Vấn đề giám sát xã hội và phản biện xã hội đã được ghi nhận thành chủ trương, định hướng của Đảng và đã được khẳng định trong các văn kiện của Đảng, từ Đại hội lần thứ X đến Đại hội lần thứ XI. Với tính chất là một nội dung của quyền tham gia các công việc chung của nhà nước và xã hội, phản biện xã hội cũng đã được ghi nhận phần nào như một quyền của cá nhân trong lĩnh vực dân sự - chính trị. Tuy nhiên, dù giám sát xã hội và phản biện xã hội đã được ghi nhận thành chủ trương, định hướng của Đảng, cũng như đã được thể chế hóa thành một số quy định pháp luật nhưng phải khẳng định rằng, hiện nay tại Việt Nam vẫn thiếu một hành lang pháp lý đồng bộ để bảo đảm việc thực hiện các hoạt động giám sát và phản biện xã hội một cách rộng rãi, chất lượng, có hiệu quả. Hiện nay, công cuộc xây dựng và phát triển đất nước đang đứng trước những cơ hội thuận lợi song cũng phải đối mặt với không ít khó khăn, thách thức trong việc xây dựng mô hình Nhà nước pháp quyền của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân với các tiêu chí như phát huy dân chủ, bảo đảm quyền con người. Trong bối cảnh đó, việc hoàn thiện pháp luật về giám sát và phản biện xã hội nhằm giúp cho việc vận hành có hiệu quả hoạt động giám sát và phản biện xã hội sẽ có vai trò vô cùng quan trọng trong thực hành dân chủ, năng động hóa sự cầm quyền, nâng cao chất lượng xây dựng pháp luật, ý thức và năng lực làm chủ của người dân. Do vậy, đề tài “ Pháp luật về hoạt động giám sát xã hội và phản biện xã hội tại Việt Nam – Thực trạng và giải pháp hoàn thiện” được triển khai nghiên cứu là hoàn toàn cần thiết.

Mục tiêu nghiên cứu tổng quát của đề tài đó là: Phân tích, đánh giá để làm rõ những kết quả đạt được và những khó khăn, vướng mắc về mặt pháp luật và thực tiễn thực hiện hoạt động giám sát xã hội và phản biện xã hội tại Việt Nam. Từ đó, đưa ra những kiến nghị khoa học, giải pháp góp phần định hướng và hoàn thiện pháp luật về quyền giám sát và phản biện xã hội của nhân dân, từ đó nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát và phản biện xã hội.

Để đạt được mục tiêu tổng quát nêu trên, Đề tài xác định các mục đích cụ thể cần đạt được như sau:

          1. Hệ thống, phân tích, đánh giá lại các quy định pháp lý hiện hành làm cơ sở cho hoạt động giám sát xã hội và phản biện xã hội tại Việt Nam - những tồn tại và bất cập;

          2. Phân tích, đánh giá những thuận lợi và khó khăn trong thực tiễn thực hiện hoạt động giám sát xã hội và phản biện xã hội hiện nay, từ đó tìm ra nguyên nhân của những khó khăn, hạn chế;

          3. Đưa ra những giải pháp pháp lý cụ thể cũng như những điều kiện bảo đảm khác nhằm hoàn thiện pháp luật về giám sát và phản biện xã hội, từ đó góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát xã hội và phản biện xã hội.

Dưới đây là những nội dung nghiên cứu cơ bản của đề tài:

I. MỘT SỐ VẤN ĐỀ CHUNG VỀ GIÁM SÁT XÃ HỘI VÀ PHẢN BIỆN XÃ HỘI

1. Khái niệm về giám sát xã hội và phản biện xã hội

1.1. Khái niệm về giám sát xã hội

Hiện nay có khá nhiều quan điểm khác nhau về giám sát xã hội, tuy nhiên, đặt trong mối quan hệ với việc thực thi quyền lực chính trị, nhóm nghiên cứu đồng tình và lựa chọn cách hiểu về giám sát xã hội chỉ bao gồm giám sát của nhân dân (hay như cách gọi trong các nghiên cứu là giám sát công dân) nghĩa là loại trừ giám sát nội bộ của hệ thống Đảng và Nhà nước khỏi phạm vi của GSXH. Về phạm vi chủ thể “nhân dân”, theo nhóm nghiên cứu, cần phải được hiểu rộng hơn so với cách diễn đạt hiện nay trong văn kiện của Đảng cụ thể là không chỉ gồm Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị - xã hội mà còn bao gồm các tổ chức xã hội, xã hội - nghề nghiệp, tổ chức dân sự, các hội, hiệp hội, các nhóm lợi ích, các cộng đồng dân cư ... là những chủ thể đại diện cho từng bộ phận nhân dân theo các liên kết ngang trong một xã hội dân sự (cho dù các tổ chức đó chưa được nhắc đến một cách chính thức trong cơ cấu thành viên của Mặt trận Tổ quốc hiện thời).

Như vậy, theo quan điểm của Nhóm nghiên cứu, trong phạm vi nghiên cứu này, GSXH được hiểu là việc giám sát (theo dõi, phát hiện, xem xét, đánh giá và kiến nghị) của các tổ chức chính trị -xã hội, các tổ chức xã hội, xã hội- nghề nghiệp, các tổ chức dân sự, đoàn thể nhân dân và cá nhân công dân đối với việc thực thi quyền lực chính trị  của các tổ chức Đảng và các cơ quan Nhà nước trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật.

1.2. Khái niệm về phản biện xã hội

Cũng có nhiều cách hiểu rộng hẹp khác nhau về phản biện xã hội. Qua phân tích, đặt trong mối liên hệ với việc thực thi quyền lực chính trị, nhóm nghiên cứu tiếp cận khái niệm phản biện xã hội như sau: “PBXH được hiểu là việc phản biện (cung cấp thông tin, đánh giá, lập luận và kiến nghị) của các tổ chức chính trị - xã hội, các tổ chức xã hội, xã hội - nghề nghiệp, các tổ chức dân sự, đoàn thể nhân dân và cá nhân công dân đối với việc hoạch định đường lối, chính sách của Đảng, xây dựng, ban hành và thực thi pháp luật, các quyết sách kinh tế - xã hội lớn của Nhà nước”.

          1.3. Mối quan hệ giữa giám sát xã hội và phản biện xã hội

Giám sát xã hội và phản biện xã hội là hai quá trình khác nhau nhưng đều là hoạt động hướng tới việc kiểm soát quyền lực nên chúng có quan hệ mật thiết với nhau, là hai hoạt động có sự tương hỗ, bổ sung, phục vụ lẫn nhau. Giám sát xã hội và phản biện xã hội đều tác động đến các chủ thể quyền lực nhằm hình thành hệ thống các thuyết sách khoa học và bảo đảm cho nó được thực hiện trong cuộc sống. Hai quá trình có thể chuyển hóa cho nhau, kết quả phản biện làm cơ sở hình thành một quyết định là tiền đề cho một quá trình giám sát việc thực hiện quyết định đó[1]. Giám sát để giúp hiểu về hiện tượng, sự vật một cách chính xác hơn, đưa ra những kết luận đúng đắn để từ đó có thể phản biện xã hội một cách thỏa đáng hơn, khách quan hơn.

          2. Chủ thể, đối tượng, nội dung và hình thức của giám sát xã hội và phản biện xã hội 

          2.1. Chủ thể giám sát xã hội và phản biện xã hội

Trong điều kiện cụ thể hiện nay ở Việt Nam, các chủ thể giám sát và phản biện xã hội có thể bao gồm: 

- Các tổ chức chính trị - xã hội bao gồm: Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận;

- Các tổ chức xã hội, xã hội - nghề nghiệp; hội, hiệp hội, liên hiệp hội;

- Cá nhân công dân có thể là nhà khoa học, chuyên gia, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp và gián tiếp của quyết định, chính sách...

Đặc điểm chung của các chủ thể thực hiện hai hoạt động này là có vị thế độc lập trong quan hệ với đối tượng giám sát và phản biện. Cũng theo tiêu chí độc lập, trong số các chủ thể liệt kê trên đây, tiềm năng GSXH và PBXH được đánh giá là thuộc về các tổ chức xã hội - nghề nghiệp, các hội, hiệp hội hình thành theo tiêu chí ngành chuyên môn, nghề nghiệp, các mối liên kết ngang của các công dân và chính bản thân từng cá nhân công dân.

Liên quan đến tính độc lập của chủ thể GSXH và PBXH, có nhiều ý kiến khác nhau về việc liệu báo chí và cơ quan truyền thông có phải là một chủ thể thực hiện giám sát, phản biện xã hội hay không? Trong bối cảnh tổ chức và hoạt động của các cơ quan thông tin báo chí ở Việt Nam hiện nay, các tổ chức này có tuy hưởng quy chế sự nghiệp và không trực tiếp làm chức năng quản lý nhà nước nhưng lại phục vụ cho quản lý nhà nước - là cơ quan ngôn luận chính thức của Đảng, Nhà nước. Hoạt động của các cơ quan thông tin báo chí là cầu nối giữa chủ thể và đối tượng của GSXH và PBXH. Sản phẩm của các cơ quan này là diễn đàn phản ánh dư luận xã hội, ý kiến, phản biện của các đối tượng khá đa dạng trong xã hội nhưng bản thân cơ quan thông tin đại chúng vẫn chưa phải là chủ thể PBXH và GSXH theo nghĩa đầy đủ của các hoạt động này.

          2.2. Đối tượng của giám sát và phản biện xã hội

Đối tượng giám sát xã hội và phản biện xã hội rất rộng, bao gồm tất cả các hoạt động của các thiết chế trong hệ thống chính trị từ bộ máy Đảng đến bộ máy Nhà nước và các tổ chức chính trị - xã hội (đối với những hoạt động có tính chính trị) đều thuộc đối tượng giám sát, phản biện xã hội song, trước hết và trực tiếp nhất là hoạt động của bộ máy đảng và nhà nước: từ tổ chức bộ máy, con người đến sự việc; từ khâu hoạch định đường lối, chủ trương, chính sách, luật pháp đến khâu tổ chức thực hiện; từ lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, giáo dục, quốc phòng, an ninh đến đối ngoại; từ cấp độ vĩ mô, trung mô đến vi mô.

Đối với việc hoạch định và tổ chức thực hiện các quyết sách của Đảng và Nhà nước thì phạm vi đối tượng của hoạt động giám sát xã hội và phản biện xã hội có sự khác biệt.

Đối tượng của giám sát xã hội bao gồm một dải rộng các vấn đề: cơ sở chính trị - pháp lý của việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ; việc tuân thủ các quy định về quy trình, phương thức, thủ tục thực hiện chúng; tính hiệu quả của thực thi hoạt động quyền lực. Cụ thể, đó là giám sát quá trình làm luật và thực thi pháp luật ; giám sát quá trình hoạch định và thực hiện đường lối, chính sách của Đảng; giám sát việc thực thi công vụ của cán bộ, công chức nhà  hoặc việc thực thi trách nhiệm của các cán bộ - đảng viên; giám sát công tác tổ chức cán bộ; Giám sát các dịch vụ xã hội. Cần lưu ý rằng, hoạt động giám sát có thể liên quan đến một cơ quan, tổ chức (Bộ, ngành) hay một hệ thống cơ quan (ví dụ: hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước) hoặc có khi hướng tới cán bộ, công chức cụ thể đang thực thi nhiệm vụ, công vụ với tính chất là đại diện của tổ chức Đảng hoặc bộ máy công quyền[2].

Đối tượng của phản biện xã hội có phần hẹp hơn và thường hướng tới một công đoạn cụ thể trong toàn bộ quy trình hoạt động của các thiết chế chính trị và nhằm vào sản phẩm của hoạt động đó là các quyết định, chủ trương, chính sách, văn bản pháp luật. Khác với giám sát, phản biện xã hội phải nhắm vào một đề án, một chính sách hay chủ trương cụ thể, đặc biệt lưu ý tới đánh giá tính khả thi, hiệu ứng hay tác động kinh tế- xã hội của các chính sách đó. Phản biện mang tính đánh giá, tìm ra điểm đúng, sai, bất hợp lý hoặc không phù hợp của chủ trương, chính sách trên cơ sở các lập luận có tính khoa học dể từ đó có thể dẫn tới các kiến nghị về điều chỉnh hay thậm chí là hủy bỏ đề án, chính sách đó. phản biện xã hội có thể thực hiện đối với chủ trương, chính sách, pháp luật, đề án, giải pháp phát triển trong các lĩnh vực kinh tế - xã hội, khoa học - công nghệ, giáo dục, y tế, môi trường, an ninh, quốc phòng[3].

Liên quan đến phạm vi đối tượng của hoạt động phản biện xã hội trên thực tế vẫn chưa thống nhất. Vấn đề đặt ra là giám sát xã hội và phản biện xã hội chỉ thực hiện đối với những hoạt động trước khi ra quyết định (hoạt động hoạch định) như dự thảo chủ trương, đường lối, chính sách, dự án, chương trình, đề án về tổ chức cán bộ, dự án, dự thảo văn bản pháp luật hay là cả những chủ trương, đường lối, chính sách, pháp luật, các chương trình dự án, đề án... đã được thông qua và đang triển khai, tổ chức thực hiện?

          2.3. Nội dung giám sát và phản biện xã hội

Về nội dung, một cách tổng quan nhất, giám sát và phản biện xã hội đều có thể nhằm vào hai vấn đề chính là tính hợp pháp và hợp lý. Điều này xuất phát từ chính mục đích và tính chất của hoạt động giám sát xã hội và phản biện xã hội là nhằm[4]: “góp phần xây dựng và thực hiện đúng các chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước” đó là tính hợp pháp (tính hợp pháp); kịp thời phát hiện những sai sót, khiếm khuyết, yếu kém và kiến nghị sửa đổi, bổ sung các chính sách cho phù hợp, đồng thời, phát hiện, phổ biến những nhân tố mới, những mặt tích cực góp phần bảo đảm tính đúng đắn, phù hợp với thực tiễn (tính hợp lý). Xuất phát từ tính xã hội đậm nét thể hiện ngay trong tên gọi, giám sát và phản biện xã hội thường xuất hiện khi các quyết định chính trị có nội dung ảnh hưởng đến quyền, nghĩa vụ của các nhóm lợi ích trong xã hội và trường hợp khác, khi chủ thể giám sát, phản biện biểu dương ý thức xã hội, tinh thần trách nhiệm và tính tích cực công dân một cách hoàn toàn chủ động và tự giác. Với góc độ này thì phản biện và đặc biệt là giám sát xã hội có thể đề cập đến tính hợp pháp như một nội dung của giám sát, phản biện. Tuy nhiên, nếu căn cứ vào thực tiễn và đặt giám sát, phản biện xã hội trong cơ chế hiện hành thì có thể nói rằng, tính hợp lý và hiệu quả xã hội là nội dung chi phối. Đây cũng chính là sự khác biệt cơ bản giữa hoạt động giám sát, phản biện mang tính xã hội với hoạt động giám sát, đánh giá của các chủ thể mang quyền lực chính trị và quyền lực nhà nước.

2.4. Hình thức giám sát và phản biện xã hội

Trong mỗi nhà nước dân chủ đều có những cơ chế, những hình thức, phương thức thích hợp để bảo đảm quyền dân chủ của nhân dân trong việc tham gia quản lý nhà nước nói chung. Trong hoạt động giám sát xã hội và phản biện xã hội tùy thuộc vào chủ thể và đối tượng khác nhau mà có những hình thức, phương thức phù hợp.

Đối với chủ thể là cá nhân công dân, có rất nhiều hình thức giám sát và phản biện xã hội do nhân dân trực tiếp thực hiện, cụ thể là: Giám sát và phản biện qua các hình thức tiếp xúc, đối thoại trực tiếp với nhân dân, với cử tri; Giám sát và phản biện thông qua việc thực hiện các Quy chế dân chủ ở cơ sở, ở cơ quan, đơn vị, doanh nghiệp; Giám sát và phản biện thông qua việc thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo và kiến nghị; Giám sát và phản biện thông qua dư luận xã hội, các phương tiện thông tin đại chúng; trưng cầu dân ý; tham gia góp ý vào các dự thảo chính sách, pháp luật; Giám sát và phản biện thông qua các tổ chức xã hội chuyên trách.

3. Đặc trưng của giám sát và phản biện xã hội gồm có: giám sát xã hội và phản biện xã hội là hoạt động được thực hiện bởi các chủ thể không mang tính quyền lực nhà nước; giám sát xã hội và phản biện xã hội là những hoạt động thể hiện tính độc lập, khách quan, trung thực; điểm chung của giám sát và phản biện xã hội là phát hiện mặt trái (tính không hợp pháp, không hợp lý, không hiệu quả) của đối tượng và đưa ra yêu cầu, kiến nghị nhằm khắc phục.

          4. Vai trò, ý nghĩa của giám sát xã hội và phản biện xã hội

          Thứ nhất, giám sát xã hội và phản biện xã hội là một đòi hỏi khách quan và là hiện thực tất yếu của việc tổ chức và thực hiện quyền lực chính trị trong một chế độ dân chủ

          Thứ hai, giám sát xã hội và phản biện xã hội là một hình thức thực hiện quyền chính trị của công dân, là nhân tố quan trọng của việc xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam

          Thứ ba, giám sát xã hội và phản biện xã hội phản ánh và điều hoà mâu thuẫn giữa các nhóm lợi ích trong xã hội. Qua giám sát và phản biện xã hội mà các mâu thuẫn trong nội bộ nhân dân bộc lộ thành phản hồi xã hội, nhờ đó giới cầm quyền nắm được thông tin và kịp thời điểu chỉnh phương cách quản lý, phòng ngừa xung đột xã hội.

          Thứ tư, giám sát xã hội và phản biện xã hội là một nhân tố nâng cao chất lượng, hiệu quả các quyết sách của Đảng và Nhà nước, là đòi hỏi của thực tiễn hoàn thiện chính sách, hoàn thiện năng lực của đội ngũ lãnh đạo, nâng cao trình độ hiểu biết của nhân dân.

Thứ năm, giám sát xã hội và phản biện xã hội có tác dụng trực tiếp chống lãng phí, thực hành tiết kiệm. 

          5. Các điều kiện nền tảng để vận hành hoạt động giám sát, phản biện xã hội

Thứ nhất, việc ghi nhận quyền giám sát, phản biện xã hội trong các văn bản pháp luật: 

Thứ hai, đảm bảo tính minh bạch, công khai trong giám sát và phản biện xã hội:

Thứ ba, đối thoại, tôn trọng tự do ngôn luận là điều kiện tiên quyết để định hình và vận hành hệ thống giám sát xã hội và phản biện xã hội[5].

Thứ tư, nâng cao dân trí: mức độ giám sát và phản biện xã hội phụ thuộc rất nhiều vào dân trí. Để đảm bảo chất lượng của hoạt động giám sát và phản biện xã hội thì chủ thể giám sát và phản biện xã hội phải có tri thức để theo dõi, xem xét, đưa ra được những lập luận, lý lẽ, đối thoại có tính khoa học để tìm ra chân lý khách quan.

6. Tính đặc thù của hệ thống chính trị Việt Nam và những tác động đối với sự vận hành hoạt động giám sát xã hội và phản biện xã hội

Từ cơ cấu của hệ thống chính trị Việt Nam, có thể nhận biết một đặc điểm mang tính đặc thù trong cơ cấu của hệ thống chính trị ở nước ta hiện nay so với các chế độ dân chủ khác trên thế giới, đó là, hệ thống chính trị Việt Nam hiện nay là một hệ thống chính trị theo chế độ chính trị nhất nguyên và một Đảng lãnh đạo, cầm quyền. Vì trong thể chế chỉ có một đảng duy nhất cầm quyền, giám sát và phản biện thường diễn ra trong nội bộ đảng, trong bộ máy nhà nước, dù có những ưu điểm của nó, nhưng lại thiếu sự tác động cần thiết từ phía xã hội để thay đổi kịp thời những chính sách không còn phù hợp, phải đến khi thực hiện không thành công mới được phát hiện và điều chỉnh. Điều đó vừa gây lãng phí về nguồn lực đầu tư, thời gian, bỏ lỡ cơ hội phát triển, vừa tác động tiêu cực đến đời sống xã hội và lòng tin của nhân dân. Trong điều kiện đó, giám sát, phản biện xã hội là một cách thức quan trọng góp phần khắc phục những khiếm khuyết trong hệ thống lãnh đạo, quản lý đất nước khi chỉ có một đảng cầm quyền, không ngừng hoàn thiện nền dân chủ xã hội chủ nghĩa.

Mặt khác, với chế độ một đảng duy nhất cầm quyền, khi đó mặt tiêu cực là luôn luôn phải đối mặt với nguy cơ quan liêu, độc đoán, chuyên quyền, dẫn đến tình trạng là Đảng bao biện, làm thay, hạn chế việc phát huy dân chủ, hạn chế tính năng động, sáng tạo của quần chúng, làm cho quần chúng ít có thói quen phản biện xã hội.  Chính vì vậy, tính chất của phản biện xã hội sẽ như những liều vắc xin có tác dụng phòng ngừa, hạn chế sự tha hóa quyền lực, hoặc sự độc đoán, chuyên quyền - xu thế mang tính tất yếu của người nắm giữ quyền lực. Đây chính là một phương sách nhằm tăng cường vai trò lãnh đạo của Đảng, quản lý của Nhà nước, hạn chế những sai lầm, khuyết điểm trong việc hoạch định và thực hiện đường lối chính sách của Đảng, vai trò quản lý của Nhà nước.

II. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT XÃ HỘI VÀ PHẢN BIỆN XÃ HỘI TẠI VIỆT NAM HIỆN NAY

1. Pháp luật về hoạt động giám sát xã hội và phản biện xã hội tại  Việt Nam

1.1. Khái quát chung

Quyền giám sát xã hội và phản biện xã hội bắt đầu được ghi nhận thành chủ trương, định hướng của Đảng từ Đại hội lần thứ X (tháng 4/2006) và tiếp tục được khẳng định trong các văn kiện của Đại hội Đảng lần thứ XI (tháng 1/2011). Một bước tiến gần đây đó là sự ra đời của Quy chế giám sát và phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể chính trị - xã hội ban hành kèm theo Quyết định số 217-QĐ/TW ngày 12/12/2013 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam (chỉ hai tuần sau khi Quốc hội thông qua Hiến pháp năm 2013). Việc ban hành Quy chế này có khá nhiều ý nghĩa[6]: Thứ nhất, đó là sự cụ thể hóa cơ chế Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý và nhân dân làm chủ và cũng là sự đổi mới về phương thức lãnh đạo của Đảng đối với hoạt động của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể chính trị xã hội; Thứ hai, việc ban hành quy chế giám sát và phản biện xã hội là tiền đề để Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể chính trị xã hội làm tốt hơn chức năng đại diện và bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của các tầng lớp nhân dân, của đoàn viên, hội viên của tổ chức mình; là phương thức để mở rộng dân chủ, phát huy quyền làm chủ của nhân dân. Đây cũng chính là điều kiện cần thiết để Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể chính trị xã hội đổi mới nội dung phương thức hoạt động của mình; Thứ ba, quy chế tạo ra cơ hội mở để người dân bằng các hình thức trực tiếp và gián tiếp có điều kiện tham gia góp ý, phản biện xây dựng chính sách pháp luật của Nhà nước đảm bảo khi chính sách, pháp luật ban hành có tính khả thi, phù hợp với lòng dân.

Cùng với các Văn kiện của Đại hội Đảng, các bản Hiến pháp Việt Nam cũng đã từng bước ghi nhận nhiều nội dung liên quan đến quyền giám sát và phản biện xã hội. Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) đã khẳng định quyền giám sát của nhân dân tại Điều 8 và nhiều quyền quan trọng liên quan đến quyền giám sát và phản biện xã hội như: quyền khiếu nại, tố cáo (Điều 74), quyền tự do ngôn luận (Điều 69), trưng cầu ý dân (Điều 84), quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội (Điều 53); quyền được thông tin (Điều 69). Mặc dù chưa có sự ghi nhận chính thức đầy đủ cả quyền giám sát và phản biện xã hội nhưng Hiến pháp 1992 đã thể hiện tương đối đầy đủ các vấn đề có liên quan, là cơ sở nền tảng để thực hiện quyền giám sát và phản biện xã hội trên cả ba lĩnh vực: xây dựng pháp luật, tổ chức thực hiện pháp luật và bảo vệ pháp luật. Đối với hoạt động xây dựng pháp luật, người dân có quyền tham gia đóng góp ý kiến của mình trong quá trình xây dựng các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Đối với hoạt động tổ chức thực hiện pháp luật, người dân có quyền tham gia thảo luận các vấn đề chung của cả nước và địa phương; kiến nghị và biểu quyết khi Nhà nước tổ chức trưng cầu ý dân. Cuối cùng, người dân có quyền kiểm tra, giám sát hoạt động của các cơ quan Nhà nước, từ đó phát hiện ra sai phạm và có quyền khiếu nại, tố cáo những hành vi vi phạm nhằm bảo vệ quyền lợi của mình và của xã hội, đảm bảo cho luật pháp được thực thi nghiêm túc trong thực tiễn cuộc sống.

 Hiến pháp năm 2013 tiếp tục kế thừa và củng cố hầu hết các vấn đề liên quan đến quyền giám sát và phản biện xã hội đã được ghi nhận trong Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001). Theo đó, các quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí, tiếp cận thông tin (Điều 25); quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội của công dân (Điều 28); Quyền trưng cầu ý dân (Điều 29); Quyền khiếu nại, tố cáo (Điều 30) được quy định rõ hơn hoặc tách thành điều riêng. Bên cạnh đó, có thể thấy vai trò giám sát của Nhân dân đối với Đảng chưa được đề cập trong các bản Hiến pháp trước đây. Tuy nhiên, Điều 4 của Hiến pháp năm 2013 đã ghi nhận vấn đề này như sau: “Đảng Cộng sản Việt Nam gắn bó mật thiết với Nhân dân, phục vụ Nhân dân, chịu sự giám sát của Nhân dân, chịu trách nhiệm trước Nhân dân về những quyết định của mình. Các tổ chức của Đảng và Đảng viên Đảng Cộng sản Việt Nam hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật”[7]. Như vậy, mối quan hệ giữa Đảng với Nhân dân; trách nhiệm, nghĩa vụ của Đảng đối với Nhân dân; vai trò và trách nhiệm của Nhân dân đối với hoạt động của Đảng đã được làm rõ. Hiến định vai trò của Đảng không chỉ ở địa vị pháp lý mà còn là “trách nhiệm pháp lý” của Đảng đối với Nhân dân, với nhà nước và xã hội[8]. Một điểm nữa cũng cần quan tâm đó là, Hiến pháp mới đã ghi nhận thêm chức năng phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam[9] bên cạnh chức năng giám sát xã hội. Đây là lần đầu tiên vấn đề phản biện xã hội được chính thức ghi nhận trong Hiến pháp (mặc dù chưa được thiết kế thành một quyền riêng biệt ở Chương II của Hiến pháp).

Trên cơ sở của các Văn kiện Đại hội Đảng, Hiến pháp, quyền giám sát và phản biện xã hội đã được cụ thể hóa thông qua một số văn bản pháp luật dưới đây:

Về quyền giám sát xã hội, Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 1999 quy định “hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là giám sát mang tính nhân dân, hỗ trợ cho công tác giám sát, kiểm tra, thanh tra của Nhà nước” (Điều 12). Một số văn bản luật khác như Luật Công đoàn năm 2012, Luật Thanh niên năm 2005, Luật Bình đẳng giới năm 2006… cũng đã quy định quyền, trách nhiệm của các tổ chức thành viên trong việc tham gia góp ý xây dựng chính sách, pháp luật và giám sát việc thực hiện pháp luật. Pháp lệnh Thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn năm 2007 với phương châm “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra” cũng đã đưa ra cơ chế để nhân dân giám sát hoạt động của chính quyền, cán bộ, công chức ở xã, phường, thị trấn. Bên cạnh đó, một số luật về tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước như Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001 (sửa đổi 2007), Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001, Luật Thanh tra năm 2010, Luật Khiếu nại năm 2011, Luật tố cáo năm 2011, Luật Cán bộ, công chức năm 2008, Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2005 (sửa đổi 2012)... cũng quy định cán bộ, công chức nhà nước, đại biểu Quốc hội phải có nghĩa vụ tôn trọng và chịu sự giám sát của nhân dân.

Về quyền phản biện xã hội, trong hơn một thập niên gần đây, đã có nhiều văn bản pháp luật tạo cơ sở pháp lý cho sự định hình các yếu tố của phản biện xã hội như: Quyết định số 22/2002/QĐ-TTg ngày 30/1/2002 của Thủ tướng Chính phủ về hoạt động tư vấn, phản biện và giám định xã hội của Liên hiệp các Hội Khoa học và Kỹ thuật Việt Nam, Quyết định số 14/2014/QĐ-TTg ngày 14/2/2014 của Thủ tướng Chính phủ thay thế Quyết định số 22/2002/QĐ-TTg đã quy định cụ thể, chi tiết hơn về khái niệm, quy trình, phương thức thực hiện tư vấn, phản biện của Liên hiệp các Hội Khoa học và Kỹ thuật Việt Nam; Pháp lệnh số 34/2007/PL-UBTVQH11 về thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn với hoạt động lấy phiếu tín nhiệm, tham khảo ý kiến nhân dân trước khi quyết định các vấn đề quan trọng; Luật Khoa học và Công nghệ năm 2013, Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam 1999, Nghị định số 45/2010/NĐ-CP ngày 21/4//2010 quy định về tổ chức, hoạt động và quản lý hội,... đã ghi nhận quyền tham gia góp ý, xây dựng chính sách, pháp luật của các tổ chức, cá nhân. Bên cạnh đó, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và một số văn bản hướng dẫn thi hành tuy chưa sử dụng thuật ngữ “phản biện xã hội” nhưng đã chú trọng thủ tục lấy ý kiến nhân dân, cá nhân, tổ chức về dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, đồng thời tạo ra cơ chế mở để nhân dân, các chuyên gia, nhà khoa học có thể chủ động tham gia vào quy trình xây dựng chính sách, pháp luật ngay từ giai đoạn ban đầu như: đề xuất xây dựng luật, góp ý cho các dự án, dự thảo, phản biện chính sách...

Như vậy, tuy chưa có một hành lang pháp lý chung cho hoạt động giám sát xã hội và phản biện xã hội nhưng các hoạt động này đã được nhiều văn bản pháp luật khác nhau đề cập, qua đó cũng đã làm rõ được một số vấn đề về vai trò, chức năng, đối tượng, nội dung, phương thức thực hiện giám sát xã hội và phản biện xã hội của từng chủ thể, cũng như trách nhiệm của Đảng và Nhà nước trong việc bảo đảm quyền giám sát xã hội và phản biện xã hội.

1.2. Quy định cụ thể về hoạt động giám sát xã hội và phản biện xã hội

1.2.1. Về chủ thể giám sát xã hội và phản biện xã hội

Căn cứ vào các quy định pháp luật liên quan được đề cập trong Hiến pháp và một số văn bản pháp luật, nhóm nghiên cứu hệ thống các chủ thể có quyền giám sát xã hội và phản biện xã hội ở Việt Nam hiện nay như sau:

 - Cá nhân công dân: Xuất phát từ nhận thức sâu sắc rằng nhân dân là chủ thể tối cao của quyền lực nhà nước; “Tất cả quyền lực Nhà nước thuộc về Nhân dân”, Hiến pháp năm 2013 đã ghi nhận quyền giám sát xã hội, phản biện xã hội của công dân qua một số quy định tại Điều 4 (Đảng cộng sản chịu sự giám sát của Nhân dân…); Điều 29 (Quyền trưng cầu ý dân); Điều 30 (Quyền khiếu nại, tố cáo); Điều 79 (Quyền giám sát đại biểu Quốc hội của các cử tri); Điều 28 (Quyền tham gia xây dựng chính sách, pháp luật của Nhà nước)...

- Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội: Hiến pháp năm 2013 ghi nhận Mặt trận Tổ quốc Việt Nam có chức năng giám sát xã hội, phản biện xã hội đối với tổ chức và hoạt động của Nhà nước (Điều 9). Chức năng giám sát, phản biện xã hội của các tổ chức thành viên của Mặt trận Tổ quốc còn được ghi nhận trong các văn bản pháp luật quy định riêng về các tổ chức đó. Gần đây nhất, quyền giám sát xã hội, phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị - xã hội đã được cụ thể hóa thêm một bước nữa trong Quy chế giám sát và phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể chính trị - xã hội[10]. Quy chế khẳng định chủ thể thực hiện giám sát xã hội và phản biện xã hội là Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể chính trị - xã hội từ Trung ương đến cơ sở, bao gồm: Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Công đoàn Việt Nam, Hội Nông dân Việt Nam, Hội Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam, Hội Cựu chiến binh Việt Nam, Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh. Ngoài chương trình giám sát, phản biện chung do Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam chủ trì, các đoàn thể chính trị - xã hội có từng chương trình giám sát - phản biện riêng, các tổ chức thành viên có quyền đề xuất các chương trình giám sát, phản biện xã hội theo vấn đề riêng của tổ chức đó, hoặc được tổ chức đó phát hiện ra.

- Các tổ chức xã hội: Tổ chức xã hội ở đây được hiểu là các tổ chức tự nguyện quần chúng ngoài 5 tổ chức chính trị - xã hội nêu trên. Trong thực tế, các tổ chức xã hội mang nhiều tên gọi khác nhau: hội, hiệp hội, liên hiệp hội,... và đều có những đặc điểm chung là các tổ chức tự nguyện quần chúng, tập hợp đông đảo người cùng ngành nghề, cùng giới, cùng sở thích...

Với tư cách là thành viên Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các hội có đầy đủ chức năng của Mặt trận trong đó có quyền giám sát xã hội và phản biện xã hội. Nghị định số 45/2010/NĐ-CP ngày 21/4/2010 về tổ chức, hoạt động và quản lý Hội cũng ghi nhận Hội có quyền “tư vấn, phản biện và giám định xã hội theo đề nghị của cơ quan nhà nước”; “Tham gia ý kiến vào các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến nội dung hoạt động của hội theo quy định của pháp luật. Kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với các vấn đề liên quan tới sự phát triển hội và lĩnh vực hội hoạt động” (Điều 23). Một số Hội có tính chất đặc thù còn được ghi nhận cụ thể quyền: Tham gia xây dựng các cơ chế, chính sách liên quan trực tiếp đến chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn về lĩnh vực hoạt động của hội; Tư vấn, phản biện và giám định xã hội các chính sách, chương trình, đề tài, dự án do cơ quan nhà nước yêu cầu về các vấn đề thuộc lĩnh vực hoạt động của hội theo quy định của Thủ tướng Chính phủ (Điều 34). Trong đó, không thể bỏ qua vai trò của Liên Hiệp hội Khoa học kỹ thuật Việt Nam (VUSTA) và Phòng thương mại và công nghiệp Việt Nam (VCCI):

- Các thiết chế kiểm tra, giám sát xã hội chuyên trách tại cơ sở: Theo Luật Thanh tra năm 2010, Pháp lệnh Thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn năm 2007 thì nhân dân có thể thực hiện việc giám sát thông qua hoạt động của Ban Thanh tra nhân dân, Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng. Đây là hai thiết chế đã được pháp luật ghi nhận khá đầy đủ về quyền và trách nhiệm thực hiện sự giám sát của nhân dân ở cấp xã, phường, thị trấn. Đặc biệt, thiết chế Ban Thanh tra nhân dân, với phạm vi giám sát khá rộng được xem là một thiết chế đóng vai trò khá quan trọng trong việc thực thi dân chủ tại cơ sở.  

Do bản chất và vị trí khác nhau trong hệ thống chính trị nên mỗi chủ thể tham gia giám sát xã hội, phản biện xã hội ở một mức độ khác nhau. Mặt trận Tổ quốc là tổ chức có tính chất xã hội rộng rãi nhất, là nơi tập hợp các tầng lớp nhân dân và tiêu biểu cho khối đại đoàn kết toàn dân nên Mặt trận và các tổ chức thành viên có khả năng và điều kiện để thực hiện tốt nhất hoạt động giám sát xã hội và phản biện xã hội. Trên thực tế, cũng có nhiều ý kiến khác nhau khi đánh giá về vai trò và năng lực giám sát và phản biện của các chủ thể nói trên. Có ý kiến cho rằng, các tổ chức chính trị - xã hội nằm trong hệ thống chính trị, tham gia vào sự hình thành quyền lực chính trị, nên khó có vị thế khách quan trong giám sát xã hội và phản biện xã hội đối với Đảng và Nhà nước[11]. Ý kiến khác lại cho rằng, với đặc thù của xã hội Việt Nam, khi nói đến các tổ chức xã hội thì cần thấy rõ vai trò tích cực của nó trong lịch sử cũng như trong đời sống hiện nay[12]. Bên cạnh đó, cũng có ý kiến cho rằng giám sát và phản biện xã hội trực tiếp của công dân luôn ở mức độ thấp hơn, chủ thể thực hiện các hoạt động này không xác định và mỗi chủ thể tham gia giám sát, phản biện xã hội theo suy nghĩ, sáng kiến riêng của mình.

1.2.2. Về đối tượng, nội dung giám sát xã hội và phản biện xã hội

Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X của Đảng đã xác định đối tượng của giám sát xã hội và phản biện xã hội bao gồm[13]: (i) việc hoạch định đường lối, chủ trương, chính sách, quyết định lớn của Đảng và Nhà nước; và (ii) việc tổ chức thực hiện, kể cả với công tác tổ chức và cán bộ. Có thể thấy đối tượng giám sát xã hội và phản biện xã hội là rất rộng, gồm tất cả các hoạt động của các thiết chế trong hệ thống chính trị từ bộ máy Đảng đến bộ máy nhà nước và các tổ chức chính trị - xã hội đều thuộc đối tượng giám sát, phản biện xã hội. Đối tượng trực tiếp nhất là hoạt động của bộ máy Đảng và nhà nước: từ tổ chức bộ máy, con người đến vận hành bộ máy; từ khâu hoạch định đường lối, chủ trương, chính sách, luật pháp đến khâu tổ chức thực hiện; từ lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, giáo dục, quốc phòng, an ninh đến đối ngoại; từ cấp độ vĩ mô, trung mô đến vi mô. Tuy nhiên, theo quy định pháp luật hiện hành phạm vi đối tượng giám sát xã hội và phản biện xã hội của mỗi chủ thể là khác nhau và có thể hẹp hơn so với đối tượng được xác định trong Văn kiện nêu trên.

Về đối tượng giám sát và phản biện của Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể chính trị - xã hội. Cho đến thời điểm trước khi Quy chế giám sát và phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể chính trị - xã hội ra đời, đối tượng giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam được xác định căn cứ vào quy định của Hiến pháp năm 1992 và Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 1999 là “hoạt động của cơ quan Nhà nước, đại biểu dân cử và cán bộ, viên chức Nhà nước” (Điều 2); còn đối tượng phản biện xã hội dù chưa được xác định rõ nhưng cũng được ghi nhận qua một số quy định như: “Kiến nghị với Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ về dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; Tham gia góp ý kiến vào các dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết, nghị định và các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật khác” (Điều 9 Luật Mặt trận tổ quốc Việt Nam năm 1999); “tham gia góp ý kiến xây dựng văn bản quy phạm pháp luật” (Điều 4 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008); “Góp ý kiến, kiến nghị với Đảng về chủ trương, đường lối, với nhà nước về chính sách, pháp luật và những vấn đề quốc kế dân sinh” (Khoản 4, Điều 14 Điều lệ Mặt trận Tổ quốc Việt Nam); “Góp ý kiến, kiến nghị với cấp ủy Đảng, chính quyền cùng cấp và cấp trên về những chủ trương, chính sách, pháp luật” (Khoản 3, Điều 23; Khoản 2 Điều 24 Điều lệ Mặt trận Tổ quốc Việt Nam).

Với sự ra đời của Quy chế giám sát xã hội và phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể chính trị xã hội (Ban hành kèm theo Quyết định số 217-QĐ/TW ngày 12/12/2013 của Bộ Chính trị) thì đối tượng giám sát xã hội và phản biện xã hội đã được xác định cụ thể hơn, theo đó, đối tượng giám sát xã hội bao gồm các cơ quan, tổ chức từ Trung ương đến cơ sở và các cán bộ, đảng viên, đại biểu dân cử, công chức, viên chức nhà nước; nội dung giám sát là  việc tuân thủ thực hiện chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước của cơ quan, tổ chức và cá nhân (Điều5). Đối tượng của hoạt động phản biện xã hội có phạm vi hẹp hơn, là các văn bản dự thảo về chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật, các quy hoạch, kế hoạch, chương trình, dự án phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội của Nhà nước (trừ những vấn đề thuộc bí mật quốc gia), và nội dung phản biện là: Sự cần thiết, tính cấp thiết của văn bản dự thảo; sự phù hợp của văn bản dự thảo với chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách và pháp luật của Nhà nước; thực tiễn của đơn vị, địa phương; tính đúng đắn, khoa học, phù hợp với thực tiễn đời sống xã hội và tính khả thi của văn bản dự thảo; dự báo tác động, hiệu quả về chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh, đối ngoại của văn bảo dự thảo. Như vậy, so với quy định của Luật Mặt trận Tổ quốc năm 1999, theo Quy chế nêu trên đối tượng giám sát xã hội đã được mở rộng không chỉ bao gồm “hoạt động của cơ quan nhà nước, đại biểu dân cử và cán bộ viên chức nhà nước”[14] mà còn bao gồm hoạt động của Đảng viên. Điều này hoàn toàn phù hợp với quy định của Điều lệ Đảng “Đảng hoạt động trong khuôn khổ của Hiến pháp và pháp luật và chịu sự giám sát của nhân dân” và Điều 4 Hiến pháp năm 2013 “Đảng Cộng sản Việt Nam... chịu sự giám sát của Nhân dân”.

Với tính chất đặc thù là Liên hiệp Hội của các nhà khoa học, Quyết định số 14/2014/QĐ-TTg ngày 14/2/2014 của Thủ tướng Chính phủ quy định cụ thể đối tượng phản biện của VUSTA là các vấn đề về đường lối, chủ trương, chính sách quan trọng và những chương trình, dự án lớn, công trình quan trọng quốc gia, các vấn đề liên quan tới khoa học và công nghệ, giáo dục và đào tạo, về chính sách xây dựng, phát triển đội ngũ trí thức.

Đối với các tổ chức xã hội khác, đối tượng giám sát xã hội và phản biện xã hội của mỗi tổ chức thường tập trung vào các việc xây dựng và thực hiện các chủ trương, chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà nước, hành vi của cán bộ, công chức có liên quan trực tiếp đến quyền lợi của các thành viên tổ chức. Chẳng hạn, đối tượng giám sát, phản biện xã hội của VCCI là “các vấn đề có liên quan tới hoạt động của cộng đồng doanh nghiệp”; “những dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật quy định liên quan đến quyền và nghĩa vụ của doanh nghiệp” (Nghị định số 24/2009/NĐ-CP).

1.2.3. Về hình thức giám sát xã hội và phản biện xã hội

Theo quy định hiện hành, hình thức giám sát và phản biện xã hội rất phong phú phụ thuộc vào chủ thể giám sát phản biện cũng như nội dung giám sát, phản biện.

          Đối với công dân, các hình thức giám sát và phản biện xã hội có thể bao gồm:

- Giám sát, phản biện thông qua hoạt động tiếp xúc, đối thoại trực tiếp giữa nhân dân, cử tri với lãnh đạo các cấp ủy đảng và chính quyền:

- Giám sát thông qua việc thực hiện khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân.

- Giám sát, phản biện thông qua việc nhân dân thực hiện dân chủ ở cơ sở:

- Phản biện, giám sát thông qua dư luận xã hội và các phương tiện thông tin đại chúng.

Với các tổ chức chính trị - xã hội, các tổ chức xã hội, các tổ chức này vừa thực hiện giám sát, phản biện xã hội với tư cách là một chủ thể giám sát, phản biện độc lập vừa thông qua hoạt động của mình tập hợp ý kiến phản ánh, kiến nghị của nhân dân và các thành viên tổ chức mình.

1.3. Nhận xét, đánh giá chung các quy định pháp luật hiện hành về giám sát xã hội và phản biện xã hội

Hiện nay tại Việt Nam vẫn thiếu một cơ chế pháp lý đồng bộ để bảo đảm việc thực hiện các hoạt động giám sát xã hội và phản biện xã hội một cách rộng rãi, chất lượng và có hiệu quả. Điều này thể hiện qua một số điểm sau đây:

Thứ nhất, các quy định pháp luật về giám sát xã hội và phản biện xã hội hiện nay còn nằm rải rác trong nhiều văn bản với mức độ và hiệu lực pháp lý khác nhau.

Thứ hai, chưa có những quy định cụ thể  tạo ra cơ chế pháp lý đồng bộ để hoạt động giám sát xã hội và phản biện xã hội được thực hiện đúng bản chất vốn có của nó.

Thứ ba, các thể chế pháp lý mang tính chất nền tảng tạo sơ cở bảo đảm cho việc vận hành hoạt động giám sát và phản biện xã hội đến nay vẫn chưa được ban hành.

Thứ tư, thiếu những quy định rõ ràng và cụ thể về cơ chế tiếp nhận, trách nhiệm giải trình, phản hồi ý kiến và chế tài đối với việc không tiếp nhận ý kiến giám sát và phản biện xã hội

Thứ năm, hiện nay vẫn còn thiếu cơ chế pháp lý bảo đảm cho sự kết hợp giữa hoạt động giám sát xã hội với hoạt động giám sát của Đảng, của Nhà nước.

2. Thuận lợi và khó khăn trong thực tiễn thực hiện giám sát xã hội và phản biện xã hội

Với phạm vi và nội dung phong phú và đa dạng (như đã phân tích) có thể nói để xây dựng và vận hành tốt hệ thống giám sát và phản biện xã hội trong bối cảnh hành lang pháp lý vẫn còn nhiều bất cập, hạn chế như đã nêu không phải là vấn đề đơn giản. Phần dưới đây, nhóm nghiên cứu đưa ra những đánh giá có tính chất khái quát về một số thuận lợi và khó khăn trong thực tiễn thực hiện giám sát, phản biện xã hội tại Việt Nam hiện nay.

2.1. Những thuận lợi

Thứ nhất, giám sát xã hội và phản biện xã hội là những hoạt động đang được dư luận xã hội đồng tình và ủng hộ.

Thứ hai, sự chuẩn bị sẵn sàng của các chủ thể đã và đang thực hiện vai trò giám sát và phản biện xã hội. Một trong những yếu tố báo hiệu kết quả thực hiện một chủ trương, chính sách là sự chuẩn bị của chính những đối tượng chịu sự tác động. Đối với giám sát và phản biện xã hội, một thuận lợi dễ dàng nhận biết là các lực lượng tham gia đang ngày một lớn mạnh cả về số lượng và chất lượng, không những sẵn sàng tiếp nhận mà còn bày tỏ mong muốn đảm trách. Trong đó có thể kể đến một số chủ thể quan trọng như Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Liên hiệp hội Khoa học kỹ thuật Việt Nam, Hiệp hội doanh nghiệp...(Xem Báo cáo chi tiết)

Thứ ba, sự chủ động tham gia giám sát và phản biện xã hội của các chủ thể được biểu hiện ngày càng rõ nét.

Thứ tư, sự hỗ trợ đắc lực từ phía báo chí – truyền thông trong vai trò là cầu nối giữa chủ thể giám sát xã hội và phản biện xã hội với Đảng, Nhà nước.

2.2. Những khó khăn, hạn chế và nguyên nhân

2.2.1. Khó khăn, hạn chế

Thứ nhất, việc thiếu một cơ chế pháp lý đồng bộ đã ảnh hưởng nhất định chất lượng, hiệu quả của hoạt động giám sát, phản biện xã hội.

Thứ hai, hoạt động giám sát, phản biện xã hội hiện nay đôi khi còn hình thức, thiếu tính chủ động

Thứ ba, năng lực giám sát và phản biện xã hội của các chủ thể vẫn còn hạn chế.

Thứ tư, thiếu cơ chế tự chủ trong tổ chức và hoạt động của các tổ chức khi tham gia giám sát và phản biện xã hội.

Thứ năm, chưa tạo ra cơ chế thật sự có hiệu quả nhằm ràng buộc trách nhiệm của cơ quan Nhà nước trong việc tiếp thu và phản hồi ý kiến của cá nhân, tổ chức dẫn đến việc tham gia ý kiến phản biện chính sách, pháp luật của các chủ thể nhiều khi đạt hiệu quả không cao.

2.2.2. Nguyên nhân của những khó khăn, hạn chế

Thứ nhất, thiếu sự nhận thức đầy đủ từ cấp ủy Đảng, cơ quan Nhà nước cũng như từ người dân về hoạt động giám sát xã hội và phản biện xã hội.

Thứ hai, trình độ dân trí, nhất là trình độ pháp luật của người dân vẫn còn thấp, không đồng đều đang là một thách thức lớn đặt ra hiện nay cho hoạt động giám sát xã hội và phản biện xã hội.

Thứ ba, ảnh hưởng không nhỏ của nền văn hóa hành chính cũ khiến người dân chưa hình thành được thói quen, văn hóa tranh luận và phản biện.

Thứ tư, quyền tiếp cận thông tin của các chủ thể phản biện vẫn còn nhiều hạn chế, ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng thực hiện giám sát và phản biện xã hội.

          3. Tham khảo kinh nghiệm thực hiện hoạt động giám sát xã hội và phản biện xã hội tại một số quốc gia trên thế giới

Qua nghiên cứu cho thấy, hoạt động giám sát xã hội và phản biện xã hội trên thế giới nói chung có một số đặc điểm nổi bật sau đây:

3.1. Cơ sở pháp lý để thực hiện hoạt động giám sát và phản biện xã hội có thể được quy định trong Hiến pháp (ví dụ như Trung Quốc) hoặc thể hiện thông qua nhiều đạo luật khác nhau (khiếu nại, tố cáo, quy định sự tham gia của các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tiếp cận thông tin, báo chí, biểu tình, lập hội…)[15].

3.2.  Cơ chế giám sát xã hội, phản biện xã hội của các nước trên thế giới rất đa dạng, phong phú hơn Việt Nam. Điều này xuất phát từ các yếu tố sau đây:

- Yếu tố đa nguyên, đa đảng. Ngay cả một số quốc gia (ví dụ như Trung Quốc) chỉ có một Đảng lãnh đạo nhưng trong hệ thống chính trị cũng có sự tham gia của một số Đảng khác. Yếu tố đa nguyên, đa đảng tạo nên nhiều lực lượng đối chọi, mâu thuẫn nhau nên hoạt động giám sát, phản biện xã hội có phần thể hiện rõ ràng hơn.

- Hoạt động của các nhóm lợi ích, tổ chức gây áp lực với chính quyền, tổ chức xã hội… được tạo cơ chế hoạt động, thể hiện chính kiến của mình đối với chính quyền (thông qua biểu tình, đình công, họp báo,…).

- Báo chí, thông tin đại chúng  là những kênh để thực hiện vô cùng có hiệu quả quyền giám sát, phản biện xã hội.

- Sự hỗ trợ tích cực của các tổ chức xã hội dân sự.

Việc phân tích bình luận cụ thể các yếu tố đã nêu đề nghị xem Báo cáo chi tiết 

Như vậy,  từ kinh nghiệm vận hành hoạt động giám sát và phản biện xã hội của các quốc gia trên thế giới, đối chiều vào thực trạng pháp luật Việt Nam hiện nay cho thấy để vận hành có hiệu quả hoạt động giám sát, phản biện xã hội ở nước ta hiện nay cần đáp ứng một số yêu cầu sau:

          - Có một hệ thống thể chế đầy đủ các quyền chính trị (đặc biệt là quyền tiếp cận thông tin…), cơ chế pháp lý giám sát và phản biện xã hội để người dân tham gia thực chất vào hoạt động quản lý nhà nước.

          - Nhà nước cần xây dựng hệ thống đồng bộ về cơ chế, chính sách tạo điều kiện cho các tổ chức xã hội tham gia mạnh mẽ vào các công việc quan trọng của đất nước, đồng thời lãnh đạo Nhà nước thường xuyên gặp các tổ chức xã hội lắng nghe ý kiến đóng góp của tổ chức xã hội và tạo điều kiện cho các tổ chức xã hội tham gia giải quyết các vấn đề quan trọng của đất nước. Bên cạnh đó, cũng cần quan tâm đến cơ chế bảo vệ những người chống tiêu cực để có thể phát huy được sức mạnh giám sát, phản biện to lớn từ phía mọi cá nhân trong xã hội.

          - Phải có quy định về trách nhiệm của cơ quan công quyền khi ra những quyết định sai trái, ảnh hưởng đến lợi ích của người dân, quyền hợp pháp của họ. Đồng thời, có cơ chế để bảo vệ những người dám đấu tranh bảo vệ tiêu cực.

          -  Các quyết định của cơ quan công quyền phải được công khai hóa để người dân có thể biết được cái đúng, cái sai trong quyết định đó; phải có thông tin về lý do, căn cứ pháp lý và cơ sở thực tế của quyết định mà chính phủ sẽ hoặc đã ban hành

III. GIẢI PHÁP NHẰM NÂNG CAO HIỆU QUẢ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT VÀ PHẢN BIỆN XÃ HỘI TRONG THỜI GIAN TỚI

1. Yêu cầu, định hướng nâng cao hiệu lực, hiệu quả giám sát xã hội và phản biện xã hội trong thời gian tới

- Thứ nhất, đổi mới sự lãnh đạo của Đảng trong điều kiện phát triển mạnh mẽ kinh tế thị trường, nhà nước pháp quyền, dân chủ hóa, mở cửa và hội nhập quốc tế.

- Thứ hai, tăng cường tính công khai, minh bạch trong hoạt động quản lý Nhà nước.

- Thứ ba, tạo khung khổ pháp lý đồng bộ để vận hành có hiệu quả hoạt động giám sát và phản biện xã hội.

- Thứ tư, tạo môi trường tự do ngôn luận, tự do báo chí, hình thành văn hóa tranh luận trong xã hội.

- Thứ năm, hình thành và nuôi dưỡng xã hội dân sự.

2. Các giải pháp, kiến nghị về thể chế

          2.1. Hoàn thiện quy định về quyền giám sát xã hội và phản biện xã hội của công dân trong Hiến pháp

Nhóm nghiên cứu cho rằng rất cần thiết phải có một điều khoản riêng về quyền giám sát và phản biện xã hội được ghi nhận trong Hiến pháp. Điều này có thể được quy định như sau:

“Quyền giám sát và phản biện xã hội của công dân đối với cơ quan nhà nước

1. Công dân có quyền trực tiếp hoặc gián tiếp thực hiện quyền giám sát và phản biện xã hội đối với chính sách, pháp luật và việc thực hiện chính sách, pháp luật của cơ quan, công chức nhà nước.

2. Nhà nước có trách nhiệm tiếp nhận và phản hồi các ý kiến, kiến nghị của công dân thông qua hoạt động giám sát, phản biện xã hội; tạo điều kiện, bảo đảm cho công dân thực hiện quyền giám sát và phản biện xã hội.

3. Việc thực hiện giám sát và phản biện xã hội do Luật định.”

          2.2. Ban hành Luật về Giám sát và phản biện xã hội 

Từ thực tiễn pháp luật hiện hành quy định còn tản mạn, thiếu tính thống nhất, đồng bộ về hoạt động giám sát và phản biện xã hội, nhóm nghiên cứu cho rằng cần thiết phải có một đạo luật chung nhằm tạo cơ sở pháp lý đồng bộ cho hoạt động này, trong đó chú trọng các vấn đề như: Chủ thể thực hiện giám sát và phản biện xã hội; Phạm vi các vấn đề giám sát và phản biện; Hình thức, nội dung, trình tự thủ tục tiến hành hoạt động giám sát, phản biện; Các điều kiện bảo đảm ...

          2.3. Ban hành Luật về Hội, Luật Tiếp cận thông tin, Luật Trưng cầu dân ý nhằm tạo công cụ, môi trường thúc đẩy giám sát và phản biện xã hội 

          2.4. Hoàn thiện một số văn bản pháp luật có liên quan nhằm tạo khung khổ pháp lý đồng bộ cho hoạt động giám sát và phản biện xã hội

          2.4.1. Sửa đổi, hoàn thiện Luật Mặt trận Tổ quốc

          - Một là, xác định lại vai trò của Mặt trận Tổ quốc, các tổ chức chính trị - xã hội cho phù hợp với việc tăng cường hoạt động giám sát và phản biện xã hội.

          - Hai là, ghi nhận chính thức chức năng giám sát xã hội và phản biện xã hội trong Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.

          - Ba là, tạo điều kiện để Mặt trận Tổ quốc thực sự phát huy vai trò là tổ chức tự nguyện đại diện cho nhân dân.

- Bốn là, xây dựng lực lượng nòng cốt làm nhiệm vụ tiên phong, đột phá trong hoạt động giám sát, phản biện xã hội của Mặt trận.

- Năm là, bảo đảm tính độc lập, tự chủ của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam trong hệ thống chính trị.

2.4.2. Nâng Pháp lệnh Thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn thành Luật Dân chủ cơ sở

2.4.3. Hoàn thiện một số quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 nhằm mở rộng cơ hội thu hút sự tham gia góp ý, phản biện của người dân vào quá trình xây dựng chính sách, pháp luật; công khai, minh bạch hóa trong việc tiếp thu và phản hồi các ý kiến góp ý của người dân. 

3. Một số kiến nghị cụ thể khác

-  Tăng cường nhận thức của các chủ thể trong xã hội về hoạt động giám sát xã hội và phản biện xã hội.

-  Nâng cao năng lực bản lĩnh của chủ thể giám sát và phản biện xã hội.

-  Nâng cao khả năng tiếp cận của người dân[16].

- Thiết lập cơ chế giám sát hỗn hợp giữa cơ quan đảng, cơ quan nhà nước với các tổ chức giám sát của nhân dân.