêu cầu về phát triển bền vững, xác định mức độ và hình thức thể hiện các yêu cầu phát triển bền vững này trong các quy định pháp luật. Trên cơ sở những nghiên cứu lý luận, trong đó có việc nghiên cứu kinh nghiệm nước ngoài, rà soát, đánh giá hệ thống pháp luật hiện hành, thực tiễn thực hiện để đưa ra những giải pháp nhằm bảo đảm phát triển bền vững cho các dự án là một đòi hỏi bức xúc hiện nay của quá trình phát triển đất nước.

Xuất phát từ những yêu cầu thực tiễn như vậy, nhóm nghiên cứu đã chọn Đề án “Xây dựng và hoàn thiện pháp luật đảm bảo lồng ghép yêu cầu phát triển bền vững trong các dự án đầu tư”.

Mục tiêu tổng quát của Đề án là nghiên cứu các cơ sở lý luận và thực tiễn cần thiết cho việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật bảo đảm để các dự án đầu tư đáp ứng được các yêu cầu phát triển bền vững trên tất cả các phương diện kinh tế, xã hội và môi trường.

Để đạt được mục tiêu này, Đề án đặt ra một số mục tiêu cụ thể như sau:

- Xác định những yêu cầu về phát triển bền vững cần được bảo đảm trong tất cả các giai đoạn của dự án đầu tư và vai trò của pháp luật trong việc bảo đảm các yêu cầu này.

- Đánh giá thực trạng pháp luật hiện hành về các dự án đầu tư xét từ những yêu cầu bảo đảm về phát triển bền vững trong các dự án đầu tư từ góc độ vai trò và trách nhiệm của các chủ thể có liên quan.

- Đánh giá thực tế triển khai các giai đoạn của dự án đầu tư và nhận diện những yêu cầu cần đáp ứng để bảo đảm sự phát triển kinh tế xã hội bền vững.

- Đề xuất xây dựng các chế định pháp luật hoặc các giải pháp pháp lý nhằm bảo đảm lồng ghép các yêu cầu phát triển bền vững trong các dự án đầu tư.

Dưới đây là phần tóm tắt những kết quả nghiên cứu chính của Đề án:

I. MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ LỒNG GHÉP YÊU CẦU PHÁT TRIỂN BỀN VỮNG TRONG CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ

1. Dự án đầu tư và mối quan hệ giữa dự án đầu tư với phát triển bền vững

1.1. Một số khái niệm công cụ cơ bản

Để có cơ sở giải quyết các nội dung của vấn đề nghiên cứu, ở phần này nhóm nghiên cứu làm rõ thêm một số khái niệm về đầu tư, dự án đầu tư và phát triển.

1. Khái niệm đầu tư

Theo cách hiểu thông thường, đầu tư “là sự hi sinh các nguồn lực ở hiện tại để tiến hành các hoạt động nào đó nhằm thu về cho người đầu tư các kết quả nhất định trong tương lai lớn hơn các nguồn lực đã bỏ ra để đạt được kết quả đó. Nguồn lực đó có thể là tiền, là tài nguyên thiên nhiên, là sức lao động và trí tuệ”^[1]. Kết quả được tạo ra trong tương lai có thể là sự gia tăng về giá trị, có thể tạo ra các tài sản mới cho nền kinh tế. Ở góc độ kinh tế, “hoạt động đầu tư là quá trình huy động và sử dụng mọi nguồn vốn phục vụ sản xuất, kinh doanh nhằm sản xuất sản phẩm hay cung cấp dịch vụ đáp ứng nhu cầu tiêu dùng của cá nhân và xã hội”^[2]. Ở góc độ pháp lý, đầu tư là việc nhà đầu tư bỏ vốn, tài sản theo các hình thức và cách thức do pháp luật quy định để thực hiện hoạt động nhằm mục đích lợi nhuận hoặc lợi ích kinh tế, xã hội khác. Hoạt động đầu tư có thể có tính chất thương mại hoặc phi thương mại. Trong khoa học pháp lý cũng như thực tiễn xây dựng chính sách, pháp luật về đầu tư, hoạt động đầu tư chủ yếu được đề cập là hoạt động đầu tư kinh doanh, với bản chất là “sự chi phí của cải vật chất nhằm mục đích làm tăng giá trị tài sản hay tìm kiếm lợi nhuận”. Luật Đầu tư năm 2005 của Việt Nam đã định nghĩa: “Đầu tư là việc nhà đầu tư bỏ vốn bằng các loại tài sản hữu hình hoặc vô hình để hình thành tài sản tiến hành các hoạt động đầu tư...[3]”. Có thể thấy, theo quan điểm của các nhà làm luật Việt Nam thì khái niệm đầu tư khá rộng, bao gồm cả việc bỏ vốn bằng các loại tài sản hữu hình lẫn vô hình.

Ở góc độ môi trường, đầu tư là hoạt động của các tổ chức, cá nhân sử dụng các nguồn lực và thông qua các hình thức đầu tư để tác động vào môi trường, có thể là môi trường nước (đối với dự án thủy điện, thủy lợi), môi trường đất (đối với dự án trồng trọt, chăn nuôi), môi trường không khí (đối với các dự án có lượng phát thải khí) tạo ra sự phát triển. Mọi hoạt động đầu tư đều diễn ra trong một điều kiện môi trường cụ thể.

Hoạt động đầu tư là hoạt động tương đối đa dạng và có thể tiếp cận từ các góc độ khác nhau. Căn cứ vào mục đích đầu tư, có thể chia thành đầu tư phi lợi nhuận và đầu tư kinh doanh. Căn cứ vào nguồn vốn đầu tư, có thể chia đầu tư thành đầu tư trong nước và đầu tư nước ngoài. Căn cứ vào mức độ và hình thức tham gia quản lý của nhà đầu tư đối với doanh nghiệp, có thể chia đầu tư thành đầu tư trực tiếp và đầu tư gián tiếp. Căn cứ vào lĩnh vực đầu tư, hoạt động đầu tư bao gồm đầu tư công nghiệp, đầu tư nông nghiệp, đầu tư tài chính, đầu tư bất động sản, đầu tư y tế, giáo dục... Căn cứ vào hình thức của lợi ích do đầu tư đem lại, hoạt động đầu tư bao gồm đầu tư tài chính, đầu tư thương mại và đầu tư tài sản vật chất và sức lao động...

b) Khái niệm dự án đầu tư

Hoạt động đầu tư của nhà đầu tư phải được tiến hành dưới hình thức là các dự án đầu tư. Dự án đầu tư có thể được hiểu theo hai nghĩa. Theo nghĩa hẹp, dự án đầu tư được hiểu là sự thể hiện về mặt văn bản, tài liệu các ý tưởng đầu tư. Theo Luật Đầu tư năm 2005, “Dự án đầu tư là tập hợp các đề xuất bỏ vốn trung và dài hạn để tiến hành các hoạt động đầu tư trên đìa bàn cụ thể, trong khoảng thời gian xác định[4]”. Có thể nhận thấy khái niệm này không thực sự rõ ràng và có thể hiểu theo hai cách hoàn toàn trái ngược nhau. Theo nghĩa rộng, mọi hoạt động đầu tư, mua sắm tài sản có thể coi là dự án đầu tư. Do đó, các hoạt động này đều có thể phải đăng ký hoặc thẩm tra để cấp giấy chứng nhận đầu tư. Ngược lại theo nghĩa hẹp, kinh doanh dịch vụ, đặc biệt là dịch vụ tư vấn... không phải lập dự án và làm thủ tục cấp Giấy chứng nhận đầu tư. Thực tế, không chỉ các nhà đầu tư kinh doanh dịch vụ mà cả cơ quan quản lý nhà nước rất lúng túng trong việc xin cấp hoặc quyết định cấp Giấy chứng nhận đầu tư.

Theo quy định của Luật Đầu tư năm 2005, việc phân biệt dự án đầu tư trong nước, dự án đầu tư nước ngoài rất quan trọng để xác định thủ tục cấp giấy chứng nhận đầu tư cho một dự án đầu tư cụ thể. Mặc dù vậy, pháp luật hiện hành không quy định tiêu chí xác định thế nào là “dự án đầu tư trong nước hay dự án đầu tư nước ngoài”. Khái niệm “dự án đầu tư” không rõ ràng dẫn đến cách hiểu và áp dụng tùy tiện, đặc biệt cách hiểu “dự án đầu tư” đối với nhà đầu tư nước ngoài lần đầu đầu tư vào Việt Nam.

Đi theo cách của Luật Đầu tư năm 2005, xét về nội dung, dự án đầu tư là bản giải trình kinh tế kỹ thuật, là báo cáo nghiên cứu khả thi trong đó thể hiện rõ các nội dung về phương án kinh tế, tài chính, lao động, đất đai, môi trường (hình thức đầu tư, thời gian, địa điểm, lĩnh vực đầu tư, giải phóng mặt bằng và tái định cư, kỹ thuật và công nghệ, kiến trúc và xây dựng, nguồn vốn, nguồn lao động...). Tuy nhiên, dự án đầu tư cũng được hiểu theo nghĩa rộng hơn, đó là sự thể hiện trên thực tế các ý tưởng đầu tư, bao gồm cả việc thể hiện về mặt văn bản và thể hiện bằng các hoạt động đầu tư cụ thể. Đề tài sẽ tiếp cận khái niệm về dự án đầu tư theo nghĩa thứ hai này.

c) Khái niệm phát triển

Khái niệm “phát triển’ được hiểu là “biến đổi hoặc làm cho biến đổi từ ít đến nhiều, hẹp đến rộng, thấp đến cao, đơn giản đến phức tạp’*. Bên cạnh đó, Từ điển Tiếng Việt của Viện Ngôn ngữ học Việt Nam định nghĩa “phát triển’ là “biến đổi hoặc làm cho biến đổi từ ít đến nhiều, hẹp đến rộng, thấp đến cao, đơn giản đến phức tạp”^[5].

Như vậy, có một sự liên hệ chặt chẽ giữa các khái niệm phát triển, đầu tư và dự án đầu tư. Dự án đầu tư chính là hình thức cụ thể của hoạt động đầu tư. Bằng các dự án đầu tư cụ thể, con người sử dụng các nguồn nhân lực, nguồn lực tài chính và các nguồn lực khác trong tự nhiên và xã hội để hiện thực hóa các ý tưởng của mình, tạo ra những sự biến đổi đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế, xã hội và tự nhiên. Có thể nói, hoạt động đầu tư, thông qua các dự án đầu tư, chính là hoạt động tạo ra sự phát triển kinh tế - xã hội một cách có chủ đích.

1.2. Phát triển bền vững và mối liên hệ giữa dự án đầu tư với việc bảo đảm các yêu cầu phát triển bền vững

a) Khái niệm về phát triển bền vững và các khía cạnh của phát triển bền vững

Khái niệm “phát triển bền vững” ra đời trong bối cảnh nhân loại chính thức nhận rõ mâu thuẫn của của hai hiện tượng là “phát triển”, “môi trường” và nỗ lực tìm kiếm giải pháp làm hài hòa mâu thuẫn đó. “Phát triển bền vững” là phạm trù được hình thành do nhu cầu của việc bảo vệ môi trường. Bản chất của phát triển bền vững là sự kết hợp giữa phát triển với việc duy trì môi trường. Yếu tố cơ bản của phát triển bền vững là quyền phát triển và sự cần thiết phải chăm sóc môi trường. Mặc dù chưa có định nghĩa toàn diện và thống nhất về phát triển bền vững, song thực chất đó là mối liên kết không thể tách rời giữa phát triển và bảo vệ môi trường^[6]. Khái niệm “phát triển bền vững” chính thức được sử dụng và phổ biến rộng rãi vào năm 1987, trong Báo cáo Brundtland (còn gọi là Báo cáo Tương lai chung của chúng ta) của ủy ban Môi trường và Phát triển thế giới (WCED), theo đó phát triển bền vững được hiểu là “sự phát triển có thể đáp ứng được những nhu cầu hiện tại mà không ảnh hưởng, tổn hại đến những khả năng đáp ứng nhu cầu của các thế hệ tương lai...’’^[7]. Đây là quá trình phát triển phải bảo đảm có sự kết hợp chặt chẽ, hợp lý, hài hòa giữa: phát triển kinh tế, phát triển xã hội và bảo vệ môi trường. Nói theo một cách khác, kinh tế - xã hội - môi trường là ba mặt của sự phát triển, có tác động lẫn nhau và nếu duy trì được sự cân đối giữa chúng thì tạo ra được sự phát triển bền vững. Phát triển kinh tế, phát triển xã hội là mục tiêu, nhiệm vụ hàng đầu của các thể nhân, pháp nhân, của mỗi quốc gia cũng như của nhân loại nhằm đáp ứng các nhu cầu hiện tại, còn “bảo vệ môi trường” là yếu tố quyết định mức độ ảnh hưởng đến khả năng đáp ứng nhu cầu của các thế hệ mai sau.

Quan điểm phát triển bền vững thừa nhận sự phát triển được diễn ra trong mối quan hệ tổng thể, liên đới giữa các yếu tố kinh tế - văn hóa, xã hội - môi trường. Phát triển kinh tế không được hủy hoại văn hóa, tạo ra bất công xã hội, gia tăng cách biệt giàu nghèo và tàn phá môi trường. Các chính sách phát triển kinh tế, quy hoạch vùng và đô thị, khai thác tài nguyên... vì thế phải được thiết kế trong một tầm nhìn tổng thể, dài hạn, có xét đầy đủ đến các khía cạnh kinh tế - văn hóa, xã hội - môi trường, sao cho sự phát triển của ngày hôm nay phải là tiền đề cho sự phát triển của ngày mai, chứ không phải là sự tàn phá, hủy hoại, tai ương mà thế hệ sau phải gánh chịu. Phát triển bền vững phải là sự đồng tiến hóa của tự nhiên và xã hội dưới hình thức chỉnh thể tự nhiên - xã hội, trong đó, những tiến bộ xã hội trong mỗi bước đi không gây tác hại cho sinh thái, là cơ sở bảo tồn cho cả sinh thái lẫn nhân loại.

b) Mục đích và yêu cầu của phát triển bền vững Bản chất của phát triển bền vững là giải quyết mâu thuẫn giữa phát triển và môi trường (bao gồm môi trường tự nhiên và môi trường xã hội). Nhằm giải quyết mâu thuẫn này, các mục đích cụ thể được các quốc gia đặt ra là:

- Phát triển bền vững nhằm đạt được sự đầy đủ về vật chất; sự giàu có về tinh thần và văn hoá; sự bình đẳng của các công dân và sự đồng thuận của xã hội; sự hài hoà giữa con người và tự nhiên;

- Phát triển bền vững nhằm đáp ứng những yêu cầu của hiện tại, nhưng không gây trở ngại cho việc đáp ứng nhu cầu của các thế hệ tương lai, bảo đảm sự phát triển hài hoà cả về 3 mặt kinh tế - xã hội - môi trường, trong đó:

+ Phát triển bền vững về kinh tế là việc bảo đảm kết hợp hài hòa giữa mục tiêu tăng trưởng kinh tế với phát triển văn hoá - xã hội, cân đối tốc độ tăng trưởng kinh tế với việc sử dụng các điều kiện nguồn lực, tài nguyên thiên nhiên, khoa học, công nghệ, đặc biệt chú trọng phát triển công nghệ sạch.

+ Phát triển bền vững về xã hội là việc phải xây dựng một xã hội có nền kinh tế tăng trưởng nhanh, ổn định, đi đôi với dân chủ, công bằng và tiến bộ xã hội, trong đó giáo dục, đào tạo, y tế và phúc lợi xã hội phải được chăm lo đầy đủ và toàn diện cho mọi đối tượng trong xã hội.

+ Phát triển bền vững về môi trường là việc sử dụng tài nguyên thiên nhiên tái tạo trong phạm vi chịu tải của chúng nhằm khôi phục được cả về số lượng và chất lượng, các dạng tài nguyên không tái tạo phải được sử dụng tiết kiệm và hợp lý nhất. Môi trường tự nhiên (không khí, đất, nước, cảnh quan thiên nhiên...) và môi trường xã hội (dân số, chất lượng dân số, sức khỏe, môi trường sống, lao động và học tập của con người...) không bị các hoạt động của con người làm ô nhiễm, suy thoái và tổn hại. Các nguồn phế thải từ sản xuất và sinh hoạt được xử lý, tái chế kịp thời, vệ sinh môi trường được bảo đảm, con người được sống trong môi trường trong sạch...

Yêu cầu của phát triển bền vững được hiểu là “những điều cần phải đạt được”^[8], những nhiệm vụ đặt ra đối với những chủ thể nhất định nhằm đạt được mục đích của phát triển bền vững. Với góc độ tiếp cận này, yêu cầu bảo đảm phát triển bền vững được đặt ra đối với cộng đồng quốc tế, đối với mỗi quốc gia, các nhà đầu tư và cộng đồng dân cư nói chung. Cụ thể:

- Đối với cộng đồng quốc tế: Việc ký kết các điều ước quốc tế, tổ chức các diễn đàn, hội nghị ở tầm khu vực và quốc tế về phát triển kinh tế và bảo vệ môi trường là những hoạt động quan trọng tạo ra sự đồng thuận, liên kết, phối hợp hành động giữa các quốc gia trong bảo vệ môi trường và bảo đảm phát triển bền vững.

- Đối với mỗi quốc gia: Nhà nước có vai trò quan trọng trong hoạch định chính sách, xây dựng, tổ chức thực hiện và giám sát thực hiện pháp luật, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm mục tiêu bền vững về kinh tế, bền vững về xã hội và bền vững về môi trường. Ở phạm vi toàn quốc, vai trò này của Nhà nước là rất quan trọng và không thể thiếu, có ý nghĩa bảo đảm thực hiện đồng bộ và nhất quán yêu cầu phát triển bền vững, điều mà các chủ thể trực tiếp hoạt động đầu tư, kinh doanh không có khả năng thực hiện do tính giới hạn của mỗi dự án đầu tư của họ.

- Đối với các tổ chức, cá nhân tham gia vào hoạt động phát triển: Các chủ thể này trực tiếp thực hiện các hoạt động tạo ra phát triển, cũng có nghĩa họ là nhân tố trực tiếp gây tác động môi trường, bao gồm cả tác động tích cực và tác động tiêu cực. Yêu cầu bảo đảm phát triển bền vững gắn liền với dự án đầu tư của họ, từ khâu lập dự án, tổ chức thực hiện, khai thác và sử dụng kết quả đầu tư. Ở tất cả các công đoạn này, ngoài hiệu quả kinh tế (lợi nhuận) của dự án, các chủ đầu tư cần thiết phải quan tâm đến tính bền vững về kinh tế, xã hội và môi trường. Điều này đòi hỏi nhà đầu tư phải thận trọng, kỹ lưỡng trong việc phân tích các yếu tố kinh tế - kỹ thuật của dự án đầu tư, đánh giá tác động xã hội, tác động môi trường, đồng thời có trách nhiệm tìm kiếm giải pháp loại trừ, hạn chế, khắc phục những tác động tiêu cực có thể xảy ra trong khuôn khổ dự án đầu tư.

- Đối với cộng đồng dân cư: Cộng đồng dân cư là chủ thể cuối cùng thụ hưởng lợi ích của sự phát triển, đồng thời cũng là chủ thể trực tiếp gánh chịu hậu quả về môi trường hình thành từ các dự án phát triển. Cộng đồng dân cư cũng là nhân tố đóng vai trò đáng kể trong việc bảo đảm yêu cầu phát triển bền vững thông qua vai trò: tham gia vào quá trình hình thành chủ trương, chính sách, pháp luật; giám sát của cộng đồng dân cư thông qua cơ chế đại diện chính thức như Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp và các cơ chế khác. Ngoài ra, cộng đồng dân cư với ý thức pháp luật, ý thức công dân của mình, cũng là chủ thể trực tiếp và chủ động bảo đảm tính bền vững về văn hóa, xã hội, môi trường.

c) Vai trò của các dự án đầu tư trong việc bảo đảm phát triển bền vững

Hoạt động đầu tư là hoạt động tạo ra sự phát triển. Tuy nhiên, xét tổng thể lợi ích hiện tại và tương lai mà hoạt động đầu tư đem lại, sự phát triển ấy có thể là phát triển bền vững, có thể là phát triển không bền vững. Sự phát triển bền vững, ở một góc độ khác chính là sự phát triển trong thế cân bằng. Chỉ có sự phát triển cân bằng mới bảo đảm lợi ích cho tất cả các thành tố của quá trình phát triển và để cho tất cả cùng có cơ hội phát triển, bảo đảm tạo cơ sở cho sự phát triển diễn ra một cách bền vững. Sự cân bằng đó bao gồm:

Sự cân bằng về tự nhiên: đòi hỏi sự cân bằng giữa lợi ích của con người với môi trường xung quanh và bảo đảm “sự phát triển trong hiện tại không làm mất đi cơ hội của các thế hệ tương lai”. Sự cân bằng về tự nhiên còn được gọi là cân bằng về môi trường.

Sự cân bằng về mặt kinh tế: cân bằng về nguồn lực bỏ ra và lợi ích đạt được, bảo đảm tính hiệu quả với nguồn lực được khai thác một cách tối ưu.

Sự cân bằng về xã hội', bảo đảm lợi ích của tất cả các chủ thể trong quá trình phát triển, để cho “không ai bị bỏ lại phía sau”^[9].

Nếu như các dự án đầu tư chính là kênh để chuyển tải các ý tưởng đầu tư thành hiện thực, là hình thức cụ thể của hoạt động đầu tư và là hoạt động cụ thể tạo ra sự phát triển nhân tạo thì cũng có nghĩa rằng việc bảo đảm các yếu tố phát triển bền vững trước hết phải xuất phát từ các dự án đầu tư. Như đã phân tích, sự phát triển bao gồm phát triển tự nhiên và phát triển bởi tác động của con người. Khác với sự phát triển tự nhiên thường diễn ra trong thế cân bằng tương đối, sự phát triển do con người tạo ra (phát triển nhân tạo) có rủi ro cao hơn về tính thiếu bền vững. Điều này cho thấy, bảo đảm sự phát triển bền vững ở các dự án đầu tư là nhân tố quan trọng để bảo đảm sự bền vững trong phát triển kinh tế - xã hội.

2. Vai trò của pháp luật trong việc bảo đảm lồng ghép các yêu cầu về phát triển bền vững trong các dự án đầu tư

2.1. Quan niệm về lồng ghép yêu cầu phát triển bền vững trong các dự án đầu tư

Do sự đa dạng trong nhận thức về khái niệm lồng ghép nên trong nghiên cứu này, lồng ghép được hiểu là việc kết hợp các yêu cầu phát triển bền vững trong xây dựng và thực hiện các dự án khác nhau.

Các dự án đầu tư là yếu tố tạo ra sự phát triển và cũng là yếu tố quyết định sự phát triển bền vững hoặc không bền vững. Điều này xuất phát từ thực tế là tính bền vững không có sẵn trong mỗi dự án đầu tư mà ngược lại, trong các dự án luôn tiềm ẩn những rủi ro đe dọa sự phát triển bền vững. Do vậy, đặt ra các yêu cầu phát triển bền vững đối với các dự án đầu tư phải là một hoạt động mang tính chủ động với vai trò tích cực của các chủ thể liên quan, không chỉ những người trực tiếp thực hiện dự án đầu tư mà cả các chủ thể khác có liên quan đến quá trình này. Để có thể chủ động đưa các yêu cầu của phát triển bền vững vào các dự án đầu tư thì phát triển bền vững không chỉ được coi như một yếu tố để đánh giá, xem xét mà phát triển bền vững phải trở thành nhân tố nội tại của dự án đầu tư đó. Để đạt được điều này, mỗi một hành động, một thành tố, một bước nào đó trong quá trình đầu tư đều phải tuân thủ và phải bảo đảm các yêu cầu về phát triển bền vững. Có nghĩa là để bảo đảm yêu cầu phát triển bền vững, tất yếu phải có sự lồng ghép các yêu cầu phát triển bền vững trong các dự án đầu tư.

Như vậy, lồng ghép các yêu cầu phát triển bền vững trong các dự án đầu tư chính là đưa các yêu cầu phát triển bền vững vào các thành tố của dự án đầu tư và bảo đảm mỗi thành tố của dự án đầu tư đều đáp ứng được các yêu cầu về phát triển bền vững, từ đó tạo ra sự phát triển bền vững chung cho xã hội.

2.2. Vai trò

Các hoạt động đầu tư, nhất là các dự án đầu tư đều có những tác động nhất định đến các thành tố của đời sống kinh tế, xã hội. Nếu các dự án đầu tư không hướng đến mục tiêu phát triển bền vững, lợi ích của toàn xã hội và chỉ phục vụ cho lợi ích một nhóm thiểu số thì chắc chắn môi trường bị ảnh hưởng bởi những hệ quả không lường.

Các dự án đầu tư không đương nhiên tạo ra sự phát triển bền vững. Hơn nữa, chính yêu cầu phát triển bền vững đòi hỏi nhà đầu tư phải có thêm nhiều chi phí bổ sung và ảnh hưởng lợi ích trước mắt của họ. Trong đa số các trường hợp, nhà đầu tư, doanh nghiệp sẵn sàng bỏ qua các yêu cầu về bảo vệ môi trường để tạo lợi nhuận cao cho dự án đầu tư. Nếu không có những ràng buộc chặt chẽ thì đây là khoảng trống cho việc bảo đảm phát triển bền vững trong các dự án. Vì vậy, pháp luật cần tạo ra những yêu cầu đối với doanh nghiệp trong việc chủ động lồng ghép yêu cầu phát triển bền vững trong các dự án đầu tư. Sự lồng ghép này được thực hiện thông qua việc áp đặt trách nhiệm lên các chủ thể liên quan đến quá trình đầu tư, bao gồm các chủ thể quản lý quá trình đầu tư và các chủ thể khác chịu tác động của quá trình đầu tư. Có hai chủ thể quản lý hoạt động đầu tư, ở cấp vĩ mô là nhà nước và ở cấp vi mô là nhà đầu tư. Nhà đầu tư quản lý hoạt động đầu tư với nội dung chính là quyết định và kiểm soát việc sử dụng vốn vào các hoạt động đầu tư nhằm đạt được mục đích đầu tư. Để bảo đảm thực hiện được mục đích đầu tư, quản lý của nhà đầu tư được tiến hành từ khâu lập dự án đầu tư và trong suốt quá trình tổ chức thực hiện dự án đầu tư. Nhà đầu tư có vai trò trực tiếp trong việc lồng ghép các yêu cầu phát triển bền vững trong dự án của mình. Tuy nhiên, phần lớn các nhà đầu tư chỉ nhìn nhận các yếu tố lợi ích trong phạm vi một dự án và hiệu quả kinh tế luôn là yếu tố quan trọng nhất đối với họ. Điều này dẫn đến nguy cơ là

Sự phát triển của dự án không bảo đảm cân bằng với những lợi ích nằm bên ngoài dự án (như lợi ích môi trường, lợi ích của các chủ thể liên quan) hay không bảo đảm cân bằng giữa lợi ích trước mắt và lợi ích lâu dài (do nhà đầu tư phải chịu sức ép về hiệu quả kinh tế trước mắt) hoặc không bảo đảm cân bằng lợi ích giữa người chủ và người làm công trong phạm vi dự án. Tất cả những yếu tố này đe dọa sự phát triển bền vững và đòi hỏi vai trò của một chủ thể quản lý ở tầm vĩ mô, đó là nhà nước. Là người quản lý ở tầm vĩ mô, nhà nước có trách nhiệm quản lý các dự án đầu tư để duy trì sự cân bằng về lợi ích có khả năng bị đe dọa bởi sự phát triển của từng dự án đầu tư, bảo đảm lợi ích kinh tế của một dự án cân bằng với những lợi ích về môi trường, với lợi ích chung của xã hội, của những người làm công ăn lương. Bằng các công cụ như quy hoạch, chiến lược, chính sách và pháp luật, nhà nước thiết lập một trật tự chung cho các hoạt động đầu tư, bảo đảm các dự án đầu tư được thực hiện trong thế hài hòa về lợi ích và bảo đảm hiệu quả kinh tế - xã hội chung của quốc gia. Trong các công cụ để áp đặt yêu cầu và trách nhiệm bảo đảm phát triển bền vững, pháp luật được coi là công cụ đặc biệt quan trọng, có ý nghĩa quyết định vì các lý do sau đây:

- Pháp luật tạo cơ sở pháp lý cho sự quản lý của Nhà nước, cũng tạo cơ sở pháp lý cho các chủ thể tham gia vào các hoạt động đầu tư. Mọi hoạt động của các chủ thể tham gia vào các dự án đầu tư đều phải phù hợp với pháp luật và mọi hoạt động quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư cũng đều phải phù hợp với các quy định pháp luật liên quan.

- Tất cả các công cụ khác của Nhà nước như quy hoạch, chiến lược, kế hoạch cũng đều phải được thê chê hóa thành pháp luật; các quy hoạch, kế hoạch, chiến lược thường bao gồm những giải pháp có tính định hướng và có giá trị bắt buộc thông qua văn bản pháp luật ban hành, tức là biến nó trở thành pháp luật, về bản chất, pháp luật là sự thể hiện các nội dung của quy hoạch, chiến lược hay chính sách của Nhà nước bằng những quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm cụ thể của các chủ thể. Chiến lược, quy hoạch được xác định cho giai đoạn dài hoặc cho nhiều giai đoạn. Các dự án đầu tư là những giải pháp cụ thể để triển khai chiến lược, quy hoạch song bản thân chiến lược, quy hoạch khó có thể chi tiết hóa các yêu cầu của phát triển bền vững. Pháp luật với những quy định cụ thể, có tính ràng buộc cao hoàn toàn có thể thực hiện được sứ mệnh này.

Thực tiễn cho thấy, tăng trưởng kinh tế không phải lúc nào cũng song hành với phát triển và càng không phải lúc nào cũng đồng hành với phát triển bền vững. Các yêu cầu bảo đảm phát triển bền vững không phải lúc nào cũng phù hợp với lợi ích kinh tế của nhà đầu tư. Do đó, các công cụ như quy hoạch, chiến lược và đặc biệt là pháp luật có tác dụng buộc các chủ thể kinh tế tuân thủ yêu cầu phát triển bền vững. Việc sử dụng pháp luật và chính sách để bảo đảm phát triển bền vững cần có sự linh hoạt nhất định.

Các yêu cầu phát triển bền vững trong các giai đoạn của dự án đầu tư chỉ được lồng ghép, thực hiện khi pháp luật có quy định nghĩa vụ và trách nhiệm của chủ thể. Nói một cách khác, ngoài lương tâm, trách nhiệm xã hội của doanh nghiệp, chủ đầu tư thì các quy phạm pháp luật chính là cơ sở quan trọng nhất bảo đảm lồng ghép yêu cầu phát triển bền vững trong các giai đoạn của dự án đầu tư. Trong tổ chức thực hiện chiến lược phát triển bền vững, pháp luật có vai trò cực kỳ lớn. Pháp luật không chỉ đưa ra các cam kết pháp lý chung, các quyền và nghĩa vụ cụ thể của chủ đầu tư mà còn thiết lập những thiết chế thực thi và giám sát việc thực hiện các yêu cầu phát triển bền vững^[10]. Pháp luật là cơ sở, nền tảng của phát triển bền vững. Chỉ trên cơ sở nền tảng pháp luật vững chắc, phát triển bền vững mới có có thể được bảo đảm. Để nhìn nhận vai trò của pháp luật trong việc bảo đảm lồng ghép yêu cầu phát triển bền vững trong các giai đoạn của dự án đầu tư, cần phải phân tích những ưu thế của nó:

Thứ nhất, pháp luật tạo cơ sở pháp lý cho việc bảo đảm phát triển bền vững từ khâu xây dựng Chiến lược, kế hoạch đến khâu tổ chức thực hiện. Pháp luật quy định những căn cứ xây dựng Chiến lược, kế hoạch phát triển, thể chế hóa các nhiệm vụ, các giải pháp trong đó thành những quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm của những chủ thể tham gia thực hiện chiến lược và kế hoạch phát triển. Đối với các dự án đầu tư, pháp luật xác định các yếu tố liên quan đến phát triển bền vững cần quan tâm để lồng ghép vào các giai đoạn của dự án đầu tư. Như đã nêu ở trên, nếu không có những quy phạm pháp luật về lồng ghép các nội dung phát triển bền vững trong các dự án thì sẽ không bảo đảm sự phát triển bền vững của những dự án đó và của cả đất nước.

Hai là, pháp luật điều chỉnh các hành vi, quá trình xã hội nhằm đạt được các mục tiêu phát triển bền vững. Điều chỉnh pháp luật thực chất là quá trình chuyển các yêu cầu của pháp luật thành các quyền và nghĩa vụ của các chủ thể pháp luật, tức là chuyển thành những hành vi mà chủ thể phải thực hiện hoặc được thực hiện.

Quá trình này diễn ra theo nhiều bước, thông qua các phương tiện, trình tự, thủ tục được pháp luật quy định và phụ thuộc vào nhiều yếu tố như điều kiện kinh tế - xã hội, chất lượng các quy phạm pháp luật, quy trình tổ chức thực hiện và ý thức pháp luật của các chủ thể. Đối với phát triển bền vững, pháp luật tác động đến hành vi của các chủ thể ở hai phương diện: (i) bảo đảm sự phát triển có kết hợp chặt chẽ, hợp lý, hài hòa giữa ba trụ cột: tăng trưởng kinh tế, bảo vệ môi trường và công bằng xã hội; (ii) bảo đảm mục tiêu mà lĩnh vực trụ cột này cần đạt được để bảo đảm phát triển bền vững.

Ở phương diện thứ nhất, pháp luật thiết kế mô hình tổ chức thực hiện pháp luật, chính sách có khả năng kết hợp chặt chẽ, hợp lý, hài hòa các yếu tố cơ bản của phát triển bền vững. Ớ phương diện thứ hai, pháp luật là nhân tố bảo đảm sự phát triển liên tục, ổn định lâu dài; tạo cơ sở giải quyết các vấn đề về công bằng xã hội, bảo vệ và nâng cao chất lượng môi trường. Dưới góc độ của dự án cụ thể, các chủ đầu tư sẽ phải tuân thủ những quy định về trình tự, thủ tục xin cấp phép đầu tư, nội dung dự án đầu tư, phải đáp ứng yêu cầu mà phát triển bền vững đặt ra, tức là những yêu cầu liên quan đến cả đầu tư mở rộng quy mô sản xuất, mở rộng và hiện đại hóa hạ tầng lẫn các vấn đề về bảo đảm công bằng xã hội và bảo vệ môi trường. Tất cả các quy định đều được xây dựng với mục tiêu hướng các chủ thể có liên quan đến những hành vi hợp pháp, có lợi cho xã hội nói chung.

Ba là, pháp luật tạo cơ chế pháp lý giải quyết các vấn đề nảy sinh trong quá trình phát triển bền vững nói chung và trong các dự án đầu tư, đặc biệt là các dự án đầu tư phát triển. Pháp luật dự liệu các tình huống, vấn đề có thể xảy ra trong sự vận động của xã hội, xác định biện pháp, cách thức, trình tự, thủ tục giải quyết nhằm ổn định các quan hệ xã hội, đặc biệt là trong lĩnh vực môi trường và xã hội.

Cuối cùng, pháp luật giữ vai trò định hướng sự phát triển của các quan hệ xã hội hướng tới sự phát triển bền vững. Sự ổn định của pháp luật đã hàm chứa yếu tố phát triển bền vững. Với một dự án đầu tư, các quy định của pháp luật sẽ xác định rõ những yếu tố nào cần lồng ghép, phải xử lý để bảo đảm phát triển bền vững.

Như vậy, chính pháp luật phải được coi là công cụ quan trọng để bảo đảm lồng ghép yêu cầu phát triển bền vững trong các dự án đầu tư.

2.3. Lồng ghép các yêu cầu về phát triển bền vững trong các dự án đầu tư và những bảo đảm của pháp luật

Để có thể lồng ghép các yêu cầu về phát triển bền vững trong các dự án đầu tư, bản thân các quy định pháp luật phải có những bảo đảm nhất định, có nghĩa là phải đáp ứng được những đòi hỏi đặt ra trong quá trình thực hiện việc lồng ghép. Sự phát triển bền vững là sự phát triển cân bằng về lợi ích và vì thế, để có sự cân bằng đó, tất cả các yếu tố lợi ích đều phải được tính đến và giải quyết hài hòa bằng pháp luật, tức là bằng việc quy định quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm pháp lý của các chủ thể tham gia hoặc có liên quan đến các dự án đầu tư.

a) Pháp luật phải bảo đảm sự cân nhắc đầy đủ các trụ cột (hay các thành tố) của phát triển bền vững

Để bảo đảm lồng ghép các yêu cầu phát triển bền vững trong các dự án đầu tư, các quy định pháp luật cần điều chỉnh đầy đủ các vấn đề khác nhau phát sinh từ những lĩnh vực được coi là trụ cột của phát triển bền vững gồm: tăng trưởng kinh tế, công bằng, an sinh xã hội và bảo vệ môi trường. Khi điều chỉnh các vấn đề về lồng ghép yêu cầu phát triển bền vững trong các dự án đầu tư, pháp luật cũng phải đáp ứng được ba khía cạnh này: (i) để bảo đảm sự tăng trưởng kinh tế bền vững các quy định pháp luật cần buộc các chủ thể cân đối nguồn lực, sử dụng chúng một cách hiệu quả cho dự án đầu tư và bảo đảm rằng việc sử dụng các nguồn lực không lãng phí, có tương xứng giữa chi phí và lợi ích hướng tới hiệu quả kinh tế; (ii) để bảo đảm sự phát triển bền vững về mặt xã hội, pháp luật phải ràng buộc các nhà đầu tư khai thác lợi ích kinh tế từ dự án thực thi các trách nhiệm đối với xã hội, đối với cộng đồng dân cư; (iii) để bảo đảm sự phát triển bền vững về mặt môi trường, pháp luật phải ràng buộc các nhà đầu tư để bảo đảm rằng quá trình triển khai các dự án đầu tư không gây tổn hại tới môi trường (không làm ô nhiễm môi trường, suy thoái hay sự cố môi trường trong quá trình đầu tư và vận hành dự án), khai thác và sử dụng hiệu quả các nguồn tài nguyên không có khả năng tái tạo và khuyến khích sử dụng tài nguyên có khả năng tái tạo.

Phát triển bền vững đặt ra cho pháp luật yêu cầu phải chú trọng toàn diện đến các yếu tố của phát triển bền vững song trong từng bối cảnh cụ thể của dự án thì mức độ có thể khác nhau. Tuy nhiên, về tổng thể cần chú trọng đến yếu tố xã hội và môi trường.

b) Các bảo đảm của pháp luật liên quan đến các giai đoạn của dự án đầu tư

Các yêu cầu liên quan đến các trụ cột của phát triển bền vững cần được đáp ứng trong suốt quy trình của dự án đầu tư. Một dự án đầu tư thường được trải qua ba giai đoạn chính: lập dự án; tổ chức triển khai; và vận hành, khai thác. Nếu như khâu lập dự án đầu tư chỉ chủ yếu là thể hiện ý tưởng, tính toán nguồn lực, cân nhắc hiệu quả trên giấy tờ thì tổ chức triển khai dự án đầu tư và vận hành dự án đầu tư là việc hiện thực hóa các ý tưởng đó, biến chúng thành kết quả khai thác phục vụ lợi ích của nhà đầu tư. Đây cũng là giai đoạn nhà nước thực hiện vai trò quản lý, kiểm soát của mình thông qua nhiều công cụ khác nhau trong đó pháp luật giữ vai trò quyết định. Vai trò quản lý của Nhà nước ở trong các giai đoạn này là buộc các chủ đầu tư rà soát các điều kiện cần thiết để bảo đảm yêu cầu phát triển bền vững của dự án đầu tư. Đây là những cơ hội lớn cho nhà nước bảo đảm để các dự án đầu tư ngay từ đầu đã đáp ứng các yêu cầu của phát triển bền vững, ít nhất là trong các giải pháp đầu tư. Những cơ hội này bao gồm:

- Giai đoạn trước khi triển khai dự án đầu tư: việc thực hiện kiểm soát tính bền vững của các dự án đầu tư trước khi triển khai (còn được gọi là tiền kiểm) là hoạt động được thực hiện trước khi nhà đầu tư tiến hành hoạt động đầu tư trên thực tế. Trong giai đoạn này, việc kiểm tra được tiến hành căn cứ vào các tài liệu dự án đã được lập, điều kiện kinh tế, xã hội, môi trường nơi dự định triển khai dự án. Việc rà soát trước khi triển khai dự án là hết sức quan trọng bởi nó cho phép ngăn ngừa và triệt tiêu ngay từ đầu những nguy cơ xung đột với phát triển bền vững mà dự án có thể tạo ra. Sự ngăn ngừa, triệt tiêu như vậy được thực hiện thông qua kiểm tra các nội dung như: dự án đầu tư có dựa trên những phân tích đầy đủ các tác động môi trường hay không; có đưa ra được những biện pháp cần thiết để giảm thiểu các tác động tiêu cực đến môi trường hay không; có cân bằng được lợi ích của các chủ thể liên quan hay không; có tiềm ẩn những xung đột khi triển khai hay không. Do ở giai đoạn này, phần lớn các yếu tố được kiểm soát đều mang tính chất giả định nên đòi hỏi người kiểm soát phải có chuyên môn cao, có các công cụ cần thiết để thực thi việc kiểm soát. Bên cạnh đó, lợi ích kinh tế cũng như quyền chủ động tổ chức hoạt động kinh doanh của nhà đầu tư cũng cần được tôn trọng. Do vậy, bên cạnh các biện pháp kiểm soát, việc xác định các giới hạn pháp lý trong kiểm soát các hoạt động đầu tư nhằm tránh cản trở triển khai dự án cũng là yêu cầu mà pháp luật phải đáp ứng.

- Giai đoạn triển khai dự án: trong giai đoạn triển khai dự án, các biện pháp cụ thể nhằm duy trì các yếu tố bền vững về kinh tế, xã hội, môi trường như đã được đề cập sẽ được thực thi trên thực tế. Việc ràng buộc trách nhiệm của các nhà đầu tư thực thi các biện pháp này trong giai đoạn triển khai dự án đầu tư có ý nghĩa quan trọng vì mang lại giá trị thực. Trong giai đoạn này, cơ quan nhà nước cần thực thi vai trò kiểm soát và cộng đồng dân cư cần phát huy vai trò giám sát của mình để bảo đảm các nhà đầu tư thực thi các giải pháp phát triển bền vững được cam kết trong các hồ sơ thiết kế dự án được chấp thuận.

- Giai đoạn vận hành dự án (giai đoạn khai thác): Trên thực tế, giai đoạn này có thể độc lập hoặc nằm trong giai đoạn triển khai dự án. Tương tự giai đoạn triển khai dự án, nhà đầu tư cũng cần thực thi các nghĩa vụ pháp luật đã quy định nhằm tôn trọng các lợi ích kinh tế, xã hội, môi trường. Trách nhiệm thực hiện các giải pháp thường xuyên, đầy đủ các giải pháp bảo đảm phát triển bền vững cần được nhà đầu tư thực hiện và được quản lý chặt chẽ của cơ quan nhà nước, sự giám sát từ cộng đồng dân cư địa phương. Điều này có ý nghĩa quan trọng không kém giai đoạn triển khai.

c) Các bảo đảm pháp luật liên quan đến các chủ thể tham gia hoặc liên quan đến dự án đầu tư

Có ba nhóm chủ thể cơ bản tham gia hoặc liên quan đến các dự án đầu tư, đó là: (i) nhà đầu tư; (ii) cộng đồng dân cư, bao gồm cả những người làm việc trong các dự án đầu tư và cộng đồng dân cư địa phương, nơi triển khai dự án đầu tư và (iii) các cơ quan quản lý nhà nước.

Các nhà đầu tư là người tổ chức quá trình đầu tư, sử dụng các nguồn lực hiện có để hiện thực hóa các ý tưởng nhằm đạt được mục đích đầu tư của mình. Thông thường, lợi ích kinh tế là quan trọng nhất và thường được các chủ thể này quan tâm hơn cả. Vì vậy, pháp luật yêu cầu các chủ thể này quan tâm và bảo vệ những lợi ích về môi trường tự nhiên, lợi ích của người dân và lợi ích chung của xã hội.

Cộng đồng dân cư mặc dù không phải là những người trực tiếp triển khai dự án, nhưng có thể khẳng định là có mối liên hệ hết sức mật thiết đến dự án bởi cộng đồng dân cư là đối tượng chịu ảnh hưởng mạnh mẽ bởi quá trình triển khai dự án. Bên cạnh đó, cộng đồng dân cư cũng có thể là đối tượng được hưởng lợi từ dự án.

Như vậy, một trong những yếu tố bảo đảm sự phát triển bền vững của dự án chính là sự hài hòa về lợi ích giữa các chủ đầu tư và cộng đồng dân cư địa phương.

Các cơ quan quản lý nhà nước: các cơ quan nhà nước là chủ thể giám sát, quản lý trong việc bảo đảm cho các yêu cầu về phát triển bền vững được thực thi trong quá trình triển khai dự án đầu tư. Pháp luật cần quy định trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong hoạt động kiểm tra, giám sát quá trình đầu tư, trao cho các cơ quan này các công cụ cần thiết để thực thi trách nhiệm của mình.

Như vậy, ở góc độ chủ thể, để bảo đảm lồng ghép yêu cầu phát triển trong các dự án đầu tư, pháp luật cần quy định đầy đủ các nội dung sau:

- Quyền và trách nhiệm của chủ đầu tư trong thực thi các yêu cầu về phát triển bền vững;

- Bảo đảm lợi ích và phát huy vai trò giám sát của cộng đồng dân cư đối với các dự án đầu tư nhằm bảo đảm phát triển bền vững;

- Thẩm quyền và trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong quá trình quản lý nhằm bảo đảm các chủ thể khác thực thi các yêu cầu về phát triển bền vững.

d) Tác động của kinh tế thị trường đối với pháp luật trong quá trinh điều chỉnh các dự án đầu tư hướng tới phát triển bền vững

Trong nền kinh tế thị trường, chủ thể tham gia các dự án đầu tư đều bị chi phối bởi các quy luật thị trường, đặc biệt là quy luật cạnh tranh. Cạnh tranh chính là động lực quan trọng nhất thúc đẩy các chủ đầu tư thực hiện các giải pháp khác nhau nhằm nâng hiệu quả của các dự án, các hoạt động sản xuất, kinh doanh. Quy luật cạnh tranh sẽ đào thải các nhà đầu tư thiếu hiệu quả. Chính vì vậy, các nhà đầu tư luôn chịu sức ép của thị trường, sức ép của hiệu quả kinh tế trong các dự án đầu tư mà họ triển khai. Nhà đầu tư có thể sử dụng nhiều biện pháp, trong đó có các công cụ thị trường, công cụ xã hội để tìm cách giảm chi phí, tăng hiệu quả. Trong những công cụ kinh tế đó thì có những công cụ được pháp luật quy định, có những công cụ pháp luật không thể quy định được. Với nguyên tắc “doanh nghiệp cá nhân được quyền làm những gì pháp luật không cấm và cơ quan nhà nước chỉ được làm những gì pháp luật cho phéfj’, việc pháp luật tạo ra được môi trường tự do cho các chủ đầu tư dự án nâng cao hiệu quả, nâng cao tính cạnh tranh song vẫn bảo đảm phát triển bền vững chính là đòi hỏi của thực tiễn kinh tế thị trường.

Để đáp ứng đòi hỏi nêu trên của thực tiễn kinh tế thị trường, trong việc lồng ghép những yêu cầu phát triển bền vững trong các dự án đầu tư, pháp luật cần xác định chính xác giới hạn can thiệp vào các khâu, các giai đoạn của dự án. Việc xác định giới hạn này cần thực hiện dựa trên nguyên tắc cần tạo sự chủ động, sự linh hoạt của chủ đầu tư mà quy luật cạnh tranh đặt ra đồng thời cũng bảo đảm vai trò quản lý, điều tiết của Nhà nước. Sự can thiệp của pháp luật chỉ đặt ra đối với những hoạt động của dự án tiềm ẩn hoặc gây ra xung đột với lợi ích tổng thể của nền kinh tế, với lợi ích xã hội và lợi ích môi trường.

3. Kinh nghiệm quốc tế trong việc sử dụng pháp luật để quản lý các dự án đầu tư theo yêu cầu phát triển bền vững

Trong phạm vi đề tài, nghiên cứu đã đề cập đến kinh nghiệm của một nước có tính tương tự với Việt Nam về chế độ chính trị (Trung Quốc) và một nước phát triển (Singapore).

II. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ LỒNG GHÉP CÁC YÊU CẨU VỀ PHÁT TRIỀN BỀN VỮNG TRONG CÁC DỰ ÁN ĐẨU TƯ

1. Đánh giá các quy định hiện hành trong việc lồng ghép các yêu cầu về phát triển bền vững trong các dự án đầu tư

Hệ thống pháp luật hiện hành điều chỉnh các dự án đầu tư tương đối đa dạng và được cấu thành bởi ba nhóm quy định sau:

(i) Nhóm các quy định về đầu tư nói chung, bao gồm Luật Đầu tư năm 2005, Luật Doanh nghiệp năm 2005, Luật Đấu thầu năm 2005 (sửa đổi năm 2009) và các văn bản hướng dẫn thi hành.

(ii) Nhóm các quy định về bảo vệ môi trường và tài nguyên, trong đó có điều chỉnh các hoạt động đầu tư. Nhóm các quy định này bao gồm Luật Bảo vệ môi trường năm 2005, Luật Đất đai năm 2003, Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004, Luật Tài nguyên nước năm 1998, Luật Khoáng sản năm 2010, Luật Đa dạng sinh học năm 2008 và các văn bản hướng dẫn thi hành.

(iii) Nhóm các quy định về đầu tư trong các lĩnh vực chuyên ngành như Luật Xây dựng 2003, Luật Nhà ở năm 2005, Luật Dầu khí năm 1993 (sửa đổi, bổ sung năm 2000, 2008), Luật Hóa chất năm 2007, Luật Đê điều năm 2006, Luật Du lịch năm 2005, Bộ luật Hàng hải năm 2005, Luật Giao thông đường thủy nội địa năm 2004, Luật Thủy sản năm 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành.

Ở khía cạnh phát triển bền vững, nghiên cứu này sẽ đánh giá các quy định hiện hành và một số vấn đề trong thực tiễn thực thi từ góc độ vai trò và trách nhiệm của các chủ thể có liên quan đến quá trình triển khai các dự án đầu tư, đó là: các nhà đầu tư; cộng đồng dân cư nơi triển khai dự án đầu tư và cơ quan quản lý nhà nước. Việc đánh giá vai trò và trách nhiệm của các chủ thể này cũng gắn với quy trình của hoạt động đầu tư, từ giai đoạn chuẩn bị đầu tư, triển khai dự án đầu tư trên thực tế, vận hành dự án đầu tư và kết thúc hoàn tất dự án đầu tư.

Sau khi nghiên cứu các quy định hiện hành trong việc lồng ghép các yêu cầu về phát triển bền vững trong các dự án đầu tư, nhóm tác giả đưa ra một số đánh giá cụ thể như sau:

Một là, pháp luật Việt Nam đã có nhiều quy định cụ thể về quyền và trách nhiệm của các nhà đầu tư, cộng đồng dân cư địa phương, các cơ quan quản lý nhà nước bảo đảm yêu cầu phát triển bền vững. Tuy nhiên, các quy định này chưa đủ hiệu lực buộc các chủ thể nêu trên lồng ghép các yêu cầu phát triển bền vững trong các dự án đầu tư. Cụ thể là:

- Pháp luật hiện hành chưa quy định các chỉ tiêu đánh giá sự phát triển bền vững đối với các dự án đầu tư. Trách nhiệm của nhà đầu tư trong việc thực hiện các biện pháp bảo vệ môi trường với cộng đồng dân cư địa phương được đặt ra và được thực hiện thông qua các thủ tục hành chính. Tuy nhiên, trách nhiệm đó thực hiện đến đâu, mức độ của các dự án đáp ứng yêu cầu phát triển bền vững đến đâu thì chưa có tiêu chí đánh giá. Không chỉ thiếu tiêu chí, thiếu công cụ để nhà đầu tư có thể tự đánh giá mức độ phát triển bền vững mà tiêu chí cho các cơ quan nhà nước, cho cộng đồng đánh giá cũng chưa được quy định.

- Các quy định về lồng ghép yêu cầu phát triển bền vững nằm rải rác ở các văn bản pháp luật kinh tế, bảo vệ môi trường, đất đai, xây dựng, khoáng sản, lao động. Tuy nhiên, các quy định này chưa được xây dựng và ban hành trên một nền tảng chung là phát triển bền vững nên chưa tạo ra được sự thống nhất, đồng bộ và hỗ trợ lẫn nhau. Hơn nữa, do chưa dựa trên một bộ tiêu chí tổng thể về phát triển bền vững nên các quy định về yêu cầu về phát triển bền vững khó được thực thi trong cuộc sống. Sự trùng lặp giữa các thủ tục đầu tư, gây ra những phiền phức nhất định cho nhà đầu tư trong việc áp dụng yêu cầu phát triển bền vững là khó tránh trong bối cảnh như vậy. Đối với mỗi giai đoạn của dự án đầu tư lại có nhu cầu lớn hơn đối với một tiêu chí (ví dụ như giai đoạn chuẩn bị thì tiêu chí về kinh tế, môi trường được quan tâm hơn nhưng đến giai đoạn cuối vận hành thì các tiêu chí về xã hội, môi trường được đề cao; tiêu chí môi trường là yếu tố xuyên suốt, rõ ràng nhất trong các giai đoạn) song trong hệ thống pháp luật hiện hành chúng ta không tìm thấy những sự phân định như vậy. Trong khi các quy định về lồng ghép yêu cầu phát triển bền vững trong lĩnh vực pháp luật bảo vệ môi trường khá đầy đủ, cụ thể (dù còn có một số hạn chế nhất định) thì lĩnh vực pháp luật kinh tế, lao động, an sinh xã hội lại vừa thiếu, vừa mâu thuẫn lẫn nhau, chưa đáp ứng được tính phát triển bền vững toàn diện của một dự án đầu tư. Một vấn đề hiện đang rất nổi cộm là các hoạt động hậu kiểm dự án đầu tư (nhất là các dự án đầu tư có vốn nước ngoài) hoặc vấn đề chủ đầu tư, người sử dụng lao động thực hiện trách nhiệm của mình trong quá trình vận hành, khai thác dự án đầu tư. Thực tế, yêu cầu quan tâm đến các yếu tố lợi ích xã hội, phát triển việc làm, ngành nghề mới xung quanh khu thực hiện dự án, an sinh xã hội của các dự án đầu tư còn ft được pháp luật quan tâm. Chính vì vậy, pháp luật chưa thể tạo ra được trong cán bộ quản lý, trong cộng đồng và trong các nhà đầu tư ý thức pháp luật và văn hóa pháp lý về phát triển bền vững. Ngoài ra, các quy định về bảo đảm sự tham gia của cộng đồng dân cư trong quá trình triển khai dự án đầu tư chỉ mới tập trung vào hoạt động giám sát đầu tư, bảo vệ môi trường mà chưa quan tâm quy định những cơ sở pháp lý rõ ràng, cụ thể cho việc giám sát môi trường lao động, an sinh xã hội của cộng đồng.

Hai là, muốn giải quyết tốt các vấn đề môi trường, chỉ sức mạnh của Nhà nước là chưa đủ mà cần phải huy động sức mạnh tổng thể của toàn xã hội với ba trụ cột: Nhà nước, doanh nghiệp và xã hội dân sự (bao gồm các tổ chức xã hội dân sự và cộng đồng dân cư). Hiển nhiên, để hình thành, vận hành ba trụ cột này thì nhiều vấn đề về xây dựng và thực thi pháp luật cần phải hoàn thiện. Chẳng hạn, cần thay đổi cơ chế để cộng đồng dân cư và các tổ chức dân sự có thể giám sát việc chấp hành pháp luật bảo vệ môi trường của các doanh nghiệp; thay đổi thông tin về tình hình chấp hành pháp luật theo hướng bảo đảm tính minh bạch tối đa; giám sát để phát hiện những sự cố môi trường, nhất là sự cố môi trường nghiêm trọng có khả năng xảy ra sau khi dự án được triển khai và đưa vào khai thác. Nói cách khác, cơ chế thực thi pháp luật cần hướng tới các hoạt động liên quan đồng thời đến tăng trưởng, bảo vệ môi trường, bảo đảm công bằng và an sinh xã hội trong đó có việc giám sát để tăng cường trách nhiệm pháp lý của tổ chức, cá nhân gây ra sự cố theo nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả giá - Poluter Pays Price". Xét ở mức độ phù hợp với những định hướng này, hệ thống pháp luật hiện hành của Việt Nam chưa thực sự tạo được nền tảng cho phát triển bền vững trong các giai đoạn của dự án đầu tư.

2. Thực hiện pháp luật về lồng ghép các yêu cầu về phát triển bền vững trong các dự án đầu tư - đánh giá từ các dự án cụ thể

Pháp luật hiện hành về lồng ghép các yêu cầu phát triển bền vững trong các dự án qua phân tích ở trên cho thấy còn tồn tại khá nhiều bất cập. Phân tích các dự án cụ thể cũng sẽ cho thấy những vướng mắc trong áp dụng vào từng dự án cụ thể. Điều này đã được minh chứng qua việc đánh giá các Dự án sân golf quốc tế 18 hố và Khu đô thị, Khu du lịch sinh thái Đồ Sơn (Hải Phòng)^[11].

Việc nghiên cứu tình huống cụ thể về sự phát triển của các dự án sân golf cho thấy những bất cập về chính sách, pháp luật về quản lý các dự án sân golf là một trong những nguyên nhân làm hạn chế phát triển bền vững. Cụ thể, đó là những bất cập trong các văn bản pháp lý quy định về quản lý các dự án sân golf, về quy hoạch, ban hành các tiêu chí, quy trình xem xét để đưa các dự án sân golf vào quy hoạch, quy trình thẩm định, quản lý nhà nước đối với các dự án sân golf, các chính sách xử lý đối với các dự án đã cấp giấy chứng nhận đầu tư mà vi phạm pháp luật và các chính sách đối với dân cư khi dự án sân golf sử dụng đất nông nghiệp. Vai trò của pháp luật trong việc lồng ghép yêu cầu phát triển bền vững đã có nhưng còn mờ nhạt do thiếu tính thống nhất trong thể chế hóa, do thiếu tính hiệu quả trong thực thi.

III. MỘT SỐ KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT ĐẢM BẢO LỒNG GHÉP YÊU CẨU PHÁT TRIỀN BỀN VỮNG TRONG CÁC DỰ ÁN ĐẨU TƯ

1. Yêu cầu và định hướng hoàn thiện pháp luật về bảo đảm phát triển bền vững trong các dự án đầu tư

1.1. Yêu cầu

Để bảo đảm lồng ghép các yêu cầu phát triển bền vững trong các dự án đầu tư, các quy định pháp luật cần bao quát đầy đủ các khía cạnh của phát triển bền vững là tăng trưởng kinh tế, an sinh và công bằng xã hội và bảo vệ môi trường. Pháp luật bảo đảm lồng ghép yêu cầu phát triển bền vững trong các dự án đầu tư cũng phải đáp ứng được ba khía cạnh này. Pháp luật hiện hành tuy đã đạt được những kết quả nhất định trong việc bảo đảm sự phát triển bền vững trong các dự án đầu tư song vẫn còn một số hạn chế. Cụ thể là:

- Pháp luật hiện hành chưa quy định trách nhiệm của các chủ thể tham gia đầu tư dự án đối với nhiều vấn đề hoặc tuy đã quy định nhưng thiếu cơ chế bảo đảm thực thi. Cơ chế khuyến khích các hoạt động bảo vệ môi trường, mang lại lợi ích cho cộng đồng, cho xã hội cũng chưa đủ để tạo động lực cho chủ thể. Ngoài ra, trong một số trường hợp, pháp luật hạn chế quyền tự chủ của các nhà đầu tư trong hoạt động kinh doanh bằng những sự can thiệp không phù hợp;

- Việc xây dựng các cơ chế pháp lý phù hợp để bảo đảm lợi ích và phát huy vai trò giám sát của cộng đồng dân cư đối với các dự án đầu tư chưa được chú trọng dẫn đến tình trạng các cơ chế pháp lý hiện hành còn nhiều bất cập.

- Pháp luật chưa làm rõ trách nhiệm của các cơ quan nhà nước và các cán bộ nhà nước trong bảo đảm thực thi yêu cầu phát triển bền vững đối với các dự án đầu tư (chẳng hạn như khi phê duyệt một báo cáo đánh giá tác động môi trường không phù hợp, việc thực hiện nó gây ra các hậu quả xấu về môi trường thì người phê duyệt, người thẩm định không phải chịu trách nhiệm). Bên cạnh đó, các chế tài hình sự, hành chính chưa đủ tính răn đe dẫn đến tình trạng cơ quan nhà nước chưa thể thực thi có hiệu quả vai trò quản lý của mình. Sự chồng chéo hoặc thiếu rõ ràng về thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước khác cũng hạn chế hiệu quả quản lý đối với các dự án đầu tư.

Yêu cầu hoàn thiện pháp luật hướng tới bảo đảm sự phát triển bền vững chính là khắc phục những hạn chế nói trên.

1.2. Các định hướng hoàn thiện

Để pháp luật có thể phát huy vai trò của mình trong bảo đảm yêu cầu phát triển bền vững trong các dự án đầu tư, xuất phát từ những phân tích về thực trạng pháp luật ở góc độ bảo đảm yêu cầu phát triển bền vững trong các dự án đầu tư, hệ thống pháp luật này cần được hoàn thiện trên cơ sở những định hướng sau:

Thứ nhất, bảo đảm yêu cầu phát triển bền vững ở ngay trong dự án đầu tư phải được coi là bước quan trọng để bảo đảm phát triển bền vững ở cấp độ quốc gia. Các yêu cầu về bảo vệ môi trường, bảo tồn tài nguyên, bảo vệ đa dạng sinh học, tăng trưởng bền vững và xóa đói giảm nghèo phải được lồng ghép trong việc quy định quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm của các chủ thể đối với các dự án đầu tư.

Thứ hai, pháp luật phải giải quyết một cách toàn diện và hài hòa tất cả các yếu tố bền vững về kinh tế - xã hội - môi trường trong các quy định pháp luật. Để bảo đảm sự bền vững về mặt kinh tế, các nhà đầu tư được trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về hiệu quả kinh tế của dự án trên cơ sở dự liệu được đầy đủ các trách nhiệm đối với nhà nước, trách nhiệm đối với xã hội, các chi phí cần thiết cho việc tôn tạo, bảo vệ môi trường và tính toán được các chi phí cho việc thực hiện các trách nhiệm này. Những can thiệp không cần thiết của Nhà nước vào các hoạt động của doanh nghiệp cần được dỡ bỏ. Để bảo đảm sự bền vững về mặt xã hội, cần quy định trách nhiệm của nhà đầu tư đối với xã hội phù hợp với những tác động xã hội mà dự án đầu tư có thể mang lại (trách nhiệm đối với người lao động của doanh nghiệp dự án, trách nhiệm đối với cộng đồng dân cư bản địa,...). Để bảo đảm sự bền vững về mặt môi trường, cần quy định nghiêm ngặt trách nhiệm phòng ngừa, khắc phục các trường hợp ô nhiễm, suy thoái, sự cố môi trường mà dự án có thể hoặc đã gây ra.

Thứ ba, cần có cơ chế bảo đảm thực thi nghĩa vụ của các nhà đầu tư liên quan đến yêu cầu phát triển bền vững; bảo đảm quyền và phát huy vai trò giám sát của cộng đồng dân cư cũng như tăng cường vai trò quản lý của Nhà nước thông qua các công cụ quản lý hữu hiệu, trách nhiệm của từng cơ quan quản lý trong bảo đảm thực thi các yêu cầu phát triển bền vững.

Thứ tư, bảo đảm sự đồng bộ trong hệ thống các quy định liên quan đến phát triển bền vững.

Các yêu cầu về phát triển bền vững, mặc dù có thể được quy định ở các văn bản pháp luật khác nhau và từ các góc độ khác nhau nhưng đòi hỏi phải phối kết hợp được với nhau khi đặt vào quy trình đầu tư của một dự án và bổ sung cho nhau, không có sự trùng lặp, chồng chéo giữa các quy định về quy trình, thủ tục. Các loại giấy tờ trùng lặp, gây phiền phức cho nhà đầu tư cần loại bỏ.

Thứ năm, để lồng ghép yêu cầu phát triển bền vững trong các dự án đầu tư, pháp luật không thể không tính tới các vấn đề thích nghi và ứng phó với biến đổi khí hậu đang trở thành mối quan ngại trực tiếp của toàn thế giới trong giai đoạn hiện nay, đặc biệt với Việt Nam là một trong những quốc gia được dự báo là bị ảnh hưởng nặng nề bởi biến đổi khí hậu.

Thứ sáu, xây dựng hệ tiêu chí đánh giá tính phát triển bền vững của một dự án đầu tư. Đây là một vấn đề vô cùng quan trọng nhưng cũng rất khó khăn. Muốn cho các dự án đầu tư phát triển hiệu quả và bền vững cần phải có đánh giá và dự báo đáng tin cậy ảnh hưởng đến quyết định đầu tư. Xây dựng kế hoạch vốn có hiệu quả chính là dự báo đáng tin cậy về cơ hội thị trường, công nghệ có tính cạnh tranh, hành động có thể của các đối thủ cạnh tranh trên thị trường. Chính vì vậy, để thực hiện có hiệu quả các dự án đầu tư thì cần phải xây dựng và thực hiện các biện pháp kiểm tra, kiểm soát nhằm bảo đảm các dự báo mang tính thực tiễn khi ra quyết định. Để phát triển lâu dài, phù hợp với quy hoạch phát triển, các dự án cần phải chú ý những vấn đề như độ dài của dự án, tuổi thọ công nghệ, rủi ro và tính toán quản lý hành chính. Có thể xác định các tiêu chí đánh giá mức độ phát triển bền vững đối với một dự án đầu tư như sau:

- Tiêu chí 1: Dự án đầu tư cần phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.

- Tiêu chí 2: Dự án đầu tư phải phù hợp với mục tiêu phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội.

- Tiêu chí 3: Dự án đầu tư sử dụng năng lượng sạch, năng lượng xanh, năng lượng tái tạo.

- Tiêu chí 4: ứng dụng khoa học công nghệ, bảo đảm cho quy chuẩn môi trường trong quá trình thực hiện dự án đầu tư.

- Tiêu chí 5: Trong quá trình triển khai dự án đầu tư quan tâm đến bảo đảm an sinh xã hội - trách nhiệm của doanh nghiệp.

- Tiêu chí 6: Xử lý tốt các yếu tố gây ô nhiễm từ hoạt động của dự án như chất thải, tiếng ồn... trong các hoạt động của dự án.

- Tiêu chí 7: Bảo vệ môi trường nước, không khí, âm thanh, ánh sáng trong các dự án đầu tư.

- Tiêu chí 8: Triển khai dự án đầu tư có thể kết hợp khai thác du lịch cảnh quan và du lịch sinh thái.

Thứ bảy, trong thời gian sắp tới, việc lồng ghép các yếu tố phát triển bền vững trong các dự án đầu tư có thể được thiết kế theo hướng xây dựng quy trình luật định về lồng ghép các yếu tố phát triển bền vững trong hoạt động ban hành chính sách, xây dựng pháp luật của Nhà nước với hai phương án cụ thể sau:

(i) Quy trình này được đưa thành một chương trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (hợp nhất của trung ương và địa phương) với những nguyên tắc và quy định chung. Các chi tiết cụ thể sẽ được quy định trong các luật chuyên ngành. Đối các dự án đầu tư trong từng lĩnh vực cụ thể sẽ có các quy định chi tiết liên quan đến yêu cầu phát triển bền vững, các yếu tố cần lồng ghép để đáp ứng mục tiêu phát triển bền vững.

(ii) Có thể xây dựng một văn bản về lồng ghép yếu tố phát triển bền vững trong ban hành chính sách, xây dựng pháp luật. Luật này sẽ quy định cụ thể các yếu tố phát triển bền vững cần có khi thực hiện các chiến lược, quy hoạch và các dự án phát triển kinh tế - xã hội. Sẽ là lý tưởng nếu văn bản này được ban hành dưới hình thức văn bản luật.

2. Một số kiến nghị cụ thể nhằm hoàn thiện pháp luật

Việc bảo đảm lồng ghép yêu cầu phát triển bền vững trong các dự án đầu tư được thực hiện thông qua vai trò và trách nhiệm của các chủ thể có liên quan đến quá trình triển khai các dự án đầu tư gồm các nhà đầu tư, cộng đồng dân cư nơi triển khai dự án đầu tư và cơ quan quản lý nhà nước. Việc hoàn thiện pháp luật bảo đảm lồng ghép yêu cầu phát triển bền vững trong các dự án đầu tư cũng sẽ tiếp cận theo ba nhóm chủ thể này.

2.1. Hoàn thiện hệ thống pháp luật bảo đảm các chủ thể thực hiện các yêu cầu phát triển bền vững

a) Hoàn thiện các quy định về pháp luật đầu tư

- Thống nhất khái niệm về chủ đầu tư

Cần sửa khái niệm về chủ đầu tư, cụ thể là chủ đầu tư xây dựng công trình trong Luật Xây dựng năm 2003 (khoản 21 Điều 3) phù hợp với khái niệm chủ đầu tư trong Luật Đầu tư năm 2005 (khoản 11 Điều 3) vì khái niệm này có phạm vi bao quát rộng hơn, phản ánh đúng hơn bản chất của khái niệm theo các tiêu chí đang được áp dụng cho việc quản lý các dự án đầu tư xây dựng, nhất là các dự án đầu tư xây dựng có sử dụng vốn Nhà nước. Có thể sửa lại khoản 21 Điều 3 của Luật Xây dựng như sau: “ Chủ đầu tư xây dựng công trình là tổ chức, cá nhân đầu tư xây dựng công trình bằng vốn sở hữu của minh hoặc vốn vay vốn, vốn được Nhà nước cấp, quản lý trực tiếp hoặc thuê quản lý công trình đầu tư đó”.

- Cần hoàn thiện khái niệm doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài

Hiện nay, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài được định nghĩa chưa thực sự rõ ràng, với nhiều cách thể hiện khác nhau trong các văn bản pháp luật khác nhau. Chính vì vậy, khái niệm này được hiểu theo nhiều cách khác nhau, gây khó khăn cho cả doanh nghiệp và cơ quan chức năng trong quá trình hoàn thiện các thủ tục cấp chứng nhận đầu tư kinh doanh. Nghị định số 102/2010/NĐ-CP hướng dẫn chi tiết thi hành một số điều của Luật Doanh nghiệp năm 2005 đã cố gắng giải thích nội dung và tinh thần của các quy định trong Luật này. Nghị định số 102/2010/NĐ-CP đã khẳng định: “Trừ trường hợp điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên hoặc pháp luật chuyên ngành có quy định khác, doanh nghiệp đã thành lập ở Việt Nam có sở hữu của nhà đầu tư nước ngoài không quá 49% vốn điều lệ được áp dụng điều kên đầu tư, kinh doanh như đối với nhà đầu tư trong nước". Việc xác định bản chất của doanh nghiệp do doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài thành lập tại Việt Nam cũng có vấn đề cần làm rõ. Theo Luật Đầu tư năm 2005, trường hợp doanh nghiệp mới do doanh nghiệp có trên 49% vốn điều lệ là sở hữu của nhà đầu tư nước ngoài thành lập hoặc tham gia thành lập thì phải có dự án đầu tư và thực hiện đăng ký đầu tư khi thành lập doanh nghiệp mới. Trong trường hợp này, doanh nghiệp được cấp Giấy chứng nhận đầu tư đồng thời là Giấy chứng nhận đăng ký doanh nghiệp. Trường hợp doanh nghiệp mới do doanh nghiệp có không quá 49% vốn điều lệ là sở hữu của nhà đầu tư nước ngoài thành lập, tham gia thành lập thì việc thành lập doanh nghiệp thực hiện theo quy định của Luật Doanh nghiệp. Việc đăng ký đầu tư trong trường hợp này áp dụng theo quy định áp dụng đối với dự án đầu tư trong nước. Đối với trường hợp góp vốn, mua cổ phần của nhà đầu tư nước ngoài, Nghị định số 102/2010/NĐ-CP xác định: “Nhà đầu tư nước ngoài thực hiện góp vốn vào công ty trách nhiệm hữu hạn hoặc nhận chuỵển nhượng phần vốn góp của thành viên hoặc chủ sở hữu công ty theo quỵ đính về góp vốn hoặc chuỵển nhượng phần vốn góp và đăng ký thay đỗi thành viên theo quy định tương ứng của Luật Doanh nghiệp và pháp luật có liên quan. Việc đăng ký thay đổi thành viên đối với công tỵ đã được cấp Giấy chứng nhận đầu tư thực hiện tại cơ quan nhà nước có thẩm quyền quản lý về đầu tư. Việc đăng ký thay đổi thành viên trong trường hợp khác thực hiện tại cơ quan đăng ký kinh doanh’’.

Tuy nhiên, hiện nay hầu hết các văn phòng đăng ký kinh doanh thuộc các Sở Kế hoạch và Đầu tư của các tỉnh, thành phố đều từ chối thụ lý hồ sơ thành lập doanh nghiệp thực hiện bởi doanh nghiệp có sự tham gia góp vốn, mua cổ phần của doanh nghiệp có sở hữu của nhà đầu tư nước ngoài không quá 49% vốn điều lệ. Các cơ quan này cũng từ chối thụ lý hồ sơ của các doanh nghiệp đã được cấp đăng ký kinh doanh bán cổ phần, vốn góp cho nhà đầu tư nước ngoài. Một trong những lý do làm cho các Sở Kế hoạch và Đầu tư không áp dụng Nghị định số 102/2010/NĐ-CP là do Công văn số 10725/BCT-KH ngày 27/10/2009 của Bộ Công thương. Công văn cho rằng: “Đối với trường hợp nhà đầu tư nước ngoài góp vốn, mua cổ phần của doanh nghiệp Việt Nam, khi nhà đầu tư nước ngoài góp vốn, mua cổ phần của các doanh nghiệp Việt Nam đã được cấp Giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh có hoạt động mua bán hàng hoá và/ hoặc các hoạt động liên quan trực tiếp đến mua bán hàng hoá là trường hợp nhà đầu tư nước ngoài lần đầu đầu tư hoạt động mua bán hàng hoá và các hoạt động liên quan trực tiếp đến mua bán hàng hoá. Do đó, nhà đầu tư phải thực hiện thủ tục đầu tư tại các cơ quan quản lý nhà nước về đầu từ’.

Trong bối cảnh nền kinh tế thế giới còn nhiều khó khăn, nhiều nước trong khu vực cũng đặt mục tiêu thu hút FDI và có sự cạnh tranh khốc liệt với Việt Nam. Vì thế, nếu như chúng ta tiếp tục duy trì những rào cản này thì việc thu hút vốn FDI vào Việt Nam sẽ được cải thiện. Để khắc phục thực trạng này, cần hoàn thiện khái niệm doanh nghiệp FDI phù hợp với định nghĩa của Quỹ Tiền tệ thế giới (IMF) và Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD). Các tổ chức này định nghĩa doanh nghiệp FDI là doanh nghiệp có sở hữu của nhà đầu tư nước ngoài chiếm từ 10% trở lên. Pháp luật các nước trên thế giới cũng có định nghĩa tương tự nhưng có khác nhau về tỷ lệ sở hữu của nhà đầu tư nước ngoài. Ở Hàn Quốc, pháp luật quy định doanh nghiệp FDI khi thuộc trong các trường hợp là vốn của nhà đầu tư nước ngoài từ 100 triệu won, hoặc là doanh nghiệp có sở hữu của nhà đầu tư nước ngoài chiếm từ 10% số cổ phần có biểu quyết hoặc tổng cổ phần. Theo pháp luật Trung Quốc, doanh nghiệp FDI là doanh nghiệp có chủ sở hữu của nhà đầu tư nước ngoài từ 25% trở lên.

- Quy định cơ chế và thủ tục đầu tư cho các nhà đầu tư đến từ các quốc gia, lãnh thổ không phải là thành viên WTO.

Việc chưa có quy định cụ thể cơ chế và thủ tục đầu tư cho các nhà đầu tư đến từ các quốc gia, lãnh thổ không phải là thành viên WTO đã làm cho Luật Đầu tư giảm tính minh bạch, tính bao quát. Các nhà đầu tư từ các quốc gia chưa phải là thành viên của WTO không có cơ sở pháp lý bảo đảm quyền và nghĩa vụ của mình, đặc biệt trong bối cảnh có những hạn chế đầu tư theo luật định khi đầu tư vào Việt Nam. Điều này rất quan trọng bởi thông thường nhà đầu tư trước khi đầu tư vào bất kỳ thị trường nào đều mong muốn có những bảo đảm về môi trường đầu tư ở quốc gia sở tại để xác định chiến lược kinh doanh của mình.

Trước khi Việt Nam là thành viên của WTO, một số lượng không nhỏ nhà đầu tư tới từ các quốc gia không phải là thành viên WTO (British Virginia Island, Cayman Island,...) đã được cấp phép theo thủ tục thông thường (giống như mọi nhà đầu tư khác). Có thể nói rằng hoạt động của các doanh nghiệp đầu tư bởi các nhà đầu tư này cũng đã mang đến nguồn vốn và lợi ích kinh tế nhất định cho Việt Nam. Tuy nhiên, kể từ sau khi Việt Nam trở thành thành viên WTO, do thiếu quy định rõ ràng, việc cấp phép, từ chối cấp phép hay việc hạn chế đầu tư đối với các nhà đầu tư từ các nước chưa phải là thành viên của WTo phụ thuộc chủ yếu vào quyết định chủ quan thậm chí “tùy hứng” của các cơ quan chức năng. Trên thực tế, rất nhiều địa phương đã từ chối cấp phép cho các nhà đầu tư đến từ các quốc gia này, hoặc với lý do Việt Nam không có cam kết mở cửa cho các doanh nghiệp đến từ những quốc gia, lãnh thổ đó hoặc đơn giản vì chưa có quy định pháp luật cụ thể. Các cơ quan này thường sử dụng giải pháp an toàn bằng cách từ chối để tránh hậu quả sau này. Mỗi lần như vậy, các địa phương hầu như đều phải xin ý kiến của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Công thương hay các bộ, ngành liên quan.

Thực trạng nêu trên đã cản trở Việt Nam thu hút được một nguồn đầu tư không nhỏ tới từ các quốc gia không phải là thành viên WTO, đồng thời cũng có thể tạo cơ hội cho việc sách nhiễu, tham nhũng. Khi quyền quyết định được đặt hoàn toàn vào tay chính quyền địa phương hay một vài cơ quan nào đó trong lúc thiếu các quy định pháp luật phù hợp, thủ tục hay cơ chế đầu tư chặt chẽ thì việc nhà đầu tư tìm đến giải pháp hối lộ để có thể được đầu tư vào Việt Nam dễ xảy ra. Ngoài ra, thực tế này cũng tạo một rào cản rất lớn đối với nhà đầu tư nước ngoài trong việc sử dụng một công cụ, chính sách đầu tư phù hợp với chính sách thuế của mỗi quốc gia, phù hợp với chính sách phát triển của tập đoàn.

Trong thời gian tới, chính sách, pháp luật đầu tư áp dụng đối với các nhà đầu tư đến từ các quốc gia không phải thành viên WTO phải được hoàn thiện để bảo đảm cho các nhà đầu tư từ các quốc gia này có thể đầu tư thuận lợi vào Việt Nam. Ví dụ, pháp luật cần quy định rằng các nhà đầu tư cũng có thể được hưởng cơ chế đầu tư như các thành viên WTO khác theo thủ tục đầu tư trong Luật Đầu tư và các văn bản hướng dẫn với những điều kiện bổ sung nhất định, quy định rõ trong các trường hợp này thì cơ quan nào có trách nhiệm cấp Giấy chứng nhận đầu tư.

b) Hoàn thiện các quy định pháp luật về lao động, an sinh xã hội

Đối với pháp luật về lao động, an sinh xã hội, cần thực hiện những giải pháp hoàn thiện sau:

- Nên xóa bỏ những quy định thiếu rõ ràng, thiếu tính ràng buộc và dễ trở thành những lý do hợp pháp để doanh nghiệp trốn tránh trách nhiệm đóng bảo hiểm (kể cả bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế và bảo hiểm thất nghiệp) cho người lao động. Pháp luật cần quy định doanh nghiệp phải đóng bảo hiểm cho tất cả người lao động có giao kết hợp đồng lao động với doanh nghiệp, không phân biệt quy mô sử dụng lao động và thời hạn của hợp đồng lao động.

- Bãi bỏ quy định doanh nghiệp giữ lại 2%/3% quỹ ốm đau, thai sản để tự chi trả bảo hiểm xã hội. Mặc dù, trên thực tế nhiều nơi đã không thực hiện quy định này, nhưng về phương diện lập pháp vẫn phải tuyên bố bãi bỏ.

- Xóa bỏ chế độ doanh nghiệp cùng chi trả bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế nhất là đối với chế độ bảo hiểm tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp để vừa giảm nhẹ gánh nặng cho doanh nghiệp, vừa bảo vệ tối đa quyền lợi của người lao động.

- Quy định lại mức lương làm căn cứ đóng bảo hiểm theo hướng tiếp cận với mức lương làm căn cứ tính thuế thu nhập cá nhân của người lao động.

- Nghiên cứu lại mức đóng bảo hiểm của hai bên, nhất là mức đóng vào các quỹ bảo hiểm ngắn hạn để bảo đảm công bằng hơn.

c) Hoàn thiện pháp luật về bảo vệ môi trường

- Ban hành các văn bản pháp luật về bảo vệ môi trường còn thiếu như Luật Không khí sạch, Luật Tài nguyên và môi trường biển, các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Đa dạng sinh học, hướng dẫn áp dụng các quy định về tội phạm môi trường trong Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Bộ luật Hình sự. Đối với các văn bản pháp luật thuộc lĩnh vực khác, cần thể hiện rõ hơn các nghĩa vụ luật định về bảo vệ môi trường, đồng thời chú trọng việc thực hiện chúng trong thực tiễn, bảo đảm tính hợp pháp của quy định về bảo vệ môi trường trong các văn bản pháp luật do cấp địa phương ban hành^[12]. Những quy định như vậy sẽ góp phần nâng cao chất lượng của các thành tố môi trường trong quá trình thực hiện, triển khai dự án đầu tư.

- Cần có những quy định chi tiết hơn cho việc thực hiện các chính sách ưu đãi về đất đai, về vốn, về thuế, về tín dụng áp dụng đối với các hoạt động bảo vệ môi trường. Để thu hút, động viên doanh nghiệp, người dân đầu tư lĩnh vực bảo vệ môi trường rất cần một hệ thống cơ chế, chính sách phù hợp. Nhà nước cần bảo đảm cơ chế thu phí môi trường và thanh toán lại cho nhà đầu tư. Điều này sẽ góp phần thu hút đáng kể lượng vốn đầu tư tư nhân vào lĩnh vực công nghệ và thiết bị xử lý môi trường. Những quy định như vậy sẽ tạo ra các cơ chế khuyến khích thực sự đối với các dự án tích cực thực thi các biện pháp cải tạo môi trường và mang lại lợi ích cho cộng đồng.

- Xây dựng và thực hiện các mô hình đối tác công tư (public-private partnership - PPP), nhà nước và nhân dân cùng làm trong bảo vệ môi trường, đặc biệt là trong việc khắc phục, cải tạo các điểm nóng về môi trường.

- Hoàn thiện công cụ đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường. Để nâng cao chất lượng của các báo cáo này, pháp luật cần có những thay đổi như sau:

+ Có thể nhận thấy, các khía cạnh bình đẳng, phúc lợi xã hội và bảo vệ môi trường tự nhiên đều nằm trong phạm trù môi trường theo nghĩa rộng, tức là bao gồm cả môi trường tự nhiên và môi trường xã hội. Trên tinh thần đó, nhóm nghiên cứu cho rằng phát triển bền vững là sự phát triển bảo đảm được cả hai yếu tố môi trường tự nhiên và môi trường xã hội. Vì vậy, nhóm nghiên cứu đề xuất đưa yêu cầu lập báo cáo đánh giá tác động cả về môi trường tự nhiên và môi trường xã hội vào hồ sơ phê duyệt các dự án đầu tư. Điều này sẽ làm cho báo cáo đánh giá tác động môi trường có giá trị hơn.

+ Cần nghiên cứu đưa ra các tiêu chí đánh giá chất lượng của báo cáo đánh giá tác động môi trường. Việc đưa ra các tiêu chí cụ thể về mặt nội dung đối với báo cáo đánh giá tác động môi trường vừa bảo đảm tính minh bạch của các quy định về lập và thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường, vừa làm cơ sở cho các tổ chức, cá nhân lập báo cáo đánh giá tác động môi trường, vừa là căn cứ cho việc thẩm định báo cáo.

+ Pháp luật về môi trường phải bảo đảm sự kiểm soát ô nhiễm chặt chẽ hơn đối với các ngành nghề tùy thuộc vào đặc thù của chúng, trong đó chú trọng đặc biệt đến các ngành nghề có nguy cơ gây ô nhiễm cao mà nhiều nước trên thế giới đã cấm. Chẳng hạn như nhiều nước trên thế giới đã cấm ngành thuộc da do tính chất ô nhiễm cao nhưng Việt Nam lại không có biện pháp kiểm soát hữu hiệu đối với ngành sản xuất này. Nếu những ngành nghề đặc biệt gây ô nhiễm và việc khắc phục đòi hỏi những biện pháp hết sức tốn kém mà không được kiểm soát một cách chặt chẽ thì việc gây ô nhiễm là điều khó tránh khỏi, người dân sẽ phải gánh chịu hậu quả và môi trường nói chung sẽ dần dần bị suy thoái.

+ Cần có các quy định về việc quản lý và sử dụng hợp lý các tài nguyên cơ bản cho các dự án, chẳng hạn như đối với đất đai. Pháp luật cần bảo đảm tính khả đoán, tính ổn định lâu dài trong sử dụng đất nông nghiệp để người nghèo ở nông thôn giảm bớt rủi ro khi bắt buộc phải thực hiện những chính sách đầu tư, nổi bật nhất là việc chuyển đổi đất nông nghiệp sang mục đích khác như để xây dựng sân golf, khu công nghiệp. Đặc biệt, pháp luật cần áp dụng những hạn chế nghiêm ngặt nhất đối với việc chuyển đổi tài nguyên đất sang phát triển sân golf, khu công nghiệp, khu đô thị, quản lý và sử dụng hợp lý tài nguyên nước cho các dự án.

+ Để bảo đảm các quy định pháp luật môi trường có tính thống nhất, tránh mâu thuẫn và bảo đảm tính linh hoạt trong thực hiện các yêu cầu của phát triển bền vững, cần bãi bỏ quy định tại khoản 1 Điều 65 Luật Bảo vệ môi trường năm 2005.

+ Các quy định tại mục 146 Phụ lục II Nghị định số 29/2011/NĐ-CP ngày 18/4/2011 về đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường, cam kết bảo vệ môi trường thiếu minh bạch và thiếu khả thi xét ở việc xác định nghĩa vụ của chủ đầu tư. Bất cứ dự án đầu tư nào cũng có thể rơi vào trường hợp này vì đã đầu tư xây dựng mới là có thể “tiềm ẩn nguy cơ gây ô nhiễm, suy thoái môi trườnc/. Việc xác định có hay không nguy cơ này khi không có tiêu chí cụ thể phụ thuộc vào ý chí của cơ quan quản lý. Điều này có nghĩa là cũng có nhiều nguy cơ sách nhiễu, tham nhũng từ các cơ quan quản lý. Mặt khác, các quy định trên mâu thuẫn với khoản 2 Điều 18 Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 vì thẩm quyền danh mục các dự án phải lập báo cáo đánh giá tác động môi trường thuộc thẩm quyền của Chính phủ. Vì vậy, cần bãi bỏ quy định tại Phụ lục trong văn bản kể trên.

+ Bổ sung các quy định về trách nhiệm của Hội đồng thẩm định và tổ chức dịch vụ thẩm định đối với kết luận của mình. Cụ thể là trong trường hợp báo cáo đánh giá tác động môi trường đã được phê duyệt mà dự án vẫn làm tổn hại đến môi trường xuất phát từ chất lượng của báo cáo đánh giá tác động môi trường thì Hội đồng thẩm định hoặc tổ chức dịch vụ thẩm định phải chịu trách nhiệm về hậu quả này giống như cơ quan có thẩm quyền thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường.

+ Đối với báo cáo đánh giá môi trường chiến lược, cần có cơ chế để bảo đảm thực thi các nội dung của báo cáo đánh giá môi trường chiến lược trên thực tế. Nội dung của báo cáo đánh giá môi trường chiến lược phải được coi là một phần của các quy hoạch, chiến lược đã được phê duyệt và các báo cáo đánh giá tác động môi trường thuộc các dự án nằm trong phạm vi của các quy hoạch, chiến lược phải bảo đảm sự phù hợp với các báo cáo đánh giá môi trường chiến lược đã được lập cho các quy hoạch, chiến lược đó.

2.2. Kiến nghị hoàn thiện pháp luật về vai trò, trách nhiệm của Nhà nước bảo đảm lồng ghép yêu cầu phát triển bền vững trong các dự án đầu tư

Phát triển bền vững phụ thuộc rất nhiều vào vai trò, trách nhiệm và khả năng thực thi pháp luật của các cơ quan nhà nước. Chính vì vậy, cần hoàn thiện các quy định pháp luật liên quan đến vai trò, trách nhiệm và khả năng thực thi pháp luật của các cơ quan nhà nước theo một số hướng sau:

Thứ nhất, làm rõ trách nhiệm trong quản lý môi trường của các cơ quan nhà nước, trong đó có trách nhiệm trong việc tham gia vào việc lập, thẩm định, phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường: bảo đảm trong trường hợp các dự án được phê duyệt làm tổn hại đến môi trường xuất phát từ chất lượng của báo cáo đánh giá tác động môi trường thì sẽ có chủ thể phải chịu trách nhiệm về hậu quả này. Chính vì vậy, pháp luật cần làm rõ trong trường hợp báo cáo đánh giá tác động môi trường được lập với chất lượng không cao, không đánh giá đầy đủ các tác động môi trường cũng như thiếu những giải pháp cần thiết để bảo đảm hạn chế tác động tiêu cực của dự án đến môi trường mà vẫn được phê duyệt thì người phê duyệt, người thẩm định và chủ dự án phải chịu trách nhiệm. Nhiều nhà khoa học, nhiều nhà luật học cho rằng cần áp dụng mạnh nguyên tắc hồi tố trong pháp luật môi trường. Trong trường hợp dự án được triển khai và gây thiệt hại cho môi trường, cho cộng đồng dân cư thì cần xác định rõ trách nhiệm của những chủ thể có liên quan. Bên cạnh đó, cần quy định trách nhiệm của Sở Tài nguyên và Môi trường trong việc giám sát thực hiện báo cáo đánh giá tác động môi trường trong khi dự án được triển khai. Sở Tài nguyên và Môi trường cần được giao trách nhiệm và quyền hạn thích hợp trong việc phát hiện những vấn đề mới phát sinh, những bất cập của các giải pháp nêu trong báo cáo đánh giá tác động môi trường so với thực tế và yêu cầu chủ dự án điều chỉnh nội dung báo cáo đánh giá tác động môi trường.

Thứ hai, loại bỏ những quy định chồng chéo, thiếu minh bạch về thẩm quyền của các cơ quan nhà nước trong quản lý các dự án đầu tư như chồng chéo trong việc thẩm định hồ sơ cấp giấy chứng nhận đầu tư cho dự án, giấy phép xây dựng, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Điều này giúp tạo ra quy trình quản lý nhanh gọn, chặt chẽ và hiệu quả, khắc phục tình trạng nhà đầu tư phải làm các thủ tục trùng lặp, còn cơ quan nhà nước thì xem xét hồ sơ kéo dài hoặc có tư tưởng xem xét qua loa do cho rằng thủ tục này trước đó cũng đã được xem xét bởi cơ quan khác.

Thứ ba, thay đổi cách thức cơ quan nhà nước thi hành pháp luật môi trường. Để tránh tính hình thức trong thực thi các biện pháp quản lý môi trường, các cơ quan nhà nước cần có thái độ kiên quyết hơn trong việc áp dụng trách nhiệm pháp lý đối với các chủ thể vi phạm. Cụ thể, các cơ quan quản lý phải bảo đảm để các báo cáo đánh giá tác động môi trường được lập và phê duyệt với đầy đủ các nội dung cần thiết, phải tạo lập tiêu chí phù hợp để tính toán nguy cơ thiệt hại do những hành vi vi phạm của doanh nghiệp có thể mang lại. Khi cơ quan nhà nước đã yêu cầu doanh nghiệp tạm dừng hay đình chỉ, hay chỉ cho phép doanh nghiệp vận hành một phần dây chuyền thì cần có biện pháp giám sát triệt để để yêu cầu đó được thực hiện, tránh trường hợp cơ quan nhà nước cứ yêu cầu, còn doanh nghiệp không thực hiện.

Thứ tư, cần hoàn thiện các quy định pháp luật về các công cụ quản lý đáp ứng các yêu cầu của phát triển bền vững. Các công cụ như quy hoạch bảo vệ, khai thác, sử dụng các nguồn tài nguyên, các cấp độ bảo tồn, bảo vệ, quản lý các nguồn tài nguyên, định mức khai thác, sử dụng từng loại tài nguyên, theo từng mục đích, từng khu vực, từng thời điểm cần được quy định rõ ràng nhằm bảo đảm việc đáp ứng các nhu cầu về tài nguyên của thế hệ hiện tại không làm ảnh hưởng đến nhu cầu của thế hệ tương lai. Đây cũng chính là triết lý của phát triển bền vững.

Thứ năm, pháp luật cần chú trọng hơn đến các công cụ kinh tế trong hoạt động kiểm soát ô nhiễm, gồm hoàn thiện các quy định pháp luật về phí bảo vệ môi trường đối với các hoạt động xả thải, thuế bảo vệ môi trường đối với các sản phẩm gây hại cho môi trường, hệ thống ký quỹ hoàn trả trong khai thác các nguồn tài nguyên, đồng thời áp dụng các biện pháp pháp lý/kỹ thuật như hệ thống cấp phép xả thải, hệ thống đạt ngưỡng chịu tải môi trường vùng/khu vực, lưu vực sông, hệ thống quy chuẩn kỹ thuật về môi trường...

2.3. Kiến nghị hoàn thiện pháp luật về kiểm soát hoạt động của nhà đầu tư trong các dự án đầu tư

Thứ nhất, cần hoàn thiện các quy định pháp luật bảo đảm thực thi trách nhiệm của doanh nghiệp khi có hành vi gây ô nhiễm môi trường. Pháp luật cần có các quy định nghiêm khắc, mang tính ngăn chặn từ đầu. Cụ thể, khi doanh nghiệp chưa thực hiện đầy đủ các biện pháp bảo đảm thực thi được báo cáo đánh giá tác động môi trường và các biện pháp quản lý môi trường khác xác định thì cần tạm đình chỉ hoạt động của dự án cho đến khi đã bảo đảm đầy đủ các điều kiện thực thi báo cáo đánh giá tác động môi trường đã được phê duyệt. Tương tự, trong trường hợp doanh nghiệp mở rộng sản xuất mà chưa bổ sung báo cáo đánh giá tác động môi trường thì không cho phép vận hành phần các hạng mục được mở rộng. Đồng thời, để tránh trường hợp doanh nghiệp cam kết chung chung, không có căn cứ xác định trách nhiệm đối với việc vi phạm các cam kết với cơ quan nhà nước, pháp luật cần điều chỉnh theo hướng doanh nghiệp tự cam kết cả về các chế tài. Khi phát hiện vi phạm cam kết, cơ quan nhà nước sẽ áp dụng chế tài được xác định dù cho chế tài đó chưa được pháp luật quy định. Điều này sẽ nâng cao trách nhiệm của doanh nghiệp khi đưa ra cam kết trước các cơ quan nhà nước, phát huy tính nghiêm minh của pháp luật. Các chế tài dân sự, hành chính áp dụng đối với các vi phạm trong lĩnh vực môi trường cần được nâng mức độ tương xứng với tính chất và mức độ vi phạm. Trách nhiệm hình sự áp dụng đối với các tội phạm môi trường cần có cách tiếp cận mới theo hướng áp dụng cấu thành hình thức, tức là hễ có hành vi bị coi là phạm tội, không nhất thiết phải dựa vào thiệt hại thực tế xảy ra và mức độ thiệt hại.

Bên cạnh đó, cần sửa đổi các quy định về thẩm quyền hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện pháp luật bảo vệ môi trường theo hướng:

- Bộ Tài nguyên và Môi trường có trách nhiệm ban hành các quy định hướng dẫn, các quy chuẩn kỹ thuật môi trường và thực hiện hoạt động kiểm tra việc thực hiện pháp luật bảo vệ môi trường của các chủ thể. Trong trường hợp nội dung có liên quan đến các lĩnh vực như xây dựng, y tế, nông nghiệp..., Bộ Tài nguyên và Môi trường có trách nhiệm chủ trì, phối hợp với các bộ có liên quan xây dựng hướng dẫn và Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành văn bản hướng dẫn. Trong quá trình kiểm tra các chủ thể hoạt động trong những lĩnh vực như xây dựng, y tế, nông nghiệp..., Bộ Tài nguyên và Môi trường có thể yêu cầu bộ chuyên ngành phối hợp cùng thực hiện.

- Các bộ quản lý ngành có trách nhiệm hướng dẫn kỹ thuật việc thực thi pháp luật bảo vệ môi trường của các chủ thể, doanh nghiệp thuộc ngành quản lý.

Thứ hai, cần có những chế tài nghiêm khắc hơn đối với các vi phạm nghĩa vụ lập, thẩm định, phê duyệt và thực hiện báo cáo đánh giá tác động môi trường để bảo đảm tính răn đe đối với hành vi vi phạm, bổ sung chế tài đình chỉ dự án và yêu cầu khôi phục hiện trạng để tránh tình trạng có những chủ thể cố tình không lập báo cáo đánh giá tác động môi trường nhưng vẫn triển khai dự án gây ra những hậu quả môi trường không thể khắc phục được.

Thứ ba, pháp luật lao động cần bổ sung trách nhiệm của người sử dụng lao động việc bảo đảm các dịch vụ tối thiểu cho người lao động làm việc trong dự án tương ứng với quy mô của dự án. Chẳng hạn những trang thiết bị vệ sinh tối thiểu cho lao động nữ; trách nhiệm cung ứng các dịch vụ nhà trẻ, bếp ăn khi người lao động đạt đến một số lượng nhất định^[13]. Pháp luật cũng cần quy định các biện pháp chế tài đủ mạnh, đủ nghiêm khắc đối với các hành vi vi phạm pháp luật về bảo hiểm của doanh nghiệp để vừa có khả năng phòng ngừa, vừa xử lý một cách thỏa đáng đối với các doanh nghiệp, các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác có hành vi vi phạm.

Thứ tư, cần có những quy định cụ thể hơn đối với những dự án có tác động ¡ớn về mặt kinh tế - xã hội, cụ thể là:

- Những dự án làm thay đổi tình trạng sử dụng và khai thác tài nguyên, có xung đột lợi ích với cộng đồng;

- Những dự án có sử dụng diện tích đất lớn, những dự án chiếm đất nông nghiệp khiến người dân không còn đất sản xuất.

Đối với những dự án này, pháp luật cần ràng buộc trách nhiệm của chủ dự án trong giải quyết các vấn đề phát sinh và coi đó như là một phần nội dung chủ yếu của dự án. Như vậy, chủ dự án sẽ biết được trách nhiệm của mình, tiên liệu chi phí phải bỏ ra để cân nhắc về hiệu quả đầu tư. Điều này có thể giúp xử lý những bất ổn xã hội phát sinh từ tình trạng người dân mất đất vì dự án, còn chủ dự án thì không có kinh phf để hỗ trợ họ.

Thứ năm, nâng cao vai trò của Nhà nước trong việc thực hiện cơ chế hậu kiểm đối với các dự án đầu tư.

Hiện nay, do chưa có hướng dẫn, quy định về hậu kiểm nên những vi phạm của nhà đầu tư, chủ doanh nghiệp đã không được phát hiện, uốn nắn kịp thời và không ít trường hợp gây hậu quả nghiêm trọng. Một số doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, khi đưa dự án vào hoạt động kinh doanh nhưng chưa đầu tư được hệ thống xử lý nước thải, các cơ quan quản lý “cho nợ” và sẽ hậu kiểm. Song, không ai có trách nhiệm hậu kiểm nên doanh nghiệp cứ “vô tư” xả thải ra môi trường. Đến khi dư luận lên tiếng, các cơ quan nhà nước mới đi “xử lý hậu quả”. Tương tự, khi nhận giấy phép đầu tư, doanh nghiệp cam kết sẽ giải ngân vốn đầu tư, nhưng do không hậu kiểm nên không ít doanh nghiệp vẫn “tay không bắt giặc” trong một thời gian dài... Với các doanh nghiệp trong nước, những vi phạm sau đăng ký thành lập doanh nghiệp trở thành phổ biến. Có thể nói, đại đa số doanh nghiệp ngoài nhà nước đã không thực hiện việc góp đủ vốn điều lệ như đăng ký; không ít doanh nghiệp không đủ điều kiện kinh doanh (với những lĩnh vực kinh doanh có điều kiện) nhưng vẫn “vô tư” thực hiện các hoạt động kinh doanh. Những quy định của pháp luật về nghĩa vụ của doanh nghiệp như ký kết hợp đồng lao động, thành lập tổ chức công đoàn, thực hiện nghĩa vụ nộp bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế, bảo hiểm thất nghiệp cho người lao động... cũng bị không ít doanh nghiệp bỏ qua nhưng không cơ quan quản lý nào kiểm tra, xử lý. Trong bối cảnh như vậy, cần ban hành văn bản quy phạm pháp luật về công tác hậu kiểm để bảo đảm cho việc hậu kiểm được thực hiện một cách minh bạch, khách quan. Thực tế cho thấy nhiều đoàn kiểm tra đến doanh nghiệp chỉ nhằm mục đích khác so với việc kiểm tra việc dự án thực hiện yêu cầu phát triển bền vững. Bên cạnh đó, Bộ Kế hoạch và Đầu tư nên buộc các tỉnh tăng cường các hoạt động giám sát và quản lý đối với các dự án đầu tư, đặc biệt là dự án có vốn đầu tư nước ngoài đã được cấp phép. Đây cũng là một trong những biện pháp nhằm bảo đảm chất lượng của nguồn vốn FDI vào Việt Nam và loại bỏ những mặt trái của nguồn vốn này như ô nhiễm môi trường trong quá trình phát triển kinh tế sắp tới.

2.3. Kiến nghị hoàn thiện pháp luật về phát huy vai trò của cộng đồng dân cư nơi triển khai dự án đầu tư

Việc ban hành các quy định pháp luật điều chỉnh những mối quan hệ phát sinh trong quá trình cộng đồng tham gia giám sát xây dựng và triển khai dự án đầu tư có ý nghĩa quan trọng đối với phát triển bền vững. Các quy định pháp luật này sẽ xác định những lĩnh vực cần có sự tham gia của cộng đồng, ranh giới của sự tham gia của cộng đồng, quyền và nghĩa vụ của các chủ thể pháp luật có liên quan tới sự tham gia của cộng đồng. Để phát huy hơn nữa vai trò của pháp luật, cần thực hiện một số giải pháp như sau:

Thứ nhất, cần tạo cơ chế hữu hiệu trong việc chia sẻ thông tin giữa các cơ quan nhà nước và người dân, bao gồm cơ chế cơ quan nhà nước tiếp nhận và phản hồi những thông tin của người dân và cơ chế cơ quan nhà nước giải trình với nhân dân những vấn đề được nêu. Khi cơ chế này được vận hành thông suốt, những khúc mắc, những điểm nghẽn trong quá trình thực thi pháp luật mới được tháo gỡ, niềm tin của người dân vào việc thi hành pháp luật của cơ quan nhà nước mới được tăng cường.

Thứ hai, để bảo đảm vai trò, lợi ích của cộng đồng và các bên có liên quan đến dự án đầu tư, các quy định này cần tuân thủ những nguyên tắc như: bảo đảm quyền lợi của cộng đồng, công bằng và hợp lý trong sử dụng tài nguyên và đất đai, bảo đảm phát triển bền vững. Bảo đảm quyền lợi của cộng đồng sẽ phát huy sức mạnh của cộng đồng trong việc tham gia, giám sát đối với hoạt động đầu tư, đặc biệt liên quan đến những vấn đề có ảnh hưởng trực tiếp đến lợi ích của cộng đồng như vấn đề đất đai (thu hồi đất) và vấn đề môi trường (ví dụ như bảo đảm sự kiểm soát, sự tiếp cận của cộng đồng trong giải quyết những vấn đề môi trường nào đó). Công bằng được hiểu là mọi tổ chức, cá nhân đều có cơ hội như nhau trong việc tiếp cận thông tin, tham gia tiếp cận, tham gia giải quyết các vấn đề có liên quan và ảnh hưởng đến cộng đồng dân cư. Sự hợp lý được hiểu là quá trình tham gia ở mức độ vừa bảo đảm được quyền của cộng đồng dân cư nhưng đồng thời cũng bảo đảm được các lợi ích về kinh tế - xã hội của các chủ thể khác trong mối quan hệ xã hội phát sinh.

Thứ ba, cần có cơ chế bảo đảm sự tham gia của cộng đồng địa phương vào quá trình lập, thẩm định và giám sát thực hiện các báo cáo đánh giá tác động môi trường thông qua việc nâng cao năng lực của cộng đồng về các vấn đề môi trường và yêu cầu đối với báo cáo đánh giá tác động môi trường. Bên cạnh đó, cần xây dựng quy định hướng dẫn về thông tin môi trường nhằm tăng cường năng lực cộng đồng trong hoạt động bảo vệ môi trường, trong đó phải giải quyết những vấn đề: người dân (cộng đồng dân cư) có quyền chủ động yêu cầu các chủ thể cung cấp thông tin môi trường không? Phạm vi thông tin mà người dân (cộng đồng) có quyền yêu cầu, nghĩa vụ của người dân (cộng đồng) khi yêu cầu cung cấp thông tin, trách nhiệm của những chủ thể có liên quan khi không thực hiện yêu cầu cung cấp thông tin về môi trường của người dân (cộng đồng).

Ngoài ra, cần có quy định giải thích, hướng dẫn việc tham vấn ý kiến của chủ dự án đối với “tổ chức chịu tác động trực tiếp của dự án” và “những trường hợp cần thiết” ủy ban nhân dân cấp xã phải tổ chức đối thoại giữa chủ dự án và cộng đồng dân cư.

Có thể xem xét để ban hành các quy định về những hình thức phản ứng của cộng đồng như tuyên truyền, vận động không sử dụng sản phẩm của doanh nghiệp gây ô nhiễm môi trường, tuyên truyền, phản đối trong hoà bình những hành vi vi phạm nghiêm trọng với mục đích làm suy giảm hình ảnh, uy tín của doanh nghiệp trước công chúng và đối tác... cần xem những hành vi này là biện pháp cuối cùng (sau khi đã thực hiện đầy đủ trình tự, thủ tục khiếu nại, tố cáo) của cộng đồng để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình nếu xảy ra tình trạng doanh nghiệp thì cố tình vi phạm.

Thứ tư, cần hình thành được khung pháp luật điều chỉnh những mối liên hệ phát sinh trong quá trình cộng đồng tham gia vào các vấn đề trong việc triển khai dự án đầu tư, trong đó cần chú trọng đến tính chất đặc thù của chủ thể “cộng đồng dân cư” so với các chủ thể khác, như tính đoàn kết, gắn bó hỗ trợ lẫn nhau vì quyền lợi chung; tính truyền thống và xu hướng bảo tồn các giá trị kiến thức bản địa...; lòng tự hào về truyền thống của làng xóm, của quê hương gắn với tình yêu dân tộc, đó cũng chính là cội nguồn lớn nhất của sức mạnh cộng đồng.