PHẦN MỞ ĐẦU

I. SỰ CẦN THIẾT CỦA VIỆC NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI

1. Hiến pháp là bản văn rường cột của mỗi quốc gia, cơ sở chính trị pháp lý cơ bản cho toàn bộ tổ chức và hoạt động của một nhà nước và xã hội. Trong nhà nước dân chủ, quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân nên chỉ có nhân dân mới có quyền thông qua hiến pháp. Theo đó, nhân dân là chủ thể của quyền lập hiến. Việc thực thi quyền lập hiến của nhân dân là cơ sở quyết định đến giá trị của mỗi bản hiến pháp. Vì vậy, quyền lập hiến luôn là nội dung cơ bản, quan trọng của bất kỳ bản hiến pháp nào trên thế giới.

2. Trong lịch sử lập hiến của nước ta, quyền lập hiến của nhân dân đã được ghi nhận ngay từ bản hiến pháp đầu tiên năm 1946. Tuy nhiên, trong thực tiễn ở nước ta chưa thực sự nhận thức và thực hiện đầy đủ quyền lập hiến của nhân dân. Có thể thấy rằng trong một số bản hiến pháp về sau, chủ thể quyền lập hiến chưa được xác định thuộc về nhân dân.^[1] Thực tế này đặt ra yêu cầu nghiên cứu về các vấn đề lý luận cơ bản của quyền lập hiến để làm cơ sở nền tảng vững chắc cho lập hiến ở nước ta.

3. Nghiên cứu xây dựng, thực hiện Hiến pháp nói chung trong đó có quyền lập hiến là một trong những hướng nghiên cứu quan trọng, chủ đạo của Viện Khoa học pháp lý.

Với những lý do như vậy, việc Viện Chiến lược và Khoa học pháp lý tổ chức nghiên cứu về: “Quyền lập hiến: Những vấn đề lý luận cơ bản” là thực sự cần thiết.

II. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU

1. Tình hình nghiên cứu ngoài nước

Dựa trên các nghiên cứu cũng như thực tiễn lập hiến trên thế giới đều cho thấy quyền lập hiến là một nội dung quan trọng của Hiến pháp. Quyền lập hiến thể hiện một cách toàn diện chủ quyền quốc gia, bởi lẽ thông qua quyền lập hiến các quốc gia tự ấn định cho mình quy tắc tổ chức và điều hành. Tính dân chủ của Hiến pháp được thể hiện ngay trong triết lý xây dựng và vận hành Hiến pháp - triết lý chủ quyền tối thượng thuộc về nhân dân. Để hiểu rõ về quyền lập hiến, chúng ta có thể so sánh, đối chiếu các phương thức thực hiện quyền lập hiến trên thế giới và ở Việt Nam.

Vấn đề về lập hiến, quyền lập hiến đã được các học giả trên thế giới nghiên cứu từ rất lâu. Lý luận hiện đại về hiến pháp, quyền lập hiến thường xuất phát từ các nhà lý luận về khế ước xã hội mà những đại biểu nổi bật là John Locke, Jean - Jacques Rousseau. Những tư tưởng của thuyết khế ước xã hội tạo cơ sở cho việc hình thành một chính quyền hợp hiến. Những điều khoản cơ bản của khế ước xã hội khẳng định chủ quyền thuộc về nhân dân, nhà nước là do nhân dân thành lập để bảo vệ các quyền của con người. Bản khế ước ghi nhận những điều khoản đó chính là Hiến pháp.

2. Tình hình nghiên cứu trong nước

Với tính chất và tầm quan trọng của quyền lập hiến, vấn đề này luôn thu hút được sự quan tâm nghiên cứu của giới khoa học pháp lý ở Việt Nam. Tư tưởng lập hiến và quyền lập hiến ở nước ta đã được hình thành ngay từ khi đất nước còn chưa giành được độc lập dân tộc và được truyền bá rộng rãi trong giới trí thức yêu nước, điển hình là Phan Bội Châu, Phan Chu Trinh, Huỳnh Thúc Kháng, Nguyễn Ái Quốc. Các nghiên cứu thời gian qua cho thấy chủ thể của quyền lập hiến là nhân dân, nhưng nhân dân có tính chất đa dạng nên rất khó trực tiếp soạn thảo, sửa đổi và thông qua hiến pháp. Do đó, việc xây dựng, sửa đổi hiến pháp thường được tiến hành thông qua những hình thức như Quốc hội lập hiến, Ủy ban Hiến pháp, tham vấn nhân dân, trưng cầu ý dân..., trong đó có sự tham gia của nhiều chủ thể, bao gồm các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội và người dân. Nhà nước pháp quyền là nhà nước được xây dựng trên nền tảng chủ quyền nhân dân thông qua một trong những phương thức cơ bản là nhân dân giao quyền, nhân dân ủy quyền bằng quyền lập hiến của mình. Ở đây xin điểm qua một số nghiên cứu liên quan đến tư tưởng lập hiến, quyền lập hiến và quy trình lập hiến qua các bản Hiến pháp Việt Nam.

Về tổng thể, có thể nhận thấy các nghiên cứu về quyền lập hiến ở nước ta thời gian qua đã đề cập được một số vấn đề chính như: tư tưởng lập hiến ở Việt Nam qua các thời kỳ; hoạt động lập hiến hay quy trình lập hiến tính từ thời điểm ban hành bản Hiến pháp đầu tiên ở nước ta cho đến nay; tìm hiểu, phân tích được các giá trị tham khảo từ kinh nghiệm quốc tế về quy trình lập hiến. Đây sẽ là nguồn tư liệu tham khảo quan trọng để nhóm nghiên cứu tổng hợp từ đó đưa ra những nhận thức lý luận chung, những đánh giá toàn diện một số vấn đề quan trọng liên quan đến quyền lập hiến (chủ thể quyền, nội dung, nguyên tắc thực hiện...).

III. MỤC TIÊU NGHIÊN CỨU

Trên cơ sở nghiên cứu, rà soát, hệ thống hóa các vấn đề lý luận cơ bản về quyền lập hiến, đề tài góp phần hoàn thiện nhận thức lý luận về quyền lập hiến tại Việt Nam.

IV. NỘI DUNG NGHIÊN CỨU

Dựa trên mục tiêu, đối tượng và phạm vi nghiên cứu nêu trên, đề tài xác định nội dung nghiên cứu như sau:

Nội dung 1. Lý luận về quyền lập hiến.

Nội dung 2. Quyền lập hiến ở Việt Nam qua các giai đoạn lập hiến. 

Nội dung 3. Một số khuyến nghị góp phần hoàn thiện nhận thức lý luận về quyền lập hiến.

V. Phương pháp nghiên cứu

Để thực hiện tốt đề tài và đạt được mục tiêu đã đề ra, trong quá trình nghiên cứu, ngoài các phương pháp nghiên cứu cơ bản là phương pháp duy vật biện chứng, phương pháp suy luận logic, phương pháp phân tích đề tài sẽ tiến hành nghiên cứu bằng một số phương pháp nghiên cứu đặc thù khác như:

- Phương pháp phân tích, tổng hợp để nghiên cứu các vấn đề về quyền lập hiến, quy trình, thủ tục thực hiện quyền lập hiến…

- Phương pháp tham vấn được sử dụng để tham vấn ý kiến chuyên gia, các nhà khoa học tại hội thảo khoa học về các vấn đề lý luận của quyền lập hiến.

- Hội thảo khoa học nhằm tạo diễn đàn để trao đổi, thảo luận một số vấn đề về lập hiến, quyền lập hiến, xu hướng hoàn thiện và phát triển quyền lập hiến hiện nay...

 

PHẦN NỘI DUNG BÁO CÁO TỔNG HỢP KẾT QUẢ

1. LÝ LUẬN VỀ QUYỀN LẬP HIẾN

1.1. Cơ sở hình thành quyền lập hiến

Lịch sử nhân loại cho thấy, ở thời kỳ sơ khai, việc xây dựng, ban hành các văn kiện mang tính chất hiến pháp chủ yếu thuộc thẩm quyền của nhà vua hoặc hoàng gia hoặc của một tầng lớp nhất định trong xã hội (ví dụ như tầng lớp quý tộc và bình dân/thị dân ở Hy Lạp, La Mã cổ đại). Một số quốc gia phương Tây thời phong kiến cũng đã tồn tại một số loại văn bản pháp luật có tính chất hiến pháp như các hiến chương thể hiện sự thỏa hiệp giữa vương triều chuyên chế với các lãnh chúa phong kiến trong việc thừa nhận một số quyền hạn nhất định của các lãnh chúa.

Khởi đầu với những tư tưởng về giới hạn quyền lực nhà nước, hiến pháp^[2] đã được hình thành. Thế kỷ XVII, XVIII, trong lòng xã hội phong kiến định hình rõ nét một giai cấp mới - giai cấp tư sản. Là một giai cấp có địa vị độc lập về kinh tế, sớm trưởng thành về ý thức phản kháng, giai cấp tư sản đã nêu cao ngọn cờ tự do, dân chủ, bình đẳng, bác ái để tập hợp quần chúng chống lại giai cấp phong kiến thống trị. Từ giữa thế kỷ thứ XVIII, ở nhiều quốc gia thuộc châu Âu và châu Mỹ đã xuất hiện trào lưu tư tưởng đòi hỏi phải có Hiến pháp nhằm giới hạn quyền lực của nhà nước, bảo vệ các quyền tự do cơ bản của công dân. Đây là cơ sở để hình thành nên các lý thuyết về phân quyền hay lý thuyết về khế ước xã hội - các lý thuyết nền tảng dẫn đến sự thay đổi tư duy và tổ chức xã hội ở châu Âu và lẽ tất yếu là đặt ra vấn đề lập hiến.

Theo thời gian, quan niệm về Hiến pháp trên thế giới cũng có những thay đổi nhất định nhưng bản chất của Hiến pháp vẫn chính là “bản khế ước chung” của nhân dân nhằm trao quyền lực của mình một cách có điều kiện, có giới hạn cho nhà nước để nhà nước phục vụ và bảo vệ nhân dân. Vì vậy, hoạt động lập hiến chính là nhằm chuyển hóa ý chí và nguyện vọng chung của nhân dân thành các quy phạm hiến pháp, vì mục tiêu bảo vệ quyền và lợi ích chung của nhân dân.

1.2. Quan niệm về quyền lập hiến, chủ thể, đặc điểm, vai trò của quyền lập hiến

1.2.1. Quan niệm về quyền lập hiến

Khi bàn về thuật ngữ “quyền lập hiến”, chúng ta cần hiểu “quyền” là “quyền lực”, tương tự như từ “quyền” trong các thuật ngữ quyền lập pháp, quyền hành pháp, quyền tư pháp. Quyền lập hiến (tiếng Anh: Constituent power) là quyền lực thuộc về nhân dân - hiểu như một toàn thể. Quyền lực ấy không thể bị phân tán, xé lẻ để chia đều cho mỗi người dân.

Theo Từ điển tiếng Việt, lập hiến có nghĩa là lập nên, định ra hiến pháp^[3]. Xét dưới góc độ thuật ngữ luật học, theo Từ điển luật học, lập hiến được hiểu là: “Định ra Hiến pháp (Quốc hội lập hiến, quân chủ lập hiến...). Quyền lập hiến là quyền làm Hiến pháp (biểu quyết tán thành thông qua theo trình tự lập hiến) và sửa đổi, bổ sung Hiến pháp hoặc làm Hiến pháp mới”^[4].

Bàn về khái niệm lập hiến, một số nhà nghiên cứu tại Việt Nam cho rằng: “Lập hiến là ban hành hiến pháp, là một quyền không giới hạn, nghĩa là, các chủ thể có quyền lập hiến không bị ràng buộc bởi một thủ tục pháp lý nào và không hạn chế về nội dung của hiến pháp”^[5].

Quan điểm của một số học giả trên thế giới cũng có tính chất tương đồng. Theo học giả người Pháp Georges Vedel, ông cho rằng quyền lập hiến là một “thẩm quyền đặc biệt” (une compétence spéciale) để làm và sửa đổi hiến pháp. Khi quyền lập hiến được thi triển để làm hiến pháp, thì quyền này là một biểu hiện của chủ quyền quốc gia, và do đó nó được xem là một quyền nguyên thủy (originaire). Cũng cùng quan niệm này, Luật gia hiến pháp người Nigeria B.O. Nwabueze cho rằng, quyền lập hiến (Constituent power) đó là quyền thành lập một cấu trúc chính quyền cho một cộng đồng, và hiến pháp là phương tiện để thực hiện quyền này. Đó là quyền nguyên thủy, là biểu hiện tối cao của chủ quyền nhân dân” (Nwabueze 1974: 392)^[6].

Từ các phân tích trên, dưới góc nhìn của nhóm nghiên cứu thì quyền lập hiến là quyền xây dựng Hiến pháp, làm Hiến pháp, bao gồm có sửa đổi, bổ sung Hiến pháp hoặc làm Hiến pháp mới. Quyền lập hiến là quyền tối cao chỉ thuộc về nhân dân, thể hiện chủ quyền của nhân dân, mỗi khi nhân dân tham gia vào một sự kiện quan trọng bậc nhất là viết ra một bản Hiến pháp, hay sửa đổi một bản Hiến pháp đang được thực thi, để quy định chế độ chính trị và tổ chức Nhà nước cho phù hợp với hoàn cảnh mới. Tuy nhiên, theo quan điểm của nhóm nghiên cứu, ta nên nhìn nhận vấn đề từ nhiều khía cạnh khác nhau, nội hàm của quá trình làm hiến pháp, xây dựng hiến pháp bao gồm nhiều thành tố cần được lý giải thì mới có thể nhận diện đầy đủ bản chất của quyền lập hiến. Quyền lập hiến là của ai (nguồn gốc, chủ thể của quyền lập hiến) và phục vụ cho lợi ích của ai (vai trò của quyền lập hiến) luôn là những vấn đề hết sức quan trọng và nhận được sự quan tâm nghiên cứu của nhiều học giả trong và ngoài nước.

1.2.2. Chủ thể của quyền lập hiến

Ngày nay, hầu hết các quốc gia đều thừa nhận chủ quyền nhân dân là một trong những nguyên tắc cơ bản của Hiến pháp mà dựa vào đó thiết lập nên chính quyền. Trong mối quan hệ giữa quyền lực nhân dân và quyền lực nhà nước, thì quyền lực nhà nước là phái sinh từ quyền lực nhân dân, phải chịu sự kiểm soát của quyền lực nhân dân. Nói cách khác, quyền lực nhân dân là nguồn gốc của mọi quyền lực, có trước quyền lực nhà nước, có tính khách quan, độc lập với chính quyền. Do đó, Hiến pháp - bản khế ước thiết lập nên chính quyền, phải đến từ “bên ngoài”, “khách quan” với chính quyền. Có hai cách có thể đạt được điều này, thứ nhất, “quyền lập hiến” của nhân dân được thực hiện thông qua một Hội đồng lập hiến (hay một Quốc hội lập hiến); hoặc được Quốc hội lập pháp thông qua theo một thủ tục đặc biệt, khác với lập pháp, mà thường phải có trưng cầu ý dân (referendum). Bên cạnh đó, quy trình sửa đổi (tu chỉnh) Hiến pháp sau khi thông qua cũng phải tuân theo các thủ tục đặc biệt để một mặt bảo đảm được “sự uyển chuyển” của Hiến pháp (cân bằng giữa tính ổn định và tính thời đại của các giá trị xã hội tương ứng); mặt khác không quyền lực nào của nhà nước có thể đình chỉ, sửa đổi hoặc hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ Hiến pháp theo ý chí riêng của mình.^[7]

1.2.3. Đặc điểm của quyền lập hiến

Có thể thấy rằng, các mệnh đề chung về quyền lập hiến, mặc dù được diễn đạt khác nhau, về cơ bản thể hiện một số đặc điểm như sau:

Thứ nhất, quyền lập hiến là quyền lực gốc (quyền nguyên thủy).

Thứ hai, quyền lập hiến thể hiện chủ quyền nhân dân.

Thứ ba, quyền lập hiến của nhân dân được thực hiện thông qua thủ tục đặc biệt.

1.2.4. Vai trò của quyền lập hiến

Với vai trò quan trọng của quy trình lập hiến trong việc thực hiện quyền lập hiến như đã đề cập ở trên, việc hoàn thiện quy trình lập hiến ở nước ta là một tất yếu khách quan trong điều kiện tiếp tục xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới. Tính tất yếu khách quan đó, bắt nguồn từ các đòi hỏi sau: Một là, quy trình lập hiến hiện hành còn đơn giản, chưa cụ thể, chủ quyền nhân dân trong việc thực hiện quy trình còn mang tính hình thức. Theo đó, hoàn thiện quy trình phải hướng tới khắc phục các khiếm khuyết này. Hai là, hoàn thiện quy trình lập hiến là một đòi hỏi tất yếu của quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa nhằm hoàn thiện một bản Hiến pháp thể hiện sâu sắc dân chủ xã hội chủ nghĩa, một bản Hiến pháp của dân, do dân, vì dân; một bản Hiến pháp “hoàn hảo” cả về nội dung lẫn hình thức; bảo đảm cho nó giữ được vị trí tối thượng trong đời sống Nhà nước và đời sống xã hội.

1.3. Nội dung quyền lập hiến, trình tự, thủ tục lập hiến

1.3.1. Nội dung quyền lập hiến

Nội dung của một bản Hiến pháp phụ thuộc vào bối cảnh chính trị, kinh tế - xã hội của thế giới và bên trong nội bộ các quốc gia. Hiến pháp không thể và không cần điều chỉnh tất cả các quan hệ xã hội hiện hữu của quốc gia, mà chỉ điều chỉnh những quan hệ chủ đạo nhất, chính yếu nhất. Xét từ góc độ này, trong lịch sử lập hiến thế giới cũng có thấy nhiều mô hình Hiến pháp khác nhau.

Có thể thấy rằng, tính đặc thù của chế độ xã hội, bối cảnh thời đại, trình độ dân chủ… có thể tác động đến phạm vi và mức độ điều chỉnh của Hiến pháp. Tuy nhiên, trong mọi trường hợp, Hiến pháp nhất thiết phải phản ánh, bảo đảm và bảo vệ những lợi ích sống còn của các lực lượng xã hội, làm nền tảng pháp lý cho đường lối chính trị chủ đạo nhằm phát triển đất nước và xã hội. Những quy phạm Hiến pháp phải mang tính khái quát cao, vừa có thể được viện dẫn trực tiếp, vừa có thể làm nền tảng cho việc thiết kế các văn bản pháp luật nhằm cụ thể chính nó.[8]       

1.3.2. Trình tự, thủ tục lập hiến[9]

Tiếp cận từ góc nhìn tổng thể, quy trình lập hiến thường được hiểu là hoạt động mang tính chất sáng tạo mà sản phẩm là bản văn Hiến pháp; là trình tự, thủ tục mà chủ thể có quyền lập hiến phải tuân theo trong quá trình ban hành mới hoặc sửa đổi, bổ sung vào bản văn Hiến pháp gốc.

Nhìn chung, quy trình sửa đổi Hiến pháp ở các nước thường gồm ba giai đoạn cơ bản sau:

- Giai đoạn sáng kiến lập hiến: Giai đoạn này là giai đoạn mà các chủ thể có sáng kiến lập hiến đưa ra kiến nghị hoặc đề nghị về việc sửa đổi Hiến pháp hiện hành. Ở nhiều nước, việc đưa đề xuất sửa đổi Hiến pháp (sáng kiến lập hiến) thường bắt nguồn từ sự khởi xướng của đảng cầm quyền và được đa số nghị sĩ biểu quyết tán thành.

- Giai đoạn thông qua dự thảo sửa đổi Hiến pháp: Ở hầu hết các nước, dự thảo sửa đổi Hiến pháp do Quốc hội lập pháp thông qua nhưng đòi hỏi tỷ lệ đại biểu tán thành theo đa số tuyệt đối, có nước là 2/3, có nước là 3/4 hoặc 3/5 số đại biểu Quốc hội. Ở các nước Quốc hội được tổ chức thành hai viện, thường mỗi viện thông qua dự thảo một cách độc lập; cũng có trường hợp dự thảo được thông qua tại phiên họp chung của cả hai viện. Ở một số nước, dự thảo sửa đổi Hiến pháp do Quốc hội lập pháp thông qua, sau đó được đưa ra phê chuẩn trong cuộc trưng cầu ý dân hoặc bởi cơ quan lập pháp của các tiểu bang (đối với nhà nước liên bang).

- Giai đoạn công bố: Ở phần lớn các nước, nếu dự thảo sửa đổi do nghị viện thông qua thì nguyên thủ quốc gia sẽ ký ban hành mà không có quyền phủ quyết, trừ ở Bungary do các Chủ tịch hai viện công bố. Những dự thảo đã được thông qua bởi trưng cầu dân ý hoặc được các chủ thể hợp thành liên bang đồng ý thì không cần nguyên thủ quốc gia công bố, như ở Mỹ, Pháp...

2. QUYỀN LẬP HIẾN Ở VIỆT NAM QUA CÁC GIAI ĐOẠN LẬP HIẾN

2.1. Quyền lập hiến trong các bản Hiến pháp của nước ta

2.1.1. Nhận diện quyền lập hiến giai đoạn Hiến pháp năm 1946

Có thể nói, Hiến pháp năm 1946 không chỉ là văn bản pháp lý quan trọng đầu tiên quy định khá rõ về quy trình lập hiến ở nước ta.

Ở Hiến pháp năm 1946, nhân dân trao quyền sửa đổi Hiến pháp cho các nghị viên thực hiện với điều kiện là đạt tỷ lệ bắt buộc từ hai phần ba tổng số nghị viên yêu cầu và các nghị viên bầu ra một ban dự thảo các điều thay đổi. Yêu cầu hiến pháp sửa đổi phải đem phúc quyết toàn dân phản ánh tinh thần của chủ nghĩa hợp hiến: chính quyền không thể đơn phương tu chính hiến pháp[10].

Như vậy, nhân dân được thực hiện chủ quyền lập hiến của mình thông qua hai phương thức: i) Gián tiếp thông qua nghị viên, Nghị viện để đề xuất và thực hiện việc soạn thảo Hiến pháp; ii) Trực tiếp thực hiện bỏ phiếu phúc quyết Hiến pháp để thông qua Hiến pháp. Với quy trình lập hiến này, rõ ràng quyền lập hiến nằm trọn trong tay nhân dân. Không cá nhân, tổ chức nào có thể đứng trên nhân dân để lập hiến, để “ban phát” hiến pháp cho nhân dân. Nhân dân phải được tham gia trực tiếp vào hoạt động lập hiến, giám sát được hoạt động.

2.1.2. Nhận diện quyền lập hiến giai đoạn Hiến pháp năm 1959

Liên quan đến quy trình thủ tục sửa đổi hiến pháp, giống như Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp năm 1959 có một chương riêng - Chương X nhưng quy định không cụ thể như Hiến pháp năm 1946 (ví dụ: không quy định về việc thành lập Ủy ban sửa đổi Hiến pháp, thủ tục phúc quyết toàn dân).

Hiến pháp năm 1959, quyền lập hiến chưa được coi là quyền lực nhân dân. Hiến pháp năm 1959 khẳng định Quốc hội là “cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất” nhằm tập trung quyền lực nhà nước về Quốc hội. Hiến pháp có nhiều nội dung củng cố và định hướng cho quyền lực nhà nước do đó quyền lập hiến thuộc về Nhà nước (Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp); tập quyền xã hội chủ nghĩa là nguyên tắc chủ đạo trong tổ chức bộ máy nhà nước, không có cơ chế tài phán hiến pháp chuyên trách, không có chế độ bất tín nhiệm…

2.1.3 Nhận diện quyền lập hiến giai đoạn Hiến pháp năm 1980

Nhìn chung, các quy định về quy trình lập hiến tại Hiến pháp năm 1980 về cơ bản kế thừa lại các quy định về quy trình lập hiến tại Hiến pháp năm 1959. Hiến pháp năm 1980 cũng có một chương riêng quy định những vấn đề thuộc về quy trình thủ tục lập hiến (Chương XII).

  Hiến pháp 1980, quyền lập hiến chưa được coi là quyền lực nhân dân. Hiến pháp năm 1980 được quan niệm như là một văn bản để định hướng chính trị, nhưng lại thiếu các quy định thể hiện mối quan hệ gắn bó trực tiếp với nhân dân, nhân dân chưa trở thành chủ thể của quyền lập hiến do đó đã làm cho hiến pháp trở nên xa rời nhân dân, không gắn bó mật thiết với nhân dân.[11] Quy định của  Hiến pháp năm 1980 cho thấy tập quyền xã hội chủ nghĩa là nguyên tắc chủ đạo trong tổ chức bộ máy nhà nước….[12], ngoài ra, không có cơ chế tài phán hiến pháp chuyên trách, không có chế độ bất tín nhiệm như Hiến pháp năm 1946.

2.1.4. Nhận diện quyền lập hiến giai đoạn Hiến pháp năm 1992

Quyền lập hiến duy nhất thuộc về Quốc hội, nhân dân chưa được xem là chủ thể của quyền lập hiến. Cũng giống như Hiến pháp năm 1959 và năm 1980, Hiến pháp năm 1992 vẫn dựa trên quan niệm truyền thống của hệ tư tưởng xã hội chủ nghĩa, coi hiến pháp như phương tiện thể chế hóa đường lối đổi mới của Đảng Cộng sản Việt Nam. Do đó, Hiến pháp được quan niệm là văn bản của Nhà nước, do Nhà nước ban hành.  

Các hình thức pháp lý để nhân dân bày tỏ ý chí đối với hiến pháp sửa đổi nhưng bầu cử lại Quốc hội, trưng cầu dân ý, hội nghị hiến pháp chưa được áp dụng ở Việt Nam.[13] Hiến pháp năm 1992 đã ghi nhận quyền bỏ phiếu trưng cầu dân ý. Điều 53 của Hiến pháp năm 1992 công nhận quyền của công dân được “biểu quyết khi nhà nước tổ chức trưng cầu dân ý”.

Sửa đổi Hiến pháp, Điều 147 của Hiến pháp năm 1992 kế thừa nguyên văn Điều 147 của Hiến pháp năm 1980 với quy định: “Chỉ có Quốc hội mới có quyền sửa đổi Hiến pháp. Việc sửa đổi Hiến pháp phải được ít nhất là hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành”. Ngoài ra Hiến pháp không quy định một chi tiết nào về việc thực hiện quyền đó ra sao.

2.1.5. Nhận diện quyền lập hiến giai đoạn Hiến pháp năm 2013 đến nay

Hiến pháp năm 2013 đã phản ánh ở mức độ nhất định lý thuyết chủ quyền lập hiến thuộc về nhân dân. Có ba yếu tố cho thấy điều này: Thứ nhất, Lời nói đầu xác định: “Nhân dân Việt Nam xây dựng, thi hành và bảo vệ Hiến pháp này”; thứ hai, Hiến pháp quy định Quốc hội có quyền lập hiến (Điều 69) nhưng không phải “duy nhất” như quy định Hiến pháp năm 1992; thứ ba, trưng cầu dân ý về hiến pháp có thể được tiến hành nếu Quốc hội quyết định (Điều 120).

Với tinh thần quyền lập hiến thuộc về Nhân dân thì trách nhiệm bảo vệ Hiến pháp không chỉ thuộc về các cơ quan trong bộ máy nhà nước mà còn thuộc về toàn thể Nhân dân. Lịch sử lập hiến gần 300 năm của nhân loại đã chỉ ra rằng, trong một xã hội dân chủ, công bằng, văn minh thì tất cả các chủ thể đều phải tuân thủ Hiến pháp và nghiêm chỉnh chấp hành Hiến pháp. Không một chủ thể nào được đặt cao hơn Hiến pháp, đặt ngang hàng với Hiến pháp hay đặt ngoài Hiến pháp. Để Hiến pháp thực sự “là luật cơ bản của nước Cộng hoà XHCN Việt Nam, có hiệu lực pháp lý cao nhất” và để “Mọi văn bản pháp luật khác phải phù hợp với Hiến pháp. Mọi hành vi vi phạm Hiến pháp đều bị xử lý” thì Hiến pháp năm 2013 đã bổ sung thêm quy định mới về cơ chế bảo hiến ở khoản 2 Điều 119: “Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, các cơ quan khác của Nhà nước và toàn thể Nhân dân có trách nhiệm bảo vệ Hiến pháp. Cơ chế bảo vệ Hiến pháp do luật định”.

  Với nhận thức Nhân dân là chủ thể tối cao của quyền lực nhà nước, tất cả quyền lực nhà nước đều thuộc về Nhân dân, Hiến pháp năm 2013 đã khẳng định Nhân dân là chủ thể tối cao của quyền lực nhà nước, chủ thể phân công quyền lực nhà nước. Phương tiện để Nhân dân giao quyền, ủy quyền quyền lực nhà nước của mình, đó là thực hành quyền lập hiến. Bằng quyền lập hiến của mình Nhân dân ủy thác quyền lập pháp cho Quốc hội, quyền hành pháp cho Chính phủ và quyền tư pháp cho tòa án.

  Hiến pháp năm 2013, có sự phân biệt giữa quyền lập hiến và quyền lập pháp (Hiến pháp năm 1992 coi quyền lập hiến và lập pháp là một quyền). Điều 69 Hiến pháp năm 2013 không quy định “Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp” mà chỉ quy định “Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp” (bỏ đi hai từ “duy nhất”).

  Thực chất quyền lập hiến là quyền thuộc về nhân dân. Trước hết, quyền lập hiến thuộc về nhân dân nhưng không có nghĩa là mọi người dân đều tham gia trong quá trình soạn thảo, và làm ra Hiến pháp.

  Quyền phúc quyết hiến pháp được ghi nhận trong Hiến pháp năm 2013 xác thực cho quyền lập hiến thuộc về nhân dân (quyền phúc quyết hiến pháp tức là quyền bỏ phiếu thông qua hiến pháp bằng hình thức trưng cầu dân ý). Hiến pháp năm 2013 có bổ sung thêm nội dung mới: “Việc trưng cầu ý dân về Hiến pháp do Quốc hội quyết định”.

2.2. Một số đánh giá chung về quyền lập hiến của Việt Nam thời gian qua

2.2.1. Liên quan đến chủ thể quyền lập hiến

Chủ thể quyền lập hiến quy định trong các bản hiến pháp của nước ta trong thời gian qua chưa được xác định nhất quán là nhân dân.

Về quy định thì các bản Hiến pháp của nước ta chưa tuyên bố rõ ràng về chủ thể quyền lập hiến: Chủ thể quyền lập hiến thường được thể hiện đầu tiên qua Lời nói đầu của mỗi bản Hiến pháp. Tuy nhiên, trong số các Hiến pháp đã ban hành ở nước ta thì các Hiến pháp Việt Nam năm 1959, 1980, 1992 (sửa đổi 2001) chưa tuyên bố chủ thể ban hành Hiến pháp. Hiến pháp năm 1946 cho thấy chủ thể quyền lập hiến là “quốc dân” theo cách diễn đạt khác trong lời nói đầu, cụ thể: “Được quốc dân giao cho trách nhiệm thảo bản Hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà”. Hiến pháp năm 2013, khẳng định trong lời nói đầu rằng “Nhân dân” là chủ thể của quyền lập hiến, cụ thể: “Nhân dân Việt Nam xây dựng, thi hành và bảo vệ Hiến pháp này”.

Phạm vi chủ thể tham gia hoạt động lập hiến trên thực tế là khá rộng rãi (như: Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Chủ tịch nước, Mặt trận tổ quốc Việt Nam, nhân dân, Ủy ban dự thảo (sửa đổi) Hiến pháp…). Do vậy, việc xác định những chủ thể nào tham gia vào quy trình lập hiến và thực hiện hoạt động lập hiến chủ yếu căn cứ vào tình hình thực tế, dựa trên những nhu cầu thực tế, có tính đến chức năng, nhiệm vụ chung của từng chủ thể, đồng thời vận dụng cách làm của hoạt động lập pháp mà không có được cơ sở pháp lý rõ ràng.

2.2.2. Liên quan đến quy trình lập hiến

- Giai đoạn sáng kiến lập hiến:

  Trừ Hiến pháp năm 1946, hầu hết các bản Hiến pháp trước đây của nước ta đều không có quy định về sáng kiến lập hiến và chủ thể đưa ra sáng kiến lập hiến. Hiến pháp năm 2013 có quy định về sáng quyền lập hiến không.

- Giai đoạn soạn thảo Hiến pháp (văn bản sửa đổi Hiến pháp): Việc soạn thảo Hiến pháp (văn bản sửa đổi Hiến pháp) trong hầu hết các lần xây dựng, sửa đổi Hiến pháp đều được giao cho Ủy ban dự thảo (sửa đổi) Hiến pháp do Quốc hội thành lập thực hiện.

- Giai đoạn lấy ý kiến nhân dân:

Thực tiễn lập hiến, trừ Hiến pháp năm 1946 và hai lần sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1980 (1988,1989), còn nhìn chung, các lần sửa đổi, bổ sung Hiến pháp khác đều có tổ chức lấy ý kiến nhân dân.

- Giai đoạn thông qua Hiến pháp (Nghị quyết sửa đổi Hiến pháp):

Trong các Hiến pháp của của nước ta, Hiến pháp năm 1946 là Hiến pháp đề cao nhất vai trò của nhân dân trong quy trình lập hiến. Theo đó, nhân dân có quyền “phúc quyết” Hiến pháp. Tuy nhiên, các Hiến pháp về sau đã không kế thừa được tinh thần rất tiến bộ, dân chủ này, mặc dù vẫn để ngỏ khả năng “trưng cầu dân ý”.

  - Giai đoạn công bố Hiến pháp (văn bản sửa đổi Hiến pháp):

Quá trình lập hiến ở nước ta đã cho ra đời 5 bản Hiến pháp (1946, 1959, 1980, 1992, 2013) và 3 Nghị quyết sửa đổi Hiến pháp. Tuy nhiên, có 3 Hiến pháp (Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980 và Hiến pháp năm 1992) và một Nghị quyết (Nghị quyết sửa đổi Hiến pháp năm 1992) được công bố; riêng Hiến pháp năm 1946 và 2 Nghị quyết sửa đổi Hiến pháp năm 1980 không được công bố. Hiến pháp năm 1946 không được công bố là do hoàn cảnh chiến tranh. Hai nghị quyết sửa đổi Hiến pháp năm 1980 (năm 1988, năm 1989) không được công bố theo Hiến pháp năm 1980 lúc đó, Hội đồng Nhà nước chỉ “chỉ công bố luật”[14]. Về mặt hình thức, các nghị quyết này không có giá trị bằng các đạo luật thường (vì các đạo luật sau khi Quốc hội thông qua còn được Chủ tịch nước (Chủ tịch Hội đồng Nhà nước) công bố. Điều này cho thấy nhận thức chưa hết ý nghĩa của văn bản sửa đổi Hiến pháp.[15]

  Mặc dù quy định về quy trình lập hiến được hình thành ngay từ khi mới thành lập nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa (năm 1945) nhưng đến năm 2013 vẫn chỉ dừng ở những quy định có tính nguyên tắc chung, thiếu toàn diện và cụ thể. Không có văn bản nào quy định cụ thể về quy trình lập hiến.

3. MỘT SỐ KHUYẾN NGHỊ NHẰM TIẾP TỤC HOÀN THIỆN QUYỀN LẬP HIẾN Ở VIỆT NAM TRONG THỜI GIAN TỚI 

Để tiếp tục nâng cao nhận thức lý luận và thực tiễn về quyền lập hiến tại Việt Nam, một số khuyến nghị được đưa ra như dưới đây, hướng tới những hàm ý chính sách quan trọng.   

Một là, tiếp tục nhận thức và thể hiện đầy đủ, triệt để hơn chủ quyền nhân dân trong điều kiện xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân.

Trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, Hiến pháp chính là phương tiện pháp lý để nhân dân chuyển giao quyền lực của nhân dân cho Nhà nước thực hiện và kiểm soát việc Nhà nước thực hiện quyền lực do nhân dân giao phó. Hiến pháp khẳng định chủ quyền nhân dân, hay nói cách khác hiến pháp là một văn bản uỷ quyền. Do vậy, chỉ hiến pháp mới quy định về chủ quyền nhân dân; các đạo luật vốn xuất phát từ các ngành quyền lực được uỷ quyền nên về nguyên tắc không thể quy định về chủ quyền nhân dân với tư cách là quyền nguyên thủy. Bên cạnh đó, về bản chất, nhằm tiếp tục đề cao chủ quyền nhân dân trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, dưới đây là một số giải pháp cơ bản:

Thừa nhận quyền lập hiến thuộc về nhân dân: Việc làm, sửa đổi và thông qua Hiến pháp mới phải do nhân dân quyết định, khi cần thiết nhân dân phúc quyết các quyết định về những vấn đề quan trọng của đất nước mà Quốc hội đã thông qua.

Thực hiện nghiêm chế độ công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình trong tổ chức, hoạt động của các tổ chức, cơ quan, người có chức vụ. Chúng ta đều biết: nếu không đủ thông tin cần thiết về sự việc, về tổ chức, cá nhân nào đó dễ dẫn đến có những quyết định thiếu chính xác. Do vậy, tất cả những hoạt động nhà nước, công cộng không liên quan đến bí mật quốc gia hay bí mật nghề nghiệp... thì phải được công khai, minh bạch, phải được giải trình đầy đủ theo quy định của pháp luật. Nếu không thì không có dân chủ thực sự, không có kiểm soát việc thực hiện quyền lực thực sự và hiệu quả. Do đó, cần phải thống nhất nhận thức rằng, kiểm soát quyền lực trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa không nhằm làm cho một trong các quyền lực đó yếu đi để dễ kiểm soát; mà ngược lại, phải thiết kế một cơ chế kiểm soát sao cho hoạt động của các cơ quan thực hiện các quyền lực này đạt hiệu lực, hiệu quả hơn, tạo nên sức mạnh tổng hợp, thống nhất của quyền lực nhà nước. Có như vậy, cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước mới trở nên hữu hiệu, và có như vậy quyền lực nhà nước mới thực sự là của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân.

Hai là, bảo đảm vai trò lãnh đạo của Đảng trong hoạt động lập hiến.  

Nghiên cứu lịch sử lập hiến của nước ta, có thể khẳng định rằng Đảng Cộng sản đóng vai trò cực kỳ quan trọng trong hoạt động lập hiến. Mọi giai đoạn trong quy trình lập hiến và mọi hoạt động lập hiến cụ thể đều có sự tham gia của Đảng, hoặc là trực tiếp, hoặc là gián tiếp. Trong đó, vai trò quan trọng nhất của Đảng là sự lãnh đạo, chỉ đạo để quy trình và hoạt động lập hiến luôn giữ vững định hướng xã hội chủ nghĩa, tránh mọi diễn biến theo chiều hướng khác. Sự lãnh đạo, chỉ đạo của Đảng đối với hoạt động lập hiến thường xuyên được điều chỉnh phù hợp theo hoàn cảnh lịch sử. Có thể nói, sự lãnh đạo đúng đắn của Đảng là một trong những nhân tố quan trọng nhất quyết định hiệu quả công tác lập hiến của Nhà nước ta trong thời gian qua.

Như vậy, trong vai trò là Đảng duy nhất cầm quyền, một mặt Đảng phải tăng cường sự kiểm tra giám sát của mình đối với tổ chức hoạt động của bộ máy nhà nước, đảm bảo các cơ quan nhà nước luôn quán triệt và thực hiện nghiêm túc đường lối chính trị của Đảng; mặt khác, Đảng tạo dư luận, tạo cơ chế để các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp chủ động, linh hoạt sáng tạo trong các mối quan hệ kiểm soát lẫn nhau. Khi đó, đổi mới sự lãnh đạo của Đảng sẽ có ý nghĩa nâng cao chất lượng kiểm soát quyền lực, đề cao trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lực nhân dân giao phó.

Ba là, tăng cường cơ chế bảo vệ Hiến pháp trong xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.  

Hiến pháp năm 2013 đã được triển khai sâu rộng trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội, trong đó vấn đề bảo vệ Hiến pháp cũng được các cơ quan nhà nước, Nhân dân và toàn xã hội quan tâm đúng mức. Để tiếp tục hoàn thiện cơ chế bảo vệ Hiến pháp đồng bộ, phù hợp, trong giai đoạn tới cần chú trọng những vấn đề sau:

Một là, cơ chế bảo vệ Hiến pháp phải tuân thủ các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Các nguyên tắc “tất cả quyền lực Nhà nước thuộc về Nhân dân”, “hiệu lực tối cao của Hiến pháp” và “quyền lực Nhà nước thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” có quan hệ chặt chẽ với nhau. Trong đó, “tất cả quyền lực Nhà nước thuộc về Nhân dân” là nền tảng, là nguyên tắc chỉ đạo các nguyên tắc khác của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan khi thực hiện quyền lực nhà nước là dựa trên ý chí của Nhân dân và nhằm thực hiện quyền lực thống nhất ở Nhân dân.

Hai là, đổi mới tư duy pháp lý, nâng cao nhận thức về vị trí, vai trò giá trị của Hiến pháp, cơ chế bảo vệ Hiến pháp. Hoàn thiện cơ chế bảo vệ Hiến pháp là một quá trình tương đối dài. Song song với việc nghiên cứu thiết lập một cơ chế bảo vệ Hiến pháp mới tương thích với nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa cần tiến hành các giải pháp để nâng cao hiệu quả của cơ chế bảo vệ Hiến pháp hiện hành.

Ba là, bảo đảm tính đồng bộ, rõ ràng, minh bạch và hiệu lực của cơ chế bảo vệ Hiến pháp, mọi vi phạm Hiến pháp phải được phán quyết và xử lý. Cơ chế bảo vệ Hiến pháp trực tiếp liên quan đến Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án Nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân, các cơ quan khác của Nhà nước và toàn thể Nhân dân, do vậy, cần khắc phục tình trạng chồng chéo, đùn đẩy, khó xác định được trách nhiệm giữa các thiết chế bảo vệ Hiến pháp hiện nay.

Hoạt động bảo vệ Hiến pháp không chỉ dừng lại là bảo đảm sự tôn trọng và thi hành Hiến pháp, ngăn ngừa và xử lý mọi hành vi vi phạm Hiến pháp; bảo vệ Hiến pháp cũng chính là bảo vệ chủ quyền của Nhân dân, vai trò lãnh đạo của Đảng, quản lý của Nhà nước, từ nền tảng pháp lý và những giá trị, cao quý nhất trong xã hội, thông qua đó, bảo đảm sự ổn định và phát triển bền vững chế độ chính trị.

Hoạt động bảo vệ Hiến pháp có ý nghĩa chính trị pháp lý đặc biệt, bởi lẽ, Hiến pháp là bản văn xác định chế độ chính trị của quốc gia, chứa đựng quy phạm điều chỉnh những quan hệ xã hội chủ đạo và quan trọng nhất của quốc gia, đồng thời, Hiến pháp ghi nhận và thể hiện những giá trị xã hội tốt đẹp nhất được toàn xã hội hướng tới. Như vậy, bảo vệ Hiến pháp chính là bảo vệ chủ quyền của nhân dân, bảo vệ nền tảng pháp lý của Nhà nước và những giá trị trường tồn, cao quý nhất trong xã hội, thông qua đó bảo đảm sự phát triển và thịnh vượng của đất nước./.

 

  

 

 

 

PHẦN II

DANH MỤC CÁC BÀI BÁO

[1] Nguyễn Thị Hằng Như, Hoàng Diệu My (2023), “Quyền lập hiến ở Việt Nam và một số vấn đề đặt ra”, Tạp chí Giáo dục và Xã hội, Số đặc biệt tháng 8/2023, tr.150-155.