Phân cấp, phân quyền trong các lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ, ngành Tư pháp giai đoạn từ nay đến năm 2030.

PHẦN MỞ ĐẦU

I. SỰ CẦN THIẾT, Ý NGHĨA LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN CỦA ĐỀ TÀI

Hiện nay, cùng với việc xây dựng và phát triển nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, mở rộng hội nhập quốc tế, đẩy mạnh cải cách hành chính, cải cách pháp luật, cải cách tư pháp và tiếp tục xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, việc phân quyền, phân cấp giữa các cấp hành chính thực sự là vấn đề có tính thời sự cao, đòi hỏi cần có sự nhìn nhận nghiên cứu một cách thấu đáo, có hệ thống nhằm phục vụ cho việc hoạch định chính sách, xây dựng hệ thống pháp luật về quản lý nhà nước (QLNN), tăng cường năng lực, hiệu lực, hiệu quả của bộ máy chính quyền các cấp, đồng thời vẫn bảo đảm được sự thống nhất của QLNN và phát huy được tính chủ động, sáng tạo của chính quyền các cấp.

Quan điểm về phân quyền, phân cấp ở Việt Nam trước hết được thể hiện trong các văn kiện của Đảng. Nghị quyết Hội nghị Trung ương 8 (khóa VII) đã khẳng định: “Chính phủ và cơ quan hành chính các cấp tập trung quản lý vĩ mô...”; “xác định rành mạch cụ thể trách nhiệm và thẩm quyền quản lý của Bộ và chính quyền địa phương phù hợp với tính chất, đặc điểm của từng ngành, từng lĩnh vực...”. Hội nghị Trung ương 3 (Khóa VIII) tiếp tục khẳng định: “Chính phủ và bộ máy hành chính nhà nước thống nhất quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh và đối ngoại theo đúng chức năng phù hợp với cơ chế mới”; “phân định trách nhiệm, thẩm quyền giữa các cấp chính quyền theo hướng phân cấp rõ hơn cho địa phương, kết hợp chặt chẽ quản lý ngành và quản lý lãnh thổ”. Quan điểm về phân cấp lại tiếp tục được khẳng định trong Nghị quyết của các kỳ Đại hội đại biểu toàn quốc của Đảng các lần IX, X, XI, XII. Cụ thể hóa các định hướng của Đảng, Chương trình tổng thể cải cách nền hành chính quốc gia giai đoạn 2001-2010 (ban hành kèm theo Quyết định số 136/QĐ-TTg) đặt ra yêu cầu nền hành chính phải được tổ chức thành một hệ thống thống nhất ổn định, hoạt động thông suốt, “trên cơ sở phân công, phân cấp và chế độ trách nhiệm rành mạch”. Đặc biệt, Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi bổ sung các năm 2017, 2019) (Luật TCCQĐP), Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011-2020 (ban hành kèm theo Nghị quyết số 30c/NQ-CP ngày 08/11/2011 của Chính phủ và Nghị quyết số 76/NQ-CP ngày 13/6/2013 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung Nghị quyết số 30c/NQ-CP) đã có nhiều quy định về phân quyền, phân cấp cho chính quyền địa phương (CQĐP).

Hiến pháp năm 2013 đặt nền tảng cho cơ chế phân quyền, phân cấp giữa trung ương và địa phương ở nước ta thông qua quy định: “Chính quyền địa phương tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; chịu sự kiểm tra của cơ quan nhà nước cấp trên” (Điều 112). Với quy định này, CQĐP có trách nhiệm tổ chức thực hiện Hiến pháp, pháp luật và đảm bảo việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương thông qua việc tạo ra các điều kiện, tiền đề về chính trị, kinh tế, văn hóa - xã hội, pháp lý, dựa trên khả năng của địa phương, đồng thời có quyền tự quyết định các vấn đề của địa phương, chịu trách nhiệm về các quyết định của mình trước nhân dân, trước cơ quan nhà nước cấp trên.

Trên cơ sở tinh thần, tư tưởng của Hiến pháp năm 2013 về phân quyền, phân cấp giữa trung ương và địa phương, Luật TCCQĐP lần đầu tiên đã chính thức sử dụng thuật ngữ phân quyền, phân cấp và có sự phân biệt giữa phân quyền và phân cấp, coi phân quyền và phân cấp là hình thức để “phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương”. Điều 12 của Luật quy định: “Việc phân quyền cho mỗi cấp chính quyền địa phương phải được quy định trong các luật”. Như vậy, luật là hình thức pháp lý, phương tiện, công cụ để phân quyền. Bên cạnh đó, Luật TCCQĐP còn quy định về phân cấp. Theo Điều 13 của Luật, cơ quan nhà nước ở trung ương, ở địa phương có quyền phân cấp cho CQĐP hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện một cách liên tục, thường xuyên một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền của mình căn cứ vào yêu cầu công tác, khả năng thực hiện và điều kiện, tình hình cụ thể của địa phương. Việc phân cấp phải được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của cơ quan nhà nước phân cấp, trong đó xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn phân cấp cho CQĐP hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới, trách nhiệm của cơ quan nhà nước phân cấp và cơ quan nhà nước được phân cấp. Như vậy, bản chất của phân cấp là việc cơ quan nhà nước cấp trên “chuyển giao” nhiệm vụ, quyền hạn của mình cho CQĐP, hay cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện một các liên tục, thường xuyên, việc phân cấp được quy định trong VBQPPL do cơ quan nhà nước phân cấp quy định. Từ đó có thể thấy những cơ quan nào không có quyền ban hành VBQPPL thì không có quyền phân cấp trong QLNN[1].

2. Những năm gần đây, vị trí, vai trò của Bộ, ngành Tư pháp tiếp tục được khẳng định, phạm vi các lĩnh vực thuộc phạm vi QLNN của Bộ Tư pháp ngày càng được mở rộng và tăng cường về nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức. Theo Nghị định số 96/2017/NĐ-CP ngày 16/8/2017 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tư pháp (Nghị định 96/2017/NĐ-CP) thì Bộ Tư pháp là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng QLNN về: Xây dựng và thi hành pháp luật (THPL); kiểm tra VBQPPL; phổ biến, giáo dục pháp luật (PBGDPL); thi hành án dân sự (THADS), thi hành án hành chính (THAHC); bổ trợ tư pháp (BTTP); hành chính tư pháp; bồi thường nhà nước; quản lý công tác THPL về xử lý vi phạm hành chính (XLVPHC); QLNN các dịch vụ sự nghiệp công trong các lĩnh vực thuộc phạm vi QLNN của Bộ. Về cơ quan tư pháp địa phương, Thông tư số 07/2020/TT-BTP ngày 21/12/2020 hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Sở Tư pháp thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Phòng Tư pháp thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện và công tác tư pháp của Ủy ban nhân dân cấp xã (Thông tư 07/2020/TT-BTP). Theo đó, hệ thống tổ chức của Ngành Tư pháp được khẳng định từ trung ương đến cơ sở, bao gồm: Bộ Tư pháp ở trung ương; Sở Tư pháp ở cấp tỉnh; Phòng Tư pháp ở cấp huyện; và công chức Tư pháp - Hộ tịch ở cấp xã; Hệ thống cơ quan THADS gồm có Tổng cục THADS thuộc Bộ Tư pháp, Cục THADS trực thuộc Tổng cục THADS tại các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, Chi cục THADS trực thuộc Cục THADS tại các quận, huyện, thành phố trực thuộc tỉnh. Mô hình tổ chức của ngành Tư pháp được hình thành và hoạt động theo nguyên tắc kết hợp giữa quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ vừa phát huy vai trò quản lý thống nhất của Chính phủ, Bộ Tư pháp, đồng thời phát huy tính chủ động, sáng tạo của CQĐP

3. Quán triệt và thực hiện các văn bản có liên quan đến phân quyền, phân cấp giữa chính quyền trung ương (CQTW) và CQĐP như đã đề cập tại điểm (1) nói trên, trong thời gian qua, một số lĩnh vực thuộc phạm vi QLNN của Bộ, ngành Tư pháp đã thực hiện mạnh mẽ việc phân quyền, phân cấp như: luật sư, tư vấn pháp luật, bán đấu giá tài sản, giám định tư pháp, lý lịch tư pháp (LLTP) (phân quyền, phân cấp QLNN đến chính quyền cấp tỉnh); hộ tịch, chứng thực (phân quyền, phân cấp đến tận chính quyền cấp xã);... Bộ, ngành Tư pháp cũng đã quan tâm, hỗ trợ, tạo điều kiện thuận lợi cho các cấp địa phương thực hiện nhiệm vụ được phân quyền, phân cấp với các hình thức như tổ chức tập huấn, bồi dưỡng chuyên môn, nghiệp vụ; trao đổi, trả lời các vướng mắc, khó khăn... Việc phân quyền, phân cấp đã giúp xác định rõ ràng, cụ thể nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm của mỗi cấp trong hệ thống ngành Tư pháp; phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của mỗi cấp CQĐP; giải quyết công việc cho dân nhanh chóng, thuận lợi, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả QLNN và phát triển kinh tế - xã hội của từng địa phương và của cả nước. Qua phân quyền, phân cấp, CQĐP bảo đảm thực hiện nhiều công việc mà trước đây cơ quan trung ương phải làm, các cơ quan trung ương có điều kiện hơn trong việc thực hiện chức năng QLNN vĩ mô. Đồng thời, đội ngũ cán bộ tư pháp từng bước được tăng cường năng lực, trình độ, thực hiện nhiệm vụ một cách chuyên nghiệp và trách nhiệm hơn.

4. Bên cạnh những kết quả đạt được thì việc phân quyền, phân cấp các lĩnh vực thuộc phạm vi QLNN của Bộ Tư pháp, ngành Tư pháp cũng bộc lộ những hạn chế, bất cập, cụ thể:

Thứ nhất, phân quyền, phân cấp trong lĩnh vực thuộc phạm vi QLNN của Bộ, ngành Tư pháp còn mang tính đồng đều giữa các địa phương,chưa phát huy được tối đa tiềm năng, lợi thế, nguồn lực, tính chủ động, sáng tạo của các địa phương, đặc biệt là các đô thị lớn và có vị trí, vai trò động lực trong phát triển kinh tế - xã hội (ví dụ như: TP. Hà Nội và TP. Hồ Chí Minh).

Thứ hai, phân quyền, phân cấp trong một số lĩnh vực tư pháp chưa tính tới đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo và khả năng quản lý, điều hành của từng cấp, từng ngành. Các luật chuyên ngành lĩnh vực tư pháp thường chỉ quy định chung, thống nhất về các nội dung và không có quy định cụ thể cho các vùng nông thôn, đô thị, hải đảo, vùng sâu, vùng xa hoặc cơ chế đặc thù.

Thứ ba, chưa có sự đồng bộ giữa phân quyền, phân cấp với bảo đảm các điều kiện để thực hiện. Hiện nay, theo chủ trương của Nghị quyết số 18/NQ-TW ngày 25/10/2017 về tinh giản biên chế, cơ cấu tổ chức của một số Sở Tư pháp có những thay đổi nhất định. Số lượng các phòng, ban và biên chế ở mỗi Sở Tư pháp là khác nhau (có Sở thực hiện gộp một số phòng, ban như Phòng xây dựng văn bản với Phòng quản lý xử lý vi phạm hành chính và theo dõi thi hành pháp luật (QLXLVPHC và TDTHPL) (chẳng hạn, tỉnh Sơn La và Quảng Ninh, ...)[2]; Sáp nhập Phòng Hành chính Tư pháp và Bổ trợ Tư pháp. Tương ứng theo đó, số lượng biên chế mỗi phòng không tăng lên, chỉ dao động từ 04-05 biên chế/phòng, bởi vậy, đã có những khó khăn, bất cập trong thực hiện chức năng, nhiệm vụ đã được phân quyền, phân cấp.

Một số chức năng của Ngành Tư pháp, ví dụ, chức năng TDTHPL chưa thực sự có hiệu quả; cán bộ, công chức tư pháp đôi khi không được mời tham gia các buổi thanh kiểm tra trong các lĩnh vực nên chỉ nắm thông tin tình hình qua báo cáo hàng năm. Hơn nữa, Ngành Tư pháp được giao chức năng trên nhưng lại chưa được giao biên chế, cơ sở vật chất và điều kiện bảo đảm để thực hiện tốt nhiệm vụ.

Thứ tư, cơ chế kiểm tra, giám sát, kiểm soát quyền lực chưa hoàn thiện, đồng bộ với yêu cầu đẩy mạnh phân quyền, phân cấp.

Thứ năm, phân quyền, phân cấp trong quản lý một số hoạt động BTTP cho các tổ chức xã hội - nghề nghiệp trong thời gian qua do việc nhận thức, đánh giá chưa đầy đủ, toàn diện cả về lý luận và thực tiễn đối với tính chất đặc thù của từng loại hoạt động BTTP nên còn bộc lộ nhiều hạn chế, chưa hoàn toàn phù hợp với tình hình thực tiễn và thông lệ thế giới. Việc thực hiện chức năng tự quản của các tổ chức xã hội - nghề nghiệp trong lĩnh vực BTTP còn chưa tương xứng với yêu cầu, trách nhiệm được giao.

Cho đến nay, vấn đề phân quyền, phân cấp các lĩnh vực thuộc phạm vi QLNN của Bộ, ngành Tư pháp, có thể nói, chưa được nghiên cứu một cách toàn diện, hệ thống. Một số kết quả nghiên cứu đã trở nên lỗi thời do không đáp ứng yêu cầu cập nhật thông tin và tính thời sự trong bối cảnh tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp đã có những thay đổi nhất định bởi những quy định pháp luật mới. Vì vậy, việc triển khai thực hiện Đề tài cấp Bộ “Phân cấp, phân quyền trong các lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ, ngành Tư pháp giai đoạn từ nay đến năm 2030” ở thời điểm hiện nay là hết sức cần thiết nhằm tiếp tục củng cố lý luận về phân quyền, phân cấp trong các lĩnh vực thuộc phạm vi QLNN của Bộ, ngành Tư pháp, cũng như đánh giá chính xác thực trạng triển khai phân quyền, phân cấp trong công tác tư pháp; làm căn cứ cho những giải pháp về phân quyền, phân cấp QLNN công tác tư pháp có tính tới những đặc thù trong công tác của Ngành trong giai đoạn từ nay đến năm 2030.

II. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU

1. Tổng quan tình hình nghiên cứu trong nước

* Giai đoạn trước khi ban hành Hiến pháp năm 2013

Khi rà soát các tài liệu đã công bố của các học giả Việt Nam giai đoạn trước khi ban hành Hiến pháp năm 2013 có đề cập đến nội dung phân quyền, phân cấp, có thể thấy, quan niệm về nội dung này ở nước ta chưa thực sự thống nhất.

- Có thể liệt kê một số công trình nghiên cứu chung về phân quyền, phân cấp như: Phạm Thế Lực, “Ý nghĩa của thuyết phân quyền trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam hiện nay”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 11/2008; Vũ Thư, “Mấy vấn đề lý luận và thực tiễn về phân cấp quản lý cho CQĐP ở nước ta”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, Số 4(252)/2009; Trần Thị Diệu Oanh, “Mối quan hệ giữa phân cấp quản lý và địa vị pháp lý của CQĐP ở nước ta hiện nay”, Tạp chí Quản lý nhà nước, Số 171(4/2010); Nguyễn Đăng Dung (2010), “Các hình thức phân cấp, phân quyền”, Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Luật học 26 (2010); Nguyễn Cửu Việt, “Khái niệm tập quyền, tản quyền và phân quyền”, Tạp chí Khoa học Đại học Quốc gia Hà Nội, số 26/2010); Phạm Hồng Thái, “Phân quyền và phân cấp trong quản lý nhà nước - Một số khía cạnh lý luận - thực tiễn và pháp lý”, Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Luật học 27 (2011); Nguyễn Cửu Việt, Trương Đắc Linh, “Sửa đổi Hiến pháp: nhìn từ chiến lược phân cấp quản lý”, Tạp chí Khoa học pháp lý, số 3/2011; Nguyễn Minh Đoan, “Phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương”, Tạp chí Luật học (Đại học Luật Hà Nội), số tháng 5-2012;… Các nghiên cứu này đã đưa ra khái niệm về phân quyền, phân cấp. Một số nhà nghiên cứu ở Việt Nam đã bước đầu giới thiệu, thông tin về kinh nghiệm quốc tế về phân quyền xét trong mối quan hệ phân định thẩm quyền giữa CQTW - CQĐP và tự quản địa phương. Cũng trong giai đoạn này, phân cấp thường được hiểu và sử dụng với nghĩa tương tự như phân quyền, (phân cấp là sự phân định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn giữa CQTW (cấp trên) với CQĐP (cấp dưới). Cũng có quan niệm cho rằng phân cấp là sự phân chia thẩm quyền (i) theo chiều ngang (là sự phân chia cho các cơ quan, bộ phận trong cùng một cấp) và (ii) theo chiều dọc (là sự phân chia theo cơ cấu thứ bậc công việc giữa các cấp khác nhau).

Hơn nữa, cũng còn nhiều quan điểm chưa thống nhất, ví dụ, nội hàm các khái niệm “tập quyền”, “tản quyền”, “phân quyền”, “phân cấp”, “phân cấp quản lý”, “tự quản địa phương” vẫn chưa thực sự được làm rõ.[3] Thực chất của hoạt động phân cấp theo tinh thần của các chương trình cải cách hành chính ở nước ta cũng như theo Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP ngày 30/6/2004 về tiếp tục đẩy mạnh phân cấp QLNN giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương là gì cũng còn nhiều ý kiến khác nhau. Có quan điểm cho rằng hiện nay Việt Nam đang đi theo mô hình tập quyền XHCN - một mô hình tổng hoà cả các yếu tố “tập quyền”, “tản quyền”, “phân quyền” trong đó chủ đạo là tập quyền, được thể hiện đặc trưng trong khái niệm “phân cấp quản lý của Việt Nam”[4]. Quan điểm khác lại cho rằng mô hình của nước ta hiện nay được xem là phân cấp nhưng mối quan hệ giữa trung ương và địa phương thời gian qua có dấu hiệu của phân quyền[5]. Các nghiên cứu này cũng chưa nghiên cứu rõ vấn đề phân quyền, phân cấp nhằm bảo đảm sự chỉ đạo, lãnh đạo của trung ương đối với CQĐP[6].

- Bên cạnh đó, còn một số nghiên cứu về phân cấp trong các lĩnh vực QLNN của Bộ Tư pháp như: TS. Uông Chu Lưu - Đề tài khoa học cấp Bộ năm 2002 “Phân cấp quản lý nhà nước về công tác tư pháp - Thực trạng và hướng hoàn thiện”. Phạm vi nghiên cứu của Đề tài tập trung vào những vấn đề liên quan đến việc phân định thẩm quyền và trách nhiệm giữa Bộ Tư pháp và UBND các cấp (đặc biệt là cấp tỉnh) trong việc QLNN về công tác tư pháp; Đề án khoa học “Phân cấp quản lý nhà nước trong các lĩnh vực thuộc thẩm quyền quản lý của Bộ Tư pháp” (2012) do TS. Trần Văn Quảng làm chủ nhiệm. Ngoài ra, còn một số đề tài khác như: Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ “Đánh giá toàn diện tác động các qui định của pháp luật công chứng hiện hành về xã hội hoá hoạt động công chứng và vai trò quản lý Nhà nước của Bộ Tư pháp” (2010) – Cục Bổ trợ tư pháp; “Khảo sát, nghiên cứu hoàn thiện hoạt động chứng thực và đăng kí hộ tịch ở địa phương phục vụ hoàn thiện pháp luật và thiết chế thực hiện các hoạt động này” (2011) – Vụ hành chính - Tư pháp. Trong các công trình nghiên cứu này, mặc dù không đưa ra khái niệm phân quyền mà chỉ sử dụng khái niệm phân cấp; tuy nhiên thực chất nguyên tắc phân quyền dọc (phi tập trung hóa) đã tồn tại ít nhiều trong khái niệm rộng lớn là phân cấp quản lý, phân cấp thẩm quyền cho CQĐP được ghi nhận trong các luật điều chỉnh các lĩnh vực do Bộ, ngành Tư pháp quản lý giai đoạn này cũng là một biểu hiện của phân quyền.

* Giai đoạn sau khi ban hành Hiến pháp năm 2013

Sau khi Quốc hội ban hành Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính phủ năm 2014, sửa đổi, bổ sung năm 2019 (Luật TCCP), Luật TCCQĐP, các nghiên cứu tập trung làm rõ việc phân quyền, phân cấp trong bối cảnh mới. Một số nghiên cứu đã được công bố có thể đề cập dưới đây:

- Một số nghiên cứu chung về phân quyền, phân cấp giữa trung ương và địa phương, trong đó nổi bật là một số công trình đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ, luận án tiến sĩ và sách tham khảo như: Viện Khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp, TS. Nguyễn Văn Cương (chủ biên, 2015), Về phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương tại Việt Nam hiện nay, Nxb Chính trị Quốc gia - Sự thật, Hà Nội; Viện Khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp, TS. Lê Thị Thiều Hoa (chủ nhiệm đề tài, 2020), Về phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương theo tinh thần Hiến pháp năm 2013; Viện Khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp, Nguyễn Văn Cương (chủ biên, 2017), Kinh nghiệm quốc tế về tự quản địa phương và khả năng áp dụng tại Việt Nam, Nxb Tư pháp, Hà Nội; Nguyễn Thị Hạnh (2017), Hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương ở Việt Nam, Luận án Tiến sĩ, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh; Phan Thị Phương Hoa (2017), Phân cấp quản lý bảo vệ môi trường ở Việt Nam hiện nay, Nxb Chính trị Quốc gia Sự thật, Hà Nội; …

Ngoài ra, còn một số bài viết tại Hội thảo và trên các tạp chí như: Viện Khoa học tổ chức nhà nước - Bộ Nội vụ trong bài viết “Thực trạng phân cấp, phân quyền và vấn đề tự quản địa phương tại Việt Nam”, Văn phòng Quốc hội, Oxfam, Unicef, Hội thảo Tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam: Những vấn đề lý luận và thực tiễn, Ninh Thuận, 06/04/2013; Phạm Hồng Thái (2016), “Tư tưởng phân quyền trong Hiến pháp năm 2013 và Luật TCCQĐP năm 2005”, Tạp chí Tổ chức nhà nước, Bộ Nội vụ, (1), tr. 12-17; Nguyễn Hoàng Anh (2015), “Mối quan hệ giữa chính phủ và chính quyền địa phương trong thực hiện quyền hành pháp”, Nghiên cứu lập pháp, Viện nghiên cứu lập pháp, số 06 (310), tr. 12-19; 25; Nguyễn Hoàng Anh, “Phân cấp, phân quyền và thực tiễn triển khai theo quy định của Hiến pháp năm 2013”, Tạp chí Tổ chức nhà nước, tháng 2/2019; Lê Cẩm Hà (2020), “Chính quyền đô thị ở Việt Nam - từ góc độ thực tiễn quản lý”, Tạp chí Quản lý nhà nước, (5); Nguyễn Bích Thủy (2021), “Mô hình tổ chức chính quyền đô thị ở Việt Nam hiện nay và một số vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện”, Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 9/2021; Vũ Thư (2018), “Kiểm soát của CQTW đối với CQĐP ở nước ta hiện nay”, Tạp chí Tổ chức nhà nước, Bộ Nội vụ, Số 4, tr. 45-50; Nguyễn Thương, Nguyễn Thị Kiều Anh (2017), “Đẩy mạnh "Trao quyền" cho địa phương - Từ thực tiễn phân cấp quản lý tại thành phố Đà Nẵng”, Tạp chí Tổ chức nhà nước, Bộ Nội vụ, Số 3, tr. 18-21; Phan Hải Hồ, Bùi Nam Hồng (2017), “Những vấn đề đặt ra đối với cơ chế quản lý hành chính thành phố Hồ Chí Minh khi thi hành Luật tổ chức CQĐP năm 2015”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp (Viện Nghiên cứu lập pháp), 23(351), tr.48-52; …

- Nghiên cứu về phân cấp trong một số lĩnh vực Bộ, ngành Tư pháp quản lý có một số đề án khoa học, đề tài như: Bộ Tư pháp, Đề án khoa học cấp Bộ (2014) “Mô hình quản lý Bộ, ngành Tư pháp” - TS. Trần Văn Quảng chủ nhiệm (thuộc chương trình cải cách tư pháp); Đề tài cấp Bộ (2016): “Vai trò của tổ chức xã hội trong tham gia quản lý nhà nước - Kinh nghiệm quốc tế và bài học cho Việt Nam” - TS. Phan Chí Hiếu chủ nhiệm; Đề tài cấp Bộ (2016): “Xác định những định hướng chính sách lớn phục vụ cho việc xây dựng Luật Thừa phát lại” - TS. Dương Thanh Mai chủ nhiệm; Đề tài cấp Bộ (2016): “Xác định những định hướng chính sách lớn phục vụ cho việc sửa đổi, bổ sung Luật Lý lịch tư pháp” - ThS. Hoàng Quốc Hùng chủ nhiệm; Đề tài cấp Bộ (2017): “Nghiên cứu xây dựng những định hướng chính sách lớn hoàn thiện pháp luật về xử lý vi phạm hành chính”- ThS. Đặng Thanh Sơn chủ nhiệm; Đề tài cấp Bộ (2017): “Hoàn thiện cơ chế đánh giá công chức, viên chức và người lao động Bộ Tư pháp” - TS. Phan Chí Hiếu chủ nhiệm; Đề tài cấp Bộ (2017): “Cơ sở lý luận và thực tiễn nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực thi hành án dân sự” - TS. Nguyễn Thanh Thủy chủ nhiệm; Đề tài cấp Bộ (2017): “Hoàn thiện cơ chế tổ chức theo dõi thi hành pháp luật ở Việt Nam hiện nay” - ThS. Đặng Thanh Sơn chủ nhiệm; Đề tài cấp Bộ (2017): “Đổi mới công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật góp phần nâng cao hiệu quả, hoàn thiện pháp luật và tổ chức thi hành pháp luật ở Việt Nam hiện nay” - TS. Đồng Ngọc Ba chủ nhiệm; Đề tài cấp Bộ (2017): “Hoàn thiện cơ chế phối hợp liên ngành bảo đảm thực thi thông suốt, hiệu quả chức năng, nhiệm vụ của Bộ Tư pháp” - ThS. Nguyễn Hồng Tuyến chủ nhiệm; Đề tài cấp Bộ (2019): “Hoàn thiện mô hình tổ chức của Bộ, Ngành Tư pháp giai đoạn 2021-2035 đảm bảo nâng cao năng lực, hiệu quả quản lý nhà nước” - TS. Nguyễn Quang Thái chủ nhiệm; …

Bản thân nhóm nghiên cứu đề tài cũng đã có một số nghiên cứu chuyên sâu về vấn đề này. Trong đó có thể kể đến một số công trình: Bộ Tư pháp (2020), Dự án điều tra cơ bản “Khảo sát, đánh giá thực trạng Bộ, ngành Tư pháp từ năm 2013 đến nay phục vụ đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả” – TS. Chu Thị Hoa (đồng chủ nhiệm); Đề tài cấp Bộ (2018) “Nghiên cứu đổi mới, hoàn thiện quản lý nhà nước đối với hoạt động luật sư, công chứng và giám định tư pháp đến năm 2030” - Ban Chủ nhiệm: ThS. Dương Bạch Long, ThS. Trần Thu Trang; Đề tài cấp Bộ (2020) “Về phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương theo tinh thần Hiến pháp năm 2013 - Ban Chủ nhiệm: TS. Lê Thị Thiều Hoa, TS. Trương Hồng Quang; …

Có thể thấy các nghiên cứu nêu trên khá đa dạng và đã đạt được những thành công nhất định (từ các vấn đề chung về phân quyền, phân cấp cho CQĐP đến quản lý nhà nước trong một số lĩnh vực của Bộ, ngành Tư pháp). Tuy nhiên, cho đến nay chưa có công trình nào đề cập đến phân quyền, phân cấp trong lĩnh vực thuộc phạm vi QLNN của Bộ ngành Tư pháp một cách đầy đủ và toàn diện. Phân quyền trong QLNN của Bộ, ngành Tư pháp nếu có được đề cập cũng chỉ là lồng ghép trong phân cấp, và hiểu lẫn với phân cấp. Bởi vậy, cần tiếp tục được nghiên cứu, đánh giá chuyên sâu hơn nữa để bổ sung, phát triển, thống nhất lý luận về phân quyền, phân cấp trong QLNN của Bộ, ngành Tư pháp; đưa ra những đánh giá về thực trạng phân quyền, phân cấp trong một số lĩnh vực quản lý của Bộ, ngành Tư pháp theo quy định của Luật TCCP, Luật TCCQĐP, các luật chuyên ngành và trong bối cảnh mới hiện nay; đồng thời, kiến nghị những giải pháp hoàn thiện việc phân quyền, phân cấp trong một số lĩnh vực thuộc phạm vi QLNN của Bộ, ngành Tư pháp thời gian tới.

2. Tổng quan tình hình nghiên cứu trên thế giới

Tìm hiểu bước đầu của nhóm nghiên cứu cho thấy, các nghiên cứu về phân quyền trên thế giới thường đặt trong mỗi tương quan phân định thẩm quyền giữa CQTW và CQĐP. Dưới đây là một số ví dụ tiêu biểu:

- Ann Bownman and Richarch Kearney, State and Local Government, 8^th ed. (Boston, MA: Wadsworth, 2011): Các tác giả trình bày tương đối chi tiết mô hình CQĐP và kinh nghiệm phân công quyền lực giữa các cấp CQĐP ở Hoa Kỳ. Evan M. Berman, et. al (eds.), Public Administration in East Asia: Mainland China, Japan, South Korea, and Taiwan (Hành chính công ở khu vực Đông Á: Trung Quốc Đại lục, Nhật Bản, Nam Hàn, và Đài Loan) (Boca Raton, FL: Taylor and Francis, 2010): Tác giả đã nghiên cứu, so sánh các mô hình quản trị hành chính công ở các quốc gia Đông Á, trong đó có việc nghiên cứu về phân quyền giữa CQTW và CQĐP trong cải cách hành chính. Jurgen Georg Backhaus (2012), Two Centuries of Local Autonomy (Hai thế kỷ thực hiện tự quản địa phương): Tác giả đã nghiên cứu quá trình triển khai ý tưởng về tự quản địa phương và sự thăng trầm của mô hình này trong hai thế kỷ vừa qua tại Đức và những giá trị đương đại của mô hình tự quản địa phương.

- Bên cạnh đó, còn có một số tác giả Việt Nam nghiên cứu kinh nghiệm nước ngoài có liên quan đến nội dung phân quyền, phân cấp như: Lê Văn Hòa, “Phân cấp quản lý hành chính ở Đan Mạch” và “Quản trị địa phương ở In-đô-nê-xi-a” trong Kỷ yếu Hội thảo khoa học của Nhà pháp luật Việt - Pháp về chủ đề “Phân quyền, phân cấp giữa trung ương và địa phương và quy chế đặc thù của các thành phố lớn”; Đỗ Thị Thu Hằng (Bộ Nội vụ), Tự quản địa phương và cơ chế kiểm soát của Chính phủ Trung ương - Kinh nghiệm của một số nước trên Thế giới, http://isos.gov.vn; Trương Thu Trang (Viện Thông tin Khoa học xã hội), Kinh nghiệm phân cấp quản lý chính quyền ở Nhật Bản, http://www.inas.gov.vn/400-kinh-nghiem-phan-cap-quan-ly-chinh-quyen-o-nhat-ban.html; Phan Thị Lan Hương (Khoa Luật, ĐH Nagoya, Nhật Bản), Kinh nghiệm cải cách của Nhật Bản và việc xây dựng mô hình chính quyền địa phương ở Việt Nam, http://ttbd.gov.vn/Home/Default.aspx?portalid=52&tabid=108&catid=434&distid=2975; Phạm Hồng Quang, Lịch sử hệ thống chính quyền địa phương Nhật Bản và một số vấn đề cải cách chính quyền địa phương Nhật Bản hiện nay, Tạp chí Luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội, Số 4/2010 và Bầu cử chính quyền địa phương ở Nhật Bản và quyền trực tiếp tham gia quản lí hành chính của người dân địa phương, Tạp chí Luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội, Số 6/2010; Kỷ yếu Hội thảo khoa học Kinh nghiệm tổ chức chính quyền địa phương ở Nhật Bản, Văn phòng Quốc hội phối hợp với Cơ quan Hợp tác Quốc tế Nhật Bản tại Việt Nam (JICA Việt Nam) tổ chức, ngày 22-23/8/2013; ...

Nguyễn Hoàng Anh (2014), Chính quyền địa phương tự quản trong pháp luật một số quốc gia, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, Viện nghiên cứu lập pháp, 2014, Số 19 (275), tr. 61-68; Mai Thị Mai (2016), Tính tự quản của địa phương - sự ảnh hưởng đến mô hình tổ chức chính quyền địa phương của Hoa Kỳ và Trung Quốc, Tạp chí Luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội, Số 7 (194), tr. 81-91; Nguyễn Thị Thanh (2017), Mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở Hoa Kỳ, Tạp chí Tổ chức nhà nước, Bộ Nội vụ, 2017, Số 6, tr. 69-74; Trần Thái Hà (2018), Quan điểm về mô hình đơn vị hành chính, kinh tế đặc biệt trên thế giới và kinh nghiệm cho Việt Nam trong việc xây dựng pháp luật về đơn vị hành chính, kinh tế đặc biệt, Tạp chí Nghề luật, Học viện Tư pháp, 2018, Số 2, tr. 50-55;... Các nghiên cứu này đã tiếp tục bổ sung, phát triển các vấn đề về kinh nghiệm quốc tế liên quan đến phân quyền quản lý giữa CQTW và CQĐP, trong đó tập trung chủ yếu vào vấn đề tự quản địa phương, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt.

Những kết quả nghiên cứu trên có ý nghĩa tham khảo đối với nhóm thực hiện đề tài trong việc nghiên cứu, đề xuất định hướng, các giải pháp về phân quyền, phân cấp QLNN nói chung và phân quyền, phân cấp trong một số lĩnh vực thuộc phạm vi QLNN của Bộ, ngành Tư pháp nói riêng.

III. MỤC TIÊU NGHIÊN CỨU

1. Mục tiêu tổng quát

Trên cơ sở nghiên cứu các vấn đề lý luận và thực trạng phân quyền, phân cấp trong một số lĩnh vực thuộc phạm vi QLNN của Bộ, ngành Tư pháp, đề tài được thực hiện với mục tiêu tổng quát là đề xuất các giải pháp tiếp tục hoàn thiện việc phân quyền, phân cấp trong các lĩnh vực thuộc phạm vi QLNN của Bộ, ngành Tư pháp từ nay đến năm 2030.

2. Mục tiêu cụ thể

- Làm rõ một số vấn đề lý luận về phân quyền, phân cấp trong các lĩnh vực thuộc phạm vi QLNN của Bộ, ngành Tư pháp.

- Đánh giá đúng thực trạng phân quyền, phân cấp trong một số lĩnh vực thuộc phạm vi QLNN của Bộ, ngành Tư pháp trong giai đoạn vừa qua.

- Đề xuất được những giải pháp tiếp tục hoàn thiện việc phân quyền, phân cấp trong các lĩnh vực thuộc phạm vi QLNN của Bộ, ngành Tư pháp giai đoạn từ nay đến năm 2030.

V. NỘI DUNG NGHIÊN CỨU

Nội dung 1: Một số vấn đề lý luận cơ bản về phân quyền, phân cấp trong các lĩnh vực thuộc phạm vi QLNN của Bộ, ngành Tư pháp

Công việc 1: Phân quyền, phân cấp và cơ chế thực hiện việc phân quyền, phân cấp trong các lĩnh vực thuộc phạm vi QLNN của Bộ, ngành Tư pháp.

Công việc 2: Khái quát chung về quản lý công tác tư pháp thuộc thẩm quyền quản lý của Bộ, ngành Tư pháp.

Công việc 3: Phân quyền, phân cấp trong xây dựng pháp luật ở một số quốc gia và kinh nghiệm cho Việt Nam.

Công việc 4: Phân quyền, phân cấp trong quản lý THADS ở một số quốc gia và kinh nghiệm cho Việt Nam.

Công việc 5: Phân quyền, phân cấp trong quản lý dịch vụ BTTP ở một số quốc gia và kinh nghiệm cho Việt Nam.

Công việc 6: Phân quyền, phân cấp trong quản lý dịch vụ hành chính tư pháp ở một số quốc gia và kinh nghiệm cho Việt Nam.

Nội dung 2: Đánh giá thực trạng phân quyền, phân cấp trong các lĩnh vực thuộc phạm vi QLNN của Bộ, ngành Tư pháp

Công việc 1: Đánh giá tổng quan hệ thống pháp luật về phân quyền, phân cấp trong các lĩnh vực thuộc phạm vi QLNN của Bộ, ngành Tư pháp.

Công việc 2: Phân quyền, phân cấp trong QLNN của Bộ, Ngành Tư pháp về lĩnh vực xây dựng pháp luật (xây dựng, thẩm định, kiểm tra và rà soát VBQPPL) - Thực trạng và kiến nghị giải pháp.

Công việc 3: Phân quyền, phân cấp trong QLNN của Bộ, ngành Tư pháp về lĩnh vực PBGDPL, hòa giải ở cơ sở - Thực trạng và kiến nghị giải pháp.

Công việc 4: Phân quyền, phân cấp trong QLNN của Bộ, ngành Tư pháp về lĩnh vực TDTHPL và XLVPHC - Thực trạng và kiến nghị giải pháp.

Công việc 5: Phân quyền, phân cấp trong QLNN của Bộ, ngành Tư pháp về hộ tịch, quốc tịch, chứng thực - Thực trạng và kiến nghị giải pháp.

Công việc 6: Phân quyền, phân cấp trong QLNN của Bộ, ngành Tư pháp về lý lịch tư pháp - Thực trạng và kiến nghị giải pháp.

Công việc 7: Phân quyền, phân cấp trong QLNN của Bộ, ngành Tư pháp về một số lĩnh vực hành chính tư pháp (nuôi con nuôi; bồi thường nhà nước; đăng ký giao dịch bảo đảm) - Thực trạng và kiến nghị giải pháp.

Công việc 8: Phân quyền, phân cấp trong QLNN của Bộ, ngành Tư pháp về một số lĩnh vực BTTP (công chứng; luật sư; thừa phát lại; giám định tư pháp; …) - Thực trạng và kiến nghị giải pháp.

Công việc 9: Phân quyền, phân cấp trong QLNN của Bộ, ngành Tư pháp về trợ giúp pháp lý - Thực trạng và kiến nghị giải pháp.

Công việc 10: Phân quyền, phân cấp trong QLNN của Bộ, ngành Tư pháp về lĩnh vực THADS, THAHC - Thực trạng và kiến nghị giải pháp.

Công việc 11: Phân quyền, phân cấp trong QLNN về công tác tư pháp đối với mô hình CQĐT đặc thù - Thực trạng và kiến nghị giải pháp.

Công việc 12: Thực trạng phân quyền, phân cấp trong QLNN về công tác tư pháp từ thực tiễn thành phố Hồ Chí Minh - Một số giải pháp, kiến nghị.

Công việc 13: Cơ chế kiểm soát phân quyền, phân cấp trong các lĩnh vực thuộc phạm vi QLNN của Bộ, ngành Tư pháp - Thực trạng và kiến nghị giải pháp.

Nội dung 3: Giải pháp tiếp tục hoàn thiện thể chế phân quyền, phân cấp trong các lĩnh vực thuộc phạm vi QLNN của Bộ, ngành Tư pháp giai đoạn từ nay đến năm 2030

Công việc 1: Bối cảnh và những tác động đến phân quyền, phân cấp trong các lĩnh vực thuộc phạm vi QLNN của Bộ, ngành Tư pháp giai đoạn từ nay đến năm 2030.

Công việc 2: Một số giải pháp cụ thể hoàn thiện việc phân quyền, phân cấp trong các lĩnh vực thuộc phạm vi QLNN của Bộ, ngành Tư pháp giai đoạn từ nay đến năm 2030.

VI. CÁCH TIẾP CẬN VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

1. Cách tiếp cận

- Cách tiếp cận động: Xem xét vấn đề trong bối cảnh động, luôn thay đổi, chịu sự tác động của nhiều yếu tố khác nhau.

- Cách tiếp cận thực tiễn: Xem xét, đánh giá thực tiễn trên từng lĩnh vực cụ thể; đánh giá những vấn đề phát sinh trong thực tiễn đời sống và các phản ứng chính sách từ phía cơ quan nhà nước có thẩm quyền (ví dụ mô hình CQĐT).

- Cách tiếp cận toàn diện, tổng thể: Cho phép nghiên cứu và giải quyết các vấn đề từ góc độ lý luận, nhận thức đến góc độ thực tiễn làm cơ sở, căn cứ cho việc đề xuất phương hướng, giải pháp đẩy mạnh phân quyền, phân cấp trong các lĩnh vực do Bộ, ngành Tư pháp quản lý.

- Cách tiếp cận hệ thống: Việc nghiên cứu về phân quyền, phân cấp trong các lĩnh vực thuộc phạm vi QLNN của Bộ, ngành Tư hiện nay cần phải đặt trong tổng thể bối cảnh đổi mới tổ chức bộ máy nhà nước, hoàn thiện hệ thống pháp luật phù hợp với quan điểm của Đảng, Hiến pháp năm 2013, Chiến lược phát triển kinh tế xã hội 10 năm 2021-2030 và bảo đảm tính thống nhất với các đạo luật liên quan.

2. Phương pháp nghiên cứu

- Phương pháp nghiên cứu tại chỗ: được sử dụng để nghiên cứu các nội dung; rà soát đánh giá hệ thống văn bản pháp luật (VBPL) hiện hành; thu thập, nghiên cứu các tài liệu trong, ngoài nước về các vấn đề thuộc nội dung nghiên cứu của Đề tài.

- Phương pháp luật học so sánh: được sử dụng để tham khảo kinh nghiệm quốc tế, và đề xuất bài học áp dụng cho Việt Nam.

- Phương pháp phân tích: được sử dụng để nghiên cứu lý luận, kinh nghiệm quốc tế và thực tiễn tại Việt Nam về phân quyền, phân cấp trong các lĩnh vực do Bộ, ngành Tư pháp quản lý.

- Phương pháp đối thoại: sử dụng trong tọa đàm, hội thảo nhằm khai thác ý kiến các chuyên gia, nhà quản lý, … về phân quyền, phân cấp trong các lĩnh vực do Bộ, ngành Tư pháp quản lý.

- Phương pháp tổng hợp: Trên cơ sở những nghiên cứu lý luận và thực tiễn, tổng hợp các kết quả thu được, đưa ra những đề xuất về tiếp tục hoàn thiện thể chế phân quyền, phân cấp trong các lĩnh vực do Bộ, ngành Tư pháp quản lý giai đoạn từ nay đến năm 2030.

VII. KẾT CẤU BÁO CÁO TỔNG HỢP KẾT QUẢ ĐỀ TÀI

Ngoài Phần mở đầu, Kết luận chung, Danh mục tài liệu tham khảo, Báo cáo tổng hợp kết quả đề tài gồm 03 chương như sau:

Chương 1. Những vấn đề chung về phân quyền, phân cấp và phân quyền, phân cấp trong lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ, ngành Tư pháp.

Chương 2. Thực trạng phân quyền, phân cấp trong một số lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ, ngành Tư pháp.

Chương 3. Giải pháp hoàn thiện phân quyền, phân cấp trong các lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ, ngành Tư pháp.

CHƯƠNG I

NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ PHÂN QUYỀN, PHÂN CẤP
VÀ PHÂN QUYỀN, PHÂN CẤP TRONG LĨNH VỰC THUỘC PHẠM VI QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC CỦA BỘ, NGÀNH TƯ PHÁP

QUAN NIỆM VỀ PHÂN QUYỀN, PHÂN CẤP

Phân quyền, phân cấp là một trong những nội dung cơ bản của tổ chức nhà nước. Các quốc gia phát triển trên thế giới đều áp dụng phương thức phân quyền, tản quyền trong QLNN với những mức độ khác nhau. Các phương thức này ngày càng tỏ rõ những ưu thế của nó và phân quyền đã trở thành nguyên tắc trong tổ chức bộ máy của nhà nước pháp quyền. Tại Việt Nam, vấn đề phân quyền, phân cấp đã và đang được chú ý trong tiến trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN. Mặc dù đã được quan tâm nghiên cứu, nhưng nhận thức lý luận về phân quyền, phân cấp chưa thật rõ ràng và nhất quán; nội hàm các khái niệm “phân quyền”, “phân cấp” cũng được hiểu theo nhiều cách khác nhau, v.v. Trong khuôn khổ đề tài này, nhóm nghiên cứu không có ý định đi quá sâu vào phân tích lý luận về phân quyền, phân cấp[7], song để có thể đánh giá thực trạng và đưa ra khuyến nghị về phân quyền, phân cấp trong các lĩnh vực thuộc phạm vi QLNN của Bộ/ngành Tư pháp, cũng cần có sự thống nhất quan niệm về phân quyền, phân cấp.

1.1.1. Phân quyền[8]

Phân quyền là một trong những lý thuyết chính trị - pháp lý có ý nghĩa hết sức quan trọng cả trong tư tưởng và thực tiễn chính trị thế giới. So với các tư tưởng chính trị trong chế độ độc tài, lý thuyết phân quyền được coi là tư tưởng thời đại, đánh dấu sự chuyển biến từ việc sử dụng “quyền lực dã man” trong các xã hội chuyên chế sang việc thực thi quyền lực văn minh trong xã hội dân chủ[9]. Sự hình thành và phát triển của lý thuyết này gắn liền với quá trình đấu tranh cho bình đẳng, tự do và tiến bộ xã hội, hướng đến xác lập các mối quan hệ cơ bản giữa pháp luật và quyền lực, cá nhân và cộng đồng, công dân và nhà nước, nhằm đảm bảo tính hiệu quả cao nhất của việc thực thi quyền lực. Chính vì vậy phân quyền được coi là một tất yếu khách quan trong các nhà nước dân chủ, là điều kiện đảm bảo cho những giá trị tự do được phát huy, là tiêu chí đánh giá sự tồn tại và phát triển của nhà nước pháp quyền, nơi chủ quyền nhân dân giữ vai trò tối thượng. Việc sử dụng phương thức phân quyền hiện nay đã trở thành phổ biến trong các quốc gia phát triển, dân chủ và pháp quyền, đồng thời cũng là nguyên tắc của nhà nước pháp quyền.

Phân quyền cũng là vấn đề được nghiên cứu từ rất lâu trong lịch sử nhà nước trên thế giới. Tư tưởng phân quyền đã xuất hiện từ rất sớm[10] nhưng phải đến thời kỳ Khai sáng, thì tư tưởng về phân quyền trong tổ chức bộ máy nhà nước mới được phát triển thành một lý thuyết hoàn chỉnh hơn bởi các nhà tư tưởng như John Locke và Montesqiueu. Người khai sinh ra lý thuyết phân quyền là triết gia người Anh, John Locke (1632-1704). John Locke cho rằng: quyền lực của nhà nước là quyền lực của nhân dân. Nhân dân nhường một phần quyền lực của mình cho nhà nước qua khế ước và để chống độc tài phải thực hiện phân quyền. Locke phân quyền lực nhà nước thành: lập pháp – hành pháp – liên hợp. Tuy nhiên, người thực sự phát triển lý thuyết phân quyền là nhà luật học người Pháp S.Montesquieu (1689-1755). Từ thế kỷ 18, S.Montesquieu đã phát triển thuyết phân quyền thành một thuyết độc lập với mục đích tạo dựng thể chế chính trị đảm bảo tự do công dân. Theo đó, S.Montesquieu xây dựng thuyết phân quyền với phương châm: “dùng quyền lực nhà nước hạn chế quyền lực nhà nước”, trong đó quyền lực tối cao được phân thành ba quyền: lập pháp, hành pháp và tư pháp.[11]

Trong hệ thống tư tưởng của nhân loại về Nhà nước, Thuyết phân quyền được coi là một học thuyết dân chủ, tiến bộ bởi sự phân chia quyền lực được nêu ra trong học thuyết này chính là phương thức hữu hiệu để hạn chế quyền lực nhà nước, chống lại nguy cơ tha hoá quyền lực và bảo vệ nhân quyền. Theo đó, việc trao quyền lực cho các thiết chế khác nhau trong bộ máy nhà nước dựa vào chức năng của nhà nước, đồng thời có cơ chế để có thể kiểm soát lẫn nhau trong quá trình vận hành, thực thi nhiệm vụ của bộ máy nhà nước. Khi đó, quyền lực nhà nước, trong một xã hội dân chủ, được xác định bao gồm ba loại quyền là: quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp. Quyền lực nhà nước có nguồn gốc từ quyền lực của Nhân dân. Nhân dân là chủ thể của quyền lực nhà nước. Như vậy, quyền lực nhà nước là thứ quyền lực (sức mạnh) cần thiết được sinh ra giải quyết các công việc của mỗi quốc gia, đáp ứng nhu cầu của người dân. Ở hầu hết các quốc gia trên thế giới, khi tổ chức quyền lực nhà nước ở cấp trung ương (cấp quốc gia), vấn đề phân công quyền lực nhà nước theo chiều ngang thành ba loại: quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp được đặt ra. Tuy nhiên, mỗi quốc gia thường được hợp thành từ rất nhiều vùng lãnh thổ và những cộng đồng dân cư khác nhau. Trong điều kiện như vậy, để quản trị tốt quốc gia, bên cạnh việc tổ chức CQTW, các quốc gia thường phải tổ chức nhiều cấp CQĐP ở các đơn vị hành chính[12], đây chính là lúc đặt ra vấn đề phân chia quyền lực nhà nước theo chiều dọc để phân định thẩm quyền giữa CQTW và CQĐP (nói cách khác, phân quyền dọc khi đó được hiểu là phân chia quyền lực (thẩm quyền) giữa các cấp chính quyền). Như vậy, có thể thấy, trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, phân quyền được thực hiện theo chiều ngang và chiều dọc; được đặt ra khi thiết kế mô hình tổ chức của các cơ quan nhà nước ở trung ương, đồng thời cũng được đặt ra song song với việc xem xét mối quan hệ tương tác giữa CQTW với CQĐP.

Để hiểu rõ hơn về phân quyền trong QLNN, cần có sự phân biệt giữa một số khái niệm: tập quyền, tản quyền với phân quyền, ngoài ra, cũng có thể xem xét thêm khái niệm về ủy quyền. Theo nhiều nhà nghiên cứu, trên thế giới, cách tổ chức phân định thẩm quyền giữa CQTW và CQĐP thường được các nước tuân theo một trong ba nguyên tắc cơ bản là (1) tập quyền, (2) tản quyền và (3) phi tập trung hóa (decentralization)[13] (hay còn gọi là “phân quyền”, cụ thể hơn là phân quyền dọc).

- Tập quyền (centralization), khi được nhìn nhận với tư cách là một nguyên tắc về mối quan hệ giữa CQTW và CQĐP, là nguyên tắc tổ chức chính quyền nhà nước theo đó mọi quyền lực tập trung vào trung ương, quyền ra chính sách (ban hành VBQPPL chỉ thuộc về CQTW, CQĐP chỉ được coi là các cơ quan thừa hành (tức là thuần túy là cánh tay nối dài của CQTW). Các cơ quan CQĐP không có quyền chủ động, sáng tạo trong lĩnh vực xây dựng chính sách mà chỉ tuân thủ và phục tùng các quyết định từ trung ương đưa về.[14]

Thực tiễn lịch sử đương đại có những quốc gia áp dụng phương thức này với những thành công nhất định. Khi áp dụng phương thức này mọi cấp hành chính - lãnh thổ đều phải chấp hành luật, các mệnh lệnh, quyết định của cấp trên. Nhưng mô hình này ngày càng trở nên lạc hậu, không phù hợp với sự phát triển của dân chủ, không phát huy được tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP, tính cực chính trị của quần chúng nhân dân, do đó nội dung phương thức tập quyền cũng dần được thay đổi với các biểu hiện của nó về quy mô, tính chất, lĩnh vực quản lý.[15]

- Tản quyền (denconcentration): là nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước theo lãnh thổ, theo đó “công chức nhà nước trung ương tại địa phương, do nhà nước trung ương cử xuống địa phương, được giao những thẩm quyền mà trước đây do các bộ trực tiếp nắm giữ”.[16] Biểu hiện cụ thể của việc áp dụng nguyên tắc này chính là việc các cơ quan trung ương thiết lập các chi nhánh, các cơ quan đại diện (văn phòng đại diện) ở các địa phương để thực hiện các chức trách của mình. Thông thường, cơ quan đại diện này vừa thực hiện chức năng của cơ quan trung ương trên địa bàn lãnh thổ địa phương lại vừa thực hiện chức năng giám sát của trung ương đối với địa phương. Các cơ quan đại diện này không có tư cách pháp nhân riêng, không có năng lực pháp lý để kiện tụng, không có ngân sách và tài sản riêng. Mọi việc đều chịu trách nhiệm trước CQTW. Cấp trên có toàn quyền điều động, bổ nhiệm, cách chức các cơ quan cấp dưới này. Do vậy, về bản chất, tản quyền cũng chỉ là một biến thể của nguyên tắc tập quyền.[17] Hiện nay, ở Việt Nam, các cơ quan QLNN trực thuộc theo ngành dọc có thể tạm hiểu và chấp nhận phần nào thuộc mô hình “tản quyền” như: Hải quan, Thống kê, Kho bạc, Ngân hàng nhà nước, Kiểm toán nhà nước, Quản lý thị trường,... cơ quan thuộc Bộ/ngành Tư pháp có Thi hành án dân sự.

- Ủy quyền thực chất là việc cơ quan cấp trên trao cho cơ quan cấp dưới thực hiện quyền giải quyết các công việc của mình trong những điều kiện cụ thể mà cấp trên thấy mình không cần phải trực tiếp giải quyết. Ủy quyền thường được thực hiện theo từng vụ việc cụ thể, khi uỷ quyền thì chính quyền cấp trên, người lãnh đạo cấp trên có thể trao cho cấp dưới cả các phương tiện vật chất kỹ thuật, tài chính để thực hiện các công việc nhất định. Trong trường hợp ủy quyền, thì chính quyền cấp trên, người lãnh đạo cấp trên giữ quyền kiểm tra, giám sát đối với cấp dưới nghiêm ngặt. Người được ủy quyền không có quyền ủy quyền cho người khác. Cơ quan, người uỷ quyền có thể rút sự ủy quyền vào bất kỳ lúc nào khi xét thấy cần thiết.[18]

- Phân quyền có nhiều cách hiểu khác nhau, có người quan niệm phân quyền là “phân chia quyền lực: hành pháp, lập pháp và tư pháp”. Tuy nhiên, nếu hiểu phân quyền là phân chia quyền lực thì sẽ dẫn đến tình trạng mâu thuẫn giữa các nhánh quyền lực lập pháp, hành pháp và tư pháp, sự cục bộ, cát cứ địa phương, không đảm bảo được tính thống nhất của quyền lực nhà nước, không bảo đảm tính thống nhất trong QLNN. Nhóm nghiên cứu của đề tài cho rằng, cần thống nhất theo cách hiểu phổ biến hiện nay, đó là, phân quyền bao gồm hai nội dung: phân quyền theo chiều ngang và phân quyền theo chiều dọc. Trong đó,

Phân quyền theo chiều ngang thực chất là sự phân công chức năng, phân định thẩm quyền và trách nhiệm giữa các cơ quan nhà nước cùng cấp, tạo thành một cơ chế độc lập giữa các cơ quan cùng cấp và tạo ra cơ chế để các cơ quan đó có thể kiểm soát và kiềm chế lẫn nhau để tránh lạm quyền. Phân quyền theo chiều ngang trước hết thể hiện sự phân quyền bảo đảm sự độc lập về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cơ quan thực hiện các quyền: lập pháp, hành pháp và tư pháp; giữa các cơ quan trong cùng hệ thống hành chính - giữa các bộ, cơ quan ngang bộ, giữa các cơ quan chuyên môn. Đây là cách hiểu và được áp dụng phổ biến trên thế giới với những biểu hiện và biến thể khác nhau của nó: phân quyền cứng rắn (như ở Mỹ và một số quốc gia theo mô hình này) và phân quyền mềm dẻo (như ở Pháp, Cộng hòa Liên bang Đức, ...).[19]

Phi tập trung hóa (decentralization), hay còn được gọi là phân quyền (cụ thể hơn là phân quyền theo chiều dọc). Theo nguyên tắc này, nhà nước trung ương chuyển giao (bằng Hiến pháp và Luật) cho các hội đồng địa phương những quyền hạn độc lập và toàn vẹn về hành chính (bao gồm cả phương tiện vật chất, tài chính, nhân sự…), trong phạm vi đó, hội đồng địa phương thực hiện một cách chủ động, độc lập và tự chịu trách nhiệm[20].

1.1.2. Phân cấp[21]

Phân cấp, phân cấp quản lý là những khái niệm đặc thù rất riêng ở Việt Nam. Theo nhiều nhà nghiên cứu ở Việt Nam, các khái niệm phân quyền giữa CQTW với CQĐP, phi tập trung hóa không phổ biến trong tư duy chính trị, pháp lý cũng như trong xã hội Việt Nam. Phân quyền cho CQĐP là những thuật ngữ lần đầu tiên được ghi nhận trong Hiến pháp năm 2013, Luật TCCQĐP. Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XII đã ghi nhận: “Đổi mới cơ chế phân quyền, phân cấp, gắn với phân định và nâng cao trách nhiệm của trung ương và địa phương”; “Đẩy mạnh việc phân quyền, phân cấp; có cơ chế để các địa phương phát huy quyền chủ động, sáng tạo, gắn với đề cao trách nhiệm, đồng thời bảo đảm sự lãnh đạo, quản lý thống nhất của Trung ương”.[22] Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XIII tiếp tục chủ trương: “Đẩy mạnh phân quyền, phân cấp đi đôi với tăng cường kiểm tra, giám sát và kiểm soát chặt chẽ quyền lực; nâng cao chất lượng, hiệu lực, hiệu quả công tác kiểm tra, giám sát, kỷ luật đảng”; “Đẩy mạnh phân quyền, phân cấp, xác định rõ trách nhiệm giữa Chính phủ với các bộ, ngành; giữa Chính phủ, các bộ, ngành với chính quyền địa phương; khắc phục triệt để chồng chéo chức năng, nhiệm vụ quyền hạn; bảo đảm QLNN thống nhất, đồng thời phát huy vai trò chủ động, sáng tạo, tinh thần trách nhiệm của từng cấp, từng ngành”.[23]

Trước đây, ở Việt Nam thường chỉ nhắc đến các khái niệm “phân cấp” hoặc “phân cấp quản lý”. Thực chất, các thuật ngữ “phân cấp” và “phân cấp quản lý” là đồng nhất, vì muốn quản lý thì thường phải “phân cấp”, phân cấp là để tiện quản lý[24]. Phân cấp (hay phân cấp quản lý) thường được dùng để chỉ việc cấp trên phân công cho cấp dưới thực hiện một số thẩm quyền nhất định mà trước thời điểm có quyết định phân cấp thì vốn vẫn do cấp trên thực hiện.[25]

Quan điểm về phân cấp ở Việt Nam trước hết được thể hiện trong các văn kiện của Đảng, Nghị quyết Đại hội III (năm 1960) đã chủ trương “trên cơ sở tăng cường sự lãnh đạo tập trung và thống nhất của Chính phủ trung ương, phải tiến hành từng bước việc phân cấp quản lý, phát huy tính chủ động, sáng tạo và tinh thần trách nhiệm của các cấp, các ngành trong việc quản lý công tác của địa phương hay của ngành mình”. Hội nghị Trung ương 3 khóa VIII khẳng định: “Chính phủ và bộ máy hành chính nhà nước thống nhất quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hóa xã hội, quốc phòng an ninh và đối ngoại theo đúng chức năng phù hợp với cơ chế mới”; “phân định trách nhiệm, thẩm quyền giữa các cấp chính quyền theo hướng phân cấp rõ hơn cho địa phương, kết hợp chặt chẽ quản lý ngành và quản lý lãnh thổ”. Quan điểm về phân cấp lại tiếp tục được khẳng định trong Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX, X, XI, XII và XIII. Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 đến 2010, 2011 -2020 và nhiều văn bản pháp luật (VBPL) đã thể chế hóa quan điểm phân cấp thông qua việc quy định nhiệm vụ, quyền hạn của từng cấp chính quyền. Trong đó, trong các văn bản trực tiếp quy định về thẩm quyền của bộ máy chính quyền ở địa phương, thuật ngữ “phân cấp” chính thức được sử dụng kể từ Quyết định số 202/CP ngày 26/5/1981 của Hội đồng Chính phủ về chức năng, nhiệm vụ và tổ chức việc làm của bộ máy chính quyền thành phố thuộc tỉnh và thị xã. Tiếp sau đó, tất cả các luật về tổ chức HĐND và UBND (Luật năm 1989, 1994, 2003 và Luật TCCQĐP hiện hành) đều xuất hiện thuật ngữ “phân cấp”.

Rà soát, nghiên cứu các tài liệu đã công bố của một số học giả Việt Nam có đề cập đến nội dung phân cấp, có thể thấy, quan niệm về phân cấp ở nước ta chưa thực sự thống nhất. Phân cấp, trong một thời gian dài, thường được hiểu là sự phân định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn giữa CQTW (cấp trên) với CQĐP (cấp dưới). Cũng có quan niệm cho rằng phân cấp là sự phân chia thẩm quyền theo hai hướng theo chiều ngang (là sự phân chia cho các cơ quan, bộ phận trong cùng một cấp) và theo chiều dọc (là sự phân chia theo cơ cấu thứ bậc công việc giữa các cấp khác nhau).[26] Theo quan điểm một số học giả khác[27], nhìn chung thường quan niệm phân cấp là sự phân công hợp lý chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm giữa các cấp CQĐP cho phù hợp với đặc điểm của mỗi cấp nhằm phát huy tính tự chủ, sáng tạo của các cấp nhằm thực thi quyền lực Nhà nước đạt hiệu quả cao nhất.[28] Đó cũng là “sự chuyển giao quyền quyết định trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước từ CQTW, chính quyền cấp trên xuống cho các cơ quan cấp dưới trong hệ thống hành chính nhà nước.”[29] Bản chất của phân cấp ở Việt Nam là “các cấp cùng thực hiện một công việc với những mức độ, phạm vi, nội dung khác nhau”[30] hay “cùng một công việc được chia cho các cấp khác nhau thực hiện.”[31] Với tư duy phân cấp, CQTW không “buông”, không “bỏ” và phải chịu trách nhiệm tới cùng về công vụ ngay cả khi đã được phân cấp.

1.1.3. Một số nguyên tắc trong thực hiện phân quyền, phân cấp và cơ chế kiểm soát phân quyền, phân cấp

- Nguyên tắc bảo đảm tính thống nhất của quyền lực nhà nước: Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp.

- Nguyên tắc thẩm quyền đi đôi với trách nhiệm trong việc thực hiện các nhiệm vụ được giao của từng cơ quan, tổ chức, đơn vị, từng cấp quản lý: Nguyên tắc này đòi hỏi phải xác định rõ trách nhiệm (trách nhiệm chính trị và trách nhiệm pháp lý) của cơ quan có thẩm quyền phân quyền, phân cấp và cơ quan được phân quyền, phân cấp.

- Nguyên tắc chuyển giao thẩm quyền cùng với chuyển giao tài chính và nguồn lực: Bảo đảm đồng bộ với phân cấp về nguồn lực và điều kiện bảo đảm thực hiện phân quyền, phân cấp của cơ quan được phân quyền, phân cấp.

- Nguyên tắc chuyển giao thẩm quyền cho những cơ quan quyền lực gần dân nhất nếu có thể, để thực hiện nhiệm vụ một cách tốt nhất.

- Nguyên tắc kết hợp quản lý theo lãnh thổ và quản lý theo ngành: Trong QLNN hiện nay, xu hướng cho thấy yếu tố lãnh thổ có thể cần phải được tôn trọng, đề cao hơn yếu tố ngành (điều này cần cân nhắc và tính toán cẩn trọng khi thực hiện phân quyền, phân cấp cho chính quyền đô thị đặc thù).

- Nguyên tắc phù hợp: Phân quyền, phân cấp phải phù hợp với trình độ phát triển kinh tế - xã hội trong từng giai đoạn; phù hợp với đặc thù quản lý của từng ngành, từng lĩnh vực; phù hợp với điều kiện và khả năng phát triển, đặc thù về kinh tế, xã hội, văn hóa, tập quán của từng khu vực, vùng lãnh thổ, đơn vị hành chính - lãnh thổ, với đô thị, nông thôn, với xu thế mở cửa, hội nhập khu vực, quốc tế; phù hợp với kỹ năng của đội ngũ cán bộ, công chức ở các cấp hành chính.

- Nguyên tắc công khai, dân chủ: Phải công khai bằng nhiều hình thức để người dân biết về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của từng cơ quan hành chính và người đứng đầu các cơ quan hành chính các cấp, để người dân có điều kiện thực hiện quyền giám sát.

- Phân quyền, phân cấp phải thể hiện dưới hình thức các VBPL. Các VBPL là cơ sở pháp lý cho việc tổ chức thực hiện và kiểm tra, kiểm soát.

1.1.4. Xu hướng phân quyền, phân cấp cho chính quyền địa phương

Việc phân quyền, phân cấp cho từng cấp chính quyền được thể hiện ở địa vị hiến định và luật định, ở khối lượng thẩm quyền mà cấp đó đảm nhiệm. Khi thực hiện những thẩm quyền của mình, mỗi cấp chính quyền có tính độc lập tương đối, song không biệt lập với các chủ thể QLNN khác. Đồng thời, thực tiễn QLNN không loại trừ trường hợp có nhiều chủ thể quản lý có cùng chung khách thể và đối tượng quản lý, nhưng phạm vi quản lý lại ở mức độ khác nhau.

Cụ thể, những nhiệm vụ mà CQTW sẽ không phân quyền, phân cấp là những công việc liên quan tới an ninh - quốc phòng, tư pháp (điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án), đối ngoại (ngoại giao, quản lý xuất nhập cảnh, xuất nhập khẩu), tiền tệ, đo lường, thống kê, tiêu chuẩn quốc gia, thị trường tài chính, tín dụng, chế độ bầu cử, ban hành các VBPL trong lĩnh vực hình sự, dân sự, thương mại, thuế. Đối với các công việc này, CQTW vừa giữ lại quyền quyết định về chính sách, ban hành VBQPPL vừa đồng thời tổ chức bộ máy quản lý thống nhất theo ngành dọc. Khi thực hiện nhiệm vụ, nếu phát sinh các công việc cần sự phối hợp của CQĐP thì CQĐP có trách nhiệm phối hợp và tuân thủ sự hướng dẫn của CQTW. Ngoài ra, các lĩnh vực khác, nhất là lĩnh vực liên quan tới phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội, bảo đảm an sinh xã hội, cung ứng dịch vụ công cộng, cần có sự phân quyền, phân cấp hợp lý.

Ngoài những lĩnh vực CQTW xác định không phân cấp cho CQĐP, cần xác định những lĩnh vực CQTW phân cấp một phần quyền ban hành chính sách cho CQĐP cùng với quyền tổ chức thi hành chính sách, pháp luật cho CQĐP. Chẳng hạn, các lĩnh vực liên quan tới việc cung cấp các loại dịch vụ công thiết yếu đối với đời sống của người dân như cấp thoát nước, duy tu, sửa chữa các công trình giao thông công cộng, thu gom, xử lý rác thải, công trình văn hóa, y tế, giáo dục các bậc từ mầm non đến phổ thông v.v. cần có sự phân cấp mạnh hơn cho CQĐP chịu trách nhiệm thực hiện.[32]

Chủ thể nhận sự phân cấp cần tập trung phân cấp cho chính quyền cấp tỉnh và chính quyền cấp cơ sở (ở đô thị là chính quyền thị trấn, thị xã, thành phố thuộc tỉnh và ở nông thôn là chính quyền cấp xã và chính quyền cấp tỉnh). Việc phân cấp như vậy sẽ tạo tiền đề và phù hợp với xu hướng tổ chức hợp lý chính quyền địa phương, giảm bớt tầng nấc trung gian trong thời gian tới.

Đối với lĩnh vực có sự phân cấp cho chính quyền địa phương, cần mạnh dạn phân cấp cho chính quyền cấp tỉnh ban hành VBQPPL quy định một số loại tiêu chuẩn, quy chuẩn, chuẩn mực quan trọng như: (1) Định mức chi tiêu tài chính: CQTW quy định định mức tối thiểu và định mức tối đa, CQĐP tùy theo tình hình thực tế có thể ban hành định mức phù hợp với thực tế mức sống, chi phí nhân công và các chi phí khác cho phù hợp với điều kiện thực tế giá cả sinh hoạt, mức sống và giá thị trường ở các địa phương khác nhau có sự khác nhau. Việc phân cấp theo hướng này sẽ giúp cho việc quản lý, điều hành của CQĐP phù hợp hơn với thực tế phát triển kinh tế địa phương, tôn trọng đầy đủ hơn quy luật kinh tế thị trường ở nước ta hiện nay. (2) Chuẩn về thủ tục hành chính khi giải quyết các công việc của dân (các công việc về cấp phép, cấp giấy chứng nhận, làm thủ tục đăng ký cho người dân, doanh nghiệp...): CQTW quy định thời hạn giải quyết công việc hành chính ở mức tối đa, CQĐP được quy định theo hướng rút ngắn thời gian giải quyết công việc cho người dân, tạo thuận lợi hơn cho người dân khi yêu cầu các cơ quan hành chính giải quyết công việc của mình…[33]

1.2. PHÂN QUYỀN, PHÂN CẤP TRONG LĨNH VỰC THUỘC PHẠM VI QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC CỦA BỘ, NGÀNH TƯ PHÁP

1.2.1. Khái quát chung về quản lý nhà nước của Bộ, ngành Tư pháp

Trải qua những giai đoạn của lịch sử, Bộ, ngành Tư pháp mặc dù có sự điều chỉnh về chức năng, nhiệm vụ trong QLNN, tuy nhiên, có những chức năng xuyên suốt là QLNN về xây dựng và thi hành pháp luật, các lĩnh vực hành chính tư pháp, bổ trợ tư pháp, thi hành án dân sự, … Theo quy định hiện hành, các lĩnh vực trọng tâm thuộc phạm vi QLNN của Bộ, ngành Tư pháp được quy định chủ yếu tại một số VBPL[34], trong đó, trực tiếp là Nghị định 96/2017/NĐ-CP[35] (có 35 nhóm nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể quy định tại Điều 2 Nghị định). Theo đó, Bộ Tư pháp là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng QLNN về: Xây dựng và THPL; Kiểm tra VBQPPL; PBGDPL; THADS, theo dõi THAHC; BTTP; Hành chính tư pháp; Quản lý công tác THPL về XLVPHC và các dịch vụ sự nghiệp công trong các lĩnh vực thuộc phạm vi QLNN của Bộ.

Các cơ quan tư pháp địa phương thực hiện chức năng, nhiệm vụ được quy định tại Nghị định số 24/2014/NĐ-CP ngày 04/4/2014 của Chính phủ quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 107/2020/NĐ-CP). Theo đó, Sở Tư pháp có 35 nhóm nhiệm vụ và Phòng Tư pháp có 22 nhóm nhiệm vụ.[36]

1.2.2. Một số vấn đề chung về phân quyền, phân cấp trong lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ, ngành Tư pháp

Việc phân quyền, phân cấp (trong một số tình huống còn có ủy quyền) về công tác tư pháp tuy sẽ tuân theo những nguyên tắc chung (như đã đề cập trong tiểu mục 1.1.3 ở trên), nhưng trong đó, đặc biệt cần nhấn mạnh để vận dụng phù hợp với ngành Tư pháp một số nguyên tắc như:

- Ưu tiên cấp (chủ thể) giải quyết kịp thời và tốt nhất công việc, đáp ứng yêu cầu của tổ chức và người dân. Đây cũng chính là nguyên tắc chuyển giao thẩm quyền cho những cơ quan hành chính nhà nước gần dân nhất nếu có thể.[37]

- Nguyên tắc bảo đảm tính thống nhất của quyền lực nhà nước; bảo đảm quản lý thống nhất của Trung ương về thể chế, chính sách, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch.

- Nguyên tắc phù hợp.

Ủy quyền trong lĩnh vực tư pháp được hiểu là việc cơ quan Tư pháp cấp trên thông qua một văn bản hoặc một quyết định giao cho cơ quan Tư pháp cấp dưới giải quyết một công việc cụ thể mà đáng lẽ thuộc thẩm quyền của mình nhưng thấy không cần thiết phải trực tiếp giải quyết và cơ quan Tư pháp cấp dưới có đủ khả năng giải quyết.

Xét về mặt lý luận và thực tiễn thì về cơ bản phân quyền, phân cấp và ủy quyền là việc “đưa” công việc của cấp trên cho cấp dưới thực hiện. Tuy nhiên, giữa phân quyền, phân cấp và ủy quyền có những điểm khác nhau rất rõ ràng theo mô tả một số nét chính trong bảng sau:

Bảng 1: Phân biệt giữa phân quyền, phân cấp và ủy quyền

Đặc điểm	Phân quyền	Phân cấp	Ủy quyền
Thẩm quyền	Quốc hội	Cơ quan nhà nước cấp trên	Cơ quan, người có thẩm quyền
Hình thức	Luật	VBQPPL	Văn bản, Quyết định hành chính
Nội dung	- Phân định chức năng, phân định thẩm quyền và trách nhiệm giữa các cơ quan nhà nước cùng cấp (chiều ngang); - Chuyển giao những nhiệm vụ, quyền hạn do mình nắm giữ cho cấp dưới thực hiện (chiều dọc).	Nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan cấp trên	Một công việc cụ thể
Hiệu lực	Thường xuyên, liên tục khi có VBQPPL khác bãi bỏ, hủy bỏ	Lâu dài cho đến khi có văn bản luật mới thay thế	Trong một thời gian nhất định được ghi trong văn bản ủy quyền

1.2.3. Xu hướng phân quyền, phân cấp trong một số lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ, ngành Tư pháp

Từ những phân tích về đặc thù QLNN của Bộ, ngành Tư pháp cũng như những đặc trưng riêng về phân quyền, phân cấp trong lĩnh vực thuộc phạm vi QLNN của Bộ, ngành Tư pháp, đồng thời dựa trên xu hướng phân quyền, phân cấp cho CQĐP hoặc những nhiệm vụ sẽ không phân quyền, phân cấp cho CQĐP nói chung như đã chỉ ra tại mục 1.1.4 (trang 34-37 báo cáo), có thể khái quát về xu hướng phân quyền, phân cấp trong một số lĩnh vực thuộc phạm vi QLNN của Bộ, ngành Tư pháp như sau: Trước hết, đối với lĩnh vực THADS, thẩm quyền QLNN trong lĩnh vực THADS chỉ thuộc về CQTW, tương ứng là tổ chức mô hình cơ quan THADS theo ngành dọc. Trách nhiệm, thẩm quyền trong XDPL đòi hỏi sự phân định, ghi nhận qua phương thức phân quyền. Trong thi hành pháp luật, cần vận dụng cả ba phương thức phân quyền, phân cấp và uỷ quyền khi phân định thẩm quyền giữa CQTW và CQĐP trong lĩnh vực tư pháp. Tuy nhiên, đối với TDTHPL, cần tiếp tục nghiên cứu kinh nghiệm của một số nước có mô hình gần gũi với Việt Nam như Trung Quốc với việc thành lập Ủy ban giám sát từ Trung ương xuống địa phương, thuộc cơ cấu của cơ quan lập pháp, chuyển từ mô hình phi tập trung sang mô hình tập trung trong thực thi thẩm quyền giám sát toàn bộ việc thực thi pháp luật.

Trong lĩnh vực bổ trợ tư pháp, xu hướng và nhu cầu xã hội hóa đòi hỏi phân quyền, phân cấp phải tính đến nguyên tắc kết hợp quản lý nhà nước với chế độ tự quản của tổ chức xã hội - nghề nghiệp. Lĩnh vực hành chính tư pháp, phân quyền, phân cấp tối đa cho chính quyền địa phương, đặc biệt là chính quyền cấp xã khi đã đủ điều kiện thực hiện.

1.2.3. Kiểm soát quyền lực và trách nhiệm giải trình trong phân quyền, phân cấp trong lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ, ngành Tư pháp

Kiểm soát quyền lực và trách nhiệm giải trình trong thực hiện phân quyền, phân cấp trong QLNN của Bộ, ngành Tư pháp từ các cơ quan trung ương gồm có: (1) Giám sát của Quốc hội đối với các luật, nghị quyết về phân quyền[38]; (2) Giám sát của các cơ quan của Quốc hội đối với Chính phủ, Bộ, ngành và UBND về phân quyền, phân cấp; (3) Kiểm tra, thanh tra của Chính phủ, Bộ, ngành đối với UBND về phân quyền, phân cấp.

Chẳng hạn, trong năm 2022, thực hiện Nghị quyết số 04/NQ-CP ngày 10/01/2022 của Chính phủ về đẩy mạnh phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước (Nghị quyết số 04/NQ-CP) và các văn bản chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ trong việc đẩy mạnh kiểm tra, giám sát, đánh giá việc thực hiện các nội dung đã thực hiện phân cấp QLNN của Bộ, ngành Tư pháp, Bộ Tư pháp đã ban hành Quyết định số 1768/QĐ-BTP ngày 25/11/2021 phê duyệt Kế hoạch thanh tra năm 2022; ban hành các Kế hoạch kiểm tra về tình hình thực hiện các quy định về phân cấp QLNN các lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý của Bộ; đánh giá những kết quả đã đạt được, những khó khăn, vướng mắc trong thực hiện các nhiệm vụ thuộc phạm vi QLNN của Bộ đã phân cấp cho địa phương; đánh giá việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tư pháp nói chung và các đơn vị thuộc Bộ nói riêng. Cụ thể, Bộ Tư pháp đã thực hiện kiểm tra:

- Kiểm tra công tác đăng ký biện pháp bảo đảm bằng quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất năm 2022 tại các tỉnh Hà Nam, Ninh Bình, Thanh Hóa, Nghệ An, thành phố Cần Thơ và Cà Mau theo Quyết định số 1281/QĐ-BTP ngày 06/6/2022 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp;

- Kiểm tra công tác kiểm tra, rà soát VBQPPL tại tỉnh Quảng Ninh, Lào Cai, Thanh Hóa, Hà Tĩnh;

- Kiểm tra công tác TGPL tại tỉnh Bình Phước, Thành phố Hồ Chí Minh, Long An;

- Kiểm tra công tác nuôi con nuôi tại tỉnh Điện Biên, Lai Châu, Hà Nam, Nam Định;

- Kiểm tra công tác THPL về XLVPHC tại Bộ Công an, Bảo hiểm xã hội Việt Nam và các tỉnh Bắc Ninh, Nam Định.

Qua các đợt kiểm tra, Bộ Tư pháp đã tổng hợp được nhiều đề xuất, kiến nghị của các cơ quan, địa phương liên quan đến nội dung phân cấp quản lý trong các lĩnh vực thuộc phạm vi QLNN của Bộ để tổng hợp, nghiên cứu, đề xuất trong quá trình xây dựng, sửa đổi các VBQPPL có liên quan.

1.3. KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ PHÂN QUYỀN QUẢN LÝ ĐỐI VỚI MỘT SỐ LĨNH VỰC TƯ PHÁP[39]

1.3.1. Xây dựng pháp luật

1.3.1.1. Khái quát chung

Nghiên cứu kinh nghiệm của nhiều quốc gia trên thế giới trong lĩnh vực XDPL, có thể thấy, mỗi quốc gia hình thành một mô hình XDPL riêng của quốc gia mình, đi kèm với nó là việc phân định thẩm quyền trong mô hình đó. Mô hình XDPL của một quốc gia phụ thuộc rất lớn vào mô hình tổ chức bộ máy nhà nước của quốc gia. Mô hình XDPL và việc phân định thẩm quyền trong XDPL (mà trước hết nhìn ở khía cạnh quy trình xây dựng các luật) ở quốc gia áp dụng chính thể đại nghị (Canada, Vương quốc Anh, Nhật Bản, Singapore, Malaysia, ...) có nhiều điểm khác biệt với các quốc gia theo chính thể tổng thống hoặc lưỡng tính (Mỹ, Cộng hòa Pháp, ...).[40]

1.3.1.2. Một số gợi ý cho Việt Nam

Thứ nhất, phân quyền cụ thể và chi tiết chủ thể có thẩm quyền ban hành VBQPPL[41].

Thứ hai, phân quyền hoạch định chính sách, XDPL cho Chính phủ và các Bộ quản lý ngành (Canada, Vương quốc Anh, Nhật Bản, Singapore, Malaysia, Hàn Quốc)

Thứ ba, ủy quyền lập pháp là hoạt động phổ biến ở các quốc gia trên thế giới và việc cho phép các bộ quản lý ngành hoặc CQĐP ban hành VBQPPL như ở Việt Nam là hoàn toàn hợp lý.

Thứ tư, quy trình xây dựng luật của các nước thường có cơ quan chuyên trách được phân quyền thẩm định, góp ý, phản biện v.v. dự thảo chính sách và dự thảo văn bản luật. Đồng thời, cũng có bộ phận chuyên trách đảm nhiệm khâu “quy phạm hóa”.

1.3.2. Thi hành án dân sự

1.3.2.1. Khái quát chung

Hiện nay, trên thế giới, tuỳ theo đặc điểm truyền thống, môi trường pháp lý, điều kiện kinh tế - xã hội ở từng nước, mà việc quản lý THADS có thể được phân quyền cho Tòa án, Bộ Tư pháp (hoặc một cơ quan thuộc Chính phủ)[42] với mô hình cơ quan THADS công/bán công/hoặc do tư nhân đảm nhiệm.

1.3.2.2. Một số gợi ý cho Việt Nam

Thứ nhất, về phân quyền quản lý THADS

Nhìn chung việc phân quyền trong THADS (Tòa án, Bộ Tư pháp, chính quyền tiểu bang quản lý hay xã hội hóa do tư nhân đảm nhiệm dưới sự quản lý của cơ quan nhà nước) đều có mặt tích cực và mặt hạn chế nhất định.

Thứ hai, đối với chấp hành viên

Tương ứng với mô hình THADS bán công và phân quyền quản lý cho Bộ Tư pháp, Việt Nam có thể vận dụng quy chế CHV của mô hình THA công, đồng thời bán công ở một số đô thị đặc thù.

1.3.3. Hành chính tư pháp, Bổ trợ tư pháp

1.3.3.1. Khái quát chung

Thứ nhất, về luật sư

Việc quản lý nghề luật sư ở mỗi nước khác nhau và phụ thuộc vào bối cảnh và truyền thống pháp lý của từng nước.

Thứ hai, về công chứng[43]

Ở từng nước, việc phân quyền QLNN trong lĩnh vực công chứng cũng có những điểm khác nhau, có một số nước do Tòa án, một số nước do Bộ Tư pháp (hoặc một cơ quan thuộc Bộ Tư pháp) quản lý[44]. Bộ Tư pháp là cơ quản QLNN cao nhất về công chứng tại một số nước như Ba Lan, Pháp, Đức, Trung Quốc,… cụ thể:

Thứ ba, về trợ giúp pháp lý

Trong lĩnh vực TGPL, mỗi quốc gia có những mô hình TGPL khác nhau, đi kèm là việc phân quyền quản lý cũng khác nhau, đó là: (i) Mô hình TGPL do Nhà nước thực hiện hoàn toàn; (ii) Mô hình TGPL do luật sư tư và các tổ chức xã hội trực tiếp thực hiện; và (iii) Mô hình quản lý hỗn hợp.

Thứ tư, về thừa phát lại

Việc quản lý TPL do Viện trưởng Viện Công tố bên cạnh Tòa án thực hiện (người đại diện của Bộ trưởng Bộ Tư pháp).

Thứ năm, về nuôi con nuôi

1.3.3.2. Một số gợi ý cho Việt Nam

- Về luật sư: Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, việc quản lý nghề luật sư không hoàn toàn phân quyền cho các tổ chức nghề nghiệp ngay cả ở những nước chú trọng đến vai trò tự quản của các tổ chức nghề nghiệp luật sư, mà trong một phạm vi nhất định, có sự can thiệp của cơ quan QLNN (là Tòa án tối cao hoặc Bộ Tư pháp tùy truyền thống pháp luật mỗi quốc gia).

- Về công chứng: Xác định rõ chức năng, nhiệm vụ của từng cơ quan QLNN về công chứng ở trung ương và địa phương; vừa bảo đảm sự chặt chẽ, thống nhất trong công tác quản lý; vừa phát huy mạnh mẽ vai trò tự quản của tổ chức xã hội nghề nghiệp công chứng trong việc bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của CCV và quản lý hoạt động công chứng, giám sát việc tuân theo đạo đức nghề nghiệp, bồi dưỡng chuyên môn nghiệp vụ cho CCV.

- Về trợ giúp pháp lý: Chính sách huy động sự tham gia của xã hội vào hoạt động TGPL hiện nay ở Việt Nam cũng phù hợp với xu hướng chung của thế giới. Do có đội ngũ TGPL của Nhà nước nên Nhà nước bảo đảm đáp ứng kịp thời nhu cầu TGPL của người dân ở những địa bàn khác nhau (ngay cả vùng sâu, vùng xa, nơi không có hoặc có rất ít luật sư tư), không bị quá lệ thuộc vào đội ngũ luật sư tư; đồng thời, Nhà nước có thể chủ động điều phối các nguồn lực (kể cả nhân lực và kinh phí) ở mọi thời điểm, bảo đảm cho công tác TGPL phát triển ổn định và hiệu quả, thông qua đó Nhà nước thực hiện tốt trách nhiệm của mình trong QLNN. Nhiều nước trên thế giới có có hệ thống của Nhà nước và có huy động sự tham gia của tổ chức, cá nhân khác như: Anh, Bỉ, Hà Lan… Vì vậy, về cơ bản việc phân quyền QLNN trong lĩnh vực TGPL như hiện nay ở nước ta là phù hợp.

- Về nuôi con nuôi: Phân quyền, phân cấp trong lĩnh vực nuôi con nuôi ở Việt Nam hiện nay tương đối phù hợp. Tuy nhiên, qua nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế cũng cho thấy, cần chi tiết và rành mạch hơn nữa về thẩm quyền của CQĐP trong giám sát các tổ chức hoạt động trong lĩnh vực nuôi con nuôi. Bên cạnh đó, trong thời gian tới, theo như Chỉ thị 03/CT-TTg yêu cầu tăng cường công tác giải quyết việc nuôi con nuôi trong tình hình mới, cần nâng chất lượng, hiệu quả công tác phối hợp liên ngành trong giải quyết việc nuôi con nuôi ở địa phương nhằm thực hiện tốt công tác tìm gia đình thay thế; đẩy mạnh công tác xác minh nguồn gốc của trẻ em bị bỏ rơi được cho làm con nuôi; tăng cường công tác giám sát, quản lý việc tiếp nhận và sử dụng các khoản hỗ trợ liên quan đến việc nuôi con nuôi nhằm bảo đảm công khai, minh bạch và đúng pháp luật.

CHƯƠNG II

THỰC TRẠNG PHÂN QUYỀN, PHÂN CẤP TRONG MỘT SỐ
LĨNH VỰC THUỘC PHẠM VI QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC
CỦA BỘ, NGÀNH TƯ PHÁP

2.1. KHÁI QUÁT CÁC QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ PHÂN QUYỀN, PHÂN CẤP TRONG MỘT SỐ LĨNH VỰC THUỘC PHẠM VI QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC CỦA BỘ, NGÀNH TƯ PHÁP

Thứ nhất, Hiến pháp thừa nhận khả năng có thể tổ chức những mô hình CQĐP đa dạng, không đồng nhất. Khoản 2 điều 113 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định”.

Thứ hai, về thẩm quyền, Hiến pháp năm 2013 đã có sự ghi nhận chính thức về phân quyền, phân cấp: “Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở Trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương” (Điều 112, khoản 2). Bằng quy định này, Hiến pháp đã thừa nhận khả năng phân quyền, phân cấp cho mỗi địa phương.

Thứ ba, Hiến pháp năm 2013 cũng thừa nhận sự tồn tại thẩm quyền riêng của địa phương - tức là “quyền quyết định các vấn đề của địa phương”. Đây là thẩm quyền riêng biệt - độc lập so với thẩm quyền của các cơ quan nhà nước cấp trên. Khi thừa nhận những thẩm quyền riêng biệt đó, ít nhiều nhà lập hiến đã tiếp cận đến các khái niệm gần gũi như phân quyền, phân cấp và tự quản địa phương.[45]

2.1.1. Quy định pháp luật về phân quyền trong một số lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ, ngành Tư pháp

Trước hết, phân quyền được quy định chung tại Điều 12 Luật TCCQĐP, theo đó, việc phân quyền cho các cấp CQĐP phải được quy định trong luật.[46] Việc phân quyền trong Bộ/ngành Tư pháp cũng phải tuân theo quy định chung nói trên, đồng thời, còn tuân theo các quy định trong các luật chuyên ngành (các luật: luật sư, công chứng, THADS, TGPL, hộ tịch, quốc tịch, LLTP, bồi thường nhà nước, nuôi con nuôi, PBGDPL, đấu giá tài sản, …).

Phân quyền trong một số lĩnh vực thuộc phạm vi QLNN của Bộ, ngành Tư pháp là việc Quốc hội bằng các đạo luật giao cho một chủ thể thực hiện một phạm vi công việc nhất định theo cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm.

2.1.2. Quy định pháp luật về phân cấp trong một số lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ, ngành Tư pháp

Phân cấp được quy định chung tại Điều 13 Luật TCCQĐP, đồng thời, việc phân cấp đối với một số lĩnh vực cụ thể thuộc phạm vi QLNN của Bộ, ngành Tư pháp được quy định trong các VBQPPL chuyên ngành.

Nếu chủ thể phân quyền chỉ có thể là Quốc hội thì chủ thể phân cấp có thể là cơ quan nhà nước ở trung ương hoặc cơ quan nhà nước ở địa phương[47]. Thực tiễn ban hành VBQPPL điều chỉnh các lĩnh vực thuộc phạm vi QLNN của Bộ, ngành Tư pháp trong thời gian qua cho thấy, chủ thể phân cấp trong một số lĩnh vực thuộc phạm vi QLNN của Bộ, ngành Tư pháp thường là Chính phủ, Bộ Tư pháp, HĐND và UBND cấp tỉnh, huyện. Chẳng hạn, Chính phủ bằng việc ban hành Nghị định số 23/2015/NĐ-CP ngày 16/02/2015 về cấp bản sao từ sổ gốc, chứng thực bản sao từ bản chính, chứng thực chữ ký và chứng thực hợp đồng, giao dịch, đã thực hiện việc phân cấp mạnh mẽ về thẩm quyền chứng thực tới tận UBND cấp xã, nhằm đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính, tạo thuận lợi cho người dân, giảm thời gian, chi phí đi lại của cơ quan, tổ chức, cá nhân có yêu cầu chứng thực, tăng cường trách nhiệm và năng lực cho chính quyền cơ sở. Theo đó, UBND cấp xã có thẩm quyền chứng thực bản sao văn bản, giấy tờ bằng tiếng Việt, chứng thực chữ ký trên các văn bản, giấy tờ bằng tiếng Việt.

Chủ thể nhận phân cấp trong các lĩnh vực thuộc phạm vi QLNN của Bộ, ngành Tư pháp có thể là CQĐP hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới (HĐND và UBND, cơ quan THADS, …) của chủ thể phân cấp[48]. Như vậy, cơ quan nhà nước ở trung ương hoặc địa phương cấp trên có thể lựa chọn phân cấp cho CQĐP hoặc cơ quan nhà nước ở địa phương cấp dưới. Nếu phân cấp cho CQĐP thì cả HĐND và UBND của CQĐP đó phải thực hiện thẩm quyền được phân cấp; nếu phân cấp cho một cơ quan nhà nước ở địa phương cụ thể thì chỉ cơ quan đó thực hiện thẩm quyền được phân cấp. Trong ví dụ về chứng thực đã đề cập trên đây, chủ thể nhận phân cấp chính là UBND cấp xã, không phải là chính quyền cấp xã.

Về nội dung của phân cấp: Pháp luật hiện hành không quy định cụ thể lĩnh vực nào có thể được phân cấp cho CQĐP hoặc cơ quan nhà nước ở địa phương. Tuy vậy, khoản 1 Điều 13 Luật TCCQĐP quy định rõ thẩm quyền được phân cấp phải nằm trong phạm vi thẩm quyền của chủ thể phân cấp, có nghĩa là chủ thể phân cấp chỉ có thể phân cấp cho cấp dưới thực hiện những nhiệm vụ quyền hạn nằm trong phạm vi thẩm quyền của mình. Ví dụ, UBND cấp huyện không thể phân cấp cho UBND cấp xã thực hiện công việc liên quan tới cấp phiếu lý lịch tư pháp (LLTP) là lĩnh vực không thuộc thẩm quyền của UBND cấp huyện. Trong Luật LLTP và các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành thì cơ quan có thẩm quyền trong việc lập LLTP, cấp Phiếu LLTP là Sở Tư pháp và Trung tâm LLTP Quốc gia trực thuộc Bộ Tư pháp.

Về cơ chế trách nhiệm: Tuy chủ thể nhận phân cấp là người trực tiếp thực hiện công việc được phân cấp trong phạm vi địa phương của mình song chủ thể phân cấp mới là người chịu trách nhiệm chính về công việc được phân cấp thực hiện có hiệu quả hay không. Tuy nhiên, chủ thể nhận phân cấp cũng chịu trách nhiệm trước chủ thể phân cấp về việc thực hiện công việc được phân cấp (cơ chế song trùng, bao gồm trách nhiệm của cả chủ thể phân cấp và chủ thể nhận phân cấp, trong đó trách nhiệm chính đối với kết quả thực hiện công việc là của chủ thể phân cấp). Để vận hành cơ chế trách nhiệm song trùng này, pháp luật hiện hành cũng quy định chủ thể phân cấp phải hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện công việc được phân cấp đồng thời bảo đảm các nguồn lực và điều kiện cần thiết khác để chủ thể nhận phân cấp thực hiện hiệu quả công việc được phân cấp (khoản 3, 4 Điều 13 Luật TCCQĐP).[49] Có thể thấy cơ chế trách nhiệm trong trường hợp phân cấp phức tạp hơn so với trường hợp phân quyền.[50]

Về điều kiện tiến hành phân cấp: Để tiến hành phân cấp cũng đòi hỏi nhiều điều kiện hơn so với phân quyền[51]: (i) Nội dung công việc (nhiệm vụ, quyền hạn) phân cấp phải được quy định rõ trong VBQPPL của cơ quan nhà nước là chủ thể phân cấp. (ii) Chỉ có thể phân cấp khi đã xác định rõ phạm vi trách nhiệm của chủ thể phân cấp và chủ thể nhận phân cấp. Trách nhiệm của hai cơ quan này cũng phải được quy định rõ trong VBQPPL phân cấp của chủ thể phân cấp. (iii) Cơ chế phân cấp chỉ được sử dụng để chuyển giao những công việc được thực hiện một cách thường xuyên, liên tục và ổn định ở cấp dưới; không được dùng để chuyển giao các công việc mang tính tình thế hoặc tạm thời (mà sẽ được thực hiện bằng cơ chế ủy quyền như đã chỉ ra tại Chương 1). (iv) Chủ thể phân cấp phải bảo đảm các nguồn lực và điều kiện cần thiết khác để chủ thể nhận phân cấp có thể thực hiện được phạm vi thẩm quyền được phân cấp. Điều kiện thứ (iv) này trên thực tế là rào cản khiến cho Bộ Tư pháp khó có thể phân cấp cho UBND các cấp hay cơ quan tư pháp địa phương thực hiện nhiệm vụ nào đó, bởi lẽ, Bộ Tư pháp không thể đảm bảo các nguồn lực và điều kiện cần thiết khác (ví dụ biên chế hay kinh phí) cho địa phương thực hiện nhiệm vụ được phân cấp.

Về vấn đề phân cấp tiếp: Khác với phân quyền, chủ thể nhận phân cấp được phân cấp tiếp cho CQĐP hoặc cơ quan cấp dưới thực hiện một phần thẩm quyền đã được phân cấp cho mình;[52] tuy nhiên, phải được sự đồng ý của chủ thể phân cấp ban đầu. Mặc dù, pháp luật hiện hành không quy định rõ cơ chế của sự đồng ý này; nhưng, có thể hiểu chủ thể phân cấp có thể đồng ý với việc phân cấp tiếp bằng cách quy định cụ thể trong văn bản phân cấp ban đầu hoặc đồng ý đối với từng trường hợp phát sinh cụ thể.[53]

Như vậy, qua các nội dung của phân cấp đề cập trên đây, có thể thấy phân cấp trong một số lĩnh vực thuộc phạm vi QLNN của Bộ, ngành Tư pháp là việc cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương, bằng các VBQPPL do mình ban hành, giao cho CQĐP hoặc một cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện một phạm vi công việc nhất định trong lĩnh vực tư pháp[54] theo cơ chế trách nhiệm song trùng đối với hiệu quả thực hiện công việc được phân cấp.

Bên cạnh đó, khác với phân quyền và phân cấp, Luật TCCQĐP không xếp “ủy quyền” (Điều 14) vào loại cơ chế nhằm phân định thẩm quyền giữa các cấp chính quyền. Ủy quyền được quy định với tư cách một cơ chế mang tính kỹ thuật để bảo đảm thực hiện hiệu quả công việc trong lĩnh vực hành chính nhà nước. Tuy vậy, cùng với phân quyền và phân cấp, đây cũng là một trong những “nguồn” hình thành phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan nhà nước ở địa phương trong thực hiện nhiệm vụ thuộc lĩnh vực QLNN của Bộ, ngành Tư pháp (dù chỉ trong một khoảng thời gian xác định kèm theo các điều kiện cụ thể).

Thứ nhất, về chủ thể phân cấp và chủ thể nhận phân cấp: Nếu chủ thể phân quyền chỉ có thể là Quốc hội thì chủ thể phân cấp có thể là cơ quan nhà nước ở trung ương hoặc cơ quan nhà nước ở địa phương[55]. Chủ thể nhận phân cấp trong các lĩnh vực thuộc phạm vi QLNN của Bộ, ngành Tư pháp có thể là CQĐP hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới (HĐND và UBND, cơ quan THADS …) của chủ thể phân cấp[56]. Như vậy, cơ quan nhà nước ở trung ương hoặc địa phương cấp trên có thể lựa chọn phân cấp cho CQĐP hoặc cơ quan nhà nước ở địa phương cấp dưới. Nếu phân cấp cho CQĐP thì cả HĐND và UBND của CQĐP đó phải thực hiện thẩm quyền được phân cấp; nếu phân cấp cho một cơ quan nhà nước ở địa phương cụ thể thì chỉ cơ quan đó thực hiện thẩm quyền được phân cấp. Trong ví dụ về chứng thực đã đề cập trên đây, chủ thể nhận phân cấp chính là UBND cấp xã, không phải là chính quyền cấp xã.

Thứ hai, về nội dung của phân cấp: khoản 1 Điều 13 Luật TCCQĐP quy định rõ thẩm quyền được phân cấp phải nằm trong phạm vi thẩm quyền của chủ thể phân cấp, có nghĩa là chủ thể phân cấp chỉ có thể phân cấp cho cấp dưới thực hiện những nhiệm vụ quyền hạn nằm trong phạm vi thẩm quyền của mình. Ví dụ, UBND cấp huyện không thể phân cấp cho UBND cấp xã thực hiện công việc liên quan tới cấp phiếu lý lịch tư pháp (LLTP) là lĩnh vực không thuộc thẩm quyền của UBND cấp huyện. Trong Luật LLTP và các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành thì cơ quan có thẩm quyền trong việc lập LLTP, cấp Phiếu LLTP là Sở Tư pháp và Trung tâm LLTP Quốc gia trực thuộc Bộ Tư pháp.

Thứ ba, về cơ chế trách nhiệm: Để vận hành cơ chế trách nhiệm song trùng này, pháp luật hiện hành cũng quy định chủ thể phân cấp phải hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện công việc được phân cấp đồng thời bảo đảm các nguồn lực và điều kiện cần thiết khác để chủ thể nhận phân cấp thực hiện hiệu quả công việc được phân cấp (khoản 3, 4 Điều 13 Luật TCCQĐP).[57] Có thể thấy cơ chế trách nhiệm trong trường hợp phân cấp phức tạp hơn so với trường hợp phân quyền.[58]

Thứ tư, về điều kiện tiến hành phân cấp: Để tiến hành phân cấp cũng đòi hỏi nhiều điều kiện hơn so với phân quyền[59]: (i) Nội dung công việc (nhiệm vụ, quyền hạn) phân cấp phải được quy định rõ trong VBQPPL của cơ quan nhà nước là chủ thể phân cấp. (ii) Chỉ có thể phân cấp khi đã xác định rõ phạm vi trách nhiệm của chủ thể phân cấp và chủ thể nhận phân cấp. …

Thứ năm, về vấn đề phân cấp tiếp: Khác với phân quyền, chủ thể nhận phân cấp được phân cấp tiếp cho CQĐP hoặc cơ quan cấp dưới thực hiện một phần thẩm quyền đã được phân cấp cho mình;[60]

Như vậy, qua các nội dung của phân cấp đề cập trên đây, có thể thấy phân cấp trong một số lĩnh vực thuộc phạm vi QLNN của Bộ, ngành Tư pháp là việc cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương, bằng các VBQPPL do mình ban hành, giao cho CQĐP hoặc một cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện một phạm vi công việc nhất định trong lĩnh vực tư pháp[61] theo cơ chế trách nhiệm song trùng đối với hiệu quả thực hiện công việc được phân cấp.

2.1.3. Đánh giá chung

Một là, hệ thống VBPL liên quan đến một số lĩnh vực thuộc phạm vi QLNN của Bộ, ngành Tư pháp từng bước hoàn thiện với các quy định về phân quyền, phân cấp rõ ràng, cụ thể.

Hai là, các VBQPPL liên quan đến phân quyền, phân cấp trong một số lĩnh vực thuộc phạm vi QLNN của Bộ, ngành Tư pháp đã thể chế hóa đầy đủ chủ trương của Đảng về đẩy mạnh phân quyền, phân cấp

Ba là, VBQPPL liên quan đến phân quyền, phân cấp trong một số lĩnh vực thuộc phạm vi QLNN của Bộ, ngành Tư pháp đã có những quy định cụ thể về chức năng, nhiệm vụ của trung ương và địa phương, trong đó có tính đến yếu tố phát huy tính chủ động, sáng tạo của địa phương trên cơ sở điều kiện, khả năng của mình.

Bốn là, việc phân định thẩm quyền trong Bộ/ngành Tư pháp hiện nay, cơ bản đã được luật hoá

Năm là, trong xu hướng cải cách tư pháp, cải cách hành chính, một số lĩnh vực thuộc phạm vi QLNN của Bộ, ngành Tư pháp trong những năm gần đây đã có sự chuyển giao thẩm quyền mạnh mẽ.

Sáu là, một đặc thù nữa về phân cấp trong một số lĩnh vực thuộc phạm vi QLNN của Bộ, ngành Tư pháp trong thời gian qua, đó là, qua rà soát, nhóm nghiên cứu nhận thấy, CQĐP hầu như không ban hành VBQPPL nào về phân cấp ở địa phương mình (thường chỉ ban hành văn bản ủy quyền).

2.2. THỰC TRẠNG PHÂN QUYỀN, PHÂN CẤP TRONG MỘT SỐ LĨNH VỰC THUỘC PHẠM VI QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC CỦA BỘ, NGÀNH TƯ PHÁP

2.2.1. Lĩnh vực xây dựng pháp luật

2.2.1.1. Tổng quan

Phân quyền trong QLNN của Bộ, ngành Tư pháp về XDPL, kiểm tra VBQPPL dựa trên cơ sở pháp lý gồm một số VBPL sau: Hiến pháp năm 2013; Luật TCCP, Luật TCCQĐP; Luật Ban hành VBQPPL; Pháp lệnh Pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật 2012 (Pháp lệnh pháp điển); Nghị định số 34/2016/NĐ-CP và Nghị định số 154/2021/NĐ-CP sửa đổi bổ sung một số điều của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP; Thông tư 07/2020/TT-BTP

2.2.1.2. Đánh giá

Những kết quả đạt được

Về cơ bản, pháp luật phân quyền, phân cấp trong XDPL trong thời gian qua tương đối phù hợp và việc thực hiện trên thực tế có hiệu quả.

Tại các bộ, ngành, các Vụ pháp chế và các Sở Tư pháp tại các tỉnh thành, bộ phận pháp chế tại các cơ quan chuyên môn, các Phòng Tư pháp và công chức Tư pháp - Hộ tịch cấp xã cũng làm tốt vai trò của mình trong các công tác XDPL, kiểm tra VBQPPL ở Bộ, ngành và địa phương.

Một số tồn tại, hạn chế:

- Quy trình xây dựng VBQPPL qua nhiều tầng nấc với sự phân quyền, phân cấp cho nhiều chủ thể tham gia vào quy trình, làm chậm tiến độ ban hành và tổ chức thực hiện.

- Kiểm soát quyền lực trong phân quyền, phân cấp trong lĩnh vực XDPL chưa được hiệu quả.

- Phân quyền, phân cấp trong XDPL, kiểm tra VBQPPL chưa đáp ứng được nguyên tắc chuyển giao thẩm quyền cùng với chuyển giao tài chính và nguồn lực.

2.2.2. Lĩnh vực theo dõi thi hành pháp luật, phổ biến giáo dục pháp luật và xử lý vi phạm hành chính

2.2.2.1. Phổ biến, giáo dục pháp luật

Tổng quan

Phân quyền, phân cấp trong QLNN về PBGDPL được quy định tương đối đầy đủ và rõ nét trong một số VBQPPL như: Luật TCCP; Luật TCCQĐP và các Nghị định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan chuyên môn thuộc UBND các cấp; Luật PBGDPL năm 2012; Nghị định số 28/2013/NĐ-CP ngày 04/04/2013 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật PBGDPL; Nghị định số 52/2015/NĐ-CP ngày 28/5/2015 về cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật; Quyết định số 21/2021/QĐ-TTg ngày 21/6/2021 của Thủ tướng Chính phủ quy định về thành phần và nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng phối hợp PBGDPL; Quyết định số 14/2019/QĐ-TTg ngày 13/3/2019 của Thủ tướng Chính phủ về xây dựng, quản lý, khai thác Tủ sách pháp luật; Thông tư số 10/2016/TT-BTP ngày 22/7/2016 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp quy định về báo cáo viên pháp luật, tuyên truyền viên pháp luật; Quyết định số 1159/QĐ-BTP ngày 23/5/2018 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Vụ PBGDPL

Về những kết quả đạt được:

Một là, pháp luật về phân quyền, phân cấp trong lĩnh vực PBGDPL thời gian qua đã đáp ứng tốt các nguyên tắc về bảo đảm tính thống nhất của quyền lực nhà nước; nguyên tắc thẩm quyền đi đôi với trách nhiệm; đã phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của từng cấp, từng cơ quan.

Hai là, pháp luật về phân quyền, phân cấp trong lĩnh vực PBGDPL đã thể hiện rõ tư tưởng đẩy mạnh phân quyền, phân cấp cho CQĐP cấp cơ sở (đáp ứng được nguyên tắc chuyển giao thẩm quyền cho những cơ quan quyền lực gần dân nhất nếu có thể).

Ba là, việc phân quyền, phân cấp trong lĩnh vực PBGDPL đã phần nào bảo đảm được nguyên tắc: phân quyền, phân cấp nhiệm vụ gắn với bảo đảm cơ chế, nguồn lực thực hiện.

Bốn là, phân quyền, phân cấp trong lĩnh vực PBGDPL đã tính đến đặc thù nông thôn, đô thị (đáp ứng được nguyên tắc phù hợp trong phân quyền, phân cấp như đã chỉ ra tại Chương 1 về lý luận).

Năm là, việc thực hiện phân quyền, phân cấp trong lĩnh vực PBGDPL đã đạt được nhiều thành tựu đáng khích lệ và bước đầu có sự phù hợp với xu hướng xây dựng Chính phủ số.

Sáu là, việc thực hiện phân quyền, phân cấp trong lĩnh vực PBGDPL thời gian qua đã song hành với việc đẩy mạnh kiểm tra, giám sát, đánh giá việc thực hiện các nội dung đã thực hiện phân quyền, phân cấp.

Một số tồn tại, hạn chế:

- Thứ nhất, mặc dù việc phân quyền, phân cấp trong lĩnh vực PBGDPL đã phần nào bảo đảm được nguyên tắc: phân quyền, phân cấp nhiệm vụ gắn với bảo đảm cơ chế, nguồn lực thực hiện; tuy nhiên, còn có sự chênh lệch khá rõ giữa các địa phương.

Thứ hai, việc phân quyền, phân cấp trong lĩnh vực PBGDPL cho nhiều chủ thể thuộc cả hệ thống chính trị các cấp từ trung ương đến cơ sở, tuy nhiên, trong một số địa bàn, một số ban ngành, do nhận thức nên công tác PBGDPL được giao khoán cho ngành tư pháp thực hiện; vì vậy, chưa phát huy được vai trò của cơ quan, tổ chức phối hợp.

2.2.2.2. Theo dõi thi hành pháp luật

Tổng quan

Phân quyền trong TDTHPL được hiến định trong văn bản có giá trị pháp lý cao nhất là Hiến pháp năm 2013[62]. Trên cơ sở Hiến pháp năm 2013, Luật TCCP, Luật TCCQĐP, các đạo luật chuyên ngành, cùng Nghị định hướng dẫn thi hành đã quy định về việc phân quyền, phân cấp trong tổ chức THPL và TDTHPL tới các chủ thể như: Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, CQĐP và UBND[63]. Nghị định số 34/2016/NĐ-CP đã xác định 08 nhóm nội dung tổ chức thi hành một VBQPPL, trong đó có nội dung: theo dõi, đánh giá việc thi hành VBQPPL của cơ quan, tổ chức cá nhân.[64]

Cụ thể hơn nữa, phân cấp trong TDTHPL được quy định tại một số văn bản chuyên ngành như: Nghị định số 59/2012/NĐ-CP ngày 23/7/2012 của Chính phủ về theo dõi tình hình THPL; Nghị định số 32/2020/NĐ-CP ngày 05/3/2020 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 59/2012/NĐ-CP; Nghị định số 55/2011/NĐ-CP ngày 04/07/2011 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền lợi và tổ chức bộ máy của tổ chức pháp chế; Thông tư số 04/2021/TT-BTP ngày 21/6/2021 hướng dẫn thi hành Nghị định số 59/2012/NĐ-CP và Nghị định số 32/2020/NĐ-CP.

Về những kết quả đạt được:

Một là, phân quyền, phân cấp trong TDTHPL đã đáp ứng được một số nguyên tắc như: nguyên tắc bảo đảm tính thống nhất của quyền lực nhà nước; nguyên tắc thẩm quyền đi đôi với trách nhiệm;

Hai là, pháp luật phân quyền, phân cấp trong TDTHPL đã chú trọng việc phát huy quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong việc thực hiện các nhiệm vụ TDTHPL đã được phân quyền, phân cấp theo quy định của pháp luật.

Ba là, tạo điều kiện thuận lợi cho người dân, cơ quan, tổ chức, đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính nhà nước. Trong lĩnh vực TDTHPL, hiện có nhiều hình thức khác nhau để tổ chức, cá nhân có thể cung cấp thông tin về tình hình THPL đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền

Một số tồn tại, hạn chế:

Thứ nhất, chưa bảo đảm được nguyên tắc phân quyền, phân cấp nhiệm vụ gắn với bảo đảm cơ chế, nguồn lực thực hiện.

Thứ hai, phân quyền, phân cấp TDTHPL chưa tính hết vai trò của các tổ chức xã hội, người dân trong TDTHPL.

Thứ ba, kiểm soát quyền lực và trách nhiệm giải trình trong phân quyền, phân cấp trong TDTHPL chưa hiệu quả

Hoạt động giám sát, phản biện xã hội của MTTQ mới chỉ dừng lại ở mức độ “kịp thời phát hiện và kiến nghị xử lý sai phạm, khuyết điểm; kiến nghị sửa đổi, bổ sung chính sách, pháp luật; phát hiện, phổ biến những nhân tố mới, các điển hình tiên tiến và những mặt tích cực; phát huy quyền làm chủ của Nhân dân, góp phần xây dựng nhà nước trong sạch, vững mạnh

Thứ tư, còn thiếu cơ chế phối hợp giữa các cơ quan để việc TDTHPL được thực hiện đồng bộ, chặt chẽ và hiệu quả. Bên cạnh đó,

Thứ năm, phân quyền, phân cấp TDTHPL chưa rõ thẩm quyền, trách nhiệm cá nhân, nhất là người đứng đầu.

2.2.2.3. Xử lý vi phạm hành chính

Tổng quan

Ngoài các VBQPPL mang tính chất chung, phân quyền, phân cấp trong QLNN của Bộ, ngành Tư pháp đối với công tác XLVPHC được quy định cụ thể tại một số VBPL chuyên ngành như: Luật XLVPHC; Nghị định số 81/2013/NĐ-CP ngày 19/7/2013 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật XLVPHC (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 97/2017/NĐ-CP); các Nghị định xử lý VPHC trong từng lĩnh vực cụ thể; Quyết định số 679/QĐ-BTP ngày 09/4/2018 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Cục Quản lý XLVPHC và TDTHPL

Về những kết quả đạt được:

Một là, phân quyền, phân cấp trong lĩnh vực XLVPHC thời gian qua đã có sự phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của từng cấp, từng cơ quan, đặc biệt là phân cấp tới từng chức danh có thẩm quyền trong XLVPHC.

Hai là, phân quyền, phân cấp trong lĩnh vực XLVPHC đã thể hiện rõ tư tưởng đẩy mạnh phân quyền, phân cấp cho CQĐP cấp cơ sở.

Ba là, phân quyền, phân cấp trong lĩnh vực XLVPHC đã tính đến đặc thù nông thôn, đô thị.

Bốn là, phân quyền, phân cấp trong lĩnh vực XLVPHC đã đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính nhà nước và xu hướng xây dựng Chính phủ số.

Một số tồn tại, hạn chế:

- Thứ nhất, pháp luật về phân quyền, phân cấp trong lĩnh vực XLVPHC chưa bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ. Còn tồn tại mẫu thuẫn, chồng chéo trong quy định của pháp luật về phân quyền, phân cấp trong lĩnh vực XLVPHC.

Thứ hai, chưa bảo đảm phân quyền, phân cấp nhiệm vụ gắn với bảo đảm cơ chế, nguồn lực thực hiện; làm ảnh hưởng không nhỏ tới hiệu quả thực hiện phân quyền, phân cấp trong QLNN đối với lĩnh vực XLVPHC.

Thứ ba, trong XLVPHC, việc phân quyền, phân cấp tới từng chức danh có thẩm quyền xử phạt; tuy nhiên, trong một số trường hợp cụ thể, còn thiếu hướng dẫn chi tiết dẫn đến khó khăn trong thi hành.

Thứ tư, chưa phát huy trách nhiệm kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước phân quyền, phân cấp; trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước nhận phân quyền, phân cấp trong việc thực hiện các nhiệm vụ QLNN.

2.2.3. Lĩnh vực thi hành án dân sự và thi hành án hành chính

2.2.3.1. Tổng quan

Việc phân quyền, phân cấp trong công tác THADS, THAHC được quy định cụ thể trong: Luật THADS năm 2008, được sửa đổi bổ sung năm 2014 (Luật THADS); Luật tố tụng hành chính năm 2015[65] (Luật TTHC); Nghị định số 62/2015/NĐ-CP ngày 18/7/2015 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật THADS (sửa đổi, bổ sung một số điều bởi Nghị định số 33/2020/NĐ-CP); Nghị định số 71/2016/NĐ-CP ngày 01/7/2016 quy định thời hạn, trình tự, thủ tục thi hành bản án hành chính và xử lý trách nhiệm đối với người không thi hành bản án, quyết định của Tòa án; và một số văn bản dưới luật khác như: Quyết định/Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ, Thông tư/Quyết định của Bộ trưởng Bộ Tư pháp; [66]... Luật THADS và Luật TTHC đã quy định khá rõ về QLNN trong THADS, THAHC, tạo nền tảng thể chế vững chắc cho công tác này. Theo đó, ngoài Bộ Tư pháp, UBND các cấp, còn có các bộ và cơ quan khác có trách nhiệm QLNN công tác THADS (Bộ Quốc phòng) hoặc phối hợp thực hiện THADS, THAHC như: Bộ Công an; hệ thống các cơ quan Tòa án, Viện kiểm sát từ trung ương đến địa phương; Tòa án quân sự trung ương, Tòa án quân sự quân khu và tương đương; Tư lệnh quân khu và tương đương. Hệ thống cơ quan THADS được tổ chức theo hệ thống quản lý tập trung theo ngành dọc; gồm có: Cơ quan quản lý THADS thuộc Bộ Tư pháp (Tổng cục THADS, Cục THADS cấp tỉnh; Chi cục THADS cấp huyện) và Cơ quan quản lý THADS thuộc Bộ Quốc phòng. Cụ thể, việc phân quyền, phân cấp trong lĩnh vực THADS, THAHC

2.2.3.2. Đánh giá

Những kết quả đạt được:

Thứ nhất, phân quyền, phân cấp trong THADS đã đáp ứng được một số nguyên tắc chung như: nguyên tắc bảo đảm tính thống nhất của quyền lực nhà nước; nguyên tắc thẩm quyền đi đôi với trách nhiệm; nguyên tắc phù hợp …; mô hình cơ quan THADS cũng được tổ chức phù hợp với tính chất, đặc thù của công tác tư pháp là thẩm quyền QLNN trong lĩnh vực THADS chỉ thuộc về CQTW như đã chỉ ra tại Chương 01 về lý luận.

Thứ hai, trong công tác tài chính: nội dung các quy định về phân cấp quản lý về cơ sở vật chất, tài chính cho công tác THADS, THAHC theo Quyết định 496/QĐ-BTP có xu hướng phân cấp mạnh hơn cho cấp dưới so với các văn bản cũ (Quyết định 1740/QĐ-BTP).

Thứ ba, trong công tác tổ chức cán bộ: việc phân quyền, phân cấp quản lý công chức trong hệ thống THADS cơ bản đã được quy định đầy đủ, rõ ràng và phù hợp thực tiễn.

Thứ tư, kết quả thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền, phân cấp trong lĩnh vực THADS khá tích cực, tỷ lệ thi hành xong khá cao trong bối cảnh tinh giản biên chế và số lượng vụ việc phải THA tăng dần qua các năm (xem bảng số liệu 04 và 05).

Một số tồn tại, hạn chế:

Thứ nhất, như đã phân tích ở trên, Luật TTHC đã phân quyền rất rõ cho Bộ Tư pháp trong quản lý THAHC. Tuy nhiên, sau đó, thẩm quyền này lại tiếp tục được nhắc lại toàn bộ (phân cấp) trong Nghị định số 71/2016/QĐ-TTg. Điều này gây ra sự chồng chéo, trùng lắp trong quy định pháp luật.

Thứ hai, Điều 313 Luật TTHC hiện hành chỉ quy định phân quyền quản lý THAHC cho 02 chủ thể là Chính phủ và Bộ Tư pháp. Chính phủ, sau đó thông qua Nghị định số 71/2016/NĐ-CP, tiếp tục phân cấp cho các bộ/cơ quan ngang bộ và UBND các cấp trong việc chỉ đạo các cơ quan cấp dưới của mình nghiêm túc thi hành bản án, quyết định của Tòa án.

Thứ ba, quy định về phân cấp trong công tác cán bộ THADS còn tồn tại một số vướng mắc và chồng chéo.

Thứ tư, phân quyền, phân cấp trong lĩnh vực THADS, THAHC chưa bảo đảm được nguyên tắc: phân quyền, phân cấp nhiệm vụ gắn với bảo đảm cơ chế, nguồn lực thực hiện.

Thứ năm, việc chuyển giao nhiệm vụ THA từ cơ quan THADS sang tổ chức Thừa phát lại theo chủ trương xã hội hóa hoạt động THADS không được như kỳ vọng.

2.2.4. Lĩnh vực hộ tịch, quốc tịch, chứng thực, lý lịch tư pháp, nuôi con nuôi, bồi thường nhà nước và đăng ký giao dịch bảo đảm

2.2.4.1. Tổng quan

Phân quyền, phân cấp trong QLNN một số lĩnh vực hành chính tư pháp (hộ tịch, quốc tịch, chứng thực, lý lịch tư pháp, nuôi con nuôi, bồi thường nhà nước và đăng ký giao dịch bảo đảm) được quy định trong các VBQPPL như: Luật Hộ tịch năm 2015; Luật Quốc tịch năm 2008 sửa đổi năm 2014 (Luật Quốc tịch); Luật Nuôi con nuôi 2010; Luật trách nhiệm bồi thường nhà nước năm 2009 sửa đổi, bổ sung năm 2017 (Luật TNBTNN); Luật Lý lịch tư pháp năm 2009 (Luật LLTP); … cùng các Nghị định quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành; Nghị định 23/2015/NĐ-CP ngày 16/2/2015 về cấp bản sao từ sổ gốc, chứng thực bản sao từ bản chính, chứng thực chữ ký, chứng thực hợp đồng, giao dịch; Nghị định số 102/2017/NĐ-CP ngày 01/9/2017 về đăng ký biện pháp bảo đảm.

2.2.4.2. Đánh giá

Những kết quả đạt được: về cơ bản, phân quyền, phân cấp trong một số lĩnh vực hành chính tư pháp đã đáp ứng được một số nguyên tắc như: nguyên tắc bảo đảm tính thống nhất của quyền lực nhà nước; nguyên tắc thẩm quyền đi đôi với trách nhiệm; nguyên tắc chuyển giao thẩm quyền cho những cơ quan quyền lực gần dân nhất nếu có thể; … như đã chỉ ra tại Chương 01 về lý luận. Kết quả thực hiện phân quyền, phân cấp trong thời gian qua cho thấy, việc phân quyền, phân cấp trong QLNN một số lĩnh vực hành chính tư pháp cơ bản phù hợp.

Một số tồn tại, hạn chế:

Thứ nhất, chưa bảo đảm nguyên tắc phân quyền, phân cấp nhiệm vụ gắn với bảo đảm về nguồn lực, làm ảnh hưởng không nhỏ tới hiệu quả phân quyền, phân cấp trong QLNN một số lĩnh vực hành chính tư pháp.

Thứ hai, chưa phát huy trách nhiệm kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước phân quyền, phân cấp.

Thứ ba, việc phối hợp giữa các chủ thể trong thực hiện nhiệm vụ đã được phân quyền, phân cấp trong một số lĩnh vực hành chính tư pháp chưa tốt.

Thứ tư, quy định pháp luật về phân quyền, phân cấp trong một số trường hợp chưa phù hợp với thực tiễn.

Thứ năm, còn tồn tại một số trường hợp, việc thực hiện các chức trách, nhiệm vụ được phân quyền, phân cấp chưa đúng theo quy định của pháp luật.

2.2.5. Lĩnh vực luật sư, công chứng, giám định tư pháp và trợ giúp pháp lý

2.2.5.1. Tổng quan

Phân quyền, phân cấp trong QLNN một số lĩnh vực BTTP (luật sư, công chứng, giám định, trợ giúp pháp lý, …) được quy định trong các VBQPPL như: Luật Công chứng năm 2014; Luật Luật sư năm 2006 (sửa đổi, bổ sung năm 2012); Luật Giám định Tư pháp năm 2012; Luật Đấu giá tài sản năm 2016; Luật Trợ giúp pháp lý năm 2017; … cùng các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành[67]; Nghị định 55/2019/NĐ-CP về hỗ trợ pháp lý cho doanh nghiệp nhỏ và vừa….

2.2.5.2. Đánh giá

Những kết quả đạt được:

Một là, pháp luật về phân quyền, phân cấp trong một số lĩnh vực BTTP hiện hành cơ bản đã bảo đảm nguyên tắc QLNN thống nhất, thông suốt.

Hai là, phân quyền, phân cấp rõ ràng, cụ thể cho từng cấp, từng chức danh, cơ quan ở trung ương và địa phương (đặc biệt là cấp cơ sở) trong QLNN một số lĩnh vực BTTP. Qua đó, phát huy quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong việc thực hiện các nhiệm vụ đã được phân quyền, phân cấp.

Ba là, phân quyền, phân cấp trong QLNN một số lĩnh vực BTTP đã phân định rõ QLNN với tự quản của các tổ chức xã hội - nghề nghiệp và phát huy vai trò tự quản của các tổ chức này; vừa bảo đảm quản lý của Nhà nước vừa phát huy tính tự quản, tự chịu trách nhiệm của các tổ chức xã hội - nghề hiệp, các tổ chức hành nghề luật; qua đó đáp ứng nhu cầu xã hội hóa.

Bốn là, kết quả thực hiện phân quyền, phân cấp trong thời gian qua trong một số lĩnh vực BTTP rất đáng khích lệ.

Một số tồn tại, hạn chế:

Thứ nhất, chưa bảo đảm nguyên tắc phân quyền, phân cấp nhiệm vụ gắn với bảo đảm về nguồn lực, làm ảnh hưởng không nhỏ tới hiệu quả phân quyền, phân cấp trong QLNN một số lĩnh vực BTTP.

Thứ hai, một trong những đặc thù của công tác BTTP là liên quan, phối hợp với nhiều Bộ, ngành và địa phương, tuy nhiên, công tác phối hợp với một số cơ quan, tổ chức có liên quan trong thực hiện nhiệm vụ đã được phân quyền, phân cấp trong một số lĩnh vực BTTP thời gian qua cũng còn gặp khó khăn.

Thứ ba, phân quyền, phân cấp trong quản lý một số hoạt động BTTP cho các tổ chức xã hội - nghề nghiệp trong thời gian qua do việc nhận thức, đánh giá chưa đầy đủ, toàn diện cả về lý luận và thực tiễn đối với tính chất đặc thù của từng loại hoạt động BTTP nên còn bộc lộ nhiều hạn chế, chưa hoàn toàn phù hợp với tình hình thực tiễn và thông lệ thế giới.

Thứ tư, chưa phát huy trách nhiệm kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước phân quyền, phân cấp.

Thứ năm, một số thủ tục hành chính còn chưa được tinh giản, việc ứng dụng công nghệ thông tin vào phân công, giải quyết công việc còn nhiều hạn chế đã ảnh hưởng nhất định đến công tác điều hành, xử lý nhiệm vụ được giao.

Thứ sáu, quy định của pháp luật về phân quyền, phân cấp trong một số lĩnh vực BTTP hiện vẫn còn bất cập, cần được sửa đổi, bổ sung trong thời gian tới.

2.2.6. Thực trạng phân quyền, phân cấp trong quản lý nhà nước với mô hình chính quyền đô thị đặc thù và một số vấn đề đặt ra đối với công tác tư pháp

2.2.6.1. Tổ chức mô hình chính quyền đô thị đặc thù hiện nay

Thứ nhất, mô hình CQĐT một cấp: được tổ chức trong phạm vi nội thành của thành phố trực thuộc Trung ương. Trong đó, chỉ có một cơ quan đại diện là HĐND thành phố và không tổ chức HĐND ở quận và phường và UBND ở cả ba cấp hành chính (thành phố, quận, phường). Mô hình này hiện đang được triển khai tại Thành phố Hồ Chí Minh và thành phố Đà Nẵng (thí điểm). Riêng tại Thành phố Hồ Chí Minh, thành phố Thủ Đức (được thành lập theo Nghị quyết số 1111/NQ-UBTVQH14 ngày 09/12/2020 của UBTVQH) có tổ chức HĐND và UBND cấp thành phố, không có HĐND phường. Đây là mô hình “thành phố trong thành phố” đầu tiên của cả nước.

Thứ hai, mô hình CQĐT hai cấp: được tổ chức ở khu vực nội thành của thành phố trực thuộc Trung ương. Trong đó, có hai cơ quan đại diện là HĐND thành phố và HĐND quận, không tổ chức HĐND ở phường, có đủ ba cấp hành chính là UBND thành phố, UBND quận và UBND phường. Mô hình này hiện đang được áp dụng ở Thành phố Hà Nội (thí điểm).

2.2.6.2. Phân quyền, phân cấp đối với mô hình chính quyền đô thị và vấn đề công tác tư pháp

Việc phân quyền ở một nhiệm vụ thuộc lĩnh vực tư pháp cụ thể trong luật chuyên ngành hoặc VBPL của Trung ương như lĩnh vực hộ tịch, chứng thực đã được nghiên cứu, theo tinh thần phân cấp cho chính quyền cấp huyện, xã đã tạo bước đột phá, đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính, cải cách tư pháp, xu thế hội nhập. Chính quyền một số thành phố, ví dụ TP. Hà Nội đã quan tâm, chuẩn bị về điều kiện đảm bảo; tăng cường nguồn lực, cơ sở vật chất, phương tiện làm việc; cùng với đội ngũ công chức cấp huyện, cấp xã có trình độ nghiệp vụ (công chức tư pháp có trình độ cử nhân luật trở lên chiếm trên 95%), thường xuyên được tập huấn, bồi dưỡng nghiệp vụ, kỹ năng tổ chức, xử lý công việc, nên cơ bản các đơn vị, cá nhân được giao nhiệm vụ theo phân cấp mới đã tiếp nhận, chủ động giải quyết công việc đáp ứng yêu cầu phân cấp. Việc phân quyền, phân cấp lĩnh vực hộ tịch cho chính quyền cấp huyện, cấp xã trên địa bàn đã giải quyết được những bất cập, khó khăn từ cơ quan nhà nước, người dân, doanh nghiệp. Đối với chính quyền thành phố đã giảm tải các việc sự vụ mà trước đây thuộc thẩm quyền của UBND thành phố xem xét, quyết định trên cơ sở tham mưu của Sở Tư pháp; ở cấp thành phố tăng cường và tập trung đối với nhiệm vụ QLNN. Đối với cấp chính quyền được phân cấp, giao quyền đã chủ động hơn trong việc thực hiện nhiệm vụ, giải quyết công việc (số vụ việc hộ tịch của thành được phân cấp chuyển giao cho 30 UBND quận, huyện, thị xã thực hiện tiếp nhận hồ sơ và giải quyết; tương tự UBND cấp huyện chuyển giao cho UBND cấp xã…). Đối với người dân, doanh nghiệp được thụ hưởng về thời gian, chi phí đi lại...[68]

2.3. ĐÁNH GIÁ CHUNG THỰC TRẠNG PHÂN QUYỀN, PHÂN CẤP TRONG MỘT SỐ LĨNH VỰC THUỘC PHẠM VI QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC CỦA BỘ, NGÀNH TƯ PHÁP THỜI GIAN QUA

2.3.1. Những kết quả đạt được

Thứ nhất, phân quyền, phân cấp trong lĩnh vực thuộc phạm vi QLNN của Bộ, ngành Tư pháp đã đáp ứng được các nguyên tắc chung về phân quyền, phân cấp, đồng thời cũng chú trọng đến tính đặc thù của ngành tư pháp

Thứ hai, về công tác chỉ đạo, điều hành: trong giai đoạn 2016 - 2022, thực hiện Nghị quyết số 21/NQ-CP ngày 21/3/2016 của Chính phủ về phân cấp QLNN giữa Chính phủ và UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và Nghị quyết số 99/NQ-CP ngày 24/6/2020 của Chính phủ về đẩy mạnh phân cấp QLNN theo ngành, lĩnh vực, Nghị quyết số 04/NQ-CP ngày 10/01/2022 của Chính phủ về đẩy mạnh phân quyền, phân cấp trong QLNN; Bộ Tư pháp đã ban hành Kế hoạch triển khai thực hiện các Nghị quyết trên như: (1) Kế hoạch triển khai thực hiện Nghị quyết số 21/NQ-CP của Bộ Tư pháp ban hành kèm theo Quyết định số 316/QĐ-BTP ngày 15/3/2017; (2) Kế hoạch triển khai thực hiện Nghị quyết số 99/NQ-CP ngày 24/6/2020 của Chính phủ về đẩy mạnh phân cấp QLNN theo ngành, lĩnh vực ban hành kèm theo Quyết định sổ 148/QĐ-BTP ngày 04/02/2021.

Thứ ba, việc tổ chức triển khai thực hiện phân quyền, phân cấp các lĩnh vực thuộc phạm vi QLNN của Bộ, ngành Tư pháp (xây dựng và THPL, kiểm tra VBQPPL, PBGDPL, THADS, THAHC, BTTP, hành chính tư pháp; ...) trong thời gian qua cơ bản là phù hợp về thẩm quyền, điều kiện nguồn lực của mỗi cấp; triển khai thông suốt trên thực tế; không có sự mâu thuẫn, chồng chéo, vướng mắc lớn[69].

Thứ tư, phân quyền, phân cấp trong QLNN một số lĩnh vực tư pháp đã tính đến đặc thù lĩnh vực QLNN và điều kiện cụ thể của từng cấp CQĐP, đảm bảo “nguyên tắc phù hợp”.

Thứ năm, phân quyền, phân cấp trong QLNN một số lĩnh vực BTTP đã phân định rõ QLNN với tự quản của các tổ chức xã hội - nghề nghiệp và phát huy vai trò tự quản của các tổ chức này, phù hợp với chủ trương xã hội hóa.

Thứ sáu, đẩy mạnh phân quyền, phân cấp trong lĩnh vực tư pháp thời gian vừa qua đã song hành với cải cách hành chính, bước đầu gắn với ứng dụng công nghệ thông tin, xây dựng Chính phủ điện tử, hướng tới Chính phủ số, kinh tế số và xã hội số.

Thứ bảy, Bộ, ngành Tư pháp cũng đã quan tâm, hỗ trợ, tạo điều kiện thuận lợi cho các cấp địa phương thực hiện nhiệm vụ được phân quyền, phân cấp với các hình thức như tổ chức tập huấn, bồi dưỡng chuyên môn, nghiệp vụ; trao đổi, trả lời các vướng mắc, khó khăn…

Thứ tám, Bộ Tư pháp cùng các cơ quan có liên quan đã tham mưu, trình Chính phủ để đề xuất Quốc hội sửa đổi, bổ sung một cách toàn diện các luật liên quan đến các lĩnh vực thuộc phạm vi QLNN của Bộ, ngành Tư pháp. Trong công tác XDPL, Bộ, ngành Tư pháp cũng đã đổi mới tư duy xây dựng chính sách, pháp luật từ quản lý chặt chẽ sang tạo hành lang, khuyến khích phát triển; bảo đảm đáp ứng yêu cầu thực tiễn, nâng cao hiệu lực, hiệu quả QLNN đối với ngành, lĩnh vực.

Thứ chín, đánh giá về hiệu quả hoạt động QLNN của Bộ, ngành Tư pháp trên các lĩnh vực đã được phân quyền, phân cấp: có thể nói, giai đoạn vừa qua, Bộ, ngành Tư pháp với những kết quả hoạt động nổi bật trong các lĩnh vực xây dựng, THPL, hành chính tư pháp, BTTP và các công tác tư pháp khác đã khẳng định được vị thế của mình. Kết quả hoạt động của Bộ, ngành Tư pháp đã đóng góp không nhỏ cho sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.

2.3.2. Một số tồn tại, hạn chế

Thứ nhất, tồn tại, hạn chế lớn nhất trong phân quyền, phân cấp trong QLNN của Bộ, ngành Tư pháp là chưa đáp ứng được nguyên tắc chuyển giao thẩm quyền cùng với chuyển giao tài chính và nguồn lực.

Thứ hai, nguyên tắc phù hợp chưa được áp dụng hiệu quả trong phân quyền, phân cấp trong một số lĩnh vực thuộc phạm vi QLNN của Bộ, ngành Tư pháp.

Thứ ba, một số lĩnh vực như nuôi con nuôi, LLTP, quốc tịch và BTTP mặc dù được nâng từ văn bản dưới luật thành luật chuyên ngành, tuy nhiên về thẩm quyền, nhiệm vụ quyền hạn không thay đổi, vẫn giữ nguyên như trước đây, chưa được nghiên cứu theo hướng phân quyền mạnh hơn cho CQĐP cấp huyện, xã (hiện mới dừng lại ở phân quyền cho CQĐP cấp tỉnh), hoặc chủ trương phân cấp từ thẩm quyền của Bộ Tư pháp cho UBND cấp tỉnh, đặc biệt đối với các địa phương như TP. Hà Nội, TP. Hồ Chí Minh.

Thứ tư, pháp luật về phân quyền, phân cấp trong một số lĩnh vực thuộc phạm vi QLNN của Bộ, ngành tư pháp vẫn còn tồn tại vướng mắc, bất cập.

Thứ năm, cơ chế kiểm tra, giám sát, kiểm soát quyền lực chưa hoàn thiện, đồng bộ với yêu cầu đẩy mạnh phân quyền, phân cấp; chưa có đầy đủ chế tài đối với việc thực hiện không nghiêm các quy định theo phân quyền, phân cấp.

Thứ sáu, một số lĩnh vực QLNN của Bộ, ngành Tư pháp liên quan tới nhiều bộ, ngành, địa phương cũng như tác động tới nhiều đối tượng có liên quan. Tuy nhiên, các quy định của pháp luật hiện hành về cơ chế phối hợp giữa các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền trong công tác QLNN, trao đổi thông tin còn thiếu hoặc chưa đầy đủ, phù hợp

Thứ bẩy, phân quyền, phân cấp trong quản lý một số hoạt động BTTP cho các tổ chức xã hội - nghề nghiệp trong thời gian qua do việc nhận thức, đánh giá chưa đầy đủ, toàn diện cả về lý luận và thực tiễn đối với tính chất đặc thù của từng loại hoạt động BTTP nên còn bộc lộ nhiều hạn chế, chưa hoàn toàn phù hợp với tình hình thực tiễn và thông lệ thế giới.

Thứ tám, việc ứng dụng công nghệ thông tin, chuyển đổi số, xây dựng chính phủ điện tử tiến tới chính phủ số trong một số lĩnh vực như THADS, BTTP, XLVPHC và TDTHPL còn chậm, ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả thực hiện các nhiệm vụ đã được phân quyền, phân cấp của các cơ quan tư pháp ở cả trung ương lẫn địa phương.

2.3.3. Nguyên nhân

Một là, phân quyền, phân cấp giữa CQTW với CQĐP nói chung, phân quyền, phân cấp trong một số lĩnh vực thuộc phạm vi QLNN của Bộ, ngành Tư pháp nói riêng cho thấy, còn có sự lúng túng từ lý thuyết đến thực tiễn triển khai.

Hai là, hệ thống tổ chức bộ máy các cơ quan tư pháp địa phương thời gian qua trong mô hình tổng thể về tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị chưa được hoàn thiện, một số bộ phận, lĩnh vực chưa phù hợp với yêu cầu, nhiệm vụ của thời kỳ mới.

Ba là, phân quyền, phân cấp chưa coi trọng hiệu quả kinh tế (sự đồng đều, đại trà trong phân quyền, phân cấp dẫn đến không có đặc thù, khác biệt giữa các đô thị kinh tế lớn với các địa phương còn lại.

Bốn là, một số cơ quan, nhất là cơ quan quản lý nhà nước về tài chính chưa coi trọng đúng mức việc nắm bắt yêu cầu thực tiễn, đặc biệt là nhu cầu từ các địa phương tự chủ ngân sách khi được phân quyền, phân cấp.

Năm là, thời gian, ngân sách và các nguồn lực khác phục vụ cho hoạt động kiểm tra, giám sát thực hiện phân quyền, phân cấp còn hạn chế.

Sáu là, kinh phí hỗ trợ, điều kiện bảo đảm triển khai công việc trong một số lĩnh vực còn hạn chế, không đồng đều giữa các ngành, các địa phương, nhất là trong công tác XDPL; PBGDPL[70]; hòa giải ở cơ sở[71]; TDTHPL; ứng dụng công nghệ thông tin và chuyển đổi số.

Bẩy là, một số bất cập trong quy định pháp luật liên quan đến phân quyền, phân cấp trong lĩnh vực thuộc phạm vi QLNN của Bộ, ngành Tư pháp

CHƯƠNG III

GIẢI PHÁP TIẾP TỤC HOÀN THIỆN VIỆC PHÂN QUYỀN,
PHÂN CẤP TRONG CÁC LĨNH VỰC THUỘC PHẠM VI
QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC CỦA BỘ, NGÀNH TƯ PHÁP
GIAI ĐOẠN TỪ NAY ĐẾN NĂM 2030

3.1. BỐI CẢNH

Về chủ trương của Đảng, có thể nói chủ trương đẩy mạnh phân quyền, phân cấp là chủ trương nhất quán của Đảng ta trong suốt thời kỳ đổi mới. Điều này được thể hiện thông qua một số văn kiện, văn bản như:

Hiến pháp năm 2013 đã tạo lập những nền tảng pháp lý mang tính hiến định cho việc thực hiện phân quyền, phân cấp. Nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ/ngành và CQĐP được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương; giữa các cấp chính quyền tại địa phương.[72] Tinh thần phân quyền, phân cấp thể hiện rõ trong các quy định của Hiến pháp tại Chương IX (Chính quyền địa phương).

Về mặt thực tiễn, thời gian qua, việc triển khai thực hiện các chủ trương của Đảng, quy định pháp luật về phân quyền, phân cấp giữa các cơ quan nhà nước đã đạt được nhiều kết quả tích cực. Trong một số lĩnh vực thuộc phạm vi QLNN của Bộ, ngành Tư pháp, phân quyền, phân cấp đang từng bước được điều chỉnh theo hướng bảo đảm sự quản lý tập trung, thống nhất của Chính phủ, phát huy tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm và khai thác tiềm năng, lợi thế, nguồn lực của các địa phương nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước.

3.1.2. Quan điểm, định hướng chung

Thứ nhất, xác định rõ những nhiệm vụ mà chính quyền trung ương sẽ phân quyền, phân cấp hoặc sẽ không phân cấp cho chính quyền địa phương trong công tác tư pháp.

Thứ hai, cần thể chế hóa nguyên tắc “tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của mình trong phạm vi đã được phân quyền, phân cấp” theo đúng chủ trương của Đảng nhất quán qua các kỳ Đại hội. CQĐP trong phạm vi thẩm quyền luật định, được bảo đảm sự tự chủ, tự chịu trách nhiệm thực sự của mình; khắc phục triệt để tình trạng phân quyền, phân cấp cho các cấp CQĐP nhưng lại không đảm bảo nguồn lực về nhân lực và tài chính để thực hiện như đã diễn ra trong thời gian qua.

Thứ ba, chú trọng kiểm soát quyền lực và trách nhiệm giải trình trong phân quyền, phân cấp trong lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ, ngành Tư pháp thông qua việc tăng cường kiểm tra, thanh tra công vụ, giám sát của CQTW đối với việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP, bảo đảm quyền lực nhà nước là thống nhất, việc thực thi quyền lực nhà nước có tính thông suốt, liên tục.

Thứ tư, bảo đảm sự đồng bộ các nội dung phân quyền, phân cấp, kết hợp chặt chẽ giữa quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ trên cơ sở có tính đến đặc thù của công tác tư pháp.

Thứ năm, không cào bằng, cố định và biệt lập chính sách phân quyền, phân cấp trong một số lĩnh vực thuộc phạm vi QLNN của Bộ, ngành Tư pháp.

3.2. ĐỀ XUẤT HOÀN THIỆN VIỆC PHÂN QUYỀN, PHÂN CẤP TRONG MỘT SỐ LĨNH VỰC THUỘC PHẠM VI QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC CỦA BỘ, NGÀNH TƯ PHÁP GIAI ĐOẠN TỪ NAY ĐẾN NĂM 2030

3.2.1. Đề xuất, định hướng chung

Thứ nhất, về xu hướng phân quyền, phân cấp trong một số lĩnh vực thuộc phạm vi QLNN của Bộ, ngành Tư pháp.

Thứ hai, xác định rõ những nhiệm vụ sẽ phân quyền, phân cấp cho chính quyền địa phương hoặc những nhiệm vụ chỉ có chính quyền trung ương thực hiện, không phân quyền, phân cấp cho địa phương trong công tác tư pháp

Thứ ba, cần xác định rõ chủ thể nhận sự phân quyền, phân cấp cần tập trung cho chính quyền cấp tỉnh và chính quyền cấp cơ sở (ở đô thị là chính quyền thị trấn, thị xã, thành phố thuộc tỉnh và ở nông thôn là chính quyền cấp xã và chính quyền cấp tỉnh). Việc phân cấp như vậy sẽ tạo tiền đề và phù hợp với xu hướng tổ chức hợp lý chính quyền địa phương, giảm bớt tầng nấc trung gian (cấp huyện) trong thời gian tới.

Thứ tư, cần thể chế hóa nguyên tắc “tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của mình trong phạm vi đã được phân quyền, phân cấp” theo đúng chủ trương của Đảng nhất quán qua các kỳ Đại hội.

Thứ năm, chú trọng kiểm soát quyền lực và trách nhiệm giải trình trong phân quyền, phân cấp trong lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ, ngành Tư pháp thông qua việc tăng cường kiểm tra, thanh tra công vụ, giám sát của CQTW đối với việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP, bảo đảm quyền lực nhà nước là thống nhất, việc thực thi quyền lực nhà nước có tính thông suốt, liên tục.

Thứ sáu, bảo đảm sự đồng bộ các nội dung phân quyền, phân cấp, kết hợp chặt chẽ giữa quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ trên cơ sở có tính đến đặc thù của công tác tư pháp.

Thứ bảy, không cào bằng, cố định và biệt lập chính sách phân quyền, phân cấp trong một số lĩnh vực thuộc phạm vi QLNN của Bộ, ngành Tư pháp.

Thứ tám, phân định rõ chức năng tham mưu, giúp UBND QLNN về các lĩnh vực tư pháp và việc thực thi thẩm quyền, tác nghiệp cụ thể trong các lĩnh vực công tác tư pháp.

3.2.2. Đề xuất về hoàn thiện pháp luật quy định chung về phân quyền, phân cấp giữa trung ương và địa phương

Một là, làm rõ cơ chế phân quyền, phân cấp và ủy quyền trong Luật TCCQĐP

Hai là, Luật TCCQĐP cần sửa đổi, bổ sung quy định về mô hình tổ chức chính quyền đô thị và mô hình chính quyền nông thôn để áp dụng thống nhất trong phạm vi cả nước; làm căn cứ cho các luật chuyên ngành quy định về phân quyền, phân cấp QLNN đối với công tác tư pháp thiết kế các quy định về phân quyền, phân cấp phù hợp với điều kiện, đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo và đặc thù của từng lĩnh vực BTTP, hành chính tư pháp.

Ba là, Luật TCCQĐP cần bổ sung nhóm quy định mang tính khái quát hóa các cơ chế đặc thù thành một nhóm quy định chung, trong đó có nhóm quy định về cơ chế đặc thù trong lĩnh vực tư pháp (chẳng hạn, đặc thù trong lĩnh vực LLTP, trong chứng thực, trong công tác hộ tịch đường biên giới; kiểm tra, giám sát nhưng không can thiệp, làm thay cấp dưới.

Bốn là, các quy định về phân quyền, phân cấp được quy định tại Luật TCCQĐP và Luật TCCP cần tiếp tục được hoàn thiện để giải quyết một số bất cập trong phân quyền, phân cấp

Năm là, nghiên cứu, hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm giải trình và pháp luật về kiểm tra

3.2.3. Đề xuất về nguyên tắc kết hợp quản lý nhà nước với chế độ tự quản của tổ chức xã hội – nghề nghiệp

Do đặc thù nghề nghiệp một số lĩnh vực BTTP, nhà nước quy định nguyên tắc kết hợp quản lý nhà nước với chế độ tự quản của tổ chức xã hội – nghề nghiệp. Hai hoạt động quản lý này thống nhất với nhau đảm bảo sự tuân thủ của các chức danh BTTP và hoạt động BTTP đối với Hiến pháp và pháp luật, đồng thời đảm bảo tuân theo quy tắc đạo đức nghề nghiệp. Chẳng hạn, tổ chức xã hội – nghề nghiệp của luật sư, tổ chức hành nghề luật sư thực hiện quản lý luật sư và hành nghề luật sư của tổ chức mình theo quy định của Luật Luật sư, Điều lệ của Liên đoàn luật sư Việt Nam và Quy tắc đạo đức và ứng xử nghề nghiệp luật sư Việt Nam.[73]

3.2.4. Đề xuất về đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin và chuyển đổi số trong Bộ, ngành Tư pháp

- Xây dựng Cơ sở dữ liệu quốc gia về công chứng và về XLVPHC.

- Trên cơ sở sửa đổi, bổ sung Luật lý lịch tư pháp, xây dựng lộ trình chuyển đổi mô hình cơ sở dữ liệu lý lịch tư pháp từ 02 cấp sang mô hình 01 cấp tập trung, thống nhất tại Bộ Tư pháp. Đồng thời, thực hiện 100% việc cung cấp, trao đổi thông tin lý lịch tư pháp dưới dạng điện tử giữa giữa Trung tâm Lý lịch tư pháp quốc gia và Sở Tư pháp và giữa cơ quan quản lý cơ sở dữ liệu lý lịch tư pháp với các cơ quan Tòa án, Kiểm sát, Công an, Thi hành án dân sự qua hệ thống mạng trên cơ sở điều kiện về trang thiết bị, phương tiện làm việc và triển khai ứng dụng công nghệ thông tin của các cơ quan này.

- Thực hiện kết nối, chia sẻ trên toàn quốc với các Cơ sở dữ liệu quốc gia ngành Tư pháp, bao gồm: Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật, Cơ sở dữ liệu quốc gia hộ tịch điện tử toàn quốc, Hệ thống đăng ký giao dịch bảo đảm, Cơ sở dữ liệu quốc gia điện tử về thi hành án dân sự, cơ sở dữ liệu lý lịch tư pháp, từng bước mở dữ liệu của các cơ quan nhà nước để cung cấp dịch vụ công kịp thời, phục vụ người dân và phát triển kinh tế - xã hội.

- Sửa một số luật liên quan, bổ sung quy định cho phép nhận đơn trực tuyến (Luật THADS); bổ sung quy định cho phép thực hiện công chứng điện tử (công chứng trực tuyến) đối với một số dịch vụ công chứng đơn giản (Luật Công chứng); bổ sung quy định về cấp Phiếu LLTP bằng phương thức điện tử (Luật LLTP);…

3.2.5. Một số đề xuất cụ thể về hoàn thiện pháp luật chuyên ngành quy định về phân quyền, phân cấp trong quản lý nhà nước của Bộ, ngành Tư pháp

Một là, Bộ Tư pháp cần tăng cường tham mưu với Chính phủ trình Quốc Hội ban hành hoặc ban hành theo thẩm quyền các văn bản phân quyền, phân cấp trong các lĩnh vực QLNN của ngành Tư pháp để giải quyết những bất cập, tồn tại trong các VBQPPL chuyên ngành về công tác tư pháp hiện hành như đã chỉ ra tại Chương 2 – phần thực trạng.Trước hết, cần rà soát, tổng hợp những vấn đề cần phân quyền cho chính quyền địa phương thuộc những lĩnh vực trọng tâm của ngành, tham mưu Chính phủ trình Quốc hội thực hiện phân quyền khi ban hành các luật có liên quan.

Hai là, cần bổ sung quy định “mở” giao cho Chính phủ (Bộ Tư pháp) hoặc UBND cấp tỉnh, cấp huyện được thực hiện phân cấp một số nhiệm vụ trong lĩnh vực tư pháp khi đủ các yếu tố, điều kiện về phân cấp theo quy định tại Luật TCCQĐP.

Ba là, trong lĩnh vực xây dựng và thi hành pháp luật, thẩm quyền của Chính phủ cần được bổ sung theo hướng:

- Khi thực hiện quyền trình dự án luật, trong quá trình Quốc hội thảo luận, Chính phủ xét thấy do bối cảnh, tình hình kinh tế - xã hội thay đổi dẫn đến nội dung mà dự án luật giải quyết chưa phù hợp với thực tiễn, chưa có điều kiện và khả năng tổ chức thực thi sau khi được ban hành thì Chính phủ có quyền rút lại dự án đó.

- Trong quá trình tổ chức thi hành Hiến pháp và pháp luật nếu Chính phủ phát hiện có những quy định trong các đạo luật của Quốc hội trái Hiến pháp hoặc không có khả năng ngân sách và nguồn lực để tổ chức thực hiện thì Chính phủ có thẩm quyền kiến nghị với Quốc hội hoặc xử lý theo thẩm quyền cũng cần được quy định cụ thể trong các luật của Quốc hội.[74]

Bốn là, trong lĩnh vực thi hành án dân sự

- Tiếp tục nghiên cứu phân cấp mạnh mẽ hơn nữa cho các cơ quan THADS, đặc biệt là cơ quan THADS địa phương tự chủ trong việc tổ chức tuyển dụng biên chế, quản lý nhân sự cũng như mua sắm đảm bảo cơ sở vật chất theo nhu cầu thực tế tại địa phương.

- Tiếp tục xây dựng, hoàn thiện các quy định về phân cấp quản lý cán bộ giữa Bộ trưởng với Tổng cục trưởng Tổng cục THADS, Cục trưởng Cục THADS, Chi cục trưởng cục THADS và các đơn vị liên quan thuộc Bộ theo hướng xác định rõ ràng, cụ thể hơn và tăng thẩm quyền, trách nhiệm của thủ trưởng các cơ quan THADS ở cấp Tổng cục, đặc biệt là các cơ quan THADS ở địa phương trong công tác quản lý cán bộ; gắn phân cấp với hoàn thiện thể chế quản lý cán bộ; nghiên cứu cơ chế trao thẩm quyền rõ ràng và trách nhiệm tương ứng cho người đứng đầu trong lĩnh vực nhân sự, việc làm tại đơn vị quản lý.

- Về đẩy mạnh thực hiện chủ trương xã hội hóa hoạt động THADS bảo đảm xã hội hóa thực chất, toàn diện: cần nghiên cứu, xây dựng Luật về Thừa phát lại hoặc sửa đổi, bổ sung Luật THADS theo hướng bổ sung Thừa phát lại, Văn phòng Thừa phát lại là đối tượng áp dụng của Luật; qua đó, tạo mặt bằng chung về quyền, nghĩa vụ của TPL và CHV trong hoạt động THADS.

Năm là, trong lĩnh vực hành chính tư pháp

Về hộ tịch, quốc tịch, chứng thực

- Tiếp tục nghiên cứu đề xuất hoàn thiện thể chế trong lĩnh vực đăng ký hộ tịch, quốc tịch, chứng thực nhằm bảo đảm khung hành lang pháp lý điều chỉnh các lĩnh vực này một cách đầy đủ, đồng bộ, thống nhất, tạo điều kiện thuận lợi cho cơ quan trong việc tiếp nhận, giải quyết các yêu cầu về hộ tịch, quốc tịch, chứng thực bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của người dân, giải quyết các vấn đề trên thực tế còn vướng mắc

- Trong lĩnh vực hộ tịch: Nghiên cứu sửa đổi Luật Hộ tịch theo hướng tăng cường phân cấp thẩm quyền giải quyết tất cả các việc hộ tịch hiện thuộc thẩm quyền giải quyết của UBND cấp huyện cho UBND cấp xã như các việc đăng ký khai sinh, khai tử; đăng ký kết hôn có yếu tố nước ngoài; ghi vào sổ việc kết hôn, ly hôn của công dân Việt Nam đã giải quyết ở nước ngoài;…

- Trong lĩnh vực chứng thực: Trên cơ sở kết quả thực hiện việc Chủ tịch UBND phường ủy quyền việc chứng thực cho công chức Tư pháp - Hộ tịch tại 03 thành phố Hà Nội, TP. Hồ Chí Minh và Đà Nẵng hiện nay, sau một thời gian thực hiện cần có đánh giá, tổng kết, rút kinh nghiệm để có thể làm căn cứ sửa đổi Nghị định số 23/2015/NĐ-CP theo hướng áp dụng phân cấp, ủy quyền tại tất cả các đơn vị hành chính cấp xã trong toàn quốc.

Về lý lịch tư pháp

- Nghiên cứu sửa đổi, bổ sung quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Trung tâm LLTP quốc gia, Bộ Tư pháp theo hướng nghiên cứu, đề xuất chuyển đổi mô hình Trung tâm LLTPG quốc gia thành Cục LLTP, bảo đảm chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn trong xây dựng, quản lý cơ sở dữ liệu LLTP và QLNN về LLTP, đáp ứng được những yêu cầu, đòi hỏi cao hơn về phân quyền, phân cấp trong QLNN về LLTP.

- Nghiên cứu sửa đổi, bổ sung quy định cụ thể trường hợp nào thì đính chính Phiếu LLTP, trường hợp nào thì bổ sung Phiếu LLTP, trường hợp nào thì thu hồi, hủy bỏ Phiếu LLTP; ...

- Đối với lĩnh vực đăng ký giao dịch bảo đảm, nghiên cứu xây dựng mô hình đăng ký tập trung đối với biện pháp bảo đảm bằng quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất và biện pháp bảo đảm bằng động sản.

Sáu là, trong lĩnh vực bổ trợ tư pháp

- Trước hết, cần phân cấp một số thẩm quyền từ Bộ trưởng Bộ Tư pháp cho Cục trưởng Cục BTTP (thay vì cơ chế ủy quyền như hiện nay).

Về trợ giúp pháp lý

- Nghiên cứu bổ sung những quy định còn thiếu, chưa cụ thể trong Luật TGPL năm 2017; Chỉnh sửa những quy định chưa cụ thể, chưa rõ ràng trong Nghị định số 144/2017/NĐ-CP; Tiếp tục nghiên cứu hoàn thiện cơ chế chính sách để bảo đảm nguồn lực (nhân lực, kinh phí và các điều kiện khác) cho việc thực hiện TGPL ở mức sàn chung; Chủ động ban hành các văn bản, hướng dẫn việc thực hiện và phối hợp, kiểm tra, giám sát việc phân quyền, phân cấp trong lĩnh vực TGPL;

Về giám định tư pháp

- Sửa đổi Luật Giám định tư pháp một cách toàn diện để khắc phục nhiều hạn chế, bất cập hiện nay

Bẩy là, trong lĩnh vực xử lý vi phạm hành chính và theo dõi thi hành pháp luật

- Bộ Tư pháp nghiên cứu, đề xuất Chính phủ quy định chi tiết quy định về trách nhiệm của thủ trưởng cơ quan, đơn vị trong công tác XLVPHC trong việc đính chính, sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ, ban hành mới quyết định về XLVPHC tại Nghị định quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật XLVPHC[75]

3.2.6. Một số đề xuất khác

Một là, đề xuất về hướng nghiên cứu tiếp

Về theo dõi thi hành pháp luật, cần nghiên cứu thêm cả về lý luận và thực tiễn, về tính khả thi của việc chuyển từ mô hình phi tập trung sang mô hình tập trung

Hai là, cần có sự đột phá thực sự trong đầu tư cho công tác xây dựng, thi hành pháp luật theo hướng tăng cường bảo đảm các nguồn lực cần thiết như: đầu tư nhân lực, nguồn lực tài chính, trang thiết bị, phương tiện làm việc, tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin…, từ đó nâng cao chất lượng ban hành VBQPPL và tổ chức THPL.

Ba là, tăng cường hướng dẫn và thanh tra, kiểm tra của Chính phủ, của Bộ Tư pháp đối với CQĐP trong việc thực hiện các nhiệm vụ tư pháp được phân quyền, phân cấp; qua đó, kịp thời phát hiện các hành vi vi phạm pháp luật để xử lý nghiêm minh.

Bốn là, nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác đào tạo, bồi dưỡng, tập huấn công chức, viên chức Bộ, ngành Tư pháp đáp ứng yêu cầu và khối lượng công việc như hiện nay. Tổ chức các lớp tập huấn, bồi dưỡng theo nhu cầu cho công chức, viên chức về những điểm mới (sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ hoặc ban hành mới) trong các quy định pháp luật, những kỹ năng chuyên sâu trong chuyên môn, nghiệp vụ nói riêng và phân quyền, phân cấp trong quản lý nhà nước về các lĩnh vực của Bộ, ngành Tư pháp nói chung; đồng thời, tập huấn, hướng dẫn cho công chức, viên chức về xây dựng, quản lý, khai thác và kỹ năng khai thác, sử dụng Cơ sở dữ liệu trong các lĩnh vực của Bộ, ngành Tư pháp.

Đề nghị cơ quan có thẩm quyền tiếp tục quan tâm, tạo điều kiện sắp xếp, bố trí công chức chuyên trách tại các Bộ, cơ quan, địa phương, đảm bảo để các cơ quan, đơn vị có thể đảm đương, hoàn thành tốt khối lượng công việc rất lớn và khó khăn, phức tạp của ngành Tư pháp như hiện nay.

KẾT LUẬN CHUNG

1. Phân quyền, phân cấp trong một số lĩnh vực thuộc thẩm quyền QLNN của Bộ, ngành Tư pháp là vấn đề quan trọng trong thiết kế bộ máy các cơ quan tư pháp từ trung ương đến địa phương. Đây là một trong những yêu cầu và cũng là một trong những cách thức để thực hiện quyền lực nhà nước theo sự ủy quyền của nhân dân cho các cơ quan Nhà nước; một trong những chiều cạnh quan trọng trong tổ chức quyền lực nhà nước bên cạnh việc phân công quyền lực nhà nước theo chiều ngang thành quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp.

2. Trên thế giới, các quốc gia phát triển đều áp dụng phương thức phân quyền, tản quyền trong QLNN công tác tư pháp với những mức độ khác nhau, theo nghĩa phân quyền là một trong những nội dung cơ bản của tổ chức nhà nước, trở thành nguyên tắc trong tổ chức bộ máy của nhà nước pháp quyền. Trong xu hướng xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta thì việc nghiên cứu về lý thuyết phân quyền, phân cấp cùng với kiểm soát quyền lực trong QLNN nói chung, và trong Bộ, ngành Tư pháp nói riêng có ý nghĩa lý luận và thực tiễn rất sâu sắc.

3. Kết quả nghiên cứu của đề tài cũng chỉ rõ, nội dung và phương thức “phân quyền, phân cấp quản lý nhà nước một số lĩnh vực công tác tư pháp” ở Việt Nam hiện nay, mặc dù đã có nhiều thành tựu và tỏ ra khá hợp lý, tuy nhiên cũng còn một số tồn tại, bất cập. Tính “đồng phục” trong phân quyền, phân cấp giữa các địa phương đã khiến cho một số Sở Tư pháp trong chính quyền đô thị (TP. Hà Nội, TP. Hồ Chí Minh) luôn trong tình trạng quá tải về công việc, lượng việc gấp 5, gấp 10 các Sở Tư pháp địa phương khác nhưng biên chế lại không gấp tương xứng. Phân quyền, phân cấp trong một số lĩnh vực tư pháp cũng chưa tính tới đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo và khả năng quản lý, điều hành của từng cấp, từng ngành. Các luật chuyên ngành lĩnh vực tư pháp thường chỉ quy định chung, thống nhất về các nội dung và không có quy định cụ thể cho các vùng nông thôn, đô thị, hải đảo, vùng sâu, vùng xa hoặc cơ chế đặc thù.

Bên cạnh đó, kết quả nghiên cứu của đề tài cũng chỉ rõ, cơ chế kiểm tra, giám sát, kiểm soát quyền lực chưa hoàn thiện, đồng bộ với yêu cầu đẩy mạnh phân quyền, phân cấp. Phân quyền, phân cấp trong quản lý một số hoạt động BTTP cho các tổ chức xã hội - nghề nghiệp trong thời gian qua do việc nhận thức, đánh giá chưa đầy đủ, toàn diện cả về lý luận và thực tiễn đối với tính chất đặc thù của từng loại hoạt động BTTP nên còn bộc lộ nhiều hạn chế, chưa hoàn toàn phù hợp với tình hình thực tiễn và thông lệ thế giới. Việc thực hiện chức năng tự quản của các tổ chức xã hội - nghề nghiệp trong lĩnh vực BTTP còn chưa tương xứng với yêu cầu, trách nhiệm được giao.

4. Từ phân tích những tồn tại, bất cập, xác định nguyên nhân, trong quá trình nghiên cứu, Ban chủ nhiệm đề tài cùng các cộng tác viên đã tích cực tham gia đề xuất các nội dung phục vụ Bộ Tư pháp xây dựng Báo cáo thực hiện phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước các năm 2021 và 2022; đồng thời đưa ra nhiều kiến nghị trong bối cảnh Cục BTTP đang chủ trì xây dựng dự thảo Luật Công chứng sửa đổi và kiến nghị sửa đổi các đạo luật chuyên ngành trong một số lĩnh vực tư pháp khác.

Các kiến nghị hoàn thiện pháp luật về phân quyền, phân cấp trong các lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ, ngành Tư pháp được nhóm nghiên cứu đưa ra cùng với đề xuất về cơ chế kiểm tra, thanh tra công vụ, giám sát của chính quyền trung ương với chính quyền địa phương trong phân quyền, phân cấp tạo thành hệ các đề xuất có giá trị, phục vụ trực tiếp cho quá trình nghiên cứu sửa đổi các VBQPPL có liên quan cũng như công cuộc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN ở Việt Nam hiện nay./.

[1] GS.TS Phạm Hồng Thái, Tư tưởng phân quyền trong Hiến pháp năm 2013 và Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, https://tcnn.vn/news/detail/35745/Tu_tuong_phan_quyen_trong_Hien_phap_nam_2013_va_Luat_to_chuc_chinh_quyen_dia_phuong_nam_2015.

[2] Theo báo cáo công tác tư pháp của Tỉnh Sơn La và Quảng Ninh (triển khai Dự án điều tra cơ bản “Khảo sát đánh giá thực trạng Bộ, Ngành Tư pháp từ năm 2013 đến nay phục vụ đổi mới sắp xếp tổ chức bộ máy tinh gọn, hoạt động hiệu lực hiệu quả” 2019).

[3] Xem thêm: Viện Khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp, TS. Nguyễn Văn Cương (chủ biên, 2015), Về phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương tại Việt Nam hiện nay, Nxb Chính trị Quốc gia - Sự thật, Hà Nội; Viện Khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp, TS. Lê Thị Thiều Hoa (chủ nhiệm đề tài, 2020), Về phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương theo tinh thần Hiến pháp năm 2013.

[4] Xem: Nguyễn Cửu Việt (2010), “Khái niệm tập quyền, tản quyền và phân quyền”, tạp chí Khoa học Đại học Quốc gia Hà Nội, số 26/2010, tr. 218.

[5] Xem: Hoàng Thị Ngân (2011), “Về chế định chính quyền địa phương” (Tham luận tại Hội thảo Sửa đổi Hiến pháp theo yêu cầu của việc xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam do Văn phòng Quốc hội và Trung ương Hội luật gia Việt Nam tổ chức tháng 12/2011 tại Hà Nội) (Kỷ yếu Hội thảo), tr. 108-109.

[6] Xem: Hoàng Thị Ngân (2011), “Về chế định chính quyền địa phương trong Hiến pháp 1992” trong Nguyễn Đăng Dung, Phạm Hồng Thái, Vũ Công Giao (đồng chủ biên), Hiến pháp: Những vấn đề lý luận và thực tiễn, tlđd, tr. 869.

[7] Đã có rất nhiều công trình nghiên cứu trước đây nghiên cứu chuyên sâu về lý luận phân quyền, phân cấp và nhóm nghiên cứu đề tài có sự tiếp thu quan điểm của một số công trình nghiên cứu.

[8] Trong phần này, nhóm nghiên cứu có tiếp thu một số nội dung của các nghiên cứu trước đây: Viện Khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp, TS. Nguyễn Văn Cương (chủ biên, 2015), Về phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương tại Việt Nam hiện nay, Nxb Chính trị Quốc gia - Sự thật, Hà Nội; Viện Khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp, TS. Nguyễn Văn Cương (chủ biên, 2017), Kinh nghiệm quốc tế về tự quản địa phương và khả năng áp dụng tại Việt Nam, Nxb Chính trị Quốc gia - Sự thật, Hà Nội; Viện Khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp, TS. Lê Thị Thiều Hoa (chủ nhiệm đề tài, 2020), Về phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương theo tinh thần Hiến pháp năm 2013; PGS.TS. Nguyễn Cửu Việt và PGS.TS. Trương Đắc Linh, “Chính quyền địa phương” GS.TS. Phan Trung Lý và cộng sự (Chủ biên), Một số vấn đề cơ bản của Hiến pháp các nước trên thế giới (Hà Nội: NXB Chính trị quốc gia, 2012) tr.319-329; PGS.TS. Nguyễn Minh Đoan (2012), “Phân quyền, phân cấp giữa trung ương và địa phương”, Tạp chí Luật học (Đại học Luật Hà Nội), (5), tr. 26-34; GS.TS. Nguyễn Đăng Dung (2010), “Các hình thức phân quyền, phân cấp”, Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Luật học 26 (2010) 207-213; GS.TS. Phạm Hồng Thái (2011), “Phân quyền và phân cấp trong quản lý nhà nước - Một số khía cạnh lý luận - thực tiễn và pháp lý”, Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Luật học 27 (2011) 1-9.

[9] Phạm Thế Lực, “Ý nghĩa của thuyết phân quyền trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam hiện nay”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 11/2008, tr.19.

[10] Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước sơ khai đầu tiên trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước Hy Lạp, La Mã cổ đại, trong các quan điểm chính trị của Aristote, Polybe,…

[11] https://moj.gov.vn/qt/tintuc/Pages/nghien-cuu-trao-doi.aspx?ItemID=1947, truy cập ngày 01/8/2022.

[12] PGS.TS. Nguyễn Minh Đoan, “Phân quyền, phân cấp giữa trung ương và địa phương”, Tạp chí Luật học (Đại học Luật Hà Nội), số tháng 5-2012, tr. 26-34.

[13] Xem thêm: PGS.TS. Nguyễn Cửu Việt và PGS.TS. Trương Đắc Linh (2012), “Chính quyền địa phương” trong GS.TS. Phan Trung Lý và cộng sự (chủ biên), tlđd, tr.319-329; Viện Khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp, TS. Nguyễn Văn Cương (chủ biên, 2015), Về phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương tại Việt Nam hiện nay, tlđd, tr.31-46.

[14] Xem thêm: PGS.TS. Nguyễn Cửu Việt và PGS.TS. Trương Đắc Linh (2012), “Chính quyền địa phương” trong GS.TS. Phan Trung Lý và cộng sự (chủ biên), tlđd, tr.319-322; trong đó, các tác giả đã chỉ rõ và phân tích những đặc điểm cơ bản, ưu và nhược khi áp dụng nguyên tắc tập quyền.

[15] GS.TS. Phạm Hồng Thái (2011), “Phân quyền và phân cấp trong quản lý nhà nước - Một số khía cạnh lý luận - thực tiễn và pháp lý”, Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Luật học 27 (2011) 1-9.

[16] PGS.TS. Nguyễn Cửu Việt và PGS.TS. Trương Đắc Linh (2012), “Chính quyền địa phương” trong GS.TS. Phan Trung Lý và cộng sự (chủ biên), tlđd, tr.323.

[17] Xem thêm: Viện Khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp, TS. Nguyễn Văn Cương (chủ biên, 2015), Về phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương tại Việt Nam hiện nay, tlđd, tr.31-46; PGS.TS. Nguyễn Cửu Việt và PGS.TS. Trương Đắc Linh (2012), “Chính quyền địa phương” trong GS.TS. Phan Trung Lý và cộng sự (chủ biên), tlđd, tr.319-329. Trong đó, các công trình trên đã chỉ rõ và phân tích những đặc điểm cơ bản, ưu và nhược khi áp dụng nguyên tắc tản quyền.

[18] GS.TS. Phạm Hồng Thái (2011), “Phân quyền và phân cấp trong quản lý nhà nước - Một số khía cạnh lý luận - thực tiễn và pháp lý”, Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Luật học 27 (2011) 1-9.

[19] Nt.

[20] Xem: TS. Nguyễn Văn Cương (chủ biên, 2015), Về phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương tại Việt Nam hiện nay, tlđd, tr.31-46. PGS.TS. Nguyễn Cửu Việt và PGS.TS. Trương Đắc Linh, “Chính quyền địa phương” trong GS.TS. Phan Trung Lý và cộng sự (Chủ biên), tlđd, tr. 325-326.

[21] Trong phần này, nhóm nghiên cứu có tiếp thu một số nội dung của các nghiên cứu trước đây: TS. Nguyễn Văn Cương (chủ biên, 2015), Về phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương tại Việt Nam hiện nay, tlđd; TS. Nguyễn Văn Cương (chủ biên, 2017), Kinh nghiệm quốc tế về tự quản địa phương và khả năng áp dụng tại Việt Nam, tlđd; TS. Lê Thị Thiều Hoa (chủ nhiệm đề tài, 2020), Về phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương theo tinh thần Hiến pháp năm 2013; PGS.TS. Nguyễn Cửu Việt và PGS.TS. Trương Đắc Linh, “Chính quyền địa phương” trong GS.TS. Phan Trung Lý và cộng sự, tlđd, tr.319-329; PGS.TS. Nguyễn Minh Đoan (2012), “Phân quyền, phân cấp giữa trung ương và địa phương”, tlđd, tr. 26-34; GS.TS. Nguyễn Đăng Dung (2010), “Các hình thức phân quyền, phân cấp”, tlđd, tr.207-213; GS.TS. Phạm Hồng Thái (2011), “Phân quyền và phân cấp trong quản lý nhà nước - Một số khía cạnh lý luận - thực tiễn và pháp lý”, tlđd, tr. 1-9.

[22] Đảng Cộng sản Việt Nam (2016), Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XII, Nxb Chính trị Quốc gia - Sự thật, Hà Nội, tr. 95, 215.

[23] Đảng Cộng sản Việt Nam (2021), Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XIII, Nxb Chính trị Quốc gia - Sự thật, Hà Nội, tập 1, tr. 42, 53, 177.

[24] PGS.TS. Nguyễn Cửu Việt, PGS.TS. Trương Đắc Linh, Sửa đổi Hiến pháp: Nhìn từ chiến lược phân cấp quản lý, tlđd, tr. 4.

[25] Xem thêm: TS. Nguyễn Văn Cương (chủ biên, 2015), Về phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương tại Việt Nam hiện nay, tlđd, tr.31-46; PGS.TS. Nguyễn Cửu Việt, PGS.TS. Trương Đắc Linh, Sửa đổi Hiến pháp: Nhìn từ chiến lược phân cấp quản lý, tlđd, tr. 4.

Thuật ngữ “phân cấp quản lý” được sử dụng đầu tiên trong Thông tư liên bộ thủy lợi - công an - tư pháp số 03/TT-LB ngày 23-7-1958 về việc bảo vệ nông giang: “Đi đôi với việc hướng dẫn nhân dân thực hiện quy chế bảo vệ nông giang, các cấp chính quyền cần phân cấp quản lý các công trình lớn nhỏ:…”;

[26] Xem: Bùi Xuân Đức (2018), Tham luận “Phân quyền, phân cấp giữa trung ương và địa phương ở Việt Nam trong thời gian qua”, Hội thảo “Các yếu tố ảnh hưởng đến việc phân quyền, phân cấp trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam”, Viện Nghiên cứu lập pháp, TP. Hà Nội, tr. 1-2

[27] PGS.TS. Võ Kim Sơn, Phân cấp quản lý nhà nước: Lý luận và thực tiễn, tlđd, tr. 36; PGS.TS. Nguyễn Cửu Việt, PGS.TS. Trương Đắc Linh, Sửa đổi Hiến pháp: Nhìn từ chiến lược phân cấp quản lý, tlđd, tr. 4; GS.TS. Trần Ngọc Đường (chủ biên), Một số vấn đề về phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực trong xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa (Hà Nội: NXB Chính trị quốc gia, 2011), tr. 330; GS.TS. Trần Ngọc Đường, Phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực với việc sửa đổi Hiến pháp năm 1992 (NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2012), tr. 284; Đặng Đức Đạm, Phân cấp quản lý kinh tế, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2002, tr8; Viện Khoa học tổ chức nhà nước - Bộ Nội vụ trong bài viết ‘Thực trạng phân quyền, phân cấp và vấn đề tự quản địa phương tại Việt Nam’, Văn phòng Quốc hội, Oxfam, Unicef, Hội thảo Tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam: Những vấn đề lý luận và thực tiễn, Ninh Thuận, 06/04/2013; Nguyễn Thị Hạnh, “Phân quyền, phân cấp: Khái niệm, nguyên tắc, lĩnh vực chuyển giao và các điều kiện”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, 2003, tr44; Nguyễn Hoàng Anh, “Phân quyền, phân cấp và thực tiễn triển khai theo quy định của Hiến pháp năm 2013”, Tạp chí Tổ chức nhà nước, tháng 2/2019, tr9-13. Xem thêm: Viện Khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp, TS. Nguyễn Văn Cương (chủ biên, 2015), Về phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương tại Việt Nam hiện nay, tlđd, tr.31-46; Viện Khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp, TS. Lê Thị Thiều Hoa (chủ nhiệm đề tài, 2020), Về phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương theo tinh thần Hiến pháp năm 2013.

[28] Viện Nghiên cứu hành chính - Học viện Hành chính Quốc gia, Thuật ngữ Hành chính (Hà Nội: NXB Chính trị quốc gia, 2002).

[29] PGS.TS. Võ Kim Sơn, Phân cấp quản lý nhà nước: Lý luận và thực tiễn, tlđd, tr. 36.

[30] GS.TS. Trần Ngọc Đường (chủ biên), Một số vấn đề về phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực trong xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa (Hà Nội: NXB Chính trị quốc gia, 2011), tr. 330.

[31] GS.TS. Trần Ngọc Đường, Phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực với việc sửa đổi Hiến pháp năm 1992 (Hà Nội: NXB Chính trị quốc gia, 2012), tr. 284.

[32] Xem: Viện Khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp, TS. Nguyễn Văn Cương (chủ biên, 2015), tlđd, tr.241.

[33] Xem: Viện Khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp, TS. Nguyễn Văn Cương (chủ biên, 2015), tlđd, tr.242.

[34] Hiến pháp năm 2013; Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2020; Luật Luật sư năm 2006, sửa đổi bổ sung năm 2012; Luật Công chứng năm 2014; Luật Giám định tư pháp năm 2012, sửa đổi bổ sung năm 2018 và 2020; Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2019; Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2019; Luật THADS năm 2008, sửa đổi, bổ sung năm 2014; Luật Trợ giúp pháp lý năm 2017; Luật Hộ tịch năm 2014; Luật XLVPHC năm 2012, sửa đổi, bổ sung năm 2020; Luật PBGDPL, Luật Hòa giải ở cơ sở, Luật Nuôi con nuôi, Luật Trách nhiệm bồi thường nhà nước, Luật Tố tụng hành chính; Luật Trọng tài thương mại, Pháp lệnh pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật 2012; … và các Nghị định quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành; Nghị định số 59/2012/NĐ-CP về TDTHPL (sửa đổi, bổ sung một số điều bởi Nghị định số 32/2020/NĐ-CP); Nghị định số 22/2017/NĐ-CP về Hòa giải thương mại; ....

[35] Hiện nay, Nghị định này đang trong quá trình sửa đổi, bổ sung.

[36] Quy định tại Điều 2 và Điều 4 Thông tư 07/2020/TT-BTP. Theo đó,

- Sở Tư pháp là cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, có chức năng tham mưu UBND cấp tỉnh quản lý nhà nước về: công tác xây dựng và THPL; theo dõi tình hình THPL; kiểm tra, xử lý, rà soát, hệ thống hóa VBQPPL; PBGDPL; hòa giải ở cơ sở; pháp chế; chứng thực; nuôi con nuôi; hộ tịch; quốc tịch; LLTP; bồi thường nhà nước; TGPL; luật sư, tư vấn pháp luật; công chứng; giám định tư pháp; đấu giá tài sản; trọng tài thương mại; hòa giải thương mại; thừa phát lại; quản tài viên, doanh nghiệp quản lý, thanh lý tài sản và hành nghề quản lý, thanh lý tài sản; đăng ký biện pháp bảo đảm; quản lý công tác THPL về XLVPHC; công tác tư pháp khác và dịch vụ sự nghiệp công thuộc ngành, lĩnh vực theo quy định pháp luật (khoản 1 Điều 1).

- Phòng Tư pháp là cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện, tham mưu, giúp UBND cấp huyện thực hiện chức năng QLNN về: công tác xây dựng và THPL: theo dõi tình hình THPL: kiểm tra, xử lý, rà soát, hệ thống hóa VBQPPL: PBGDPL; hòa giải ở cơ sở; TGPL; nuôi con nuôi; hộ tịch; chứng thực; quản lý công tác THPL về XLVPHC và các công tác tư pháp khác theo quy định pháp luật (khoản 1 Điều 3).

[37] Xem mục 1.1.3 (Một số nguyên tắc của phân quyền, phân cấp và cơ chế kiểm soát phân quyền, phân cấp của Báo cáo này).

[38] Phân quyền cho các cấp chính quyền địa phương phải được quy định trong luật. Hiện nay, do chưa có thiết chế kiểm soát chuyên trách nên tính hợp hiến của các đạo luật do Quốc hội thực hiện theo cơ chế tự giám sát. Chính phủ trong vai trò là cơ quan trình các dự án luật, cũng sẽ phát hiện những khiếm khuyết của các quy định về phân quyền để tiếp tục đề xuất sửa đổi các luật.

[39] Do phân cấp là khái niệm đặc thù rất riêng ở Việt Nam, nhóm nghiên cứu khi tham khảo kinh nghiệm nước ngoài chỉ đặt ra vấn đề nghiên cứu kinh nghiệm về phân quyền. Tuy nhiên, khi đề xuất bài học kinh nghiệm cho Việt Nam, vẫn sẽ lưu ý đến khía cạnh phân cấp bởi thực trạng ở Việt Nam hiện đang thực hiện cả 02 cơ chế phân quyền, phân cấp (ngoài ra còn có ủy quyền).

[40] Trong phần này, nhóm nghiên cứu có tiếp thu một số nội dung của các nghiên cứu trước đây:

- Viện Khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp, Đề tài cấp nhà nước “Nghiên cứu mô hình xây dựng pháp luật đáp ứng yêu cầu của Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam trong thời kỳ CNH, HĐH và hội nhập quốc tế” thuộc Chương trình khoa học và công nghệ trọng điểm cấp nhà nước KX.02/11-/15 (Chủ nhiệm: GS.TS. Lê Hồng Hạnh, Thư ký: TS. Chu Thị Hoa). Đề tài đã được xuất bản thành sách chuyên khảo: GS.TS. Lê Hồng Hạnh (chủ biên, 2017), Mô hình xây dựng pháp luật trong Nhà nước pháp quyền - Từ lý luận đến thực tiễn, Nxb Tư pháp.

- Báo cáo kết quả của Đoàn công tác Hàn Quốc của Bộ Tư pháp đi khảo sát, trao đổi kinh nghiệm tại Hàn Quốc phục vụ xây dựng đề xuất Dự án “Thiết lập phần mềm hỗ trợ công tác soạn thảo và quản lý VBQPPL của Bộ Tư pháp”, tháng 6/2022.

[41] Tại Việt Nam, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2020 cũng có sự phân quyền rành mạch giữa CQTW và CQĐP trong thẩm quyền ban hành VBQPPL.

[42] Ví dụ ở Thụy Điển, THADS do cơ quan thuế quản lý; Canada do chính quyền tiểu bang (Cảnh sát trưởng) quản lý.

[43] Xem thêm Báo cáo tổng thuật pháp luật về công chứng (Tài liệu trình kèm Hồ sơ dự án luật Công chứng - Bộ Tư pháp, tháng 7/2022).

[44] Tổng cục quản lý Đăng ký và Công chứng (Tây Ban Nha).

[45] Xem thêm: PGS.TS. Nguyễn Hoàng Anh, “Phân quyền, phân cấp và thực tiễn triển khai theo quy định của Hiến pháp năm 2013”, Tạp chí Tổ chức nhà nước, tháng 2/2019, tr9-13.

[46] Luật TCCQĐP - Điều 12. Phân quyền cho chính quyền địa phương

1. Việc phân quyền cho các cấp chính quyền địa phương phải được quy định trong luật. Trong trường hợp này, luật phải quy định nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể mà chính quyền địa phương không được phân cấp, ủy quyền cho cơ quan nhà nước cấp dưới hoặc cơ quan, tổ chức khác.

2. Chính quyền địa phương tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền.

3. Cơ quan nhà nước cấp trên trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm thanh tra, kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền cho các cấp chính quyền địa phương.

4. Các luật khi quy định nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương, của các cơ quan thuộc chính quyền địa phương phải bảo đảm các nguyên tắc quy định tại khoản 2 Điều 11 của Luật này và phù hợp với các nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương quy định tại Luật này.

[47] Khoản 2 Điều 13 Luật TCCQĐP.

[48] Khoản 2 Điều 13 Luật TCCQĐP.

[49] Trong đó, nội dung khoản 3 Điều 13 Luật TCCQĐP đã được sửa đổi, bổ sung theo Luật số 47/2019/QH14.

[50] Viện Khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp, TS. Lê Thị Thiều Hoa (chủ nhiệm đề tài, 2020), Về phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương theo tinh thần Hiến pháp năm 2013.

[51] Khoản 1, 2, 3 Điều 13 Luật TCCQĐP.

[52] Xem khoản 4 Điều 13 Luật TCCQĐP.

[53] Viện Khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp, TS. Lê Thị Thiều Hoa (chủ nhiệm đề tài, 2020), Về phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương theo tinh thần Hiến pháp năm 2013.

[54] Lĩnh vực tư pháp trong phạm vi khái niệm này được hiểu là lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ, ngành Tư pháp được quy định trong Nghị định số 96/2017/NĐ-CP.

[55] Khoản 2 Điều 13 Luật TCCQĐP.

[56] Khoản 2 Điều 13 Luật TCCQĐP.

[57] Trong đó, nội dung khoản 3 Điều 13 Luật TCCQĐP đã được sửa đổi, bổ sung theo Luật số 47/2019/QH14.

[58] Viện Khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp, TS. Lê Thị Thiều Hoa (chủ nhiệm đề tài, 2020), Về phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương theo tinh thần Hiến pháp năm 2013.

[59] Khoản 1, 2, 3 Điều 13 Luật TCCQĐP.

[60] Xem khoản 4 Điều 13 Luật TCCQĐP.

[61] Lĩnh vực tư pháp trong phạm vi khái niệm này được hiểu là lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ, ngành Tư pháp được quy định trong Nghị định số 96/2017/NĐ-CP.

[62] Điều 99 Hiến pháp năm 2013 quy định: Bộ trưởng chịu trách nhiệm QLNN về ngành, lĩnh vực được phân công; tổ chức thi hành và theo dõi việc THPL liên quan đến ngành, lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc

[63] Xem Hiến pháp năm 2013, (1) Điều 98: Thủ tướng Chính phủ có nhiệm vụ tổ chức THPL; (2) Điều 99: Bộ trưởng chịu trách nhiệm QLNN về ngành, lĩnh vực được phân công; tổ chức thi hành và theo dõi việc THPL liên quan đến ngành, lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc. (3) Điều 100: Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng… ban hành VBPL để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, kiểm tra việc thi hành các văn bản đó và xử lý các văn bản trái pháp luật theo quy định của luật. (4) Điều 112: Chính quyền địa phương tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương. (5) Điều 114: UBND tổ chức việc thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương.

[64] 08 nhóm nội dung tổ chức thi hành một VBQPPL là: (1) Ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành VBQPPL; (2) Xây dựng và thực hiện các chương trình, kế hoạch tổ chức thi hành VBQPPL; (3) Phổ biến, tập huấn VBQPPL; (4) Bảo đảm cơ sở vật chất, kinh phí, tổ chức bộ máy và nguồn nhân lực để triển khai thi hành VBQPPL; (5) Thi hành và tổ chức thi hành các chính sách, giải pháp trong VBQPPL, cung cấp các dịch vụ hành chính công thuộc nhiệm vụ quyền hạn; (6) Theo dõi, đánh giá việc thi hành VBQPPL của cơ quan, tổ chức cá nhân; (7) Thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm, giải quyết khiếu nại, tố cáo, kiến nghị trong quá trình THPL; (8) Sơ kết, tổng kết việc thi hành VBQPPL; kiến nghị xử lý vướng mắc trong việc tổ chức thi hành VBQPPL.

Xem thêm: TS. Chu Thị Hoa, “Tổ chức thi hành pháp luật ở Việt Nam hiện nay”, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật (7/340), 2020, tr. 40-44.

[65] Đã được sửa đổi, bổ sung một số điều bởi Luật số 55/2019/QH14 ngày 26/11/2019 của Quốc hội sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Kiểm toán nhà nước.

[66] Quyết định số 61/2014/QĐ-TTg ngày 30/10/2014 của Thủ tướng Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Tổng cục THADS trực thuộc Bộ Tư pháp (Quyết định số 61/2014/QĐ-TTg); Chỉ thị số 17/CT-TTg ngày 25/5/2012 của Thủ tướng Chính phủ về việc triển khai công tác THAHC; Thông tư số 09/2015/TT-BTP ngày 26/6/2015 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp về phân cấp quản lý công chức, viên chức, người lao động thuộc Tổng cục THADS và các cơ quan THADS (Thông tư số 09/2015/TT-BTP); Thông tư số 02/2017/TT-BTP ngày 23/3/2017 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp hướng dẫn một số nội dung quản lý công chức, viên chức, người lao động thuộc hệ thống tổ chức THADS (được sửa đổi, bổ sung bởi: Thông tư số 18/2018/TT-BTP ngày 28/12/2018 và Thông tư số 06/2021/TT-BTP ngày 14/10/2021 bãi bỏ một số VBQPPL về công tác cán bộ trong lĩnh vực THADS do Bộ trưởng Bộ Tư pháp ban hành); ...

[67] Thông tư số 01/2021/TT-BTP ngày 03/02/2021 của Bộ Tư thay thế Thông tư số 06/2015/TT-BTP pháp quy định chi tiết và hướng dẫn một số điều của Luật Công chứng;

- Thông tư số 05/2021/TT-BTP ngày 24/6/2021 của Bộ Tư pháp hướng dẫn một số quy định và biện pháp thi hành Luật Luật sư, Nghị định quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Luật sư (thay thế Thông tư số 17/2011/TT-BTP và Thông tư số 02/2015/TT-BTP).

[68] Xemthêm: Tống Thị Thanh Nam (2022), Thực trạng phân quyền, phân cấp trong quản lý nhà nước về công tác tư pháp từ thực tiễn Thành phố Hà Nội - Một số giải pháp và kiến nghị, Hội thảo khoa học thuộc đề tài cấp Bộ, Viện Khoa học pháp lý (Bộ Tư pháp), tháng 8/2022.

[69] Bộ Tư pháp, Báo cáo số 161/BC-BTP ngày 06/8/2121 về tình hình thực hiện phân cấp, phân quyền giai đoạn 2016-2021 và định hướng đẩy mạnh phân quyền, phân cấp, tr. 2.

[70] Báo cáo tổng kết ngành Tư pháp năm 2019 và một số phương hướng giải pháp năm 2020: Một số địa phương bố trí kinh phí thường xuyên cho công tác PBGDPL rất thấp, như: Yên Bái (196 triệu đồng), Bình Phước (205 triệu đồng), Nam Định (446 triệu đồng), trong khi các địa phương khác đều bố trí nhiều tỷ đồng cho công tác này.

[71] Một số địa phương có tổng kinh phí hỗ trợ cho các Tổ hòa giải, Hòa giải viên rất thấp, như: Hải Phòng (18,5 triệu đồng); Bắc Ninh (20,6 triệu đồng); Phú Thọ (gần 33 triệu đồng); Thái Nguyên (hơn 33 triệu đồng); Thanh Hóa (hơn 55 triệu đồng); Bình Phước (56,4 triệu đồng), trong khi hầu hết các địa phương khác đã quan tâm, bố trí hàng trăm triệu, hàng tỷ đồng cho công tác này.

[72] Điều 112 Hiến pháp năm 2013.

[73] Trong lĩnh vực luật sư, nguyên tắc quản lý luật sư và hành nghề luật sư được quy định tại Điều 6 Luật Luật sư năm 2006, sửa đổi, bổ sung năm 2012 như sau:

"Điều 6. Nguyên tắc quản lý luật sư và hành nghề luật sư

1. Quản lý luật sư và hành nghề luật sư được thực hiện theo nguyên tắc kết hợp quản lý nhà nước với chế độ tự quản của tổ chức xã hội - nghề nghiệp của luật sư, tổ chức hành nghề luật sư.

2. Tổ chức xã hội - nghề nghiệp của luật sư, tổ chức hành nghề luật sư thực hiện quản lý luật sư và hành nghề luật sư của tổ chức mình theo quy định của Luật này, Điều lệ của Liên đoàn luật sư Việt Nam và Quy tắc đạo đức và ứng xử nghề nghiệp luật sư Việt Nam.

Nhà nước thống nhất quản lý về luật sư và hành nghề luật sư theo quy định của Luật này."

[74] https://moha.gov.vn/danh-muc/luat-to-chuc-chinh-phu-nam-2015-nhung-noi-dung-can-tiep-tuc-sua-doi-hoan-thien-40942.html; truy cập ngày 01/12/2021.

[75] Thay thế Nghị định số 81/2013/NĐ-CP ngày 19/7/2013 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính và Nghị định số 97/2017/NĐ-CP ngày 18/8/2017 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 81/2013/NĐ-CP.

Đề tài - Đề án

Luận án - luận văn

Đặc san thông tin KHPL

Tài liệu hội thảo khoa học

Bài trích tạp chí

Sách

Tài liệu xem nhiều nhất

CƠ SỞ DỮ LIỆU TƯ LIỆU TÀI LIỆU KHOA HỌC PHÁP LÝ