Hoàn thiện quy định của pháp luật về tình trạng khẩn cấp

PHẦN MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu Đề tài

1.1. Sau 35 năm tiến hành công cuộc đổi mới, nước ta đã đạt được những thành tựu to lớn, có ý nghĩa lịch sử, phát triển mạnh mẽ, toàn diện. Cùng với những kết quả đạt được trong công cuộc đổi mới, xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, hệ thống pháp luật không ngừng được hoàn thiện trên tất cả các lĩnh vực, với vị trí cao nhất là Hiến pháp và vai trò trung tâm là các đạo luật. Trên cơ sở tổng kết, đánh giá công tác xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật ở Việt Nam trong thời gian qua, đặc biệt là việc thực hiện Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 cho thấy, dưới sự lãnh đạo của Đảng, hệ thống pháp luật của nước ta đến nay cơ bản bảo đảm tính toàn diện, dễ tiếp cận, ngày càng đáp ứng đầy đủ hơn các tiêu chí về tính thống nhất, phù hợp, khả thi. Hệ thống pháp luật Việt Nam không ngừng được hoàn thiện, định hình một cách rõ nét trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội, bảo đảm sự phát triển cân đối, đồng bộ giữa thể chế kinh tế, chính trị, xã hội, an ninh, quốc phòng, môi trường, bảo vệ quyền con người, quyền công dân phù hợp với yêu cầu phát triển bền vững đất nước và hội nhập quốc tế. Hầu hết các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội đều có văn bản quy phạm pháp luật ở tầm luật điều chỉnh.

Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, hệ thống pháp luật nước ta vẫn còn những tồn tại, hạn chế. Trong đó nổi lên là một số lĩnh vực pháp luật còn thiếu tính ổn định; còn một số nội dung chưa có lĩnh vực điều chỉnh hoặc chưa cụ thể; trong hệ thống pháp luật vẫn có những quy định chưa phù hợp với thực tiễn, thiếu tính khả thi, mâu thuẫn, chồng chéo. Đối với lĩnh vực pháp luật về tình trạng khẩn cấp, qua rà soát cho thấy, mặc dù có khá nhiều văn bản quy định về vấn đề này, chẳng hạn như Hiến pháp, Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp, các luật trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, phòng chống dịch bệnh, thiên tai... cho tới các nghị định, thông tư quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành, song các văn bản, quy định này cũng còn nhiều bất cập. Có thể khái quát một số vấn đề bất cập lớn như sau:

- Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp sau hơn 20 năm triển khai thi hành đã không còn phù hợp với thực tiễn, nhất là trong bối cảnh kinh tế - xã hội của đất nước đã có nhiều thay đổi, hệ thống pháp luật đã được sửa đổi, bổ sung khá nhiều. Một số quy định về biện pháp được áp dụng trong tình trạng khẩn cấp của Pháp lệnh có nội dung hạn chế quyền con người, quyền công dân (như quyền tự do đi lại, quyền hội họp, quyền tự do kinh doanh…) chưa bảo đảm phù hợp với quy định của Hiến pháp năm 2013 về nguyên tắc “quyền con người, quyền công dân chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng” (khoản 2 Điều 14). Mặt khác, khoản 13 Điều 70 Hiến pháp cũng quy định thẩm quyền của Quốc hội “quy định về tình trạng khẩn cấp” nên việc tiếp tục duy trì Pháp lệnh với hình thức và thẩm quyền ban hành của Ủy ban Thường vụ Quốc hội là không phù hợp.

- Bên cạnh Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp, một số luật chuyên ngành như Luật Quốc phòng, Luật An ninh quốc gia, Luật Phòng, chống bệnh truyền nhiễm, Luật Phòng, chống thiên tai… cũng có các quy định về tình trạng khẩn cấp nhưng giữa các quy định của Pháp lệnh và các luật này còn có sự chưa thống nhất, đồng bộ về khái niệm tình trạng khẩn cấp; các tiêu chí, điều kiện để ban bố tình trạng khẩn cấp; những trường hợp chưa đến mức phải ban bố tình trạng khẩn cấp nhưng cần thiết phải áp dụng một số biện pháp của tình trạng khẩn cấp cũng chưa được quy định cụ thể.

Các biện pháp áp dụng trong tình trạng khẩn cấp còn chưa đầy đủ và toàn diện; chưa có các biện pháp mạnh và tổng thể nhằm ứng phó kịp thời với tình hình, chẳng hạn như: các biện pháp liên quan đến việc ban hành văn bản trong tình trạng khẩn cấp; phân cấp, ủy quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và chính quyền địa phương; thời hạn, thời hiệu áp dụng trong tình trạng khẩn cấp... Một số lĩnh vực có quy định cụ thể các biện pháp áp dụng trong tình trạng khẩn cấp (như Luật Phòng, chống bệnh truyền nhiễm, Luật Quốc phòng và các nghị định quy định chi tiết), tuy nhiên, các biện pháp này chưa đầy đủ để giải quyết toàn diện các vấn đề kinh tế, tài chính, y tế, giáo dục, an sinh xã hội, giao thông vận tải... nên ngay cả trong trường hợp phải ban bố tình trạng khẩn cấp thì cũng chưa có đầy đủ cơ sở, quy định để áp dụng.

- Với tính chất là một tình huống đặc biệt, cần được giải quyết ngay, nếu không sẽ gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại rất nghiêm trọng đến tài sản, đời sống, tính mạng con người, tình hình chính trị, kinh tế, xã hội của đất nước, đòi hỏi các quy định về nguyên tắc, thẩm quyền, trình tự, thủ tục công bố tình trạng khẩn cấp, trách nhiệm tổ chức thực hiện cần phải rất rõ ràng, cụ thể. Tuy nhiên, các quy định của pháp luật hiện hành về vấn đề này còn chưa đủ rõ và có nội dung còn chồng chéo, mâu thuẫn. Đặc biệt, việc thiếu vắng các quy định tạo cơ chế để phát huy vai trò của các cơ quan hành chính nhà nước như Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, người đứng đầu chính quyền các địa phương trong việc thực hiện các biện pháp cấp bách để đối phó với tình trạng khẩn cấp cũng là điểm hạn chế lớn của pháp luật hiện hành. Mặt khác, các biện pháp mà cơ quan có thẩm quyền thực hiện trong tình trạng khẩn cấp có thể làm hạn chế một số quyền của người dân, tuy nhiên, các quy định về cơ chế kiểm tra, giám sát việc thực hiện các biện pháp này cũng chưa đầy đủ.

Trong bối cảnh tình hình thế giới và khu vực tiếp tục diễn biến nhanh chóng, phức tạp, khó lường; việc chủ động, kịp thời đối phó với các mối đe doạ an ninh truyền thống và an ninh phi truyền thống, trong đó có cả các vấn đề như thiên tai, dịch bệnh… đặt ra yêu cầu phải rà soát tổng thể các quy định pháp luật hiện hành về tình trạng khẩn cấp để nhận diện đầy đủ các hạn chế, vướng mắc, bất cập trong các quy định pháp luật, làm cơ sở cho việc nghiên cứu, đề xuất hoàn thiện pháp luật về tình trạng khẩn cấp bảo đảm sự thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật trong lĩnh vực này.

1.2. Vấn đề tình trạng khẩn cấp, các biện pháp được áp dụng trong tình trạng khẩn cấp và cả việc hạn chế quyền con người trong tình trạng khẩn cấp đã được quy định trong pháp luật nhiều quốc gia. Một số nước châu Âu-Mỹ và châu Á đã có đạo luật riêng về tình trạng khẩn cấp (như Mỹ, Úc, Pháp, Đan Mạch, Singapore…). Trong bối cảnh dịch bệnh viêm đường hô hấp cấp do chủng mới của virus Corona gây ra (COVID-19) lan rộng toàn cầu, đe dọa tính mạng và sức khoẻ hàng triệu người, nhiều quốc gia trên thế giới đã ban hành văn bản mới hoặc sửa đổi, bổ sung luật hiện hành để quy định về tình trạng khẩn cấp do dịch bệnh với các biện pháp mạnh và dường như chưa có tiền lệ. Ví dụ: Hội đồng Liên bang Nga đã phê chuẩn dự luật cho phép Chính phủ áp đặt tình trạng khẩn cấp và cơ chế cảnh báo cao trên toàn quốc hoặc các vùng riêng lẻ; Quốc hội Pháp thông qua dự luật phòng, chống COVID-19 cho phép thiết lập tình trạng y tế khẩn cấp có giá trị trong vòng 2 tháng và cho phép Chính phủ có quyền hạn chế quyền tự do của công dân thông qua lệnh phong toả, giới nghiêm, trưng dụng tài sản[1]; Quốc hội Singapore ban hành đạo luật mới trong đó cấm mọi cuộc tụ tập không chỉ tại nơi công cộng mà còn ở những không gian cá nhân như nhà riêng[2]; Thủ tướng Nhật Bản đã ban bố tình trạng khẩn cấp về dịch COVID-19 dựa trên Luật sửa đổi Luật về các biện pháp đặc biệt phòng chống đại dịch cúm và các bệnh truyền nhiễm mới mà Quốc hội thông qua ngày 13/3/2020[3] v.v…

Ở Việt Nam, ngay sau khi dịch bệnh chớm bùng phát, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Chỉ thị số 05/CT-TTg ngày 28/01/2020 về việc phòng, chống dịch bệnh viêm đường hô hấp cấp do chủng mới của virus Corona gây ra. Tiếp đó, để phù hợp với tình hình phòng, chống dịch trong từng giai đoạn, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ, cơ quan đã có nhiều văn bản đề ra các biện pháp linh hoạt nhằm kiểm soát dịch hiệu quả, trong đó tập trung nhất là các Chỉ thị số 15, 16 và 19 của Thủ tướng Chính phủ. Với nguyên tắc chống dịch là ngăn chặn, phát hiện, cách ly, khoanh vùng, dập dịch, các biện pháp được chỉ đạo căn cứ vào mức độ nguy cơ rủi ro của dịch bệnh bao gồm: cách ly y tế, giãn cách xã hội tại các điểm dịch, vùng dịch; hạn chế xuất nhập cảnh, kiểm soát chặt chẽ người nhập cảnh; tạm đình chỉ các hoạt động kinh doanh không thiết yếu; hạn chế hoặc dừng hoạt động vận chuyển hành khách công cộng; cho học sinh, sinh viên nghỉ học hoặc chuyển sang học trực tuyến; bố trí cho cán bộ, công chức, viên chức làm việc tại nhà; hoãn, dừng việc tổ chức các cuộc họp, hội nghị, hội thảo, các sự kiện tập trung đông người; đẩy mạnh công tác thông tin, truyền thông, ngăn chặn tin giả, tin sai sự thật; xử lý nghiêm các hành vi vi phạm về phòng, chống dịch...

Bước sang năm 2021, đợt bùng phát dịch lần thứ tư có quy mô lớn, diễn biến hết sức phức tạp, đe dọa nghiêm trọng đến sức khỏe, tính mạng của Nhân dân, ảnh hưởng lớn đến hoạt động của các cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp và tác động tiêu cực đến phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Trên cơ sở rà soát các biện pháp cần thiết đã và sẽ phải thực hiện để phòng, chống dịch, tại Nghị quyết số 30/2021/QH15 ngày 28/7/2021 về Kỳ họp thứ nhất Quốc hội khóa XV đã tán thành việc Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ chủ động, linh hoạt áp dụng các biện pháp phòng, chống dịch COVID-19 đã thực hiện trong thời gian qua; đồng thời, giao Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ quyết định và chịu trách nhiệm về việc thực hiện 8 nhóm giải pháp cấp bách trên các lĩnh vực y tế, khám chữa bệnh; tài chính, ngân sách; an ninh trật tự và an toàn xã hội; bảo đảm an sinh xã hội, việc làm, chăm lo sức khỏe và đời sống Nhân dân; thông tin truyền thông... Đặc biệt, Quốc hội cho phép Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ quyết định áp dụng các biện pháp khác có thể áp dụng trong tình trạng khẩn cấp để ngăn chặn kịp thời dịch bệnh lây lan. Trên cơ sở đó, Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ đã ban hành rất nhiều văn bản quy định, chỉ đạo việc phòng, chống dịch. Ngày 11/10/2021, Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 128/NQ-CP ban hành Quy định tạm thời thích ứng an toàn, linh hoạt, kiểm soát hiệu quả dịch COVID-19, trong đó xác định chuyển hướng chiến lược phòng, chống dịch với tổng thể các biện pháp được áp dụng trên phạm vi toàn quốc phù hợp với 4 cấp độ dịch là nguy cơ thấp, nguy cơ trung bình, nguy cơ cao và nguy cơ rất cao.

Có thể thấy rằng, cùng với hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành, các văn bản mới được ban hành trong quá trình phòng, chống đại dịch COVID-19 là hết sức cần thiết nhằm đáp ứng yêu cầu cấp bách đối với những vấn đề chưa có tiền lệ phát sinh trong quá trình phòng, chống dịch bệnh. Từ thực tiễn ban hành và áp dụng các quy định pháp luật trong phòng, chống dịch bệnh COVID-19, tại Nghị quyết số 41/2021/QH15 ngày 13/11/2021 của Quốc hội về hoạt động chất vấn tại Kỳ họp thứ 2 Quốc hội khóa XV, Quốc hội đã giao Chính phủ: “Từng bước hoàn thiện hệ thống pháp luật về áp dụng các biện pháp đặc biệt trong tình trạng khẩn cấp về dịch bệnh, phòng, chống bệnh truyền nhiễm, khám bệnh, chữa bệnh, bảo hiểm y tế, quản lý và sử dụng thuốc chữa bệnh, quản lý và mua sắm trang thiết bị y tế… Sớm nghiên cứu, đề xuất nâng Pháp lệnh tình trạng khẩn cấp lên thành luật, trong đó có nội dung tình trạng khẩn cấp về dịch bệnh”.

Như vậy, xuất phát từ những vấn đề về thực trạng pháp luật và thực tiễn nêu trên, để góp phần cung cấp thêm luận cứ, quan điểm và phương hướng, giải pháp hoàn thiện pháp luật về tình trạng khẩn cấp tại Việt Nam nói chung và nghiên cứu, đề xuất các chính sách của đạo luật về tình trạng khẩn cấp nói riêng, việc nghiên cứu Đề tài “Hoàn thiện quy định của pháp luật về tình trạng khẩn cấp” là rất cần thiết. Các đề xuất của Đề tài nhằm giải quyết những vướng mắc, bất cập trong quy định pháp luật hiện hành về tình trạng khẩn cấp, đồng thời bảo đảm việc thể chế hoá các quy định của Hiến pháp năm 2013, nghiên cứu, đề xuất nội dung chính sách cơ bản về tình trạng khẩn cấp tại luật và hoàn thiện các luật khác có liên quan.

2. Mục tiêu nghiên cứu của Đề tài

2.1. Mục tiêu tổng quát

Trên cơ sở nghiên cứu các vấn đề lý luận và thực tiễn về tình trạng khẩn cấp, thực trạng pháp luật và thực tiễn áp dụng pháp luật về tình trạng khẩn cấp, Đề tài đưa ra các kiến nghị khoa học và giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về tình trạng khẩn cấp tại Việt Nam trong thời gian tới, bảo đảm phù hợp với tình hình thực tiễn đất nước và các cam kết quốc tế của nước ta.

2.2. Mục tiêu cụ thể

- Nhận diện rõ những vấn đề lý luận về tình trạng khẩn cấp và pháp luật về tình trạng khẩn cấp.

- Phân tích thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luật về tình trạng khẩn cấp tại Việt Nam trong một số lĩnh vực (phòng chống dịch bệnh; thiên tai; quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự an toàn xã hội); trên cơ sở đó, đánh giá những kết quả đạt được và hạn chế, vướng mắc, bất cập.

- Đề xuất quan điểm định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về tình trạng khẩn cấp tại Việt Nam trong thời gian tới hướng đến bảo đảm sự thống nhất, đồng bộ, minh bạch, khả thi, dễ tiếp cận và hiệu quả.

3. Nội dung, đối tượng nghiên cứu chính của Đề tài

Để đạt được các mục tiêu trên đây, Đề tài tập trung nghiên cứu các nội dung sau đây:

Thứ nhất, nguồn gốc, cách thức tiếp cận và nội hàm khái niệm tình trạng khẩn cấp; đặc điểm của tình trạng khẩn cấp; vai trò, ý nghĩa của pháp luật về tình trạng khẩn cấp và vấn đề điều chỉnh trong pháp luật về tình trạng khẩn cấp; phân tích về yêu cầu và các yếu tố ảnh hưởng đến pháp luật về tình trạng khẩn cấp; kinh nghiệm pháp luật quốc tế và pháp luật một số quốc gia (châu Á, châu Âu, châu Mỹ) về tình trạng khẩn cấp.

Thứ hai, thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luật về tình trạng khẩn cấp tại Việt Nam, bao gồm nghiên cứu các quy định của pháp luật hiện hành về nguyên tắc, thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban bố tình trạng khẩn cấp; các biện pháp áp dụng trong tình trạng khẩn cấp; thẩm quyền, trách nhiệm và nghĩa vụ của các cơ quan, tổ chức trong tình trạng khẩn cấp. Đề tài tập trung phân tích về thực tiễn thực hiện tình trạng khẩn cấp trong lĩnh vực: phòng, chống dịch bệnh; phòng, chống thiên tai; quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự xã hội.

Thứ ba, các quan điểm, định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về tình trạng khẩn cấp tại Việt Nam trong thời gian tới. Trong đó, Đề tài tập trung đề xuất các chính sách cơ bản của đạo luật về tình trạng khẩn cấp và việc hoàn thiện quy định của các luật có liên quan.

4. Phương pháp nghiên cứu

Để thực hiện tốt Đề tài và đạt được mục tiêu đã đề ra, trong quá trình nghiên cứu, ngoài các phương pháp nghiên cứu cơ bản là phương pháp duy vật biện chứng, phương pháp suy luận logic, Đề tài được tiến hành nghiên cứu bằng một số phương pháp nghiên cứu khác như:

- Phương pháp phân tích để nghiên cứu lý luận, kinh nghiệm quốc tế, thực trạng pháp luật và thực tiễn thi hành pháp luật về tình trạng khẩn cấp tại Việt Nam.

- Phương pháp so sánh được sử dụng để tham khảo quy định của pháp luật quốc tế, các quốc gia trên thế giới về tình trạng khẩn cấp.

- Hội thảo khoa học nhằm tạo diễn đàn khoa học thảo luận, đánh giá, phân tích về những vấn đề liên quan đến tình trạng khẩn cấp và pháp luật về tình trạng khẩn cấp.

- Phương pháp tổng hợp nhằm tổng hợp các kết quả nghiên cứu về lý luận và thực tiễn, đưa ra những giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về tình trạng khẩn cấp trong thời gian tới.

5. Về tình hình nghiên cứu và ý nghĩa khoa học của Đề tài

5.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu thuộc lĩnh vực của Đề tài

- Đối với các công trình nghiên cứu trong nước:

Nhóm nghiên cứu thấy rằng, hiện nay có ít công trình nghiên cứu có hệ thống, chuyên sâu và toàn diện về các quy định của pháp luật về tình trạng khẩn cấp. Nhiều công trình chủ yếu tập trung vào việc phân tích quyền con người trong tình trạng khẩn cấp theo luật quốc tế, hoặc nghiên cứu pháp luật của Việt Nam và một số quốc gia về tình trạng khẩn cấp, hoặc nghiên cứu về tình trạng khẩn cấp trong một số trường hợp cụ thể, như tình trạng khẩn cấp khi có thảm họa, dịch bệnh nguy hiểm. Chưa có công trình nào đi sâu phân tích khái niệm, đặc điểm của tình trạng khẩn cấp và pháp luật về tình trạng khẩn cấp; các yếu tố ảnh hưởng đến pháp luật về tình trạng khẩn cấp; nội dung cơ bản của đạo luật về tình trạng khẩn cấp. Ví dụ như:

Trong cuốn sách “Một số vấn đề cơ bản của Hiến pháp các nước trên thế giới” của Ban Biên tập dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992, các tác giả phân tích các trường hợp được huy động và triển khai lực lượng vũ trang khi có tình trạng khẩn cấp hoặc tình trạng chiến tranh hay thiết quân luật, thẩm quyền ban bố tình trạng khẩn cấp và vấn đề tạm đình chỉ thực hiện một số quyền con người với những điều kiện nhất định kèm theo trong Hiến pháp của một số quốc gia trên thế giới.

Một số công trình nghiên cứu đã đề cập đến lý luận cơ bản về tình trạng khẩn cấp và vấn đề quyền con người trong tình trạng khẩn cấp. Ví dụ như: trong Báo cáo Đề tài khoa học “Quyền con người, quyền công dân trong tình trạng khẩn cấp - Những vấn đề lý luận và thực tiễn” (Phan Trung Lý, 2019) đã phân tích một số nội dung cơ bản về khung pháp luật hiện hành về tình trạng khẩn cấp của Việt Nam và những vấn đề đặt ra với việc bảo vệ quyền con người; quyền con người trong tình trạng khẩn cấp theo luật quốc tế; thẩm quyền và quy trình, thủ tục công bố tình trạng khẩn cấp theo pháp luật Việt Nam và những vấn đề đặt ra; một số quy định của pháp luật Việt Nam về tình trạng khẩn cấp về quốc phòng, thiết quân luật và giới nghiêm và trong trường hợp có thảm hoạ lớn, dịch bệnh nguy hiểm.

Tại Hội thảo khoa học quốc tế trực tuyến “Pháp luật về tình trạng khẩn cấp” (Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội, ngày 16-17/6/2020), các bài viết của các tác giả (Đỗ Đức Minh - “Pháp luật Việt Nam về tình trạng khẩn cấp về quốc phòng, thiết quân luật và giới nghiêm và những vấn đề đặt ra”; Phan Trung Lý, Vũ Hồng Anh - “Bảo đảm quyền con người trong tình trạng khẩn cấp theo quy định của pháp luật Việt Nam”; Nguyễn Đăng Dung, Nguyễn Thuỳ Dương - “Tình trạng khẩn cấp theo quy định của Công ước quốc tế về quyền con người và Hiến pháp quốc gia”; Nguyễn Hoàng Anh - “Tình trạng khẩn cấp về dịch bệnh trong pháp luật Việt Nam và một số nước trên thế giới”; Bùi Tiến Đạt - “Xây dựng pháp luật về tình trạng khẩn cấp ở Việt Nam: tiếp cận từ góc độ giới hạn quyền hiến định”; Đậu Công Hiệp - “Nguyên tắc tương xứng trong hạn chế quyền con người và vận dụng trong tình trạng khẩn cấp”) đề cập đến một số hạn chế, vướng mắc trong các quy định pháp luật hiện hành về tình trạng khẩn cấp, nhất là trong lĩnh vực quốc phòng và phòng, chống dịch bệnh và vấn đề bảo đảm quyền con người, quyền công dân trong tình trạng khẩn cấp; bước đầu nêu lên những luận điểm, luận cứ cho sự cần thiết xây dựng một đạo luật về tình trạng khẩn cấp để thay thế Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp, bảo đảm phù hợp với nguyên tắc giới hạn quyền được quy định tại khoản 2 Điều 14 Hiến pháp năm 2013. Nhìn chung, các bài viết này chủ yếu phân tích quy định pháp luật thực định và chưa đánh giá sâu về thực tiễn thực hiện pháp luật về tình trạng khẩn cấp, chưa đưa ra các đề xuất cụ thể về các chính sách/nội dung cơ bản của luật về tình trạng khẩn cấp.

Tại bài viết “Ban hành văn bản trong tình trạng khẩn cấp nhìn từ dịch bệnh COVID-19” (Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 08(408), tháng 4/2020), tác giả Bùi Thu Hằng phân tích những vướng mắc, bất cập của pháp luật về việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong tình trạng khẩn cấp. Bên cạnh đó, một số bài báo khác tập trung phân tích tình trạng khẩn cấp về quốc phòng, ví dụ như bài báo “Cân nhắc quy định “tình trạng khẩn cấp về quốc phòng” của tác giả Đoàn Phúc Thịnh[4]; bài báo “Tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật, cơ chế, chính sách về quốc phòng đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ bảo vệ Tổ quốc trong tình hình mới” của tác giả Lương Cường[5]. Những bài viết này tập trung nêu một số vướng mắc, bất cập của pháp luật về tình trạng khẩn cấp trong lĩnh vực cụ thể. Chưa có công trình nghiên cứu nào đánh giá tổng quan pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luật về tình trạng khẩn cấp tại Việt Nam, yêu cầu và giải pháp hoàn thiện pháp luật nhằm bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật về tình trạng khẩn cấp.

- Về các công trình nghiên cứu của học giả nước ngoài:

Trong tác phẩm “National Emergency Powers”, tác giả Elaine Halchin đã giới thiệu về một số quyền hạn của Tổng thống Hoa Kỳ có thể được thực thi khi quốc gia bị đe dọa bởi khủng hoảng, khẩn cấp hoặc hoàn cảnh khẩn cấp (trong các tình huống khẩn cấp về thảm họa tự nhiên, chiến tranh, hoặc tình huống tiền chiến tranh). Tác giả cũng đề cập đến những hạn chế đối với Tổng thống trong việc thực thi quyền hạn khẩn cấp.

Trong công trình nghiên cứu “Emergency Powers” của Viện Quốc tế về Dân chủ và Hỗ trợ bầu cử (International IDEA)[6] có trình bày sơ lược những vấn đề cơ bản về tình trạng khẩn cấp; vị trí, vai trò của cơ quan lập pháp và hành pháp trong trình tự, thủ tục ban bố, tạm dừng hoặc khôi phục tình trạng khẩn cấp; vấn đề giới hạn quyền trong tình trạng khẩn cấp; hệ quả của tình trạng khẩn cấp (như việc tập trung quyền hạn cho các cơ quan hành pháp; việc hoãn bầu cử…); cơ chế kiểm soát việc thực hiện quyền hạn trong tình trạng khẩn cấp… Nhìn chung, đây là công trình nghiên cứu rất khái quát về tình trạng khẩn cấp và quyền hạn của các cơ quan (chủ yếu là lập pháp và hành pháp) trong tình trạng khẩn cấp; đồng thời, có nêu ví dụ về quy định có liên quan trong hiến pháp một số quốc gia.

Tại Hội thảo khoa học quốc tế trực tuyến “Law on the State of Emergency” (ngày 16-17/6/2020), một số học giả nước ngoài (Yukiko Nishikawa, Fiona Donson, Sébastien Lafrance, Darius Lee, Jonathan Liberman, Herlambang P. Wiratraman) có bài nghiên cứu về thực tiễn của các quốc gia (Nhật Bản, Ireland, Canada, Singapore, Australia, Indonesia…) trong việc áp dụng các biện pháp ứng phó với dịch bệnh COVID-19, trong đó tập trung tiếp cận dưới góc nhìn về pháp quyền và bảo đảm quyền con người.[7]

Ngoài ra, một số công trình nghiên cứu khác tập trung chủ yếu vào vấn đề bảo vệ quyền con người trong các tình huống khẩn cấp. Ví dụ: “Protecting human rights in humanitarian crises” (Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights); “Human Rights, Emergencies, and the Rule of Law” (Evan J. Criddle, Evan Fox-Decent - Human Rights Quarterly, Vol. 34, p.39, 2012); “Protecting Human Rights During Emergencies: Delegation, Derogation, and Deference” (Evan J. Criddle - Netherlands Yearbook of International Law 2014, p.197-220); “Human Rights in Emergencies” (ASIL Studies in International Legal Theory).

5.2. Ý nghĩa của Đề tài

- Đề tài mở ra những hướng nghiên cứu chuyên sâu về đặc điểm, điều kiện, thẩm quyền ban bố tình trạng khẩn cấp, tạo cơ sở cho việc đề xuất, hoàn thiện pháp luật về tình trạng khẩn cấp, từ đó góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước, bảo đảm quyền con người, quyền công dân, nâng cao trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong tình trạng khẩn cấp.

- Kết quả nghiên cứu của Đề tài phục vụ cho các cơ quan nhà nước nói chung, Bộ Tư pháp và các đơn vị trực thuộc Bộ Tư pháp nói riêng tham khảo, sử dụng trong quá trình nghiên cứu, tham mưu, đề xuất hoàn thiện pháp luật về tình trạng khẩn cấp và pháp luật có liên quan, từ đó góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động của Bộ và các đơn vị.

- Việc thực hiện Đề tài góp phần nâng cao năng lực nghiên cứu của Vụ Pháp luật hình sự - hành chính, Viện Khoa học pháp lý và các cá nhân có liên quan.

- Đề tài là tài liệu tham khảo hữu ích cho hoạt động đào tạo đại học, sau đại học chuyên ngành Luật.

6. Các hoạt động chính của Đề tài

6.1. Hoạt động nghiên cứu chuyên đề

Phù hợp với phạm vi của Đề tài, hoạt động nghiên cứu chuyên đề tập trung vào các nhóm cơ bản:

- Xây dựng thuyết minh, thu thập tài liệu của Đề tài;

- Lý luận chung về tình trạng khẩn cấp và pháp luật về tình trạng khẩn cấp; kinh nghiệm pháp luật quốc tế và một số quốc gia về tình trạng khẩn cấp;

- Rà soát, đánh giá quy định pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luật về tình trạng khẩn cấp trong một số lĩnh vực;

- Đề xuất các quan điểm, định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về tình trạng khẩn cấp ở Việt Nam trong thời gian tới.

6.2. Xây dựng, hoàn thiện Báo cáo tổng hợp kết quả Đề tài

- Xây dựng Báo cáo tổng hợp kết quả Đề tài trên cơ sở các chuyên đề nghiên cứu;

- Tổ chức các hội thảo lấy ý kiến của các chuyên gia, nhà khoa học về kết quả nghiên cứu Đề tài (04 hội thảo);

- Tổ chức bảo vệ Đề tài (bảo vệ sơ bộ, bảo vệ chính thức); hoàn thiện Báo cáo tổng hợp kết quả Đề tài, gửi Viện Khoa học pháp lý theo quy định.

PHẦN I

BÁO CÁO TỔNG HỢP KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI

CHƯƠNG I

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TÌNH TRẠNG KHẨN CẤP VÀ KINH NGHIỆM PHÁP LUẬT QUỐC TẾ VỀ TÌNH TRẠNG KHẨN CẤP

I. KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM CỦA TÌNH TRẠNG KHẨN CẤP

1. Khái niệm tình trạng khẩn cấp

Xét về nguồn gốc, khái niệm “tình trạng khẩn cấp” (state of emergency) được hình thành từ quy định về justitiumm trong Luật La Mã để chỉ một trạng thái xã hội mà cho phép Viện Nguyên lão của nhà nước La Mã cổ đại có thể đưa ra một quyết định nhanh chóng mà không bị khiếu nại[8]. Khái niệm tình trạng khẩn cấp theo nghĩa phổ biến hiện nay chỉ xuất hiện vào khoảng thế kỷ XIX ở Tây Âu, trên cơ sở chia tách giữa các chuẩn mực và tình thế ngoại lệ, nhằm mục tiêu đạt được sự cân bằng lợi ích giữa các mục tiêu công cộng với các quyền cá nhân.[9] Tuy vậy, có nhiều khác biệt trong nhận thức về tình trạng khẩn cấp trong các trường hợp liên quan đến thảm họa tự nhiên, khủng hoảng kinh tế, tấn công khủng bố hoặc xung đột vũ trang với nước ngoài. Việc phân biệt và quy định tình trạng khẩn cấp trong mỗi bối cảnh như vậy hiện vẫn là một thách thức gai góc đối với các nhà lập hiến cũng như các học giả.[10]

Trong pháp luật quốc tế, khái niệm tình trạng khẩn cấp thường được đề cập trong các điều ước quốc tế về nhân quyền, vì việc ban bố tình trạng khẩn cấp thường kèm theo nguy cơ xâm phạm đến các quyền con người. Trong đó, Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị năm 1966 trực tiếp đề cập đến khái niệm “tình trạng khẩn cấp công cộng đe doạ vận mệnh quốc gia”[11]. Khái niệm này được giải thích tại Bộ nguyên tắc Siracusa: Là tình trạng mà một quốc gia phải đối mặt với các mối hiểm nguy đặc biệt, đang diễn ra hoặc sắp xảy ra, mà chúng đe dọa sự sống còn của quốc gia đó. Sự đe dọa này ảnh hưởng tới toàn bộ dân chúng, hoặc tới toàn bộ hay một phần lãnh thổ quốc gia, và gây nguy hiểm cho sự toàn vẹn của dân cư, độc lập chính trị hoặc sự toàn vẹn lãnh thổ quốc gia hoặc việc duy trì các chức năng cơ bản của các thiết chế vốn thiết yếu để bảo đảm và bảo vệ các quyền con người được luật quốc tế ghi nhận.[12] Tuy nhiên, tình trạng khẩn cấp không bao gồm những tình thế khó khăn kinh tế đơn thuần, xung đột nội bộ hoặc tình trạng hỗn loạn mà không ảnh hưởng nghiêm trọng và cấp bách tới vận mệnh quốc gia.

Ở một cách tiếp cận khác, tình trạng khẩn cấp có thể được hiểu là một số tình huống ngoại lệ, đặc biệt, cần được giải quyết ngay nếu không sẽ gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại rất nghiêm trọng đến tài sản, đời sống, tính mạng của con người, tình hình chính trị, kinh tế, xã hội của quốc gia. Chính vì vậy, khi tình huống ấy xảy ra, chính quyền có thể ban hành ngay những chính sách hoặc thực hiện những biện pháp mà thông thường không được phép thực hiện, nhân danh lợi ích công cộng. Việc ban bố tình trạng khẩn cấp sẽ dẫn đến những thay đổi trong hành vi bình thường của chính quyền và người dân, hay nói cách khác, tình trạng khẩn cấp là trạng thái đặc biệt, “bất bình thường”, khiến hoạt động của nhà nước và người dân không thể diễn ra như bình thường vẫn đang tiếp diễn. Những chính sách, biện pháp được chính quyền ban hành trong tình trạng khẩn cấp thường đa dạng, với mức độ, phạm vi khác nhau, tùy vào tình hình và điều kiện thực tế. Đặc biệt, những chính sách, biện pháp này khi được “kích hoạt” có thể dẫn đến hạn chế quyền của người dân.

Các tình huống hay lý do có thể dẫn đến việc ban bố tình trạng khẩn cấp thường là các thảm họa lớn như thiên tai, sóng thần, động đất, núi lửa; chiến tranh hoặc tình trạng bất ổn vi phạm nghiêm trọng đến trật tự công cộng như bạo loạn, khủng bố; dịch bệnh trên diện rộng; rủi ro công nghệ như rò rỉ hoặc nổ các nhà máy điện nguyên tử… Ở đây, cần phân biệt rõ sự khác biệt giữa tình trạng khẩn cấp với các điều kiện, diễn biến có thể dẫn tới tình trạng khẩn cấp. Những hiện tượng thiên nhiên (bão lụt, hỏa hoạn, động đất, sóng thần, dịch bệnh...), hoặc do con người thực hiện (bạo loạn có vũ trang, lật đổ chính quyền...) gây nên, hoặc đe dọa gây nên những thảm họa, thiệt hại về tính mạng, tài sản của cá nhân, tổ chức, nhà nước, xã hội sẽ không mặc nhiên dẫn tới việc ban bố tình trạng khẩn cấp. Chỉ khi những sự kiện này xảy ra trên thực tế và đã làm thay đổi trạng thái xã hội bình thường của đời sống con người, nhà nước, xã hội, tạo nên những tình huống đặc biệt đòi hỏi phải có biện pháp ứng phó đặc biệt (dựa trên những thẩm quyền đặc biệt) nhằm ngăn chặn, hạn chế, khắc phục hậu quả, để đảm bảo an toàn tính mạng, sức khỏe, tài sản của nhà nước, xã hội, cá nhân, tổ chức, môi trường trong những khu vực xảy ra các sự kiện kể trên thì mới gọi là tình trạng khẩn cấp. Nói cách khác, dựa trên tác động thực tế của những sự kiện tự nhiên hoặc nhân tạo, các nhà nước - chủ thể có thẩm quyền - có thể đưa ra một tuyên bố đặt các khu vực nhất định hoặc toàn bộ lãnh thổ quốc gia vào một tình thế pháp lý đặc biệt mà theo đó có thể tạm ngưng một số chức năng bình thường của chính quyền cũng như của xã hội, đồng thời cảnh báo hay yêu cầu công dân thay đổi các hành vi bình thường, cũng như ra lệnh cho các cơ quan của chính quyền thi hành các kế hoạch hành động để đối phó với tình trạng khẩn cấp.

Qua nghiên cứu pháp luật của một số quốc gia cho thấy, căn cứ vào đặc thù của mỗi nước mà việc quy định khái niệm về tình trạng khẩn cấp cũng có sự khác nhau. Có quốc gia quy định khá minh thị về khái niệm này. Chẳng hạn như Luật về tình trạng khẩn cấp năm 2001 của Liên bang Nga đưa ra khái niệm về tình trạng khẩn cấp ngay tại Điều 1 như sau: “Tình trạng khẩn cấp là một chế độ pháp lý đặc biệt…, được áp dụng trên toàn lãnh thổ Liên bang Nga hoặc ở địa phương, cho phép hạn chế đối với các quyền, tự do của công dân Liên bang Nga, người nước ngoài, người không có quốc tịch, quyền của các tổ chức xã hội, hiệp hội, hoặc đặt ra những nghĩa vụ bổ sung cho các chủ thể này”^{^[13]}. Luật về những biện pháp khẩn cấp năm 1985 của Canada thì sử dụng thuật ngữ “khủng hoảng quốc gia” và định nghĩa tại Điều 3 như sau: “Một tình trạng khủng hoảng quốc gia là sự kết hợp của các tình huống quan trọng có tính chất khẩn cấp, tạm thời, không thể được giải quyết thỏa đáng theo luật pháp của Canada; và tùy từng trường hợp, tình trạng đó có thể là: (a) gây nguy hiểm nghiêm trọng đến tính mạng, sức khỏe hoặc sự an toàn của người dân Canada và vượt quá khả năng hoặc quyền hạn của chính quyền các tỉnh để can thiệp; b) đe dọa nghiêm trọng khả năng của Chính phủ Canada trong việc đảm bảo chủ quyền, an ninh và toàn vẹn lãnh thổ của đất nước”^{^[14]}.

Trong khi đó, một số nước không đưa ra trong văn bản pháp luật định nghĩa về tình trạng khẩn cấp, mà pháp luật các nước có xu hướng chỉ ra trong luật phạm vi, thẩm quyền, điều kiện có thể áp dụng các biện pháp trong tình trạng khẩn cấp. Chẳng hạn, Hiến pháp Tây Ban Nha không đưa ra định nghĩa về tình trạng khẩn cấp, mà luật về tổ chức của Tây Ban Nha xác định đây là một tình trạng ngoại lệ xảy ra khi việc thực thi các quyền tự do của công dân và hoạt động bình thường của các thiết chế trong xã hội, các dịch vụ công thiết yếu cho cộng đồng bị suy yếu nghiêm trọng đến mức không thể phục hồi lại hoặc duy trì các hoạt động đó^{^[15]}. Ở Cộng hòa Pháp, mặc dù năm 1955 Nghị viện đã ban hành đạo luật có tiêu đề “Tình trạng khẩn cấp” nhưng trong Luật này cũng không định nghĩa hay giải thích về khái niệm này. Năm 2015, đạo luật về tình trạng khẩn cấp năm 1955 đã được sửa đổi, bổ sung với mục đích mở rộng phạm vi áp dụng và tăng cường hiệu lực cho đạo luật năm 1955. Trong các đạo luật này, việc định nghĩa về tình trạng khẩn cấp không được đưa ra; tại Điều 1 chỉ quy định về phạm vi (về mặt lãnh thổ) khi ban bố tình trạng khẩn cấp: tình trạng khẩn cấp có thể được ban bố trên phạm vi toàn quốc, trên một phần lãnh thổ đô thị, hoặc các vùng thuộc lãnh thổ của Pháp ở nước ngoài. Bên cạnh Luật về tình trạng khẩn cấp nói chung - áp dụng cho các tình huống chiến tranh, bạo loạn, khủng bố - Pháp còn có đạo luật riêng về tình trạng khẩn cấp do dịch bệnh, được ban hành vào ngày 23/3/2020 và trong khoảng thời gian gần hai năm xảy ra dịch bệnh COVID-19, Luật về tình trạng khẩn cấp do dịch bệnh đã được sửa đổi, cập nhật vài lần. Những sửa đổi của các phiên bản sau phiên bản ngày 23/3/2020 chủ yếu nói về việc gia hạn hoặc tuyên bố hết thời hạn áp dụng tình trạng khẩn cấp do COVID-19. Trong các đạo luật kể trên, một khái niệm về tình trạng khẩn cấp (nói chung) cũng như khái niệm về tình trạng khẩn cấp về dịch bệnh (nói riêng) không được quy định. Đổi lại, Luật quy định rất rõ phạm vi áp dụng, các điều kiện ban bố tình trạng khẩn cấp về dịch bệnh. Tương tự, pháp luật của Bồ Đào Nha và Vương quốc Anh cũng không đưa ra định nghĩa về tình trạng khẩn cấp. Về kỹ thuật lập pháp, một quy phạm định nghĩa trong văn bản pháp luật không phải là cách phổ biến mà các nhà làm luật ở các quốc gia kể trên (và ở một số nước Tây Âu khác) thường sử dụng.

Pháp luật Việt Nam mặc dù đã có một số văn bản quy định về tình trạng khẩn cấp, nhưng một định nghĩa chung giúp hiểu một cách thống nhất phạm vi, điều kiện áp dụng tình trạng khẩn cấp thì chưa được quy định. Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp năm 2000 chỉ quy định về các trường hợp khi có thảm họa lớn do thiên nhiên hoặc con người gây ra, có dịch bệnh nguy hiểm lây lan trên quy mô rộng đe dọa nghiêm trọng đến tài sản của Nhà nước và tổ chức, tính mạng, sức khỏe, tài sản của nhân dân hoặc có tình hình đe dọa nghiêm trọng đến an ninh quốc gia và trật tự an toàn xã hội thì Ủy ban Thường vụ Quốc hội hoặc Chủ tịch nước ban bố tình trạng khẩn cấp.

Như vậy có thể thấy, dù là được định nghĩa minh thị ngay trong luật, hay thông qua các điều luật quy định về phạm vi, thẩm quyền, điều kiện áp dụng, thì tình trạng khẩn cấp đều được pháp luật của các quốc gia hiểu khá thống nhất bao gồm các yếu tố sau:

Thứ nhất, là tình huống khủng hoảng đặc biệt, ngoại lệ, bất thường và nguy hiểm.

Thứ hai, là tình huống gây ra hoặc đe dọa gây ra những hệ quả nghiêm trọng đối với xã hội, tác động vào hoạt động của xã hội khiến nó không thể vận hành được một cách bình thường.

Thứ ba, trong tình trạng khẩn cấp, chính quyền được áp dụng những biện pháp đặc biệt mà trong tình huống bình thường những biện pháp này khó có thể hoặc không thể được áp dụng. Quyền hạn khẩn cấp (emergency powers) là những biện pháp đặc biệt mà chính quyền có thể sử dụng trong tình trạng khẩn cấp.[16]

Thứ tư, trong tình trạng khẩn cấp, chính quyền được áp dụng các biện pháp đặc biệt để đối phó với tình hình nhưng không phải bất cứ biện pháp nào cũng được áp dụng, mà chỉ những biện pháp thật cần thiết mới là hợp pháp; một hoặc một số quyền công dân có thể bị giới hạn hoặc tạm đình chỉ. Việc xác định hiệu lực pháp lý của tình trạng khẩn cấp phải có tính thu hẹp.

Ngoài ra, một điểm chung trong cách tiếp cận về khái niệm tình trạng khẩn cấp trong pháp luật của các quốc gia đó là tình trạng khẩn cấp thường được tiếp cận dưới góc độ bảo đảm sự cân bằng giữa các nội dung như: (i) giữa nhu cầu phải cân nhắc toàn diện các khía cạnh trong quá trình ra quyết định và nhu cầu cần có hành động dứt khoát, nhanh, hiệu quả; (ii) giữa yêu cầu bảo vệ các quyền con người với nghĩa vụ bảo vệ lợi ích công trọng yếu của quốc gia mà đôi khi để bảo vệ các lợi ích quốc gia có thể dẫn đến phải hạn chế các quyền; (iii) giữa nhu cầu về quyền tự chủ của chính quyền địa phương với nhu cầu quản lý tập trung, thống nhất của trung ương. Nguyên tắc cân bằng tối ưu giữa các mục tiêu nói trên không phải là cố định mà có thể thay đổi với sự ưu tiên vượt trội hơn của mục tiêu này so với mục tiêu kia tại các thời điểm và trong các hoàn cảnh khác nhau. Trong điều kiện bình thường, một cơ chế dân chủ có thể nhấn mạnh sự cân nhắc trong việc ra quyết định; nhưng trong những tình huống khẩn cấp, hành động hành pháp nhanh chóng và dứt khoát có thể được ưu tiên hơn. Tương tự, trong thời bình, Hiến pháp có thể đặt giá trị cao nhất vào việc bảo vệ quyền sở hữu tư nhân và pháp quyền, nhưng trong một cuộc chiến tranh có thể phải ưu tiên lợi ích của Nhà nước để hướng các nguồn lực vào việc bảo vệ sự tồn vong của quốc gia[17].

Để việc ban bố tình trạng khẩn cấp có hiệu lực, thông thường cần có đề xuất về việc ban bố tình trạng khẩn cấp và cần thiết có sự phê duyệt hoặc xác nhận của cơ quan có thẩm quyền. Các giai đoạn này thường được chia sẻ giữa cơ quan hành pháp và cơ quan lập pháp, mặc dù trong một số trường hợp, các khâu trong quy trình này cũng có thể bị cơ quan tư pháp xem xét lại. Vì ban bố tình trạng khẩn cấp tạo ra sự chuyển đổi giữa các chế độ “bình thường” và “khẩn cấp” trong hoạt động của nhà nước và xã hội, quy trình này phải đủ nhanh để cho phép các cơ quan chức năng đáp ứng các nhu cầu khẩn cấp phát sinh. Đồng thời, phải dự liệu các biện pháp bảo vệ thích hợp để tránh việc lạm dụng khi ban hành hoặc áp dụng các biện pháp trong tình trạng khẩn cấp.

Từ những phân tích nêu trên, Nhóm nghiên cứu đưa ra khái niệm tình trạng khẩn cấp như sau: Tình trạng khẩn cấp là tình huống ngoại lệ, bất thường và nguy hiểm do thiên nhiên hoặc con người gây ra đe dọa nghiêm trọng đến tính mạng, sức khỏe, tài sản của cá nhân, tổ chức, đến an ninh quốc gia, trật tự an toàn xã hội, lợi ích của cộng đồng, đòi hỏi cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải áp dụng những biện pháp đặc biệt do pháp luật quy định nhằm ngăn chặn, ứng phó và khắc phục hậu quả do tình trạng đó gây ra.

2. Đặc điểm của tình trạng khẩn cấp

Qua nghiên cứu, Nhóm nghiên cứu thấy rằng, tình trạng khẩn cấp có một số đặc điểm cơ bản sau đây:

Thứ nhất, phạm vi các hiện tượng có thể dẫn đến tình trạng khẩn cấp là rất rộng, nó có thể bao gồm các hiện tượng tự nhiên mà hành động của con người không phải là nguyên nhân trực tiếp gây ra, như động đất, núi lửa, sóng thần, hạn hán, lũ lụt v.v… Trong thực tế, thảm họa động đất và sóng thần dẫn đến việc Nhà máy điện hạt nhân Fukushima phát nổ vào ngày 11/3/2011 và Chính phủ Nhật Bản phải ban bố tình trạng khẩn cấp. Tình trạng khẩn cấp cũng có thể bao gồm cả các hiện tượng xã hội xuất phát từ hành động của con người (như chiến tranh, xâm lược, bạo loạn, tấn công khủng bố v.v…). Điển hình là vụ khủng bố ngày 11/9/2001 tại Hoa Kỳ khiến Tổng thống Mỹ phải tuyên bố tình trạng khẩn cấp, hay vụ bạo loạn tấn công hàng loạt các địa điểm tại Paris vào ngày 13/11/2015 khiến Tổng thống Pháp ngoài việc ban bố tình trạng khẩn cấp trên phạm vi toàn quốc gia còn phải hạ lệnh đóng cửa biên giới. Phạm vi các hiện tượng có thể dẫn đến tình trạng khẩn cấp cũng bao hàm cả các dịch bệnh xuất hiện trên diện rộng như đại dịch cúm ở Tây Ban Nha do virus A (H1N1) gây ra năm 1918; và hiện tại chúng ta đang phải đối mặt với một đại dịch có tính chất toàn cầu là dịch bệnh COVID-19. Đại dịch này đã khiến Chính phủ nhiều nước phải ban bố tình trạng khẩn cấp. Một số quốc gia, ví dụ Liên bang Nga, còn coi những rủi ro về công nghệ (như thảm họa nổ nhà máy điện nguyên tử Chernobyl) là một loại hiện tượng thuộc phạm vi có thể ban bố tình trạng khẩn cấp. Tất cả những hiện tượng thiên nhiên và xã hội nói trên khi xảy ra đều có thể tạo nên tình huống khẩn cấp.

Tuy nhiên, không phải bất cứ hiện tượng gây ra khủng hoảng hay gây bất ổn nào cho xã hội cũng đều được coi là tình trạng khẩn cấp. Ví dụ, cuộc đại khủng hoảng kinh tế năm 1929-1931 ở Hoa Kỳ đã gây ra những bất ổn sâu sắc không chỉ về mặt kinh tế mà còn về mặt xã hội, như hàng loạt các ngân hàng sụp đổ, 50 triệu người thất nghiệp lâm vào tình trạng nghèo đói, xung đột tăng cao giữa người dân với lực lượng cảnh sát, quân đội; suy thoái kinh tế dẫn đến thị trường chứng khoán sụp đổ, số lượng người tự tử tăng cao v.v… Các hiện tượng này, mặc dù có gây bất ổn cho xã hội và tác động trực tiếp đến hoạt động của cả nhà nước và người dân, nhưng bản chất của chúng khác hẳn những khủng hoảng do thiên tai, chiến tranh hay dịch bệnh gây ra. Trong các cuộc khủng hoảng kinh tế, tính mạng con người, trật tự an toàn xã hội và hoạt động bình thường của các cơ quan công quyền không bị đe dọa ngay lập tức; và thường trong trường hợp này, nhà nước không cần giới hạn các quyền tự do cơ bản của người dân.

Mặt khác, bản thân các hiện tượng thảm họa thiên nhiên, xã hội, dịch bệnh khi xảy ra không thể mặc nhiên quy chúng vào phạm vi tình trạng khẩn cấp. Những hiện tượng đó chỉ trở thành tình trạng khẩn cấp khi việc chúng xuất hiện trở nên nghiêm trọng đến mức làm thay đổi trạng thái xã hội từ bình thường chuyển sang một tình trạng xã hội bất thường. Đây là một yếu tố quan trọng, bởi vì cơ quan có thẩm quyền phải nhận dạng được không chỉ sự xuất hiện của hiện tượng đó, mà còn phải đánh giá được thời điểm mà sự xuất hiện của hiện tượng đã trở nên nghiêm trọng đến mức khiến cho xã hội không thể vận hành được một cách bình thường mà phải chuyển sang một trạng thái bất thường. Việc nhận dạng các điều kiện, tiêu chí để ban bố tình trạng khẩn cấp sẽ giúp cơ quan có thẩm quyền quyết định chính xác được Khi nào? Ở đâu? Đến mức độ nào? Và trong lĩnh vực nào? thì Nhà nước cần ban bố tình trạng khẩn cấp.

Thứ hai, bản chất của tình trạng khẩn cấp luôn gắn với sự mở rộng thẩm quyền, hay nói cách khác là sự tăng quyền hạn cho các thiết chế thuộc nhánh hành pháp. Đây là một đòi hỏi khách quan vì khi tình trạng khẩn cấp xảy ra, bộ máy nhà nước phải ứng phó một cách khẩn trương, kiên quyết, kịp thời. Bản thân thuật ngữ tình trạng “khẩn cấp” đã nói lên đặc điểm quan trọng nhất của tình huống này, đó là một tình trạng vô cùng nghiêm trọng, tác động ngay lập tức vào trạng thái xã hội, làm đứt gãy chu trình vận hành bình thường của các guồng máy trong xã hội, đòi hỏi chính quyền cần phải giải quyết ngay không được phép chậm trễ, phải tập trung mọi nguồn lực khẩn trương nhất có thể để bảo vệ lợi ích quốc gia, bảo đảm an ninh, an toàn xã hội. Để đáp ứng được yêu cầu này, trong số các thiết chế của bộ máy nhà nước, nhánh lập pháp (Quốc hội) cũng như tư pháp (Tòa án) không thể hành động nhanh gọn, kịp thời; chỉ có nhánh hành pháp (Chính phủ) là có thể phản ứng nhanh, kiên quyết và có thể khai thác kịp thời các nguồn lực mình đang quản lý để đối phó với tình trạng khẩn cấp. Khi chính quyền ứng phó được một cách nhanh chóng thì mức độ nguy hiểm của tình trạng khẩn cấp và những thiệt hại do nó gây ra có thể được giảm thiểu nhanh hơn. Chính vì vậy, khi tình trạng khẩn cấp xảy ra, hầu hết pháp luật các quốc gia đều quy định theo hướng ưu tiên tập trung quyền lực vào cơ quan hành pháp để thiết chế này có thể ứng phó với khủng hoảng một cách chủ động, nhanh chóng, mạnh mẽ, kịp thời nhằm bảo vệ sự sống còn của quốc gia, giữ gìn trật tự an toàn xã hội.

Việc tập trung thẩm quyền cho các cơ quan hành pháp trong tình trạng khẩn cấp cho phép các cơ quan này có thể hành động chủ động hơn, mạnh mẽ hơn để có thể kịp thời áp dụng các biện pháp một cách linh hoạt trong tình huống khẩn cấp mà không cần đến sự cho phép hay hỏi ý kiến của nhánh lập pháp hay tư pháp. Nhiều quy trình, thủ tục liên quan đến hành động của cơ quan hành pháp được giản lược đi nhiều so với quy trình, thủ tục trong hoàn cảnh bình thường. Nói cách khác, nếu như trong hoàn cảnh thông thường, một số biện pháp áp dụng đối với cá nhân, tổ chức (ví dụ, đóng băng các hoạt động sản xuất kinh doanh, hạn chế quyền con người) phải tuân theo những công đoạn rất thận trọng, phải đánh giá tác động kỹ càng, phải tham vấn ý kiến người dân và phải được ban hành bởi cơ quan lập pháp hay tư pháp; thì trong tình huống khẩn cấp, các biện pháp đó được thông qua có thể chỉ trong vài giờ, không có sự đánh giá tác động, không có công đoạn tham khảo ý kiến người dân, thậm chí, thẩm quyền ban hành một số văn bản để áp dụng ngay một số biện pháp mà luật hiện hành chưa quy định đã được cơ quan lập pháp, tư pháp trao cho nhánh hành pháp. Chẳng hạn như ở Nhật Bản, pháp luật quy định, khi tình trạng khẩn cấp được ban bố, Thủ tướng có quyền phát động các luật đặc biệt liên quan nhằm ứng phó với tình trạng khẩn cấp^{^[18]}. Ở một số quốc gia, một số biện pháp cấp bách được áp dụng trong tình huống khẩn cấp trên thực tế đã xóa nhòa ranh giới giữa cảnh sát hành chính và cảnh sát tư pháp, cho phép cảnh sát hành chính cũng được áp dụng các biện pháp như lập biên bản, trực tiếp xử lý người vi phạm v.v…- việc mà trong hoàn cảnh bình thường vốn thuộc về thẩm quyền của cảnh sát tư pháp.

Pháp luật của nhiều quốc gia còn phân biệt tình trạng khẩn cấp về quốc phòng và tình trạng khẩn cấp không thuộc phạm vi quốc phòng để từ đó quyết định trao thẩm quyền áp dụng các biện pháp ứng phó cho cơ quan quân sự hay dân sự. Nếu tình trạng khẩn cấp xảy ra không thuộc phạm vi quân sự, quốc phòng, không tác động trực tiếp đến an ninh quốc gia thì cơ quan hành pháp (dân sự) có quyền lực lớn, nhưng nếu là tình trạng khẩn cấp về quốc phòng thì quân đội có thẩm quyền rất lớn; khi đó quyền hành pháp của Tổng thống hoặc Thủ tướng, quyền lập pháp của Quốc hội, quyền tư pháp của Tòa án đều có thể được chuyển giao trực tiếp cho quân đội. Chẳng hạn, theo quy định của pháp luật Liên bang Nga, tình trạng khẩn cấp về quốc phòng cho phép tòa án quân sự quyền xét xử dân thường và cho phép chính quyền bắt giữ bất cứ ai bị coi là đe dọa an ninh quốc gia mà không cần có lệnh của tòa án khi lệnh thiết quân luật được ban bố trên đất nước đồng thời chuyển toàn bộ quyền lực dân sự từ bộ máy Tổng thống sang bộ máy quân sự^{^[19]}. Pháp luật Việt Nam cũng có quy định khi tình trạng khẩn cấp về quốc phòng xảy ra thì một số quyền hạn được chuyển giao cho quân đội. Theo Điều 20 Luật Quốc phòng năm 2018 thì khi tình trạng khẩn cấp về quốc phòng được ban bố, Bộ trưởng Bộ Quốc phòng có quyền ra mệnh lệnh đặc biệt để đảm bảo cho nhiệm vụ chiến đấu tại khu vực có chiến sự; người đứng đầu chính quyền địa phương, cơ quan, tổ chức nơi có chiến sự phải chấp hành mệnh lệnh đặc biệt của Bộ trưởng Bộ Quốc phòng.

Tuy nhiên, mở rộng thẩm quyền cho cơ quan hành pháp trong tình trạng khẩn cấp không có nghĩa là cơ quan hành pháp được toàn quyền tuyệt đối hành động. Pháp luật các nước đều đưa ra các cơ chế nhằm hạn chế sự lạm quyền dẫn đến xâm phạm các quyền tự do cá nhân và xâm phạm đến các nguyên tắc của pháp luật trong tình trạng khẩn cấp. Tình trạng khẩn cấp làm giảm đi sự can thiệp của tư pháp vào thời điểm cơ quan hành pháp áp dụng các biện pháp hạn chế quyền tự do, nhưng cơ quan tư pháp có thể can thiệp ở giai đoạn sau đó, ví dụ, trong trường hợp quyết định hành chính ban hành trong tình trạng khẩn cấp có thể bị khiếu nại hoặc khiếu kiện. Hoặc cơ quan lập pháp cũng có thể giám sát bằng cách buộc Chính phủ phải báo cáo về các biện pháp mà Chính phủ áp dụng trong tình trạng khẩn cấp.

Thứ ba, một đặc trưng căn bản của tình trạng khẩn cấp đó là chế định này luôn gắn liền với các biện pháp hạn chế quyền con người, quyền công dân. Trong tình trạng khẩn cấp, để bảo vệ lợi ích chung, chính quyền phải sử dụng những biện pháp đặc biệt nhằm nhanh chóng ngăn chặn, hạn chế và khắc phục hậu quả. Những chính sách, biện pháp đó có thể dẫn đến việc hạn chế quyền tự do dân chủ, tự do cá nhân, hoặc hạn chế quyền của công dân về các mặt chính trị, kinh tế, xã hội. Trong thời gian gần hai năm bùng phát dịch COVID-19, Chính phủ nhiều nước đã áp dụng một số biện pháp hạn chế quyền công dân, quyền con người với tư cách như một trong những giải pháp nhằm ứng phó với dịch bệnh (bên cạnh các giải pháp tiêm vắc-xin, điều trị bệnh v.v…). Những biện pháp phổ biến thường được áp dụng là hạn chế quyền tự do đi lại (cách ly, cấm đi khỏi nơi cư trú, cấm các phương tiện vận chuyển giao thông công cộng), tự do kinh doanh (đóng cửa tạm thời các nhà hàng, cơ sở dịch vụ, giải trí), tự do hội họp (cấm các cuộc tập trung đông người, dừng các nghi lễ tôn giáo) v.v… Trong tình trạng khẩn cấp, quyền về đời sống riêng tư của cá nhân, bí mật cá nhân, bí mật gia đình cũng bị hạn chế (công dân phải khai báo lịch trình đi lại, sinh hoạt của mình). Về mặt tài sản, cơ quan nhà nước cũng có quyền trưng dụng tài sản của công dân, doanh nghiệp để phục vụ cho việc ứng phó với tình trạng khẩn cấp. Việc áp dụng các biện pháp hạn chế này có thể diễn ra ngay lập tức, quyết liệt, trên diện rộng và đôi khi trong một thời gian kéo dài vài tháng khiến đời sống của cộng đồng trở nên khó khăn. Nhưng đây là những biện pháp hết sức cần thiết, khi cơ quan nhà nước có thẩm quyền buộc phải lựa chọn ưu tiên giải quyết những hệ lụy nghiêm trọng, cấp bách của tình trạng khẩn cấp hơn là việc thực thi quyền con người hay quyền tự do cá nhân.

Trong tình trạng khẩn cấp, Nhà nước có xu hướng can thiệp vào đời sống xã hội một cách mạnh mẽ nên có thể hạn chế các quyền con người, quyền công dân. Sự hạn chế các quyền này tuy được thừa nhận là cần thiết, song không thể được chấp nhận một cách tùy tiện. Để ngăn chặn sự tùy tiện trong việc áp dụng các biện pháp hạn chế quyền con người, pháp luật quốc tế cũng như pháp luật một số quốc gia đã dựa vào một nguyên tắc được gọi là “nguyên tắc tương xứng” - tương xứng giữa các biện pháp được áp dụng với mức độ nguy hiểm của tình trạng khẩn cấp. Cụ thể:

- Trong phạm vi pháp luật quốc tế: về mức độ nguy hiểm của tình trạng khẩn cấp, Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị đã đưa ra khái niệm “tình trạng khẩn cấp công cộng đe dọa vận mệnh quốc gia”. Nội hàm của khái niệm này đã được giải thích trong Các nguyên tắc Siracusa về giới hạn và đình chỉ các điều khoản trong Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị như sau^{^[20]}:

Một quốc gia thành viên có thể sử dụng biện pháp tạm đình chỉ nghĩa vụ của mình theo Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị chỉ khi đối mặt với một tình hình đặc biệt và thực tế hay nguy hiểm sắp xảy ra đe dọa đến sinh mệnh quốc gia. Một mối đe dọa đến sinh mệnh của quốc gia được hiểu là: a) Ảnh hưởng đến toàn bộ dân cư và toàn bộ hoặc một phần lãnh thổ của quốc gia, và b) Đe dọa sự toàn vẹn về thể chất của dân cư, độc lập chính trị hoặc toàn vẹn lãnh thổ của quốc gia hoặc sự tồn tại hoặc hoạt động cơ bản của các định chế không thể thiếu để đảm bảo và thực thi các quyền được thừa nhận trong Công ước.

Các nguyên tắc Siracusa cũng loại trừ vấn đề “xung đột và bất ổn nội bộ” cũng như “những khó khăn về kinh tế” đối với mỗi quốc gia không thể được viện dẫn như là các lý do cho sự tạm đình chỉ nói trên^{^[21]}.

Để đánh giá tính tương xứng trong tình trạng khẩn cấp, để từ đó đưa ra được các biện pháp phù hợp có thể áp dụng trong tình huống khẩn cấp, cơ quan có thẩm quyền phải chứng minh được năm vấn đề: (1) Các biện pháp thông thường khác không đủ đáp ứng sự đe dọa; (2) Các biện pháp được áp dụng phải có hiệu quả giảm bớt mối đe dọa; (3) Các biện pháp áp dụng chỉ được phép giới hạn trong một khoảng thời gian; (4) Mức độ hạn chế quyền phải tỷ lệ thuận với mức độ nghiêm trọng của tình huống khẩn cấp; và (5) Cần có các cơ chế bảo vệ để tránh lạm dụng việc áp dụng các biện pháp này^{^[22]}.

Trong hệ thống pháp luật của các quốc gia: pháp luật về tình trạng khẩn cấp của các nước đều thiết kế các cơ chế để kiểm soát nguy cơ lạm quyền trong tình trạng khẩn cấp. Cơ chế kiểm soát đó có thể được thực thi bởi nhánh lập pháp thông qua chức năng giám sát (qua việc Chính phủ phải báo cáo với Quốc hội về các biện pháp mà mình áp dụng), hoặc bởi nhánh tư pháp thông qua thủ tục tố tụng (các quyết định ban bố trong tình trạng khẩn cấp có thể bị xem xét lại trước tòa án).

Việc hạn chế các quyền con người trong tình trạng khẩn cấp, mặc dù xuất phát từ sự đòi hỏi khách quan và cần thiết, nhưng không phải tất cả các quyền của người dân đều có thể bị hạn chế trong tình trạng khẩn cấp. Có một số quyền tuyệt đối (absolute right) bất luận trong hoàn cảnh nào cũng không thể bị giới hạn như quyền sống, quyền không bị tra tấn, quyền không bị bắt làm nô lệ, quyền được tôn trọng về nhân phẩm v.v… là những quyền “không thể tạm đình chỉ trong bất kỳ hoàn cảnh nào, ngay cả vì mục đích bảo tồn sinh mệnh quốc gia”^{^[23]}. Ngoài những quyền thuộc loại absolute right, các quyền còn lại đều có thể bị giới hạn ở những mức độ khác nhau^{^[24]}. Chính dựa trên cách tiếp cận này mà pháp luật các quốc gia đã thiết kế hệ thống các biện pháp áp dụng trong tình trạng khẩn cấp.

Thứ tư, tình trạng khẩn cấp là một tình huống đặc biệt, tạm thời và phải được giới hạn về mặt không gian, thời gian. Tình trạng khẩn cấp không phải là một trạng thái tồn tại lâu dài mà chỉ có tính chất tạm thời. Tính chất tạm thời của tình trạng khẩn cấp dễ dàng được lý giải vì bản chất của tình trạng khẩn cấp là sự bất thường, ngoại lệ, khẩn cấp, xảy ra tức thời; và vì bất thường, ngoại lệ, xảy ra tức thời nên nó không thể được tiếp cận như một hiện tượng có tính chất bền vững, ổn định, kéo dài. Từ đó, các biện pháp áp dụng trong tình trạng khẩn cấp cũng phải thể hiện tính tạm thời của nó. Khi tuyên bố các biện pháp áp dụng, cơ quan có thẩm quyền phải kèm theo tuyên bố về một khoảng thời gian áp dụng biện pháp đó; hết khoảng thời gian này cơ quan có thẩm quyền phải đánh giá, xem xét tình hình để đưa ra quyết định tiếp theo là sẽ tiếp tục gia hạn hay phải kết thúc các biện pháp đó. Chẳng hạn, đối với dịch bệnh COVID-19, khi mới xảy ra, nó được coi là một tình huống khẩn cấp; nhưng với thời gian, với việc áp dụng những biện pháp điều trị, phòng ngừa (tiêm vắc-xin), người ta có thể sống chung với virus corona như bất cứ một loại cúm mùa nào khác; khi đó dịch bệnh COVID-19 không còn tính chất khẩn cấp nữa và các biện pháp áp dụng cho nó vào giai đoạn đầu không còn thích hợp.

Ở một góc độ khác, vì các biện pháp áp dụng trong tình trạng khẩn cấp thường theo xu hướng khiến cuộc sống bình thường của người dân, hoạt động bình thường của doanh nghiệp gặp khó khăn, nên phạm vi áp dụng các biện pháp đó phải được xem xét một cách hợp lý và thận trọng cả về mặt không gian và thời gian. Về mặt không gian, phạm vi ban bố tình trạng khẩn cấp có thể trên toàn lãnh thổ hay chỉ trên một phần lãnh thổ, tùy mức độ nguy hiểm và sự lan truyền của tình trạng khẩn cấp. Ví dụ, ngày 07/4/2020, Nhật Bản ra tuyên bố về tình trạng khẩn cấp áp dụng trong phạm vi 7 tỉnh, thành phố là Tokyo, Chiba, Osaka, Fukuoka, Hyogo, Saitama và Kanagawa. Về mặt thời gian, các biện pháp áp dụng trong tình trạng khẩn cấp cũng mang tính hữu hạn, tạm thời. Pháp luật các nước quy định khác nhau về vấn đề này. Ví dụ, pháp luật Anh quy định tình trạng khẩn cấp sẽ giới hạn trong khoảng 7 ngày tính từ ngày Chính phủ đệ trình lên Nghị viện các biện pháp áp dụng trong tình trạng khẩn cấp và thời hạn tối đa không được quá 30 ngày; ở Bồ Đào Nha, thời hạn áp dụng là 15 ngày (có thể gia hạn); ở Tây Ban Nha thời hạn là 30 ngày (cũng có thể gia hạn)^{^[25]}. Ở Pháp, thời hạn áp dụng các biện pháp khẩn cấp do dịch bệnh là dưới 2 tuần và thời hạn này có thể được gia hạn.

II. ĐẶC ĐIỂM PHÁP LUẬT VỀ TÌNH TRẠNG KHẨN CẤP

1. Vai trò, mục đích của pháp luật về tình trạng khẩn cấp

Pháp luật - bên cạnh những thiết chế khác của kiến trúc thượng tầng như chính trị, đạo đức - là một công cụ hữu hiệu, thậm chí là hữu hiệu nhất, để quản lý xã hội. Khi đời sống xã hội diễn ra bình thường, pháp luật giúp bảo đảm an toàn, an ninh, giữ gìn và bảo vệ con người, tài sản, trật tự xã hội; pháp luật cũng tạo khuôn khổ pháp lý để xã hội phát triển. Tầm quan trọng của pháp luật trong đời sống xã hội, khi xã hội ấy vận hành và phát triển bình thường, là điều tất yếu không thể phủ nhận.

Nhưng trong tình trạng khẩn cấp, khi đời sống xã hội bị đảo lộn, trở nên bất thường; khi những tình huống cực kỳ nguy hiểm của tình trạng khẩn cấp trực tiếp đe dọa an ninh quốc gia, đe dọa cuộc sống của người dân, gây bất ổn cho xã hội khiến sự vận hành bình thường của các guồng máy trong xã hội bị đứt gãy, thì pháp luật có còn giữ được vai trò của nó là công cụ để điều chỉnh xã hội không? Nói cách khác, trong thời điểm “nước sôi lửa bỏng” của tình trạng khẩn cấp, liệu những đối tượng chịu tác động của pháp luật còn có đủ thời gian và lý trí để nghĩ đến việc tuân thủ pháp luật hay không?

Câu trả lời là có. Thậm chí, trong tình trạng “nước sôi lửa bỏng” như tình trạng khẩn cấp, pháp luật càng cần thiết hơn bao giờ hết. Một trong những chức năng căn bản của pháp luật là điều chỉnh xã hội; sự điều chỉnh ấy cần thiết trong mọi tình huống, kể cả trong tình huống bình thường hay bất thường. Chỉ có điều pháp luật lúc này - khi tình trạng khẩn cấp xảy ra - không phải là hệ thống pháp luật được áp dụng trong hoàn cảnh bình thường trước đó.

Khi thiên tai, dịch bệnh, thảm họa, sự cố xảy ra, Nhà nước phải ngay lập tức có các biện pháp ứng phó kịp thời để giải quyết sự cố, ngăn chặn tối đa thiệt hại, bảo vệ an toàn đời sống, tài sản của người dân. Việc giải quyết sự cố, đưa ra các biện pháp ứng phó thích hợp là những hành động cần phải được thực hiện một cách khoa học, hợp lý, chuẩn mực, dựa trên những tiêu chí được xác định, chứ không phải là những hành động tự phát, được tiến hành một cách tùy tiện. Trong tình trạng khẩn cấp, hơn bao giờ hết cần một cơ chế pháp lý đồng bộ để dẫn lối cho các hành vi, cho các phản ứng của cá nhân, của các định chế xã hội. Pháp luật lúc này vô cùng cần thiết để siết chặt kỷ cương, duy trì trật tự khi hoạt động của xã hội đang bị xáo trộn. Vì vậy, không thể phủ nhận vai trò của pháp luật trong tình trạng khẩn cấp. Tuy nhiên, pháp luật trong tình trạng khẩn cấp không phải là sử dụng nguyên xi các quy định pháp luật đã được ban hành trước đó trong tình huống bình thường, mà Nhà nước cần phải xây dựng một hệ thống pháp luật để dành riêng áp dụng cho các tình trạng khẩn cấp. Có thể gọi hệ thống pháp luật này là pháp luật về tình trạng khẩn cấp.

Tình trạng khẩn cấp là hiện tượng đặc biệt, bất thường, nó tác động đến cả hoạt động của cơ quan nhà nước và đời sống bình thường của người dân; vì vậy, trong tình trạng đó cần thiết có sự tác động, điều chỉnh của pháp luật, để một mặt, duy trì hoạt động của cơ quan công quyền, cho phép Nhà nước can thiệp vào sự bất ổn do tình trạng khẩn cấp gây ra, đưa ra những biện pháp ứng phó thích hợp để giảm tải hệ quả tiêu cực của sự cố, thảm họa; mặt khác, giúp Nhà nước ổn định lại đời sống nhân dân, duy trì trật tự xã hội.

2. Các vấn đề pháp luật tình trạng khẩn cấp cần điều chỉnh và yêu cầu đặt ra

Về các vấn đề pháp luật tình trạng khẩn cấp cần điều chỉnh, Nhóm nghiên cứu cho rằng, pháp luật về tình trạng khẩn cấp cần quy định, xây dựng và bảo vệ một trật tự pháp luật về tình trạng khẩn cấp hợp lý, bảo đảm sự cân xứng/tương xứng giữa lợi ích công của nhà nước, xã hội và lợi ích tư của các tổ chức, cá nhân trong xã hội. Bởi vậy, pháp luật về tình trạng khẩn cấp một mặt phải trù liệu các biện pháp đặc biệt, đặc thù áp dụng trong những tình huống bất thường và nguy hiểm, liên quan đến nhiều lĩnh vực của đời sống xã hội, mặt khác, cũng phải tính đến vấn đề bảo đảm quyền con người, quyền công dân trong tình trạng khẩn cấp.

Thông thường, pháp luật về tình trạng khẩn cấp bao gồm hệ thống các nguyên tắc, quy phạm đặc trưng về: (1) Khái niệm tình trạng khẩn cấp; (2) Các trường hợp/tình huống ban bố tình trạng khẩn cấp; (3) Những nguyên tắc phải tuân thủ khi áp dụng tình trạng khẩn cấp; (4) Chủ thể có thẩm quyền quy định, ban bố, thi hành, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp; (5) Thủ tục quy định, ban bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp; (6) Các biện pháp cơ quan nhà nước được thực hiện khi ban bố tình trạng khẩn cấp, bao gồm cả việc hạn chế tạm thời/đình chỉ một số quyền hiến định trong một số lĩnh vực khác nhau[26] và (7) cơ chế giám sát và khắc phục hậu quả của việc áp dụng tình trạng khẩn cấp.

Các yêu cầu đặt ra đối với pháp luật tình trạng khẩn cấp bao gồm:

- Thứ nhất, về khái niệm và các trường hợp ban bố tình trạng khẩn cấp:

Như đã phân tích ở phần trên, quy định trong hiến pháp, pháp luật của các quốc gia về thế nào là tình trạng khẩn cấp hay điều kiện để có thể ban bố tình trạng khẩn cấp khá đa dạng và nhiều trường hợp không rõ ràng. Một nguyên nhân của thực tế này là vì tình trạng khẩn cấp là tình huống bất thường, bất ngờ và tựu chung của nhiều sự kiện. Do đó, trong một quốc gia dân chủ, chính quyền (được chấp nhận) có một quyền tuỳ nghi nhất định trong việc xác định trường hợp khẩn cấp. Tuy nhiên, để tránh sự tùy tiện và lạm quyền, việc ghi nhận các lĩnh vực/trường hợp ban bố tình trạng khẩn cấp trong các quy định của pháp luật cũng là việc rất cần thiết.

Về lĩnh vực có thể ban bố tình trạng khẩn cấp, Hiến pháp Ấn Độ chỉ cho phép ban bố tình trạng khẩn cấp khi an ninh của Ấn Độ bị đe dọa do chiến tranh, xâm lược từ bên ngoài hoặc nổi dậy vũ trang; không cho phép ban bố tình trạng khẩn cấp đối với các hiện tượng thiên tai. Trong khi đó, Hiến pháp Cộng hòa Séc cấm sử dụng tình trạng khẩn cấp để đối phó với các cuộc đình công^{^[27]}. Pháp luật Liên bang Nga thì quy định tình trạng khẩn cấp chỉ được ban hành trong trường hợp đe dọa trực tiếp đến tính mạng và an ninh của công dân, của con người hoặc nền tảng của chế độ hiến định Liên bang Nga, theo đó, hai trường hợp có thể dẫn đến việc ban bố tình trạng khẩn cấp là: (i) cưỡng ép bằng vũ trang, khủng bố, bạo loạn để thay đổi chế độ hiến định Liên bang Nga hoặc các hành vi bạo lực đe dọa trực tiếp đến tính mạng và an ninh của công dân, hoạt động bình thường của các cơ quan nhà nước; và (ii) tình trạng khẩn cấp do hiện tượng thiên nhiên nguy hiểm, thiên tai, dịch bệnh hoặc các thảm họa khác kéo theo gây thiệt hại đối với con người^{^[28]}.

Đối với dịch bệnh, đa phần pháp luật các nước ghi nhận nguyên tắc chung rằng dịch bệnh trên diện rộng là một trong những lĩnh vực cho phép ban bố tình trạng khẩn cấp. Tuy nhiên, các tiêu chí định lượng giúp “đo đếm” được mức độ nghiêm trọng để ban bố tình trạng khẩn cấp thì các nước quy định một cách khác nhau. Chẳng hạn, khi dịch COVID-19 xảy ra, pháp luật Pháp quy định ba tiêu chí định lượng để cơ quan có thẩm quyền dựa vào đó “đo đếm” mức độ nghiêm trọng và ban bố tình trạng khẩn cấp, đó là: (i) khi tỷ lệ mắc bệnh trong dân số lớn hơn 250 trường hợp trên tổng số 100 ngàn dân; (ii) tỷ lệ mắc bệnh đối với người trên 65 tuổi phải lớn hơn 100 trường hợp trên 100 ngàn dân; và (iii) tỷ lệ sử dụng giường chăm sóc đặc biệt của bệnh nhân dương tính do COVID-19 phải trên 60%. Yêu cầu của Pháp là ba tiêu chí này phải đồng thời hội tụ.

Một điểm cũng cần lưu ý đó là pháp luật phải phân biệt tình trạng khẩn cấp với tình trạng giới nghiêm.[29] Mặc dù hai tình trạng này có đặc điểm tương đồng là trong những tình huống cấp thiết, chính quyền có thể hạn chế hay thậm chí đình chỉ áp dụng một số quyền tự do của công dân. Tuy nhiên, điểm khác biệt của tình trạng giới nghiêm là: (i) giao phó quyền trị an cho viên chức quân sự; (ii) nới rộng tất cả quyền trị an và thừa nhận thẩm quyền của toà án quân sự để xét xử những vi phạm không có tính chất quân sự và cả những vi phạm của thường dân. Do đó, có thể xem tình trạng giới nghiêm là một giải pháp mang tính cực đoan. Còn tình trạng khẩn cấp là giải pháp mang tính ôn hoà - trung gian giữa tình trạng bình thường và tình trạng giới nghiêm, nó tăng cường phương tiện pháp lý cho các nhân viên và cơ quan hành pháp (dân sự) để đối phó với tình huống nguy cơ khẩn cấp.[30]

Ngoài ra, qua nghiên cứu quy định pháp luật về tình trạng khẩn cấp của một số nước cũng cho thấy, mặc dù luật về tình trạng khẩn cấp đã được ban hành rất nhiều năm, nhưng việc kích hoạt nó cũng khá hãn hữu. Ví dụ, Luật về tình trạng khẩn cấp của Cộng hòa Pháp ban hành từ năm 1955 nhưng chỉ đến năm 2015 tức 60 năm sau khi ban hành, nó mới lần đầu tiên được áp dụng để chống lại cuộc khủng bố tại Paris năm 2015. Tây Ban Nha ban hành đạo Luật về tình trạng khẩn cấp từ năm 1981, nhưng ngay cả khi đối mặt với các cuộc khủng hoảng quốc tế ở Madrid vào năm 2004 và ở Barcelona và Cambrils 2017, Chính phủ Tây Ban Nha cũng không ban bố tình trạng khẩn cấp. Chỉ khi dịch bệnh COVID-19 diễn ra, ngày 14/3/2020, Tây Ban Nha mới lần đầu tiên kích hoạt một chế định thấp nhất trong ba chế định khẩn cấp của Luật năm 1981. Tương tự như vậy, Luật về các biện pháp khẩn cấp của Canada có hiệu lực kể từ năm 1988 nhưng 34 năm sau Luật này mới lần đầu tiên được kích hoạt vào tháng 2/2022 để đối phó với cuộc biểu tình của “Đoàn xe tự do” tại Thủ đô Ottawa.

Thực trạng đại dịch toàn cầu COVID-19 xảy ra vừa qua cho thấy, chỉ có khoảng một nửa các quốc gia bị dịch bệnh tấn công đã kích hoạt hệ thống pháp luật về tình trạng khẩn cấp, trong khi một nửa các quốc gia còn lại (trong đó có Việt Nam) đã vượt qua các làn sóng của dịch bệnh mà không cần kích hoạt hệ thống pháp luật về tình trạng khẩn cấp. Mặc dù chưa có nghiên cứu chi tiết nhằm giải mã vì sao cùng đạt được kết quả vượt qua dịch bệnh (tính đến thời điểm tháng 6 năm 2022) mà một số nước thì áp dụng cơ chế ban hành tình trạng khẩn cấp, một số nước thì không cần sử dụng đến cơ chế đặc biệt đó; nhưng trong quá trình tìm hiểu về thực trạng áp dụng pháp luật về tình trạng khẩn cấp ở một số quốc gia, Nhóm nghiên cứu nhận thấy, ngay trong bản thân một số quốc gia có ban bố tình trạng khẩn cấp, ví dụ Cộng hòa Pháp, thì các nhà hoạch định chính sách, các chuyên gia, nhà nghiên cứu đã cảnh báo một số hệ quả tiêu cực khi Chính phủ kích hoạt tình trạng khẩn cấp[31]. Chính vì vậy, ngoài chế định về tình trạng khẩn cấp, giải pháp để các cơ quan nhà nước kịp thời đối phó với các trường hợp mà trạng thái xã hội chưa vượt qua lằn ranh để bước vào giai đoạn “bất thường”, “ngoại lệ”, “đặc biệt nguy hiểm” của giai đoạn khẩn cấp mà không nhất thiết phải ban bố tình trạng khẩn cấp đó là pháp luật cho phép các cơ quan nhà nước trong một số trường hợp được áp dụng một số biện pháp như trong tình trạng khẩn cấp để ứng phó với những khủng hoảng xảy ra.

- Thứ hai, các nguyên tắc phải tuân thủ khi áp dụng tình trạng khẩn cấp:

Xét về mặt khoa học, việc quyết định tình trạng khẩn cấp phải căn cứ dựa trên ba nguyên tắc: thích đáng, tất yếu và cân bằng. Nguyên tắc thích đáng có nghĩa là việc ban bố và áp dụng tình trạng khẩn cấp phải đạt được mục tiêu bảo vệ sự sống còn của quốc gia. Nguyên tắc tất yếu (hay nguyên tắc xâm hại tối thiểu) đưa ra yêu cầu quốc gia trong tình trạng khẩn cấp chỉ đưa ra những hạn chế (hay giới hạn) quyền lợi của công dân ở mức thấp nhất (có thể), nhưng không trái ngược hoặc làm suy yếu mục đích thực thi tình trạng khẩn cấp của quốc gia. Nguyên tắc cân bằng nghĩa là mặc dù việc ban bố và áp dụng tình trạng khẩn cấp là cần thiết nhằm bảo vệ sự sống còn của quốc gia, nhưng nó không được hạn chế quá mức hay không thích đáng đối với quyền lợi cơ bản của công dân, mà cần phải có một mức độ thích hợp nhất định. Do đó, bên cạnh những quy định yêu cầu sự chấp hành nghiêm ngặt của tổ chức, cá nhân đối với các biện pháp mà chính quyền đưa ra, cần quy định những nội dung như nghiêm cấm việc lợi dụng tình trạng khẩn cấp để xâm phạm lợi ích của nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân; trong đó, cũng cần lưu ý tới các nguyên tắc và tiêu chuẩn nhân quyền tối thiểu cần bảo vệ trong thời gian tình trạng khẩn cấp như: tôn trọng và bảo vệ nhân phẩm cá nhân, không phân biệt đối xử[32].

- Thứ ba, về chủ thể có quyền quy định, ban bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp và trách nhiệm thi hành tình trạng khẩn cấp:

Trước hết, xét về cơ sở pháp lý có thể thấy rằng, Hiến pháp của hầu hết các quốc gia đều có quy định về tình trạng khẩn cấp. Với tư cách là một đạo luật tối cao, Hiến pháp của các quốc gia xác định các vấn đề mang tính nguyên tắc như điều kiện cơ bản để ban bố tình trạng khẩn cấp; thẩm quyền quyết định và ban bố tình trạng khẩn cấp; tình trạng khẩn cấp trong mối quan hệ với việc bảo đảm các quyền con người, quyền cơ bản của công dân được ghi nhận trong Hiến pháp… Trên cơ sở các quy định của Hiến pháp, các quốc gia ban hành các văn bản pháp luật để cụ thể hoá. Các văn bản này có thể là văn bản đề cập chung và trực tiếp đến tình trạng khẩn cấp hoặc có thể là văn bản đề cập đến những biện pháp “cấp bách” trong những tình huống khẩn cấp cụ thể. Các văn bản này sẽ quy định chi tiết hơn về thẩm quyền và sự phối hợp giữa các cơ quan nhà nước để kiểm soát tình hình; vấn đề phòng ngừa và chuẩn bị ứng phó với tình trạng khẩn cấp; các biện pháp mà chính quyền áp dụng khi xảy ra tình trạng khẩn cấp; vấn đề phục hồi và tái thiết sau tình trạng khẩn cấp; chế tài trừng phạt các hành vi vi phạm các quy định đã được ban hành trong tình trạng khẩn cấp… Các quy định trong Hiến pháp cũng như các văn bản pháp luật tạo ra chỉnh thể tương đối gắn kết và thống nhất các nguyên tắc, quy phạm pháp luật điều chỉnh tình trạng khẩn cấp.

Tuy nhiên, các luật của Quốc hội/Nghị viện chỉ quy định tiêu chuẩn, nguyên tắc, điều kiện, thủ tục liên quan đến xác định tình trạng khẩn cấp. Trong khi đó, tình trạng khẩn cấp là tình trạng bất thường, tình trạng đó đòi hỏi phải có sự ứng xử nhanh, nên như đã nêu, pháp luật các quốc gia thường ưu tiên cho người đứng đầu hành pháp trách nhiệm thi hành các biện pháp mang tính ứng phó đối với tình trạng khẩn cấp cụ thể trên cơ sở các quy định, tiêu chuẩn chung. Riêng đối với thẩm quyền ban bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp, các quốc gia có cách quy định khá đa dạng nhưng phần lớn trao thẩm quyền này cho người đứng đầu Nhà nước hoặc người đứng đầu Chính phủ, tuy nhiên việc ban bố tình trạng khẩn cấp của các chủ thể này thông thường phải được báo cáo hoặc được sự thông qua của Quốc hội hoặc Nghị viện. Trong một số trường hợp, lệnh ban bố tình trạng khẩn cấp chỉ được đưa ra trên cơ sở quyết định của Quốc hội (Trung Quốc).

- Thứ tư, về các biện pháp áp dụng trong tình trạng khẩn cấp:

Các biện pháp áp dụng trong tình trạng khẩn cấp thường được dự liệu trong các quy định của pháp luật về tình trạng khẩn cấp của mỗi quốc gia và đều phải được ban hành bởi chủ thể có thẩm quyền theo đúng quy trình, thủ tục mà pháp luật quy định. Do vậy, để đạt được hiệu quả tối ưu, việc xây dựng khung pháp lý về tình trạng khẩn cấp nói chung nên được thực hiện và dự liệu trong bối cảnh, điều kiện thông thường khi chưa xảy ra tình trạng khẩn cấp. Việc này giúp cho toàn thể bộ máy có điều kiện suy tính và cân nhắc các phương án một cách cẩn trọng mà không chịu áp lực về thời gian như khi đang diễn ra tình trạng khẩn cấp.[33]

Các biện pháp áp dụng phải có sự tương xứng với tình trạng khẩn cấp. Những biện pháp này được chính quyền ban hành trong tình trạng khẩn cấp có thể hạn chế một phần hay toàn bộ một số quyền tự do của người dân, cũng như kích hoạt những cơ chế phản ứng khẩn cấp để đối phó với thảm họa. Điều này thể hiện rất rõ trong các quy định của luật pháp quốc tế về các chuẩn mực quyền con người trong tình trạng khẩn cấp - cơ sở quan trọng để xây dựng các biện pháp trong tình trạng khẩn cấp. Các biện pháp áp dụng trong thời gian của tình trạng khẩn cấp (hay chính là quyền của quốc gia được áp dụng các biện pháp để tạm dừng hay đình chỉ quyền) phải: mang tính tạm thời; tương xứng với tình huống khẩn cấp; không trái với nghĩa vụ khác của quốc gia trong các điều ước; không phân biệt đối xử; và không được áp dụng với các quyền không bị tạm đình chỉ (non-derogatable rights)[34].

Việc thực thi các biện pháp ứng phó tình trạng khẩn cấp phải trên cơ sở linh hoạt, đáp ứng yêu cầu của thực tế và trong khuôn khổ pháp luật. Yêu cầu cơ bản đối với một biện pháp áp dụng trong tình trạng khẩn cấp đó là nằm trong phạm vi yêu cầu nghiêm ngặt của tình hình thực tiễn đặt ra: (1) Biện pháp cấp thiết, buộc phải thực hiện mà nếu không được thực hiện hoặc sử dụng các biện pháp thông thường sẽ không đủ đáp ứng sự đe dọa; (2) Biện pháp được áp dụng phải có hiệu quả giảm bớt, hạn chế hoặc giải quyết được mối đe dọa về hậu quả của tình trạng khẩn cấp; (3) Các biện pháp phải được xác định trên tiêu chí rõ ràng để ngăn chặn sự lạm quyền (chẳng hạn như: xác định được mức độ hạn chế quyền phải tỷ lệ thuận với mức độ nghiêm trọng của tình huống[35]; giới hạn quyền trong đạo luật về tình trạng khẩn cấp phải đáp ứng các yêu cầu khắt khe hơn việc giới hạn quyền thông thường[36]); (4) Có giới hạn về thời gian, không gian… trong việc áp dụng biện pháp; (5) Có cơ chế kiểm soát, giám sát, bảo vệ để tránh việc lạm dụng các biện pháp áp dụng. Xác định thẩm quyền của cơ quan tư pháp như việc xem xét, quyết định việc thực hiện quyền lực khẩn cấp trong bối cảnh cụ thể có phù hợp với pháp luật về tình trạng khẩn cấp hay không; xem xét để đảm bảo rằng không có sự xâm phạm đến các quyền không thể bị tiêu giảm và các biện pháp tuân thủ quy tắc tương xứng…[37]

- Thứ năm, về thiết lập cơ chế giám sát và khắc phục hậu quả:

Trong một quốc gia dân chủ, rõ ràng chính quyền cần có một quyền tuỳ nghi nhất định. Tuy nhiên, quyền tuỳ nghi phải được giám sát để tránh bị lạm dụng. Khi đối mặt với những tình trạng khẩn cấp, chính quyền có một quyền tuỳ nghi là có thể áp dụng các biện pháp cần thiết, thậm chí là hạn chế hoặc đình chỉ việc áp dụng pháp luật, để bảo vệ sự sống còn của quốc gia và khôi phục trạng thái bình thường của xã hội. Tuy nhiên, để tránh sự tuỳ tiện và lạm dụng, trong một khoảng thời gian nhất định sau khi ban bố tình trạng khẩn cấp, cơ quan lập pháp phải được triệu tập để phê chuẩn, sửa đổi hoặc bãi bỏ quyết định này (đây được xem là “chốt hãm” quyền lực). Ngoài ra, trong thời gian tình trạng khẩn cấp, chính phủ hành pháp có quyền đưa ra những biện pháp nào xét thấy cần thiết, bao gồm biện pháp giới hạn quyền con người. Do đó, trên lý thuyết, việc xem xét lại của cơ quan lập pháp cũng phù hợp với nguyên tắc là các giới hạn đối với quyền con người phải do lập pháp đặt ra.

Bên cạnh đó, trong thời gian tình trạng khẩn cấp, rất dễ xảy ra việc lạm dụng quyền lực và nảy sinh những xung đột trong xã hội. Bởi vậy, cần phải kiện toàn cơ chế khắc phục hậu quả, đặc biệt là cơ chế khiếu nại hành chính và cơ chế tư pháp.

Ngoài ra, xét về mặt kỹ thuật, pháp luật về tình trạng khẩn cấp cần thống nhất, đơn nghĩa, rõ ràng và chặt chẽ. Đây là yêu cầu của pháp luật nói chung và càng quan trọng hơn đối với pháp luật về tình trạng khẩn cấp - được áp dụng trong những tình huống bất thường, khẩn cấp nên cần bảo đảm cơ sở để có sự ứng phó, áp dụng nhanh nhạy. Mặt khác, tình trạng khẩn cấp không chỉ là một sự kiện pháp lý mà còn gây ra những ảnh hưởng về chính trị và truyền thông trong dư luận nhân dân. Ban bố tình trạng khẩn cấp, ví dụ tình trạng khẩn cấp về dịch bệnh có thể dẫn đến những phản ứng tiêu cực của người dân, như ồ ạt rời khỏi vùng dịch, mua gom, đầu cơ, tích trữ hàng hóa… Do đó, việc tổ chức truyền thông, giải trình về các quyết định của chính quyền, đặc biệt làm rõ về sự cần thiết của việc áp dụng tình trạng khẩn cấp trong mối quan hệ với quyền lợi, lợi ích của các tổ chức, cá nhân trong xã hội là điều rất cần thiết. Cần có sự công khai, minh bạch trong mọi quyết định liên quan đến tình trạng khẩn cấp và thông báo đến người dân một cách nhanh chóng, chính xác, kịp thời thông qua các kênh thông tin chính thức. Đây là những yếu tố cần cân nhắc khi xây dựng pháp luật, ban hành các quyết định về tình trạng khẩn cấp.

3. Yếu tố ảnh hưởng đối với pháp luật về tình trạng khẩn cấp

Cũng như các lĩnh vực pháp luật khác, pháp luật về tình trạng khẩn cấp cũng chịu sự ảnh hưởng bởi nhiều yếu tố từ chính trị, kinh tế, xã hội, các tư tưởng nền tảng chi phối việc thiết kế hệ thống pháp luật, năng lực lập pháp, ý thức pháp luật, minh bạch thông tin…

Thể chế chính trị có ảnh hưởng rất lớn đến pháp luật nói chung và pháp luật về tình trạng khẩn cấp nói riêng. Chính trị xác định ai nắm quyền lực nhà nước, trong đó quyền quan trọng nhất là làm luật. Có thể nói, thay đổi chính trị chính là thay đổi nhà làm luật, trong hầu hết các trường hợp, điều đó sẽ kéo theo sự thay đổi của pháp luật,^{^[38]} trong đó có pháp luật về tình trạng khẩn cấp.

Trình độ phát triển kinh tế, xã hội cũng ảnh hưởng nhiều đến pháp luật nói chung và pháp luật về tình trạng khẩn cấp nói riêng. Việc hình thành, thay đổi, phát triển các mối quan hệ, vấn đề kinh tế, xã hội mới (ví dụ các trường hợp khẩn cấp mới xuất hiện…) dĩ nhiên phải được pháp luật về tình trạng khẩn cấp xem xét, bổ sung, thay đổi để điều chỉnh. Sự phát triển của khoa học, công nghệ góp phần tăng tính dự báo về các thiên tai, dịch bệnh, thảm họa, sự cố; ngăn ngừa hoặc giảm nhẹ rủi ro, thiệt hại do thiên tai, dịch bệnh, thảm họa, sự cố... Trong những trường hợp đó, chính quyền sẽ hạn chế tối đa việc xem xét công bố, áp dụng tình trạng khẩn cấp nếu như các tác động xấu phần nào đã được khắc phục.

Các yếu tố tư tưởng về vai trò của nhà nước, pháp luật, yêu cầu thượng tôn pháp luật, bảo vệ quyền con người... luôn luôn chi phối đến việc thiết kế những lĩnh vực pháp luật rường cột trong hệ thống pháp luật. Đây là các yếu tố quan trọng, là cơ sở để hình thành, phát triển các quan hệ xã hội cơ bản. Nếu các tư tưởng nền tảng này không được minh định rõ về nội dung, luôn trong trạng thái động sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến pháp luật nói chung và pháp luật về tình trạng khẩn cấp nói riêng, đặc biệt là các vấn đề liên quan đến giới hạn quyền, tạm đình chỉ quyền, quyền tuyệt đối, quyền tương đối hoặc cơ chế pháp lý về phản ứng chính sách trong trường hợp khẩn cấp. Bên cạnh đó, việc xác định rõ giới hạn (điểm dừng) của pháp luật cũng là một yếu tố tác động rõ nét đến việc thiết kế hệ thống pháp luật.[39] Đối với lĩnh vực tình trạng khẩn cấp, các văn bản pháp luật chỉ nên dừng lại ở quy định về tiêu chí, cách xác định, thủ tục, trình tự ban bố, áp dụng, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp, cơ chế giám sát, khắc phục hậu quả của việc áp dụng tình trạng khẩn cấp… còn quyết định công bố, áp dụng, bãi bỏ nên được thể hiện thông qua một quyết định hành chính của cơ quan có thẩm quyền để bảo đảm tính ứng phó nhanh nhạy trong trường hợp khẩn cấp.

Năng lực lập pháp ảnh hưởng đến chất lượng pháp luật về tình trạng khẩn cấp. Năng lực lập pháp tốt với sản phẩm là các văn bản luật tốt sẽ góp phần tạo cơ sở để bảo đảm chất lượng của pháp luật về tình trạng khẩn cấp. Năng lực đó được thể hiện khi tham gia xây dựng chương trình lập pháp, trình dự án luật (nếu có), tham gia thẩm định, thẩm tra, xem xét, thảo luận, trình dự án luật và thông qua dự án luật đó. Năng lực xây dựng chính sách pháp luật (chính sách điều chỉnh của pháp luật) cần sự chính xác, phù hợp và kỹ thuật lập pháp cần phải ưu việt.[40] Điều này thực sự cần thiết khi pháp luật về tình trạng khẩn cấp liên quan đến nhiều lĩnh vực chuyên môn khác nhau (hành chính, kinh tế, y tế, giáo dục, lao động, an sinh xã hội, an ninh, trật tự xã hội…).

Mặt khác, qua thời gian và thực tiễn (ví dụ như thực tiễn phòng, chống dịch bệnh COVID-19 vừa qua), nhận thức về tình trạng khẩn cấp, các điều kiện ban bố tình trạng khẩn cấp… cũng thay đổi, đầy đủ và toàn diện hơn, làm cơ sở để nghiên cứu, đề xuất hoàn thiện pháp luật về tình trạng khẩn cấp cho phù hợp. Mặt dù có những quốc gia chưa từng ban bố tình trạng khẩn cấp, như Việt Nam, nhưng pháp luật về tình trạng khẩn cấp luôn là một bộ phận quan trọng của hệ thống pháp luật, cần được nghiên cứu dự liệu (dự liệu các tình trạng khẩn cấp có thể xảy ra, các biện pháp đặc biệt cần áp dụng…) để bảo đảm nếu tình huống đó xảy ra thì pháp luật có đầy đủ các quy định để điều chỉnh.

Minh bạch thông tin về văn bản pháp luật, quyết định liên quan đến tình trạng khẩn cấp là rất cần thiết. Về nguyên tắc, mọi văn bản, quyết định của cơ quan có thẩm quyền cần được công bố công khai đến mọi đối tượng chịu tác động. Hơn nữa, việc minh bạch thông tin cũng giúp người dân, tổ chức nắm được các quy định, thông tin về quyết định để từ đó có biện pháp ứng phó kịp thời, giảm rủi ro và giảm thiệt hại do việc áp dụng tình trạng khẩn cấp…

Ý thức pháp luật của các chủ thể thi hành pháp luật về tình trạng khẩn cấp là yếu tố quan trọng, bởi việc thi hành pháp luật trong những trường hợp khẩn cấp cần sự nhanh nhạy và đôi khi một số quyền, lợi ích của người dân bị hạn chế, đình chỉ tạm thời. Do vậy, yếu tố truyền thông đóng vai trò quan trọng để góp phần nâng cao ý thức pháp luật của các chủ thể có liên quan trong việc áp dụng tình trạng khẩn cấp.

III. PHÁP LUẬT QUỐC TẾ VÀ PHÁP LUẬT CỦA MỘT SỐ QUỐC GIA VỀ TÌNH TRẠNG KHẨN CẤP

1. Quy định tại các điều ước quốc tế

1.1. Về khái niệm tình trạng khẩn cấp

Mặc dù tình trạng khẩn cấp hay khẩn cấp công cộng được sử dụng thường xuyên và phổ biến trong đời sống xã hội và pháp luật của các quốc gia, có rất ít văn kiện quốc tế đề cập trực tiếp đến các khái niệm này. Các điều ước quốc tế về quyền con người, y tế, thương mại, đầu tư quy định tình trạng khẩn cấp hay khẩn cấp công cộng như một tình huống mà các quốc gia cần có các biện pháp ứng phó đặc biệt và có thể không bị ràng buộc bởi các nghĩa vụ quốc tế thông thường mà họ cần phải bảo đảm. Bên cạnh đó, một số điều ước quốc tế quy định riêng biệt về tình trạng khẩn cấp (hoặc khẩn cấp công cộng) và tình trạng chiến tranh hoặc các tình huống nguy cấp về an ninh quốc gia, nhưng một số điều ước quốc tế khác không có sự quy định tách biệt này.[41]

- Các điều ước quốc tế về nhân quyền và các chuẩn mực khác có liên quan

Trong số các điều ước quốc tế về quyền con người của Liên hợp quốc mà Việt Nam là thành viên, chỉ có Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị (ICCPR) đề cập tới vấn đề tình trạng khẩn cấp. Tuy nhiên, nội dung chính của ICCPR là về các quyền, tự do cơ bản trong lĩnh vực dân sự, chính trị của các cá nhân cũng như các giới hạn đối với những quyền, tự do này. Vì vậy, ICCPR quy định về tình trạng khẩn cấp dưới góc độ một tình huống cho phép hạn chế, tạm đình chỉ thực hiện các quyền dân sự, chính trị của các cá nhân trái với nghĩa vụ vốn có theo Công ước. Khoản 1 Điều 4 ICCPR quy định: “Trong thời gian có tình trạng khẩn cấp xảy ra đe doạ sự sống còn của quốc gia và đã được chính thức công bố, các quốc gia thành viên có thể áp dụng những biện pháp hạn chế các quyền nêu ra trong Công ước này, trong chừng mực do nhu cầu khẩn cấp của tình hình, với điều kiện những biện pháp này không trái với những nghĩa vụ khác của quốc gia đó xuất phát từ luật pháp quốc tế và không chứa đựng bất kỳ sự phân biệt đối xử nào về chủng tộc, màu da, giới tính, ngôn ngữ, tôn giáo hoặc nguồn gốc xã hội.”

Như vậy, ICCPR quy định tương đối chung về khái niệm tình trạng khẩn cấp. Không phải mọi tình huống khẩn cấp, bất thường đều thuộc phạm vi điều chỉnh của khoản 1 Điều 4 ICCPR. Những tình huống được coi là tình trạng khẩn cấp theo khoản 1 Điều 4 ICCPR phải là những sự kiện thực sự nghiêm trọng, mang tính ngoại lệ như là một mối đe dọa trực tiếp đến sự tồn vong của quốc gia.[42] ICCPR không trực tiếp đề cập tới tình trạng chiến tranh, tuy nhiên, theo hồ sơ đàm phán xây dựng Công ước, có thể hiểu rằng, tình trạng khẩn cấp quy định tại khoản 1 Điều 4 Công ước bao gồm tình huống chiến tranh và xung đột vũ trang trong nước nghiêm trọng.[43] Theo Bình luận về ICCPR của Manfred Nowak, các tình huống như thảm họa, thiên tai hay thậm chí, tình huống khó khăn về kinh tế cũng có thể được coi là tình trạng khẩn cấp theo khoản 1 Điều 4 nếu chúng thỏa mãn điều kiện về mức độ nghiêm trọng này.[44]

- Các quy tắc y tế quốc tế của Tổ chức Y tế thế giới

Khoản 1 Điều 1 Các quy định quốc tế về y tế (IHR) quy định về “tình trạng khẩn cấp về sức khỏe cộng đồng được quốc tế quan tâm” (public health emergency of international concern/sau đây gọi là “PHEIC”) là các sự kiện khác thường được xác định là gây ra đe dọa cho sức khỏe cộng đồng của quốc gia khác do bệnh dịch truyền nhiễm quốc tế; và có khả năng đòi hỏi hợp tác quốc tế để ứng phó. Tương tự như khái niệm tình trạng khẩn cấp khác, PHEIC hướng tới các tình huống phát sinh nghiêm trọng, đột ngột, bất thường hoặc không thể dự đoán được.

PHEIC có ảnh hưởng tới sức khỏe của cộng đồng có tính chất liên quốc gia (dịch bệnh lây lan cho nhiều quốc gia) và đòi hỏi sự phản ứng chung, ngay lập tức của cộng đồng quốc tế.[45] Vì vậy, việc xác định PHEIC thuộc thẩm quyền của Tổng giám đốc Tổ chức Y tế thế giới (WHO) và các chuyên gia thuộc Ủy ban Khẩn cấp IHR; và các quốc gia có nghĩa vụ bắt buộc trong việc phản ứng kịp thời đối với PHEIC. Việc WHO công bố PHEIC không dẫn tới việc các quốc gia phải công bố tình trạng khẩn cấp về y tế ở nước mình; và ngược lại, tình trạng khẩn cấp về y tế ở một vài quốc gia riêng lẻ cũng không đồng nghĩa với việc công bố PHEIC. Kể từ khi IHR có hiệu lực vào năm 2007 đến nay, đã có 06 trường hợp PHEIC được Tổng giám đốc WHO công bố.[46]

- Các điều ước quốc tế khác về đầu tư, thương mại

Các điều ước quốc tế về đầu tư, thương mại thường không đề cập trực tiếp tới các tình huống khẩn cấp mà thường quy định về các trường hợp cần bảo vệ lợi ích công cộng. Các quốc gia thường viện dẫn lợi ích công cộng như một ngoại lệ để chống lại các khiếu kiện của nhà đầu tư về việc áp dụng các biện pháp vi phạm các cam kết bảo hộ đầu tư, thương mại theo điều ước quốc tế đã ký kết. Theo đó, “việc đưa ra các biện pháp là cơ sở thực hiện tình trạng cần thiết, an ninh quốc gia hoặc trật tự công cộng.”^{^[47]} Các ngoại lệ vì lợi ích công cộng hay an ninh quốc gia có thể được quy định ở các điều ước quốc tế về thương mại, đầu tư song phương và đa phương. Một số điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên có quy định về các ngoại lệ này. Chẳng hạn như, Điều XX Hiệp định GATT quy định về ngoại lệ chung cho phép các quốc gia có thể áp dụng các biện pháp hạn chế thương mại trái với các quy tắc của GATT trong trường hợp như cần thiết để bảo vệ đạo đức công cộng, cần thiết để bảo vệ cuộc sống và sức khỏe của con người, động vật hay thực vật, gìn giữ nguồn tài nguyên có thể bị cạn kiệt… Điều 9.8 Chương 9 Hiệp định Đối tác toàn diện và tiến bộ xuyên Thái Bình Dương (CPTPP) quy định các quốc gia thành viên không được tước quyền sở hữu hoặc quốc hữu hóa đầu tư trừ các trường hợp “vì mục đích công cộng”; Điều 29.2 Chương 9 Hiệp định CPTPP cũng quy định quyền của các quốc gia được áp dụng các biện pháp “cần thiết cho việc thực hiện đầy đủ các nghĩa vụ của mình đối với việc duy trì hoặc khôi phục an ninh hoặc hòa bình quốc tế hoặc bảo vệ các lợi ích an ninh thiết yếu của quốc gia.” Các điều khoản tương tự cũng được quy định tại Hiệp định Thương mại tự do giữa Việt Nam và Liên minh Châu Âu (EVFTA)[48], Hiệp định Bảo hộ đầu tư Việt Nam và Liên minh Châu Âu (EVIPA)[49], Hiệp định đầu tư toàn diện ASEAN, Hiệp định thương mại hàng hoá ASEAN…[50]

Các điều ước quốc tế song phương, đa phương về thương mại, đầu tư không có quy định giải thích cụ thể về các ngoại lệ về lợi ích công cộng hay an ninh. Cách hiểu về các ngoại lệ này được hình thành chủ yếu thông qua phán quyết của các thiết chế tài phán quốc tế trong các vụ kiện để xem xét tính hợp pháp của các biện pháp được áp dụng trên cơ sở viện dẫn các ngoại lệ. Những trường hợp cần thiết phải có các biện pháp đặc biệt vì lợi ích công cộng cũng rất đa dạng như khủng hoảng kinh tế, tài chính, bảo vệ sức khoẻ cộng đồng, bảo vệ môi trường… Do đó, có thể hiểu rằng, các ngoại lệ về lợi ích công cộng và an ninh trong các điều ước quốc tế về đầu tư, thương mại bao gồm trường hợp tình huống nghiêm trọng, đe doạ sự tồn vong của quốc gia như tình trạng khẩn cấp.

1.2. Các yêu cầu đối với việc ban bố tình trạng khẩn cấp

Các điều ước quốc tế về đầu tư, thương mại hay y tế quốc tế đều không có quy định cụ thể về việc xác định, ban bố “tình trạng khẩn cấp”. Trong lĩnh vực quyền con người, ICCPR chỉ quy định hai điều kiện liên quan đến tình trạng khẩn cấp theo Điều 4 Công ước là: (1) mức độ nghiêm trọng của tình huống; và (2) công bố quốc tế tình trạng khẩn cấp.

Theo hướng dẫn của Uỷ ban Nhân quyền tại Bình luận chung số 29, khi ban bố tình trạng khẩn cấp với hậu quả dẫn tới sự tạm đình chỉ thực hiện các quyền theo Công ước, các quốc gia cần tuân thủ các khuôn khổ hiến định và pháp luật trong nước liên quan đến tình trạng khẩn cấp. Khuôn khổ pháp luật trong nước về tình trạng khẩn cấp cũng cần tuân thủ các chuẩn mực quốc tế về hạn chế, tạm đình chỉ quyền và là đối tượng theo dõi của Ủy ban Nhân quyền.[51] Như vậy, có thể hiểu rằng, các quốc gia có quyền đặt ra khuôn khổ pháp lý riêng về tình trạng khẩn cấp, song một khuôn khổ như vậy cần đảm bảo những chuẩn mực nhất định liên quan đến hạn chế, tạm đình chỉ quyền.

Đối chiếu với các quy định của các điều ước quốc tế về quyền con người và các chuẩn mực có liên quan, có thể tóm tắt về các yêu cầu đối với các quy định pháp luật quốc gia về tình trạng khẩn cấp như sau:

Thứ nhất, pháp luật quốc gia về tình trạng khẩn cấp gắn liền với thẩm quyền được áp dụng các biện pháp đặc biệt để hạn chế quyền, tạm đình chỉ thực hiện quyền. Vì vậy, các nội dung liên quan đến vấn đề này cần được quy định trong luật.[52]

Thứ hai, ban bố tình trạng khẩn cấp gắn liền với việc xác định một tình huống thực tế là tình trạng khẩn cấp. Một tình huống được xem là tình trạng khẩn cấp nếu: (1) là sự kiện đang hoặc sắp xảy ra; (2) có tính chất nghiêm trọng đặc biệt đe doạ sự độc lập, an ninh quốc gia; và (3) ảnh hưởng tới sự ổn định, tồn tại liên tục của cộng đồng dân cư.

Thứ ba, việc tạm đình chỉ thực hiện quyền cần có sự khác biệt rõ ràng với các giới hạn, hạn chế quyền ở điều kiện thông thường. Các biện pháp giới hạn, tạm đình chỉ thực hiện quyền cũng cần tuân thủ nguyên tắc tương xứng (principle of proportionality) với yêu cầu của tình trạng khẩn cấp trên thực tế.[53]

Thứ tư, các biện pháp được áp dụng trong tình trạng khẩn cấp phải đảm bảo không trái với các nghĩa vụ quốc tế khác của quốc gia và đảm bảo nguyên tắc không phân biệt đối xử. Nghĩa vụ theo pháp luật quốc tế được hiểu theo nghĩa rộng, bao gồm tất cả các nghĩa vụ xuất phát từ các điều ước quốc tế, tập quán quốc tế hoặc các nguyên tắc chung của pháp luật quốc tế có liên quan đến việc thụ hưởng các quyền, tự do cơ bản của con người bị ảnh hưởng các biện pháp đặc biệt trong tình trạng khẩn cấp.[54]

Thứ năm, các quốc gia phải lưu ý đến một số quyền được ghi nhận trong ICCPR không thể bị tạm đình chỉ thực hiện ngay cả trong tình trạng khẩn cấp khi quyết định các biện pháp hạn chế, tạm đình chỉ việc thực hiện quyền. Cụ thể là, khoản 2 Điều 4 ICCPR yêu cầu các quốc gia thành viên không được tạm đình chỉ 07 quyền ngay cả trong tình trạng khẩn cấp (bao gồm: quyền được sống (Điều 6); quyền không bị tra tấn, đối xử hoặc trừng phạt tàn bạo, vô nhân đạo hoặc hạ nhục, quyền không bị thực hiện thí nghiệm y học, khoa học mà không có sự chấp thuận (Điều 7); quyền không bị nô lệ, nô dịch (khoản 1, khoản 2 Điều 8); quyền không bị bỏ tù vì không thể thực hiện các nghĩa vụ hợp đồng (Điều 11); quyền không bị áp dụng pháp luật (hình sự) hồi tố (Điều 15); quyền được công nhận là thể nhân (Điều 16), quyền tự do tư tưởng, tín ngưỡng và tôn giáo (Điều 18).[55]

Tuy nhiên, Ủy ban Nhân quyền nhấn mạnh rằng, dù không được liệt kê tại khoản 2 Điều 4 Công ước, một số quyền vẫn không được tạm đình chỉ thực hiện trong tình trạng khẩn cấp. Ngược lại, một số quyền được quy định là không thể tạm đình chỉ theo khoản 2 Điều 4 có thể bị hạn chế ngay cả ở điều kiện thông thường. Chẳng hạn như đối với quyền tự do tư tưởng, tín ngưỡng và tôn giáo, bản thân Điều 18 ICCPR cũng quy định một số hạn chế cả ở điều kiện thông thường (khoản 3). Bên cạnh đó, một số quyền dân sự, chính trị dù không phải là quyền có thể bị tạm đình chỉ thực hiện theo khoản 2 Điều 4, trên thực tế cũng không thể viện dẫn tình trạng khẩn cấp để tạm đình chỉ thực hiện để đảm bảo các nghĩa vụ quốc tế khác của quốc gia hay nguyên tắc phân biệt đối xử, chẳng hạn như một số khía cạnh của quyền được xét xử công bằng.

2. Pháp luật của một số quốc gia

Pháp luật về tình trạng khẩn cấp là một lĩnh vực đặc thù, với nhiều mô hình khác nhau. Đặc biệt, sau tác động của đại dịch COVID-19, yêu cầu về rà soát, hoàn thiện các quy định của pháp luật về vấn đề này cũng đang được nhiều nước đặt ra. Do đó, trong phạm vi của Đề tài này, việc nghiên cứu pháp luật của các quốc gia được tiếp cận theo hướng tổng hợp và phân tích các thông tin có được về pháp luật tình trạng khẩn cấp của một số quốc gia tại châu Á, châu Âu và châu Mỹ, trên cơ sở đó rút ra một số bài học kinh nghiệm cho Việt Nam để tham khảo trong quá trình nghiên cứu, hoàn thiện pháp luật về lĩnh vực này.

2.1. Pháp luật của một số quốc gia châu Á

a) Nhật Bản

Hiến pháp Nhật Bản năm 1946 chưa có quy định chính thức nào về “tình trạng khẩn cấp”^{^[56]}. Tuy nhiên, trên thực tế đã có những văn bản pháp luật quy định các phương án đối phó và ứng xử của chính quyền từ trung ương đến địa phương trong những tình trạng khác thường như dịch bệnh hay thiên tai. Việc bổ sung quy định về tình trạng khẩn cấp vào Hiến pháp năm 1946 đã nhiều lần được đề xuất, nhưng vì nhiều lý do nên đến nay vẫn chưa được thực hiện^{^[57]}.

Nhật Bản cũng chưa có một đạo luật riêng biệt về tình trạng khẩn cấp. Để có cơ sở pháp lý thực hiện các biện pháp đối phó kịp thời trong các tình huống bất thường có ảnh hưởng tới an ninh quốc gia, trật tự xã hội và cuộc sống của người dân, Nhật Bản đã ban hành nhiều văn bản luật và dưới luật trong các lĩnh vực có liên quan. Theo các văn bản này, Chính phủ Nhật Bản có đủ cơ sở và biện pháp để xử lý khi quốc gia phải đối đầu với những tình huống bất thường. Những biện pháp này cho phép Chính phủ vẫn có thể thực hiện vai trò của mình trong việc bảo vệ đất nước mà không làm tổn hại đến các quyền chính đáng của người dân. Các văn bản pháp luật hiện hành của Nhật Bản có liên quan đến các tình huống khẩn cấp, bất thường có thể kể như sau^{^[58]}: Bộ luật Lực lượng phòng vệ Nhật Bản; Luật Cảnh sát; Luật Đối sách cơ bản về phòng chống thảm hoạ thiên tai; Luật Phòng chống bệnh cúm mùa[59],...

Đặc biệt, thực tiễn chống COVID-19 thời gian qua ở Nhật Bản cho thấy, ngoài bốn lần chính thức ban bố tình trạng khẩn cấp, chính quyền đã hai lần ban bố tình trạng “gần như khẩn cấp” (quasi state emergency) để chống lại sự gia tăng của coronavirus: lần 1 vào dịp Thế vận hội Tokyo tháng 7/2021, khi đó chính quyền ban bố tình trạng khẩn cấp tại Tokyo; còn một số khu vực như Chiba, Saitama, Kanagawa và Osaka thì được ban bố tình trạng “gần như khẩn cấp”; lần 2 vào ngày 19/01/2022 do sự gia tăng của biến chủng Omicron, Nhật Bản phải ban bố tình trạng “quasi state emergency” tại thủ đô Tokyo và 12 khu vực khác.

Sự khác nhau về các biện pháp áp dụng trong giai đoạn “gần như khẩn cấp” và các biện pháp trong tình trạng khẩn cấp đó là: các biện pháp ở giai đoạn “gần như khẩn cấp” nhẹ nhàng và linh hoạt hơn, ví dụ như các nhà hàng và quán bar phải rút ngắn thời gian hoạt động (chứ không bị cấm hoạt động như trong tình trạng khẩn cấp), buộc khách hàng phải đeo khẩu trang, buộc lắp đặt chất khử trùng tay và thông gió ở nhà hàng, cấm bán rượu, bị phạt tới 200 ngàn yên nếu không tuân thủ các quy định trên v.v... Việc ban bố tình trạng “quasi state emergency” được tiến hành trước khi ban bố tình trạng khẩn cấp trên cơ sở đánh giá mức độ nguy hiểm của tình huống khẩn cấp[60]. Chế định “quasi state emergency” không chỉ cho phép Nhật Bản ban bố tình trạng “gần như khẩn cấp” trước khi quyết định ban bố hoặc không ban bố tình trạng khẩn cấp thực sự, mà nó còn cho phép chấm dứt tình trạng khẩn cấp đã ban bố và quay trở lại duy trì khu vực đó trong tình trạng “gần như khẩn cấp” khi mức độ nguy hiểm đã không còn đặc biệt nghiêm trọng. Nhật Bản có lẽ là một trong số rất ít quốc gia trên thế giới có chế định “quasi state emergency” và có trình tự ban bố tình trạng đó. Đây là cách tiếp cận mà Việt Nam có thể tham khảo để áp dụng.

b) Trung Quốc

Trước năm 2004, trong Hiến pháp Trung Quốc năm 1982 hoàn toàn không đề cập đến “tình trạng khẩn cấp”, chỉ có các điều khoản quy định trình tự ra quyết định công bố tình trạng thiết quân luật. Điều 67.20 Hiến pháp Trung Quốc năm 1982 quy định: Uỷ ban thường vụ Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc quyết định áp dụng thiết quân luật trên toàn quốc hoặc tại các tỉnh, khu tự trị hoặc thành phố trực thuộc trung ương. Căn cứ vào Điều 80 Hiến pháp, Chủ tịch nước công bố Sắc lệnh thiết quân luật trên cơ sở quyết định của Uỷ ban thường vụ. Điều 89.16 còn quy định: Quốc vụ viện (Chính phủ) quyết định việc thiết quân luật ở một (hoặc các) phần của tỉnh, khu tự trị hoặc thành phố trực thuộc Trung ương^{^[61]}. Năm 2003, dịch SARS bùng phát ở Trung Quốc. Các biện pháp hạn chế đối với quyền và tự do của công dân đã được Trung Quốc thực hiện để kiểm soát sự lây lan của virus SARS. Sự việc này đã đưa đến một thay đổi trong Hiến pháp Trung Quốc sửa đổi năm 2004. Thuật ngữ “thiết quân luật” được thay bởi thuật ngữ “tình trạng khẩn cấp” trong tất cả các quy định liên quan của Hiến pháp^{^[62]}. Việc sửa đổi Hiến pháp năm 2004 chỉ đơn giản là thay thế thuật ngữ, không bổ sung bất kỳ quy định nào khác về tình trạng khẩn cấp.

Trung Quốc cũng chưa ban hành một đạo luật chuyên biệt và toàn diện về tình trạng khẩn cấp. Các quy định về tình trạng khẩn cấp được đề cập trong các văn bản pháp luật khác nhau của Trung Quốc: Đạo luật thiết quân luật năm 1996, Luật ứng phó tình trạng khẩn cấp năm 2007, Luật an ninh quốc gia năm 2015, Luật chống khủng bố năm 2018…

Hiện nay, có ý kiến trong giới nghiên cứu Trung Quốc cho rằng cần ban hành một đạo luật chuyên biệt và toàn diện về tình trạng khẩn cấp. Tuy nhiên, các cơ quan lập pháp Trung Quốc có quan điểm rằng: mặc dù Luật ứng phó tình trạng khẩn cấp năm 2007 không tương đương với Luật tình trạng khẩn cấp nhưng một số điều khoản trong đó cũng giống với Luật tình trạng khẩn cấp về chức năng và tác dụng. Ngoài ra, Trung Quốc cũng đã có một hệ thống pháp luật tương đối toàn diện để ứng phó với tình trạng khẩn cấp như Đạo luật thiết quân luật, Luật an ninh quốc gia, Luật chống khủng bố... Do đó, các cơ quan lập pháp Trung Quốc cho rằng sự cần thiết ban hành Luật tình trạng khẩn cấp cần được tiếp tục nghiên cứu sâu hơn^{^[63]}.

c) Singapore

Trong Hiến pháp Singapore có hai điều khoản liên quan trực tiếp đến tình trạng khẩn cấp là Điều 149 và Điều 150^{^[64]}. Điều 149 trao quyền cho Nghị viện ban hành luật chống lật đổ (có thể được xem như là một trong các tình huống cần áp dụng biện pháp khẩn cấp). Điều 150.1 Hiến pháp Singapore quy định, nếu có sự tồn tại của một tình trạng khẩn cấp đe doạ nghiêm trọng an ninh quốc gia hoặc đời sống kinh tế của Singapore, Tổng thống có quyền công bố tình trạng khẩn cấp. Trong trường hợp Lệnh công bố tình trạng khẩn cấp được đưa ra trong thời gian Nghị viện không họp, Tổng thống sẽ tiến hành triệu tập họp Nghị viện ngay khi có thể, và cho đến khi Nghị viện họp, Tổng thống có thể ban hành các sắc lệnh có hiệu lực pháp luật nếu thấy cần phải hành động ngay lập tức (Điều 150.2)…

Từ khi độc lập đến nay, Singapore chưa đưa ra bất kỳ Lệnh công bố tình trạng khẩn cấp nào. Tuy nhiên, Singapore vẫn duy trì hiệu lực của Đạo luật Khẩn cấp (Quyền lực thiết yếu) - The Emergency (Essential Powers)^{^[65]}. Đạo luật này cho phép Tổng thống có quyền công bố tình trạng khẩn cấp và ban hành “các quy định cần thiết” để “bảo vệ quốc gia, duy trì trật tự công cộng và bảo vệ các vật tư, dịch vụ cần thiết cho cuộc sống của cộng đồng”.

Như vậy, tình trạng khẩn cấp tại Singapore được điều chỉnh bởi các quy định của Hiến pháp (Điều 149 và Điều 150) và hai đạo luật cơ bản là Đạo luật An ninh nội bộ (ISA) và Đạo luật Khẩn cấp (Quyền lực thiết yếu). Ngoài ra, trong những tình huống “khẩn cấp” cụ thể, Singapore cũng đã ban hành và áp dụng một số quy định khác có liên quan. Chẳng hạn, khi dịch bệnh COVID-19 xảy ra, năm 2020, Singapore đã ban hành Quy định về các biện pháp tạm thời, Quy định về lệnh kiểm soát; hoặc trước đó là Đạo luật về bệnh truyền nhiễm cũng đã được ban hành vào thời điểm xảy ra dịch bệnh SARS. Các văn bản này cho phép các cơ quan chức năng Singapore áp dụng những biện pháp cần thiết, kể cả hạn chế một số quyền của cá nhân, để kiểm soát tình hình tốt hơn như hạn chế quyền đi lại, quyền hội họp…

d) Campuchia

Hiến pháp Campuchia năm 1993 có quy định về tình trạng khẩn cấp. Theo Điều 22 Hiến pháp, khi quốc gia gặp nguy hiểm, Nhà vua sẽ ra ban bố công khai đặt đất nước vào tình trạng khẩn cấp, sau khi được sự nhất trí của Thủ tướng Chính phủ, Chủ tịch Quốc hội và Chủ tịch Thượng viện^{^[66]}.

Trên cơ sở Điều 22 Hiến pháp năm 1993, Luật quản lý quốc gia trong tình trạng khẩn cấp của Campuchia được ban hành và có hiệu lực ngày 29 tháng 4 năm 2020^{^[67]}. Luật này quy định việc xác định, thủ tục và điều kiện công bố tình trạng khẩn cấp, quản lý quốc gia trong tình trạng khẩn cấp nhằm bảo vệ an ninh quốc gia, trật tự xã hội, tính mạng, sức khoẻ, tài sản của nhân dân cũng như bảo vệ môi trường. Luật bao gồm 12 điều khoản chia thành 5 chương: Chương 1 Quy định chung; Chương 2 Xác định, thủ tục và điều kiện công bố tình trạng khẩn cấp; Chương 3 Quản lý quốc gia trong tình trạng khẩn cấp; Chương 4 Quy định biện pháp chế tài; Chương 5 Điều khoản cuối cùng. Theo Luật này, nếu Campuchia phải đối mặt với những mối đe doạ nghiêm trọng an ninh quốc gia, sức khoẻ cộng đồng và trật tự xã hội, Nhà vua có thể ban hành Sắc lệnh công bố tình trạng khẩn cấp, sau khi được sự nhất trí của Thủ tướng Chính phủ, Chủ tịch Quốc hội và Chủ tịch Thượng viện. Việc công bố tình trạng khẩn cấp có thể có thời hạn hoặc không có thời hạn. Việc công bố tình trạng khẩn cấp không có thời hạn sẽ kết thúc khi hoàn cảnh cho phép (Điều 3, Điều 4).

2.2. Pháp luật của một số quốc gia châu Âu

a) Vương quốc Anh

Ở nước Anh vào cuối thế kỷ XIX, giữa lúc bạo loạn, Chính phủ đã phải ban hành một sắc lệnh đặc biệt: Peace Preservation Acts (Sắc lệnh Duy trì Hoà bình), sau đó được Quốc hội Anh biểu quyết thành luật vào năm 1920, với tên gọi Luật về quyền lực khẩn cấp (Emergency Powers Act)[68] mà hiện vẫn còn hiệu lực. Đạo luật này cho phép Chính phủ ban bố tình trạng khẩn cấp trong trường hợp xảy ra đình công trên diện rộng hay bạo loạn làm tê liệt các hoạt động xã hội thông thường hoặc gây rối loạn an ninh. Bên cạnh đó, đạo luật này cũng cho phép Chính phủ sử dụng tất cả các biện pháp cần thiết để vãn hồi trật tự công cộng.[69]

Hiện nay, Luật Dự phòng dân sự năm 2004 (Civil Contingencies Act of 2004) đã thay thế các văn bản luật khẩn cấp ra đời trước đó.[70] Trong đó, định nghĩa về tình trạng khẩn cấp được quy định rõ ràng, bao gồm các sự kiện hay tình huống đe dọa gây thiệt hại lớn tới đời sống bình yên của con người hay tới môi trường ở các khu vực hay trên toàn quốc, hay chiến tranh hoặc chủ nghĩa khủng bố là mối đe dọa lớn tới đất nước. Thiệt hại cho đời sống bình yên con người bao gồm sự mất mát thực tế và tiềm tàng về sinh mạng, ốm đau hay thương tật, vô gia cư, thiệt hại về tài sản, sự gián đoạn trong cung ứng các hàng hóa cơ bản hay dịch vụ sức khỏe, sự gián đoạn trong hệ thống thông tin hay giao thông. Thiệt hại về môi trường bao gồm ô nhiễm đất đai, nguồn nước hay không khí với các chất sinh học, hóa học hoặc phóng xạ hay sự phá vỡ hay phá hủy đời sống động thực vật. Đây là định nghĩa rất rộng về tình trạng khẩn cấp.[71]

Tình trạng khẩn cấp được Nữ hoàng ban bố theo đề nghị của Chính phủ. Nếu quy trình như vậy không thể được tuân theo mà không có sự trì hoãn nghiêm trọng, Thủ tướng hay bất kỳ bộ trưởng hoặc các ủy viên của Ủy ban tài chính có thể quyết định về các quy định khẩn cấp. Các quy định sẽ mất hiệu lực sau 7 ngày nếu không được thông qua bởi cả 2 viện của Quốc hội. Hai viện của Quốc hội có thể cùng nhau quyết định về sửa đổi hay hủy bỏ các quy định khẩn cấp. Tuy nhiên, có một sự hạn chế quan trọng trong giám sát của cơ quan lập pháp: Thời hạn cho các quy định khẩn cấp là 30 ngày, nhưng điều này “không được hạn chế việc tạo ra các quy định mới”.

Các quy định khẩn cấp có thể bao gồm bất kỳ quy định nào (cũng trong khuôn khổ được điều chỉnh thông thường bởi pháp luật) để ngăn chặn, kiểm soát hay làm giảm bớt tác động của tình trạng khẩn cấp. Do đó, chúng có thể ngụ ý tới việc tịch thu hay phá hủy tài sản, hạn chế quyền tự do đi lại và quyền tự do hội họp... Tuy nhiên, Đạo luật nhân quyền năm 1998, phần 2 của Đạo luật Dự phòng dân sự, và theo một mức độ nào đó, luật hình sự, không thể bị thay đổi. Cũng sẽ là trái pháp luật khi yêu cầu một người phải phục vụ quân đội hay cấm tham gia hoạt động công nghiệp. Hơn thế nữa, nghị viện, tòa án Tối cao và tòa án Dân sự Tối cao phải có khả năng tiến hành các thủ tục tố tụng liên quan đến các quy định và hành động được thực hiện dưới hiệu lực của các quy định khẩn cấp. Tuy nhiên, trong khi văn bản pháp luật trước đó (Đạo luật quyền hạn khẩn cấp năm 1920) đã được dùng tới 12 lần (lần cuối là vào năm 1974) thì phần 2 của Đạo luật hiện hành cho tới giờ vẫn chưa được sử dụng.[72]

b) Cộng hoà Liên bang Đức

Điều 48 Hiến pháp Weimar 1919 đã giúp Chính phủ Đức ban bố tình trạng khẩn cấp dễ dàng và trao cho Tổng thống quyền lực gần như tuyệt đối - ví dụ trong các trường hợp để hạn chế hay xóa bỏ các quyền con người cơ bản nhất định và để sử dụng các lực lượng vũ trang. Trong những năm trước và trong Chiến tranh thế giới thứ II, Điều 48 Hiến pháp Weimar đã được viện dẫn tới 250 lần[73] và trong năm 1933, Hitler đã ban bố tình trạng khẩn cấp mà kéo dài tới hết cuộc chiến vào năm 1945.[74] Hậu quả là các chính trị gia người Đức thời hậu chiến (và người Đức nói chung) rất miễn cưỡng trong việc đưa ra bất kỳ cơ sở hiến pháp nào cho tình trạng khẩn cấp. Trên thực tế, họ chỉ làm điều này vì nó là điều kiện tiên quyết của phe Đồng minh để trao cho Đức chủ quyền hoàn toàn, và chỉ vào năm 1968, sau 10 năm thảo luận.[75]

Các tu chính án của Luật cơ bản của Đức (Hiến pháp Đức) rất chi tiết. Chúng kết hợp các mặt của biện pháp khẩn cấp mà ít hiến pháp của nước nào khác (thậm chí là cả các luật) đề cập tới, ví dụ như các nhiệm vụ cụ thể mà có thể chuyển giao cho lực lượng vũ trang trong thời gian áp dụng tình trạng khẩn cấp, hay Spannungsfall (sự đảm bảo tài sản công dân và trong một số trường hợp nhất định chiến đấu với quân nổi dậy có tổ chức và vũ khí), việc chuyển giao quyền lập pháp nhất định và các quyền kiểm soát cảnh sát từ bang tới cơ quan liên bang, các quy tắc liên quan tới tài chính trong tình trạng khẩn cấp, việc ban hành ban bố tình trạng phòng vệ, và các quy tắc liên quan tới các tu chính án cụ thể cho phép trong trường hợp có thỏa thuận quốc phòng hoặc vì hòa bình thế giới, hay việc rút dần các quyền lực chiếm giữ.

Trong bối cảnh các nước châu Âu, tính chất độc đáo của nước Đức thể hiện ở chỗ quy định hiến pháp vô cùng chi tiết, khiến các đạo luật bổ sung của liên bang hầu như không cần thiết. Những quy định này cũng cho phép tạo một cơ chế bảo vệ từ xa, nhằm đảm bảo sự liên tục của hệ thống dân chủ, với vai trò cốt yếu của nghị viện trong việc ban bố và chấm dứt tình trạng khẩn cấp, các quyền hiến định liên quan tới các hoạt động tiếp theo của Tòa án hiến pháp, Hạ viện và Thượng viện Đức, sự thay thế 2 viện bởi Ủy ban Hỗn hợp - để đảm bảo sự giám sát tối thiểu của nghị viện trong những thời điểm khủng hoảng nghiêm trọng khi không thể triệu tập cả 2 viện, sự duy trì của Tòa án Công lý Liên bang như là tòa cao nhất cho kháng cáo, v.v…

c) Nauy

Hiến pháp Na Uy đề cập rất ít tới tình trạng khẩn cấp. Tuy nhiên, Na Uy có một Đạo luật Dự phòng quy định về quyền ra quyết định và phân chia quyền lực trong tình huống khủng hoảng nghiêm trọng như chiến tranh hay có sự đe dọa chiến tranh. Đạo luật Dự phòng quy định nếu Nghị viện không thể hoạt động bình thường do chiến tranh, nhà vua (thực tế là chính phủ) được trao quyền đưa ra tất cả quyết định mà được cho rằng là cần thiết để bảo vệ lợi ích quốc gia. Nghị viện sẽ được thông báo về các quyết định như trên sớm nhất có thể, và ngay lập tức sau phiên họp tiếp theo của nghị viện, các quyết định sẽ tự động bị hủy bỏ. Trong thời chiến hay khi đất nước đối diện với chiến tranh cận kề hay mối nguy hại tới an ninh, chủ quyền quốc gia, nhà vua có quyền ban hành các quy định mang tính bắt buộc để đảm bảo an ninh quốc gia, trật tự và sức khỏe cộng đồng, các nhu yếu phẩm, và việc phòng vệ quân sự và dân sự. Những quy định như vậy có thể trái với các đạo luật hiện hành, nhưng nghị viện cần được thông báo về chúng sớm nhất có thể và nghị viện sẽ ngay lập tức được triệu tập. Nghị viện có thể hủy bỏ các quy định, nhưng nếu họ chọn cách không phản đối thì các quy định cần được chuyển thành đạo luật theo trình tự chính xác của nghị viện. Đạo luật cũng chứa các quy định cụ thể áp dụng cho các khu vực, nơi mà bị cắt đứt khỏi tầm kiểm soát của nhà nước do chiến tranh hay các khủng hoảng nghiêm trọng khác. Luật hình sự cũng có thể thay đổi trong các tình huống chiến tranh, có sự đe dọa chiến tranh, hay khi an ninh và chủ quyền quốc gia bị đe dọa; tuy nhiên, đạo luật không đề cập tới các quyền và tự do nào được bảo đảm trong các tình trạng như vậy, hay liệu nó có bao gồm các điều khoản cụ thể với mục đích bảo vệ sự sống còn của trật tự hiến pháp hay không.

Mặc dù Đạo luật Dự phòng trao cho chính phủ quyền lực to lớn trong thời gian khủng hoảng, vẫn còn học thuyết “cần thiết nằm ngoài hiến pháp” với khả năng tập trung nhiều quyền lực hơn vào tay chính phủ. Theo học thuyết này, được dựa trên các kinh nghiệm thực tế lịch sử (chủ yếu từ thế chiến II khi Na Uy bị chiếm đóng bởi phát xít Đức), “tình trạng khẩn cấp hợp pháp hóa hành vi mà trong các trường hợp thông thường sẽ bị coi là vi phạm hiến pháp”.[76] Học thuyết này chỉ có thể được dùng trong tình trạng khẩn cấp nghiêm trọng, khi mà các lợi ích cốt lõi của quốc gia bị nguy hại nếu chỉ áp dụng các biện pháp thông thường. Nói chung, quyền lực của chính phủ có thể được mở rộng, trong khi quyền lực của nghị viện bị giảm sút hoặc thậm chí là bị triệt tiêu, và những quy tắc thông thường cho việc ra quyết định của chính phủ là không cần thiết phải tuân theo. Khi đó, các vi phạm hiến pháp và vi phạm Đạo luật Dự phòng, như đã nói, là được phép.[77] Do đó, cơ chế của Na Uy về biện pháp khẩn cấp là sự lai ghép của 2 mặt: một mặt, hệ thống quy định hợp pháp, dành cho nghị viện vai trò quan trọng trong giám sát chính phủ khi xảy ra tình trạng khẩn cấp, và mặt khác, trong khủng hoảng cực kỳ nghiêm trọng, học thuyết “cần thiết nằm ngoài hiến pháp” tập trung gần như toàn bộ quyền lực vào tay chính phủ.

d) Thuỵ Sĩ

Hiến pháp hiện hành của Thụy Sĩ không có quy định về tình trạng khẩn cấp. Trước đây, Thụy Sĩ đã từng có quy định thành văn về vấn đề này. Tuy nhiên, vào năm 2003, Chính phủ Thụy Sĩ đã hủy bỏ quy định có liên quan trong 23 đạo luật, với lý do là chúng đã cũ và mất mục đích.[78] Ba năm sau, sau sự kiểm tra của Bộ Tư pháp và Cảnh sát Liên bang, Chính phủ kết luận rằng việc đưa ra một quy định mới về tình trạng khẩn cấp trên cơ sở Hiến pháp sẽ là “tốn công sức, vô nghĩa và cũng không phải không có rủi ro”.[79] Chính phủ cho rằng một quy định như vậy có nguy cơ làm chậm quá trình ra quyết định trong các tình huống mà các biện pháp cần phải được đưa ra nhanh chóng. Chính phủ cũng tin rằng cấu trúc liên bang của Thụy Sĩ sẽ giúp việc chuyển giao quyền hạn cho từng bang trở nên tương đối dễ dàng khi mà các thể chế liên bang bị tê liệt, và ngược lại. Hơn nữa, Chính phủ cũng lo ngại rằng quy định của Hiến pháp về tình trạng khẩn cấp sẽ làm gia tăng nguy cơ lạm quyền hơn là làm giảm nó: “Có sự lo lắng rằng các quy tắc thành văn liên quan tới tình trạng khẩn cấp có tác dụng tâm lý mà chính quyền ít e dè hơn trong việc sử dụng chúng trong các tình huống ngoại lệ”.[80]

Như vậy, trong trường hợp của Thụy Sĩ, nhà nước đã sử dụng học thuyết về “cần thiết nằm ngoài hiến pháp”, dựa trên kinh nghiệm của hai cuộc chiến tranh thế giới. Học thuyết này có thể được áp dụng trong các tình huống khủng hoảng nghiêm trọng như chiến tranh hay thảm họa tự nhiên trên diện rộng, điều khiến các cơ quan cao nhất, đặc biệt là nghị viện không thể hoạt động bình thường.[81] Theo học thuyết này, nghị viện, nếu có thể được triệu tập, sẽ quyết định về tình trạng khẩn cấp và về việc chuyển giao quyền lực cho bên hành pháp. Nếu nghị viện không thể được triệu tập, chính phủ có thể tự ban bố tình trạng khẩn cấp và ra các quyết định cần thiết, kể cả các quyết định trái hiến pháp.[82]

đ) Cộng hoà Pháp

Ngược lại với Na Uy và Thụy Sĩ, Pháp không có học thuyết “cần thiết nằm ngoài hiến pháp”. Những quyền lực đặc biệt của Tổng thống được quy định bởi Điều 16 Hiến pháp Pháp.[83]

Theo Hiến pháp năm 1958, Tổng thống, sau khi hỏi ý kiến chính thức của Thủ tướng, Chủ tịch hai Viện và Hội đồng Hiến pháp, có thể áp dụng các biện pháp để đối phó với tình trạng khẩn cấp mà đe doạ trầm trọng, trực tiếp hay làm đình trệ “những định chế của chính thể Cộng hòa, nền độc lập của quốc gia, sự toàn vẹn lãnh thổ hay việc thi hành các hiệp ước quốc tế và sự điều hành của các cơ quan công quyền do Hiến pháp quy định”. Tổng thống có nghĩa vụ ban bố tình trạng khẩn cấp và thông báo với quốc dân về các biện pháp sẽ được áp dụng bởi các chủ thể công quyền để đối phó với tình trạng khẩn cấp.[84]

Pháp luật của Pháp quy định 3 cấp độ của tình trạng khẩn cấp. Ngoài quyền lực đặc biệt, còn có tình trạng phong toả được quy định trong đoạn 36 Hiến pháp Pháp và Luật Quốc phòng[85] và tình trạng khẩn cấp quy định trong Loi instituant un état d'urgence of 1955 (đạo luật này có trước Hiến pháp).[86] Tình trạng phong toả được ban bố khi có mối đe dọa trực tiếp do chiến tranh từ bên ngoài hay do cuộc nổi dậy vũ trang. Quyết định được đưa ra bởi Chính phủ, nhưng bất kỳ sự kéo dài trên 12 ngày nào cũng phải được cho phép bởi Nghị viện. Tác động chủ yếu của tình trạng phong toả là để chuyển giao một số quyền lực nhất định từ các cơ quan dân sự tới các thể chế quân sự. Những quyền này bao gồm: thẩm quyền về cảnh sát và trách nhiệm cho trật tự công cộng (bao gồm các quyết định về hạn chế quyền tự do tụ tập và áp dụng quyền kiểm duyệt); các quyền tư pháp trong các vụ án hình sự và trong các trường hợp mà thẩm quyền quân sự suy yếu; và tăng thêm quyền kiểm soát, ví dụ như quyền được khám xét nơi ở của người dân bất kể ngày hay đêm. Tất cả các quyền khác vẫn được trao cho các cơ quan dân sự, và các quyền hiến định và quyền tự do khác vẫn có hiệu lực.

Luật về tình trạng khẩn cấp quy định rằng tình trạng khẩn cấp có thể được ban bố bởi chính phủ cho toàn bộ hay một phần của quốc gia (bao gồm những bộ phận không thuộc chính quốc) trong trường hợp nguy hiểm trực tiếp do các vụ tấn công nghiêm trọng vào trật tự xã hội hay trong tình huống mà có thể được ví như thiên tai. Như trong tình huống ban bố tình trạng phong toả, bất cứ sự kéo dài trên 12 ngày nào cũng phải được thông qua bởi nghị viện, điều mà đồng thời chỉ ra thời hạn chính xác của tình trạng khẩn cấp. Trong trình trạng khẩn cấp, tỉnh trưởng (tức là đại diện của nhà nước ở cấp địa phương) có quyền áp dụng lệnh giới nghiêm và hạn chế nhất định khác lên quyền tự do đi lại. Bộ Nội vụ được trao quyền đưa ra quyết định liên quan tới quản thúc tại nhà và lệnh thu giữ một số loại vũ khí nhất định. Thêm vào đó, Bộ Nội vụ hay các tỉnh trưởng có thể tạm thời đóng cửa tất cả các nơi tụ họp và cấm tụ tập, điều mà có thể gây ảnh hưởng tới trật tự công cộng. Nghị quyết ban bố tình trạng khẩn cấp cũng có thể đưa ra sự kiểm duyệt và cho phép khám xét vào ban đêm.

Tình trạng khẩn cấp có nhiểu điểm giống với tình trạng phong toả (trên phương diện ban bố, kéo dài và những hạn chế trong những quyền tự do nhất định); điểm khác biệt chính là, trong tình trạng khẩn cấp, không có quyền hạn nào được tự động chuyển giao cho các cơ quan quân sự.[87] Một điểm khác biệt khác là cho tới nay tình trạng phong toả vẫn chưa bao giờ xảy ra tại Pháp, trong khi đó tình trạng khẩn cấp đã được dùng cho một vài sự kiện đặc biệt, cả ở các thuộc địa (Algeria vào năm 1955, New Caledonia vào năm 1985) và ở chính quốc Pháp (gần nhất là giữa 08/11/2005 tới 04/01/2006, cả hai lần đều là trong khi và sau bất ổn dân sự).[88]

Tình trạng phong toả và tình trạng khẩn cấp trao cho chính phủ (hay các cơ quan quân sự trong tình trạng phong toả) quyền hạn quan trọng, nhưng bị giới hạn. Ngược lại, quyền hạn đặc biệt, được quy định tại đoạn 16 Hiến pháp Pháp, về cơ bản trao cho Tổng thống đặc quyền về lập pháp và hành pháp.[89] Nếu có mối đe dọa nghiêm trọng và trực tiếp tới các thể chế của nước Pháp, tới sự độc lập, toàn vẹn lãnh thổ hoặc việc thực hiện các cam kết quốc tế của Pháp, và các cơ quan chính phủ theo Hiến pháp không thể hoạt động bình thường, Tổng thống có thể quyết định sử dụng quyền hạn đặc biệt. Trước khi đưa ra quyết định trên, Tổng thống phải tham vấn Thủ tướng Chính phủ cũng như Chủ tịch của hai Viện và Hội đồng Hiến pháp. Tổng thống cũng quyết định thời hạn áp dụng quyền hạn đặc biệt. Đoạn 16 không yêu cầu việc giải tán hoàn toàn cấu trúc chính phủ thông thường: Tổng thống có thể nắm giữ quyền hạn đặc biệt kể cả khi, ví dụ như Nghị viện vẫn hoạt động. Vì những điều trên, tại Pháp, đoạn 16 từ lâu vẫn gây tranh cãi. Tuy nhiên, một ủy ban đánh giá Hiến pháp đầu những năm 1990 đã không cho rằng bất cứ sự thay đổi nào tới cơ chế này là cần thiết; Hội đồng Nhà nước vài năm sau cũng đồng ý với ý kiến đó.[90]

Tóm lại, cơ chế của Pháp kết hợp hai mô hình khác biệt về quyền hạn khẩn cấp: một mặt, tình trạng khẩn cấp và tình trạng phong toả được quy định tương đối tốt xét về sự kiểm tra và cân bằng quyền lực, và về việc đảm bảo các quyền con người; mặt khác, trong những khủng hoảng nghiêm trọng, cho phép Tổng thống có những quyền hạn đặc biệt và rất lớn mà không được quy định cụ thể nhưng không có bất kì cơ chế đối lập thực sự nào để cân bằng.

e) Tây Ban Nha

Hiến pháp Tây Ban Nha có những quy định tương đối chi tiết về việc ban bố và kéo dài của 3 loại biện pháp khẩn cấp đó là: tình trạng báo động, tình trạng khẩn cấp, và tình trạng phong toả. Nó cũng thiết lập một bộ cơ chế tương đối chi tiết để đảm bảo sự sống còn của trật tự dân chủ trong thời gian áp dụng biện pháp khẩn cấp, và đưa ra các giới hạn cho việc hạn chế các quyền và tự do cơ bản trong các trường hợp như vậy. Nhưng khác với Đức, quy định của Hiến pháp Tây Ban Nha không toàn diện, và 3 tình huống khẩn cấp được quy định cụ thể hơn trong một đạo luật cơ bản là Ley Orgánica 4/1981.

Đạo luật này giải thích chi tiết các trường hợp mà theo đó thiết lập nên 3 dạng biện pháp khẩn cấp khác nhau đó là: (i) Tình trạng báo động được ban bố ở một phần hay toàn quốc trong các tình huống thiên tai hoặc tai nạn như động đất, lũ lụt hay hỏa hoạn trên diện rộng; bệnh dịch; sự gián đoạn trong các dịch vụ công thiết yếu (miễn là những gián đoạn này không được giải thích bởi quyền tới tai nạn lao động); và sự thiếu hụt trong cung ứng các nhu yếu phẩm. (ii) Tình trạng khẩn cấp được ban bố khi hệ thống chính trị hoặc trật tự công cộng bị phá vỡ nghiêm trọng, và (iii) tình trạng phong toả trong tình huống thực hay nguy cơ có bạo loạn hay các hành vi vũ trang trực tiếp chống lại chủ quyền, độc lập, toàn vẹn và trật tự hiến pháp của quốc gia.

Trong các tình huống nêu trên, tình trạng khẩn cấp tác động tới những quyền và tự do cá nhân ở mức độ rộng hơn. Đạo luật cơ bản quy định cụ thể mức độ quyền và tự do có thể bị hạn chế trong tình trạng khẩn cấp, trong đó bao gồm khả năng và điều kiện được khám xét nhà ở; kiểm duyệt báo chí; và hạn chế quyền tự do hội họp,…

Tóm lại, cơ chế pháp lý về tình trạng khẩn cấp của Tây Ban Nha được quy định tương đối chặt chẽ, tập trung vào bảo đảm quyền con người và duy trì vai trò của Nghị viện thậm chí trong thời gian áp dụng biện pháp khẩn cấp.

g) Phần Lan

Hai đạo luật của Phần Lan gần đây là đạo luật Dự phòng và đạo luật về tình trạng phòng vệ[91] đưa ra các quy định chi tiết để áp dụng trong các tình huống khẩn cấp. Hai đạo luật quy định 2 hình thức, 2 cấp độ của biện pháp khẩn cấp, thứ nhất là “các tình trạng ngoại lệ” và thứ hai là tình trạng phòng vệ. Điều này có nghĩa rằng, trong tình trạng phòng vệ, đạo luật Dự phòng (điều chỉnh các tình trạng ngoại lệ) cũng sẽ được sử dụng, trừ khi đạo luật về tình trạng phòng vệ có quy định khác. “Các tình trạng ngoại lệ” được giải thích khá chi tiết. Chúng bao gồm chiến tranh và tình trạng sau xung đột, nguy cơ chiến tranh (trực tiếp tới Phần Lan hay mang tính quốc tế), mối đe dọa nghiêm trọng tới đời sống và nền kinh tế quốc gia, các tai nạn nghiêm trọng. Tình trạng phòng vệ có thể được đưa ra trong trường hợp bạo động hoặc chiến tranh trực tiếp tại Phần Lan.

Trong những tình trạng ngoại lệ như được định nghĩa bởi đạo luật Dự phòng, nghị viện có thể quyết định trao cho chính phủ quyền lực lớn hơn. Nếu nghị viện không thể họp mà không gây ra sự nguy hại nghiêm trọng nào, tổng thống có thể quyết định rằng chính phủ được trao quyền hạn mở rộng, nhưng quyết định như thế phải được đưa ra trước nghị viện trong vòng một tuần, nếu không nó sẽ bị hủy bỏ. Tình trạng phòng vệ được tuyên bố bởi tổng thống, quyết định phải được đưa tới nghị viện trong vòng một tuần. Tình trạng ngoại lệ và tình trạng phòng vệ có thể được kéo dài bởi tổng thống trong thời hạn 01 năm trong một lần tuyên bố, nhưng bất kỳ tuyên bố kéo dài nào cũng phải ngay lập tức đưa tới nghị viện. Các cơ chế kiểm tra này của cơ quan lập pháp về tuyên bố và kéo dài biện pháp khẩn cấp có thể bị né tránh, tuy nhiên: trong cả 2 hình thức của tình trạng ngoại lệ, tổng thống có thể trao quyền cho chính phủ để tiếp tục thi hành quyền lực khẩn cấp nếu tình huống yêu cầu và nghị viện không đưa ra quyết định trong vòng 2 tuần.

Phạm vi của quyền quyết định trong các tình trạng ngoại lệ khá rộng, ví dụ như, kiểm soát giá cả và sự phân bổ hàng hóa, tổ chức hành chính công, việc hoãn bầu cử địa phương và việc chuyển giao quyền lực của khu tự quản, lao động bắt buộc, tịch thu hàng hóa, nghĩa vụ cung cấp thông tin cho chính phủ... Dù thế nào, quyết định của chính phủ về các vấn đề như vậy phải được đưa ra nghị viện. Trong tình trạng phòng vệ, quyền ra quyết định của chính phủ được nới rộng hơn, bao gồm các biện pháp hướng tới việc đảm bảo sự cung ứng thiết yếu trong thời gian chiến tranh (kiểm soát toàn bộ nền sản xuất, thắt chặt nghĩa vụ lao động, trưng thu các phương tiện công cộng, máy móc…) và cả những hạn chế liên quan tới quyền tự do biểu đạt, tụ họp và lập hội. Những đạo luật này cho tới giờ vẫn chưa từng được sử dụng.

Tóm lại, các quy định của Phần Lan rất chi tiết, kết hợp những danh mục dài các biện pháp cụ thể mà chính phủ có thể sử dụng trong tình trạng khẩn cấp; cũng có những điều khoản liên quan tới các quyền không thể bị hạn chế của con người. Ngược lại, cơ chế ra quyết định và giám sát của nghị viện, trong những trường hợp cụ thể, vẫn có thể bị né tránh.

2.3. Pháp luật của một số quốc gia châu Mỹ

a) Argentina

Hiến pháp nước này đã được sửa đổi nhiều lần, song luôn cho phép tình trạng khẩn cấp được ban bố nếu Hiến pháp hoặc chính quyền mà nó tạo ra bị đe dọa bởi tình trạng bất ổn nội bộ hoặc có sự xâm lược của nước ngoài. Điều khoản này đã bị lạm dụng nhiều trong thời kỳ độc tài với mục đích đàn áp phe đối lập. Tính từ năm 1854 (khi Hiến pháp có hiệu lực) đến năm 2010, tình trạng khẩn cấp đã được chính phủ độc tài ban bố 52 lần.

Công ước Mỹ về Nhân quyền được thông qua năm 1969 nhưng chỉ được Argentina phê chuẩn vào năm 1984 sau khi kết thúc Quy trình Tái tổ chức Quốc gia. Công ước đòi hỏi hạn chế lạm dụng tình trạng khẩn cấp bằng cách yêu cầu bất kỳ quốc gia ký kết nào ban bố như vậy đều phải thông báo cho các bên ký kết khác về hoàn cảnh và thời gian áp dụng tình trạng khẩn cấp ở nước mình, và những quyền con người nào sẽ bị ảnh hưởng.

b) Brazil

Ở Brazil, tình trạng khẩn cấp có thể được ban bố trong các trường hợp sau: có sự hỗn loạn, gây xáo trộn nghiêm trọng tình hình của quốc gia; các biện pháp áp dụng để khắc phục tình hình mà trước đó đã thực hiện tỏ ra không hiệu quả; tuyên bố chiến tranh; phản ứng trước sự xâm lược của vũ trang nước ngoài.

Tình trạng khẩn cấp có thể áp dụng trong 30 ngày, có thể kéo dài thêm nhiều ngày nữa trong trường hợp vẫn tồn tại những lý do như nêu ở trên. Chỉ có Tổng thống mới có thể tuyên bố tình trạng khẩn cấp sau khi nhận được ủy quyền chính thức từ Quốc hội và sau khi tham khảo ý kiến của Hội đồng An ninh Quốc gia hoặc Hội đồng của nước Cộng hòa.

c) Canada

Chính phủ liên bang Canada có thể áp dụng Đạo luật về tình trạng khẩn cấp để ban bố tình trạng khẩn cấp ở toàn bộ hoặc một khu vực nhất định của đất nước. Tình trạng khẩn cấp quốc gia sẽ tự động hết hạn sau 90 ngày, trừ khi được Toàn quyền Canada gia hạn. Có nhiều cấp độ khẩn cấp khác nhau như: Khẩn cấp vì phúc lợi công cộng; khẩn cấp vì trật tự công cộng; khẩn cấp vì bối cảnh quốc tế và khẩn cấp vì có chiến tranh.

Đạo luật về các trường hợp khẩn cấp được ban hành thay thế Đạo luật về các biện pháp chiến tranh vào năm 1988[92]. Theo Đạo luật khẩn cấp hiện hành, tình trạng khẩn cấp cũng có thể được ban bố bởi chính quyền tỉnh, lãnh thổ và thành phố. Ngoài ra, chính phủ liên bang của Canada và bất kỳ chính quyền tỉnh nào cũng có thể tạm đình chỉ thực hiện các quyền tự do cơ bản được ghi nhận trong Hiến pháp khi đã ban bố tình trạng khẩn cấp.

Điều đáng chú ý là vào đầu năm 2020, khi đại dịch COVID-19 dâng cao làm chao đảo Canada, dư luận Canada từng đề nghị Thủ tướng Justin Trudeau kích hoạt Đạo luật này để ngăn chặn sự di chuyển của người và hàng hóa, nhưng lúc đó Thủ tướng Justin Trudeau đã từ chối ban bố tình trạng khẩn cấp với lý do chỉ sử dụng khi nó là “biện pháp cuối cùng”. Canada là một trong số các nước không ban bố tình trạng khẩn cấp do COVID-19 nhưng vẫn áp dụng một số biện pháp hạn chế để phòng ngừa sự lây lan dịch bệnh (như tiêm vắc-xin và đeo khẩu trang bắt buộc, hạn chế di chuyển v.v…). Đa số người dân Canada ủng hộ quyết định này và tuân thủ các biện pháp hạn chế.

Tuy nhiên, vào ngày 14/02/2022 vừa qua Thủ tướng Justin Trudeau đã lần đầu tiên kích hoạt Đạo luật về các trường hợp khẩn cấp, ban bố tình trạng khẩn cấp tại thủ đô Ottawa để đối phó với các đợt biểu tình của “Đoàn xe tự do”^{^[93]}. Cuộc biểu tình “Đoàn xe tự do” là cuộc biểu tình của tài xế xe tải nổ ra trên toàn quốc nhằm phản đối việc bắt buộc tiêm vắc-xin ngừa COVID-19 nếu muốn đi lại qua biên giới. Khi ban bố tình trạng khẩn cấp, Thủ tướng Justin Trudeau đã công bố một loạt biện pháp cứng rắn để ngăn chặn hoạt động tài trợ cho cuộc biểu tình, bao gồm việc cho phép ngân hàng đóng băng các tài khoản liên quan đến biểu tình mà không cần lệnh của tòa án và triển khai cảnh sát liên bang để giải tán đám đông gây ùn tắc nhiều tuyến đường.

3. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam

3.1. Kinh nghiệm từ pháp luật một số quốc gia châu Á

a) Cơ sở pháp lý để ban bố tình trạng khẩn cấp

Hiến pháp của hầu hết các quốc gia (trừ Nhật Bản trong số các quốc gia được nghiên cứu) đều có quy định về tình trạng khẩn cấp. Với tư cách là một đạo luật tối cao, Hiến pháp của các quốc gia xác định các vấn đề mang tính nguyên tắc như điều kiện cơ bản để ban bố tình trạng khẩn cấp; thẩm quyền quyết định và ban bố tình trạng khẩn cấp; tình trạng khẩn cấp trong mối quan hệ với việc bảo đảm các quyền con người cơ bản được ghi nhận trong Hiến pháp…

Trên cơ sở các quy định của Hiến pháp, các quốc gia ban hành các văn bản pháp luật để cụ thể hoá. Các văn bản này có thể là văn bản đề cập chung và trực tiếp đến tình trạng khẩn cấp (Luật ứng phó tình trạng khẩn cấp của Trung Quốc, Đạo luật Khẩn cấp (Quyền lực thiết yếu) của Singapore hay Luật quản lý quốc gia trong tình trạng khẩn cấp của Campuchia), hoặc có thể là văn bản đề cập đến những biện pháp “cấp bách” trong những tình huống khẩn cấp cụ thể như bạo loạn, lật đổ đe doạ an ninh quốc gia; xáo trộn gây mất trật tự công cộng; thảm hoạ tự nhiên; dịch bệnh… (Luật Đối sách cơ bản về phòng chống thảm hoạ thiên tai, Luật Phòng chống bệnh cúm mùa của Nhật Bản; Đạo luật thiết quân luật, Luật An ninh quốc gia, Luật chống khủng bố của Trung Quốc; Đạo luật an ninh nội bộ, Đạo luật về bệnh truyền nhiễm của Singapore…). Các văn bản này sẽ quy định chi tiết hơn về thẩm quyền và sự phối hợp giữa các cơ quan nhà nước để kiểm soát tình hình; vấn đề phòng ngừa và chuẩn bị ứng phó với tình trạng khẩn cấp; các biện pháp mà chính quyền áp dụng khi xảy ra tình trạng khẩn cấp; vấn đề phục hồi và tái thiết sau tình trạng khẩn cấp; chế tài trừng phạt các hành vi vi phạm các quy định đã được ban hành trong tình trạng khẩn cấp…

Các quy định trong Hiến pháp cũng như các văn bản pháp luật của các quốc gia tạo ra chỉnh thể tương đối gắn kết và thống nhất các nguyên tắc, quy phạm pháp luật điều chỉnh tình trạng khẩn cấp quốc gia.

b) Điều kiện và thẩm quyền ban bố tình trạng khẩn cấp

Để tránh sự tuỳ tiện và lạm quyền, pháp luật của các quốc gia châu Á có quy định khá chặt chẽ về điều kiện ban bố tình trạng khẩn cấp. Tình trạng khẩn cấp là hoàn cảnh thực tế mà bắt buộc các quốc gia phải áp dụng các biện pháp “đặc biệt” để đối phó với tình huống xảy ra. Những tình huống thường được đề cập trong pháp luật các quốc gia là chiến tranh, thảm hoạ tự nhiên, hiểm họa với cộng đồng hoặc những tình trạng cấp thiết khác đe dọa tới sự độc lập và an ninh của quốc gia. Tuy nhiên, không phải bất cứ khủng hoảng hoặc khó khăn nào cũng có thể dẫn tới tình trạng khẩn cấp, mà phải thỏa mãn được một số điều kiện cơ bản đó là:

Thứ nhất, đó phải là một tình huống đang xảy ra hoặc nguy cơ sắp xảy ra. Những mối đe dọa mà về bản chất chỉ là các tiềm ẩn hay suy đoán thuần túy thì không thể được xem là lý do để ban bố tình trạng khẩn cấp (Luật ứng phó tình trạng khẩn cấp, Luật thiết quân luật của Trung Quốc; Luật phòng chống bệnh cúm mùa của Nhật Bản…).

Thứ hai, tình trạng khẩn cấp phải là tình huống mang tính chất nghiêm trọng gây ra những xáo trộn xã hội, đặc biệt đe dọa tới độc lập, an ninh của quốc gia hoặc hiểm hoạ với cộng đồng (Luật ứng phó tình trạng khẩn cấp Luật thiết quân luật của Trung Quốc; Luật phòng chống bệnh cúm mùa của Nhật Bản…).

Thứ ba, không thể duy trì trật tự xã hội và không thể đảm bảo an toàn tính mạng và tài sản của cộng đồng trừ khi áp dụng các biện pháp “đặc biệt” để kiểm soát tình hình (Luật ứng phó tình trạng khẩn cấp, Luật thiết quân luật của Trung Quốc; Luật phòng chống bệnh cúm mùa của Nhật Bản…).

Nếu không thỏa mãn các điều kiện cơ bản kể trên, việc công bố tình trạng khẩn cấp sẽ không thực sự phù hợp với lợi ích quốc gia, lợi ích cộng đồng và sẽ không được xem là chính đáng. Đây cũng chính là vấn đề gây ra những quan điểm khác nhau khi sửa đổi, bổ sung các quy định liên quan đến tình trạng khẩn cấp trong Hiến pháp Nhật Bản cũng như sự cần thiết phải ban hành một đạo luật riêng về tình trạng khẩn cấp trong hệ thống pháp luật Nhật Bản và cho đến nay những tranh luận vẫn chưa đi đến thống nhất.

Về thẩm quyền ban bố tình trạng khẩn cấp, các quốc gia trao quyền ban bố tình trạng khẩn cấp cho người đứng đầu nhà nước (Quốc vương Campuchia, Chủ tịch nước Trung Quốc, Tổng thống Singapore) hoặc người đứng đầu Chính phủ (Thủ tướng Nhật Bản). Tuy nhiên, việc ban bố tình trạng khẩn cấp phải được báo cáo hoặc được sự thông qua của Quốc hội hoặc Nghị viện (Nhật Bản, Singapore, Campuchia). Trong một số trường hợp, lệnh ban bố tình trạng khẩn cấp chỉ được đưa ra trên cơ sở quyết định của Quốc hội (Trung Quốc).

Quy định về thẩm quyền ban bố tình trạng khẩn cấp của các quốc gia châu Á cũng phản ánh xu hướng chung trên thế giới. Theo phân tích của phó giáo sư Kenneth Mori McElwain từ Khoa Khoa học Xã hội, Trường Đại học Tokyo, có hơn 66,1% hiến pháp hiện hành trên thế giới trao quyền ban bố tình trạng khẩn cấp cho Thủ tướng hoặc Tổng thống; 53,8% yêu cầu có sự đồng ý của Quốc hội/Nghị viện; 18,8% yêu cầu Hạ viện không được giải tán hoặc gia tăng nhiệm kì nếu tình trạng kéo dài[94].

c) Các biện pháp mà quốc gia áp dụng và việc bảo đảm quyền con người, quyền công dân trong tình trạng khẩn cấp

Pháp luật về tình trạng khẩn cấp của các quốc gia quy định khá chi tiết về các biện pháp được thực hiện khi xảy ra tình trạng khẩn cấp. Các biện pháp này có thể khá toàn diện từ phòng ngừa, cảnh báo sớm (trước khi xảy ra tình trạng khẩn cấp) đến cứu trợ, cứu hộ (trong giai đoạn tình trạng khẩn cấp) và phục hồi, tái thiết (sau khi tình trạng khẩn cấp diễn ra) (Trung Quốc) hoặc chỉ tập trung trực tiếp vào các biện pháp khi tình trạng khẩn cấp đang diễn ra (Nhật Bản, Singapore, Campuchia). Các biện pháp này thường liên quan đến các nhóm vấn đề chính sau:

- Các biện pháp đảm bảo an ninh, trật tự: điều động quân đội, lực lượng cảnh sát; thực hiện lệnh giới nghiêm; cấm tụ tập đông người; kiểm soát thông tin liên lạc, bưu chính và viễn thông; kiểm soát nhập cảnh, xuất cảnh…

- Các biện pháp kinh tế: kiểm soát việc sản xuất, vận chuyển, cung cấp và định giá các hàng hoá, vật dụng thiết yếu; trưng thu những vật dụng y tế; sử dụng quỹ dự trữ tài chính đã trích lập…

- Các biện pháp hành chính: thực hiện sơ tán/di tản dân cư; phong toả các địa điểm; đình chỉ hoặc giới hạn tất cả mọi hoạt động vui chơi giải trí, những sự kiện có thể tập trung đông người; yêu cầu trường học, nhà trẻ, trung tâm giáo dưỡng phải tạm dừng hoạt động; cưỡng chế trưng dụng đất đai, nhà cửa…

Trong tình trạng khẩn cấp, việc các quốc gia thực hiện các biện pháp nêu trên sẽ dẫn đến việc giới hạn/tạm đình chỉ các quyền con người đã được Hiến pháp quy định để xử lý tình huống cấp thiết. Nói cách khác, tình trạng khẩn cấp có thể xem là căn cứ hợp pháp để giảm thiểu hoặc tạm đình chỉ việc thụ hưởng một số quyền con người so với trong điều kiện thông thường. Các quyền con người thường bị giới hạn trong tình trạng khẩn cấp theo quy định của các quốc gia châu Á bao gồm: quyền tự do đi lại, quyền cư trú, quyền tự do ngôn luận, quyền tự do hội họp và lập hội, quyền tự do làm việc và kinh doanh, quyền đối với tài sản…

Quy định của các quốc gia châu Á là phù hợp với chuẩn mực chung trong bảo đảm quyền con người. Trên phương diện lý luận và pháp lý, quyền con người có thể chia hai nhóm: quyền con người không thể bị giới hạn/tạm đình chỉ và quyền con người có thể bị giới hạn/tạm đình chỉ. Các quyền con người không thể bị giới hạn/tạm đình chỉ trong bất kỳ tình huống nào, kể cả trong tình trạng khẩn cấp, như quyền sống; quyền không bị tra tấn, đối xử hoặc trừng phạt một cách tàn bạo, vô nhân đạo hay hạ nhục; quyền không bị bắt làm nô lệ, nô dịch; quyền tiếp cận công lý, xét xử công bằng… Trong pháp luật về tình trạng khẩn cấp của các quốc gia châu Á hoàn toàn không đề cập đến việc giới hạn/tạm đình chỉ các quyền trong nhóm này. Đối với một số quyền con người khác, kể cả trong tình huống bình thường đã có thể bị giới hạn/tạm đình chỉ như quyền tự do ngôn luận, quyền tự do hội họp, quyền tự do tín ngưỡng, tôn giáo…, thì trong tình trạng khẩn cấp, theo quy định của pháp luật các quốc gia, các giới hạn có thể đặt ra ở mức độ cao hơn. Tuy nhiên, các giới hạn ở mức độ cao hơn này chỉ mang tính tạm thời trong tình trạng khẩn cấp. Khi tình trạng khẩn cấp qua đi, các giới hạn mức độ cao hơn này cũng phải được dỡ bỏ. Mức độ giới hạn/tạm đình chỉ các quyền trong tình trạng khẩn cấp được xác định dựa trên các tiêu chí[95]:

- Tính chính đáng hướng tới sự giải thích về mục đích của việc giới hạn/tạm đình chỉ quyền. Các yếu tố thường được đưa ra để biện minh cho tính chính đáng của việc tạm đình chỉ quyền đó là: sự tồn tại của nền dân chủ, an ninh quốc gia, trật tự công cộng, phòng ngừa tội phạm, bảo vệ trẻ em, bảo vệ sức khỏe cộng đồng…

- Tính phù hợp được đặt ra để đánh giá mối quan hệ giữa phương tiện và mục đích của việc giới hạn/tạm đình chỉ quyền. Cụ thể, giữa phương tiện và mục đích của việc giới hạn/tạm đình chỉ quyền phải có mối quan hệ hợp lý, nếu không thì việc tạm đình chỉ quyền sẽ bị xem là sai trái.

- Tính cần thiết thể hiện ở chỗ không có biện pháp nào tối ưu hơn có thể lựa chọn trong trường hợp được xem xét. Tức là đối với lựa chọn giới hạn/tạm đình chỉ quyền, đó phải là sự lựa chọn tốt nhất trong số tất cả các phương án.

- Tính cân bằng là trạng thái cần thiết phải cân nhắc giữa lợi ích thu được và thiệt hại từ giới hạn/tạm đình chỉ quyền. Trong việc này, lợi ích thu được phải cao hơn thiệt hại thì mới được xem là có thể chấp nhận.

d) Một số vấn đề khác

Ngoài các vấn đề phân tích nêu trên, pháp luật các quốc gia châu Á còn đưa ra nhiều quy định khác và có giá trị tham khảo đối với Việt Nam:

- Pháp luật đòi hỏi sự ứng phó nhanh chóng của chính quyền. Trong tình trạng khẩn cấp của dịch bệnh, thiên tai hay một sự đe doạ vũ lực từ bên ngoài… chính quyền càng nhanh chóng đưa ra được đối sách thì mức độ thiệt hại càng được giảm thiểu, thời gian kéo dài tình trạng khẩn cấp sẽ càng được rút ngắn. Để làm được điều này thì một sự thống nhất về ý kiến trong hệ thống các cơ quan trong bộ máy nhà nước cũng như sự hiệp lực từ cộng đồng là rất quan trọng.

- Pháp luật đỏi hỏi sự công khai, minh bạch với người dân. Mọi quyết định liên quan đến tình trạng khẩn cấp cần được thông báo với người dân một cách nhanh chóng, chính xác, kịp thời thông qua các kênh thông tin chính thức của chính quyền trung ương và chính quyền địa phương. Quốc gia cũng cần làm tốt việc phòng chống tin giả, tin sai lệch, chưa kiểm chứng, tránh gây hoang mang cho người dân.

- Hệ thống pháp luật có các quy định về xử lý các hành vi vi phạm pháp luật của tổ chức, cá nhân trong tình trạng khẩn cấp. Các biện pháp chế tài này có thể là chế tài dân sự, hành chính hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự. Tùy thuộc vào đặc điểm của hệ thống pháp luật mà quy định của các quốc gia về vấn đề này rất đa dạng.

3.2. Kinh nghiệm từ pháp luật một số quốc gia châu Âu, châu Mỹ

Từ việc nghiên cứu các quy định pháp luật về tình trạng khẩn cấp của một số quốc gia châu Âu, châu Mỹ, có thể khẳng định rằng, trong tình trạng khẩn cấp, các cơ quan hành pháp thường được ưu tiên trao quyền hành động so với các cơ quan khác. Điều này là hợp lý để có thể nhanh chóng hoá giải những nguy cơ đe doạ đến sự tồn vong của quốc gia. Tuy nhiên, nó cũng tạo ra rủi ro lớn đối với việc bảo đảm quyền con người xuất phát từ khả năng lạm quyền của nhánh hành pháp. Vì vậy, trong việc hoàn thiện pháp luật về tình trạng khẩn cấp, cần chú trọng xây dựng, củng cố cơ chế giám sát, kiểm soát quyền lực của nhánh hành pháp. Ngay cả ở những quốc gia cho phép các cơ quan hành pháp thực hiện những biện pháp vượt khỏi khuôn khổ thông thường của pháp luật trong tình trạng khẩn cấp, các luật hoặc quyết sách đặc biệt đó vẫn phải chịu giới hạn bởi những nguyên tắc chung về hạn chế quyền con người hoặc hạn định về thời gian được Hiến pháp quy định. Một số biện pháp có thể được cân nhắc như sau:

Thứ nhất, để phòng ngừa, ngăn chặn sự lạm quyền của cơ quan hành pháp trong bối cảnh khẩn cấp, cần xác lập các quy tắc hiến định và luật định rõ ràng về thẩm quyền, điều kiện, nội dung, phạm vi… của việc ban bố và thực thi tình trạng khẩn cấp. Đặc biệt, cần quy định rõ các nguyên tắc hạn chế quyền con người trong tình trạng khẩn cấp, cùng với các quyền được hạn chế, không được hạn chế và cách thức hạn chế quyền con người.

Thứ hai, cần xác lập các cơ chế (thiết chế và thể chế) ngăn chặn và xử lý hành động lạm quyền trong tình trạng khẩn cấp. Trong đó, việc giám sát của các cơ quan lập pháp có ý nghĩa rất quan trọng trong việc ngăn chặn những hành động vượt thẩm quyền của cơ quan hành pháp có thể xảy ra trong thực tế. Ở đây, bên cạnh việc xây dựng một hệ thống quy định chặt chẽ cho việc ban bố, kéo dài và chấm dứt biện pháp khẩn cấp, trong từng trường hợp cụ thể, việc áp dụng các biện pháp nhằm đối phó với các tình huống khẩn cấp cũng đều cần gắn với vai trò giám sát của các cơ quan lập pháp.

Tóm lại, bất kỳ quốc gia nào, cũng có thời điểm phải đối diện và xử lý những tình huống bất thường ngoài dự đoán như dịch bệnh, thiên tai, chiến tranh, bạo loạn… vượt quá khả năng ứng phó của quốc gia, đe dọa nghiêm trọng đến tính mạng, sức khỏe, tài sản của cá nhân, tài sản của tổ chức và của Nhà nước. Trong những tình huống đó, quốc gia sẽ phải ban bố tình trạng khẩn cấp để thực hiện những biện pháp “đặc biệt”, qua đó kiểm soát tình hình và thực hiện việc quản lý xã hội trong trật tự và ổn định, bảo vệ an ninh quốc gia và giúp người dân ổn định cuộc sống. Việc nghiên cứu kinh nghiệm của các quốc gia, bao gồm cả các quốc gia châu Á, châu Âu và châu Mỹ trong quá trình hoàn thiện pháp luật Việt Nam trong lĩnh vực này là thực sự cần thiết. Chúng ta có thể học hỏi kinh nghiệm các quốc gia về cơ sở pháp lý ban bố tình trạng khẩn cấp; điều kiện, thẩm quyền quyết định, ban bố tình trạng khẩn cấp; các biện pháp áp dụng khi xảy ra tình trạng khẩn cấp; đảm bảo quyền con người và quyền công dân trong tình trạng khẩn cấp…

CHƯƠNG II

THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ THỰC TIỄN THỰC HIỆN

PHÁP LUẬT VỀ TÌNH TRẠNG KHẨN CẤP Ở VIỆT NAM

I. TỔNG QUAN PHÁP LUẬT VỀ TÌNH TRẠNG KHẨN CẤP

1. Hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật quy định về tình trạng khẩn cấp

Hiện nay, tình trạng khẩn cấp đang được quy định trong Hiến pháp và nhiều văn bản quy phạm pháp luật. Qua rà soát, Nhóm nghiên cứu thấy rằng, hệ thống pháp luật đang tồn tại song song các văn bản quy phạm pháp luật quy định chung về tình trạng khẩn cấp và các văn bản quy phạm pháp luật quy định cụ thể về tình trạng khẩn cấp trong từng trường hợp, lĩnh vực. Cụ thể là:

- Hiến pháp năm 2013 quy định về thẩm quyền ban bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp (khoản 10 Điều 74, khoản 5 Điều 88), tổ chức thi hành lệnh ban bố tình trạng khẩn cấp (khoản 3 Điều 96). Trên cơ sở đó, Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 (sửa đổi, bổ sung năm 2020), Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) quy định cụ thể các thẩm quyền này của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ.

Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp năm 2000 và các nghị định quy định chi tiết (Nghị định số 71/2002/NĐ-CP ngày 23/7/2002 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp trong trường hợp có thảm họa lớn, dịch bệnh nguy hiểm; Nghị định số 74/2002/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp về an ninh quốc gia và trật tự an toàn xã hội) là các văn bản quy định chung về tình trạng khẩn cấp.

Trên cơ sở quy định của pháp luật chung về tình trạng khẩn cấp, nhiều luật khác có quy định viện dẫn đến pháp luật về tình trạng khẩn cấp: trong trường hợp xảy ra tình trạng khẩn cấp thì thực hiện “theo quy định của pháp luật về tình trạng khẩn cấp”. Ví dụ:

+ Điều 20 Luật An ninh quốc gia năm 2004 quy định: “Khi có tình trạng khẩn cấp, tình trạng chiến tranh, việc bảo vệ an ninh quốc gia được thực hiện theo quy định của pháp luật về tình trạng khẩn cấp, tình trạng chiến tranh”.

+ Khoản 6 Điều 26 Luật Thú y năm 2015 quy định: “Trong trường hợp dịch bệnh động vật lây lan nhanh trên diện rộng, đe dọa nghiêm trọng đến tính mạng, sức khỏe con người hoặc gây thiệt hại nghiêm trọng về kinh tế - xã hội, Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn báo cáo để Thủ tướng Chính phủ đề nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban bố tình trạng khẩn cấp theo quy định của pháp luật về tình trạng khẩn cấp”.

+ Khoản 5 Điều 39 Luật Lâm nghiệp năm 2017 quy định: “Trường hợp cháy rừng xảy ra trên diện rộng có nguy cơ gây thảm họa dẫn đến tình trạng khẩn cấp, việc chữa cháy rừng phải thực hiện theo quy định của pháp luật về tình trạng khẩn cấp”.

+ Điều 86 Luật Năng lượng nguyên tử năm 2008 quy định: “Trong trường hợp xảy ra tình huống đặc biệt nghiêm trọng, gây thảm họa lớn, việc ban bố tình trạng khẩn cấp và chỉ đạo ứng phó sự cố được thực hiện theo pháp luật về tình trạng khẩn cấp”.

+ Điểm c khoản 4 Điều 53 Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo năm 2015 quy định: “Trường hợp sự cố gây ô nhiễm môi trường đặc biệt nghiêm trọng thực hiện theo quy định của pháp luật về tình trạng khẩn cấp”.

+ Điều 11 Nghị định số 66/2021/NĐ-CP ngày 06/7/2021 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Phòng, chống thiên tai và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Phòng, chống thiên tai và Luật Đê điều quy định: “1. Trường hợp thiên tai vượt cấp độ 4, Ban chỉ đạo quốc gia về phòng chống thiên tai báo cáo Thủ tướng Chính phủ đề nghị Chủ tịch nước ban bố tình trạng khẩn cấp về thiên tai. 2. Việc phân công, phân cấp trách nhiệm và phối hợp trong ứng phó tình trạng khẩn cấp về thiên tai thực hiện theo quy định của pháp luật về tình trạng khẩn cấp”.

+ Nghị định số 02/2019/NĐ-CP ngày 02/01/2019 của Chính phủ về phòng thủ dân sự quy định các biện pháp giảm nhẹ hậu quả thảm họa, biện pháp bảo vệ nhân dân trong và sau khi xảy ra thảm họa và chiến tranh, biện pháp bảo vệ cơ quan, tổ chức, nền kinh tế quốc dân trong và sau khi xảy ra thảm họa và chiến tranh, trong đó có biện pháp “thực hiện các biện pháp đặc biệt khi có tình trạng khẩn cấp theo quy định của pháp luật về tình trạng khẩn cấp” (điểm d khoản 8 Điều 31, khoản 8 Điều 33, khoản 5 Điều 34).

- Một số luật chuyên ngành quy định cụ thể tình trạng khẩn cấp trong các lĩnh vực, trường hợp cụ thể. Ví dụ như:

+ Luật Phòng, chống bệnh truyền nhiễm năm 2007 quy định về ban bố tình trạng khẩn cấp về dịch, bao gồm: nguyên tắc, thẩm quyền, trình tự thủ tục ban bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp về dịch; nội dung ban bố tình trạng khẩn cấp về dịch; đưa tin trong tình trạng khẩn cấp về dịch (từ Điều 42 đến Điều 45), các biện pháp được áp dụng trong tình trạng khẩn cấp về dịch (Điều 54).

+ Luật Quốc phòng năm 2018 quy định về tình trạng khẩn cấp về quốc phòng, bao gồm: ban bố, công bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp về quốc phòng (Điều 18); thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban bố, bãi bỏ tổng động viên hoặc động viên cục bộ khi xảy ra tình trạng khẩn cấp về quốc phòng (Điều 19); quyền hạn của Bộ trưởng Bộ Quốc phòng trong tình trạng khẩn cấp về quốc phòng (Điều 20). Nghị định số 02/2018/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều của Luật Quốc phòng về tình trạng khẩn cấp về quốc phòng, thiết quân luật, giới nghiêm có các quy định cụ thể các biện pháp được áp dụng trong tình trạng khẩn cấp về quốc phòng.

Ngoài ra, đối với một số vấn đề hoặc hoạt động cụ thể trong tình trạng khẩn cấp, một số văn bản quy phạm pháp luật cũng có quy định. Ví dụ: Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) quy định “Trường hợp khẩn cấp theo quy định của pháp luật về tình trạng khẩn cấp” là một trong những trường hợp được xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn (khoản 1 Điều 146). Luật Trưng mua, trưng dụng tài sản năm 2008 quy định một trong những trường hợp trưng mua, trưng dụng tài sản là “Khi đất nước trong tình trạng chiến tranh hoặc trong tình trạng khẩn cấp về quốc phòng theo quy định của pháp luật về quốc phòng và pháp luật về tình trạng khẩn cấp” (khoản 1 Điều 5).

2. Về khái niệm, trường hợp ban bố tình trạng khẩn cấp

Pháp luật hiện hành không định nghĩa rõ về tình trạng khẩn cấp (trừ Luật Quốc phòng năm 2018 có giải thích từ ngữ tình trạng khẩn cấp về quốc phòng; Quyết định số 18/2021/QĐ-TTg ngày 22/4/2021 của Thủ tướng Chính phủ quy định về dự báo, cảnh báo, truyền tin thiên tai và cấp độ rủi ro thiên tai có giải thích từ ngữ tình trạng khẩn cấp về thiên tai); chủ yếu quy định theo hướng nêu các tình huống, trường hợp ban bố tình trạng khẩn cấp. Ví dụ:

- Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp quy định: Khi trong cả nước, một hoặc nhiều địa phương có thảm hoạ lớn do thiên nhiên hoặc do con người gây ra, có dịch bệnh nguy hiểm lây lan trên quy mô rộng đe dọa nghiêm trọng đến tài sản của Nhà nước và tổ chức, tính mạng, sức khoẻ và tài sản của nhân dân hoặc có tình trạng đe doạ nghiêm trọng đến an ninh quốc gia và trật tự an toàn xã hội, thì Ủy ban thường vụ Quốc hội hoặc Chủ tịch nước ban bố tình trạng khẩn cấp để áp dụng các biện pháp đặc biệt nhằm kịp thời ngăn chặn, hạn chế và khắc phục hậu quả xảy ra, nhanh chóng ổn định tình hình.

Quy định này bao gồm các nội dung miêu tả tình huống ban bố tình trạng khẩn cấp (thảm họa lớn do thiên nhiên hoặc con người gây ra; dịch bệnh nguy hiểm; tình trạng đe dọa nghiêm trọng đến an ninh quốc gia và trật tự an toàn xã hội) và thẩm quyền ban bố tình trạng khẩn cấp (Ủy ban Thường vụ Quốc hội hoặc Chủ tịch nước), mục đích ban bố tình trạng khẩn cấp (để áp dụng các biện pháp đặc biệt nhằm kịp thời ngăn chặn, hạn chế và khắc phục hậu quả xảy ra, nhanh chóng ổn định tình hình).

- Khoản 1 Điều 42 Luật Phòng, chống bệnh truyền nhiễm năm 2007 quy định hai nguyên tắc trong việc ban bố tình trạng khẩn cấp về dịch: “a) Khi dịch lây lan nhanh trên diện rộng, đe dọa nghiêm trọng đến tính mạng, sức khỏe con người và kinh tế - xã hội của đất nước thì phải ban bố tình trạng khẩn cấp; b) Việc ban bố tình trạng khẩn cấp phải công khai, chính xác, kịp thời và đúng thẩm quyền”.

- Luật Quốc phòng năm 2018 quy định “tình trạng khẩn cấp về quốc phòng là trạng thái xã hội của đất nước khi có nguy cơ trực tiếp bị xâm lược hoặc đã xảy ra hành động vũ trang xâm lược hoặc bạo loạn, nhưng chưa đến mức ban bố tình trạng chiến tranh” (khoản 10 Điều 2).

- Khoản 6 Điều 26 Luật Thú y năm 2015 quy định: “Trong trường hợp dịch bệnh động vật lây lan nhanh trên diện rộng, đe dọa nghiêm trọng đến tính mạng, sức khỏe con người hoặc gây thiệt hại nghiêm trọng về kinh tế - xã hội…”

- Khoản 5 Điều 39 Luật Lâm nghiệp năm 2017 quy định: “Trường hợp cháy rừng xảy ra trên diện rộng có nguy cơ gây thảm họa dẫn đến tình trạng khẩn cấp…”.

- Điều 86 Luật Năng lượng nguyên tử năm 2008 quy định: “Trong trường hợp xảy ra tình huống đặc biệt nghiêm trọng, gây thảm họa lớn…”.

- Điểm c khoản 4 Điều 53 Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo năm 2015 quy định: “Trường hợp sự cố gây ô nhiễm môi trường đặc biệt nghiêm trọng…”.

Ngoài trường hợp về tình trạng khẩn cấp, Luật An ninh quốc gia năm 2004 còn có quy định về trường hợp “khi có nguy cơ đe doạ an ninh quốc gia nhưng chưa đến mức ban bố tình trạng khẩn cấp” (Điều 21). Trong trường hợp này, Thủ tướng Chính phủ được quyết định áp dụng một số biện pháp có tính chất hạn chế quyền công dân, quyền con người, như kiểm soát người, phương tiện; cấm tụ tập đông người; buộc người có hành vi gây nguy hại cho an ninh quốc gia rời khỏi các khu vực quan trọng…

3. Về thẩm quyền và trình tự, thủ tục ban bố tình trạng khẩn cấp

Hiến pháp năm 2013 quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội “ban bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp trong cả nước hoặc ở từng địa phương” (khoản 10 Điều 74); nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch nước “căn cứ vào nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội… công bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp; trong trường hợp Uỷ ban Thường vụ Quốc hội không thể họp được, công bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp trong cả nước hoặc ở từng địa phương” (khoản 5 Điều 88).

Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) quy định: “Quốc hội quy định về tình trạng khẩn cấp” (khoản 3 Điều 17); “Uỷ ban Thường vụ Quốc hội quyết định ban bố tình trạng khẩn cấp trong cả nước hoặc ở từng địa phương khi trong cả nước, một hoặc nhiều địa phương có thảm họa lớn do thiên nhiên hoặc con người gây ra, có dịch bệnh nguy hiểm lây lan trên quy mô rộng, đe dọa nghiêm trọng đến tài sản của Nhà nước, của tổ chức, tính mạng, sức khoẻ, tài sản của Nhân dân hoặc có tình hình đe dọa nghiêm trọng đến an ninh quốc gia và trật tự an toàn xã hội theo đề nghị của Thủ tướng Chính phủ. Khi không còn tình trạng khẩn cấp, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội quyết định bãi bỏ tình trạng khẩn cấp theo đề nghị của Thủ tướng Chính phủ” (khoản 2 Điều 57).

Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp quy định: Theo đề nghị của Thủ tướng Chính phủ, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ra Nghị quyết ban bố tình trạng khẩn cấp; trong trường hợp Ủy ban Thường vụ Quốc hội không thể họp ngay được thì theo đề nghị của Thủ tướng Chính phủ, Chủ tịch nước ra lệnh ban bố tình trạng khẩn cấp. Theo đề nghị của Thủ tướng Chính phủ, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội ra Nghị quyết hoặc Chủ tịch nước ra lệnh bãi bỏ tình trạng khẩn cấp do mình ban bố khi thảm hoạ đã được ngăn ngừa, hạn chế hoặc khắc phục, dịch bệnh đã bị chặn đứng hoặc dập tắt, tình hình an ninh quốc gia, trật tự an toàn xã hội đã được ổn định.

Luật Quốc phòng, Luật Phòng, chống bệnh truyền nhiễm cũng quy định thẩm quyền ban bố tình trạng khẩn cấp tương tự như trên, bảo đảm phù hợp và thống nhất với các quy định của Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức Quốc hội và Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp. Tuy nhiên, trong trường hợp tình trạng khẩn cấp về thiên tai, khoản 1 Điều 11 Nghị định số 66/2021/NĐ-CP ngày 06/7/2021 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Phòng, chống thiên tai và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Phòng, chống thiên tai và Luật Đê điều quy định: “Trường hợp thiên tai vượt cấp độ 4, Ban chỉ đạo quốc gia về phòng chống thiên tai báo cáo Thủ tướng Chính phủ đề nghị Chủ tịch nước ban bố tình trạng khẩn cấp về thiên tai”.

Về nội dung nghị quyết hoặc lệnh ban bố tình trạng khẩn cấp, Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp quy định: Nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội hoặc lệnh của Chủ tịch nước ban bố tình trạng khẩn cấp phải ghi rõ lý do ban bố tình trạng khẩn cấp; địa bàn được đặt trong tình trạng khẩn cấp; ngày, giờ bắt đầu tình trạng khẩn cấp; thẩm quyền tổ chức thi hành nghị quyết hoặc lệnh ban bố tình trạng khẩn cấp. Luật Phòng, chống bệnh truyền nhiễm có quy định tương tự: Nội dung ban bố tình trạng khẩn cấp khi có dịch bao gồm lý do ban bố tình trạng khẩn cấp; địa bàn trong tình trạng khẩn cấp; ngày, giờ bắt đầu tình trạng khẩn cấp; thẩm quyền tổ chức thi hành nghị quyết hoặc lệnh ban bố tình trạng khẩn cấp (Điều 43).

Mặc dù pháp luật về tình trạng khẩn cấp không quy định trình tự, thủ tục cụ thể xây dựng, ban hành nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội hoặc lệnh của Chủ tịch nước, tuy nhiên, với việc Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) quy định nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội và lệnh của Chủ tịch nước về việc công bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp thuộc hệ thống văn bản quy phạm pháp luật (điểm d khoản 2 Điều 16, khoản 1 Điều 17) cho thấy các văn bản này sẽ phải được thực hiện theo trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Đồng thời, để đáp ứng yêu cầu cấp bách trong tình trạng khẩn cấp, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng quy định “trường hợp khẩn cấp theo quy định của pháp luật về tình trạng khẩn cấp” là một trong những trường hợp xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn (khoản 1 Điều 146).

4. Về nguyên tắc ban bố tình trạng khẩn cấp

Theo Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội hoặc lệnh của Chủ tịch nước ban bố tình trạng khẩn cấp phải được công bố ngay trên các phương tiện thông tin đại chúng và niêm yết công khai để mọi người đều biết; nghiêm cấm việc lợi dụng tình trạng khẩn cấp để xâm phạm lợi ích Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân... Bên cạnh đó, Luật Phòng, chống bệnh truyền nhiễm có quy định việc ban bố tình trạng khẩn cấp về dịch được thực hiện theo nguyên tắc: Khi dịch lây lan nhanh trên diện rộng, đe dọa nghiêm trọng đến tính mạng, sức khỏe con người và kinh tế - xã hội của đất nước thì phải ban bố tình trạng khẩn cấp; việc ban bố tình trạng khẩn cấp phải công khai, chính xác, kịp thời và đúng thẩm quyền (Điều 42).

5. Về các biện pháp áp dụng trong tình trạng khẩn cấp

- Qua rà soát cho thấy, có một số trường hợp, các biện pháp được áp dụng trong tình trạng khẩn cấp được quy định trong nhiều văn bản khác nhau. Ví dụ: Các biện pháp áp dụng trong tình trạng khẩn cấp về dịch được quy định tại Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp, Nghị định số 71/2002/NĐ-CP ngày 23/7/2002 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp trong trường hợp có thảm họa lớn, dịch bệnh nguy hiểm, Luật Phòng, chống bệnh truyền nhiễm. Các biện pháp áp dụng trong tình trạng khẩn cấp về quốc phòng được quy định trong Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp, Nghị định số 74/2002/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp về an ninh quốc gia và trật tự an toàn xã hội, Luật Quốc phòng, Nghị định số 02/2018/NĐ-CP ngày 31/12/2018 quy định chi tiết một số điều của Luật Quốc phòng về tình trạng khẩn cấp về quốc phòng, thiết quân luật, giới nghiêm… Nguyên tắc áp dụng pháp luật được thực hiện theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020)[96].

- Về trường hợp “chưa đến mức ban bố tình trạng khẩn cấp”: chỉ có Luật An ninh quốc gia quy định về “áp dụng một số biện pháp cần thiết khi có nguy cơ đe doạ an ninh quốc gia nhưng chưa đến mức ban bố tình trạng khẩn cấp” (Điều 21). Một điểm lưu ý là, trong những biện pháp này cũng có những biện pháp ảnh hưởng/hạn chế quyền con người, quyền công dân.

6. Tổ chức thực hiện và kiểm tra, giám sát việc thực hiện các biện pháp trong tình trạng khẩn cấp

Hiến pháp năm 2013 quy định Chính phủ có nhiệm vụ, quyền hạn “thi hành lệnh động viên hoặc động viên cục bộ, lệnh ban bố tình trạng khẩn cấp và các biện pháp cần thiết khác để bảo vệ Tổ quốc, bảo đảm tính mạng, tài sản của Nhân dân” (khoản 3 Điều 96).

Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) quy định một trong những nhiệm vụ, quyền hạn trong quản lý về quốc phòng của Chính phủ là “Tổ chức thi hành lệnh tổng động viên hoặc động viên cục bộ, lệnh ban bố tình trạng khẩn cấp và các biện pháp cần thiết để bảo vệ Tổ quốc, bảo vệ tính mạng và tài sản của Nhân dân” (khoản 4 Điều 18).

Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp quy định Thủ tướng Chính phủ tổ chức và chỉ đạo thi hành Nghị quyết hoặc Lệnh ban bố tình trạng khẩn cấp, có quyền quyết định việc áp dụng các biện pháp quy định tại Pháp lệnh, đồng thời quyết định các cơ quan, tổ chức hoặc người có trách nhiệm thi hành các biện pháp đó. Bên cạnh đó, Pháp lệnh có quy định về giám sát, kiểm sát việc tuân thủ pháp luật trong tình trạng khẩn cấp; xử lý vi phạm.

II. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ THỰC TIỄN THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ TÌNH TRẠNG KHẨN CẤP TRONG CÁC LĨNH VỰC

1. Tình trạng khẩn cấp do dịch bệnh

1.1. Thực trạng pháp luật

Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp có quy định về tình trạng khẩn cấp về dịch bệnh nguy hiểm. Trên cơ sở đó, Chính phủ ban hành Nghị định số 71/2002/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Pháp lệnh tình trạng khẩn cấp trong trường hợp có thảm họa lớn, dịch bệnh nguy hiểm.

Bên cạnh đó, Quốc hội đã ban hành Luật Phòng, chống bệnh truyền nhiễm quy định về phòng, chống bệnh truyền nhiễm; kiểm dịch y tế biên giới; chống dịch; các điều kiện bảo đảm cho công tác phòng, chống bệnh truyền nhiễm ở người. Trên cơ sở quy định tại Luật này, Chính phủ đã ban hành các nghị định: Nghị định số 103/2016/NĐ-CP quy định về bảo đảm an toàn sinh học tại phòng xét nghiệm (thay thế Nghị định số 92/2010/NĐ-CP); Nghị định số 101/2010/NĐ-CP hướng dẫn Luật phòng, chống bệnh truyền nhiễm về áp dụng biện pháp cách ly y tế, cưỡng chế cách ly y tế và chống dịch đặc thù trong thời gian có dịch; Nghị định số 89/2018/NĐ-CP hướng dẫn Luật phòng, chống bệnh truyền nhiễm về kiểm dịch y tế biên giới (thay thế Nghị định số 103/2010/NĐ-CP); Nghị định số 117/2020/NĐ-CP quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực y tế (thay thế Nghị định số 176/2013/NĐ-CP). Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 02/2016/QĐ-TTg ngày 28/01/2016 quy định điều kiện công bố dịch và hết dịch bệnh truyền nhiễm (được sửa đổi, bổ sung bởi Quyết định số 07/2020/QĐ-TTg ngày 26/02/2020)[97].

Các quy định của Luật Phòng, chống bệnh truyền nhiễm và văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành Luật này đã điều chỉnh chung về các biện pháp và điều kiện bảo đảm trong phòng, chống bệnh truyền nhiễm. Ngoài ra, Luật Phòng, chống bệnh truyền nhiễm dành 1 mục (mục 2 Chương 4, từ Điều 42 đến Điều 45) quy định về ban bố tình trạng khẩn cấp về dịch và Điều 54 về các biện pháp được áp dụng trong tình trạng khẩn cấp về dịch. Như vậy, tình trạng khẩn cấp về dịch là một trường hợp đặc biệt trong phòng, chống bệnh truyền nhiễm và được áp dụng đồng thời các quy định chung về phòng, chống bệnh truyền nhiễm và áp dụng các quy định riêng về tình trạng khẩn cấp về dịch theo quy định của Luật Phòng, chống bệnh truyền nhiễm và các văn bản hướng dẫn thi hành.

- Khái niệm, điều kiện ban bố tình trạng khẩn cấp về dịch bệnh:

Luật Phòng, chống bệnh truyền nhiễm không đưa ra khái niệm về tình trạng khẩn cấp về dịch bệnh mà chỉ quy định nguyên tắc, điều kiện để ban bố tình trạng khẩn cấp. Điểm a khoản 1 Điều 42 Luật này quy định: “Khi dịch lây lan nhanh trên diện rộng, đe dọa nghiêm trọng đến tính mạng, sức khỏe con người và kinh tế - xã hội của đất nước thì phải ban bố tình trạng khẩn cấp”. Theo đó, một tình huống dịch bệnh xảy ra phải được ban bố tình trạng khẩn cấp khi đáp ứng các điều kiện sau đây:

Một là, dịch bệnh đã xuất hiện và được công bố theo quy định của Luật Phòng, chống bệnh truyền nhiễm năm 2007 và Quyết định số 02/2016/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ (được sửa đổi, bổ sung bởi Quyết định số 07/2020/QĐ-TTg). Tình trạng khẩn cấp về dịch là tình huống phát sinh sau khi cơ quan có thẩm quyền công bố dịch.

Hai là, dịch đã “lây lan nhanh trên diện rộng”. Tốc độ lây lan và phạm vi lây lan của dịch là một trong những tiêu chí đánh giá mức độ nguy hiểm và khẩn cấp của tình trạng dịch. Pháp luật hiện hành không quy định cụ thể mức độ, phạm vi lây lan của dịch như thế nào được xác định là “nhanh và rộng” mà tùy vào tính chất đặc thù của từng loại bệnh cũng như diễn biến thực tế của dịch để cơ quan nhà nước có thẩm quyền đánh giá mức độ phức tạp và nguy hiểm của dịch. Theo quy định của Luật Phòng, chống bệnh truyền nhiễm, bệnh truyền nhiễm được phân thành 3 nhóm: nhóm A, nhóm B và nhóm C. Bệnh truyền nhiễm nhóm A gồm các bệnh truyền nhiễm đặc biệt nguy hiểm, có khả năng lây truyền rất nhanh, phát tán rộng và có tỷ lệ tử vong cao hoặc chưa rõ tác nhân gây bệnh[98]. Bệnh truyền nhiễm nhóm B là các bệnh truyền nhiễm nguy hiểm, có khả năng lây truyền nhanh và có thể gây tử vong[99]. Bệnh truyền nhiễm nhóm C bao gồm các bệnh ít nguy hiểm và có khả năng lây truyền không nhanh[100]. Việc phân loại các nhóm bệnh truyền nhiễm có ý nghĩa quan trọng trong việc xác định mức độ phức tạp, tính chất lây lan của dịch bệnh.

Ba là, dịch “đe dọa nghiêm trọng đến tính mạng, sức khỏe con người và kinh tế - xã hội của đất nước”. Pháp luật hiện hành chưa quy định cụ thể tiêu chí đánh giá mức độ nghiêm trọng của dịch bệnh, tuy nhiên, trên cơ sở các khách thể được bảo vệ bao gồm tính mạng, sức khỏe con người và kinh tế - xã hội của đất nước thì mức độ nghiêm trọng của dịch bệnh có thể được xác định trên các dữ liệu về số lượng người chết vì dịch bệnh, số lượng người nhiễm bệnh, số lượng người phải nhập viện điều trị do dịch bệnh, các chỉ số về phát triển kinh tế - xã hội như số lượng doanh nghiệp, cơ sở sản xuất kinh doanh phải đóng cửa, ngừng hoạt động, phá sản; tỷ lệ người lao động mất việc làm...

- Về thẩm quyền ban bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp về dịch bệnh:

Luật Phòng, chống bệnh truyền nhiễm quy định thẩm quyền ban bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp về dịch tương tự như Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp và cơ bản phù hợp với quy định của Hiến pháp năm 2013 (khoản 10 Điều 74 và khoản 5 Điều 88). Luật này cũng quy định cụ thể chủ thể có thẩm quyền đề nghị ban bố tình trạng khẩn cấp là Thủ tướng Chính phủ (khoản 2 Điều 42 và Điều 44).

Về nội dung ban bố tình trạng khẩn cấp, Điều 43 Luật Phòng, chống bệnh truyền nhiễm quy định nội dung ban bố tình trạng khẩn cấp khi có dịch bao gồm: lý do ban bố tình trạng khẩn cấp, địa bàn trong tình trạng khẩn cấp, ngày, giờ bắt đầu tình trạng khẩn cấp, thẩm quyền tổ chức thi hành nghị quyết hoặc lệnh ban bố tình trạng khẩn cấp. Như vậy, tại nội dung ban bố tình trạng khẩn cấp không đề cập đến các biện pháp áp dụng trong tình trạng khẩn cấp khi có dịch; việc áp dụng các biện pháp được thực hiện theo quy định của pháp luật. Luật này cũng quy định việc ban bố tình trạng khẩn cấp về dịch phải công khai, chính xác, kịp thời và đúng thẩm quyền.

- Điều kiện bãi bỏ tình trạng khẩn cấp về dịch bệnh:

Điều 44 Luật Phòng, chống bệnh truyền nhiễm không quy định cụ thể điều kiện bãi bỏ tình trạng khẩn cấp về dịch, mà chỉ quy định mang tính nguyên tắc việc bãi bỏ tình trạng khẩn cấp về dịch thực hiện “khi dịch đã được chặn đứng hoặc dập tắt”. Như vậy, điều kiện bãi bỏ tình trạng khẩn cấp về dịch có sự tương đồng với điều kiện công bố hết dịch và có tính chất tuyệt đối “dịch được chặn đứng hoặc dập tắt” (không lây lan hoặc chấm dứt hoàn toàn).

- Tổ chức các biện pháp phòng, chống dịch bệnh:

Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp quy định về các biện pháp đặc biệt áp dụng trong tình trạng khẩn cấp về dịch bệnh nguy hiểm. Ngoài ra, Pháp lệnh cũng cho phép trong tình trạng khẩn cấp về dịch bệnh nguy hiểm được áp dụng một số biện pháp trong tình trạng khẩn cấp khi có thảm họa lớn.

Luật Phòng, chống bệnh truyền nhiễm quy định các biện pháp áp dụng trong phòng, chống dịch bệnh nói chung và các biện pháp áp dụng trong tình trạng khẩn cấp về dịch nói riêng. Trong tình trạng khẩn cấp về dịch, cơ quan nhà nước có thẩm quyền áp dụng đồng thời hai nhóm biện pháp này để phục vụ công tác phòng, chống dịch bệnh. Các biện pháp áp dụng trong phòng chống dịch bệnh nói chung bao gồm: thành lập Ban chỉ đạo chống dịch; khai báo, báo cáo dịch; tổ chức cấp cứu, khám bệnh, chữa bệnh; tổ chức cách ly y tế; vệ sinh, diệt trùng, tẩy uế trong vùng có dịch; các biện pháp bảo vệ cá nhân; các biện pháp chống dịch khác trong thời gian có dịch; kiểm soát ra, vào vùng có dịch đối với bệnh dịch thuộc nhóm A; huy động, trưng dụng các nguồn lực cho hoạt động chống dịch; hợp tác quốc tế trong hoạt động chống dịch... Các biện pháp có thể áp dụng trong tình trạng khẩn cấp về dịch bao gồm: huy động, trưng dụng các nguồn lực; đặt biển báo hiệu, trạm gác và hướng dẫn việc đi lại tránh vùng có dịch; yêu cầu kiểm tra và xử lý y tế đối với phương tiện vận tải trước khi ra khỏi vùng có dịch; cấm tập trung đông người và các hoạt động khác có nguy cơ làm lây truyền bệnh dịch tại vùng có dịch; cấm người, phương tiện không có nhiệm vụ vào ổ dịch; tổ chức tẩy uế, khử độc trên phạm vi rộng; tiêu hủy động vật, thực phẩm và các vật khác có nguy cơ làm lây lan bệnh dịch sang người...

Về xử lý hành vi vi phạm pháp luật về phòng, chống dịch bệnh, tại các văn bản quy phạm pháp luật như Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (sửa đổi, bổ sung năm 2020), các nghị định về xử lý vi phạm hành chính trong các lĩnh vực về y tế, môi trường, bưu chính, viễn thông...[101] đã có quy định tương đối đầy đủ về hành vi vi phạm và chế tài xử lý. Ví dụ như các hành vi: vứt khẩu trang đã sử dụng không đúng nơi quy định tại nơi công cộng; che giấu, không khai báo hoặc khai báo không kịp thời hiện trạng bệnh; không thực hiện xét nghiệm theo yêu cầu của cơ quan y tế có thẩm quyền; không thực hiện quyết định áp dụng biện pháp tạm đình chỉ hoạt động của cơ sở dịch vụ ăn uống công cộng có nguy cơ làm lây truyền bệnh dịch tại vùng có dịch; trốn khỏi nơi cách ly; không tuân thủ quy định về cách ly; từ chối, trốn tránh việc áp dụng biện pháp cách ly y tế, cưỡng chế cách ly y tế... Tuy nhiên, vẫn còn một số hành vi và biện pháp khác như hạn chế tụ tập đông người hay đình chỉ kinh doanh, cơ sở dịch vụ… chưa được quy định cụ thể về trường hợp, đối tượng áp dụng, thời hạn áp dụng, khiếu nại, tố cáo hay giám sát như thế nào.

1.2. Thực tiễn thực hiện

Kể từ khi có Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp và Luật Phòng, chống bệnh truyền nhiễm đến nay, Việt Nam chưa ban bố tình trạng khẩn cấp về dịch bệnh. Tuy nhiên, trong thực tiễn phòng, chống dịch bệnh COVID-19 vừa qua (từ năm 2019 đến nay), mặc dù chưa ban bố tình trạng khẩn cấp nhưng một số biện pháp của tình trạng khẩn cấp đã được áp dụng để kịp thời ứng phó với tình hình dịch bệnh. Do đó, thực tiễn áp dụng pháp luật trong phòng, chống dịch bệnh COVID-19 có ý nghĩa quan trọng đối với việc đánh giá, hoàn thiện pháp luật về phòng, chống dịch bệnh nói chung và pháp luật về tình trạng khẩn cấp về dịch bệnh nói riêng.

- Về công tác chỉ đạo, điều hành:

Ngay từ khi xác định có ca nhiễm COVID-19 đầu tiên, trên cơ sở nhận định, đánh giá đúng và kịp thời về tính chất, mức độ nguy hiểm và nguy cơ lây lan, bùng phát dịch bệnh rất cao tại Việt Nam, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã chủ động quyết định áp dụng các biện pháp phòng, chống dịch bệnh, như Chỉ thị số 05/CT-TTg ngày 28/01/2020 về việc phòng, chống dịch bệnh viêm đường hô hấp cấp do chủng mới của virus Corona gây ra ; Quyết định số 173/QĐ-TTg ngày 01/02/2020 thông báo về dịch bệnh nhiễm trùng đường hô hấp cấp do chủng mới của virus Corona gây ra; Quyết định số 447/QĐ-TTg ngày 01/4/2020 về việc công bố dịch COVID-19 trên quy mô toàn quốc…

Trong giai đoạn đầu phòng, chống dịch COVID-19, các biện pháp phòng, chống dịch hầu hết được áp dụng thông qua các văn bản hành chính của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ như quyết định hành chính, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ. Số lượng văn bản được ban hành nhiều nhất, dày đặc nhất là các văn bản hành chính của Văn phòng Chính phủ thông báo ý kiến của Thủ tướng Chính phủ để chỉ đạo các bộ, ngành, chính quyền địa phương kịp thời triển khai các biện pháp phòng, chống dịch đã được ban hành; đánh giá kết quả, động viên, khích lệ nỗ lực, cố gắng trong công tác phòng, chống dịch; xác định trọng tâm, ưu tiên, đưa ra phương châm hành động trong phòng, chống dịch; giao nhiệm vụ cho các bộ, ngành liên quan chuẩn bị, trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ các đề án liên quan... Do tính cấp bách, một số biện pháp được chỉ đạo thực hiện ngay bằng công điện của Thủ tướng Chính phủ hoặc văn bản thông báo của Văn phòng Chính phủ…

Bước sang năm 2021, đợt bùng phát dịch lần thứ tư có quy mô lớn, tiếp tục diễn biến hết sức phức tạp, khó lường, đe dọa nghiêm trọng đến sức khỏe, tính mạng của Nhân dân, ảnh hưởng lớn đến hoạt động của các cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp và tác động rất tiêu cực đến phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Tại Nghị quyết Kỳ họp thứ nhất Quốc hội khóa XV (Nghị quyết số 30/2021/QH15 ngày 28/7/2021), Quốc hội đã tán thành việc Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ chủ động, linh hoạt áp dụng các biện pháp phòng, chống dịch COVID-19 đã thực hiện trong thời gian qua; đồng thời, giao Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ quyết định và chịu trách nhiệm về việc thực hiện 8 nhóm giải pháp cấp bách trên các lĩnh vực y tế, khám chữa bệnh; tài chính, ngân sách; an ninh trật tự và an toàn xã hội; bảo đảm an sinh xã hội, việc làm, chăm lo sức khỏe và đời sống Nhân dân; thông tin truyền thông... Đặc biệt, Quốc hội cho phép Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ: (1) quyết định áp dụng các biện pháp khác có thể áp dụng trong tình trạng khẩn cấp để ngăn chặn kịp thời dịch bệnh lây lan; (2) quyết định và tổ chức thực hiện các biện pháp chưa được luật quy định hoặc khác với quy định trong các luật, pháp lệnh hiện hành để đáp ứng yêu cầu cấp bách của công tác phòng chống dịch; (3) sử dụng các hình thức nghị quyết, chỉ thị, công điện, công văn và các hình thức văn bản khác thuộc thẩm quyền để quy định, tổ chức triển khai các biện pháp cấp bách phục vụ công tác phòng, chống dịch.

Thực hiện Nghị quyết của Quốc hội, chỉ trong thời gian 3 tháng (tính đến tháng 10/2021), Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành 06 văn bản để kịp thời đáp ứng yêu cầu phòng, chống dịch COVID-19. Chính phủ đã ban hành 13 nghị quyết, nghị định để quy định những giải pháp, biện pháp cấp bách về phòng chống dịch COVID-19 theo thẩm quyền. Thủ tướng Chính phủ đã có nhiều ý kiến chỉ đạo công tác phòng, chống dịch (theo thống kê sơ bộ, có hơn 90 văn bản bao gồm quyết định, chỉ thị, công điện của Thủ tướng Chính phủ và các văn bản của Văn phòng Chính phủ thông báo kết luận, ý kiến chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ). Các văn bản do Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành đã bao quát hầu hết các lĩnh vực của đời sống xã hội, trong đó đặc biệt chú trọng đến những lĩnh vực như: sử dụng nguồn lực chi cho phòng, chống dịch; vấn đề vắc-xin phòng COVID-19, thuốc điều trị COVID-19 và sinh phẩm xét nghiệm SARS-CoV-2; việc thực hiện chính sách an sinh xã hội, giảm giá điện, cước viễn thông, giá nước sạch sinh hoạt; cơ cấu lại, gian hạn nợ, miễn giảm lãi suất tín dụng; việc cung ứng hàng hóa, duy trì hoạt động sản xuất, kinh doanh việc ứng dụng công nghệ số trong phòng, chống và kiểm soát dịch… Các bộ, chính quyền địa phương cũng đã có nhiều nỗ lực trong việc chủ động, linh hoạt, bám sát tình hình, kịp thời ban hành nhiều văn bản hướng dẫn việc thực hiện yêu cầu phòng, chống dịch theo lĩnh vực, địa bàn.[102]

Ngày 11/10/2021, Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 128/NQ-CP Quy định tạm thời thích ứng an toàn, linh hoạt, kiểm soát hiệu quả dịch COVID-19; trong đó, xác định chuyển hướng chiến lược phòng, chống dịch với tổng thể các biện pháp chống dịch được áp dụng trên phạm vi toàn quốc phù hợp với 4 cấp độ dịch là nguy cơ thấp, nguy cơ trung bình, nguy cơ cao và nguy cơ rất cao; xác định mục tiêu phòng, chống dịch trong giai đoạn tới là “Bảo vệ tối đa sức khỏe, tính mạng của người dân; hạn chế đến mức thấp nhất các ca mắc, ca chuyển bệnh nặng, tử vong do COVID-19; khôi phục và phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm an ninh, trật tự an toàn xã hội; thực hiện mục tiêu kép, đưa cả nước chuyển sang trạng thái bình thường mới”, chuyển hướng chiến lược phòng, chống dịch từ “chống dịch như chống giặc” sang “thích ứng an toàn, linh hoạt, kiểm soát hiệu quả dịch COVID-19”, xác định lấy phòng dịch là cơ bản, lâu dài; y tế là lực lượng nòng cốt cùng với các lực lượng quân đội, công an,... nhưng phải huy động sự tham gia của tất cả các lực lượng, các tầng lớp trong xã hội, phát huy vai trò của người dân, doanh nghiệp là trung tâm, là chủ thể trong phòng, chống dịch, trong sản xuất, kinh doanh, sinh hoạt an toàn.

- Về áp dụng các biện pháp phòng, chống dịch COVID-19:

+ Biện pháp tổ chức cấp cứu, khám chữa bệnh: Chính phủ, Bộ Y tế, Ủy ban nhân dân các cấp đã ban hành nhiều văn bản hướng dẫn, chỉ đạo và tổ chức thực hiện biện pháp khám chữa bệnh đối với bệnh nhân COVID-19, như: tổ chức phân luồng, sàng lọc các trường hợp nghi nhiễm để phát hiện ca bệnh, quản lý điều trị chặt chẽ ngay tại khu điều trị COVID-19; lập kế hoạch bảo đảm số giường hồi sức cấp cứu tại các cơ sở khám, chữa bệnh trực thuộc tỉnh, thành phố sẵn sàng đáp ứng tình hình dịch ở cấp độ 4, đồng thời bảo đảm trang bị đủ cơ sở hạ tầng, trang thiết bị, nhân lực tương ứng với số giường hồi sức cấp cứu tại các cơ sở khám, chữa bệnh; củng cố hạ tầng kỹ thuật về oxy y tế tại các cơ sở khám, chữa bệnh các tuyến; lập khu điều trị COVID-19, bệnh viện dã chiến tại vùng dịch, thực hiện chuyển tuyến khi vượt quá năng lực chuyên môn; thiết lập trạm y tế lưu động, tổ chăm sóc người mắc COVID-19 tại cộng đồng để đáp ứng khi có dịch xảy ra; huy động nguồn nhân lực y tế và cơ sở khám bệnh, chữa bệnh tham gia cấp cứu, khám bệnh, chữa bệnh phục vụ chống dịch; tiêm vắc-xin cho người dân.

+ Biện pháp tổ chức cách ly y tế: Để ngăn chặn sự lây lan của dịch bệnh, các biện pháp tổ chức cách ly y tế được áp dụng rộng rãi trong phạm vi toàn quốc, bao gồm: cách ly tại nhà, tại cơ sở khám bệnh, chữa bệnh hoặc tại các cơ sở, địa điểm khác do cơ quan y tế chỉ định đối với người nhiễm bệnh; thiết lập vùng cách ly y tế đối với nhiều loại quy mô lớn, nhỏ khác nhau như nhóm cư dân, thôn, tổ dân phố, cơ quan, xí nghiệp... Để bảo đảm mục tiêu kép vừa phòng chống dịch vừa phát triển kinh tế, Chính phủ đã có chỉ đạo về việc khoanh vùng cách ly trên diện hẹp, gọn, bảo đảm dịch đến đâu khoanh vùng đến đó. Bộ Y tế đã ban hành Quyết định số 3986/QĐ-BYT ngày 16/9/2020 về Sổ tay hướng dẫn tổ chức thực hiện cách ly y tế vùng có dịch COVID-19, theo đó việc quyết định thiết lập vùng cách ly có dịch (địa điểm, thời gian và phạm vi vùng cách ly) do Trưởng Ban Chỉ đạo phòng, chống dịch COVID-19 tỉnh, thành phố xem xét quyết định.

+ Biện pháp kiểm soát sự lây lan của dịch bệnh: Để ngăn ngừa và kiểm soát sự lây lan của dịch COVID-19, nhiều biện pháp kiểm soát dịch bệnh đã được áp dụng như: kiểm soát ra, vào vùng có dịch (yêu cầu có giấy đi đường, kết quả xét nghiệm, thực hiện khai báo y tế); thành lập các chốt, trạm kiểm dịch tại các đầu mối giao thông ra, vào vùng có dịch; rà soát, phát hiện, giám sát, quản lý, theo dõi các trường hợp di chuyển từ vùng dịch; thiết lập các khu vực giãn cách xã hội (phạm vi giãn cách xã hội có thể là xã, huyện, tỉnh, liên tỉnh); yêu cầu giữ khoảng cách tại khu vực công cộng; tạm dừng các hoạt động thể thao, văn hóa, xã hội, kinh doanh có khả năng tập trung đông người; tạm dừng dạy học trực tiếp chuyển sang hình thức dạy học trực tuyến.

+ Biện pháp tài chính, ngân sách: Trước diễn biến phức tạp của dịch bệnh và để bảo đảm thực hiện mục tiêu kép, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ Tài chính đã chủ động áp dụng các biện pháp tài chính, ngân sách nhằm bảo đảm nguồn thu ngân sách nhà nước, kịp thời cho doanh nghiệp, người dân vượt qua khó khăn, khôi phục và phát triển sản xuất, kinh doanh, cụ thể: miễn, giảm, gia hạn thời hạn nộp thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế thu nhập cá nhân, tiền thuê đất trong năm 2021 và 2022; giảm thuế bảo vệ môi trường đối với nhiên liệu bay; giảm 30% tiền thuê đất năm 2021 đối với các đối tượng bị ảnh hưởng bởi dịch; giảm lệ phí trước bạ đối với ô tô sản xuất trong nước; cắt giảm chi thường xuyên; thu hồi các khoản chi thường xuyên chưa cần thiết; huy động nguồn tài trợ, hỗ trợ dùng để mua vắc-xin tiêm phòng cho người dân.

- Biện pháp bảo đảm an ninh trật tự và an toàn xã hội: Để bảo đảm an ninh trật tự, an toàn xã hội gắn với công tác phòng, chống dịch COVID-19, nhiều biện pháp đã được lực lượng công an triển khai như: trực 100% quân số để tập trung thực hiện nhiệm vụ tại các chốt kiểm soát dịch, khu vực cách ly, khu điều trị; bố trí xe dẫn đoàn, phân luồng, tránh lây lan dịch bệnh trong quá trình người dân di chuyển từ vùng dịch; giám sát người từ vùng dịch đến địa phương; kiểm soát ra vào vùng dịch; bảo đảm an ninh trật tự tại các vùng thiết lập cách ly y tế, khu cách ly tập trung, khu cách ly điều trị và tại các địa bàn có người dân tự cách ly.

- Biện pháp bảo đảm an sinh xã hội, việc làm, chăm lo đời sống Nhân dân: Để bảo đảm đời sống của Nhân dân trước ảnh hưởng, tác động to lớn từ dịch bệnh, Chính phủ, các bộ, ngành, địa phương đã ban hành nhiều chương trình an sinh xã hội với nhiều chính sách hỗ trợ người dân, doanh nghiệp, người lao động như: hỗ trợ người lao động tạm hoãn hợp đồng lao động, nghỉ việc không hưởng lương do ảnh hưởng của COVID-19; hỗ trợ người lao động bị ngừng việc, chấm dứt hợp đồng lao động trong thời gian dịch COVID-19; chính sách hỗ trợ hộ kinh doanh trong thời gian giãn cách xã hội; miễn, giảm tiền điện, cước viễn thông cho doanh nghiệp, hộ gia đình; hỗ trợ người lao động và người sử dụng lao động bị ảnh hưởng bởi đại dịch COVID-19 từ quỹ bảo hiểm thất nghiệp; hỗ trợ kinh phí cho người đang điều trị COVID-19 và những người F1 phải cách ly y tế tập trung; hỗ trợ người sử dụng lao động vay vốn để trả lương ngừng việc, trả lương phục hồi sản xuất; hỗ trợ viên chức hoạt động nghệ thuật và người lao động là hướng dẫn viên du lịch; hỗ trợ bữa ăn cho người lao động trong doanh nghiệp thực hiện “một cung đường, hai điểm đến”, doanh nghiệp “ba tại chỗ”...

Có thể thấy rằng, mặc dù không ban bố tình trạng khẩn cấp về dịch bệnh nguy hiểm, nhưng trên thực tế, để đáp ứng yêu cầu phòng, chống dịch COVID-19 trong thời gian qua, nước ta đã áp dụng một số biện pháp trong tình trạng khẩn cấp, đồng thời áp dụng một số biện pháp phòng, chống dịch bệnh chưa được quy định trong Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp, Luật Phòng, chống bệnh truyền nhiễm và các văn bản quy định chi tiết thi hành.

1.3. Nhận xét

- Luật Phòng, chống bệnh truyền nhiễm quy định về các biện pháp phòng chống dịch bệnh thông thường và phòng chống dịch trong tình trạng khẩn cấp không có nhiều khác biệt (hầu hết các biện pháp áp dụng trong tình trạng khẩn cấp về dịch cũng là các biện pháp được áp dụng trong phòng chống dịch bệnh nói chung). Các biện pháp này chủ yếu hướng đến mục tiêu ngăn chặn sự lây lan của dịch bệnh mà chưa chú trọng đến các biện pháp về an sinh xã hội, biện pháp ổn định kinh tế... Pháp luật hiện hành chưa dự liệu đầy đủ các tình huống phát sinh trong điều kiện dịch bệnh (về an ninh, xã hội, kinh tế, ngoại giao...), do vậy chưa quy định đầy đủ các biện pháp, chính sách cần áp dụng trong tình huống đặc biệt này (như biện pháp về tài chính, ngân sách, an sinh xã hội…). Thẩm quyền, trách nhiệm của các cơ quan như Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Ban chỉ đạo quốc gia, chính quyền các địa phương... cũng chưa đầy đủ, rõ ràng để bảo đảm các cơ quan này kịp thời ban hành các biện pháp mạnh và tổng thể để phòng chống dịch. Trong khi đó, Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp là văn bản quy định tập trung nhất về các biện pháp được áp dụng trong tình trạng đặc biệt này thì đã ban hành từ năm 2000, trước khi có Hiến pháp năm 2013, nhiều quy định còn chung chung và chưa toàn diện, không còn phù hợp với thực tiễn.

Mặt khác, thực tiễn công tác chống dịch COVID-19 cho thấy, trong điều kiện lần đầu tiên xảy ra đại dịch lớn trên toàn thế giới đã phát sinh nhiều tình huống khó khăn, vướng mắc, bất cập cần phải giải quyết ngay. Trong đó, có nhu cầu cần phải điều chỉnh, trao quyền chủ động hơn, mạnh mẽ hơn cho Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ để quyết định kịp thời các biện pháp cần thiết, linh hoạt đáp ứng yêu cầu của công tác phòng, chống dịch bệnh; cần cho phép Chính phủ áp dụng những biện pháp chống dịch như trong điều kiện ban bố tình trạng khẩn cấp (vì nếu ban bố tình trạng khẩn cấp sẽ có những tác động bất lợi đến kinh tế, an ninh trật tự…), các biện pháp thuộc thẩm quyền của Quốc hội, các biện pháp khác với quy định của luật hoặc chưa được luật hiện hành quy định trong những trường hợp cần thiết để sớm ngăn chặn, kiểm soát được dịch bệnh.

- Về nội dung các biện pháp phòng, chống dịch, pháp luật về phòng, chống dịch bệnh nói chung và ngay cả pháp luật về tình trạng khẩn cấp chưa trù liệu được hết phạm vi quyền con người, quyền công dân có thể hoặc cần bị hạn chế trong thời gian diễn ra tình trạng khẩn cấp nên các biện pháp bảo vệ, bảo đảm quyền con người, quyền công dân trong tình trạng khẩn cấp chưa được pháp luật xác định đầy đủ. Thực tế cho thấy, các biện pháp phòng, chống dịch COVID-19 được ban hành có nhiều biện pháp chưa được pháp luật hiện hành quy định cả về tính chất và quy mô, cách thức, phương pháp tiến hành (như biện pháp tạm dừng các hoạt động lễ hội, kinh doanh nhà hàng, vũ trường, cách ly tập trung, cách ly xã hội, phong tỏa ở phạm vi khu vực nhất định…) có khả năng làm hạn chế nhất định một số quyền con người, quyền công dân, nhưng vẫn được các tầng lớp nhân dân, các tổ chức trong xã hội tự giác chấp hành nghiêm túc. Mặt khác, Luật Phòng, chống bệnh truyền nhiễm và các văn bản hướng dẫn thi hành chưa có các quy định về bảo vệ, hỗ trợ người dân (bao gồm các nhóm đối tượng dễ bị tổn thương), tổ chức, doanh nghiệp (bao gồm các doanh nghiệp quy mô lớn/vừa/nhỏ) và các đối tượng yếu thế trong xã hội theo quy định pháp luật khi dịch bệnh có nguy cơ dẫn đến ban bố tình trạng khẩn cấp và khi xảy ra tình trạng khẩn cấp do dịch bệnh. Thực tế cho thấy, trong điều kiện dịch bệnh, việc thay đổi các phương thức sinh hoạt, học tập, làm việc, sản xuất kinh doanh của người dân, doanh nghiệp và cơ quan nhà nước là đòi hỏi khách quan. Tuy nhiên, cơ sở pháp lý quy định nội dung này còn chưa đầy đủ. Nhiều văn bản tuy đã có dự liệu về thời hạn, thời hiệu để áp dụng trong tình huống cấp bách hoặc bất khả kháng, nhưng thực tiễn cho thấy còn có vướng mắc, nhất là trong điều kiện phải thực hiện giãn cách xã hội.

- Về hình thức văn bản, trong giai đoạn phòng, chống dịch COVID-19, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các bộ, ngành, địa phương chủ yếu sử dụng các văn bản hành chính để hướng dẫn, chỉ đạo việc tổ chức thực hiện và áp dụng các biện pháp phòng, chống dịch COVID-19. Nghị quyết của Chính phủ được sử dụng để ban hành các chủ trương lớn về phòng, chống dịch, như phương châm, quan điểm, mục tiêu phòng, chống dịch; quyết định các gói hỗ trợ kinh tế; bảo đảm các nguồn lực cho công tác phòng, chống dịch; Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ được sử dụng để ban hành các biện pháp phòng, chống dịch, xác định trách nhiệm của các bộ, ngành, chính quyền địa phương. Trong khi đó, các công văn của Thủ tướng Chính phủ, các văn bản thông báo kết luận của Thủ tướng Chính phủ được dùng để truyền đạt chỉ đạo tức thời, đột xuất, khẩn cấp của Thủ tướng Chính phủ về việc thực hiện các biện pháp phòng, chống dịch, có thể đề cập tính cấp bách, tính quyết liệt của một số biện pháp phòng, chống dịch để kiểm soát tình hình dịch; tùy theo diễn biến của tình hình, chỉ đạo nâng cấp hoặc nới lỏng một số biện pháp cho phù hợp. Thực tế cho thấy, việc sử dụng văn bản hành chính trong bối cảnh dịch bệnh mang nhiều lợi ích tích cực như thời gian, trình tự, thủ tục ban hành nhanh chóng. Tuy nhiên, việc ban hành các hình thức văn bản hành chính này chưa được pháp luật ghi nhận cho đến khi Quốc hội ban hành Nghị quyết số 30/2021/NQ-QH15.

2. Tình trạng khẩn cấp do thiên tai

2.1. Thực trạng pháp luật

- Hệ thống pháp luật hiện hành về phòng, chống thiên tai có các văn bản: Luật Phòng, chống thiên tai, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Phòng, chống thiên tai và Luật Đê điều năm 2020, Luật Lâm nghiệp và các văn bản quy định chi tiết thi hành như Nghị định số 66/2021/NĐ-CP ngày 06/7/2021, Nghị định số 30/2017/NĐ-CP ngày 21/03/2017...

Điều 1 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Phòng, chống thiên tai và Luật Đê điều quy định: Thiên tai là hiện tượng tự nhiên bất thường có thể gây thiệt hại về người, tài sản, môi trường, điều kiện sống và các hoạt động kinh tế - xã hội, bao gồm bão, áp thấp nhiệt đới, gió mạnh trên biển, lốc, sét, mưa lớn, lũ, lũ quét, ngập lụt; sạt lở đất, sụt lún đất do mưa lũ hoặc dòng chảy hoặc hạn hán; nước dâng, xâm nhập mặn, nắng nóng, hạn hán, cháy rừng do tự nhiên, rét hại, mưa đá, sương mù, sương muối, động đất, sóng thần và các loại thiên tai khác.” Hậu quả của thiên tai được đánh giá trên cơ sở các thiệt hại của thiên tai (còn gọi là cấp độ rủi ro thiên tai)[103].

Qua rà soát cho thấy, Luật Phòng, chống thiên tai không đề cập đến tình trạng khẩn cấp do thiên tai gây ra nhưng có quy định về tình huống khẩn cấp về thiên tai và giao Chính phủ quy định chi tiết. Theo đó, tình huống khẩn cấp về thiên tai là các tình huống thiên tai đã hoặc đang xảy ra đã gây ảnh hưởng hoặc có nguy cơ đe dọa trực tiếp đến an toàn tính mạng, sức khỏe, nhà ở của nhiều người dân và các công trình đê điều, hồ đập, công trình phòng chống thiên tai, công trình hạ tầng quan trọng đang sử dụng như sân bay, đường sắt, đường cao tốc, quốc lộ, tỉnh lộ, bến cảng quốc gia, hệ thống lưới cao thế từ 66KV trở lên, các khu di tích lịch sử cấp quốc gia, trường học, bệnh viện từ tuyến huyện trở lên, trụ sở các cơ quan từ cấp huyện trở lên, các khu kinh tế, khu công nghiệp, cần tổ chức triển khai ngay các biện pháp ứng phó khẩn cấp để kịp thời ngăn chặn hậu quả và khắc phục nhanh hậu quả, được công bố bằng quyết định của người có thẩm quyền (khoản 1 Điều 12 Nghị định số 66/2021/NĐ-CP).

Về thẩm quyền công bố quyết định tình huống khẩn cấp về thiên tai, pháp luật quy định: Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định công bố tình huống khẩn cấp về thiên tai xảy ra trên địa bàn cấp tỉnh thuộc phạm vi quản lý. Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ quyết định công bố tình huống khẩn cấp về thiên tai xảy ra đối với công trình, cơ sở hạ tầng thuộc phạm vi quản lý. Trường hợp thiên tai nghiêm trọng xảy ra trên diện rộng, vượt quá khả năng ứng phó, khắc phục hậu quả của bộ, ngành, địa phương, Thủ tướng Chính phủ xem xét, ban hành tình huống khẩn cấp về thiên tai (khoản 3 Điều 12 Nghị định số 66/2021/NĐ-CP).

Về các biện pháp áp dụng trong tình huống khẩn cấp về thiên tai, pháp luật về phòng, chống thiên tai quy định một số biện pháp như: (1) huy động lực lượng, phương tiện và các nguồn lực để cứu hộ, cứu nạn; tổ chức cấp cứu kịp thời người bị nạn; nhanh chóng sơ tán, di dời nhân dân ra khỏi nơi nguy hiểm; bố trí đảm bảo hậu cần cho nhân dân tại nơi sơ tán; (2) tổ chức việc tiếp nhận, cấp cứu, khám bệnh, chữa bệnh, cấp phát thuốc miễn phí cho nhân dân; huy động các cơ sở khám chữa bệnh tham gia cứu chữa cho người bị nạn; cấp phát miễn phí lương thực, thực phẩm và nhu yếu phẩm thiết yếu khác để giúp nhân dân xử lý môi trường, phòng, chống dịch bệnh, cung cấp nước sạch, ổn định đời sống nhân dân trong quá trình ứng phó và khắc phục hậu quả thiên tai; (3) huy động mọi nguồn lực (bao gồm cả nguồn lực từ Quỹ phòng, chống thiên tai) để xử lý khẩn cấp sự cố công trình phòng chống thiên tai, sự cố công trình xây dựng do thiên tai… (khoản 4 Điều 12 Nghị định số 66/2021/NĐ-CP).

Ngoài ra, pháp luật về phòng, chống thiên tai còn có một số quy định liên quan đến tình trạng khẩn cấp, chẳng hạn như: Trường hợp thiên tai vượt cấp độ 4, Ban chỉ đạo quốc gia về phòng chống thiên tai báo cáo Thủ tướng Chính phủ đề nghị Chủ tịch nước ban bố tình trạng khẩn cấp về thiên tai; việc phân công, phân cấp trách nhiệm và phối hợp trong ứng phó tình trạng khẩn cấp về thiên tai thực hiện theo quy định của pháp luật về tình trạng khẩn cấp (Điều 11 Nghị định số 66/2021/NĐ-CP); Tình trạng khẩn cấp về thiên tai là tình huống khi các loại thiên tai ở mức rủi ro thiên tai cấp độ 5, có khả năng gây thảm họa, thiệt hại nặng nề về tính mạng, tài sản, công trình hạ tầng, môi trường sinh thái” (khoản 32 Điều 5 Quyết định số 18/2021/QĐ-TTg); truyền tin tình trạng khẩn cấp về thiên tai trong trường hợp ban bố tình trạng khẩn cấp thực hiện theo quy định của pháp luật về tình trạng khẩn cấp trong các trường hợp có thảm họa lớn, dịch bệnh nguy hiểm (Điều 40 Quyết định số 18/2021/QĐ-TTg); hoặc trường hợp cháy rừng xảy ra trên diện rộng có nguy cơ gây thảm họa dẫn đến tình trạng khẩn cấp, việc chữa cháy rừng phải thực hiện theo quy định của pháp luật về tình trạng khẩn cấp (khoản 5 Điều 39 Luật Lâm nghiệp).

- Trong khi đó, Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp mặc dù không có quy định riêng về tình trạng khẩn cấp do thiên tai nhưng có quy định về tình trạng khẩn cấp khi có thảm họa lớn do thiên nhiên gây ra, đe dọa nghiêm trọng đến tài sản của nhà nước và tổ chức, tính mạng, sức khỏe và tài sản của nhân dân. Thẩm quyền ban bố tình trạng khẩn cấp khi có thảm họa lớn thuộc về Ủy ban Thường vụ Quốc hội hoặc Chủ tịch nước. Các biện pháp đặc biệt áp dụng trong tình trạng khẩn cấp khi có thảm họa lớn tập trung vào việc bảo đảm an toàn cho người dân, cộng đồng và hạn chế, khắc phục hậu quả xảy ra.

2.2. Thực tiễn thực hiện

Thời gian qua, trước diễn biến bất thường, cực đoan của thiên tai, đe dọa đến an toàn tính mạng và tài sản của nhân dân, một số địa phương đã chủ động quyết định công bố tình huống khẩn cấp về thiên tai trên địa bàn nhằm triển khai, áp dụng các biện pháp ứng phó khẩn cấp khắc phục hậu quả thiên tai. Ví dụ:

- Ngày 29/10/2021, Uỷ ban nhân dân thành phố Hà Nội có Quyết định số 4650/QĐ-UBND về việc công bố tình huống khẩn cấp sạt lở bờ hữu sông Hồng trên địa bàn xã Thái Hòa, huyện Ba Vì và ban hành lệnh khẩn cấp xây dựng công trình để ngăn chặn tình trạng sạt lở bờ sông. Các biện pháp được Uỷ ban nhân dân thành phố Hà Nội yêu cầu thực hiện gồm:

+ Vận động, sơ tán người ra khỏi khu vực nguy hiểm, nơi không bảo đảm an toàn; tập trung triển khai biện pháp bảo đảm an toàn cho người trong tình huống thiên tai.

+ Cảnh báo, giám sát, hướng dẫn và chủ động thực hiện việc hạn chế hoặc cấm người, phương tiện đi vào khu vực nguy hiểm.

+ Thực hiện biện pháp bảo đảm an toàn đối với nhà cửa, công trình công cộng và cơ sở kinh tế, an ninh, quốc phòng theo phương châm “4 tại chỗ”. Đồng thời, kiểm tra, phát hiện, đánh giá và xử lý sự cố công trình phòng, chống thiên tai.

+ Xây dựng dự án Xử lý khẩn cấp khắc phục tình trạng sạt lở bờ hữu sông Hồng đoạn tương ứng từ K0+200 đến K0+300 thuộc địa bàn xã Thái Hòa, huyện Ba Vì nhằm ngăn chặn, khắc phục tình trạng sạt lở, giữ ổn định khu vực bờ sông Hồng; đảm bảo an toàn tính mạng và tài sản của nhân dân trong khu vực, đảm bảo an toàn cho tuyến đê hữu sông Hồng.

- Ngày 08/10/2021, Uỷ ban nhân dân tỉnh Thanh Hóa ban hành Quyết định số 3962/QĐ-UBND ban hành tình huống khẩn cấp về thiên tai để triển khai thực hiện đầu tư khu tái định cư tập trung, phục vụ di dời khẩn cấp các hộ dân ở khu vực có nguy cơ rất cao xảy ra sạt lở đất tại khu Co Hương, bản Ngàm, xã Tam Thanh, huyện Quan Sơn. Do hiện tượng sạt lở đất trên đang tiếp tục diễn biến phức tạp (đặc biệt trong các đợt mưa lũ từ đầu năm 2021 đến nay), với chiều dài cung sạt khoảng 200m, rộng 1m, sâu 7m đã đe dọa trực tiếp đến an toàn tính mạng và tài sản của nhân dân, Uỷ ban nhân dân tỉnh Thanh Hóa yêu cầu thực hiện các biện pháp khẩn cấp để ứng phó và khắc phục như sau:

+ Triển khai ngay các biện pháp tạm thời: Cắm mốc và biển cảnh báo nguy hiểm trong phạm vi ảnh hưởng của thiên tai, thông báo rộng rãi trên các phương tiện thông tin đại chúng về thiên tai; đồng thời tổ chức sơ tán, di dời các hộ dân, nhà cửa, vật kiến trúc ra khỏi khu vực nguy hiểm (nếu có).

+ Khẩn trương xây dựng khu tái định cư tập trung phục vụ việc di dời khẩn cấp các hộ dân đang sinh sống ở khu vực có nguy cơ rất cao xảy ra sạt lở đất tại khu Co Hương, bản Ngàm, xã Tam Thanh, huyện Quan Sơn, đảm bảo an toàn trong thiên tai, ổn định cuộc sống lâu dài cho người dân.

- Ngày 02/3/2020, Ủy ban nhân dân tỉnh Cà Mau ban hành Quyết định số 339/QĐ-UBND về việc công bố tình huống khẩn cấp hạn hán cấp độ 2 tại vùng ngọt hóa thuộc địa bàn huyện U Minh và Trần Văn Thời. Các biện pháp được yêu cầu thực hiện gồm:

+ Xác định và khoanh vùng những khu vực bị ảnh hưởng do hạn hán; đồng thời, huy động mọi nguồn lực triển khai ngay phương án ứng phó hạn hán theo kịch bản ứng phó với rủi ro thiên tai do hạn hán cấp độ 2 đã được phê duyệt tại phương án số 02 ngày 16/7/2019 của Ban Chỉ huy Phòng, chống thiên tai và tìm kiếm cứu nạn tỉnh; đặc biệt, triển khai ngay các biện pháp đảm bảo cung cấp đủ nước sinh hoạt cho người dân bị thiếu nước trong vùng thiên tai.

+ Kiểm tra, gia cố, xử lý kịp thời các sự cố công trình ngăn mặn bảo vệ sản xuất trong vùng thiên tai. Nếu chưa thể khắc phục được ngay thì triển khai các công trình tạm để xử lý nhằm giảm thiểu nguy cơ thiệt hại.

+ Lựa chọn giải pháp và tổ chức triển khai các công trình khẩn cấp theo quy định về tình huống khẩn cấp đối với các dự án/công trình cấp bách ứng phó hạn hán trong vùng thiên tai theo đúng quy định hiện hành.

- Ngày 07/5/2020, Uỷ ban nhân dân tỉnh Bình Thuận ban hành Quyết định số 1039/QĐ-UBND công bố tình huống khẩn cấp do hạn hán cấp độ 2 trên địa bàn tỉnh Bình Thuận. Các giải pháp được yêu cầu thực hiện gồm:

+ Tiếp tục thực hiện các giải pháp cấp bách phòng, chống hạn hán, thiếu nước, xâm nhập mặn.

+ Xác định, khoanh vùng những khu vực bị ảnh hưởng do hạn hán; triển khai ngay phương án ứng phó với rủi ro thiên tai do hạn hán cấp độ 2 tuân thủ nội dung quy định tại khoản 2 Điều 26 Luật Phòng, chống thiên tai.

+ Lựa chọn giải pháp và tổ chức triển khai ngay các dự án, công trình cấp bách đã được phê duyệt hồ sơ đề xuất Dự án đầu tư và bố trí vốn trong năm 2020 thuộc Chương trình mục tiêu Quốc gia xây dựng nông thôn mới để kịp thời cung cấp đủ nước sinh hoạt cho người dân các khu vực bị thiếu nước nghiêm trọng.

+ Thường xuyên theo dõi chặt chẽ tình hình điều tiết nước từ hồ chứa thủy điện Đại Ninh và Hàm Thuận để bổ sung nguồn nước phòng, chống hạn hán cho vùng hạ du theo kế hoạch đã được Ủy ban nhân dân tỉnh đăng ký sử dụng và Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn thống nhất lịch điều tiết.

+ Rà soát, thống kê số lượng các hộ dân thuộc diện được Nhà nước hỗ trợ kinh phí mua nước sinh hoạt do hạn hán xảy ra trong thời gian qua, tham mưu Ủy ban nhân dân tỉnh xem xét hỗ trợ kinh phí theo quy định.

- Năm 2020, 6 tỉnh miền Tây đã công bố tình huống hạn mặn khẩn cấp, với mức độ rủi ro cấp hai, gồm Tiền Giang, Bến Tre, Long An, Kiên Giang, Cà Mau, Sóc Trăng. Các địa phương đều yêu cầu thực hiện các giải pháp:

+ Triển khai các biện pháp khẩn cấp ứng phó với hạn mặn nhằm hạn chế thiệt hại cho người dân và doanh nghiệp.

+ Thường xuyên cập nhật, báo cáo tình hình, diễn biến hạn mặn trên địa bàn để kịp thời tham mưu UBND tỉnh chỉ đạo ứng phó. Đồng thời, thực hiện các công trình khẩn cấp nhằm ngăn mặn, tăng cường tích trữ nước ngọt đảm bảo cung cấp đủ nước ngọt cho sinh hoạt và sản xuất.

+ Thực hiện cơ chế, chính sách hỗ trợ sản xuất nông nghiệp giúp người dân khắc phục thiệt hại.

Việc quyết định công bố tình huống khẩn cấp về thiên tai và áp dụng các biện pháp phòng chống, khắc phục của các địa phương trong các trường hợp nêu trên xét về bản chất không phải là ban bố tình trạng khẩn cấp theo quy định của pháp luật về tình trạng khẩn cấp. Cho đến nay, Việt Nam chưa ban bố tình trạng khẩn cấp do thiên tai gây ra trên phạm vi toàn quốc và quy mô địa phương.

2.3. Nhận xét

Mặc dù được đề cập ở những mức độ khác nhau trong pháp luật về tình trạng khẩn cấp và pháp luật về phòng, chống thiên tai nhưng có thể thấy, việc quy định về khái niệm, điều kiện ban bố tình trạng khẩn cấp về thiên tai cũng như thẩm quyền, các biện pháp áp dụng trong tình trạng khẩn cấp này chưa được rõ ràng và còn nhiều điểm bất cập.

- Trước hết, việc sử dụng các thuật ngữ liên quan đến khái niệm tình trạng khẩn cấp về thiên tai trong pháp luật về phòng, chống thiên tai và pháp luật về tình trạng khẩn cấp chưa có sự thống nhất, khó hiểu và dễ gây nhầm lẫn. Thực tế cho thấy, do chưa phân định rõ và hiểu đúng giữa tình huống khẩn cấp về thiên tai và tình trạng khẩn cấp về thiên tai đã dẫn đến việc một số địa phương ban bố “tình trạng khẩn cấp” trong thiên tai chưa phù hợp về thẩm quyền theo quy định của pháp luật về tình trạng khẩn cấp, có thể gây tâm lý bất ổn trong cộng đồng dân cư vùng bị ảnh hưởng bởi thiên tai và làm phát sinh các chi phí ngoài dự kiến trong ứng phó thiên tai[104].

- Việc pháp luật phòng, chống thiên tai quy định tình trạng khẩn cấp về thiên tai là tình huống khi các loại thiên tai ở mức rủi ro thiên tai cấp độ 5, có khả năng gây thảm họa, thiệt hại nặng nề về tính mạng, tài sản, công trình hạ tầng, môi trường sinh thái”, trong khi lại quy định rủi ro thiên tai ở cấp 5 là rủi ro ở mức thảm họa là chưa đồng bộ; đồng thời, các quy định này cũng chưa thống nhất với quy định của Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp đối với trường hợp tình trạng khẩn cấp khi có thảm họa lớn do thiên nhiên gây ra, đe dọa nghiêm trọng đến tài sản của nhà nước và tổ chức, tính mạng, sức khỏe và tài sản của nhân dân.

- Pháp luật về phòng, chống thiên tai (Nghị định số 66/2021/NĐ-CP ngày 06/7/2021 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Phòng, chống thiên tai và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Phòng, chống thiên tai và Luật Đê điều) chỉ quy định thẩm quyền ban bố tình trạng khẩn cấp về thiên tai là Chủ tịch nước mà không quy định thẩm quyền của Ủy ban Thường vụ Quốc hội.

- Pháp luật về phòng, chống thiên tai không quy định cụ thể các biện pháp áp dụng trong tình trạng khẩn cấp về thiên tai mà dẫn chiếu đến pháp luật về tình trạng khẩn cấp. Trong khi đó, do được quy định chung trong các biện pháp đặc biệt được áp dụng trong tình trạng khẩn cấp khi có thảm họa lớn nên các quy định này còn nhiều bất cập. Cụ thể:

+ Một số biện pháp chưa tương xứng với yêu cầu ứng phó của tình trạng khẩn cấp, thậm chí có trường hợp biện pháp áp dụng trong tình trạng khẩn cấp có mức độ ứng phó thấp hơn hẳn so với biện pháp áp dụng đối với các rủi ro thiên tai ở cấp độ thông thường. Chẳng hạn như:

(1) Yêu cầu ứng phó với thiên tai nói chung luôn đặt ra vấn đề bảo vệ tính mạng con người. Theo đó, các biện pháp ứng phó để đạt được mục đích này đòi hỏi phải bao gồm cả hoạt động tìm kiếm người mất tích và hoạt động cứu nạn. Trong hoạt động phòng, chống thiên tai thông thường điều này cũng đã được ghi nhận trong Luật Phòng, chống thiên tai năm 2013).[105] Tuy nhiên, biện pháp ứng phó trong tình trạng khẩn cấp được quy định tại Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp mới chỉ có hoạt động tổ chức cấp cứu và cứu hộ người bị nạn và không có quy định về hoạt động tìm kiếm người mất tích;

(2) Điểm a khoản 1 Điều 26 Luật phòng, chống thiên tai quy định: “tập trung triển khai biện pháp bảo đảm an toàn cho người, đặc biệt đối tượng dễ bị tổn thương trong tình huống thiên tai khẩn cấp”. Đây có thể xem như một biện pháp ưu tiên đối với đối tượng yếu thế, dễ bị tổn thương được xác định trong tình huống khẩn cấp về thiên tai. Tuy nhiên, Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp chưa thể hiện được các quy định ứng phó trong tình trạng khẩn cấp về thiên tai theo hướng này;

(3) Các biện pháp bảo vệ các công trình trọng điểm về kinh tế - xã hội và an ninh, quốc phòng, bệnh viện, cơ quan nhà nước; vấn đề giao thông, đi lại của người dân... có thể được xem là các biện pháp cơ bản trong ứng phó với các rủi ro do thiên tai gây ra. Đặc biệt với tình trạng khẩn cấp thì hiệu quả thực hiện các biện pháp này sẽ là nền tảng quan trọng cho quá trình khắc phục nhanh chóng rủi ro, phục hồi, tái thiết mọi mặt của đời sống xã hội. Các biện pháp này đã được đề cập trong quy định về ứng phó với thiên tai thông thường tại Luật Phòng, chống thiên tai năm 2013[106] nhưng chưa được quy định trong Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp.

+ Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp chưa quy định cụ thể các biện pháp ứng phó khẩn cấp đặc trưng tương ứng với mỗi loại biến cố của thiên tai. Ví dụ: chưa dự liệu hết các biện pháp đặc thù cho các rủi ro của biến cố về thiên tai như cháy rừng do tự nhiên; do động đất; do sóng thần mặc dù đây là ba loại thiên tai được xác định là có khả năng gây nên tình trạng khẩn cấp ở nước ta[107]. Các quy định hiện nay mới chỉ có các biện pháp hạn chế được các rủi ro chung khi thảm họa xảy ra và một số biện pháp đặc trưng trong tình trạng khẩn cấp về thiên tai do lũ, ngập lụt gây ra, ví dụ như phân lũ, chậm lũ...

+ Một số biện pháp đặc biệt áp dụng trong tình trạng khẩn cấp về thiên tai quy định còn chung chung, thiếu cụ thể để áp dụng thực hiện. Ngoài ra, do Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp được ban hành trước Hiến pháp năm 2013 nên một số biện pháp được quy định tại Pháp lệnh nói chung (trong đó có tình trạng khẩn cấp về thiên tai) chưa có sự tương thích với Hiến pháp năm 2013; chưa dự liệu hết quyền con người, quyền công dân có thể hoặc cần bị hạn chế trong thời gian diễn ra tình trạng khẩn cấp như: các quyền tự do tín ngưỡng, tôn giáo, quyền bầu cử, ứng cử; quyền biểu quyết khi Nhà nước tổ chức trưng cầu ý dân; quyền bảo đảm an sinh xã hội; quyền học tập, quyền làm việc, quyền thụ hưởng về văn hóa…

3. Tình trạng khẩn cấp về quốc phòng, an ninh quốc gia và trật tự an toàn xã hội

3.1. Thực trạng pháp luật

- Giai đoạn trước khi ban hành Hiến pháp năm 2013:

Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) quy định: “Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ra Nghị quyết, Chủ tịch nước ban bố tình trạng chiến tranh, tình trạng khẩn cấp”.

Năm 2000, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp. Trên cơ sở đó, Chính phủ ban hành Nghị định số 74/2002/NĐ-CP ngày 21/8/2002 quy định chi tiết thi hành một số điều của Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp quy định về nguyên tắc tổ chức thi hành nghị quyết, lệnh ban bố tình trạng khẩn cấp khi có tình hình đe dọa nghiêm trọng an ninh quốc gia, trật tự an toàn xã hội và áp dụng các biện pháp đặc biệt trong tình trạng khẩn cấp, việc tổ chức thi hành nghị quyết, lệnh ban bố tình trạng khẩn cấp.

Luật An ninh quốc gia năm 2004 tiếp cận theo hướng dẫn chiếu quy định về tình trạng khẩn cấp tại Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp năm 2000, cụ thể: “Khi có tình trạng khẩn cấp, tình trạng chiến tranh, việc bảo vệ an ninh quốc gia được thực hiện theo quy định của pháp luật về tình trạng khẩn cấp, tình trạng chiến tranh. Hội đồng quốc phòng và an ninh có trách nhiệm động viên mọi lực lượng và khả năng của đất nước để bảo vệ Tổ quốc; thực hiện những nhiệm vụ và quyền hạn đặc biệt do Quốc hội giao” (Điều 20).

Luật Quốc phòng năm 2005 quy định “tình trạng khẩn cấp về quốc phòng là trạng thái xã hội của đất nước khi có nguy cơ trực tiếp bị xâm lược hoặc đã xảy ra hành động vũ trang xâm lược hoặc bạo loạn, nhưng chưa đến mức tuyên bố tình trạng chiến tranh” (khoản 8 Điều 3). Luật cũng quy định về thẩm quyền ban bố tình trạng khẩn cấp về quốc phòng (Điều 31), nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng quốc phòng và an ninh trong tình trạng khẩn cấp về quốc phòng (Điều 34), quyền hạn của Bộ trưởng Bộ Quốc phòng trong tình trạng khẩn cấp về quốc phòng (Điều 35), bãi bỏ lệnh ban bố tình trạng khẩn cấp về quốc phòng (Điều 36). Chính phủ đã ban hành Nghị định số 32/2009/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Quốc phòng về tình trạng khẩn cấp về quốc phòng, thiết quân luật, giới nghiêm.

- Giai đoạn từ năm 2013 - nay:

Hiến pháp năm 2013 quy định: “Quyền con người, quyền công dân chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng” (khoản 2 Điều 14). Để phù hợp với quy định của Hiến pháp năm 2013, nhiều luật đã và đang được sửa đổi, bổ sung.

Năm 2018, Quốc hội ban hành Luật Quốc phòng - đây là luật khung, quy định những chính sách, vấn đề lớn về quốc phòng, qua đó đã xác lập cơ sở pháp lý đầy đủ cho hoạt động quốc phòng, bảo đảm quốc phòng, xây dựng lực lượng vũ trang… Luật này có quy định về khái niệm (khoản 10 Điều 3), thẩm quyền, thủ tục ban bố, công bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp về quốc phòng (Điều 18), đồng thời, giao Chính phủ quy định việc thi hành quyết định ban bố, công bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp về quốc phòng; quy định một số nội dung có liên quan khi ban bố tình trạng khẩn cấp về quốc phòng như tổng động viên hoặc động viên cục bộ (Điều 19); quyền hạn của Bộ trưởng Bộ Quốc phòng trong tình trạng khẩn cấp về quốc phòng (Điều 20)... Ngày 31/12/2018, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 02/2018/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Quốc phòng về tình trạng khẩn cấp về quốc phòng, thiết quân luật, giới nghiêm (thay thế Nghị định số 32/2009/NĐ-CP).

- Về khái niệm:

Điều 20 Luật An ninh quốc gia năm 2004 không có quy định về khái niệm; dẫn chiếu trong trường hợp xảy ra tình trạng khẩn cấp thì thực hiện “theo quy định của pháp luật về tình trạng khẩn cấp”.

Luật Quốc phòng năm 2018 quy định tình trạng khẩn cấp về quốc phòng là trạng thái xã hội của đất nước khi có nguy cơ trực tiếp bị xâm lược hoặc đã xảy ra hành động vũ trang xâm lược hoặc bạo loạn, nhưng chưa đến mức tuyên bố tình trạng chiến tranh (khoản 10 Điều 2). Việc sử dụng lực lượng vũ trang nhân dân và áp dụng biện pháp quân sự trong tình trạng khẩn cấp về quốc phòng được thực hiện theo lệnh của Chủ tịch nước.

- Về thẩm quyền:

Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức Quốc hội quy định cụ thể về nhiệm vụ, quyền hạn của các chủ thể có liên quan đến tình trạng khẩn cấp.

Luật Quốc phòng năm 2018 quy định: khi xảy ra tình trạng khẩn cấp về quốc phòng, Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết định ban bố tình trạng khẩn cấp về quốc phòng trong cả nước hoặc ở từng địa phương theo đề nghị của Thủ tướng Chính phủ. Khi không còn tình trạng khẩn cấp về quốc phòng, Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết định bãi bỏ tình trạng khẩn cấp về quốc phòng theo đề nghị của Thủ tướng Chính phủ. Căn cứ vào nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước công bố quyết định ban bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp về quốc phòng trong cả nước hoặc ở từng địa phương. Trong trường hợp Ủy ban Thường vụ Quốc hội không thể họp được, Chủ tịch nước công bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp về quốc phòng trong cả nước hoặc ở từng địa phương theo đề nghị của Thủ tướng Chính phủ. Chính phủ quy định việc thi hành quyết định ban bố, công bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp về quốc phòng (Điều 18).

Như vậy, thẩm quyền ban bố, công bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp về quốc phòng, an ninh quốc gia và trật tự an toàn xã hội tại Việt Nam hiện nay đã được quy định đồng bộ, nhất quán.

- Các biện pháp áp dụng:

Các biện pháp áp dụng trong tình trạng khẩn cấp về quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự an an toàn xã hội được quy định cụ thể trong Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp, Nghị định số 74/2002/NĐ-CP và Nghị định số 02/2018/NĐ-CP.

Về các biện pháp áp dụng khi có nguy cơ đe doạ an ninh quốc gia nhưng chưa đến mức ban bố tình trạng khẩn cấp, khoản 1 Điều 21 Luật An ninh quốc gia quy định: Khi có nguy cơ đe doạ an ninh quốc gia nhưng chưa đến mức ban bố tình trạng khẩn cấp, Thủ tướng Chính phủ được quyết định áp dụng một số biện pháp sau đây: Tăng cường bảo vệ các mục tiêu quan trọng; tổ chức các trạm canh gác để hạn chế hoặc kiểm soát người, phương tiện hoạt động vào những giờ nhất định, tại những khu vực nhất định; thực hiện kiểm soát đặc biệt tại các cửa khẩu, các chuyến vận chuyển bằng đường hàng không, đường biển, đường thuỷ nội địa, đường sắt và đường bộ; hạn chế hoặc tạm ngừng việc vận chuyển, sử dụng chất cháy, chất nổ, chất độc, hoá chất độc hại, chất phóng xạ thuộc quyền sử dụng hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân; kiểm soát chặt chẽ việc vận chuyển, sử dụng các loại vũ khí, công cụ hỗ trợ; cấm, giải tán hoặc hạn chế các cuộc tụ tập đông người và những hoạt động của cá nhân, tổ chức xét thấy có hại cho an ninh quốc gia; hạn chế hoặc tạm ngừng hoạt động của nhà hát, rạp chiếu phim và nơi sinh hoạt công cộng khác; kiểm soát việc sử dụng các phương tiện thông tin liên lạc tại một địa phương hay khu vực nhất định; buộc người có hành vi gây nguy hại cho an ninh quốc gia rời khỏi các khu vực quan trọng về chính trị, kinh tế, an ninh, quốc phòng hoặc không được rời khỏi nơi cư trú; huy động nhân lực, vật lực để thực hiện nhiệm vụ bảo vệ an ninh quốc gia.

3.2. Thực tiễn thực hiện

Từ năm 1986 đến nay, thực hiện chủ trương Đổi mới toàn diện đất nước, đổi mới đồng bộ kinh tế với chính trị, pháp luật Việt Nam đã có những thay đổi, phát triển mạnh mẽ và đạt được những thành tựu quan trọng trên nhiều phương diện. Nhận thức sâu sắc tầm quan trọng của nhiệm vụ củng cố quốc phòng, bảo vệ Tổ quốc, Đảng và Nhà nước đã ban hành nhiều văn bản lãnh đạo, chỉ đạo xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật, cơ chế, chính sách về quốc phòng, nhằm kịp thời thể chế hóa quan điểm, đường lối quốc phòng, bảo vệ Tổ quốc trong tình hình mới, trong đó có pháp luật về tình trạng khẩn cấp về quốc phòng, an ninh quốc gia và trật tự an toàn xã hội. Do tình hình kinh tế - xã hội của đất nước ngày càng phát triển, tình hình chính trị ổn định chính trị, trong bối cảnh tình hình an ninh thế giới diễn ra theo xu hướng hòa bình, nên đến nay Việt Nam chưa từng ban bố tình trạng khẩn cấp về quốc phòng, an ninh quốc gia và trật tự an toàn xã hội.

3.3. Nhận xét

Nhìn chung, pháp luật đã có những quy định về tình trạng khẩn cấp về quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự an toàn xã hội (tầm luật, pháp lệnh, nghị định). Tuy nhiên, vẫn còn một số vấn đề đặt ra cần được làm rõ.

Cụ thể là: chưa có quy định thống nhất, rành mạch về “lĩnh vực quốc phòng”, “lĩnh vực an ninh quốc gia, trật tự an toàn xã hội”, do đó, tình trạng khẩn cấp trong lĩnh vực quốc phòng và an ninh quốc gia, trật tự an toàn xã hội cũng chưa rành mạch.

Theo Luật Quốc phòng, “Quốc phòng là công cuộc giữ nước của một quốc gia, gồm tổng thể hoạt động đối nội và đối ngoại về quân sự, chính trị, kinh tế, văn hóa, khoa học… của nhà nước và nhân dân để phòng thủ đất nước, tạo nên sức mạnh toàn diện, cân đối, trong đó sức mạnh quân sự là đặc trưng, nhằm giữ được hòa bình, đẩy lùi, ngăn chặn các hoạt động gây chiến của kẻ thù và sẵn sàng đánh thắng chiến tranh xâm lược dưới mọi hình thức và quy mô”. Theo đó, khái niệm “quốc phòng” có nội hàm rất rộng.

Theo Luật An ninh quốc gia, an ninh quốc gia là sự ổn định, phát triển bền vững của chế độ xã hội chủ nghĩa và Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, sự bất khả xâm phạm về độc lập, chủ quyền, thống nhất, toàn vẹn lãnh thổ của Tổ quốc. An ninh quốc gia bao gồm an ninh trên các lĩnh vực: chính trị, kinh tế, tư tưởng, văn hóa, xã hội, quốc phòng, đối ngoại, chủ quyền, thống nhất, toàn vẹn lãnh thổ… trong đó an ninh chính trị là cốt lõi, xuyên suốt. Với định nghĩa này thì quốc phòng là một bộ phận của an ninh quốc gia và nội hàm khái niệm an ninh quốc gia của Việt Nam tương tự như nội hàm khái niệm an ninh quốc gia của Hoa Kỳ, Nhật Bản, Nga và các quốc gia châu Âu.

Theo Tờ trình của Chính phủ đề nghị ban hành Luật Quốc phòng năm 2018 thì: Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp năm 2000 mới chỉ điều chỉnh tình trạng khẩn cấp về thảm họa về thiên tai, dịch bệnh hoặc khi có tình trạng đe dọa nghiêm trọng đến an ninh quốc gia và trật tự an toàn xã hội, chưa quy định tình trạng khẩn cấp về quốc phòng. Luật Quốc phòng (sửa đổi) được xác định là luật khung, quy định những chính sách, vấn đề lớn về quốc phòng, trong đó cần quy định tình trạng khẩn cấp về quốc phòng; nếu bỏ quy định này sẽ không còn cơ sở pháp lý đầy đủ cho hoạt động quốc phòng, bảo đảm quốc phòng, xây dựng lực lượng vũ trang, ảnh hưởng đến việc chuẩn bị và đối phó khi xảy ra tình trạng bạo loạn, có vũ trang, đất nước có nguy cơ trực tiếp bị xâm lược hoặc đã xảy ra hành động xâm lược, nhưng chưa đến mức tuyên bố tình trạng có chiến tranh.

Trong khi đó, tình trạng khẩn cấp về an ninh quốc gia, trật tự an toàn xã hội được thực hiện theo Nghị định số 74/2002/NĐ-CP, chưa rõ nội hàm “an ninh quốc gia, trật tự an toàn xã hội” có bao gồm “quốc phòng” như Luật An ninh quốc gia hay không. Trong điều kiện hiện nay, Luật Quốc phòng và Nghị định số 02/2018/NĐ-CP đã quy định về quốc phòng, tình trạng khẩn cấp về quốc phòng thì cũng cần sửa đổi Luật An ninh quốc gia để quy định rõ nội hàm của an ninh quốc gia, trật tự an toàn xã hội và tình trạng khẩn cấp về an ninh quốc gia, trật tự an toàn xã hội.

III. ĐÁNH GIÁ CHUNG

Trên cơ sở phân tích tổng quan pháp luật và thực tiễn thi hành các quy định của pháp luật về tình trạng khẩn cấp nói chung và tình trạng khẩn cấp trong từng lĩnh vực nói riêng nêu trên, Nhóm nghiên cứu Đề tài rút ra một số nhận xét sau đây:

Thứ nhất, hệ thống pháp luật về tình trạng khẩn cấp hiện nay bao gồm một số quy định của Hiến pháp, các quy định chung về tình trạng khẩn cấp (tại Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp và các nghị định quy định chi tiết) và các quy định riêng về tình trạng khẩn cấp trong một số lĩnh vực chuyên ngành. Tuy nhiên, giữa các quy định này còn thiếu đồng bộ, thống nhất; còn tồn tại những “khoảng trống”, mâu thuẫn, chồng chéo, gây khó khăn cho việc hiểu và áp dụng trên thực tế. Đặc biệt, việc tiếp tục duy trì Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp là chưa bảo đảm phù hợp với quy định của Hiến pháp năm 2013 về nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội “quy định về tình trạng khẩn cấp” (khoản 13 Điều 70) và nguyên tắc “quyền con người, quyền công dân chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng” (khoản 2 Điều 14).

Thứ hai, pháp luật hiện hành không định nghĩa về tình trạng khẩn cấp, mà chỉ quy định 03 lĩnh vực, trường hợp có thể ban bố tình trạng khẩn cấp là (1) có thảm họa lớn do thiên nhiên hoặc con người gây ra; (2) có dịch bệnh nguy hiểm lây lan trên quy mô rộng; (3) có tình trạng đe dọa nghiêm trọng đến an ninh quốc gia và trật tự an toàn xã hội. Về điều kiện/tiêu chí để ban hành tình trạng khẩn cấp đối với 02 trường hợp đầu là khi các sự kiện này đe dọa nghiêm trọng đến tài sản của nhà nước và tổ chức, tính mạng sức khỏe của nhân dân; đối với trường hợp thứ ba thì pháp luật về quốc phòng quy định khi có nguy cơ trực tiếp bị xâm lược hoặc đã xảy ra hành vi xâm lược hoặc bạo loạn có vũ trang nhưng chưa đến mức tuyên bố tình trạng chiến tranh. Ngoài ra, pháp luật về phòng, chống thiên tai có quy định tình trạng khẩn cấp về thiên tai là trường hợp thiên tai ở mức rủi ro thiên tai cấp độ 5, có khả năng gây thảm họa, thiệt hại nặng nề về tính mạng, tài sản, công trình hạ tầng, môi trường sinh thái. Như vậy, pháp luật hiện hành quy định về các điều kiện/tiêu chí ban bố tình trạng khẩn cấp chưa thực sự rõ ràng, chủ yếu mang tính chất định tính.

Đối với trường hợp “khi chưa đến mức ban bố tình trạng khẩn cấp”, pháp luật hiện hành hầu như không có quy định về vấn đề này (chỉ có quy định tại Điều 21 Luật An ninh quốc gia) - đây là một “khoảng trống pháp lý” cần nghiên cứu khắc phục. Thực tế phòng, chống dịch COVID-19 cho thấy, khi chưa ban bố tình trạng khẩn cấp nhưng trong những tình huống nhất định, cần phải áp dụng một số biện pháp của tình trạng khẩn cấp một cách phù hợp để ngăn chặn ngay dịch bệnh lây lan.

Thứ ba, theo quy định của Hiến pháp, Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp, Luật Quốc phòng, Luật Phòng, chống bệnh truyền nhiễm…, việc ban bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp là thẩm quyền của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội; trường hợp Ủy ban Thường vụ Quốc hội không thể họp được thì Chủ tịch nước công bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp. Riêng pháp luật về phòng, chống thiên tai chỉ quy định thẩm quyền ban bố tình trạng khẩn cấp của Chủ tịch nước.

Đối với việc đề xuất cơ quan/người có thẩm quyền ban bố tình trạng khẩn cấp, pháp luật hiện hành giao cho Thủ tướng Chính phủ. Việc tổ chức thi hành nghị quyết, lệnh ban bố tình trạng khẩn cấp được quy định khác nhau: Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp quy định đây là nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ, trong khi Hiến pháp và các luật ban hành sau đó quy định đây là nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ. Đây cũng là điểm cần lưu ý bởi một trong những đặc điểm của tình trạng khẩn cấp là tính cấp bách, đòi hỏi phản ứng nhanh, mạnh, kịp thời. Thực tiễn phòng, chống đại dịch COVID-19 vừa qua cho thấy vai trò quan trọng của Thủ tướng Chính phủ trong việc chỉ đạo, quyết định kịp thời các biện pháp phòng, chống dịch bệnh.

Thứ tư, tình trạng khẩn cấp là tình huống đặc biệt, cho phép cơ quan nhà nước được thực hiện những biện pháp mạnh, trong đó có những biện pháp liên quan đến hạn chế quyền con người, quyền công dân. Do đó, việc Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp quy định các cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm chấp hành nghiêm chỉnh các quy định về tình trạng khẩn cấp, tuân thủ tuyệt đối nghị quyết hoặc lệnh ban bố tình trạng khẩn cấp là cần nhưng chưa đủ. Để bảo đảm việc ban bố tình trạng khẩn cấp cũng như việc áp dụng các biện pháp trong tình trạng khẩn cấp phát huy hiệu quả trên thực tế, đồng thời để tránh sự tùy tiện, lạm quyền, việc xác định các nguyên tắc chung, mang tính xuyên suốt trong trường hợp này là rất cần thiết. Các nguyên tắc này cũng sẽ góp phần tạo ra sự cân bằng giữa một bên là việc ban bố và áp dụng tình trạng khẩn cấp nhằm bảo vệ sự sống còn của quốc gia, của cộng đồng với một bên là bảo đảm quyền con người, quyền công dân, không được hạn chế quá mức hay không thích đáng đối với những quyền cơ bản của công dân.

Thứ năm, pháp luật về tình trạng khẩn cấp hiện hành đã quy định tương đối cụ thể về các biện pháp áp dụng trong tình trạng khẩn cấp. Tuy nhiên, các biện pháp áp dụng trong tình trạng khẩn cấp chưa đầy đủ và toàn diện, chưa có các biện pháp mạnh và tổng thể nhằm ứng phó kịp thời với tình huống mang tính chất bất thường, chưa có tiền lệ, chẳng hạn như đại dịch COVID-19 vừa qua. Một số biện pháp trong tình trạng khẩn cấp cần được nghiên cứu chuyển sang áp dụng trong trường hợp “khi chưa đến mức ban bố tình trạng khẩn cấp” để ứng phó kịp thời với tình huống này. Thực tế phòng chống dịch ở nước ta cho thấy, một số biện pháp mà Quốc hội cho phép Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ thực hiện như quyết định và tổ chức thực hiện các biện pháp chưa được luật quy định hoặc khác với quy định trong các luật, pháp lệnh hiện hành; hay biện pháp sử dụng các hình thức nghị quyết, chỉ thị, công điện, công văn và các hình thức văn bản khác thuộc thẩm quyền để quy định, tổ chức triển khai các biện pháp cấp bách phục vụ công tác phòng chống dịch là những biện pháp phù hợp và mang lại hiệu quả cao. Bên cạnh đó, cũng cần rà soát và căn cứ vào từng trường hợp ban bố tình trạng khẩn cấp để quy định đầy đủ các biện pháp cụ thể nhằm giải quyết toàn diện các vấn đề kinh tế, tài chính, y tế, giáo dục, an sinh xã hội, giao thông vận tải... Việc quy định các biện pháp này cần lưu ý để bảo đảm sự thống nhất, đồng bộ, tránh chồng chéo.

Thứ sáu, tình trạng khẩn cấp là tình trạng nghiêm trọng, bất thường và việc áp dụng các biện pháp trong tình trạng khẩn cấp có thể hạn chế hoặc ảnh hưởng nhất định đến quyền và lợi ích của người dân, tổ chức. Do đó, bên cạnh những nguyên tắc trong việc ban bố và tổ chức thực hiện tình trạng khẩn cấp như đã đề cập ở trên thì cũng cần phải có những cơ chế chặt chẽ để kiểm tra, giám sát việc thực thi các công việc này của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Tuy nhiên, qua phân tích ở trên cho thấy, các quy định giám sát, kiểm sát việc tuân thủ pháp luật và xử lý vi phạm trong tình trạng khẩn cấp của pháp luật hiện hành là chưa đầy đủ, đặc biệt là không phù hợp với nguyên tắc kiểm soát quyền lực nhà nước theo tinh thần Hiến pháp năm 2013.

Tóm lại, hệ thống pháp luật hiện hành đã có các quy định về tình trạng khẩn cấp nói chung và trong các tình huống an ninh, quốc phòng, dịch bệnh, thiên tai nói riêng… Tuy nhiên, các quy định này là chưa thống nhất, đầy đủ và toàn diện. Đặc biệt, Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp sau hơn 20 năm ban hành đã không còn phù hợp với thực tiễn, nhất là trong bối cảnh kinh tế - xã hội của đất nước đã có nhiều thay đổi so với thời điểm thông qua Pháp lệnh, hệ thống pháp luật đã được sửa đổi, bổ sung khá nhiều sau khi Hiến pháp năm 2013 ra đời. Một số quy định pháp luật hiện hành về tình trạng khẩn cấp chưa bảo đảm tính thống nhất, thiếu cụ thể, rõ ràng; một số nội dung đã lạc hậu, không còn phù hợp với tình hình thực tiễn... Do đó, việc hoàn thiện pháp luật về tình trạng khẩn cấp trong thời gian tới là hết sức cần thiết, làm cơ sở cho các cơ quan, người có thẩm quyền áp dụng các biện pháp mạnh, kịp thời, hiệu quả trong tình trạng khẩn cấp, đồng thời bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, giải quyết tốt vấn đề an sinh xã hội, bảo đảm an ninh, trật tự, an toàn xã hội trong tình trạng khẩn cấp.

CHƯƠNG III

MỤC TIÊU, QUAN ĐIỂM, ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ TÌNH TRẠNG KHẨN CẤP

I. MỤC TIÊU

Qua nghiên cứu những vấn đề lý luận, kinh nghiệm pháp luật quốc tế và một số quốc gia về tình trạng khẩn cấp, thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luật về tình trạng khẩn cấp ở nước ta trong thời gian qua, Nhóm nghiên cứu thấy rằng, hệ thống pháp luật hiện hành của Việt Nam về tình trạng khẩn cấp có những hạn chế, bất cập cần được nghiên cứu hoàn thiện. Những vấn đề cơ bản của pháp luật về tình trạng khẩn cấp, như khái niệm tình trạng khẩn cấp, nguyên tắc, điều kiện ban bố tình trạng khẩn cấp, thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban bố tình trạng khẩn cấp, các biện pháp áp dụng trong tình trạng khẩn cấp… đều cần được rà soát tổng thể và nghiên cứu bổ sung, hoàn thiện để bảo đảm phù hợp với đặc thù của pháp luật trong lĩnh vực này, phù hợp với các chuẩn mực quốc tế có liên quan và phù hợp với điều kiện, bối cảnh chính trị, kinh tế - xã hội của Việt Nam.

Thực tiễn phòng, chống dịch COVID-19 vừa qua đã cho thấy những khoảng trống, thiếu đồng bộ, thống nhất trong các quy định pháp luật về tình trạng khẩn cấp trong các luật, pháp lệnh (Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp, Luật Quốc phòng, Luật An ninh quốc gia, Luật Phòng, chống bệnh truyền nhiễm, Luật Phòng, chống thiên tai, Luật Năng lượng nguyên tử, Luật Lâm nghiệp…) và các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành. Những lúng túng, vướng mắc trong quá trình thực hiện các biện pháp, chính sách phòng, chống dịch COVID-19 một phần xuất phát từ nguyên nhân là hệ thống pháp luật về tình trạng khẩn cấp chưa hoàn chỉnh, đầy đủ, toàn diện, chưa dự liệu hết những vấn đề xảy ra trong tình huống có thể dẫn đến ban bố tình trạng khẩn cấp. Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các bộ, ngành, địa phương đã và đang rất nỗ lực trong quá trình thực hiện phản ứng chính sách trong các lĩnh vực (hành chính, kinh tế, giao thông vận tải, an sinh xã hội, lao động, việc làm, y tế, giáo dục, thông tin truyền thông…), thích ứng linh hoạt, kịp thời với sự thay đổi của tình hình dịch bệnh và khả năng, kinh nghiệm ứng phó của cơ quan, tổ chức và người dân.

Tại Nghị quyết số 41/2021/QH15 ngày 13/11/2021 về hoạt động chất vấn tại Kỳ họp thứ 2 Quốc hội khóa XV, Quốc hội đã giao Chính phủ: “Từng bước hoàn thiện hệ thống pháp luật về áp dụng các biện pháp đặc biệt trong tình trạng khẩn cấp về dịch bệnh… Sớm nghiên cứu, đề xuất nâng Pháp lệnh tình trạng khẩn cấp lên thành luật, trong đó có nội dung tình trạng khẩn cấp về dịch bệnh”. Tại Kế hoạch số 81/KH-UBTVQH15 ngày 05/11/2021 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội triển khai thực hiện Kết luận số 19-KL/TW của Bộ Chính trị và Đề án Định hướng Chương trình xây dựng pháp luật nhiệm kỳ Quốc hội khóa XV đã giao Chính phủ thực hiện nhiệm vụ “Nghiên cứu, rà soát Pháp lệnh về tình trạng khẩn cấp hoặc nghiên cứu, xây dựng dự án Luật điều chỉnh về tình trạng khẩn cấp”[108].

Nhóm nguyên cứu cho rằng, việc hoàn thiện pháp luật về tình trạng khẩn cấp ở Việt Nam trong thời gian tới nhằm các mục tiêu sau đây:

Thứ nhất, hoàn thiện thể chế về tình trạng khẩn cấp nói chung và tình trạng khẩn cấp trong các lĩnh vực (về quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự an toàn xã hội, tình trạng khẩn cấp do thiên tai, dịch bệnh và các sự cố, thảm họa khác) nói riêng, khắc phục được tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo và khoảng trống pháp lý về tình trạng khẩn cấp hiện nay, bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất của pháp luật về tình trạng khẩn cấp; phù hợp với Hiến pháp năm 2013 về nguyên tắc bảo vệ, bảo đảm quyền con người, quyền công dân, nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước và các nguyên tắc pháp quyền khác; phù hợp với các chuẩn mực, cam kết quốc tế có liên quan về tình trạng khẩn cấp.

Thứ hai, bảo đảm tính thống nhất trong quy định của pháp luật về các cấp độ, trạng thái và biện pháp ứng phó, khắc phục sự cố, thiên tai, thảm họa tương ứng với mức độ rủi ro (mà mức độ rủi ro cao nhất là tình trạng khẩn cấp); quy định đầy đủ, hợp lý và khả thi các biện pháp áp dụng khi xảy ra sự cố, thảm họa, thiên tai trong các cấp độ, trạng thái khác nhau (nhất là khi chưa đến mức ban bố tình trạng khẩn cấp và khi phải ban bố tình trạng khẩn cấp).

Thứ ba, tăng cường tính minh bạch, rõ ràng trong việc quy định và áp dụng các biện pháp trong tình trạng khẩn cấp; xác định rõ thẩm quyền, trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc ban bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp, thi hành các biện pháp, chính sách trong tình trạng khẩn cấp; tăng cường các biện pháp, chính sách an sinh xã hội, bảo vệ, hỗ trợ người dân, tổ chức và phục hồi, tái thiết kinh tế - xã hội trong và sau tình trạng khẩn cấp.

Thứ tư, tăng cường cơ chế kiểm tra, giám sát của các cơ quan nhà nước (nhất là Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp), giám sát và phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, giám sát của các tổ chức chính trị - xã hội và giám sát của nhân dân đối với việc thực hiện thẩm quyền, trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong tình trạng khẩn cấp.

II. QUAN ĐIỂM, ĐỊNH HƯỚNG

Nhóm nghiên cứu cho rằng, việc hoàn thiện pháp luật về tình trạng khẩn cấp cần dựa trên các quan điểm, định hướng sau đây:

1. Quán triệt và thể chế hóa các chủ trương, đường lối của Đảng về hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội nói chung và tình trạng khẩn cấp nói riêng

- Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 đã đề ra yêu cầu “Sau năm 2010, xây dựng mới các đạo luật về phòng thủ dân sự, giáo dục quốc phòng, bảo vệ các mục tiêu quan trọng về an ninh quốc gia, chống khủng bố…”. Chỉ thị số 42-CT/TW ngày 24/3/2020 của Ban Bí thư Trung ương Đảng về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác phòng ngừa, ứng phó, khắc phục hậu quả thiên tai yêu cầu “Sửa đổi, bổ sung hoàn thiện hệ thống pháp luật liên quan theo hướng khắc phục các chồng chéo, xung đột, bổ sung các quy định mới bảo đảm sự thống nhất, phù hợp, tạo môi trường pháp lý đầy đủ, khả thi, thuận lợi cho việc thực hiện các nhiệm vụ phòng ngừa, ứng phó, khắc phục hậu quả thiên tai”.

- Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng đề ra định hướng phát triển đất nước giai đoạn 2021-2030 như sau: “Chủ động thích ứng có hiệu quả với biến đổi khí hậu, phòng, chống và giảm nhẹ thiên tai, dịch bệnh, quản lý, khai thác, sử dụng hợp lý, tiết kiệm, hiệu quả và bền vững tài nguyên; lấy bảo vệ môi trường sống và sức khoẻ nhân dân làm mục tiêu hàng đầu…”; “Chủ động ngăn ngừa các nguy cơ chiến tranh, xung đột từ sớm, từ xa; phát hiện sớm và xử lý kịp thời những yếu tố bất lợi, nhất là những yếu tố nguy cơ gây đột biến...”. Đồng thời, Báo cáo Chính trị tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng cũng yêu cầu “Chủ động phòng ngừa và ứng phó kịp thời với các mối đe dọa an ninh truyền thống và an ninh phi truyền thống”.

Việc hoàn thiện pháp luật về tình trạng khẩn cấp cần thể chế hóa kịp thời, đúng đắn và đầy đủ các đường lối, chủ trương của Đảng nêu trên, trong đó lưu ý các yêu cầu về tính dự báo, tính chủ động và thích ứng kịp thời, có hiệu quả với những vấn đề như chiến tranh, biến đổi khí hậu, thiên tai, dịch bệnh…, chủ động ngăn ngừa từ sớm và kịp thời ứng phó, xử lý khi tình trạng khẩn cấp xảy ra, qua đó góp phần bảo vệ Tổ quốc, bảo đảm an ninh trật tự, thúc đẩy phát triển kinh tế-xã hội của đất nước và tăng cường bảo vệ quyền con người, quyền công dân.

2. Bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của pháp luật về tình trạng khẩn cấp trong hệ thống pháp luật

Trên cơ sở quy định của Hiến pháp năm 2013, cần tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật về tình trạng khẩn cấp theo hướng: nghiên cứu xây dựng, hoàn thiện các văn bản quy định chung về tình trạng khẩn cấp, trong đó có việc xây dựng một đạo luật quy định về tình trạng khẩn cấp; đồng thời, rà soát, nghiên cứu để xây dựng, hoàn thiện các văn bản pháp luật chuyên ngành quy định về tình trạng khẩn cấp trong từng trường hợp, lĩnh vực cụ thể, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật về tình trạng khẩn cấp.

Nhóm nghiên cứu cho rằng, trong điều kiện hiện nay, Quốc hội cần ban hành một đạo luật về tình trạng khẩn cấp để khắc phục những hạn chế, bất cập của Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp. Luật này sẽ quy định chung về tình trạng khẩn cấp, bao gồm: khái niệm, điều kiện, tiêu chí ban bố tình trạng khẩn cấp; các nguyên tắc ban bố và tổ chức thực hiện các biện pháp trong tình trạng khẩn cấp; thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban bố, thi hành, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp; các biện pháp chung và một số biện pháp cụ thể được áp dụng trong tình trạng khẩn cấp… Quy định của đạo luật về tình trạng khẩn cấp sẽ tạo cơ sở cho việc rà soát, sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới các luật chuyên ngành quy định về tình trạng khẩn cấp trong từng trường hợp. Cách tiếp cận theo hướng này một mặt góp phần khắc phục tình trạng chồng chéo trong các quy định pháp luật về tình trạng khẩn cấp hiện nay, mặt khác góp phần hoàn thiện các quy định này bảo đảm đầy đủ, toàn diện hơn, khắc phục những “khoảng trống” về pháp luật.

3. Xem xét, đánh giá toàn diện hệ thống pháp luật về tình trạng khẩn cấp hiện hành, trên cơ sở đó kế thừa các quy định còn phù hợp; nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung các quy định, nhất là quy định về biện pháp áp dụng trong tình trạng khẩn cấp bảo đảm thận trọng, phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội của đất nước; đồng thời, tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm của quốc tế

Việc hoàn thiện pháp luật về tình trạng khẩn cấp trước hết cần phải dựa trên sự kế thừa các quy định còn phù hợp của pháp luật hiện hành mà trước hết là Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp năm 2000, trong đó có các quy định về các trường hợp có thể ban bố tình trạng khẩn cấp, thẩm quyền ban bố tình trạng khẩn cấp và một số quy định về biện pháp đặc biệt được áp dụng trong tình trạng khẩn cấp...

Do đặc thù của nước ta là kể từ khi thành lập năm 1945 đến nay chưa có tiền lệ ban bố tình trạng khẩn cấp, nên việc nghiên cứu để quy định về vấn đề này cần phải thận trọng. Mặc dù COVID-19 là đại dịch toàn cầu xảy ra tại 220 quốc gia và vùng lãnh thổ, nhưng khảo sát cho thấy chỉ có 110 quốc gia ban bố tình trạng khẩn cấp[109]; các quốc gia còn lại tuy không ban bố tình trạng khẩn cấp nhưng vẫn có các biện pháp ngoại lệ, bao gồm cả các biện pháp hạn chế quyền công dân, quyền con người, để ứng phó với dịch bệnh. Điều đó cho thấy, quan trọng không phải là ở chỗ cần ban bố tình trạng khẩn cấp, mà quan trọng là những biện pháp ứng phó trong tình trạng khẩn cấp phải phù hợp và hiệu quả. Mặt khác, việc nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung các quy định, nhất là quy định về biện pháp áp dụng trong tình trạng khẩn cấp bảo đảm thận trọng, phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội của đất nước cũng là phù hợp với yêu cầu chung được xác định tại Kết luận số 19-KL/TW ngày 14/10/2021 của Bộ Chính trị về định hướng Chương trình xây dựng pháp luật nhiệm kỳ Quốc hội khóa XV: “việc xây dựng, ban hành luật phải thận trọng, chắc chắn”; “chú trọng hoàn thiện hệ thống pháp luật đầy đủ, đồng bộ, thống nhất, kịp thời, khả thi, ổn định, công khai, minh bạch, có sức cạnh tranh quốc tế; lấy quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của người dân, doanh nghiệp làm trọng tâm; tăng cường giám sát, kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước”.

Ngoài ra, do tình trạng khẩn cấp, các biện pháp được áp dụng trong tình trạng khẩn cấp và cả việc hạn chế quyền con người, quyền công dân trong tình trạng khẩn cấp là những vấn đề không chỉ được quy định trong pháp luật của các quốc gia mà còn được ghi nhận ở nhiều điều ước quốc tế, nên quá trình nghiên cứu, đề xuất hoàn thiện pháp luật đối với lĩnh vực này một mặt cần có sự tham khảo, tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm của các nước, mặt khác cũng phải có sự so sánh, đối chiếu với những quy định của các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên để bảo đảm tính tương thích.

III. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ TÌNH TRẠNG KHẨN CẤP

Trên cơ sở mục tiêu, quan điểm và định hướng như đã nêu trên, Nhóm nghiên cứu đề xuất 02 nhóm giải pháp hoàn thiện pháp luật về tình trạng khẩn cấp, bao gồm: (1) xây dựng đạo luật về tình trạng khẩn cấp; (2) hoàn thiện quy định của một số luật có liên quan để bảo đảm sự thống nhất, đồng bộ của quy định pháp luật về tình trạng khẩn cấp. Cụ thể như sau:

1. Xây dựng đạo luật về tình trạng khẩn cấp trên cơ sở luật hóa Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp với các chính sách cơ bản sau đây:

1.1. Chính sách 1. Về khái niệm, lĩnh vực, trường hợp và tiêu chí ban bố tình trạng khẩn cấp

Nhóm nghiên cứu cho rằng, khi xây dựng đạo luật về tình trạng khẩn cấp cần đưa ra khái niệm tình trạng khẩn cấp và nói rõ các lĩnh vực có thể ban bố tình trạng khẩn cấp.

- Như Chương I đã phân tích, pháp luật về tình trạng khẩn cấp của nhiều quốc gia không đưa ra một khái niệm minh thị về tình trạng khẩn cấp ngay trong luật. Sự thiếu vắng một khái niệm về tình trạng khẩn cấp trong những văn bản quy phạm pháp luật về tình trạng khẩn cấp không có nghĩa là khái niệm này không quan trọng, mà vì kỹ thuật làm luật ở các quốc gia đó ít đưa các khái niệm có tính chất định nghĩa vào các điều khoản của luật, trừ trường hợp hết sức cần thiết. Việc phân tích nội hàm, khái quát chính sách pháp luật lên thành một lý thuyết hay khái niệm thường là công việc của các chuyên gia, nhà khoa học. Bởi vậy, mặc dù không có khái niệm về tình trạng khẩn cấp trong văn bản quy phạm pháp luật, nhưng khái niệm đó luôn được thảo luận, phân tích, khái quát trong nhiều loại ấn phẩm khác nhau của các nhà làm luật, các nhà nghiên cứu hoặc những người áp dụng pháp luật (như từ điển, các báo cáo nghiên cứu công bố trong quá trình soạn thảo văn bản về tình trạng khẩn cấp, các thảo luận và kết luận tại nghị trường trong quá trình tranh luận tại các viện của Quốc hội, bài đăng tạp chí, sách giáo khoa, sách chuyên khảo, bài viết hội thảo, các bản án hay án lệ v.v...).

Trong khi đó ở Việt Nam, các văn bản quy phạm pháp luật, bao gồm cả các đạo luật thường có khá nhiều quy phạm định nghĩa dưới tiêu đề “Giải thích từ ngữ” hoặc quy phạm định nghĩa nằm ngay tại Điều 1 về phạm vi điều chỉnh của văn bản. Đây là kỹ thuật xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam trong nhiều năm qua. Việc đưa ra những quy phạm có tính chất định nghĩa cho phép các đối tượng chịu tác động của văn bản và công chúng có được cách hiểu thống nhất, minh bạch về chính sách pháp luật, tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình áp dụng pháp luật và thực hiện pháp luật. Vì vậy, Nhóm nghiên cứu cho rằng, trong bối cảnh Việt Nam, việc đưa ra một khái niệm về tình trạng khẩn cấp trong đạo luật về tình trạng khẩn cấp là cần thiết, phù hợp với kỹ thuật xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và trình độ dân trí của Việt Nam.

- Về nội hàm của khái niệm tình trạng khẩn cấp, Nhóm nghiên cứu cho rằng, khái niệm đó phải có tính khái quát cao và bao hàm được những yếu tố quan trọng nhất của tình trạng khẩn cấp, đó là: (1) xác định minh thị phạm vi các lĩnh vực có thể ban bố tình trạng khẩn cấp; (2) tình trạng khẩn cấp là một tình huống ngoại lệ, bất thường và nguy hiểm đến mức gây ra hoặc đe dọa gây ra những hệ quả đặc biệt nghiêm trọng đối với xã hội, tác động vào hoạt động của xã hội khiến các guồng máy của xã hội không thể vận hành được một cách bình thường; (3) tình trạng khẩn cấp luôn gắn liền với sự mở rộng quyền hạn của nhánh hành pháp và gắn với việc áp dụng một số biện pháp hạn chế quyền con người. Riêng đối với các lĩnh vực có thể ban bố tình trạng khẩn cấp, Nhóm nghiên cứu cho rằng, cũng giống như pháp luật về tình trạng khẩn cấp của nhiều quốc gia và Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp năm 2000 của Việt Nam đã xác định, các lĩnh vực có thể ban bố tình trạng khẩn cấp bao gồm: quốc phòng; an ninh quốc gia, trật tự an toàn xã hội; thảm họa tự nhiên, xã hội; dịch bệnh.

Từ những luận giải nói trên, Nhóm nghiên cứu đề xuất đưa ra khái niệm về tình trạng khẩn cấp như sau: Tình trạng khẩn cấp là tình huống ngoại lệ, bất thường và nguy hiểm do thiên nhiên hoặc con người gây ra; đe dọa gây thiệt hại hoặc gây thiệt hại nghiêm trọng đến tính mạng, tài sản, sức khỏe của nhân dân, đến quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự an toàn xã hội; đòi hỏi cơ quan có thẩm quyền phải áp dụng những biện pháp đặc biệt nhằm ngăn chặn, hạn chế và khắc phục hậu quả đã hoặc sẽ xảy ra.

Trên cơ sở khái niệm, lĩnh vực có thể ban bố tình trạng khẩn cấp của luật về tình trạng khẩn cấp như đã nêu trên, các luật chuyên ngành có thể đưa ra các khái niệm cụ thể về tình trạng khẩn cấp trong từng lĩnh vực với những trường hợp ban bố tình trạng khẩn cấp phù hợp với các tiêu chí riêng, căn cứ vào mức độ nguy hiểm, rủi ro của sự kiện; các tiêu chí này có thể định lượng hoặc không định lượng.

1.2. Chính sách 2. Về chế định pháp lý áp dụng trong tình huống chưa đến mức ban bố tình trạng khẩn cấp nhưng có thể áp dụng một số biện pháp của tình trạng khẩn cấp

Như những phân tích tại Chương I, khi xảy ra thảm họa hoặc những tình huống nguy hiểm đe dọa tính mạng, tài sản, sức khỏe nhân dân, an ninh quốc gia hay trật tự an toàn xã hội, không phải ngay lập tức cơ quan có thẩm quyền kích hoạt việc ban bố tình trạng khẩn cấp. Không thể phủ nhận vai trò quan trọng của cơ chế pháp luật về tình trạng khẩn cấp. Tuy nhiên, việc ban bố tình trạng khẩn cấp cũng dẫn đến những hệ lụy không nhỏ khiến ngay cả những quốc gia có pháp luật về tình trạng khẩn cấp từ lâu đời cũng e ngại và rất thận trọng khi kích hoạt hệ thống pháp luật về tình trạng khẩn cấp. Việc áp dụng các biện pháp trong tình trạng khẩn cấp, trong đó có nhiều biện pháp hạn chế quyền con người, có thể gây nên những tác động tiêu cực đến tình hình kinh tế - xã hội và tâm lý người dân. Do đó, mặc dù chế định pháp luật về tình trạng khẩn cấp là một nội dung quan trọng, không thể thiếu trong hệ thống pháp luật của mỗi quốc gia, nhưng cơ chế đó không phải và không nên được tiếp cận dưới góc độ cho rằng nó mang lại lợi ích tối ưu khi giải quyết khủng hoảng. Kích hoạt cơ chế tình trạng khẩn cấp chỉ nên được coi là giải pháp cuối cùng khi không còn sự lựa chọn nào khác. Vấn đề đặt ra ở đây là phải tìm ra giải pháp về mặt pháp lý cho tình huống đã có khủng hoảng xảy ra nhưng mức độ nguy hiểm chưa đến mức phải ban bố tình trạng khẩn cấp.

Nhóm nghiên cứu cho rằng, trong trường hợp xảy ra khủng hoảng hoặc tình huống đã có những dấu hiệu đe dọa tính mạng người dân, gây bất ổn cho xã hội và vận mệnh quốc gia, nhưng mức độ nguy hiểm chưa đến mức kích hoạt giải pháp cuối cùng là ban bố tình trạng khẩn cấp, thì giải pháp cần được tính đến đó là quy định trong đạo luật về tình trạng khẩn cấp về trường hợp chưa đến mức ban bố tình trạng khẩn cấp nhưng có thể áp dụng một số biện pháp của tình trạng khẩn cấp. Cơ chế này sẽ được áp dụng cả trong giai đoạn trước khi tình trạng khẩn cấp được ban bố hoặc sau khi sự nguy hiểm cho xã hội vẫn còn tồn tại nhưng về cơ bản tình trạng khẩn cấp đã tạm thời được khống chế. Cơ chế này có đặc điểm gần giống với tình trạng khẩn cấp (ở tính ngoại lệ, tính bất thường và tính tạm thời), nhưng sự khác nhau giữa cơ chế này với tình trạng khẩn cấp đó là các biện pháp áp dụng trong cơ chế này mềm dẻo, linh hoạt hơn và ít khắc nghiệt hơn trong việc hạn chế các quyền con người so với các biện pháp trong tình trạng khẩn cấp. Vì các biện pháp hạn chế quyền con người trong tình huống này mềm dẻo, linh hoạt và không quá cứng rắn nên sẽ dễ dàng tạo được sự đồng thuận của các đối tượng chịu tác động, hạn chế những hiệu ứng tiêu cực so với việc áp dụng các biện pháp trong tình trạng khẩn cấp.

Trong đạo luật về tình trạng khẩn cấp cần quy định rõ trường hợp được xác định là nguy hiểm hoặc nghiêm trọng nhưng chưa đến mức ban bố tình trạng khẩn cấp; các biện pháp được áp dụng trong trường hợp này (trong đó có một số biện pháp cần thiết của tình trạng khẩn cấp); thẩm quyền quyết định và áp dụng các biện pháp... Việc quy định nội dung này sẽ góp phần tạo cơ sở pháp lý cho việc thực hiện một số biện pháp đặc biệt, đặc thù mà không nhất thiết phải ban bố tình trạng khẩn cấp, tránh những tác động không tốt đối với kinh tế - xã hội và tâm lý người dân. Về thẩm quyền quyết định áp dụng các biện pháp trong trường hợp chưa đến mức ban bố tình trạng khẩn cấp, Nhóm nghiên cứu cho rằng, có thể tham khảo quy định hiện hành của Luật An ninh quốc gia năm 2004 (khoản 1 Điều 21) là giao cho Thủ tướng Chính phủ.

1.3. Chính sách 3. Về thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp

- Tiếp tục kế thừa quy định pháp luật hiện hành về thẩm quyền của Ủy ban Thường vụ Quốc hội hoặc Chủ tịch nước ban bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp. Theo đó:

+ Khi xảy ra tình trạng khẩn cấp về quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự an toàn xã hội, thảm họa hoặc dịch bệnh, Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết định ban bố tình trạng khẩn cấp trong cả nước hoặc ở từng địa phương theo đề nghị của Thủ tướng Chính phủ. Trong trường hợp Ủy ban Thường vụ Quốc hội không thể họp được, việc ban bố tình trạng khẩn cấp do Chủ tịch nước xem xét, quyết định. Cơ quan/người có thẩm quyền ban bố tình trạng khẩn cấp thì có thẩm quyền bãi bỏ tình trạng khẩn cấp.

+ Nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội hoặc lệnh của Chủ tịch nước ban bố tình trạng khẩn cấp phải ghi rõ: lý do ban bố tình trạng khẩn cấp; địa bàn được đặt trong tình trạng khẩn cấp; ngày, giờ bắt đầu tình trạng khẩn cấp; trách nhiệm tổ chức thực thi nghị quyết hoặc lệnh ban bố tình trạng khẩn cấp… Đồng thời, để bảo đảm tính cấp bách của tình trạng khẩn cấp, Luật về tình trạng khẩn cấp cần cho phép việc xây dựng, ban hành nghị quyết hoặc lệnh ban bố tình trạng khẩn cấp không phải tuân theo trình tự, thủ tục xây dựng của văn bản quy phạm pháp luật.

- Đối với thẩm quyền tổ chức thi hành nghị quyết hoặc lệnh ban bố tình trạng khẩn cấp, cần tăng cường hơn nữa thẩm quyền của Chính phủ, nhất là cá nhân người đứng đầu Chính phủ là Thủ tướng Chính phủ để bảo đảm tính kịp thời, hiệu quả trong việc ban hành các biện pháp, chính sách ứng phó với tình huống bất bình thường của tình trạng khẩn cấp. Bên cạnh đó, cần quy định rõ vấn đề phân cấp, ủy quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương trong thực hiện các biện pháp, chính sách trong tình trạng khẩn cấp.

1.4. Chính sách 4. Về nguyên tắc ban bố và tổ chức thực hiện các biện pháp trong tình trạng khẩn cấp

- Về nguyên tắc ban bố tình trạng khẩn cấp, Luật có thể quy định một số nguyên tắc như: việc ban bố tình trạng khẩn cấp phải công khai, chính xác, kịp thời và đúng thẩm quyền; việc ban bố tình trạng khẩn cấp phải đáp ứng đầy đủ các điều kiện ban bố tình trạng khẩn cấp theo luật định; việc ban bố tình trạng khẩn cấp phải xác định rõ thời gian, địa bàn, biện pháp được áp dụng tình trạng khẩn cấp; việc ban bố tình trạng khẩn cấp phải bảo đảm lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân theo quy định của luật...

Các nguyên tắc này sẽ bảo đảm việc ban bố tình trạng khẩn cấp được nghiên cứu, cân nhắc, xem xét và đánh giá tác động kỹ lưỡng trước khi cấp có thẩm quyền đưa ra quyết định, bảo đảm việc ban bố tình trạng khẩn cấp là cần thiết, phù hợp, kịp thời, chính xác, xác định rõ phạm vi thời gian và không gian. Việc ban bố tình trạng khẩn cấp cần được công bố nhanh chóng, kịp thời và có thời gian thích hợp để cả hệ thống chính trị, các tổ chức, cá nhân chuẩn bị chuyển sang trạng thái tình trạng khẩn cấp.

- Về nguyên tắc tổ chức thực hiện các biện pháp trong tình trạng khẩn cấp, Luật cần quy định một số nguyên tắc như: bảo đảm sự lãnh đạo, chỉ đạo của các cơ quan có thẩm quyền theo quy định pháp luật; cơ quan, tổ chức, cá nhân phải chấp hành các mệnh lệnh, quyết định của cơ quan, người có thẩm quyền trong việc áp dụng các biện pháp trong tình trạng khẩn cấp; huy động sức mạnh tổng hợp của các lực lượng, các cơ quan, tổ chức và quần chúng nhân dân để ngăn chặn, hạn chế và khắc phục hậu quả thảm họa, dịch bệnh và để bảo vệ an ninh quốc gia, giữ gìn trật tự, an toàn xã hội; nghiêm cấm việc lợi dụng tình trạng khẩn cấp để xâm phạm lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân…

Các nguyên tắc pháp quyền cần được bảo đảm trong quá trình ban bố cũng như thực thi tình trạng khẩn cấp, trong đó chú trọng vấn đề bảo vệ lợi ích quốc gia, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân; tuân thủ các quy định của luật về trường hợp được áp dụng các biện pháp có tính chất hạn chế quyền con người, quyền công dân (ví dụ như cấm đi lại, tụ họp...); các quyết định của cơ quan có thẩm quyền phải bảo đảm chính xác, phù hợp… Khi này, quá trình áp dụng và thực hiện pháp luật về tình trạng khẩn cấp cần được giám sát, kiểm tra chặt chẽ.

1.5. Chính sách 5. Về các biện pháp áp dụng trong tình trạng khẩn cấp

Luật cần quy định cụ thể các biện pháp đặc biệt được áp dụng trong tình trạng khẩn cấp; những biện pháp có thể áp dụng khi chưa đến mức ban bố tình trạng khẩn cấp. Nội dung các biện pháp, chính sách cần đầy đủ, toàn diện trong các lĩnh vực để bảo đảm ứng phó với tình trạng khẩn cấp, đồng thời có dự liệu các tình huống để xử lý các vấn đề phát sinh trong tình trạng khẩn cấp.

Bên cạnh đó, để bảo đảm việc ứng phó kịp thời, hiệu quả với tình trạng khẩn cấp, phù hợp với tính chất, đặc điểm và khả năng thực hiện của các cơ quan trong hệ thống hành pháp, Nhóm nghiên cứu cho rằng, có thể tính đến một số biện pháp mà Việt Nam đã có kinh nghiệm từ thực tế phòng, chống đại dịch COVID-19 vừa qua, như:

- Cho phép Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ được sử dụng các hình thức nghị quyết, chỉ thị, công điện, công văn và các hình thức văn bản khác thuộc thẩm quyền để quy định, tổ chức triển khai các biện pháp cấp bách áp dụng trong tình trạng khẩn cấp.

- Cho phép Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ được áp dụng một số biện pháp chưa được luật quy định hoặc có nội dung khác với quy định của luật để đối phó với tình trạng khẩn cấp.

- Cho phép thực hiện việc phân cấp, ủy quyền theo hướng tăng cường thẩm quyền của cơ quan hành chính, đề cao trách nhiệm cá nhân trong việc chỉ đạo và tổ chức thực hiện các biện pháp của tình trạng khẩn cấp.

- Cho phép xác định tình trạng khẩn cấp là tình huống bất khả kháng khi giao kết hoặc thực hiện các hợp đồng dân sự, kinh tế, không tính vào thời hạn, thời hiệu giải quyết các thủ tục hành chính, dịch vụ công...

- Cho phép chuyển trạng thái từ trực tiếp sang gián tiếp (trực tuyến hoặc từ xa) đối với một số hoạt động học tập, làm việc và sản xuất, kinh doanh của cơ quan, tổ chức, cá nhân hoặc một số hoạt động khác mà trong điều kiện bình thường có yêu cầu phải thực hiện trực tiếp, chẳng hạn như hoạt động công chứng, đăng ký kết hôn...

Bên cạnh các biện pháp chung như đã nêu trên, Luật cũng cần xác định những biện pháp cụ thể tương ứng với từng lĩnh vực có thể ban bố tình trạng khẩn cấp. Mức độ của các biện pháp được áp dụng trong tình trạng khẩn cấp nói chung và trong từng tình trạng khẩn cấp cụ thể nói riêng cần được nghiên cứu, đánh giá kỹ lưỡng, phù hợp với đặc thù của từng trường hợp, bảo đảm nguyên tắc tương xứng, trong đó cần chú trọng các biện pháp bảo đảm quyền con người, quyền công dân; trường hợp có quyền con người, quyền công dân bị hạn chế thì cần xác định rõ trong luật.

Ngoài ra, cũng cần nghiên cứu quy định một số biện pháp nhằm hỗ trợ các đối tượng bị ảnh hưởng trực tiếp bởi các sự kiện dẫn đến việc ban bố tình trạng khẩn cấp và bảo đảm hoạt động bình thường của các cơ quan, tổ chức, cá nhân như các biện pháp về thuế, tài chính, hỗ trợ và thúc đẩy hoạt động đầu tư, kinh doanh, các biện pháp về an sinh xã hội…

1.6. Chính sách 6. Về tổ chức thực hiện và kiểm tra, giám sát việc thực hiện các biện pháp trong tình trạng khẩn cấp

Cùng với việc quy định trách nhiệm báo cáo của chủ thể được giao thẩm quyền tổ chức thực hiện các biện pháp trong tình trạng khẩn cấp, Luật cần quy định vai trò giám sát của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đối với Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các bộ, ngành và địa phương trong việc thực thi nghị quyết hoặc lệnh ban bố tình trạng khẩn cấp; vai trò giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức chính trị - xã hội và của nhân dân trong quá trình ban bố và tổ chức thực hiện các biện pháp trong tình trạng khẩn cấp.

Bên cạnh đó, Luật cũng cần quy định về quyền kiến nghị, khiếu nại, tố cáo của người dân đối với việc tổ chức thực hiện các biện pháp được áp dụng trong tình trạng khẩn cấp nhằm bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, đồng thời phòng chống các hành vi tiêu cực, vi phạm pháp luật của cơ quan, người có thẩm quyền trong quá trình thực hiện các biện pháp, chính sách trong tình trạng khẩn cấp.

2. Hoàn thiện quy định của một số luật có liên quan để bảo đảm sự thống nhất, đồng bộ của quy định pháp luật về tình trạng khẩn cấp

Nhóm nghiên cứu cho rằng, trên cơ sở các quy định chung của đạo luật về tình trạng khẩn cấp, cần rà soát để đề xuất sửa đổi, bổ sung quy định của các luật chuyên ngành có quy định về tình trạng khẩn cấp như Luật Quốc phòng, Luật An ninh quốc gia, Luật Phòng, chống bệnh truyền nhiễm, Luật Phòng, chống thiên tai, Luật Năng lượng nguyên tử,... Việc đề xuất sửa đổi, bổ sung cần thực hiện theo hướng không quy định lại các nội dung đã được Luật về tình trạng khẩn cấp quy định; đồng thời, cụ thể hóa hoặc làm rõ thêm một số nội dung mang tính chất chuyên ngành như: (1) khái niệm tình trạng khẩn cấp trong lĩnh vực chuyên ngành; (2) tiêu chí cụ thể để ban bố tình trạng khẩn cấp hoặc cho phép áp dụng một số biện pháp của tình trạng khẩn cấp đối với trường hợp chưa đến mức ban bố tình trạng khẩn cấp (các tiêu chí này có thể được phân loại theo mức độ rủi ro của sự kiện); (3) một số biện pháp đặc biệt, đặc thù cần áp dụng trong trường hợp ban bố tình trạng khẩn cấp...

Bên cạnh đó, một số luật có liên quan, như Bộ luật hình sự, Luật Xử lý vi phạm hành chính... cũng cần được rà soát, nghiên cứu sửa đổi, bổ sung để quy định các hành vi vi phạm trong tình trạng khẩn cấp và chế tài xử lý tương ứng. Riêng đối với pháp luật về xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật cần được nghiên cứu sửa đổi, bổ sung theo hướng không quy định việc xây dựng, ban hành nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội hoặc lệnh của Chủ tịch nước về ban bố tình trạng khẩn cấp phải thực hiện theo quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.

KẾT LUẬN

Tình trạng khẩn cấp là tình huống đặc biệt, ngoại lệ, bất thường và nguy hiểm; gây ra hoặc đe dọa gây ra những hệ quả nghiêm trọng đối với an ninh quốc gia, trật tự an toàn xã hội, tính mạng, sức khỏe của người dân…; khiến xã hội không thể vận hành như bình thường. Khi đó, pháp luật cho phép chính quyền được áp dụng những biện pháp đặc biệt mà trong tình huống bình thường những biện pháp này khó có thể hoặc không thể được áp dụng. Nhiều nước trên thế giới đã ban hành luật về tình trạng khẩn cấp để điều chỉnh tình huống đặc biệt, bất thường này, trong đó xác định rõ thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp, các biện pháp mà chính quyền được áp dụng, những quyền con người, quyền công dân nào không thể hoặc có thể bị hạn chế, ảnh hưởng khi ban bố tình trạng khẩn cấp.

Ở Việt Nam, tình trạng khẩn cấp đang được quy định trong Hiến pháp và nhiều văn bản quy phạm pháp luật. Qua rà soát, Nhóm nghiên cứu thấy rằng, hệ thống pháp luật đang tồn tại song song các văn bản quy phạm pháp luật quy định chung về tình trạng khẩn cấp (Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp năm 2000) và các văn bản quy phạm pháp luật quy định cụ thể về tình trạng khẩn cấp trong từng trường hợp, lĩnh vực (Luật Quốc phòng, Luật Phòng, chống bệnh truyền nhiễm…). Tuy nhiên, giữa các quy định này còn thiếu đồng bộ, thống nhất; còn tồn tại những “khoảng trống”, mâu thuẫn, chồng chéo, gây khó khăn cho việc hiểu và áp dụng trên thực tế. Hơn nữa, việc duy trì Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp là chưa bảo đảm phù hợp với quy định của Hiến pháp năm 2013.

Hệ thống pháp luật hiện hành về tình trạng khẩn cấp cũng còn một số điểm hạn chế, bất cập như: không định nghĩa về tình trạng khẩn cấp; quy định về các điều kiện/tiêu chí ban bố tình trạng khẩn cấp chưa thực sự rõ ràng, chủ yếu mang tính chất định tính; đối với trường hợp “khi chưa đến mức ban bố tình trạng khẩn cấp”, pháp luật hiện hành hầu như không có quy định về vấn đề này (chỉ có quy định tại Điều 21 Luật An ninh quốc gia) - đây là một khoảng trống pháp lý cần nghiên cứu khắc phục; các quy định về biện pháp áp dụng trong tình trạng khẩn cấp chưa đầy đủ và toàn diện; chưa có các biện pháp mạnh và tổng thể nhằm ứng phó kịp thời với tình huống mang tính chất bất thường, chưa có tiền lệ như đại dịch COVID-19 vừa qua...

Trên cơ sở nghiên cứu các vấn đề lý luận, kinh nghiệm nước ngoài và thực trạng pháp luật về tình trạng khẩn cấp ở nước ta hiện nay, Nhóm nghiên cứu cho rằng, cần hoàn thiện pháp luật về tình trạng khẩn cấp trong thời gian tới. Việc hoàn thiện pháp luật về tình trạng khẩn cấp cần dựa trên các quan điểm, định hướng là: thể chế hóa các chủ trương, đường lối của Đảng về hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự an toàn xã hội nói chung và tình trạng khẩn cấp nói riêng; bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của pháp luật về tình trạng khẩn cấp trong hệ thống pháp luật; xem xét, đánh giá một cách toàn diện hệ thống pháp luật về tình trạng khẩn cấp hiện hành, trên cơ sở đó kế thừa các quy định còn phù hợp; nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung các quy định, nhất là quy định về biện pháp áp dụng trong tình trạng khẩn cấp bảo đảm thận trọng, phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội của đất nước; đồng thời, tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm của quốc tế.

Về giải pháp, Nhóm nghiên cứu đề xuất xây dựng đạo luật về tình trạng khẩn cấp trên cơ sở luật hóa pháp lệnh tình trạng khẩn cấp với các chính sách cơ bản là: Chính sách 1 - về khái niệm, lĩnh vực, trường hợp và tiêu chí ban bố tình trạng khẩn cấp; Chính sách 2 - về chế định pháp lý áp dụng trong tình huống chưa đến mức ban bố tình trạng khẩn cấp nhưng có thể áp dụng một số biện pháp của tình trạng khẩn cấp; Chính sách 3 - về thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp; Chính sách 4 - về nguyên tắc ban bố và tổ chức thực hiện các biện pháp trong tình trạng khẩn cấp; Chính sách 5 - về các biện pháp áp dụng trong tình trạng khẩn cấp; Chính sách 6 - về tổ chức thực hiện và kiểm tra, giám sát việc thực hiện các biện pháp trong tình trạng khẩn cấp. Bên cạnh đó, Nhóm nghiên cứu cũng đề xuất rà soát, nghiên cứu để sửa đổi, bổ sung quy định của các luật chuyên ngành có quy định về tình trạng khẩn cấp như Luật Quốc phòng, Luật An ninh quốc gia, Luật Phòng, chống bệnh truyền nhiễm, Luật Phòng, chống thiên tai... bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật về tình trạng khẩn cấp, đáp ứng yêu cầu ứng phó với tình trạng khẩn cấp nếu xảy ra trên thực tế ở nước ta trong tương lai./.

Đề tài - Đề án

Luận án - luận văn

Đặc san thông tin KHPL

Tài liệu hội thảo khoa học

Bài trích tạp chí

Sách

Tài liệu xem nhiều nhất

CƠ SỞ DỮ LIỆU TƯ LIỆU TÀI LIỆU KHOA HỌC PHÁP LÝ