Bảo đảm công khai, minh bạch trong hoạt động thi hành pháp luật của chính quyền địa phương theo tinh thần Văn kiện Đại hội XIII của Đảng

CHƯƠNG 1

MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ BẢO ĐẢM CÔNG KHAI,

MINH BẠCH TRONG HOẠT ĐỘNG THI HÀNH PHÁP LUẬT

CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG

1.1. Quan niệm về hoạt động thi hành pháp luật và công khai, minh bạch trong thi hành pháp luật của chính quyền địa phương

1.1.1. Về khái niệm “Thi hành pháp luật”

Trong khoa học và thực tiễn pháp luật ở Việt Nam, thuật ngữ “thi hành pháp luật” được giải thích theo một số nghĩa khác nhau.[1] Một trong những cách hiểu truyền thống được đề cập trong các giáo trình Lý luận chung về Nhà nước và Pháp luật ở nước ta là coi thi hành pháp luật là một trong bốn hình thức “thực hiện pháp luật”, bao gồm: (1) Tuân thủ pháp luật (2) Sử dụng pháp luật (3) Áp dụng pháp luật và (4) Thi hành pháp luật. Theo đó, “thi hành pháp luật” được hiểu là chấp hành pháp luật, hay nghĩa vụ pháp lý được hiện thực hóa thông qua hành động tích cực của chủ thể pháp luật[2].

Thi hành pháp luật với cách hiểu hẹp này không phù hợp với thực tế của việc sử dụng cụm từ “thi hành” trong các văn bản pháp luật cũng như thực tiễn pháp luật ở nước ta với nghĩa là hành vi đưa pháp luật vào cuộc sống.[3] Cũng chính vì vậy, thi hành pháp luật cần được hiểu rộng hơn. Thi hành pháp luật – đó là hành vi thực tế và được thực hiện một cách hợp pháp nhằm để chủ thể pháp luật hiện thực hóa quy định pháp luật, đưa chúng vào đời sống hàng ngày, trở thành những hành vi chuẩn mực được công nhận hợp pháp. Và như vậy, thi hành pháp luật sẽ bao gồm cả hành vi như “tuân thủ pháp luật”, “chấp hành pháp luật”, “sử dụng pháp luật” và với các cơ quan công quyền có thẩm quyền thì còn bao gồm cả việc “áp dụng pháp luật”.[4] Quá trình thi hành pháp luật sẽ gắn liền và là sự tiếp nối quá trình xây dựng pháp luật, trong đó, các cơ quan nhà nước giữ một vai trò đặc biệt. Một mặt, các cơ quan này thực hiện quyền và nghĩa vụ được quy định trong các văn bản pháp luật, mặt khác, thông qua hoạt động của mình bảo đảm cho các chủ thể pháp luật khác thi hành quyền và nghĩa vụ hợp pháp khác của họ trên thực tế. Điều đó có nghĩa là chính Nhà nước, các cơ quan nhà nước, cũng như mọi tổ chức, cá nhân đều có nghĩa vụ bắt buộc phải tuân thủ triệt để pháp luật.

Như vậy, trong phạm vi của đề tài này, nhóm nghiên cứu đồng tình với cách hiểu rộng về khái niệm thi hành pháp luật, theo đó thi hành pháp luật được hiểu là toàn bộ quá trình đưa pháp luật vào đời sống, đem lại hiệu lực thực tế cho các quy định pháp luật thông qua hành vi hợp pháp của các chủ thể pháp luật (cá nhân, tổ chức).

Với cách hiểu rộng về khái niệm thi hành pháp luật, chủ thể thi hành pháp luật vì thế cũng được hiểu rất đa dạng. Chủ thể thi hành pháp luật không chỉ là các cơ quan nhà nước mà còn bao gồm các cá nhân, tổ chức trong xã hội. Bất kỳ cá nhân, tổ chức nào cũng đều có hành vi và vai trò trong việc thi hành pháp luật thông qua hoạt động tuân thủ pháp luật, chấp hành pháp luật và sử dụng pháp luật.

1.1.2. Về quan niệm và nội dung thi hành pháp luật của chính quyền địa phương

Thi hành pháp luật nói chung, thi hành pháp luật của cơ quan nhà nước nói riêng là một quá trình với nhiều hoạt động khác nhau do các chủ thể khác nhau thực hiện, trong đó các cơ quan nhà nước giữ một vai trò đặc biệt. Khi nói đến vai trò thi hành pháp luật của cơ quan nhà nước thì phải nói đến “vai trò kép” của chủ thể này là thi hành và tổ chức thi hành pháp luật. Nhà nước ban hành pháp luật (lập pháp), nhà nước cũng có trách nhiệm tổ chức thực thi và bảo vệ pháp luật thông qua các chức năng cơ bản của nhà nước - hành pháp và tư pháp.

Với vai trò là một bộ phận hợp thành của chính quyền nhà nước thống nhất, chính quyền địa phương có vị trí, vai trò quan trọng không thể thiếu trong hoạt động thi hành pháp luật và tổ chức thi hành pháp luật. Điều 112 Hiến pháp năm 2013 quy định: Chính quyền địa phương tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên.[5] Chính quyền địa phương còn có vai trò, trách nhiệm tổ chức thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương. Tổ chức thi hành và bảo đảm việc thi hành pháp luật là hai hoạt động gắn bó chặt chẽ với nhau, không thể tách rời. Do vậy, trong phạm vi nghiên cứu của đề tài này, nhóm nghiên cứu cũng cho rằng khi bàn về hoạt động thi hành pháp luật của chính quyền địa phương thì có thể hiểu bao gồm cả hai vai trò thi hành pháp luật và tổ chức thi hành pháp luật của chính quyền địa phương.

Như vậy, có thể hiểu hoạt động thi hành pháp luật của chính quyền địa phương là các hoạt động thuộc chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương nhằm đưa pháp luật vào cuộc sống, làm cho pháp luật có hiệu lực thực tế, biến quy định của pháp luật trở thành hành vi hợp pháp của các chủ thể, bao gồm cả các cơ quan thuộc chính quyền địa phương các cấp và cán bộ, công chức, viên chức nhà nước tại địa phương.

Được xem như là chủ thể chính trong việc tổ chức và bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương, hoạt động thi hành pháp luật của HĐND và HĐND đã được quy định tại Luật Tổ chức chính quyền địa phương và trong các đạo luật chuyên ngành liên quan đến từng lĩnh vực quản lý nhà nước cụ thể. Có thể xem nội dung thi hành pháp luật của chính quyền địa phương bao gồm hai hoạt động chính sau đây: Xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật. Trong tất cả các hoạt động tổ chức thực hiện pháp luật, chính quyền địa phương đều cần phải áp dụng pháp luật để giải quyết các vấn đề, trường hợp cụ thể xảy ra trên thực tế. Thông qua việc áp dụng pháp luật, pháp luật sẽ được thực thi, thi hành trên thực tế. Như vậy, tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động vừa mang tính chất tổ chức thi hành pháp luật, vừa mang tính chất tự thi hành pháp luật và hoạt động này còn có tính chất tác động trực tiếp đến cơ quan, tổ chức, cá nhân trong xã hội.

1.1.3. Về quan niệm công khai, minh bạch trong hoạt động thi hành pháp luật của chính quyền địa phương

Thuật ngữ Công khai (Openness) trong quản lý nhà nước theo nghĩa ban đầu là công bố thông tin của nhà nước. Theo Đại Từ điển Tiếng Việt, công khai là “không giấu diếm, bí mật mà cho mọi người cùng biết”^{^[6]}. Theo Luật Phòng chống tham nhũng năm 2005, lần đầu tiên, khái niệm công khai cũng được định nghĩa “là việc cơ quan, tổ chức, đơn vị công bố, cung cấp thông tin chính thức về văn bản, hoạt động hoặc về nội dung nhất định”. Trong khoa học pháp lý Việt Nam, công khai về cơ bản cũng được hiểu ở khía cạnh này: “Trong hoạt động của bộ máy nhà nước, công khai nghĩa là mọi hoạt động của nhà nước phải được công bố hoặc phổ biến, truyền tải trên các phương tiện thông tin đại chúng, làm cho mọi người dân có thể tiếp cận được các quyết định của nhà nước một cách dễ dàng”.^{^[7]} Tuy vậy, với quan niệm phổ biến trên thế giới, nội hàm của khái niệm này đã được mở rộng hơn, theo đó, công khai không chỉ được hiểu là sự mở về thông tin, mà còn bao gồm việc cho phép sự tham gia của công dân vào hoạt động quản trị nhà nước.

Minh bạch (Transparency) là một khái niệm có sự gắn kết chặt chẽ với khái niệm công khai. Theo Đại Từ điển Tiếng Việt hay Từ điển Tiếng Việt, minh bạch đều có nghĩa là “sáng rõ, rành mạch”^{^[8]}, tức là đưa điều gì đó ra ánh sáng để làm cho nó sáng rõ, rành mạch. Sự ra đời của Tổ chức Minh bạch Quốc tế (Transparency International) và các hoạt động của nó đã giúp định hình khái niệm minh bạch và nâng cao nhận thức về nó trong công chúng và giới khoa học. Tổ chức Minh bạch Quốc tế được thành lập với mục tiêu đóng góp vào công cuộc phòng, chống tham nhũng thông qua các hoạt động đánh giá tác động và hậu quả của tham nhũng đối với công dân, đưa ra các báo cáo về tình hình tham nhũng ở các quốc gia, từ đó đề xuất các thay đổi về chính sách nhằm đấu tranh, phòng chống tham nhũng. Như vậy, ý tưởng ban đầu của “minh bạch” gắn liền với vấn đề phòng, chống tham nhũng.

Càng về sau, minh bạch càng được chú trọng như là một giải pháp cho quản trị nhà nước, đặc biệt trong việc quá trình xây dựng chính sách công. Minh bạch được chú ý ở khía cạnh công khai về thông tin trong quản trị nhà nước. OECD định nghĩa minh bạch trong quản trị nhà nước là sự công khai và sự tiếp cận các dữ liệu và thông tin của Chính phủ.^{^[9]} Tổ chức Thương mại quốc tế (WTO) cho rằng việc bảo đảm minh bạch dựa trên 3 yêu cầu chính: công bố tới công chúng các thông tin các quy định, pháp luật và chính sách có liên quan; thông báo đến các bên thứ ba về các quy định, pháp luật và sửa đổi có liên quan; và bảo đảm rằng các quy định, pháp luật được quản lý thống nhất, công bằng và hợp lý.^{^[10]} Nhìn chung, có ba cách tiếp cận chính về minh bạch như sau[11]: Thứ nhất, minh bạch là một giá trị hoặc quy tắc xử sự để PCTN. Thứ hai, minh bạch là phương thức quản trị mở. Cách tiếp cận này chú trọng đến quy trình quản trị hay quản lí. Thứ ba, minh bạch là một vấn đề phức hợp và đặc biệt liên quan đến phân tích, xây dựng chính sách, chương trình.

Tóm lại, minh bạch có hàm nghĩa rộng hơn, và đặt ra các yêu cầu cao hơn so với công khai. Minh bạch nghĩa là không những phải công khai thông tin mà còn phải thể hiện tính rõ ràng, chính xác, nhất quán, dễ hiểu, dễ tiếp cận và kịp thời của thông tin; sự không khuất tất, không khó khăn trong quá trình cung cấp thông tin. Đặc biệt, minh bạch luôn gắn liền với trách nhiệm chủ động của người cung cấp thông tin, không chỉ là sự sẵn sàng chia sẻ thông tin mà còn phải đảm bảo các điều kiện cho mọi người đều có khả năng tiếp cận được thông tin, là sự sẵn sàng tham gia trao đổi, giải trình một cách thẳng thắn, trung thực về các vấn để xung quanh thông tin được cung cấp.

Từ cách hiểu về công khai, minh bạch như đã phân tích trên, có thể hiểu công khai, minh bạch trong hoạt động thi hành pháp luật của chính quyền địa phương là chính quyền địa phương trong khuôn khổ quy định của pháp luật có trách nhiệm công bố, cung cấp thông tin, tạo điều kiện cho cá nhân, tổ chức được tiếp cận thông tin, tham gia ý kiến và thực hiện giám sát đối với hoạt động thi hành pháp luật.

Như vậy, việc công khai, minh bạch trong hoạt động thi hành pháp luật của chính quyền địa phương bao gồm hai khía cạnh quan trọng: Một là, chính quyền địa phương cung cấp, công bố thông tin và tạo điều kiện để người dân được tiếp cận thông tin (một cách đầy đủ, chính xác, kịp thời). Hai là, chính quyền địa phương cũng tạo cơ hội, điều kiện cho người dân được tham gia ý kiến, thực hiện giám sát xã hội đối với hoạt động thi hành pháp luật và chính quyền địa phương cũng là một chủ thể phải thực hiện trách nhiệm giải trình khi cần thiết hoặc khi được yêu cầu

1.2. Về bảo đảm công khai và minh bạch trong hoạt động thi hành pháp luật của chính quyền địa phương

Để hoạt động thi hành pháp luật của chính quyền địa phương được thực hiện công khai minh bạch, theo quan điểm nhóm nghiên cứu, cần phải có các biện pháp bảo đảm như sau:

Một là, thể chế pháp lý ghi nhận đầy đủ các nội dung về công khai, minh bạch như là các yêu cầu bắt buộc trong thi hành pháp luật của chính quyền địa phương. Công khai, minh bạch cần phải được ghi nhận thành các quy định, nguyên tắc pháp luật áp dụng bắt buộc trong hoạt động thi hành pháp luật của cơ quan nhà nước nói chung và của chính quyền địa phương nói riêng. Một khung pháp lý chuẩn mực cần cung cấp đầy đủ, rõ ràng các nguyên tắc, quy định chủ thể, trách nhiệm và nghĩa vụ công khai, minh bạch, nội dung, các hình thức, quy trình, thủ tục thực hiện công khai, minh bạch. Cụ thể, thể chế pháp lý cần ghi nhận đầy đủ các vấn đề sau: (1) Nguyên tắc công khai minh bạch; (2) Chủ thể, nội dung và quy trình, thủ tục thực hiện công khai, minh bạch; (3) Hình thức công khai, minh bạch. Ngoài một số nội dung trên, thể chế pháp lý cũng còn phải ghi nhận được các điều kiện cần thiết khác để đảm bảo cho hoạt động thi hành pháp luật của cơ quan nhà nước nói chung và chinh quyền địa phương nói riêng được thực hiện công khai, minh bạch. Đó chính là các nguồn lực về con người, về bộ máy, về kinh phí đảm bảo, về các phương thức để kiểm soát được hoạt động thi hành pháp luật không chỉ luôn được cán bộ, công chức thực hiện đúng mà người dân cũng được biết để thực hiện, được có cơ hội để tham gia ý kiến, kiến nghị và phản biện khi cần thiết. Bên cạnh pháp luật của nhà nước, thì việc xây dựng các bộ quy tắc đạo đức, hướng dẫn (pháp luật mềm) về công khai minh bạch cũng đóng một vai trò hết sức quan trọng. Bởi vì việc thực hiện công khai, minh bạch không chỉ là vấn đề pháp luật bắt buộc, mà đó là vấn đề liêm chính, đạo đức công vụ, và vì thế nó cần được thể hiện thông qua các bộ quy tắc đạo đức về công khai, minh bạch.

Hai là, các nguồn lực về bộ máy, con người, tài chính, cơ sở kỹ thuật là những điều kiện cần thiết để đảm bảo sự công khai, minh bạch trong thi hành pháp luật của chính quyền địa phương. Thứ nhất, bộ máy chính quyền, thủ tục hành chính minh bạch, tinh gọn, hiệu quả vừa là yêu cầu, vừa là điều kiện để đảm bảo sự công khai, minh bạch trong thi hành pháp luật của chính quyền địa phương. Đặc biệt trách nhiệm giải trình được thực hiện thường xuyên như một nguyên tắc bất di bất dịch gắn liền với thẩm quyền của bộ máy hành pháp nói riêng và các cơ quan nhà nước nói chung. Đó là trách nhiệm giải trình tự thân. Để hoạt động thi hành pháp luật bảo đảm được tính minh bạch, bộ máy nhà nước còn phải tuân thủ yêu cầu về phân công chức năng, nhiệm vụ quyền hạn hợp lý, rõ ràng, không chồng chéo, trùng lắp hoặc bỏ trống, bỏ sót, xác định rõ trách nhiệm của từng đơn vị, tổ chức, cá nhân. Thứ hai, việc thi hành pháp luật có hiệu quả hay không, có đảm bảo công khai, minh bạch theo đúng quy định của pháp luật hay không cuối cùng vẫn phụ thuộc nhiều vào đội ngũ cán bộ, công chức chuyên nghiệp, có đạo đức công vụ, liêm chính. Thứ ba, việc xây dựng pháp luật và tổ chức thực hiện pháp luật về công khai, minh bạch trong thi hành pháp luật chịu tác động lớn bởi nguồn lực tài chính. Thứ tư, nguồn lực bảo đảm về cơ sở kỹ thuật cũng đóng vai trò vô cùng quan trọng đối với việc bảo đảm công khai, minh bạch trong thi hành pháp luật. Ở nhiều quốc gia như Hàn Quốc, Nhật Bản đã xây dựng được hệ thống cơ sở dữ liệu văn bản quy phạm pháp luật thống nhất, hoạt động như một bộ “từ điển điện tử”, hỗ trợ cán bộ, công chức trong công tác xây dựng văn bản pháp luật cũng như đóng vai trò là một công cụ hiệu quả để nhân dân giám sát hoạt động thực thi công vụ của cán bộ, công chức nhà nước, đảm bảo tính công khai, minh bạch trong thi hành pháp luật.

Ba là, công khai, minh bạch trong thi hành pháp luật của chính quyền địa phương cần được đảm bảo thông qua cơ chế kiểm soát chặt chẽ từ phía Nhà nước cũng như người dân. Sự vận hành của hệ thống thiết chế và việc sử dụng các công cụ kiểm tra, giám sát (trong và ngoài) để thực thi pháp luật về công khai, minh bạch trong thi hành pháp luật của chính quyền địa phương là điều kiện không thể thiếu để bảo đảm công khai minh bạch. Về nguyên tắc, việc kiểm soát công khai, minh bạch trong thi hành pháp luật của chính quyền địa phương sẽ được thực hiện bởi nhiều chủ thể khác nhau và bằng các công cụ, phương thức khác nhau. Thứ nhất, khi chính bản thân chủ thể thi hành pháp luật là chính quyền địa phương, việc kiểm soát sẽ chính là hoạt động tự kiểm tra, đánh giá. Trong trường hợp này, chính quyền địa phương sẽ tự lên kế hoạch, chương trình, mục tiêu và tự tiến hành hoạt động kiểm tra đánh giá. Bên cạnh đó, việc kiểm soát cũng có thể được thực hiện thông qua hoạt động tiếp nhận, xử lý phản ánh, kiến nghị của công dân, doanh nghiệp về các thông tin liên quan đến bảo đảm công khai, minh bạch. Thứ hai, là hoạt động kiểm soát từ cơ quan hành chính nhà nước cấp trên. Đây là việc hoạt động thanh tra, kiểm tra của cơ quan cấp trên đối với cơ quan cấp dưới để kịp thời phát hiện, chấn chỉnh những sai lệch trong quá trình thực thi công vụ của cấp dưới. Về nguyên tắc, Chính phủ là cơ quan có thẩm quyền hướng dẫn và kiểm tra đối với HĐND trong việc thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên; có quyền thanh tra, kiểm tra tất cả mọi hoạt động của UBND các cấp. Thứ ba, là hoạt động giám sát của các cơ quan dân cử. Quốc hội và HĐND các cấp trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình đều có thẩm quyền giám sát các cơ quan nhà nước ở địa phương trong việc thực thi thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được pháp luật quy định. Thứ tư, là hoạt động của cơ quan tư pháp (Toà án, Viện kiểm sát) đối với các cơ quan thuộc chính quyền địa phương các cấp thông qua việc thực hiện các hoạt động tố tụng của cơ quan tư pháp. Theo đó, thông qua vụ án về hành chính, hình sự…, cơ quan tiến hành tố tụng có thể phát hiện các quyết định, hành vi hành chính của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền có vi phạm về bảo đảm công khai, minh bạch, ảnh hưởng đến quyền và lợi ích của tổ chức và cá nhân. Thứ năm, là hoạt động giám sát của MTTQVN, các tổ chức chính trị - xã hội, của nhân dân và của các cơ quan báo chí trong việc thực hiện vai trò giám sát xã hội của mình đối với các cơ quan nhà nước nói chung, chính quyền địa phương nói riêng. Thứ sáu, là hoạt động đánh giá thông qua việc xây dựng các bộ công cụ đánh giá hiệu quả hoạt động. Hoạt động đánh giá này có thể do cơ quan nhà nước cấp trên thực hiện để đánh giá cơ quan cấp dưới hoặc được các viện nghiên cứu, các tổ chức độc lập thực hiện để đánh giá hiệu quả hoạt động thi hành pháp luật của các cơ quan nhà nước. Để hoạt động đánh giá bảo đảm tính khách quan, khoa học, việc đánh giá phải dựa trên các bằng chứng, thông tin, dữ liệu xác thực và người thực hiện công việc đánh giá phải được bảo đảm tính độc lập trong việc triển khai công việc của mình. Ở Việt Nam đó là các chỉ số PAR Index, SIPAS, PAPI, PCI.

1.3. Vai trò, ý nghĩa của việc bảo đảm công khai, minh bạch trong hoạt động thi hành pháp luật của chính quyền địa phương

Nhìn chung, bảo đảm công khai, minh bạch trong hoạt động của nhà nước nói chung và trong hoạt động thi hành pháp luật của chính quyền địa phương nói riêng có một số vai trò, ý nghĩa sau đây:

Thứ nhất, bảo đảm công khai, minh bạch để người dân được thực hiện quyền hiến định.

Thứ hai, bảo đảm công khai minh bach để nâng cao được hiệu quả trong hoạt động tổ chức thi hành pháp luật ở địa phương.

Thứ ba, bảo đảm công khai, minh bạch trong tổ chức và hoạt động thi hành pháp luật là một trong những thành tố quan trọng để tạo nên mô hình quản trị hiện đại - quản trị nhà nước tốt.

Thứ tư, bảo đảm công khai, minh bạch trong hoạt động thi hành pháp luật chính là một giải pháp để kiểm soát và phòng ngừa tham nhũng một cách có hiệu quả.

1.4. Các yếu tố ảnh hưởng đến việc bảo đảm công khai, minh bạch trong hoạt động thi hành pháp luật của chính quyền địa phương

1.4.1. Chủ trương, chính sách của Đảng

Xuất phát từ bối cảnh đặc thù của Việt Nam, hệ thống chính quyền được hình thành và xây dựng từ những ngày đầu cách mạng và phải trải qua thời kỳ chiến tranh kéo dài, cộng với bối cảnh địa chính trị phức tạp, yếu tố bảo mật trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước rất được đề cao. Điều này cũng có nghĩa, cải thiện độ “mở” thông tin về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung và của chính quyền địa phương nói riêng là cả một quá trình và nói chung, nên được tính toán thận trọng.

Trong những năm gần đây, Đảng ta đã nhận thức ngày càng đầy đủ hơn tầm quan trọng của việc bảo đảm tính công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình trong việc bảo đảm quyền làm chủ của Nhân dân, trong phòng, chống tham nhũng, phòng ngừa các biểu hiện tha hóa quyền lực. Có thể nói, mỗi bước tiến nhận thức của Đảng về tầm quan trọng của việc bảo đảm tính công khai, minh bạch trong hoạt động của các cơ quan nhà nước, cùng với những nội dung cụ thể, thiết thực trong chủ trương của Đảng về việc bảo đảm tính công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung và của chính quyền địa phương nói riêng là một bước tiến mới để yêu cầu bảo đảm tính công khai, minh bạch trong tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương tốt hơn. Với đặc thù hệ thống chính trị nhất nguyên do Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo thì việc cải thiện tính công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương nói chung, của hoạt động thi hành pháp luật do chính quyền địa phương tiến hành nói riêng phải luôn nằm trong khuôn khổ chủ trương, đường lối của Đảng. Bên cạnh việc thừa nhận những giá trị chung và phổ quát về công khai, minh bạch, Đảng và Nhà nước cũng cần phải nhận thức đầy đủ những thuận lợi cũng như khó khăn, thách thức trong việc thực thi công khai, minh bạch trong bối cảnh ở nước ta, để từ đó có phương cách, giải pháp phù hợp.

1.4.2. Kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa

Sự phát triển nhận thức của Đảng từ Đại hội VI đến Đại hội XIII về mô hình kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa cũng như mối quan hệ và sự kết hợp giữa Nhà nước và thị trường là cả một quá trình tìm tòi và trải nghiệm để mô hình này ngày càng được khắc họa rõ nét và đầy đủ hơn. Đó là nền kinh tế thị trường hiện đại, hội nhập quốc tế, vận hành đầy đủ, đồng bộ theo các quy luật của kinh tế thị trường, có sự quản lý của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, do Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo, bảo đảm định hướng xã hội chủ nghĩa.

Một thị trường hoàn hảo, đồng bộ góp phần tạo ra các áp lực cần thiết để hoàn thiện, nâng cao năng lực, hiệu quả, sự minh bạch của các thể chế nhà nước, đặc biệt việc ban hành và thực thi thể chế kinh tế, tạo điều kiện ổn định, thuận lợi cho phát triển kinh tế. Công khai, minh bạch trong thông tin và hoạt động chính là một thành tố quan trọng của nền quản trị tiến bộ để đáp ứng và phù hợp với yêu cầu của nền kinh tế thị trường. Ở Việt Nam, chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI) luôn được xem là công cụ, thước đo quan trọng để đánh giá mức độ thuận lợi về môi trường đầu tư, đánh giá công tác quản lý và điều hành kinh tế của chính quyền địa phương cấp tỉnh. Cải thiện chỉ số PCI của địa phương nhằm thu hút đầu tư, cải thiện môi trường kinh doanh, tạo sự cạnh tranh, tạo bứt phá để phát triển kinh tế - xã hội luôn là mục tiêu hàng năm mà lãnh đạo chính quyền địa phương quyết tâm phấn đâu. Và một trong những chỉ số mà chính quyền địa phương luôn phải nỗ lực cải thiện chính là tính minh bạch và tiếp cận thông tin trong hoạt động của chính quyền cấp tỉnh. Công khai, minh bạch cũng là để phòng ngừa và ngăn chặn tham nhũng, lợi ích nhóm tác động tiêu cực lên nền kinh tế, là giá đỡ để đảm bảo dân chủ, bình đẳng cho mọi tổ chức, cá nhân khi tiếp cận thông tin và tiếp cận các cơ hội để phát triển.

1.4.3. Văn hóa thực thi công vụ

Công khai, minh bạch là đòi hỏi, yêu cầu, điều kiện thiết yếu đối với hoạt động của bộ máy hành chính công chuyên nghiệp, hiện đại[12]. Công khai, minh bạch được đảm bảo sẽ rút ngắn khoảng cách giữa chính quyền và người dân. Cần nhận thức được bảo đảm công khai, minh bạch không chỉ là thực thi dân chủ, là để đảm bảo quyền của người dân trong một xã hội dân chủ mà còn là nhu cầu tất yếu, là tiền đề để xây dựng một nhà nước biết tổ chức quản lý xã hội một cách dân chủ và hiệu quả, là giải pháp góp phần chống tham nhũng, làm trong sạch bộ máy nhà nước, chống lợi ích nhóm trong xây dựng chính sách...

Trong một thời gian khá dài, trong nhận thức của cơ quan nhà nước, công khai, minh bạch chưa thực sự trở thành thói quen và nếp sinh hoạt chính trị trong xã hội. Vẫn có những luồng quan điểm từ phía người có thẩm quyền xem bảo đảm công khai, minh bạch như là một rào cản làm chậm lại quá trình ban hành chính sách, làm rối loạn, đình trệ hoạt động quản lý. Họ vẫn xem công việc quản lý là công việc nội bộ của nhà nước mà chưa có nhận thức đúng đắn về trách nhiệm của mình, về vai trò của công dân trong việc tham gia quản lý Nhà nước (biểu hiện ở góc độ góp ý kiến và giám sát). Qua thời gian, tình trạng này có sự cải thiện nhất định. Tuy nhiên, có thể đánh giá rằng văn hóa thực thi công vụ đề cao yêu cầu “công khai, minh bạch” trong hoạt động công vụ nói chung và trong hoạt động thi hành pháp luật nói riêng chưa thực sự mạnh mẽ ở nước ta. Đó là chưa kể tâm lý văn hóa “làng xã”, thậm chí đó đây còn tồn tại những mối quan hệ thân hữu phức tạp trong quá trình thực thi công vụ mà những người tham gia vào các mối quan hệ như vậy thường có xu hướng khép kín hoạt động công vụ.

1.4.4. Công nghệ thông tin

Cách mạng công nghiệp 4.0 đã dẫn đến việc thúc đẩy ứng dụng các công nghệ số trong quản lý, quản trị nhà nước như là một trong những yêu cầu của quản lý, quản trị nhà nước hiện đại. Một trong những tác động tích cực chính của quá trình đó chính là sự gia tăng công khai, minh bạch thông qua các ứng dụng công nghệ 4.0 như chính phủ điện tử, chính phủ số, dữ liệu mở...

Hiện nay, với việc thực hiện chủ trương xây dựng chính phủ điện tử, chính phủ số, hầu hết các chính quyền địa phương các cấp (nhất là cấp tỉnh và cấp huyện) đã có trang thông tin điện tử (website) của mình, đã biết cách sử dụng trang thông tin điện tử này để công bố, công khai những thông tin quan trọng về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương, đầu mối liên lạc, xử lý công việc, thông tin văn bản quy phạm pháp luật, v.v. Có thể nói, nếu đầu tư đúng mức và biết tận dụng thế mạnh của công nghệ, nhất là công nghệ thông tin và truyền thông, công nghệ số, trí tuệ nhân tạo, chính quyền địa phương sẽ cải thiện tốt chất lượng cung cấp các dịch vụ công, dịch vụ hành chính công cho người dân (nhất là chất lượng thực hiện các thủ tục hành chính), tạo thuận tiện cho người dân tiếp cận các loại dịch vụ công, dịch vụ hành chính công, bảo đảm công khai, minh bạch trong việc cung cấp dịch vụ công, dịch vụ hành chính công cho người dân.

Tuy nhiên, công nghệ thông tin cũng tạo ra những thách thức trong quản trị nhà nước. Nếu thông tin được cơ quan nhà nước công khai, minh bạch chính xác, tiếp cận với người dân kịp thời có tác động tích cực đến hành động và thái độ của người dân trong việc chấp hành các quy định pháp luật, tạo điều kiện cho các cơ quan chức năng thực thi các chính sách. Nhưng nếu cơ quan nhà nước không bảo đảm được công khai, minh bạch, thì người dân cũng rất dễ dàng tiếp cận với các thông tin “giả”, từ đó mà có thể có những hành động vi phạm pháp luật, đi ngược lại với các chính sách, gây mất lòng tin với chính quyền.

1.4.5. Toàn cầu hóa, hội nhập quốc tế

Bảo đảm công khai, minh bạch trong quản trị nhà nước hiện đại là một xu thế chung được rất nhiều các quốc gia trên thế giới áp dụng và vì thế nó tác động lớn đến tất cả các quốc gia thông qua quá trình xây dựng các hệ nguyên tắc, quy tắc chuẩn mực chung về công khai, minh bạch. Quá trình toàn cầu hóa, hội nhập vì thế cũng đặt ra các đòi hỏi các quốc gia phải hài hòa hóa với các nguyên tắc, chuẩn mực chung. Từ đây, nó cũng thúc đẩy quá trình hợp tác, chia sẻ, hỗ trợ và tác động lẫn nhau về các mô hình, cách thức thực hiện công khai, minh bạch.

Công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong quản trị nhà nước hiện đã trở thành một yêu cầu, điều kiện trong nhiều cơ chế và điều ước quốc tế, là một trong những luật chơi chung của toàn cầu hóa.

1.5. Yêu cầu bảo đảm công khai, minh bạch trong hoạt động thi hành pháp luật của chính quyền địa phương theo tinh thần Văn kiện Đại hội XIII của Đảng

Trên cơ sở đường lối của Đảng (Văn kiện Đại hội Đảng XIII), quy định của Hiến pháp, pháp luật, thực tiễn, nhu cầu thi hành pháp luật và pháp luật quốc tế, một số quốc gia, có thể rút ra một số yêu cầu cơ bản trong việc bảo đảm công khai, minh bạch trong hoạt động thi hành pháp luật của chính quyền địa phương, bao gồm:

- Cần tăng cường công khai, minh bạch như là một yêu cầu của xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa trong sạch, vững mạnh, tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả, vì nhân dân phục vụ theo quy định của Hiến pháp, quan điểm, đường lối của Đảng, Nhà nước.

- Công khai, minh bạch cần được thể chế (ghi nhận) thành các quy định, nguyên tắc pháp luật áp dụng bắt buộc trong thi hành pháp luật của chính quyền địa phương. Bên cạnh đó, cần phải chú trọng xây dựng các chuẩn mực đạo đức công vụ, liêm chính tư pháp nhằm đảm bảo sự công khai, minh bạch trong hoạt động của các cán bộ, viên chức và người có thẩm quyền cũng như các tổ chức, cá nhân khối tư nhân tham gia vào hoạt động thi hành pháp luật.

- Công khai, minh bạch cần phải được thực hiện một cách hệ thống và toàn diện trong các hoạt động thi hành pháp luật, từ việc xây dựng, ban hành và công bố các văn bản pháp luật; chủ thể có thẩm quyền; vấn đề, đối tượng thi hành pháp luật; quy trình, thủ tục thi hành pháp luật.

- Bảo đảm quyền tiếp cận thông tin, sự tham gia của người dân và trách nhiệm giải trình của các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong thi hành pháp luật như là những yêu cầu, điều kiện cơ bản của công khai, minh bạch trong thi hành pháp luật của chính quyền địa phương.

- Cần phải có bộ máy chính quyền, thủ tục hành chính minh bạch, tinh gọn, hiệu quả vừa là yêu cầu, vừa là điều kiện để đảm bảo sự công khai, minh bạch trong thi hành pháp luật của chính quyền địa phương.

- Cần phải có đội ngũ cán bộ, viên chức chuyên nghiệp, có đạo đức công vụ, liêm chính. Việc thi hành pháp luật cuối cùng cũng qua đến từng cán bộ, viên chức, vì thế vấn đề liêm chính, đạo đức công vụ đóng vai trò rất quan trọng trong việc đảm bảo công khai, minh bạch trong thi hành pháp luật.

- Cần phải chú trọng hệ thống, thiết chế và quy trình kiểm tra, giám sát (trong và ngoài) để thực thi các nguyên tắc, quy định về công khai, minh bạch trong thi hành pháp luật của chính quyền địa phương

- Ứng dụng công nghệ số, công nghệ 4.0 trong thi hành pháp luật như xây dựng chính phủ điện tử, chính phủ số như là những yêu cầu, giải pháp hữu hiệu để thúc đẩy sự công khai, minh bạch.

CHƯƠNG 2

THỰC TRẠNG BẢO ĐẢM CÔNG KHAI, MINH BẠCH TRONG HOẠT ĐỘNG THI HÀNH PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

2.1. Khái quát pháp luật hiện hành về bảo đảm công khai, minh bạch trong hoạt động thi hành pháp luật của chính quyền địa phương

Pháp luật hiện hành không có văn bản riêng quy định về CKMB trong tổ chức và hoạt động quản lý nhà nước nói chung cũng như CKMB trong hoạt động thi hành pháp luật của chính quyền địa phương nói riêng. Trên cơ sở các chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng và quy định của Hiến pháp năm 2013, việc bảo đảm CKMB trong hoạt động thi hành pháp luật được quy định trong nhiều văn bản luật và dưới luật khác nhau như: Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018; Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015; Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020)^{^[13]}; Luật Tiếp công dân năm 2013; Luật Tiếp cận thông tin năm 2016; Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở năm 2022… Bên cạnh đó, các văn bản pháp luật chuyên ngành cũng đều có quy định về việc bảo đảm công khai, minh bạch trong thi hành pháp luật của lĩnh vực đó. Trong đó, quy định bảo đảm CKMB đối với hoạt động của các cơ quan nhà nước nói chung và thi hành pháp luật của chính quyền địa phương nói riêng, cụ thể như:

- Đã ghi nhận cụ thể trách nhiệm của chính quyền địa phương trong việc bảo đảm thi hành pháp luật (trong đó có trách nhiệm bảo đảm công khai, minh bạch trong hoạt động thi hành pháp luật).

- Các yêu cầu về công khai, minh bạch trong hoạt động thi hành pháp luật đã được ghi nhận trong nhiều văn bản.

+ Đã ghi nhận nguyên tắc công khai, minh bạch trong hoạt động thi hành pháp luật: Trên tinh thần dân chủ, nhân quyền, Hiến pháp năm 2013 đã quy định “Nhà nước tạo điều kiện để công dân tham gia quản lý nhà nước và xã hội; công khai, minh bạch trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của công dân"^{^[14]}. Điều 9 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 quy định về nguyên tắc CKMB trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước nói chung, trong đó nhấn mạnh việc CKMB phải bảo đảm chính xác, rõ ràng, đầy đủ, kịp thời theo trình tự, thủ tục do cơ quan, tổ chức, đơn vị có thẩm quyền quy định và phù hợp với quy định của pháp luật. Điều 3 Luật Tiếp cận thông tin năm 2016 cũng khẳng định các nguyên tắc này, đồng thời nhấn mạnh “Mọi công dân đều bình đẳng, không bị phân biệt đối xử trong việc thực hiện quyền tiếp cận thông tin”, “Việc cung cấp thông tin phải kịp thời, minh bạch, thuận lợi cho công dân”, “Việc hạn chế quyền tiếp cận thông tin phải do luật định trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng”.

+ Đã quy định các nội dung công khai: Nội dung CKMB được quy định trong nhiều văn bản pháp luật, bên cạnh các quy định chung trong Luật Phòng chống tham nhũng năm 2018, Luật Tiếp cận thông tin năm 2016; Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020); Luật Tiếp công dân;… mỗi pháp luật chuyên ngành đều có các quy định riêng, chi tiết về từng nội dung CKMB. CKMB trong hoạt động thi hành pháp luật của chính quyền địa phương cũng phải tuân thủ các nội dung CKMB trong thi hành pháp luật nói chung và quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương và pháp luật chuyên ngành đối với từng lĩnh vực.

+ Đã quy định về các hình thức công khai, minh bạch thông tin: các hình thức công khai thông tin hiện nay được quy định khá đa dạng trong Luật Tiếp cận thông tin năm 2016 (Điều 18), Luật Phòng chống tham nhũng năm 2018, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở năm 2022…

+ Pháp luật hiện hành đã có các quy định tạo ra cơ sở pháp lý cho CQĐP thực hiện TNGT trong hoạt động thi hành pháp luật. Pháp luật hiện hành cũng đã thể hiện tương đối rõ TNGT của HĐND, UBND các cấp và cá nhân người có thẩm quyền và thay đổi theo hướng ngày càng quy định rõ hơn, đề cập trực tiếp đến TNGT. Các phương thức giải trình được quy định ngày càng đa dạng, mở rộng với người dân và các chủ thể bên ngoài.

- Các điều kiện bảo đảm cho việc công khai, minh bạch trong hoạt động thi hành pháp luật của CQĐP: Điều kiện bảo đảm công khai, minh bạch trong hoạt động thi hành pháp luật của CQĐP chính là các điều kiện về nguồn nhân lực, kinh phí, cơ sở vật chất,... Pháp luật hiện hành chỉ quy định các điều kiện bảo đảm cho việc thi hành pháp luật nói chung mà không quy định các điều kiện bảo đảm riêng cho việc công khai, minh bạch trong hoạt động THPL của chính quyền địa phương. Đối với mỗi văn bản pháp luật trong các lĩnh vực cụ thể khác nhau sẽ có các quy định cụ thể để bảo đảm cho việc thi hành trong lĩnh vực đó. Và đây là một quy định bắt buộc mà văn bản QPPL phải có mới có thể được ban hành và thi hành trong thực tế. Luật Tổ chức chinh quyền địa phương cũng dành riêng Mục 3 Chương VI với 02 điều để quy định về trụ sở, kinh phí hoạt động (Điều 126) và bộ máy giúp việc (Điều 127) để bảo đảm cho hoạt động của chính quyền địa phương.

- Quy định về kiểm tra, giám sát đối với việc THPL của CQĐP đã được ghi nhận với nhiều mức độ khác nhau. Hiện nay, cơ chế kiểm soát đối với việc bảo đảm CKMB trong hoạt động thi hành pháp luật của chính quyền địa phương nằm trong tổng thể cơ chế kiểm soát việc tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước của chính quyền địa phương. Trên cơ sở quy định của Hiến pháp năm 2013, nhiều đạo luật được ban hành điều chỉnh quan hệ kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước của chính quyền địa phương như: Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức Chính quyền địa phương, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND; Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở; Luật MTTQ và các văn bản pháp luật khác đã xác lập thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước đối với chính quyền địa phương tương đối đầy đủ, đồng bộ. Theo đó, kiểm soát đối với việc bảo đảm CKMB trong hoạt động thi hành pháp luật của chính quyền địa phương được bảo đảm thông qua cơ chế kiểm soát từ cả bên trong bộ máy Nhà nước và cơ chế kiểm soát từ bên ngoài.

- Việc xử lý các hành vi vi phạm trong việc thực hiện công khai, minh bạch cũng đã được ghi nhận trong nhiều văn bản. Nhìn chung hệ quả pháp lý đối với các hành vi vi phạm trong việc thực hiện công khai, minh bạch chưa được quy định một cách cụ thể, riêng biệt, mà được quy định chung trong trách nhiệm của các chủ thể khi thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của pháp luật.

2.2. Đánh giá chung thực trạng bảo đảm công khai, minh bạch trong hoạt động thi hành pháp luật của chính quyền địa phương

2.2.1. Kết quả đạt được

Thứ nhất, quy định pháp luật về bảo đảm công khai, minh bạch trong hoạt động thi hành pháp luật nói chung và của chính quyền địa phương nói riêng đã được thể hiện trong Hiến pháp và nhiều văn bản luật như: Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018; Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015; Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020); Luật Tiếp công dân năm 2013; Luật tiếp cận thông tin năm 2016; Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở năm 2022 và nhiều văn bản luật thuộc các lĩnh vực chuyên ngành cũng đều có quy định về việc bảo đảm công khai, minh bạch trong thi hành pháp luật của lĩnh vực đó. Trong đó, đã ghi nhận khá cụ thể các nguyên tắc, nội dung, hình thức, điều kiện bảo đảm thực hiện CKMB trong thi hành pháp luật của chính quyền địa phương. Đặc biệt là các yêu cầu về công khai thông tin, các hình thức công khai thông tin và việc tiếp nhận, xử lý, phản hồi các phản ánh, kiến nghị của người dân.

Thứ hai, mô hình tổ chức cũng như chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương đã được đổi mới nhằm bảo đảm hiệu quả thi hành pháp luật (trong đó có yêu cầu về công khai, minh bạch trong thi hành pháp luật) của CQĐP.

So với Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 2013 đã sửa đổi tên gọi của Chương IX từ “Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân” thành “Chính quyền địa phương”. Việc sửa đổi tên gọi của chương này không chỉ thuần túy là sự sửa đổi về câu chữ, mà hơn hết đã thể hiện được tính thống nhất của chính quyền địa phương và sự kết nối chặt chẽ của hai cơ quan tổ chức thực thi quyền lực nhà nước ở địa phương. Mô hình tổ chức cũng như chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương cũng được đổi mới theo hướng cụ thể hơn: Chính quyền địa phương có nhiệm vụ tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên. Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương. Trong trường hợp cần thiết, chính quyền địa phương được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên với các điều kiện bảo đảm thực hiện những nhiệm vụ đó (Điều 112).

Thứ ba, Chính phủ đã xây dựng được một số công cụ đánh giá hiệu quả hoạt động của CQĐP. Có nhiều chỉ số được công bố hàng năm để trên cơ sở đó, các địa phương có cơ sở "nhìn lại" quá trình lãnh đạo, điều hành trong năm và có giải pháp để khắc phục các hạn chế, bất cập, cải thiện, nâng cao năng lực quản trị công nói chung và việc bảo đảm công khai, minh bạch trong hoạt động THPL của CQĐP nói riêng như: Par Index, PACA, PCI, PAPI, SIPAS, chỉ số công lý, chuẩn tiếp cận pháp luật của cấp xã, khung theo dõi thi hành pháp luật,... Nội dung của các bộ chỉ số này cũng có các nội dung liên quan đến bảo đảm CKMB trong hoạt động thi hành pháp luật của chính quyền địa phương.

Thứ tư, các địa phương đã chủ động, tích cực trong việc bảo đảm công khai, minh bạch hoạt động thi hành pháp luật của chính quyền địa phương. Thời gian qua, các địa phương đã thực hiện tốt việc công khai, minh bạch các nội dung được pháp luật quy định như: tổ chức cuộc họp công khai, niêm yết tại trụ sở, công khai TTHC, thông báo bằng văn bản đến cơ quan, thông báo trên phương tiện thông tin đại chúng, họp báo cung cấp thông tin, đối thoại, thực hiện dân chủ cơ sở… Việc thực hiện CKMB trong hoạt động của CQĐP có những chuyển biến rõ nét, nhất là CKMB về chính sách, pháp luật; hoạt động chất vấn, TNGT… Đặc biệt, việc công khai, minh bạch liên quan đến cải cách thủ tục hành chính đã có nhiều cải thiện tích cực. Tính đến 03/2021, theo thống kê của Văn phòng Chính phủ, có 59 địa phương tổ chức Trung tâm hành chính công; 100% các bộ, ngành, địa phương đã kiện toàn hệ thống một cửa, một cửa liên thông, ứng dụng công nghệ thông tin trong tiếp nhận, giải quyết thủ tục hành chính; chất lượng giải quyết hồ sơ đã có sự cải thiện rõ rệt, hầu hết các địa phương tỷ lệ giải quyết đúng hạn từ 90% trở lên. Kết quả tích cực này cũng được phán ánh trong Chỉ số PCI năm 2022, PAPI năm 2022, PAR INDEX năm 2022, SIPAS năm 2022. Điều này cho thấy, những kết quả tích cực trong việc bảo đảm CKMB hoạt động của chính quyền địa phương thời gian qua.

Thứ năm, các điều kiện bảo đảm để thực hiện công khai, minh bạch trong THPL của CQĐP cũng đã có nhiều cải thiện: Hạ tầng kỹ thuật cơ bản đáp ứng được nhu cầu; cơ sở dữ liệu quốc gia về dân cư, cơ sở dữ liệu quốc gia về đăng ký doanh nghiệp, cơ sở dữ liệu quốc gia về bảo hiểm hoàn thành, từng bước được khai thác, sử dụng hiệu quả; việc trao đổi văn bản điện tử đã đi vào nền nếp; nhiều dịch vụ công đã được cung cấp trực tuyến mức độ 3, 4…. Cùng với đó, chất lượng nhân lực về công nghệ thông tin của các địa phương cũng đã được quan tâm, cải thiện. Các địa phương cũng đã quan tâm đến công tác xây dựng, nâng cao chất lượng nguồn nhân lực cũng như các chế độ, chính sách đãi ngộ để đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức yên tâm công tác và tập trung hiệu quả hơn vào công việc.

Thứ sáu, công tác thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm trong việc bảo đảm CKMB hoạt động THPL của CQĐP đã được chú trọng. Thời gian qua, việc kiểm soát của xã hội đối với cơ quan chính quyền địa phương, nhất là chính quyền cơ sở có nhiều hiệu quả, đặc biệt là thông qua sự giám sát của Ban Thanh tra nhân dân và Ban Giám sát đầu tư cộng đồng dưới sự chỉ đạo của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam. Sự giám sát từ phía công luận cũng tỏ ra đặc biệt hiệu quả khi báo chí ngày nay không chỉ có nhiệm vụ “tung hô, tô hồng” mà còn là một lực lượng đáng kể trong việc thực hiện vai trò giám sát, phản biện đối với hoạt động xây dựng ban hành văn bản QPPL và cả quá trình tổ chức thực hiện của CQĐP.

2.2.2. Hạn chế, bất cập

Có thể thấy, trong gần 40 năm Đổi mới vừa qua, các yêu cầu về bảo đảm CKMB nói chung và trong hoạt động thi hành pháp luật của chính quyền địa phương nói riêng đã được xác định và thực hiện trong thực tế với những mức độ khác nhau. Tuy nhiên, thực tiễn cũng cho thấy vấn đề này còn có một số hạn chế, bất cập nhất định:

Một là, pháp luật về công khai, minh bạch trong hoạt động THPL của chính quyền địa phương vẫn còn hạn chế, bất cập.

- Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 chưa ghi nhận đầy đủ nguyên tắc công khai, minh bạch trong tổ chức và hoạt động của CQĐP (trong đó có hoạt động thi hành pháp luật). Các quy định cụ thể về tổ chức và hoạt động của CQĐP cũng chưa bảo đảm tính minh bạch trong nhiều vấn đề lớn, quan trọng. Có thể nêu một số vấn đề sau đây:

+ Phân định nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm giữa các cấp chính quyền địa phương chưa thật sự rành mạch, còn có phần trùng lắp. Giữa chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn cũng chưa được phân biệt rõ.

+ Mối quan hệ giữa trách nhiệm tập thể Ủy ban nhân dân với trách nhiệm cá nhân của Chủ tịch Ủy ban nhân dân chưa được quy định rõ, vẫn quy định theo hướng “kết hợp” giữa trách nhiệm tập thể với đề cao trách nhiệm cá nhân. Đó là sự không minh bạch về thẩm quyền và trách nhiệm.

+ Phân cấp, phân quyền chưa phân biệt và định nghĩa một cách đúng đắn, phù hợp. Trong khi đó, quy định mối quan hệ về thẩm quyền và trách nhiệm giữa bộ, ngành trung ương với chính quyền địa phương trong quản lý các vấn đề được phân cấp, phân quyền còn lúng túng, không rõ ràng; trong thanh tra chuyên ngành chưa phân định rõ ràng về thẩm quyền.

+ Mối quan hệ giữa bảo đảm quyền độc lập, tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương với việc bảo đảm tính thống nhất, thông suốt, liên tục của nền hành chính quốc gia mới chỉ quy định mang tính nguyên tắc chung, thiếu tính cụ thể.

- Các quy định pháp luật về CKMB trong hoạt động thi hành pháp luật còn tản mạn và chưa rõ ràng, thống nhất. Như trên đã nêu, các quy định về nguyên tắc, nội dung, hình thức, trách nhiệm bảo đảm, điều kiện bảo đảm... về công khai, minh bạch được quy định tản mạn trong nhiều văn bản. Nội hàm khái niệm về công khai, minh bạch cũng như quan niệm về thi hành pháp luật chưa được làm rõ trong các văn bản pháp luật làm cơ sở cho việc triển khai, thực hiện. Các điều kiện về nguồn nhân lực, kinh phí và cơ sở vật chất, kỹ thuật bảo đảm cho việc CKMB chưa được chú trọng, quan tâm đúng mức.

- Tính minh bạch của hệ thống pháp luật trong các lĩnh vực cụ thể chưa được bảo đảm để có thể tổ chức thi hành pháp luật được hiệu quả. Điều này biểu hiện ở sự chưa đầy đủ, đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật. Một số quy định còn chồng chéo, mâu thuẫn; tính khả thi, tính dự báo chưa cao; tính ổn định của hệ thống pháp luật đang là thách thức.^{^[15]}

- Quy định của pháp luật về danh mục bí mật nhà nước nói chung và danh mục bí mật của các bộ, ngành, địa phương chưa được rõ ràng trong khi chúng ta chưa có cơ quan để thẩm định đánh giá mức độ cần thiết của các nội dung đưa vào danh mục bí mật nên dẫn đến tình trạng phổ biến là không ít các ngành đã đưa vào danh mục bí mật những nội dung không thực sự cần thiết phải bí mật và lấy đó làm lý do để không công khai khi có yêu cầu.

- Trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương nói chung và trong hoạt động thi hành pháp luật chưa thực sự rõ nét, thực chất. Quy định của pháp luật về TNGT đối với người đứng đầu các cơ quan của CQĐP chưa đầy đủ, rõ ràng; phạm vi chủ thể thực hiện trách nhiệm giải trình còn hẹp, chưa xác định rõ trách nhiệm giải trình cá nhân; phương thức giải trình chưa phong phú, chủ yếu giải trình trong nội bộ CQĐP và giải trình đối với cấp trên, TNGT đối với người dân chưa được chú trọng; hệ quả pháp lý của giải trình chưa rõ ràng, mang tính dẫn chiếu…^{^[16]} Pháp luật về TNGT hiện nay chưa tạo thuận lợi cho khả năng tiếp cận quyền yêu cầu nhà nước giải trình của người dân.

- Chưa gắn kết chặt chẽ giữa xây dựng, hoàn thiện pháp luật với tổ chức thi hành pháp luật. Việc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật chưa được truyền thông rộng rãi để thu hút sự tham gia ý kiến của nhân dân, chưa tạo được sự đồng thuận bảo đảm cho việc triển khai thi hành có hiệu quả. Trong một số lĩnh vực, do chưa có sự gắn kết chặt chẽ ngay từ đầu và đồng bộ giữa xây dựng pháp luật với tổ chức thi hành pháp luật làm cho nội dung quy định của pháp luật không phản ánh đầy đủ yêu cầu của thực tiễn, hạn chế khả năng dự báo, định hướng điều chỉnh, hạn chế tính khả thi của quy định, gặp khó khăn, vướng mắc trong thực hiện cụ thể.

Hai là, việc thực hiện công khai, minh bạch trong hoạt động thi hành pháp luật của chính quyền địa phương còn nhiều bất cập, hạn chế.

- Việc công khai thông tin còn hình thức, chưa đầy đủ, kịp thời. Ví dụ như nội dung công khai không đầy đủ (hồ sơ dự thảo văn bản QPPL,…), thời gian công khai không bảo đảm (không kịp thời cập nhật các thông tin hoặc công khai muộn hơn so với quy định). Ở cấp cơ sở, nhiều thông tin quan trọng như về quy hoạch đất đai, dự án, việc quản lý sử dụng các loại quỹ, kết quả thanh tra, kiểm tra, giải quyết các vụ việc tiêu cực, tham nhũng của cán bộ, đảng viên, công chức cấp xã,... đều ít được công khai. Tình trạng lạm dụng bảo mật thông tin, thiếu CKMB với nhân dân và trong nội bộ vẫn diễn ra ở nhiều nơi. Chỉ số PCI năm 2022 cũng cho thấy, minh bạch thông tin chưa có nhiều cải thiện. Doanh nghiệp vẫn gặp nhiều khó khăn để tiếp cận được thông tin.

- Việc tiếp nhận, xử lý, phản hồi các phản ánh, kiến nghị của người dân còn nhiều bất cập. Thông tin chưa được cung cấp kịp thời, đầy đủ đã ảnh hưởng đến chất lượng của việc bảo đảm CKMB trong hoạt động này. Tình trạng cơ quan nhà nước không trả lời bằng văn bản hoặc từ chối cung cấp thông tin mà không có lý do chính đáng vẫn còn phổ biến và không bị xử lý.

- Trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương trong hoạt động thi hành pháp luật chưa được cải thiện đáng kể. Thực trạng này cũng được phản ánh qua kết quả đánh giá của PAPI năm 2022, nhìn chung không có sự tiến bộ đáng kể trong việc thực hiện trách nhiệm giải trình với người dân qua hai năm ở 45 tỉnh/thành phố. Chỉ có 7 tỉnh/thành phố (gồm Quảng Ngãi, Sóc Trăng, Điện Biên, Vĩnh Long, Cao Bằng, Đắk Nông và An Giang) đạt một số tiến bộ trong năm 2022 so với kết quả năm 2021. Trong khi đó, điểm số của 8 tỉnh (gồm Ninh Bình, Gia Lai, Đồng Nai, Quảng Bình, Lâm Đồng, Phú Thọ, Thừa Thiên-Huế và Hậu Giang) có mức sụt giảm hơn 5% điểm so với kết quả năm 2021[17].

Ba là, các điều kiện bảo đảm CKMB trong hoạt động THPL của CQĐP chưa quan tâm, bố trí phù hợp với nhu cầu thực tiễn.

- Hoạt động phổ biến, giáo dục pháp luật còn phân tán, dàn trải, nguồn lực hạn chế; nội dung và hình thức phổ biến, giáo dục pháp luật chưa thật sát và phù hợp với đối tượng, nhu cầu thực tiễn và địa bàn phổ biến.

- Công tác tổ chức, cán bộ liên quan đến việc tổ chức thi hành pháp luật của CQĐP cũng chưa thật tốt.

- Các điều kiện bảo đảm về kinh phí và cơ sở vật chất, kỹ thuật để thi hành pháp luật chưa được quan tâm và bố trí tương xứng với yêu cầu nhiệm vụ.

- Việc ứng dụng công nghệ thông tin trong việc phát triển chính quyền điện tử ở các địa phương chưa hiệu quả.

Bốn là, chưa có cơ chế thực sự hữu hiệu để kiểm soát việc thực hiện công khai, minh bạch trong hoạt động THPL của CQĐP, cụ thể:

- Cơ chế kiểm soát từ bên trong bộ máy nhà nước đối với việc bảo đảm công khai, minh bạch trong tổ chức thi hành pháp luật của CQĐP chưa hiệu quả.

- Các thiết chế kiểm soát bên ngoài Nhà nước còn thiếu chủ động, không hiệu quả.

- Cơ chế xem xét, xử lý các hành vi vi phạm trong quá trình tổ chức THPL còn bất cập: chưa thực sự xây dựng được cơ chế kết nối giữa hậu quả pháp lý của hoạt động giám sát với cơ chế bỏ phiếu tín nhiệm đối với đối tượng giám sát; thiếu vắng các biện pháp xử lý đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân cố tình không công khai theo quy định của pháp luật…

- Việc kiểm tra, phát hiện và xử lý các vi phạm pháp luật liên quan đến việc bảo đảm công khai, minh bạch trong hoạt động thi hành pháp luật của CQĐP còn nhiều khó khăn, thậm chí có nơi, có lúc còn buông lỏng.

2.3. Thực trạng bảo đảm công khai, minh bạch trong một số hoạt động thi hành pháp luật của chính quyền địa phương ở Việt Nam

Như trên đã nêu, nội dung thi hành pháp luật của chính quyền địa phương bao trùm rất nhiều hoạt động, tuy nhiên, trong phạm vi của nhiệm vụ nghiên cứu khoa học cấp Bộ, đề tài lựa chọn các hoạt động sau đây để đánh giá việc bảo đảm CKMB trong hoạt động thi hành pháp luật của chính quyền địa phương: (1) Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương; (2) Tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật (bao gồm việc thực hiện chính sách, pháp luật và các điều kiện bảo đảm thực hiện); (3) Tổ chức tiếp nhận, xử lý phản ánh, kiến nghị của cá nhân, tổ chức.

2.3.1. Thực trạng bảo đảm công khai, minh bạch trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

2.3.1.1. Kết quả đạt được

Thứ nhất, pháp luật hiện hành đã ghi nhận tương đối đầy đủ về các điều kiện bảo đảm công khai, minh bạch trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của CQĐP

Bảo đảm CKMB trong quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của CQĐP có thể hiểu chính là việc cơ quan, người có thẩm quyền trong khuôn khổ quy định của pháp luật có trách nhiệm tạo cơ hội, điều kiện cho các cá nhân, tổ chức được biết, được hiểu, được tiếp cận, được tham gia ý kiến, trao đổi thông tin về các nội dung có liên quan trong suốt quá trình xây dựng và ban hành VBQPPL^{^[18]}. Trên cơ sở quy định của Hiến pháp năm 2013, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 và các văn bản hướng dẫn thi hành đã quy định một số nội dung về việc bảo đảm CKMB trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL của chính quyền địa phương như sau:

- Đã ghi nhận cụ thể về thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của CQĐP. Theo đó, thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của chính quyền địa phương được quy định cụ thể như sau:

(1) Hội đồng nhân dân cấp tỉnh ban hành nghị quyết quy phạm pháp luật để quy định (Điều 27): (1) Chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên; (2) Chính sách, biện pháp nhằm bảo đảm thi hành Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên; (3) Biện pháp nhằm phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương; (4) Biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương.

(2) Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành quyết định quy phạm pháp luật để quy định (Điều 28): (1) Chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên; (2) Biện pháp thi hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp về phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương; (3) Biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương.

(3) Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt (Điều 29): Hội đồng nhân dân ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ban hành nghị quyết, Ủy ban nhân dân ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ban hành quyết định theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các luật khác có liên quan.

(4) HĐND cấp huyện, cấp xã ban hành nghị quyết, UBND cấp huyện, cấp xã ban hành quyết định để quy định những vấn đề được luật, nghị quyết của Quốc hội giao^{^[19]}. Tuy thẩm quyền này đã được Luật ghi nhận, nhưng trên thực tế việc Quốc hội giao (ủy quyền ban hành trong các văn bản luật) cho cấp huyện, cấp xã ban hành văn bản quy định chi tiết là rất hiếm.

- Quy định rõ về trách nhiệm lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong quá trình xây dựng văn bản QPPL của CQĐP. Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 (Điều 113,120,129…) quy định: cơ quan đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh, cơ quan chủ trì soạn thảo nghị quyết của HĐND và quyết định của UBND các cấp có trách nhiệm lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức, cá nhân, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản.

- Bảo đảm sự tham gia của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong quá trình xây dựng văn bản QPPL của CQĐP. Bên cạnh những quy định có tính chất tạo cơ hội mở cho sự tham gia rộng rãi của mọi cá nhân, cơ quan, tổ chức nói chung, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 cũng chú trọng đến sự tham gia của một số đối tượng đặc thù vào quá trình ban hành văn bản QPPL như: Mặt trận Tổ quốc Việt Nam (MTTQ), Phòng Thương mại và Công nghiệp (tổ chức đại diện cho tiếng nói của cộng đồng doanh nghiệp). Đối với cá nhân, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 cũng quy định rõ trách nhiệm bắt buộc lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của chính sách cả trong giai đoạn lập đề nghị và soạn thảo văn bản. Các chuyên gia, nhà khoa học cũng có thể được huy động tham gia vào các hoạt động trong giai đoạn lập đề nghị xây dựng văn bản; soạn thảo,thẩm định, thẩm tra văn bản.

- Quy định rõ trách nhiệm của cơ quan lấy ý kiến trong việc tổng hợp, nghiên cứu, tiếp thu, giải trình các ý kiến góp ý. Luật cũng quy định rất cụ thể việc cơ quan chủ trì lấy ý kiến phải đăng tải báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến trên Cổng thông tin điện tử tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đối với dự thảo nghị quyết của HĐND cấp tỉnh^{^[20]}. Báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến góp ý của cơ quan, tổ chức, cá nhân cũng là tài liệu bắt buộc trong hồ sơ trình cơ quan có thẩm quyền xem xét, ban hành văn bản^{^[21]}. Trong quá trình thẩm định, xem xét, thông qua dự thảo văn bản, tính minh bạch và TNGT được bảo đảm bằng những quy định cụ thể sau đây: Cơ quan soạn thảo có TNGT, tiếp thu ý kiến thẩm định của Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp hoặc ý kiến góp ý của UBND cấp tỉnh đối với nghị quyết của HĐND cấp tỉnh không do UBND cấp tỉnh trình. Báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định phải được đưa vào thành phần hồ sơ dự thảo trình UBND, HĐND xem xét, thông qua; cơ quan trình dự thảo văn bản có trách nhiệm phối hợp với cơ quan thẩm tra, Sở Tư pháp giải trình, tiếp thu ý kiến của HĐND, UBND để chỉnh lý dự thảo văn bản.

- Bảo đảm quyền tiếp cận văn bản của các cơ quan, tổ chức, cá nhân ở địa phương sau khi văn bản QPPL được thông qua hoặc ký ban hành. Sau khi văn bản QPPL của CQĐP được thông qua hoặc ký ban hành, cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền có trách nhiệm thực hiện một số hoạt động như: công bố; đăng Công báo; đăng tải VBQPPL trên Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật và đưa tin trên phương tiện thông tin đại chúng ở địa phương^{^[22]}.

Thứ hai, việc bảo đảm công khai, minh bạch trong xây dựng văn bản QPPL của chính quyền địa phương đã được chú trọng và đạt được những kết quả tích cực.

Nhìn chung, năm 2020 ghi nhận kết quả đánh giá khá cao về công tác xây dựng và hoàn thiện pháp luật ở các tỉnh, thành phố. Theo kết quả chỉ số cải cách hành chính về “Xây dựng và tổ chức thực hiện văn bản QPPL” giữa các tỉnh, thành phố trong cả nước năm 2020, tất cả 63 tỉnh, thành phố đều của kết quả chỉ số thành phần này trên 80%, trong đó có 15 đơn vị có kết quả từ 90% trở lên. Thành phố Hà Nội đứng đầu bảng xếp hạng với kết quả 92,33%. Điều này cũng cho thấy việc bảo đảm CKMB trong hoạt động xây dựng văn bản quy định chi tiết của chính quyền địa phương đã có chuyển biến tích cực.

- Số lượng các văn bản QPPL của địa phương ban hành hàng năm khá lớn. Theo thống kê của Bộ Tư pháp[23], số lượng văn bản QPPL của CQĐP được ban hành trong năm 2022 là 3.197 văn bản. Theo kết quả chỉ số cải cách hành chính về “Xây dựng và tổ chức thực hiện văn bản QPPL” giữa các tỉnh, thành phố trong cả nước năm 2020, tất cả 63 tỉnh, thành phố đều của kết quả chỉ số thành phần này trên 80%. Điều này cũng cho thấy việc bảo đảm CKMB trong hoạt động xây dựng văn bản QPPL của chính quyền địa phương đã có chuyển biến tích cực.

- Việc tổ chức lấy ý kiến đối với văn bản QPPL của chính quyền địa phương đã bước đầu tạo thuận lợi cho cơ quan, cá nhân, tổ chức tham gia đóng góp ý kiến. - Việc công khai văn bản QPPL sau khi ban hành của CQĐP: Thời gian qua, để người dân có thể tiếp cận một cách dễ dàng hơn, các địa phương đã chú trọng đến việc xây dựng, vận hành các trang thông tin điện tử của địa phương. Các văn bản quy phạm pháp luật đã được đăng trên các trang website của chính quyền địa phương.

- Việc công khai văn bản QPPL sau khi ban hành của CQĐP: Thời gian qua, để người dân có thể tiếp cận một cách dễ dàng hơn, các địa phương đã chú trọng đến việc xây dựng, vận hành các trang thông tin điện tử của địa phương. Các văn bản quy phạm pháp luật đã được đăng trên các trang website của chính quyền địa phương.

- Chính phủ, các bộ, ngành và địa phương đã quan tâm xây dựng thể chế, bố trí về kinh phí, cơ sở vật chất, trang thiết bị phục vụ cho hoạt động quản lý của các cơ quan, đơn vị, trong đó có công tác xây dựng pháp luật. Liên quan đến kinh phí xây dựng pháp luật, Bộ Tài chính ban hành các văn bản về cơ chế, chính sách bảo đảm ngân sách nhà nước chi cho các hoạt động như: xây dựng, góp ý, thẩm định văn bản quy phạm pháp luật, kiểm soát thủ tục hành chính, phổ biến, giáo dục pháp luật, kiểm tra, rà soát VBQPPL, bồi thường nhà nước, hỗ trợ pháp lý cho doanh nghiệp, công tác điều ước, thỏa thuận quốc tế, pháp điển QPPL, hợp nhất VBQPPL^{^[24]}. Tại các địa phương, để đảm bảo điều kiện cho công tác tham mưu xây dựng pháp luật, các địa phương đã quan tâm, ban hành văn bản của địa phương để quy định mức chi bảo đảm cho công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn, bảo đảm chế độ chính sách cho đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác tham mưu xây dựng pháp luật. Đồng thời, các đại phương cũng đã quan tâm bố trí kinh phí để thực hiện công tác xây dựng pháp luật theo đúng quy định, trang bị đầy đủ cơ sở vật chất (máy tính, kết nối internet, môi trường làm việc,...) cho cán bộ, công chức, viên chức để thực hiện tốt nhiệm vụ được giao.

2.3.1.2. Hạn chế, bất cập

Mặc dù Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật quy định về thẩm quyền ban hành văn bản QPPL, quy trình xây dựng và ban hành văn bản QPPL của CQĐP nhưng thực tế, chất lượng ban hành văn QPPL của CQĐP vẫn còn có sai sót. Theo báo cáo của Bộ Tư pháp (Cục Kiểm tra văn bản QPPL), trong năm 2022, Bộ đã tiến hành kiểm tra theo thẩm quyền đối với 4.754 văn bản của HĐND và UBND cấp tỉnh và phát hiện, kết luận, kiến nghị xử lý đối với 178 văn bản của của HĐND và UBND cấp tỉnh bao gồm cả văn bản QPPL có quy định trái pháp luật về thẩm quyền, nội dung và văn bản không phải là văn bản QPPL nhưng có chứa QPPL. Trong đó, việc bảo đảm CKMB trong hoạt động này cũng còn nhiều vấn đề cần khắc phục. Theo chỉ số hiệu quả quản trị hành chính công cấp tỉnh ở Việt Nam (PAPI)^{^[25]}, tổng hợp về chỉ số CKMB trong hoạch định chính sách qua các năm không cao và không có sự cải thiện đáng kể: năm 2020: 5,28 điểm; năm 2021: 5,19 điểm; năm 2022: 5,25 điểm (trên thang điểm 10). Trong đó, chỉ số nội dung về tiếp cận thông tin chỉ đạt trung bình 0,8 điểm/2,5 điểm các năm 2020, 2021, 2022. Tổng hợp chỉ số về TNGT của các cơ quan nhà nước cũng ở tình trạng tương tự: năm 2015: 5,04 điểm; năm 2018: 4,89 điểm; năm 2019: 4,89 điểm; năm 2020: 4,91 điểm; năm 2021: 4,29; năm 2022: 4,28 điểm (trên thang điểm 10). Trong đó, có thể nêu các hạn chế bất cập chủ yếu sau:

Thứ nhất, thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của CQĐP vẫn còn có điểm chưa rõ ràng, minh bạch gây khó khăn trong quá trình áp dụng.

- Việc xác định các trường hợp ban hành văn bản quy định chi tiết chưa rõ ràng, dẫn đến tình trạng giao tùy tiện, thiếu thống nhất.

- Trường hợp nào thì CQĐP ban hành văn bản QPPL quy định chính sách, biện pháp nhằm bảo đảm thi hành Hiến pháp, luật, văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên[26] chưa được quy định rõ ràng.

- Trường hợp nào ban hành văn bản QPPL quy định biện pháp nhằm phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương tại khoản 3 Điều 27 và trường hợp ban hành văn bản QPPL quy định biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương tại khoản 3 Điều 28 cũng khó xác định.

- Việc xác định trường hợp nào thì Hội đồng nhân dân cấp tỉnh được ban hành văn bản QPPL có chứa quy định về thủ tục hành chính vẫn còn chưa rõ ràng, thống nhất và gây vướng mắc trong thực tiễn ban hành văn bản QPPL của chính quyền địa phương.

Thứ hai, việc công khai đăng tải dự thảo văn bản trên Cổng thông tin điện tử vẫn còn mang tính hình thức, chưa thực sự hiệu quả.

- Hình thức và phương pháp lấy ý kiến trên các Trang thông tin điện tử còn đơn giản, thiếu thống nhất, chủ yếu mới thực hiện để bảo đảm tuân thủ đúng quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 mà chưa chú trọng đến chất lượng của việc lấy ý kiến.

- Việc đăng tải hồ sơ dự thảo văn bản trên các trang thông tin điện tử vẫn còn hình thức. Cơ quan chủ trì soạn thảo thường chỉ thực hiện việc đăng tải toàn văn hồ sơ dự thảo văn bản trên Cổng thông tin điện tử để lấy ý kiến mà chưa nêu rõ được những vấn đề cần xin ý kiến phù hợp với từng đối tượng lấy ý kiến, thậm chí một số trường hợp cố ý né tránh các vấn đề chính, khó của dự thảo cần lấy ý kiến. Bên cạnh đó, các phiên bản dự thảo khác nhau cũng không được đăng tải đầy đủ trên trang tin điện tử của cơ quan chủ trì soạn thảo. Vẫn còn một số văn bản quy phạm pháp luật chưa đăng tải đúng thời hạn theo quy định.

Thứ ba, việc lấy ý kiến một số đối tượng đặc thù vẫn còn chưa mang lại hiệu quả mong muốn, còn bỏ sót nhiều đối tượng cần lấy ý kiến. Việc xác định đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản quy phạm pháp luật gặp nhiều khó khăn, đôi khi nhóm đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản là các nhóm đối tượng yếu thế còn bị bỏ qua. Việc lấy ý kiến các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp vẫn chưa đầy đủ và chưa tạo ra được các hình thức lấy ý kiến đa dạng, phù hợp. Bên cạnh đó, cũng chưa có cơ chế thật sự hiệu quả để mở rộng hơn sự tham gia của chuyên gia, nhà khoa học trong vai trò của người phản biện chính sách một cách thường xuyên và có chất lượng. Việc tham gia phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam vẫn còn khá mờ nhạt. Bên cạnh đó, hình thức lấy ý kiến văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương chưa đa dạng, hiệu quả, chủ yếu thực hiện thông qua gửi lấy ý kiến bằng văn bản mà ít sử dụng các hình thức khác như phỏng vấn sâu, tọa đàm chuyên gia với quy mô hẹp; đối thoại chính sách trong dự thảo…

Thứ tư, việc nghiên cứu, tiếp thu, phản hồi, giải trình ý kiến góp ý chưa thực hiện nghiêm túc và bài bản. Việc tổng hợp ý kiến và giải trình, tiếp thu ý kiến đôi khi còn mang tính chủ quan của cơ quan chủ trì soạn thảo mà chưa xuất phát từ thực tiễn khách quan của hoạt động lấy ý kiến. Một số cơ quan chủ trì soạn thảo không tổng hợp và tiếp thu, giải trình đầy đủ ý kiến góp ý của các cơ quan, tổ chức, cá nhân. Các cơ quan hầu hết chỉ tiếp thu, giải trình trong hồ sơ trình, hồ sơ gửi thẩm định mà không đăng tải công khai nội dung này để cơ quan, tổ chức, cá nhân góp ý biết. Đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của CQĐP, luật cũng không quy định trách nhiệm phải đăng tải công khai báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến. Trong nhiều trường hợp, hầu như rất khó tiếp cận các bản giải trình của cơ quan chủ trì soạn thảo.

Thứ năm, việc công khai văn bản quy phạm pháp luật của CQĐP sau khi ban hành chưa được thực hiện đầy đủ, khó tiếp cận. Khảo sát về công khai văn bản pháp luật trên Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật tại website: http://vbpl.vn (do Cục Công nghệ thông tin - Bộ Tư pháp quản lý) cho thấy việc công khai chưa được thực hiện đầy đủ, đặc biệt là văn bản QPPL của các cấp CQĐP.

Thứ sáu, một số trường hợp khó xác định hiệu lực văn bản QPPL của chính quyền địa phương. Việc xác định hiệu lực của văn bản quy định chi tiết của chính quyền địa phương còn nhiều bất cập do không xác định được văn bản nào là văn bản quy định chi tiết, văn bản nào là hướng dẫn thi hành văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên nên địa phương lúng túng trong việc xác định hiệu lực của văn bản, xác định thời điểm có hiệu lực, hết hiệu lực của văn bản quy định chi tiết. Bên cạnh đó, pháp luật hiện hành cũng không quy định hiệu lực hồi tố đối với văn bản của chính quyền địa phương, điều này gây nhiều hệ lụy.

Thứ bảy, chất lượng của các văn bản QPPL do các cấp chính quyền địa phương ban hành không cao và chủ yếu nhắc lại quy định trong các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên[27]. Tình trạng này không chỉ vi phạm quy định về việc “không quy định lại những nội dung đã được quy định trong các VBQPPL khác” mà còn gây lãng phí về thời gian, tiền bạc và nguồn lực.

Thứ tám, các điều kiện bảo đảm về nguồn nhân lực và kinh phí thực hiện còn hạn chế.

- Nguồn nhân lực làm công tác xây dựng pháp luật tại các địa phương còn mỏng và yếu chưa đáp ứng yêu cầu.

- Nguồn kinh phí cấp cho hoạt động ban hành VBQPPL của CQĐP còn khá thấp so với yêu cầu về chất lượng và độ khó, phức tạp của hồ sơ dự thảo văn bản QPPL.

2.3.2. Thực trạng bảo đảm công khai, minh bạch trong việc chính quyền địa phương tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật trên một số lĩnh vực^{^[28]}

Mọi hoạt động tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật của CQĐP đối với tất cả các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội đều cần phải bảo đảm yêu cầu về CKMB nhằm tăng cường hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước. Tuy nhiên, với phạm vi của Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ, nhóm nghiên cứu sẽ tập trung vào thực trạng bảo đảm CKMB trong hoạt động tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật của một số lĩnh vực sau:

2.3.2.1. Thực trạng bảo đảm công khai, minh bạch trong việc tổ chức thực hiện pháp luật về đất đai của CQĐP

a) Kết quả đạt được

Thứ nhất, pháp luật đã ghi nhận các quy định về bảo đảm công khai, minh bạch trong thi hành pháp luật trong lĩnh vực đất đai

Ở mức độ khái quát, quy định của pháp luật về CKMB trong lĩnh vực đất đai được thể hiện trong nhiều văn bản pháp luật có giá trị pháp lý cao, bao gồm: Hiến pháp 2013 (Điều 53, 54 Chương III), Luật Tiếp cận thông tin năm 2016, Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018, Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở năm 2022,… Ở khía cạnh pháp luật chuyên ngành, các quy định về CKMB trong lĩnh vực đất đai được cụ thể hóa trong Luật Đất đai năm 2013 và các Nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai năm 2013 (bao gồm: Nghị định số 43/2014/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai 2013; Nghị định số 44/2014/NĐ-CP quy định về giá đất; Nghị định số 47/2014/NĐ-CP quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; Nghị định số 01/2017/NĐ-CP về việc sửa đổi, bổ sung một số Nghị định quy định chi tiết thi hành Luật đất đai 2013,…). Quy trình, trình tự thực hiện công khai, minh bạch cũng đã được hướng dẫn cơ bản trong các thông tư hướng dẫn của Bộ Tài nguyên và Môi trường (các Thông tư số 24/2014/TT-BTNMT, số 25/2014/TT-BTNMT, số 34/2014/TT-BTNMT, số 35/2014/TT-BTNMT, số 33/2017/TT-BTNMT,…). Theo đó, nội dung bảo đảm CKMB trong việc tổ chức thực hiện pháp luật về đất đai đã được pháp luật ghi nhận đối với một số khía cạnh như sau:

- Đã quy định về việc công khai thông tin về đất đai. Điều 28 Luật Đất đai năm 2013 về trách nhiệm của Nhà nước trong việc cung cấp thông tin đất đai đã đưa ra khung pháp luật cho việc công khai thông tin đất đai, thông qua yêu cầu thiết lập hệ thống thông tin đất đai và bảo đảm tiếp cận của cá nhân và tổ chức tới hệ thống này; yêu cầu thông tin phải được công khai kịp thời; và yêu cầu các cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền có trách nhiệm công khai thông tin. Bên cạnh đó, pháp luật đất đai còn quy định chi tiết loại thông tin nào phải được đưa vào hệ thống thông tin đất đai, và do vậy phải được tiếp cận công khai - cơ sở dữ liệu đất đai quốc gia (Điều 120 và 121). Ngoài ra, theo tinh thần của Luật TCTT năm 2016, người dân có quyền yêu cầu thông tin (đất đai) nếu thông tin trong thời hạn công khai nhưng không được công khai^{^[29]}, thông tin hết thời hạn công khai theo quy định của pháp luật^{^[30]} hoặc thông tin đang được công khai nhưng vì lý do bất khả kháng mà người yêu cầu không thể tiếp cận được^{^[31]}.

- Quy trình, thủ tục, hình thức thực hiện công khai, minh bạch thông tin về đất đai đã được quy định khá chi tiết. Để tạo điều kiện cho người dân dễ dàng tiếp cận các thông tin liên quan đến đất đai, pháp luật đã quy định cụ thể trách nhiệm, quy trình, thủ tục của các cơ quan nhà nước trong việc công bố, công khai một số loại thông tin về đất đai như: quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư; giá đất; thu hồi đất; đấu giá quyền sử dụng đất; thủ tục hành chính về đất đai; Hệ thống theo dõi và đánh giá đối với quản lý và sử dụng đất đai (Điều 48, 69, 114,67, 70, 74, 86,117,196, 200 Luật Đất đai năm 2013).

- Cải cách hành chính trong lĩnh vực đất đai được coi trọng, từng bước đáp ứng yêu cầu của người dân và doanh nghiệp. Luật Đất đai năm 2013 đã quy định các vấn đề chung của thủ tục hành chính về đất đai bao gồm: các loại thủ tục hành chính về đất đai; việc công khai thủ tục hành chính về đất đai và trách nhiệm, quyền hạn của các bộ, ngành, Ủy ban nhân dân các cấp, cơ quan có thẩm quyền giải quyết thủ tục, người sử dụng đất và những người có liên quan về việc thực hiện thủ tục hành chính về đất đai bao gồm: cơ quan có thẩm quyền tiếp nhận hồ sơ và trả kết quả; thời gian giải quyết đối với mỗi thủ tục hành chính; thành phần hồ sơ đối với từng thủ tục hành chính; quy trình và trách nhiệm giải quyết từng loại thủ tục hành chính; nghĩa vụ tài chính, phí và lệ phí phải nộp đối với từng thủ tục hành chính. Việc công khai về các nội dung này được thực hiện bằng hình thức niêm yết thường xuyên tại trụ sở cơ quan tiếp nhận hồ sơ và trả kết quả; đăng trên trang thông tin điện tử cơ sở dữ liệu quốc gia về thủ tục hành chính, trang thông tin điện tử của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Ủy ban nhân dân cấp huyện.

- Quy định về tham vấn, đối thoại với người dân là khá rõ ràng. Luật Đất đai năm 2013 đã cho phép người dân tham gia nhiều hơn thông qua các quy định về quyền được có ý kiến, thông qua việc liệt kê các vấn đề cần lấy ý kiến người dân và các quy định về hình thức và thời gian lấy ý kiến.

- Đã chú trọng đến các quy định về giám sát, đánh giá bảo đảm quản lý đất đai hiệu quả hơn. Luật Đất đai 2013 đã quy định tăng cường hơn sự giám sát, đánh giá của các cơ quan dân cử, của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cùng các tổ chức thành viên và của nhân dân trong việc quản lý, sử dụng đất đai, giám sát, thanh tra, giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai. Đặc biệt, Luật còn trao quyền cho người dân được giám sát việc quản lý và sử dụng đất. Trách nhiệm giải trình cũng được đề cập rõ ràng với các nguyên tắc về TNGT được xác định rõ thông qua quy định cụ thể về trách nhiệm và quyền hạn của các cơ quan chính quyền khác nhau. Bên cạnh đó, một quy định tiến bộ hướng tới việc quản lý đất đai hiệu quả hơn là việc thiết lập một hệ thống giám sát và đánh giá và được công khai cho người dân sử dụng.

- Đã quy định về việc xử lý đối với các hành vi vi phạm các quy định về công khai, minh bạch thông tin về đất đai. Theo đó, người có hành vi vi phạm quy định về lấy ý kiến, công bố, công khai thông tin; vi phạm quy định trình tự, thủ tục hành chính trong lĩnh vực đất đai khi thi hành công vụ thì tùy theo tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử lý kỷ luật hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự (Điều 207 Luật Đất đai năm 2013). Đồng thời, Luật còn quy định cụ thể trách nhiệm của các chủ thể có thẩm quyền trong việc phát hiện, ngăn chặn và xử lý vi phạm pháp luật về các hành vi này. Các văn bản pháp luật chuyên ngành liên quan cũng có các quy định cụ thể về các hành vi liên quan đến việc bảo đảm CKMB trong tổ chức thi hành pháp luật đất đai.

Thứ hai, các cơ quan chính quyền địa phương đã rất tích cực trong việc ban hành văn bản triển khai thi hành Luật Đất đai. Đến nay, đã có 63/63 tỉnh, thành phố ban hành gần 2000 văn bản quy phạm pháp luật, quy định cụ thể đối với 41 nội dung theo phân cấp. Trong đó, các văn bản do địa phương ban hành tập trung vào các lĩnh vực giá đất; bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; quy định về hạn mức sử dụng đất, diện tích tối thiểu được phép tách thửa góp phần làm minh bạch hóa các quy định trong quá trình triển khai thực hiện. Nhờ đó, Luật và các văn bản dưới luật đã nhanh chóng đi vào cuộc sống, góp phần đáng kể vào phát triển kinh tế, ổn định chính trị, xã hội. Quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất được bảo đảm và phát huy.

Thứ ba, công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về đất đai đã được triển khai rộng rãi đến các đối tượng với những nội dung thiết thực và hình thức phù hợp. Nhiều địa phương đã triển khai cụ thể đến cả các đối tượng là cán bộ cấp huyện, cấp xã cùng với các tổ chức, đoàn thể các cấp (Mặt trận Tổ quốc, Hội Nông dân, Hội Cựu chiến binh, Hội Liên hiệp Phụ nữ, Hội Luật gia, Hội Nhà báo…) với nhiều hình thức đa dạng, phong phú như: tổ chức tập huấn (một số tỉnh còn kết hợp tập huấn với việc chấn chỉnh các sai phạm, yếu kém đã phát hiện trong quản lý, sử dụng đất); tổ chức hội nghị, hội thảo chuyên đề, toạ đàm, đối thoại doanh nghiệp, tổ chức, cá nhân; xây dựng và phát hành bản tin, tờ rơi; mở các chuyên mục “hỏi đáp”, "luật sự của bạn", "trợ giúp pháp lý"; tổ chức cuộc thi tìm hiểu pháp luật về đất đai với nhiều hình thức phong phú như thi viết, thi sân khấu hóa; tổ chức giao lưu trực tuyến; giải đáp, tư vấn pháp luật; tổ chức tiếp công dân và giải đáp chính sách pháp luật về đất đai cho người dân...

Thứ tư, việc công khai, minh bạch các thông tin về đất đai đã được quan tâm thực hiện. Trong thời gian qua, việc CKMB các thông tin trong quản lý đất đai đã được các địa phương chú trọng cả về hình thức và nội dung. Nhiều ở địa phương đã thực hiện đăng tải công khai bảng giá đất, kế hoạch sử dụng đất và đã cung cấp thông tin về kế hoạch sử dụng đất theo yêu cầu của công dân... Công tác thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư có chuyển biến rõ rệt, đã hạn chế tối đa việc thu hồi đất “tùy tiện”, làm ảnh hường đến quyền lợi của người sử dụng đất, nhất là đối với người nông dân trực tiếp sản xuất nông nghiệp. Tại nhiều địa phương đã chú trọng đến công tác lấy ý kiến góp ý của người có đất thu hồi về phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và thực hiện nghiêm túc việc tiếp thu, giải trình đối với các nội dung mà người dân còn băn khoăn, chưa đồng thuận.

Thứ năm, việc thực hiện các thủ tục hành chính trong quản lý sử dụng đất đai đã có nhiều chuyển biến tích cực, đáp ứng ngày càng tốt hơn yêu cầu của người dân và doanh nghiệp. Trung ương và nhiều địa phương đã chú trọng thực hiện quyết liệt việc xây dựng, rà soát và công bố bộ thủ tục hành chính về đất đai theo hướng đơn giản hoá, dễ hiểu, dễ thực hiện, giảm tối đa chi phí, thời gian và tạo điều kiện thuận lợi cho người dân và doanh nghiệp.

Bên cạnh đó, công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật về đất đai; giải quyết các tranh chấp, khiếu nại, tố cáo và vi phạm pháp luật về đất đai có nhiều chuyến biến tích cực; nhiều vụ việc tham nhũng, vi phạm chính sách, pháp luật về đất đai được xử lý nghiêm minh; đơn thư khiếu nại về đất đai có xu hướng giảm.

b) Hạn chế, bất cập

Theo báo cáo của Chính phủ, đơn thư khiếu nại, khiếu kiện liên quan đến đất đai chiếm tới 70% trong số đơn thư hàng năm, và thường là những vụ án khó, phức tạp nên thời gian giải quyết thường kéo dài^{^[32]}. Kết quả phân tích PAPI và PCI liên quan đến quản trị đất đai cho thấy, sự thiếu CKMB trong lập và thực hiện quy hoạch và kế hoạch thu hồi đất, khung đền bù đất do nhà nước xác định thấp có thể là những nguyên nhân chính dẫn đến xung đột đất đai và làm tăng các đơn thu khiếu nại, khiếu kiện. Điều này khá tương đồng với một thực tiễn không thể phủ nhận đó là việc CKMB thông tin trong quy hoạch, quản lý, sử dụng đất đai còn nhiều bất cập:

Thứ nhất, tính minh bạch trong các quy định pháp luật về đất đai chưa đảm bảo do còn tình trạng chưa thống nhất, chưa đồng bộ về phạm vi điều chỉnh và nội dung giữa các luật như: pháp luật về đầu tư, pháp luật về xây dựng, pháp luật về nhà ở, pháp luật về quản lý tài sản công, pháp luật về lâm nghiệp,... với pháp luật về đất đai dẫn đến khó khăn trong tổ chức thực hiện. Kết quả rà soát cho thấy, có 22 trong tổng số 112 Luật có nội dung vướng mắc, chồng chéo với Luật Đất đai 2013^{^[33]}.

Thứ hai, việc công khai thông tin về đất đai còn hình thức, chưa đầy đủ, kịp thời. Cụ thể như sau:

- Về việc công khai bảng giá đất: Theo nghiên cứu của UNDP^{^[34]}, tính đến ngày 06/10/2022, có 41/63 tỉnh/thành phố (chiếm 65%) đã đăng tải công khai bảng giá đất trên cổng thông tin điện tử của địa phương, tăng 22,2% so với kết quả rà soát năm 2021 (có 27/63 tỉnh/thành phố). Tuy nhiên, tài liệu ở một số cổng thông tin điện tử này được lưu dưới dạng tài liệu nén và lưu trữ thiếu tính hệ thống, dẫn tới khó khăn cho người sử dụng muốn tìm kiếm bảng giá đất. Việc hiển thị các thông tin liên quan đến khung giá đất không đồng bộ, chưa tạo thuận lợi cho người dân.

- Về việc công khai kế hoạch sử dụng đất của địa phương: Theo báo cáo của UNDP, tính đến ngày 06/10/2022, trong số 705 UBND cấp huyện có 55,2% đã thực hiện công khai kế hoạch sử dụng đất trên cổng thông tin điện tử cấp huyện. Có 19/389 đơn vị công khai KHSDĐ cấp huyện năm 2022 ban hành KHSDĐ đúng thời hạn (chiếm 4,9%). So sánh kết quả rà soát năm 2021 cho thấy, số lượng UBND cấp huyện thực hiện công khai kế hoạch sử dụng đất trên cổng thông tin điện tử tăng nhẹ (khoảng 7%). Tuy nhiên, việc đăng tải thông tin của các cơ quan nhà nước thiếu đồng bộ, các tài liệu đính kèm thông báo công khai kế hoạch sử dụng đất cấp huyện thường được đăng rải rác ở một số chuyên mục khác nhau trên các cổng/trang thông tin điện tử này làm cho người dân khó khăn trong tìm kiếm thông tin một cách đầy đủ.

- Về việc công khai thông tin quy hoạch sử dụng đất, trong tổng số 705 đơn vị huyện trên toàn quốc, gần 49% (tương đương 345 UBND cấp huyện) đã thực hiện công khai quy hoạch sử dụng đất cấp huyện thời kỳ 2021-2030, trong đó 105/345 cơ quan được ghi nhận đã công khai đúng thời hạn, 116/345 cơ quan công khai không đúng thời hạn và 124/345 cơ quan không xác định được thời gian công khai. Về tính đầy đủ, có 171 cơ quan (chiếm 49,6% trong số 345 UBND cấp huyện) đã đăng tải đầy đủ 03 văn bản bao gồm quyết định phê duyệt, báo cáo thuyết minh tổng hợp và bản đồ quy hoạch sử dụng đất. Kết quả ghi nhận chỉ có 53 UBND cấp huyện đáp ứng cả 05 tiêu chí đề ra bao gồm công khai thông tin, khả năng tìm kiếm, tính kịp thời, tính đầy đủ và khả năng sử dụng. Việc lấy ý kiến nhân dân về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất còn mang tính hình thức, chưa đạt hiệu quả như mong muốn.

- Đối với các nội dung khác trong lĩnh vực đất đai, các cơ quan quản lý nhà nước cũng chỉ thực hiện trách nhiệm công khai một cách hình thức, thực hiện cho đủ quy trình thủ tục chứ không thực sự cầu thị trong quá trình công khai, xin ý kiến cộng đồng dân cư.

Thứ ba, việc người dân tiếp cận các thông tin đất đai đã được công khai chưa thực sự dễ dàng, thuận tiện. Do việc công khai thông tin đất đai còn hình thức nên việc tiếp cận của người dân cũng còn nhiều hạn chế, cụ thể như sau: (i) Việc đăng tải thông tin của các cơ quan nhà nước thiếu đồng bộ, các tài liệu đính kèm thông báo công khai kế hoạch sử dụng đất cấp huyện thường được đăng rải rác ở một số chuyên mục khác nhau trên các trang thông tin điện tử này làm cho người dân khó khăn trong tìm kiếm thông tin một cách đầy đủ; (ii) các tài liệu liên quan được đăng tải trong tệp tin nén hoặc không được chú thích rõ ràng, định dạng tệp tin (bản đồ kế hoạch sử dụng đất) không phổ biến, chưa thuận tiện cho việc tra cứu, đặc biệt tra cứu bằng điện thoại thông minh; (iii) phần lớn hồ sơ kế hoạch sử đụng đất không được đăng tải đầy đủ, mà đăng tải rải rác hoặc đăng tải không thống nhất theo chuyên mục.

Thứ tư, tỷ lệ phản hồi các yêu cầu cung cấp thông tin về đất đai còn thấp. Theo nghiên cứu của UNDP, tỷ lệ cơ quan nhà nước không phản hồi yêu cầu cung cấp thông tin của công dân vẫn ở mức cao. Để đánh giá tỷ lệ phản hồi cung cấp thông tin theo yêu cầu của công dân, nghiên cứu này đã thử nghiệm gửi thư yêu cầu cung cấp thông tin kế hoạch sử dụng đất cấp huyện năm 2022 tới 561 UBND cấp huyện. Tính đến ngày 21/02/2023, có 146 cơ quan đã phản hồi bao gồm 108 cơ quan phản hồi cung cấp thông tin (chiếm 19%), 06 cơ quan từ chối cung cấp thông tin (chiếm 1%), 32 phản hồi khác (chiếm gần 6%) và 415 cơ quan (tương đương 74%) không phản hồi yêu cầu cung cấp thông tin. Kết quả này cho thấy tỷ lệ các cơ quan nhà nước không phản hồi yêu cầu cung cấp thông tin kế hoạch sử dụng đất cấp huyện của người dân vẫn ở mức cao.

Thứ năm, hiệu quả thông tin của hệ thống dữ liệu về đất đai còn thấp. Nhà nước đã tập trung rất nhiều nguồn lực xây dựng hệ thống dữ liệu về đất đai, nhưng khả năng tiếp cận của người dân gần như vẫn ở mức rất thấp và không được cải thiện. Hệ thống dữ liệu về đất đai cũng không được công khai mà chỉ được cung cấp theo yêu cầu; cơ sở dữ liệu sơ sài và không được cập nhật thường xuyên; tính khả dụng đối với nhu cầu người dân rất thấp; khả năng áp dụng trong quản lý nhà nước (đặc biệt là cấp huyện, xã) cũng không cao^{^[35]}.

Thứ sáu, việc công khai, minh bạch các kết luận thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm chưa thực hiện nghiêm, nội dung công khai chưa đầy đủ, thống nhất; thiếu kiên quyết đối với người vi phạm pháp luật trong quản lý đất đai dẫn đến nguy cơ các chủ thể này có xu hướng coi thường pháp luật, thách thức lòng tin của dân chúng và cộng đồng xã hội, cộng đồng doanh nghiệp đối với một nền hành chính công minh bạch, thân thiện và công bằng. Các vụ việc tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai có giảm so với trước đây song vẫn chiếm tỷ lệ cao và còn kéo dài, diễn biến vụ việc phức tạp, khó giải quyết dứt điểm^{^[36]}.

Thứ bảy, bộ máy quản lý về đất đai đang từng bước được kiện toàn nhưng vẫn chưa chưa tương xứng với yêu cầu nhiệm vụ quản lý đất đai nói chung và yêu cầu về công khai, minh bạch nói riêng. Đến nay mới có 43 tỉnh thành lập, các tỉnh, thành phố còn lại là các Phòng quản lý đất đai trực thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường^{^[37]}; ở cấp huyện có Phòng Tài nguyên và Môi trường và ở cấp xã có công chức địa chính xã. Hiện nay số lượng cán bộ làm việc tại Chi cục quản lý đất đai, tại các phòng chuyên môn về đất đai của Sở Tài nguyên và Môi trường đối với nơi chưa thành lập Chi cục Quản lý đất đai và Phòng Tài nguyên và Môi trường còn rất hạn chế, không đáp ứng được yêu cầu quản lý; bình quân cấp tỉnh có khoảng 10 - 15 người, có Chi cục Quản lý đất đai chỉ có 5 hoặc 6 cán bộ; cấp huyện có từ 3 - 5 người; công chức địa chính xã, phường, thị trấn thường phải thực hiện kiêm nhiệm nhiều nhiệm vụ khác.

2.3.2.2. Thực trạng bảo đảm công khai, minh bạch trong việc tổ chức thực hiện pháp luật về bảo vệ môi trường của CQĐP

a) Các kết quả đạt được

Thứ nhất, pháp luật đã ghi nhận các quy định về bảo đảm công khai, minh bạch trong việc thi hành pháp luật bảo vệ môi trường.

Vấn đề CKMB thông tin đã được quy định xuyên suốt, thống nhất trong Luật Bảo vệ môi trường năm 2020, trong đó đã ghi nhận nguyên tắc quan trọng “Hoạt động bảo vệ môi trường phải được tiến hành thường xuyên, CKMB” (khoản 4 Điều 4); quy định trách nhiệm công khai thông tin môi trường của các chủ thể; quy định chủ trương của Nhà nước là khuyến khích tổ chức, cá nhân tham gia đóng góp, cung cấp thông tin về môi trường; quy định trách nhiệm của các cơ quan (trong đó có CQĐP) trong việc cung cấp, công khai thông tin về môi trường. Theo đó, việc bảo đảm CKMB trong lĩnh vực BVMT được cụ thể trong nhiều nội dung như:

- Đã quy định cụ thể trách nhiệm, nội dung công khai thông tin môi trường: Theo đó, tùy thuộc vào chức năng, nhiệm vụ mà các quan, tổ chức có trách nhiệm phải công khai các thông tin môi trường khác nhau, bao gồm: Thông tin về chất ô nhiễm, dòng thải các chất ô nhiễm ra môi trường, nguồn ô nhiễm; công tác bảo vệ môi trường của dự án đầu tư, cơ sở, khu sản xuất, kinh doanh, dịch vụ tập trung, cụm công nghiệp; Thông tin về chất thải rắn, chất thải nguy hại, nước thải, khí thải và các loại chất thải khác theo quy định của pháp luật; Thông tin về quyết định phê duyệt kết quả thẩm định, báo cáo đánh giá tác động môi trường; kết quả kiểm tra, thanh tra về bảo vệ môi trường; Thông tin về chỉ tiêu thống kê môi trường, chất lượng môi trường, ô nhiễm môi trường; Thông tin về di sản thiên nhiên, hệ sinh thái tự nhiên, loài sinh vật và nguồn gen; khu bảo tồn thiên nhiên và cơ sở bảo tồn đa dạng sinh học; vùng đất ngập nước quan trọng…

- Quy định đa dạng các hình thức công khai thông tin như: (i) Tài liệu, ấn phẩm, xuất bản phẩm được thông báo rộng rãi địa chỉ phát hành trên các phương tiện thông tin đại chúng; (ii) Đăng tải trên trang thông tin điện tử chính thức của cơ quan quản lý nhà nước về tài nguyên và môi trường; chủ đầu tư dự án; chủ cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ; (iii) Niêm yết công khai tại cơ sở sản xuất, kinh doanh dịch vụ; trụ sở Ủy ban Nhân dân cấp xã; (iv) Tổ chức họp báo công bố công khai; (v) Họp phổ biến thông tin cho cộng đồng dân cư; (vi) Các hình thức khác theo quy định của pháp luật.

- Đã có các quy định nhằm tăng cường vai trò của người dân trong giám sát thực thi pháp luật Bảo vệ môi trường. Luật BVMT năm 2020 ghi nhận chính sách “tạo điều kiện thuận lợi cho cơ quan, tổ chức, cộng đồng dân cư, hộ gia đình và cá nhân tham gia thực hiện, kiểm tra, giám sát hoạt động BVMT” (khoản 1, Điều 5) cũng như trách nhiệm và quyền hạn của MTTQ Việt Nam, các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp và cộng đồng dân cư…

- Về việc tiếp thu, xử lý, phản hồi, giải trình các phản ánh, kiến nghị của người dân trong lĩnh vực Bảo vệ môi trường. Bên cạnh các yêu cầu chung về tiếp thu, xử lý, phản hồi, giải trình các phản ánh, kiến nghị, Luật BVMT năm 2020 đã quy định về việc thiết lập hệ thống trực tuyến tiếp nhận, xử lý, trả lời phản ánh, kiến nghị, tham vấn của tổ chức, cá nhân và cộng đồng dân cư về BVMT (khoản 5 Điều 159), qua đó giúp cộng đồng dân cư có thể tham gia giám sát hoạt động BVMT thông qua công nghệ thông tin, tương tác trên máy tính, điện thoại di động, máy tính bảng. Liên quan đến phản ánh, kiến nghị về BVMT thông qua đường dây nóng, Tổng cục trưởng Tổng cục Môi trường đã ban hành quy trình tiếp nhận, xác minh, xử lý và phản hồi thông tin phản ánh, kiến nghị của tổ chức, cá nhân về ô nhiễm môi trường thống nhất từ Trung ương đến địa phương thông qua đường dây nóng. Danh mục đường dây nóng cấp địa phương được ban hành kèm theo Quy trình và có thể tra cứu trực tiếp tại địa chỉ http://www.duongdaynong.vea.gov.vn. Đối với những vụ việc, sự cố ô nhiễm môi trường thuộc thẩm quyền giải quyết của các địa phương, Tổng cục Môi trường hướng dẫn tổ chức, cá nhân để phản ánh trực tiếp qua đường dây nóng của Sở TN&MT.

- Đã quy định chế tài xử phạt VPHC đối với một số hành vi vi phạm quy định về công khai, minh bạch trong lĩnh vực bảo vệ môi trường. Hiện nay, Chính phủ đã ban hành mới Nghị định số 45/2022/NĐ-CP của Chính phủ ngày 7/7/2022 quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường. Trong đó, Nghị định đã bổ sung chế tài đối với các hành vi vi phạm quy định về công khai thông tin môi trường. Bên cạnh đó, Nghị định cũng quy định cụ thể các trường hợp phải công bố công khai thông tin vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường (điều 71).

Thứ hai, việc trao đổi, cung cấp thông tin phục vụ cho việc công khai các thông tin bảo vệ môi trường cũng đã được CQĐP các cấp có ý thức thực hiện khá nghiêm túc. Để bảo đảm quyền TCTT của người dân và tổ chức, các cơ quan quản lý đã thực hiện khá nghiêm túc việc báo cáo, trao đổi, cung cấp thông tin BVMT giữa các cấp, các ngành làm cơ sở để thực hiện tốt việc công khai thông tin. Định kỳ các cơ quan cấp dưới đều thực hiện việc báo cáo công tác BVMT (có chứa đựng nhiều thông tin môi trường) cho cơ quan cấp trên.

Thứ ba, các thông tin môi trường đã được công khai ngày càng rộng rãi, bằng nhiều hình thức đa dạng. Việc công khai các thông tin môi trường trên các phương tiện thông tin đại chúng, trên các trang thông tin điện tử của các cơ quan quản lý nhà nước về môi trường đã được thực hiện nghiêm túc. Hầu hết các văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực môi trường đã được cơ quan quản lý thực hiện việc công khai bằng các hình thức khác nhau. Các thông tin khác về môi trường cũng đã được công khai ở mức độ nhất định.

Thứ tư, việc tham vấn các cơ quan, tổ chức, cộng đồng dân cư chịu tác động trực tiếp bởi dự án trong quá trình thực hiện Báo cáo tác động đã được quan tâm thực hiện. Ngoài ra, đối với các dự án có tính chất phức tạp, nhạy cảm về môi trường, trong quá trình tổ chức thẩm định báo cáo ĐTM, một số địa phương còn mời các tổ chức chính trị, xã hội như Ban Tuyên giáo, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc, các tổ chức đoàn thể liên quan, chính quyền địa phương và cơ quan báo chí, đài để tham gia góp ý, nắm bắt tình hình và biết đưa tin.

b) Hạn chế, bất cập

Mặc dù được đánh giá là đã có nhiều bước tiến lớn trong quá trình xây dựng thể chế pháp luật về thực thi các nguyên tắc công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong lĩnh vực bảo vệ môi trường. Tuy nhiên, thực tế cho thấy, trong quá trình giải quyết các sự cố môi trường nói chung và việc thực thi yêu cầu công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình về thông tin nói riêng hiện nay vẫn còn nhiều bất cập. Cụ thể như:

Thứ nhất, các quy định của Luật Bảo vệ môi trường về CKMB thông tin trong lĩnh vực bảo vệ môi trường còn những điểm mâu thuẫn, chưa hợp lý khiến cho quá trình áp dụng pháp luật gặp khó khăn.

- Quy định về thời điểm, hình thức công khai thông tin môi trường chưa cụ thể, hợp lý.

- Quy định về công khai, tiếp cận Báo cáo tác động còn bất cập.

- Quy định trách nhiệm của các cá nhân, tổ chức, cơ quan nhà nước liên quan đến công khai thông tin môi trường chưa rõ ràng.

Thứ hai, việc công khai, minh bạch thông tin môi trường còn hình thức. Ngoài việc công khai các văn bản quy phạm pháp luật môi trường được cơ quan quản lý nhà nước thực hiện khá đầy đủ thì các thông tin khác chưa thực sự được công khai đầy đủ và kịp thời. Rất nhiều báo cáo ĐTM của các dự án đầu tư vẫn không được công khai hay nói cách khác là vẫn nằm trong vòng bí mật, người dân không được tiếp cận và không được biết. Các báo cáo về kết quả thanh tra môi trường, danh sách các cơ sở gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng, các khu vực môi trường bị ô nhiễm, bị suy thoái nghiêm trọng; khu vực có nguy cơ xảy ra sự cố môi trường,… cũng được công khai rất hạn chế hoặc chỉ được thông tin dưới dạng bài báo, bài viết được tổng hợp lại và đưa tin qua các phương tiện thông tin đại chúng hoặc nằm trong các báo cáo của cơ quan quản lý trong lĩnh vực môi trường. Các thông tin này vẫn tản mạn và việc tiếp cận của người dân là không dễ dàng.

Thứ ba, hình thức công khai thông tin chưa thực sự chủ động, linh hoạt và hiệu quả. Dường như, việc đăng tải trên trang thông tin điện tử là hình thức được cơ quan quản lý sử dụng nhiều nhất. Tuy nhiên, hoạt động của các trang thông tin điện tử chính thức của cơ quan quản lý, chủ đầu tư, chủ cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ không được cập nhật thường xuyên, việc cung cấp thông tin BVMT theo yêu cầu còn phức tạp, phiền hà. Thực tiễn cho thấy, người dân vẫn có thói quen tiếp nhận thông tin một cách bị động và thông qua các hình thức truyền thông như báo, đài, họp thôn, tổ dân phố. Chính vì vậy, mà các thông tin họ nhận được thường là các thông tin dạng tóm tắt và nhiều khi chỉ đáp ứng được một phần nhu cầu thông tin của người dân và tổ chức.

Thứ tư, việc cung cấp thông tin môi trường theo yêu cầu của công dân, của đại diện cộng đồng dân cư, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp còn hạn chế. Do pháp luật hiện hành chưa quy định cụ thể về thẩm quyền, trình tự tiếp cận thông tin; thời hạn phải trả lời; cung cấp thông tin môi trường… Hệ lụy của vấn đề này là người dân không được bảo vệ quyền lợi hợp pháp, doanh nghiệp thì coi thường lợi ích của cộng đồng. Không ít trường hợp người dân bị từ chối yêu cầu cung cấp thông tin bảo vệ môi trường nhưng không được đưa ra lý do bị từ chối cụ thể hoặc việc phải đưa ra lý do để yêu cầu cung cấp thông tin là khá phiền hà, không cần thiết.

Thứ năm, việc thực hiện tham vấn đối với các Báo cáo đánh giá tác động môi trường còn hình thức. Thực tế cho thấy, các báo cáo tác động gần như được thực hiện như một thủ tục cần phải có để được phê duyệt dự án. Chính vì vậy, việc tham vấn cộng đồng dân cư trong việc xây dựng báo cáo tác động nhiều khi chỉ được thực hiện một cách hình thức sao cho đầy đủ thủ tục hồ sơ, hiếm có báo cáo tác động nào thực hiện việc tham vấn đúng nghĩa. Thậm chí, nhiều báo cáo tác động còn giống nhau cả về ý kiến trả lời tham vấn của UBND cấp xã và Ủy ban Mặt trận Tổ quốc cấp xã lẫn lỗi chính tả^{^[38]}.

Thứ sáu, chưa bảo đảm công khai, minh bạch trong việc giải quyết các phản ánh, kiến nghị của người dân về bảo vệ môi trường. Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 chỉ mới đề cập đến TNGT của chủ dự án khi tham vấn Báo cáo tác động.^{^[39]} TNGT của các cơ quan quản lý trong các văn bản pháp luật khác^{^[40]} vẫn còn khá chung chung, chưa đầy đủ (hầu như thiếu yếu tố chịu trách nhiệm), chưa thực sự tạo cơ chế bảo đảm cho người dân thực thi quyền giám sát thực thi pháp luật bảo vệ môi trường. Trong một số trường hợp, việc đùn đẩy trách nhiệm được chú trọng hơn việc cung cấp thông tin vì lợi ích cộng đồng. Bên cạnh đó, trong xử lý thông tin môi trường (đặc biệt là khi xảy ra sự cố môi trường), các cơ quan hữu quan chưa có kế hoạch hành động, phối hợp phân tích, công khai thông tin khi xảy ra sự cố mồi trường dẫn đến tình trạng nhiễu loạn thông tin. Điển hình đó là việc CKMB và TNGT trong việc xử lý các sự cố môi trường thời gian qua.

2.3.2.3. Thực trạng bảo đảm công khai, minh bạch trong việc thực hiện pháp luật về tuyển dụng, sử dụng, quản lý cán bộ, công chức, viên chức

a) Kết quả đạt được

Thứ nhất, pháp luật đã có các quy định về việc bảo đảm công khai, minh bạch trong việc tuyển dụng, sử dụng, quản lý cán bộ, công chức, viên chức

- Về biên chế: Điều 3 Nghị định số 62/2020/NĐ-CP ngày 01/06/2020 của Chính phủ về vị trí việc làm và biên chế công chức xác định nguyên tắc vị trí việc làm và quản lý biên chế công chức phải phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của cơ quan, tổ chức, bảo đảm thống nhất, đồng bộ giữa xác định vị trí việc làm, cơ cấu ngạch công chức với sử dụng và quản lý biên chế công chức. Bảo đảm tính khoa học, khách quan, CKMB, dân chủ và phù hợp với thực tiễn.

- Về tuyển dụng: Nhìn chung pháp luật về công chức, viên chức đã quy định tương đối chi tiết, cụ thể, minh bạch về nguyên tắc tuyển dụng phải bảo đảm CKMB, công bằng, khách quan và đúng pháp luật (Điều 38 Luật Cán bộ, công chức 2008, Điều 21, Điều 31,32 Luật Viên chức 2010); điều kiện, tiêu chuẩn đăng ký dự tuyển công chức, viên chức; về phương thức tuyển dụng; tổ chức thực hiện tuyển dụng; về phân cấp tuyển dụng. Việc minh bạch các điều kiện, tiêu chuẩn, phương thức, quy trình tuyển dụng là cơ sở quan trọng để bảo đảm CKMB trong quá trình thực hiện tuyển dụng công chức và viên chức. Cũng liên quan đến nguyên tắc này, Luật Thực hành tiết kiệm chống lãng phí 2005 quy định: việc tuyển dụng cán bộ, công chức, viên chức trong cơ quan, tổ chức phải… bảo đảm CKMB và theo đúng quy định về tuyển dụng cán bộ, công chức, viên chức (Khoản 1 điều 50).

- Về đào tạo, bồi dưỡng: Điều 48 Luật Cán bộ, công chức 2008 quy định cơ quan, tổ chức, đơn vị quản lý công chức có trách nhiệm xây dựng và công khai kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng để tạo nguồn và nâng cao năng lực, trình độ chuyên môn, nghiệp vụ của công chức. Khoản 8 Điều 1 của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Cán bộ, công chức năm 2008 và Luật Viên chức 2019 quy định việc thi nâng ngạch, xét nâng ngạch phải bảo đảm nguyên tắc cạnh tranh, CKMB, khách quan và đúng pháp luật.

- Về đánh giá định kỳ cán bộ, công chức, viên chức: Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức 2019 quy định: việc đánh giá, xếp loại chất lượng cán bộ phải được lưu vào hồ sơ cán bộ, thông báo đến cán bộ được đánh giá và công khai trong cơ quan, tổ chức, đơn vị nơi cán bộ công tác (Khoản 3 Điều 1); định nội dung đánh giá công chức phải bảo đảm công khai, dân chủ, khách quan, định lượng bằng kết quả, sản phẩm cụ thể; kết quả xếp loại chất lượng công chức, viên chức phải thông báo đến công chức được đánh giá và được thông báo công khai trong cơ quan, tổ chức, đơn vị nơi công chức công tác (Khoản 11,12 Điều 1 của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức 2019).

- Về công khai tài sản, thu nhập (TSTN): hiện nay cơ chế kiểm soát TSTN theo Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 đã có những thay đổi căn bản thông qua các quy định cụ thể về đối tượng phải kê khai, loại TSTN phải kê khai, phương thức, thời điểm kê khai, xác minh TSTN… cho đến việc thiết lập hệ thống cơ quan kiểm soát TSTN và cơ sở dữ liệu quốc gia về kiểm soát TSTN.

- Phát triển cơ sở dữ liệu quốc gia về cán bộ, công chức, viên chức: Hiện nay, Bộ Nội vụ đã có Thông tư 06/2023/TT-BNV ban hành Quy chế cập nhật, sử dụng, khai thác dữ liệu, thông tin của Cơ sở dữ liệu quốc gia về cán bộ, công chức, viên chức trong các cơ quan nhà nước. Đây là công cụ quan trọng giúp địa phương khai thác, sử dụng dữ liệu tổng hợp, phân tích chung, dữ liệu về cán bộ, công chức, viên chức, người lao động của địa phương mình trong Cơ sở dữ liệu quốc gia để phục vụ công tác chỉ đạo, điều hành theo chức năng, nhiệm vụ.

Thứ hai, việc CKMB trong tổ chức thực hiện pháp luật về tuyển dụng, sử dụng, quản lý cán bộ, công chức, viên chức đã được một số kết quả đáng ghi nhận. Theo kết quả khảo sát của Viện Khoa học Môi trường và Xã hội năm 2019, cụ thể trong 1090 cán bộ đánh giá thì tỷ lệ đánh giá mức độ công khai cũng khá cao, cụ thể: công khai kế hoạch thi tuyển, quyết định thi tuyển, kết quả thi tuyển (96,3%); báo cáo đánh giá kết quả dự bị công chức (78,2%); Vị trí việc làm (95,7%); Báo cáo đánh giá năng lực thực thi công vụ (79,4%); Quy hoạch, đào tạo, bồi dưỡng, đánh giá cán bộ (93,3%); Công tác bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức, hưu trí (91,8%); Xét thi đua khen thưởng, kỷ luật (96,4%); Chuyển ngạch, nâng ngạch, luân chuyển, điều động, biệt phái công tác (trừ lĩnh vực nhạy cảm) (92,8%) .

b) Hạn chế, bất cập

Bên cạnh các kết quả đạt được, việc bảo đảm CKMB trong việc tổ chức thực hiện pháp luật về công tác cán bộ vẫn còn nhiều tồn tại, hạn chế, cụ thể như:

- Việc công khai các thông tin về công tác cán bộ còn hạn chế: Theo báo cáo PACA INDEX 2019, CKMB trong công tác cán bộ đã có chuyển biến nhưng vẫn được đánh giá kém nhất, chỉ đạt 1.18/1.5 (78,38%) so với yêu cầu. Trong đó chỉ có 39 địa phương đạt điểm tối đa (1.5), ở chiều ngược lại rất nhiều địa phương vẫn được đánh giá khá thấp[41]. Một số địa phương thực hiện công khai nhưng còn mang tính hình thức, còn khó tiếp cận các văn bản có liên quan đến công tác cán bộ khi có nhu cầu thi tuyển, những người có liên quan chỉ biết khi “công bố quyết định” đến cán bộ.

- Công tác tuyển dụng, thi nâng ngạch công chức, viên chức vẫn còn hạn chế, có nơi còn xảy ra sai phạm, tiêu cực... đặc biệt là trong tuân thủ các nguyên tắc CKMB, khách quan, như: không thông báo công khai thông tin về tuyển dụng trên các phương tiện thông tin đại chúng; để lộ đề thi nên người trúng tuyển đa số là con em trong ngành. Còn nhiều cơ quan trong quá trình sơ tuyển, do muốn đưa người nhà, người quen vào nên tự đặt tiêu chuẩn, điều kiện trái quy định như phân biệt giới tính, cơ sở đào tạo đại học, cao đẳng; loại hình đào tạo, loại bằng cấp, đăng ký chuyên môn trong phạm vi hẹp,… nhằm loại các thí sinh không quen biết, tạo điều kiện cho con em người nhà, người thân,… dự thi dễ dàng trúng tuyển hơn.

- Công khai minh bạch gắn với việc chuyển đổi vị trí công tác: Thực tế cho thấy vẫn còn một số địa phương không ban hành kế hoạch chuyển đổi cũng như thực hiện việc chuyển đổi trong năm 2018. Nhiều địa phương có xây dựng kế hoạch chuyển đổi nhưng lại không thực hiện việc chuyển đổi hoặc chuyển đổi rất thấp.

- Việc xây dựng và công bố, công khai định mức, tiêu chuẩn: Kết quả khảo sát PACA INDEX 2018 cho thấy tỷ lệ xây dựng và công bố trung bình trên toàn quốc mới chỉ đạt đạt 1.482/2 điểm, đạt 74.1% so với yêu cầu.

- Việc kê khai tài sản, thu nhập còn nặng về hình thức: hầu hết các bản kê khai chưa được kiểm tra, xác minh, kiểm chứng; chưa giúp cho các cơ quan chức năng kiểm soát được những biến động về tài sản của người có chức vụ, quyền hạn; một số cơ quan, đơn vị chưa nắm đầy đủ trình tự, thủ tục kê khai và công khai; còn lúng túng trong việc hướng dẫn nguyên tắc, phạm vi biến động tài sản, loại tài sản, thu nhập phải kê khai, giải trình; một số cơ quan, đơn vị người đứng đầu chưa thực sự quan tâm, quyết liệt trong công tác lãnh đạo, chỉ đạo, chưa thực sự gương mẫu trong thực hiện việc kê khai, công khai bản kê khai tài sản, thu nhập; công tác quản lý, theo dõi việc kê khai, công khai, xác minh về tài sản, thu nhập chưa có tính hệ thống; thu nhập ngoài lương một số cơ quan, đơn vị còn khá phổ biến nhưng chưa có cơ chế để kiểm soát; ứng dụng công nghệ thông tin trong kiểm soát các giao dịch về tài sản, kiểm soát thu nhập còn hạn chế.

- Đánh giá cán bộ vẫn là khâu yếu, chưa phản ánh đúng thực chất, chưa gắn với kết quả, sản phẩm cụ thể, không ít trường hợp còn cảm tính, nể nang, dễ dãi hoặc định kiến không bảo đảm tính minh bạch. Công tác đánh giá hiện nay còn mang tính nội bộ, khép kín thiếu sự đánh giá độc lập, không có tổ chức hay nhân sự đánh giá chuyên trách trong khi chúng ta xây dựng một nền công vụ mở.

- Việc xử lý tham nhũng trong một số trường hợp còn chưa nghiêm, chưa kịp thời. Theo PACA năm 2019, điểm số bình quan của cả nước về kết quả công tác phát hiện hành vi tham nhũng của các địa phương chỉ đạt 35,49% so với yêu cầu. Điều này cho thấy công tác phát hiện phòng chống tham nhũng tại các địa phương vẫn là một khâu yếu trong công tác phòng chống tham nhũng.

2.3.3. Thực trạng bảo đảm công khai, minh bạch trong việc chính quyền địa phương tổ chức tiếp nhận, xử lý phản ánh, kiến nghị của cá nhân, tổ chức

2.3.3.1. Kết quả đạt được

Thứ nhất, pháp luật đã quy định về việc bảo đảm công khai, minh bạch trong việc chính quyền địa phương tổ chức tiếp nhận, xử lý phản ánh, kiến nghị của cá nhân, tổ chức

Cơ sở pháp lý để chính quyền địa phương triển khai hoạt động tiếp nhận, xử lý các phản ánh, kiến nghị của cá nhân, tổ chức hiện nay là: Luật Tiếp công dân năm 2013, Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018, Luật Báo chí năm 2016 (sửa đổi, bổ sung năm 2018),… và các văn bản dưới luật khác như: Thông tư 06/2014/TT-TTCP của Thanh tra Chính phủ ngày 31/10/2014 quy định về quy trình tiếp công dân; Thông tư 07/2014/TT-TTCP của Thanh tra Chính phủ ngày 31/10/2014 quy định về quy trình xử lý đơn khiếu nại, đơn tố cáo, đơn phản ánh, kiến nghị; Quyết định số 574/QĐ-TTg ngày 25/4/2017 về Quy chế tiếp nhận, xử lý và trả lời phản ánh, kiến nghị của người dân, doanh nghiệp trên Cổng thông tin điện tử Chính phủ,… Ngoài ra còn có Nghị định 20/2008/NĐ-CP của Chính phủ ngày 14/02/2008 (Nghị định 20) về việc tiếp nhận, xử lý phản ánh, kiến nghị của cá nhân, tổ chức về quy định hành chính (đã được sửa đổi, bổ sung một số điều bởi Nghị định 92/2017/NĐ-CP về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của các nghị định liên quan đến kiểm soát thủ tục hành chính)^{^[42]}, trong đó quy định về bảo đảm CKMB trong việc tiếp nhận, xử lý phản ánh, kiến nghị thể hiện qua các nội dung cụ thể sau:

- Đã ghi nhận quyền phản ánh, kiến nghị của cá nhân, tổ chức tại Luật Tiếp công dân (Khoản 2 Điều 2), Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 (Điều 4,5)… Theo đó, chủ thể thực hiện việc phản ánh, kiến nghị bao gồm cả tổ chức và cá nhân. Đối tượng của phản ánh, kiến nghị rất rộng, bao gồm tất cả những vấn đề liên quan đến việc thực hiện chủ trương, đường lối, chính sách, pháp luật, công tác quản lý trong các lĩnh vực đời sống xã hội thuộc trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân đó. Cá nhân, tổ chức có thể phản ánh, kiến nghị bằng nhiều hình thức đa dạng như: văn bản, điện thoại, phiếu lấy ý kiến hoặc trực tiếp phản ánh đến chủ thể có thẩm quyền bằng các cách thức khác nhau như: trực tiếp chuyển đến cơ quan tiếp nhận; thông qua dịch vụ bưu chính hoặc gửi thông điệp dữ liệu qua mạng máy tính điện tử (thư điện tử, trang tin điện tử hoặc Cổng thông tin điện tử) (Điều 7 Nghị định 20/2008/NĐ-CP).

- Đã quy định thẩm quyền, trách nhiệm của các cơ quan chính quyền địa phương trong việc tiếp nhận, xử lý phản ánh, kiến nghị của cá nhân, tổ chức, cụ thể: Ủy ban nhân dân các cấp, Hội đồng nhân dân các cấp, cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện có trách nhiệm tiếp nhận các phản ánh, kiến nghị của cá nhân, tổ chức; cơ quan có trách nhiệm tiếp nhận là: văn phòng Ủy ban nhân dân tỉnh (giúp Ủy ban nhân dân tỉnh), Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh tiếp nhận các phản ánh, kiến nghị của cá nhân, tổ chức về quy định hành chính thuộc phạm vi quản lý của Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Việc tiếp nhận, xử lý được coi như một trách nhiệm công vụ, tiếp nhận sự phản hồi từ phía người dân về kết quả thực hiện các chức trách, nhiệm vụ của mình. Trường hợp hành vi tiêu cực là hành vi vi phạm pháp luật trong các lĩnh vực (vi phạm giao thông, vệ sinh an toàn, trật tự xây dựng...) thì sẽ do cơ quan quản lý nhà nước về lĩnh vực đó giải quyết; nếu vi phạm đạo đức sẽ do cơ quan quản lý cán bộ, công chức, viên chức giải quyết xử lý.

- Việc tiếp nhận phản ánh, kiến nghị được thực hiện với nhiều hình thức đa dạng, phong phú. Cá nhân, tổ chức có thể phản ánh, kiến nghị đến cơ quan chính quyền địa phương bằng nhiều hình thức đa dạng như: văn bản, điện thoại, phiếu lấy ý kiến hoặc trực tiếp phản ánh đến chủ thể có thẩm quyền bằng các cách thức khác nhau như: trực tiếp chuyển đến cơ quan tiếp nhận; thông qua dịch vụ bưu chính hoặc gửi thông điệp dữ liệu qua mạng máy tính điện tử (thư điện tử, trang tin điện tử hoặc Cổng thông tin điện tử) (Điều 7 Nghị định 20/2008/NĐ-CP). Việc đa dạng hóa các hình thức, cách thức phản ánh, kiến nghị sẽ tạo nhiều cơ hội, thuận lợi hơn cho các chủ thể trong việc thông tin đến cơ quan, cá nhân có thẩm quyền ở địa phương.

- Quy trình tiếp nhận, xử lý phản ánh, kiến nghị. Tùy theo tính chất của từng loại quan hệ, theo tính chất của từng loại ý kiến phản ánh, kiến nghị của cá nhân, tổ chức mà có những cơ chế tiếp nhận, xử lý khác nhau (cả về thủ tục thực hiện, hình thức đưa tin và tiếp nhận tin, chủ thể có trách nhiệm, quyền và trách nhiệm của các chủ thể liên quan...).

- Công khai nội dung xử lý phản ánh, kiến nghị. Luật Tiếp công dân năm 2013 quy định trong thời hạn 10 ngày làm việc, kể từ ngày tiếp nhận nội dung kiến nghị, phản ánh, người tiếp công dân có trách nhiệm trả lời trực tiếp hoặc thông báo bằng văn bản đến người đã đến kiến nghị, phản ánh về việc: kiến nghị, phản ánh có được thụ lý để giải quyết hay không hoặc đã được chuyển đến cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có thẩm quyền giải quyết. Đối với các phản ánh, kiến nghị về quy định hành chính, Nghị định 20/2008/NĐ-CP quy định việc công khai được thực hiện thông qua một hoặc nhiều hình thức sau: đăng tải trên Cổng thông tin hoặc Trang thông tin điện tử (website) của cơ quan; thông báo trên các phương tiện thông tin đại chúng; gửi công văn thông báo cho cá nhân, tổ chức có phản ánh, kiến nghị; các hình thức khác

- Về các điều kiện bảo đảm cho việc tiếp nhận, xử lý phản ánh, kiến nghị. Pháp luật hiện hành đã có quy định về việc các cơ quan tiếp nhận kiến nghị, phản ánh có trách nhiệm bố trí cán bộ, công chức hoặc bộ phận thực hiện tiếp nhận phản ánh, kiến nghị; lắp đặt số điện thoại chuyên dùng, kết nối mạng máy tính điện tử và thiết lập địa chỉ website, email; công bố công khai địa chỉ cơ quan, địa chỉ thư tín, số điện thoại chuyên dùng, địa chỉ website, địa chỉ email theo quy định. Đồng thời cũng quy định trách nhiệm của cán bộ, công chức thực hiện tiếp nhận kiến nghị, phản ánh phải hướng dẫn cá nhân, tổ chức thực hiện phản ánh, kiến nghị theo quy định, không chậm trễ hoặc gây khó khăn, nhũng nhiễu khi tiếp nhận phản ánh, kiến nghị và tuân thủ đúng quy trình, thời hạn tiếp nhận…

Thứ hai, đã chủ động ban hành các quy định thực hiện tiếp nhận, xử lý phản ánh, kiến nghị của cá nhân, tổ chức về quy định hành chính tại mỗi địa phương. Tinh thần của các quy định này được dựa trên quy định của Nghị định 20/2008/NĐ-CP và được cụ thể hóa vào các thẩm quyền, trách nhiệm cụ thể của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trên địa bàn tỉnh.

Thứ ba, việc tiếp nhận, xử lý các phản ánh, kiến nghị của cá nhân, tổ chức được thực hiện với nhiều phương thức đa dạng, hiện đại. Mặc dù, pháp luật hiện hành chưa quy định thống nhất, đầy đủ các hình thức tiếp nhận, xử lý phản ánh, kiến nghị của cá nhân, tổ chức nhưng nhiều địa phương đã chủ động đa dạng hóa các hình thức tiếp nhận. Chẳng hạn, phát hiện các vấn đề nổi cộm, bức xúc do báo chí phản ánh và tiếp nhận, xử lý để phục vụ cho việc hoàn thiện công tác quản lý. Nhiều địa phương đã triển khai rất hiệu quả việc tiếp nhận các phản ánh, kiến nghị của cá nhân, tổ chức trên thiết bị di động.

Thứ tư, CQĐP cũng đã linh hoạt trong việc công khai kết quả xử lý (gửi thông báo cho người dân, thông tin trên các cổng thông tin điện tử,…) phản ánh, kiến nghị của cá nhân, tổ chức như đối với các kết quả giải quyết công việc khác.

2.3.3.2. Hạn chế, bất cập

Thứ nhất, pháp luật về bảo đảm CKMB trong việc tiếp nhận, xử lý kiến nghị, phản ánh còn nhiều hạn chế, bất cập. Ngoài Nghị định số 20/2008/NĐ-CP, pháp luật hiện hành chưa có quy định về việc công khai, minh bạch trong tiếp nhận, xử lý các kiến nghị phản ánh của tổ chức, người dân; chưa có quy định về trách nhiệm thực hiện, hình thức công khai trong quá trình tiếp nhận, xử lý các kiến nghị, phản ánh; chưa có quy định về công khai các quy trình, các quy định về tiếp nhận, xử lý trên các phương tiện truyền thông,… Điều này làm giảm đi trách nhiệm, hiệu quả xử lý các kiến nghị, phản ánh của các cơ quan, tổ chức, cá nhân.

- Quy định pháp luật về tiếp nhận, xử lý kiến nghị, phản ánh còn chưa đồng bộ, thống nhất dẫn tới những lúng túng trong quá trình triển khai thực hiện: quy định về nội hàm khái niệm phản ánh, kiến nghị còn chung chung, thiếu rõ ràng trong việc phân định giữa “phản ánh” và “kiến nghị”; quy định không thống nhất về chủ thể; đối tượng; về hình thức, cách thức kiến nghị, phản ánh.

- Quy trình tiếp nhận, xử lý phản ánh, kiến nghị chưa đầy đủ, thiếu các quy định bảo đảm công khai, minh bạch. Các quy định về tiếp nhận, xử lý các phản ánh, kiến nghị của cá nhân, tổ chức nằm rải rác trong một số văn bản và mới chỉ dừng lại ở khâu tiếp nhận, xử lý đơn (phân loại đơn) phản ánh, kiến nghị. Ngoài quy trình xử lý phản ánh, kiến nghị của cá nhân, tổ chức về quy định hành chính được quy định trong Nghị định số 20/2008/NĐ-CP, pháp luật hiện hành chưa có quy định cụ thể về quy trình xử lý các kiến nghị phản ánh khác. Việc phân loại các hình thức phản ánh, kiến nghị cũng chưa được quy định cụ thể, rõ ràng, kể cả là phân loại kiến nghị, phản ánh bằng đơn khiến các cơ quan gặp lúng túng trong giải quyết. Bước giải quyết phản ánh, kiến nghị và thông báo kết quả giải quyết cho người dân cũng chưa được các văn bản quy định rõ.

- Chưa có quy định riêng về bảo vệ người phản ánh, kiến nghị, cung cấp thông tin về hành vi có dấu hiệu tham nhũng, lãng phí, tiêu cực của cán bộ, công chức. Mặc dù, pháp luật hiện hành đã có một số quy định tương tự liên quan đến việc bảo vệ người tố cáo (Luật Tố cáo), bảo vệ người phát hiện, tố giác, đấu tranh chống tham nhũng, lãng phí, tiêu cực (Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018; Chỉ thị 27-CT/TƯ ngày 10/1/2019 của Bộ Chính trị).

- Kết luận giải quyết kiến nghị, phản ánh và giá trị pháp lý của kết luận này vẫn chưa được quy định một cách rõ ràng để làm cơ sở cho tổ chức, cá nhân theo dõi, giám sát việc thực hiện của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền. Điều này làm giảm đi trách nhiệm, hiệu quả xử lý các kiến nghị, phản ánh của các cơ quan, tổ chức, cá nhân.

Thứ hai, do chưa có hướng dẫn cụ thể về thẩm quyền, trình tự, thủ tục xử lý các kiến nghị, phản ánh nói chung nên các địa phương còn có những cách triển khai khác nhau, thiếu thống nhất.

Thứ ba, việc công khai các thông tin kết quả xử lý cũng như việc giải trình trong xử lý các kiến nghị, phản ánh còn hạn chế. Do không quy định bắt buộc về các nội dung phải CKMB nên cơ quan nhà nước không có thủ tục để thực hiện công khai, niêm yết hay thông tin cho người dân biết để thực hiện. Các cơ quan CQĐP chỉ thực hiện công bố quy định về tiếp công dân, xử lý đơn kiến nghị, phản ánh theo quy định của Thông tư số 04/2021/TT-TTCP và Thông tư số 05/2021/TT-TTCP. Còn quá trình xử lý các kiến nghị, phản ánh được thực hiện theo những cách thức khác nhau do mỗi cơ quan, địa phương có tiếp cận khác nhau như đã chỉ ra ở trên.

Thứ tư, chất lượng, hiệu quả giải quyết phản ánh, kiến nghị ở một số địa phương còn hạn chế. Tỷ lệ giải quyết các vụ việc phản ánh, kiến nghị thuộc thẩm quyền vẫn chưa cao, một số vụ việc giải quyết không triệt để, dứt điểm, kịp thời, nhiều vụ việc tồn đọng. Việc giải quyết chưa thấu đáo, kết luận giải quyết chưa đáp ứng được mong muốn của người dân, thiếu cụ thể, thiếu phương án hữu hiệu. Còn tình trạng người dân tiếp tục gửi kiến nghị, phản ánh.

Thứ năm, vẫn còn có các vi phạm trong việc phản ánh, kiến nghị và tiếp nhận phản ánh, kiến nghị như: một số công dân khi đến nơi tiếp công dân không nghiêm chỉnh chấp hành nội quy tiếp công dân và hướng dẫn của người tiếp công dân; có thái độ không đúng mực, không tôn trọng người tiếp công dân; trình bày không trung thực sự việc, không cung cấp đầy đủ thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh. Một bộ phận người dân còn lợi dụng quyền khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh tập trung đông người, gây rối trật tự; xuyên tạc, vu khống, gây thiệt hại cho cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân; đe dọa, xúc phạm cơ quan, tổ chức, đơn vị, người tiếp công dân, người thi hành công vụ; kích động, cưỡng ép, dụ dỗ, lôi kéo, mua chuộc người khác tập trung đông người tại nơi tiếp công dân…

Thứ sáu, các thông tin phản ánh, kiến nghị của cá nhân, tổ chức gửi đến cơ quan có thẩm quyền chưa thực sự minh bạch: nhiều phản ánh, kiến nghị ít có thông tin giá trị, thông tin không rõ ràng và không chính xác.

Thứ bảy, người dân còn chưa an tâm, ngại đấu tranh chống tham nhũng, lãng phí, tiêu cực, góp ý, phê bình cán bộ, công chức vi phạm, phản ánh các hiện tượng này. Trong quá trình thanh tra, kiểm tra, giải quyết phản ánh, kiến nghị, cán bộ có thẩm quyền xác minh, tiếp xúc với người dân, cá nhân có liên quan để thu thập thông tin, tuy nhiên, người dân, cá nhân, tổ chức có liên quan đến vụ việc rất e dè, sợ bị trù dập, mất việc làm, không có cơ hội thăng tiến nên không mạnh dạn cung cấp thông tin.

Thứ tám, trách nhiệm của người đứng đầu một số cơ quan, đơn vị chưa quan tâm, thiếu quyết liệt trong công tác xử lý phản ánh, kiến nghị, cung cấp thông tin; còn có biểu hiện ngại tiếp dân, né tránh, đùn đẩy trách nhiệm. Công tác tham mưu cho cấp ủy, chính quyền để lãnh đạo, chỉ đạo giải quyết đơn thư có việc còn hạn chế, năng lực, trình độ, kinh nghiệm, tinh thần trách nhiệm của cán bộ công chức còn hạn chế.

Thứ chín, điều kiện cơ sở vật chất phục vụ cho việc tiếp nhận, xử lý phản ánh, kiến nghị của công dân tại một số địa phương còn nhiều khó khăn. Tại một số địa phương cấp xã không có phòng tiếp công dân riêng, không có cán bộ thường trực tiếp công dân.

Nhận thấy, những hạn chế, bất cập trong việc bảo đảm công khai, minh bạch trong hoạt động thi hành pháp luật của CQĐP có nhiều nguyên nhân. Nguyên nhân khách quan là do đất nước ta đang trong quá trình đẩy mạnh công cuộc đổi mới, hội nhập quốc tế nên tình hình thực tiễn biến chuyển nhanh, phát sinh nhiều vấn đề mới, khó dự báo. Bên cạnh đó, công tác xây dựng, hoàn thiện pháp luật đặt trong bối cảnh có nhiều vấn đề phát sinh từ đại dịch Covid-19, từ cuộc Cách mạng công nghiệp lần thứ tư… phần nào ảnh hưởng đến tiến độ, chất lượng. Tuy nhiên, nguyên nhân chủ quan vẫn là chủ yếu, như: Nhận thức của các cơ quan, tổ chức, người dân còn chưa thật sự đầy đủ về nội dung, yêu cầu của việc bảo đảm CKMB trong hoạt động thi hành pháp luật nói chung và của CQĐP nói riêng; thể chế liên quan đến công khai minh bạch trong hoạt động thi hành pháp luật của CQĐP chưa đầy đủ; nguồn lực đầu tư cho công tác tác xây dựng, hoàn thiện và tổ chức thi hành pháp luật nhìn chung chưa tương xứng với tầm quan trọng, tính chất khó khăn, phức tạp của nhiệm vụ; việc chấp hành kỷ cương, kỷ luật trong một số trường hợp chưa nghiêm; cơ chế đảm bảo để người dân giám sát việc bảo đảm CKMB trong hoạt động thi hành pháp luật còn chưa thực sự phát huy hiệu quả trong thực tiễn. Các điều kiện đảm bảo thi hành pháp luật còn chưa đầy đủ, nhất là về tổ chức, bộ máy, biên chế, kinh phí và cơ chế phối hợp. Bên cạnh đó, bản thân người dân cũng chưa thật hiểu và ý thức rõ được quyền và trách nhiệm của mình cũng như trình tự, thủ tục yêu cầu cơ quan nhà nước cung cấp thông tin mà mình quan tâm. Do vậy, họ thường chỉ yêu cầu cung cấp những thông tin liên quan mật thiết đến quyền lợi của bản thân và thường dè dặt, e ngại khi yêu cầu cung cấp. Khi yêu cầu mà không được cung cấp, họ cũng không đủ lý lẽ để bảo vệ ý kiến của mình.

CHƯƠNG 3

CÁC GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG BẢO ĐẢM CÔNG KHAI, MINH BẠCH TRONG HOẠT ĐỘNG THI HÀNH PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG THEO TINH THẦN VĂN KIỆN ĐẠI HỘI XIII CỦA ĐẢNG

3.1. Nhu cầu tăng cường bảo đảm công khai, minh bạch trong hoạt động thi hành pháp luật của chính quyền địa phương tại Việt Nam trong thời gian tới

Trong bối cảnh hiện nay, xây dựng NNPQ XHCN của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân vẫn luôn được xem là một nhiệm vụ chiến lược của đất nước, nhiệm vụ trọng tâm của cả hệ thống chính trị. Đặc trưng này đòi hỏi Nhà nước phải CKMB và có TNGT trước Nhân dân; nó cũng có nghĩa Nhân dân-với tư cách là chủ thể lập nên Nhà nước-có quyền yêu cầu Nhà nước phải CKMB cũng như phải báo cáo, chịu trách nhiệm trước Nhân dân về tổ chức và hoạt động của mình.

Để hướng tới xây dựng nền hành chính nhà nước phục vụ nhân dân, dân chủ, chuyên nghiệp, hiện đại, trong sạch, vững mạnh, CKMB trong nhà nước pháp quyền, nhu cầu chuyển đổi mô hình quản trị hiện đại (quản trị tốt) dần thay thế mô hình quản trị truyền thống cũng đã được đặt ra nhằm đáp ứng tốt hơn quyền con người, quyền công dân. Trong đó, TNGT, tính CKMB và sự tham gia luôn là những thành tố đặc biệt quan trọng trong việc bảo đảm cho một nền quản trị công dân chủ, hiện đại.

Đặc biệt, trong bối cảnh hiện nay, với những diễn biến nhanh, phức tạp, khó lường của thế giới và khu vực trong thời gian tới, cũng như tình hình trong nước cho thấy Việt Nam cũng phải đối mặt với rất nhiều thách thức trong phòng chống tham nhũng, tiêu cực. Thực trạng này đòi hỏi Đảng và Nhà nước cần có những giải pháp căn cơ, đột phá hơn để phòng ngừa, ngăn chặn tình trạng tham nhũng. Theo nhận định của Tổng Bí thư Nguyễn Phú Trọng thì tính công khai chính là "thanh bảo kiếm" để chữa lành những vết thương. Đây là biện pháp quan trọng đầu tiên để ngăn ngừa tham nhũng.

Bên cạnh đó, xu hướng toàn cầu hóa với những thuận lợi và thách thức cũng đang đặt ra cho các nước. Sự phát triển mạnh mẽ của cách mạng công nghiệp 4.0 đã tạo nên những thay đổi trong cách tiếp cận cũng như những yêu cầu của quản trị nhà nước. Sự xuất hiện và tham gia của công nghệ đã tạo ra những kết nối “phẳng”, có tính tích cực và chủ động giữa nhà nước và công dân, thúc đẩy sự minh bạch, tính mở, quyền tham gia…, thúc đẩy các cách thức quản trị mới như chính phủ điện tử, chính phủ mở, dữ liệu mở… Quá trình chuyển đổi số (digital transformation) có thể giúp nhà nước thúc đẩy sự minh bạch, thông tin và TNGT, sự tham gia và chất lượng phục vụ trong các hoạt động và dịch vụ công.

Quá trình dân chủ hóa, toàn cầu hóa trên thế giới và trong khu vực có tác động mạnh mẽ tới cơ chế vận hành dân chủ cũng như quá trình dân chủ hóa của Việt Nam. Sự phát triển của nền dân chủ XHCN ở nước ta cũng không nằm ngoài dòng chảy chủ đạo đó. Cùng với những đòi hỏi dân chủ ngày càng gia tăng, Chính phủ cũng nâng cao các giá trị dân chủ và tìm kiếm các giải pháp đảm bảo sự hoà hợp hơn với người dân, do đó CKMB cũng được đề cao hơn.

3.2. Quan điểm về việc tăng cường bảo đảm công khai, minh bạch trong hoạt động thi hành pháp luật của chính quyền địa phương theo tinh thần văn kiện Đại hội lần thứ XIII của Đảng

Xuất phát từ các yêu cầu bảo đảm CKMB trong hoạt động THPL của chính quyền địa phương đã được nêu trong Chương I của Đề tài, nhóm nghiên cứu đưa ra các quan điểm để tăng cường việc bảo đảm CKMB trong hoạt động THPL của chính quyền địa phương trong thời gian tới như sau:

Thứ nhất, cần có giải pháp thống nhất nhận thức về CKMB (và cả TNGT) trong hoạt động THPL giúp bảo đảm hoạt động của bộ máy cơ quan nhà nước nói chung, chính quyền địa phương nói riêng, phù hợp, tuân thủ đúng Hiến pháp, pháp luật; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, công dân.

Thứ hai, tiếp tục đổi mới mạnh mẽ nội dung và phương thức lãnh đạo, chỉ đạo của các cấp ủy Đảng đối với chính quyền địa phương đối với hoạt động tổ chức THPL ở địa phương.

Thứ ba, tiếp tục xây dựng khuôn khổ pháp lý làm cơ sở cho việc bảo đảm CKMB đối với hoạt động THPL của cơ quan nhà nước nói chung và chính quyền địa phương nói riêng.

Thứ tư, trước yêu cầu đổi mới của nền kinh tế Việt Nam để đạt tốc độ tăng trưởng nhanh, bền vững, Đảng và Nhà nước đặt ra những vấn đề để hoàn thiện hơn thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và xác định từ Đại hội VI-XIII của Đảng. Trong đó, cần bảo đảm CKMB trong quản lý nhà nước và tổ chức THPL. Thể chế kinh tế thị trường, đặc biệt là hệ thống luật pháp và bộ máy quản lý phải tiếp tục được xây dựng, hoàn thiện theo hướng tiến bộ, phù hợp, bảo đảm, CKMB.

Thứ năm, thực hiện dân chủ xã hội chủ nghĩa tạo môi trường để thực hiện CKMB. Nền dân chủ ở một quốc gia càng phát triển, quyền của công dân càng được mở rộng và đến một mức độ nhất định nhà nước phải thừa nhận cho công dân được quyền yêu cầu nhà nước cung cấp thông tin, giải trình, theo đó, nhà nước, các cơ quan của nhà nước từ trung ương đến địa phương phải có CKMB về những việc mình làm cho công dân.

Thứ sáu, cần chú trọng đến việc ứng dụng các công nghệ, đặc biệt các công nghệ về thông tin và truyền thông trong quản trị nhà nước góp phần thúc đẩy CKMB. Ở khía cạnh tiêu cực, ứng dụng công nghệ số trong quản trị nhà nước cũng có những tác động xấu, rủi ro. Việc mở rộng, thúc đẩy CKMB thông qua các ứng dụng công nghệ số cũng đặt ra những thách thức trong việc cân bằng chúng với các giá trị khác của cá nhân và xã hội.

3.3. Các giải pháp tăng cường bảo đảm công khai, minh bạch trong hoạt động thi hành pháp luật của chính quyền địa phương theo tinh thần Văn kiện Đại hội XIII của Đảng

3.3.1. Các giải pháp chung tăng cường bảo đảm công khai, minh bạch trong hoạt động thi hành pháp luật của chính quyền địa phương

3.3.1.1. Giải pháp hoàn thiện thể chế

Thứ nhất, tiếp tục hoàn thiện quy định pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương.

- Theo tinh thần của Hiến pháp năm 2013 cũng như trước yêu cầu đổi mới tổ chức và hoạt động của các cấp chính quyền hiện nay, cần tiếp tục hoàn thiện một số quy định làm căn cứ để xác định đúng mô hình tổ chức CQĐP ở các đơn vị hành chính - lãnh thổ khác nhau, xác định đầy đủ các nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP, tạo cơ sở pháp lý vững chắc để xây dựng được hệ thống CQĐP hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật, thi hành pháp luật và tổ chức thi hành pháp luật có hiệu quả để bảo đảm CKMB trong hoạt động THPL của CQĐP.

- Tiếp tục cụ thể hóa các quy định về phân quyền, phân cấp giữa chính quyền trung ương với CQĐP và giữa các cấp CQĐP: Đối với phân cấp, cần phải nhận thức một cách rõ ràng về vấn đề được phân cấp, là vấn đề mà cả CQTW và CQĐP cùng thực hiện và cùng chịu trách nhiệm thì phải được phân cấp, theo đó CQTW làm những gì và làm đến đâu, còn lại CQĐP làm. Trong khi đó, phân quyền về bản chất phải là việc chuyển dứt khoát, toàn diện những vấn đề của CQTW cho CQĐP thực hiện và CQĐP hoàn toàn tự chủ, tự chịu trách nhiệm trước pháp luật. Do vậy, cần thể hiện rõ phân quyền và phân cấp về bản chất là khác biệt nhau.

Thứ hai, nghiên cứu xây dựng và ban hành một đạo luật để quy định về khung pháp lý chung cho hoạt động tổ chức thi hành pháp luật .

Để có thể bảo đảm công khai, minh bạch trong hoạt động thi hành pháp luật của cơ quan nhà nước, cơ quan hành chính nhà nước nói chung và của CQĐP nói riêng thì đòi hỏi trước tiên là thể chế pháp luật về thi hành pháp luật phải rõ ràng, minh bạch, đầy đủ làm cơ sở cho việc thực hiện. Theo đó, cần nghiên cứu xây dựng ban hành một đạo luật, trong đó quy định rõ nội dung, phương thức thực hiện và điều kiện bảo đảm tổ chức THPL của các cơ quan nhà nước; các tiêu chí, phương pháp và công cụ theo dõi, đánh giá hiệu quả THPL; xác lập cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát thực hiện quyền lực nhà nước trong tổ chức THPL và cơ chế giám sát, phản biện xã hội đối với tổ chức THPL của các cơ quan nhà nước; trách nhiệm giải trình trong tổ chức THPL của cơ quan nhà nước[43], cơ chế xử lý vi phạm trong quá trình THPL...

Đặc biệt, luật cũng cần quy định cụ thể, chặt chẽ nguyên tắc CKMB, nội dung, hình thức CKMB, trách nhiệm CKMB của các chủ thể, các công cụ hỗ trợ, điều kiện bảo đảm CKMB…

Thứ ba, hoàn thiện một số các quy định pháp luật có liên quan nhằm tăng cường bảo đảm công khai, minh bạch trong hoạt động thi hành pháp luật của chính quyền địa phương

(1) Hoàn thiện các quy định pháp luật về quyền tiếp cận thông tin. Để bảo đảm quyền TCTT một cách thực chất hơn, Luật Tiếp cận thông tin của Việt Nam vẫn còn một số vấn đề cần được xem xét, điều chỉnh. Luật chưa có quy định giải thích hoặc xác định cụ thể về các tiêu chí, điều kiện được coi là “thông tin gây nguy hại hoặc ảnh hưởng đến lợi ích của Nhà nước, quốc phòng, an ninh quốc gia, quan hệ quốc tế, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng”…Bên cạnh đó, cũng cần cụ thể hóa các thông tin tiếp cận có điều kiện được quy định trong Luật Tiếp cận thông tin và các luật khác. Cần quy định một cơ chế độc lập, riêng biệt để giám sát và xử lý vi phạm trong thực thi pháp luật về tiếp cận thông tin.

(2) Cần khắc phục các hạn chế của việc xác định nội dung thuộc bí mật nhà nước. Để đảm bảo mối quan hệ chặt chẽ giữa bảo vệ bí mật nhà nước với bảo đảm quyền tiếp cận thông tin cần phải xác định phạm vi bí mật nhà nước phù hợp để bảo vệ được các thông tin bí mật và bảo đảm quyền tiếp cận thông tin của công dân. Đồng thời, khi xác định phạm vi thông tin bí mật cần tránh hai khuynh hướng: Xác định phạm vi bí mật nhà nước tràn lan, quá rộng, sẽ hạn chế quyền tiếp cận thông tin của công dân, hạn chế việc mở rộng dân chủ, nhân quyền và có thể lợi dụng bí mật nhà nước để che giấu hành vi vi phạm pháp luật; hoặc nếu mở rộng quyền tiếp cận thông tin theo hướng hoàn toàn tự do sẽ dễ dẫn đến lộ, lọt, mất bí mật nhà nước, là điều kiện thuận lợi cho các hoạt động thu thập bí mật nhà nước và có thể gây ra những thiệt hại cho lợi ích quốc gia. Do đó, cần thiết phải lập danh mục thông tin bí mật cụ thể, các biện pháp bảo vệ thông tin bí mật, thời hạn giải mật của thông tin.

(3) Sửa đổi Nghị định số 90/2013/NĐ-CP ngày 08/8/2013 của Chính phủ quy định TNGT của cơ quan nhà nước trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao, cụ thể: Mở rộng về chủ thể thực hiện giải trình, bao gồm tất cả các cơ quan sử dụng ngân sách nhà nước đều phải thực hiện TNGT nhằm CKMB và tăng cường sự giám sát của nhân dân và mở rộng phạm vi TNGT, không chỉ thực hiện khi có yêu cầu mà còn được thực hiện khi các chủ thể thấy cần thiết, có nhu cầu thực hiện TNGT. Đồng thời, bổ sung quy định cụ thể về việc xử lý vi phạm đối với hành vi vi phạm về TNGT nhằm bảo đảm rõ ràng hơn về hệ quả pháp lý của giải trình, nâng cao giá trị của các quy định về TNGT.

(4) Nghiên cứu hoàn thiện và thể chế hóa một số chỉ số đo lường mức độ hiệu quả của chính quyền địa phương, thông qua đó có thể đánh giá kết quả thực hiện CKMB trong THPL của CQĐP như: PAPI, PAR INDEX, PCI, SIPAS,… Bên cạnh đó, cũng cần tính toán đến việc tăng tính khả thi và hiện thực trong việc áp dụng các tiêu chí này. Mặt khác, có thể cân nhắc, nghiên cứu để hình thành các tiêu chí đánh giá về tính công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình của các cơ quan hành chính nhà nước nói chung và CQĐP nói riêng. Vì hiện nay, các chỉ số về công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình của các cơ quan CQĐP đang được đánh giá rải rác trong nhiều bộ chỉ số (PCI, PACA, PAR INDEX, PAPI…). Do đó, các tiêu chí đánh giá về CKMB và TNGT sẽ không bảo đảm tính tổng thể, thống nhất, đồng bộ về nội dung cũng như phương pháp, đối tượng đánh giá. Các tiêu chí này không nhất thiết phải được đánh giá trong bộ chỉ số riêng mà có thể được bố trí trong chỉ số thành phần của Bộ chỉ số đánh giá hiệu quả hoạt động của các cơ quan nhà nước. Tiêu chí này đặc biệt cần thiết trong đánh giá đối với quy trình thực hiện cung cấp dịch vụ công, hiệu quả sử dụng ngân sách hoặc tuyển dụng, sử dụng công chức trong các cơ quan nhà nước nói chung và CQĐP nói riêng.

(5) Tiếp tục hoàn thiện pháp luật nhằm tăng cường vai trò giám sát của các tổ chức, cá nhân đối với việc bảo đảm công khai, minh bạch trong hoạt động thi hành pháp luật của CQĐP.

Tiếp tục hoàn thiện cơ chế giám sát, phản biện xã hội như một công cụ pháp lý quan trọng nhằm “phát huy vai trò của Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị xã hội, các đoàn thể nhân dân và các cơ quan thông tin đại chúng trong quá trình hoạch định chiến lược, chính sách phát triển kinh tế - xã hội và trong việc phát hiện, đấu tranh phòng, chống tham nhũng, lãng phí”. Sớm nghiên cứu, ban hành Luật Giám sát và phản biện xã hội trong đó, quy định cụ thể, toàn diện về cơ chế giám sát, phản biện xã hội của các chủ thể, trong đó có chủ thể chính là Mặt trận Tổ quốc Việt Nam. Tiếp tục hoàn thiện pháp luật về quyền giám sát trực tiếp của nhân dân, góp phần thực hiện có hiệu quả cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước như xây dựng kịp thời các đạo luật về quyền con người, quyền công dân làm cơ sở pháp lý cho việc hạn chế quyền con người trong một số trường hợp khẩn cấp như tình hình dịch bệnh Covid-19,… Hoàn thiện một số quy định pháp luật về hoạt động báo chí để phát huy vai trò của báo chí trong việc tăng cường bảo đảm CKMB hoạt động THPL của chính quyền địa phương. Bên cạnh đó, vẫn cần tạo lập môi trường pháp lý hay nuôi dưỡng các điều kiện để củng cố tính bền vững và tính hệ thống của kênh giám sát từ các tổ chức xã hội.

Thứ tư, rà soát, sửa đổi nhằm khắc phục sự chồng chéo, bất hợp lý trong một số quy định của pháp luật. Pháp luật muốn được thi hành một cách CKMB thì chính nó phải bảo đảm tính CKMB, thống nhất, đồng bộ, đơn giản, dễ hiểu, dễ tiếp cập, dễ thực hiện. Hệ thống pháp luật phức tạp, cồng kềnh, quy định chồng chéo, hình thức... thì tự nó đánh mất tính minh bạch, và tất yếu việc thi hành nó không thể bảo đảm tính minh bạch, khó khăn và không hiệu quả.

3.3.1.2. Các giải pháp tổ chức thực thi

Thứ nhất, nâng cao nhận thức, trách nhiệm của người lãnh đạo, xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức thực thi công vụ có trình độ, phẩm chất và trách nhiệm chính là điều kiện tiên quyết cho hoạt động thi hành pháp luật đảm bảo các yêu cầu CKMB

Để tăng cường bảo đảm CKMB trong hoạt động THPL của CQĐP cần xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức có trình độ, năng lực và phẩm chất. Nâng cao nhận thức của đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức trong việc bảo đảm CKMB để bảo đảm CKMB không còn là yêu cầu của pháp luật mà trở thành nhu cầu nội tại, thực sự của cán bộ, công chức, của cơ quan, đơn vi để hoạt động THPL của địa phương có hiệu lực, hiệu quả tốt.

Với chức năng, nhiệm vụ được giao, mỗi cấp chính quyền cần có trách nhiệm chủ động trong việc bảo đảm CKMB trong hoạt động THPL của cấp mình. Cần nhận thức đúng bản chất, cũng như ý nghĩa của việc thực hiện CKMB trong hoạt động của CQĐP nói chung và hoạt động THPL nói riêng. Đây là quyền của người dân đồng thời là nghĩa vụ của CQĐP trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao. Thực hiện CKMB trong hoạt động THPL không chỉ là một yêu cầu trong quản trị nhà nước mà còn là một phương thức, công cụ để nâng cao trách nhiệm của CQĐP và cá nhân người có thẩm quyền, góp phần phòng ngừa tham nhũng, quan liêu, thực hiện dân chủ tại địa phương...

Thứ hai, tăng cường năng lực, nhận thức của xã hội đối với việc bảo đảm công khai, minh bạch trong hoạt động THPL của CQĐP.

Trước tiên, cần phải nâng cao dân trí và ý thức pháp luật cho người dân. Trình độ dân trí càng cao, càng thuận lợi cho quá trình thúc đẩy dân chủ và thuận lợi trong việc nâng cao ý thức pháp luật cho nhân dân về yêu cầu CKMB trong hoạt động của cơ quan nhà nước nói chung và CQĐP nói riêng.

Đồng thời, tăng cường sự tham gia chủ động, tích cực của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức chính trị - xã hội ở địa phương trong hoạt động vận động nhân dân, giám sát, phản biện xã hội đối với việc bảo đảm CKMB và TNGT trong hoạt động THPL của CQĐP. Sự tham gia của các tổ chức này cũng góp phần giúp đỡ, thúc đẩy các cá nhân thực hiện các quyền của mình.

Bên cạnh đó, cần chú trọng để nâng cao hiệu quả tiếp cận thông tin của người dân đối với các hoạt động của chính quyền.

Thứ ba, thực hiện hiệu quả các nội dung cải cách hành chính nhằm tăng cường công khai minh bạch và trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương. Cần tiếp tục đẩy mạnh đơn giản hóa TTHC, cắt giảm chi phí tuân thủ TTHC trên một số lĩnh vực trọng tâm: Đầu tư; đất đai; xây dựng; sở hữu nhà ở; thuế; hải quan; xuất khẩu; nhập khẩu; y tế; tiếp cận điện năng; quản lý thị trường. Hoàn thiện các hình thức công khai, minh bạch tất cả các TTHC, thực hiện có hiệu quả công khai TTHC trên cơ sở dữ liệu quốc gia và trên trang thông tin điện tử, niêm yết thủ TTHC tại trụ sở cơ quan, đơn vị nơi trực tiếp giải quyết TTHC. Khuyến khích các địa phương, cơ quan sử dụng các tiện ích của mạng xã hội như Zalo, Youtube, Facebook để cung cấp thông tin về quy định TTHC, thông báo tiến độ, kết quả giải quyết hồ sơ, giúp cho việc tiếp cận thông tin và tìm hiểu về TTHC của cá nhân, tổ chức ngày càng dễ dàng và thuận tiện.

Bên cạnh đó, cần đẩy mạnh thực hiện hiện đại hóa nền hành chính, tập trung đẩy mạnh đầu tư, nâng cấp hạ tầng kỹ thuật, triển khai xây dựng nhiều phần mềm, cơ sở dữ liệu nền tảng phục vụ xây dựng và phát triển chính quyền điện tử.

Thứ tư, tăng cường công tác kiểm tra, giám sát việc bảo đảm công khai, minh bạch trong hoạt động thi hành pháp luật của chính quyền địa phương.

Để tăng cường bảo đảm CKMB hoạt động THPL của CQĐP, ngoài việc hoàn thiện các quy định pháp luật, cần tăng cường công tác kiểm tra, giám sát hoạt động thực hiện TNGT của các cơ quan, tổ chức và cá nhân người có thẩm quyền, nhằm nâng cao trách nhiệm của các chủ thể trong thực hiện CKMB.

Đối với các thiết chế bên trong bộ máy nhà nước, cần nâng cao năng lực và trách nhiệm giám sát của Quốc hội đối với HĐND cấp tỉnh; phát huy vai trò kiểm soát của Chính phủ đối với UBND các cấp, bảo đảm sự phối hợp giữa các bộ, ngành trong việc kiểm soát quyền lực của chính quyền địa phương; cần có cơ chế về cung cấp thông tin liên quan đến việc thực hiện nghị quyết của HĐND để đại biểu HĐND có điều kiện nắm bắt các thông tin về hoạt động của UBND; cần phải tăng cường giám sát của HĐND và UBND cấp trên đối với UBND cấp dưới. Đồng thời, tăng cường thanh tra của Chính phủ đối với HĐND và UBND cấp tỉnh.

Đối với Tòa án, cần được trao thẩm quyền rộng hơn để kiểm soát quyền lực đối với chính quyền địa phương thông qua chức năng kiểm soát tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản pháp quy do chính quyền địa phương ban hành; qua thẩm quyền giải thích áp dụng pháp luật thống nhất từ Trung ương đến địa phương.

MTTQ và các tổ chức chính trị - xã hội: thực hiện các biện pháp nhằm nâng cao chất lượng hoạt động giám sát và phản biện xã hội đối với chính quyền địa phương; quy định rõ quy trình, thủ tục và trách nhiệm tiếp nhận kết quả kiểm soát quyền lực của các chủ thể kiểm soát bên ngoài nhà nước và phải có những biện pháp theo dõi quá trình thực hiện những kiến nghị kiểm soát, có những “chế tài” đối với những chủ thể không thực hiện, hoặc thực hiện không đúng các kiến nghị về kết quả kiểm soát quyền lực từ bên ngoài nhà nước đối với chính quyền địa phương; đổi mới nâng cao các hình thức nhân dân trực tiếp kiểm soát quyền lực việc thực hiện quyền lực nhà nước của chính quyền địa phương.

Bên ngoài cần thiết lập cơ chế để nhân dân và báo chí giám sát công chức thực thi công vụ thuận tiện, hiệu lực, kịp thời. Đặc biệt cần tăng cường sự kiểm soát của xã hội, người dân đối với hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước, người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước, thực hiện TNGT, CKMB hoạt động trong thực thi công vụ của người đứng đầu, cán bộ, công chức, viên chức.

Thứ năm, phát huy vai trò của truyền thông đại chúng trong việc bảo đảm công khai, minh bạch hoạt động thi hành pháp luật của chính quyền địa phương.

Các cơ quan, tổ chức trong hệ thống chính trị cấp cơ sở cần giúp cho nhân dân nhận thức đúng vai trò của truyền thông đại chúng; đưa tin nhanh chóng, chính xác, đầy đủ với nhiều hình thức đa dạng, đáp ứng nhu cầu được biết thông tin của nhân dân; thúc đẩy nhiều diễn đàn trao đổi, thảo luận, thiết lập nhiều kênh để tiếp nhận thông tin phản ánh của nhân dân trên không gian mạng đặc biệt là mạng xã hội. Nhân dân cần tìm cho mình những nguồn cung cấp thông tin có thể tin tưởng được qua những loại hình truyền thông đại chúng truyền thống, những trang tin điện tử có xuất bản từ báo in, báo mạng, trang đã được kiểm duyệt hoặc của các cơ quan, tổ chức trong hệ thống chính trị cấp cơ sở để có được một thông tin chính xác.

Thứ sáu, tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin trong quản trị Nhà nước góp phần thúc đẩy công khai, minh bạch.

Để có thể phát huy hiệu quả các thành quả này trong quản trị nhà nước nói chung và hoạt động THPL của CQĐP nói riêng, trước hết, cần xây dựng và hoàn thiện các cơ chế, chính sách phù hợp để thúc đẩy chính quyền điện tử, chính quyền số; đẩy mạnh phát triển nền tảng số, dữ liệu số, bảo đảm an toàn thông tin. Xây dựng các hệ thống thông tin, cơ sở dữ liệu của địa phương để phục vụ chính quyền điện tử trên hạ tầng nền tảng điện toán đám mây; thực hiện chia sẻ thông tin qua hệ thống mạng giữa Trung ương và địa phương, giữa các cơ quan trong CQĐP các cấp. Sớm hình thành trung tâm thông tin và an toàn thông tin địa phương; tập trung vận hành hiệu quả cổng dịch vụ công trực tuyến, tăng cường ứng dụng công nghệ số vào hoạt động cung ứng dịch vụ công cho người dân và doanh nghiệp.

Thứ bảy, đẩy mạnh công tác thông tin, truyền thông, phổ biến pháp luật.

Các cấp các ngành cần tăng cường công tác tuyên truyền, giáo dục pháp luật làm cho mọi người, tập trung vào các nội dung chủ yếu sau: i) các cơ quan, tổ chức cần thực hiện tốt việc phối hợp với Hội đồng phối hợp phổ biến giáo dục pháp luật xây dựng các chương trình, kế hoạch tuyên truyền cụ thể, tập trung vào các nội dung cơ bản của Luật tiếp công dân, Luật Tiếp cận thông tin, Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo, Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Luật Phòng chống tham nhũng, Luật Báo chí, Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam,… và các văn bản hướng dẫn thi hành, qua đó giúp cán bộ, công chức và Nhân dân hiểu rõ hơn các quy định, nâng cao ý thức, vai trò, trách nhiệm trong thực hiện và trong công tác tham mưu, thực hiện đầy đủ các nhiệm vụ liên quan đến việc bảo đảm CKMB. ii) đa dạng hóa các hình thức tuyên truyền, phổ biến như tổ chức hội nghị, xây dựng chuyên trang, chuyên mục tuyên truyền và tăng thời lượng phát sóng, đưa tin trên Đài truyền hình, truyền thanh và các loại hình báo chí khác ở địa phương; tổ chức các hội thi tìm hiểu; tuyên truyền bằng các pano, khẩu hiệu nội dung tuyên truyền. iii) thực hiện tốt sự phối hợp giữa chính quyền và các tổ chức đoàn thể, trong đó nhấn mạnh vai trò lãnh đạo, chỉ đạo của cấp ủy đảng trong việc giáo dục pháp luật với nhiều nội dung, hình thức, phương pháp phù hợp với từng địa bàn và đối tượng khác nhau.

3.3.2. Các giải pháp cụ thể tăng cường bảo đảm công khai, minh bạch trong một số hoạt động thi hành pháp luật của chính quyền địa phương

3.3.2.1. Tăng cường bảo đảm công khai, minh bạch trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

Có thể khẳng định rằng, đổi mới và hoàn thiện quy trình xây dựng pháp luật theo hướng ngày càng bảo đảm dân chủ, CKMB và TNGT luôn là một trong những mục tiêu mà Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam hướng tới. Điều này không phải chỉ để thực hiện các cam kết quốc tế, mà còn xuất phát từ yêu cầu tự thân của Nhà nước khi đang nỗ lực tạo ra những thành tố tích cực phục vụ cho một nền quản trị tốt và hiệu quả. Để đạt được mục tiêu đó một cách thực chất và hiệu quả, khi thực hiện quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương, cần thực hiện một số giải pháp sau đây[44]:

Thứ nhất, cần phân biệt giữa tính chất quy định chi tiết điều, khoản, điểm trong nghị quyết của HÐND với quyết định của UBND theo Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 (sửa đổi năm 2020).

Thứ hai, cần phân biệt và xác định rõ thế nào là “biện pháp có tính chất đặc thù”; “biện pháp nhằm bảo đảm thi hành Hiến pháp, luật, VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên”; “biện pháp nhằm phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương” trong nội dung nghị quyết của HÐND và UBND cấp tỉnh làm cơ sở cho các địa phương trên cả nước thực hiện thống nhất và hiệu quả, tránh tình trạng mỗi nơi một cách hiểu khác nhau ảnh hưởng tới tính thống nhất của hệ thống pháp luật.

Thứ ba, cần bảo đảm công khai, minh bạch trong việc ủy quyền ban hành văn bản quy định chi tiết của cơ quan nhà nước cấp trên.

Thứ tư, tiếp tục đổi mới quy trình hoạch định chính sách theo hướng công khai, minh bạch, bảo đảm trên thực tế quyền tham gia của các bên liên quan, bao gồm các chủ thể: Chính phủ, doanh nghiệp, các tổ chức quần chúng, người dân, người nước ngoài, các nhà tài trợ, các nhà khoa học, chuyên gia.

Thứ năm, mở rộng đối tượng tham vấn, lấy ý kiến, đa dạng hoá các kênh tham gia của công chúng trong hoạch định chính sách, đặc biệt là đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản quy phạm pháp luật từ giai đoạn sớm của quy trình xây, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của CQĐP. Các hoạt động lấy ý kiến phải thực chất, hiệu quả, phù hợp với các đối tượng được lấy ý kiến. Văn bản gửi lấy ý kiến phải đơn giản, dễ hiểu, phù hợp với đối tượng lấy ý kiến. Trong đó cần chú trọng:

- Cần bổ sung chủ thể có trách nhiệm lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của chính sách trong đề nghị xây dựng nghị quyết tại khoản 1 Điều 113 Luật 2015 không chỉ có cơ quan mà còn bao gồm cả tổ chức.

- Nội dung lấy ý kiến phải rõ ràng, đầy đủ.

- Mở rộng cơ hội tiếp cận thông tin cho người dân, công khai thông tin nhiều chiều, đồng thời khuyến khích người dân chủ động tìm kiếm thông tin.

- Đa dạng hóa cách thức, phương pháp thu hút sự tham gia của người dân vào dự thảo văn bản.

Thứ sáu, xây dựng cơ chế nghe, tiếp thu và phản hồi ý kiến một cách thường xuyên và có trách nhiệm. Để thu hút sự tham gia, phải có sự đối thoại chứ không phải là độc thoại. Thông tin phải mang tính chất hai chiều. Công chúng cũng phải có cơ hội tiếp cận nguồn thông tin đa chiều, thậm chí khác biệt hoàn toàn với ý kiến của cơ quan chủ trì soạn thảo. Các ý kiến tham gia phải được cơ quan chủ trì soạn thảo nghiên cứu cẩn trọng và có trách nhiệm. Việc tiếp thu hay không tiếp thu phải được giải trình rõ ràng, công khai và kịp thời trên chính các phương tiện, công cụ nhận ý kiến tham gia của người dân.

Thứ bảy, xây dựng cơ chế giám sát hoạt động tổ chức lấy ý kiến và tiếp thu, giải trình ý kiến của cơ quan chủ trì soạn thảo. Việc giám sát có thể được thực hiện bởi chính các cơ quan thẩm định, thẩm tra dự thảo VBQPPL. Các cơ quan này sẽ phải xem xét, đánh giá việc tổng hợp hoặc giải trình ý kiến của cơ quan soạn thảo, nếu thấy chưa đầy đủ hoặc ý kiến giải trình chưa xác đáng có thể trả lại hồ sơ đề nghị thực hiện lại quy trình. Việc giám sát cũng có thể được thực hiện bởi chính đối tượng tham gia ý kiến, nếu trong trường hợp đối tượng này nhận thấy cơ quan chủ trì soạn thảo chưa giải trình ý kiến của người góp ý.

Thứ tám, sớm nghiên cứu xây dựng khung khổ pháp lý cho hoạt động vận động chính sách, bởi đây là nhu cầu chính đáng của các đối tượng bị tác động, ảnh hưởng bởi chính sách. Tuy nhiên, hoạt động này cần phải CKMB, nhấn mạnh đến TNGT để công chúng giám sát được các nhà hoạch định chính sách đã gặp ai, mục đích để làm gì. Thêm vào đó, cần phát huy vai trò tham gia của truyền thông và tổ chức xã hội trong việc giám sát các hoạt động vận động chính sách cũng như xây dựng chính sách để đảm bảo nó cân bằng và không thiên vị.

Thứ chín, bảo đảm cơ sở hạ tầng và nguồn lực để triển khai các hoạt động ban hành văn bản QPPL của CQĐP thực chất, hiệu quả. Việc đầu tư cần bảo đảm đồng bộ, hiệu quả, tránh lãng phí, lựa chọn những công nghệ mới, đặc biệt quan tâm đầu tư cơ sở hạ tầng, ứng dụng dùng chung để tiết kiệm chi phí.

Thứ mười, cần đổi mới nhận thức về bảo đảm công khai, minh bạch trong xây dựng và thi hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương. Nên thay đổi nhận thức từ việc lấy ý kiến là quy trình bắt buộc phải tuân thủ sang nhận thức rằng việc lấy ý kiến là cần thiết, là hoạt động thường xuyên, mang tính chủ động của cơ quan chủ trì soạn thảo để bảo đảm tính khả thi của dự thảo văn bản quy định chi tiết.

3.3.2.2. Tăng cường bảo đảm công khai, minh bạch trong hoạt động tổ chức thực hiện pháp luật một số lĩnh vực của chính quyền địa phương

Như trên đã nêu, quy định về bảo đảm CKMB trong một số lĩnh vực vẫn còn khái quát, chưa cụ thể ảnh hưởng đến việc thực hiện pháp luật; việc CKMB ở một số lĩnh vực như quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, bảo vệ môi trường… ở địa phương chưa được kiểm soát chặt chẽ, người dân ít được tiếp cận; quy trình cung cấp thông tin, danh mục thông tin bắt buộc công khai chưa có quy định rõ ràng; kiểm soát thủ tục hành chính chưa thật sự đảm bảo, nhiều bộ thủ tục hành chính chưa được ban hành cụ thể, kịp thời; CKMB các thủ tục hành chính, hoạt động của cơ quan mình (trừ những nội dung thuộc bí mật nhà nước) chưa được thực hiện nghiêm túc; nội dung, hình thức tiếp cận thông tin của người dân trong một số lĩnh vực vẫn chưa thật sự đảm bảo; trách nhiệm của các chủ thể trong thực hiện CKMB thông tin, đảm bảo quyền tiếp cận thông tin của người dân vẫn còn nhiều hạn chế, bất cập; xác định nội dung, lĩnh vực nào cần CKMB vẫn còn hạn chế,… Do đó, để tăng cường bảo đảm CKMB trong THPL của CQĐP, cần tập trung một số giải pháp như sau:

(1)Đối với lĩnh vực môi trường

- Hoàn thiện quy định của pháp luật bảo vệ môi trường về công khai thông tin. Trước tiên, Luật BVMT năm 2020 cần quy định cụ thể thời điểm, hình thức công khai thông tin môi trường theo yêu cầu. Đồng thời, Luật và các văn bản pháp luật có liên quan cần mở rộng, bảo đảm tính linh hoạt của các hình thức tiếp nhận thông tin phản ánh về BVMT của người dân đến chính quyền được nhanh chóng thông qua các mạng xã hội mở như (Zalo, Viber, Facebook), tổng đài, cổng thông tin điện tử trực tuyến... để kịp thời phát hiện, xử lý các hành vi vi phạm bằng những hình ảnh, chứng cứ cụ thể một cách chính xác, nhanh chóng. Việc tương tác giữa chủ thể phản ánh (chủ yếu là người dân) với chủ thể tiếp nhận phản ảnh, xử lý (cơ quan, cá nhân có thẩm quyền) có sự kiểm tra, giám sát và tham gia của những chủ thể trung gian khác.

- Hoàn thiện quy định liên quan đến quyền yêu cầu cung cấp thông tin về bảo vệ môi trường của cá nhân, tổ chức. Đối với việc cung cấp thông tin môi trường theo yêu cầu, pháp luật hiện hành chưa quy định cụ thể về thẩm quyền, trình tự tiếp cận thông tin; thời hạn phải trả lời; cung cấp thông tin môi trường. Đây là những vấn đề cần tiếp tục được bổ sung làm rõ trong thời gian tới. Bên cạnh đó, cần sửa đổi điểm d khoản 2 Điều 24 Luật TCTT năm 2016 theo hướng khi yêu cầu các CQNN cung cấp thông tin, người dân không cần phải nêu lý do, mục đích yêu cầu cung cấp thông tin (vì nếu thông tin thuộc danh mục được cung cấp thì việc đưa ra lý do, mục đích là không cần thiết). Đồng thời, quy định cụ thể hơn cả về trình tự, thủ tục liên quan tới quyền của cá nhân, công dân được tiếp cận thông tin về môi trường và trách nhiệm của Nhà nước, doanh nghiệp cung cấp và công khai thông tin, tác hại ảnh hướng đến môi trường.

- Hoàn thiện quy định về tiếp nhận, xử lý phản ánh, kiến nghị của người dân về BVMT. Theo đó, cần có quy định cụ thể, chức năng, nhiệm vụ của từng cơ quan để quá trình xử lý phản ánh, kiến nghị được tiến hành đúng thủ tục, trình tự và đạt kết quả tốt hơn. Quy định đầy đủ, thống nhất về cách thức, trách nhiệm tiếp nhận và cơ chế để người dân tham gia hoạt động giám sát, mức độ giám sát, nội dung giám sát... Quy định cụ thể trách nhiệm của các cơ quan trong việc xử lý vụ việc tiếp nhận được thông qua phản ánh, kiến nghị của người dân bằng việc thông tin kết quả xử lý cho người dân đã phản ánh, cung cấp thông tin, người xử lý, giải quyết phản ánh phải chịu trách nhiệm với quyết định của mình. Đồng thời, cần hoàn thiện pháp luật về TNGT trong lĩnh vực bảo vệ môi trường.

- Cần tiếp tục hoàn thiện cơ sở dữ liệu môi trường để xây dựng cơ sở hạ tầng thống nhất thông tin về ngành tài nguyên môi trường ở cấp trung ương và địa phương nhằm vừa đảm bảo việc thống nhất quản lý, vừa tạo điều kiện cho người dân tiếp cận các thông tin mồi trường một cách có hệ thống và dễ dàng.

(2)Đối với lĩnh vực đất đai

Thứ nhất, sớm ban hành Luật Đất đai sửa đổi. Theo Nghị quyết 50/2022/QH15 về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2023, điều chỉnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2022, dự kiến Quốc hội sẽ thông qua Luật Đất đai (sửa đổi) vào kỳ họp thứ 6 diễn ra vào tháng 10/2023 sắp tới. Dự thảo hiện nay có khá nhiều nội dung quan trọng góp phần tăng cường bảo đảm CKMB trong lĩnh vực đất đai. Đây sẽ là các cơ sở pháp lý quan trọng để bảm đảm CKMB trong hoạt động THPL về đất đai của CQĐP trong thời gian tới khi Luật Đất đai sửa đổi được thông qua và có hiệu lực thi hành.

Thứ hai, cần quy định đầy đủ về quyền tiếp cận thông tin liên quan đến đất đai của người dân. Luật Đất đai nên quy định về quyền tiếp cận thông tin đất đai theo 03 vấn đề: (1) Quyền của công dân được tiếp cận thông tin về đất đai; (2) Tham gia của cộng đồng khi đánh giá tác động môi trường trong các dự án phát triển cụ thể; (3) Quyền của công dân được tiếp cận công lý trong lĩnh vực đất đai.

Thứ ba, cần rà soát thẩm quyền, trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước từ Trung ương tới địa phương trong công tác quy hoạch, kế hoạch, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyết định giá đất, chính sách điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất để điều chỉnh cho phù hợp với năng lực thực hiện của đối tượng được phân cấp đáp ứng yêu cầu quản lý thống nhất của nhà nước về đất đai và nhu cầu phát triển kinh tế, xã hội, bảo vệ môi trường, ứng phó biến đổi khí hậu, đảm bảo an ninh, quốc phòng của đất nước.

Thứ tư, tiếp tục đẩy mạnh công tác cải cách hành chính trong lĩnh vực đất đai nhằm góp phần cải thiện môi trường đầu tư kinh doanh, trong đó tập trung vào các nhiệm vụ: Tiếp tục thực hiện cải cách hành chính trong lĩnh vực đất đai; đẩy mạnh phân cấp trong việc quy định trình tự, thủ tục hành chính về đất đai và gắn với trách nhiệm giải quyết của từng cấp chính quyền địa phương; giảm đầu mối, giảm trung gian, gắn với cải cách hành chính, giảm phiền hà, tiêu cực.

Thứ năm, đẩy mạnh chuyển đổi số trong lĩnh vực quản lý và sử dụng đất. Cần tiếp tục xây dựng và hoàn thiện hệ thống dữ liệu đất đai, đáp ứng yêu cầu quản lý Nhà nước về đất đai trên tất cả các lĩnh vực; xây dựng hệ thống thông tin đất đai thành một bộ phận của hệ thống dữ liệu quốc gia; xây dựng hoàn thiện hệ thống thông tin đất đai và cơ sở dữ liệu đất đai theo hướng hiện đại, chuyển dần các hoạt động đăng ký, giao dịch trong lĩnh vực đất đai sang giao dịch điện tử; tổ chức việc quản lý, khai thác, vận hành hệ thống thông tin đất đai; cập nhật, chỉnh lý kịp thời các dữ liệu địa chính, điều tra cơ bản về đất đai, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, giá đất, thống kê, kiểm kê đất đai và các dữ liệu khác thuộc cơ sở dữ liệu đất đai.

(3) Đối với công tác tuyển dụng, sử dụng, quản lý cán bộ, công chức, viên chức

Thứ nhất, cần bổ sung những nội dung cụ thể về công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trong công tác tuyển dụng, sử dụng, quản lý cán bộ, công chức, viên chức. Hệ thống thể chế, cơ chế đó phải đột phá vào những khâu còn tạo lỗ hổng cho “chạy chức, chạy quyền”, lạm dụng quyền hạn, chức vụ... CKMB các khâu, các hoạt động của công tác tổ chức và cán bộ, xóa bỏ quan niệm xem công tác cán bộ là bí mật, nhạy cảm - điều kiện cho giám sát công tác cán bộ. Xác định rõ trách nhiệm của thủ trưởng đơn vị, của tập thể cấp ủy, của người giới thiệu, của cán bộ làm công tác tham mưu về tổ chức - cán bộ, đối với các trường hợp được bổ nhiệm, luân chuyển, điều động.

Thứ hai, nâng cao nhận thức, trách nhiệm của cấp ủy, cán bộ chủ trì các cấp về thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ trong công tác cán bộ. Thực hiện tốt nguyên tắc này, một mặt, bảo đảm phát huy trí tuệ, trách nhiệm của tập thể; mặt khác, bảo đảm sự thống nhất ý chí, hành động của tổ chức đảng và đảng viên trong công tác cán bộ, hạn chế được các vi phạm về CKMB trong quản lý cán bộ.

Thứ ba, đề cao vai trò tiền phong gương mẫu của cán bộ, đảng viên, nhất là cán bộ chủ trì trong việc triển khai, thực hiện dân chủ, công khai, minh bạch trong công tác cán bộ; tăng cường trách nhiệm người đứng đầu và phát huy dân chủ rộng rãi. Trong đó, cần có quy định cụ thể trách nhiệm từng cá nhân và tập thể trong đánh giá cán bộ (gồm cả đánh giá cán bộ cấp trên và cấp dưới) - khâu trọng yếu hiện nay. Người đứng đầu phải chịu trách nhiệm cá nhân và trách nhiệm đứng đầu tập thể. Bên cạnh đó, cần cụ thể hóa các quy định về chế độ hủy bỏ, thu hồi các quyết định không đúng về công tác cán bộ; quy định về xử lý những tổ chức, cá nhân sai phạm hoặc tiếp tay cho sai phạm, đặc biệt là cán bộ cấp cao theo tinh thần không có “vùng cấm”.

Thứ tư, cần công khai rộng rãi bản kê khai, minh bạch tài sản hàng năm của cán bộ công chức theo hướng tăng cường tính tự giác, trách nhiệm giải trình và ban hành những chế tài nghiêm khắc.

Thứ năm, sử dụng hiệu quả Cơ sở dữ liệu quốc gia về cán bộ, công chức, viên chức để tăng cường bảo đảm công khai, minh bạch trong công tác quản lý cán bộ. Cơ sở dữ liệu quốc gia về cán bộ, công chức, viên chức trong các cơ quan nhà nước là một trong 6 cơ sở dữ liệu quốc gia lớn - xa lộ thông tin quan trọng. Đây cũng là cơ sở dữ liệu cốt lõi góp phần trong việc xây dựng Chính phủ điện tử, một trong những công cụ hỗ trợ các nhà hoạch định chính sách trong công tác quản lý tổng thể đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức. Quan trọng hơn, qua Cơ sở dữ liệu giải quyết được vấn đề CKMB trong việc sử dụng biên chế. Sẽ thấy rõ được giữa con số được giao và con số tuyển dụng, rất minh bạch, qua đó giúp cho cơ quan quản lý giám sát được.

Thứ sáu, tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát việc thực hiện các quy định của pháp luật về tuyển dụng, sử dụng, quản lý cán bộ, công chức, viên chức. Bên cạnh việc giám sát thực hiện công tác quản lý cán bộ, công chức của cơ quan cấp trên, cần đẩy mạnh cơ chế “tự giám sát, đánh giá, kiểm tra” ngay trong nội bộ mỗi cơ quan, đơn vị. Tăng cường công tác kiểm tra, thanh tra, giám sát trong tuyển dụng, sử dụng, quản lý công chức để kịp thời ngăn chặn, phát hiện, xử lý những hành vi vi phạm pháp luật. Cần phải có cơ chế kiểm soát thường xuyên, chặt chẽ từng khâu trong quy trình tuyển dụng, sử dụng, quản lý cán bộ, công chức, viên chức.

3.3.2.3. Tăng cường bảo đảm công khai, minh bạch trong hoạt động tổ chức tiếp nhận, xử lý phản ánh, kiến nghị của cá nhân, tổ chức của chính quyền địa phương

Để có thể thực hiện hiệu quả việc tiếp nhận và xử lý các kiến nghị, phản ánh của cá nhân, tổ chức tại Việt Nam, cần tập trung vào các giải pháp sau đây:

Thứ nhất, hoàn thiện một số quy định của pháp luật về phản ánh, kiến nghị. Trong thời gian tới cơ quan nhà nước cần ban hành văn bản mới dưới hình thức Nghị định hoặc Thông tư quy định thống nhất về tiếp nhận, giải quyết tất cả các đối tượng của phản ánh, kiến nghị. Cùng với đó, sửa đổi các quy định trong các văn bản liên quan như Luật Tiếp công dân, các văn bản hướng dẫn thi hành cho đồng bộ. Nếu trước mắt chưa ban hành một văn bản riêng quy định thống nhất thì cần sửa đổi, bổ sung Thông tư 07/2014/TT-TTCP quy định về quy trình xử lý đơn khiếu nại, đơn tố cáo, đơn kiến nghị, phản ánh đảm bảo đầy đủ quy trình giải quyết kiến nghị, phản ánh cho tổ chức, cá nhân và sửa đổi, bổ sung Luật Tiếp công dân, Thông tư 06/2014/TT-TTCP quy định quy trình tiếp công dân, Nghị định 20/2008/NĐ-CP về tiếp nhận, xử lý phản ánh, kiến nghị của cá nhân, tổ chức về quy định hành chính để khắc phục những hạn chế, vướng mắc hiện nay. Việc ban hành văn bản mới thống nhất hoặc sửa đổi, bổ sung quy định về tiếp nhận, giải quyết kiến nghị, phản ánh cần theo hướng sau[45]:

- Quy định rõ ràng khái niệm về phản ánh, kiến nghị đảm bảo bao quát hết tất cả các đối tượng của phản ánh, kiến nghị.

- Quy định chủ thể của phản ánh, kiến nghị bao gồm tổ chức, cá nhân, sửa đổi quy định về chủ thể của phản ánh, kiến nghị trong các văn bản liên quan để đảm bảo sự thống nhất và cũng là phù hợp với quy định mới của Hiến pháp năm 2013 trong việc mở rộng quyền khiếu nại, tố cáo từ quyền của công dân lên thành quyền con người.

- Quy định cụ thể nội dung phản ánh, kiến nghị.

- Bổ sung các hình thức của phản ánh, kiến nghị đảm bảo sự thuận tiện cho tổ chức, cá nhân và bao quát được hết thực tế các hình thức tiếp nhận và giải quyết phản ánh, kiến nghị hiện nay của cơ quan nhà nước.

- Về phương thức tiếp nhận và giải quyết phản ánh, kiến nghị: Đối với trường hợp tổ chức, cá nhân phản ánh, kiến nghị chủ động, trực tiếp đến cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền: cơ quan có thẩm quyền tiếp nhận có thể tiếp nhận thông qua bộ phận tiếp công dân hoặc thiết lập bộ phận chuyên tiếp nhận, thiết lập đường dây nóng hoặc bố trí số điện thoại chuyên tiếp nhận, thiết lập email, trang tin điện tử, chuyên mục trên Cổng thông tin điện tử… Đối với trường hợp tổ chức, cá nhân phản ánh, kiến nghị trên báo chí, phương tiện thông tin, truyền thông thì cơ quan nhà nước tiếp nhận thông qua việc thiết lập bộ phận hoặc giao trách nhiệm cho cá nhân chuyên trách chủ động tìm kiếm, ghi nhận các thông tin được nêu, được đăng tải trên báo chí, đài phát thanh, truyền hình, mạng xã hội,… để chủ động xem xét phản ánh, kiến nghị, đề xuất xác minh lên cơ quan, cá nhân có thẩm quyền quyết định việc xác minh, giải quyết phản ánh, kiến nghị.

- Việc quy định đầu mối tiếp nhận phản ánh, kiến nghị phải thống nhất, tránh phân tán, phức tạp, làm khó người dân. Đặc biệt, các chế tài xử lý vi phạm liên quan đến việc tiếp nhận, giải quyết phản ánh, kiến nghị phải được quy định nhằm ràng buộc trách nhiệm của các bên có liên quan.

Thứ hai, các giải pháp bảo đảm công khai, minh bạch hoạt động tiếp nhận, xử lý phản ánh, kiến nghị của cá nhân, tổ chức.

- Người đứng đầu cấp ủy, chính quyền phải trực tiếp lãnh đạo, chỉ đạo công tác tiếp dân và xử lý, giải quyết phản ánh, kiến nghị của dân; thực hiện nghiêm việc tiếp dân định kỳ, đột xuất, đối thoại trực tiếp với dân và xử lý, giải quyết phản ánh, kiến nghị của dân theo quy định.

- Tạo điều kiện thuận lợi cho người dân thực hiện kiến nghị, phản ánh, bao gồm thuận tiện trong việc thực hiện kiến nghị, phản ánh như có thể trực tiếp, qua bưu điện, điện thoại hoặc qua các cổng thông tin điện tử của cơ quan, tổ chức, trong đó việc thiết lập các đường dây nóng để người dân chủ động và dễ dàng thực hiện, phản hồi ngay đến các cơ quan có thẩm quyền về các hiện tượng tiêu cực, những bất cập trong quản lý của các cơ quan, tổ chức.

- Bảo đảm công khai, minh bạch của quá trình tiếp nhận và giải quyết phản ánh, kiến nghị. Để làm được điều này, ngoài hoàn thiện các quy định pháp luật về tiếp nhận, xử lý các kiến nghị, phản ánh và công khai các quy định này, còn đòi hỏi thực hiện đầy đủ quyền tiếp cận thông tin của người dân và có cơ chế trả lời, thông tin cho người dân, tổ chức về kết quả xử lý các kiến nghị, phản ánh. Quá trình thực hiện xử lý các kiến nghị, phản ánh cũng cần được thông tin rộng rãi trên các phương tiện thông tin đại chúng, như việc người dân phản ánh về nắp cống nước bị mất, các bóng đèn đường bị cháy,… thì ngoài việc xử lý các hiện tượng này thì cũng cần làm rõ trách nhiệm của các bên có liên quan và công khai cho người dân biết.

- Bố trí đủ cán bộ và lựa chọn cán bộ có trình độ chuyên môn, nghiệp vụ, am hiểu pháp luật, có phẩm chất đạo đức tốt và có kỹ năng, kinh nghiệm tuyên truyền, giải thích, vận động quần chúng làm công tác tiếp nhận, xử lý các phản ánh, kiến nghị của cá nhân, tổ chức.

- Quan tâm, bảo đảm các điều kiện về trụ sở, điểm tiếp công dân để xây dựng kế hoạch, dự trù kinh phí xây dựng, sửa chữa, mua sắm trang thiết bị nhằm phục vụ nhu cầu thiết yếu đối với cán bộ tiếp nhận, xử lý phản ánh, kiến nghị của cá nhân, tổ chức và Hệ thống Cơ sở dữ liệu quốc gia về khiếu nại, tố cáo. Từng bước triển khai đầu tư hạ tầng thiết yếu phục vụ công tác tiếp công dân trực tuyến, kết nối từ Trụ sở Tiếp công dân tỉnh đến Trụ sở Tiếp công dân các huyện, thành phố. Mặt khác, cần tăng cường ứng dụng mạnh mẽ công nghệ thông tin trong việc tiếp nhận, xử lý và phản hồi ý kiến của nhân dân. Ở từng cơ quan có phần mềm theo dõi, quản lý việc tiếp nhận, xử lý và phản hồi ý kiến của nhân dân.

[1] Viện Khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp, Nguyễn Văn Cương (chủ biên, 2016), Về bộ chỉ số đánh giá hiệu quả thi hành pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước, sách tham khảo, Nxb Chính trị quốc gia - Sự thật, Hà Nội, tr. 9-10.

[2] Nguyễn Minh Đoan (2013), Giáo trình Lý luận về Nhà nước và Pháp luật, Nxb Chính trị quốc gia - Sự thật, Hà Nội, tr. 396; Trần Ngọc Đường (chủ biên, 1998), Lý luận chung về Nhà nước và Pháp luật, tập 1, Nxb Chính trị quốc gia - Sự thật, Hà Nội, tr. 351 - 353.

[3] Nguyễn Văn Cương, Một số vấn đề lý luận về tổ chức thi hành pháp luật, https://moj.gov.vn/qt/tintuc/Pages/nghien-cuu-trao-doi.aspx?ItemID=2605, truy cập ngày 14/7/2022.

[4] Nguyễn Văn Cương, Một số vấn đề lý luận về tổ chức thi hành pháp luật, tldd.

[5] Khoản 1 Điều 112 Hiến pháp năm 2013.

[6] Nguyễn Như Ý (chủ biên), Đại từ điển Tiếng Việt, NXB ĐHQG Thành phố Hồ Chí Minh 2007, 346.

[7] Nguyễn Văn Tiếp, ‘Hoàn thiện thể chế về công khai, minh bạch trong quản lý hành chính nhà nước’ (2013), Tạp chí Tổ chức Nhà nước, (5).

[8] Nguyễn Như Ý (chủ biên), Đại từ điển Tiếng Việt, NXB ĐHQG Thành phố Hồ Chí Minh 2007, 1037.

[9] https://www.oecd.org/gov/open-government.htm, truy cập ngày 6 tháng 9 năm 2019.

[10] Ana Beller & Danel Kaufmann, ‘Transparenting Transparency’ Initial Empirics and Policy Applications’, Bài trình bày tại Hội thảo của IMF về Transparency and Integrity, tổ chức từ ngày 6-7 tháng 7 năm 2005 <https://siteresources.worldbank.org/INTWBIGOVANTCOR/Resources/Transparenting_Transparency171005.pdf> truy cập ngày 6 tháng 9 năm 2019.

[11] Carolyn Ball, ‘What Is Transparency’ (2009), 11(4) Public Integrity, 293-308 <https://www.researchgate.net/publication/250174526_What_Is_Transparency> truy cập ngày 6 tháng 9 năm 2019.

[11] https://www.oecd.org/gov/open-government.htm, truy cập ngày 6 tháng 9 năm 2019, tr.302-303.

[12] Hoàng Vĩnh Giang, Phạm Thị Minh Huế (2012), “Hướng tới một nền hành chính có sự tham gia tích cực của người dân”, Tạp chí Thanh tra, nguồn: http://thanhtravietnam.vn/vi-VN/Home/magazinestory.aspx ?ID=537.

[13] Sau đây viết tắt là Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.

[14] Khoản 1 Điều 28 Hiến pháp năm 2013.

[15] Báo cáo số 442/BC-CP ngày 1/10/2020 của Chính phủ về “Kết quả rà soát văn bản quy phạm pháp luật thuộc các lĩnh vực quản lý nhà nước”.

[16] Hà Ngọc Anh, Trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 20 (396), tháng 10/2019.

[17] PAPI năm 2022 - Chỉ số hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh: Đo lường từ kinh nghiệm thực tiễn cảu người dân, năm 2022.

[18] Lê Thị Thiều Hoa, “Bảo đảm tính công khai, minh bạch trong quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 17 (441), tháng 9/2021.

[19] Điều 30 Ban hành VBQPPL năm 2015.

[20] Điều 113 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015.

[21] Điều 121, 130, 134 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015.

[22] Điều 150, 157 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015.

[23] Báo cáo số 132/BC-BTP ngày ngày 16 tháng 5 năm 2023 của Bộ Tư pháp về Công tác kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL trong năm 2022 và phương hướng, nhiệm vụ năm 2023.

^([24]⁾ Kinh phí cho công tác xây dựng pháp luật được thực hiện theo Thông tư số 338/2016/TT-BTC ngày 28/12/2016, Thông tư số 42/2022/TT-BTC ngày 06/7/2022, Thông tư số 09/2023/TT-BTC ngày 08/02/2023 của Bộ Tài chính quy định việc lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí ngân sách nhà nước bảo đảm cho công tác xây dựng, kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL.

[25] Trung tâm Nghiên cứu, phát triển và hỗ trợ cộng đồng, Trung tâm nghiên cứu khoa học và đào tạo cán bộ Mặt trận tổ Việt Nam, Công ty Phân tích thời gian thực và chương trình phát triển liên hợp quốc, Chỉ số hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh ở Việt Nam (PAPI), 2022.

[26] Một số vấn đề liên quan đến việc xác định thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh, nguồn: https://moj.gov.vn/qt/tintuc/Pages/nghien-cuu-trao-doi.aspx?ItemID=2586

[27] Ủy ban thường vụ Quốc hội, “Chủ thể, hình thức ban hành và hiệu lực của VBQPPL ở nước ta - Thực trạng và hướng hoàn thiện”, Tài liệu phục vụ Dự án Luật Ban hành VBQPPL.

[28] Trong phần này, nhóm nghiên cứu có tham khảo một số kết quả từ tài liệu: Viện Khoa học Môi trường và Xã hội - Liên Hiệp các Hội Khoa học và Kỹ thuật Việt Nam, Phan Trung Lý, Nguyễn Trung Thành (đồng chủ biên), Công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình của các cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay (Sách chuyên khảo), NXB Chính trị Quốc gia - Sự thật, Hà Nội, tr. 308-347.

[29] Điểm a Khoản 1 Điều 23 Luật TCTT 2016

[30] Điểm b Khoản 1 Điều 23 Luật TCTT 2016

[31] Điểm c Khoản 1 Điều 23 Luật TCTT 2016

[32] Báo cáo số 47/BC-TA ngày 20 tháng 10 năm 2020 của Chánh án Toà án nhân dân Tối cao về công tác của các toà án trong nhiệm kỳ quốc hội khóa XIV.

[33] Xem thêm tại Báo cáo số 117/BC-BTNMT ngày 26/9/2022 của Bộ Tài nguyên và môi trường rà soát các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi).

[34] Theo kết quả nghiên cứu của UNDP năm 2022 về “Đánh giá việc công khai kế hoạch sử dụng đất ở cấp huyện và bảng giá đất ở cấp tỉnh”

[35] Viện Khoa học, Xã hội và Môi trường, Đề tài cấp Nhà nước“Công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa” do PGS.TS Phan Trung Lý làm chủ nhiệm, Hà Nội, 2019, tr.319.

^{^[36]} Số vụ án liên quan tới đất đai chiếm trên 70% số vụ án được xét xử hàng năm. Các vụ việc tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai vẫn chiếm 60% trong tổng số số đơn thư khiếu nại. Các kiến nghị đối với sai phạm trong quản lý, sử dụng đất đai nhất là tại một số Tổng công ty, Tập đoàn lớn của Nhà nước... còn kéo dài, khó xử lý dứt điểm.

[37] Bao gồm: Hà Giang, Lạng Sơn, Bắc Cạn, Thái Nguyên, Quảng Ninh, Lai Châu, Điện Biên, Hải Dương, Thái Bình, Thanh Hóa, Nghệ An, Hà Tĩnh, Quảng Trị, Quảng Ngãi, Ninh Thuận, Gia Lai, Đắc Nông, Lâm Đồng, TP Hồ Chí Minh, Vĩnh Long.

[38] Theo kết quả khảo sát của Nhiệm vụ môi trường 2018-2019 “…tiếp cận thông tin…”: tại xã Bình Nguyên, huyện Bình Sơn, tỉnh Quảng Ngãi xảy ra tình trạng đại diện công ty Hòa Phát ở huyện Bình Đông gọi điện đề nghị nhờ người dân, đại diện dân cư ký xác nhận cây dừa nước có thể sống ở nước ngọt để làm báo cáo đánh giá tác động mà không tổ chức tham vấn theo đúng quy định^{^[38]}, và chỉ đưa cho Chủ tịch xã, đại diện Mặt trận Tổ quốc ký mà không có sự tham gia của người dân.

[39] Quy định tại khoản 5, Điều 33 của Luật BVMT năm 2020.

[40] Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 và các văn bản pháp luật có liên quan.

[41] Báo cáo đánh giá công tác phòng chống tham nhũng cấp tỉnh năm 2019 (PACA INDEX) của Thanh tra Chính phủ, tr.33.

[42] Sau đây gọi tắt là Nghị định số 20/2008/NĐ-CP.

[43] Viện Chiến lược và Khoa học pháp lý, Nâng cao hiệu quả THPL của cơ quan Nhà nước, đáp ứng yêu cầu của Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp nhà nước (chủ nhiệm: PGS.TS Hà Hùng Cường), Hà Nội, 2019, tr.169.

[44] Lê Thị Thiều Hoa, “Bảo đảm tính công khai, minh bạch trong quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 17 (441), tháng 9/2021.

[45] Nguyễn Thị Thu Nga, Đánh giá cơ chế tiếp nhận, giải quyết phản ánh, kiến nghị, nguồn: https://thanhtravietnam.vn/nghien-cuu-trao-doi/danh-gia-co-che-tiep-nhan-giai-quyet-phan-anh-kien-nghi-187306.html

Đề tài - Đề án

Luận án - luận văn

Đặc san thông tin KHPL

Tài liệu hội thảo khoa học

Bài trích tạp chí

Sách

Tài liệu xem nhiều nhất

CƠ SỞ DỮ LIỆU TƯ LIỆU TÀI LIỆU KHOA HỌC PHÁP LÝ