Tổng hợp các kiến nghị trong các đề tài, đề án khoa học cấp Bộ và cấp Nhà nước thuộc lĩnh vực pháp luật Hành chính

PHẦN MỞ ĐẦU

I. SỰ CẦN THIẾT, Ý NGHĨA LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN CỦA ĐỀ TÀI

Viện Khoa học pháp lý (Bộ Tư pháp) được chính thức thành lập vào ngày 04/8/1983 (với tên gọi Viện Nghiên cứu khoa học pháp lý). Cho đến nay, hoạt động nghiên cứu khoa học pháp lý của Bộ Tư pháp ngày càng được chú trọng, phát triển về chiều rộng (đề tài, đề án, hội thảo khoa học - sau đây gọi chung là các nhiệm vụ khoa học) lẫn chiều sâu và đã đạt được những thành tựu đáng kể . Nhiều kết quả nghiên cứu của các nhiệm vụ khoa học đã đưa ra những kiến nghị khoa học có giá trị lý luận và thực tiễn cao, phục vụ việc xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Hiến pháp, mô hình xây dựng pháp luật, đổi mới tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước, phục vụ các lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ, ngành Tư pháp... Các kết quả nghiên cứu khoa học đã có những đóng góp tích cực vào hoạt động xây dựng Hiến pháp, pháp luật nói chung, cũng như hoạt động xây dựng và phát triển ngành Tư pháp nói riêng. Kết quả nghiên cứu của các nhiệm vụ khoa học này còn là nguồn tài liệu tham khảo có giá trị cho đội ngũ cán bộ, giảng viên, sinh viên, học viên đang quản lý, giảng dạy, học tập tại các cơ sở đào tạo trong và ngoài ngành Tư pháp cũng như các tổ chức, cá nhân khác có quan tâm.

Có thể thấy, với số lượng nhiệm vụ khoa học khá lớn trong gần 40 năm qua, hệ thống các kiến nghị trong các nhiệm vụ khoa học của Bộ, ngành Tư pháp rất phong phú, đa dạng. Tuy nhiên, đến nay, chưa có một công trình tổng hợp, đánh giá bước đầu việc áp dụng các kiến nghị khoa học về lĩnh vực pháp luật hành chính - nhà nước trong các nhiệm vụ khoa học. Bên cạnh đó, vẫn còn số lượng không nhỏ các kết quả nghiên cứu khoa học bao gồm những kiến nghị khoa học có giá trị nhưng vì lý do chủ quan hoặc khách quan nên đến nay vẫn chưa được ứng dụng trong thực tiễn. Phần lớn các kiến nghị khoa học này nằm rải rác trong các sản phẩm nghiên cứu trung gian, các báo cáo kết quả đề tài mà chưa được tập hợp, hệ thống hoá và đánh giá kết quả áp dụng trong thực tiễn.

Với bối cảnh nêu trên, việc tiếp tục rà soát, tổng hợp các kiến nghị khoa học trong các nhiệm vụ khoa học từ năm 2001 đến năm 2020 trong lĩnh vực pháp luật hành chính - nhà nước là rất có ý nghĩa. Kết quả triển khai đề tài này sẽ góp phần khẳng định vị trí, vai trò của hoạt động nghiên cứu khoa học pháp lý nói chung cũng như những đóng góp của các nhà nghiên cứu nói riêng trong việc xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, Hiến pháp, mô hình xây dựng pháp luật, đổi mới tổ chức bộ máy nhà nước và một số lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ Tư pháp trong thời gian qua, đồng thời góp phần định hướng hoạt động nghiên cứu lĩnh vực pháp luật hành chính - nhà nước trong thời gian tới. Bên cạnh đó, kết quả của đề tài cũng sẽ là một trong những sản phẩm hướng tới kỷ niệm 40 năm ngày thành lập Viện Khoa học pháp lý (1983-2023).

II. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU

Trước đây, Viện Nghiên cứu khoa học pháp lý đã có một đề tài hệ thống hóa các kiến nghị khoa học (do Bộ Tư pháp triển khai thực hiện từ năm 1996 đến năm 2000) và kết quả đề tài được biên soạn thành Số thông tin khoa học pháp lý chuyên đề “Tổng hợp các kiến nghị khoa học góp phần đổi mới tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp”. Số thông tin này đã tập hợp gần 300 kiến nghị khoa học trong các công trình nghiên cứu khoa học pháp lý của Bộ Tư pháp về đổi mới và hoàn thiện các cơ quan tư pháp (Bộ, ngành Tư pháp). Sản phẩm này đã được đông đảo cán bộ, công chức trong toàn ngành, học viên, sinh viên chuyên ngành luật đón nhận và đánh giá cao về giá trị khoa học và thực tiễn của các nhiệm vụ khoa học do Bộ Tư pháp thực hiện. Bên cạnh đó, trong những năm qua, Viện Khoa học pháp lý đã biên tập và công bố “Nội dung tóm tắt các đề tài nghiên cứu khoa học pháp lý của Bộ Tư pháp” (từ năm 2007 đến nay). Tuy nhiên, do giới hạn về dung lượng và kinh phí, ấn phẩm này mới dừng lại ở việc tóm tắt nội dung và trích một số kiến nghị của từng đề tài và cũng chỉ chọn lọc một số đề tài khoa học đã được bảo vệ, nghiệm thu để tóm tắt.

III. MỤC TIÊU NGHIÊN CỨU

Đề tài được thực hiện với mục tiêu hệ thống, tổng hợp và đánh giá kết quả áp dụng các đề xuất, kiến nghị khoa học (sau đây gọi chung là kiến nghị khoa học) chủ yếu trong các nhiệm vụ khoa học cấp Bộ, cấp Nhà nước của Bộ Tư pháp được triển khai từ năm 2001 đến nay trong lĩnh vực pháp luật hành chính - nhà nước.

IV. ĐỐI TƯỢNG NGHIÊN CỨU VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU

Đề tài tập hợp các kiến nghị khoa học chủ yếu trong các nhiệm vụ khoa học của Bộ Tư pháp thuộc lĩnh vực pháp luật hành chính - nhà nước theo các nội dung nghiên cứu sau:

Nội dung 1: Các kiến nghị khoa học liên quan đến Hiến pháp và xây dựng Nhà nước pháp quyền.

Nội dung 2: Các kiến nghị khoa học về mô hình, quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và văn bản pháp luật.

Nội dung 3: Các kiến nghị khoa học về một số lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ Tư pháp (kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, xử lý vi phạm hành chính; hộ tịch...).

Dựa trên nội dung nghiên cứu, đề tài xác định các công việc chuyên môn cụ thể:

Công việc 1. Tổng hợp kiến nghị góp phần xây dựng, thi hành Hiến pháp và xây dựng hoàn thiện Nhà nước pháp quyền.

Công việc 2. Tổng hợp các kiến nghị góp phần đổi mới mô hình, quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và văn bản pháp luật.

Công việc 3. Tổng hợp các kiến nghị góp phần đổi mới, nâng cao hiệu quả hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật và xử lý vi phạm hành chính.

Công việc 4. Tổng hợp các kiến nghị góp phần hoàn thiện pháp luật về một số lĩnh vực (hộ tịch, bầu cử).

Việc tổng hợp, đánh giá các kiến nghị khoa học với cơ cấu cụ thể như sau:

- Tên kiến nghị/nhóm kiến nghị khoa học;

- Xác định bối cảnh?

- Cơ sở lý luận và thực tiễn của kiến nghị khoa học?

- Đánh giá sơ bộ kết quả áp dụng các kiến nghị khoa học? Những kiến nghị khoa học nào có thể tiếp tục nghiên cứu áp dụng trong giai đoạn hiện nay?

Về phạm vi các nhiệm vụ khoa học:

Đề tài dự kiến tập hợp, rà soát các nhiệm vụ khoa học cấp Bộ, cấp Nhà nước đã được triển khai từ năm 2001 đến 2020 theo danh mục sau (gồm 42 nhiệm vụ). Tuy nhiên, thực tế triển khai đề tài đã thực hiện việc rà soát, tổng hợp 38/42 đề tài do 03 đề tài không có file lưu trữ , 01 đề tài thuộc phạm vi tổng hợp kiến nghị trong các đề tài, đề án khoa học cấp Bộ và cấp nhà nước thuộc lĩnh vực Chiến lược xây dựng, thi hành pháp luật và quản lý ngành tư pháp .

(1) Các nhiệm vụ khoa học liên quan đến Hiến pháp và Nhà nước pháp quyền: 20 nhiệm vụ (Phụ lục 1);

(2) Các nhiệm vụ khoa học về mô hình, quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và văn bản pháp luật: 09 nhiệm vụ (Phụ lục 2);

(3) Các nhiệm vụ khoa học về hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật và xử lý vi phạm hành chính: 10 nhiệm vụ (Phụ lục 3);

(4) Các nhiệm vụ khoa học về một số lĩnh vực khác: 03 nhiệm vụ (Phụ lục 4).

VI. CÁCH TIẾP CẬN VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

1. Cách tiếp cận

- Cách tiếp cận hệ thống: Rà soát, tổng hợp, đánh giá các kiến nghị khoa học từ các nhiệm vụ khoa học trong lĩnh vực pháp luật hành chính - nhà nước.

- Cách tiếp cận lịch sử: Xem xét, đánh giá kiến nghị khoa học của các nhiệm vụ trong bối cảnh lịch sử, của các nội dung được rà soát, nghiên cứu.

2. Phương pháp nghiên cứu, kỹ thuật sử dụng

Để thực hiện tốt đề tài và đạt được mục tiêu đã đề ra, trong quá trình nghiên cứu, ngoài các phương pháp nghiên cứu cơ bản, đề tài sẽ sử dụng một số phương pháp nghiên cứu đặc thù khác như:

- Phương pháp phân tích, tổng hợp để nghiên cứu, đánh giá, tập hợp và quy nạp các đề xuất, kiến nghị, giải pháp từ các nhiệm vụ theo từng nhóm nội dung của lĩnh vực pháp luật hành chính - nhà nước.

- Hội thảo khoa học nhằm tạo diễn đàn để trao đổi, thảo luận một số vấn đề có liên quan

VII. KẾT CẦU BÁO CÁO TỔNG HỢP KẾT QUẢ ĐỀ TÀI

Ngoài phần mở đầu, Kết luận chung, Danh mục các đề tài rà soát, tổng hợp; Báo cáo tổng hợp kết quả đề tài gồm có ba phần:

Phần thứ nhất. Các kiến nghị về Hiến pháp và xây dựng nhà nước pháp quyền

Phần thứ hai. Các kiến nghị về mô hình, quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và văn bản pháp luật

Phần thứ ba. Các kiến nghị về hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, xử lý vi phạm hành chính và một số lĩnh vực khác.

* Các đề tài được trích dẫn trong Báo cáo tổng hợp theo số thứ tự trong Danh mục các đề tài tổng hợp.

VIII. KHÁI QUÁT CÁC ĐỀ TÀI, ĐỀ ÁN KHOA HỌC CẤP BỘ VÀ CẤP NHÀ NƯỚC TRONG LĨNH VỰC PHÁP LUẬT HÀNH CHÍNH – NHÀ NƯỚC

1. Nhóm các đề tài, đề án khoa học về vai trò, thuộc tính của pháp luật

STT Năm

bảo vệ Tên nhiệm vụ (Đề tài/Đề án) Chủ nhiệm

1. 2007 Thể chế xã hội trong phát triển xã hội và quản lý phát triển xã hội ở nước ta hiện nay. Dương Thị Thanh Mai

Viện Khoa học pháp lý

2. 2010 Giá trị xã hội của pháp luật trong bối cảnh chính trị, xã hội, văn hoá và truyền thống Việt Nam. PGS.TS. Nguyễn Văn Động - Trường Đại học Luật Hà Nội

3. 2018 Tính ổn định của pháp luật Việt Nam: Lý luận, thực trạng và giải pháp. TS. Nguyễn Văn Cương

Viện trưởng Viện Khoa học pháp lý

Từ năm 2001 đến năm 2021 đã có 03 đề tài khoa học (01 đề tài cấp nhà nước và 02 đề tài cấp Bộ) về vai trò, thuộc tính của pháp luật. Trong đó đưa ra các giải pháp nhằm phát huy hợp lý vai trò của thể chế xã hội và quản lý phát triển xã hội ở nước ta; các kiến nghị về giá trị xã hội của pháp luật trong bối cảnh chính trị, xã hội, văn hóa và truyền thống Việt Nam; các kiến nghị về cải thiện tính ổn định của pháp luật Việt Nam. Cụ thể như sau: (Kết quả tổng hợp được 10 kiến nghị)

2. Nhóm các đề tài, đề án khoa học về quyền con người, quyền công dân

Từ năm 2001 đến năm 2021 đã có 03 đề tài khoa học cấp bộ liên quan đến một số vấn đề cơ bản về quyền con người, quyền công dân trong Hiến pháp Việt Nam chủ yếu giai đoạn Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001). Một số kiến nghị liên quan đến quyền giám sát xã hội, phản biện xã hội, quyền biểu tình, quyền bầu cử, ứng cử trực tiếp được đưa ra trong giai đoạn triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013. Cụ thể như sau: (Kết quả tổng hợp được 21 kiến nghị)

STT Năm

bảo vệ Tên nhiệm vụ (Đề tài/Đề án) Chủ nhiệm

1. 2010 Thực tiễn và phương hướng hoàn thiện quyền hiến định của công dân trong HP 1992 (sửa đổi năm 2011) về tham gia quản lý nhà nước. ThS. Lê Thị Thiều Hoa

Viện Khoa học Pháp lý

2. 2012 Pháp luật về hoạt động giám sát xã hội và phản biện xã hội tại Việt Nam - Thực trạng và giải pháp hoàn thiện. ThS. Lê Thiều Hoa

TK: Hòa Thị Thủy

3. 2016 Nguyên tắc về quyền con người, quyền công dân chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong Hiến pháp năm 2013 và những vấn đề pháp lý đặt ra. TS. Nguyễn Văn Hiển

Viện trưởng Viện Khoa học pháp lý

3. Nhóm các đề tài, đề án khoa học về tổ chức bộ máy nhà nước

Từ năm 2001 đến năm 2021 đã có 14 đề tài khoa học cấp bộ liên quan đến tổ chức bộ máy nhà nước. Trong đó đưa ra các giải pháp nhằm hoàn thiện tổ chức bộ máy nhà nước qua các giai đoạn thi hành Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), giai đoạn sau khi ban hành Hiến pháp năm 2013 đến năm 2020 và hoàn thiện cơ chế bảo hiến theo tinh thần Hiến pháp năm 2013. Cụ thể như sau: (Kết quả tổng hợp được 32 kiến nghị)

STT Năm

bảo vệ Tên nhiệm vụ (Đề tài/Đề án) Chủ nhiệm

1. 2015 Nghiên cứu xây dựng bình luận khoa học về Hiến pháp năm 2013. PGS.TS. Hoàng Thế Liên

ThS. Dương Bạch Long

2. 2016 Hiến pháp năm 2013 và sự phát triển tư tưởng về Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. PGS.TS.Tô Văn Hòa

Trưởng Khoa Pháp luật Hành chính – Nhà nước, Trường Đại học Luật Hà Nội

3. 2016 Nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn hoàn thiện cơ chế bảo hiến theo tinh thần Hiến pháp năm 2013. TS. Nguyễn Văn Cương

Phó Viện trưởng Viện Khoa học pháp lý

4. 2011 Mô hình tổ chức quyền lực Nhà nước trong Hiến pháp 1946 - những giá trị lịch sử và đương đại. CN: TS. Dương Thanh Mai

Tiểu ban Lý luận, Luật Nhà nước và Luật Quốc tế

5. 2012 Nghiên cứu sửa đổi, bổ sung chế định Chính phủ trong Hiến pháp năm 1992. ThS. Nguyễn Thị Hạnh

6. 2014 Cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước ở Việt Nam hiện nay. Trường Đại học Luật Hà Nội (CN: PGS.TS. Nguyễn Minh Đoan)

7. 2014 Thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ theo Hiến pháp sửa đổi năm 2013. Ban nghiên cứu pháp luật Hành chính – Nhà nước

(Chủ nhiệm: TS. Nguyễn Văn Hiển)

8. 2018 Phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp theo tinh thần Hiến pháp năm 2013 ThS. Lê Thị Thiều Hoa

Trưởng Ban nghiên cứu Pháp luật hành chính – nhà nước, Viện Khoa học pháp lý

9. 2018 Phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền hành pháp theo tinh thần Hiến pháp năm 2013. TS. Nguyễn Thị Kim Thoa

Vụ trưởng Vụ Pháp luật hình sự - hành chính

10. 2020 Báo cáo thực hiện kết quả nghiên cứu Chương trình nghiên cứu khoa học cấp Bộ 2018-2020 “Cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp theo quy định của Hiến pháp năm 2013”. TS. Nguyễn Văn Cương

Viện Khoa học pháp lý

11. 2011 Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc đổi mới tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân địa phương (góp phần sửa đổi chế định Hội đồng nhân dân trong Hiến pháp năm 1992). CN: PGS.TS. Thái Vĩnh Thắng

Trường ĐH Luật Hà Nội

12. 2012 Phân công quyền lực giữa chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương tại Việt Nam - Lịch sử, lý luận và thực tiễn. Chủ nhiệm: TS. Nguyễn Văn Cương

Tký: CN. Trương Hồng Quang

13. 2014 Tự quản địa phương - Kinh nghiệm quốc tế và khả năng áp dụng tại Việt Nam. Ban nghiên cứu pháp luật Hành chính – Nhà nước

(Chủ nhiệm: TS. Nguyễn Văn Cương)

14. 2019 Phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương với chính quyền địa phương theo tinh thần Hiến pháp năm 2013. ThS. Lê Thị Thiều Hoa

Trưởng Ban nghiên cứu Pháp luật hành chính – nhà nước, Viện Khoa học pháp lý

1. Nhóm các đề tài, đề án khoa học về mô hình, quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và văn bản pháp luật

Từ năm 2001 đến năm 2021 đã có 06 đề tài, đề án khoa học cấp bộ nghiên cứu về Hiến pháp và xây dựng nhà nước pháp quyền. Trong đó đưa ra các giải pháp nhằm phác họa về mô hình xây dựng pháp luật trong Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, tập trung hoàn thiện các quy định của pháp luật về Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, hoàn thiện pháp luật về ban hành quyết định hành chính nhằm đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính và nâng cao hiệu quả hoạt động của cơ quan nhà nước. Cụ thể như sau: (Kết quả tổng hợp được 8 kiến nghị)

STT Năm

bảo vệ Tên nhiệm vụ (Đề tài/Đề án) Chủ nhiệm

1. 2011 Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc xây dựng Luật Ban hành văn bản Quy phạm pháp luật “thống nhất”. CN: TS. Lê Thành Long

Vụ các vấn đề chung về xây dựng pháp luật

2. 2011 Đánh giá tác động của chế định “RIA” trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008. CN: TS. Dương Thanh Mai

Viện Khoa học Pháp lý

3. 2014 Ủy quyền lập pháp - Thực tiễn quốc tế và cơ chế thực hiện trong điều kiện của Việt Nam. Trường Đại học Luật Hà Nội (Chủ nhiệm: TS. Tô Văn Hòa)

4. 2016 Nghiên cứu mô hình xây dựng pháp luật đáp ứng yêu cầu của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế. GS.TS. Lê Hồng Hạnh

Viện Khoa học pháp lý

5. 2018 Các giải pháp nâng cao chất lượng thẩm định trong hoạt động xây dựng pháp luật. ThS. Nguyễn Hồng Tuyến

Vụ trưởng Vụ Các vấn đề chung về xây dựng pháp luật

6. 2019 Nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn tiếp tục đổi mới quy trình xây dựng Luật. Võ Văn Tuyển

Phó Vụ trưởng Vụ Các vấn đề chung về xây dựng pháp luật

2008 Nâng cao chất lượng thẩm định của Bộ Tư pháp đối với dự án, dự thảo văn bản QPPL, dự thảo ĐƯQT. TS. Dương Thị Thanh Mai

(Không có file lưu trữ)

2. Nhóm các đề tài, đề án khoa học về hoạt động kiểm tra, rà soát, pháp điển văn bản quy phạm pháp luật, xử lý vi phạm hành chính

Từ năm 2001 đến năm 2021 đã có 08 đề tài, đề án khoa học cấp bộ nghiên cứu về Hiến pháp và xây dựng nhà nước pháp quyền. Trong đó đưa ra các giải pháp nhằm hoàn thiện thể chế về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật; hoàn thiện thể chế về rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật; hoàn thiện quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính và một số kiến nghị về pháp điển. Cụ thể như sau: (Kết quả tổng hợp được 41 kiến nghị)

STT Năm

bảo vệ Tên nhiệm vụ (Đề tài/Đề án) Chủ nhiệm

1. 2003 Bình luận khoa học Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002. Nguyễn Quốc Việt

2. 2005 Cơ sở lý luận, thực tiễn xây dựng mô hình Bộ luật Xử lý vi phạm hành chính Đặng Thanh Sơn

3. 2008 Các biện pháp xử lý hành chính khác và việc bảo đảm quyền con người. ThS. Đặng Thanh Sơn

4. 2008 Xây dựng mô hình bộ pháp điển các lĩnh vực pháp luật Việt Nam. TS. Lê Hồng Sơn

5. 2009 Cơ chế bảo đảm thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính. ThS. Đặng Thanh Sơn, Vụ Pháp luật Hình sự Hành chính

6. 2011 Giải pháp hoàn thiện cơ chế bảo đảm nâng cao hiệu quả công tác kiểm tra, rà soát, hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật. CN: TS. Lê Hồng Sơn

Cục Kiểm tra văn bản QPPL

7. 2017 Đổi mới công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật góp phần nâng cao hiệu quả, hoàn thiện pháp luật và tổ chức thi hành pháp luật ở Việt Nam hiện nay. TS. Đồng Ngọc Ba

Cục trưởng Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

8. 2018 Nghiên cứu xây dựng những định hướng chính sách lớn hoàn thiện pháp luật về xử lý vi phạm hành chính. ThS. Đặng Thanh Sơn

Cục trưởng Cục Quản lý xử lý vi phạm hành chính và theo dõi thi hành pháp luật

2007 Đổi mới và nâng cao hiệu quả công tác rà soát, hệ thống hóa góp phần hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay. TS. Lê Hồng Sơn

(Không có file lưu trữ)

3. Nhóm các đề tài, đề án khoa học về một số lĩnh vực hoạt động của ngành tư pháp

Từ năm 2001 đến năm 2021 đã có 04 đề tài, đề án khoa học cấp bộ nghiên cứu về Hiến pháp và xây dựng nhà nước pháp quyền. Trong đó đưa ra các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về đăng ký và quản lý hộ tịch từ thực tiễn các tỉnh miền núi phía Bắc và thành phố Hồ Chí Minh. Cụ thể như sau: (Kết quả tổng hợp được 06 kiến nghị)

STT Năm

bảo vệ Tên nhiệm vụ (Đề tài/Đề án) Chủ nhiệm

1. 2009 Hoàn thiện pháp luật về ban hành quyết định hành chính nhằm đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính và nâng cao hiệu quả hoạt động của các cơ quan nhà nước. TS. Nguyễn Thị Kim Thoa,

Vụ Pháp luật Hình sự

Hành chính

2. 2012 Cơ sở lý luận và thực tiễn đổi mới chế độ bầu cử ở Việt Nam hiện nay. CN: PGS. TS. Thái Vĩnh Thắng

3. 2014 Đăng ký hộ tịch tại các tỉnh miền núi phía Bắc – thực trạng và giải pháp. Trường Trung cấp Luật Thái Nguyên (Chủ nhiệm: TS. Hoàng Ngọc Thỉnh)

4. 2005 Cải cách thủ tục hành chính trong đăng ký và quản lý hộ tịch trên địa bàn TP. Hồ Chí Minh TS. Nguyễn Đức Chính

2009 Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng Luật hộ tịch. TS. Trần Thất, Vụ Hành chính Tư pháp

(Không có file lưu trữ)

2003 Phân cấp trong hoạt động quản lý ngành tư pháp. Thực trạng và phương hướng TS. Uông Chu Lưu

(Ban NCCL tổng hợp)

DANH MỤC CÁC ĐỀ TÀI RÀ SOÁT, TỔNG HỢP

(Thuộc Đề tài cơ sở năm 2022)

STT Năm bảo vệ Tên nhiệm vụ (Đề tài/Đề án) Chủ nhiệm

PHỤ LỤC 1.

Các nhiệm vụ khoa học liên quan đến Hiến pháp và xây dựng Nhà nước pháp quyền

Các nhiệm vụ khoa học về vị trí, vai trò, thuộc tính của pháp luật và thế chế phi chính thức

4. 2007 Thể chế xã hội trong phát triển xã hội và quản lý phát triển xã hội ở nước ta hiện nay. Dương Thị Thanh Mai

Viện Khoa học pháp lý

5. 2010 Giá trị xã hội của pháp luật trong bối cảnh chính trị, xã hội, văn hoá và truyền thống Việt Nam. PGS.TS. Nguyễn Văn Động - Trường Đại học Luật Hà Nội

6. 2018 Tính ổn định của pháp luật Việt Nam: Lý luận, thực trạng và giải pháp. TS. Nguyễn Văn Cương

Viện trưởng Viện Khoa học pháp lý

Các nhiệm vụ khoa học về một số vấn đề cơ bản của Hiến pháp năm 2013

7. 2015 Nghiên cứu xây dựng bình luận khoa học về Hiến pháp năm 2013. PGS.TS. Hoàng Thế Liên

ThS. Dương Bạch Long

8. 2016 Hiến pháp năm 2013 và sự phát triển tư tưởng về Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. PGS.TS.Tô Văn Hòa

Trưởng Khoa Pháp luật Hành chính – Nhà nước, Trường Đại học Luật Hà Nội

9. 2016 Nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn hoàn thiện cơ chế bảo hiến theo tinh thần Hiến pháp năm 2013. TS. Nguyễn Văn Cương

Phó Viện trưởng Viện Khoa học pháp lý

Các nhiệm vụ khoa học về quyền con người, quyền công dân

10. 2010 Thực tiễn và phương hướng hoàn thiện quyền hiến định của công dân trong HP 1992 (sửa đổi năm 2011) về tham gia quản lý nhà nước. ThS. Lê Thị Thiều Hoa

Viện Khoa học Pháp lý

11. 2012 Pháp luật về hoạt động giám sát xã hội và phản biện xã hội tại Việt Nam - Thực trạng và giải pháp hoàn thiện. ThS. Lê Thiều Hoa

TK: Hòa Thị Thủy

12. 2016 Nguyên tắc về quyền con người, quyền công dân chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong Hiến pháp năm 2013 và những vấn đề pháp lý đặt ra. TS. Nguyễn Văn Hiển

Viện trưởng Viện Khoa học pháp lý

Các nhiệm vụ khoa học về tổ chức bộ máy nhà nước

13. 2011 Mô hình tổ chức quyền lực Nhà nước trong Hiến pháp 1946 - những giá trị lịch sử và đương đại. CN: TS. Dương Thanh Mai

Tiểu ban Lý luận, Luật Nhà nước và Luật Quốc tế

14. 2012 Nghiên cứu sửa đổi, bổ sung chế định Chính phủ trong Hiến pháp năm 1992. ThS. Nguyễn Thị Hạnh

15. 2014 Cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước ở Việt Nam hiện nay. Trường Đại học Luật Hà Nội (CN: PGS.TS. Nguyễn Minh Đoan)

16. 2014 Thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ theo Hiến pháp sửa đổi năm 2013. Ban nghiên cứu pháp luật Hành chính – Nhà nước

(Chủ nhiệm: TS. Nguyễn Văn Hiển)

17. 2018 Phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp theo tinh thần Hiến pháp năm 2013 ThS. Lê Thị Thiều Hoa

Trưởng Ban nghiên cứu Pháp luật hành chính – nhà nước, Viện Khoa học pháp lý

18. 2018 Phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền hành pháp theo tinh thần Hiến pháp năm 2013. TS. Nguyễn Thị Kim Thoa

Vụ trưởng Vụ Pháp luật hình sự - hành chính

19. 2020 Báo cáo thực hiện kết quả nghiên cứu Chương trình nghiên cứu khoa học cấp Bộ 2018-2020 “Cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp theo quy định của Hiến pháp năm 2013”. TS. Nguyễn Văn Cương

Viện Khoa học pháp lý

20. 2011 Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc đổi mới tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân địa phương (góp phần sửa đổi chế định Hội đồng nhân dân trong Hiến pháp năm 1992). CN: PGS.TS. Thái Vĩnh Thắng

Trường ĐH Luật Hà Nội

21. 2012 Phân công quyền lực giữa chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương tại Việt Nam - Lịch sử, lý luận và thực tiễn. Chủ nhiệm: TS. Nguyễn Văn Cương

Tký: CN. Trương Hồng Quang

22. 2014 Tự quản địa phương - Kinh nghiệm quốc tế và khả năng áp dụng tại Việt Nam. Ban nghiên cứu pháp luật Hành chính – Nhà nước

(Chủ nhiệm: TS. Nguyễn Văn Cương)

23. 2019 Phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương với chính quyền địa phương theo tinh thần Hiến pháp năm 2013. ThS. Lê Thị Thiều Hoa

Trưởng Ban nghiên cứu Pháp luật hành chính – nhà nước, Viện Khoa học pháp lý

PHỤ LỤC 2.

Các nhiệm vụ khoa học về mô hình, quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và văn bản pháp luật

24. 2011 Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc xây dựng Luật Ban hành văn bản Quy phạm pháp luật “thống nhất”. CN: TS. Lê Thành Long

Vụ các vấn đề chung về xây dựng pháp luật

25. 2011 Đánh giá tác động của chế định “RIA” trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008. CN: TS. Dương Thanh Mai

Viện Khoa học Pháp lý

26. 2014 Ủy quyền lập pháp - Thực tiễn quốc tế và cơ chế thực hiện trong điều kiện của Việt Nam. Trường Đại học Luật Hà Nội (Chủ nhiệm: TS. Tô Văn Hòa)

27. 2016 Nghiên cứu mô hình xây dựng pháp luật đáp ứng yêu cầu của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế. GS.TS. Lê Hồng Hạnh

Viện Khoa học pháp lý

28. 2018 Các giải pháp nâng cao chất lượng thẩm định trong hoạt động xây dựng pháp luật. ThS. Nguyễn Hồng Tuyến

Vụ trưởng Vụ Các vấn đề chung về xây dựng pháp luật

29. 2019 Nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn tiếp tục đổi mới quy trình xây dựng Luật. Võ Văn Tuyển

Phó Vụ trưởng Vụ Các vấn đề chung về xây dựng pháp luật

2008 Nâng cao chất lượng thẩm định của Bộ Tư pháp đối với dự án, dự thảo văn bản QPPL, dự thảo ĐƯQT. TS. Dương Thị Thanh Mai

(Không có file lưu trữ)

PHỤ LỤC 3.

Các nhiệm vụ khoa học về hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật và xử lý vi phạm hành chính

30. 2003 Bình luận khoa học Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002. Nguyễn Quốc Việt

31. 2005 Cơ sở lý luận, thực tiễn xây dựng mô hình Bộ luật Xử lý vi phạm hành chính Đặng Thanh Sơn

32. 2008 Các biện pháp xử lý hành chính khác và việc bảo đảm quyền con người. ThS. Đặng Thanh Sơn

33. 2008 Xây dựng mô hình bộ pháp điển các lĩnh vực pháp luật Việt Nam. TS. Lê Hồng Sơn

34. 2009 Cơ chế bảo đảm thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính. ThS. Đặng Thanh Sơn, Vụ Pháp luật Hình sự Hành chính

35. 2011 Giải pháp hoàn thiện cơ chế bảo đảm nâng cao hiệu quả công tác kiểm tra, rà soát, hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật. CN: TS. Lê Hồng Sơn

Cục Kiểm tra văn bản QPPL

36. 2017 Đổi mới công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật góp phần nâng cao hiệu quả, hoàn thiện pháp luật và tổ chức thi hành pháp luật ở Việt Nam hiện nay. TS. Đồng Ngọc Ba

Cục trưởng Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

37. 2018 Nghiên cứu xây dựng những định hướng chính sách lớn hoàn thiện pháp luật về xử lý vi phạm hành chính. ThS. Đặng Thanh Sơn

Cục trưởng Cục Quản lý xử lý vi phạm hành chính và theo dõi thi hành pháp luật

(Không có file lưu trữ)

PHỤ LỤC 4.

Các nhiệm vụ khoa học về một số lĩnh vực khác

38. 2009 Hoàn thiện pháp luật về ban hành quyết định hành chính nhằm đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính và nâng cao hiệu quả hoạt động của các cơ quan nhà nước. TS. Nguyễn Thị Kim Thoa, Vụ Pháp luật Hình sự

Hành chính

39. 2012 Cơ sở lý luận và thực tiễn đổi mới chế độ bầu cử ở Việt Nam hiện nay. CN: PGS. TS. Thái Vĩnh Thắng

40. 2014 Đăng ký hộ tịch tại các tỉnh miền núi phía Bắc – thực trạng và giải pháp. Trường Trung cấp Luật Thái Nguyên (Chủ nhiệm: TS. Hoàng Ngọc Thỉnh)

41. 2005 Cải cách thủ tục hành chính trong đăng ký và quản lý hộ tịch trên địa bàn TP. Hồ Chí Minh TS. Nguyễn Đức Chính

2009 Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng Luật hộ tịch. TS. Trần Thất, Vụ Hành chính Tư pháp

(Không có file lưu trữ)

2003 Phân cấp trong hoạt động quản lý ngành tư pháp. Thực trạng và phương hướng TS. Uông Chu Lưu

(Ban NCCL tổng hợp)

PHẦN I.

NHÓM KIẾN NGHỊ KHOA HỌC VỀ VAI TRÒ, THUỘC TÍNH CỦA PHÁP LUẬT

I. Các kiến nghị về phát huy hợp lý vai trò của thể chế xã hội trong phát triển xã hội và quản lý phát triển xã hội ở nước ta

1. Bối cảnh

Sau hơn 20 năm đổi mới, Việt Nam đã đạt được nhiều thành tựu quan trọng về phát triển kinh tế - xã hội. Liên hợp quốc đã công nhận Việt Nam đạt mục tiêu Thiên niên kỷ về giảm nghèo trước 10 năm (giảm gần 60% trong 10 năm) và tỷ lệ hộ nghèo tiếp tục giảm mạnh. Báo cáo “Đánh giá tình hình Giới ở Việt Nam” tháng 12/2006 của WB, ADB, DFID, CIDA nhận định “Việt Nam là một trong những nước dẫn đầu thế giới về tỷ lệ phụ nữ tham gia các hoạt động kinh tế, là một trong những nước tiến bộ hàng đầu về bình đẳng giới...”. Tuy nhiên, thực tiễn cũng cho thấy có nhiều vấn đề xã hội nảy sinh, làm chậm và cản trở quá trình phát triển xã hội, như: sức ép về dân số tiếp tục gia tăng, tình trạng thất nghiệp, thiếu việc làm ngày một bức xúc, tỷ lệ hộ nghèo còn cao; chất lượng nguồn nhân lực còn thấp, khoảng cách giàu nghèo và phân tầng xã hội có xu hướng gia tăng nhanh chóng trong nền kinh tế thị trường. Đó vẫn là những trở ngại lớn đối với sự phát triển bền vững của đất nước khi bước vào giai đoạn công nghiệp hoá theo hướng hiện đại. Những vấn đề xã hội này là những vấn đề không chỉ riêng Việt Nam mà tất cả các quốc gia (nhất là những nước đang phát triển) phải đối mặt và giải quyết. Ngoài những nguyên nhân khách quan thì những vấn đề xã hội nảy sinh còn còn có nhiều nguyên nhân xuất phát từ đặc thù của điều kiện Việt Nam, như: Quá trình chuyển đổi nền kinh tế ở Việt Nam; Tác động của sinh hoạt cộng đồng, quy tắc cộng đồng; Quá trình hội nhập quốc tế; Quá trình tìm tòi, định hướng mô hình phát triển xã hội ở nước ta trong điều kiện mới đang trong quá trình định hình, vừa làm vừa xây dựng, thiếu cơ sở lý luận và thực tiễn vững chắc...

Trong các nguyên nhân kể trên thì thể chế xã hội với tính chất là những chuẩn mực tạo khuôn khổ cho việc ứng xử của xã hội trong quá trình phát triển xã hội, quản lý phát triển xã hội có vai trò và tác động to lớn đến việc giải quyết các vấn đề xã hội, tạo động lực hoặc cản trở, làm chậm quá trình phát triển xã hội, quản lý phát triển xã hội. Trong một xã hội dân chủ, nhất là trong điều kiện nước ta hiện nay ngày càng xuất hiện nhiều loại quan hệ xã hội đan xen, nhiều nhóm lợi ích xã hội (cá nhân, tập thể, giai tầng, ngành nghề, địa phương...) cùng tồn tại thì pháp luật của Nhà nước tuy là công cụ quan trọng, chủ yếu để nhà nước quản lý phát triển xã hội nhưng không phải là công cụ duy nhất trong việc điều chỉnh các quan hệ xã hội, đặc biệt là trong việc giải quyết các vấn đề xã hội, các lĩnh vực phát triển xã hội. Cùng với pháp luật, các quy tắc, chuẩn mực của các thiết chế xã hội đó tạo thành hệ thống các thể chế xã hội điều chỉnh toàn bộ hành vi, ứng xử của các cá nhân, tổ chức, giai tầng xã hội, cộng đồng dân cư khác nhau trong việc giải quyết các vấn đề xã hội và đóng góp vào sự phát triển xã hội chung. Tuy nhiên, thực trạng thể chế xã hội trong phát triển xã hội, quản lý phát triển xã hội thời gian qua đã và đang bộc lộ nhiều hạn chế, nhiều vấn đề cần được giải quyết cả ở tầm nhận thức lý luận và thực tiễn. Trước thực trạng đó, Đảng và Nhà nước đã dành sự quan tâm nhiều hơn đến việc xây dựng thể chế xã hội nói chung, thể chế pháp luật nói riêng trong phát triển xã hội, quản lý phát triển xã hội.

2. Các kiến nghị

Kiến nghị 01: Hoàn thiện mô hình thể chế xã hội trong phát triển xã hội và quản lý phát triển xã hội ở Việt Nam.

* Nội dung kiến nghị

Đề xuất hoàn thiện mô hình thể chế xã hội đối với phát triển xã hội và quản lý phát triển xã hội trong thời kỳ công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước như sau:

Mục tiêu hoàn thiện mô hình thể chế xã hội là xác định rõ vị trí, vai trò và mối quan hệ tương tác giữa các thể chế xã hội nhằm phát huy tối đa tiềm năng và đóng góp thực tế của cả hệ thống các thể chế xã hội vì sự phát triển xã hội và quản lý phát triển xã hội theo mục tiêu “Dân giàu, nước mạnh, xã hội dân chủ, công bằng, văn minh”.

Trong mô hình đó: Cương lĩnh, Chiến lược, chủ trương của Đảng cộng sản Việt Nam giữ vai trò định hướng cho toàn bộ sự phát triển xã hội và quản lý phát triển xã hội; là cơ sở chính trị cho việc xây dựng và hoàn thiện các thể chế của Nhà nước, xã hội dân sự, thị trường. Pháp luật giữ vai trò chủ đạo, thể chế hoá đường lối của Đảng về phát triển xã hội và quản lý phát triển xã hội; là nền tảng pháp lý, tạo khuôn khổ cho việc hoàn thiện và phát huy tác động tích cực của thể chế thị trường và xã hội dân sự. Thể chế của xã hội dân sự giữ vai trò là nền tảng xã hội của sự liên kết và huy động các nguồn lực xã hội cho sự phát triển xã hội và quản lý phát triển xã hội theo định hướng và trong khuôn khổ thể chế của Đảng và Nhà nước. Thể chế của doanh nghiệp (thị trường), thể chế xã hội khác (tôn giáo...) giữ vai trò hỗ trợ quan trọng đối với thể chế của Nhà nước và xã hội dân sự trong việc giải quyết các vấn đề xã hội vì mục tiêu phát triển xã hội bền vững, hài hoà. Đạo đức là thể chế phi thiết chế giữ vai trò đặc biệt, là nền tảng, là môi trường tạo nên nội lực và tinh thần nhân văn của mọi thể chế xã hội đối với sự phát triển xã hội và quản lý phát triển xã hội vì con người.

* Đánh giá:

Thời gian qua, việc xây dựng, hoàn thiện mô hình thể chế xã hội đối với phát triển xã hội và quản lý phát triển xã hội trong thời kỳ công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước về cơ bản thể hiện khá đầy đủ nội dung của kiến nghị nêu trên. Đặc biệt, Cương lĩnh, Chiến lược, Chủ trương của Đảng Cộng sản Việt Nam giữ vai trò định hướng; pháp luật giữ vai trò chủ đạo, thể chế hoá đường lối của Đảng về phát triển xã hội và quản lý phát triển xã hội...

Kiến nghị 02: Tiếp tục hoàn thiện đường lối của Đảng về thể chế xã hội trong phát triển xã hội và quản lý phát triển xã hội thời kỳ công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, đề xuất bổ sung một số nội dung liên quan đến phát triển xã hội, quản lý phát triển xã hội và thể chế xã hội trong các văn kiện trình Đại hội Đảng XI

* Nội dung kiến nghị

Thứ nhất, bổ sung nhân tố xã hội dân sự vào mô hình xã hội xã hội chủ nghĩa, mục tiêu, phương hướng cơ bản xây dựng đất nước thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội. Thứ hai, thể hiện một cách thống nhất quan điểm của Đảng về vị trí, vai trò, định hướng phát triển của các tổ chức xã hội ở Việt Nam. Thứ ba, thể hiện nhất quán quan điểm của Đảng về xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa trong Cương lĩnh, Chiến lược và Báo cáo chính trị. Thứ tư, bổ sung liên quan đến định hướng hoàn thiện các thể chế xã hội khác.

* Đánh giá:

Cương lĩnh bổ sung, phát triển năm 2011 đã trình bày sáng rõ những đặc trưng của xã hội xã hội chủ nghĩa và các phương hướng cơ bản để xây dựng đất nước quá độ tới chủ nghĩa xã hội. Đây là nội dung lý luận hợp thành chủ nghĩa xã hội Việt Nam, định hướng sự phát triển thực tiễn đổi mới trong một tiến trình lịch sử lâu dài để đưa nước ta tới chủ nghĩa xã hội. Một quan niệm tổng quát đã được chỉ rõ: xã hội xã hội chủ nghĩa mà nhân dân ta xây dựng là một xã hội: dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng văn minh. Cương lĩnh bổ sung, phát triển lần này còn nói rõ, xã hội xã hội chủ nghĩa là xã hội do nhân dân làm chủ.

So với Cương lĩnh năm 1991, Cương lĩnh bổ sung, phát triển năm 2011 đã đề cập tới các mối quan hệ lớn cần phải đặc biệt chú trọng nắm vững và giải quyết tốt trong quá trình thực hiện các phương hướng xây dựng chủ nghĩa xã hội ở nước ta. Đó là quan hệ giữa đổi mới, ổn định và phát triển; giữa đổi mới kinh tế và đổi mới chính trị (rộng và sâu sắc hơn nhiều so với đổi mới hệ thống chính trị); giữa kinh tế thị trường và định hướng xã hội chủ nghĩa; giữa phát triển lực lượng sản xuất và xây dựng, hoàn thiện từng bước quan hệ sản xuất xã hội chủ nghĩa;...

Kiến nghị 03: Hoàn thiện pháp luật phát triển xã hội và quản lý phát triển xã hội.

* Nội dung kiến nghị

Thứ nhất, nghiên cứu phân định hợp lý vai trò và giới hạn tác động của pháp luật và các thể chế xã hội khác trong PTXH và quản lý PTXH. Cần nghiên cứu thấu đáo để tìm ra được “điểm dừng hợp lý” trong mối quan hệ giữa pháp luật và các loại thể chế khác trong mỗi lĩnh vực xã hội, từ đó xác định những chiến lược điều chỉnh pháp luật cần thiết cho từng loại quan hệ xã hội. Không phải lĩnh vực, quan hệ xã hội nào cũng cần được pháp luật điều chỉnh . Thứ hai, một số định hướng cơ bản hoàn thiện hệ thống pháp luật về phát triển xã hội và quản lý phát triển xã hội đảm bảo tính đồng bộ, thống nhất, minh bạch, khả thi, phù hợp với cam kết quốc tế mà Việt Nam là thành viên. Thứ ba, các định hướng hoàn thiện khuôn khổ pháp lý nhằm phát huy vai trò của các tổ chức xã hội và các quy tắc của các tổ chức xã hội trong phát triển xã hội và quản lý phát triển xã hội. Thứ tư, phát huy vai trò của luật tục, hương ước trong phát triển xã hội và quản lý phát triển xã hội. Thứ năm, phát huy vai trò của một số thiết chế xã hội đặc thù ở một số vùng đồng bào dân tộc. Thứ sáu, phát huy vai trò của tôn giáo trong phát triển xã hội và quản lý phát triển xã hội.

* Đánh giá:

Thời gian qua, Quốc hội đã ban hành mới/sửa đổi, bổ sung một số bộ luật, luật: Bộ luật lao động năm 2019, Bộ luật Dân sự năm 2015, Luật Việc làm năm 2013, Luật Trẻ em năm 2016, Luật MTTQVN năm 2015, Luật Thanh niên năm 2020, Luật BHXH năm 2014 (sửa đổi, bổ sung năm 2018), Luật Hôn nhân và gia đình năm 2014, Luật Tín ngưỡng, tôn giáo năm 2016, Luật Tiếp cận thông tin năm 2016; Chiến lược quốc gia về bình đẳng Giới giai đoạn 2011 - 2020; Chiến lược quốc gia về bình đẳng giới giai đoạn 2021 - 2030; Chương trình hành động Quốc gia vì trẻ em giai đoạn 2012 - 2020; Chương trình hành động quốc gia vì trẻ em giai đoạn 2021 - 2030...

II. Các kiến nghị về giá trị xã hội của pháp luật trong bối cảnh chính trị, xã hội, văn hoá và truyền thống Việt Nam

1. Bối cảnh

- Hiện nay vẫn còn những nhân tố bất lợi tác động tiêu cực tới giá trị XH của PL, như còn nguy cơ gây mất ổn định chính trị do âm mưu và hành động phá hoại, chia rẽ nội bộ của các thế lực thù địch; một số cán bộ và cá nhân trong nhân dân chưa nhận thức đầy đủ, sâu sắc về quốc phòng toàn dân và an ninh nhân dân, thiếu cảnh giác trước âm mưu “diễn biến hòa bình” của các thế lực thù địch và “tự diễn biến”, …

- Chúng ta đã và đang xây dựng, hoàn thiện một cộng đồng XH văn minh, trong đó giai cấp công nhân, giai cấp nông dân và các tầng lớp XH khác đoàn kết chặt chẽ, bình đẳng về quyền lợi và nghĩa vụ; 54 dân tộc anh em bình đẳng, đoàn kết, tôn trọng và giúp đỡ lẫn nhau; con người đang dần dần trở thành trung tâm của chiến lược phát triển, đồng thời là chủ thể phát triển; quyền con người được tôn trọng và bảo đảm, quyền con người được gắn liền với quyền và lợi ích của dân tộc, đất nước và quyền làm chủ của nhân dân; quan hệ giữa người với người từ trong gia đình tới ngoài XH ngày càng trở nên thân thiện, bình đẳng, ...

- Đại hội lần thứ XI của Đảng đã nhận định: XH đã và đang có sự phân tầng và phân hóa giàu nghèo sâu sắc từ việc thực hiện nền kinh tế thị trường nhiều thành phần; tệ quan liêu, tham nhũng, lãng phí, tội phạm, tệ nạn XH suy thoái đạo đức, lối sống… chưa được ngăn chặn, đẩy lùi...

- Các nhân tố tích cực về mặt XH đã và đang tạo ra sự đồng thuận XH và thống nhất cao về ý chí và hành động của toàn XH trong việc tham gia XDPL, thực hiện PL, tổ chức thực hiện PL, bảo vệ PL, nhờ đó mà các nội dung của giá trị XH của PL (nhân đạo, BĐXH, TBXH…) không ngừng được bồi đắp, bảo vệ và phát huy sức mạnh của mình trong đời sống cộng đồng. Tuy nhiên, những tồn tại về mặt XH như nêu ở trên cũng có thể tác động tiêu cực tới quá trình hình thành, tồn tại và phát triển của giá trị XH của PL, như làm giảm sút lòng tin của nhân dân vào tính công bằng, tính đúng đắn của PL… Các nhân tố tích cực về văn hóa là động lực, tiền đề, điều kiện sản sinh ra giá trị XH của PL, nuôi dưỡng giá trị XH của PL và góp phần định hướng sự vận động của giá trị XH của PL nhằm phục vụ lợi ích tinh thần của con người.

- Những giá trị truyền thống tốt đẹp của dân tộc (truyền thống cách mạng, truyền thống VH, truyền thống đạo đức, truyền thống về con người Việt Nam…) đã và đang được giữ gìn, kế thừa và phát huy. Tuy nhiên, trong bối cảnh XD và phát triển nền KT thị trường và HNQT, bên cạnh những giá trị, lợi ích thiết thực mà KTTT và HNQT đem lại thì chúng ta cũng đang phải đối mặt với sự mất mát, mai một hoặc giảm sút những giá trị truyền thống về VH, đạo đức, thuần phong mỹ tục trong các quan hệ giữa người với người, nhất là trong các quan hệ hôn nhân và gia đình, cha mẹ với con cái, thầy với trò, đồng nghiệp, cấp trên với cấp dưới,…Những hiện tượng đó đã và đang gây trở ngại cho quá trình sáng tạo, giữ gìn, bảo vệ, phát triển và phát huy giá trị XH của PL trong đời sống cộng đồng.

2. Các kiến nghị

Kiến nghị 04: Xây dựng và hoàn thiện pháp luật trước yêu cầu bảo đảm giá trị xã hội của pháp luật trong bối cảnh chính trị, xã hội, văn hóa và truyền thống Việt Nam.

* Nội dung kiến nghị:

- Cần XD mới hoặc bổ sung, hoàn thiện các quy định PL về những vấn đề XH quan trọng như nhà ở cho người có thu nhập thấp; hoạt động tín ngưỡng, tôn giáo; thể dục,...

- Cần mở rộng phạm vi điều chỉnh với mức độ điều chỉnh sâu hơn các vấn đề nhân đạo để PL bao quát và thể hiện ngày càng đầy đủ giá trị nhân đạo của nó (mở rộng hơn nữa nội dung của từng loại hình BHXH và thiết lập cơ chế quản lý và giám sát chặt chẽ từng loại hình BHXH đó...).

- PL cần có đầy đủ các quy định về xóa đói nghèo, tạo thêm nhiều việc làm cho người LĐ; cải thiện điều kiện LĐ và vệ sinh, an toàn LĐ cho người LĐ; …

- Cần tiếp tục củng cố, phát triển, phát huy những giá trị dân chủ đã đạt được trong nội dung các quy định PL, vừa bổ sung vào nội dung các quy định PL những yếu tố mới của dân chủ nhằm phát triển và phát huy nền dân chủ ở nước ta trong bối cảnh đổi mới, PTBV và HNQT của Việt Nam.

- Khẩn trương sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 về quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân; về VH, GD, DC (đặc biệt là DCTT); …

- Đổi mới hoạt động sáng kiến PL, nhất là sáng kiến XD và ban hành các đạo luật, bộ luật liên quan đến phát triển con người, bảo đảm quyền con người, quyền và lợi ích chính đáng của công dân, …

* Đánh giá

Thời gian qua, hoạt động XDPL đã có nhiều nỗ lực để bảo đảm giá trị nhân văn, nhân đạo, BĐXH, TBXH và dân chủ.

Kiến nghị 05: Thực hiện và tổ chức thực hiện pháp luật trước yêu cầu bảo đảm giá trị xã hội của pháp luật trong bối cảnh chính trị, xã hội, văn hóa và truyền thống Việt Nam.

* Nội dung kiến nghị:

- Đẩy mạnh công tác tuyên truyền, phổ biến, giải thích và GDPL.

- Tăng cường kiểm tra, giám sát, thanh tra việc thực hiện PL với những nội dung chủ yếu sau: kết hợp chặt chẽ 4 loại kiểm tra - kiểm tra của Đảng, kiểm tra của Nhà nước, kiểm tra của các tổ chức chính trị - xã hội và kiểm tra của nhân dân đối với sự tôn trọng và thực hiện PL trong các cơ quan nhà nước, tổ chức KT, tổ chức XH và nội bộ nhân dân nói chung.

- Phát hiện và xử lý mọi vi phạm PL một cách kịp thời, nhanh chóng. Trách nhiệm trước hết thuộc về các cơ quan chức năng bảo vệ PL. Cán bộ và nhân dân nói chung cũng có trách nhiệm trong việc phát hiện và xử lý vi phạm PL.

- XH hóa GDPL nhằm huy động toàn XH vào hoạt động GDPL; Đối với các cơ sở GD - ĐT chuyên luật, cần đổi mới nội dung giảng dạy theo hướng cơ bản, KH, hiện đại và thực tiễn; cải tiến phương pháp giảng dạy theo hướng “đồng thoại” giữa người dạy với người học…

* Đánh giá

Hoạt động tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật cũng như việc tổng kết, đánh giá thực hiện pháp luật đã có nhiều điểm mới tích cực. Luật Phổ biến, giáo dục pháp luật được Quốc hội ban hành năm 2012.

III. Các kiến nghị cải thiện tính ổn định của pháp luật Việt Nam

1. Bối cảnh

Những định hướng lớn của Đảng và Nhà nước ta về việc tiếp tục đổi mới, hoàn thiện hệ thống chính trị, bộ máy nhà nước nói chung và công tác xây dựng thể chế, pháp luật ở nước ta nói riêng là cơ sở quan trọng để tiếp tục đổi mới cơ chế tổ chức và hoạt động của hệ thống chính trị, Nhà nước pháp quyền và nền dân chủ XHCN đáp ứng yêu cầu của quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa, mở cửa, hội nhập, thực hiện mục tiêu dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh. Hiến pháp năm 2013 có nhiều bước tiến quan trọng trong việc ghi nhận và bảo đảm sâu sắc hơn nữa nguyên lý về chủ quyền nhân dân, công nhận, tôn trọng và bảo đảm quyền con người, quyền công dân, minh định rõ hơn mô hình nhà nước pháp quyền Việt Nam theo đó vừa ghi nhận đặc điểm thống nhất của quyền lực nhà nước vừa ghi nhận yếu tố phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước. Đây là những tiền đề rất quan trọng chi phối việc tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của hệ thống chính trị, xây dựng Nhà nước pháp quyền và nền dân chủ XHCN ở nước ta trong giai đoạn tới.

Thời gian tới sẽ chứng kiến nhiều thay đổi xoay quanh ba định hướng phát triển khách quan của đất nước ta: xây dựng Nhà nước pháp quyền; xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng XHCN và sự phát triển của các thiết chế xã hội, yêu cầu cao hơn trong việc công nhận, tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm quyền con người, quyền công dân: (1) Mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở Việt Nam là nhất quán và ngày càng hoàn thiện phù hợp với đặc trưng, định hướng xây dựng đất nước trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Pháp luật phải được xây dựng, ban hành bằng con đường dân chủ và khoa học, bảo đảm tính công bằng, công khai, minh bạch, ổn định, chuẩn mực, nhất quán, dễ tiếp cận, khả thi để pháp luật không chỉ là công cụ hữu hiệu để nhà nước quản lý xã hội mà cũng là công cụ hữu hiệu để nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước; (2) Mục tiêu phát triển nền kinh tế thị trường định hướng XHCN là mục tiêu cơ bản, chiến lược, không thể đảo ngược; (3) Cùng với sự phát triển của kinh tế thị trường, Nhà nước pháp quyền thì các thiết chế xã hội cũng có bước phát triển hơn.

Trong giai đoạn 2021-2030, hoạt động xây dựng, thi hành pháp luật sẽ bị chi phối bởi những yếu tố chủ yếu sau đây: (1) Yêu cầu ngày càng cao của người dân và doanh nghiệp đối với chất lượng hoạt động của bộ máy nhà nước; (2) Quá trình hội nhập quốc tế sâu rộng hơn trước sự tác động mạnh mẽ của các hiệp định thương mại tự do thế hệ mới, của việc thực hiện đầy đủ các cam kết trong WTO, CPTPP, EVFTA, của việc hình thành cộng đồng chung ASEAN; (3) Cuộc cách mạng công nghiệp lần thứ 4 có thể tạo ra những thay đổi mới trong cách thức quản trị của doanh nghiệp, người dân và nhà nước

Bối cảnh nêu trên sẽ làm cho hệ thống pháp luật Việt Nam tiếp tục được đặt trong trạng thái động và quá trình hoàn thiện hệ thống pháp luật này.

2. Các kiến nghị

Kiến nghị 06: Tiếp tục làm rõ thêm một số tư tưởng nền tảng chi phối việc thiết kế hệ thống pháp luật ở Việt Nam.

* Nội dung kiến nghị

(1) Làm rõ thêm tính định hướng XHCN của nền kinh tế thị trường Việt Nam

Nghị quyết số 11-NQ/TW của Hội nghị Trung ương 5, khóa XII, Trung ương đã giao Ban Kinh tế Trung ương chủ trì, phối hợp với các ban Đảng Trung ương, Ban Cán sự Đảng Chính phủ, các bộ, ngành, nghiên cứu tiến tới xây dựng Bộ tiêu chí về nền kinh tế thị trường định hướng XHCN ở nước ta, đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ xây dựng và phát triển đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội. Tiêu chí nền kinh tế thị trường định hướng XHCN phải thể hiện được đó là nền kinh tế thị trường hiện đại, hội nhập quốc tế, vừa tuân thủ đầy đủ, đồng bộ các quy luật của kinh tế thị trường, vừa bảo đảm định hướng XHCN của nền kinh tế. Do đó, việc xây dựng tiêu chí nền kinh tế thị trường định hướng XHCN phải được thực hiện trên cơ sở nghiên cứu, hiểu rõ những đặc trưng của nền kinh tế thị trường hiện đại ngày nay trên thế giới, đồng thời, phải nghiên cứu, làm rõ những đặc trưng định hướng XHCN của nền kinh tế thị trường.

Kiến nghị 07: Phân định rõ hơn nội dung vấn đề chính sách được quy định trong từng loại văn bản quy phạm pháp luật.

* Nội dung kiến nghị

Nhiệm vụ này thuộc về Luật Ban hành VBQPPL. Cần phân định rõ hơn các loại VBQPPL khác nhau thì được quy định về những nội dung nào. Cần làm sâu sắc hơn quan niệm cho rằng hệ thống pháp luật được kết cấu gồm nhiều vòng, lõi, theo đó, Hiến pháp và các đạo luật nằm ở lõi, ghi nhận những giá trị, những chính sách có tính nền tảng nhất, ổn định nhất của quốc gia, quy định những đầu mối quan trọng nhất trong xã hội. …

Các cơ quan có thẩm quyền cần rà soát để bỏ bớt các văn bản pháp luật không cần thiết, giảm thiểu các “hướng dẫn” của nhà nước cho người dân, hơn là phát triển thêm nhiều văn bản pháp luật để hướng dẫn người dân. Các văn bản pháp luật nếu có cần tập trung vào những điều “cấm làm” hơn là những điều “được làm”.

* Đánh giá

Hiện nay Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) chưa có quy định mới về vấn đề này.

Kiến nghị 08: Tiếp tục nâng cao năng lực, chất lượng hoạt động xây dựng pháp luật và năng lực lập pháp.

* Nội dung kiến nghị

Thứ nhất, tăng cường hoạt động dự báo và nâng cao năng lực dự báo trong quá trình phân tích, hoạch định chính sách và xây dựng pháp luật. Thứ hai, tăng cường chất lượng soạn thảo pháp luật. Thứ ba, tăng cường năng lực lập pháp.

* Đánh giá

Thời gian qua đã có một số giải pháp nâng cao chất lượng đánh giá tác động chính sách, chất lượng soạn thảo luật và năng lực lập pháp (sửa đổi, bổ sung Luật Ban hành VBQPPL năm 2015; sửa đổi, bổ sung Nghị định số 34/2016/NĐ-CP; sửa đổi, bổ sung tiêu chí thẩm định đề nghị/dự án, dự thảo VBQPPL...).

Kiến nghị 09: Giải quyết mâu thuẫn về ổn định pháp luật trong phát triển kinh tế và hội nhập

* Nội dung kiến nghị

Giải pháp cân bằng hiện được nhiều nơi chấp nhận là duy trì mức độ ổn định các quy định pháp luật về thuế, tài chính đối với các nhà đầu tư. Còn các quy định pháp luật về an ninh, an toàn, lợi ích công cộng thì không được bảo đảm bằng điều khoản ổn định. Xét về tính ổn định pháp luật về thuế đối với các dự án đầu tư, hệ thống pháp luật Việt Nam có một số biện pháp để tăng cường tính ổn định như (1) cam kết trong Luật Đầu tư; (2) ký các hợp đồng đầu tư có điều khoản về ổn định pháp luật như hợp đồng đối tác công tư, hợp đồng dầu khí. Tuy nhiên, có một vấn đề lớn đối với các hợp đồng đầu tư là khả năng tham nhũng rất cao.

* Đánh giá

Điều 13 của Luật Đầu tư năm 2020 nhấn mạnh việc bảo đảm đầu tư trong trường hợp có sự thay đổi của pháp luật. Theo đó, các biện pháp ưu đãi đầu tư bất lợi hơn sẽ không ảnh hưởng đến các nhà đầu tư đã được hưởng ưu đãi trước đó.

Kiến nghị 10: Tiếp tục cải thiện sự liên thông, gắn kết giữa xây dựng pháp luật với thi hành pháp luật

* Nội dung kiến nghị

Công tác thi hành pháp luật cần phải gắn bó chặt chẽ với công tác xây dựng pháp luật hơn nữa nhằm khắc phục khuynh hướng tách biệt giữa hai hoạt động này, coi kết quả của xây dựng pháp luật chỉ là các quy định pháp luật đơn thuần mà không tính đến hoặc không xem xét đầy đủ những đòi hỏi của thực tiễn thi hành pháp luật. Trong giai đoạn hệ thống pháp luật ở nước ta đã tương đối hoàn thiện như hiện nay, thi hành pháp luật cần phải được coi là khâu trung tâm, thực hiện vai trò “kiểm định chất lượng” đối với các VBQPPL.

Cần tiếp tục đổi mới tư duy trong xây dựng pháp luật và thi hành pháp luật để thấy được mối quan hệ biện chứng giữa xây dựng và thi hành pháp luật, từ đó thiết lập được sự liên thông trong xây dựng pháp luật, thi hành pháp luật, tránh tình trạng khép kín, thuần túy dựa vào sức mạnh cưỡng chế của nhà nước để thi hành văn bản.

* Đánh giá:

Luật Ban hành VBQPLL năm 2015 được sửa đổi, bổ sung năm 2020 chưa có quy định mới về vấn đề nêu trên.

PHẦN II.

NHÓM KIẾN NGHỊ KHOA HỌC VỀ QUYỀN CON NGƯỜI, QUYỀN CÔNG DÂN

I. Các kiến nghị hoàn thiện nhóm quyền của công dân về tham gia quản lý nhà nước

1. Bối cảnh

Trong phần này, nhóm nghiên cứu tập trung tổng hợp các kiến nghị của 03 nhiệm vụ số 7, 8, 9 liên quan đến một số vấn đề cơ bản về quyền con người, quyền công dân trong Hiến pháp, pháp luật Việt Nam chủ yếu thuộc giai đoạn Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001). Một số kiến nghị liên quan đến quyền giám sát xã hội, phản biện xã hội, quyền biểu tình, quyền bầu cử, ứng cử tiếp tục được đưa ra trong giai đoạn triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013. Vì vậy, bối cảnh nghiên cứu của 03 nhiệm vụ có sự tiếp nối trong việc thi hành, sửa đổi Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) đến khi ban hành và bắt đầu triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013.

2. Các kiến nghị

2.1. Kiến nghị sửa đổi, bổ sung nội dung nhóm quyền của công dân về tham gia quản lý nhà nước

Kiến nghị 11: Sửa đổi Điều 2 và Điều 6 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) - cơ sở quan trọng, tác động đến các quyền tham gia quản lý nhà nước của công dân.

* Nội dung kiến nghị

(1) Đề xuất sửa Điều 2 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) như sau: “... Tất cả quyền lực trong nước thuộc về nhân dân...”.

(2) Đề xuất sửa đổi Điều 6 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) như sau: “Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước thông qua Quốc hội, Hội đồng nhân dân và các cơ quan nhà nước khác bằng các hình thức dân chủ trực tiếp và dân chủ gián tiếp”.

* Đánh giá:

Hiện nay, khoản 2 Điều 2 Hiến pháp năm 2013 tiếp tục quy định: “...tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức.” Điều 6 của Hiến pháp năm 2013 đã được sửa đổi, bổ sung như sau: “Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ trực tiếp, bằng dân chủ đại diện thông qua Quốc hội, Hội đồng nhân dân và thông qua các cơ quan khác của Nhà nước.”

Kiến nghị 12: Sửa đổi Điều 53 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) về quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội của công dân và ban hành Luật Trưng cầu ý dân.

* Nội dung kiến nghị

(1) Sửa đổi Điều 53 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung) theo hướng tách thành 2 điều riêng biệt :

- Đối với nội dung về quyền công dân tham gia quản lý nhà nước, thảo luận các vấn đề quan trọng được quy định như sau:

“1. Công dân có quyền tham gia quản lý Nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận và kiến nghị với cơ quan nhà nước về các vấn đề của cả nước và địa phương bằng các hình thức trực tiếp hoặc gián tiếp;

2. Nhà nước có trách nhiệm tạo điều kiện để nhân dân tham gia quản lý Nhà nước và xã hội; công khai, minh bạch trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của công dân trong quá trình tham gia quản lý nhà nước và xã hội;

3. Việc tham gia quản lý Nhà nước và xã hội của công dân do Luật định.”

- Riêng đối với quyền trưng cầu ý dân, vì đây là một quyền chính trị quan trọng, thể hiện tính dân chủ trực tiếp rất sâu sắc nên cần quy định thành một điều riêng để có thể có điều kiện cụ thể thêm, tạo cơ sở cho việc luật hóa sau khi Hiến pháp mới có hiệu lực. Điều này có thể được xây dựng như sau:

“1. Công dân có quyền tham gia khi Nhà nước tổ chức trưng cầu ý dân về những việc trọng đại của quốc gia và địa phương.

2. Trưng cầu ý dân cấp quốc gia do Quốc hội quyết định khi có 2/3 tổng số đại biểu Quốc hội yêu cầu; trưng cầu ý dân ở địa phương do Hội đồng nhân dân quyết định khi có 2/3 tổng số đại biểu Hội đồng nhân dân yêu cầu; điều kiện trưng cầu ý dân về sửa đổi Hiến pháp thực hiện theo Điều…. của Hiến pháp .

3. Việc trưng cầu ý dân do Luật định.”

Về phạm vi và giá trị của kết quả trưng cầu ý dân: có thể quy định ngay trong Hiến pháp những vấn đề phải đưa ra trưng cầu ý dân và giá trị bắt buộc của kết quả trưng cầu ý dân về những vấn đề đó nếu có hơn ½ số cử tri có quyền bầu cử tham gia cuộc trưng cầu ý dân chấp thuận hoặc “Phạm vi và giá trị của kết quả các trưng cầu ý dân do Luật định”.

(2) Ban hành Luật Trưng cầu ý dân: Luật này sẽ cụ thể hóa một trong những quyền chính trị cơ bản, quyền tham gia quản lý Nhà nước của công dân được Hiến pháp ghi nhận: Tham gia biểu quyết khi Nhà nước tổ chức trưng cầu ý dân (Điều 53); Cơ quan có thẩm quyền quyết định việc trưng cầu ý dân là Quốc hội (Điều 84); Cơ quan có trách nhiệm tổ chức trưng cầu ý dân là ủy ban Thường vụ Quốc hội trên cơ sở quyết định của Quốc hội (Điều 91).

* Đánh giá:

Trong Hiến pháp năm 2013, nội dung trên được quy định tại Điều 28 và Điều 29. Theo đó, Điều 28 đã được sửa đổi, bổ sung làm rõ hơn: “1. Công dân có quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận và kiến nghị với cơ quan nhà nước về các vấn đề của cơ sở, địa phương và cả nước. 2. Nhà nước tạo điều kiện để công dân tham gia quản lý nhà nước và xã hội; công khai, minh bạch trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của công dân.” Điều 29 quy định riêng về quyền trưng cầu ý dân: “Công dân đủ mười tám tuổi trở lên có quyền biểu quyết khi Nhà nước tổ chức trưng cầu ý dân.” Bên cạnh đó, Điều 6 Hiến pháp năm 2013 cũng quy định: “Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ trực tiếp, bằng dân chủ đại diện…”.

Về vấn đề thể chế hóa, năm 2015, Quốc hội đã ban hành Luật Trưng cầu ý dân. Luật này quy định về việc trưng cầu ý dân; nguyên tắc trưng cầu ý dân; nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức trong trưng cầu ý dân; trình tự, thủ tục quyết định việc trưng cầu ý dân và tổ chức trưng cầu ý dân; kết quả và hiệu lực của kết quả trưng cầu ý dân.

Kiến nghị 13: Sửa đổi Điều 54 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) và pháp luật về quyền bầu cử, ứng cử, bãi nhiệm đại biểu.

* Nội dung kiến nghị

(1) Sửa đổi Điều 54 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) thành một điều về Quyền bầu cử, ứng cử, bãi nhiệm đại biểu Quốc hội, Hội đồng nhân dân (bổ sung thêm một phần nội dung từ Điều 7 hiện hành). Cụ thể như sau:

“1. Công dân đủ mười tám tuổi trở lên đều có quyền bầu cử và đủ hai mươi mốt tuổi trở lên đều có quyền ứng cử vào Quốc hội, Hội đồng nhân dân trừ những người bị tước quyền này theo quy định của Luật.

2. Công dân có tư cách cử tri có quyền bãi nhiệm đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân khi đại biểu đó không còn xứng đáng, không hoàn thành nhiệm vụ đại biểu được giao.

3. Việc bầu cử, ứng cử và bãi nhiệm đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân do Luật quy định.”

(2) Hoàn thiện pháp luật về quyền bầu cử, ứng cử, quyền bãi nhiệm đại biểu của công dân: Cần xây dựng một Luật bầu cử thống nhất để điều chỉnh cả việc tổ chức bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp trên cơ sở hợp nhất Luật bầu cử đại biểu Quốc hội với Luật bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân hiện hành..

* Đánh giá:

Điều 27 của Hiến pháp năm 2013 quy định về quyền bầu cử, ứng cử của công dân và việc thực hiện các quyền này do luật định. Vấn đề bãi nhiệm đại biểu dân cử tiếp tục được quy định tại khoản 2 Điều 7 Hiến pháp năm 2013. Có thể thấy, quy định về quyền bầu cử, ứng cử, bãi nhiệm đại biểu về cơ bản chưa có nhiều điểm mới so với bản hiến pháp trước đây.

Về vấn đề thể chế hóa, năm 2015, Quốc hội đã ban hành Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân để thống nhất cơ sở pháp lý về hoạt động bầu cử trong cả nước.

Kiến nghị 14: Hoàn thiện quy định về quyền thực hiện dân chủ ở cơ sở.

* Nội dung kiến nghị

(1) Quy định một phần của Điều 11 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) thành Quyền thực hiện dân chủ ở cơ sở trong Chương Quyền và nghĩa vụ của công dân . Xu hướng hiện nay đang hướng đến tăng cường quyền làm chủ trực tiếp của công dân ở cơ sở (đã được ghi nhận trong Kết luận của Hội nghị lần thứ 5 Ban chấp hành trung ương Đảng khóa XI). Cụ thể điều này có thể được quy định như sau:

“1. Công dân có quyền thực hiện quyền dân chủ trực tiếp ở cơ sở, tham gia công việc của Nhà nước ở cơ sở.

2. Nhà nước, xã hội và cộng đồng dân cư có trách nhiệm đảm bảo, tạo điều kiện cho công dân được thực hiện các quyền làm chủ ở cơ sở.

3. Việc thực hiện các quyền làm chủ ở cơ sở của công dân do Luật định.”

(2) Hoàn thiện pháp luật về thực hiện dân chủ ở cấp xã: Nâng Pháp lệnh năm 2007 lên thành Luật về thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn .

* Đánh giá:

Điều 28 Hiến pháp năm 2013 được bổ sung một số nội dung liên quan đến quyền thực hiện dân chủ ở cơ sở: “Công dân có quyền… tham gia thảo luận và kiến nghị với cơ quan nhà nước về các vấn đề của cơ sở, địa phương và cả nước.” Dự án Luật Thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn được trình Quốc hội Khóa XV cho ý kiến tại kỳ họp thứ 3 (tháng 5/2022) và dự kiến thông qua tại kỳ họp thứ 4 (tháng 10/2022).

Kiến nghị 15: Hoàn thiện quyền giám sát xã hội và phản biện xã hội.

* Nội dung kiến nghị

(1) Đưa một phần điều 8 của Hiến pháp (1992, sửa đổi, bổ sung năm 2001; 2013) quy định riêng thành một điều về quyền giám sát và phản biện xã hội của công dân đối với cơ quan nhà nước như sau:

“Quyền giám sát và phản biện xã hội của công dân đối với cơ quan nhà nước:

1. Công dân có quyền trực tiếp hoặc gián tiếp thực hiện quyền giám sát và phản biện xã hội đối với chính sách, pháp luật và việc thực hiện chính sách, pháp luật của cơ quan, công chức nhà nước.

2. Nhà nước có trách nhiệm tiếp nhận và phản hồi các ý kiến, kiến nghị của công dân thông qua hoạt động giám sát, phản biện xã hội; tạo điều kiện, bảo đảm cho công dân thực hiện quyền giám sát và phản biện xã hội.

3. Việc thực hiện giám sát và phản biện xã hội do Luật định.”

(2) Ban hành Luật về giám sát và phản biện xã hội: Luật về giám sát và phản biện xã hội nên chú trọng các vấn đề:

Trước hết, cần thống nhất chủ thể thực hiện giám sát và phản biện xã hội: cần chỉ rõ chủ thể có quyền giám sát xã hội và phản biện xã hội là những chủ thể nào? Các chủ thể đó có chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, nghĩa vụ gì khi tham gia giám sát xã hội và phản biện xã hội. Thứ hai, đối tượng giám sát và phản biện xã hội: xác định phạm vi đối tượng giám sát, phản biện xã hội; phạm vi giám sát, phản biện xã hội đặc trưng của mỗi hoạt động, mỗi chủ thể. Thứ ba, hình thức giám sát và phản biện xã hội, gồm: các hình thức tạo điều kiện để các chủ thể chủ động, thuận lợi tham gia giám sát xã hội, phản biện xã hội; đồng thời chú trọng các hình thức đối thoại trực tiếp giữa các chủ thể giám sát xã hội, phản biện xã hội với đối tượng chịu sự giám sát xã hội, ..Thứ tư, trình tự, thủ tục tiến hành giám sát và phản biện xã hội: mỗi một hoạt động giám sát, phản biện xã hội có thể được tiến hành theo 3 giai đoạn là: a) Chuẩn bị giám sát, phản biện, b) Tiến hành giám sát, phản biện và c) Ghi nhận, phản hồi kết quả giám sát, phản biện. Thứ năm, trách nhiệm của cơ quan nhà nước...

* Đánh giá:

Hiện nay, quyền giám sát và phản biện xã hội của công dân chưa được thiết kế thành điều riêng trong chương II của Hiến pháp năm 2013 và Luật về giám sát và phản biện xã hội cũng chưa được ban hành. Tuy vậy, cơ sở hiến định và cơ sở pháp lý của các quyền này đã từng bước được hoàn thiện so với giai đoạn trước đây. Hiến pháp năm 2013 tiếp tục ghi nhận quyền tự do ngôn luận, tham gia thảo luận và kiến nghị với cơ quan nhà nước về các vấn đề của cơ sở, địa phương và cả nước của công dân (Điều 25, Điều 28); các cơ quan nhà nước, cán bộ, viên chức nhà nước phải tôn trọng Nhân dân, tận tụy phục vụ Nhân dân, liên hệ chặt chẽ với Nhân dân, lắng nghe ý kiến và chịu sự giám sát của Nhân dân (Điều 8). Một số văn bản pháp luật liên quan đến việc thực hiện quyền giám sát, phản biện xã hội được xây dựng, hoàn thiện như: Luật Tiếp cận thông tin năm 2016, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020), Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015...

Kiến nghị 16: Ban hành Luật Tiếp cận thông tin.

* Nội dung kiến nghị

Ban hành Luật Tiếp cận thông tin: Luật Tiếp cận thông tin cần làm rõ một số vấn đề như: Cơ quan có trách nhiệm cung cấp thông tin; phạm vi nội dung thông tin được công khai/được cung cấp theo yêu cầu và hình thức công khai/hình thức cung cấp; …

* Đánh giá:

Năm 2016, Quốc hội đã ban hành Luật Tiếp cận thông tin. Luật này quy định về việc thực hiện quyền tiếp cận thông tin của công dân, nguyên tắc, trình tự, thủ tục thực hiện quyền tiếp cận thông tin, trách nhiệm, nghĩa vụ của cơ quan nhà nước trong việc bảo đảm quyền tiếp cận thông tin của công dân.

Kiến nghị 17: Hoàn thiện quyền khiếu nại, tố cáo.

* Nội dung kiến nghị

(1) Sửa đổi Điều 74 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) về quyền khiếu nại, tố cáo để phù hợp hơn với yêu cầu thực tế (tách riêng quyền khiếu nại, quyền tố cáo) như sau (về cơ bản không có thay đổi nào lớn):

1. Công dân có quyền khiếu nại đối với hành vi và quyết định hành chính của các cơ quan, công chức nhà nước.

2. Công dân có quyền tố cáo đối với hành vi vi phạm pháp luật của cơ quan Nhà nước, công chức, viên chức, các tổ chức và các cá nhân khác.

3. Cơ quan nhà nước có liên quan phải tiếp nhận, giải quyết kịp thời, đúng pháp luật các khiếu nại, tố cáo của công dân. Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường về vật chất và danh dự.

4. Nghiêm cấm việc trả thù người khiếu nại, tố cáo hoặc lợi dụng quyền khiếu nại, tố cáo để vu khống, vu cáo làm hại người khác.

5. Việc thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo cụ thể do Luật định.

(2) Hoàn thiện một số quy định pháp luật nhằm đảm bảo cơ chế thực thi quyền khiếu nại, tố cáo: Cần phải rà soát, tổng kết thực tiễn về bảo vệ người tố cáo để tiếp tục nghiên cứu làm rõ một số tình huống, hành vi có thể được coi là “căn cứ”, đồng thời, đưa ra một số tiêu chí cho việc được coi là có “căn cứ”, sau đó hướng dẫn thống nhất áp dụng cho việc bảo vệ người tố cáo trên phạm vi toàn quốc.

* Đánh giá:

Hiện nay, quyền khiếu nại, quyền tố cáo được quy định chung tại Điều 30 Hiến pháp năm 2013. Về cơ sở pháp lý, từ năm 2011 đã bắt đầu có sự phân định rõ ràng giữa quyền khiếu nại và quyền tố cáo thông qua việc ban hành Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo. Luật Khiếu nại năm 2011 đã được sửa đổi, bổ sung một số điều bởi Luật Tiếp công dân năm 2013. Tiếp theo đó, Quốc hội đã ban hành Luật Tố cáo năm 2018 để thay thế Luật Tố cáo năm 2011.

Kiến nghị 18: Hoàn thiện các quy định về quyền tham gia đóng góp ý kiến xây dựng chính sách, pháp luật của công dân.

* Nội dung kiến nghị

Hoàn thiện thể chế pháp luật về sự tham gia của nhân dân vào hoạt động xây dựng chính sách và pháp luật luật gắn liền với việc hoàn thiện Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Theo đó, các quy định về bảo đảm sự tham gia của công dân vào hoạt động xây dựng pháp luật nói chung phải được thể hiện rõ ràng, cụ thể trong đạo luật này với các nội dung và nguyên tắc cơ bản là: Ghi nhận rõ quyền được tham gia xây dựng pháp luật của công dân trong từng giai đoạn cụ thể của quá trình xây dựng pháp luật với các hình thức, phương thức tham gia phù hợp với từng loại văn bản,... Đổi mới quy trình xây dựng luật, trong đó đặc biệt chú trọng đến hoạt động nghiên cứu phân tích chính sách (cần được thực hiện ngay từ khi lập chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh) và hoạt động đánh giá dự báo tác động pháp luật (được tiến hành song song và độc lập với Ban soạn thảo dự án luật). ...

* Đánh giá:

Năm 2015, Quốc hội đã ban hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật để thống nhất 2 luật trước đó. Luật này tiếp tục được sửa đổi, bổ sung năm 2020. Luật năm 2015 đã bổ sung quy trình hoạch định, phân tích chính sách trước khi soạn thảo VBQPPL theo hướng tách bạch với quy trình soạn thảo văn bản. Quy trình xây dựng chính sách được áp dụng đối với luật, pháp lệnh và một số loại nghị định của Chính phủ, nghị quyết của HĐND cấp tỉnh. Luật năm 2020 sửa đổi, bổ sung Điều 6 của Luật năm 2015 để quy định về phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam trong quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL. Bên cạnh đó, quy định về công khai, tiếp cận thông tin trong quy trình xây dựng pháp luật cũng tiếp tục được hoàn thiện trong thời gian qua.

Kiến nghị 19: Ban hành Luật về hội tạo cơ sở bảo đảm cho việc vận hành hoạt động giám sát và phản biện xã hội.

* Nội dung kiến nghị

Luật về hội cần: (1) quy định nhiệm vụ giám sát, phản biện xã hội của các hội trong Luật về hội, đồng thời ghi nhận cụ thể về quyền hạn, giới hạn phạm vi, cách thức giám sát, phản biện của các hội; (2) minh định khái niệm về hội làm cơ sở khẳng định quyền giám sát, phản biện xã hội của các chủ thể; (3) trao quyền độc lập, tự chủ cho các hội theo hướng bỏ cơ chế bộ chủ quản, thống nhất quản lý các hội vào Bộ Nội vụ; đảm bảo nguyên tắc tự nguyện, tự lập của các hội, nhà nước không nên can thiệp sâu vào hoạt động của các hội, mà quản lý theo điều lệ được đăng ký; ...

* Đánh giá:

Hiện nay, dự án Luật về hội vẫn đang được tiếp tục nghiên cứu xây dựng. Tuy nhiên, một số văn bản pháp luật về hội đã được sửa đổi, bổ sung. Ngày 16/01/2022, Bộ trưởng Bộ Nội vụ đã ban hành Thông tư số 01/2022/TT-BNV sửa đổi, bổ sung Thông tư số 03/2013/TT-BNV quy định chi tiết thi hành Nghị định số 45/2010/NĐ-CP của Chính phủ quy định về tổ chức, hoạt động và quản lý hội và Nghị định số 33/2012/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung Nghị định số 45/2010/NĐ-CP.

Kiến nghị 20: Sửa đổi, hoàn thiện Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 1999 về chức năng giám sát, phản biện xã hội.

* Nội dung kiến nghị

Sửa đổi, bổ sung Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 1999 trong đó chú trọng một số vấn đề liên quan đến chức năng giám sát xã hội và phản biện xã hội như sau: Xác định lại vai trò của Mặt trận Tổ quốc, các tổ chức chính trị - xã hội cho phù hợp với việc tăng cường hoạt động giám sát và phản biện xã hội: Mặt trận là tổ chức duy nhất có điều kiện tập hợp rộng rãi mọi tầng lớp nhân dân trong xã hội nên nhằm tạo ra sự đồng thuận xã hội cần phải làm cho giám sát, phản biện xã hội dần trở thành chức năng chính của Mặt trận trong giai đoạn mới, đổi mới tổ chức, phương pháp công tác của Mặt trận tương xứng với chức năng và nhiệm vụ mới. Ghi nhận chính thức chức năng giám sát xã hội và phản biện xã hội trong Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; có thêm một số quy định cụ thể về cơ chế hoạt động này của Mặt trận và các tổ chức thành viên trong Luật này.

* Đánh giá:

Năm 2015, Quốc hội đã ban hành Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam để thay thế luật năm 1999. Luật năm 2015 đã quy định rõ MTTQ VN có quyền thực hiện giám sát và phản biện xã hội. MTTQ VN giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật có liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của Nhân dân, quyền và trách nhiệm của MTTQ VN. Luật bổ sung thêm các hình thức giám sát sau: (1) Nghiên cứu, xem xét văn bản của cơ quan có thẩm quyền liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của Nhân dân; (2) Tổ chức đoàn giám sát; (3) Thông qua hoạt động của Ban thanh tra nhân dân được thành lập ở cấp xã, Ban giám sát đầu tư của cộng đồng. Hoạt động phản biện xã hội thực hiện thông qua 3 phương pháp: (1) Tổ chức hội nghị phản biện xã hội; (2) Gửi dự thảo văn bản được phản biện đến các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan để lấy ý kiến phản biện xã hội; (3) Tổ chức đối thoại trực tiếp giữa MTTQ VN với cơ quan, tổ chức có dự thảo văn bản được phản biện xã hội.

2.2. Kiến nghị hoàn thiện cơ chế bảo đảm thực thi nhóm quyền của công dân về tham gia quản lý nhà nước

Kiến nghị 21: Xây dựng và hoàn thiện cơ chế bảo hiến nhằm bảo đảm thực hiện các quyền tham gia quản lý nhà nước của công dân.

* Nội dung kiến nghị

Có thể nhận thấy, việc giao chức năng bảo hiến cho Tòa án tư pháp hẳn không phải là sự lựa chọn được ủng hộ rộng rãi ở Việt Nam. Một trong những lý do chính là bản thân hệ thống tư pháp Việt Nam đang trong lộ trình cải cách để tự khẳng định và do đó, còn phải giải quyết nhiều vấn đề, trong đó nổi cộm là vấn đề năng lực chuyên môn của thẩm phán. Chức năng xét xử trong lĩnh vực tư pháp còn chưa được làm trọn; việc đảm nhận thêm chức năng bảo hiến là không hợp lý. Có thể thấy mô hình Hội đồng bảo hiến tỏ ra phù hợp hơn cả với hoàn cảnh, điều kiện hiện tại của Việt Nam. Trong điều kiện các thiết chế quyền lực hành pháp và tư pháp đều do cơ quan lập pháp thành lập, như ở Việt Nam, thì có thể cân nhắc giữa hai phương án xây dựng Hội đồng bảo hiến: hoặc do cơ quan lập pháp bầu ra, hoặc do sự thỏa thuận (hiệp thương) giữa cơ quan lập pháp và các tổ chức chính trị - xã hội. Phương án thứ hai tỏ ra phù hợp với việc giao cho cơ quan bảo hiến chức năng thẩm định, kiểm tra tính hợp hiến của các đạo luật được cơ quan lập pháp thông qua. Nó càng phù hợp với khung cảnh xã hội hiện tại của Việt Nam, đặc trưng bởi tính chất chính trị của tất cả các thiết chế công cộng trong đời sống thế tục.

* Đánh giá:

Theo quy định tại khoản 2 Điều 119 Hiến pháp Việt Nam năm 2013: “Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, các cơ quan khác của Nhà nước và toàn thể Nhân dân có trách nhiệm bảo vệ Hiến pháp”. Điều này hàm ý, “bảo vệ Hiến pháp” mà Hiến pháp năm 2013 quy định là bảo vệ hiến pháp theo nghĩa rộng, không chỉ giới hạn ở khía cạnh tài phán hiến pháp.

Kiến nghị 22: Tiếp tục có những biện pháp nhằm huy động sức mạnh của toàn xã hội tham gia vào quản lý Nhà nước và xã hội bằng nhiều cách khác nhau.

* Nội dung kiến nghị

Nên sử dụng công nghệ thông tin lôi cuốn nhân dân đóng góp ý kiến (hiến kế, phản biện). Để góp phần tăng cường hoạt động giám sát của công dân đối với Nhà nước, có thể lập ra các diễn đàn, cổng thông tin điện tử riêng để tiếp nhận các ý kiến phản hồi, ý kiến phản biện, tham vấn của người dân về bất cứ vấn đề nào .

* Đánh giá:

Trong thời gian vừa qua, các cấp ủy, tổ chức đảng, nhất là người đứng đầu cơ quan, đơn vị luôn chú trọng lãnh đạo, chỉ đạo các cấp, các ngành đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin trong nắm bắt nguyện vọng của nhân dân, thực hành dân chủ, xử lý mâu thuẫn trong xã hội đạt được hiệu quả bước đầu đáng ghi nhận. Hạ tầng kỹ thuật công nghệ thông tin được đầu tư theo hướng hiện đại, kết nối, liên thông. Công tác xây dựng chính phủ điện tử, tiến tới chính phủ số đang được triển khai hết sức khẩn trương. Các cơ quan, đơn vị đưa vào sử dụng mạng nội bộ kết nối giữa Trung ương với các tỉnh, thành phố và giữa các cơ quan với nhau; nhiều cơ quan, đơn vị có kết nối in-tơ-nét, phủ sóng Wifi. Chính phủ và nhiều tỉnh, thành phố đã xây dựng cổng thông tin điện tử, trong đó có hệ thống tiếp nhận các phản ánh, kiến nghị của tổ chức, doanh nghiệp và người dân. Nhà nước đã ban hành nhiều chính sách, pháp luật nhằm tạo điều kiện thuận lợi để ứng dụng công nghệ thông tin, như Luật Công nghệ thông tin năm 2006, nghị định, chương trình, hướng dẫn ứng dụng công nghệ thông tin; có nhiều luật đã quy định cụ thể hơn trong việc ứng dụng công nghệ thông tin, như Luật An ninh mạng, Luật Phòng, chống tham nhũng, Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo...

Kiến nghị 23: Hoàn thiện kỹ thuật lập hiến về nhóm quyền hiến định của công dân về tham gia quản lý nhà nước của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001)

* Nội dung kiến nghị

(1) Chuyển vị trí Chương Quyền con người, Quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân lên thành Chương II của Hiến pháp sửa đổi. Bên cạnh đó, cần đưa một số nội dung từ chương Chế độ chính trị (Chương I hiện hành) chuyển về Chương Quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân (Chương V hiện hành): bãi miễn đại biểu dân cử (Điều 7), quyền giám sát (Điều 8), quyền làm chủ ở cơ sở (Điều 11). Quyền bãi miễn đại biểu dân cử (gắn liền với quyền bầu cử theo nguyên tắc ai có quyền bầu thì người đó có quyền bãi miễn người do mình bầu), thực hiện dân chủ ở cơ sở và giám sát của công dân (giám sát xã hội) là những quyền chính trị, quyền tham gia quản lý Nhà nước quan trọng do đó không nên để những quyền này ở Chương về Chế độ chính trị, phải chuyển về Chương Quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân. Cụ thể hơn, quyền bãi nhiệm đại biểu nên được chuyển về chung với điều về quyền bầu cử, ứng cử của công dân. (2) Thay đổi cụm từ “theo quy định của pháp luật” thành “theo quy định của Luật” hoặc là “... do Luật định”. Việc thay đổi này sẽ góp phần xác định đúng tính chất các quyền cơ bản của công dân. (3) Cấu trúc của các điều về quyền công dân, quyền con người (trong đó có các quyền liên quan đến tham gia quản lý nhà nước của công dân) nên được thiết kế theo 3 phần: (1) Công dân có quyền...; (2) Trách nhiệm của Nhà nước; (3) Việc thực hiện (trình tự, thủ tục,...) do luật định. ...

* Đánh giá:

Hiến pháp năm 2013 đã có một số điểm mới về kỹ thuật lập hiến liên quan đến chế định quyền con người, quyền công dân như sau:

- Chương Quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân được xếp ở vị trí chương II, sau chương I về chế độ chính trị.

- Một số quyền con người, quyền công dân sử dụng cụm từ “do luật định” (Điều 27, 31...); thay đổi cấu trúc quy định quyền (Điều 24, Điều 28, Điều 30...).

Kiến nghị 24: Bổ sung thêm hình thức trưng cầu dân ý.

* Nội dung kiến nghị

Trong tương lai, cần bổ sung thêm hình thức trưng cầu dân ý trong phạm vi từng địa phương tỉnh, huyện, xã và các cấp tương đương. Việc giải quyết các công việc ở từng địa phương theo phương pháp dân chủ trực tiếp là rất cần thiết, mặt khác việc tổ chức trưng cầu dân ý ở từng địa phương ít phức tạp hơn so với tổ chức trưng cầu dân ý trong phạm vi toàn quốc.

II. Các kiến nghị đối với nguyên tắc chung về hạn chế quyền con người, quyền công dân của Hiến pháp năm 2013

1. Bối cảnh

Hiến pháp Việt Nam năm 2013 lần đầu tiên ghi nhận nguyên tắc chung về hạn chế quyền con người, quyền công dân. Khoản 2 Điều 14 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Quyền con người, quyền công dân chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng.” Bên cạnh đó, khoản 4 Điều 15 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Việc thực hiện quyền con người, quyền công dân không được xâm phạm lợi ích quốc gia, dân tộc, quyền và lợi ích hợp pháp của người khác.” Đây được xem là một bước tiến lớn trong tư duy lập hiến. Cùng với việc ghi nhận các quyền con người cơ bản, Hiến pháp năm 2013 đã quy định các nguyên tắc và cơ chế nhằm hạn chế các quyền một cách chính đáng và hợp lý.

Mặc dù việc ghi nhận nguyên tắc hạn chế quyền là một thành công của Hiến pháp năm 2013 nhưng về mặt lý luận cũng như trong thực tế triển khai có một số vấn đề phát sinh. Nguyên tắc hạn chế quyền là vấn đề mới, trong khi hiểu biết, nhận thức và kinh nghiệm thực tế thực thi quyền con người của các cơ quan và công chức, viên chức Nhà nước ở nước ta còn có những hạn chế, khó khăn nhất định. Trong bối cảnh đó, việc lạm quyền hoặc tùy tiện áp dụng nguyên tắc về hạn chế quyền là khó tránh khỏi nếu không có những nỗ lực lập pháp và giám sát thực thi pháp luật hiệu quả. Trong quá trình xây dựng các dự thảo luật, pháp lệnh triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013 cũng đặt ra nhiều vấn đề pháp lý liên quan đến nguyên tắc hạn chế quyền con người…

2. Các kiến nghị

Kiến nghị 25: Ủy ban thường vụ Quốc hội cần ban hành nghị quyết giải thích các quy định về hạn chế quyền của Hiến pháp năm 2013.

* Nội dung kiến nghị

Nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội cần giải thích khoản 2 Điều 14 và khoản 4 Điều 15 Hiến pháp năm 2013 như sau:

(1) Về loại văn bản có thể quy định vấn đề hạn chế quyền và vấn đề ủy quyền lập pháp: Nghị quyết giải thích Hiến pháp năm 2013 cần quy định rõ ràng việc hạn chế quyền chỉ có thể được quy định trong luật và hoàn toàn có thể thực hiện ủy quyền lập pháp để quy định một số vấn đề cụ thể và hạn chế quyền trong từng lĩnh vực chuyên ngành. Nghị quyết cần quy định việc ủy quyền không được ủy quyền tiếp.

(2) Vấn đề “cần thiết” và sáu lý do/mục đích có thể dùng để hạn chế quyền: Vấn đề “cần thiết” của hạn chế quyền có thể tham khảo một số hướng dẫn cũng như phương pháp kiểm tra hạn chế quyền trên thế giới (ví dụ: “Các nguyên tắc Siracusa năm 1984 về hạn chế quyền và đình chỉ các quyền trong ICCPR”…). Về sáu lý do/mục đích có thể dùng để hạn chế quyền: (i) quốc phòng, (ii) an ninh quốc gia, (iii) trật tự, (iv) an toàn xã hội, (v) đạo đức xã hội, (vi) sức khỏe của cộng đồng. Các lý do/mục đích để hạn chế quyền từ số (ii) đến số (vi) có thể tham khảo trong phần B của “Các nguyên tắc Siracusa năm 1984 về hạn chế quyền và đình chỉ các quyền trong ICCPR”…

(3) Về các quyền có thể bị hạn chế: Nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội cần giải thích rõ nhóm quyền có thể bị hạn chế vì các lý do/mục đích chính đáng, cần thiết và nhóm quyền không thể bị hạn chế trong bất kỳ trường hợp nào.

(4) Vấn đề tạm đình chỉ quyền: Nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội có thể bổ sung quy định về tạm đình chỉ quyền trong trường hợp tuyên bố tình trạng khẩn cấp.

* Đánh giá:

Hiện nay nội dung nguyên tắc chung về hạn chế quyền của Hiến pháp năm 2013 chưa được giải thích chính thức.

Kiến nghị 26: Xây dựng cơ chế xem xét, phán quyết tính hợp hiến của các hạn chế quyền con người, quyền công dân theo Hiến pháp năm 2013.

* Nội dung kiến nghị

Cơ chế xem xét, phán quyết tính hợp hiến của các hạn chế quyền đóng vai trò rất quan trọng trong việc bảo đảm thi hành nguyên tắc hạn chế quyền, theo đó đặt ra yêu cầu cần thiết phải có cơ quan bảo hiến tại Việt Nam. Trong bối cảnh nước ta chưa có cơ quan này, có thể tập trung các giải pháp liên quan đến mô hình Tòa án hiện hành và việc áp dụng án lệ. Tòa án hoàn toàn có thể sử dụng phương pháp kiểm tra tính cân bằng - hợp lý trong việc xem xét, phán quyết các quy định về hạn chế quyền. Trong tương lai xa hơn, cần phải xây dựng một cơ quan bảo hiến tại nước ta. Quá trình lựa chọn mô hình cơ quan bảo hiến tại Việt Nam, cần làm rõ một số nội dung có liên quan đến việc áp dụng cơ chế bảo hiến vào Việt Nam như sau : (1) Làm rõ cơ sở lý luận của việc xây dựng cơ quan bảo hiến trong bối cảnh chính trị, kinh tế, xã hội. của Việt Nam. Trong đó, điều quan trọng là cần làm rõ sự tương thích của cơ chế bảo hiến với nguyên tắc thống nhất quyền lực ở Việt Nam; (2) Năng lực để thực hiện cơ chế bảo hiến; (3) Về tính độc lập của cơ chế bảo hiến, dù đó là Tòa án bảo hiến, Tòa án tối cao, hay là một mô hình khác;...

* Đánh giá:

Kiến nghị 27: Tiếp tục sửa đổi, bổ sung nguyên tắc chung về hạn chế quyền con người, quyền công dân của Hiến pháp năm 2013.

* Nội dung kiến nghị

Cần tiếp tục nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 2013: (1) Bổ sung nguyên tắc “công dân được pháp làm những gì hiến pháp, luật không cấm” và nguyên tắc áp dụng trực tiếp toàn bộ hoặc một số quy định của hiến pháp; (2) Hiến pháp có thể bổ sung thêm một số quyền con người, quyền công dân để phù hợp hơn nữa với các Công ước quốc tế về quyền con người mà Việt Nam là thành viên; (3) Hiến pháp có thể bổ sung thêm nguyên tắc tạm đình chỉ quyền cũng như các trường hợp tạm đình chỉ quyền; (4) Với nguyên tắc hạn chế quyền, hiến pháp có thể nêu rõ hơn vấn đề phạm vi các quyền có thể bị hạn chế, nguyên tắc áp dụng các lý do/mục đích hạn chế quyền, việc hạn chế quyền là cần thiết trong một xã hội dân chủ; (5) Hiến pháp cần khẳng định việc hạn chế quyền không được làm mất bản chất của quyền.

* Đánh giá:

Hiện nay Hiến pháp năm 2013 chưa được sửa đổi, bổ sung.

Kiến nghị 28: Ghi nhận nguyên tắc thượng tôn pháp luật trong Hiến pháp.

* Nội dung kiến nghị

Cần ghi nhận nguyên tắc thượng tôn pháp luật trong Hiến pháp; tổ chức và hoạt động của Nhà nước phải tuân thủ tuyệt đối nguyên tắc pháp quyền; giáo dục tinh thần, ý thức thượng tôn pháp luật ngay trong đào tạo, phát triển nguồn nhân lực quốc gia; xây dựng ý thức, hình thành thói quen thượng tôn pháp luật của đội ngũ cán bộ, công chức nói riêng, trong đời sống xã hội nói chung.

* Đánh giá:

Hiện nay Hiến pháp năm 2013 chưa được sửa đổi, bổ sung. Việc tuân thủ nguyên tắc thượng tôn pháp luật trong các hoạt động của Nhà nước và xã hội còn có những hạn chế nhất định. Cần tiếp tục hiện thực hóa các nguyên tắc của Nhà nước pháp quyền đã được ghi nhận trong Hiến pháp, trong đó có nguyên tắc pháp quyền. Việc thực hiện nguyên tắc pháp quyền cần tiến hành đồng bộ với thực hiện các nguyên tắc khác của Nhà nước pháp quyền (chủ quyền nhà nước thuộc về nhân dân,cxã hội, dân chủ, tôn trọng các quyền con người và quyền công dân…).

III. Đổi mới chế độ bầu cử ở Việt Nam

1. Bối cảnh

Trong hành trình gần 30 năm đổi mới, với việc xoá bỏ cơ chế kinh tế kế hoạch hoá tập trung và nền hành chính quan liêu bao cấp, chuyển sang thời kỳ xây dựng nền kinh tế thị trường, kế hoạch hoá định hướng, đất nước ta đã có những bước tiến đáng kể trong lĩnh vực kinh tế. Những thành tựu trong lĩnh vực kinh tế chính là tiền đề để chúng ta đổi mới trong lĩnh vực chính trị, hoàn thiện chế độ dân chủ XHCN, phát huy quyền làm chủ của nhân dân.

Chế độ bầu cử ở nước ta hình thành sau khi nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa ra đời, biến đổi trong từng giai đoạn, trải qua thời kỳ xây dựng nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung và cơ chế hành chính quan liêu bao cấp, mặc dù đã có nhiều bổ sung, sửa đổi, tuy nhiên về cơ bản nguyên tắc tập trung dân chủ như thường lệ nhiều lúc, nhiều nơi vẫn dựa trên hệ thống tư duy cũ nặng về tập trung, nhẹ về dân chủ. Vấn đề đổi mới tư duy về bầu cử phải được coi là một vấn đề cấp bách đáp ứng yêu cầu xây dựng một xã hội thực sự dân chủ. Chế độ bầu cử ở Việt Nam hiện nay vẫn còn tồn tại những hạn chế và bất cập.

Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI năm 2011 đã chỉ rõ: “Hoàn thiện cơ chế bầu cử đại biểu Quốc hội để cử tri lựa chọn và bầu những người thực sự là đại biểu của mình vào Quốc hội. Nâng cao chất lượng đại biểu Quốc hội, tăng hợp lý số lượng đại biểu chuyên trách; có cơ chế để đại biểu Quốc hội gắn bó chặt chẽ và có trách nhiệm với cử tri”. Đổi mới để hoàn thiện chế độ bầu cử là điều kiện tiên quyết để xây dựng một hệ thống cơ quan đại diện có đủ trí tuệ và bản lĩnh đưa Việt Nam tiến lên ngang tầm các quốc gia tiên tiến trong khu vực và trên thế giới. Đổi mới hệ thống bầu cử hiện nay chủ yếu phải dựa trên nguyên tắc nước lấy dân làm gốc. Xây dựng Nhà nước của dân, do dân và vì dân thì phải tôn trọng ý chí của nhân dân, phải coi quyền lực nhà nước xuất phát từ nhân dân, chủ quyền tối cao của Nhà nước thuộc về nhân dân. Do vậy có thể tin tưởng rằng, với một chế độ bầu cử được hoàn thiện hơn, người dân sẽ có nhiều khả năng hơn tham gia chính quyền, khả năng lựa chọn cán bộ ưu tú cao hơn, kiểm soát bộ máy nhà nước tốt hơn, làm trong sạch hơn bộ máy nhà nước. Bộ máy nhà nước trong sạch và hoạt động có hiệu quả chính là điều kiện cần thiết để Việt Nam xây dựng một xã hội dân giàu, nước mạnh, công bằng, dân chủ, văn minh.

2. Các kiến nghị

Kiến nghị 29: Khôi phục nguyên tắc bỏ phiếu tự do; nâng cao hiệu quả bầu cử phổ thông, bầu cử bình đẳng.

Đề xuất khôi phục nguyên tắc bỏ phiếu tự do như quy định của Hiến pháp năm 1946. Đảm bảo bỏ phiếu tự do, trước hết cần coi bầu cử là quyền của công dân, cần khắc phục nhận thức coi bầu cử là quyền, đồng thời là nghĩa vụ của công dân như thực tiễn tuyên truyền về bầu cử ở nước ta hiện nay; ..Mở rộng phạm vi lựa chọn cho cử tri, bằng cách tăng số người ứng cử cho một đơn vị bầu cử.

* Đánh giá:

Hiến pháp và pháp luật bầu cử hiện nay chưa khôi phục quy định về nguyên tắc bỏ phiếu tự do như Hiến pháp năm 1946. Tuy nhiên, tại Điều 1 Luật bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân năm 2015 đã quy định về nguyên tắc bầu cử “Việc bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân được tiến hành theo nguyên tắc phổ thông, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín”.

Kiến nghị 30: Chuyển đổi từ đơn vị bầu cử nhiều đại diện sang mô hình đơn vị bầu cử một đại diện.

* Nội dung kiến nghị:

Đề xuất nghiên cứu chuyển đổi từ đơn vị bầu cử nhiều đại diện hiện nay sang mô hình đơn vị bầu cử một đại diện: Cả nước chia thành nhiều đơn vị bầu cử, mỗi đơn vị bầu cử chỉ bầu một đại biểu. Quốc hội bao gồm các đại biểu được bầu từ các đơn vị bầu cử một đại diện. Về định hướng có thể nghiên cứu thành lập hai loại đơn vị bầu cử: đơn vị bầu cử giành cho các đại biểu địa phương được thành lập theo tiêu chí địa lý - dân cư. Loại đơn vị bầu cử thứ hai được thành lập để bầu cho các ngành, các lĩnh vực, các khối ở Trung ương. Mỗi ngành, mỗi khối sẽ thành lập các đơn vị bầu cử đa danh (bầu nhiều đại biểu).

* Đánh giá:

Hiện nay, pháp luật chưa quy định theo mô hình nêu trên.

Kiến nghị 31: Thành lập Hội đồng bầu cử quốc gia và đổi mới các tổ chức phụ trách bầu cử và và hướng dẫn bầu cử

Đề xuất nên có luật riêng về Hội đồng bầu cử quốc gia. Cụ thể: Hội đồng bầu cử quốc gia nên có 9 thành viên do Chủ tịch Quốc hội đệ trình và Quốc hội bỏ phiếu phê chuẩn, trong đó có 3 thành viên là Ủy viên Ủy ban thường vụ quốc hội (đại biểu Quốc hội đương nhiên) do Chủ tịch Quốc hội giới thiệu, 3 thành viên do Mặt trận Tổ quốc Việt Nam giới thiệu, 3 thành viên do Chủ tịch nước giới thiệu. Trừ 3 thành viên là Đại biểu Quốc hội đương nhiên, 6 thành viên còn lại không phải là ứng cử viên Đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp.

Để Hội đồng bầu cử Quốc gia hoạt động có hiệu quả, theo chúng tôi, Hội đồng bầu cử quốc gia nên có các cơ quan giúp việc (hay là bộ máy làm việc của mình) như sau: Văn phòng Hội đồng bầu cử quốc gia, Viện nghiên cứu pháp luật bầu cử, Trung tâm phổ biến, tuyên truyền về pháp luật bầu cử , Vụ tổ chức bầu cử quốc hội, Vụ hướng dẫn bầu cử Hội đồng nhân dân các cấp, Vụ giám sát hoạt động bầu cử Quốc hội, Vụ giải quyết các khiếu kiện về bầu cử, Vụ trợ giúp các hoạt động bầu cử của các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội và đoàn thể quần chúng, Tạp chí: Nghiên cứu so sánh pháp luật về bầu cử.

* Đánh giá:

Hiện nay, chưa có luật riêng về Hội đồng bầu cử quốc gia. Thiết chế này đang được quy định trong Luật bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân năm 2015.

PHẦN III.

NHÓM KIẾN NGHỊ KHOA HỌC VỀ TỔ CHỨC BỘ MÁY NHÀ NƯỚC

I. Các kiến nghị về tổ chức bộ máy nhà nước trong giai đoạn thi hành Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001)

1. Bối cảnh

Hiến pháp năm 1992 được ban hành sau 12 năm thực hiện Hiến pháp năm 1980, ở “thời điểm mà sự nghiệp đổi mới do Đảng Cộng sản Việt Nam khởi xướng và lãnh đạo bắt đầu từ năm 1986 đang đòi hỏi việc tiếp tục với nội dung sâu sắc và toàn diện hơn, với bước đi vững chắc nhằm đưa đất nước ta tiến tới một giai đoạn phát triển mới” và chúng ta “đã giành được những thành tựu tuy mới bước đầu nhưng rất quan trọng trên tất cả các lĩnh vực”. Ngày 25/12/2001, tại kỳ họp thứ 10, Quốc hội khóa X đã thông qua Nghị quyết số 51/2001/QH10 về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp nước Cộng hoà XHCN Việt Nam năm 1992.

Qua hơn 20 năm thi hành Hiến pháp năm 1992, đất nước ta đã thực hiện những đổi mới căn bản và đạt được thành tựu quan trọng trên tất cả các mặt của đời sống kinh tế - xã hội; đổi mới cơ bản về kinh tế theo hướng thị trường, đất nước ta thoát ra khỏi tình trạng kém phát triển, bước vào nhóm các nước đang phát triển có thu nhập trung bình; ngày càng bảo đảm tốt hơn quyền con người, quyền công dân, tạo nên diện mạo mới, thế và lực mới, nâng cao đời sống của nhân dân, nâng cao hiệu lực của bộ máy nhà nước, từng bước đáp ứng được các yêu cầu của quá trình xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN và hội nhập quốc tế dưới sự lãnh đạo của Đảng. Trong quá trình thực thi Hiến pháp cũng cho thấy, các quy định của Hiến pháp đã bộc lộ những điểm không còn phù hợp với thực tiễn và nhu cầu xây dựng và phát triển Chính phủ trong Nhà nước pháp quyền và kinh tế thị trường. Trong điều kiện xây dựng nền kinh tế thị trường, Nhà nước phải thay đổi mô hình quản lý theo lối “cai trị”, thay đổi căn bản nội dung, phạm vi, mức độ hình thức và phương pháp quản lý để từng bước vươn tới một hình quản lý của nền hành chính phục vụ.

Các đề tài nghiên cứu thuộc nhóm này được triển khai trong bối cảnh thi hành, nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), tập trung vào hai nội dung chế định Chính phủ và Hội đồng nhân dân.

2. Các kiến nghị

Kiến nghị 32: Sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi 2001) về vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ trên cơ sở định danh chính xác vị trí của Chính phủ trong bộ máy nhà nước và nhằm nâng cao năng lực trong tổ chức và hoạt động của Chính phủ.

* Nội dung kiến nghị

Thứ nhất, về vị trí của Chính phủ . Hiến pháp 1992 cần được sửa đổi như sau: (1) Khẳng định Chính phủ là cơ quan “thực hiện QHP”; (2) Chính phủ là cơ quan đứng đầu hệ thống hành chính nhà nước; (3) Không tiếp tục quy định “Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội”. Việc bổ sung quy định Chính phủ là cơ quan thực hiện QHP phù hợp với Nghị quyết Đại hội Đảng XI về yêu cầu đối với Chính phủ trong điều kiện phát triển kinh tế thị trường, xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN. Việc bỏ quy định “Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội” nhằm khắc phục những hạn chế, vướng mắc do quy định này gây ra;

Thứ hai, về chức năng của Chính phủ: Hiến pháp cần quy định theo hướng chủ động khởi xướng, hoạch định và điều hành chính sách quốc gia, tổ chức thi hành Hiến pháp và pháp luật; quản lý nhà nước các lĩnh vực của đời sống xã hội; bảo đảm trật tự công; điều hành thống nhất hệ thống hành chính nhà nước; huy động và bảo đảm sử dụng hiệu quả các nguồn lực để xây dựng, bảo vệ và phát triển bền vững đất nước.

Thứ ba, quy định của Hiến pháp về nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ (Điều 112, 115, 118) cần phải được xem xét, chỉnh lý theo hướng: (1) Thể hiện khái quát chức năng, nhiệm vụ chung của Chính phủ; (2) Quy định cụ thể các mối quan hệ giữa Chính phủ và các cơ quan khác thông qua việc quy định nhiệm vụ phối hợp giữa các cơ quan, ví dụ như Chính phủ trình dự án luật trước Quốc hội…; (3) Xác định những nhiệm vụ bảo đảm sự quản lý tập trung của Chính phủ mà không phân cấp, phân quyền cho địa phương như quốc phòng, an ninh và đối ngoại...; (4) Hạn chế tối đa quy định những nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Chính phủ đối với hệ thống hành chính nhà nước;….

* Đánh giá

Hiến pháp năm 2013 kế thừa đồng thời bổ sung để thể hiện một cách toàn diện tính chất, vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ. Điều 109 Hiến pháp năm 2013: “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội”. Như vậy, lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến Việt Nam, Hiến pháp chính thức khẳng định Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Đây là cơ sở pháp lý quan trọng giúp xác định cụ thể, rõ ràng, đầy đủ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, vai trò của Chính phủ trong điều kiện phát triển nền kinh tế thị trường, xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam. Hiến pháp năm 2013 cũng thiết kế lại nội dung nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ. Theo đó, các quy định này được thể hiện khái quát hơn, tạo cơ sở hiến định để kiện toàn bộ máy Chính phủ, nâng cao hiệu quả quản lý vĩ mô trong điều kiện kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế.

Kiến nghị 33: Hoàn thiện các quy định của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi 2001) về thành phần, cơ cấu, tổ chức, chế độ làm việc và trách nhiệm của Chính phủ.

* Nội dung kiến nghị

Thứ nhất, về cơ cấu Chính phủ : Cần gọn nhẹ hơn. Cần tiếp tục giảm số lượng các Bộ, cơ quan ngang bộ xuống còn 13-15 Bộ, cơ quan ngang bộ như đa số các nước.

Thứ hai, về chế độ làm việc: Hiến pháp không nên quy định cụ thể phương thức, cách thức làm việc của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ để bảo đảm tính chủ động, linh hoạt trong việc điều chỉnh những vấn đề này cho phù hợp với thực tiễn quản lý điều hành luôn biến động của Chính phủ. Đề nghị sửa đổi đoạn 3 Điều 110 Hiến pháp theo hướng không quy định chế độ làm việc của Chính phủ và cân nhắc quy định tại đoạn 2 Điều 115 “những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền của Chính phủ phải được thảo luận tập thể và quyết định theo đa số” vì không cần thiết, chưa chính xác và chưa đầy đủ.

Thứ ba, về chế độ trách nhiệm: Hiến pháp cần làm rõ “những vấn đề quan trọng” và chịu trách nhiệm báo cáo trước Quốc hội, UBTVQH và Chủ tịch nước thuộc thẩm quyền của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng. Phó Thủ tướng Chính phủ không chịu trách nhiệm cá nhân về ngành, lĩnh vực trước Quốc hội (như quy định tại Điều 116 Hiến pháp) mà trách nhiệm này phải thuộc về Bộ trưởng. Tăng cường trách nhiệm giải trình của Chính phủ .

* Đánh giá

Theo Hiến pháp năm 2013, tổ chức của Chính phủ gọn nhẹ hơn. Điều 110 Hiến pháp năm 1992 được sửa lại tại Điều 95 Hiến pháp năm 2013 như sau:

“1. Chính phủ gồm Thủ tướng Chính phủ, các Phó Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.

Cơ cấu, số lượng thành viên Chính phủ do Quốc hội quyết định.”

Có thể thấy, Hiến pháp năm 2013 đã bỏ cụm từ “các thành viên khác” của Hiến pháp 1992, bổ sung quy định “cơ cấu, số lượng thành viên Chính phủ do Quốc hội quy định” để trên cơ sở đó quy định trong luật về cơ cấu, số lượng thành viên Chính phủ. Như vậy, Chính phủ mới có cơ cấu gọn nhẹ, hợp lý và thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ trong thời kỳ mới.

Kiến nghị 34: Hoàn thiện mối quan hệ giữa Chính phủ và các cơ quan khác.

* Nội dung kiến nghị

Thứ nhất, về nguyên tắc tổ chức QLNN: Bổ sung yếu tố “kiểm soát” trong nguyên tắc tổ chức QLNN tại Điều 2 Hiến pháp 1992 (sửa đổi 2001). Thứ hai, về mối quan hệ giữa Chính phủ và Quốc hội: Thứ ba, về mối quan hệ giữa Chính phủ và Ủy ban thường vụ Quốc hội: Thứ tư, về mối quan hệ giữa Chính phủ và Chủ tịch nước: Thứ năm, về mối quan hệ giữa Chính phủ và Tòa án nhân dân, Viện KSND. Thứ sáu, về mối quan hệ giữa Chính phủ và CQĐP:

* Đánh giá

Lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến Việt Nam, nguyên tắc “kiểm soát quyền lực” được ghi nhận trong Hiến pháp năm 2013 bằng quy định “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” (khoản 3, Điều 2). Nguyên tắc này được thể hiện xuyên suốt trong các chương quy định về tổ chức bộ máy nhà nước tại Hiến pháp 2013. Kiểm soát quyền lực là nguyên tắc quan trọng của nhà nước pháp quyền, việc ghi nhận nguyên tắc này trong Hiến pháp năm 2013 đã thể hiện rõ bản chất của Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân Nhân dân, vì Nhân dân.

Kiến nghị 35: Xác định lại vị trí, tên gọi của chế định HĐND và UBND.

* Nội dung kiến nghị

Xác định lại vị trí của HĐND và UBND như sau: HĐND là cơ quan đại diện cho nhân dân địa phương. UBND là cơ quan thực thi các nghị quyết của HĐND cùng cấp và văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước cấp trên. Phù hợp với nhận thức mới về chính quyền cơ sở, đề xuất đổi tên chương IX Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi 2001) từ “HĐND và UBND” thành “CQĐP”.

* Đánh giá

Theo Hiến pháp năm 2013, Chương IX quy định về “CQĐP”. Điều 113, 114 Hiến pháp năm 2013 quy định địa vị pháp lý của HĐND, UBND. Năm 2015, Quốc hội đã ban hành Luật Tổ chức CQĐP và tiếp tục được sửa đổi, bổ sung một số điều vào năm 2019.

Kiến nghị 36: Sửa đổi, bổ sung chế định HĐND trong Hiến pháp 1992 và Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003

* Nội dung kiến nghị

(1) Hiến pháp không chỉ liệt kê các đơn vị hành chính như Điều 118 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi năm 2001) mà còn cần xác định thẩm quyền, thủ tục thành lập mới, chia tách, sáp nhập, điều chỉnh các đơn vị hành chính này, trong đó phải tính đến ý kiến của nhân dân địa phương ở các đơn vị hành chính có liên quan này, có thể qua trưng cầu ý dân ở địa phương.

(2) Hiến pháp cần xác định các cấp, loại đơn vị hành chính (địa bàn nông thôn, đô thị) của các cấp CQĐP gồm những cơ quan nào, cấp nào là cấp hoàn chỉnh, có cả HĐND và UBND, cấp nào không có HĐND, ...

(3) Quy định những thẩm quyền cơ bản, quan trọng nhất của mỗi cấp CQĐP, các hình thức thực hiện thẩm quyền ở mỗi cấp CQĐP, …

(4) Không áp dụng “nguyên tắc trực thuộc hai chiều”, không xác định tính chất 2 mặt của các cơ quan CQĐP (HĐND và UBND), trong đó HĐND chỉ là cơ quan quyền lực của cộng đồng dân cư ở địa phương. Chuyển từ nguyên tắc “tập trung dân chủ” trong tổ chức và hoạt động của CQĐP, sang nguyên tắc xây dựng CQĐP tự quản, …

…

* Đánh giá

Nhằm đổi mới mô hình tổ chức CQĐP đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước trong thời kỳ mới, Hiến pháp năm 2013 đã quy định một cách khái quát và nguyên tắc về mô hình CQĐP làm cơ sở hiến định để Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 cụ thể hóa. Hiến pháp năm 2013 quy định những vấn đề có tính nguyên tắc về phân công, phân cấp giữa Trung ương và địa phương và giữa các cấp CQĐP, bảo đảm sự chỉ đạo thống nhất của Trung ương, đồng thời phát huy quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP.

II. Các kiến nghị về tổ chức bộ máy nhà nước sau khi ban hành Hiến pháp năm 2013 đến năm 2020

1. Bối cảnh

Có 09 đề tài thuộc nhóm này, được triển khai sau khi Hiến pháp năm 2013 ra đời. Trong đó, đề tài số 10, 12, 18, 19 được hoàn thành sau khi các luật về tổ chức bộ máy mới chưa được ban hành. Đề tài số 13, 14, 15, 16, 20 được hoàn thành sau khi các luật tổ chức bộ máy mới được ban hành năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019).

Trên cơ sở Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội năm 1991 (bổ sung, phát triển năm 2011) của Đảng Cộng sản Việt Nam, cùng với kết quả tổng kết thực tiễn qua 25 năm thực hiện công cuộc đổi mới toàn diện đất nước đã đặt ra yêu cầu phải sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001); nhằm thể chế hóa đầy đủ hơn, sâu sắc hơn quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về đề cao chủ quyền nhân dân, phát huy dân chủ xã hội chủ nghĩa và bảo đảm tất cả QLNN thuộc về nhân dân. Đại hội Đại biểu toàn quốc của Đảng lần thứ XI, Đảng Cộng sản Việt Nam đã bổ sung vào nguyên tắc cơ bản của tổ chức bộ máy nhà nước trong chủ trương, chính sách của mình (Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ đi lên chủ nghĩa xã hội được bổ sung phát triển năm 2011) trong tiến trình xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam như sau “QLNN là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các QLP, hành pháp, tư pháp”. Quy định này là một bước phát triển mới trong thực tiễn xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta. Nguyên tắc kiểm soát QLNN trong Hiến pháp năm 2013 cần phải được cụ thể hóa trong các đạo luật về tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước và các đạo luật khác có liên quan.

Xây dựng nhà nước dân chủ, pháp quyền, tất cả QLNN thuộc về nhân dân vừa chứa đựng các giá trị của nhân loại vừa mang những điểm đặc thù của Việt Nam là một cách thức để đất nước hội nhập quốc tế sâu rộng, phát triển bền vững. Nghị quyết Đại hội lần thứ XII của Đảng (tháng 01/2016) đã chỉ rõ: “Tiếp tục xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa do Đảng lãnh đạo là nhiệm vụ trọng tâm của đổi mới hệ thống chính trị...”; “Xây dựng nhà nước pháp quyền phải tiến hành đồng bộ cả lập pháp, hành pháp, tư pháp và được tiến hành đồng bộ với đổi mới hệ thống chính trị theo hướng tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả; gắn với đổi mới kinh tế, văn hóa, xã hội”. Đại hội XII đề ra chủ trương hoàn thiện và thực hiện nghiêm cơ chế kiểm soát quyền lực, ngăn ngừa sự lạm quyền, vi phạm kỷ luật, kỷ cương; xác định rõ cơ chế phân công, phối hợp thực thi QLNN, nhất là cơ chế kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các QLP, QHP, QTP trên cơ sở QLNN là thống nhất.

Kế hoạch số 1141-KH/BCSĐCP của Ban cán sự Đảng Chính phủ ngày 11/11/2016 thực hiện Kết luận số 01-KL/TW ngày 04/4/2016 của Bộ Chính trị về việc tiếp tục thực hiện Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 (giai đoạn 2016-2020) giao cho Bộ Tư pháp chủ trì nghiên cứu làm rõ cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các QLP, QHP, QTP theo quy định của Hiến pháp năm 2013.

Năm 2015, 2019 các luật về tổ chức bộ máy nhà nước đã được Quốc hội ban hành mới, sửa đổi, bổ sung (Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức Tòa án nhân dân, Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân, Luật Tổ chức CQĐP...). Tuy nhiên, có thể thấy cho tới nay, không ít nội dung quan trọng trong chủ trương của Đảng như chủ trương phân định rõ thẩm quyền giữa các cấp chính quyền, phân biệt mô hình tổ chức chính quyền ở đô thị và chính quyền ở nông thôn, nguyên tắc tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong tổ chức và hoạt động của CQĐP chưa được thể chế hóa đầy đủ và kịp thời.

Trong bối cảnh chính trị, kinh tế - xã hội, văn hoá của Việt Nam liên tục biến đổi trong hơn 30 năm thực hiện Đường lối Đổi mới và trong tiến trình đầy thách thức hiện nay nhằm đẩy mạnh xây dựng kinh tế thì trường đầy đủ và xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam tiệm cận với các chuẩn mực chung của cộng đồng quốc tế mà Việt Nam là thành viên, thì một điều tất yếu là cần có quan điểm khoa học khách quan với cách tiếp cận “động” về một mô hình hiến pháp của thời kỳ chuyển đổi. Do tính chất của quá trình chuyển đổi, các Nhà nước chuyển đổi đều phải đối mặt với những vấn đề chuyển đổi mà sự ổn định của những điều luật căn bản không những không có ích cho việc xúc tiến quá trình mà còn làm chậm quá trình, do vậy, các hiến pháp hiện đại nằm trong quá trình được sửa đổi khá thường xuyên. Các bản Hiến pháp của Việt Nam thời kỳ Đổi mới, bao gồm cả Hiến pháp năm 2013 có thể và cần được nhìn nhận là các bản hiến pháp chuyển đổi trong suốt thời kỳ quá độ mà Cương lĩnh (bổ sung, phát triển năm 2011) của Đảng đã dự báo ít nhất là đến giữa thế kỷ XXI.

2. Các kiến nghị

2.1. Các kiến nghị về hoàn thiện tổ chức bộ máy nhà nước giai đoạn từ năm 2013 đến năm 2015

Kiến nghị 37: Hoàn thiện các quy định, chế định về chủ quyền nhân dân và vị trí tối cao của chủ quyền nhân dân đối với QLNN trong Hiến pháp

* Nội dung kiến nghị

(1) Nghiên cứu kế thừa đầy đủ nội dung và hình thức thể hiện nguyên tắc “Tất cả quyền bính trong nước là của nhân dân Việt Nam, không phân biệt nòi giống, gái trai, giàu nghèo, giai cấp, tôn giáo” của Hiến pháp 1946. Có thể quy định ngắn gọn: “Tất cả QLNN thuộc về nhân dân” hoặc là để phù hợp với tinh thần Đại đoàn kết toàn dân thì quy định: “Tất cả QLNN thuộc về nhân dân mà nền tảng là khối đại đoàn kết toàn dân”.

(2 Nghiên cứu kế thừa đầy đủ tinh thần, nội dung quy định về các quyền tự do, dân chủ của con người, công dân, đặc biệt là các quyền dân chủ trực tiếp trong Hiến pháp 1946 và hoàn thiện các quy định bảo đảm, bảo vệ cũng như giới hạn các quyền tự do dân chủ trong Hiến pháp năm 2013.

(3) Nghiên cứu xây dựng, hoàn thiện quy trình xây dựng, sửa đổi Hiến pháp theo hướng bảo đảm quyền có tiếng nói quyết định của nhân dân đối với Hiến pháp; quy trình, trách nhiệm và hiệu lực của hoạt động giải thích Hiến pháp.

* Đánh giá

Hiện nay Hiến pháp năm 2013 chưa được sửa đổi, bổ sung và quy trình giải thích Hiến pháp chưa được minh định cụ thể. Một số luật đã được ban hành mới, sửa đổi, bổ sung để cụ thể hóa, tạo cơ sở cho việc thực hiện các quyền con người, quyền công dân như: Luật Trưng cầu ý dân năm 2016, Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội, đại biểu HĐND năm 2015, Luật Báo chí năm 2016, Luật Tiếp cận thông tin năm 2016...

Kiến nghị 38: Nâng cao hiệu quả kiểm soát QLNN của các cơ quan nhà nước trung ương trong cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN ở nước ta hiện nay.

* Nội dung kiến nghị

Thứ nhất, về cơ chế kiểm soát QLNN của Quốc hội: (1) Cần xác định rõ hơn thẩm quyền lập pháp của Quốc hội; (2) Cần hoàn thiện các quy định về trình tự, thủ tục tiến hành các công cụ giám sát quyền lực của Quốc hội. (3) Tăng cường năng lực nội tại của Quốc hội; (4) Tăng cường sự giám sát của hành pháp và tư pháp đối với Quốc hội; …

Thứ hai, về cơ chế kiểm soát QLNN của Chủ tịch nước: (1) Không nên thiết lập chế định Chủ tịch nước theo mô hình nguyên thủ của các nhà nước theo chính thể đại nghị; (2) Sửa đổi các qui định của pháp luật hiện hành theo hướng tăng cường quyền lực cho Chủ tịch nước. (3) Bổ sung Điều 88 của Hiến pháp năm 2013 về thẩm quyền của Chủ tịch nước (về lâu dài).

Thứ ba, về cơ chế kiểm soát QLNN của Chính phủ: (1) Cần phân định phạm vi hoạch định chính sách của Quốc hội và Chính phủ. Trong mọi trường hợp, quyền trình dự án luật của Chính phủ cần phải được duy trì; (2) Nên trao quyền cho Chính phủ ở mức độ nào và cơ chế nào để kiểm soát quyền lực của Chính phủ: Hiến pháp nhiều nước và các chuyên gia về hiến pháp có khuyến nghị cần thiết kế cơ chế làm cho quá trình ra quyết định của Chính phủ cẩn trọng hơn; (3) Để phân công và phối hợp một cách hiệu quả, trước hết, cần phân định rõ phạm vi thẩm quyền của các cơ quan. …

Thứ tư, về cơ chế kiểm soát QLNN của Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân: Cụ thể hóa đầy đủ, chính xác nội hàm các nguyên tắc hiến định trong Hiến pháp 2013 trong các văn bản luật pháp luật về vấn đề: Cơ chế kiểm soát QLNN giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp. Bảo đảm sự độc lập của Tòa án, Thẩm phán: Hoàn thiện pháp luật về tổ chức, hoạt động của hệ thống Tòa án, mối quan hệ của Tòa án với các cơ quan, tổ chức khác và quan hệ trong nội bộ hệ thống Tòa án …Hoàn thiện thủ tục tố tụng. Hoàn thiện pháp luật liên quan đến Viện kiểm sát: (1) Luật Tổ chức VKSND tiếp tục cần được bổ sung những quy định mới; (2) Hệ thống các văn bản hướng dẫn luật, trong đó đặc biệt là các văn bản hướng dẫn BLHS và BLTTHS cũng cần được xây dựng để bảo đảm mục tiêu dễ áp dụng, dễ thực hiện, có tính quy phạm cao….

* Đánh giá

Hiện nay Hiến pháp năm 2013 chưa được sửa đổi, bổ sung. Các luật về tổ chức bộ máy nhà nước đã tiếp tục được sửa đổi, bổ sung thời gian qua, trong đó có một số quy định nhằm hoàn thiện cơ chế kiểm soát QLNN đối với các cơ quan nhà nước ở trung ương (Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức Tòa án nhân dân, Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân).

Kiến nghị 39: Hoàn thiện cơ chế kiểm soát QLNN của CQĐP.

* Nội dung kiến nghị

Trung ương nên tập trung vào xây dựng chính sách vĩ mô, pháp luật, đảm bảo sự đồng bộ, thống nhất về mặt thể chế, còn mỗi địa phương được quyền chủ động, sáng tạo trong việc thực thi nhiệm vụ, quyền hạn được trao. Đối với nước ta hiện nay thì cần tiếp tục phân quyền, phân cấp nhiều hơn cho CQĐP, nhất là tăng cường tính tự quản cho cơ sở để phát huy khả năng sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của nhân dân và chính quyền cấp xã. Pháp luật cần phải có các quy định về thiết chế, nguyên tắc, trình tự, thủ tục để giải quyết những tranh chấp giữa trung ương với địa phương hoặc giữa các địa phương với nhau trong tương lai. Cần phải: “Cơ cấu lại các cơ quan trong hệ thống hành chính nhà nước các cấp...”. Phân định rõ nhiệm vụ, quyền hạn, chức năng của các cơ quan nhà nước, các công việc thuộc thẩm quyền của mỗi cấp để tránh trùng lặp.

* Đánh giá

Hiện nay Hiến pháp năm 2013 chưa được sửa đổi, bổ sung. Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 đã tiếp tục được sửa đổi, bổ sung vào năm 2019 (cùng với Luật TCCP). Về cơ bản, cơ chế kiểm soát QLNN đối với CQĐP chưa có nhiều điểm mới rõ nét.

Kiến nghị 40: Xây dựng và thông qua Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức CQĐP và một số quy định pháp luật có liên quan nhằm hoàn thiện mô hình CQĐP và nguyên tắc phân công quyền lực giữa CQTW và CQĐP nói chung.

* Nội dung kiến nghị

Cần xây dựng và thông qua Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức CQĐP: Luật Tổ chức Chính phủ cần có các quy định mang tính nguyên tắc về việc phân định thẩm quyền giữa Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ với chính quyền cấp tỉnh. Luật Tổ chức CQĐP cần quan tâm quy định các nội dung chi tiết sau: (1) Xác định rõ vị trí, trách nhiệm của CQĐP trong việc tổ chức thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương (nhiệm vụ của hệ thống hành chính tại địa phương). (2) Xác định được những đơn vị hành chính nào thì nên tổ chức cấp CQĐP gồm cả HĐND và UBND, những đơn vị hành chính nào thì có thể tổ chức CQĐP khác đi; …. Các đạo luật chuyên ngành có liên quan phải sửa đổi, bổ sung để làm rõ hơn việc phân định thẩm quyền giữa trung ương và địa phương trong từng lĩnh vực cụ thể, tránh tình trạng quy định chung chung như hiện nay. ….

* Đánh giá

Luật TCCP và Luật Tổ chức CQĐP đã được Quốc hội ban hành năm 2015, sửa đổi, bổ sung một số điều vào năm 2019. Hiện nay chưa ban hành Luật về đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt.

Kiến nghị 41: Cần đổi mới nhận thức về vị trí, vai trò của CQĐP nhất là chính quyền cấp cơ sở (cụ thể là cấp xã) trong đó có thừa nhận và thực thi yếu tố tự quản địa phương của xã.

* Nội dung kiến nghị

Cần đổi mới nhận thức về vị trí, vai trò của CQĐP nhất là chính quyền cấp cơ sở, cụ thể là cấp xã (xã, phường, thị trấn): (1) Cần khắc phục cách nhìn nhận đơn giản chính quyền xã hoàn toàn là cấp dưới, trực thuộc và chịu sự chỉ đạo mọi mặt của chính quyền cấp trên; (2) Xác định rõ vị trí độc lập tương đối của chính quyền xã đối với việc quyết định các công việc của địa phương trong phạm vi quyền tự chủ theo luật định và nhu cầu của chế độ tự quản cộng đồng dân cư trên địa bàn; (3) Cần tạo cơ chế tự chủ về tài chính ngân sách và các nguồn lực để chính quyền xã thực hiện tốt các công việc phục vụ trực tiếp nhu cầu của người dân trên địa bàn; ....

* Đánh giá

Trong thời gian qua, mô hình Bí thư Đảng uỷ kiêm Chủ tịch HĐND xã đã được thí điểm và mang lại khá nhiều hiệu quả.

Kiến nghị 42: Thiết lập mô hình chính quyền đô thị một cấp.

* Nội dung kiến nghị

Về lâu dài, thiết lập mô hình chính quyền đô thị 1 cấp, giảm bớt tầng nấc trung gian là hướng đổi mới phù hợp. Thiết lập mô hình chính quyền đô thị như vậy sẽ làm cho quá trình ra quyết định và thực thi quyết định của chính quyền đô thị nhanh chóng, hiệu quả, việc quản trị đô thị được thông suốt và năng động hơn. Chính quyền đô thị như vậy cần được trao quyền tự chủ, tự quản ở mức độ phù hợp.

* Đánh giá

Thời gian qua, mô hình chính quyền đô thị một cấp đã được tổ chức thí điểm tại một số thành phố trực thuộc trung ương (TP. Hồ Chí Minh, TP. Đà Nẵng).

2.2. Các kiến nghị về hoàn thiện tổ chức bộ máy nhà nước giai đoạn từ năm 2015 đến năm 2020

Kiến nghị 43: Phân định lại nhiệm vụ và quyền hạn của Quốc hội về quyền lập hiến.

* Nội dung kiến nghị

Nghiên cứu, xem xét việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp để quyền lập hiến vừa được thể hiện bởi nhân dân thông qua phúc quyết bản Hiến pháp do Quốc hội soạn thảo và thông qua (như Hiến pháp năm 1946 đã quy định). Do vậy, đòi hỏi quy trình lập hiến phải khác quy trình lập pháp. Trong quy trình lập hiến, nhân dân phải phúc quyết thông qua là một yêu cầu bắt buộc.

* Đánh giá

Hiện nay Hiến pháp năm 2013 chưa sửa đổi vấn đề này.

Kiến nghị 44: Đổi mới vị trí, chức năng của Quốc hội.

* Nội dung kiến nghị

Quy định vị trí của Quốc hội trong Hiến pháp như sau: “Quốc hội là cơ quan cao nhất của QLNN.” Cần rà soát các nhiệm vụ, quyền hạn để giao cho Quốc hội một cách phù hợp, hợp lý để đảm bảo cho Quốc hội chỉ tập trung thực hiện hai chức năng cơ bản là lập pháp và giám sát tối cao.

* Đánh giá

Hiện nay Hiến pháp năm 2013 chưa sửa đổi vấn đề này.

Kiến nghị 45: Cần tiếp tục làm rõ hơn phạm vi QLP của Quốc hội.

Tiếp tục sửa đổi Hiến pháp nhằm phân định rõ ràng hơn ranh giới phạm vi QLP của Quốc hội trong Hiến pháp (cụ thể hóa việc phân định ranh giới phạm vi QLP của Quốc hội, UQLP và quyền lập quy của Chính phủ, CQĐP).

* Đánh giá

Hiện nay Hiến pháp năm 2013 chưa sửa đổi vấn đề này.

Kiến nghị 46: Hoàn thiện quy định của Hiến pháp và pháp luật về vị trí, chức năng của Chính phủ.

* Nội dung kiến nghị

Không cần quy định: “Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội”. Quy định “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà XHCN Việt Nam, thực hiện QHP” vừa ngắn gọn, vừa là động lực để Chính phủ làm tròn trách nhiệm trước Nhà nước, trước Nhân dân.

* Đánh giá

Hiện nay quy định này chưa được sửa đổi.

Kiến nghị 47: Nghiên cứu trao cho Thủ tướng các công cụ cần thiết để thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm được phân công.

* Nội dung kiến nghị

Tiếp tục nghiên cứu, bảo đảm quyền lực của Thủ tướng Chính phủ với tư cách là một thiết chế độc lập trong cơ chế quản lý, điều hành của Chính phủ, tập trung thẩm quyền lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành hoạt động của Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước vào Thủ tướng Chính phủ. Cần xác định rõ 2 loại công việc của Thủ tướng: (1) Với vị trí là người đứng đầu Chính phủ, có trách nhiệm lãnh đạo hoạt động của Chính phủ, lãnh đạo việc xây dựng chính sách, thể chế; triệu tập, quyết định nội dung và chủ toạ các phiên họp Chính phủ; (2) Với tư cách là một thiết chế độ lập, có nhiệm vụ, quyền hạn riêng, có vai trò, trách nhiệm bảo đảm tính thống nhất, thông suốt của nền hành chính quốc gia, đặc biệt là tính thống nhất, thông suốt của hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương, cơ sở.

* Đánh giá

Hiến pháp năm 2013 chưa được sửa đổi vấn đề nêu trên.

Kiến nghị 48: Tăng cường hơn sự kiểm soát của Chính phủ đối với Quốc hội trong thực hiện QLP thông qua việc đổi mới cách tiếp cận trong xây dựng nội dung báo cáo công tác của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trước Quốc hội.

* Nội dung kiến nghị

Cần đổi mới cách tiếp cận trong xây dựng nội dung báo cáo công tác của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trước Quốc hội theo hướng phải thể hiện rõ hơn, đầy đủ hơn tính kiểm soát quyền lực của Chính phủ đối với Quốc hội trong lĩnh vực lập pháp.

* Đánh giá

Về cơ bản, vấn đề nêu trên chưa được sửa đổi, bổ sung.

Kiến nghị 49: Tăng cường hơn sự kiểm soát của cơ quan tư pháp đối với cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp trong thực hiện QLP; nghiên cứu phân định rõ hơn QHP và QTP trong lĩnh vực hướng dẫn thi hành pháp luật, xử lý vi phạm pháp luật.

* Nội dung kiến nghị

- Nghiên cứu thiết lập cơ chế kiểm soát của Chính phủ đối với cơ quan tư pháp thông qua việc nghiên cứu thành lập Hội đồng tư pháp quốc gia với tư cách là thiết chế độc lập trong kiểm soát quyền tư pháp (có vai trò của Chính phủ).

- Cần nghiên cứu mở rộng thẩm quyền xét xử của Tòa án: Phạm vi của quyền tài phán tư pháp nên được nghiên cứu mở rộng theo hướng tòa án có quyền tài phán đối với các hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, bao gồm cả hành vi ban hành văn bản quy phạm pháp luật (trong trường hợp không có thiết chế bảo hiến); ..

- Cần cân nhắc giải pháp: Trong một thời hạn nào đó nếu không giải quyết kiến nghị của Tòa án (các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến việc giải quyết vụ án có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên) thì các điều, khoản đó đương nhiên không được áp dụng.

* Đánh giá

Vấn đề nghiên cứu thành lập Hội đồng Tư pháp quốc gia đang tiếp tục được thảo luận trong quá trình xây dựng Đề án “Chiến lược xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam đến năm 2030, định hướng đến năm 2045”. Bên cạnh đó, hiện nay Tòa án nhân dân cấp huyện có thẩm quyền xem xét, quyết định áp dụng một số biện pháp xử lý hành chính (đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc, đư vào cơ sở giáo dục bắt buộc).

Kiến nghị 50: Hoàn thiện vấn đề phối hợp, kiểm soát giữa Quốc hội và Chính phủ.

* Nội dung kiến nghị

Sử dụng luật như một công cụ quan trọng để kiểm soát hoạt động của hành pháp: Quốc hội phối hợp với Chính phủ và kiểm soát Chính phủ thông qua việc ban hành các đạo luật (công cụ hết sức quan trọng giúp Quốc hội kiểm soát Chính phủ. Bảo đảm tính dân chủ, bảo đảm quyền con người trong hoạt động của các cơ quan của Chính phủ: Các cơ chế bảo đảm, bảo vệ quyền con người, quyền công dân cũng cần được quy định cụ thể trong các đạo luật, nhất là các đạo luật có nhiệm vụ cụ thể hóa trực tiếp các quyền mà Hiến pháp giao, hạn chế tối đa các điều khoản ủy quyền quy định chi tiết thi hành luật...

* Đánh giá

Khoản 2 Điều 14 Hiến pháp năm 2013 quy định quyền con người, quyền công dân chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng. Đây chính là một giải pháp quan trọng, sử dụng luật như một công cụ quan trọng để kiểm soát hoạt động của hành pháp.

Kiến nghị 51: Hoàn thiện cơ chế phối hợp, kiểm soát giữa Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân với Chính phủ.

* Nội dung kiến nghị

Cần tiếp tục hoàn thiện pháp luật nhằm đổi mới tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp, theo đó, các đạo luật về tổ chức bộ máy, về trình tự, thủ tục hoạt động của các cơ quan tư pháp cần được hoàn thiện theo hướng: (1) Các giải pháp chính sách, các biện pháp cụ thể phải hướng tới tăng cường khả năng bảo vệ công lý của các cơ quan tư pháp; (2) Các giải pháp chính sách trong các đạo luật cần hướng tới mục tiêu xây dựng nền tư pháp độc lập, thẩm phán có uy tín, kiểm sát viên, điều tra viên giàu kinh nghiệm, khách quan và luật sư có đạo đức; (3) Các quy định của pháp luật và các biện pháp tổ chức thi hành pháp luật phải bảo đảm các điều kiện thuận lợi để người dân và các tổ chức xã hội tham gia giám sát các hoạt động tư pháp; (4) Pháp luật liên quan đến lĩnh vực tư pháp, kể cả các luật tố tụng và luật nội dung cần đầy đủ, hoàn thiện, minh bạch …

* Đánh giá

Một số giải pháp nêu trên đã và đang được nghiên cứu áp dụng tại Việt Nam.

Kiến nghị 52 Tiếp tục sửa đổi Luật TCCQĐP năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2017, 2019) nhằm hoàn thiện mô hình tổ chức và hoạt động của CQĐP.

* Nội dung kiến nghị

Tiếp tục sửa đổi Luật TCCQĐP năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2017, 2019) hoàn thiện mô hình tổ chức và hoạt động của CQĐP như sau: Một là, tạo cơ sở pháp lý vững chắc để CQĐP các cấp thực hiện tốt chức năng “kép” của mình: vừa là cơ quan thực hiện pháp luật do CQTW hoặc chính quyền cấp trên ban hành (với tư cách là cơ quan tản quyền của CQTW hoặc là cơ quan tản quyền của chính quyền cấp trên đóng tại địa phương) vừa là cơ quan trực tiếp giải quyết các công việc riêng có, đặc thù của địa phương (cơ quan mang tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm, hay có thể gọi là tự quản của nhân dân địa phương). Hai là, xác định rõ hơn vị trí, trách nhiệm của CQĐP trong việc tổ chức thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương Ba là, bổ sung các quy định xác định những đơn vị hành chính nào thì nên tổ chức cấp CQĐP gồm cả HĐND và UBND, những đơn vị hành chính nào thì có thể tổ chức CQĐP không đầy đủ.

* Đánh giá

Trong lần sửa đổi năm 2019, Luật Tổ chức CQĐP quy định mô hình tổ chức CQĐP theo hướng linh hoạt. Theo đó, Luật khẳng định CQĐP được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. CQĐP ở quận, phường là cấp CQĐP (có HĐND và UBND), trừ trường hợp cụ thể Quốc hội quy định không phải là cấp CQĐP để phù hợp với đặc điểm và yêu cầu quản lý của từng đô thị. Trường hợp đơn vị hành chính cấp huyện ở hải đảo chia thành các đơn vị hành chính cấp xã thì tại đơn vị hành chính cấp xã tổ chức cấp CQĐP, trừ trường hợp cụ thể Quốc hội quy định không phải là cấp CQĐP; giao Chính phủ quy định việc tổ chức các cơ quan thuộc CQĐP ở địa bàn hải đảo. Tổ chức CQĐP ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội quy định khi thành lập đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt đó. Bên cạnh đó, Luật còn sửa đổi, bổ sung nhiều quy định về tổ chức và quyền hạn của Hội đồng nhân dân. Luật quy định rõ khung số lượng theo hướng giảm từ 10% đến 15% số lượng đại biểu HĐND ở từng loại hình đơn vị hành chính...

Kiến nghị 53: Tiếp tục hoàn thiện nguyên tắc phân định thẩm quyền giữa CQTW với CQĐP.

* Nội dung kiến nghị

Luật TCCP, Luật TCCQĐP cần được tiếp tục quy định rõ ràng hơn nguyên tắc phân định thẩm quyền giữa CQTW với CQĐP. Luật cần quy định rõ theo tinh thần việc gì hoàn toàn thuộc thẩm quyền của trung ương thì CQĐP chỉ giữ vai trò phối hợp, việc gì thuộc thẩm quyền riêng của địa phương thì cơ quan nhà nước trung ương không được can thiệp và việc gì là việc chung thì cần phân quyền, phân cấp rõ trong các VBQPPL. Luật TCCQĐP cũng cần ghi nhận việc phân định thẩm quyền theo hướng “từ dưới lên” (thay vì thiên về “từ trên xuống” như hiện nay), theo đó những việc nào địa phương không làm được thì trung ương mới làm và phải làm. Luật TCCQĐP phải được quy định rõ hơn ý tưởng phân quyền thể hiện trong Hiến pháp 2013, thể hiện trên một số khía cạnh: bổ sung quy định về quyền hạn riêng của địa phương - tương ứng với quy định Hiến pháp về “những công việc của địa phương”; bổ sung tiêu chí để xác định những loại quyền hạn nào thì phải phân quyền bằng luật; ...

* Đánh giá

Sau năm 2019, đến nay Luật TCCP và Luật TC CQĐP chưa tiếp tục được sửa đổi, bổ sung.

Kiến nghị 54: Xác định rõ hơn những nhiệm vụ của CQTW và phân quyền, phân cấp cho CQĐP.

* Nội dung kiến nghị

Luật TCCP và Luật TCCQĐP cần xác định rõ hơn những nhiệm vụ của CQTW, những nhiệm vụ do CQTW phân quyền, phân cấp một phần cho CQĐP và những nhiệm vụ phân quyền cho CQĐP.

Một là, những nhiệm vụ mà CQTW sẽ không phân quyền, phân cấp là những công việc liên quan tới quốc phòng, an ninh (lực lượng vũ trang), hoạt động tư pháp (điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án)…. Hai là, những lĩnh vực CQTW phân quyền, phân cấp một phần quyền ban hành chính sách cho CQĐP cùng với quyền tổ chức thi hành chính sách, pháp luật cho CQĐP (môi trường, giáo dục, y tế…). Đối với lĩnh vực có sự phân quyền, phân cấp cho CQĐP, cần mạnh dạn phân quyền, phân cấp cho chính quyền cấp tỉnh ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định một số loại tiêu chuẩn, quy chuẩn, chuẩn mực quan trọng như: định mức chi tiêu tài chính; tiêu chuẩn cán bộ, công chức;.. Ba là, danh mục các loại công việc, nhiệm vụ thường do CQĐP đảm nhận có thể bao gồm: (1) các dịch vụ về xã hội (hỗ trợ phúc lợi; dịch vụ xã hội chăm sóc trẻ em; nhà ở xã hội; y tế; cứu hộ trên cạn, bao gồm dịch vụ cấp cứu y tế); (2) cầu cống và đường xá; chiếu sáng đường phố; vỉa hè; công viên và khu giải trí, thể dục, thể thao; thư viện; (3) hệ thống cấp, thoát nước; (4) thu gom và xử lý rác thải/chất thải sinh hoạt;... Đây đều là các công việc liên quan trực tiếp tới chất lượng sống của người dân địa phương.

* Đánh giá

Sau năm 2019, đến nay Luật TCCP và Luật TC CQĐP chưa tiếp tục được sửa đổi, bổ sung.

Kiến nghị 55: Hoàn thiện quy định về cơ chế chịu trách nhiệm của CQĐP và kiểm soát giữa CQTW với CQĐP.

* Nội dung kiến nghị

Cơ chế chịu trách nhiệm của CQĐP nên được xác định chủ yếu thông qua các luật quy định rõ các quyền hạn, trách nhiệm của CQĐP và kiểm soát việc thực thi luật thông qua các tòa án. Pháp luật cần quy định hạn chế các hình thức can thiệp trực tiếp của CQTW đối với CQĐP nhằm nâng cao tính tự chủ và tự chịu trách nhiệm của CQĐP. Cần hoàn thiện quy định về kiểm soát giữa CQTW với CQĐP trong Luật TCCQĐP để tương thích với ý tưởng phân quyền (tự quản trong một số lĩnh vực, nhiệm vụ nhất định). CQĐP phải được tự chủ, tự chịu trách nhiệm về các quyết định của mình trong phạm vi được phân định thẩm quyền giữa CQTW với CQĐP. Cần tạo cơ chế bảo đảm thực quyền của HĐND các cấp nhưng đồng thời tăng cường công tác giám sát.

* Đánh giá

Sau năm 2019, đến nay Luật TCCP, Luật TC CQĐP và các luật có liên quan chưa tiếp tục được sửa đổi, bổ sung.

Kiến nghị 56: Hoàn thiện việc phân định thẩm quyền giữa CQTW với CQĐP trong một số lĩnh vực cụ thể và cơ chế chính sách đặc thù.

* Nội dung kiến nghị

Thứ nhất, lĩnh vực quản lý ngân sách nhà nước: Cần tăng cường công tác dự báo và đánh giá các mục tiêu dài hạn trong quá trình soạn lập ngân sách. Luật NSNN cần xác định rõ nguyên tắc bổ sung có mục tiêu của ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới: bổ sung trong trường hợp nào? Do ai quyết định? …

Thứ hai, lĩnh vực quản lý cán bộ, công chức, viên chức: Việc phân quyền, phân cấp về quản lý trong lĩnh vực này cần tiếp tục làm rõ hơn về mức độ, giới hạn phạm vi phân quyền, phân cấp, trách nhiệm, thẩm quyền của tổ chức và người đứng đầu nhưng cần bảo đảm cơ chế quản lý của các cơ quan tham mưu của Đảng, Nhà nước ở các cấp.

Thứ ba, lĩnh vực quản lý đất đai: Phân cấp, phân quyền phải bảo đảm phát huy tính chủ động, trách nhiệm, tinh thần sáng tạo của CQĐP, bảo đảm sự quản lý thống nhất của Nhà nước về đất đai. Phân cấp, phân quyền trong ban hành văn bản hướng dẫn thi hành luật về đất đai.

Thứ tư, về cơ chế chính sách đặc thù từ trường hợp thành phố Hồ Chí Minh: Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ cần xem xét ban hành kịp thời các văn bản hướng dẫn thi hành và quy định chi tiết một số điều của Nghị quyết số 54 theo hướng phân cấp mạnh mẽ nhằm bảo đảm cho TP. Hồ Chí Minh chủ động thực hiện các quy trình, thủ tục phù hợp với khả năng và tình hình thực tiễn của thành phố. Cần xác định rõ các nguyên tắc, phạm vi, nội dung của việc phân cấp, tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra, xử lý các văn bản do thành phố ban hành vượt thẩm quyền, trái với văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên.

* Đánh giá

Hệ thống pháp luật về quản lý một số lĩnh vực nêu trên đã và đang được tiếp tục hoàn thiện theo hướng tăng cường phân quyền, phân cấp cho CQĐP. Đối với cơ chế đặc thù, năm 2022, Chính phủ đã có Báo cáo đánh giá tổng kết và đề xuất cơ chế chính sách mới thay cho Nghị quyết 54 về thí điểm cơ chế, chính sách đặc thù phát triển TP. Hồ Chí Minh, nhưng do nguyên nhân khách quan và chủ quan, đến nay Chính phủ chưa chuẩn bị kịp. Vì vậy, Chính phủ đề xuất kéo dài thời gian thực hiện Nghị quyết 54 đến hết năm 2023. Từ nay đến hết năm 2023, Chính phủ sẽ trình Quốc hội quyết định những nội dung mới thay Nghị quyết 54 và khi đó nghị quyết này hết hiệu lực.

Kiến nghị 57: Hoàn thiện chế định Hội đồng bầu cử quốc gia.

* Nội dung kiến nghị

Cần nghiên cứu lại các quy định của Luật Bầu cử ĐBQH và ĐBHĐND, Luật Tổ chức Quốc hội về thành phần của Hội đồng để đảm bảo tính độc lập, khách quan trong thực hiện nhiệm vụ của Hội đồng, đồng thời tạo nên một công cụ để kiểm soát hoạt động của các cơ quan nhà nước liên quan ở trung ương và địa phương.

* Đánh giá

Hiện nay Luật Bầu cử ĐBQH, ĐB HĐND năm 2015 chưa được sửa đổi, bổ sung.

Kiến nghị 58: Xây dựng các thiết chế bảo đảm, bảo vệ quyền con người

Cần nghiên cứu xây dựng một cơ quan nhân quyền quốc gia với chức năng kiểm tra, giám sát việc thực thi quyền con người và tuyên truyền, phổ biến, giáo dục về quyền con người ở nước ta.

III. Kiến nghị hoàn thiện cơ chế bảo hiến theo tinh thần Hiến pháp năm 2013

1. Bối cảnh

Hiến pháp là thiêng liêng, bất khả xâm phạm cần phải được tôn trọng và bảo vệ. Đây cũng là nhiệm vụ được xác định tại Báo cáo Chính trị của Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ X của Đảng: “Xây dựng, hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát tính hợp hiến, hợp pháp trong các hoạt động và quyết định của các cơ quan công quyền”; “Xây dựng cơ chế phán quyết về những vi phạm Hiến pháp trong hoạt động lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Nhiệm vụ này tiếp tục được khẳng định trong Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng. Báo cáo chính trị của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI tại Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XII của Đảng xũng chủ trương “tiếp tục hoàn thiện cơ chế bảo vệ Hiến pháp và pháp luật”, đồng thời “xác định rõ cơ chế phân công, phối hợp thực thi quyền lực nhà nước, nhất là cơ chế kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp trên cơ sở quyền lực nhà nước là thống nhất; xác định rõ hơn quyền hạn và trách nhiệm của mỗi quyền. Đồng thời, quy định rõ hơn cơ chế phối hợp trong việc thực hiện và kiểm soát các quyền ở ác cấp chính quyền.”

Hình ảnh kỳ vọng về một Việt Nam ở những năm 2030 được hình thành từ ba trụ cột chính đó là: tăng trưởng kinh tế nhanh và bền vững, chính trị ổn định và xã ộ đang được dân chủ hóa, theo đó nền nền kinh tế ngày càng thịnh vượng đi đôi với bền vững về môi trường, một xã hội công bằng, đảm bảo an sinh xã hội và cơ hội bình đẳng cho tất cả mọi người gắn với một nền quản trị quốc gia hiệu lực, hiệu quả, thượng tôn pháp luật và đề cao trách nhiệm giải trình. Bảo đảm sự thượng tôn Hiến pháp, để cho những giá trị tích cực của Hiến pháp được lan tỏa sâu rộng trong đời sống xã hội thông qua việc hoàn thiện cơ chế bảo hiến để Việt Nam có một cơ chế bảo hiến hiện lực, hiệu quả thực sự có thể xem là một trong nhưng giải pháp quan trọng để nâng cao năng lực quản trị quốc gia, thúc dẩy quá trình đổi mới, phù hợp hơn với xu hướng phát triển trên thế giới.

2. Các kiến nghị

Kiến nghị 59: Nâng cao năng lực, trách nhiệm và hiệu quả bảo hiến của Quốc hội

Cần xem xét việc cụ thể hóa quy định về bỏ phiếu tín nhiệm. Quy định rõ ràng, cụ thể nội dung giám sát Hiến pháp của Quốc hội là các văn bản quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý thấp hơn Hiến pháp: Các luật, các văn bản dưới luật (nghị định, chỉ thị, thông tư...), các bản án, quyết định của cơ quan tư pháp, các văn bản của các tổ chức chính trị - xã hội được trao cho chức năng quản lý nhà nước. Quy định cụ thể, rõ ràng hơn quy trình ban hành nghị quyết áp dụng chế tài xử lý hành vi, văn bản quy phạm pháp luật vi hiến của Quốc hội. …

Kiến nghị 60: Nâng cao năng lực, trách nhiệm và hiệu quả bảo hiến của Chính phủ.

* Nội dung kiến nghị

Trong mối quan hệ với lập pháp, cần quy định quyền của Chính phủ được đề nghị Quốc hội chưa thông qua dự án luật mà Chính phủ cho rằng có dấu hiệu chưa bảo đảm tính hợp hiến và được bảo lưu ý kiến của mình. Đối với luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội đã được thông qua nhưng chưa có hiệu lực, thì cần trao cho Thủ tướng Chính phủ thẩm quyền đề nghị với Chủ tịch nước trình Quốc hội xem xét lại đạo luật, nghị quyết của Quốc hội, trình Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét lại pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội có dấu hiệu trái Hiến pháp. Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật cần bổ sung quy định về thẩm quyền, trình tự, thủ tục xem xét lại luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội chưa có hiệu lực pháp luật bị Chủ tịch nước đề nghị xem xét lại vì có dấu hiệu trái Hiến pháp. ..

Kiến nghị 61: Nâng cao năng lực, trách nhiệm và hiệu quả bảo hiến của tòa án.

* Nội dung kiến nghị

Đối với hoạt động lập pháp, thông qua hoạt động xét xử của mình, Toà án nên được trao quyền: (1) đề nghị Quốc hội xem xét, kết luận về tính hợp hiên của các luật, nghị quyết do Quốc hộ ban hành, của các pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH; (2) Giải thích luật, pháp lệnh. Đối với hoạt động hành pháp: (1) trước hết, Toà án nhân dân thụ lý, giải quyết các khiếu kiện hành chính, phán quyết về ác quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu kiện. (2) Toà án nhân dân phán quyết về các vi phạm pháp luật mà cơ quan hành pháp khi thực hiện chức năng thi hành luật, phát hiện và truy cứu trước Toà án để Toà án phán quyết có vi phạm pháp luật hay không và biện pháp chế tài để xử lý tổ chức, cán nhân có hành vi vi phạm pháp luật đó. Cần luật định một cách cụ thể, rõ ràng cơ chế bảo vệ Hiến pháp đã được quy định tại khoản 2 Điều 119 Hiến pháp năm 2013 theo hướng giao cho Tòa án thẩm quyền xem xét tính hợp hiến, hợp pháp các văn bản quy phạm pháp luật dưới luật cùng với việc trao cho Tòa án nhân dân quyền giải thích pháp luật. Đặt ra yêu cầu mở rộng thẩm quyền của tòa hành chính trong việc xem xét tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan hành chính nhà nước ban hành.

Kiến nghị 62: Nâng cao năng lực, hiệu quả bảo hiến của Nhân dân

* Nội dung kiến nghị

Với quy định tại khoản 2 Điều 119 Hiến pháp năm 2013, trong thời gian tới cần trao cho công dân quyền khiếu nại trước cơ quan công quyền đối với văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái Hiến pháp, luật và văn bản của cơ quan cấp trên với trình tự, thủ tục xử lý phù hợp. Với thẩm quyền của Chính phủ trong kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật, nếu trao quyền này cho công dân, thì sẽ làm gia tăng trách nhiệm của Chínhphur đối với việc kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, UBND cấp tỉnh có dấu hiệu trái Hiến pháp; đồng thời cũng đòi hỏi Chínhp hủ phải tăng cường sự lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành đối với chính quyền địa phương các cấp trong công tác kiểm tra, xử lý các văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái Hiến pháp.

Kiến nghị 63: Đề xuất 3 phương án chính để hoàn thiện cơ chế bảo hiến ở Việt Nam trong tương lai.

* Nội dung kiến nghị

Hiện nay có 3 phương án chính được đề xuất để hoàn thiện cơ chế bảo hiến ở Việt Nam:

Phương án 1: Quốc hội thành lập Hội đồng hiến pháp hoặc Ủy ban giám sát Hiến pháp trực thuộc Quốc hội

Hội đồng bảo hiến (hoặc uỷ ban giám sát Hiến p háp) giúp Quốc hội thực hiện chức năng bảo hiến – giám sát và ra phán quyết về những hành vi vi phạm Hiến pháp trog hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp. Theo đó Hội đồng bảo hiến có các nhiệm vụ: (1) Giám sát đối với văn bản luật, dưới luật do Quốc hội, UBTVQH, Chủ tịch nước… ban hành. Hội đồng bảo hiến có trách nhiệm trình kết quả giám sát để Quốc hội xem xét, quyết định; (2) Xem xét và ra phán quyết đối với hành vi của cán bộ, cong chức nhà nước có hành vi xâm phạm đến quyền cơ bản của công dân được ghi nhận trong Hiến pháp; giải quyết các tranh chấp về thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương; (3) Xem xét tính hợp hiến của các cuộc trưng cầu dân ý, bầu cử và giải thích Hiến pháp.

Phương án 2: Trao thẩm quyền tài phán Hiến pháp cho Tòa án nhân dân tối cao

Với mô hình này, Toà án nhân dân tối cao có chức năng, nhiệm vụ bảo hiến. Theo đó, Toà án tối cao có quyền xem xét và ra phán quyết về tính hợp hiến của các văn bản pháp luật, dưới luật do Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước… Xem xét và ra phán quyết đối với hành vi của cán bộ, công chức nhà nước có hành vi xâm phạm đến quyền cơ bản của công dân.

Phương án 3: Thành lập Tòa án Hiến pháp

Toà án Hiến pháp sẽ là một thiết chế hoàn toàn mới trong cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước ta, được thành lập ra đẻ chuyên thực hiện nhiệm vụ bảo vệ tính tối cao của Hiến pháp. Toà án Hiến pháp cần có vị trí độc lập tương đối trong mối quan hệ với các cơ quan khác trong hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước. Toà án Hiến pháp do Quốc hội thành lập nhưng không trực thuộc Quốc hội mà cần độc lập với chính Quốc hội, cũng như độc lập với các cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp.

Trong dài hạn, (chẳng hạn sau năm 2030), chúng ta cần hiến định cơ chế bảo hiến theo hướng cần phải có thiết chế tài phán Hiến pháp (trao cho Tòa án nhân dân tối cao hoặc thành lập Tòa án Hiến pháp để xem xét, kết luận, ra phán quyết về hành vi vi hiến của các cơ quan công quyền). Nếu theo phương án thành lập Tòa án Hiến pháp thì cần ban hành một đạo luật riêng về tòa án Hiến pháp, quy địnht tòa án Hiến pháp là một thiết ché hoàn toàn mới trong cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước ta.

PHẦN IV.

NHÓM KIẾN NGHỊ KHOA HỌC VỀ MÔ HÌNH, QUY TRÌNH XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VÀ VĂN BẢN PHÁP LUẬT

I. Các kiến nghị đối với Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân năm 2004

1. Bối cảnh

Chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa là chủ trương, định hướng lớn mà Đảng và Nhà nước đã và đang triển khai thực hiện. Để thực hiện tốt chủ trương đó yêu cầu đầu tiên là phải hoàn thiện hệ thống pháp luật trên tất cả các lĩnh vực, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất của cả hệ thống. Yêu cầu đặt ra là thẩm quyền, quy trình, hình thức, nội dung văn bản phải có tính thống nhất từ Trung ương đến địa phương thì các văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) được ban hành mới tránh được sự mâu thuẫn, chồng chéo trong cả hệ thống.

Nghị quyết số 48/NQ-TW về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 (Nghị quyết số 48-NQ/TW) đề ra mục tiêu xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch với trọng tâm là hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân… Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên CNXH (bổ sung, phát triển năm 2011) đã chủ trương: Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Quyền lực Nhà nước là thống nhất; có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Nhà nước ban hành pháp luật; tổ chức, quản lý xã hội bằng pháp luật và không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa... Đây là những tiền đề rất quan trọng chi phối việc tiếp tục đổi mới mô hình xây dựng pháp luật ở nước ta trong giai đoạn tới.

2. Các kiến nghị

Kiến nghị 64: Phác họa mô hình xây dựng pháp luật trong Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam đáp ứng yêu cầu của thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế.

* Nội dung kiến nghị

- Tiến hành sửa đổi, bổ sung các quy định của hai Luật Ban hành VBQPPL và hợp nhất thành một Luật thống nhất.

- Cần khắc phục được cơ chế UQLP còn nhiều bất cập hiện nay.

- Việc ban hành VBQPPL của CQĐP cũng nên có sự hạn chế và kiểm soát cho phù hợp. Chỉ nên trao cho chính quyền cấp tỉnh ban hành VBQPPL để phản ánh tính đặc thù địa phương.

- Về quy trình xây dựng pháp luật: Việc đánh giá tác động nên được mở rộng ra đối với VBQPPL của các bộ và CQĐP ban hành. Quy trình và kỹ thuật tham vấn đối tượng chịu sự tác động trực tiếp phải được cải thiện để hoạt động tham vấn đúng thời điểm, đúng đối tượng và có chất lượng cao nhất. Đơn giản hóa quy trình ban hành văn bản nhưng vẫn bảo đảm chất lượng của sản phẩm cuối cùng. Cần hướng tới tính linh hoạt của quy trình. Đối với việc ban hành luật, pháp lệnh, quy trình được thiết kế khá chặt chẽ; còn đối với quy trình ban hành văn bản của Chính phủ, các bộ, cần linh hoạt để kịp thời điều chỉnh các vấn đề kinh tế - xã hội vốn phát sinh khó lường.

- Hoàn thiện quy trình xây dựng và ban hành VBQPPL của CQĐP: (1) Bỏ quy định về chương trình xây dựng nghị quyết của HĐND hoặc chương trình xây dựng văn bản của UBND; (2) Mọi dự thảo VBQPPL do CQĐP ban hành phải tiến hành thủ tục đánh giá tác động kinh tế-xã hội; (3) Quy định chặt chẽ trách nhiệm góp ý cho văn bản của các cơ quan hữu quan đồng thời quy định thêm thủ tục giải quyết trong trường hợp văn bản được yêu cầu góp ý nhưng không có ý kiến tham gia; (4) Thủ tục thông qua VBQPPL của UBND cần được quy định linh hoạt hơn, phù hợp với điều kiện thực tế của các địa phương; (5) Thay đổi phương thức thực hiện nghị quyết; (6) Bổ sung quy định cụ thể về trách nhiệm của cơ quan, tổ chức được lấy ý kiến và trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo trong việc tiếp thu ý kiến góp ý, thẩm định để đảm bảo chất lượng của VBQPPL khi được ban hành; (7) Sửa đổi quy định về quy trình lấy ý kiến dự thảo VBQPPL của HĐND, UBND có liên quan đến trực tiếp đời sống nhân dân; (8) Đối với những dự thảo VBQPPL cần lấy ý kiến rộng rãi của các tầng lớp nhân dân mà MTTQ chủ trì thì cần được hỗ trợ kinh phí để MTTQ tổ chức hội nghị lấy ý kiến các thành viên MTTQ đảm bảo có chất lượng và sát thực tế.

* Đánh giá

Ngày 22 tháng 6 năm 2015, Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua Luật ban hành VBQPPL thay thế Luật ban hành VBQPPL năm 2008 và Luật ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004. Mô hình XDPL theo Luật này có nhiều điểm mới liên quan đến chủ thể, quy trình ban hành VBQPPL và cấu trúc của luật thống nhất cũng có nhiều thay đổi so với hai luật cũ.

Kiến nghị 65: Hoàn thiện các quy định cụ thể về ban hành VBQPPL.

* Nội dung kiến nghị

Thứ nhất, làm rõ khái niệm QPPL và VBQPPL.

Thứ hai, tiếp tục giảm bớt các hình thức VBQPPL (xác định rõ thẩm quyền về mặt hình thức của các chủ thể có thẩm quyền ban hành VBQPPL): (1) Rút gọn hơn nữa các hình thức văn bản, cụ thể là xác định lại những chủ thể nào cần được trao thẩm quyền ban hành VBQPPL; (2) Quan tâm nghiên cứu xác định thứ bậc hiệu lực của văn bản trong hệ thống pháp luật hiện nay; (3) Cần tiếp tục thực hiện chủ trương mỗi cơ quan có thẩm quyền chỉ ban hành VBQPPL dưới một hình thức nhất định.

Thứ ba, xác định rõ thẩm quyền về nội dung của việc ban hành VBQPPL tương ứng với từng chủ thể.

Thứ tư, đổi mới quy trình xây dựng VBQPPL.

Thứ năm, cần xem xét bỏ quy định Quốc hội ban hành nghị quyết về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh theo khóa của Quốc hội.

Thứ sáu, cần quy định linh hoạt hơn trong việc thành lập Ban soạn thảo, không nhất thiết bắt buộc phải thành lập Ban soạn thảo ở tất cả các dự án Luật, một số dự án có thể giao cho cá nhân soạn thảo hoặc cơ quan chủ trì thực hiện, cần mở rộng theo hướng tăng tỷ lệ các nhà khoa học, các chuyên gia, các nhà kinh tế trong thành phần Ban soạn thảo.

Thứ bảy, đối với Báo cáo đánh giá tác động văn bản: Xác định lại loại văn bản phải đánh giá tác động. Xác định rõ trường hợp nào cần phải có báo , cáo đánh giá tác động. Cần quy định cơ chế kiểm tra chất lượng báo cáo RIA, nhiệm vụ này có thể giao cho Bộ Tư pháp thực hiện.

Thứ tám, mở rộng các trường hợp VBQPPL được ban hành theo quy trình xây dựng VBQPPL theo thủ tục rút gọn.

Thứ chín, khắc phục tính cắt khúc trong quy trình xây dựng luật:

Thứ mười, quy định rõ nguyên tắc áp dụng, thứ tự ưu tiên áp dụng giữa các VBQPPL; văn bản hướng dẫn pháp luật.

Thứ mười một, nghiên cứu bỏ thẩm quyền giải thích pháp luật của UBTVQH, xem xét trao thẩm quyền giải thích pháp luật cho Tòa án nhân dân tối cao.

* Đánh giá

Các quy định về ban hành VBQPPL theo Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 có một số quy định mới như: làm rõ khái niệm QPPL, VBQPPL; giảm 05 loại VBQPPL; bổ sung hình thức VBQPPL của chính quyền đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt; xác định lại nội dung ban hành VBQPPL của nhiều cơ quan, tổ chức, cá nhân; tách bạch quy trình xây dựng chính sách trước khi soạn thảo VBQPPL; sửa đổi quy định về hiệu lực của VBQPPL (bổ sung trường hợp ngưng hiệu lực văn bản pháp luật trong trường hợp cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản đó quyết định ngưng hiệu lực trong một thời hạn nhất định để giải quyết các vấn đề kinh tế - xã hội phát sinh)...

II. Các kiến nghị đối với Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015

1. Bối cảnh

Ngày 22/6/2015, Luật Ban hành VBQPPL đã được Quốc hội thông qua và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2016. Luật có một số nội dung mới mang tính cải cách nhằm nâng cao hiệu quả công tác xây dựng pháp luật và hoàn thiện hệ thống pháp luật. Một số đề tài đã đưa ra các kiến nghị nhằm hoàn thiện Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 (tập trung vào vấn đề ủy quyền lập pháp, quy trình xây dựng luật) dựa trên bối cảnh sau đây:

Thứ nhất, trong những năm tới, tình hình quốc tế, khu vực tiếp tục biến đổi nhanh, phức tạp, khó lường; thời cơ, thuận lợi và khó khăn, thách thức đan xen, tác động, ảnh hưởng trên nhiều mặt đến đất nước ta. Các nước đang phát triển, trong đó có nước ta, có cơ hội thu hẹp khoảng cách so với các nước phát triển, cải thiện vị thế của mình thông qua hệ thống pháp luật hoàn thiện, minh bạch, đủ thông thoáng để thu hút đầu tư nhưng cũng đủ chặt chẽ để giữ vững độc lập, chủ quyền của đất nước. Đồng thời, quy trình xây dựng luật cũng phải đủ linh hoạt để thích ứng với những thay đổi và diễn biến nhanh chóng của tình hình thế giới như khủng hoảng kinh tế toàn cầu, đại dịch, thiên tai nghiêm trọng…

Thứ hai, sau hơn 30 năm đổi mới, thế và lực của ta đã lớn mạnh hơn nhiều. Kinh tế vĩ mô ổn định, vững chắc hơn. Tuy nhiên, nền kinh tế vẫn còn tiềm ẩn nhiều rủi ro, những thách thức an ninh phi truyền thống, thiên tai, dịch bệnh, môi trường, biến đổi khí hậu… ngày càng nặng nề. Trong bối cảnh đó, người dân và doanh nghiệp có yêu cầu ngày càng cao đối với chất lượng thể chế và muốn nhìn thấy một hệ thống pháp luật đầy đủ, đồng bộ, minh bạch, công bằng, khả thi, chi phí tuân thủ thấp để biến thách thức thành thời cơ để phát triển đất nước trong những năm tới.

Thứ ba, Hiến pháp 2013 lần đầu tiên định danh Quốc hội là cơ quan thực hiện quyền lập pháp và Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Về mặt lý luận và thực tiễn pháp luật nói chung, ủy quyền lập pháp nằm ở vị trí trung tâm của mối quan hệ giữa cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp trong nhà nước pháp quyền. Cả lý luận và thực tiễn xây dựng pháp luật hầu như chưa đề cập tới mối quan hệ từ góc độ bản chất. Chính phủ đóng vai trò chính trong việc dự thảo các đạo luật và xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật song nhiều khi không thể chủ động thực hiện vai trò đó do bị bó hẹp trong tư duy “cơ quan chấp hành, điều hành của Quốc hội”. Chính vì vậy trong thực tiễn đã tồn tại nhiều bất cập trong công tác xây dựng và hoàn thiện pháp luật, đặc biệt là sự phức tạp và thiếu nhất quán của hệ thống pháp luật.

Thứ tư, quy trình xây dựng luật dù có nhiều đổi mới, vẫn chưa bảo đảm để xây dựng một đạo luật có chất lượng theo tinh thần tổng kết Nghị quyết số 48-NQ/TW là chuyển hướng từ xây dựng sang hoàn thiện hệ thống pháp luật, gắn với thi hành pháp luật. Luật năm 2015 trong thời gian qua cũng đặt ra một số vấn đề cần tiếp tục xử lý như: (1) Tiếp tục cụ thể hóa một số nội dung bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng trong xây dựng, ban hành VBQPPL; (2) Để bảo đảm chất lượng của dự án luật thì cần xác định hợp lý, rõ ràng vai trò và trách nhiệm của các chủ thể trong việc tiếp thu, chỉnh lý dự thảo luật; (3) Hoạt động thẩm định trong xây dựng pháp luật đã được Bộ Tư pháp, Tổ chức pháp chế thuộc bộ, cơ quan ngang bộ; Sở Tư pháp, phòng Tư pháp tiến hành thực hiện trong nhiều năm qua. Tuy nhiên, một số VBQPPL chưa đáp ứng yêu cầu thực tiễn, chất lượng ở một số VBQPPL chưa cao. Công tác kiểm soát chất lượng văn bản, chất lượng thẩm định VBQPPL nói chung chưa đáp ứng được yêu cầu của quá trình phát triển kinh tế thị trường, xây dựng NNPQ XHCN, nhất là trong bối cảnh quá trình hội nhập đang diễn ra ngày càng mạnh mẽ gắn liền với cuộc cách mạng công nghiệp 4.0.

Thứ năm, tại Thông báo số 26-TB/TW ngày 19/4/2017 về Kết luận của Ban Bí thư Trung ương Đảng, Ban Bí thư yêu cầu Đảng đoàn Quốc hội, Ban Cán sự đảng Chính phủ chỉ đạo các cơ quan chức năng nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung quy trình xây dựng pháp luật theo hướng nâng cao trách nhiệm, chất lượng công tác và sự phân công hợp lý, phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan, tổ chức trong quá trình soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, tiếp thu, chỉnh lý, thông qua, ban hành luật; thống nhất đề xuất cơ chế bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng trong quá trình xây dựng pháp luật.

2. Các kiến nghị

Kiến nghị 66: Về cơ chế thực hiện ủy quyền lập pháp

* Nội dung kiến nghị

Thứ nhất, cần xác định cơ quan UQLP gốc luôn là Quốc hội - cơ quan lập pháp quốc gia. Trong điều kiện của Việt Nam có thể tính tới các cơ quan có thẩm quyền ban hành các VBQPPL nguyên phát như UBTVQH khi ban hành pháp lệnh nguyên phát và Chính phủ khi ban hành nghị định nguyên phát bởi vì các cơ quan này đã nhận được UQLP toàn bộ của Quốc hội khi ban hành văn bản.

Thứ hai, về cơ chế kiểm soát ủy UQLP. Cơ chế kiểm soát cụ thể cần phù hợp với nguyên tắc tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước cũng như các yếu tố khác trong điều kiện của Việt Nam. Về cơ bản từ góc độ lý luận về UQLP và kinh nghiệm của các quốc gia, cần tham khảo cả ba cơ chế kiểm soát đối với UQLP. Đối với mỗi cơ chế cần lưu ý phát huy những ưu điểm phù hợp với Việt Nam:

Kiến nghị 67: Sửa đổi, bổ sung các quy định của Luật năm 2015 về quy trình xây dựng luật.

* Nội dung kiến nghị

Thứ nhất, bổ sung “Bảo đảm thể chế hóa kịp thời, đúng đắn, đầy đủ đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước” thành một trong các nguyên tắc trong xây dựng, ban hành VBQPPL vào Luật năm 2015, đồng thời bổ sung các nội dung cụ thể vào một số điều khoản của Luật này để bảo đảm thực hiện nguyên tắc này (bổ sung nội dung thẩm tra về “sự phù hợp của nội dung chính sách trong đề nghị, kiến nghị về luật, pháp lệnh với đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước” vào khoản 1 Điều 47 của Luật)..

Thứ hai, phân định rõ ràng hơn ranh giới phạm vi quyền lập pháp của Quốc hội. Cần làm rõ nguyên tắc hạn chế quyền con người, quyền công dân được ghi nhận tại khoản 2 Điều 14 Hiến pháp năm 2013. Quốc hội phải ban hành đầy đủ các luật bảo đảm việc thực hiện các quyền con người, quyền công dân …

Thứ ba, sửa đổi, bổ sung các quy định của Luật năm 2015 về các bước của quy trình xây dựng luật:

- Chuẩn bị hồ sơ đề nghị xây dựng luật:

+ Không yêu cầu đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng các dự án luật chỉ sửa đổi, bổ sung về mặt kỹ thuật để bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ với các luật mới ban hành.

+ Sửa đổi quy định về trách nhiệm của các Bộ Tài chính, Nội vụ, Ngoại giao, Tư pháp trong việc gửi báo cáo đánh giá về nguồn lực tài chính, nhân lực, tính tương thích với điều ước quốc tế và tính hợp hiến, hợp pháp của các chính sách trong đề nghị bằng trách nhiệm gửi văn bản góp ý kiến về những nội dung này để bảo đảm tính khả thi.

+ Gộp nội dung báo cáo về lồng ghép vấn đề bình đẳng giới vào chung trong báo cáo đánh giá tác động của chính sách.

+ Quy định cụ thể hơn về đánh giá, phản biện đối với dự thảo báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng luật

+ Bỏ Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm.

- Lấy ý kiến về đề nghị xây dựng luật:

+ Quy định rõ quyền hoặc trách nhiệm của các tổ chức trong việc tham gia ý kiến.

+ Bổ sung tờ trình về đề nghị xây dựng luật trong hồ sơ đăng tải lấy ý kiến.

+ Tăng thời gian đăng tải đề nghị trên trang thông tin điện tử để lấy ý kiến nhân dân từ 30 ngày như hiện nay lên 60 ngày và thời hạn cơ quan, tổ chức được lấy ý kiến phải góp ý bằng văn bản từ 15 ngày kể từ ngày nhận được văn bản đề nghị góp ý như hiện nay lên 20 ngày.

+ Bổ sung quy định về lấy ý kiến đối với đề nghị xây dựng luật đã được chỉnh lý sau khi có ý kiến góp ý.

+ Bổ sung quy định về tham gia ý kiến dưới hình thức phản biện xã hội, trước mắt là phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.

- Thẩm định đề nghị xây dựng luật:

+ Quy định việc thành lập Hội đồng thẩm định và sự tham gia của các chuyên gia, nhà khoa học trong việc thẩm định đề nghị xây dựng luật.

+ Quy định cụ thể trước khi Chính phủ họp bao nhiêu ngày thì cơ quan lập đề nghị xây dựng luật phải gửi hồ sơ đề nghị đến Bộ Tư pháp để thẩm định.

+ Quy định việc thẩm định đối với đề nghị xây dựng luật không do Chính phủ trình.

- Chính phủ xem xét, thông qua đề nghị xây dựng luật:

+ Nâng tỷ lệ thành viên Chính phủ biểu quyết thông qua nghị quyết của Chính phủ về đề nghị xây dựng luật từ quá bán lên ít nhất 2/3 số thành viên Chính phủ phải tán thành.

+ Quy định cụ thể là trong nghị quyết của Chính phủ thông qua đề nghị xây dựng luật phải nêu rõ tên của từng chính sách trong đề nghị.

- Tổ chức soạn thảo dự án luật: Quy định hợp lý hơn về thành phần của Ban soạn thảo dự án luật do Chính phủ trình theo đó không bắt buộc phải có đại diện Lãnh đạo của Bộ Tư pháp và Văn phòng Chính phủ để phù hợp với thực tế.

- Lấy kiến về dự án luật: Giảm thời gian đăng tải dự án luật trên trang thông tin điện tử từ 60 ngày hiện nay xuống 30 ngày; Quy định trách nhiệm đăng tải trên cổng thông tin điện tử Bản tóm tắt những nội dung quan trọng nhất của dự thảo luật cần lấy ý kiến, kèm theo toàn văn dự thảo luật và tờ trình.

- Thẩm định dự án luật: Quy định cụ thể các nội dung của Tờ trình dự thảo luật để cơ quan thẩm định có thêm thông tin cần thiết khi phát biểu về các nội dung mà Luật năm 2015 yêu cầu phải thẩm định; Quy định rõ nội dung phải thẩm định là sự phù hợp của nội dung dự thảo luật với chính sách trong đề nghị xây dựng luật đã được Chính phủ thông qua; Bỏ yêu cầu thẩm định về sự cần thiết, tính hợp lý, chi phí tuân thủ các TTHC và lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong dự thảo luật.

- Bổ sung quy định về gửi báo cáo rà soát các VBQPPL có liên quan đến dự án luật trong hồ sơ dự án gửi thẩm tra.

- Bổ sung quy định về phiên họp giải trình trong quá trình chuẩn bị thẩm tra dự án luật có nội dung phức tạp, còn nhiều ý kiến khác nhau với thành phần được mời tham dự là đại diện cơ quan, tổ chức, ĐBQH trình dự án luật, các ĐBQH hoạt động chuyên trách, đối tượng chịu tác động trực tiếp của dự án luật, cơ quan, tổ chức có liên quan, các chuyên gia, nhà khoa học.

- Quy định bổ sung trường hợp thành lập Ủy ban lâm thời để thẩm tra các dự án luật phức tạp, có nhiều ý kiến khác nhau hoặc liên quan đến nhiều lĩnh vực.

- Xác định vai trò của UBTVQH phù hợp với quy định Hiến pháp theo hướng UBTVQH có thẩm quyền xem xét hồ sơ dự án luật để quyết định đưa dự án vào chương trình kỳ họp Quốc hội hay không và quy định cơ quan có nhiệm vụ giúp UBTVQH trong việc kiểm tra, đánh giá hồ sơ dự án luật;

- Quy định rõ những vấn đề mà UBTVQH cần tập trung xem xét, cho ý kiến về dự án luật sau khi nhận được dự án do Chính phủ, cơ quan, tổ chức khác, ĐBQH trình.

- Quy định cụ thể về trình tự, thủ tục tiếp theo sau khi UBTVQH kết luận dự án luật không đủ điều kiện đưa vào chương trình kỳ họp của Quốc hội để làm cơ sở cho cơ quan trình chủ động chuẩn bị lại dự án/không tiếp tục trình dự án luật.

- Cơ quan, tổ chức, ĐBQH trình dự án luật chỉ phải tham dự và giải trình tại phiên thảo luận tại hội trường (không phải tham dự phiên thảo luận ở tổ ĐBQH).

- Bổ sung quy định Tổng Thư ký Quốc hội chịu trách nhiệm tổng hợp ý kiến của ĐBQH, kết quả biểu quyết để báo cáo UBTVQH và gửi Thường trực cơ quan chủ trì thẩm tra, cơ quan, tổ chức, ĐBQH trình dự án, dự thảo làm cơ sở cho việc chỉnh lý.

- Đối với những chính sách mới được ĐBQH, Nhân dân đề nghị bổ sung vào dự thảo luật thì trong trường hợp cần thiết, theo yêu cầu của UBTVQH, cơ quan, tổ chức, ĐBQH trình dự án luật tổ chức đánh giá tác động của chính sách đó để báo cáo Quốc hội.

- Cơ quan, tổ chức, ĐBQH trình dự án luật có trách nhiệm chủ trì, phối hợp với cơ quan chủ trì thẩm tra để nghiên cứu, giải trình, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo luật theo ý kiến của ĐBQH cho phù hợp với tinh thần của Hiến pháp năm 2013.

- Đổi mới phương thức thảo luận, thông qua dự án luật:

- Công bố luật: Quy định cụ thể trình tự, thủ tục Chủ tịch nước kiến nghị xem xét lại pháp lệnh của UBTVQH trước khi công bố. Quy định tăng thời hạn Chủ tịch nước ký lệnh công bố luật từ 15 ngày kể từ ngày Quốc hội thông qua như hiện nay lên 20 ngày để Ủy ban pháp luật và các cơ quan của Quốc hội có đủ thời gian để chỉnh lý về kỹ thuật.

- Quy định thêm một số trường hợp ban hành VBQPPL nói chung và luật nói riêng theo trình tự, thủ tục rút gọn.

- Quy định bổ sung một số điều kiện và thủ tục để bảo đảm sự chặt chẽ trong việc áp dụng trình tự rút gọn.

- Quy định cụ thể các trường hợp được ban hành một luật để đồng thời sửa đổi, bổ sung, thay thế bãi bỏ nhiều luật.

- Giao UBTVQH quy định chi tiết về trình tự, thủ tục áp dụng quy trình một luật sửa nhiều luật để bảo đảm áp dụng đúng và thống nhất kỹ thuật này.

- Mở rộng quyền trình sáng kiến pháp luật của ĐBQH đối với nghị quyết của Quốc hội và nghị quyết của UBTVQH.

- Trước mắt, bổ sung quy định ĐBQH có thể tự mình hoặc cùng với các ĐBQH khác trình dự án luật trước Quốc hội. Về lâu dài, cần quy định một tỷ lệ nhất định ĐBQH mới có quyền trình dự án luật để bảo đảm tính khả thi.

- Bổ sung quy định về trách nhiệm của các cơ quan Chính phủ trong việc hỗ trợ ĐBQH trong việc thực hiện quyền sáng kiến pháp luật để tăng tính khả thi của quyền này trên thực tế.

* Đánh giá

Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 được sửa đổi, bổ sung năm 2020 đã: sửa 06 điều của Luật năm 2015 (Điều 47, 58, 92, 121, 130 và 139), trong đó bổ sung nội dung thẩm định, thẩm tra phải bảo đảm “Sự phù hợp của chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản và nội dung dự thảo văn bản với đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước”; bổ sung trường hợp xây dựng, ban hành VBQPPL theo thủ tục rút gọn; VBQPPL có thể bị đình chỉ, bãi bỏ bằng văn bản của cơ quan nhà nước khác…

Kiến nghị 68: Hoàn thiện thể chế nhằm nâng cao chất lượng thẩm định trong hoạt động xây dựng pháp luật.

* Nội dung kiến nghị:

Thứ nhất, nghiên cứu để quy định giá trị pháp lý của văn bản thẩm định, cần có một cơ chế đủ mạnh kiểm soát chất lượng trước khi ban hành các chính sách, văn bản. Tiếp tục nghiên cứu để quy định cơ quan chủ trì soạn thảo phải tiếp thu ý kiến thẩm định, trong trường hợp không tiếp thu thì phải giải trình rõ; gửi cho cơ quan thẩm định... Thứ hai, bổ sung quy định hướng dẫn về các tiêu chí cụ thể khi thẩm định dự thảo VBQPPL. Thứ ba, tiếp tục nghiên cứu, để có quy định cho phù hợp theo hướng thu hẹp phạm vi văn bản cần thực hiện quy trình chính sách đối với một số loại nghị định và nghị quyết của HĐND cấp tỉnh: Chỉ bắt buộc thực hiện quy trình chính sách đối với nghị định quy định tại khoản 3 Điều 19 Luật năm 2015; Thứ tư, tiếp tục nghiên cứu để sửa đổi, bổ sung một số quy định của văn bản quy định chi tiết. Tiếp tục nghiên cứu quy định cụ thể hơn cơ chế bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng trong xây dựng, ban hành VBQPPL. ...

* Đánh giá

Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 được sửa đổi, bổ sung năm 2020 chưa có quy định mới về vấn đề thẩm định. Về kinh phí xây dựng VBQPPL, ngày 28/12/2016, Bộ trưởng Bộ Tài chính đã ban hành Thông tư số 338/2016/TT-BTC quy định về lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí NSNN bảo đảm cho công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và hoàn thiện hệ thống pháp luật (thay thế Thông tư liên tịch số 92/2014/TTLT-BTC-BTP-VPCP ngày 14/7/2014 và Thông tư liên tịch số 47/2012/TTLT-BTC-BTP ngày 16/3/2012). Ngày 06/7/2022, Bộ trưởng Bộ Tài chính đã ban hành Thông tư số 42/2022/TT-BTC để sửa đổi, bổ sung Thông tư số 338/2016/TT-BTC. Theo đó, mức chi cho xây dựng VBQPPL đã được tăng lên.

Kiến nghị 69: Mô hình quy trình xây dựng luật trong tương lai.

* Nội dung kiến nghị:

Trong tương lai, để có một quy trình xây dựng luật chuẩn, tránh việc sửa đổi liên tục quy trình mà vẫn chưa bảo đảm có một quy trình hợp lý để cho ra đời những đạo luật có chất lượng, đề tài kiến nghị một quy trình xây dựng luật gồm 5 bước với những thay đổi lớn như sau:

Bước 1. Sáng kiến lập pháp. Xác định lại các chủ thể có quyền trình dự án luật phù hợp với vị trí, chức năng chính của các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp theo tinh thần của Hiến pháp năm 2013.

Bước 2. Soạn thảo dự án luật. Do quy trình lập đề nghị đã được thực hiện bài bản nên việc soạn thảo cần chuyên nghiệp. Bộ Tư pháp chịu trách nhiệm soạn thảo tất cả các dự án luật do Chính phủ trình; Quốc hội thành lập văn phòng soạn thảo để hỗ trợ ĐBQH thực hiện quyền trình dự án luật (hỗ trợ xây dựng chính sách và soạn thảo dự án luật). Thành lập tại Bộ Tư pháp một bộ phận chuyên trách về soạn thảo các dự án luật do Chính phủ trình.

Bước 3. Thẩm tra dự án luật. Bước này phải dành thời gian thỏa đáng để Hội đồng dân tộc, các ủy ban của Quốc hội thảo luận chi tiết về nội dung chính sách và kỹ thuật soạn thảo của dự án luật.

Bước 4. Quốc hội xem xét, cho ý kiến và thông qua dự án luật. Bước này không còn bước UBTVQH xem xét cho ý kiến, mà cơ quan này chỉ xem xét hồ sơ có đủ điều kiện trình Quốc hội hay không để đưa vào Chương trình kỳ họp của Quốc hội. Trước khi đưa ra kỳ họp Quốc hội thì Quốc hội có thể tiến hành trưng cầu dân ý đối với các dự án luật quan trọng có tác động sâu rộng đến toàn dân.. …

Bước 5. Chủ tịch nước công bố luật. Sau 30 ngày kể từ ngày luật được Quốc hội thông qua, Chủ tịch nước ký lệnh công bố luật. Với quy trình xây dựng luật theo mô hình nêu trên thì cần thiết phải sửa đổi một số quy định có liên quan của Hiến pháp, các luật về tổ chức và sửa đổi toàn diện Luật năm 2015.

* Đánh giá:

Hiện nay, Hiến pháp năm 2013, các luật về tổ chức và Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) chưa sửa đổi mô hình quy trình xây dựng luật theo hướng nêu trên.

III. Hoàn thiện pháp luật về ban hành quyết định hành chính nhằm đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính và nâng cao hiệu quả hoạt động của cơ quan nhà nước

1. Bối cảnh

- Trong gần 30 năm (1986-2011), công cuộc đổi mới toàn diện đất nước đã thu được nhiều kết quả đáng khích lệ, đời sống người dân trên mọi miền đất nước từng bước được nâng cao, an sinh xã hội từng bước được bảo đảm. Tuy nhiên, vẫn tồn tại rất nhiều thách thức mà nước ta cần phải đối phó trong giai đoạn tiếp theo của công cuộc đổi mới, trong đó nhiều vấn đề kinh tế - xã hội và hàng loạt vấn đề mới phát sinh từ quá trình mở cửa nền kinh tế và chuyển dần từ kinh tế tập trung sang kinh tế thị trường cần phải được giải quyết một cách tích cực và có hiệu quả. Đồng thời, việc nhà đầu tư quốc tế ngày càng quan tâm nhiều hơn đối với thị trường Việt Nam, nhất là sau khi Việt Nam trở thành thành viên của Tổ chức Thương mại thế giới (WTO) khiến cho nhu cầu về một nền hành chính công, minh bạch, năng động, hiệu quả ngày càng trở nên cấp thiết.

- Nhằm thực hiện đường lối đổi mới toàn diện, Đảng ta đã có nhiều nghị quyết về đổi mới tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị, xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân và vì dân với trọng tâm là cải cách nền hành chính nhà nước. Công cuộc cải cách hành chính đã và đang được tiến hành với mục tiêu tổng quát là xây dựng một nền hành chính dân chủ, trong sạch, vững mạnh, chuyên nghiệp, hiện đại, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả theo nguyên tắc của Nhà nước pháp quyền XHCN dưới sự lãnh đạo của Đảng; xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức có phẩm chất, năng lực đáp ứng yêu cầu của công cuộc xây dựng và phát triển đất nước.

2. Các kiến nghị

Kiến nghị 70: Xây dựng Luật về ban hành quyết định hành chính.

* Nội dung kiến nghị:

Đề xuất xây dựng Luật về ban hành quyết định hành chính với một số nội dung cơ bản sau:

- Về phạm vi điều chỉnh: Khái niệm thủ tục hành chính; khái niệm quyết định hành chính; năng lực tham gia; năng lực hành vi; người liên quan; người được ủy quyền và người hỗ trợ; cử người ủy quyền để tiếp nhận quyết định hành chính; cử người đại diện; người đại diện cho người liên quan cùng quyền lợi; ...

- Về quy trình ban hành quyết định hành chính: Quy định về việc bắt buộc phải có sự tham gia của cơ quan, tổ chức vào quy trình ra quyết định hành chính đối với một số loại quyết định hành chính; bắt buộc có mặt của người dân có liên quan vào quá trình ra quyết định hành chính trong một số trường hợp đặc biệt; hoặc các trường hợp phải loại trừ sự tham gia của các cá nhân có liên quan tham gia vào quá trình ra quyết định hành chính. Quy định trách nhiệm lấy lời trình bày của người liên quan. Quy định về quyền tiếp xúc hồ sơ của bên có liên quan. Quy định hiệu lực của quyết định hành chính chỉ bắt đầu khi những người liên quan biết. …

- Quy định về bảo đảm quyền được thông tin của người dân; gia hạn quyết định hành chính; thu hồi quyết định hành chính; khi nào rút lại một quyết định hành chính hợp pháp; hủy bỏ quyết định hành chính; các trường hợp quyết định hành chính bị vô hiệu.

* Đánh giá:

Hiện nay, chưa ban hành Luật Ban hành quyết định hành chính.

Kiến nghị 71: Quy định trách nhiệm minh bạch, công khai thông tin về quyết định hành chính/hành vi hành chính liên quan trực tiếp đến người dân.

* Nội dung kiến nghị:

Đề xuất cần có quy định về bảo đảm quyền được thông tin của người dân, trong đó xác định trách nhiệm của các cơ quan hành chính cung cấp thông tin cho dân (những người có quyền và lợi ích liên quan), cụ thể: Hoàn thiện các quy định về quyền được tiếp cận thông tin của người dân. Cần quy định rõ trách nhiệm phải công khai thông tin của các cơ quan hành chính nhà nước. Cần có quy định cụ thể về các phương thức công khai thông tin liên quan đến các quyết định hành chính liên quan trực tiếp đến người dân.

* Đánh giá:

Ngày 06/4/2016, Quốc hội khóa XIII, kỳ họp thứ 11 đã thông qua Luật Tiếp cận thông tin (có hiệu lực từ ngày 01/7/2018). Luật Tiếp cận thông tin năm 2016 đã ghi nhận quyền của công dân trong tiếp cận thông tin và trách nhiệm, nghĩa vụ của các cơ quan nhà nước trong thực hiện bảo đảm quyền tiếp cận thông tin.

PHẦN V.

NHÓM KIẾN NGHỊ KHOA HỌC VỀ HOẠT ĐỘNG KIỂM TRA, RÀ SOÁT, PHÁP ĐIỂN VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT, XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH

I. Các kiến nghị về công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật

1. Bối cảnh

Cương lĩnh phát triển đất nước trong thời kỳ quá độ lên Chủ nghĩa xã hội (sửa đổi, bổ sung năm 2011) đã khẳng định: “Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân; Nhà nước tổ chức, quản lý xã hội bằng pháp luật và không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa”. Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 đã xác định mục tiêu: “Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch”. Tại Kết luận số 01-KL/TW, ngày 04/4/2016 của Bộ Chính trị về việc tiếp tục thực hiện Nghị quyết số 48-NQ/TW đã đưa ra một số định hướng và nhiệm vụ, giải pháp quan trọng đối với công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật giai đoạn 2016-2020 như: Tiếp tục hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của các thiết chế trong hệ thống chính trị theo quy định của Hiến pháp năm 2013, đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam .

Hiến pháp năm 2013 được Quốc hội thông qua ngày 28/11/2013 chứa đựng nhiều nội dung mới, đặt ra hàng loạt vấn đề trong xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật của Việt Nam, tác động sâu sắc đến việc tổ chức triển khai công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật. Việc triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013 cũng đặt ra yêu cầu chuyển mạnh từ xây dựng pháp luật sang tổ chức thi hành pháp luật, các hoạt động xây dựng, ban hành, kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa, hợp nhất văn bản, pháp điển, kiểm soát thủ tục hành chính, quản lý xử lý vi phạm hành chính, theo dõi thi hành pháp luật cần phải được tổ chức thực hiện theo chu trình, quy trình đồng bộ, thống nhất tại Bộ Tư pháp, các tổ chức pháp chế Bộ, ngành và tư pháp địa phương. Hiến pháp năm 2013 cũng đặt ra yêu cầu tăng cường năng lực giám sát, kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản, nhất là các văn bản chứa đựng nhiều quy định tác động trực tiếp đến quyền, lợi ích của tổ chức, cá nhân (văn bản thuộc đối tượng kiểm tra, xử lý).

Giai đoạn này, hoạt động kiểm tra văn bản trong hệ thống các cơ quan thuộc Chính phủ được triển khai trên cả nước theo quy định tại Hiến pháp năm 2013, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật này. Tuy nhiên, pháp luật về kiểm tra văn bản vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu đặt ra. Cơ chế kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật vẫn mang tính nội bộ trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước, chưa bảo đảm sự kiểm soát mang tính khách quan từ phía các cơ quan nhà nước khác, độc lập với cơ quan hành chính. Sự tham gia, kiểm soát của xã hội đối với hoạt động này cũng còn chưa hiệu quả . Đối với hệ thống thể chế của Trung ương, nhiều vấn đề còn chưa được quy định thỏa đáng, chưa đáp ứng yêu cầu của thực tiễn triển khai hoạt động kiểm tra văn bản đã trở thành nguyên nhân làm giảm hiệu quả của hoạt động này.

2. Các kiến nghị

2.1. Kiến nghị hoàn thiện thể chế về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL

Kiến nghị 72: Mở rộng phạm vi, đối tượng văn bản được kiểm tra

* Nội dung kiến nghị

Cơ quan có thẩm quyền cần nghiên cứu, tham mưu hoàn thiện pháp luật về đối tượng, phạm vi kiểm tra văn bản theo hướng mở rộng phạm vi kiểm tra đối với văn bản QPPL do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành. Khi đó, Chính phủ có thể cân nhắc giao cho một cơ quan có thẩm quyền trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước thực hiện việc tự kiểm tra văn bản QPPL do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành; đồng thời, quy định một quy trình đặc biệt cho việc xử lý văn bản trái pháp luật được phát hiện sau kiểm tra để đảm bảo tính kịp thời, hạn chế phát sinh hậu quả do văn bản trái pháp luật gây ra. Đồng thời, cần giao cho Chính phủ (cơ quan thực hiện quyền hành pháp) quyền kiểm tra đối với văn bản QPPL của Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao và Tổng Kiểm toán nhà nước; Bộ Tư pháp với chức năng là cơ quan giúp Chính phủ quản lý thống nhất về công tác xây dựng pháp luật trong phạm vi toàn quốc có trách nhiệm giúp Chính phủ thực hiện kiểm tra đối với các văn bản QPPL do các chủ thể nêu trên ban hành.

* Đánh giá:

Nghị định số 154/2020/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP đã có sửa đổi, bổ sung về các loại văn bản được kiểm tra, xử lý, cụ thể: bổ sung chủ thể ban hành Thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Tổng Kiểm toán nhà nước (điểm b khoản 1 Điều 103). Tuy nhiên, đối tượng được kiểm tra văn bản vẫn chưa được mở rộng đối với các văn bản QPPL của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ cũng như đối với văn bản QPPL của Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao và Tổng Kiểm toán nhà nước.

Kiến nghị 73: Giao Chủ tịch UBND cấp tỉnh thống nhất kiểm tra đối với văn bản của HĐND và UBND cấp xã (không quy định thẩm quyền kiểm tra của Chủ tịch UBND cấp huyện) để tập trung nguồn lực, thực hiện hiệu quả hơn công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật tại địa phương.

* Nội dung kiến nghị

Nhận thấy, việc giao thẩm quyền kiểm tra văn bản của Chủ tịch UBND cấp huyện đối với văn bản của HĐND và UBND cấp xã như hiện nay là không cần thiết (vì số lượng văn bản QPPL do cấp xã ban hành hàng năm rất ít hoặc không có, bên cạnh đó, năng lực kiểm tra văn bản của công chức cấp huyện còn rất nhiều hạn chế, rất khó để có thể đảm bảo kiểm tra văn bản của cấp xã có chất lượng, hiệu quả). Cần giao Chủ tịch UBND cấp tỉnh thống nhất kiểm tra theo thẩm quyền đối với văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp xã để tạo điều kiện tập trung nguồn lực kiểm tra văn bản QPPL tại các cấp chính quyền địa phương, mặt khác cũng là để giảm công việc cho UBND cấp huyện trong công tác pháp luật .

* Đánh giá

Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2020 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP cũng đã được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 154/2020/NĐ-CP tuy nhiên không có điều chỉnh gì liên quan đến thẩm quyền kiểm tra vản bản QPPL của các cơ quan ở địa phương.

Kiến nghị 74: Tăng quyền hạn cho các cơ quan kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật.

* Nội dung kiến nghị

Việc sửa đổi, hoàn thiện thể chế theo hướng bổ sung thẩm quyền đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn vộ văn bản trái pháp luật thuộc thẩm quyền kiểm tra cho Bộ trưởng Bộ Tư pháp và Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ khác là rất cần thiết, bảo đảm nguyên tắc kịp thời trong xử lý văn bản trái pháp luật, tránh để xảy ra những hậu quả đáng tiếc phát sinh từ việc tiếp tục thực hiện các quy định, văn bản trái pháp luật gây ra trong thời gian “chờ” cơ quan ban hành văn bản tự nhận thức, tự xử lý hoặc kiến nghị cơ quan, người có thẩm quyền xem xét, quyết định việc xử lý theo quy định. Đồng thời với việc trao quyền này, cũng cần quy định tính chịu trách nhiệm hành chính của cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra văn bản khi thực hiện quyền đình chỉ đó nhằm ngăn ngừa việc lạm dụng quyền hạn.

Kiến nghị 75: Xác định chức danh nghề nghiệp cho công chức làm công tác kiểm tra văn bản QPPL.

* Nội dung kiến nghị

Cần quy định chức danh nghề nghiệp “kiểm tra viên” cho công chức làm công tác này nhằm xác định tính chuyên trách, nghĩa vụ, đề cao vị trí công vụ, tinh thần trách nhiệm, tạo động lực thực thi công vụ cho công chức kiểm tra văn bản (tương tự, đồng bộ với các chức danh “thanh tra viên, kiểm soát viên, kiểm sát viên, thẩm tra viên”...vv trong các cơ chế kiểm soát khác trong hoạt động quản lý của nhà nước). Về chế độ, chính sách đối với cán bộ làm công tác kiểm tra văn bản: cần sớm xây dựng chế độ, chính sách cụ thể nhằm hỗ trợ đội ngũ cán bộ thực hiện nhiệm vụ kiểm tra văn bản, tăng cường năng lực trong hoạt động kiểm tra văn bản.

* Đánh giá

Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP (sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 154/2020/NĐ-CP) không có điều chỉnh gì liên quan đến việc tăng quyền hạn cho các cơ quan kiểm tra, cũng như việc xác định chức danh nghề nghiệp cho công chức làm công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật.

Kiến nghị 76: Về thẩm quyền, hình thức tự xử lý văn bản trái pháp luật của cơ quan đã ban hành văn bản đó.

* Nội dung kiến nghị

Cần sửa đổi Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 theo hướng trao cho các cơ quan ban hành văn bản quy phạm pháp luật thẩm quyền tự đình chỉ việc thi hành văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật do chính mình ban hành. Bên cạnh đó, cần nghiên cứu, sửa đổi Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP theo hướng bổ sung trường hợp “cần bãi bỏ kịp thời văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật được phát hiện thông qua hoạt động kiểm tra văn bản” là một trong các trường hợp được xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn là rất cần thiết, góp phần xử lý kịp thời, triệt để các văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật, khắc phục tình trạng chậm xử lý hiện nay. Đồng thời, cần xem xét sửa đổi quy định về việc đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật phải bằng hình thức văn bản quy phạm pháp luật tại Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 theo hướng việc đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật được phát hiện thông qua hoạt động kiểm tra văn bản có thể được thực hiện bằng hình thức văn bản hành chính.

* Đánh giá

Luật sửa đổi, bổ sung Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2020 đã có nhiều sửa đổi quan trọng liên quan đến các kiến nghị này. Tuy nhiên, các quy định cụ thể về thẩm quyền của các chủ thể ban hành văn bản và xử lý văn bản trái pháp luật thì vẫn chưa quy định thẩm quyền tự đình chỉ việc thi hành văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật do chính mình ban hành. Điều 146 Luật sửa đổi, bổ sung năm 2020 cũng đã bổ sung thêm nhiều trường hợp được xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn. Luật sửa đổi, bổ sung Luật Ban hành VBQPPL năm 2020 cũng có một số sửa đổi liên quan đến quy định tại Điều 153 về vấn đề ngưng hiệu lực văn bản quy phạm pháp luật, tuy nhiên không có điều chỉnh gì liên quan đến hình thức của văn bản đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật.

Kiến nghị 77: Có cơ chế cụ thể, rõ ràng về việc xem xét, xử lý trách nhiệm đối với cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản trái pháp luật và các hành vi vi phạm trong hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật.

* Nội dung kiến nghị

Với vai trò là cơ quan phụ trách pháp luật của Chính phủ, Bộ Tư pháp cần phải quan tâm nghiên cứu, đề xuất với Quốc hội, Chính phủ để khắc phục các hạn chế, bất cập về quy định pháp luật liên quan đến việc xem xét, xử lý trách nhiệm đối với cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản trái pháp luật và các hành vi vi phạm trong hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, cụ thể như: Chưa có quy định cụ thể, rõ ràng về mặt định tính, định lượng tương ứng với hành vi sai phạm của tập thể, cá nhân để xác định tính chất, mức độ lỗi làm cơ sở xử lý đối với đối tượng sai phạm; Quy định của pháp luật về xử lý trách nhiệm của cán bộ, công chức trong tham mưu soạn thảo, thẩm định, trình, thông qua và ký ban hành văn bản trái pháp luật chưa đồng bộ với quy định về xử lý trách nhiệm đối với cán bộ, công chức theo Luật Cán bộ, công chức và hệ thống văn bản hướng dẫn thi hành Luật này; …

Kiến nghị 78: Cần quy định cụ thể, rõ ràng hơn về các trường hợp cơ quan cấp bộ và chính quyền địa phương cấp tỉnh được ban hành văn bản QPPL khi thực hiện thẩm quyền quản lý nhà nước của mình.

* Nội dung kiến nghị

Cần phải tiến hành khảo sát, đánh giá thực tiễn lãnh đạo, chỉ đạo trong hoạt động quản lý nhà nước của các cơ quan cấp bộ và chính quyền địa phương cấp tỉnh, trên cơ sở đó sửa đổi, hoàn thiện thể chế theo hướng định ra quy chuẩn, quy định cụ thể, rõ ràng hơn về các trường hợp cơ quan cấp bộ và chính quyền địa phương cấp tỉnh được ban hành văn bản QPPL khi thực hiện thẩm quyền quản lý nhà nước của mình.

Kiến nghị 79: Cần phải đưa Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật vào phần căn cứ ban hành văn bản do cơ quan cấp bộ và địa phương cấp tỉnh ban hành.

* Nội dung kiến nghị

Cần phải coi việc căn cứ vào Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật là một nguyên tắc quan trọng, bởi vì đây là cơ sở pháp lý có tính nền tảng làm phát sinh một văn bản QPPL, đồng thời cũng là cơ sở, điều kiện để xác định tính đúng đắn của một văn bản QPPL. Theo đó, cần phải quy định rõ khi ban hành văn bản QPPL, cơ quan, người có thẩm quyền ban hành cần phải đưa Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật vào phần căn cứ ban hành văn bản, trong đó phải ghi rõ điều, khoản của Luật làm căn cứ để ban hành, tránh tình trạng không thống nhất trong văn bản QPPL của cấp bộ và các cấp chính quyền địa phương như hiện nay

Kiến nghị 80: Cần xây dựng, ban hành Bộ tiêu chí đánh giá chất lượng công tác kiểm tra văn bản QPPL của các bộ, cơ quan ngang bộ và UBND cấp tỉnh.

* Nội dung kiến nghị

Việc đánh giá hiệu quả xử lý văn bản trái pháp luật trong công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật có thể được thực hiện với các tiêu chí cơ bản như: Tiêu chí về tỷ lệ văn bản trái pháp luật (nội dung, thẩm quyền) được xử lý kịp thời theo quy định so với tổng số văn bản trái pháp luật được phát hiện thông qua tự kiểm tra và kiểm tra theo thẩm quyền; Tiêu chí về tỷ lệ văn bản trái pháp luật (nội dung, thẩm quyền) được xử lý đúng hình thức so với tổng số văn bản trái pháp luật được phát hiện qua tự kiểm tra và kiểm tra theo thẩm quyền; Tiêu chí về xem xét, xử lý trách nhiệm đối với cơ quan, người ban hành văn bản trái pháp luật hoặc áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả do việc ban hành và thi hành văn bản trái pháp luật gây ra theo Điều 108 và Điều 134 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP (nếu có); …

Kiến nghị 81: Xem xét, xác định kết quả kiểm tra văn bản QPPL (từ cấp bộ trở xuống) là nguồn đầu vào đánh giá hiệu quả thi hành pháp luật.

* Nội dung kiến nghị

Đối với việc cùng xem xét, đánh giá về một nội dung của cùng một đối tượng là văn bản QPPL, khi cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản đã có kết quả kiểm tra về từng văn bản cụ thể, được thực hiện trên cơ sở phương thức và tiêu chí xác định thì để tránh lãng phí các nguồn lực và không chồng lấn về chức năng, nhiệm vụ giữa các cơ quan, kết quả kiểm tra đối với những văn bản quy định chi tiết văn bản QPPL cần được xem xét, xác định là nguồn đầu vào để xem xét, đánh giá tính thống nhất, đồng bộ của văn bản, là một trong những cơ sở để đánh giá hiệu quả thi hành pháp luật.

* Đánh giá

Hiện nay, Nghị định số 59/2012/NĐ-CP ngày 23 tháng 7 năm 2012 của Chính phủ về theo dõi tình hình thi hành pháp luật, có hiệu lực kể từ ngày 01 tháng 10 năm 2012 đã được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 32/2020/NĐ-CP ngày 05 tháng 3 năm 2020 của Chính phủ tuy nhiên không có điều chỉnh nào liên quan đến kiến nghị trên.

Kiến nghị 82: Các bộ, ngành, địa phương cần chủ động ban hành các quy định về kiểm tra, xử lý VBQPPL.

* Nội dung kiến nghị

Trong phạm vi thẩm quyền và trách nhiệm được giao, các Bộ, ngành, địa phương, cần chủ động ban hành các quy định về kiểm tra, xử lý VBQPPL nhằm cụ thể hóa các quy định của Trung ương áp dụng cho ngành, lĩnh vực, địa phương mình (Quy chế kiểm tra văn bản; Quy chế tổ chức và quản lý đội ngũ cộng tác viên; Chỉ thị đôn đốc công tác kiểm tra văn bản…). Ban bành các văn bản để cụ thể hóa các quy định về kiểm tra, xử lý VBQPPL theo các nguồn thông tin, theo địa bàn, theo ngành, lĩnh vực.

2.2. Kiến nghị nâng cao hiệu quả tổ chức thi hành công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật

Kiến nghị 83: Xây dựng, hoàn thiện Cơ sở dữ liệu phục vụ công tác kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản thật sự chuyên nghiệp, đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ.

* Nội dung kiến nghị

- Xây dựng hệ cơ sở dữ liệu phục vụ công tác kiểm tra văn bản : Xây dựng hệ cơ sở dữ liệu phục vụ công tác kiểm tra văn bản dựa trên cơ sở kế thừa, hoàn thiện các hệ cơ sở dữ liệu hiện hành. Hệ thống cơ sở dữ liệu này phải đáp ứng được các yêu cầu sau đây: (1) Bảo đảm tính khoa học, đáp ứng kịp thời đòi hỏi của công tác kiểm tra. (2) Phải được cập nhật liên tục những văn bản mới làm cơ sở pháp lý để kiểm tra văn bản, những văn bản đã được cập nhật cũng phải thường xuyên tiến hành rà soát và chuẩn hóa hiệu lực. (3) UBND cấp tỉnh, huyện thông qua Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp có trách nhiệm tập hợp, rà soát, xử lý các VBQPPL do HĐND, UBND cấp tỉnh, huyện ban hành… Các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND các cấp cần quan tâm tập trung bố trí về nhân lực, vật lực cho công tác xây dựng hệ cơ sở dữ liệu phục vụ cho công tác kiểm tra văn bản.

- Tin học hóa công tác kiểm tra VBQPPL . Tiến hành tin học hóa công tác kiểm tra văn bản trên phạm vi toàn quốc. Đề xuất Chính phủ giao một đầu mối thống nhất quản lý Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật, Công báo Nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam và Cổng thông tin điện tử pháp điển để đảm bảo công tác kiểm tra văn bản QPPL được kết nối liên thông với các công tác rà soát, hệ thống hóa, hợp nhất văn bản QPPL và pháp điển hệ thống QPPL.

II. Các kiến nghị về rà soát, hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật

1. Bối cảnh

Rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật là các công cụ quan trọng góp phần bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất, công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật. Với một số lượng lớn văn bản QPPL được ban hành trong thời gian vừa qua, hệ thống pháp luật nước ta đã hình thành và từng bước hoàn thiện, tạo cơ sở pháp lý đồng bộ, đáp ứng yêu cầu quản lý đất nước trong cơ chế kinh tế mới. Bên cạnh đó, do nhiều nguyên nhân khác nhau, hệ thống pháp luật vẫn còn bộc lộ những khiếm khuyết, bất cập. Thời gian qua, hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL đã đạt được những kết quả đáng ghi nhận, đóng góp vào thành công của sự nghiệp xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam. Tuy nhiên, bên cạnh đó, hoạt động rà soát văn bản QPPL còn bộc lộ nhiều hạn chế, bất cập. Hoạt động rà soát thường xuyên (khi có văn bản pháp luật cấp trên mới được ban hành hoặc khi tình hình kinh tế - xã hội thay đổi) còn chưa kịp thời, chưa thực chất; thực tiễn nhiều Bộ, ngành và địa phương thực hiện chưa đúng yêu cầu của việc rà soát thường xuyên, thậm chí còn có sự nhầm lẫn giữa rà soát thường xuyên với định kỳ hệ thống hoá văn bản. Bên cạnh đó, vẫn còn tình trạng thiếu sự liên thông, kết nối chặt chẽ giữa các hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản với xây dựng và theo dõi thi hành pháp luật; chưa bảo đảm tính đồng bộ, nhất là giữa Trung ương và địa phương trong rà soát, hệ thống hóa văn bản... Hệ quả là có nhiều văn bản, quy định không còn phù hợp hoặc mâu thuẫn, chồng chéo với các văn bản pháp luật cấp trên mới được ban hành nhưng không được bãi bỏ hoặc sửa đổi, bổ sung, thay thế kịp thời, tạo ra “khoảng trống” pháp luật, làm cho hệ thống pháp luật thiếu thống nhất, minh bạch, khó khả thi, tác động tiêu cực đến đời sống kinh tế - xã hội.

2. Các kiến nghị

Kiến nghị 84: Hoàn thiện thể chế về rà soát, hệ thống hóa VBQPPL

* Nội dung kiến nghị

Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện các văn bản hướng dẫn thực hiện Nghị định số 16/2013/NĐ-CP, trong đó tập trung quy định đầy đủ quy trình rà soát, hệ thống hoá văn bản QPPL áp dụng chung trong phạm vi cả nước, đặc biệt là các văn bản triển khai thực hiện nhiệm vụ tại các Bộ, ngành, địa phương và văn bản hướng dẫn bố trí kinh phí cho công tác này.

* Đánh giá

Hiện nay, các quy định về rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL được quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 và Nghị định số 16/2013/NĐ-CP ngày 06/02/2013 của Chính phủ, Thông tư số 09/2013/TT-BTP ngày 15/6/2016 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp đã được thay thế bởi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 154/2020/NĐ-CP ngày 31 tháng 12 năm 2020 của Chính phủ). Bên cạnh việc kế thừa các quy định cũ, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP đã có nhiều quy định mới về rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL.

Kiến nghị 85: Kiện toàn về tổ chức, tăng cường biên chế chuyên trách rà soát, hệ thống hóa VBQPPL

* Nội dung kiến nghị

- Cục kiểm tra văn bản QPPL (Bộ Tư pháp): (1) Về cơ cấu tổ chức: Cục có Phòng rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL. (2) Về số lượng biên chế: Phòng rà soát, hệ thống hóa văn bản phải có ít nhất 15 cán bộ.

- Các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ: (1) Các Bộ, ngành tuỳ theo điều kiện thực tế và nhu cầu công việc có thể kết hợp với nhiệm vụ kiểm tra để thành lập Phòng Kiểm tra, rà soát, hệ thống hoá văn bản hoặc bộ phận chuyên trách về rà soát, hệ thống hóa văn bản thuộc Vụ Pháp chế. (2) Về biên chế, phải bảo đảm bố trí cán bộ chuyên trách có năng lực, trình độ chuyên môn và phẩm chất làm công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL theo hướng chuyên môn hóa công tác này.

- Các địa phương: Với Sở Tư pháp các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương: Để thực hiện tốt nhiệm vụ rà soát, hệ thống hóa văn bản, trong thời gian tới đây cần cơ cấu thành Phòng Kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPPL độc lập với Phòng Xây dựng, thẩm định văn bản, phổ biến giáo dục pháp luật. Với Phòng Tư pháp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh: Để thực hiện nhiệm vụ rà soát, hệ thống hóa văn bản theo quy định, Phòng cần phân công một lãnh đạo phụ trách và quan tâm bố trí cán bộ có năng lực, trình độ chuyên môn để làm công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL….

*Đánh giá

Hiện nay, việc hực hiện Nghị quyết số 39-NQ/TW ngày 17/4/2015 của Bộ Chính trị về tinh giản biên chế đặt ra yêu cầu cấp bách về việc sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị theo hướng tinh gọn gắn với tinh giản biên chế và cơ cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức góp phần quan trọng trong việc nâng cao hiệu quả hoạt động tổ chức bộ máy và sử dụng có hiệu quả biên chế được giao.

Kiến nghị 86: Xây dựng đội ngũ công chức làm công tác rà soát, hệ thống hóa VBQPPL

* Nội dung kiến nghị

Cần xây dựng chiến lược đào tạo lâu dài những kiến thức cơ bản về công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản tại các cơ sở đào tạo cử nhân luật và Học viện Tư pháp. Trước mắt, phải ưu tiên các hoạt động bồi dưỡng ngắn hạn và tại chỗ đối với công chức đang thực hiện công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản. Bồi dưỡng chuyên sâu về nghiệp vụ cho công chức rà soát, hệ thống hóa văn bản thông qua việc tổ chức các lớp tập huấn ngắn ngày, hội thảo, tọa đàm hoặc tổng kết kinh nghiệm rà soát của các Bộ, ngành, địa phương; phát hành tài liệu hướng dẫn nghiệp vụ về kỹ năng rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL.

Kiến nghị 87: Xây dựng hệ cơ sở dữ liệu, tin học hóa công tác rà soát, hệ thống hóa VBQPPL

* Nội dung kiến nghị

- Xây dựng hệ cơ sở dữ liệu phục vụ công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL: Dựa trên cơ sở kế thừa, hoàn thiện các hệ cơ sở dữ liệu hiện hành, hệ thống cơ sở dữ liệu này phải đáp ứng được các yêu cầu sau đây: (1) Thống nhất xây dựng một hệ thống cơ sở dữ liệu chung ở Trung ương do Bộ Tư pháp chủ trì và mỗi tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương xây dựng một hệ cơ sở dữ liệu riêng, tổng hợp chung vào hệ cơ sở dữ liệu ở Trung ương nhằm đảm bảo tiết kiệm và hiệu quả; (2) Hệ cơ sở dữ liệu phải được cập nhật liên tục những văn bản mới làm cơ sở pháp lý để rà soát, hệ thống hóa văn bản, những văn bản đã được cập nhật cũng phải thường xuyên tiến hành rà soát và chuẩn hoá hiệu lực; (3) Việc rà soát, cập nhật các văn bản này do Bộ Tư pháp chủ trì,. …

- Tin học hóa công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL: Tiến hành tin học hóa công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản trên phạm toàn quốc, bao gồm các nội dung sau: (1) Xây dựng, nâng cấp các phần mềm giúp quản lý và tổ chức công việc (2) Đưa các phần mềm vào khai thác trên mạng Internet, chia sẻ cơ sở dữ liệu phục vụ công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL cho nhiều đối tượng khác nhau. (3) Xây dựng chuyên mục rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL trên website của Chính phủ. …

* Đánh giá

Hiện nay, quy định về Cơ sở dữ liệu phục vụ chung cho công tác kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản được Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ghi nhận tại Điều 178 và Điều 187 về trách nhiệm của các cơ quan, cá nhân trong công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật. Theo đó, Cơ sở dữ liệu phục vụ công tác kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản bao gồm các tài liệu bằng văn bản, được phân loại, sắp xếp một cách khoa học và tin học hóa để thống nhất quản lý, tra cứu, sử dụng, bao gồm: a) Văn bản phục vụ kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa; b) Hồ sơ rà soát văn bản theo quy định tại Điều 152 của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP; c) Kết quả hệ thống hóa văn bản; d) Kết quả kiểm tra và xử lý văn bản; các thông tin về nghiệp vụ kiểm tra; đ) Các tài liệu khác có liên quan. Các cơ sở dữ liệu này được kết nối, tích hợp với Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật. Các bộ, cơ quan ngang bộ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện có trách nhiệm cập nhật các nội dung này vào cơ sở dữ liệu phục vụ công tác kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản.

Kiến nghị 88: Xem xét, bổ sung một số nội dung chi và tăng mức chi trong công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản QPPL

* Nội dung kiến nghị

- Về kinh phí, trang thiết bị làm việc: (1) Xem xét, bổ sung một số nội dung chi và tăng mức chi trong công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản QPPL tại Phụ lục ban hành kèm theo Thông tư liên tịch số 122/2011/TTLT-BTC-BTP. Đồng thời, cần nghiên cứu quy định chế độ phụ cấp nghề nghiệp cho cán bộ, công chức làm công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản QPPL tương tự như đối với các chức danh tư pháp khác. (2) Dựa trên các quy định của pháp luật, các cơ quan rà soát, hệ thống hoá văn bản cần lập dự toán kinh phí bảo đảm cho công tác rà soát, hệ thống hoá trong năm, tổng hợp chung vào dự toán kinh phí hoạt động thường xuyên, trình cấp có thẩm quyền phê duyệt. (3) Các cấp, các ngành cần linh hoạt bổ sung kinh phí kịp thời cho công tác này. Đặc biệt cần lưu ý bố trí kinh phí cho hoạt động thường xuyên rà soát văn bản, việc in ấn xuất bản các tập hệ thống hoá. (4) Xây dựng kế hoạch tổng thể yêu cầu các cấp, các ngành trang bị máy móc, thiết bị phục vụ công tác.

* Đánh giá

Hiện nay, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã được ban hành thay thế Nghị định số 16/2013/NĐ-CP về rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, Thông tư liên tịch số 122/2011/TTLT-BTC-BTP được ban hành từ năm 2011 về hướng dẫn lập, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí bảo đảm cho công tác kiểm tra, xử lý và rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL vẫn chưa được sửa đổi, bổ sung để bảo đảm sự tương thích.

III. Các kiến nghị về pháp điển

1. Bối cảnh

Điều 93 của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định: "Quy phạm pháp luật phải được rà soát, tập hợp, sắp xếp thành bộ pháp điển theo từng chủ đề. Việc pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật do Ủy ban thường vụ Quốc hội quy định". Cụ thể hóa quy định này, ngày 16/4/2012, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh 03/2012/UBTVQH13 về pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật. Theo đó, pháp điển được hiểu là việc cơ quan nhà nước rà soát, tập hợp, sắp xếp các quy phạm pháp luật đang còn hiệu lực trong các văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành, trừ Hiến pháp, để xây dựng Bộ pháp điển (Khoản 1 Điều 2). Trong thực tiễn xây dựng và hoàn thiện pháp luật ở nước ta , các cơ quan có thẩm quyền đã xuất bản nhiều sản phẩm, tập văn bản quy phạm pháp luật về từng lĩnh vực cụ thể. Tuy nhiên những sản phẩm này mới chỉ tồn tại dưới dạng tập hợp văn bản một cách cơ học, theo từng lĩnh vực đã được ban hành trong những khoảng thời gian nhất định. Trong những sản phẩm này, tồn tại cả những văn bản đã hết hiệu lực, nhiều văn bản không xác định được thời điểm có hiệu lực và thậm chí, người sử dụng không xác định được văn bản nào có hiệu lực tại thời điểm cần áp dụng. Có thể kể đến một số sản phẩm là kết quả của quá trình hệ thống hóa đã được xuất bản như: Tập hệ thống hóa các văn bản do Bộ Tư pháp ban hành từ năm 1981 đến tháng 7 năm 2007, tập hệ thống hóa các văn bản pháp luật về cán bộ, công chức đến tháng 12 năm 2007… Trong các tuyển tập này, những văn bản hết hiệu lực đã được loại bỏ, những văn bản được hệ thống là những văn bản còn hiệu lực đến thời điểm công bố. Tuy nhiên, những văn bản này cũng chỉ được sắp xếp theo loại văn bản mà chưa có sự liên hệ giữa văn bản quy định và văn bản hướng dẫn thi hành, hoặc/đôi khi còn tồn tại cả những phần văn bản đã hết hiệu lực. Ngoài ra, trên thị trường đã xuất hiện một số sản phẩm là quá trình hợp nhất một số luật gốc với các luật được sửa đổi, bổ sung các lần tiếp theo thành một bộ luật đầy đủ, chỉ bao gồm những điều khoản, những quy định, những nội dung có hiệu lực pháp luật tại thời điểm sửa đổi gần nhất, như: Luật đất đai, Luật lao động…

Việc xây dựng mô hình bộ pháp điển hệ thống pháp luật, từ đó góp phần xây dựng và hoàn thiện Bộ pháp điển trên thực tế, đáp ứng yêu cầu đồng bộ, công khai, minh bạch hệ thống pháp luật không chỉ là vấn đề trước mắt, mà về lâu dài, đây là công cụ quan trọng để bảo đảm xây dựng hệ thống pháp luật đầy đủ, hoàn thiện góp phần quan trọng thực hiện mục tiêu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa. Bên cạnh đó, xây dựng mô hình Bộ pháp điển cũng là góp phần thực hiện có hiệu quả Pháp lệnh Pháp điển hệ thống pháp luật (có hiệu lực từ ngày 01/7/2013).

2. Các kiến nghị

Kiến nghị 89: Thống nhất đầu mối tổ chức thực hiện Bộ pháp điển

* Nội dung kiến nghị

Về lâu dài, cần thiết nghiên cứu để hình thành một cơ quan độc lập chịu trách nhiệm làm đầu mối tổ chức thực hiện, công bố và duy trì Bộ pháp điển. Chẳng hạn như phương án thành lập Hội đồng Pháp điển hoặc Ủy ban Pháp điển (do Quốc hội hoặc Chính phủ thành lập). Điều này cũng phù hợp với kinh nghiệm thực tiễn ở một số quốc gia có bề dày lịch sử công tác pháp điển là cần có một cơ quan độc lập thực hiện các công việc này (như Mỹ, Pháp).

* Đánh giá

Hiện nay, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 đã được thay thế bằng Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020), tuy nhiên, các quy định liên quan đến hoạt động pháp điển không có sự điều chỉnh, bổ sung mới và Pháp lệnh 03/2012/UBTVQH13 về pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật và các văn bản hướng dẫn thi hành vẫn có hiệu lực. Chính vì vậy, thẩm quyền và trách nhiệm thực hiện pháp điển không có sự thay đổi gì.

Tuy nhiên, đầu mối thực hiện công tác pháp điển tại Bộ Tư pháp đã có sự điều chỉnh hợp lý hơn. Từ năm 2013, công tác pháp điển cũng như hợp nhất văn bản QPPL đã được giao cho Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật theo Quyết định 2929/QĐ-BTP của Bộ Tư pháp ban hành ngày 27/11/2013 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật. Cho đến nay, các chức năng này vẫn do Cục phụ trách.

Kiến nghị 90: Thống nhất tên gọi, số thứ tự các đề mục, phần, chương, mục, điều cũng như ký hiệu các văn bản quy phạm pháp luật được pháp điển

* Nội dung kiến nghị

Chính phủ cần có quy định theo hướng tên gọi của đề mục cũng như tên gọi của các phần, chương, mục điều trong đề mục cần lấy theo tên gọi của văn bản quy phạm pháp luật gốc được pháp điển. Trong đó tên đề mục sẽ lấy theo tên của văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao nhất điều chỉnh nhóm quan hệ xã hội thuộc nội dung đề mục đó. Đối với số thứ tự của các đề mục, phần, chương, mục, điều trong Bộ pháp điển nên quy định theo hướng đánh số thứ tự theo số Ả-rập. Về ký hiệu của các văn bản quy phạm pháp luật được pháp điển thì quy định tương tự như quy định về ký hiệu trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. ..

* Đánh giá

Về cơ bản các kiến nghị này đã được tiếp thu và thể hiện khá đầy đủ trong Nghị định số 63/2013/NĐ-CP ngày 27/6/2013 của Chính phủ Quy định chi tiết thi hành Pháp lệnh Pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật.

Kiến nghị 91: Quy định lại giá trị của Bộ pháp điển

* Nội dung kiến nghị

Về lâu dài, cần đề xuất sửa đổi quy định này theo hướng Bộ pháp điển có giá trị pháp lý như bản gốc văn bản quy phạm pháp luật được pháp điển. Khi đó mới khuyến khích được các cơ quan có trách nhiệm thực hiện việc pháp điển nghiêm túc, tránh lãng phí cũng như góp phần thực hiện mục tiêu chính là minh bạch hóa hệ thống pháp luật.

* Đánh giá

Hiện nay, Pháp lệnh 03/2012/UBTVQH13 về pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật và các văn bản hướng dẫn thi hành vẫn có hiệu lực nên không có điều chỉnh gì liên quan đến giá trị của Bộ pháp điển.

Kiến nghị 92: Về kinh phí phục vụ công tác pháp điển cần có quy định mở từ nhiều nguồn khác nhau

* Nội dung kiến nghị

Bộ Tư pháp cần phối hợp chặt chẽ với Bộ Tài chính để sớm ban hành quy định cụ thể về kinh phí phục vụ cho hoạt động pháp điển, đáp ứng kịp thời vấn đề kinh phí ngay khi Pháp lệnh Pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật có hiệu lực thi hành (ngày 1/7/2013). Quy định về kinh phí không nên bó hẹp chỉ lấy từ nguồn ngân sách nhà nước mà cần quy định “mở” từ nhiều nguồn khác nhau như từ tài trợ, đóng góp của các cá nhân, tổ chức trong và ngoài nước.

* Đánh giá

Ngày 13/12/2013, Bộ Tài chính và Bộ Tư pháp đã kịp thời ban hành Thông tư liên tịch số 192/2013/TTLT-BTC-BTP Quy định lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí ngân sách nhà nước bảo đảm cho công tác hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật và pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật. Trong đó, Điều 3 về nguyên tắc quản lý và sử dụng kinh phí cũng đã quy định “ Kinh phí bảo đảm cho công tác hợp nhất văn bản và pháp điển do ngân sách Trung ương bảo đảm” “… các cơ quan được huy động và sử dụng các nguồn kinh phí hợp pháp khác (nếu có) theo quy định của pháp luật hiện hành để thực hiện công tác hợp nhất văn bản và pháp điển.”

Kiến nghị 93: Xây dựng cơ sở dữ liệu văn bản quy phạm pháp luật

* Nội dung kiến nghị

Trong giai đoạn đầu xây dựng Bộ pháp điển, ngoài việc các cơ quan thực hiện pháp điển hóa xây dựng cơ sở dữ liệu để phục vụ công tác pháp điển thuộc lĩnh vực của mình thì cần phải có một cơ quan đảm nhận xây dựng cơ sở dữ liệu chung thực sự đầy đủ và cập nhật với sự tham gia của các cơ quan có liên quan. Cơ sở dữ liệu chung này không chỉ đáp ứng yêu cầu xây dựng mà có ý nghĩa lớn hơn để duy trì Bộ pháp điển sau khi đã được đưa vào sử dụng.

* Đánh giá

Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật đã được xây dựng từ năm 2012, hoàn thiện và đưa vào sử dụng năm 2013, bao gồm: Cơ sở dữ liệu văn bản quy phạm pháp luật Trung ương (trong đó có 22 Bộ, cơ quan ngang Bộ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao và Kiểm toán nhà nước) và 63 Cơ sở dữ liệu văn bản quy phạm pháp luật địa phương. Qua một thời gian đưa vào khai thác và sử dụng chính thức trên mạng internet, CSDLQG về pháp luật đã cung cấp một số lượng lớn các văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Chính phủ, các Bộ, ngành, địa phương cho người dân và doanh nghiệp khai thác và sử dụng để phục vụ nhu cầu nghiên cứu, tìm hiểu, áp dụng và thi hành pháp luật. Đây là cơ sở quan trọng để xây dựng Bộ pháp điển và duy trì Bộ pháp điển trong thời gian tới.

Kiến nghị 94: Vấn đề ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động pháp điển và cập nhật Bộ pháp điển cần được triển khai thông qua việc trang bị hệ thống phần cứng và tiến hành xây dựng Trang thông tin điện tử pháp điển

* Nội dung kiến nghị

Việc ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động pháp điển cần được triển khai thông qua việc trang bị hệ thống phần cứng (máy tính, máy in, scan, hệ thống mạng…) cũng như phần mềm quản lý, phục vụ pháp điển. Bên cạnh đó, cần thiết phải tiến hành xây dựng Trang thông tin điện tử pháp điển như quy định tại Điều 15, Pháp lệnh Pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật.

* Đánh giá

Trang thông tin điện tử pháp điển đã được xây dựng (tên miền: phapdien.moj.gov.vn) và đi vào vận hành hiệu quả từ 08/4/2016. Đến nay, các đề mục đã được Chính phủ thông qua đều được đăng tải công khai trên Bộ pháp điển trên Cổng thông tin điện tử pháp điển.

IV. Các kiến nghị đối với Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002

1. Bối cảnh

- Pháp luật về xử lý vi phạm hành chính (XLVPHC) là một bộ phận cấu thành của Luật Hành chính Việt Nam, có vai trò và ý nghĩa to lớn trong việc đấu tranh phòng chống vi phạm hành chính - một loại vi phạm pháp luật đang diễn ra tương đối phổ biến và phức tạp. Quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật XLVPHC theo hướng toàn diện, hiệu lực, hiệu quả, bảo đảm thống nhất, đồng bộ với các hệ thống pháp luật khác trong tổng thể hệ thống pháp luật của Việt nam nói chung chính là một trong những yêu cầu của thực tiễn phát triển pháp luật ở Việt Nam, đồng thời cũng là yêu cầu đặt ra của “Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020” theo Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24 tháng 05 năm 2005 của Bộ Chính trị Ban chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam và Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 2/6/2005 về “Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020” của Bộ Chính trị Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam là phát huy cao độ nội lực, bảo đảm phù hợp với điều kiện kinh tế xã hội, tích cực, chủ động hội nhập quốc tế, thực hiện đầy đủ các cam kết quốc tế, phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế trong quá trình xây dựng, hoàn thiện và tổ chức thi hành pháp luật.

- Một trong những yêu cầu của việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam là bảo đảm tính tương thích, từng bước hội nhập với luật pháp quốc tế, tạo những thuận lợi cơ bản, giảm thiểu những rào cản về pháp lý trong quá trình Việt Nam tham gia và trở thành quốc gia thành viên của các tổ chức quốc tế chủ yếu và quan trọng trong cộng đồng quốc tế. Quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật XLVPHC cũng vậy. Yêu cầu bảo đảm tính tương thích và đáp ứng yêu cầu hội nhập cũng cần phải đặt ra như là một trong những điều kiện tiên quyết đối với việc phát triển và hoàn thiện hệ thống pháp luật XLVPHC.

- Yêu cầu về nâng cấp và pháp điển hoá hệ thống pháp luật XLVPHC hiện hành đã trở thành yêu cầu có tính bức xúc nhằm trực tiếp phục vụ cho việc khẩn trương xây dựng một Bộ luật (hay luật) về XLVPHC để đáp ứng cơ bản thực tế phòng, ngừa và đấu tranh với các vi phạm hành chính và cải thiện tình trạng thiếu đồng bộ của tổng thể hệ thống pháp luật Việt Nam hiện nay.

- Thực trạng của pháp luật XLVPHC hiện hành, bên cạnh những ưu điểm về vai trò to lớn trong đấu tranh ngăn chặn tình trạng VPHC thì hệ thống pháp luật này đã và đang bộc lộ nhiều tồn tại, bất cập mà chủ yếu là tình trạng chồng chéo, trùng lắp, mâu thuẫn giữa các quy định trong hệ thống pháp luật về XLVPHC hiện hành; tình trạng lạc hậu, thiếu tính khả thi của nhiều quy định về XLVPHC, tình trạng trống vắng nhiều quy định về một số vấn đề lớn trong XLVPHC... tất cả đang tạo nên những thách thức về tính hiệu lực, hiệu quả của pháp luật về XLVPHC trong việc đấu tranh phòng, chống các vi phạm pháp luật trong đời sống xã hội. Bên cạnh đó, thực trạng này cũng đang tạo ra sự không đồng bộ, mất cân đối trong sự phát triển của cả hệ thống pháp luật tổng thể của Việt Nam nói chung. Đó cũng là một trong những nguyên nhân gây nên tình trạng sự mâu thuẫn, chồng chéo của cả hệ thống pháp luật. Yêu cầu về nâng cấp và pháp điển hoá hệ thống pháp luật XLVPHC hiện hành đã trở thành yêu cầu có tính bức xúc nhằm trực tiếp phục vụ cho việc khẩn trương xây dựng một Bộ luật (hay luật) về XLVPHC để đáp ứng cơ bản thực tế phòng, ngừa và đấu tranh với các VPHC và cải thiện tình trạng thiếu đồng bộ của tổng thể hệ thống pháp luật Việt Nam thời điểm đó.

- Thực hiện chủ trương xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, quản lý nhà nước, quản lý xã hội chủ yếu bằng luật, tăng cường bảo vệ các quyền của công dân thì việc điều chỉnh bằng Luật (hoặc Bộ luật) vấn đề XLVPHC là yêu cầu cần thiết và tất yếu. Việc điều chỉnh bằng một đạo luật vấn đề XLVPHC thay cho Pháp lệnh sẽ như một chỉ số thể hiện sự tăng cường quản lý xã hội bằng pháp luật nói chung và bằng luật của Quốc hội – cơ quan quyền lực cao nhất đại diện cho quyền làm chủ của nhân dân nói riêng. Chính vì vậy, Nghị quyết của Quốc hội khoá XI đã chính thức đưa dự án Luật Xử lý vi phạm hành chính vào Chương trình xây dựng pháp luật các năm 2005, 2006, 2007 và 2008.

2. Các kiến nghị

2.1. Các kiến nghị về mô hình Bộ luật XLVPHC ở Việt Nam

Kiến nghị 95: Cần xây dựng Bộ luật về XLVPHC

* Nội dung kiến nghị

Thứ nhất, việc nghiên cứu xác định mô hình BLXLVPHC ở Việt Nam cần phải tập trung giải quyết những vấn đề lý luận và thực tiễn liên quan đến các nội dung chủ yếu sau:

- Cần xác định được phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng của BLXLVPHC.

- Cần thiết xác định được cơ cấu, bố cục của BLXLVPHC.

- Cần thiết xác định được mối quan hệ giữa BLXLVPHC với các luật và bộ luật khác trong hệ thống pháp luật hiện hành.

Thứ hai, về phạm vi điều chỉnh: Cần có sự nghiên cứu, tách bạch vấn đề xử phạt vi phạm hành chính (liên quan đến các chế tài XPHC thông thường như cảnh cáo, phạt tiền, tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm…áp dụng đối với các hành vi VPHC thông thường) và vấn đề áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác (như giáo dục tại xã, phường, thị trấn, đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục, cơ sở chữa bệnh….v..v).

Thứ ba, về đối tượng áp dụng của Bộ luật XLVPHC:

- Đối tượng áp dụng của Bộ luật XLVPHC trước hết phải là cá nhân gồm công dân Việt Nam, người nước ngoài và người không quốc tịch thực hiện hành vi VPHC trên lãnh thổ Việt Nam.

- Đối tượng tiếp theo là cơ quan, tổ chức (pháp nhân) trong nước và nước ngoài thực hiện VPHC.

- Quy định cơ quan nhà nước, cơ quan của tổ chức chính trị, chính trị - xã hội là đối tượng bị XPVPHC.

- Vấn đề về tuổi chịu trách nhiệm hành chính cần được nghiên cứu, xem xét kỹ vừa để bảo vệ quyền của trẻ em đồng thời phòng, chống hiệu quả các VPHC của các đối tượng này.

Thứ tư, về cơ cấu, bố cục của Bộ luật XLVPHC :

Đối với Bộ luật XLVPHC, nên bố cục thành 2 Phần lớn: Phần chung và Phần riêng. Trong mỗi phần này sẽ bố cục các chương, mục thích hợp, và trong từng chương có các điều, khoản cụ thể.

* Đánh giá

Ngày 20/6/2012 Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam khoá XIII, kỳ họp thứ 3 đã thông qua Luật Xử lý vi phạm hành chính. Luật này có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 7 năm 2013. Hiện nay, Luật này đã được sửa đổi, bổ sung bởi Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2020.

Kiến nghị 96: Ưu tiên áp dụng quy định của Bộ luật XLVPHC

* Nội dung kiến nghị

- BLXLVPHC là luật chuyên ngành có giá trị pháp lý cao nhất, cơ bản nhất về XLVPHC.

- Bổ sung nguyên tắc ưu tiên áp dụng quy định của luật chuyên ngành. Trong trường hợp các quy định trong các luật quy định khác với Bộ luật XLVPHC thì các quy định của BLXLVPHC phải được ưu tiên áp dụng.

- Quy định của Bộ luật XLVPHC được ưu tiên áp dụng. Bộ luật XLVPHC không thể quy định chi tiết, cụ thể tất cả các hành vi VPHC trong tất cả các lĩnh vực quản lý nhà nước cũng như các hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả kèm theo tương ứng với các hành vi đó. Đối với trường hợp văn bản luật khác quy định về XLVPHC, thậm chí có quy định cụ thể về hành vi và hình thức xử phạt áp dụng đối với các hành vi đó cũng phải bảo đảm nằm trong khuôn khổ khung giới hạn của Bộ luật quy định về loại hành vi đó. Trong trường hợp luật khác có quy định khác với những vấn đề mà Bộ luật quy định mang tính nguyên tắc hoặc vượt ra ngoài khuôn khổ do Bộ luật ấn định thì quy định của BLXLVPHC được ưu tiên áp dụng.

* Đánh giá

Hiện nay, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 đã được thay thế bởi Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020). Trong đó, các nguyên tắc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật được quy định tại Điều 156 của Luật này. Tuy nhiên, nguyên tắc ưu tiên áp dụng quy định của luật chuyên ngành cũng không được ghi nhận trong Luật. Tương tự như vậy, Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) cũng không quy định về nguyên tắc ưu tiên áp dụng Luật XLVPHC trong trường hợp luật khác có quy định khác với những vấn đề mà Bộ luật quy định mang tính nguyên tắc hoặc vượt ra ngoài khuôn khổ do Bộ luật ấn định.

2.2. Các kiến nghị hoàn thiện quy định của pháp luật về XLVPHC

Kiến nghị 97: Mở rộng các hình thức xử phạt đồng thời phân định lại tính chất và phương pháp áp dụng các hình thức xử phạt.

* Nội dung kiến nghị

Để bảo đảm phát huy hiệu quả điều chỉnh trong thực tiễn, nội dung các quy định về hình thức xử phạt cần nghiên cứu: Mở rộng các hình thức xử phạt trong hệ thống XPVPHC: cần nghiên cứu áp dụng trở lại những hình thức XPVPHC như phạt giam hành chính, phạt lao động phục vụ cộng đồng đối với những hành vi vi phạm trật tự an toàn xã hội; .. Phân định lại tính chất và thay đổi phương thức áp dụng các hình thức xử phạt: cần xác định lại hình thức nào chỉ áp dụng là hình thức xử phạt chính, hình thức nào chỉ áp dụng là bổ sung và hình thức nào vừa áp dụng như là phạt chính vừa có thể áp dụng như là phạt bổ sung cũng như việc phạt bổ sung có nhất thiết phải gắn với phạt chính hay không (?).

* Đánh giá

Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) đã có quy định cụ thể về các hình thức xử phạt và nguyên tắc áp dụng tại Điều 21. Theo đó, hệ thống các hình thức xử phạt của Luật được thiết kế đa dạng, bao gồm 5 hình thức xử phạt (Cảnh cáo; Phạt tiền; Tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề có thời hạn hoặc đình chỉ hoạt động có thời hạn; Tịch thu tang vật vi phạm hành chính, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính (sau đây gọi chung là tang vật, phương tiện vi phạm hành chính); Trục xuất) tại khoản 1 Điều 21) với nguyên tắc áp dụng linh hoạt (khoản 2 Điều 21). Như vậy, bên cạnh quy định hình thức trục xuất, Luật bổ sung hai hình thức là tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề có thời hạn hoặc đình chỉ hoạt động có thời hạn; tịch thu tang vật vi phạm hành chính, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính. Theo quy định này, Chính phủ có thể lựa chọn nhiều hình thức xử phạt khác nhau làm hình thức xử phạt chính (có thể tới 5 hình thức) hoặc các hình thức xử phạt bổ sung (có thể tới 3 hình thức) đối với mỗi hành vi vi phạm hành chính để quy định tại Nghị định xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực quản lý nhà nước.

Kiến nghị 98: Hoàn thiện các biện pháp ngăn chặn và bảo đảm XLVPHC

* Nội dung kiến nghị

Để tạo cơ chế cho việc triển khai hiệu quả các biện pháp ngăn chặn và bảo đảm XLVPHC, đáp ứng yêu cầu đấu tranh phòng, chống VPHC thì cần phải: Bổ sung thêm một số biện pháp ngăn chặn và bảo đảm XLVPHC mới. Luật XLVPHC cần phải bổ sung thêm một số biện pháp mới như biện pháp lưu giữ hành chính; áp giải người vi phạm, tạm đình chỉ hoạt động sản xuất, kinh doanh, ..Phân định rõ các biện pháp được áp dụng đối với việc XPVPHC và áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác và thời điểm áp dụng các biện pháp: Luật XLVPHC cần quy định phân định rõ các biện pháp ngăn chặn và bảo đảm việc xử lý VPHC nào áp dụng cho việc XPVPHC …Một số quy định của pháp luật phải chỉnh sửa lại quy định để đảm bảo tính khả thi: quy định về việc khám nơi cất giấu tang vật, phương tiện VPHC phải có quyết định bằng văn bản của Chủ tịch UBND cấp huyện, trách nhiệm của Bộ trưởng một số Bộ và Chủ tịch UBND cấp tỉnh trong việc tổ chức xây dựng và quản lý các nhà tạm giữ, biện pháp bảo lãnh hành chính, khám người theo thủ tục hành chính... Các quy định về các biện pháp ngăn chặn và bảo đảm XLVPHC cần thiết phải quy định rõ ràng, cụ thể hơn hoặc quy định riêng để áp dụng thống nhất đối với người chưa thành niên.

* Đánh giá

Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (sửa đổi, bổ sung năm 2020), đã có một số sửa đổi, bổ sung quan trọng liên quan đến các biện pháp ngăn chặn và bảo đảm xử lý vi phạm hành chính so với quy định tại Pháp lệnh XLVPHC năm 2002. Theo đó, các biện pháp ngăn chặn và bảo đảm xử lý vi phạm hành chính theo quy định của Luật bao gồm có 9 biện pháp (Điều 119): tạm giữ người; áp giải người vi phạm; tạm giữ tang vật, phương tiện vi phạm hành chính, giấy phép, chứng chỉ hành nghề; khám người; ... Luật cũng quy định rất chặt chẽ điều kiện áp dụng một số biện pháp ngăn chặn liên quan đến nhân thân, quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức vi phạm như biện pháp tạm giữ người (Điều 122); đối với biện pháp tạm giữ tang vật, phương tiện, giấy phép, chứng chỉ hành nghề (Điều 125).

Đối với người chưa thành niên vi phạm hành chính, Luật đã bổ sung nguyên tắc xử lý mới, đặc thù; quy định rõ đối với người chưa thành niên vi phạm chỉ áp dụng 03 hình thức xử phạt, đó là: cảnh cáo; phạt tiền; tịch thu tang vật vi phạm hành chính, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính. Luật cũng quy định 04 biện pháp khắc phục hậu quả và bổ sung các biện pháp thay thế xử lý vi phạm hành chính như nhắc nhở, quản lý tại gia đình.

Kiến nghị 99: Hoàn thiện các quy định về thẩm quyền XLVPHC

* Nội dung kiến nghị

Để việc thực thi thẩm quyền có hiệu quả, các quy định của pháp luật XLVPHC về thẩm quyền cần bảo đảm các điều kiện sau: Việc trao thẩm quyền XLVPHC phải phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước. Việc giao thẩm quyền xử phạt cần bảo đảm tính hợp lý giữa các chức danh, giữa thẩm quyền áp dụng các hình thức xử phạt và các biện pháp khắc phục hậu quả. Quy định về trao thẩm quyền cần gắn với các quy định về giới hạn thẩm quyền.Quy định về thẩm quyền cần đáp ứng các yêu cầu của thực tiễn quản lý nhà nước.

*Đánh giá

Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) quy định các chức danh có thẩm quyền xử phạt được kế thừa trên cơ sở Pháp lệnh XLVPHC năm 2002 (từ điều 38 đến điều 51) và có bổ sung thêm một số chức danh như Trưởng phòng Quản lý xuất nhập cảnh, Trưởng phòng An ninh chính trị nội bộ, Trưởng phòng An ninh kinh tế, Trưởng phòng An ninh văn hóa, tư tưởng, Trưởng phòng An ninh thông tin; Người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành… So với Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính hiện hành, Luật XLVPHC năm 2012 không quy định thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính theo một mức phạt tiền cố định đối với mỗi chức danh xử phạt, mà quy định theo tỷ lệ phần trăm so với các mức phạt tối đa được quy định tại Điều 24.

Bên cạnh đó, Luật cũng đã quy định một số hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả mới so với Pháp lệnh, đồng thời giao thẩm quyền áp dụng các hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả mới cho các chức danh trên cơ sở đánh giá sự phù hợp giữa tính chất của các hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả mới với nhiệm vụ quản lý nhà nước của chức danh đó.

Kiến nghị 100: Hoàn thiện các quy định về thủ tục xử phạt và thi hành quyết định XPVPHC

* Nội dung kiến nghị

- Về thủ tục đơn giản: Tiếp tục duy trì thủ tục đơn giản, đồng thời cần nâng mức phạt tiền theo thủ tục đơn giản.

- Về thủ tục xử phạt có lập biên bản: Về mẫu biên bản và mẫu quyết định xử phạt, mẫu tạm giữ tang vật, phương tiện vi phạm: Không nên tiếp tục ban hành các loại mẫu, mà nên giao cho Bộ, ngành, căn cứ quy định của pháp luật để ban hành các loại mẫu cho phù hợp với lĩnh vực, ngành mình quản lý. Cần quy định rõ hơn việc gia hạn quyết định XPVPHC theo hướng: người được quyền cho phép gia hạn là Thủ trưởng trực tiếp của người xin gia hạn, trường hợp Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh xin gia hạn thì Bộ trưởng quản lý ngành sẽ là người có quyền gia hạn, không nhất thiết phải chuyển xin Thủ tướng Chính phủ để xin gia hạn. Cần nghiên cứu bổ sung một số nội dung như: một số quy định bổ sung để làm cụ thể hơn thủ tục xử phạt như quy định về trách nhiệm của người có thẩm quyền trong việc nghiên cứu, làm sáng tỏ vụ việc, xác định tính chất, mức độ của vụ vi phạm, nhân thân người vi phạm… Cần bổ sung quy định miễn, giảm việc thi hành quyết định XPVPHC bằng hình thức phạt tiền đối với những trường hợp nghèo khó về kinh tế, không có điều kiện thi hành quyết định XPVPHC.

* Đánh giá

Tiếp tục kế thừa và phát triển từ các quy định của Pháp lệnh XLVPHC năm 2002, Luật XLVPHC năm 2012 quy định 02 loại thủ tục xử phạt VPHC là: Xử phạt vi phạm hành chính không lập biên bản và có lập biên bản. Mức xử phạt theo thủ tục không lập biên bản đã cao hơn thủ tục đơn giản theo quy định của Pháp lệnh. Tuy nhiên, người có thẩm quyền vẫn phải ra quyết định xử phạt tại chỗ.

Đối với thủ tục xử phạt vi có lập biên bản vi phạm hành chính, Luật XLVPHC năm 2012 quy định khá cụ thể, chi tiết với trình tự, thủ tục chung như sau: Lập biên bản vi phạm hành chính; Xác minh các tình tiết của vụ việc vi phạm hành chính; Xác định giá trị tang vật, phương tiện vi phạm hành chính làm căn cứ xác định khung tiền phạt và thẩm quyền xử phạt; Giải trình; Ra quyết định xử phạt. Bên cạnh đó, Luật cũng quy định khá đầy đủ về các nội dung như: phạt chậm nộp tiền phạt (Điều 78); Giảm, miễn tiền phạt (Điều 77); và các quy định về quyền và nghĩa vụ của đối tượng VPHC như quyền được xem xét các tài liệu, hồ sơ vụ việc, quyền giải trình, xuất trình chứng cứ, ...; quy định về giám định trong XPVPHC (điều 59);…

Kiến nghị 101: Hoàn thiện các quy định về cưỡng chế thi hành quyết định XLVPHC

* Nội dung kiến nghị

Quy định về cưỡng chế trong pháp luật XLVPC cần phải hoàn thiện theo hướng: Cưỡng chế thi hành quyết định XPVPHC cần phải được xây dựng thành một cơ chế thống nhất, gắn kết chặt chẽ với các nội dung có liên quan của luật, chứ không chỉ là một vài quy định mang tính thủ tục. Xem xét lại các nguyên tắc xác định thẩm quyền XPVPHC theo hướng thẩm quyền phải tương ứng với năng lực. Quyết định XPVPHC và quyết định cưỡng chế thi hành phải được coi là quyết định mang tính hành chính-tư pháp. Các biện pháp cưỡng chế hành chính cần được áp dụng có chọn lọc: Trước hết là về thẩm quyền ra quyết định cưỡng chế hành chính. Các biện pháp cưỡng chế hành chính chỉ nên giao cho những chủ thể thực sự có năng lực áp dụng. Thứ hai là các biện pháp cưỡng chế cũng cần được quy định phù hợp đối với từng loại quyết định XLVPHC (ví dụ, mức phạt tiền từ bao nhiêu trở lên mới áp dụng biện pháp khấu trừ tiền từ tài khoản ngân hàng, hoặc số tiền phải nộp bao nhiêu trở lên mới áp dụng biện pháp kê biên tài sản…). Tổ chức cơ quan chuyên trách thi hành quyết định cưỡng chế thi hành quyết định XPVPHC. Về tổ chức thi hành quyết định xử phạt và cưỡng chế thi hành quyết định XPVPHC. Vấn đề này có thể giải quyết theo một trong hai hướng: Hướng thứ nhất, là giao rõ việc thi hành, cưỡng chế thi hành quyết định XPVPHC cho cơ quan, người có thẩm quyền xử phạt như hiện nay; Hướng thứ hai, là giao theo dõi việc thi hành và cưỡng chế thi hành cho một cơ quan thích hợp, chẳng hạn như cơ quan Thi hành án dân sự.

* Đánh giá

Theo quy định của Luật XLVPHC hiện hành thì các biện pháp cưỡng chế, bao gồm: khấu trừ một phần lương hoặc một phần thu nhập, khấu trừ tiền từ tài khoản của cá nhân, tổ chức vi phạm; kê biên tài sản có giá trị tương ứng với số tiền phạt để bán đấu giá; thu tiền, tài sản khác của đối tượng bị cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính do cá nhân, tổ chức khác đang giữ trong trường hợp cá nhân, tổ chức sau khi vi phạm cố tình tẩu tán tài sản và các biện pháp cưỡng chế buộc thực hiện biện pháp khắc phục hậu quả. Đồng thời, Luật cũng bổ sung thêm một số chức danh có thẩm quyền quyết định cưỡng chế như Thủ trưởng cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành; Cục trưởng Cục cảnh sát phòng, chống tội phạm sử dụng công nghệ cao; Chỉ huy trưởng Vùng cảnh sát biển; Cục trưởng cục thuế; Tổng cục trưởng Tổng cục thuế; Tổng cục trưởng Tổng cục Hải quan. Gần đây, Luật XLVPHC năm 2020 còn bổ sung thêm một số quy định về cưỡng chế như: trường hợp cưỡng chế khi cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính không tự nguyện hoàn trả kinh phí cho cơ quan đã thực hiện biện pháp khắc phục hậu quả; cấp trưởng được giao quyền cưỡng chế cho cấp phó thường xuyên.

2.3. Các kiến nghị hoàn thiện pháp luật về các biện pháp xử lý hành chính khác

Kiến nghị 102: Nghiên cứu, xúc tiến việc thay đổi tổng thể nội dung về việc áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác trong Pháp lệnh XLVPHC

* Nội dung kiến nghị

Nội dung của giải pháp này sẽ được tiến hành theo hướng “tư pháp hoá” triệt để (cơ quan hành chính nhà nước không tham gia vào quá trình xem xét, ra quyết định áp dụng) đối với việc áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác đối với biện pháp đưa vào cơ sở giáo dục, đưa vào trường giáo dưỡng, coi hai biện pháp này là biện pháp tư pháp trong pháp luật hình sự và chuyển biện pháp xử lý hành chính đưa vào cơ sở chữa bệnh thành biện pháp bắt buộc chữa bệnh theo quyết định hành chính của cơ quan có thẩm quyền (không tiếp tục xem là biện pháp xử lý hành chính khác với ý nghĩa là chế tài trách nhiệm hành chính mang tính trừng phạt). Đối với biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn thì nên giữ nguyên trong hệ thống pháp luật về XLVPHC và coi hình thức xử lý này là chế tài xử lý hành chính nghiêm khắc nhất trong các hình thức xử lý vi phạm hành chính.

Kiến nghị 103: Xây dựng chế tài áp dụng biện pháp xử lý hành chính khác trên cơ sở kế thừa và có cải biến, sửa đổi, bổ sung theo hướng nâng cao trách nhiệm của cơ quan tố tụng, tạo điều kiên thuận lợi để luật sư, người đại diện hợp pháp của đối tượng tham gia vào quá trình xem xét áp dụng các biện pháp này

* Nội dung kiến nghị

Có thể đưa ra mô hình xem xét áp dụng đối với các biện pháp xử lý hành chính khác như sau:

Thứ nhất, biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn có thể mô hình hóa theo hướng “bán tư pháp”. Các quy định về chế độ áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn cần nghiên cứu chỉnh sửa những điểm bất cập hiện tại để bảo đảm đáp ứng được yêu cầu đặt ra sau đây: Về đối tượng áp dụng, cần thống nhất về đối tượng áp dụng giữa biện pháp này với biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, cần nâng độ tuổi của đối tượng từ đủ 12 tuổi trở lên nhiều lần có hành trộm cắp vặt, lừa đảo nhỏ, đánh bạc nhỏ, gây rối trật tự công cộng lên độ tuổi đủ 14 để thống nhất với đối tượng của biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng… Về thẩm quyền xem xét áp dụng biện pháp, nên tổ chức Hội đồng tư vấn do Chủ tịch UBND cấp xã chủ trì họp Hội đồng với các thành viên là đại diện lãnh đạo các cơ quan như Công an, Ban Tư pháp, Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc, HĐND …Về thủ tục xem xét, áp dụng biện pháp, cần quy định cơ chế để đối tượng bị áp dụng và người bảo vệ quyền lợi của đối tượng tham gia để bảo vệ quyền lợi cho đối tượng, theo đó, có thể quy định về tăng thời hạn xem xét, quy định trách nhiệm của Công an trong việc tạo điều kiện cho sự tham gia của đối tượng, quyền và nghĩa vụ của đối tượng tham gia...…

Thứ hai, mô hình xem xét áp dụng các biện pháp xử lý hành chính đối với biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục, đưa vào cơ sở chữa bệnh tại Tòa án hành chính. Để thực hiện được phương án này về mặt cơ sở pháp lý, cần phải: (1) Đối với pháp luật về thủ tục giải quyết các vụ án hành chính thì trên cơ sở Toà án hành chính và thẩm phán hành chính hiện có, ngoài việc thực hiện chức năng xem xét các khiếu kiện đối với các quyết định hành chính sẽ cần thiết phải bổ sung thêm chức năng xem xét áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác trên cơ sở tranh tụng giữa hai bên - bên buộc tội và bên gỡ tội. (2) Đối với dự án Luật XLVPHC, cần quy định rõ đối tượng áp dụng đối với từng biện pháp; thẩm quyền ra quyết định xem xét áp dụng biện pháp; trình tự, thủ tục tiến hành lập hồ sơ, thu thập chứng cứ để đề nghị xem xét áp dụng biện pháp đối với đối tượng, …

* Đánh giá

Luật XLVPHC năm 2012 được ban hành đã có nhiều điều chỉnh về đối tượng áp dụng và thẩm quyền đối với việc áp dụng các biện pháp XLHC khác so với Pháp lệnh 2002. Luật quy định hạn chế áp dụng biện pháp đối với người chưa thành niên từ đủ 12 đến dưới 14 tuổi; bỏ đối tượng bán dâm có tính chất thường xuyên từ đủ 14 tuổi trở lên có nơi cư trú nhất định… Điều 90 bổ sung đối tượng áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn là người từ đủ 12 tuổi đến dưới 14 tuổi thực hiện hành vi có dấu hiệu của một tội phạm rất nghiêm trọng do cố ý quy định tại BLHS và người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi thực hiện hành vi có dấu hiệu của một tội phạm nghiêm trọng do cố ý quy định tại BLHS. Về thẩm quyền quyết định áp dụng biện pháp xử lý hành chính, Luật quy định thẩm quyền xem xét, quyết định áp dụng biện pháp xử lý hành chính các biện pháp xử lý hành chính hạn chế trực tiếp quyền tự do của công dân (biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc và đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc) là Tòa án nhân dân. Đây là nội dung thay đổi rất lớn so với Pháp lệnh XLVPHC. Hơn nữa, việc giao Toà án quyết định áp dụng các biện pháp xử lý hành chính nêu trên sẽ tạo điều kiện cho đương sự, luật sư, người bào chữa được tham dự để bảo vệ quyền lợi của đương sự, bảo đảm dân chủ, khách quan; phù hợp với quá trình hội nhập quốc tế. Riêng thẩm quyền quyết định áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn vẫn được giao cho Chủ tịch UBND cấp xã.

V. CÁC KIẾN NGHỊ ĐỐI VỚI LUẬT XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH NĂM 2012

1. Bối cảnh

Đảng Cộng sản Việt Nam và Nhà nước Việt Nam đang khẩn trương tiến hành xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật nhằm đáp ứng yêu cầu ngày càng cao của quản lý nhà nước và xã hội theo cơ chế thị trường định hướng XHCN, cải cách tư pháp, cải cách bộ máy nhà nước, xây dựng nhà nước pháp quyền, từng bước đưa đất nước hội nhập quốc tế toàn diện với việc tiếp cận khoa học công nghệ 4.0. Đảng và Nhà nước Việt Nam đang khẩn trương tổ chức việc tổng kết 15 năm thực hiện Chiến lược xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam theo Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị BCHTW Đảng CSVN và Nghị quyết số 49/NQ/TW ngày 02/6/2005 về chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020… là các định hướng cơ bản cho việc tiếp tục xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam và cải cách tổ chức bộ máy, nhất là hệ thống các cơ quan tư pháp trên tinh thần quy định của Hiến pháp năm 2013,...

Trong điều kiện, bối cảnh kinh tế - văn hóa - xã hội của đất nước có nhiều biến đổi cùng với sự phát triển của hệ thống pháp luật, chính sách có những thay đổi lớn so với thời điểm ban hành Luật XLVPHC trước đây (mà cơ sở là những quy định của Hiến pháp năm 2013, các văn kiện nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII của Đảng CSVN, các chế tài hình sự trong BLHS năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2017). Thực tế, Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (Luật XLVPHC) qua gần 07 năm triển khai thi hành Luật cũng cho thấy còn nhiều tồn tại, hạn chế, bất cập liên quan trực tiếp đến các khó khăn, vướng mắc trong thực tiễn THPL về XLVPHC.

Tình hình bối cảnh quốc tế và xu hướng hội nhập nói chung thì việc hoàn thiện pháp luật về XLVPHC trong thời gian tới cần có sự nghiên cứu và xúc tiến triển khai một cách bài bản, nghiêm túc, khoa học, ...

2. Các kiến nghị

Kiến nghị 104: Xác định những chính sách chủ yếu về XPVPHC cần hoàn thiện

* Nội dung kiến nghị

Các chính sách chủ yếu cần hoàn thiện về pháp luật XPVPHC bao gồm:

- Đối với chính sách về những vấn đề cơ bản, quan trọng, có tính nguyên tắc, thuộc phạm vi của pháp luật XPVPHC, sẽ bao gồm: (i) Xác định một cách hợp lý, khoa học, minh bạch và khách quan với luận cứ phù hợp các chuẩn mực của pháp luật quốc tế và bối cảnh điều kiện của Việt Nam về khái niệm VPHC (bản chất, các dấu hiệu cấu thành, phạm vi xác định…) các khái niệm cơ bản khác về XPVPHC (đối tượng; tái phạm; nguyên tắc XPVPHC…); (ii) hình thức XPVPHC và các BPKPHQ; (iii) thẩm quyền XPVPHC; (iv) các biện pháp ngăn chặn và bảo đảm XPVPHC; (v) XPVPHC đối với NCTN.

- Đối với chính sách về thủ tục XPVPHC, cưỡng chế trong XPVPHC sẽ bao gồm: Các quy định mang tính thủ tục trong thực thi việc XPVPHC, cưỡng chế trong XPVPHC.

- Đối với chính sách lập pháp (kỹ thuật lập pháp) trong xây dựng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về XPVPHC, tức là việc xác định tính chất và hiệu lực pháp lý của văn bản pháp luật quy định về XPVPHC, sẽ bao gồm cả Luật (chứ không phải Bộ luật) và hệ thống các văn bản dưới Luật.

Kiến nghị 105: Định hướng chính sách mang tính cơ bản, trước mắt về hoàn thiện các quy định về thẩm quyền XPVPHC.

* Nội dung kiến nghị

*Đánh giá

Kiến nghị 104: Định hướng chính sách mang tính cơ bản, trước mắt về hoàn thiện các quy định về thẩm quyền XPVPHC.

* Nội dung kiến nghị

- Tiếp tục phân cấp mạnh mẽ hơn nữa, tăng thẩm quyền xử phạt cho các chức danh có thẩm quyền xử phạt ở cấp cơ sở. Sửa đổi quy định về thẩm quyền tịch thu tang vật, phương tiện VPHC của các chức danh có thẩm quyền xử phạt được quy định từ Điều 38 đến Điều 51 Luật XLVPHC theo hướng không bị giới hạn theo thẩm quyền phạt tiền như hiện nay. Bổ sung đầy đủ thẩm quyền áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả do Chính phủ quy định cho các chức danh có thẩm quyền XPVPHC, đặc biệt là các chức danh ở cấp cơ sở. Rộng hơn nữa, nhà làm luật cũng có thể nghiên cứu, quy định nguyên tắc xác định thẩm quyền xử phạt theo hướng: Việc xác định thẩm quyền xử phạt của một chức danh chỉ cần căn cứ vào mức phạt tiền. Nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung Luật XLVPHC theo hướng quy định cụ thể: Cấp trưởng được giao quyền cho cấp phó trong tất cả các quyết định về XLVPHC nói chung và các quyết định về XPVPHC nói riêng.

* Đánh giá

Hiện nay, Luật XLVPHC năm 2012 đã được sửa đổi, bổ sung một số điểu bởi Luật sửa đổi, bổ sung năm 2020, theo đó, quy định về thẩm quyền XPVPHC đã có một số bổ sung quan trọng. Luật đã sửa đổi, bổ sung tên gọi, bãi bỏ một số chức danh có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính xuất phát từ việc một số cơ quan, đơn vị được sắp xếp lại tổ chức bộ máy. Đồng thời, bổ sung một số chức danh có thẩm quyền xử phạt còn thiếu. Luật cũng đã sửa đổi quy định về thẩm quyền xử phạt của một số chức danh theo hướng tăng thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính. Liên quan đến vấn đề giao quyền xử phạt vi phạm hành chính, Luật đã sửa đổi, bổ sung Điều 54 về việc giao quyền cho cấp phó áp dụng biện pháp ngăn chặn và bảo đảm xử lý vi phạm hành chính tại các khoản 2, 3, 4, 5, 6 và 7 Điều 119 của Luật XLVPHC; đồng thời, quy định rõ văn bản giao quyền phải được thể hiện bằng quyết định.

Kiến nghị 106: Định hướng chính sách mang tính cơ bản, trước mắt về hoàn thiện các quy định về thủ tục XPVPHC

* Nội dung kiến nghị

Trước hết là việc sử dụng phương tiện, thiết bị kỹ thuật nghiệp vụ trong việc phát hiện VPHC để làm căn cứ ra quyết định xử phạt cần phải được mở rộng phạm vi về chủ thể có thẩm quyền đồng thời bổ sung chính sách cho phép thực hiện quy trình “chuyển hóa” kết quả thu được từ các phương tiện, thiết bị kỹ thuật của công dân, tổ chức thành chứng cứ trực tiếp cho việc XPVPHC. Liên quan đến trình tự, thủ tục xử lý tang vật, phương tiện VPHC, cần nghiên cứu quy định một thời hạn nhất định, kể từ sau khi hết thời hạn tạm giữ hoặc sau khi ban hành quyết định XPVPHC mà đối tượng không chấp hành thì phải xử lý tang vật, phương tiện, không nên chờ đến hết thời hiệu thi hành quyết định xử phạt mới xử lý tang vật, phương tiện VPHC như hiện nay, đồng thời cần nghiên cứu chính sách đơn giản hóa thủ tục, rút ngắn thời gian xử lý các phương tiện tạm giữ.

* Đánh giá

So với Luật XLVPHC năm 2012, Luật sửa đổi, bổ sung năm 2020 đã có nhiều chỉnh sửa về các quy định liên quan đến thủ tục xử phạt để bảo đảm tính cụ thể, rõ ràng, tính khả thi khi áp dụng trong thực tiễn nhằm tháo gỡ những vướng mắc, bất cập trong quá trình thi hành Luật XLVPHC thời gian qua, cụ thể: Tăng thời hạn định giá tang vật, phương tiện vi phạm hành chính tại khoản 3 Điều 60; quy định lại thời hạn ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính theo Điều 66; bổ sung các quy định về lập biên bản vi phạm hành chính (Điều 58); sửa đổi, bổ sung quy định về các trường hợp và thủ tục giải trình tại Điều 61; sửa đổi, bổ sung Điều 64 Luật XLVPHC theo hướng mở rộng lĩnh vực được sử dụng phương tiện, thiết bị kỹ thuật nghiệp vụ để phát hiện vi phạm hành chính; sửa đổi, bổ sung các quy định có liên quan đến việc xử lý tang vật, phương tiện vi phạm hành chính bị tạm giữ, tịch thu.

Kiến nghị 107: Định hướng chính sách mang tính cơ bản, trước mắt về hoàn thiện các quy định của pháp luật để nâng cao hiệu quả thi hành và cưỡng chế thi hành quyết định XPVPHC

* Nội dung kiến nghị

Bổ sung trong Luật XLVPHC quy định về việc giao nhiệm vụ cưỡng chế thi hành quyết định XPVPHC cho một cơ quan chuyên trách thi hành quyết định XPVPHC. Trong điều kiện hiện nay, khi chưa có sự chuyển biến, cải tổ mạnh mẽ cơ chế XPVPHC thì có thể xem xét, cân nhắc giao thêm nhiệm vụ này cho cơ quan Thi hành án dân sự cấp tỉnh, cấp huyện hoặc các tổ chức thừa phát lại hoặc cơ quan quản lý chung việc THPL về XLVPHC.

* Đánh giá

Liên quan đến vấn đề thi hành và cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính, Luật sửa đổi, bổ sung Luật XLVPHC năm 2020 đã có sửa đổi, bổ sung về vấn đề này, theo hướng bổ sung trường hợp cưỡng chế khi cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính không tự nguyện hoàn trả kinh phí cho cơ quan đã thực hiện biện pháp khắc phục hậu quả. Trong trường hợp khẩn cấp, cần khắc phục ngay hậu quả để kịp thời bảo vệ môi trường, bảo đảm giao thông thì cơ quan nơi người có thẩm quyền xử phạt đang thụ lý hồ sơ vụ vi phạm hành chính tổ chức thi hành biện pháp khắc phục hậu quả. Luật cũng đã bổ sung quy định cụ thể về thời hạn, thời hiệu thi hành quyết định cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính. Tuy nhiên, Luật không đề cập đến việc giao nhiệm vụ cưỡng chế thi hành quyết định XPVPHC cho một cơ quan chuyên trách thi hành quyết định XPVPHC hay bổ sung các biện pháp cưỡng chế mới có tính răn đe mạnh mẽ như đề xuất trên.

Kiến nghị 108: Định hướng về chính sách đối với các biện pháp XLHC

* Nội dung kiến nghị

(1) Định hướng cơ bản, trước mắt: Thứ nhất, về đối tượng, điều kiện áp dụng các BPXLHC. Không tiếp tục quy định GDTXPTT là biện pháp “tiền đề”, điều kiện để áp dụng các BPXLHC đưa vào TGD, đưa vào CSGDBB và đưa vào CSCNBB. Cần nghiên cứu, sửa đổi quy định về đối tượng áp dụng biện pháp GDTXPTT theo hướng loại trừ việc áp dụng biện pháp này đối với các đối tượng tương ứng (Người nghiện ma túy -quy định tại khoản 4 Điều 90 Luật XLVPHC; Người từ đủ 14 tuổi đến dưới 18 tuổi 02 lần trở lên trong 06 tháng có hành vi trộm cắp, lừa đảo, đánh bạc, ....). Thứ hai, về trình tự, thủ tục áp dụng các BPXLHC, sửa đổi theo hướng giản hóa thủ tục, rút ngắn tối đa các mốc thời gian thực hiện các công việc liên quan đến trình tự, thủ tục áp dụng các BPXLHC. Thứ ba, về việc áp dụng biện pháp quản lý sau cai nghiện, cần bổ sung trong Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật XLVPHC quy định để bãi bỏ hình thức quản lý sau cai nghiện được quy định tại Luật phòng, chống ma túy để thống nhất với quy định của Luật XLVPHC.

(2) Định hướng chính sách mang tính chiến lược, lâu dài: Định hướng chính sách về BPXLHC GDTXPTT: cần tính toán đến việc bãi bỏ biện pháp này. Định hướng chính sách đối với BPXLHC “đưa vào TGD”: Cần nghiên cứu theo hướng bải bỏ BPXLHC này trong hệ thống pháp luật về XLVPHC. Định hướng chính sách đối với BPXLHC “đưa vào CSGDBB”: Cần thiết sớm xem xét, cân nhắc, đề xuất, quyết định của các cơ quan có thẩm quyền (Quốc hội, UBTVQH, Chính phủ) trong việc bãi bỏ BPXLHC này. Định hướng chính sách đối với BPXLHC “đưa vào CSCNBB”: Về lâu dài cần bỏ BPXLHC đưa vào cơ sở cai nguyện bắt buộc đối với người nghiện ma túy, thay vào đó chuyển các nội dung đang thực hiện đối với người nghiện trong sự quản lý của CSCNBB bao gồm “chữa bệnh, lao động, học văn hóa, học nghề” (khoản 1 Điều 95 của Luật XLVPHC hiện hành) sang quy định trong Luật Phòng chống ma túy

* Đánh giá

Luật sửa đổi, bổ sung Luật XLVPHC năm 2020 đã có một số sửa đổi liên quan đến chính sách đối với các biện pháp XLHC trong Luật XLVPHC năm 2012, cụ thể: Luật đã có các sửa đổi về quy định liên quan đến đối tượng và điều kiện áp dụng các biện pháp xử lý hành chính theo hướng: quy định cụ thể các hành vi vi phạm là điều kiện để áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn; làm rõ hơn quy định “02 lần trở lên trong 06 tháng”, thống nhất trong cách áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn; Bỏ quy định về việc đối tượng phải vi phạm “02 lần trong 06 tháng” là điều kiện áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc để tránh kéo dài thời gian áp dụng các biện pháp này; … Đồng thời, Luật đã sửa đổi quy định về đối tượng áp dụng biện pháp xử lý hành chính đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc theo hướng dẫn chiếu đến Luật Phòng, chống ma túy nhằm bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của pháp luật.

Kiến nghị 109: Định hướng chính sách có tính chiến lược, lâu dài về XPVPHC

* Nội dung kiến nghị hoàn thiện

(1) Chính sách xét xử tại Tòa án đối với VPHC có tính chất nghiêm trọng, rất nghiêm trọng hoặc đặc biệt nghiêm trọng: Theo định hướng xây dựng nhà nước pháp quyền, cần tạo lập các điều kiện cần thiết để dần chuyển đổi cơ chế XPVPHC do các chức danh có thẩm quyền trong bộ máy hành chính trực tiếp thực hiện sang cơ chế xét xử tại tại cơ quan Tòa án như phần lớn các quốc gia đang thực hiện. Việc xét xử của cơ quan Tòa án có thể theo thủ tục rút gọn đối với những VPHC nghiêm trọng và thủ tục thông thường đối với những VPHC rất nghiêm trọng và đặc biệt ghiêm trọng.

(2) Chính sách phân loại, giảm thiểu và giới hạn VPHC. Chính sách này sẽ được thực hiện theo hướng cụ thể như sau: Thứ nhất, giảm thiểu số lượng các VPHC bằng cách giới hạn phạm vi các hành vi VPPL bị coi là VPHC. Theo đó, việc xác định nội hàm khái niệm VPHC cần theo tinh thần thu hẹp phạm vi khái niệm VPHC hiện hành, giới hạn VPHC trong phạm vi tương tự “phạm pháp vi cảnh” và giao việc XPVPHC này cho cơ quan hành chính đảm nhiệm, tuy nhiên trường hợp có khởi kiện thì việc tham gia của Tòa án là cần thiết. Thứ hai, chính sách chuyển hóa VPHC nghiêm trọng thành “tội phạm nhỏ”: Theo đó, khẩn trương nghiên cứu chuyển hóa một số VPHC có tính nghiêm trọng tương đối trong cấu thành các tội phạm hình sự cụ thể để bổ sung vào BLHS và thực hiện xử lý theo thủ tục tố tụng hình sự.

Kiến nghị 110: Định hướng chính sách XLVPHC đối với NCTN

* Nội dung kiến nghị

Việc hoàn thiện chính sách cụ thể của Luật XLVPHC về XLVPHC đối với NCTN vi phạm hành chính cần tập trung vào 03 nhóm vấn đề chủ yếu sau đây:

Thứ nhất, về phạm vi áp dụng và nguyên tắc xử lý đối với NCTN VPHC: Về phạm vi áp dụng các quy định xử lý đối với NCTN VPHC: Điều 133 của Luật XLVPHC cần được thể hiện theo hướng: “Việc xử lý đối với NCTN VPHC được thực hiện theo quy định của Phần thứ năm và theo các quy định khác có liên quan của Luật này không trái với quy định tại Phần thứ năm này”. Về các nguyên tắc xử lý đối với NCTN VPHC: trên cơ sở các nguyên tắc đã được quy định tại Điều 134 của Luật XLVPHC cần nghiên cứu sắp xếp lại theo từng nhóm phù hợp, đồng thời sửa đổi, bổ sung một số nguyên tắc cho đầy đủ và phù hợp hơn theo hướng có thể bao gồm 07 nhóm nguyên tắc

Thứ hai, về chính sách áp dụng các BPXLHC chính đối với NCTN: Sửa đổi, bổ sung chính sách về điều kiện áp dụng các BPXLHC đối với NCTN: Về điều kiện áp dụng biện pháp GDTXPTT đối với NCTN VPHC: cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung khoản 1 Điều 90 của Luật XLVPHC. Về điều kiện áp dụng biện pháp đưa vào TGD đối với NCTN vi phạm hành chính: Trên cơ sở đối chiếu quy định tại Điều 92 của Luật XLVPHC với các quy định có liên quan của BLHS năm 2015, khoản 2 Điều 92 của Luật XLVPHC cần được nghiên cứu sửa đổi. Sửa đổi, bổ sung quy định về trình tự, thủ tục áp dụng các BPXLHC đối với NCTN.

Thứ ba, về chính sách tạo điều kiện hòa nhập cộng đồng cho NCTN: cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Điều 137 của Luật XLVPHC theo một trong hai phương án sau: Phương án 1: Quy định không coi việc XLVPHC đối với NCTN từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi là trường hợp đã bị xử lý hành chính. Phương án 2: Quy định NCTN từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi được coi là chưa bị xử lý hành chính kể từ ngày chấp hành xong quyết định xử phạt hành chính, quyết định áp dụng BPXLHC hoặc kể từ khi hết thời hiệu thi hành quyết định này.

* Đánh giá

Một trong những điểm mới của Luật sửa đổi, bổ sung Luật XLVPHC năm 2020 so với Luật XLVPHC năm 2012 là việc bổ sung biện pháp giáo dục dựa vào cộng đồng là một trong các biện pháp thay thế xử lý vi phạm hành chính đối với người chưa thành niên (Điều 140a) nhằm bảo đảm các quyền và lợi ích tốt nhất cho người chưa thành niên. Theo đó, giáo dục dựa vào cộng đồng là biện pháp thay thế xử lý vi phạm hành chính áp dụng đối với người từ đủ 12 tuổi đến dưới 14 tuổi thực hiện hành vi có dấu hiệu của một tội phạm đặc biệt nghiêm trọng do cố ý quy định tại Bộ luật hình sự có nơi cư trú ổn định, đang theo học tại cơ sở giáo dục và cha mẹ, người giám hộ cam kết bằng văn bản về việc quản lý, giáo dục. Căn cứ vào quy định này, Tòa án nhân dân quyết định áp dụng biện pháp giáo dục dựa vào cộng đồng. Người chưa thành niên bị áp dụng biện pháp giáo dục dựa vào cộng đồng được đi học hoặc tham gia các chương trình học tập hoặc dạy nghề khác; tham gia các chương trình tham vấn, phát triển kỹ năng sống tại cộng đồng.

Kiến nghị 111: Định hướng chính sách về quản lý công tác THPL về XLVPHC

* Nội dung kiến nghị

Về định hướng lâu dài, sẽ cần có sự thay đổi cơ bản về quy mô, phạm vi, nội dung, phương thức quản lý công tác THPL về XLVPHC, dẫn đến sự cải cách mang tính tất yếu là cần thu hẹp quy mô và phạm vi quản lý với sự thay đổi cả về hình thức và phương thức quản lý để thích ứng với sự thay đổi về thể chế và thiết chế trong XLVPHC, đó là phạm vi XPVPHC sẽ dần được thu hẹp đối với cơ quan hành chính, việc XLVPHC sẽ dần chuyển một số lượng lớn sang hệ thống cơ quan Tòa án, sự hình thành và vận hành hệ thống dữ liệu của CSDLQG về XLVPHC cùng với hoạt động của Chính phủ điện tử ứng dụng cả trong quản lý công tác THPL về XLVPHC, việc xây dựng và đi vào hoạt động của CSDLQG về XLVPHC, việc áp dụng công nghệ thông tin, áp dụng khoa học kỹ thuật thông qua việc sử dụng các trang thiết bị kỹ thuật nghiệp vụ hiện đại để phát hiện VPHC…

Kiến nghị 112: Cần khẩn trương, gấp rút tiếp tục hoàn thiện thể chế khung pháp lý của hệ thống pháp luật XLVPHC

* Nội dung kiến nghị

Trình Quốc hội thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật XLVPHC, xử lý kịp thời những vấn đề nổi cộm. Tiếp đó, thực hiện rà soát, sửa đổi, bổ sung các Nghị định cải thiện một bước chất lượng hệ thống pháp luật XLVPHC, giảm thiểu chồng chéo, trùng lặp, mâu thuẫn….

PHẦN VI.

NHÓM KIẾN NGHỊ KHOA HỌC VỀ MỘT SỐ LĨNH VỰC HOẠT ĐỘNG CỦA NGÀNH TƯ PHÁP

1. Bối cảnh

- Quản lý hộ tịch là một nội dung quan trọng của hoạt động QLNN. Công tác quản lý hộ tịch không chỉ là công tác quản lý hành chính đơn thuần của Nhà nước mà còn có ý nghĩa quan trọng làm phát sinh những hậu quả về mặt pháp lý, liên quan đến một số lĩnh vực pháp luật trong nước và cả trong tư pháp quốc tế. Mặc dù đã có nhiều điểm tiến bộ nhưng các văn bản pháp luật về hộ tịch có hiệu lực pháp lý thấp (dưới Luật), nội dung vẫn còn tồn tại khá nhiều vấn đề chưa phù hợp với tình hình thực tế, dẫn đến hiệu quả đăng ký hộ tịch không cao, đặc biệt là tại các tỉnh miền núi phía Bắc - với đặc thù là vùng biên giới, khu vực có địa hình tương đối phức tạp, hiểm trở, các xã, các hộ trong thôn, xóm cách nhau khá xa, trụ sở các cấp chính quyền không gần dân, tập quán du canh du cư, và tập trung số đông đồng bào dân tộc thiểu số, dân trí thấp nên việc thực hiện đăng ký hộ tịch càng có nhiều hạn chế. Tình trạng tảo hôn, hôn nhân cận huyết, trẻ sinh ra nhưng không được đăng ký khai sinh, khai sinh lại, người chết không đăng ký khai tử tại khu vực này còn diễn ra nhiều. Hiệu lực thi hành pháp luật về hộ tịch còn hạn chế, phân tán tại nhiều văn bản khác nhau, thủ tục đăng ký rườm rà, nặng về tính hành chính không phù hợp với quản lý nhà nước và cải cách hành chính, đặc biệt trong bối cảnh Đảng và Nhà nước đang rất quan tâm đến vấn đề cải cách hành chính. Việc thực hiện cải cách thủ tục hành chính trong lĩnh vực đăng ký hộ tịch có vị trí quan trọng và cần được coi là một lĩnh vực ưu tiên hàng đầu trong lộ trình cải cách hành chính quốc gia. Trong bối cảnh thực hiện cải cách hành chính hiện nay, việc xây dựng các quy phạm về thủ tục đăng ký hộ tịch luôn đòi hỏi phải thỏa mãn cùng lúc hai yêu cầu, đó là yêu cầu bảo đảm hiệu quả quản lý Nhà nước và yêu cầu phục vụ người dân thuận tiện, nhanh chóng, kịp thời. Trong điều kiện việc quản lý hộ tịch còn mang tính chất thủ công, trình độ nhận thức pháp luật của một bộ phận không nhỏ người dân còn hạn chế thì việc đáp ứng cùng lúc hai yêu cầu này là bài toán phức tạp đối với việc cải cách hành chính trong lĩnh vực đăng ký hộ tịch.

2. Các kiến nghị

Kiến nghị 113: Xây dựng Luật Hộ tịch.

* Nội dung kiến nghị:

Đề xuất Quốc hội nghiên cứu ban hành Luật Hộ tịch thay vì văn bản Nghị định như hiện nay. Luật Hộ tịch cần quy định đầy đủ trình tự thủ tục giải quyết các sự kiện hộ tịch cho người dân, công tác phối hợp giữa các cơ quan liên quan và chế độ trách nhiệm của người dân, cán bộ hộ tịch.

* Đánh giá:

Luật Hộ tịch đã được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 8 thông qua ngày 20/11/2014 và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2016. Luật ra đời đã tạo hành lang pháp lý vững chắc cho công tác đăng ký, quản lý hộ tịch từng bước ổn định và đi vào nề nếp, cơ sở vật chất từng bước được cải thiện. Luật quy định về hộ tịch; quyền, nghĩa vụ, nguyên tắc, thẩm quyền, thủ tục đăng ký hộ tịch; Cơ sở dữ liệu hộ tịch và quản lý nhà nước về hộ tịch.

Kiến nghị 114: Triển khai thực hiện cấp Số định danh cá nhân cho công dân Việt Nam

* Nội dung kiến nghị:

Đề xuất cần sớm triển khai thực hiện cấp Số định danh cá nhân cho mỗi công dân Việt Nam (nhằm mã hóa những thông tin cơ bản của công dân, trong đó bao gồm tất cả các sự kiện của người đó như khai sinh, kết hôn, cư trú, tiền án, tiền sự, quốc tịch, thôi quốc tịch… và cuối cùng là khai tử) trong cả nước, được quản lý trong Cơ sở dữ liệu quốc gia về dân cư, là tiền đề quan trọng để tiến tới mục tiêu cắt giảm nhiều loại giấy tờ, tạo thuận lợi cao nhất cho người dân khi tham gia giao dịch, thực hiện thủ tục hành chính.

* Đánh giá:

Luật Hộ tịch năm 2014 đã có quy định việc cấp Số định danh cá nhân khi đăng ký khai sinh: Số định danh cá nhân là số được cấp cho mỗi công dân Việt Nam khi đăng ký khai sinh. Số này cũng chính là số thẻ căn cước công dân được cấp khi đủ 14 tuổi. Số định danh cá nhân do Bộ Công an thống nhất quản lý trên toàn quốc, mã số định danh cá nhân là mã số duy nhất của mỗi công dân và không lặp lại ở cá nhân nào khác.

Kiến nghị 115: Hoàn thiện Cơ sở dữ liệu hộ tịch điện tử

* Nội dung kiến nghị:

Đề xuất cần sớm xây dựng, hoàn thiện Cơ sở dữ liệu hộ tịch điện tử để lưu giữ thông tin hộ tịch của cá nhân (cùng với cơ sở dữ liệu giấy), kết nối để cung cấp thông tin hộ tịch cơ bản của cá nhân cho Cơ sở dữ liệu quốc gia về dân cư.

* Đánh giá:

Luật Hộ tịch năm 2014 đã quy định việc xây dựng Cơ sở dữ liệu hộ tịch điện tử nhằm mục đích xây dựng một nền hành chính hiện đại, hiệu quả, phục vụ đắc lực cho yêu cầu quản lý nhà nước trong thời kỳ mới. Ngày 28/7/2020, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 87/2020/NĐ-CP quy định về cơ sở dữ liệu điện tử, đăng ký hộ tịch trực tuyến. Nghị định quy định các việc liên quan đến xây dựng, quản lý, cập nhật, khai thác, sử dụng Cơ sở dữ liệu hộ tịch điện tử; quy định chi tiết việc kết nối, cung cấp, trao đổi dữ liệu giữa cơ sở dữ liệu hộ tịch điện tử với Cơ sở dữ liệu quốc gia về dân cư; đăng ký hộ tịch trực tuyến.

Kiến nghị 116: Xây dựng chế tài hộ tịch.

* Nội dung kiến nghị:

Đề xuất xây dựng chế tài hộ tịch, cụ thể: Cần phải ban hành văn bản quy định xử lý cụ thể đối với các hành vi vi phạm, bao gồm cả đối tượng có yêu cầu đăng ký và đối tượng là cán bộ, công chức có nhiệm vụ thực hiện đăng ký và quản lý hộ tịch. Cần xây dựng các quy định pháp luật về việc phân định trách nhiệm cụ thể của người có yêu cầu đăng ký và người thực hiện đăng ký, theo nguyên tắc “tôn trọng quyền khai báo của người có yêu cầu, người thực hiện đăng ký chỉ được ghi theo những nội dung đã khai báo, trừ trường hợp biết rõ là không đúng sự thật”.

* Đánh giá:

Trong gần 10 năm (2013-2020), Chính phủ đã ban hành 03 nghị định liên quan đến xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bổ trợ tư pháp, hành chính tư pháp, hôn nhân và gia đình, thi hành án dân sự, phá sản doanh nghiệp, hợp tác xã. Quy định pháp luật về các lĩnh vực này chưa rõ ràng, chế tài xử phạt vi phạm hành chính chưa nghiêm, mức xử phạt vi phạm hành chính thấp. Do đó, việc nghiên cứu, xây dựng Nghị định thay thế Nghị định 110/2013/NĐ-CP là rất cần thiết. Ngày 15/7/2020, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 82/2020/NĐ-CP; thay thế Nghị định số 110/2013/NĐ-CP và Nghị định số 67/2015/NĐ-CP. Nghị định này quy định về hành vi vi phạm hành chính, hình thức xử phạt, mức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với hành vi vi phạm hành chính, thẩm quyền lập biên bản, thẩm quyền xử phạt, mức phạt tiền cụ thể theo từng chức danh đối với hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực hộ tịch.

Kiến nghị 117: Kiện toàn tổ chức và nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ làm công tác hộ tịch.

* Nội dung kiến nghị:

- Đề xuất cơ cấu lại biên chế hộ tịch để đảm bảo hoàn thành nhiệm vụ: tùy theo số dân cư bố trí biên chế 01 - 03 cán bộ tư pháp chuyên trách hộ tịch và có cơ chế đảm bảo cho cán bộ hộ tịch làm việc ổn định, lâu dài. Cần có chế độ đãi ngộ hợp lý cả về tiền lương, cả về những ưu tiên khác đối với đội ngũ cán bộ hộ tịch, nhất là đối với cán bộ tư pháp - hộ tịch cấp xã, đặc biệt là cán bộ tư pháp - hộ tịch các xã vùng sâu, vùng xa, vùng đặc biệt khó khăn. Tiêu chuẩn hóa chức danh hộ tịch ở từng cấp cơ quan quản lý hộ tịch hướng đến việc xây dựng chức danh “Hộ tịch viên” như một chức danh hành chính tư pháp trong hệ thống các chức danh tư pháp của Việt Nam.

* Đánh giá:

- Biên chế công chức tư pháp - hộ tịch đã được bổ sung từ 01-03 công chức, tùy thuộc vào cấp độ của đơn vị hành chính cấp xã.

- Hiện nay, pháp luật chưa có quy định về chức danh “Hộ tịch viên”.

Kiến nghị 118: Tiếp tục đẩy mạnh việc phân cấp thẩm quyền đăng ký và quản lý hộ tịch.

* Nội dung kiến nghị:

Trong giai đoạn hiện nay thẩm quyền đăng ký và quản lý hộ tịch chỉ nên quy định ở cấp xã (thực hiện đăng ký và quản lý hộ tịch đối với công dân Việt Nam) và cấp tỉnh. Hướng lâu dài các việc về hộ tịch cần được quản lý thống nhất tập trung về một đầu mối dựa vào nơi sinh, để qua đó có thể theo dõi sự phát triển của từng con người và có điều kiện tổng hợp, đánh giá tình hình dân số, nguồn lực… tại từng địa phương và trong cả nước.

* Đánh giá:

- Luật Hộ tịch năm 2014 phân định rõ thẩm quyền về đăng ký hộ tịch của Uỷ ban nhân dân cấp xã, cấp huyện, cơ quan đại diện của Việt Nam ở nước ngoài; không quy định thẩm quyền đăng ký hộ tịch cho Ủy ban nhân dân cấp tỉnh./.

Đề tài - Đề án

Luận án - luận văn

Đặc san thông tin KHPL

Tài liệu hội thảo khoa học

Bài trích tạp chí

Sách

Tài liệu xem nhiều nhất

CƠ SỞ DỮ LIỆU TƯ LIỆU TÀI LIỆU KHOA HỌC PHÁP LÝ