Việt Nam đã tham gia Công ước Basel về kiểm soát chất thải xuyên biên giới và việc tiêu huỷ chúng^[1] từ năm 1995 (ngày 13/3/1995). Kể từ khi gia nhập, Việt Nam đã nỗ lực thực hiện các nghĩa vụ của mình trong đó có việc ban hành nhiều văn bản về quản lý chất thải. Tuy nhiên hiện nay, tình trạng nhập rác thải từ các nước về Việt Nam, trong đó không những có rác, chất thải nguy hại mà còn có cả chất phóng xạ gây nguy cơ ô nhiễm môi trường cao đã ở mức cảnh báo. Tuy nhiên, vẫn chưa có quy định pháp luật cho vấn đề này. Để khắc phục các kẽ hở của pháp luật và đề xuất các cơ chế quản lý phù hợp - nhất là về các biện pháp xử lý vi phạm hành chính, việc nghiên cứu đề tài cấp cơ sở: “Hoàn thiện các quy định pháp luật về xử lý vi phạm hành chính nhằm ngăn chặn việc nhập khẩu chất thải nguy hại” có ý nghĩa thực tiễn cao.

Đề tài được thực hiện với các mục tiêu cụ thể sau:

- Nghiên cứu, phân tích, làm rõ về yêu cầu, ý nghĩa của việc ngăn chặn, xử lý các vi phạm đối với các hành vi nhập khẩu chất thải nguy hại;

- Đánh giá thực trạng các quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực nhập khẩu phế liệu;

- Kiến nghị hoàn thiện các quy định của pháp luật trong lĩnh vực về xử lý vi phạm hành chính nhằm ngăn chặn việc nhập khẩu chất thải nguy hại trong giai đoạn hiện nay.

CHƯƠNG I. MỘT SỐ VẤN ĐỀ CHUNG VỀ CHẤT THẢI NGUY HẠI VÀ XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH TRONG NHẬP KHẨU CHẤT THẢI NGUY HẠI

1. Khái niệm, đặc điểm và ảnh hưởng của chất thải nguy hại

1.1. Khái niệm chất thải nguy hại

Hầu hết các định nghĩa đều đề cập đến đặc tính (cháy-nổ, ăn mòn, hoạt tính và độc tính) của chất thải nguy hại. Có định nghĩa đề cập thì lại đến trạng thái của chất thải (rắn, lỏng, bán rắn, khí), gây tác hại do bản thân chúng hay khi tương tác với các chất khác nhưng có định nghĩa thì không đề cập. Nhìn chung, nội dung của các định nghĩa thường sẽ phụ thuộc rất nhiều vào tình trạng phát triển khoa học – xã hội của mỗi nước.

Theo Luật bảo vệ môi trường năm 2005[2], chất thải nguy hại được định nghĩ là chất thải chứa yếu tố độc hại, phóng xạ, dễ cháy, dễ nổ, dễ ăn mòn, dễ lây nhiễm, gây ngộ độc hoặc đặc tính nguy hại khác. Chất thải nguy hại được hiểu ở đây không bao gồm chất thải phóng xạ vì loại chất thải này đã được phân tách và tổ chức quản lý riêng.

1.2. Đặc điểm của chất thải nguy hại

Dựa vào khái niệm chất thải nguy hại trong các văn bản pháp luật có thể khai quát các đặc tính của chất thải nguy hại như sau:

- Dễ nổ: Các chất thải ở thể rắn hoặc lỏng mà bản thân chúng có thể nổ do kết quả của phản ứng hoá học (khi tiếp xúc với ngọn lửa, bị va đập hoặc ma sát), tạo ra các loại khí ở nhiệt độ, áp suất và tốc độ gây thiệt hại cho môi trường xung quanh.

- Dễ cháy: Chất thải lỏng có nhiệt độ bắt cháy thấp hơn 60 độ C, chất rắn có khả năng tự bốc cháy hoặc phát lửa do bị ma sát, hấp thu độ ẩm, do thay đổi hóa học tự phát trong các điều kiện bình thường, khí nén có thể cháy.

- Oxy hoá: Các chất thải có khả năng nhanh chóng thực hiện phản ứng oxy hoá toả nhiệt mạnh khi tiếp xúc với các chất khác, có thể gây ra hoặc góp phần đốt cháy các chất đó.

 - Ăn mòn: là các chất hoặc hỗn hợp các chất có tính axit mạnh (pH nhỏ hơn hoặc bằng 2), hoặc kiềm mạnh (pH lớn hơn hoặc bằng 12,5).

- Có độc tính

- Dễ lây nhiễm: Các chất thải có chứa vi sinh vật hoặc độc tố gây bệnh cho người và động vật.

Theo Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia QCVN 07: 2009/BTNMT về ngưỡng chất thải nguy hại thì một chất thải trong Danh mục chất thải nguy hại được phân định là chất thải nguy hại nếu có ít nhất một trong các điều kiện sau đây:

a) Có ít nhất một tính chất nguy hại vượt ngưỡng chất thải nguy hại (nhiệt độ chớp cháy, độ kiềm hoặc độ axit tương đương với các mức giá trị quy định tại cột “Ngưỡng chất thải nguy hại” trong Bảng 1- QCVN 07: 2009/BTNMT.

b) Có ít nhất một thành phần nguy hại vô cơ hoặc hữu cơ mà đồng thời giá trị hàm lượng tuyệt đối và giá trị nồng độ ngâm chiết đều vượt ngưỡng chất thải nguy hại (lớn hơn hoặc bằng mức giá trị ngưỡng hàm lượng tuyệt đối (Htc) và ngưỡng nồng độ ngâm chiết (Ctc) quy định tại điểm 2.1.5 - QCVN 07: 2009/BTNMT.

Trường hợp không sử dụng cả hai giá trị hàm lượng tuyệt đối hoặc nồng độ ngâm chiết (đối với các thành phần nguy hại không có cả hai ngưỡng Htc và Ctc hoặc không có điều kiện sử dụng cả hai ngưỡng) thì việc phân định chất thải nguy hại sẽ chỉ áp dụng theo một ngưỡng được sử dụng.

1.3. Tác hại của chất thải nguy hại đến môi trường và sức khỏe cộng đồng

1.3.1. Tác động đến môi trường

Tác hại của chất thải nguy hại đối với môi trường thường thể hiện qua một số hành vi cụ thể như:

- Thải vào môi trường đất: Khi chất thải nguy hại thải trực tiếp vào môi trường đất, vô tình làm hủy đi hệ sinh thái của khu vực thải rác.

- Chôn lấp tại chỗ - lưu giữ lâu dài: Những vấn đề tác động môi trường cơ bản liên quan đến việc chôn lấp các chất thải nguy hại không đúng qui cách, có liên quan đến tác động tiềm tàng đối với nước mặt và nước ngầm gây nguy hiểm tiềm tàng về sức khoẻ đối với nhân dân địa phương hay gây ra các tác động môi trường nghiêm trọng.

- Nhiễm bẩn nguồn nước mặt: Khả năng ô nhiễm nước mặt do việc thải các chất lỏng độc hại không được xử lý đầy đủ, hoặc là do hậu quả của việc làm vệ sinh công nghiệp kém, hay do việc thải vào khí quyển những hoá chất độc hại từ quá trình cháy, đốt các vật liệu nguy hại.

- Nhiễm bẩn nước ngầm: Ô nhiễm nước ngầm hoặc là do việc lâu dài không được kiểm soát, chôn lấp tại chỗ, chôn lấp ở nơi chôn rác không có kĩ thuật cụ thể, hoặc dùng để lấp các bãi đất trũng.

- Nhiễm bẩn không khí: Có những trường hợp ô nhiễm không khí rất nghiêm trọng do quản lý chất  thải nguy hại kém.

1.3.2.Tác động đến sức khỏe

Chất nguy hại gây tổn thương cho các cơ quan trong cơ thể, kích thích, dị ứng, gây độc cấp tính và mạn tính có thể gây đột biến gen, lây nhiễm, rối loạn chức năng tế bào… dẫn đến các tác động nghiêm trọng cho con người và động vật như gây ung thư, ảnh hưởng đến sự di truyền…

2. Vi phạm hành chính trong nhập khẩu chất thải nguy hại

2.1. Đặc điểm của vi phạm hành chính trong nhập khẩu chất thải nguy hại

Vi phạm pháp luật hành chính trong lĩnh vực nhập khẩu chất thải nguy hại cũng có các đặc điểm (i) hành vi đó được thực hiện ngược lại với quy định của pháp luật; (ii) phải là hành vi có lỗi; (iii) bị xử phạt hành chính.

Các hành vi vi phạm cụ thể cũng sẽ được xem xét trên 4 yếu tố, đó là: (i) Mặt khách quan; (ii) Khách thể; (iii) Chủ thể và (iv) Mặt chủ quan. Ở đây, điểm đặc thù quan trọng nhất là trong hành vi tức là ở đây có yếu tố nước ngoài (hoạt động nhập khẩu "hàng hóa" từ nước ngoài vào Việt Nam hoặc qua Việt Nam thông qua các cửa khẩu, cảng....).

2.2. Mục tiêu, yêu cầu của việc ngăn chặn, xử lý các vi phạm hành chính trong nhập khẩu chất thải nguy hại

Mục tiêu của việc ngăn chặn, xử lý các vi phạm hành chính trong nhập khẩu chất thải nguy hại là nhằm góp phần bảo vệ môi trường của nước ta; đảm bảo cho sự phát triển bền vững trong thời kì xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Mặt khác, việc xác định rõ các biện pháp ngăn chặn, xử lý các vi phạm hành chính trong nhập khẩu chất thải nguy hại sẽ khuyến khích việc sử dụng một số loại vật liệu, sản phẩm, thiết bị sau khi được thải bỏ sẽ được tái sử dụng cho các tổ chức, cá nhân khác để không thải ra môi trường.

            3. Các hiệp định quốc tế có liên quan đến nhập khẩu chất thải nguy hại và việc nội luật hóa ở Việt Nam

Cho đến thời điểm hiện nay đã có trên 140 Hiệp định quốc tế về môi trường và các công cụ quốc tế về lĩnh vực môi trường, trong số đó có khoảng 20 Hiệp định có các quy định liên quan đến thương mại quốc tế. Các biện pháp môi trường trong các hiệp định môi trường quốc tế được áp dụng đối với việc vận chuyển buôn bán, trao đổi, khai thác các sản phẩm có ảnh hưởng đến môi trường như chất thải độc hại, động vật hoang dã, các nguồn gen thực động vật, các chất phá huỷ tầng ô zôn… Trong khuôn khổ của đề tài này, nhóm nghiên cứu chỉ đề cập đến các hiệp định quốc tế có liên quan trực tiếp đến hoạt động xuất nhập khẩu có hảnh hưởng đến môi trường mà cụ thể là chất thải độc hại đó là: Công ước Basel về kiểm soát vận chuyển qua biên giới các phế thải nguy hiểm; Các Quy định có liên quan đến môi trường trong hệ thống các Hiệp định của Tổ chức Thương mại thế giới (WTO) về cấm nhập khẩu và lưu thông hàng hoá ảnh hưởng đến môi trường.

CHƯƠNG II. PHÁP LUẬT VỀ CHẤT THẢI NGUY HẠI VÀ XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH TRONG VIỆC NHẬP KHẨU CHẤT THẢI NGUY HẠI TẠI VIỆT NAM

2.1. Tình hình kiểm soát vận chuyển chất thải nguy hại qua biên giới Việt Nam

Số vụ việc vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động xuất nhập khẩu phế liệu làm nguyên liệu sản xuất ngày càng gia tăng. Chỉ tính riêng từ tháng 5 năm 2009 đến tháng 5 năm 2011, lực lượng Cảnh sát Phòng chống tội phạm về môi trường đã phát hiện 37 vụ việc vi phạm, trong đó có 3.278 container chứa 56.618 tấn ắc quy chì phế thải và hàng hoá khác thuộc diện chất thải nguy hại đã nhập khẩu qua cảng biển, cửa khẩu Việt Nam. Việc xử lý các container vi phạm, tồn lưu đang là một vấn đề hết sức nan giải hiện nay, khi  chúng ta đang thiếu cả các quy định về công nghệ xử lý, việc tái xuất hoặc xử lý tồn đọng của các vụ việc vi phạm gặp rất nhiều khó khăn do các quy định trong nước và quốc tế. Ngoài ra, tại một số địa phương vẫn còn tồn tại một số trường hợp vi phạm các quy định về bảo vệ môi trường trong việc xử lý, giảm thiểu ô nhiễm môi trường trong quá trình sản xuất như phế liệu lưu giữ tại kho bãi chưa được che chắn triệt để, khi gặp gió, mưa, bão phát tán ra ngoài môi trường; hệ thống xử lý khí thải chưa đạt yêu cầu gây ô nhiễm không khí xung quanh khu vực sản xuất và khu dân cư, xỉ từ lò luyện thép bị lưu giữ với số lượng lớn chưa đảm bảo về mặt môi trường.

Bên cạnh đó còn có một khối lượng lớn chất thải nguy hại phát sinh từ hoạt động sản xuất công nghiệp trong nước đang trong tình trạng báo động. Việc thu gom, xử lý chất thải nguy hại từ các khu công nghiệp, khu chế xuất chưa được triển khai tốt. Kết quả thanh tra năm 2012 cho thấy^[3]: 36% khu công nghiệp đang hoạt động có các cơ sở chưa thực hiện đúng quy định pháp luật về quản lý chất thải nguy hại trong lưu giữ, bảo quản, hợp đồng vận chuyển, xử lý chất thải nguy hại với đơn vị có giấy phép hành nghề, đặc biệt là ở các địa phương vùng sâu, vùng xa.

2.2. Thực trạng hoạt động xử lý vi phạm hành chính trong việc nhập khẩu chất thải nguy hại

            Trong thực tiễn việc phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật trong nhập khẩu về chất thải nguy hại thường được các cơ quan chức năng phát hiện sau khi hàng hóa đã được vận chuyển đến lãnh thổ Việt Nam.

Các hành vi vi phạm thường được xác định dưới các hình thức chủ yếu sau:

* Nhóm hành vi nhập khẩu hàng hóa không đúng nội dung trong giấy phép hoặc không khai báo đúng chủng loại như: Tổ chức nhập khẩu không có giấy phép quản lý chất thải hoặc nhập khẩu hàng hóa không đúng nội dung ghi trong giấy phép (khai báo sai mẫu mã, chủng loại hàng hóa nhập khẩu);

* Nhóm hành vi nhập khẩu hàng hóa vi phạm các quy định của pháp luật về bảo vệ môi trường, đó là nhập hàng hóa: không đạt tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật môi trường; nhiễm chất phóng xạ, vi trùng gây bệnh, chất độc khác chưa được tẩy rửa hoặc không có khả năng làm sạch; trong Danh mục Nhà nước cấm nhập khẩu gây ô nhiễm môi trường; đã qua sử dụng để phá dỡ không đúng với quy định của pháp luật về bảo vệ môi trường; Nhập khẩu hợp chất làm suy giảm tầng ôzôn theo Điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên; Nhập khẩu phế liệu không được phân loại, làm sạch hoặc có lẫn vi trùng gây bệnh, vật liệu, vật phẩm, hàng hóa cấm nhập khẩu theo quy định; Nhập khẩu phế liệu không xử lý đạt tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật môi trường đối với tạp chất đi cùng phế liệu nhập khẩu; Nhập khẩu hàng hóa thuộc diện cấm nhập khẩu (thuộc danh mục cấm).

a) Thực trạng nhập khẩu hàng hóa không đúng nội dung trong giấy phép hoặc không khai báo đúng chủng loại.

Từ năm 2010 đến nay, lực lượng Cảnh sát phòng chống tội phạm về môi trường (C 49) trên toàn quốc đã phát hiện hơn 1.300 vụ vi phạm trong lĩnh vực xuất nhập khẩu và quản lý chất thải nguy hại. Trong đó, cơ quan điều tra khởi tố 2 vụ, 2 đối tượng, xử lý hành chính gần 800 vụ việc, hơn 800 tổ chức và cá nhân, với tổng số tiền hơn 30 tỷ đồng^[4].

Theo C 49, một số đối tượng lợi dụng kinh doanh các mặt hàng như: máy móc, thiết bị cũ, lạc hậu; rác thải chứa chất thải nguy hại… dưới hình thức làm nguyên liệu sản xuất.

Thủ đoạn phổ biến nhất của các đối tượng này là khai báo hàng tạm nhập tái xuất để tuồn hàng vào nội địa. Một số doanh nghiệp lợi dụng cơ chế kiểm hóa xác suất, thậm chí móc nối với một số nhân viên giám định để có kết luận hàng hóa đạt tiêu chuẩn về môi trường, câu kết với nhân viên hải quan để lấy mẫu trong các lô hàng đảm bảo yêu cầu chất lượng đã được chuẩn bị sẵn, để thông quan; hoặc lập tờ hàng hóa không đúng với hàng hóa thực tế; khai là hàng phế liệu nhập khẩu nằm trong danh mục hàng hóa được phép nhập khẩu để làm nguyên liệu sản xuất, nhưng thực tế lại là rác thải công nghiệp có chứa tạp chất, chất thải nguy hại….

b) Thực trạng nhập khẩu hàng hóa vi phạm các quy định của pháp luật về bảo vệ môi trường

Theo báo cáo của Bộ Tài nguyên và Môi trường[5], cả nước có 34 tỉnh, thành phố, với 155 doanh nghiệp thực hiện hoạt động nhập khẩu phế liệu, trong đó có 116 doanh nghiệp sản xuất, tái chế trực tiếp nhập khẩu để phân phối (chiếm khoảng 75%), 28 doanh nghiệp nhập khẩu để phân phối (chiếm khoảng 18%) và 11 doanh nghiệp nhập khẩu ủy thác. Hàng năm có hàng trăm tấn phế liệu nhập khẩu vào Việt Nam theo đường chính nghạch. Trong đó, có nhiều mặt hàng có nguy cơ gây ô nhiễm môi trường như máy móc, thiết bị lạc hậu, hỏng, hết hạn sử dụng, linh kiện điện tử có chứa chất nguy hại vượt nhiều lần, vi phạm nghiêm trọng Luật Bảo vệ môi trường và Công ước Basel. Ước tính, tổng số phế liệu nhập khẩu làm nguyên liệu sản xuất qua các cửa khẩu vào nước ta năm 2011 vào khoảng 2,9 triệu tấn, chủ yếu là phế liệu sắt, nhựa, giấy, xỉ cát, xỉ slay, thạch cao… 

Theo Thứ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường Bùi Cách Tuyến, nhập khẩu phế liệu đang trở thành một vấn đề lớn, vì công tác thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm hiện vẫn chưa ngăn chặn được tình trạng gia tăng nhập khẩu trái phép phế liệu. Khối lượng phế thải buộc tiêu hủy, số vụ vi phạm trong xuất nhập khẩu phế liệu được phát hiện chỉ là con số rất nhỏ so với thực tế. Điều này đã làm gia tăng gánh nặng cho xử lý và tiêu hủy chất thải rắn hiện nay.

2.3. Những bất cập và hạn chế trong thực tiễn xử lý vi phạm hành chính hoạt động nhập khẩu chất thải nguy hại

- Tồn tại về mặt thể chế:

+ Một số khái niệm trong pháp luật bảo vệ môi trường chưa rõ ràng, thống nhất gây khó khăn trong việc áp dụng kiểm soát chất thải nguy hại

+ Một số quy định về trình tự, thủ tục kiểm soát hoạt động nhập khẩu phế liệu chưa thật sự chặt chẽ và hợp lý

+ Hệ thống pháp luật liên quan đến kiểm soát nhập khẩu chất thải nguy hại thiếu tính đồng bộ.

+ Pháp luật liên quan đến việc xử lý vi phạm hành chính đối với hành vi nhập khẩu chất thải nguy hại còn nhiều bất cập: Về thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính; Về cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường; Về cơ quan hải quan.

            + Việc nội luật hóa các Điều ước quốc tế về bảo vệ môi trường chưa được chú trọng đúng mức.

- Tồn tại trong thực tiễn triển khai

+ Cơ chế phối hợp giữa các ngành, địa phương chưa chặt chẽ

+ Khó xác định chủ nguồn chất thải nguy hại

+ Việc xử lý chất thải nguy hại nhập khẩu bị phát hiện gặp nhiều khó khăn

-  Tồn tại với các điều kiện bảo đảm khác

+ Về phía các cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ: Chưa có ý thức, trách nhiệm về công tác bảo vệ môi trường, không tuân thủ các quy định của pháp luật và yêu cầu của cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường, vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường.

+ Về phía các cơ quan quản lý nhà nước: lực lượng cán bộ quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu thực tế: nhận thức về tầm quan trọng của công tác bảo vệ môi trường chưa đầy đủ và đúng mức; chưa kiên quyết xử lý đối với các tổ chức, cá nhân gây ô nhiễm, thậm chí là gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng.

Lực lượng cán bộ khoa học, công nghệ, môi trường trong ngành môi trường nói chung của địa phương còn quá mỏng, thiếu kinh nghiệm và trình độ, nhất là trong một số cơ quan có thẩm quyền quản lý, kiểm soát, xử phạt việc vận chuyển chất thải nguy hại qua biên giới.

Các công chức được giao nhiệm vụ quản lý, kiểm soát chất thải nguy hại phần lớn là kiêm nhiệm nên không có tính chuyên môn hóa cao, nhất là cán bộ công chức về môi trường nói chung ở cấp huyện, xã.

- Ngoài ra, công tác tuyên truyền, phổ biến chưa đủ để nâng cao mức độ hiểu biết về Công ước BASEL trong các Bộ, ngành có liên quan, trong các tổ chức vận chuyển chất thải nguy hại hoặc các chủ thể nhập khẩu chất thải dưới danh nghĩa phế liệu... mặc dù Công ước BASEL đã có hiệu lực và được triển khai thực hiện ở Việt Nam hơn mười năm.

- Kết cấu hạ tầng, cơ sở vật chất kỹ thuật của ngành bảo vệ môi trường nói chung và quản lý chất thải nguy hại nói riêng còn lạc hậu. Đầu tư cho bảo vệ môi trường còn rất thấp, lại dàn trải, chưa tập trung vào các trọng tâm, trọng điểm, chưa coi trọng công tác bảo vệ môi trường ở khâu lưu trữ và vận chuyển. Chưa có mục lục chi ngân sách riêng về bảo vệ môi trường cũng như chưa có ngành riêng về môi trường trong hệ thống phân ngành kinh tế quốc dân, ảnh hưởng đến qui mô đầu tư và hiệu quả của đầu tư.

CHƯƠNG III. HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH NHẰM NGĂN CHẶN VIỆC NHẬP KHẨU CHẤT THẢI NGUY HẠI

1.  Hoàn thiện pháp luật về kiểm soát vận chuyển chất thải nguy hại

1.1. Sửa đổi các quy định về thủ tục trước khi nhập khẩu phế liệu

Trên cơ sở tham khảo các quy định tương ứng của các quốc gia khác và thực tế áp dụng pháp luật trong thời gian qua ở Việt Nam, theo nhóm nghiên cứu, các quy định về thủ tục trước khi nhập khẩu phế liệu cần sửa đổi, bổ sung như sau:

- Sau khi ký hợp đồng và chậm nhất là trước khi phế liệu được vận chuyển, chủ thể nhập khẩu phế liệu phải thông báo cho cơ quan nhà nước về bảo vệ môi trường cấp tỉnh nơi đặt trụ sở chính về quốc gia xuất khẩu, tổ chức xuất khẩu chủng loại, số lượng, chất lượng phế liệu nhập khẩu, cửa khẩu nhập. Các vặn bản phải cung cấp gồm: (i) Hợp đồng nhập khẩu, (ii) Bản sao giấy phép hoặc chứng chỉ kinh doanh nhập khẩu phế liệu hoặc chứng nhận đủ điều kiện nhập khẩu phế liệu, (iii) Thông báo về cửa khẩu nhập khẩu. Chủ thể nhập khẩu phế liệu có thể lựa chọn hình thức thông báo bằng văn bản hoặc thông tin điện tử:

- Cơ quan quản lý nhà nước về môi trường nơi chủ thể nhập khẩu có trụ. sở chính (Sở Tài nguyên và Môi trường) có trách nhiệm tiếp nhận thông báo và có trách nhiệm trả lời về việc nhập được thông báo trong vòng 05 ngày làm việc kể từ ngày nhận được thông báo. Khi tiếp nhận thông tin về hoạt động nhập khẩu phế liệu, cơ quan quản lý nhà nước về môi trường có thẩm quyền có trách nhiệm tiếp tục thông báo với cơ quan quản lý nhà nước về môi trường sở Tài nguyên và Môi trường) nơi có cửa khẩu nhập khẩu phế liệu để phối hợp hoạt động kiểm soát và có văn bản gửi cơ quan nhà nước về môi trường quốc gia xuất khẩu để xác minh tính xác thực của thông tin.

Các điều kiện về kinh tế, xã hội và pháp lý hiện nay, có thể bảo đảm tính khả thi của các kiến nghị này, cụ thể:

Thứ nhất, thực hiện tin học hoá trong hoạt động quản lý nhà nước nhằm giảm chi phí cho việc thực hiện nghĩa vụ của chủ thể nhập khẩu phế liệu và chi phí quản lý của cơ quan nhà nước là có thể chấp nhận được.

Thứ hai, thông qua quản lý hợp đồng nhập khẩu, cơ quan quản lý nhà nước có thể xác định được người xuất khẩu, quốc gia xuất khẩu, chủng loại, số lượng, chất lượng phế liệu nhập khẩu, tiêu chuẩn áp dụng đối với phế liệu. Cùng với văn bản thông báo cửa khẩu nhập khẩu, cơ quan quản lý nhà nước sẽ có đầy đủ thông tin phục vụ cho công tác quản lý nhà nước đối với hoạt động nhập khẩu phế liệu.

Thứ ba, Việt Nam là thành viên của Công ước Basel. Vì vậy, hoạt động trao đổi thông tin giữa các quốc gia thành viên về hoạt động xuất khẩu, nhập khẩu chất thải (theo cách hiểu của Việt Nam là phế liệu) sẽ được thực hiện theo quy định của Công ước. Đây là điều kiện thuận lợi cho hoạt động thẩm định của cơ quan quản lý nhà nước về tính chính xác của thông tin liên quan đến hoạt động nhập khẩu phế liệu.

1.2.  Sửa đổi các quy định về thẩm quyền nhằm tăng cường năng lực kiểm soát của cơ quan quản lý nhà nước

Cùng với việc sửa đổi về thủ tục trước khi nhập khẩu, các quy định về thẩm quyền của cơ quan quản lý nhà nước cũng phải bổ sung, sửa đổi nhằm bảo đảm tính phù hợp, đồng bộ và khả thi. Theo đó, pháp luật cần xác định cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp giấy phép hoặc chứng chỉ kinh doanh nhập khẩu phế liệu hoặc chứng nhận đủ điều kiện nhập khẩu phế liệu. Bên cạnh đó, pháp luật cũng cần xác định nghĩa vụ phối kết hợp giữa các cơ quan quản lý nhà nước về môi trường cấp tỉnh nơi chủ thể nhập khẩu có trụ sở chính và cơ quan quản lý nhà nước về môi trường cấp tỉnh nơi có cửa khẩu nhập khẩu trong quá trình thực hiện chức năng kiểm soát hoạt động nhập khẩu phế liệu. Pháp luật có thể xác định, trách nhiệm phối hợp với cơ quan hải quan trong quá trình kiểm soát tại cửa khẩu thuộc trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước về môi trường cấp tỉnh nơi có cửa khẩu. Trách nhiệm kiểm soát tại nội địa thuộc trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước về môi trường cấp tỉnh nơi phế liệu nhập khẩu vận chuyển qua hoặc được sử dụng.

Cùng với những quy định rõ hơn về thẩm quyền của cơ quan quản lý nhà nước về môi trường, hiệu quả quản lý hoạt động nhập khẩu phế liệu còn phụ thuộc vào điều kiện để thực hiện chức năng kiểm soát của cơ quan hải quan và cơ quan quản lý nhà nước về môi trường nơi có cửa khẩu. Trên cơ sở đó, Nhà nước có thể tăng cường năng lực thực thi pháp luật cho các cơ quan này nhằm nâng cao hiệu lực quản lý. Phương án này có ưu điểm là tránh được sự dàn trải trong đầu tư và từ đó có thể nâng cao hiệu lực quản lý với chi phí hợp lý Điều này càng có ý nghĩa khi Việt Nam vẫn là một quốc gia đang phát triển.

Cần tiếp tục nghiên cứu, tiếp tục hoàn thiện các quy định về thẩm quyền của cảnh sát môi trường tại Nghị định số 179/2013/NĐ-CP. Mặc dù, vừa được ban hành những nghị định này vẫn còn có những quy định cản trở hoạt động của lực lượng công an, cảnh sát trong phòng, chống tội phạm và vi phạm pháp luật về môi trường. Cụ thể, tại Điểm n, o Khoản 1 Điều 54 đã hạn chế thẩm quyền của Công an, Cảnh sát Môi trường trong việc xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường. Lực lượng này sẽ không được “đụng” vào các hành vi vi phạm khác, như vi phạm các quy định về bảo vệ môi trường liên quan đến hoạt động vận chuyển chất thải nguy hại; xử lý chất thải nguy hại; nhập khẩu phế liệu… Đồng thời, Khoản 2 Điều 54 thể hiện rõ sự bị động, phụ thuộc của lực lượng Công an, Cảnh sát Môi trường vào cơ quan quản lý nhà nước: “Người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường tại điều, khoản nào của Nghị định này thì chỉ được thực hiện các biện pháp nghiệp vụ, điều tra, kiểm tra, thanh tra về bảo vệ môi trường trong phạm vi các điều, khoản đó của Nghị định này quy định; trường hợp phát hiện cá nhân, tổ chức có hành vi vi phạm không thuộc thẩm quyền xử phạt của mình thì phải thông báo và phối hợp ngay với cơ quan, người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường đối với hành vi đó để kiểm tra, thanh tra và xử lý vi phạm theo quy định của pháp luật”.

1.3. Cần nghiên cứu xây dựng quy định về ký quỹ nhập khẩu phế liệu

Trong nền kinh tế thị trường, các công cụ kinh tế trong quản lý môi trường có vai trò bổ sung hoặc thay thế các công cụ quản lý hành chính và thường đạt hiệu quả cao hơn công cụ hành chính thuần tuý. Một trong những công cụ kinh tế mà các quốc gia, trong đó có Việt Nam áp dụng là hình thức ký quỹ. Theo chúng tôi, cần nghiên cứu xây dựng quy định về ký quỹ nhập khẩu phế liệu nhằm mục đích hỗ trợ cho việc thực thi các biện pháp quản lý hành chính đối với hoạt động nhập khẩu phế liệu. Kiến nghị này được xây dựng dựa trên các cơ sở sau đây:

Thứ nhất, về mặt lý luận, ký quỹ được hình thành dựa trên hai nguyên tắc cơ bản đã được quốc tế thừa nhận là (i) Nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền và (ii) áp dụng các công cụ kinh tế nhằm thực hiện các chính sách về môi trường.

Thứ hai, với biện pháp ký quỹ, Nhà nước có thể hướng tới mục đích nâng cao trách nhiệm bảo vệ môi trường của chủ thể nhập khẩu phế liệu. Thông qua việc tác động vào lợi ích kinh tế của chủ thể nhập khẩu phế liệu, biện pháp ký quỹ sẽ định hướng việc thực hiện hành vi phù hợp với pháp luật và thân thiện với môi trường.

Thứ ba, biện pháp ký quỹ cũng mang tính chất dự phòng và dự phạt trong trường hợp chủ thể nhập khẩu phế liệu không thực hiện nghĩa vụ của mình. Thực tế trong thời gian qua cho thấy, sau khi phế liệu không bảo đảm tiêu chuẩn môi trường hoặc chất thải cấm nhập được vận chuyển vào Việt Nam thì doanh nghiệp nhập khẩu bỏ trốn. Nếu chỉ áp dụng biện pháp hành chính thì những hiện tượng này sẽ là gánh nặng cho nguồn ngân sách nhà nước trong hoạt động tái xuất, tiêu huỷ. Biện pháp ký quỹ sẽ tạo ra nguồn kinh phí để thực hiện các biện pháp này. Điều này sẽ góp phần giảm những chi phí cần thiết cho công tác triển khai các biện pháp cưỡng chế nhằm buộc tổ chức, cá nhân vi phạm phải thực thi các biện pháp khôi phục môi trường.

Thứ tư, việc áp dụng các biện pháp khác như bảo hiểm rủi ro môi trường, thành lập quỹ tái xuất phế liệu là không khả thi vì nó không gắn lợi ích kinh tế của chủ thể nhập khẩu với việc tuân thủ các quy định về điều kiện phế kiệu nhập khẩu.

2. Hoàn thiện các quy định về xử lý vi phạm hành chính trong hoạt động nhập khẩu chất thải nguy hại

Để nâng cao hiệu quả hoạt động xử lý vi phạm hành chính trong hoạt động nhập khẩu chất thải nguy hại, theo nhóm nghiên cứu, cần tập trung vào một số giải pháp sau:

- Cần có các biện pháp nhằm tăng cường năng lực thực thi pháp luật của cơ quan hải quan để nâng cao hiệu quả kiểm soát nhập khẩu chất thải nguy hại.

+ Đầu tư cơ sở vật chất kỹ thuật và con người bảo đảm đủ điều kiện phát hiện, xử lý kịp thời các vi phạm trên thực tế, như: đầu tư các máy móc, thiết bị công nghệ hiện đại để phát hiện chất thải nguy hại; tăng cường đào tạo, bồi dưỡng kiến thức cho các cán bộ thực thi nhiệm vụ để

+ Trong điều kiện về cơ sở vật chất, con người như hiện nay, khó có thể ngay một lúc đáp được đầy đủ những điều kiện cho hoạt động kiểm soát nhập khẩu chất thải nguy hại trên diện rộng. Trong khi, hành vi nhập khẩu chất thải nguy hại vào Việt Nam chủ yếu núp bóng dưới hoạt động nhập khẩu phế liệu ở tất cả các cửa khẩu, cảng biển, do đó, cần khoanh vùng phạm vi nhập khẩu phế liệu để tập trung cơ sở vật chất và con người kiểm soát có hiệu quả việc nhập khẩu chất thải nguy hại. Từ kinh nghiệm của một số nước phát triển và đang phát triển phù hợp với thực tiễn của Việt Nam, có thể chọn một số cửa khẩu cho phép nhập khẩu phế liệu để có thể kiểm soát tốt hơn như đã áp dụng đối với việc nhập khẩu ô tô đã qua sử dụng. Ví dụ như nhập khẩu qua đường biển thì chỉ được nhập khẩu qua các cảng như Hải Phòng, Đà Nẵng, Sài Gòn...; nhập khẩu qua đường bộ ví dụ như tỉnh An Giang thì chỉ chọn một trong 05 cửa khẩu của tỉnh này. Từ đó, Nhà nước có thể tăng cường năng lực kiểm soát hoạt động nhập khẩu "phế liệu" có trọng điểm. Có thể thực hiện mô hình liên ngành trong kiểm soát hoạt động nhập khẩu "phế liệu" tại những cửa khẩu này. Các hoạt động nhập khẩu "phế liệu" qua các cửa khẩu khác có thể bị coi là bất hợp pháp. Mô hình này được thực thi không những nâng cao hiệu quả hoạt động kiểm soát của cơ quan quản lý nhà nước mà còn tạo điều kiện thuận lợi trong quá trình xử lý những hành vi vi phạm pháp luật[6].

- Khi hải quan của một quốc gia phát hiện có sự vi phạm trong việc nhập khẩu chất thải nguy hại vào lãnh thổ quốc gia mình thì nhất định các bên liên quan như đơn vị xuất khẩu, hoặc đơn vị trung chuyển phải có trách nhiệm cùng giải quyết. Cần có sự hỗ trợ từ các tổ chức có liên quan để giúp ngành Hải quan xác minh được đúng đối tượng gửi và nhận hàng. Nếu không, nên chăng chúng ta cũng cần có chế tài xử phạt vi phạm hành chính đối với các đơn vị vận tải do hành vi vận chuyển chất thải độc hại vào Việt Nam.

3. Các giải pháp khác bảo đảm kiểm soát hoạt động nhập khẩu phế liệu

      - Đào tạo đội ngũ cán bộ công chức quản lý nhà nước chuyên ngành về quản lý chất thải và chất thải nguy hại có kiến thức chuyên sâu luật pháp trong nước và quốc tế, có kinh nghiệm trong việc kiểm tra, giám sát, kiểm soát việc thực thi pháp luật và giải quyết các vấn đề liên quan đến quản lý chất thải nguy hại, nhất là kiểm soát vận chuyển chất thải nguy hại qua biên giới và việc tiêu hủy chúng.

- Đẩy mạnh hơn nữa công tác tuyên truyền, giáo dục, phổ biến pháp luật về môi trường nói chung, pháp luật về kiểm soát chất thải nguy hại nói riêng của Việt Nam và các cam kết quốc tế mà Việt Nam là thành viên. Nắm vững pháp luật sẽ giúp cho các chủ thể quản lý cũng như các chủ thể bị quản lý có thể thực thi tốt các quy định của pháp luật.

- Cần triển khai tổng kết quá trình thực thi các công ước quốc tế sau các giai đoạn 5 năm hoặc 10 năm để từ đó rút ra những bài học, kinh nghiệm và sửa đổi chính sách, pháp luật cho phù hợp với thực tiễn.

- Cần tăng cường trang bị cơ sở vật chất chuyên ngành, nhất là các thiết bị phân tích, kiểm tra chất thải nguy hại cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền như: Hải quan, Cảnh sát Môi trường, cơ quan tài nguyên và môi trường cấp sở và Tổng cục Môi trường… nhằm nâng cao khả năng phát hiện xử lý kịp thời của các bộ phận chuyên môn trong quá trình kiểm tra, xử lý các vi phạm pháp luật về quản lý chất thải nguy hại.

Bên cạnh đó cũng cần có sự đầu tư thích đáng cho công nghệ xử lý chất thải nguy hại tại Việt Nam. Nhìn chung, các công nghệ hiện có của Việt Nam còn chưa hiện đại, sử dụng các công nghệ đa dụng cho nhiều loại chất thải nguy hại và thường ở quy mô nhỏ, nhưng đã đáp ứng được phần nào nhu cầu xử lý chất thải nguy hại. Tuy nhiên, để thực sự đảm bảo công tác quản lý chất thải nguy hại đạt yêu cầu, cần phát triển công nghệ xử lý chất thải nguy hại tại Việt Nam cả về chất lượng và số lượng. Ngoài ra, cần nghiên cứu chuyên biệt hoá các công nghệ để xử lý các loại chất thải nguy hại đặc thù. Bên cạnh đó cần phải tăng cường công tác giám sát, thanh  tra, kiểm tra để đảm bảo các công nghệ đã được cấp phép hoạt động tuân thủ đúng quy định, đạt các quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về môi trường. Đối với các loại chất thải nguy hại đặc thù nên xây dựng quy trình xử lý chuyên biệt để đảm bảo an toàn cho môi trường xung quanh.

- Tăng cường quan hệ phối hợp giữa các Bộ, ban, ngành trung ương và địa phương trong công tác ngăn ngừa, kiểm soát các vi phạm về nhập khẩu chất thải nguy hại.

- Để kiểm soát có hiệu quả hoạt động nhập khẩu chất thải nguy hại cũng cần quan tâm đến việc hoàn thiện các quy định pháp luật liên quan đến trách nhiệm hình sự đối với hành vi này, cụ thể:

Cần xem xét vấn đề chủ thể trong Bộ luật hình sự 1999 và sửa đổi theo hướng chủ thể của tội phạm đối với một số tội trong đó có tội phạm về môi trường phải bao gồm cả pháp nhân chứ không phải chỉ là cá nhân như hiện nay. Việc áp dụng chế tài hình sự đối với pháp nhân là cần thiết để tăng tính răn đe, phòng ngừa. Bên cạnh đó, ban hành văn bản hướng dẫn cụ thể về trách nhiệm dân sự: bồi thường thiệt hại do hành vi nhập khẩu, quá cảnh, quản lý chất thải mà gây ra thiệt hại; ban hành các quy định về thủ tục, căn cứ xác định thiệt hại… để các cơ quan quản lý nhà nước có cơ sở pháp lý tính toán thiệt hại và yêu cầu đòi bồi thường. Cụ thể:

Thứ nhất, chúng ta phải thay đổi quan điểm về chủ thể chịu trách nhiệm hình sự và sửa đổi khái niệm về tội phạm được quy định tại Điều 8 và các điều có liên quan của Bộ luật hình sự 1999. Ngoài việc xem xét vấn đề chủ thể, để bảo đảm ngăn ngừa có hiệu quả đối với những hành vi vi phạm pháp luật gây ảnh hưởng nghiêm trọng tới môi trường, theo chúng tôi, cần nghiên cứu sửa đổi Điều 185 Bộ luật hình sự 1999;

Thứ hai, cần xem xét tăng mức phạt tiền tại khoản 4 Điều 185 Bộ luật hình sự 1999, bởi vì theo quy định của Luật xử lý vi phạm hành chính thì mức phạt tối đa trong vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường lên đến tỷ đồng.