Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay - Một số vấn đề lý luận và thực tiễn

PHẦN MỞ ĐẦU

1. TÍNH CẤP THIẾT CỦA VIỆC XÂY DỰNG ĐỀ TÀI

Thứ nhất, hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật có vai trò quan trọng trong việc hoàn thiện hệ thống pháp luật, nâng cao chất lượng, hiệu quả của các quy định pháp luật và bảo đảm tính công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật

Trong những năm qua, cùng với việc đẩy mạnh tiến trình xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam XHCN, thực hiện Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 (Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị), Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 (Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị), công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đã đạt được nhiều thành tựu quan trọng và dần đi vào ổn định.

Tuy nhiên, thực tiễn xây dựng và thi hành pháp luật cho thấy, hệ thống pháp luật nước ta vẫn còn rất phức tạp, khó tiếp cận một cách đầy đủ do các văn bản quy phạm pháp luật thường xuyên được sửa đổi, bổ sung, thậm chí có văn bản trong một thời gian ngắn được sửa đổi, bổ sung nhiều lần[1]. Trong những năm gần đây (2016-2020), trung bình mỗi năm Quốc hội, Chính phủ, các bộ, ngành ban hành khoảng 1.000 văn bản, trong đó có khoảng hơn 190 văn bản sửa đổi, bổ sung[2]. Trong số đó có văn bản quy phạm pháp luật được sửa đổi, bổ sung nhiều lần (như: Luật Quản lý thuế, Luật Đầu tư…). Điều này dẫn tới thực trạng là việc tra cứu văn bản quy phạm pháp luật mất rất nhiều thời gian, đặc biệt là việc xác định văn bản nào đã được sửa đổi, bổ sung, các lần sửa đổi, bổ sung, quy định nào còn hiệu lực, quy định nào hết hiệu lực, quy định nào đã được sửa đổi... Cùng với đó là việc trích dẫn quy định đã được sửa đổi, bổ sung hay đặt tên văn bản cũng gặp nhiều khó khăn, lúng túng do không chắc chắn cần trích dẫn văn bản sửa đổi, bổ sung hay văn bản được sửa đổi, bổ sung dẫn đến tình trạng cá nhân, tổ chức khi tìm hiểu quy định pháp luật phải tra cứu qua rất nhiều văn bản sửa đổi, bổ sung gây tốn kém công sức và thời gian, lại không đảm bảo tin cậy trong áp dụng và thi hành pháp luật.

Trong những trường hợp này, việc thực hiện hợp nhất giữa văn bản sửa đổi, bổ sung và văn bản được sửa đổi, bổ sung theo quy định của Luật Ban hành văn bản và Pháp lệnh Hợp nhất là hết sức cần thiết, làm cho việc tiếp cận quy định có hiệu lực hiện hành trở nên đơn giản và chắc chắn, hệ thống pháp luật trở nên tinh gọn, minh bạch. Qua đó, góp phần tạo bước chuyển biến mới về chất của hệ thống pháp luật, phục vụ đắc lực công cuộc đổi mới đất nước, xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam XHCN trong bối cảnh hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng.

Thứ hai, việc sử dụng, áp dụng văn bản hợp nhất trên thực tế tồn tại một số hạn chế xuất phát từ giá trị của văn bản hợp nhất trong việc áp dụng và thi hành pháp luật hiện nay

Mặc dù khẳng định rằng, việc hợp nhất văn bản là hết sức cần thiết và có giá trị cho xây dựng và thi hành pháp luật. Tuy nhiên, trong thực tiễn, do quy định pháp luật hiện hành về giá trị của văn bản hợp nhất, nên việc sử dụng, áp dụng văn bản hợp nhất gặp một số khó khăn, hạn chế cần phải được nghiên cứu thấu đáo và giải quyết triệt để.

Pháp lệnh Hợp nhất quy định “Hợp nhất văn bản là việc đưa nội dung sửa đổi, bổ sung trong văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều của văn bản đã được ban hành trước đó vào văn bản được sửa đổi, bổ sung”[3]. Văn bản hợp nhất theo Pháp lệnh Hợp nhất của nước ta hiện nay không phải là văn bản quy phạm pháp luật nên không có giá trị pháp lý trong áp dụng và thi hành pháp luật. Pháp lệnh Hợp nhất đã công nhận giá trị của văn bản hợp nhất ở một mức độ nhất định (được sử dụng chính thức trong việc áp dụng và thi hành pháp luật), tuy nhiên, theo quy định về hợp nhất hiện nay, văn bản hợp nhất không thuộc hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, không có giá trị pháp lý như văn bản quy phạm pháp luật. Theo đó, cá nhân, tổ chức chủ yếu sử dụng văn bản hợp nhất trong tra cứu, tham khảo mà chưa thực sự sử dụng trong áp dụng và thi hành pháp luật một cách trực tiếp. Tóm lại, văn bản hợp nhất hiện nay như là bản sao, bản chụp đối với văn bản đã có nên không có giá trị tự thân mà có giá trị phụ thuộc. Cụ thể, Điều 9 Pháp lệnh Hợp nhất quy định: “Trong trường hợp do sai sót về kỹ thuật dẫn đến nội dung của văn bản hợp nhất khác với nội dung của văn bản được hợp nhất thì áp dụng các quy định của văn bản được hợp nhất”.

Như vậy, mặc dù hợp nhất văn bản góp phần bảo đảm tính công khai, minh bạch của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật nhưng trường hợp xác định văn bản hợp nhất là văn bản quy phạm pháp luật sẽ làm gia tăng số lượng văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống, quy định như hiện nay lại chưa giải quyết triệt để được vấn đề, làm giảm giá trị của văn bản hợp nhất.

Thứ ba, việc thực thi công tác hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật theo Pháp lệnh Hợp nhất đã bộc lộ nhiều hạn chế gây khó khăn cho việc quản lý và tốn kém, lãng phí nguồn lực

(i) Theo quy định tại Pháp lệnh Hợp nhất, cơ quan chủ trì soạn thảo (thường là cơ quan cấp dưới của cơ quan/người có thẩm quyền ban hành văn bản được hợp nhất) là cơ quan thực hiện việc hợp nhất và ký ban hành văn bản hợp nhất. Ví dụ: Các bộ, cơ quan ngang bộ thực hiện hợp nhất văn bản do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành; Văn phòng Quốc hội thực hiện hợp nhất văn bản do Quốc hội ban hành. Do vậy, có thể gây tâm lý thiếu tin tưởng và nhận thức chưa đầy đủ, thiếu chính xác về văn bản hợp nhất.

(ii) Để tổ chức hợp nhất văn bản theo quy định tại Pháp lệnh Hợp nhất, cơ quan có thẩm quyền cần bố trí nguồn lực tương đối lớn để bảo đảm cho việc hợp nhất văn bản kịp thời, đúng kỹ thuật, đảm bảo độ chính xác, tin cậy khi áp dụng. Trong khi đó, cũng theo quy định tại Pháp lệnh Hợp nhất, văn bản hợp nhất không phải là văn bản quy phạm pháp luật nên không có giá trị trong áp dụng và thi hành pháp luật. Trong thực tế, số lượng cá nhân, tổ chức sử dụng văn bản hợp nhất để giải quyết công việc của mình còn khiêm tốn, chủ yếu vẫn sử dụng văn bản gốc (văn bản sửa đổi, bổ sung và văn bản được sửa đổi, bổ sung). Từ mâu thuẫn này có thể thấy, ở một chừng mực nhất định, việc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật theo Pháp lệnh Hợp nhất hiện nay còn chưa hiệu quả, gây tốn kém, lãng phí không cần thiết.

(iii) Kỹ thuật hợp nhất theo Pháp lệnh Hợp nhất hiện nay còn hạn chế gây khó khăn cho việc tra cứu, áp dụng. Thậm chí, nhiều kỹ thuật hợp nhất không phù hợp dưới dạng văn bản điện tử (trên mạng internet) làm cho văn bản hợp nhất bị phức tạp hơn, khó sử dụng hơn và có thể gây nhầm lẫn trong cách hiểu các quy định pháp luật. Trong khi đó, thực tế hiện nay, các cá nhân, tổ chức chủ yếu sử dụng các văn bản điện tử trên môi trường mạng internet trong áp dụng và thi hành pháp luật.

(iv) Ngoài ra, việc hợp nhất văn bản theo Pháp lệnh Hợp nhất chỉ mang tính hình thức, kỹ thuật nên hiện nay nhiều cơ sở dữ liệu pháp luật do tư nhân xây dựng cũng chủ động thực hiện hợp nhất các văn bản sửa đổi, bổ sung và văn bản được sửa đổi, bổ sung để giúp cá nhân, tổ chức thuận tiện trong khai thác, sử dụng văn bản pháp luật. Việc tư nhân thực hiện hợp nhất văn bản có tính linh hoạt để đáp ứng tốt hơn nhu cầu khai thác văn bản của cá nhân, tổ chức.

(v) Pháp luật hiện hành chưa quy định việc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật của địa phương. Qua nghiên cứu thực tiễn cho thấy số lượng văn bản sửa đổi, bổ sung ở địa phương tương đối nhiều, nhu cầu tra cứu, sử dụng văn bản hợp nhất là rất lớn. Vì vậy, việc thực hiện hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật của địa phương là cần thiết và cần được nghiên cứu quy định trong Pháp lệnh Hợp nhất.

Từ vị trí, vai trò của văn bản hợp nhất trong xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, cũng như thực tiễn pháp lý và tổ chức triển khai hợp nhất văn bản như đã phân tích ở trên, việc nghiên cứu Đề tài “Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay - Một số vấn đề lý luận và thực tiễn” nhằm nghiên cứu tổng thể các vấn đề lý luận pháp lý và thực tiễn của hoạt động này, đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả hợp nhất tại Việt Nam là rất cần thiết trong thời điểm hiện nay.

2. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU

2.1. Tình hình nghiên cứu ở ngoài nước

Trên thế giới, các công trình nghiên cứu liên quan đến hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật đã xuất hiện từ thế kỷ XIX, gắn với quá trình hệ thống hóa và hoàn thiện hệ thống pháp luật. Có thể thấy, hầu hết các quốc gia đều quan tâm đến vấn đề hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật nhằm bảo đảm cho hệ thống pháp luật được cập nhật, minh bạch, công khai và có tính hệ thống. Tuy nhiên, khái niệm hợp nhất văn bản và hệ thống pháp luật của các quốc gia có sự khác biệt nên các vấn đề nghiên cứu liên quan đến hợp nhất tại các quốc gia cũng có những nét đặc trưng riêng, có thể kể đến một số công trình nghiên cứu như sau:

- “Statute revision and consolidation: history, process and problems”, Norman Larsen, Legislative Counsel in the Attorney General's Department in Winnipeg, 1987, bài viết phân tích về việc sửa đổi và hợp nhất văn bản pháp luật tại Canada trong đó tập trung vào các khía cạnh: lịch sử phát triển, quy trình thủ tục hợp nhất và một số vấn đề phát sinh liên quan.

- “The future of Welsh law: classification, consolidation, codification”, Welsh Government Consultation Document, 2019, bài viết đánh giá về mục đích, ý nghĩa của việc hợp nhất văn bản, bên cạnh đó, đưa ra quan điểm về lộ trình hợp nhất của một quốc gia và trình bày chi tiết các văn bản, tài liệu cần được chuẩn bị khi thực hiện hợp nhất văn bản tại Xứ Wales.

- “A semi-automatic system for the consolidation of Greek legislative texts”, John Garofalakis, Konstantinos Plessas, Athanasios Plessas, 2016, bài viết đưa ra một giải pháp công nghệ liên quan đến bán tự động việc hợp nhất văn bản, qua đó, trình bày sự cần thiết của áp dụng các giải pháp, khoa học công nghệ trong xây dựng và hợp nhất hệ thống văn bản quốc gia.

- “Law consolidation actions in Greece: Accessing and visualizing national legislation over time”, Hội thảo: "Thách thức trong thời đại công nghệ: Tiếp cận thông tin pháp lý tốt hơn cho các công dân của EU", 2017, bài viết trình bày thực trạng hợp nhất văn bản tại EU nói chung và Hy Lạp nói riêng và thực trạng sử dụng các văn bản hợp nhất điện tử của người dân tại quốc gia này, bên cạnh đó, bài viết cũng trình bày chế độ tự động hợp nhất và mối quan hệ giữa hợp nhất và pháp điển pháp luật.

- “Consolidation of Legal Documents in an Electronic Format”, Wojciech Cyrul, 2014, Cambridge University Press, bài viết chia sẻ về sự cần thiết của văn bản hợp nhất dạng điện tử, bàn về giá trị pháp lý của văn bản hợp nhất và nêu rõ các điều kiện phải được đáp ứng để hệ thống có thể hoạt động hợp nhất hiệu quả.

- “A First Step Towards Automatic Consolidation of Legal Acts: Reliable Classification of Textual Modifications Samuel Fabrizi, Maria Iacono, Andrea Tesei and Lorenzo De Mattei Aptus.AI, Pisa, Italy, 2021 và “Automatic Consolidation of Japanese Statutes Based on Formalization of Amendment Sentences, 2009”, Yasuhiro Ogawa, Shintaro Inagaki & Katsuhiko Toyama, 2021, hai bài viết đi sâu vào phân tích việc áp dụng công nghệ vào quá trình hợp nhất trong đó tập trung vào tự động hóa việc hợp nhất văn bản.

- “Consolidation Tracking the evolution of legal acts, 2020, Văn phòng xuất bản của Liên minh Châu Âu”, bài viết cung cấp tình hình hợp nhất tại Liên minh châu Âu trong đó có phân tích giá trị pháp lý, số lượng các văn bản đã được hợp nhất, kỹ thuật hợp nhất.

- “Thống nhất văn bản pháp luật tại Liên Bang Nga”, Kozenico, 2019; “Mối quan hệ và sự tương quan giữa hợp nhất luật với các hình thức lập pháp khác”, Jacov Dimirti Cergevich; “Hợp nhất và nguyên tắc thực hiện hợp nhất”, các bài viết trên nghiên cứu công tác hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật tại Liên bang Nga chủ yếu tập trung vào các vấn đề như: khái niệm, nguyên tắc, vai trò của hợp nhất; hệ thống hóa, thống nhất hóa hệ thống văn bản pháp luật và so sánh, đưa ra mối quan hệ biện chứng giữa hợp nhất và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Qua đó, các bài viết đưa ra bức tranh tổng quan chung của hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật tại Liên bang Nga.

2.2. Tình hình nghiên cứu trong nước

2.2.1. Một số chuyên đề

- Chuyên đề “Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật và pháp điển hóa: Khái niệm và kinh nghiệm của một số nước trên thế giới” của tác giả Elizabeth Catta, Kỷ yếu Hội thảo hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật, Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính, Bộ Tư pháp tổ chức tháng 02/2010. Chuyên đề đã đưa ra khái niệm hợp nhất, mối quan hệ giữa hợp nhất và pháp điển, kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giới về hợp nhất để Việt Nam nghiên cứu, áp dụng mô hình, cách thức tổ chức thực hiện phù hợp với hệ thống pháp luật của Việt Nam.

- Chuyên đề “Thực trạng sửa đổi, bổ sung văn bản quy phạm pháp luật và yêu cầu hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật sau khi sửa đổi, bổ sung” của tác giả Hoàng Minh Hiếu, Kỷ yếu hội thảo khoa học hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật, Vụ pháp luật Hình sự - Hành chính, Bộ Tư pháp tổ chức tháng 02/2010. Chuyên đề phân tích về tình hình sửa đổi, bổ sung văn bản quy phạm pháp luật trên thực tế, qua đó, nêu ra vai trò, ý nghĩa, sự cần thiết của hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật đáp ứng nhu cầu thực tiễn.

- Kỷ yếu hội thảo khoa học cấp Trường “Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật và pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay”, Trường Đại học Luật Hà Nội, tháng 9/2020.

2.2.2. Sách chuyên khảo

- Sổ tay Hỏi đáp nghiệm vụ hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật, TS. Đồng Ngọc Ba, chủ biên, NXB Tư pháp (2016). Sổ tay đưa ra các khái niệm cơ bản về hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật, nguyên tắc, thẩm quyền, trình tự thủ tục hợp nhất phục vụ cho các công chức có trách nhiệm thực hiện hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật và các cá nhân, tổ chức có nhu cầu nghiên cứu về hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật.

- Giáo trình Lý luận chung về nhà nước và pháp luật, Trường Đại học Luật Hà Nội, chủ biên: PGS.TS. Nguyễn Minh Đoan và TS. Nguyễn Văn Năm, Nhà xuất bản Công an nhân dân (2021). Giáo trình đưa ra khái niệm cơ bản về hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật trong mối quan hệ với xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, sửa đổi bổ sung văn bản quy phạm pháp luật và hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật.

2.2.3. Các công trình nghiên cứu khác

Nhiều bài viết, bài nghiên cứu trên Tạp chí Luật học, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, Tạp chí Dân chủ và pháp luật có liên quan đến nội dung hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật, trong đó đáng chú ý là các bài viết như:

- “Hoàn thiện hệ thống pháp luật đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa”, PGS.TS. Hà Hùng Cường, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 18 (139+140), Tháng 1/2009;

- “Một số vấn đề pháp lý về công tác hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật”, Nguyễn Thị Thu Hòe, Tạp chí Dân chủ và pháp luật, Tháng 2/2022, NXB Tư pháp 2021, Tr.18;

- “Thực trạng và giải pháp nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật”, đồng tác giả Trần Thanh Loan và Nguyễn Thị Việt Nga, Tạp chí Dân chủ và pháp luật, Tháng 2/2022, NXB Tư pháp 2021, Tr.26;

- “Một số ý kiến về văn bản sửa đổi, bổ sung văn bản quy phạm pháp luật”, Nguyễn Thị Thu Hoè, Tạp chí Dân chủ và pháp luật, Số 3 (276), Tháng 3 - 2015;

- “Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật”, Nguyễn Thu Dung, Phòng Pháp luật Kinh tế, Viện Nhà nước và Pháp luật, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 4 (189) tháng 02/2011;

- “Một số vấn đề lý luận và pháp lý về hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật”, TS Đoàn Thị Tố Uyên, Khoa pháp luật hành chính - nhà nước, Kỷ yếu hội thảo khoa học cấp trường, Trường Đại học Luật Hà Nội, 2020;

- “Lý luận và thực tiễn pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật”, Ths Cao Kim Oanh, Khoa pháp luật hành chính nhà nước, Kỷ yếu hội thảo khoa học cấp trường, Trường Đại học Luật Hà Nội, 2020;

- “Trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật”, Ths Lê Thị Ngọc Mai, Khoa pháp luật hành chính nhà nước, Kỷ yếu hội thảo khoa học cấp trường, Trường Đại học Luật Hà Nội, 2020;

- “Kỹ thuật hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật và hoạt động pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật thực tiễn thực hiện và kinh nghiệm tại Bộ Tài nguyên và Môi trường”, Nông Ánh Dương, Vụ Pháp chế Bộ Tài nguyên và Môi trường, Khoa pháp luật hành chính – nhà nước, Kỷ yếu hội thảo khoa học cấp trường, Trường Đại học Luật Hà Nội, 2020;

- “Thực trạng công tác hợp nhất, pháp điển quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay”, Nguyễn Thị Thu Hòe, Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Bộ Tư pháp, Kỷ yếu hội thảo khoa học cấp trường, Trường Đại học Luật Hà Nội, 2020;

- “Thực tiễn thực hiện công tác hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật tại Bộ Lao động - Thương binh xã hội”, ThS Ngô Hoàng, Nguyễn Thị Vân, Vụ pháp chế Bộ Lao động - Thương binh xã hội, Trường Đại học Luật Hà Nội, 2020.

Các công trình trên đã nghiên cứu một số khía cạnh lý luận và thực tiễn về công tác hợp nhất văn bản và nêu rõ sự cần thiết phải thực hiện hợp nhất văn bản, trong đó có đề cập đến việc cần phải nâng cao, hoàn thiện công tác này để đáp ứng tình hình xã hội tại thời điểm nghiên cứu.

3. MỤC TIÊU CỦA ĐỀ TÀI

3.1. Mục tiêu tổng quát

Nghiên cứu lý luận và thực tiễn hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật và sử dụng văn bản hợp nhất ở Việt Nam; kinh nghiệm thực hiện hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật ở các nước trên thế giới, từ đó kiến nghị các giải pháp nâng cao chất lượng, hiệu quả hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam.

3.2. Mục tiêu cụ thể

(1) Nghiên cứu lý luận về hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật;

(2) Nghiên cứu, đánh giá thực trạng tổ chức triển khai thực hiện và kỹ thuật hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay; phân tích những hạn chế và đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam;

(3) Nghiên cứu, đánh giá thực trạng khai thác, sử dụng văn bản hợp nhất trên thực tiễn và đề xuất nâng cao giá trị pháp lý của văn bản hợp nhất;

(4) Nghiên cứu, học hỏi kinh nghiệm hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật của một số nước trên Thế giới.

4. NỘI DUNG NGHIÊN CỨU

Nội dung 1. Những vấn đề lý luận về hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật

1.1. Khái quát chung về hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật: Nghiên cứu để có nhận thức chung cơ bản đầy đủ về hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật từ các khía cạnh: khái niệm, bản chất của hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật; nguyên tắc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật; giá trị của văn bản hợp nhất và các tiêu chí đánh giá chất lượng hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật.

1.2. Vai trò, ý nghĩa của hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật: nghiên cứu độc lập về vị trí, vai trò của hoạt động hợp nhất văn bản và đặt hoạt động này trong mối quan hệ với hệ thống các hoạt động xây dựng, hoàn thiện pháp luật và thi hành pháp luật để thấy rõ vai trò, ý nghĩa, đồng thời cũng là thấy được giá trị, sự cần thiết của hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật trong xây dựng, hoàn thiện và thi hành pháp luật.

1.3. Kinh nghiệm hợp nhất văn bản của một số quốc gia trên thế giới: Trên cơ sở nghiên cứu kinh nghiệm thực tiễn và pháp luật về hợp nhất văn bản của 15 quốc gia và vùng lãnh thổ thuộc các châu lục, các hệ thống pháp luật trên thế giới, Đề tài đã có đánh giá và rút ra bài học kinh nghiệm cho Việt Nam.

Nội dung 2. Thực trạng hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay

2.1. Thực trạng quy định pháp luật về hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật được nghiên cứu trên cơ sở quy định pháp luật hiện hành về hợp nhất văn bản, cụ thể là quy định tại Luật Ban hành văn bản và Pháp lệnh Hợp nhất.

2.2 Thực trạng thực hiện hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật và sử dụng văn bản hợp nhất được nghiên cứu ở hai khía cạnh: (i) Thực trạng thực hiện hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật (là nghiên cứu thực trạng từ phía thực hiện hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước) và (ii) Thực trạng khai thác, sử dụng văn bản hợp nhất, là nghiên cứu từ phía người sử dụng văn bản hợp nhất.

2.3. Đánh giá chung: Trên cơ sở thực trạng pháp lý và thực tiễn thực hiện hoạt động hợp nhất văn bản và sử dụng văn bản hợp nhất, Đề tài đưa ra những đánh giá về ưu điểm và những tồn tại, hạn chế của hoạt động hợp nhất văn bản; đặc biệt, phân tích, làm rõ nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế đó làm cơ sở cho việc đề xuất các giải pháp hoàn thiện hoạt động này.

Nội dung 3. Các giải pháp nâng cao chất lượng hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật và sử dụng văn bản hợp nhất

3.1. Quan điểm nâng cao chất lượng hợp nhất văn bản: Việc nâng cao hiệu quả hợp nhất văn bản phải dựa trên các quan điểm: (i) gắn với mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của dân, do dân, vì dân và theo tinh thần Hiến pháp năm 2013; (ii) hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch và (iii) phải gắn liền với thời kỳ đổi mới, phát triển bền vững và hội nhập quốc tế nhằm đạt được các tiêu chuẩn: toàn diện, đồng bộ, khoa học, thực tiễn.

3.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật: là hệ thống các giải pháp nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật cũng như những quy định cụ thể về hợp nhất văn bản trong hệ thống pháp luật hiện hành. Cụ thể như: bổ sung quy định về đối tượng hợp nhất văn bản; thời điểm ban hành văn bản hợp nhất; chủ thể thực hiện, công bố, đăng tải văn bản hợp nhất; tên gọi của văn bản hợp nhất; giá trị pháp lý của văn bản hợp nhất; thời gian thực hiện và thời điểm hoàn thành hợp nhất, kỹ thuật hợp nhất văn bản…

3.3. Giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện và khai thác, sử dụng văn bản hợp nhất là hệ thống các giải pháp và quá trình thực hiện các giải pháp này sẽ tác động trực tiếp vào quá trình thực hiện, khai thác và sử dụng văn bản hợp nhất, bao gồm: giải pháp nâng cao chất lượng mô hình thực hiện hợp nhất; tăng cường công tác lãnh đạo, chỉ đạo tổ chức triển khai, thực hiện hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật; tăng cường cơ chế bảo đảm tính chính xác của văn bản hợp nhất, quy trình hợp nhất; thực hiện việc đăng văn bản hợp nhất trên và ứng dụng công nghệ thông tin trong công tác hợp nhất văn bản.

5. CÁCH TIẾP CẬN VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

5.1. Cách tiếp cận

- Cách tiếp cận động: xem xét vấn đề về nguyên tắc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật trong bối cảnh động, luôn thay đổi, chịu sự tác động của nhiều yếu tố khác nhau.

- Cách tiếp cận lịch sử: xem xét, đánh giá về mô hình, hình thức hợp nhất trong bối cảnh lịch sử, đặc biệt các giai đoạn phát triển của hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước và yêu cầu của giai đoạn hiện nay.

- Cách tiếp cận thực tiễn: xem xét, đánh giá thực tiễn công tác hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật với công tác pháp điển và hoạt động xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật hiện nay.

- Cách tiếp cận chuyên sâu: xem xét, đánh giá về công tác hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật ở mọi khía cạnh, về thể chế, về tổ chức thực hiện, tổ chức bộ máy, các điều kiện đảm bảo và mối quan hệ với các hoạt động khác trong nhóm hoạt động nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất, đồng bộ của văn bản quy phạm pháp luật.

- Cách tiếp cận đa ngành và liên ngành: đặt nghiên cứu về hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật trong mối quan hệ với các vấn đề chính trị, kinh tế, xã hội của đất nước, các truyền thống của dân tộc, quốc gia trong xây dựng, hoàn thiện pháp luật; so sánh với cách thức tổ chức của các hoạt động khác ở trong nước và nước ngoài (trong khu vực và trên thế giới).

Việc tiếp cận, nghiên cứu, đánh giá về hiệu quả hợp nhất văn bản được đặt ra từ năm 2016 (sau khi đã có đầy đủ các điều kiện về thể chế để thực hiện), các số liệu, kết quả hợp nhất được lấy từ năm 2016 đến nay và có cập nhật tới thời điểm kết thúc Đề tài (tháng 8 năm 2022), để từ đó, đưa ra hệ thống giải pháp gắn với tình hình lịch sử cụ thể của giai đoạn hiện nay. Nội dung này được thể hiện tại Chương 2. Thực trạng công tác hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay và những giải pháp cụ thể tại Chương 3.

Bên cạnh việc nghiên cứu các vấn đề lý luận về hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật, xem xét, nghiên cứu mối quan hệ giữa hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật với pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật và hoàn thiện pháp luật trên cơ sở lý luận (tại Chương 1, đặc biệt là Mục 2. Vai trò và ý nghĩa của hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật), Đề tài còn đặc biệt chú ý tới việc xem xét, đánh giá thực tiễn triển khai hoạt động hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật gắn với xây dựng, hoàn thiện pháp luật trên cơ sở kết quả hoạt động thực tiễn công tác hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật trong thời gian qua.

5.2. Phương pháp nghiên cứu

Để việc triển khai nghiên cứu đề tài được thuận lợi và đạt được mục tiêu đề ra, trong quá trình nghiên cứu, ngoài các phương pháp nghiên cứu cơ bản là phương pháp duy vật biện chứng, phương pháp suy luận lôgic, đề tài đã tiến hành nghiên cứu bằng một số phương pháp đặc thù khác như:

Phương pháp phân tích: để nghiên cứu lý luận, kinh nghiệm quốc tế và thực tiễn tại Việt Nam về hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật.

Phương pháp này được thực hiện để nghiên cứu các vấn đề lý luận về pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật được thể hiện tại Chương 1. Những vấn đề lý luận về công tác hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật. Đồng thời, phương pháp này cũng được sử dụng triệt để khi phân tích các số liệu, thực trạng triển khai và kết quả thực hiện hợp nhất văn bản tại các bộ, cơ quan ngang bộ tại Chương 2. Thực trạng công tác hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay

Tọa đàm, hội thảo khoa học: được sử dụng để thiết lập môi trường, diễn đàn trao đổi, thảo luận, phân tích khoa học về những nội dung lớn, những vấn đề mới trong công tác hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật, gắn với hoàn thiện pháp luật nhằm đổi mới công tác hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật.

Đề tài tổ chức 02 Hội thảo khoa học (02 ngày) vào tháng 4 và tháng 7/2022 về các nội dung của Đề tài và Dự thảo Báo cáo tổng hợp kết quả nghiên cứu Đề tài và các nội dung khác có liên quan.

Phương pháp so sánh luật học: được sử dụng để tham khảo quy định pháp luật các quốc gia trong khu vực và trên thế giới về công tác hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật. Phương pháp này được sử dụng áp dụng khi nghiên cứu các vấn đề về lý luận về hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật (Chương 1).

Phương pháp tổng hợp: Trên cơ sở những nghiên cứu lý luận và thực tiễn, tổng hợp các kết quả thu được, đưa ra những đề xuất, phương hướng nâng cao chất lượng, hiệu quả của công tác hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật.

Phương pháp này được sử dụng trong quá trình nghiên cứu, xây dựng nội dung Chương 2. Thực trạng hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay và Chương 3. Các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật.

Phương pháp điều tra xã hội học: Đề tài khảo sát các đối tượng chịu tác động bởi các quy định về pháp luật hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật như sau:

- Đối tượng khảo sát: Đối tượng thứ nhất: Công chức thực hiện công tác hợp nhất tại các bộ ngành; Đối tượng thứ hai: Cá nhân, tổ chức có nhu cầu khai thác, sử dụng văn bản hợp nhất.

- Số lượng mẫu khảo sát: 150 mẫu/đối tượng. Tổng: 300 mẫu.

- Phạm vi khảo sát: Thứ nhất, đề tài nghiên cứu lựa chọn khảo sát các công chức thuộc tổ chức pháp chế, chịu trách nhiệm mảng pháp lý của các bộ ngành và công chức làm việc tại Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật (chủ yếu ở Hà Nội) nhằm tiếp cận đúng các công chức đã được thực hiện hợp nhất và tiếp cận với văn bản hợp nhất.

Thứ hai, các cá nhân, tổ chức thực hiện khảo sát làm việc, sinh sống, học tập ở miền Bắc, miền Trung và miền Nam; lĩnh vực làm việc, địa bàn sống được cân bằng để bảo đảm tính đại diện nhưng vẫn bảo đảm tập trung các cá nhân có nhu cầu tra cứu pháp luật trong quá trình học tập, nghiên cứu.

- Phương pháp, cách thức khảo sát: Đề tài thiết kế phiếu điều tra bao gồm hệ thống các câu hỏi mang tính giả thuyết theo các phương án phù hợp với mục đích nghiên cứu. Cụ thể, các thông tin cần khảo sát (mức độ hiểu biết của công chức, người dân về văn bản hợp nhất; khó khăn, thuận lợi trong việc thực hiện công tác, khai thác, sử dụng văn bản hợp nhất; kiến nghị hoàn thiện) đều được tập hợp vào các câu hỏi cụ thể. Bảng hỏi và các phương án được thiết kế dựa trên các tài liệu tham khảo bao gồm 3 loại câu hỏi: Câu hỏi đóng, câu hỏi đóng có mục phương án khác, câu hỏi mở. Khảo sát được thiết lập và xử lý trên phần mềm Google Forms.

Cách thức tiếp cận đối tượng khảo sát: Khảo sát tại nơi làm việc; khảo sát tại các hội thảo, hội nghị có chủ đề liên quan đến văn bản hợp nhất.

6. CÁC ĐÓNG GÓP CƠ BẢN CỦA ĐỀ TÀI

Kết quả nghiên cứu của đề tài đã góp phần:

- Đóng góp cơ sở lý luận, thực tiễn cho công tác hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật; cung cấp cơ sở khoa học để hoàn thiện pháp luật về hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật, hoàn thiện Bộ pháp điển bảo đảm chất lượng, giúp cho việc khai thác, sử dụng Bộ pháp điển được thuận tiện, dễ dàng và hiệu quả.

- Góp phần nâng cao hiệu quả, chất lượng công tác hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật, việc khai thác, sử dụng văn bản hợp nhất thuận tiện, dễ dàng;

- Tạo tiền đề để các cá nhân tham gia có cách tiếp cận hệ thống về công tác hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam;

- Bổ sung kiến thức mới cho chương trình đào tạo về pháp luật.

Qua đó, những kết quả này góp phần tăng cường nhận thức về công tác hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam; đồng thời, cung cấp cơ sở khoa học cho quá trình xây dựng, hoàn thiện công tác này tại Việt Nam trong thời gian tới.

Mặt khác, kết quả của Đề tài có thể là tài liệu tham khảo hữu ích cho hoạt động đào tạo đại học, sau đại học chuyên ngành Luật học và ở các cơ sở nghiên cứu luật học và chính trị học ở Việt Nam.

Sau 18 tháng tổ chức nghiên cứu, đến nay đề tài đã hoàn thành, và

SAU ĐÂY LÀ TÓM TẮT KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU CỦA ĐỀ TÀI

Chương 1

NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN

VỀ HỢP NHẤT VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

1.1. KHÁI QUÁT CHUNG VỀ HỢP NHẤT VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

1.1.1. Khái niệm hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật

1.1.1.1. Các cách tiếp cận khái niệm hợp nhất văn bản

Theo Từ điển Tiếng Việt, với nghĩa thông thường, “hợp nhất” có thể được hiểu là gộp nhiều cái làm một[4]. Hay nói cách khác, hợp nhất là hợp nhiều thứ lại thành một thể thống nhất. Trên thực tế, mọi sự vật được hợp nhất lại để tạo thành hệ thống, giúp con người theo dõi, tiếp cận một cách lôgic, dễ dàng hơn. Như vậy, nếu ghép với khái niệm “văn bản quy phạm pháp luật” thì “hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật’ là quá trình gộp nhiều văn bản quy phạm pháp luật vào làm một văn bản quy phạm pháp luật.

Tại Việt Nam, các chuyên gia pháp luật có các quan điểm khác nhau về hợp nhất văn bản xuất phát từ thực trạng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam tồn tại hai loại văn bản: văn bản quy phạm pháp luật ban hành lần đầu và văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều của văn bản quy phạm pháp luật ban hành lần đầu. Theo đó, việc làm rõ khái niệm hợp nhất văn bản lại cho ra kết quả tập trung xoay quanh giải quyết vấn đề pháp lý: liệu văn bản sửa đổi, bổ sung có nên tiếp tục được duy trì?

Quan điểm thứ nhất cho rằng việc tồn tại văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều là không phù hợp vì nội dung điều chỉnh của văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều là quy định về việc sửa đổi, bổ sung nội dung một số điều của văn bản đã ban hành trước đó mà không phải là quy định về việc điều chỉnh của các quy phạm pháp luật. Và do vậy, văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều không phải là văn bản quy phạm pháp luật.

Quan điểm thứ hai đề cập đến quá trình hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật như là một thao tác kỹ thuật trình bày văn bản quy phạm pháp luật. Theo đó, hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật chỉ đơn thuần là việc chuyển những nội dung đã sửa đổi, bổ sung của văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều vào văn bản quy phạm pháp luật gốc và quá trình này không ảnh hưởng đến hiệu lực pháp lý của văn bản gốc và văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều.

Việc đưa ra các khái niệm hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật có sự khác nhau như trên xuất phát chính từ mục đích, mục tiêu của các chủ thể thực hiện hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật. Mục đích của việc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật sẽ quy định tính chất pháp lý của quá trình hợp nhất. Trong trường hợp mục tiêu của hợp nhất là ban hành một văn bản mới “thay thế” các văn bản được sửa đổi, bổ sung và văn bản sửa đổi, bổ sung thì văn bản hợp nhất có giá trị pháp lý. Bên cạnh đó, nếu mục đích của việc hợp nhất văn bản là giúp người sử dụng văn bản quy phạm pháp luật xác định được các điều khoản đang còn hiệu lực, điều khoản đã hết hiệu lực, thời điểm hết hiệu lực và văn bản quy phạm pháp luật gốc của các điều khoản (bởi các điều khoản được trình bày thành hệ thống thống nhất trong một văn bản duy nhất nên dễ đọc, dễ tra cứu và do đó, việc sử dụng các văn bản quy phạm pháp luật trở nên hiệu quả hơn) thì hợp nhất sẽ chú trọng ở việc bảo đảm giá trị sử dụng. Thêm nữa, trong trường hợp hợp nhất văn bản đặt trong mục tiêu pháp điển, kết quả của quá trình hợp nhất sẽ phải phục vụ đắc lực cho công tác pháp điển, tránh sự lãng phí nhân lực và vật lực không cần thiết. Tóm lại, mục đích, mục tiêu của hợp nhất là đa dạng và dựa trên các mục đích đó, tính chất pháp lý của văn bản hợp nhất được xem xét.

Tóm lại, từ bối cảnh và các điều kiện bảo đảm của hệ thống pháp luật Việt Nam, có thể thấy, theo các cách tiếp cận này, hợp nhất văn bản chỉ đơn thuần là kỹ thuật sao chép văn bản, văn bản hợp nhất là một loại văn bản tham chiếu. Về bản chất, hợp nhất văn bản chính là sự sắp xếp liên tục, có trật tự của từng điều khoản trong văn bản và do vậy, văn bản hợp nhất chỉ có tính chất liệt kê các điều khoản đang có hiệu lực mà không mang một ý nghĩa nào khác.

Trong hệ thống pháp luật, khái niệm hợp nhất văn bản được thể hiện tại Pháp lệnh Hợp nhất năm 2012. Trước đó, vào năm 2007, khái niệm này được hiểu thông qua quan điểm về kỹ thuật hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam được thể hiện chính thức tại Điều 43, Điều 44, Điều 45 và Điều 46 Nghị quyết số 1139/2007/UBTVQH11 ban hành quy chế về kỹ thuật trình bày dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội do Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành. Trong đó, Điều 43 Nghị quyết giải thích “kỹ thuật hợp nhất văn bản sau khi được sửa đổi, bổ sung một số điều là cách thức tiến hành đưa các nội dung của văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều vào văn bản được sửa đổi, bổ sung một số điều. Việc hợp nhất văn bản sau khi sửa đổi, bổ sung một số điều không được làm ảnh hưởng đến nội dung và hiệu lực của các văn bản được hợp nhất”.

Theo đó, việc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật được tiến hành đối với 02 đối tượng văn bản bao gồm: (1) văn bản được sửa đổi, bổ sung; và (2) văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều. Đồng thời, quá trình hợp nhất biểu hiện qua 02 kỹ thuật:

Một là, lược bỏ các nội dung gốc đã được sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ ra khỏi văn bản được sửa đổi, bổ sung.

Hai là, đưa các nội dung đã được sửa đổi bổ sung trong văn bản sửa đổi, bổ sung hợp nhất vào văn bản được sửa đổi, bổ sung. Theo đó, việc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật chỉ tiến hành đối với văn bản được sửa đổi, bổ sung và văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều. Cùng với đó, kỹ thuật hợp nhất văn bản sẽ giúp chuyển những nội dung đã được sửa đổi trong văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều vào văn bản được sửa đổi, bổ sung và xóa toàn bộ những nội dung đã được sửa đổi, bổ sung trong văn bản được sửa đổi, bổ sung.

Pháp lệnh Hợp nhất là văn bản quy phạm pháp luật đầu tiên điều chỉnh trực tiếp về hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật và đưa ra định nghĩa về hợp nhất văn bản, khoản 1 Điều 2 Pháp lệnh Hợp nhất quy định; “Hợp nhất văn bản là việc đưa nội dung sửa đổi, bổ sung trong văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều của văn bản đã được ban hành trước đó (sau đây gọi là văn bản sửa đổi, bổ sung) vào văn bản được sửa đổi, bổ sung theo quy trình, kỹ thuật quy định tại Pháp lệnh này”.

Như vậy, hoạt động hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động thuần túy có tính kỹ thuật, không tạo ra quy phạm pháp luật mới hay văn bản quy phạm pháp luật mới. Khi đọc một văn bản hợp nhất, người đọc đã được tiếp cận một văn bản hoàn chỉnh, gồm những quy định có hiệu lực (hoặc sẽ có hiệu lực, nếu văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều chưa có hiệu lực vào thời điểm ban hành văn bản hợp nhất). Theo đó:

Văn bản được hợp nhất là văn bản sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ và văn bản được sửa đổi, bổ sung.

Văn bản hợp nhất là văn bản được hình thành sau khi hợp nhất văn bản sửa đổi, bổ sung với văn bản được sửa đổi, bổ sung.

1.1.1.2. Từ những phân tích trên, Ban Chủ nhiệm cho rằng, hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật là sự tích hợp những sửa đổi, bổ sung của các quy phạm pháp luật trong các văn bản quy phạm pháp luật vào văn bản được sửa đổi, bổ sung để cung cấp cho cá nhân, tổ chức một hệ thống quy phạm pháp luật minh bạch và thuận tiện trong tra cứu, có hiệu lực tại thời điểm hiện hành.

Theo đó, văn bản được sửa đổi, bổ sung là văn bản gốc; văn bản có nội dung sửa đổi, bổ sung văn bản gốc là văn bản sửa đổi, bổ sung, bao gồm: văn bản sửa đổi, bổ sung; văn bản thay thế, bãi bỏ một phần hoặc từng phần văn bản quy phạm pháp luật.

1.1.2. Bản chất của hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật

1.1.2.1. Đặc điểm của hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật

Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật có những đặc điểm sau:

Thứ nhất, hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật là quá trình kỹ thuật mang tính cơ học nhằm đưa các nội dung quy phạm pháp luật đã được sửa đổi, bổ sung từ văn bản sửa đổi, bổ sung vào văn bản gốc (văn bản được sửa đổi, bổ sung). Đây là quá trình hợp nhất về hình thức;

Thứ hai, hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật không làm thay đổi nội dung và hiệu lực của các văn bản được hợp nhất. Quá trình hợp nhất không hủy bỏ các văn bản được hợp nhất. Văn bản sửa đổi, bổ sung được coi như là công cụ để thay đổi các quy phạm pháp luật trong văn bản gốc. Đây là đặc điểm có sự khác biệt so với bản chất hợp nhất của các nước trên thế giới, đặc biệt là các nước coi hợp nhất như quá trình tái cơ cấu hệ thống pháp luật và hệ thống hóa các văn bản luật có liên quan;

Thứ ba, việc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật chỉ đặt ra với các văn bản do cùng một cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành. Đặc điểm này xuất phát từ nguyên lý hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật. Theo đó, các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành bởi các cơ quan khác nhau trong hệ thống bộ máy nhà nước thì có giá trị hiệu lực theo thẩm quyền ban hành văn bản đó. Văn bản do cơ quan nhà nước cấp dưới ban hành phải phù hợp với văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên[5]; trường hợp các văn bản quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn[6]. Thêm nữa, để đảm bảo nguyên tắc thống nhất, tính tổ chức trong quản lý nhà nước, văn bản quy phạm pháp luật cũng chỉ được sửa đổi, bổ sung bởi chính cơ quan đã ban hành văn bản đó[7]. Do vậy, để đảm bảo thứ bậc hiệu lực của văn bản và tính thống nhất của văn bản trong hệ thống pháp luật, việc hợp nhất chỉ được thực hiện giữa các văn bản do cùng một cơ quan nhà nước ban hành.

Thứ tư, cách thức trình bày chú thích và trật tự các điều khoản trong văn bản hợp nhất tuân theo các quy định của pháp luật. Về bản chất, văn bản hợp nhất được hình thành từ quá trình ghép các nội dung trong các văn bản quy phạm pháp luật. Quá trình này được thực hiện trên các văn bản quy phạm pháp luật mà hình thức văn bản đó thể hiện sự tôn nghiêm và tính chuyên nghiệp của nhà nước. Do vậy, để đảm bảo giá trị hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật, tính tôn nghiêm của nhà nước, sự thống nhất trong quá trình thực hiện hợp nhất văn bản thì việc trình bày trật tự các điều khoản cũng như các chú thích, ghi chú cần thiết trong văn bản hợp nhất cũng cần phải được quy định trong văn bản pháp luật.

1.1.2.2. Đối tượng của hoạt động hợp nhất

Một là, đối tượng của hoạt động hợp nhất là văn bản quy phạm pháp luật, bao gồm văn bản được sửa đổi, bổ sung, thay thế một phần, bãi bỏ từng phần và văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều của văn bản quy phạm pháp luật (bao gồm cả văn bản thay thế một phần và bãi bỏ từng phần văn bản quy phạm pháp luật).

Hai là, phạm vi đối tượng của việc hợp nhất văn bản bao gồm văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành hoặc liên tịch ban hành và văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương các cấp ban hành.

Thực tiễn xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của các cấp chính quyền địa phương thời gian qua cho thấy, số lượng văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều của địa phương thời gian qua không nhiều; tuy vậy, việc sửa đổi, bổ sung lại tập trung vào những nội dung cụ thể có phạm vi điều chỉnh hẹp, nếu không có kỹ thuật hợp nhất, việc cùng một lúc áp dụng hai văn bản cho một sự kiện pháp lý làm cho quá trình áp dụng trở nên khó khăn, tốn thời gian, công sức. Vì vậy, hầu hết trong trường hợp cần sửa đổi, bổ sung, chính quyền địa phương thường ban hành văn bản thay thế. Chính vì vậy, một số quan điểm cho rằng việc hợp nhất các văn bản quy phạm pháp luật là chưa cần thiết.

Tuy nhiên, Luật Ban hành văn bản không hạn chế cơ quan chính quyền địa phương ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới hình thức là văn bản sửa đổi, bổ sung. Do đó, trên thực tế tồn tại nhiều văn bản quy phạm pháp luật có nội dung đã được sửa đổi bổ sung nhưng không được tiến hành hợp nhất. Việc này gây ra một số khó khăn trong thực tiễn tra cứu, áp dụng pháp luật của người dân tại địa phương. Ví dụ, năm 2021, tại tỉnh A, do kinh tế bị ảnh hưởng nặng nề bởi dịch bệnh Covid, các mức trợ giúp xã hội đối với các đối tượng bảo trợ xã hội được xác định ở mức là 360.000 đồng/tháng. Tuy nhiên, năm 2022, khi dịch bệnh được kiểm soát, tình hình kinh tế được khôi phục, HĐND tỉnh A muốn điều chỉnh mức trợ giúp này cao hơn nhằm đảm bảo an sinh xã hội, nâng cao đời sống của người dân thì chỉ ban hành văn bản sửa đổi, bổ sung nội dung về mức bảo trợ trong văn bản đã ban hành trong năm 2021. Tuy nhiên, nội dung mới này lại không được hợp nhất vào văn bản đã ban hành nên tại tỉnh A, khi áp dụng pháp luật, phải cùng lúc áp dụng 2 văn bản đã được ban hành về vấn đề này. Khi đó, tính minh bạch, dễ tiếp cận của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của địa phương không được đảm bảo. Vì vậy, việc hợp nhất văn bản cần phải được thực hiện đối với tất cả các văn bản do các cơ quan có thẩm quyền ban hành, trong đó có văn bản quy phạm pháp luật do các cấp chính quyền địa phương ban hành.

1.1.3. Nguyên tắc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật

Để bảo đảm chất lượng của văn bản hợp nhất và đáp ứng kịp thời nhu cầu sử dụng của các cá nhân, tổ chức, việc thực hiện hợp nhất văn bản cần đáp ứng 03 nguyên tắc sau:

Thứ nhất, chỉ hợp nhất văn bản do cùng một cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành. Pháp lệnh Hợp nhất quy định một cách chặt chẽ các nguyên tắc hợp nhất văn bản trong đó có nguyên tắc cùng cơ quan ban hành.

Thứ hai, việc hợp nhất văn bản không được làm thay đổi nội dung và hiệu lực của văn bản được hợp nhất. Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật thuần túy mang tính kỹ thuật, đưa nội dung của văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều vào văn bản được sửa đổi, bổ sung, tạo thành một thể thống nhất. Vì vậy, việc hợp nhất không được làm thay đổi nội dung và hiệu lực của văn bản được hợp nhất.

Thứ ba, việc hợp nhất văn bản cần tuân thủ trình tự, kỹ thuật hợp nhất văn bản. Về kỹ thuật hợp nhất, mặc dù trong hệ thống pháp luật tồn tại nhiều loại văn bản quy phạm pháp luật khác nhau, do nhiều cơ quan nhà nước ban hành nhưng kỹ thuật hợp nhất quy định trong Pháp lệnh là kỹ thuật chung áp dụng đối với việc hợp nhất tất cả các hình thức văn bản, các chủ thể ban hành. Một số điểm khác biệt được thể hiện trong các ví dụ, các mẫu và các phụ lục kèm theo Pháp lệnh (ví dụ: có lời nói đầu đối với Hiến pháp hoặc các luật trước đây có lời nói đầu…). Về mặt trình tự, trình tự thực hiện một văn bản hợp nhất có sự thống nhất, không khác biệt và khá đơn giản để ban hành một văn bản hợp nhất. Do vậy, khi thực hiện hợp nhất văn bản, các cơ quan cũng phải bảo đảm tuân thủ đúng trình tự và kỹ thuật hợp nhất.

1.1.4. Giá trị của văn bản hợp nhất

1.1.4.1. Về giá trị sử dụng của văn bản hợp nhất

Xuất phát từ mục đích của việc hợp nhất văn bản là nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc tra cứu và thực thi văn bản, bảo đảm tính minh bạch, dễ tiếp cận của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, Điều 4 Pháp lệnh Hợp nhất quy định “văn bản hợp nhất được sử dụng chính thức trong áp dụng và thi hành pháp luật”.

Xem xét bản chất của hợp nhất văn bản, đặc điểm của văn bản hợp nhất và nguyên tắc thực hiện hoạt động này, thấy rằng về bản chất cũng như toàn bộ quá trình hợp nhất văn bản đã đảm bảo tính chính xác, tạo nên độ tin cậy của văn bản hợp nhất. Vì thế, văn bản hợp nhất có giá trị sử dụng chính thức trong áp dụng và thi hành pháp luật là hoàn toàn có cơ sở và cần được khẳng định chắc chắn.

Mặt khác, cần đề cao hơn nữa trách nhiệm của cơ quan thực hiện hợp nhất bằng việc lựa chọn xác định văn bản áp dụng trong trường hợp có sự khác nhau giữa các văn bản được hợp nhất với văn bản hợp nhất là văn bản hợp nhất. Đồng thời, đây có thể cũng là giải pháp nhằm cải thiện kỹ thuật soạn thảo văn bản, tránh quy định không thống nhất trong cùng một văn bản quy phạm pháp luật.

1.1.4.2. Về giá trị pháp lý của văn bản hợp nhất

Hiện nay trong khoa học pháp lý đang tồn tại nhiều cách tiếp cận, hình thành nên quan điểm khác nhau về giá trị pháp lý của văn bản hợp nhất. Cụ thể như sau:

Quan điểm thứ nhất cho rằng, văn bản hợp nhất sẽ thay thế văn bản sửa đổi, bổ sung và văn bản được sửa đổi, bổ sung. Nguyên lý của quan điểm này dựa trên cơ sở xác định việc tồn tại văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều là không cần thiết vì khi thực hiện kỹ thuật hợp nhất, toàn bộ nội dung sửa đổi, bổ sung đã được đưa vào văn bản được sửa đổi, bổ sung để hình thành nên văn bản hợp nhất. Khi đó, sẽ sử dụng văn bản hợp nhất trong áp dụng và thi hành pháp luật.

Quan điểm thứ hai cho rằng, việc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật là một kỹ thuật trình bày văn bản quy phạm pháp luật. Theo đó, hợp nhất văn bản chỉ đơn thuần là việc chuyển những nội dung sửa đổi, bổ sung của văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều vào văn bản được sửa đổi, bổ sung và không ảnh hưởng đến hiệu lực của văn bản được sửa đổi, bổ sung và văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều.

Quan điểm thứ ba lại cho rằng, việc xác định giá trị pháp lý của văn bản hợp nhất cần xem xét trong mối tương quan với việc xác định tính hiệu lực của các nội dung trong văn bản được sửa đổi, bổ sung.

Thực tế pháp lý cho thấy, mặc dù hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật chỉ là hoạt động kỹ thuật thuần túy, song đó là hoạt động kỹ thuật góp phần nâng cao hiệu quả của quy trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật. Theo đó, với yêu cầu chính xác tuyệt đối và được xác thực bởi cơ quan, người có thẩm quyền và bảo đảm thực hiện bằng quyền lực nhà nước (vì được ghi nhận giá trị sử dụng chính thức trong việc áp dụng và thi hành pháp luật), việc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật cần được tiếp tục nghiên cứu, xem xét nâng cao giá trị sử dụng ở mức độ thay thế văn bản sửa đổi, bổ sung và văn bản được sửa đổi, bổ sung để dễ dàng trong áp dụng mà vẫn đảm bảo ghi nhận tính lịch sử cụ thể của quy định pháp luật.

1.1.5. Các tiêu chí đánh giá chất lượng hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật

1.1.5.1. Tiêu chí về nội dung và hình thức của văn bản hợp nhất

Văn bản hợp nhất phải bảo đảm các tiêu chí về nội dung và hình thức bao gồm: dễ tra cứu, dễ sử dụng, chuẩn xác, đầy đủ các thông tin quy phạm pháp luật bị sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ hoặc thay thế. Khi đáp ứng các tiêu chí này, văn bản hợp nhất sẽ thỏa mãn nhu cầu sử dụng và tìm hiểu các quy định pháp luật đang ngày càng tăng cao trong xã hội. Đó chính là quá trình khẳng định giá trị và vị trí của hợp nhất trong thực tiễn.

1.1.5.2. Tiêu chí về tiến độ hợp nhất văn bản

Hợp nhất văn bản là cách tốt nhất tạo nên tính minh bạch của hệ thống văn bản pháp luật đối với các văn bản được sửa đổi, bổ sung. Tuy nhiên, nếu hoạt động này không được thực hiện ngay sau khi văn bản sửa đổi, bổ sung được ban hành thì tính minh bạch đã bị giảm đi rất đáng kể. Văn bản được sửa đổi, bổ sung được thực hiện hợp nhất kịp thời theo thời hạn quy định nhằm bảo đảm tính cập nhật của các quy phạm pháp luật trong văn bản, giúp cá nhân, tổ chức thuận lợi trong việc tra cứu, tìm kiếm các quy định pháp luật đang còn hiệu lực, bị sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ hoặc thay thế, góp phần xây dựng một hệ thống pháp luật công khai, minh bạch.

1.1.5.3. Tính minh bạch, rõ ràng trong kỹ thuật hợp nhất

Thông qua quá trình theo dõi các ghi chú, chú thích trên văn bản hợp nhất, chủ thể tiếp cận văn bản có thể nắm được tiến trình lịch sử hình thành quy định, định hướng của nhà nước đối với vấn đề pháp luật điều chỉnh qua mỗi thời điểm, từ đó, nắm bắt được tính hệ thống của quy phạm áp dụng. Do vậy, kỹ thuật hợp nhất phải bảo đảm kỹ thuật chú thích, ghi chú khoa học, hiệu quả trong nội dung, hình thức thể hiện của văn bản hợp nhất.

1.2. VAI TRÒ, Ý NGHĨA CỦA HỢP NHẤT VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

1.2.1. Vị trí của hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật

Thứ nhất, xét từ bản chất của pháp luật, khoa học pháp lý đã chỉ rõ bản chất của pháp luật mang tính giai cấp và tính xã hội[8]. Khi đó, những quy định không còn phù hợp cần phải được điều chỉnh sửa đổi, thay thế ngay. Mỗi quy phạm pháp luật (dù mới hay cũ, đã bị sửa đổi, thay thế hay đang được áp dụng) đểu thể hiện giá trị lịch sử, ghi nhận thực tiễn quan hệ xã hội vào thời kỳ mà quy phạm pháp luật đó điều chỉnh.

Thứ hai, pháp luật là một trong những biểu hiện của văn hóa[9], nó mang các thuộc tính của văn hóa là tính kế thừa và tính kết nối trong quá trình phát triển; việc sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế một phần văn bản là biểu hiện tập trung và đầy đủ của các thuộc tính này.

Thứ ba, trong công cuộc xây dựng nhà nước pháp quyền hiện nay, với mục tiêu xây dựng hệ thống pháp luật hoàn thiện, điều chỉnh toàn diện và đầy đủ các mối quan hệ xã hội; cùng với việc đặt trong bối cảnh vận động không ngừng của thế giới trong xu thế toàn cầu hóa thì việc các quy định pháp luật phải thường xuyên hoàn thiện, điều chỉnh là một tất yếu khách quan. Những điều chỉnh này là hiệu quả nhất khi nó vừa kế thừa và phát huy những quy định đã được ban hành trước đó vừa bổ sung những quy định mới bằng việc sửa đổi, bổ sung, thay thế từng phần nội dung văn bản quy phạm pháp luật. Bằng cách này, Nhà nước cũng thể hiện được vai trò của mình trong việc điều chỉnh, điều hòa các quan hệ xã hội trong sự ổn định và phát triển.

Thêm nữa, sự ổn định chung (trong đó cốt lõi là ổn định chính trị) là cơ sở, nền móng cho sự phát triển, tiến tới thịnh vượng; ổn định chính trị là sự thể hiện sức mạnh của một nền kinh tế mạnh và phát triển[10]. Với tư cách là một bộ phận thuộc kiến trúc thượng tầng, sự ổn định của pháp luật góp phần tạo nên sự ổn định chính trị; trong đó, sự ổn định của từng văn bản pháp luật tạo nên sự ổn định của cả hệ thống pháp luật. Chính vì vậy, văn bản sửa đổi, bổ sung là một phương thức để thể hiện tính ổn định của hệ thống pháp luật, ghi nhận sự tồn tại, tuổi thọ của một văn bản quy phạm pháp luật và song hành với văn bản sửa đổi, bổ sung là văn bản hợp nhất. Vì vậy, ở một chừng mực nhất định, văn bản hợp nhất còn là biểu hiện của một hệ thống pháp luật ổn định. Từ những phân tích trên cho thấy, việc ban hành văn bản sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế từng phần nội dung văn bản quy phạm pháp luật mà đồng hành với nó là hoạt động hợp nhất văn bản là một tất yếu khách quan của quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật phục vụ phát triển đất nước và hội nhập toàn cầu, đảm bảo thực thi và hiệu lực, hiệu quả của pháp luật.

1.2.2. Mối quan hệ giữa hợp nhất văn bản với công tác hoàn thiện hệ thống pháp luật, tổ chức thi hành pháp luật và pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật

1.2.2.1. Mối quan hệ giữa công tác hợp nhất văn bản với công tác hoàn thiện pháp luật

Qua thực tiễn xây dựng pháp luật và căn cứ vào quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành, một trong các phương thức hoàn thiện pháp luật do cơ quan có thẩm quyền thực hiện là ban hành văn bản quy phạm pháp luật sửa đổi, bổ sung văn bản quy phạm pháp luật hiện hành (ngoài ra, các phương thức khác như: ban hành văn bản quy phạm pháp luật mới để thay thế văn bản quy phạm pháp luậthiện hành; đình chỉ việc thi hành, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản; đính chính văn bản…).

1.2.2.2. Mối quan hệ giữa công tác hợp nhất văn bản và công tác tổ chức thi hành pháp luật

Trong thời gian gần đây, tổ chức thi hành pháp luật là hoạt động được quan tâm nghiên cứu, tiếp cận ở nhiều khía cạnh khác nhau. Tuy nhiên, nội hàm khái niệm “tổ chức thi hành pháp luật” vẫn chưa có cách hiểu thống nhất. Có ý kiến cho rằng, “tổ chức thi hành pháp luật” bao gồm tất cả các hoạt động thi hành pháp luật của hệ thống các cơ quan hành pháp, tổ chức cho các chủ thể thực hiện quyền và nghĩa vụ pháp lý của mình bằng các hành động tích cực[11]; cũng có ý kiến cho rằng, thi hành pháp luật tức là việc các bộ, ngành và các cấp chính quyền địa phương ban hành văn bản[12].

Qua nghiên cứu cho thấy, văn bản hợp nhất đã đáp ứng được yêu cầu tối cao của tổ chức thi hành pháp luật là đảm bảo thực thi chính xác, đầy đủ quy định pháp luật trong thực tiễn, đồng thời, giải quyết những vướng mắc phát sinh trong thực tế áp dụng pháp luật. Để đạt được yêu cầu này, việc thực hiện hợp nhất văn bản phải bảo đảm về thẩm quyền, quy trình, trình tự và thời hạn hợp nhất văn bản theo quy định của pháp luật.

1.2.2.3. Mối quan hệ giữa công tác hợp nhất văn bản và pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật

Hợp nhất và pháp điển là hai hoạt động có mối liên hệ chặt chẽ với nhau, biểu hiện của mối liên hệ được thể hiện sau đây:

Thứ nhất, văn bản hợp nhất có thể là nguồn văn bản thu thập để pháp điển. Khoản 2 Điều 8 Nghị định số 63/2013/NĐ-CP quy định các văn bản sử dụng để pháp điển được thu thập như sau: “Bản gốc văn bản; bản chính văn bản; bản đăng trên Công báo; bản sao y bản chính; bản sao lục của cơ quan, người có thẩm quyền; văn bản hợp nhất; văn bản đã được rà soát, hệ thống hóa được cơ quan có thẩm quyền công bố”. Theo đó, văn bản hợp nhất là một trong các nguồn văn bản sử dụng để pháp điển, tuy nhiên, mức độ ưu tiên của văn bản hợp nhất vẫn được xếp sau một số loại văn bản như bản gốc, bản chính, bản đăng trên Công báo, bản sao y bản chính, bảo sao lục.

Ngoài ra, Điều 4 Nghị định số 52/2015/NĐ-CP ngày 28/5/2015 của Chính phủ về Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật quy định “văn bản trên Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật được sử dụng chính thức trong việc quản lý nhà nước, phổ biến pháp luật, nghiên cứu, tìm hiểu, áp dụng và thi hành pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân.” Khoản 2 Điều 13 Nghị định số 52/2015/NĐ-CP quy định về trách nhiệm cập nhật văn bản hợp nhất: “a) Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ và Thủ trưởng cơ quan nhà nước khác ở Trung ương có trách nhiệm tổ chức thực hiện việc cập nhật văn bản hợp nhất thuộc thẩm quyền hợp nhất theo quy định của Pháp lệnh hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật; b) Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ và Thủ trưởng cơ quan nhà nước khác ở Trung ương có trách nhiệm tổ chức thực hiện việc cập nhật văn bản hợp nhất của Quốc hội do mình chủ trì soạn thảo. Đối với văn bản hợp nhất không thuộc trách nhiệm cập nhật của các cơ quan quy định tại điểm a, b khoản 2 Điều này, thì Bộ trưởng Bộ Tư pháp tổ chức thực hiện việc cập nhật”.

Bên cạnh đó, hiện nay, pháp điển được thực hiện trên Phần mềm hỗ trợ pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật. Theo đó, văn bản sử dụng để pháp điển được thu thập trên Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật. Vì vậy, bên cạnh nguồn văn bản được thu thập để sử dụng pháp điển quy định tại khoản 2 Điều 8 Nghị định số 63/2013/NĐ-CP, cơ quan thực hiện pháp điển có thể sử dụng văn bản trên Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật để pháp điển trong đó có văn bản hợp nhất.

Thứ hai, hoạt động hợp nhất ảnh hưởng đến hiệu quả, kết quả, chất lượng của Bộ Pháp điển. Mặc dù văn bản hợp nhất chưa được sử dụng là một nguồn văn bản để thực hiện pháp điển nhưng trên thực tế, trước khi thực hiện pháp điển đối với các quy phạm pháp luật đã được sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ vào đề mục, người thực hiện pháp điển sẽ phải biên tập lại nội dung trong các văn bản này trên tinh thần quy định về kỹ thuật hợp nhất của Pháp lệnh hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật 2012 (hay nói cách khác là sao chép các nội dung của văn bản hợp nhất).

Sau khi đề mục, chủ đề, Bộ pháp điển đã hoàn thành, khi có quy phạm pháp luật mới ban hành (sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ, thay thế) các quy phạm pháp luật đã có trong Bộ pháp điển, cơ quan thực hiện pháp điển có trách nhiệm “Cập nhật quy phạm pháp luật mới được ban hành vào Bộ pháp điển và loại bỏ quy phạm pháp luật hết hiệu lực khỏi Bộ pháp điển”[13]. Như vậy, việc cập nhật các quy phạm pháp luật mới trong Bộ Pháp điển sẽ bảo đảm Bộ pháp điển được cập nhật kịp thời, luôn chứa đựng các quy phạm pháp luật hiện hành đang còn hiệu lực. Qua đó, công tác hợp nhất có mối quan hệ mật thiết với công tác pháp điển trong việc quản lý, duy trì Bộ pháp điển, bảo đảm các quy phạm pháp luật trong Bộ pháp điển được pháp điển đầy đủ và luôn còn hiệu lực. Thêm vào đó, trong thời gian tới, nếu giá trị pháp lý của văn bản hợp nhất được nâng lên, văn bản hợp nhất trở thành nguồn thu thập để pháp điển và chất lượng của công tác hợp nhất sẽ là một trong các yếu tố ảnh hưởng đến chất lượng (tính mới, hiệu lực) của Bộ Pháp điển.

Thứ ba, hợp nhất văn bản có thể coi là hoạt động tiền đề tiến tới pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật. Xuất phát từ thực trạng hoạt động hợp qua việc “tích hợp” các quy định pháp luật tại hai văn bản (văn bản được sửa đổi, bổ sung và văn bản sửa đổi, bổ sung) tại văn bản thứ ba một cách khoa học, phản ánh chính xác từng nội dung bị sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ nhằm phục vụ mục đích tra cứu của người dân cá nhân, doanh nghiệp.

Hợp nhất văn bản và pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật ở Việt Nam trên thực tế là hai hoạt động được thực hiện một cách riêng biệt tuy nhiên trong tương lai, với nhu cầu hoàn thiện hệ thống pháp luật, định hướng đổi mới hai công tác này theo hướng chú trọng về nội dung sẽ vô hình chung tạo nên sự gắn bó mật thiết giữa công tác hợp nhất văn bản và pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật.

1.3. KINH NGHIỆM HỢP NHẤT VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CÁC NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI

Tại Canada

Hoạt động hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật của Canada được quy định tại Đạo luật sửa đổi và hợp nhất pháp luật năm 1985^{^[14]} với mục tiêu “hỗ trợ việc sửa đổi và hợp nhất một cách liên tục các đạo luật và quy định của Canada”^{^[15]}. So với Pháp lệnh Hợp nhất của Việt Nam, mặc dù Đạo luật không đưa ra những quy định chi tiết, tuy nhiên Đạo luật hợp nhất 1985 vẫn đề cập đến những vấn đề cơ bản như: thẩm quyền hợp nhất, hiệu lực văn bản hợp nhất, kỹ thuật hợp nhất và một số vấn đề khác liên quan.

Về đối tượng hợp nhất, nếu Pháp lệnh Hợp nhất chỉ quy định đối tượng được hợp nhất là văn bản quy phạm pháp luật^{^[16]} hay các quy định pháp luật (solidated regulations) thì Đạo luật hợp nhất năm 1985 còn bổ sung thêm đối tượng hợp nhất là các Quy chế pháp lý (solidated statutes).

Về thẩm quyền hợp nhất, Bộ trưởng Bộ Tư pháp và Tổng Chưởng lý Canada có thẩm quyền đối với việc hợp nhất và ban hành văn bản hợp nhất^{^[17]}.

Về hiệu lực và giá trị của văn bản quy phạm pháp luật, Điều 30 của Đạo luật nêu rõ “Các quy định và quy chế được hợp nhất không tạo ra luật mới”^{^[18]}. Trên tinh thần của quy định này, văn bản hợp nhất không phải là một Đạo luật hay một quy chế mới được ban hành. Hay nói cách khác, việc hợp nhất các văn bản pháp luật chỉ đơn thuần tạo ra một văn bản đầy đủ hơn, mang tính chất tham khảo và được sắp xếp lại một cách có hệ thống và kỹ thuật. Trên thực tế, hiệu lực pháp lý của các văn bản này không có giá trị thay thế văn bản cũ, việc ban hành các văn bản hợp nhất cũng không đồng thời bãi bỏ hiệu lực của các văn bản được hợp nhất.

Về kỹ thuật hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật, Đạo luật Hợp nhất không đưa chỉ dẫn cụ thể nào liên quan đến cách thức hợp nhất văn bản, tuy nhiên có đề cập các hoạt động cơ bản mà chủ thể có thẩm quyền có thể thực hiện, bao gồm^{^[19]}: Loại bỏ bất cứ Đạo luật hoặc quy định nào, hoặc bất cứ phần nào đó đã hết hiệu lực, đã bị bãi bỏ hoặc đã có hiệu lực; Bổ sung các tài liệu tham khảo mang tính lịch sử hoặc thông tin khác giúp nâng cao giá trị của việc hợp nhất; Sửa lỗi ngữ pháp và lỗi đánh máy mà không làm thay đổi nội dung của bất kỳ quy định nào được ban hành; Tách một Đạo luật hoặc một quy định được ban hành thành một Đạo luật hoặc quy định riêng biệt khác.

Về nguyên tắc giải quyết mâu thuẫn khi có sai sót, văn bản được hợp nhất luôn được ưu tiên áp dụng khi văn bản hợp nhất tồn tại những sai sót.

Về hình thức văn bản hợp nhất, Canada cho phép một ấn phẩm dưới dạng điện tử có thể được trình bày khác so với các ấn phẩm hình thức khác để đáp ứng nhu cầu tra cứu quy định pháp luật dưới dạng điện tử.

Về mặt bản chất, “sửa đổi” và “hợp nhất” có thể thay thế cho nhau trên tinh thần của pháp luật Canada. Sửa đổi và hợp nhất không phải được tách thành hai thủ tục riêng biệt và có sự phân biệt rõ ràng khi đề cập. Ví dụ, quy chế ủy quyền năm 1958 đã có tên là Đạo luật về Quy chế sửa đổi của Ontario. Quy chế 1914 có tên là Đạo luật về Quy chế sửa đổi và hợp nhất của Ontario. Quy chế 1927 và 1949 của Ontario có tên là về việc hợp nhất các quy chế và trong các quy chế để trích dẫn như là các quy chế sửa đổi. Tên dạng ngắn của các quy chế về ủy quyền năm 1959, 1969 và 1979 là Đạo luật sửa đổi quy chế nhưng tên dạng dài là Đạo luật sửa đổi và hợp nhất các quy chế^{^[20]}.

Tại Anh

Về thẩm quyền hợp nhất, Ủy ban Pháp luật có chức năng chuẩn bị các chương trình về hợp nhất và sửa đổi các quy định pháp luật theo yêu cầu của Bộ trưởng và tiến hành việc chuẩn bị các Dự thảo luật theo các chương trình đã được Bộ trưởng phê duyệt.

Về hệ thống văn bản liên quan đến hoạt động hợp nhất, để thỏa mãn cấu thành một đạo luật hợp nhất thì bao gồm một số văn bản sau sau: (1) Luật ban hành lại các luật hiện hành; (2) Dự thảo các sửa đổi, được đề xuất; (3) Luật bãi bỏ luật hiện hành; (4) Luật bãi bỏ các phần không phù hợp với thực tiễn hoặc không cần thiết; (5) Luật sửa đổi và cải tiến nhỏ.

Về thủ tục sửa đổi được thực hiện theo trình tự như sau: (1) Thủ tướng đưa ra trước Nghị viện một biên bản ghi nhớ đề xuất những sửa đổi và cải tiến không đáng kể mà được cho là phù hợp với thực tế; (2) Bất kỳ bản ghi nhớ nào đưa ra trước Nghị viện được công bố trên Công báo; (3) Dự luật để hợp nhất sẽ được trình bày cho cả hai Hạ viện; Dự luật và bản ghi nhớ được chuyển đến một ủy ban chung của cả hai Viện, bất kỳ tuyên bố nào liên quan đến bản ghi nhớ phù hợp với các quy định của thông báo đăng trên Công báo cũng sẽ được chuyển đến ủy ban chung và ủy ban đó phải thông báo cho Thủ tướng Chính phủ và Chủ tịch Hạ viện về những sửa đổi và cải tiến nhỏ trong các ban hành nói trên mà ủy ban chuẩn bị thông qua. (4) Nếu Ủy ban chung chấp thuận các đề xuất có trong bản ghi nhớ, có hoặc không có thay đổi thì thông báo với Thủ tướng và Thủ tướng sau đó thông báo cho ủy ban đồng ý với sự chấp thuận đó; (5) Các sửa đổi và cải tiến nhỏ được phê duyệt sẽ được coi là đã trở thành luật như đã được thực hiện bởi một Đạo luật^{^[21]}.

Về phạm vi sửa đổi, hợp nhất, trong hoạt động hợp nhất, các sửa đổi chỉ giới hạn trong việc giải quyết những điều không rõ ràng; loại bỏ những nghi ngờ; sửa các điều khoản lỗi thời trở nên phù hợp với thực tiễn; loại bỏ các điều khoản không cần thiết hoặc bất thường không có tầm quan trọng đáng kể và các sửa đổi cải tiến hình thức hoặc cách thức. Việc hợp nhất không đơn thuần chỉ là hợp nhất về mặt hình thức, gộp tất cả các điều khoản đã được sửa đổi, bổ sung và văn bản gốc làm nên một văn bản mới hoặc bãi bỏ các điều khoản đã hết hiệu lực mà chủ thể có thẩm quyền có thể can thiệp vào nội dung của văn bản gốc nếu thấy cần thiết nhưng không tạo ra sự thay đổi quá lớn.

Về tên gọi của các văn bản hợp nhất, văn bản hợp nhất không thể hiện cụm từ “hợp nhất” mà tương tự tên của văn bản gốc, đồng thời, tên có thể hiện “năm” ra đời của văn bản hợp nhất. Theo đó, người đọc có thể dễ dàng áp dụng và viện dẫn văn bản hợp nhất như là văn bản gốc. Ví dụ: Đạo luật điện báo không dây năm 2006; Đạo luật về chi phí của Nghị viện năm 2006; Đạo luật Dịch vụ Y tế Quốc gia 2006; Đạo luật Công ty năm 2006; Đạo luật Bầu cử Nghị viện Châu Âu 2002; Đạo luật Quyền hạn của Tòa án Hình sự năm 2000.. Sự ra đời các văn bản này là kết quả của việc kết hợp các đạo luật cùng một vấn đề.

Tại Xứ wales

Về kỹ thuật hợp nhất và việc linh hoạt thay đổi nội dung của văn bản gốc, Xứ Wales cho rằng quá trình hợp nhất là một quá trình kỹ thuật và là một quá trình không cho phép bất kỳ thay đổi đáng kể nào đối với nội dung của luật. Dự thảo luật hợp nhất có thể có sự khác biệt so với văn bản gốc và đạt được những thay đổi đáng kể về trình bày nhằm hiện đại hóa ngôn ngữ và làm cho cấu trúc của ngôn ngữ dễ tiếp cận hơn mà không cần thay đổi hiệu lực của luật. Trong thực tế, điều này có thể bao gồm: (1) đánh số lại, sắp xếp lại các điều khoản (2) thay đổi ngôn ngữ của pháp luật (3) áp dụng ngôn ngữ trung lập và hiện đại hóa ngôn ngữ theo bất kỳ cách nào khác (bao gồm cả việc bỏ qua những từ thừa). (4) áp dụng các thay đổi khác về định dạng như nhãn và tiêu đề; bảng, công thức mới hoặc các cách trình bày thông tin khác (5) đưa ra các điều khoản đầy đủ của luật khác vào luật hợp nhất.

Liên quan đến làm rõ tính áp dụng và hiệu lực, Dự thảo luật hợp nhất xứ Wales được yêu cầu rằng phải soạn thảo một cách rõ ràng hơn một điều khoản hoặc làm rõ ràng một định nghĩa cụ thể. Đặc biệt, việc làm rõ có thể liên quan đến việc lấp đầy khoảng trống trong luật, ví dụ bằng cách đưa ra định nghĩa của các thuật ngữ mà luật hiện hành không xác định hoặc bằng cách viết rõ ràng việc áp dụng một điều khoản được giới hạn trong các trường hợp cụ thể mà nó có liên quan. Hay nói cách khác, hoạt động hợp nhất cho phép cơ quan thực hiện hợp nhất bổ sung các nội dung làm rõ hơn các quy định của văn bản gốc.

Tương tự Anh, hoạt động hợp nhất của Xứ Wales cũng hướng đến loại bỏ các điều khoản đã lỗi thời, không còn được sử dụng hoặc không còn giá trị hoặc hiệu lực thực tế. Việc loại bỏ các điều khoản như trên sẽ có lợi cho việc tiếp cận của luật hợp nhất và bất kỳ luật cần được sửa đổi.

Tại Ireland

Đối tượng và mục đích hợp nhất là có sự khác biệt so với Việt Nam, ví dụ, luật liên quan trong lĩnh vực tòa án hiện có trong 240 Đạo luật, 146 Đạo luật có trước khi thành lập Nhà nước vào năm 1922, theo đó, Ủy ban đã xem xét về việc hợp nhất toàn bộ các văn bản thành một đạo luật duy nhất để thuận tiện việc theo dõi và áp dụng. Quá trình hợp nhất ở Ireland khá tương tự các quốc gia được đề cập trên về khía cạnh phạm vi các văn bản được xem xét là đối tượng của việc hợp nhất. Cụ thể, nếu Việt Nam xem việc hợp nhất “thuần túy” chỉ là gộp nội dung của văn bản gốc và văn bản sửa đổi, bổ sung thành một văn bản mới có đầy đủ nội dung và chỉ chứa các quy phạm pháp luật có hiệu lực thì hoạt động hợp nhất tại Ireland là hoạt động gom toàn bộ các văn bản có nội dung tương tự nhau để hợp nhất thành một văn bản nhằm thu gọn hệ thống pháp luật. Theo đó, thủ tục ban hành ra một văn bản hợp nhất có tính chất phức tạp hơn^{^[22]}.

Tại New Zealand

Năm 1895, các ủy viên do Quy chế thành lập đã hoàn thành nhiệm vụ hợp nhất tất cả Luật Quy chế của New Zealand. Các ủy viên đã được trao quyền để thực hiện những thay đổi có thể cần thiết để hài hòa những mâu thuẫn, thiếu sót và sửa đổi những điểm không phù hợp của các Đạo luật hiện hành.

Vào năm 1908, New Zealand bãi bỏ hầu như tất cả các đạo luật đã có từ trước và ban hành 208 đạo luật hợp nhất để thay thế toàn bộ các văn bản có sự mâu thuẫn, chồng chéo. Bên cạnh đó, không có nhiều Đạo luật được đặt tiêu đề dài là Đạo luật "hợp nhất" (ví dụ: Đạo luật về tội phạm 1927 và Đạo luật thuế thu nhập 1976). Qua việc xem xét chúng ta có thể thấy, mặc dù chúng chủ yếu là hợp nhất thuần túy, nhưng thỉnh thoảng vẫn có sự khác biệt về từ ngữ so với các Đạo luật ban đầu, vượt ra ngoài những cải tiến đơn thuần về cách diễn đạt^{^[23]}.

Tóm lại, tại New Zealand, hoạt động hợp nhất cho phép thay đổi nội dung không quá lớn và tập hợp tất cả các văn bản luật liên quan hợp nhất thành một văn bản. Có thể đánh giá, hoạt động này tương tự hoạt động pháp điển ở khía cạnh tập hợp các loại văn bản chung chủ đề. Thủ tục hợp nhất cũng cần thiết được phê duyệt bởi nhiều chủ thể có thẩm quyền trong đó có cơ quan lập pháp.

Tại Australia

Về mục đích hợp nhất, Australia cho rằng số lượng lớn các Đạo luật và Quy định sửa đổi đang tồn tại với nhiều khó khăn phát sinh trong việc sử dụng, người dân cần phải đọc nhiều tài liệu cùng nhau để hiểu rõ một vấn đề. Theo đó, rất khó để nhận thấy luật đã thay đổi như thế nào, đây cũng là thực trạng tương tự tại Việt Nam trở thành mục tiêu của hoạt động hợp nhất.

Có thể thấy, về phạm vi văn bản hợp nhất, hợp nhất tại Australia là lấy nội dung của tất cả các thay đổi trong luật sửa đổi và bổ sung chúng vào một đạo luật. Hợp nhất tại Australia và các quốc gia đã được đề cập có sự tương tự nhau khi coi hợp nhất bản chất là “gọt dũa” các quy định không còn phù hợp cũng như “kết hợp” các quy định còn hiệu lực cùng chủ đề tại một văn bản.

Về kỹ thuật hợp nhất, một tài liệu cần được tham khảo để xem luật đã được cập nhật vào thời điểm cụ thể nào - được gọi là ngày hợp nhất. Ngày hợp nhất thường là ngày mà Đạo luật hoặc Quy định sửa đổi cuối cùng được bổ sung vào Đạo luật được hợp nhất. Điều này được bổ sung bởi chủ thể hợp nhất và thay đổi bất cứ khi nào các sửa đổi tiếp theo được hợp nhất. Hợp nhất cũng có thể được đặt tên là tái bản, phiên bản hoặc tổng hợp phán quyết pháp lý. Đồng thời, Australia cũng tập trung vào phiên bản điện tử của văn bản hợp nhất. Trong mối tương quan với quy định hợp nhất tại Việt Nam, đây là những điểm tương đồng.

Đặc biệt, liên quan đến tính năng ghi chú các điều khoản gốc đã bị bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung, trong Đạo luật hợp nhất của Australia, để biết phần nào đã được sửa đổi, người đọc có thể sử dụng các Bảng ở cuối luật. Tuy nhiên, khi luật vừa có điều khoản gốc, vừa có điều khoản sửa đổi, cơ quan lập pháp cho phép việc bỏ qua các điều khoản chỉ sửa đổi hoặc bãi bỏ. Nói chung, các nội dung sửa đổi và bãi bỏ không được xuất hiện trong các lần hợp nhất, thay vào đó sẽ được thông báo trong một Bảng riêng. Việc trình bày thời gian, tình trạng sửa đổi, bãi bỏ tại một Bảng khác trong văn bản hợp nhất là một kỹ thuật bảo đảm tính ngắn gọn của nội dung các điều khoản trong văn bản hợp nhất^{^[24]}.

Tại Hy Lạp

Thực trạng công tác hợp nhất văn bản tại Hy Lạp cho thấy, văn bản pháp luật Hy Lạp được công bố trên Công báo Chính phủ bao gồm các luật mới và các sửa đổi của luật hiện hành (ở dạng văn bản mô tả bằng lời).

Trong mối tương quan với hoạt động pháp điển, tại Hy Lạp, pháp điển và hợp nhất trong pháp luật Hy Lạp có mối liên hệ chặt chẽ, điều này chứng minh rằng hoạt động hợp nhất tại Hy Lạp đã phát triển đến mức độ không còn là hợp nhất hình thức thuần túy (gom các văn bản sửa đổi) mà có sự sắp xếp nhiều văn bản pháp luật cùng chủ đề.

Tại Ba Lan

Ba Lan đánh giá sự phát triển của công nghệ mở ra những cách thức mới để quản lý và chia sẻ thông tin pháp lý, đồng thời mang lại khả năng kiểm soát công việc trong quá trình lập pháp. Ba Lan đã thực hiện việc hợp nhất tự động văn bản pháp luật, tuy nhiên vấn đề đặt ra là giá trị pháp lý và các điều kiện về tính cung cấp thông tin của văn bản pháp luật.

Tại Italia

Italia đánh giá rằng việc tự động hóa quá trình hợp nhất có thể cho phép tiết kiệm tài nguyên và có thể truy cập vào các tài liệu hợp nhất được cập nhật liên tục. Theo đó, việc hợp nhất tự động các văn bản pháp luật với việc tích hợp các sửa đổi liên tiếp theo có tác động đối với các tổ chức công, công dân và tổ chức. Quá trình này bao gồm hai bước: a) phân loại các sửa đổi văn bản và b) tích hợp trong một tài liệu duy nhất của các sửa đổi đó. Trong quy trình này, Italia đề xuất một phương pháp để giải quyết bước a) bằng cách khai thác các kỹ thuật máy học và quy trình ngôn ngữ tự nhiên trên các phiên bản của Quy định Châu Âubằng cách sử dụng các kỹ thuật Xử lý Ngôn ngữ Tự nhiên (NLP) tiêu chuẩn; Túi từ hoặc với trọng số TF-IDF hoặc trọng số nhị phân; mô hình Naive Bayes và Máy vectơ hỗ trợ đa kính (MSVM)^{^[25]}.

Tại Liên minh Châu Âu

Một số văn bản pháp lý được xuất bản trong các số báo khác nhau của Tạp chí Chính thức của Liên minh Châu Âu được kết hợp như một "hệ thống hợp nhất" trong một tài liệu dễ đọc. Giá trị của văn bản hợp nhất ở Liên minh Châu Âu là tham khảo và không có giá trị pháp lý, mỗi văn bản hợp nhất chứa một danh sách tất cả các văn bản pháp lý được tính đến để xây dựng văn bản đó. Nếu có bất kỳ luật nào được xuất bản sau khi đạo luật sửa đổi cuối cùng được kết hợp, Liên minh Châu Âu sẽ hợp nhất nó ngay lập tức, trừ khi cung cấp một thay đổi nhỏ. Trung bình, phiên bản hợp nhất sẽ được ban hành trong vòng 02-03 tuần sau khi sửa đổi có hiệu lực được công bố trên các trang thông tin. Cho đến năm 2016, đã có hơn 4.300 phiên bản hợp nhất của các văn bản hiện có hiệu lực, tổng hợp gần 18.000 văn bản được xuất bản bằng 23 ngôn ngữ chính thức của Liên minh Châu Âu^{^[26]}.

Tại Hàn Quốc

Hiện nay, liên quan đến hệ thống thông tin, cơ sở chứa đựng văn bản hợp nhất, trên website Trung tâm Thông tin Pháp luật Quốc gia (www.law.go.kr), các văn bản pháp luật được công khai và người dân có thể truy cập, tìm kiếm dễ dàng - đây được coi là sự thành công của Hàn Quốc trong tiến trình hội nhập cách mạng công nghệ, hiện đại hóa và đơn giản hóa, nhanh chóng hóa thủ tục lập pháp. Theo đó, hoạt động hợp nhất đồng thời cũng là một thao tác, một công việc được thực hiện trên hệ thống thông tin trên.

Cụ thể, liên quan đến kỹ thuật thực hiện và hình thức của văn bản hợp nhất, các văn bản pháp luật Hàn Quốc từ soạn thảo, thông qua, sửa đổi đến công bố phiên bản đã sửa đổi đều được xử lý trên hệ thống thông tin. Trong quá trình sửa đổi một văn bản, Hàn Quốc sẽ thực hiện công tác cập nhật trên phần mềm với việc hiển thị 03 phiên bản: (1) phiên bản gốc (2) phiên bản sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ và (3) phiên bản cập nhật các nội dung đã được thay đổi. Theo đó, khi người đọc tiếp cận văn bản pháp luật trên cổng thông tin, người đọc sẽ thấy phiên bản gốc và phiên bản đã được cập nhật. Tóm lại, trang thông tin sẽ hiển thị toàn bộ lịch sự sửa đổi của các quy định trong văn bản pháp luật.

Về thẩm quyền thực hiện công tác hợp nhất văn bản, quản lý website về pháp luật là Bộ Lập pháp Hàn Quốc, Bộ Lập pháp Hàn Quốc cũng có chức năng nhiệm vụ là cập nhập luật khi có thay đổi (sắp xếp và quản lý pháp luật kịp thời để phù hợp với việc ban hành hoặc sửa đổi pháp luật)^{^[27]}. Cần lưu ý rằng Bộ Lập pháp Hàn Quốc và Bộ Tư pháp Hàn Quốc là hai cơ quan riêng biệt, Bộ Lập pháp là cơ quan có chức năng chủ yếu trong việc ban hành và xử lý các văn bản pháp luật. Theo đó, có thể thấy thẩm quyền cập nhật văn bản của Hàn Quốc tương tự Việt Nam ở chức năng chủ trì của một cơ quan về pháp luật. Tuy nhiên, điểm đáng lưu ý là Hàn Quốc có cơ chế thành lập một nhóm các nhân sự thực hiện việc cập nhật văn bản này, có thể được gọi là tổ công tác.

Tóm lại, ở Hàn Quốc, chính phủ điện tử được vận hành thống nhất nên việc cập nhật quy định mới vào cơ sở dữ liệu có thể coi là hoạt động hợp nhất. Có được sự thành công và thuận lợi như vậy là bởi vì toàn bộ bộ ngành của Hàn Quốc áp dụng một hệ thống, trục văn bản chung trên chính phủ điện tử.

Tại Liên bang Nga

Tại quốc gia này, các nhà luật gia đánh giá hoạt động hợp nhất là hoạt động có tính phức tạp thứ hai sau hoạt động hệ thống hóa. Hợp nhất cũng trở thành chủ đề nghiên cứu khoa học rộng rãi, phổ biến trong thời gian gần đây xuất phát từ sự cần thiết của hợp nhất trong hoàn thiện pháp luật. Trước hết, các chuyên gia nhận định rằng để bộ luật (đã được tạo ra với nguồn lực lớn) tồn tại trong một thời gian dài, thì chỉ nên sửa những điều khoản chung nhất trong đó thay vì ban hành mới, thực tế, hệ thống pháp luật có thể phát sinh những luật chi tiết hơn. Đó là lý do tại sao cơ quan có thẩm quyền đã đi đến phương án hợp nhất các văn bản quy phạm pháp luật.

Các nguyên tắc trong pháp luật Liên bang Nga khá cụ thể và chủ yếu phản ánh bản chất pháp lý của nó như một loại hoạt động xây dựng pháp luật, cụ thể: (1) không chỉ các quy phạm, mà cả các hành vi giải thích (của tòa án), cũng như các hành vi thực thi pháp luật (tư pháp) có thể bị hợp nhất; (2) có thể hợp nhất các bộ phận liên quan đến các nguồn luật khác nhau; (3) các văn bản pháp luật là đối tượng hợp nhất; (4) hành vi hợp nhất không thiết lập các quy định pháp lý mới, nội dung quy phạm pháp luật được giữ nguyên; (6) các quy phạm pháp luật được chuyển giao từ các hành vi hợp nhất được đặt theo một trình tự nhất định[28].

Tại Nhật Bản

Không chỉ các phiên bản hiện tại của mọi văn bản pháp luật mà còn tất cả các phiên bản cũ bao gồm cả các văn bản pháp luật bị bãi bỏ đều phải được lưu trữ trong cơ sở dữ liệu. Do đó, Nhật Bản đánh giá rằng để hiện thực hóa cơ sở dữ liệu bao gồm mọi phiên bản của quy chế, hầu hết phải được khôi phục ở dạng số hóa. Tương tự như Việt Nam, việc sửa đổi hợp nhất văn bản pháp luật của Nhật Bản được mô tả như sau: Điều 79 Đạo luật Thị trường bán buôn số 35, 1971 quy định: “Bất kỳ cá nhân nào thuộc một trong trường hợp sau đây sẽ bị phạt tiền không quá năm mươi nghìn yên”. Sau đó, cơ quan có thẩm quyền đã thực hiện sửa đổi, Đạo luật sửa đổi một phần Đạo luật thị trường bán buôn số 109, 1999 đã ban hành gồm câu sửa đổi sau: “Trong Điều 79, "năm mươi nghìn yên" sẽ được thay thế bằng "năm trăm nghìn yên”. Khi đạo luật sửa đổi này có hiệu lực, câu này đã được hợp nhất với phiên bản hiện tại để điều này được sửa đổi như sau và phiên bản mới của Đạo luật thị trường bán buôn được tạo ra sẽ quy định: “Bất kỳ cá nhân nào thuộc một trong trường hợp sau đây sẽ bị phạt tiền không quá năm trăm nghìn yên”^{^[29]}.

Tóm lại, về cơ bản, khái niệm hợp nhất của một số nước trên thế giới có sự khác biệt so với Việt Nam, đặc biệt là các quốc gia châu Âu. Các quốc gia hiểu “consolidation” là khái niệm tập hợp, sáp nhập, thu thập, sắp xếp, thu gọn, hệ thống lại toàn bộ các văn bản pháp luật với các nội dung tương tự, có liên quan đến nhau. Bên cạnh đó, việc hợp nhất văn bản pháp luật là vấn đề trọng yếu trong công cuộc bảo đảm tính hệ thống, đơn giản, dễ tiếp cận của các quốc gia. Vì vậy, cơ quan thực hiện hợp nhất có thể linh hoạt thay đổi nội dung của văn bản gốc tại phiên bản hợp nhất. Từ thực tiễn hợp nhất của các quốc gia trong khu vực và trên thế giới, Việt Nam có thể tham khảo các bài học kinh nghiệm liên quan đến hợp nhất văn bản như sau:

Thứ nhất, cần nghiên cứu bổ sung một số đối tượng văn bản cần được hợp nhất bên cạnh văn bản quy phạm pháp luật được ban hành bởi các cơ quan trung ương nhằm phục vụ cá nhân, tổ chức có nhu cầu tra cứu các loại văn bản quy phạm pháp luật từ Trung ương đến địa phương. Điều này xuất phát từ kinh nghiệm hợp nhất của các quốc gia trên thế giới với nguồn thu đa dạng dựa trên nguyên tắc: phục vụ cho mục tiêu giúp cho hệ thống pháp luật là dễ dàng tiếp cận với người dân.

Thứ hai, có thể xem xét việc tập trung thẩm quyền, trách nhiệm hợp nhất về một cơ quan/ủy ban/nhóm nhân sự riêng để quản lý, theo dõi tình hình hợp nhất của hệ thống văn bản pháp luật quốc gia. Tuy nhiên, cơ quan/nhóm nhân sự/ủy ban này cần thiết là một cơ quan chuyên trách, đủ quyền hạn để quyết định những vấn đề quan trọng trong cải cách thủ tục và nội dung của văn bản hợp nhất.

Thứ ba, cần linh hoạt trong việc trao cho chủ thể hợp nhất quyền được thay đổi một số sai sót, kỹ thuật nhất định trong văn bản gốc để đưa ra một sản phẩm hợp nhất có tính hoàn thiện. Trong bối cảnh hợp nhất tại Việt Nam là hợp nhất văn bản dưới dạng hình thức, việc trao cho cơ quan thực hiện hợp nhất (các bộ ngành) thẩm quyền thay đổi nội dung các điều khoản không đáng kể mặc dù không gây quá nhiều ảnh hưởng đến sự ổn định về mặt bản chất của các quy phạm pháp luật tuy nhiên cũng ảnh hưởng đến nguyên tắc sửa đổi pháp luật của quốc gia.

Thứ tư, Việt Nam cần nghiên cứu giá trị pháp lý của văn bản hợp nhất trong mối tương quan với quá trình ban hành văn bản sửa đổi, bổ sung. Tại một số quốc gia, việc sửa đổi, bổ sung các văn bản pháp luật và việc hợp nhất không có sự tách biệt rõ ràng, giá trị của văn bản hợp nhất được coi như là văn bản pháp luật được áp dụng trên thực tế (Đức, Phần Lan, Thụy Điển).

Thứ năm, hình thức của văn bản hợp nhất nên được chú trọng tại cả văn bản điện tử trên các trang thông tin và có thể có sự khác biệt so với văn bản gốc được phát hành giấy. Đây cũng là một điểm được chú trọng tại các quốc gia có trình độ dân trí phát triển và người dân có nhu cầu tra cứu tại các hệ thống thông tin internet cao, đồng thời, đây cũng là bài học cần học hỏi trong bối cảnh công tác xây dựng pháp luật được khuyến khích gắn chặt với áp dụng công nghệ.

Thứ sáu, thủ tục hợp nhất văn bản cũng cần được nghiên cứu thay đổi trong trường hợp có sự linh hoạt thay đổi nội dung (hay nói cách khác là không chỉ hợp nhất hình thức thuần túy) như là một hoạt động hoàn thiện pháp luật.

Thứ bảy, tên gọi của văn bản hợp nhất nên được giữ nguyên đúng tên gọi của văn bản được sửa đổi, bổ sung và thể hiện một cách ngắn gọn giúp cho cá nhân, tổ chức dễ dàng tiếp cận được với văn bản hợp nhất trong mối tương quan với văn bản sửa đổi, bổ sung.

Thứ tám, thủ tục, quản lý nhà nước trong công tác hợp nhất cần có phối hợp chặt chẽ giữa các bên, bảo đảm tính linh hoạt, nhanh gọn nhưng cũng đồng thời có kế hoạch, chương trình thực hiện chặt chẽ để quá trình hợp nhất được thực hiện một cách hiệu quả, đáp ứng được nhu cầu tra cứu của người dân.

Cuối cùng, Việt Nam cần nghiên cứu vấn đề áp dụng khoa học công nghệ trong việc xây dựng các hệ thống thông tin, phần mềm thực hiện, chế độ tự động hóa hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật. Nếu xây dựng được các cơ sở dữ liệu nhiều tiện ích cũng như phần mềm quản lý, xây dựng các văn bản và công nghệ thực hiện được việc tự động hóa, công tác hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam sẽ bảo đảm tính chính xác, nhanh gọn, tiết kiệm, hiệu quả và tạo cơ sở để giảm các thủ tục hành chính liên quan đến công tác ban hành, sửa đổi, hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật.

Chương 2

THỰC TRẠNG HỢP NHẤT VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

2.1. THỰC TRẠNG QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ HỢP NHẤT VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

Hiện nay, hệ thống các văn bản quy định, điều chỉnh về hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật bao gồm Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (được sửa đổi, bổ sung năm 2020); Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật; Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/05/2016 của Chính phủ quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định 154/2020/NĐ-CP) và Thông tư liên tịch số 192/2013/TTLT-BTC-BTP ngày 13/12/2013 của Bộ trưởng Bộ Tài chính và Bộ trưởng Bộ Tư pháp quy định việc lập dự toán, quản lý, sử dụng, quyết toán kinh phí ngân sách nhà nước bảo đảm cho công tác hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật và pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật. Như vậy, có thể nói, cho tới thời điểm hiện nay, hệ thống pháp luật về hợp nhất văn bản đã được quy định khá đầy đủ về nội dung, định hình một cách rõ nét, cụ thể về: chủ thể, thẩm quyền, nội dung, hình thức văn bản hợp nhất; phương thức, kỹ thuật hợp nhất văn bản; quản lý nhà nước về hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật. Những quy định này là cơ sở pháp lý vững chắc cho việc triển khai công tác này trên thực tế.

Tuy vậy, trong thực tiễn triển khai hoạt động hợp nhất văn bản và quản lý nhà nước về lĩnh vực này đã phát sinh nhiều vấn đề cho thấy, hệ thống quy định pháp luật hiện hành còn có nhiều bất cập, hạn chế cần được nhận diện đầy đủ, xác định cụ thể nguyên nhân và có phương hướng giải quyết, tháo gỡ phù hợp, thích đáng để nâng cao hiệu quả của hoạt động hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật. Do những vấn đề này lồng ghép và bộc lộ trong quá trình thực tiễn nên từng hạn chế, bất cập của hệ thống pháp luật sẽ được trình bày cụ thể trong nội dung về thực trạng thực hiện hợp nhất và sử dụng văn bản hợp nhất dưới đây.

2.2. THỰC TRẠNG THỰC HIỆN HỢP NHẤT VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VÀ SỬ DỤNG VĂN BẢN HỢP NHẤT

2.2.1. Thực trạng thực hiện hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật

2.2.1.1. Thực trạng quản lý nhà nước về hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật

(i) Về công tác lãnh đạo, chỉ đạo tổ chức triển khai thực hiện, trong thời gian qua, công tác hợp nhất văn bản tại các bộ, ngành đã từng bước triển khai bài bản và đi vào nề nếp. Thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước trong công tác hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật, Bộ Tư pháp theo dõi, đôn đốc việc hợp nhất văn bản của các bộ, ngành và thấy rằng: Thủ trưởng các cơ quan đã có nhiều chỉ đạo cụ thể như giao, phân công các đơn vị trực thuộc có trách nhiệm triển khai thực hiện hợp nhất văn bản, trong đó có đơn vị làm đầu mối; kịp thời bố trí nhân sự phù hợp cho đơn vị đầu mối cũng như đơn vị phối hợp; tập trung xây dựng kế hoạch chung để triển khai thực hiện; xây dựng các văn bản chỉ đạo, quy định nội bộ nhằm tạo điều kiện cho việc triển khai công tác này được thuận lợi, hiệu quả. Một số cơ quan đã thực hiện tập huấn, hướng dẫn nghiệp vụ cho các đơn vị trực thuộc nhằm nâng cao kỹ năng, nghiệp vụ hợp nhất văn bản.

(ii) Về bố trí nhân sự, qua theo dõi, quản lý nhà nước về công tác hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật cho thấy, hầu hết các cơ quan đều giao cho tổ chức pháp chế là đơn vị đầu mối tổ chức triển khai công tác hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật. Tổ chức này thực hiện việc theo dõi, đôn đốc các đơn vị chuyên môn trực thuộc cơ quan mình trong việc thực hiện hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật; xử lý sai sót trong văn bản hợp nhất; hướng dẫn, tháo gỡ vướng mắc, khó khăn trong quá trình thực hiện hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật...

(iii) Về cơ chế phối hợp giữa các cơ quan chuyên môn với đơn vị được giao làm đầu mối, tổ chức pháp chế tại các cơ quan có thẩm quyền thực hiện việc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật, về cơ bản, công tác phối hợp giữa các đơn vị được quan tâm, thực hiện tốt. Tuy nhiên, tại một số cơ quan, do nhận thức về trách nhiệm thực hiện công tác hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật của các đơn vị chuyên môn còn chưa đầy đủ, có đơn vị vẫn coi đây là nhiệm vụ chủ yếu của tổ chức pháp chế nên chưa chủ động trong việc thực hiện hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật; thiếu sự phối hợp chặt chẽ giữa cơ quan chuyên môn với tổ chức pháp chế dẫn đến tiến độ và chất lượng thực hiện hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật chưa bảo đảm.

(iv) Về bố trí kinh phí, ngày 13/12/2013, Bộ trưởng Bộ Tài chính và Bộ trưởng Bộ Tư pháp đã ký ban hành Thông tư liên tịch số 192/2013/TTLT-BTC-BTP quy định cụ thể, chi tiết, hướng dẫn các cơ quan thực hiện pháp điển việc lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí ngân sách nhà nước cho từng hoạt động trong công tác hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật. Theo đó, kinh phí bảo đảm cho công tác hợp nhất bao gồm các nội dung chi: thực hiện hợp nhất văn bản (soạn thảo văn bản hợp nhất, lấy ý kiến, kiểm tra kết quả); tổ chức họp, hội thảo phục vụ trực tiếp cho các hoạt động hợp nhất văn bản (nếu có); in ấn, sao chụp tài liệu và các chi phí cần thiết khác phục vụ trực tiếp các hoạt động hợp nhất văn bản và tổ chức tập huấn, bồi dưỡng kỹ năng hợp nhất. Hàng năm, căn cứ chức năng, nhiệm vụ của mình, các cơ quan lập dự toán chi tiết kinh phí bảo đảm cho công tác hợp nhất, tổng hợp chung vào dự toán ngân sách hàng năm gửi Bộ Tài chính thẩm định và tổng hợp trình Chính phủ để trình Quốc hội quyết định theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước.

(v) Về tập huấn, hướng dẫn nghiệp vụ, đến nay, đa số các bộ, ngành đã tổ chức tập huấn, hướng dẫn nghiệp vụ hợp nhất cho công chức thuộc cơ quan mình được phân công nhiệm vụ triển khai tổ chức cũng như trực tiếp thực hiện hợp nhất, một số bộ, ngành triển khai tích cực. Bộ Tư pháp cũng đã tổ chức các hội nghị, hội thảo trao đổi, hướng dẫn kỹ năng, nghiệp vụ công tác hợp nhất cho công chức làm công tác hợp nhất của các bộ, ngành, cử công chức tham gia làm Báo cáo viên tại các Hội nghị, hội thảo, Lớp tập huấn nghiệp vụ hợp nhất do các bộ, ngành tổ chức. Tuy nhiên, việc bố trí công chức thực hiện hợp nhất văn bản, tập huấn, hướng dẫn nghiệp vụ hợp nhất văn bản và bố trí kinh phí để thực hiện hợp nhất văn bản chưa đáp ứng được nhu cầu của công tác hợp nhất.

(vi) Về ứng dụng công nghệ thông tin, thực trạng ứng dụng công nghệ thông tin đối với công tác hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật thể hiện ở các khía cạnh sau:

Xây dựng văn bản hợp nhất: Kỹ thuật hợp nhất văn bản đã được hướng dẫn cụ thể, chi tiết tại Phụ lục ban hành kèm theo Pháp lệnh hợp nhất đã ban hành phụ lục cụ thể, chi tiết kỹ thuật thực hiện hợp nhất văn bản. Về cơ bản, đó là kỹ thuật trình bày, soạn thảo văn bản đơn giản, dễ thực hiện. Tuy nhiên, nếu thực hiện thủ công và văn bản sửa đổi, bổ sung có nội dung sửa đổi, bổ sung nhiều nội dung thì cán bộ thực hiện hợp nhất cần phải nắm vững kỹ thuật hợp nhất và cần tỉ mỉ, cẩn thận tránh sai sót về nội dung văn bản. Hiện nay việc thực hiện hợp nhất hoàn toàn thủ công, cơ quan phân công tản việc công tác hợp nhất đến các đơn vị chuyên môn nên công chức thực hiện việc hợp nhất văn bản không thường xuyên, không nắm vững quy trình, kỹ thuật hợp nhất ảnh hưởng đến tiến độ và độ chính xác trong quá trình hợp nhất văn bản. Quy trình và kỹ thuật soạn thảo văn bản hợp nhất hoàn toàn có thể ứng dụng công nghệ thông tin, tự động hoá nhiều giai đoạn, thao tác kỹ thuật để bảo đảm độ chính xác, thời hạn hợp nhất văn bản.

Công khai văn bản hợp nhất: Theo quy định tại khoản 2 Điều 8 Pháp lệnh Hợp nhất và Nghị định số 52/2015/NĐ-CP ngày 28/5/2015 của Chính phủ về Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật, các văn bản hợp nhất được đăng trên Công báo điện tử, Cổng thông tin điện tử của các cơ quan và Cơ sở dữ liệu quốc gia về văn bản pháp luật. Qua theo dõi, Ban Chủ nhiệm nhận thấy văn bản hợp nhất đăng tải trên Công báo điện tử tuy đủ nhưng chưa đúng thời hạn (vì các cơ quan hợp nhất hợp nhất không đúng thời hạn quy định); văn bản hợp nhất đăng tải trên Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật vừa không đúng thời hạn vừa không đầy đủ. Văn bản hợp nhất đăng tải chưa đầy đủ, chưa đúng thời hạn gây ảnh hưởng không nhỏ đến việc tiếp cận, sử dụng văn bản hợp nhất, sử dụng văn bản quy phạm pháp luật sửa đổi, bổ sung của các cơ quan, tổ chức, cá nhân.

2.2.1.2. Thực trạng tổ chức triển khai và thực hiện kỹ thuật hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật

(i) Về tình hình tổ chức triển khai thực hiện công tác hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật

Thực hiện khoản 1 Điều 19 Pháp lệnh Hợp nhất[30], trong hai năm 2013-2014, các bộ, ngành đã hoàn thành việc hợp nhất đối với các văn bản quy phạm pháp luật sửa đổi, bổ sung được ban hành trước năm 2012.

Đối với các văn bản sửa đổi, bổ sung ban hành từ năm 2012 đến nay cơ bản được các bộ, ngành thực hiện hợp nhất bảo đảm chất lượng, hiệu quả, kịp thời. Công tác hợp nhất văn bản đã được các bộ, ngành quan tâm, tổ chức thực hiện hợp nhất bảo đảm kỹ thuật và thời hạn theo quy định. Hàng năm, nhiều bộ, ngành đã quan tâm, chủ động đưa vào Chương trình, Kế hoạch công tác các nội dung hoạt động liên quan đến công tác hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật nhằm tổ chức hiệu quả, kịp thời việc thực hiện hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật. Đồng thời, nhiều bộ, ngành còn làm tốt công tác tuyên truyền, phổ biến nội dung của Pháp lệnh; tập huấn, hướng dẫn nghiệp vụ cho các đơn vị chuyên môn trực thuộc; chuẩn bị các điều kiện bảo đảm cần thiết để thực hiện hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật (nhân sự, kinh phí...).

(ii) Về quy trình hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật, từ quá trình theo dõi, đôn đốc, hướng dẫn nghiệp vụ của Bộ Tư pháp đối với các bộ, ngành và tình hình, kết quả thực hiện hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật trong thời gian qua cho thấy, hầu hết các bộ, ngành đã thực hiện việc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật theo đúng trình tự, thủ tục, nội dung và kỹ thuật hợp nhất được quy định tại Pháp lệnh, cơ bản đáp ứng yêu cầu về tổ chức thực hiện thường xuyên việc hợp nhất các văn bản quy phạm pháp luật. Các bộ, ngành đã tổ chức thực hiện cơ bản đầy đủ các văn bản quy phạm pháp luật cần hợp nhất, thực hiện việc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật theo đúng thẩm quyền, thời hạn và trình tự, thủ tục quy định tại Pháp lệnh Hợp nhất.

(iii) Về thời hạn thực hiện hợp nhất và thời hạn đăng tải, công khai văn bản hợp nhất lên trang thông tin điện tử về pháp luật

(iv) Về đối tượng thực hiện hợp nhất văn bản

Thời điểm trước ngày Luật Ban hành văn bản năm 2015 có hiệu lực, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước ở Trung ương được thực hiện theo quy định của Luật Ban hành văn bản năm 2008, theo đó, một chủ thể có thẩm quyền có thể ban hành nhiều hình thức văn bản quy phạm pháp luật khác nhau. Ví dụ: Thủ tướng Chính phủ ban hành quyết định, chỉ thị; Bộ trưởng ban hành quyết định, chỉ thị, thông tư… Điều này dẫn đến một thực tế là văn bản sửa đổi, bổ sung có hình thức văn bản khác với văn bản được sửa đổi, bổ sung, ví dụ: Thông tư của Bộ trưởng sửa đổi, bổ sung Quyết định của Bộ trưởng… làm cho các cơ quan hợp nhất lúng túng khi hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật.

(v) Về xử lý sai sót trong văn bản hợp nhất, như đã đề cập, về bản chất, hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật là thao tác về mặt kỹ thuật, tuy nhiên, trong thực tế cũng có thể xảy ra sai sót, do vậy, Pháp lệnh Hợp nhất quy định trong trường hợp do sai sót về kỹ thuật dẫn đến nội dung của văn bản hợp nhất khác với nội dung của văn bản được hợp nhất thì áp dụng các quy định của văn bản được hợp nhất. Quy định này xuất phát từ việc văn bản hợp nhất không phải là văn bản quy phạm pháp luật, việc hợp nhất chỉ nhằm mục đích tạo thuận lợi cho việc tra cứu, tạo điều kiện thuận lợi hơn cho việc thực hiện các quy định pháp luật hiện hành mà không thay thế các văn bản được hợp nhất.

(vi) Về việc xử lý các văn bản hợp nhất hết hiệu lực, hiện nay, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (được sửa đổi, bổ sung năm 2020) chỉ quy định hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật, cũng xuất phát từ góc độ văn bản hợp nhất không phải là văn bản quy phạm pháp luật nên không có giá trị trong áp dụng và thi hành pháp luật, do đó, chưa đặt ra việc xử lý hiệu lực của các văn bản hợp nhất khi văn bản được sửa đổi, bổ sung và văn bản sửa đổi, bổ sung đã hết hiệu lực. Tình trạng này dẫn đến rủi ro khi tra cứu văn bản và vô hình trung tạo ra sự cồng kềnh của các văn bản liên quan đến văn bản quy phạm pháp luật.

(vii) Về kỹ thuật thực hiện hợp nhất, về cơ bản, việc bảo đảm các quy định về kỹ thuật hợp nhất văn bản là yếu tố quan trọng quyết định thể thức, hình thức của văn bản có phục vụ được nhu cầu tra cứu của cá nhân, tổ chức và có tính thống nhất. Theo số liệu khảo sát, cơ bản, các công chức thực hiện công tác hợp nhất tại các Bộ ngành đã bảo đảm tuân thủ các quy định về kỹ thuật thể thức trình bày như sau:

Có thể thấy, các quy định liên quan được kỹ thuật trong quá trình thực hiện hợp nhất văn bản trong đơn vị, bộ ngành được thực hiện một cách hiệu quả. Cụ thể, có khoảng 80% công chức được tham gia đánh giá đơn vị, bộ ngành đã tuân thủ các quy định về về kỹ thuật hợp nhất văn bản bao gồm nội dung và hiệu lực của văn bản được hợp nhất; tên văn bản hợp nhất; xử lý trường hợp lời nói đầu được sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ; chèn ký hiệu chú thích; số thứ tự của phần, chương, mục, điều, khoản, điểm; tên, số, ký hiệu của văn bản sửa đổi, bổ sung và ngày có hiệu lực trong quá trình hợp nhất nội dung được bổ sung; lược bỏ nội dung đã được bãi bỏ; quy định về việc thi hành trong văn bản hợp nhất và thể thức, hình thức trình bày văn bản hợp nhất. Tuy nhiên, trong số các vấn đề được khảo sát, quy định về số thứ tự của phần, chương, mục, điều, khoản, điểm trong trường hợp có nội dung được sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ và quy định về thể thức, hình thức trình bày văn bản hợp nhất có 30% công chức được khảo sát chưa đánh giá ở mức độ bảo đảm. Qua đây có thể hiểu, tại một số đơn vị, bộ ngành vẫn gặp khó khăn trong việc áp dụng quy định trên trong quá trình thực hiện hợp nhất.

Cụ thể, một số vấn đề liên quan đến kỹ thuật thực hiện văn bản hợp nhất phát sinh trên thực tế biểu hiện ở các khía cạnh sau:

* Về việc thể hiện số và ký hiệu của văn bản hợp nhất

Theo quy định của Pháp lệnh Hợp nhất, số, ký hiệu của văn bản sửa đổi, bổ sung và số, ký hiệu của văn bản được sửa đổi, bổ sung là hoàn toàn khác nhau, tồn tại độc lập, không thay thế cho nhau không hợp nhất với nhau.

Bên cạnh đó, văn bản hợp nhất không phải là văn bản quy phạm pháp luật nên cách ghi số và ký hiệu của văn bản hợp nhất không theo cách ghi số và ký hiệu của văn bản quy phạm pháp luật. Số và ký hiệu của văn bản hợp nhất được thể hiện tại phần ký xác thực của văn bản hợp nhất, tức là phần cuối cùng của văn bản hợp nhất, tách biệt với phần nội dung của văn bản hợp nhất đã được trình bày trước đó. Việc đánh số văn bản hợp nhất: Số của văn bản hợp nhất là số thứ tự của các văn bản hành chính của cơ quan ban hành trong năm.

Tuy nhiên, hiện nay, việc đánh số văn bản hợp nhất giữa các cơ quan là chưa có sự thống nhất. Cụ thể, một số cơ quan lập sổ và đánh số riêng cho loại văn bản này. Trong khi đó, một số cơ quan đánh số chung cùng với công văn và văn bản hành chính khác. Việc xếp "lẫn" văn bản hợp nhất với Công văn và một số loại văn bản hành chính khác…dẫn đến tình trạng số của văn bản hợp nhất quá lớn (ví dụ: Văn bản hợp nhất số 8191/VBHN-BTP ngày 24/12/2013) và nhiều văn bản hợp nhất sẽ có số, ký hiệu trùng nhau (năm trước - năm sau), gây khó khăn cho việc tra cứu, sử dụng văn bản hợp nhất, làm giảm giá trị của văn bản hợp nhất, đồng thời, ảnh hưởng đến việc quản lý nhà nước về công tác hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật (do không thể xác định được số lượng văn bản đã được hợp nhất tại một thời điểm nhất định thông qua số của văn bản hợp nhất).

* Về tên văn bản hợp nhất

Do trên thực tế một văn bản có thể được sửa đổi, bổ sung nhiều lần với nhiều tên gọi khác nhau và do chưa được hợp nhất các văn bản sửa đổi, bổ sung với văn bản được sửa đổi, bổ sung, nên đã gây ra những khó khăn, lúng túng cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc xác định tên của văn bản được áp dụng, là tên văn bản được sửa đổi, bổ sung hay tên văn bản sửa đổi, bổ sung. Do vậy, khi tiến hành hợp nhất các văn bản được hợp nhất, cần phải thống nhất tên gọi của văn bản hợp nhất theo hướng ngắn gọn, thuận lợi cho quá trình viện dẫn.

* Về kỹ thuật hợp nhất trong trường hợp bố cục của văn bản sửa đổi, bổ sung không thống nhất với văn bản gốc

Hiện nay, thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản sửa đổi, bổ sung được thực hiện theo quy định tại Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, được sửa đổi, bổ sung năm 2020 (trước ngày 01/7/2016, văn bản sửa đổi, bổ sung được xây dựng, soạn thảo theo quy định tại Thông tư số 25/2011/TT-BTP ngày 27/12/2011 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp về thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ và văn bản quy phạm pháp luật liên tịch).

Tuy nhiên, thực tế có tình trạng xây dựng văn bản sửa đổi, bổ sung diễn đạt không bám theo bố cục văn bản gốc, mà nội dung sửa đổi, bổ sung lại được tạo thành bố cục (điều khoản) mới, dẫn đến không hợp nhất được văn bản. Do đó, các cơ quan ban hành, chủ trì soạn thảo văn bản sửa đổi, bổ sung cần lưu ý thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản sửa đổi, bổ sung, bảo đảm thuận lợi cho công tác hợp nhất văn bản.

* Về kỹ thuật ghi chú

Theo Pháp lệnh Hợp nhất, nội dung của các điều khoản bị sửa đổi, bổ sung, thay thế được ghi lại ở cuối trang. Việc ghi lại nội dung của các điều khoản bị sửa đổi, bổ sung, thay thế trong văn bản hợp nhất cần phải được xem xét. Nếu số lần sửa đổi ít thì có thể thực hiện như trên, sự thay đổi nhiều lần việc thể hiện như trên bộc lộ những hạn chế. Theo đó, chỉ nên đưa ra những ghi chú có tính chất hướng dẫn để người sử dụng có thể tra ngược lại văn bản được sửa đổi, bổ sung.

2.2.2. Thực trạng khai thác, sử dụng văn bản hợp nhất

Để đánh giá nhu cầu, thực tiễn khai thác, sử dụng văn bản hợp nhất hiện nay, Ban Chủ nhiệm đã tiến hành lập phiếu khảo sát và thu thập kết quả khảo sát từ các cá nhân, tổ chức, cơ quan có nhu cầu tra cứu pháp luật. Sau khi phân tích và xử lý kết quả, thực trạng khai thác sử dụng văn bản hợp nhất có một số điểm đáng lưu ý như sau:

2.2.2.1. Thông tin về các đối tượng tham gia khảo sát

Tham gia khảo sát thực trạng khai thác, sử dụng văn bản hợp nhất trên thực tế là 150 công chức tại các bộ ngành, 150 cá nhân, tổ chức có nhu cầu tra cứu văn bản pháp luật trên thực tế và học tập, nghiên cứu, làm việc tại các lĩnh vực liên quan trực tiếp đến pháp luật. Cụ thể, có 30% cá nhân được khảo sát làm việc tại các doanh nghiệp, công ty; có 20% công tác tại các đơn vị, cơ quan thuộc khối nhà nước; có 30% đang giảng dạy, tập huấn tại các cơ sở dạy học và 20% đang học tập tại các trường Cao đẳng, Đại học. Theo đó, có thể thấy, các đối tượng tham gia khảo sát là đa dạng, hoạt động ở nhiều vị trí khác nhau, nhưng cơ bản đều có kiến thức, nền tảng, nhu cầu nhất định để tiếp cận các thông tin về văn bản hợp nhất.

2.2.2.2. Mức độ hiểu biết, sử dụng văn bản hợp nhất của cá nhân, tổ chức có nhu cầu tra cứu pháp luật hiện nay

Trong số các cá nhân, tổ chức được khảo sát, chỉ có 2% không biết đến văn bản hợp nhất, 16% đã nghe về văn bản hợp nhất nhưng chưa khai thác văn bản hợp nhất; 72% đã từng khai thác, sử dụng văn bản hợp nhất trong quá trình nghiên cứu, làm việc và 10% còn lại thường xuyên khai thác, sử dụng văn bản hợp nhất. Có thể thấy, về cơ bản, đây là số liệu khảo sát cho thấy số lượng cá nhân có nhu cầu khai thác, sử dụng văn bản hợp nhất trên thực tế là khả quan. Tuy nhiên, mức độ hiểu biết về Pháp lệnh hợp nhất có sự khác biệt so với mức độ hiểu biết về văn bản hợp nhất, cụ thể, chỉ có 20% đang thực hiện, áp dụng Pháp lệnh hợp nhất, có 10% đang nghiên cứu Pháp lệnh và có đến 30% không biết về Pháp lệnh hợp nhất và 40% chỉ mới nghe về Pháp lệnh hợp nhất và chưa tìm hiểu, đọc Pháp lệnh. Thực trạng này cho thấy, người dân chưa tiếp cận với các thông tin về văn bản hợp nhất đặc biệt là hiệu lực pháp lý hoặc một số thể thức trình bày qua văn bản pháp luật quy định về vấn đề này. Trong số 50% đang áp dụng và đã nghiên cứu qua Pháp lệnh, hầu hết, nhóm công chức nhà nước và giảng viên chiếm tỷ lệ lớn.

2.2.2.3. Một số thuận lợi và khó khăn trong quá trình khai thác, sử dụng văn bản hợp nhất

Việc thực hiện hợp nhất các văn bản là hết sức cần thiết, góp phần tạo bước chuyển biến mới về chất của hệ thống pháp luật, phục vụ đắc lực công cuộc đổi mới đất nước, xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam XHCN trong bối cảnh hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng. Bên cạnh những kết quả đạt được, sau hơn 09 năm triển khai thực hiện Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật, công tác hợp nhất văn bản cũng đã bộc lộ một số tồn tại, hạn chế gây khó khăn trong việc quản lý, tra cứu, áp dụng các quy định của pháp luật; gây tốn kém, lãng phí nguồn lực cho công tác hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật.

Qua nghiên cứu về thực trạng pháp luật và thực trạng thực hiện hợp nhất văn bản, sử dụng văn bản hợp nhất nêu trên, Ban Chủ nhiệm có một số đánh giá, nhận định về những tồn tại, hạn chế trong thực hiện hợp nhất như sau:

Về phân công, bố trí nhân sự, biên chế: hầu hết các cơ quan đã có sự sắp xếp, bố trí về nhân sự, biên chế để thực hiện công tác hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, số lượng nhân sự, biên chế được giao thực hiện công tác này nhìn chung còn thiếu, chưa có nhiều kinh nghiệm; trình độ chuyên môn chưa đồng đều, hầu hết là kiêm nhiệm, chưa có biên chế chuyên trách, dẫn đến khó ổn định và tập trung sâu vào chuyên môn, nghiệp vụ, ảnh hưởng không nhỏ đến tiến độ, chất lượng kết quả thực hiện công tác hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật.

Về bố trí kinh phí: kinh phí dành cho việc triển khai công tác hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật tại một số cơ quan vẫn còn thấp, chưa tương xứng với khối lượng công việc được giao, thậm chí một số cơ quan chưa thực sự chủ động bố trí về kinh phí thực hiện công tác hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật.

Về cơ chế phối hợp giữa các cơ quan chuyên môn với đơn vị được giao làm đầu mối, tổ chức pháp chế tại các cơ quan có thẩm quyền thực hiện việc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật: Về cơ bản, công tác phối hợp giữa các đơn vị được quan tâm, thực hiện tốt. Tuy nhiên, tại một số cơ quan, nhận thức về trách nhiệm thực hiện công tác hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật của các đơn vị chuyên môn còn chưa đầy đủ, có đơn vị vẫn coi đây là nhiệm vụ chủ yếu của tổ chức pháp chế nên chưa chủ động trong việc thực hiện hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật; thiếu sự phối hợp chặt chẽ giữa cơ quan chuyên môn với tổ chức pháp chế dẫn đến tiến độ và chất lượng thực hiện hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật chưa bảo đảm.

Về việc gửi văn bản hợp nhất để đăng tải: việc đăng tải văn bản hợp nhất trên Công báo, Trang thông tin điện tử và Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật đã được nhiều cơ quan thực hiện. Tuy nhiên, việc đăng tải văn bản hợp nhất đôi khi còn chưa đầy đủ, chưa đúng thời hạn theo yêu cầu, ảnh hưởng không nhỏ đến việc tiếp cận, sử dụng văn bản hợp nhất của cơ quan, tổ chức, cá nhân.

Về việc khai thác, sử dụng của văn bản hợp nhất: việc khai thác, sử dụng văn bản hợp nhất trong thực tiễn còn hạn chế do các cơ quan chưa phổ biến, hướng dẫn cụ thể về giá trị sử dụng của văn bản hợp nhất đối với các đơn vị trực thuộc, các cơ quan, đơn vị, đối tượng liên quan khác.

Về giá trị pháp lý của văn bản hợp nhất: thực tiễn thời gian qua cho thấy, các cá nhân, tổ chức chủ yếu sử dụng văn bản hợp nhất trong tra cứu, tham khảo mà chưa thực sự sử dụng trong áp dụng và thi hành pháp luật một cách trực tiếp; nguyên nhân chủ yếu có thể xác định là do văn bản hợp nhất không phải là văn bản quy phạm pháp luật và không có giá trị pháp lý như văn bản quy phạm pháp luật. Việc hợp nhất văn bản bắt nguồn từ việc tồn tại hình thức “sửa đổi, bổ sung” văn bản. Theo đó, thời gian qua, cơ quan nhà nước ban hành văn bản quy phạm pháp luật, ban hành văn bản sửa đổi, bổ sung, và sau đó là ban hành văn bản hợp nhất.

Như vậy, cách thức này làm gia tăng số lượng văn bản quy phạm pháp luật, phát sinh thêm loại văn bản (văn bản hợp nhất). Việc hợp nhất văn bản góp phần bảo đảm tính công khai, minh bạch của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật nhưng lại chưa thực sự giải quyết triệt để được vấn đề (văn bản hợp nhất không phải là văn bản quy phạm pháp luật và không có giá trị pháp lý như văn bản quy phạm pháp luật).

Về thể chế liên quan đến công tác thực hiện hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật: Nhiều quy định về kỹ thuật hợp nhất tại Pháp lệnh Hợp nhất còn chưa rõ ràng, xuất phát từ nguyên nhân này, trong thời gian qua, nhiều trường hợp phát sinh liên quan đến kỹ thuật hợp nhất cần có quy định để điều chỉnh, thực hiện thống nhất như: số, ký hiệu của văn bản hợp nhất, thời hạn hoàn thành việc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật; kỹ thuật ghi chú trong văn bản hợp nhất…

Về hình thức thể hiện của văn bản hợp nhất: Hiện nay, các cá nhân, tổ chức trong quá trình tra cứu, sử dụng văn bản hợp nhất đều có các phản hồi liên quan đến tên gọi và một số kỹ thuật khó tiếp cận, áp dụng trong văn bản hợp nhất. Đây là những tồn tại cần được khắc phục để văn bản hợp nhất được đi vào thực tiễn đời sống và hỗ trợ người dân cập nhật, tiếp cận các quy định được sửa đổi.

2.3. ĐÁNH GIÁ CHUNG

2.3.1. Những ưu điểm

Thứ nhất, trong những năm qua, hoạt động hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật đã nhận được sự quan tâm của các cấp, các ngành, đặc biệt trong tiến trình xây dựng Nhà nước pháp quyền và thực hiện từng bước Chính phủ điện tử, với giá trị bảo đảm tính minh bạch, dễ tiếp cận của hệ thống pháp luật mà việc hợp nhất văn bản mang lại, công tác hợp nhất văn bản càng được quan tâm;

Thứ hai, hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật được điều chỉnh riêng bởi một văn bản pháp luật với nội dung khá toàn diện (thể hiện đầy đủ khái niệm, nguyên tắc, cơ quan chịu trách nhiệm thực hiện, kỹ thuật thực hiện), trong quá trình rà soát, hệ thống hóa các văn bản pháp luật và đánh giá triển khai quy định tại Pháp lệnh Hợp nhất, hiện cũng có lượng văn bản hợp nhất đồ sộ được ban hành hằng năm phục vụ cho nhu cầu tra cứu của cơ bản một nhóm đối tượng cá nhân, tổ chức;

Thứ ba, giá trị sử dụng của văn bản hợp nhất hiện nay được công nhận rộng rãi. Thực tế khai thác, sử dụng văn bản hợp nhất tại các cơ quan, đơn vị, tổ chức trong xã hội cho thấy cá nhân, tổ chức có nhu cầu lớn được sử dụng văn bản hợp nhất và đánh giá cao tính thuận tiện, dễ tra cứu và khắc phục được khó khăn của hệ thống pháp luật hiện hành. Đồng thời, các cá nhân, tổ chức giảm được công sức, tiết kiệm được thời gian trong tra cứu quy định pháp và giảm thiểu được rủi ro trong áp dụng pháp luật.

Thứ tư, mô hình thực hiện hợp nhất hiện nay cơ bản có sự phối hợp giữa các bộ ngành, đơn vị với nhau và có tính hệ thống, trong đó, cơ quan, đơn vị soạn thảo cơ bản nắm rõ được nhiệm vụ, trách nhiệm hợp nhất văn bản, các cơ quan, đơn vị khác hỗ trợ trong trường hợp cần thiết, đồng thời, Bộ Tư pháp đã có thực hiện hướng dẫn, tập huấn về công tác hợp nhất đối với công chức trong đơn vị và các bộ ngành, đơn vị liên quan. Qua đây, các nhân sự đang thực hiện hợp nhất cơ bản nắm rõ các quy định pháp luật về kỹ thuật hợp nhất.

Thứ năm, việc thực hiện việc đăng văn bản hợp nhất trên công báo, trang thông tin điện tử và cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật đã có những bước chú trọng. Bộ Tư pháp có thực hiện việc đôn đốc, nhắc nhở, kiến nghị các Bộ ngành trong việc đăng tải, công bố văn bản hợp nhất. Theo đó, một hệ thống văn bản hợp nhất đã được đăng tải, cập nhật thường xuyên trên các trang thông tin điện tử.

Thứ sáu, với sự phối hợp, học hỏi kinh nghiệm quốc tế, việc nghiên cứu đề xuất ứng dụng công nghệ thông tin trong công tác hợp nhất văn bản được triển khai và đang trong quá trình hoàn thiện.

Tóm lại, với giá trị mà văn bản hợp nhất mang lại cho cá nhân, tổ chức tra cứu quy định pháp luật, với yêu cầu về việc xây dựng một hệ thống pháp luật minh bạch, công khai, dễ áp dụng và sự nỗ lực, quyết tâm của các cơ quan thực hiện hợp nhất, công tác hợp nhất văn bản cơ bản đã có sự quan tâm, chỉ đạo, triển khai trên thực tế.

2.3.2. Những tồn tại, hạn chế

Về cơ chế phối hợp giữa các cơ quan chuyên môn với đơn vị được giao làm đầu mối, tổ chức pháp chế tại các cơ quan có thẩm quyền thực hiện việc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật: Về cơ bản, công tác phối hợp giữa các đơn vị được quan tâm, thực hiện tốt. Tuy nhiên, tại một số cơ quan, nhận thức về trách nhiệm thực hiện công tác hợp nhất văn bản QPPL của các đơn vị chuyên môn còn chưa đầy đủ, có đơn vị vẫn coi đây là nhiệm vụ chủ yếu của tổ chức pháp chế nên chưa chủ động trong việc thực hiện hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật; thiếu sự phối hợp chặt chẽ giữa cơ quan chuyên môn với tổ chức pháp chế dẫn đến tiến độ và chất lượng thực hiện hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật chưa bảo đảm.

2.3.3. Nguyên nhân của tồn tại, hạn chế

Công tác hợp nhất ở Việt Nam mặc dù đã nghiên cứu gần 10 năm nhưng thời gian triển khai trên thực tế chưa nhiều, vì vậy các cơ quan có trách nhiệm thực hiện công tác này chưa có kinh nghiệm, quá trình thực hiện hợp nhất văn bản luôn ở trong tình trạng “vừa làm vừa rút kinh nghiệm”: Như đã nói ở trên, hiện nay, hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật mặc dù chỉ là kỹ thuật hợp nhất các điều khoản đã sửa đổi, bổ sung tuy nhiên nguyên tắc và kỹ thuật hợp nhất khá chặt chẽ. Do vậy, công tác hợp nhất theo quy định tại Pháp lệnh Hợp nhất hiện nay là chưa có kinh nghiệm lâu dài trong quản lý nhà nước. Các cơ quan thực hiện hợp nhất sẽ gặp phải nhiều khó khăn, vướng mắc trong quá trình thực hiện hợp nhất và nghiên cứu hoàn thiện thể chế, quy định về hợp nhất.

Việc giao cho quá nhiều cơ quan (27 bộ, ngành) có thẩm quyền thực hiện hợp nhất gây khó khăn cho việc triển khai thực hiện hợp nhất và chưa bảo đảm việc sử dụng hiệu quả tối đa nguồn lực. Trong đó, tại các bộ, ngành, việc thực hiện hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật lại được giao cho nhiều đơn vị trực thuộc chủ trì thực hiện. Hiện nay, trong 27 bộ, ngành có tới khoảng hơn một trăm đơn vị trực thuộc được giao thực hiện nhiệm vụ hợp nhất. Với cách tản việc như vậy, việc triển khai thực hiện pháp điển sẽ gặp nhiều khó khăn như:

Thứ nhất, việc bố trí nhân sự tại các đơn vị thuộc bộ, ngành làm công tác hợp nhất sẽ rất khó khăn. Trước hết, công tác hợp nhất là việc mới mà không có quy định bố trí thêm biên chế cho các bộ, ngành làm công tác này. Như vậy, các bộ, ngành phải tự bố trí trong tổng biên chế hiện có. Thực tế hiện nay, 100% bộ, ngành bố trí nhân sự đang làm công việc khác kiêm nhiệm làm công tác hợp nhất. Việc này dẫn đến những vấn đề sẽ gây khó khăn cho việc triển khai thực hiện hợp nhất như: Do công chức được giao làm kiêm nhiệm nên thiếu đầu tư, tập trung nghiên cứu triển khai thực hiện; thiếu chuyên nghiệp; thiếu tính trách nhiệm…

Thứ hai, khó khăn trong việc trang bị kiến thức, kỹ năng nghiệp vụ về kỹ thuật hợp nhất: (1) trong khoảng hơn một trăm đơn vị thuộc bộ, ngành có thẩm quyền, trách nhiệm thực hiện hợp nhất thì đa số không có bộ phận pháp chế cũng như không có cán bộ được đào tạo bài bản về pháp luật; (2) Nhân sự làm công tác hợp nhất thường xuyên biến động. Việc luân chuyển cán bộ, điều chuyển công tác hay thay đổi vị trí công việc của các công chức là thường xuyên thì những công chức được giao làm kiêm nhiệm công tác hợp nhất thường bị thay đổi nhiều hơn.

Việc thực hiện hợp nhất theo nguyên tắc, kỹ thuật được quy định tại Pháp lệnh Hợp nhất văn bản được soạn thảo năm 2012 đã bộc lộ một số các hạn chế. Có thể thấy, Luật Ban hành văn bản và các Nghị định liên quan đến cơ sở dữ liệu quốc gia đều được ban hành sau Pháp lệnh Hợp nhất, vì vậy, việc áp dụng các quy định tại Pháp lệnh Hợp nhất hiện chưa cập nhật kịp thời một số nội dung tại các văn bản pháp luật ban hành thời điểm sau. Thực tiễn cũng cho thấy một số kỹ thuật hợp nhất hiện nay không còn phù hợp với tình hình tra cứu quy định pháp luật trên thực tế. Đặc biệt, việc không quy định rõ ràng về giá trị của văn bản hợp nhất trong sử dụng, áp dụng cũng là nguyên nhân trực tiếp dẫn đến khó khăn trong viện dẫn.

Kinh phí, nhân sự trong tổ chức bộ máy nhà nước hiện nay còn có sự hạn chế. Cụ thể, thực hiện quy định về tinh giản bộ máy nhà nước với quỹ ngân sách hạn chế, việc bảo đảm kinh phí thực hiện hợp nhất và phục vụ công tác tập huấn, đào tạo cho các nhân sự mới, công chức tại các đơn vị, bộ ngành còn gặp khó khăn.

Việc áp dụng công nghệ thông tin trong thực hiện hợp nhất văn bản và tra cứu văn bản hợp nhất trên hệ thống cơ sở dữ liệu về pháp luật của Nhà nước đang chưa được chú trọng phát triển.

Hiện nay công tác hợp nhất văn bản chưa ứng dụng sản phẩm, tính năng công nghệ để tiết kiệm thời gian, công sức, chi phí và nguồn nhân lực. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam rất đa dạng, văn bản quy phạm pháp luật tại nhiều lĩnh vực chưa ổn định, nhiều lần sửa đổi, bổ sung; nội dung, quy trình hợp nhất mang tính kỹ thuật nhưng khá phức tạp… Không có sự liên thông, kết nối quy trình ban hành văn bản sửa đổi, bổ sung với quy trình ban hành văn bản hợp nhất (thực hiện thủ công mà không có phần mềm, công nghệ hỗ trợ); quy trình gửi, đăng tải văn bản hợp nhất hiện nay còn khá rườm rà, phức tạp. Các cán bộ phụ trách việc đăng tải hoặc phê duyệt việc đăng tải văn bản hợp nhất chủ yếu là kiêm nhiệm, nhiều công việc chuyên môn và có thể “sợ chịu trách nhiệm” khi đăng tải văn bản hợp nhất có sai sót.

Cơ chế tản việc cũng là trở ngại lớn đối với công tác hợp nhất văn bản như: không bảo đảm thời hạn, độ chính xác khi ban hành văn bản hợp nhất; cần chi phí rất lớn để xây dựng, đào tạo, bồi dưỡng, hướng dẫn sử dụng hệ thống một cách đồng bộ, thống nhất giữa các cơ quan thực hiện hợp nhất.

Công báo Chính phủ (Công báo điện tử) và Cơ sở dữ liệu quốc gia về văn bản pháp luật chưa được nâng cấp, ứng dụng công nghệ để tăng thêm tiện ích, thông tin cho các cá nhân, tổ chức tra cứu, sử dụng.

CHƯƠNG 3

CÁC GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG HỢP NHẤT VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VÀ SỬ DỤNG VĂN BẢN HỢP NHẤT

3.1. QUAN ĐIỂM NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG HỢP NHẤT

3.1.1. Việc nâng cao hiệu quả hợp nhất văn bản phải gắn với sự nghiệp xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của dân, do dân, vì dân và theo tinh thần Hiến pháp năm 2013

Trong điều kiện đẩy mạnh xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, công tác xây dựng và thi hành pháp luật có vị trí, vai trò đặc biệt quan trọng, đóng góp trực tiếp vào sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng - an ninh và trật tự, an toàn xã hội của đất nước. Báo cáo chính trị trình Đại hội XII của Đảng xác định: “Trong những năm tới, đẩy mạnh việc hoàn thiện pháp luật gắn với tổ chức thi hành pháp luật nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả của nhà nước pháp quyền XHCN. Bảo đảm pháp luật vừa là công cụ để Nhà nước quản lý xã hội, vừa là công cụ để nhân dân làm chủ, kiểm tra, giám sát quyền lực nhà nước”[31]. Các nghị quyết, chỉ thị, kết luận của Ban Chấp hành Trung ương, Bộ Chính trị, Ban Bí thư cũng xác định rõ mục tiêu, phương hướng, nhiệm vụ, giải pháp cho công tác xây dựng và thi hành pháp luật nhằm xây dựng hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, ổn định và minh bạch.

Việc kịp thời thực hiện hợp nhất văn bản góp phần làm minh bạch hệ thống pháp luật, tạo thuận lợi cho quá trình tiếp cận, áp dụng pháp luật của người dân, doanh nghiệp, là cơ sở để công tác tổ chức thi hành pháp luật đạt kết quả, nâng cao ý thức tuân thủ pháp luật của cá nhân, tổ chức. Đại hội XIII của Đảng khẳng định: “Hệ thống pháp luật được hoàn thiện một bước cơ bản. Vai trò của pháp luật và thực thi pháp luật ngày càng được chú trọng trong tổ chức và hoạt động của Nhà nước và đời sống xã hội”[32].

3.1.2. Việc nâng cao hiệu quả hợp nhất văn bản phải nhằm mục đích hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch.

Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 đã xác định mục tiêu: Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch. Kết luận số 19-KL/TW ngày 14/10/2021 của Bộ Chính trị về định hướng chương trình xây dựng pháp luật nhiệm kỳ Quốc hội khóa XV lưu ý một số điểm trong quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật, cụ thể là: “Việc xây dựng, ban hành luật phải thận trọng, chắc chắn, làm tốt từng khâu, đặt yêu cầu cao về chất lượng, không chạy theo số lượng, phải bám sát và kịp thời đáp ứng yêu cầu của thực tiễn”; “Chú trọng hoàn thiện hệ thống pháp luật đầy đủ, đồng bộ, thống nhất, kịp thời, khả thi, ổn định, công khai, minh bạch, có sức cạnh tranh quốc tế; lấy quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của người dân, doanh nghiệp làm trọng tâm; tăng cường giám sát, kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước; thúc đẩy đổi mới sáng tạo. Khắc phục ngay tình trạng văn bản luật thiếu tính ổn định, “luật khung, luật ống”, chậm ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành. Đồng thời, siết chặt kỷ luật, kỷ cương, đề cao trách nhiệm, nhất là người đứng đầu trong xây dựng pháp luật; chống tiêu cực ngay trong công tác xây dựng pháp luật, không bị chi phối, tác động bởi các hành vi không lành mạnh của bất cứ tổ chức, cá nhân nào, không để xảy ra tình trạng lồng ghép “lợi ích nhóm”, lợi ích cục bộ của cơ quan quản lý nhà nước trong văn bản pháp luật”.

Những quan điểm, chỉ đạo, định hướng nêu trên đã tác động sâu sắc đến việc nghiên cứu đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả đảm bảo chất lượng hợp nhất văn bản và tổ chức triển khai hoạt động này. Qua đó, phát huy được định hướng liên quan đến công khai, minh bạch hệ thống pháp luật.

3.1.3. Nâng cao hiệu quả đảm chất lượng văn bản hợp nhất phải gắn liền với thời kỳ đổi mới, phát triển bền vững và hội nhập quốc tế nhằm đạt được các tiêu chuẩn: toàn diện, đồng bộ, khoa học, thực tiễn

Đại hội XIII của Đảng đã xác định một trong 3 đột phá chiến lược để xây dựng và phát triển đất nước đó là: “Tập trung ưu tiên hoàn thiện đồng bộ, có chất lượng và tổ chức thực hiện tốt hệ thống luật pháp, cơ chế, chính sách, tạo lập môi trường đầu tư kinh doanh thuận lợi, lành mạnh, công bằng cho mọi thành phần kinh tế, thúc đẩy đổi mới sáng tạo; huy động, quản lý và sử dụng có hiệu quả mọi nguồn lực cho phát triển, nhất là đất đai, tài chính; đẩy mạnh phân cấp, phân quyền hợp lý, hiệu quả, đồng thời tăng cường kiểm tra, giám sát, kiểm soát quyền lực bằng hệ thống pháp luật”[33].

Đồng thời với đó là những tác động to lớn đến tất cả các hoạt động xã hội và quan hệ xã hội của cuộc cách mạng công nghiệp lần thứ tư, bối cảnh thế giới có rất nhiều biến động… đòi hỏi pháp luật trong thời kỳ đổi mới ở nước ta hiện nay bên cạnh gắn với việc đáp ứng các yêu cầu của hệ thống pháp luật trong tiến trình xây dựng nhà nước pháp quyền pháp chế xã hội chủ nghĩa như đã nêu ở trên, pháp luật của Chính phủ đó đòi hỏi phải đạt các tiêu chuẩn về kỹ thuật, khoa học hiện đại, phù hợp với thực tiễn khách quan và mang tính đồng bộ cao, dễ dàng hội nhập quốc tế; tổ chức hệ thống thực hiện nhiệm vụ của Chính phủ phải tinh gọn cả về chất lượng và số lượng.

Theo đó, các giải pháp hoàn thiện và thúc đẩy hoạt động hợp nhất văn bản cũng cần được đặt trong tổng thể các giải pháp như trên, tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin vào hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản trái pháp luật...

Tóm lại, trên cơ sở phân tích, đánh giá thực tiễn triển khai công tác hợp nhất trong thời gian qua, Ban chủ nhiệm nghiên cứu đề xuất các giải pháp trước mắt và lâu dài tập trung vào các vấn đề như sau:

Nhóm các giải pháp trước mắt:

- Nâng cao chất lượng thực hiện hợp nhất bằng một trong hai mô hình: (1) đơn vị chuyên môn đã được phân công chủ trì soạn thảo, xây dựng các văn bản được sửa đổi, bổ sung sẽ được giao trách nhiệm trực tiếp thực hiện hợp nhất; (2) tổ chức pháp chế trực tiếp thực hiện hợp nhất các văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền hợp nhất của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ.

- Tăng cường công tác lãnh đạo, chỉ đạo tổ chức triển khai;

- Tiếp tục củng cố về tổ chức, biên chế, nhân sự, kinh phí;

- Tiếp tục bồi dưỡng, hướng dẫn kỹ năng nghiệp vụ cho công chức làm công tác hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật của các bộ, ngành;

- Tổ chức thực hiện hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật bảo đảm chất lượng, hiệu quả, đúng thời hạn theo quy định;

- Bảo đảm thực hiện việc đăng văn bản hợp nhất trên công báo, trang thông tin điện tử và cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật.

Nhóm các giải pháp lâu dài:

- Nghiên cứu hoàn thiện thể chế và kỹ thuật hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật trong đó tập trung các giải pháp: bổ sung đối tượng hợp nhất bao gồm cả văn bản quy phạm pháp luật cấp địa phương; tăng thời hạn thực hiện và hoàn thành hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật ; dự thảo văn bản hợp nhất cùng thời điểm văn bản sửa đổi, bổ sung được ký ban hành, thông qua; thực hiện hợp nhất đối với văn bản không có tên là văn bản sửa đổi, bổ sung; cân nhắc văn bản không nên được sửa đổi, bổ sung quá nhiều lần; thực hiện hợp nhất các nội dung được đính chính; ghi chú về hiệu lực của quy định sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ tại văn bản hợp nhất trong trường hợp quy định sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ có hiệu lực không cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản sửa đổi, bổ sung;

- Bổ sung quy định về việc dự thảo văn bản hợp nhất cùng thời điểm với văn bản sửa đổi, bổ sung; bổ sung quy định về việc cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản sửa đổi, bổ sung đồng thời là cơ quan công bố, đăng tải văn bản hợp nhất;

- Bổ sung chế định hợp nhất là một chương tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và giao Bộ Tư pháp quy định chi tiết Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật;

- Nghiên cứu, đề xuất nâng cao giá trị pháp lý của văn bản hợp nhất trong đó nghiên cứu việc xây dựng văn bản sửa đổi, bổ sung theo thủ tục rút gọn; thay đổi cách đặt tên văn bản hợp nhất phù hợp với sự thay đổi về giá trị pháp lý của văn bản hợp nhất; thời điểm có hiệu lực của văn bản hợp nhất; thể thức, hình thức của văn bản hợp nhất và công bố văn bản hợp nhất;

- Nghiên cứu đề xuất ứng dụng công nghệ thông tin trong hợp nhất văn bản trong; đăng tải văn bản hợp nhất; khai thác, sử dụng văn bản hợp nhất.

Với việc áp dụng đồng bộ các giải pháp, bằng những nỗ lực và quyết tâm cao, mục tiêu nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác hợp nhất nói riêng và xây dựng hệ thống pháp luật nói chung đầy đủ, đồng bộ, thống nhất, kịp thời, khả thi, ổn định, công khai, minh bạch, gắn với thi hành pháp luật hiệu quả, nghiêm minh, bảo đảm “mọi đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật và hoạt động của Nhà nước đều vì lợi ích của nhân dân, lấy hạnh phúc của nhân dân làm mục tiêu phấn đấu”[34] như Tổng Bí thư Nguyễn Phú Trọng đã nhấn mạnh.

3.2. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ HỢP NHẤT VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

3.2.1. Về khái niệm hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật

Việc nghiên cứu, hoàn thiện khái niệm hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật phải đạt được mục đích của việc hợp nhất văn bản là giúp người sử dụng văn bản quy phạm pháp luật xác định được các điều khoản đang còn hiệu lực, được sửa đổi, bổ sung hoặc bị thay thế, bãi bỏ, thời điểm có hiệu lực của quy phạm pháp luật… ngay trong một văn bản duy nhất, bảo đảm thuận tiện trong tra cứu, tìm kiếm lịch sử biến động của các điều khoản.

Qua thực tiễn xây dựng pháp luật cho thấy, nội dung của văn bản quy phạm pháp luật không chỉ bị thay đổi bởi các văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều mà còn bị thay đổi bởi các văn bản có nội dung thay thế, bãi bỏ một phần nội dung hoặc nội dung văn bản bị sửa đổi, bổ sung trong các văn bản có nội dung sửa đổi, bổ sung các quy định cụ thể của văn bản khác. Chẳng hạn, Luật Giáo dục nghề nghiệp sửa đổi một số nội dung của Luật Giáo dục Đại học, Luật Đầu tư sửa đổi quy định của Luật Nhà ở, Luật Quản lý thuế sửa đổi, bổ sung quy định của Luật Xử lý vi phạm hành chính… Thậm chí, trong một số trường hợp, nội dung văn bản còn có thể bị thay đổi do đính chính. Chẳng hạn, do ban hành sai căn cứ pháp ly, cơ quan ban hành văn bản đã thực hiện đính chính nội dung này theo quy định tại khoản 3 Điều 130 Nghị định số 34/3016/NĐ-CP[35] (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 154/2020/NĐ-CP).

Để bảo đảm văn bản hợp nhất là văn bản thể hiện toàn bộ lịch sử thay đổi của các điều, khoản trong văn bản được sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc bãi bỏ một phần, khái niệm hợp nhất cần được hoàn thiện theo hướng quy định theo nghĩa rộng, bao quát hết các hình thức làm thay đổi nội dung văn bản trong thực tiễn, làm cơ sở áp dụng trong mọi trường hợp nội dung văn bản có thay đổi bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền, nhằm đảm bảo tính minh bạch, đầy đủ của quy định pháp luật.

Theo đó, hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật là sự tích hợp những sửa đổi, bổ sung của các quy phạm pháp luật trong các văn bản quy phạm pháp luật vào văn bản được sửa đổi, bổ sung để cung cấp cho cá nhân, tổ chức một hệ thống quy phạm pháp luật minh bạch và thuận tiện trong tra cứu, có hiệu lực tại thời điểm hiện hành. Trong đó, văn bản được sửa đổi, bổ sung là văn bản gốc; văn bản có nội dung sửa đổi, bổ sung văn bản gốc là văn bản sửa đổi, bổ sung, bao gồm: văn bản sửa đổi, bổ sung; văn bản thay thế, bãi bỏ một phần hoặc từng phần văn bản quy phạm pháp luật, văn bản đính chính kỹ thuật và những văn bản khác được ban hành hợp pháp làm thay đổi nội dung văn bản gốc.

3.2.2. Về chủ thể thực hiện, công bố, đăng tải văn bản hợp nhất trên Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật (vbpl.vn)

Để bảo đảm tính chính xác về nội dung trong văn bản hợp nhất và thời hạn hợp nhất, việc bổ sung quy định chủ thể thực hiện, công bố, đăng tải văn bản hợp nhất đồng thời là chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản sửa đổi, bổ sung là rất cần thiết. Hơn nữa, cũng cần đề cao trách nhiệm của các chủ thể này đối với việc thực hiện hợp nhất văn bản. Do vậy, cần quy định theo hướng chủ thể nào thực hiện việc soạn thảo, trình văn bản quy phạm pháp luật có nội dung sửa đổi, bổ sung văn bản gốc thì chủ thể đó thực hiện việc hợp chất văn bản và trình đồng thời với văn bản được sửa đổi bổ sung; chủ thể nào thực hiện việc ban hành văn bản thì chủ thể đó thực hiện việc ký xác thực và công bố văn bản hợp nhất. Cụ thể là:

Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội tổ chức thực hiện hợp nhất, ký xác thực, công bố và đăng tải văn bản hợp nhất trên Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật đối với văn bản của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, văn bản liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội;

Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ tổ chức thực hiện hợp nhất, ký xác thực, công bố và đăng tải văn bản hợp nhất trên Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật đối với văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và văn bản liên tịch giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội;

Chánh án Tòa án nhân dân tối cao tổ chức thực hiện hợp nhất, ký xác thực, công bố và đăng tải văn bản hợp nhất trên Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật đối với văn bản do mình ban hành, văn bản của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, văn bản liên tịch do cơ quan mình chủ trì soạn thảo;

Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao tổ chức thực hiện hợp nhất, ký xác thực, công bố và đăng tải văn bản hợp nhất trên Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật đối với văn bản do mình ban hành, văn bản liên tịch do cơ quan mình chủ trì soạn thảo;

Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ tổ chức thực hiện hợp nhất, ký xác thực, công bố và đăng tải văn bản hợp nhất trên Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật đối với văn bản do mình ban hành, văn bản liên tịch do cơ quan mình chủ trì soạn thảo;

Tổng Kiểm toán nhà nước tổ chức thực hiện hợp nhất, ký xác thực, công bố và đăng tải văn bản hợp nhất trên Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật đối với văn bản do mình ban hành.

Ban Chủ nhiệm thấy rằng, việc chủ động xây dựng, trình dự thảo văn bản hợp nhất cùng với dự thảo văn bản sửa đổi, bổ sung sẽ giúp cơ quan soạn thảo văn bản tránh được những lỗi kỹ thuật và bảo đảm thực hiện hợp nhất được (thực tiễn đã có trường hợp không thể thực hiện hợp nhất do nội dung sửa đổi, bổ sung không thể hiện rõ ràng). Dự thảo văn bản hợp nhất có ngay sau khi văn bản sửa đổi, bổ sung được ban hành sẽ giúp cơ quan có trách nhiệm hợp nhất bảo đảm thời hạn hợp nhất mà không phải mất thêm khoảng thời gian chờ hợp nhất sau khi văn bản sửa đổi, bổ sung được ký ban hành như trước đây. Như vậy, việc thực hiện hợp nhất và ký xác thực sẽ bảo đảm thời hạn theo quy định tại Pháp lệnh Hợp nhất, đồng thời giúp người dân, doanh nghiệp kịp thời, thuận tiện tra cứu, sử dụng văn bản quy phạm pháp luật.

3.2.3. Về đối tượng hợp nhất

3.2.3.1. Cần bổ sung đối tượng hợp nhất là văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương

Qua khảo sát, Ban Chủ nhiệm thấy rằng, số lượng văn bản sửa đổi, bổ sung văn bản quy phạm pháp luật của các cấp chính quyền địa phương thời gian không nhiều, tuy nhiên, việc cùng một lúc áp dụng hai văn bản cho một sự kiện pháp lý làm cho quá trình áp dụng trở nên khó khăn, tốn thời gian, công sức. Do đó, việc nghiên cứu đề xuất hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật của các cấp chính quyền địa phương là cần thiết, theo đó:

Về văn bản quy phạm pháp luật được hợp nhất: Các văn bản quy phạm pháp luật do các cấp chính quyền địa phương ban hành theo thẩm quyền đều thực hiện việc hợp nhất khi có sửa đổi, bổ sung, gồm: Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; Văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt; Nghị quyết của Hội đồng nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi chung là cấp huyện); Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp huyện; Nghị quyết của Hội đồng nhân dân xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã); Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp xã.

Về thẩm quyền thực hiện hợp nhất:

Chủ tịch Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương tổ chức thực hiện hợp nhất, ký xác thực, công bố và đăng tải văn bản hợp nhất trên Công báo, trang thông tin điện tử địa phương và Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật đối với nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương;

Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh tổ chức thực hiện hợp nhất, ký xác thực, công bố và đăng tải văn bản hợp nhất trên Công báo, trang thông tin điện tử địa phương và Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật đối với quyết định của ủy ban nhân dân cấp tỉnh;

Chủ tịch Hội đồng nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi chung là cấp huyện) tổ chức thực hiện hợp nhất, ký xác thực, công bố và đăng tải văn bản hợp nhất trên Công báo, trang thông tin điện tử địa phương đối với nghị quyết của Hội đồng nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương;

Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện tổ chức thực hiện hợp nhất, ký xác thực, công bố và đăng tải văn bản hợp nhất trên Công báo, trang thông tin điện tử địa phương đối với quyết định của Ủy ban nhân dân cấp huyện;

+ Chủ tịch Hội đồng nhân dân xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã) tổ chức thực hiện hợp nhất, ký xác thực, công bố và đăng tải văn bản hợp nhất trên Công báo, trang thông tin điện tử địa phương đối với nghị quyết của Hội đồng nhân dân xã, phường, thị trấn;

+ Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã tổ chức thực hiện hợp nhất, ký xác thực, công bố và đăng tải văn bản hợp nhất trên Công báo, trang thông tin điện tử địa phương đối với quyết định của Ủy ban nhân dân xã.

3.2.3.2. Tổ chức thực hiện hợp nhất đối với văn bản không có tên là văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều nhưng có nội dung sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc bãi bỏ một phần nội dung của các quy phạm pháp luật trong văn bản được sửa đổi, bổ sung

Xuất phát từ mục đích của việc hợp nhất văn bản là giúp người sử dụng văn bản quy phạm pháp luật xác định được các điều khoản đang còn hiệu lực, được sửa đổi, bổ sung hoặc bị thay thế, bãi bỏ, thời điểm có hiệu lực của quy phạm pháp luật… ngay trong một văn bản duy nhất, bảo đảm thuận tiện trong tra cứu, tìm kiếm lịch sử biến động của các điều khoản, do đó, việc thực hiện hợp nhất đối với văn bản không có tên là văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều nhưng có nội dung sửa đổi, bổ sung là cần thiết, góp phần nâng cao tính công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật.

3.2.3.3. Thực hiện hợp nhất đối với các văn bản đính chính

Về nguyên tắc, văn bản đính chính không phải là văn bản quy phạm pháp luật được ban hành để sửa đổi, bổ sung một số điều của văn bản quy phạm pháp luật nên không tiến hành hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật với văn bản đính chính. Tuy nhiên, trong trường hợp có căn cứ phát sinh hoạt động hợp nhất (có văn bản sửa đổi, bổ sung) thì việc hợp nhất cần lưu ý một số điểm sau:

Trường hợp văn bản đính chính có trước khi tiến hành hợp nhất, trước khi tiến hành hợp nhất cần lưu ý phải thực hiện chỉnh lý nội dung đính chính trên văn bản được hợp nhất;

Trường hợp văn bản đính chính có sau khi tiến hành hợp nhất, cần thực hiện chỉnh lý nội dung được đính chính trên văn bản hợp nhất và thực hiện ghi chú thông tin liên quan đến nội dung đã được đính chính (các nội dung như số, ký hiệu, tên văn bản đính chính...).

3.2.4. Về thời điểm và thời hạn hợp nhất

Theo khảo sát và phân tích tại Chương 2, việc thực hiện hợp nhất và ký xác thực văn bản hợp nhất theo quy định hiện nay không được bảo đảm. Để tăng cường hiệu lực, tính chính xác của văn bản hợp nhất, Ban chủ nhiệm đề xuất việc hợp nhất được thực hiện bởi cơ quan soạn thảo văn bản sửa đổi, bổ sung và do người có thẩm quyền ban hành văn bản sửa đổi, bổ sung ký xác thực và công bố văn bản hợp nhất (tại điểm 3.2.2. Chủ thể thực hiện, công bố và đăng tải văn bản hợp nhất trên Cơ sở dữ liệu quốc gia). Đồng thời, để khắc phục tình trạng hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật chậm như hiện nay, Ban Chủ nhiệm đề xuất phương án triển khai tổ chức thực hiện hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật theo hướng: cơ quan, đơn vị chủ trì soạn thảo xây dựng, trình dự thảo văn bản hợp nhất cùng với dự thảo văn bản sửa đổi, bổ sung. Văn bản hợp nhất được trình cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản cùng với việc trình văn bản sửa đổi, bổ sung.

Tuy nhiên, đây là giải pháp lâu dài, để thực hiện giải pháp này cần có thời gian nghiên cứu, hoàn thiện Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, trong đó, quy định về quy trình soạn thảo, trình văn bản cần bổ sung trình tự, thủ tục soạn thảo, trình văn bản hợp nhất nhằm đảm bảo tính thống nhất, chuyên nghiệp trong quy trình soạn thảo, trình văn bản quy phạm pháp luật.

Trước mắt, để giải quyết tình trạng chậm ban hành văn bản hợp nhất như hiện nay, cần tăng thời hạn thực hiện và hoàn thành hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật. Cụ thể, khoảng thời gian để các cơ quan có thẩm quyền tiến hành hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật phải căn cứ vào khối lượng văn bản quy phạm pháp luật cần hợp nhất. Thời gian tiến hành hợp nhất bao gồm: (1) thời gian rà soát các văn bản quy phạm pháp luật cần hợp nhất; (2) thời gian chuẩn bị các điều kiện về vật chất và kỹ thuật để hợp nhất; thời gian tiến hành hợp nhất; và (3) thời gian tiến hành công nhận giá trị tham chiếu của văn bản hợp nhất. Trong đó, thời gian kéo dài nhất là thời gian rà soát các văn bản quy phạm pháp luật cần hợp nhất. Đây là giai đoạn rất quan trọng vì nếu việc rà soát không bảo đảm sẽ dẫn đến việc bỏ sót các quy phạm pháp luật được sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc bãi bỏ. Thời gian để các cơ quan có thẩm quyền tiến hành hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật phải bảo đảm không bỏ sót quy phạm pháp luật nhưng không được kéo dài vì thời gian này có thể nhiều các văn bản mới hoặc văn bản sửa đổi, bổ sung được ban hành. Việc thay đổi, bổ sung các văn bản mới sẽ gây khó khăn cho quá trình hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật.

Theo đó, để bảo đảm nguyên tắc này, các cơ quan tổ chức soạn thảo dự thảo văn bản hợp nhất lưu ý một số điểm như sau:

- Một là, trường hợp cơ quan có thẩm quyền tổ chức thực hiện việc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật cũng chính là cơ quan ban hành hoặc chủ trì soạn thảo để trình cơ quan (người) có thẩm quyền ban hành văn bản sửa đổi, bổ sung: Đề nghị cơ quan tổ chức soạn thảo dự thảo văn bản hợp nhất cùng với quá trình soạn thảo dự thảo văn bản sửa đổi, bổ sung. Để tiết kiệm về nhân lực, thời gian do sự thay đổi nội dung của dự thảo văn bản sửa đổi, bổ sung qua các lần chỉnh lý, các cơ quan nên tiến hành soạn thảo dự thảo văn bản hợp nhất bắt đầu từ giai đoạn dự thảo văn bản sửa đổi, bổ sung đã qua thủ tục thẩm định. Theo đó, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ có thể xem xét, ký xác thực văn bản hợp nhất cùng thời điểm (ngay sau thời điểm) ký ban hành văn bản sửa đổi, bổ sung trong trường hợp văn bản bản sửa đổi, bổ sung thuộc thẩm quyền ban hành của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ hoặc ký xác thực văn bản hợp nhất ngay sau khi cơ quan (người) có thẩm quyền ban hành văn bản sửa đổi, bổ sung;

- Hai là, trường hợp cơ quan thẩm quyền tổ chức thực hiện việc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật không phải là cơ quan có chủ trì soạn thảo văn bản sửa đổi, bổ sung: đề nghị cơ quan có thẩm quyền thực hiện hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật thường xuyên theo dõi, nắm bắt thông tin về tình hình soạn thảo, ban hành văn bản sửa đổi, bổ sung để kịp thời tổ chức soạn thảo dự thảo văn bản hợp nhất ngay sau khi văn bản sửa đổi, bổ sung được ban hành mà không cần phải đợi đến khi nhận được văn bản sửa đổi, bổ sung do cơ quan có trách nhiệm gửi đến. Ngoài ra, để rút ngắn thời gian hoàn thành văn bản hợp nhất (bao gồm các giai đoạn: soạn thảo, lấy ý kiến, kiểm tra…), các cơ quan cần sử dụng tối đa, hiệu quả việc ứng dụng công nghệ thông tin trong quá trình này.

Tóm lại, việc nghiên cứu tính khả thi của quy định về thời hạn hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật là cần thiết. Vì vậy, quy định về thời hạn hợp nhất nên sửa đổi theo hướng tăng “thời gian hoàn thành việc hợp nhất văn bản” của các bộ ngành, cơ quan có trách nhiệm hợp nhất văn bản.

3.2.5. Về hình thức và kỹ thuật thực hiện hợp nhất

3.2.5.1. Thay đổi tên gọi và số hiệu của văn bản hợp nhất

Ban Chủ nhiệm đề xuất thay đổi tên gọi, số hiệu của văn bản hợp nhất theo hướng đơn giản, dễ hiểu theo hướng lấy tên văn bản hợp nhất chính là tên văn bản gốc, đồng thời bổ sung ghi chú “đã được sửa đổi, bổ sung năm…” hoặc “đã được hợp nhất năm…” vào ngay sau tên đó.

Chẳng hạn, văn bản được sửa đổi, bổ sung là Thông tư số 04/2005/TT-BNV ngày 05/01/2005 của Bộ trưởng Bộ Nội vụ hướng dẫn thực hiện chế độ phụ cấp thâm niên vượt khung đối với cán bộ, công chức, viên chức. Sau khi thực hiện hợp nhất văn bản, tên gọi của văn bản hợp nhất là: “Thông tư số 04/2005/TT-BNV ngày 05/01/2005 của Bộ Nội vụ hướng dẫn thực hiện chế độ phụ cấp thâm niên vượt khung đối với cán bộ, công chức, viên chức” (đã được sửa đổi, bổ sung năm…hoặc đã được hợp nhất năm…).

Trường hợp văn bản được sửa đổi, bổ sung nhiều lần thì ghi rõ các năm thực hiện hợp nhất. Cách thể hiện này vừa giữ được tên loại văn bản, như: Thông tư, Nghị định, Pháp lệnh… (thay vì việc thể hiện tên gọi văn bản là văn bản hợp nhất như quy định hiện hành) vừa vẫn giữ được số hiệu, ngày ban hành, tên cơ quan ban hành và trích yếu gốc, theo đó, người đọc dễ nhận diện được văn bản được hợp nhất. Đồng thời, việc thêm thông tin “đã được sửa đổi, bổ sung năm…” hoặc “đã được hợp nhất năm…” giúp cho người đọc hiểu rằng: văn bản đang tra cứu là văn bản gốc đã được cập nhật mới nhất (được sửa đổi, bổ sung) cho tới thời điểm hiện nay và đối với văn bản đã được sửa đổi, bổ sung nhiều lần thì người tra cứu còn biết được văn bản gốc đó đã được sửa đổi bao nhiêu lần, vào những năm nào.

3.2.5.2. Nghiên cứu bổ sung nội dung thể hiện các điều khoản gốc được sửa đổi, bãi bỏ trong kỹ thuật hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật

Văn bản hợp nhất được ban hành để “góp phần bảo đảm cho hệ thống pháp luật đơn giản” vì vậy các nội dung trong văn bản gốc đã được sửa đổi, bãi bỏ sẽ được lược bỏ tại văn bản hợp nhất. Tuy nhiên, mặt khác, nội dung được sửa đổi, bãi bỏ không còn được thể hiện tại văn bản hợp nhất cũng khiến cho người đọc khó theo dõi lịch sử của các phiên bản và có sự so sánh, đối chiếu, lưu ý. Theo đó, việc bổ sung nội dung thể hiện các điều khoản gốc được sửa đổi, bãi bỏ trong văn bản hợp nhất là cần thiết. Vấn đề được đặt ra là trình bày nội dung thể hiện các điều khoản gốc được sửa đổi, bãi bỏ trong văn bản hợp nhất một cách hợp lý, tránh trường hợp khiến cho văn bản hợp nhất rườm rà. Việt Nam có thể học hỏi cách thức thể hiện các nội dung sửa đổi, bãi bỏ tại 01 Bảng phụ lục kèm theo văn bản hợp nhất như một số quốc gia trên thế giới hiện nay, đặc biệt là tại Australia. Như vậy, văn bản hợp nhất mới sẽ bảo đảm nhu cầu của người đọc về việc đối chiếu các phiên bản của văn bản pháp luật ngay tại văn bản hợp nhất (như Hàn Quốc), đồng thời, bảo đảm tính ngắn gọn, đơn giản của một văn bản phục vụ nhu cầu tra cứu của cá nhân, tổ chức.

Tóm lại, cần nghiên cứu thể hiện ghi chú về “tính lịch sử” của quy định được sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ được thể hiện ngay tại nội dung được sửa đổi, bổ sung nhằm tạo thuận lợi trong tra cứu, đặc biệt cần ứng dụng công nghệ thông tin trong kỹ thuật ghi chú (click chuột để nhận được thông tin lịch sử sửa đổi, bổ sung của quy định). Ngoài ra, đối với những trường hợp hợp nhất chưa được quy định cụ thể, Bộ Tư pháp tiếp tục chủ động hướng dẫn để các bộ, ngành thống nhất thực hiện. Cần nghiên cứu bổ sung quy định giao cho Bộ Tư pháp hướng dẫn kỹ thuật hợp nhất trong những trường hợp đặc thù, phát sinh nhưng phải bảo đảm các nguyên tắc hợp nhất. Cụ thể, cần nghiên cứu đề xuất sửa đổi, bổ sung các quy định tại Pháp lệnh Hợp nhất để bảo đảm quy trình, kỹ thuật hợp nhất được thực hiện hiệu quả, chất lượng và đúng thời hạn.

3.2.5.3. Giao Bộ Tư pháp thể chế hóa kỹ thuật hợp nhất

Có thể đánh giá, quy định liên quan đến kỹ thuật trong nội dung của Pháp lệnh Hợp nhất hiện nay về cơ bản còn mang tính kĩ thuật, chi tiết, đóng khung. Điều này hạn chế khả năng linh hoạt, sửa đổi của cơ quan, đơn vị thực hiện hợp nhất nhằm bảo đảm tính dễ hiểu, dễ sử dụng của văn bản giúp cá nhân, tổ chức tiếp cận thuận lợi. Do vậy, để phù hợp với thực tiễn văn bản sửa đổi, bổ sung, Ban Chủ nhiệm đề xuất cơ quan có thẩm quyền giao Bộ Tư pháp thực hiện hướng dẫn chi tiết kỹ thuật hợp nhất, bảo đảm tính linh hoạt khi thực hiện hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật.

3.2.6. Về giá trị pháp lý của văn bản hợp nhất

3.2.6.1. Nghiên cứu nâng cao giá trị pháp lý của văn bản hợp nhất

Giá trị của văn bản hợp nhất được xác định khi được cơ quan nhà nước có thẩm quyền công bố. Về bản chất, công bố văn bản hợp nhất không phải là công bố văn bản quy phạm pháp luật mới, do đó, nó không tuân theo quy trình quy định tại Luật Ban hành văn bản. Để bảo đảm người dân được tiếp cận sớm với hệ thống văn bản hợp nhất và được áp dụng, viện dẫn, trích dẫn văn bản hợp nhất một cách tiện lợi nhất như nhu cầu của họ, quy trình công nhận giá trị của văn bản hợp nhất cần nhanh gọn và đơn giản.

Trước tình hình thực tế và yêu cầu của thể chế như trên, giá trị pháp lý của văn bản hợp nhất là một vấn đề cần nghiên cứu, xem xét và giải quyết triệt để. Trong trường hợp xem xét nâng cao giá trị của văn bản hợp nhất lên văn bản có giá trị pháp lý trong việc áp dụng, cần xem xét một số các vấn đề như sau:

Một là, liên quan đến thời điểm có hiệu lực của văn bản hợp nhất, như đã đề cập, nếu Pháp lệnh Hợp nhất văn bản thừa nhận giá trị pháp lý của văn bản hợp nhất, Luật ban hành văn bản phải thừa nhận văn bản hợp nhất là một trong các văn bản quy phạm pháp luật. Đồng thời, quy định về thời điểm phát sinh hiệu lực pháp lý của văn bản hợp nhất cần được quy định, hiện nay, xuất phát từ tính hiệu lực của văn bản được bổ sung và văn bản sửa đổi, bổ sung, rõ ràng có thể thấy, thời điểm phát sinh hiệu lực của các quy phạm pháp luật trong văn bản hợp nhất như sau: nhóm các điều khoản nào được quy định trong văn bản gốc là văn bản được sửa đổi, bổ sung thì sẽ phát sinh hiệu lực ngay tại thời điểm văn bản được sửa đổi, bổ sung phát sinh hiệu lực; nhóm các điều khoản nào phát sinh hiệu lực tại thời điểm sửa đổi, bổ sung thì sẽ phát sinh ngay tại khi văn bản sửa đổi, bổ sung phát sinh hiệu lực. Trong bối cảnh đó, văn bản hợp nhất có thể tiếp tục quy định thời điểm phát sinh hiệu lực tại chú thích như quy định pháp luật hiện hành hoặc bổ sung nội dung về thời điểm phát sinh hiệu lực tại điều khoản Hiệu lực thi hành tại Pháp lệnh.

Hai là, liên quan đến thủ tục ban hành, thể thức, hình thức của văn bản hợp nhất cũng là vấn đề quan trọng cần được đặt ra và xem xét, nghiên cứu sửa đổi theo xu hướng chặt chẽ hơn, phù hợp với các loại văn bản quy phạm pháp luật nhưng vẫn bảo đảm sự tiện lợi tra cứu, hiệu quả trong áp dụng.

Ba là, liên quan vấn đề hướng dẫn thống nhất về viện dẫn cơ sở pháp lý từ văn bản được sửa đổi, bổ sung; văn bản sửa đổi, bổ sung hay văn bản hợp nhất. Về bản chất, hoạt động thực hiện hợp nhất chính là cập nhật, hợp nhất ngay trên văn bản được sửa đổi, bổ sung. Khi đó, văn bản hợp nhất cũng đồng thời là phiên bản khác thay thế văn bản được sửa đổi, bổ sung. Vì vậy, nội dung không bị sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ của văn bản được sửa đổi bổ sung vẫn được duy trì tại văn bản hợp nhất nên việc viện dẫn văn bản hợp nhất là ưu việt hơn cả xuất phát từ sự đầy đủ, toàn diện và có tính cập nhật của văn bản.

Bốn là, trong trường hợp xem xét văn bản hợp nhất có giá trị như văn bản quy phạm pháp luật thì phải bảo đảm cơ chế xử lý sai sót như văn bản quy phạm pháp luật, cụ thể bổ sung quy định về trách nhiệm của cơ quan thực hiện hợp nhất văn bản trong trường hợp sai sót hoặc chậm trễ thực hiện hợp nhất và thực hiện chế độ bồi thường hoặc giải quyết hậu quả đối với cá nhân, tổ chức chịu ảnh hương.

Pháp lệnh Hợp nhất 2012 quy định trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc hợp nhất văn bản là chủ trì, phối hợp với cơ quan có liên quan trong việc hợp nhất văn bản; bảo đảm điều kiện cần thiết để thực hiện việc hợp nhất văn bản; bảo đảm tính chính xác về nội dung và kỹ thuật hợp nhất của văn bản hợp nhất; xử lý sai sót trong văn bản hợp nhất. Đồng thời, Nghị định 52/2015/NĐ-CP về Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật cũng quy định trách nhiệm của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan nhà nước khác ở Trung ương trong quá trình hợp nhất văn bản là “bảo đảm tính chính xác về nội dung và các thông tin có liên quan đến văn bản trên Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật thuộc trách nhiệm cập nhật của mình; … ”. Việc quy định trách nhiệm của cơ quan thực hiện việc hợp nhất văn bản như trên là phù hợp, tuy nhiên, không đặt ra trách nhiệm của cơ quan thực hiện việc hợp nhất văn bản trong tình huống xảy ra các sai sót hay có sự chậm trễ là thiếu sót của quy định pháp luật.

Tóm lại, cần phải thấy rằng, xem xét, truy cứu trách nhiệm pháp lý của chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản trong trường hợp sai sót hoặc chậm trễ là việc làm cần thiết. Việc thiếu sót “cách xử lý”, “các chế tài” hiệu quả bên cạnh thực trạng “không có cơ chế kiểm soát trực tiếp” sẽ dẫn đến tình trạng hợp nhất văn bản chậm trễ và không bảo đảm nội dung, kỹ thuật.

Song song với việc xem xét, xử lý trách nhiệm của chủ thể ban hành văn bản, thì việc xem xét, tính toán, định lượng mức độ thiệt hại trên thực tế của đối tượng chịu sự áp dụng của văn bản để thực hiện chế độ bồi thường hoặc giải quyết hậu quả là hết sức quan trọng. Điều này tạo cho các chủ thể tham gia vào tất cả các quan hệ xã hội có thể yên tâm về tính rõ ràng, minh bạch và tính chịu trách nhiệm của Nhà nước, cơ quan, người có thẩm quyền đã ban hành văn bản hợp nhất… tạo môi trường pháp lý trong sạch, lành mạnh đủ sức thu hút đầu tư, kinh doanh, góp phần phát triển kinh tế - xã hội.

Hiện nay, hợp nhất của các đơn vị đang được thực hiện thủ công không có sự hỗ trợ của các phần mềm và không có cơ chế kiểm soát độc lập sau khi hoàn thiện sản phẩm hợp nhất. Theo đó, những sai sót về mặt kỹ thuật, nội dung có thể xảy ra ảnh hưởng đến thực tế áp dụng quy phạm pháp luật, sử dụng văn bản hợp nhất. Tuy nhiên,“trong trường hợp do sai sót về kỹ thuật dẫn đến nội dung của văn bản hợp nhất khác với nội dung của văn bản được hợp nhất thì áp dụng các quy định của văn bản được hợp nhất”, việc quy định cách xử lý sai sót này xảy ra mâu thuẫn nếu văn bản hợp nhất được công nhận giá trị pháp lý.

Bên cạnh đó, Pháp lệnh Hợp nhất năm 2012 cũng không có quy định nào nêu rõ trách nhiệm giải quyết hậu quả của việc cá nhân, tổ chức áp dụng quy định của văn bản hợp nhất có sai sót dẫn đến thiệt hại. Cụ thể, các cá nhân, tổ chức nếu xảy ra thiệt hại từ việc áp dụng, sử dụng văn bản hợp nhất để tham khảo các quy định pháp lý không có quy trình, thủ tục khiếu nại cũng như yêu cầu cơ quan có thẩm quyền chịu trách nhiệm về vấn đề này. Theo đó, Pháp lệnh Hợp nhất năm 2012 cần bổ sung các điều khoản quy định về phương hướng xử lý khi áp dụng điều khoản của văn bản hợp nhất được đăng tải có sai sót dẫn đến thiệt hại để bảo đảm quyền, lợi ích của người dân. Đồng thời, các thủ tục, trình tự giải quyết cần nhanh chóng, thuận lợi, hỗ trợ người dân giải quyết các vấn đề và có sự thống nhất với các quy định pháp luật khác. Có như vậy, việc công nhận giá trị pháp lý của văn bản hợp nhất mới có sự đồng bộ, thích ứng.

Năm là, cần phải công nhận giá trị pháp lý của văn bản hợp nhất ở cấp độ có thể sử dụng văn bản này là căn cứ pháp lý ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Thật vậy, khi văn bản hợp nhất được cơ quan có thẩm quyền thực hiện đồng thời với văn bản sửa đổi, bổ sung và trình cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật ký xác thực và công bố cùng với việc ký ban hành hoặc thông qua văn bản sửa đổi, bổ sung thì việc sử dụng văn bản hợp nhất là căn cứ pháp lý cho việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật khác chỉ là một kết quả tiếp theo, khẳng định chất lượng, hiệu quả của quá trình hợp nhất. Việc sử dụng văn bản hợp nhất trong trường hợp này sẽ tránh được việc liệt kê nhiều văn bản quy phạm pháp luật quy định về cùng một vấn đề khi văn bản được sử dụng làm căn cứ pháp lý đó lại được sửa đổi, bổ sung nhiều lần.

3.2.6.2. Đưa nội dung cần thiết tại Pháp lệnh Hợp nhất thành một Chương trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Để nâng cao giá trị pháp lý của văn bản hợp nhất, việc xem xét đưa các quy định về hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật như khái niệm, nguyên tắc hợp nhất, thẩm quyền hợp nhất… trở thành một chương trong Luật Ban hành văn bản là cần thiết. Bởi lẽ, văn bản hợp nhất suy cho cùng là kết quả phái sinh của văn bản quy phạm pháp luật. Theo đó, quy trình ban hành loại văn bản này phải gắn liền với quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật để bảo đảm tính chính xác, kịp thời. Đồng thời, văn bản hợp nhất có nội dung và phạm vi điều chỉnh cũng tương tự các loại văn bản quy phạm pháp luật, vì vậy, việc được thiết lập một chương trong Pháp lệnh hợp nhất là phù hợp.

3.3. GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC HIỆN VÀ KHAI THÁC, SỬ DỤNG VĂN BẢN HỢP NHẤT

- Tiếp tục củng cố về tổ chức, biên chế, bố trí các điều kiện bảo đảm cần thiết cho việc triển khai công tác hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật (tổ chức, biên chế, nhân sự, kinh phí,...):

- Tập trung bồi dưỡng, hướng dẫn kỹ năng nghiệp vụ cho công chức làm công tác hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật của các bộ, ngành;

- Tổ chức thực hiện hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật bảo đảm chất lượng, hiệu quả, đúng thời hạn theo quy định.

Đồng thời, Bộ Tư pháp và các bộ, ngành tập trung nghiên cứu khắc phục những hạn chế, tồn tại của công tác hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật về cả lý luận và thực tiễn, đề xuất giải pháp hoàn thiện thể chế về công tác hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật đặc biệt về giá trị pháp lý của văn bản hợp nhất nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả của công tác này trong thời gian tới.

Bên cạnh đó, các bộ, ngành cần tập trung triển khai công tác hợp nhất bảo đảm thời hạn hợp nhất theo quy định; bố trí kinh phí, nhân sự phù hợp thực hiện công tác hợp nhất tại cơ quan mình; tập trung tập huấn, hướng dẫn nghiệp vụ cho các đơn vị thuộc Bộ nhằm hỗ trợ công chức trực tiếp thực hiện việc hợp nhất văn bản có kiến thức, kỹ năng nghiệp vụ làm công tác hợp nhất của cơ quan.

3.3.1. Nâng cao chất lượng mô hình thực hiện hợp nhất

Căn cứ vào điều kiện bảo đảm thực hiện (tổ chức bộ máy, biên chế, năng lực, trình độ chuyên môn…) của các đơn vị trực thuộc, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ có thể cân nhắc lựa chọn tổ chức thực hiện hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật theo một trong 02 phương án (mô hình) như sau:

Phương án 01: đơn vị chuyên môn đã được phân công chủ trì soạn thảo, xây dựng các văn bản được sửa đổi, bổ sung sẽ được giao trách nhiệm trực tiếp thực hiện hợp nhất (soạn thảo dự thảo văn bản hợp nhất; gửi Hồ sơ dự thảo văn bản hợp nhất lấy ý kiến của tổ chức pháp chế; trình Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ ký xác thực văn bản hợp nhất…).

Phương án 02: tổ chức pháp chế trực tiếp thực hiện hợp nhất các văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền hợp nhất của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ (soạn thảo dự thảo văn bản hợp nhất; gửi Hồ sơ dự thảo văn bản hợp nhất lấy ý kiến các đơn vị chuyên môn trực thuộc đã được phân công chủ trì soạn thảo, xây dựng các văn bản được sửa đổi, bổ sung; trình Bộ trưởng, Thủ tưởng cơ quan ngang Bộ ký xác thực văn bản hợp nhất…).

Tuy nhiên, dù lựa chọn tổ chức thực hiện hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật theo phương án nào thì đơn vị được giao trực tiếp thực hiện việc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật tại Bộ, ngành cũng phải bảo đảm chất lượng, tính chính xác của việc hợp nhất và thời hạn hoàn thành việc hợp nhất. Trách nhiệm cuối cùng trong việc tổ chức thực hiện hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật là thuộc về người được giao ký xác thực văn bản hợp nhất (người đứng đầu cơ quan thực hiện hợp nhất).

3.3.2. Tăng cường công tác lãnh đạo, chỉ đạo tổ chức triển khai, thực hiện hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật

- Tiếp tục củng cố về tổ chức, biên chế, bố trí các điều kiện bảo đảm cần thiết cho việc triển khai công tác hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật (tổ chức, biên chế, nhân sự, kinh phí,...);

- Tập trung bồi dưỡng, hướng dẫn kỹ năng nghiệp vụ cho công chức làm công tác hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật của các bộ, ngành;

- Tổ chức thực hiện hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật bảo đảm chất lượng, hiệu quả, đúng thời hạn theo quy định.

3.3.3. Tăng cường cơ chế bảo đảm tính chính xác của văn bản hợp nhất, quy trình hợp nhất

Thứ nhất, rà soát văn bản cần hợp nhất và tiến hành hợp nhất

Do kỹ thuật hợp nhất chỉ đơn thuần là việc chuyển những phần đã sửa đổi, bổ sung vào văn bản được sửa đổi, bổ sung nên một nguyên tắc đặt ra là chủ thể nào chủ trì soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật sẽ chịu trách nhiệm rà soát văn bản và tiến hành hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật.

Thứ hai, thẩm tra văn bản hợp nhất

Giai đoạn thẩm tra văn bản hợp nhất là giai đoạn quan trọng. Do giá trị pháp lý khác nhau nên nội dung thẩm tra văn bản hợp nhất cũng khác so với nội dung thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật mới. Nội dung thẩm tra được giới hạn trong phạm vi xem xét nội dung và hình thức của văn bản hợp nhất phải phù hợp với các quy định của pháp luật, sự chính xác trong quá trình sao chép, các lỗi về chính tả, bố cục mà không bao gồm xem xét nội dung của văn bản hợp nhất có phù hợp với thực tiễn hay không. Cùng với cơ quan chủ trì soạn thảo, Bộ Tư pháp cũng là cơ quan có năng lực nhất trong việc kiểm tra tính chính xác của văn bản hợp nhất. Do đó, quá trình thẩm tra nên giao cho Bộ Tư pháp thực hiện.

3.3.4. Bảo đảm thực hiện việc đăng văn bản hợp nhất trên công báo, trang thông tin điện tử và cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật

Thứ nhất, về chủ thể có thẩm quyền đăng tải văn bản hợp nhất, Như đã đề cập, văn bản hợp nhất sau khi ký xác thực thì sẽ thực hiện đăng tải, công khai trên các trang thông tin điện tử trong đó có Trang cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật. Tuy nhiên, cơ quan có thẩm quyền đăng tải văn bản hợp nhất hiện nay chưa được quy định rõ ràng và thống nhất. Điều 22 Nghị định 52/2015/NĐ-CP về Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật quy định “Trách nhiệm của Bộ Tư pháp: 1. đ) Theo dõi, kiểm tra, đôn đốc việc cập nhật văn bản trên Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật; […] 2. Cục Công nghệ thông tin thuộc Bộ Tư pháp tham mưu, giúp Bộ Tư pháp thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước đối với Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật.” Bên cạnh đó, Điều 23 Nghị định 52/2015/NĐ-CP về Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật quy định: “Trách nhiệm của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan nhà nước khác ở Trung ương 4. Chỉ đạo các cơ quan, đơn vị trực thuộc cung cấp kịp thời, đầy đủ, chính xác văn bản cho đơn vị thực hiện việc cập nhật văn bản để cập nhật vào Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật”.

Như vậy, Bộ Tư pháp là đơn vị quản lý và theo dõi tình hình đăng tải văn bản hợp nhất trên Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật và các cơ quan soạn thảo văn bản hợp nhất có thể phân công nhiệm vụ này cho đơn vị chuyên môn thực hiện hợp nhất văn bản (đơn vị pháp chế của các bộ ngành) hoặc phân cho đơn vị có kiến thức, kỹ năng về công nghệ (đơn vị có chức năng về công nghệ thông tin). Pháp lệnh hợp nhất không quy định cụ thể chủ thể nào có nhiệm vụ đăng tải văn bản hợp nhất mà trao quyền hạn đó cho các Bộ, ngành tự phân bố dựa trên đặc điểm riêng và cách thức quản lý nội bộ của các bộ ngành. Tuy nhiên, điều này dẫn đến một hệ quả là thực trạng phân tán các nhiệm vụ liên quan đến soạn thảo, quản lý, kiểm tra, đăng tải văn bản hợp nhất.

Tóm lại, Pháp lệnh Hợp nhất cần bổ sung quy định chủ thể có thẩm quyền theo dõi, đôn đốc văn bản hợp nhất đồng thời có thẩm quyền quản lý và đăng tải văn bản hợp nhất lên Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật. Điều này xuất phát từ tính ưu việt của việc quy định nhiệm vụ và quyền hạn song hành với nhau, cụ thể, khi một đơn vị có nhiệm vụ theo dõi, đôn đốc các đơn vị khác hợp nhất văn bản (giai đoạn trước khi đăng tải) thì đơn vị đó cũng nên chính là đơn vị có thẩm quyền nhận các văn bản hợp nhất để đăng tải và quản lý văn bản đó thay vì một đơn vị thứ ba không có nhiệm vụ theo dõi, cập nhật tình hình.

Thứ hai, về thời hạn đăng tải văn bản hợp nhất, tương tự quy định về thời hạn hoàn tất văn bản hợp nhất, quy định về thời hạn công bố, đăng tải các văn bản hợp nhất lên trang thông tin điện tử cũng đóng vai trò quan trọng nhằm mục đích tăng khả năng tiếp cận của người dân với văn bản hợp nhất và bảo đảm tính kịp thời công khai của hệ thống pháp luật được quy định tại Khoản 3 Điều 3 Luật Ban hành văn bản : “Bảo đảm tính công khai [...]; bảo đảm tính minh bạch trong các quy định của văn bản quy phạm pháp luật.” Nhận biết được tầm quan trọng của việc đăng tải lên các trang thông tin chính thống về văn bản pháp luật, Nghị định 52/2015/NĐ-CP về Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật cũng có quy định về việc đăng tải văn bản hợp nhất lên cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật, cụ thể, Điều 16 yêu cầu “1. Trong thời hạn 02 ngày làm việc, kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành đối với văn bản quy phạm pháp luật; kể từ ngày ký xác thực đối với văn bản hợp nhất, đơn vị giúp [...] chủ trì soạn thảo văn bản phải gửi bản giấy và bản điện tử văn bản đến đơn vị thực hiện việc cập nhật văn bản. [...]; Điều 17 nêu rõ thời hạn đăng tải như sau: “1. Trong thời hạn 15 ngày làm việc, kể từ ngày nhận được văn bản [..], đơn vị thực hiện việc cập nhật văn bản phải đăng tải văn bản trên Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật. 2. Trong thời hạn 02 ngày làm việc, kể từ ngày nhận được văn bản quy định[..], đơn vị thực hiện việc cập nhật văn bản phải đăng tải văn bản trên Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật”.

Tuy nhiên, điều đáng chú ý là Pháp lệnh Hợp nhất không quy định về vấn đề thời hạn đăng văn bản hợp nhất trên Công báo và trang thông tin điện tử hoặc một số trang khác, Điều 8 Pháp lệnh Hợp nhất có quy định về đăng văn bản hợp nhất trên Công báo và trang thông tin điện tử nhưng không có đề cập đến vấn đề thời hạn. Điều này dẫn đến việc một số cơ quan, đơn vị, cá nhân, tổ chức không nắm được thông tin về thời hạn đăng tải văn bản hợp nhất là thời hạn đăng tải văn bản hợp nhất là 15 ngày và thực tế có sự chậm trễ thậm chí đến vài tháng.

Có thể thấy, việc Pháp lệnh không đề cập đến thời hạn đăng tải văn bản không trực tiếp “khiếm khuyết” đi quy định về thời hạn nhưng gián tiếp thể hiện “thời hạn” đăng tải chưa được chú tâm, quy định một cách hệ thống và thống nhất. Tuy nhiên, có thể lý giải rằng Nghị định 52/2015/NĐ-CP về Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật được ban hành sau Pháp lệnh hợp nhất nên chưa bảo đảm thống nhất với quy định thời hạn cụ thể như Nghị định 52/2015/NĐ-CP về Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật. Theo đó, Pháp lệnh hợp nhất cần bổ sung quy định về thời hạn công bố, đăng tải các văn bản hợp nhất trên trang thông tin điện tử để phù hợp với hệ thống các quy định về thời hạn đăng tải lên cơ sở dữ liệu quốc gia, đồng thời, bảo đảm sự công khai, minh bạch trong ban hành văn bản pháp luật, là những thành tố quan trọng của một nền quản trị quốc gia hiệu quả và là yêu cầu không thể thiếu nhằm đảm bảo thực hiện dân chủ trong nhà nước pháp quyền của dân, do dân và vì dân.

Thứ ba, về hình thức của văn bản hợp nhất được đăng tải, qua nghiên cứu thực tiễn pháp lý và thực tiễn thực hiện hợp nhất văn bản thấy rằng, cần bổ sung quy định về yêu cầu các dạng văn bản đăng tải lên trang thông tin để công chúng tiếp cận, cụ thể, đăng tải cả bản word và bản PDF. Điều này xuất phát từ thực tiễn sử dụng văn bản quy phạm pháp luật hiện nay của người dùng. Cụ thể, người dân có nhu cầu được thực hiện thao tác “sao chép” một vài nội dung của văn bản tuy nhiên phiên bản PDF đã hạn chế đi quyền và sự thuận lợi này của họ. Như là một hệ quả tất yếu, họ tiếp cận với các văn bản có thể thực hiện “sao chép” được đăng tải tràn lan trên mạng và vấn đề đặt ra là các văn bản hợp nhất được đăng tải không chính thống đó không thể hiện đầy đủ, đúng kỹ thuật hợp nhất được quy định trong Pháp lệnh hợp nhất. Ví dụ: khoản 2 Điều 13 Pháp lệnh quy định: “Trong văn bản hợp nhất phải có ký hiệu chú thích ngay tại phần căn cứ ban hành và tại cuối trang của văn bản hợp nhất phải ghi chú rõ tên, số, ký hiệu của văn bản sửa đổi, bổ sung và căn cứ ban hành của văn bản sửa đổi, bổ sung.”; khoản 2 Điều 14 Pháp lệnh quy định: “Trong văn bản hợp nhất phải có ký hiệu chú thích ngay tại phần, chương, mục, điều, khoản, điểm, đoạn, cụm từ được sửa đổi.”; khoản 3 Điều 15 Pháp lệnh quy định: “Trong văn bản hợp nhất phải có ký hiệu chú thích ngay tại phần, chương, mục, điều, khoản, điểm, đoạn, cụm từ được bổ sung.”; khoản 2 Điều 16 Pháp lệnh quy định: “Trong văn bản hợp nhất có phần, chương, mục, điều, khoản, điểm được bãi bỏ thì phải có ký hiệu chú thích và ghi rõ cụm từ “được bãi bỏ” ngay sau số thứ tự của phần, chương, mục, điều, khoản, điểm đó; trường hợp có đoạn, cụm từ được bãi bỏ thì phải có ký hiệu chú thích ngay tại vị trí của đoạn, cụm từ đó.” Tuy nhiên, các văn bản hợp nhất mà người dân tiếp cận trên các trang thông tin không chính thống hiện nay (với mục đích có thể thực hiện thao tác sao chép) không thể hiện nội dung các chú thích này ngay chính tại trang có điều khoản chú thích dẫn đến người dân hiểu nhầm về tính hiệu quả của văn bản hợp nhất. Theo đó, việc công bố, công khai đồng thời cả dạng văn bản PDF lẫn bản word để bảo đảm sự tiếp cận dễ dàng, thuận tiện của người dân.

Cuối cùng, có thể thấy, trong vấn đề công khai văn bản hợp nhất trên các trang thông tin, cần áp dụng công nghệ hiện đại vào công tác truyền thông để đưa pháp luật đi vào cuộc sống nhanh hơn, hiệu quả hơn và tiết kiệm hơn. Các trang thông tin pháp luật như: Công báo Chính phủ, Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật, trang web của bộ, ngành và địa phương cần tiếp tục được hoàn thiện, đăng tải văn bản hợp nhất kịp thời nhằm đáp ứng ngày càng cao như cầu tiếp cận của người dân đối với hệ thống pháp luật, nắm được lịch sử của các quy phạm pháp luật và nâng cao năng lực quản trị rủi ro pháp lý trong đầu tư, kinh doanh.

3.3.5. Nghiên cứu đề xuất ứng dụng công nghệ thông tin trong công tác hợp nhất văn bản

Có thể thấy, trong bối cảnh hiện nay, nhu cầu vận dụng các thành tựu khoa học, công nghệ vào hoàn thiện quy trình lập pháp nói chung và công tác hợp nhất nói riêng là tất yếu, khách quan. Vì vậy, hầu hết các quy trình quản lý nhà nước và quy trình xây dựng văn bản trong hệ thống cơ quan nhà nước đều đã đang nghiên cứu, học hỏi kinh nghiệm quốc tế để áp dụng các công nghệ, kỹ thuật hiện đại nhằm tiết kiệm thời gian, công sức, chi phí và nguồn nhân lực trong xây dựng hệ thống pháp luật[36]. Việc nghiên cứu áp dụng công nghệ, xây dựng phần mềm trong hoạt động hợp nhất văn bản cũng không ngoại lệ:

Về soạn thảo văn bản hợp nhất: cần xây dựng phần mềm hoặc tìm giải pháp công nghệ hỗ trợ quy trình ban hành văn bản hợp nhất, đặc biệt là kỹ thuật soạn thảo văn bản hợp nhất. Phần mềm, công nghệ này có thể độc lập hoặc gắn với phần mềm xây dựng văn bản quy phạm pháp luật nhằm rút ngắn quy trình hợp nhất trên thực tế và giúp cho đơn vị đầu mối kiểm soát được các giai đoạn đang tiến hành. Nếu như sử dụng đồng bộ phần mềm, công nghệ này với văn bản hợp nhất, trong tương lai có thể hướng tới việc nâng giá trị pháp lý của văn bản hợp nhất (thay thế luôn các văn bản được hợp nhất) để tinh giảm, rút gọn hệ thống văn bản quy phạm pháp luật để các cá nhân, tổ chức dễ dàng tìm kiếm, tra cứu và sử dụng.

Về công khai văn bản hợp nhất: văn bản hợp nhất hiện nay chỉ có giá trị “tham khảo” trong áp dụng pháp luật nên cơ quan có thẩm quyền cần quan tâm hơn đến việc công khai, đăng tải đầy đủ văn bản hợp nhất trên Công báo hay Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật. Ngoài ra, khi có phần mềm hoặc giải pháp công nghệ hỗ trợ quy trình, kỹ thuật hợp nhất văn bản thì văn bản hợp nhất sẽ có độ chính xác, tin cậy cao, khi đó cán bộ phụ trách việc đăng tải hoặc phê duyệt việc đăng tải sẽ không cần lo sợ đăng tải văn bản hợp nhất có sai sót.

Về khai thác, sử dụng văn bản hợp nhất: văn bản hợp nhất đăng tải trên Công báo điện tử và Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật cần được áp dụng công nghệ, bổ sung các tính năng xem các nội dung “được sửa đổi, bổ sung” hoặc “bị bãi bỏ” “thời điểm phát sinh hiệu lực” của các cấu trúc của mỗi văn bản hợp nhất (cấu trúc nhỏ nhất là từ). Để khi tra cứu, sử dụng văn bản hợp nhất, cá nhân, tổ chức không phải xem các nội dung “được sửa đổi, bổ sung” hoặc “bị bãi bỏ” tại văn bản gốc mà sử dụng tính năng hiển thị các nội dung này ngay chính điều khoản đang quan tâm, tra cứu. Đặc biệt, cần thay thế kỹ thuật chú thích nội dung văn bản sửa đổi bổ sung và thời điểm có hiệu lực của điều khoản được chú thích bằng tính năng hiển thị “thời điểm có hiệu lực” ngay tại điều khoản đang quan tâm, tra cứu. Sự thay thế này sẽ giúp cho văn bản hợp nhất ngắn gọn hơn, người đọc tiếp cận dễ dàng thuận tiện hơn với các lưu ý trong điều khoản được sửa đổi bổ sung. Các tính năng này trên thực tế cũng đã được áp dụng tại nhiều trang thông tin về văn bản pháp luật trong nước và nước ngoài.

KẾT LUẬN

Thời gian qua, công tác hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật đã đạt nhiều kết quả tích cực, góp phần xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật ở Việt Nam. Tuy nhiên, công cuộc xây dựng Nhà nước pháp quyền đã đặt ra nhiều yêu cầu cho hệ thống pháp luật nói chung đòi hỏi công tác hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật phải tiếp tục hoàn thiện, đổi mới hơn nữa mới đáp ứng được các yêu cầu đó.

Qua nghiên cứu đề tài “Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay - Một số vấn đề lý luận và thực tiễn", nhóm nghiên cứu rút ra một số kết luận như sau:

1. Hoạt động hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động có tính kỹ thuật thuần túy, không tạo ra quy phạm pháp luật mới hay văn bản quy phạm pháp luật mới. Tuy vậy, thông qua hoạt động này, một văn bản hợp nhất được hình thành trên cơ sở văn bản sửa đổi, bổ sung và văn bản được sửa đổi, bổ sung, bao gồm những quy phạm pháp luật đang có hiệu lực tại thời điểm ban hành, tạo thuận lợi cho người áp dụng, nghiên cứu pháp luật (đặc biệt là chủ thể áp dụng pháp luật) luôn tiếp cận được chính xác, đầy đủ những quy phạm pháp luật có hiệu lực tại thời điểm áp dụng.

2. Pháp lệnh Hợp nhất đã công nhận giá trị của văn bản hợp nhất ở một mức độ nhất định (được sử dụng chính thức trong việc áp dụng và thi hành pháp luật), tuy nhiên, theo quy định về hợp nhất hiện nay, văn bản hợp nhất không thuộc hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, không có giá trị pháp lý như văn bản quy phạm pháp luật. Thực tiễn thời gian qua cho thấy, cá nhân, tổ chức chủ yếu sử dụng văn bản hợp nhất trong tra cứu, tham khảo xuất phát từ sự tính đầy đủ, thuận tiện của văn bản hợp nhất nhưng chưa thực sự sử dụng trong áp dụng và thi hành pháp luật một cách trực tiếp; nguyên nhân chủ yếu là do văn bản hợp nhất không phải là văn bản quy phạm pháp luật và không có giá trị pháp lý như văn bản quy phạm pháp luật.

3. Bên cạnh những kết quả đạt được, sau hơn 09 năm triển khai thực hiện Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật, công tác hợp nhất văn bản cũng đã bộc lộ một số tồn tại, hạn chế gây khó khăn trong việc quản lý, tra cứu, áp dụng các quy định của pháp luật; gây tốn kém, lãng phí nguồn lực cho công tác hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật. Hầu hết các cơ quan đã có sự sắp xếp, bố trí về nhân sự, biên chế để thực hiện công tác hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, số lượng nhân sự, biên chế được giao thực hiện công tác này nhìn chung còn thiếu, chưa có nhiều kinh nghiệm; trình độ chuyên môn chưa đồng đều, hầu hết là kiêm nhiệm, chưa có biên chế chuyên trách, dẫn đến khó ổn định và tập trung sâu vào chuyên môn, nghiệp vụ, ảnh hưởng không nhỏ đến tiến độ, chất lượng kết quả thực hiện công tác hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật. Nhiều quy định về kỹ thuật hợp nhất tại Pháp lệnh Hợp nhất còn chưa rõ ràng, trong thời gian qua, nhiều trường hợp phát sinh liên quan đến kỹ thuật hợp nhất cần có quy định để điều chỉnh, thực hiện thống nhất như: số, ký hiệu của văn bản hợp nhất, thời hạn hoàn thành việc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật; kỹ thuật ghi chú trong văn bản hợp nhất…

4. Để góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay, Ban Chủ nhiệm đề tài nghiên cứu đề xuất hệ thống các giải pháp (từ đổi mới nhận thức, xây dựng, hoàn thiện thể chế, đến tổ chức thực hiện và đổi mới công tác quản lý nhà nước) trên cơ sở lý luận và thực tiễn tổ chức triển khai, thực hiện công tác hợp nhất thời gian qua, dự kiến sẽ đem lại kết quả mong muốn cho công tác hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật nói riêng và tổng thể hoạt động xây dựng, hoàn thiện pháp luật nói chung.

5. Do điều kiện về thời gian và nguồn lực nghiên cứu còn hạn chế nên về cơ bản Đề tài mới tiếp cận nghiên cứu, tập trung đánh giá công tác hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam, những giá trị của công tác này đối với hoạt động hoàn thiện hệ thống pháp luật ở góc độ thực tiễn, chưa đánh giá sâu ở khía cạnh lý luận. Điều này xuất phát từ bản chất của công tác hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động mang tính tác nghiệp cao, kết quả của công tác này từ thực tiễn triển khai tổ chức thực hiện. Chính vì vậy, trong thời gian tới, vấn đề mà Đề tài này đề cập còn có thể được nghiên cứu dưới nhiều góc độ khác nhau, ví dụ như: đánh giá chuyên sâu hơn về lý luận để thấy được yêu cầu hoàn thiện công tác hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật hoặc nghiên cứu chuyên sâu hơn về lý luận từ đó, hoàn thiện pháp luật về công tác hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam./.

[1] Như: Trong một kỳ Quốc hội khóa XIII (từ năm 2012 đến năm 2016), Luật Quản lý thuế số 78/2006/QH11 được sửa đổi, bổ sung 3 lần, bởi các luật: Luật số 21/2012/QH13, Luật số 71/2014/QH13, Luật số 106/2016/QH13:

Từ năm 2015 đến 2019, Luật Đầu tư số 67/2014/QH13 được sửa đổi bổ sung tới 5 lần bởi các luật: Luật số 90/2015/QH13, Luật số 03/2016/QH14, Luật số 04/2017/QH14, Luật số 28/2018/QH14, Luật số 42/2019/QH14. Và tới năm 2020 thì Luật này được thay thế bởi Luật Đầu tư 2020.

[2] Năm 2016: 165 văn bản

Năm 2017: 151 văn bản

Năm 2018: 253 văn bản

Năm 2019: 171 văn bản

Năm 2020: 237 văn bản

Năm 2021: 187 văn bản

Tính đến hết ngày 01/8/2022: 125 văn bản

[3] Điều 2 Pháp lệnh Hợp nhất

[4] Xem Từ điển Tiếng Việt, Viện Khoa học xã hội Việt Nam - Viện Ngôn ngữ học, Nxb. Trung tâm từ điển ngôn ngữ, Hà Nội, 1992, tr. 466

[5] Khoản 1 Điều 5 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định một trong các nguyên tắc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật là “Bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp và tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật:

[6] Khoản 2 Điều 156 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật

[7] Khoản 1 Điều 12 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật

[8] Xem: Giáo trình lý luân chung về Nhà nước và pháp luật, Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội, năm 1993, tr.215; Đào Trí Úc, Nhà nước và pháp luật của chúng ta trong sự nghiệp đổi mới, Nxb Khoa học xã hội, Hà nội, năm 1997, tr.306; Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình lý luận Nhà nước và pháp luật, Nxb Tư pháp, năm 2007, tr.65.

[9] Chủ tịch Hồ Chí Minh đã đưa ra quan niệm về văn hoá như sau: “Vì lẽ sinh tồn cũng như mục đích của cuộc sống, loài người mới sáng tạo và phát minh ra ngôn ngữ, chữ viết, đạo đức, pháp luật, khoa học, tôn giáo, văn học, nghệ thuật, những công cụ cho sinh hoạt hàng ngày về mặc, ăn, ở và các phương thức sử dụng. Toàn bộ những sáng tạo và phát minh đó tức là văn hoá. Văn hoá là sự tổng hợp của mọi phương thức sinh hoạt cùng với biểu hiện của nó mà loài người đã sản sinh ra nhằm thích ứng những nhu cầu đời sống và đòi hỏi của sự sinh tồn” (Giáo trình Tư tưởng Hồ Chí Minh, Nxb Chính trị - Hành chính, Hà nội - 2011)

[10] TS. Trần Đình Thảo “Về mối quan hệ giữa ổn định chính trị và phát triển kinh tế ở Việt Nam”, Tạp chí Triết học, số 3 (226), tháng 3 năm 2010

[11] Đề án “Một số giải pháp đổi mới, nâng cao hiệu quả công tác tổ chức thi hành pháp luật”

[12] TS. Lê Hồng Sơn, “Theo dõi thi hành pháp luật nhìn từ góc độ công tác kiểm tra, rà soát văn bản QPPL” (tr.319). Một số nghiên cứu về công tác theo dõi thi hành pháp luật tại Việt Nam. Dự án Tăng cường tiếp cận công lý và bảo vệ quyền tại Việt Nam.

[13] Điều 13 Pháp lệnh pháp điển

^{^[14]} Legislation Revision and Consolidation Act, RSC 1985, c S-20, https://www.canlii.org/en/ca/laws/stat/rsc-1985-c-s-20/latest/rsc-1985-c-s-20.html

^{^[15]} Lời dẫn Đạo luật hợp nhất năm 1985 của Canada: An Act to provide for a continuing revision and consolidation of the statutes and regulations of Canada.

^{^[16]} Điều 1 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2012.

^{^[17]} Điều 26 Đạo luật Hợp nhất năm 1985

^{^[18]} Điều 30 Đạo luật Hợp nhất năm 1985

^{^[19]} Điều 27 Đạo luật Hợp nhất năm 1985

^{^[20]} Statute revision and consolidation: history, process and problems, Norman Larsen, Currently with the office of Legislative Counsel in the Attorney General's Department in Winnipeg https://rdo-olr.org/wp-content/uploads/2018/02/olr_19.2_Larsen.pdf

^{^[21]} Consolidation of Enactments (Procedure) Act 1949 https://www.legislation.gov.uk/ukpga/Geo6/12-13-14/33/enacted

^{^[22]} Report (lrc 97 - 2010) consolidation and reform of the courts acts, Law reform commission, 2010

https://www.lawreform.ie/_fileupload/Reports/r97Courts.pdf

^{^[23]} The Law Commission and consolidation http://www.austlii.edu.au/au/journals/CanterLawRw/1983/1.pdf

^{^[24]} How are amendments displayed in Consolidations?

https://www.timebase.com.au/support/legalresources/BL032-blog.html

^{^[25]} A First Step Towards Automatic Consolidation of Legal Acts: Reliable Classification of Textual Modifications Samuel Fabrizi, Maria Iacono, Andrea Tesei and Lorenzo De Mattei Aptus.AI / Pisa, Italy http://ceur-ws.org/Vol-3033/paper26.pdf

^{^[26]}Consolidation Tracking the evolution of legal acts https://op.europa.eu/documents/2050822/2140005/Consolidation+-+Tracking+the+Evolution+of+Legal+Acts.pdf/#:~:text=Consolidation%20means%20that%20the%20successive,easy%2D%20to%2Dread%20document

^{^[27]} Website of Korea Ministry of Government Legislation,https://www.moleg.go.kr/menu.es?mid=a30507000000

Arrangement and management of the ordinance in time (Ministry of Government Legislation)

[28] Xem thêm tại: “Thống nhất văn bản pháp luật tại Liên Bang Nga”, Kozenico (2019)

https://studref.com/369831/pravo/konsolidatsiya_pravila_provedeniya_ponyatie_konsolidatsii_priznaki

“Mối quan hệ và sự tương quan giữa hợp nhất luật với các hình thức lập pháp khác”, Jacov Dimirti Cergevich

https://cyberleninka.ru/article/n/k-probleme-konsolidatsii-normativnyh-pravovyh-aktov-v-rossiyskoy-federatsii/viewer

“Hợp nhất và nguyên tắc thực hiện hợp nhất”, https://cyberleninka.ru/article/n/sootnoshenie-i-vzaimosvyaz-konsolidatsii-s-drugimi-formami-sistematizatsii-zakonodatelstva/viewer

^{^[29]} Automatic Consolidation of Japanese Statutes Based on Formalization of Amendment Sentences, Yasuhiro Ogawa, Shintaro Inagaki & Katsuhiko Toyama

[30] Khoản 1 Điều 19 Pháp lệnh Hợp nhất quy định: “Trong thời 2 năm, kể từ ngày Pháp lệnh này có hiệu lực, các văn bản được ban hành trước ngày Pháp lệnh này có hiệu lực phải được hợp nhất và đăng trên Công báo điện tử và trang thông tin điện tử của cơ quan [..]”,

[31] Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XII, Văn phòng Trung ương Đảng, Hà Nội, 2016, tr.176

[32] Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XIII, Nxb. Chính trị quốc gia, t.I, tr, 71-72.

[33] Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII, tập 1, trang 203

[34] Nguyễn Phú Trọng, “Một số vấn đề lý luận về chủ nghĩa xã hội và con đường đi lên chủ nghĩa xã hội ở Việt Nam”, Tạp chí Cộng sản, số 966, tháng 5-2021, tr.9

[35]Điều 130. Hình thức xử lý văn bản trái pháp luật, văn bản có sai sót về căn cứ ban hành, thể thức, kỹ thuật

…

3. Đính chính văn bản được thực hiện đối với văn bản có sai sót về căn cứ ban hành, thể thức, kỹ thuật trình bày. Cơ quan, người ban hành văn bản đính chính văn bản bằng văn bản hành chính. Việc đính chính văn bản của Hội đồng nhân dân do Thường trực Hội đồng nhân dân thực hiện”.

[36] Ths. Lê Thị Thanh Huyền, Đổi mới quy trình lập pháp ở Việt Nam trong điều kiện cuộc cách mạng công nghiệp lần thứ tư, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 07 (431), tháng 3/2021.

Đề tài - Đề án

Luận án - luận văn

Đặc san thông tin KHPL

Tài liệu hội thảo khoa học

Bài trích tạp chí

Sách

Tài liệu xem nhiều nhất

CƠ SỞ DỮ LIỆU TƯ LIỆU TÀI LIỆU KHOA HỌC PHÁP LÝ