Một số cơ sở lý luận và thực tiễn về thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cấp chính quyền địa phương

I. SỰ CẦN THIẾT, PHẠM VI NgHIÊN CỨU VÀ GIÁ TRỊ THỰC TIỄN CỦA ĐỀ TÀI

Thực hiện đường lối đổi mới của Đảng, chương trình cải cách kinh tế và cải cách nền hành chính quốc gia, thời gian qua, công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở Trung ương cũng như ở địa phương đã có nhiều tiến bộ, góp phần tạo môi trường pháp lý lành mạnh, bảo đảm sự phát triển ổn định của xã hội. Theo đó, chất trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương và địa phương ngày càng được hoàn thiện hơn, bao quát nhiều mặt đời sống xã hội trên địa bàn. Tính hợp pháp, đồng bộ, hợp lý ngày càng được bảo đảm hơn so với trước.

Theo quy định của Hiến pháp 1992 và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, thì văn bản do Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân địa phương ban hành để thi hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội và văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên - Nhiệm vụ này là đòi hỏi tất yếu để cụ thể hoá, chi tiết hoá những quy phạm pháp luật, căn cứ vào từng điều kiện cụ thể về kinh tế - xã hội của từng địa phương. Hơn nữa, với tư cách là cơ quan nhà nước có chức năng quản lý các mặt, các lĩnh vực trên địa bàn, Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân cần thiết phải được giao thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật, chủ động điều chỉnh các quan hệ xã hội đang tồn tại trên địa bàn nhằm thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình đã được pháp luật quy định. Trong thực tiễn xây dựng hệ thống pháp luật của Nhà nước ta, cũng như trong quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, mảng các văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan chính quyền địa phương ban hành có một vị trí hết sức quan trọng.

Bên cạnh những thành tựu bước đầu, trong thời gian qua công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở các cấp chính quyền địa phương còn tồn tại nhiều bất cập, thiếu sót cả trong việc xác định thẩm quyền lẫn trong trình tự, thủ tục ban hành, làm hạn chế chất lượng văn bản và hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý. Một trong những nguyên nhân quan trọng đó là các vấn đề cơ bản về lý luận và thực tiễn ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân chưa được nghiên cứu một cách đầy đủ, thấu đáo. Trong hệ thống pháp luật hiện hành cũng chưa có những quy định cụ thể về thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân.

Trong chương trình xây dựng pháp luật của Quốc hội, dự kiến Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan, chính quyền địa phương sẽ được soạn thảo và thông qua trong thời gian tới. Do vậy, việc nghiên cứu đề tài khoa học: "Một số cơ sở lý luận và thực tiễn về trình tự, thủ tục, thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở các cấp chính quyền địa phương" đang được đặt ra một cách cấp thiết nhằm tạo tiền đề, điều kiện cho hoạt động nghiên cứu, soạn thảo dự án luật. Mặt khác, qua đó giúp cho các đơn vị chức năng thuộc hướng dẫn, chỉ đạo chuyên môn, nhiệm vụ nhằm tăng chất lượng, hiệu quả ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân ở các địa phương.

Đề tài tập trung vào nghiên cứu những nội dung cơ bản sau:

- Làm rõ khái niệm văn bản quy phạm pháp luật - Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân;

- Xác định vị trí, tính chất, vai trò trong việc xác định thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong các hoạt động quản lý của chính quyền địa phương;

- Đánh giá khái quát công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp trong giai đoạn hiện nay. Trong đó, làm rõ việc phân định thẩm quyền ban hành và thủ tục, trình tự ban hành văn bản;

- Nêu lên những hạn chế, tồn tại trong công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp trong giai đoạn hiện nay, chỉ ra những nguyên nhân của những han chế, tồn tại đó;

- Đưa ra phương hướng hoàn thiện công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp;

- Kết luận và một số kiến nghị cụ thể nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp.

Việc triển khai nghiên cứu đề tài phục vụ yêu cầu hoàn thiện hệ thống pháp luật của Việt Nam, đặc biệt trong giai đoạn cải cách nền hành chính nhà nước. Từ đó, góp phần xây dựng Dự án Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cấp chính quyền địa phương, góp phần nâng cao hiệu quả quản lý mọi mặt đời sống xã hội ở địa phương bằng pháp luật, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, giữ vững an ninh chính trị, trật tự, an toàn xã hội ở địa phương, góp phần xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam.

II. NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG

1. Văn bản quy phạm pháp luật - Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp

Theo nghĩa rộng, văn bản được hiểu là một phương tiện để ghi nhận và truyền đạt các thông tin, quyết định từ chủ thể này đến chủ thể khác bằng một ký hiệu hoặc ngôn ngữ nhất định.

Theo nghĩa hẹp, văn bản được hiểu là các tài liệu, giấy tờ được sử dụng trong hoạt động của các cơ quan nhà nước, các tổ chức chính trị, các tổ chức chính trị - xã hội, các tổ chức quần chúng, các tổ chức kinh tế... hoặc các tài liệu của cá nhân có giá trị, ý nghĩa pháp lý, xã hội nhất định.

1.1. Theo Điều 1 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 thì: "văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có quy tắc xử sự chung được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa".

Văn bản quy phạm pháp luật phải là văn bản có đầy đủ các yếu tố sau đây^{(^[1])}:

a. Được cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành với hình thức nhất định được pháp luật quy định;

b. Được ban hành theo đúng thủ tục, trình tự nhất định;

c. Chứa đựng các quy tắc xử sự chung, áp dụng nhiều lần, đối với mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng, có hiệu lực trong phạm vi toàn quốc hoặc từng địa phương.

d. Được Nhà nước bảo đảm thi hành bằng các biện pháp như: tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục, các biện pháp về tổ chức, hành chính, kinh tế; trong trường hợp cần thiết thì Nhà nước áp dụng biện pháp cưỡng chế bắt buộc thi hành và quy định chế tài đối với người có hành vi vi phạm.

Những văn bản cũng do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành mà không có đầy đủ các yếu tố nói trên để giải quyết những vụ việc cụ thể đối với những đối tượng cụ thể, thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật như: quyết định lên lương, khen thưởng, kỷ luật, điều động công tác, bổ nhiệm, miễn nhiệm cán bộ, công chức, quyết định xử phạt vi phạm hành chính…

1.2. Theo Điều 1 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân là một bộ phận trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nước ta, gồm có Nghị quyết của Hội đồng nhân dân và Quyết định, Chỉ thị của Uỷ ban nhân dân, được ban hành để thi hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước cấp trên. Văn bản của Uỷ ban nhân dân ban hành còn để thi hành Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp.

Như vậy, văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân là văn bản được ban hành dưới hình thức Nghị quyết của Hội đồng nhân dân, Quyết định, Chỉ thị của Uỷ ban nhân dân theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có các quy tắc xử sự chung nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa, được Nhà nước bảo đảm thực hiện và có hiệu lực trong phạm vi địa phương.

Ngoài các yếu tố đặc trưng của văn bản quy phạm pháp luật nói chung, thì các văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân còn có những yếu tố đặc thù sau:

- Là văn bản do Hội đồng nhân dân ban hành hoặc Uỷ ban nhân dân ban hành nhằm thực hiện thẩm quyền quản lý nhà nước ở địa phương - để thi hành các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước cấp trên hoặc để thi hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp;

- Được ban hành theo thủ tục, trình tự do pháp luật quy định nhằm bảo đảm tính hợp pháp, tính hợp lý và hiệu quả của nội dung các quy định cũng như hình thức thể hiện. Hiện nay, do chưa có Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cho nên thủ tục, trình tự ban hành văn bản của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân được quy định một phần ở các luật, pháp lệnh về tổ chức, hoạt động của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, còn một phần (cụ thể, chi tiết) lại do bản thân Hội đồng nhân dân hoặc Uỷ ban nhân dân ban hành;

- Có chứa đựng các quy tắc xử sự chung, được áp dụng nhiều lần trong phạm vi địa phương đối với mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng là cơ quan tổ chức hay cá nhân. Các quy tắc xử sự chung này hoặc là đặt ra các quy phạm pháp luật mới hoặc sửa đổi, bãi bỏ các quy phạm pháp luật hiện hành, trực tiếp làm thay đổi hệ thống quy phạm pháp luật ở địa phương. Đây là yếu tố đặc trưng nhất làm cơ sở để phân biệt với các loại văn bản khác tuy cũng do Hội đồng nhân dân hoặc Uỷ ban nhân dân ban hành nhưng không phải là văn bản quy phạm pháp luật;

- Được Nhà nước bảo đảm thực hiện bằng các biện pháp tuyên truyền, giáo dục thuyết phục; các biện pháp về tổ chức, hành chính, kinh tế; trong trường hợp cần thiết có thể áp dụng biện pháp cưỡng chế bắt buộc thi hành và chế tài đối với người có hành vi vi phạm.

2. Vị trí, tính chất, vai trò của việc xác định thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

Các cơ quan chính quyền địa phương có vị trí quan trọng trong việc xây dựng và quản lý mọi mặt của đời sống xã hội, kinh tế, văn hóa, an ninh, quốc phòng... là cầu nối giữa Đảng, Nhà nước với nhân dân, trực tiếp đưa đường lối, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước vào cuộc sống.

Hiến pháp năm 1992 là nền tảng, cơ sở pháp lý đổi mới tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phương. Trong đó, Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân được hình thành trên nguyên tắc xác định thẩm quyền theo địa bàn hành chính - lãnh thổ, tạo thành một hệ thống chính quyền địa phương thống nhất, vừa là những cơ quan nhà nước, đóng tại địa phương, là bộ phận của quyền lực nhà nước thống nhất không phân chia, thay mặt Nhà nước Trung ương giải quyết những vấn đề chung ở địa phương, đồng thời, vừa là những cơ quan đại diện cho cộng đồng dân cư ở cơ sở, giải quyết những vấn đề trong phạm vi địa phương, thực hiện quyền làm chủ của nhân dân trong phạm vi địa phương đó.

Căn cứ Điều 119 Hiến pháp năm 1992 thì vị trí pháp lý của Hội đồng nhân dân có thể xét theo hai góc độ:

(1) Hội đồng nhân dân - cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương;

(2) Hội đồng nhân dân - cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân ở địa phương.

Quyền lực của Hội đồng nhân dân được giới hạn trong phạm vi đơn vị hành chính - lãnh thổ. Tuy là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, nhưng Hội đồng nhân dân không có quyền lập pháp, mà có chức năng quản lý địa phương, thực hiện nhiều hoạt động mang tính chấp hành và điều hành thông qua việc ban hành nghị quyết về các biện pháp bảo đảm thi hành nghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật. Là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương, Hội đồng nhân dân có quyền chủ động giải quyết các vấn đề trong phạm vi địa phương, vì quyền lợi và đời sống của nhân dân địa phương, không trái với lợi ích chung của quốc gia và chính sách, pháp luật của Nhà nước.

Theo Điều 112 Hiến pháp 1992, Điều 8 Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân thì Hội đồng nhân dân chịu sự hướng dẫn và kiểm tra của Chính phủ trong việc thực hiện các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, tức là quyền lực nhà nước ở địa phương phải được thực hiện trên cơ sở hợp hiến và hợp pháp, cũng như không được trái với các văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và Bộ trưởng...

Căn cứ Điều 123 Hiến pháp 1992, thì vị trí pháp lý của Uỷ ban nhân dân có thể xét theo hai góc độ:

(1) Là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân;

(2) Là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương chịu sự chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra của Bộ trưởng trong việc thực hiện các nhiệm vụ công tác thuộc ngành, lĩnh vực do Bộ phụ trách (Điều 27 Luật tổ chức Chính phủ).

Cũng như Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân quản lý địa phương theo Hiến pháp, luật, các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên (Điều 3 Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân). Là cơ quan quản lý thẩm quyền chung, Uỷ ban nhân dân thực hiện chức năng quản lý toàn diện theo lãnh thổ đối với mọi ngành lĩnh vực thuộc địa phương, bảo đảm thi hành pháp luật, các quy định của cấp trên và Hội đồng nhân dân cùng cấp, giám sát việc thi hành pháp luật đối với các cơ quan trên địa bàn trong về những vấn đề thuộc thẩm quyền quản lý theo lãnh thổ.

Theo quy định của Hiến pháp 1992 và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, văn bản do Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân địa phương ban hành để thi hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên.

Như vậy, với vị trí pháp lý của mình, Hội đồng nhân dân ban hành nghị quyết về các biện pháp bảo đảm thi hành nghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật ở địa phương, kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội và ngân sách; quốc phòng, an ninh; về biện pháp ổn định và nâng cao đời sống của nhân dân ở địa phương... Uỷ ban nhân dân là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính ở địa phương, chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của Hội đồng nhân dân. Trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn luật định, Uỷ ban nhân dân có quyền ra quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành những văn bản đó.

Với nhiệm vụ của mình, các cơ quan chính quyền địa phương (Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân) thông qua các hoạt động cụ thể thực hiện quản lý, điều hành mọi mặt ở địa phương. Một hoạt động quan trọng nhất của cơ quan chính quyền địa phương là việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Ở đây, một vấn đề đặt ra là thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cấp chính quyền địa phương đến đâu? Theo chúng tôi có thể tìm lời giải ở hai lý do chính sau đây:

Một là, chính quyền địa phương là cơ quan quyền lực nhà nước, phải có phương thức để biểu hiện quyền lực của mình ra bên ngoài, nhằm đảm bảo thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn được giao;

Hai là, hệ thống pháp luật dù đầy đủ, hoàn thiện đến mấy, thì cũng không thể phù hợp với yêu cầu, đặc điểm, đặc thù cụ thể của mọi địa phương. Hệ thống pháp luật với những quy tắc xử sự chung, điều chỉnh trên nguyên tắc bình đẳng đối với mọi quan hệ xã hội, đặc biệt là các văn bản do cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành, không thể đủ sức đưa ra lời giải đáp cho mọi trường hợp cụ thể được. Vì vậy, trên cơ sở các quy định của các cơ quan nhà nước Trung ương, chính quyền địa phương phải ban hành các văn bản để cụ thể hóa cho phù hợp với đặc điểm, yêu cầu của địa phương. Tất nhiên, phải đảm bảo nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa. Chính vì vậy, có thể nói rằng nhiệm vụ hướng dẫn thi hành Hiến pháp và pháp luật là một nhiệm vụ tất yếu để cụ thể hoá, chi tiết hoá những quy phạm pháp luật vào tình hình và điều kiện cụ thể của từng địa phương.

Muốn đạt được những yêu cầu cơ bản nêu trên, bên cạnh việc xác định rõ, chính xác thẩm quyền ban hành văn bản về nội dung và hình thức, thì việc xác định rõ trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật là rất quan trọng. Ý nghĩa quan trọng đó thể hiện ở việc nó không chỉ giúp cho việc chuẩn bị văn bản, đảm bảo được tiến độ thời gian mà quan trọng hơn là nâng cao chất lượng văn bản, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, tính thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản trong hệ thống pháp luật.

III. THỰC TRẠNG XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CÁC CẤP CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG (HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ UỶ BAN NHÂN DÂN)

1. Đánh giá chung

Hơn 10 năm vừa qua, kể từ khi có Hiến pháp 1992, công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương ngày càng được đẩy mạnh và có những bước phát triển mới, tiến bộ hơn rất nhiều so với thời gian trước. Chứng tỏ các ngành, các cấp ở địa phương đã nhận thức được sự cần thiết, tầm quan trọng của việc quản lý nhà nước bằng pháp luật. Những văn bản quy phạm pháp này đã góp phần tạo nên một hệ thống pháp luật khá ổn định ở địa phương, điều chỉnh hầu hết các quan hệ xã hội trong mọi lĩnh vực của đời sống xã hội; góp phần tích cực vào việc phát triển kinh tế, văn hoá, xã hội, giữ gìn an ninh chính trị và trật tự an toàn xã hội ở địa phương, bảo vệ và phát huy các quyền tự do, dân chủ của công dân.

1.1. Về ưu điểm

Công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương trong thời gian qua có những ưu điểm sau đây:

- Đã có sự chỉ đạo, quan tâm sâu sát hơn của cấp uỷ, chính quyền địa phương các cấp;

- Kịp thời ban hành để thể chế hoá đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước, của cấp uỷ trong việc hướng dẫn áp dụng các Luật, Pháp lệnh và văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên; quy định những vấn đề thuộc thẩm quyền của mình trong lĩnh vực chưa được văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên quy định hoặc quy định chưa cụ thể nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước ở địa phương;

- Về hình thức, các văn bản quy phạm pháp luật cơ bản đáp ứng được yêu cầu. Tình trạng văn bản ban hành bằng hình thức không do luật định, trái thẩm quyền, không vào sổ, không đánh số, không đề ngày, tháng, năm ban hành ở nhiều địa phương về cơ bản đã được khắc phục một cách cơ bản;

- Chất lượng văn bản quy phạm pháp luật ngày càng được nâng cao. Tình trạng văn bản ban hành không đúng thẩm quyền, có nội dung trái pháp luật, chồng chéo, mâu thuẫn hoặc có nội dung không phù hợp với tình hình thực tế của địa phương ngày càng giảm bớt và được chú ý khắc phục;

- Nhiều cấp địa phương đã xây dựng được chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật hàng năm. Do có chương trình nên các địa phương đã chủ động hơn trong công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Qua đó quản lý được kế hoạch, tiến độ xây dựng văn bản và bảo đảm công tác xây dựng pháp luật phù hợp với yêu cầu quản lý ở địa phương, khắc phục được tình trạng bị động, tuỳ tiện từ đó nâng cao chất lượng, hiệu quả soạn thảo, bảo đảm được tính đồng bộ, thống nhất của văn bản trong hệ thống pháp luật;

- Nhiều địa phương đã chủ động xây dựng và ban hành được văn bản riêng (dưới hình thức quyết định ban hành quy định, quy chế, điều lệ hay chỉ là chỉ thị) quy định trình tự, thủ tục soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Trong đó, xác định rõ trách nhiệm của cơ quan soạn thảo, trình tự soạn thảo, việc lấy ý kiến góp ý soạn thảo, quan hệ giữa cơ quan soạn thảo với cơ quan ban hành văn bản, các cơ quan có liên quan, thủ tục thẩm định và ban hành văn bản để áp dụng thống nhất trong phạm vi địa phương. Những văn bản này đã góp phần tích cực trong việc lập lại trật tự công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương, đặc biệt là trong điều kiện chưa có văn bản quy phạm pháp luật nào có hiệu lực cao quy định thống nhất trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương;

- Các cơ quan tư pháp địa phương đã dần khẳng định được vai trò, vị trí của mình trong quá trình soạn thảo, thẩm định văn bản nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất với hệ thống pháp luật. Đặc biệt, nhiều cơ quan Tư pháp địa phương còn có ý kiến cả về mặt hợp lý của văn bản mới trước khi trình xem xét, thông qua. Ở nhiều địa phương việc Sở Tư pháp xem xét và có ý kiến thẩm định Dự thảo văn bản trước khi trình Uỷ ban nhân dân ban hành là trình tự bắt buộc trong quy trình soạn thảo văn bản.

Bên cạnh đó, ở nhiều địa phương, Sở Tư pháp cũng đóng vai trò tích cực trong công tác tham mưu, giúp Uỷ ban nhân dân rà soát và kiện toàn đội ngũ cán bộ làm công tác Tư pháp, thường xuyên tiến hành tập huấn nghiệp vụ xây dựng văn bản và hướng dẫn các ngành, các cấp trong tỉnh về quản lý công tác xây dựng văn bản;

- Nhiều địa phương đã coi trọng đặt công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật là một hoạt động thường xuyên - một họat động rất quan trọng gắn liền với công tác xây dựng pháp luật và thực hiện pháp luật. Qua đó, phát hiện kịp thời những văn bản có mâu thuẫn, chồng chéo, hết hiệu lực để trình cấp có quyền xem xét sửa đổi, bổ sung hay bãi bỏ.

1.2. Về những hạn chế, tồn tại

Bên cạnh những ưu điểm, công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương thời gian qua cũng bộc lộ một số hạn chế, thiếu sót cần phải khắc phục. Những tồn tại thiếu sót bao gồm:

- Vẫn còn hiện tượng ban hành văn bản có tính quy phạm dưới hình thức không được pháp luật định như công văn, thông báo, kết luận. Nhiều văn bản có cùng nội dung hoặc quy định lại những vấn đề đã được văn bản của cấp trên quy định nhưng lại không đầy đủ, thậm chí không đúng gây hiểu sai và không thực hiện được;

- Thời gian chuẩn bị một dự án, dự thảo văn bản thường bị kéo dài, thiếu điều tra, khảo sát thực tiễn, cũng như cân nhắc mức độ, biện pháp quản lý thích hợp của Nhà nước. Phần lớn các dự thảo được soạn thảo khi khung chính sách chung chưa được dự liệu một cách thấu đáo, toàn diện và vững chắc;

- Còn tình trạng ban hành văn bản không đúng thẩm quyền, không phân biệt rõ, thống nhất thẩm quyền về nội dung, hình thức của văn bản, không phù hợp với yêu cầu quản lý. Điều này xảy ra ở cả ba cấp tỉnh, huyện và xã nhưng tập trung nhiều ở cấp huyện và xã, đặc biệt ở cấp xã mặc dù văn bản được ban hành ở cấp này không nhiều.

- Nội dung của các văn bản được ban hành còn có tình trạng chắp vá, mâu thuẫn chồng chéo, thiếu sự thống nhất nội tại trong từng văn bản cũng như trong cả hệ thống văn bản quy phạm pháp luật...;

- Do quản lý, kiểm soát chưa tốt, lại thiếu sự chỉ đạo, điều phối có hiệu quả theo một kế hoạch, định hướng cơ bản, nên phần lớn các địa phương đều có hệ thống văn bản chưa đồng bộ, hoàn thiện. Có lĩnh vực quá ít văn bản hoặc có nội dung lạc hậu không được kịp thời thay thế, sửa đổi, bổ sung. Ngược lại, có lĩnh vực quá nhiều văn bản cùng điều chỉnh về một vấn đề, một nội dung. Tuổi thọ của văn bản chưa cao, tầm khái quát của văn bản chưa đủ mức cần thiết, có một số bị sửa đổi, thay thế liên tục làm hạn chế tác dụng, hiệu lực, hiệu quả quản lý;

- Trình tự, thủ tục ban hành văn bản đã được quy định, nhưng do chưa có sự chỉ đạo chung, một số chủ yếu dựa vào thực tiễn nên chưa đảm bảo sự thống nhất giữa các địa phương. Thêm vào đó, tình trạng không tuân thủ quy trình, thủ tục đã quy định, làm tắt, văn bản soạn thảo sơ sài, không gửi lấy ý kiến của các cơ quan có liên quan và ý kiến thẩm định của Sở Tư pháp. Thực tế này dẫn đến Sở Tư pháp không nắm được tình hình xây dựng và ban hành văn bản, không thể chủ động tham gia và có ý kiến ngay từ khâu soạn thảo và chỉ có thể phát hiện các sai sót sau khi văn bản đã được ban hành.

- Việc quản lý, lưu trữ văn bản ban hành thiếu chặt chẽ, chưa bảo đảm tính khoa học nhất là ở các cấp huyện, xã. Công tác hệ thống hoá mới dừng lại chủ yếu ở cấp tỉnh;

- Công tác rà soát và hệ thống hoá văn bản tuy được tiến hành đều đặn, nhưng kết quả chưa thật tốt, nhất là việc rà soát, xử lý các mâu thuẫn, sơ hở, chồng chéo của các văn bản để kịp thời sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ văn bản; việc in ấn, xuất bản tập hệ thống văn bản đang còn hiệu lực để áp dụng thống nhất chưa thực hiện được đều khắp ở các địa phương. Cá biệt do không nắm được kết quả rà soát, xử lý văn bản của Uỷ ban nhân dân tỉnh, vẫn còn tình trạng cơ quan quản lý áp dụng văn bản đã bị bãi bỏ, gây ảnh hưởng không tốt đến việc quản lý nhà nước trong phạm vi địa phương.

2. Đánh giá công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân

2.1. Về công tác lập kế hoạch

Ở một số địa phương đã xây dựng được chương trình, kế hoạch xây dựng văn bản quy phạm pháp luật hàng năm, là cơ sở bảo đảm tiến độ và chất lượng xây dựng văn bản, thể hiện sự chủ động về thời gian, cũng như bố trí lực lượng phối hợp và kinh phí phục vụ cho công tác soạn thảo văn bản. Kế hoạch được xây dựng dựa trên cơ sở xem xét nhu cầu quản lý, thực trạng kinh tế - xã hội và từ yêu cầu hoàn thiện hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật của địa phương đã góp phần nâng cao chất lượng soạn thảo của từng văn bản; chủ động hơn trong việc hoàn thiện hệ thống văn bản của địa phương.

Tuy nhiên, có thể nói rằng ở đa số các địa phương, việc xây dựng chương trình, kế hoạch chưa thực sự được chú trọng. Thực tế này làm cho hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật luôn bị động về tiến độ, chất lượng; nội dung các văn bản mang tính chất đối phó, chắp vá. Thậm chí ở những nơi đã lập được kế hoạch thì nội dung các kế hoạch ít nhiều còn mang tính chất chủ quan, do chưa thiết lập được quy trình cụ thể để xây dựng kế hoạch; chưa xác định cụ thể vị trí, vai trò của các cơ quan tham gia chuẩn bị, thẩm định và thông qua kế hoạch. Các biện pháp bảo đảm thực hiện kế hoạch chưa được quy định đồng bộ, chưa có luận chứng cụ thể.

2.2. Về hoạt động soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật

Hoạt động soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh và huyện đã bước đầu đảm bảo, thực hiện theo quy trình từ việc phân công trách nhiệm cụ thể của Ban soạn thảo, cơ quan chủ trì soạn thảo đến việc điều tra, khảo sát thực tiễn cũng như tập hợp, hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật có liên quan để làm cơ sở nghiên cứu, xem xét; đảm bảo sự tham gia, phối hợp của các cơ quan ban ngành có liên quan, cũng như tập hợp ý kiến của nhân dân về những vấn đề có liên quan và nhiều địa phương có quy định bắt buộc việc phải có ý kiến thẩm định của Sở Tư pháp trước khi trình Uỷ ban nhân dân xem xét và ký ban hành.

Trên cơ sở của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Nghị định số 101/CP, một số địa phương đã ban hành văn bản quy định trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật của địa phương, trong đó xác định rõ hình thức văn bản có chứa đựng quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân.

Tuy nhiên, hoạt động soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật ở các địa phương cũng còn một số hạn chế như tiến độ soạn thảo còn chậm so với yêu cầu đặt ra; trách nhiệm, quyền hạn, vị trí pháp lý của Ban soạn thảo, các thành viên Ban soạn thảo, tổ chuyên viên giúp việc chưa được quy định rõ; các hoạt động nghiên cứu chính sách pháp lý, phương thức huy động trí tuệ tập thể của các cấp, các ngành, các nhà khoa học và tầng lớp nhân dân trong quá trình xây dựng văn bản chưa được chú trọng. Có lúc, có nơi vẫn còn tình trạng một vài cá nhân soạn thảo văn bản một cách sơ sài, thiếu điều tra, khảo sát thực tế, nghiên cứu, lấy ý kiến rồi trình ký ban hành.

2.3. Việc xem xét thông qua văn bản quy phạm pháp luật

Việc xem xét, thông qua nghị quyết của Hội đồng nhân dân hiện được thực hiện theo quy định của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân và quy chế hoạt động của Hội đồng nhân dân các cấp. Theo đó, các Ban của Hội đồng nhân dân có trách nhiệm thẩm tra nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của dự thảo trong hệ thống pháp luật và sự phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội ở địa phương. Luật và Quy chế cũng quy định quy trình thẩm tra, quy trình thảo luận thông qua dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân, trong đó xác định về cơ bản quy trình xem xét thông qua dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân, nhưng điều đáng lưu ý là có một số nội dung công việc, thủ tục cần thiết đặc trưng cho việc xem xét thông qua một văn bản quy phạm pháp luật chưa được quy định rõ như hồ sơ trình, việc phối hợp chỉnh lý dự thảo khi trình...

Việc xem xét thông qua dự thảo quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân đã được chú ý hơn trước. Trong quy trình xem xét thông qua đó, thì vị trí, vai trò của Sở Tư pháp (cơ quan Tư pháp địa phương) trong việc thẩm định đã được nhiều nơi chú trọng. Căn cứ vào quy định của Thông tư Liên Bộ số 12-TTLB, các địa phương đã khẳng định tính chất bắt buộc của công tác thẩm định dự thảo của cơ quan Tư pháp, song đó không phải là tất cả, có nơi giao cho Văn phòng Uỷ ban nhân dân thực hiện thẩm định hoặc có giao cho cơ quan Tư pháp nhưng chỉ mang tính tuỳ nghi.

Ở một số địa phương còn tồn tại quy trình soạn thảo - ký ban hành trong mối quan hệ trực tiếp khép kín giữa nhóm chuyên viên Văn phòng Uỷ ban nhân dân với Chủ tịch Uỷ ban nhân dân. Quy trình thảo luận, thông qua quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân chưa được chú trọng (nhiều trường hợp, cá nhân Chủ tịch Uỷ ban nhân dân trực tiếp ký quyết định, chỉ thị có chứa đựng quy phạm pháp luật). Đặc biệt, nhiều nội dung cụ thể của quy trình này chưa được cụ thể hoá (như hồ sơ trình, quy trình thảo luận, biểu quyết...). Đây là một trong những khâu yếu nhất trong quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương, mà hậu quả của nó là Uỷ ban nhân dân ban hành nhiều quyết định, chỉ thị trái Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên hoặc không phù hợp với thực trạng kinh tế - xã hội và yêu cầu quản lý ở địa phương.

2.4. Về cơ chế kiểm tra, giám sát việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân

Trong lĩnh vực ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương, pháp luật hiện hành quy định có các cơ chế kiểm tra, giám sát cụ thể để đảm bảo cho văn bản khi được ban hành hợp hiến, hợp pháp và đi vào thực tiễn cuộc sống. Cụ thể:

(i) Cơ chế kiểm tra trước, bao gồm:

- Cơ chế thẩm định của cơ quan Tư pháp cùng cấp (Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp);

- Cơ chế lấy ý kiến đóng góp của các cơ quan, ban ngành ở địa phương cũng như thông qua việc lấy ý kiến của nhân dân/người bị tác động trực tiếp của văn bản dự kiến được ban hành. Cá biệt có địa phương còn lấy ý kiến trước của Viện Kiểm sát nhân dân cùng cấp về tính hợp hiến, hợp pháp và hợp lý của văn bản trước khi trình xem xét, thông qua và ký ban hành.

(ii) Cơ chế giám sát sau khi ban hành, bao gồm:

- Sự kiểm tra, giám sát của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội đối với văn bản của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh;

- Sự kiểm tra của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ đối với văn bản của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh;

- Sự kiểm tra, giám sát của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp trên đối với văn bản của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp dưới;

- Sự kiểm tra của Viện kiểm sát nhân dân đối với văn bản của Hội đồng nhân dân vả Uỷ ban nhân dân cùng cấp;

- Sự kiểm tra của Toà án nhân dân thông qua hoạt động xét xử nói chung và hoạt động của Toà án hành chính nói riêng;

- Sự kiểm tra của Thanh tra nhà nước thông qua hoạt động nghiệp vụ và thông qua sự giám sát trực tiếp của công dân, các tổ chức xã hội và đoàn thể quần chúng nhân dân.

IV. NGUYÊN NHÂN CỦA NHỮNG HẠN CHẾ, TỒN TẠI TRONG CÔNG TÁC XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG

1. Nguyên nhân khách quan

- Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã quy định một hệ thống nhiều loại, nhiều hệ cấp văn bản quy phạm pháp luật. Có thể thấy, đây là một hệ thống gồm nhiều loại, nhiều cấp, nhiều tầng lớp chồng xếp lên nhau, xuất phát từ các quy định về thẩm quyền ban hành văn bản quy định tại Hiến pháp, các luật tổ chức bộ máy, với mục đích tạo điều kiện cho các cơ quan có thẩm quyền ban hành quy tắc xử sự chung để quản lý, điều hành. Nhưng trên thực tế, các quy định này đã tạo ra một hệ thống văn bản, quy phạm quá phức tạp, nhiều tầng nấc (các văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân là bộ phận thấp nhất, cuối cùng của hệ thống), theo đó, dễ tạo ra những mâu thuẫn, chồng chéo, thậm chí triệt tiêu lẫn nhau giữa các bộ phận của hệ thống; gây ra tình trạng chờ đợi, chậm triển khai thực hiện; trong nhiều trường hợp văn bản quy phạm pháp luật cấp dưới sao chép một cách máy móc quy định của văn bản cấp trên; có quá nhiều loại văn bản quy phạm do nhiều cơ quan ban hành về một vấn đề hay một lĩnh vực quản lý, tạo nên hệ thống quy phạm nhiều tầng nấc, phức tạp, khó hiểu, khó thực hiện không chỉ trong các tầng lớp nhân dân mà cả trong các cơ quan quản lý.

- Những quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật được Quốc hội thông qua ngày 12-11-1996 mới chỉ quy định một số nguyên tắc chỉ đạo cho công tác ban hành văn bản quy phạm pháp luật, còn trình tự, thủ tục cụ thể áp dụng cho hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của địa phương phải nhờ một văn bản khác;

- Thực tế công cuộc đổi mới đất nước cũng đặt ra những yêu cầu và nhiệm vụ mới đối với công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương. Nhiều quan hệ xã hội mới phát sinh mà văn bản pháp luật của trung ương và địa phương chưa có điều kiện để điều chỉnh, nhất là về tổ chức bộ máy của chính quyền địa phương các cấp, vấn đề phân cấp giữa trung ương và địa phương và giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau, vấn đề tinh giảm biên chế và sắp sếp lại tổ chức bộ máy... đều chưa có văn bản quy phạm pháp luật quy định và điều chỉnh thống nhất, phù hợp với tình hình, đặc điểm của từng địa phương trong thời kỳ đẩy mạnh cải cách hành chính hiện nay.

Những hạn chế nêu trên vừa làm giảm hiệu lực, hiệu quả, tính nhạy bén của hoạt động quản lý, vừa trực tiếp làm hạn chế việc thực hiện các quyền tự do, dân chủ của công dân. Đã đến lúc cần đặt vấn đề phải làm đơn giản hoá hệ thống quy phạm pháp luật.

2. Nguyên nhân chủ quan

- Những hạn chế, thiếu sót trong hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương trong giai đoạn hiện nay, một phần do hạn chế về trình độ, kỹ năng soạn thảo văn bản của người soạn thảo, nhưng nguyên nhân chính là do chúng ta chưa có một văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lý cao quy định thống nhất về thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp.

- Hoạt động nghiên cứu điều tra, khảo sát thực tế để xác định một khung cơ bản, toàn diện về những vấn đề liên quan đến nội dung của dự thảo chưa được chú trọng và do đó, không hình dung đầy đủ và chính xác các biện pháp quản lý thích hợp của Nhà nước đối với các quan hệ xã hội đang nảy sinh và phát triển. Hậu quả là hiệu quả quản lý nhà nước không đáp ứng được yêu cầu đặt ra, có trường hợp gây hậu quả xấu.

- Một số cơ quan, ban, ngành ở địa phương chưa nhận thức đúng tầm quan trọng của công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật, chưa dành sự quan tâm thích đáng, thiếu đầu tư nhân lực, vật lực hay còn bỏ qua các quy trình, thủ tục;

- Hầu hết các địa phương không có kinh phí dành cho công tác xây dựng văn bản, khiến cho việc tuân thủ trình tự soạn thảo, thẩm định gặp rất nhiều khó khăn, nhất là khâu khảo sát thực tế, đánh giá tình hình, nghiên cứu tư liệu tổ chức các hội nghị, hội thảo khoa học phục vụ cho việc soạn thảo, thẩm định văn bản. Điều này ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng soạn thảo văn bản;

- Ở nhiều địa phương đội ngũ cán bộ làm công tác tư pháp quá mỏng, chưa đủ sức đảm đương trách nhiệm đuợc giao. Thêm vào đó, trình độ cán bộ soạn thảo văn bản còn nhiều hạn chế, chưa được tập huấn, hướng dẫn thường xuyên về nghiệp vụ, nhất là ở các cấp chính quyền cơ sở. Có những nơi, cán bộ soạn thảo chưa phân biệt rõ khái niệm văn bản quy phạm pháp luật với văn bản áp dụng pháp luật, hình thức văn bản do từng cấp có thẩm quyền ban hành, những tiêu chí, yêu cầu của một văn bản quy phạm pháp luật.

V. PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN CÔNG TÁC XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CÁC CẤP CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY

1. Nguyên tắc chỉ đạo

- Bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng trong công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cấp chính quyền địa phương.

- Bảo đảm dân chủ trong công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cấp chính quyền địa phương.

- Bảo đảm pháp chế xã hội chủ nghĩa trong công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cấp chính quyền địa phương. Theo đó:

+ Các văn bản phải được ban hành đúng thẩm quyền.

+ Văn bản quy phạm pháp luật được ban hành phải bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật.

+ Việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật phải bảo đảm đúng trình tự và thủ tục được quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

2. Việc phân định thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp

Xem xét từ góc độ thẩm quyền ban hành hình thức văn bản quy phạm pháp luật, ta thấy pháp luật hiện hành còn để ngỏ một số vấn đề cơ bản quan trọng như: Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp nào thì có thẩm quyền ban hành nghị quyết, quyết định, chỉ thị và Uỷ ban nhân dân, với tư cách là cơ quan quản lý hành chính nhà nước ở địa phương, được giao thẩm quyền ban hành loại văn bản quy phạm pháp luật nào là phù hợp?

Yêu cầu bức xúc hiện nay là cần đơn giản hoá hệ thống văn bản quy phạm pháp luật mà trước hết là đơn giản, hạn chế hình thức loại văn bản có chứa quy phạm pháp luật, những lĩnh vực cơ quan chính quyền địa phương được ban hành văn bản. Để giải đáp những câu hỏi này, theo chúng tôi, cần bắt đầu từ các văn bản quy phạm pháp luật do các cấp chính quyền địa phương ban hành theo các nguyên tắc sau đây:

- Việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật cần được tập trung ở các cơ quan nhà nước cấp cao, hạn chế dần thẩm quyền này theo thứ bậc từ trên xuống. Như vậy, cần hạn chế thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan chính quyền địa phương nói chung và trong các cơ quan chính quyền địa phương thì ở cấp càng thấp, càng nên hạn chế thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Theo hướng này, gắn với việc giảm dần thẩm quyền ban hành quy phạm pháp luật, thì cũng đồng thời cần tăng dần thẩm quyền ban hành văn bản cá biệt, thực thi pháp luật tương ứng cho các cơ quan chính quyền địa phương cấp dưới;

- Để bảo đảm tính toàn diện, đồng bộ, khả thi của hệ thống quy phạm pháp luật, cũng cần giao thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho cơ quan quản lý nhà nước thẩm quyền chung, cho tập thể là chủ yếu. Ngược lại, thẩm quyền tổ chức thực hiện cũng như ban hành văn bản cá biệt lại cần phải xác định trách nhiệm và giao cho cá nhân là chủ yếu.

Theo các định hướng nêu trên, thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương chỉ nên tập trung cho Hội đồng nhân dân và tập thể Uỷ ban nhân dân. Cụ thể:

- Về hình thức văn bản và cơ quan có thẩm quyền ban hành: nghị quyết của Hội đồng nhân dân và quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân;

- Trong văn bản có chứa các quy tắc xử sự chung, được áp dụng nhiều lần, đối với mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng, có hiệu lực trong phạm vi địa phương;

- Được ban hành theo thủ tục, trình tự do pháp luật quy định;

- Được các cơ quan nhà nước bảo đảm thi hành.

Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân phải có đầy đủ các yếu tố sau:

- Là văn bản được ban hành dưới hình thức nghị quyết của Hội đồng nhân dân, quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân;

- Được ban hành theo thủ tục, trình tự do Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân và Nghị định của Chính phủ quy định chi tiết thi hành Luật này quy định;

- Trong đó có các quy tắc xử sự chung, được áp dụng nhiều lần, đối với mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng khi tham gia quan hệ xã hội được quy tắc đó điều chỉnh; có hiệu lực trong phạm vi địa phương;

- Được các cơ quan nhà nước bảo đảm thi hành bằng các biện pháp như tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục, các biện pháp về tổ chức, hành chính, kinh tế; trong trường hợp cần thiết thì Nhà nước áp dụng biện pháp cưỡng chế bắt buộc thi hành đối với người có hành vi vi phạm.

Về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Như trên đã phân tích, pháp luật hiện hành giao thẩm quyền cho Hội đồng nhân dân ban hành nghị quyết, Uỷ ban nhân dân ban hành quyết định, chỉ thị để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã giao thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân với các hình thức tương tự.

Nghị quyết, quyết định, chỉ thị quy phạm pháp luật là một bộ phận quan trọng trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, đồng thời là một loại quyết định quản lý do Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân địa phương ban hành.

Xem xét từ góc độ thẩm quyền ban hành hình thức văn bản quy phạm pháp luật, ta thấy pháp luật hiện hành, cụ thể là Hiến pháp, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cũng như Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật còn để ngỏ một số vấn đề cơ bản quan trọng như: Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp nào thì có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật? Và, Uỷ ban nhân dân, với tư cách là cơ quan quản lý hành chính nhà nước ở địa phương, được giao thẩm quyền ban hành loại văn bản quy phạm pháp luật nào là phù hợp?

Để giải đáp những câu hỏi này, trước hết cần xem xét hệ thống văn bản quy phạm pháp luật và vị trí của các văn bản này trong hệ thống đó. Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã quy định một hệ thống nhiều loại, nhiều hệ cấp văn bản quy phạm pháp luật từ Hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, văn bản của Chủ tịch nước, của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng, các cơ quan tư pháp ở trung ương đến văn bản của các cấp chính quyền địa phương. Có thể thấy, đây là một hệ thống gồm nhiều loại, nhiều cấp, nhiều tầng lớp chồng xếp lên nhau. Cách quy định như vậy tuy xuất phát từ các quy định về thẩm quyền ban hành văn bản đã được quy định tại Hiến pháp, các luật tổ chức bộ máy và đồng thời cũng tạo điều kiện cho các cơ quan có thẩm quyền trong việc đề ra các quy tắc xử sự chung để quản lý, điều hành. Nhưng trên thực tế cũng đã tạo ra một hệ thống văn bản, hệ thống quy phạm pháp luật quá phức tạp, nhiều tầng nấc mà trong đó các văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân là bộ phận thấp nhất, cuối cùng của hệ thống đó. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật như vậy sẽ tạo ra những hạn chế thiếu sót như: dễ tạo ra những mâu thuẫn, chồng chéo, thậm chí triệt tiêu lẫn nhau giữa các bộ phận của hệ thống; gây ra tình trạng chờ đợi, chậm triển khai thực hiện các văn bản cấp trên; trong nhiều trường hợp văn bản quy phạm pháp luật cấp dưới sao chép một cách máy móc quy định của văn bản cấp trên; có quá nhiều loại văn bản quy phạm do nhiều cơ quan ban hành về một vấn đề hay một lĩnh vực quản lý, tạo nên hệ thống quy phạm nhiều tầng nấc, phức tạp, khó hiểu, khó thực hiện không chỉ trong các tầng lớp nhân dân mà cả trong các cơ quan quản lý. Những hạn chế này vừa làm giảm hiệu lực, hiệu quả, tính nhạy bén của hoạt động quản lý, vừa trực tiếp làm hạn chế việc thực hiện các quyền tự do, dân chủ của công dân. Đã đến lúc cần đặt vấn đề phải làm đơn giản hoá hệ thống quy phạm pháp luật. Trước hết, cần hạn chế bớt cơ quan có thẩm quyền ban hành quy phạm và hạn chế bớt hình thức văn bản quy phạm pháp luật trên cơ sở có sự phân loại văn bản pháp luật như đã phân tích ở phần trên.

Vấn đề đặt ra tiếp theo là cần xác định thẩm quyền nội dung văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân như thế nào? Trước hết, thẩm quyền nội dung các văn bản cần được xác định trong khuôn khổ thẩm quyền quản lý nhà nước mà Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, Pháp lệnh nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân ở mỗi cấp cũng như các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên đã giao cho Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Thẩm quyền nói trên của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân là bao quát toàn bộ các mặt, các lĩnh vực của đời sống xã hội trên địa bàn (chỉ căn cứ vào Pháp lệnh nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân ở mỗi cấp thì thẩm quyền quản lý nhà nước trên địa bàn của các cấp như sau: Hội đồng nhân dân tỉnh: 8 lĩnh vực; Hội đồng nhân dân thành phố thuộc trung ương: 12 lĩnh vực; Hội đồng nhân dân huyện: 8 lĩnh vực; Hội đồng nhân dân huyện đảo: 11 lĩnh vực; Hội đồng nhân dân quận: 9 lĩnh vực; Hội đồng nhân dân thị xã, thành phố thuộc tỉnh: 12 lĩnh vực; Hội đồng nhân dân xã, thị trấn: 7 lĩnh vực; Hội đồng nhân dân phường: 10 lĩnh vực; Uỷ ban nhân dân tỉnh: 15 lĩnh vực; Uỷ ban nhân dân thành phố thuộc trung ương: 25 lĩnh vực; Uỷ ban nhân dân huyện: 12 lĩnh vực; Uỷ ban nhân dân huyện đảo: 16 lĩnh vực; Uỷ ban nhân dân quận: 16 lĩnh vực; Uỷ ban nhân dân thị xã, thành phố thuộc tỉnh: 17 lĩnh vực; Uỷ ban nhân dân xã, thị trấn: 12 lĩnh vực; Uỷ ban nhân dân phường: 15 lĩnh vực. Trong mỗi lĩnh vực lại có rất nhiều nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể.)

Vấn đề lưu ý ở đây là không thể đồng nhất thẩm quyền quản lý nhà nước trên địa bàn với thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Nói chung, thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật hẹp hơn rất nhiều so với thẩm quyền quản lý nhà nước. Bởi vì, để thực hiện thẩm quyền quản lý nhà nước, Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân phải ban hành ba loại văn bản, mà văn bản quy phạm pháp luật chỉ là một trong ba loại đó. Hơn nữa, theo quan hệ phân cấp từ trung ương xuống các cấp chính quyền địa phương thì có một số quan hệ xã hội, các cấp chính quyền địa phương không được pháp luật giao thẩm quyền ban hành quy phạm pháp luật. Đó là những lĩnh vực như: hình sự, tố tụng hình sự, dân sự, tố tụng dân dự, thương mại, thuế, ngân sách, hôn nhân gia đình, xử lý vi phạm hành chính, đất đai, tổ chức bộ máy...

Vậy ở những lĩnh vực, loại quan hệ xã hội nào thì Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân được đặt ra quy phạm pháp luật? Hiện chưa có văn bản nào quy định cụ thể vấn đề này. Thông thường, có thể chọn một trong ba phương pháp để quy định thẩm quyền ban hành quy phạm cho Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, đó là: phương pháp liệt kê loại quan hệ xã hội và phương pháp loại trừ (ví dụ loại trừ những lĩnh vực, loại quan hệ xã hội mà chỉ những cơ quan nhà nước ở trung ương mới có quyền ban hành quy phạm, còn lại thì các cấp chính quyền địa phương ban hành). Phương pháp thứ ba kết hợp cả 2 phương pháp trên: kết hợp loại trừ và liệt kê (ví dụ: loại trừ một số lĩnh vực chỉ cơ quan nhà nước ở trung ương mới có quyền ban hành quy phạm và liệt kê một số loại quan hệ xã hội mà chính quyền địa phương được phép ban hành quy phạm pháp luật trong số thẩm quyền quản lý nhà nước mà văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên quy định giao quyền tự quản cho địa phương).

Nếu xem xét ở góc độ Nhà nước pháp quyền và hệ thống pháp luật, cũng cần lưu ý một điểm là: theo nguyên tắc xây dựng Nhà nước pháp quyền và yêu cầu hoàn thiện hệ thống pháp luật thì thẩm quyền nội dung văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ngày càng phải thu hẹp khi Nhà nước pháp quyền và hệ thống pháp luật ngày càng hoàn thiện. Nói cách khác, thẩm quyền ban hành và nội dung văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương tỷ lệ nghịch với mức độ hoàn thiện của Nhà nước pháp quyền và hệ thống pháp luật. Trên cơ sở những nội dung đã phân tích, việc quy định thẩm quyền nội dung văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân nên theo phương pháp thứ ba nêu trên: kết hợp loại trừ những loại quan hệ chỉ thuộc thẩm quyền của các cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành quy phạm pháp luật để điều chỉnh và liệt kê các loại quan hệ xã hội đặc thù mang tính tự quản ở địa phương mà cơ quan chính quyền địa phương cần ban hành quy phạm pháp luật để điều chỉnh.

Hơn nữa, việc quy định thẩm quyền nội dung văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cần theo hướng cụ thể, có phân biệt thẩm quyền nội dung văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân với thẩm quyền nội dung văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân; phân biệt thẩm quyền nội dung văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân cấp trên với Hội đồng nhân dân cấp dưới và của Uỷ ban nhân dân cấp trên với Uỷ ban nhân dân cấp dưới căn cứ vào vị trí, tính chất, chức năng và nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của mỗi loại, mỗi cấp cơ quan chính quyền địa phương.

3. Về phát hiện nhu cầu, lập kế hoạch xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

Các nguồn thông tin để phát hiện nhu cầu phải ban hành một văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương gồm:

- Thông tin từ hoạt động quản lý của Nhà nước (đây là nguồn cơ bản nhất) nhằm phát hiện nhu cầu phải ban hành một văn bản quy phạm pháp luật để quản lý, điều chỉnh một lĩnh vực, một nhóm các quan hệ xã hội nào đó trong thực tiễn;

- Thông tin thu được từ các phương tiện thông tin đại chúng, các kiến nghị đề xuất của công dân, các cơ quan đoàn thể;

- Thông tin từ văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên giao nhiệm vụ quyền hạn trong công tác quản lý và tổ chức thực hiện văn bản đó;

- Thông tin từ công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản phát hiện các vấn đề mâu thuẫn, chồng chéo; các kiến nghị ban hành văn bản mới để sửa đổi, bổ sung, thay thế văn bản hiện hành.

Khi nhận được thông tin từ các nguồn trên, bộ phận tham mưu cần nghiên cứu rõ xem có vấn đề gì đang đặt ra? cần định hướng của Nhà nước như thế nào? đến mức nào? Có cần ban hành văn bản quy phạm pháp luật để điều chỉnh hay dùng biện pháp khác? Nếu cần ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì dùng loại hình văn bản nào? cấp nào ban hành. Muốn trả lời được các câu hỏi này, cần triển khai tìm hiểu bước đầu thực trạng xã hội, xử lý các tài liệu có liên quan, nghiên cứu đường lối, chính sách của Đảng để xác định và đề xuất nhu cầu ban hành văn bản quy phạm pháp luật, lập các kế hoạch có tính định hướng chung và kế hoạch cụ thể.

Chủ thể lập kế hoạch xây dựng văn bản quy phạm pháp luật gồm có các sở, ban, ngành, Uỷ ban nhân dân và Hội đồng nhân dân. Trong đó, bên cạnh cơ quan có thẩm quyền thông qua (quyết định) kế hoạch, cần thấy rõ vai trò quan trọng của cơ quan Tư pháp, Văn phòng Uỷ ban nhân dân và các Ban của Hội đồng nhân dân là các cơ quan đầu mối, tham mưu tích cực cho việc xây dựng kế hoạch.

Bên cạnh kế hoạch có tính định hướng chung (nằm trong kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội chiến lược dài hạn) các địa phương nên lập kế hoạch xây dựng văn bản quy phạm pháp luật hàng năm, sáu tháng và hàng quý, trong đó có kế hoạch của Hội đồng nhân dân (ban hành nghị quyết) và kế hoạch của Uỷ ban nhân dân (ban hành quyết định, chỉ thị).

Nội dung kế hoạch cần có: tên văn bản; cơ quan chủ trì soạn thảo; cơ quan thông qua; tiến độ các khâu đoạn trong quá trình soạn thảo, thông qua; cơ quan thẩm định, thẩm tra và các điều kiện bảo đảm.

4. Về hoạch định chính sách pháp lý trong việc ban hành văn bản

Hoạch định chính sách pháp lý là việc nghiên cứu đánh giá thực trạng kinh tế - xã hội, thực trạng và nhu cầu quản lý nhà nước nhằm xây dựng một hệ thống quan điểm, chủ trương biện pháp quản lý nhà nước, về những vấn đề có liên quan đến nội dung của một dự thảo văn bản quy phạm pháp luật làm cơ sở cho việc soạn thảo, thông qua văn bản đó.

Trong quá trình nghiên cứu, hoạch định chính sách pháp lý cần phải xác định nội dung của khung cơ bản về chính sách pháp luật với các yêu cầu cụ thể như:

- Phù hợp với trình độ phát triển kinh tế - xã hội, trình độ của chủ thể quản lý, đúng đường lối chính sách của Đảng cộng sản Việt Nam;

- Lựa chọn đúng phương pháp và hình thức tác động của quản lý nhà nước, đáp ứng yêu cầu và nguyện vọng chính đáng của nhân dân lao động, phù hợp với khả năng trình độ của các đối tượng phải thi hành văn bản đó;

- Phù hợp các quy định của Hiến pháp, pháp luật, bảo đảm yêu cầu tăng cường pháp chế XHCN, xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam;

- Lựa chọn hình thức văn bản quy phạm pháp luật phù hợp với nội dung quản lý và thẩm quyền quản lý nhà nước và thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước sẽ ban hành văn bản đó.

Để đáp ứng được các yêu cầu nêu trên, các nhà hoạch định chính sách pháp lý phải nêu ra và trả lời được cụ thể, chính xác các câu hỏi tổng quát sau đây:

- Cái gì đang xảy ra? Để giải quyết vấn đề đó, Nhà nước có cần tác động hay không? và có cần phải tác động bằng các quy phạm pháp luật hay không?

Song song với việc nghiên cứu cụ thể thực trạng kinh tế xã hội, các quan hệ xã hội cần điều chỉnh, các nhà hoạch định chính sách pháp lý phải nghiên cứu cả những nội dung quan trọng khác như đường lối chính sách của Đảng, kinh nghiệm quản lý trong và ngoài nước để xây dựng hoàn chỉnh một khung cơ bản, đồng bộ về chính sách pháp lý. ở địa phương, vấn đề nghiên cứu kinh nghiệm của các địa phương khác cũng có ý nghĩa quan trọng.

Để thu thập được thông tin, tư liệu phục vụ cho nhu cầu nghiên cứu hoạch định chính sách pháp lý, cần sử dụng các biện pháp cơ bản sau đây:

a. Tổ chức việc rà soát, hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật có liên quan (thực tiễn lập pháp - lập quy);

Rà soát, hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước là nhiệm vụ thường xuyên do Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định. Mục tiêu trực tiếp của rà soát, hệ thống hoá là sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ hoặc đình chỉ thi hành các quy định, các văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo hoặc không còn phù hợp với tình hình phát triển của đất nước để xây dựng một hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hoàn thiện, thống nhất, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và hợp lý phục vụ cho hoạt động quản lý nhà nước. Trước khi soạn thảo một dự thảo văn bản quy phạm pháp luật; phải tến hành công tác rà soát, hệ thống hoá các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành làm cơ sở cho việc đưa ra các quy định mới.

b. Tổ chức nghiên cứu, khảo sát thực tiễn quản lý nhà nước, thực trạng kinh tế - xã hội, đường lối chính sách của Đảng.

Cùng với việc nghiên cứu thực tiễn lập pháp (rà soát, hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật có liên quan), việc tổ chức nghiên cứu khảo sát thực tiễn quản lý, thực trạng kinh tế - xã hội có ý nghĩa quyết định cho việc hình thành nội dung của văn bản sẽ được soạn thảo.

c. Tổ chức nghiên cứu khảo sát kinh nghiệm xây dựng pháp luật của các địa phương bạn về vấn đề tương ứng.

Tổ chức nghiên cứu, khảo sát, rút kinh nghiệm xây dựng pháp luật của các địa phương bạn sẽ tạo được điều kiện cho các nhà xây dựng dự thảo hình dung được kinh nghiệm (hình thức văn bản, nội dung văn bản) điều chỉnh pháp luật các quan hệ xã hội tương ứng. Mặt khác vấn đề này cũng tạo nên điều kiện để xây dựng được mặt bằng pháp lý nói chung trong cơ cấu so sánh ngang giữa các địa phương - một yêu cầu của nhiệm vụ xây dựng hệ thống pháp luật của nhà nước thống nhất, đồng bộ. Có thể dùng các biện pháp khác nhau để nghiên cứu khảo sát kinh nghiệm như: thu thập văn bản để nghiên cứu; cử đoàn tham quan, trao đổi kinh nghiệm, mời các cán bộ có kinh nghiệm của địa phương bạn báo cáo các chuyên đề liên quan...

5. Về tổ chức soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật

Việc tổ chức ban soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cần được xây dựng theo cơ chế "mềm", cụ thể là có những trường hợp văn bản phức tạp, quan trọng, liên quan đến nhiều ngành thì có thể thành lập tiểu ban soạn thảo hoặc tổ soạn thảo với sự tham gia của nhiều ngành (cơ quan chủ trì, cơ quan Tư pháp, Văn phòng Uỷ ban nhân dân, ban của Hội đồng nhân dân và một số đại diện các ngành khác...) còn những văn bản đơn giản, cụ thể thì có thể giao cho cơ quan chủ trì (cơ quan chuyên môn) chuẩn bị với sự theo dõi, phối hợp của Văn phòng Uỷ ban nhân dân và thẩm định của cơ quan Tư pháp, thẩm tra của các Ban của Hội đồng nhân dân theo khung cơ bản sau đây:

+ Dự thảo Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, huyện do Uỷ ban nhân dân cùng cấp chủ trì phối hợp với các Ban của Hội đồng nhân dân được phân công soạn thảo. Dự thảo Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp xã do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp xã chỉ đạo soạn thảo. Trong trường hợp cần thiết, thường trực Hội đồng nhân dân thành lập tiểu ban soạn thảo.

+ Dự thảo quyết định, chỉ thị do Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, huyện phân công cho cơ quan chuyên môn, đơn vị thuộc Uỷ ban nhân dân chủ trì soạn thảo. Đối với dự thảo quyết định, chỉ thị có liên quan đến nhiều cấp, nhiều ngành, lĩnh vực thì Chủ tịch Uỷ ban nhân dân thành lập tiểu ban soạn thảo. Dự thảo quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân cấp xã do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp xã chỉ đạo việc soạn thảo.

- Việc tổ chức soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật cần được tiến hành một cách dân chủ. Vấn đề thu hút sự tham gia đông đảo của các chuyên gia, các nhà chuyên môn, các đối tượng phải thi hành văn bản và công dân vào công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ngày càng được chú trọng. Cần phải xác định phạm vi, phương thức thích hợp của việc tham gia ý kiến của các cơ quan, các cấp, các ngành kể cả xin ý kiến Cấp Uỷ, của các tổ chức đoàn thể xã hội và của cả công dân trong giai đoạn soạn thảo. Việc lấy ý kiến này sẽ do cơ quan chủ trì soạn thảo, cơ quan xem xét thông qua quyết định và là bắt buộc đối với mọi dự thảo.

Cần chú trọng kỹ thuật soạn thảo, trình bày một văn bản quy phạm pháp luật cụ thể. ở đây cần nắm chắc thể thức, cách trình bày (khung) của một văn bản nghị quyết, quyết định, chỉ thị; kỹ thuật viết một điều luật trong mối quan hệ với quy phạm pháp luật (hình thức và nội dung); câu chữ, cách diễn đạt trong văn bản phải đơn giản, dễ hiểu, chính xác, cụ thể...

6. Về giai đoạn xem xét, thông qua văn bản quy phạm pháp luật

6.1. Về thẩm tra, thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

Giai đoạn này cần xác định rõ một số nội dung cụ thể sau đây:

- Tuỳ theo tính chất nội dung của dự thảo nghị quyết, thường trực Hội đồng nhân dân giao cho một ban của Hội đồng nhân dân thẩm tra dự thảo, các ban khác có trách nhiệm tham gia. Cơ quan thẩm tra tiến hành thẩm tra tất cả các mặt của dự thảo nghị quyết nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của dự thảo trong hệ thống pháp luật và sự phù hợp của dự thảo với tình hình kinh tế - xã hội ở địa phương. Đối với dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân xã thì chủ tịch Hội đồng nhân dân xem xét cho ý kiến.

- Dự thảo quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân phải được cơ quan Tư pháp (Sở, Phòng, Ban Tư pháp) thẩm định trước khi trình Uỷ ban nhân dân. Cơ quan Tư pháp thẩm định sự cần thiết ban hành văn bản, đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản, kỹ thuật soạn thảo văn bản, bảo đảm sự phù hợp của nội dung dự thảo với văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp.

- Cần có quy định cụ thể hồ sơ trình (dự thảo văn bản; tờ trình; báo cáo thẩm tra, thẩm định; bản tập hợp ý kiến đóng góp và các tài liệu liên quan khác).

6.2. Về trình tự xem xét thông qua dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

- Đối với dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân, cần có quy định rõ trách nhiệm của thường trực Hội đồng nhân dân trong việc bảo đảm chuẩn bị dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân. Thường trực Hội đồng nhân dân là đầu mối để xử lý, đề xuất các vấn đề đưa ra kỳ họp Hội đồng nhân dân thảo luận, quyết định. Trình tự xem xét, thông qua nghị quyết của Hội đồng nhân dân cũng cần chặt chẽ bảo đảm cho các đại biểu Hội đồng nhân dân có điều kiện, thông tin để thảo luận và quyết định các nội dung của dự thảo.

- Đối với dự thảo quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân, vấn đề nổi lên hiện nay là cần quy định rõ trình tự xem xét, thông qua quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân để bảo đảm những văn bản này đúng là văn bản của tập thể Uỷ ban nhân dân, do tập thể Uỷ ban nhân dân thảo luận, thông qua trong phiên họp của Uỷ ban nhân dân. Có thể quy định rõ trình tự thảo luận, thông qua quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân theo hướng:

+ Tại phiên họp của Uỷ ban nhân dân đại diện cơ quan, tổ chức được phân công chủ trì soạn thảo trình bày dự thảo;

+ Sau khi nghe ý kiến thẩm định của cơ quan Tư pháp, Uỷ ban nhân dân thảo luận tập thể và quyết định theo đa số.

Để thực hiện được những công đoạn cơ bản của quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương. Điều quan trọng hiện nay là cần nhanh chóng khảo sát, nghiên cứu đưa ra phương án chung làm cơ sở cho việc xây dựng Luật ban hành quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân để khép kín quy trình xây dựng các loại văn bản quy phạm pháp luật đã được mở ra và giải quyết một phần ở Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Những quy định của luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân sẽ là cơ sở để ban hành những quy chế làm việc cụ thể về cách thức, lề lối làm việc và sự phối kết hợp giữa các cơ quan có thẩm quyền trong xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân.

V. MỘT SỐ KIẾN NGHỊ CỤ THỂ NHẰM XÂY DỰNG DỰ ÁN LUẬT BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN

1. Cần khẩn trương xây dựng và ban hành "Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp".

Để nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cấp chính quyền địa phương bảo đảm quy trình soạn thảo và ban hành văn bản đúng thẩm quyền, khắc phục tình trạng văn bản có quy định chồng chéo, mâu thuẫn, có nội dung trái pháp luật; trên cơ sở các nguyên tắc cơ bản được xác định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Nghị định số 101/CP của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, việc nghiên cứu, soạn thảo ban hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân sẽ phúc đáp yêu cầu của địa phương và yêu cầu xây dựng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật thống nhất, đồng bộ, hoàn thiện trong phạm vi cả nước, ở cả trung ương lẫn các cấp chính quyền địa phương.

Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cần được xây dựng trên khung các vấn đề cơ bản sau đây:

* Những quy định chung quy định rõ các vấn đề như: định nghĩa văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân; nguyên tắc về tính hợp hiến, hợp pháp, về tính thống nhất; nguyên tắc dân chủ hoá hoạt động lập quy, xác định hiệu lực văn bản; số ký hiệu văn bản; rà soát hệ thống hoá; sửa đổi, bổ sung, thay thế, đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân...;

* Nội dung văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân.

Trong phần này tập trung giải quyết các vấn đề cụ thể như: thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, trong đó cần phân định rõ thẩm quyền về nội dung và hình thức của mỗi loại văn bản để tránh tình trạng ban hành văn bản tuỳ tiện, chồng chéo, mâu thuẫn, phủ định lẫn nhau.

* Soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân phần này tập trung giải quyết các vấn đề cụ thể như:

- Lập và thông qua chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân dài hạn và hàng năm;

- Soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, trong đó quy định rõ cá nhân/cơ quan chủ trì soạn thảo và trách nhiệm của cá nhân/cơ quan, đơn vị, tổ chức tham gia hoạt động soạn thảo;

- Thẩm định, cho ý kiến về mặt pháp lý dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Vai trò, trách nhiệm của các cơ quan Tư pháp địa phương trong việc thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân;

- Trách nhiệm của Thường trực Hội đồng nhân dân và Văn phòng Uỷ ban trong việc bảo đảm chuẩn bị dự thảo;

- Trình tự xem xét, thông qua và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân;

* Hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân.

Trong phần này quy định rõ: thời điểm có hiệu lực, hết hiệu lực cũng như việc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân.

* Cơ chế kiểm tra, giám sát và xử lý văn bản trái pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân.

Trong phần này cần quy định một cách cụ thể thẩm quyền và xác định rõ cơ chế kiểm tra, giám sát và sử lý văn bản trái pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân như:

- Thẩm quyền, cơ chế giám sát, xử lý đối với nghị quyết sai trái của Hội đồng nhân dân của Uỷ ban thường vụ Quốc hội;

- Thẩm quyền, cơ chế kiểm tra và xử lý đối với văn bản quy phạm pháp luật sai trái của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ.

* Các điều kiện bảo đảm việc cho việc tổ chức thực hiện như: huy động sự tham gia ý kiến của các chuyên gia trong các lĩnh vực chuyên môn và pháp lý; điều kiện về cơ sở vật chất, kinh phí; trách nhiệm của các cơ quan, ban ngành trong hiện phổ biến, tuyên truyền và hướng dẫn về chuyên môn, nghiệp vụ soạn thảo văn bản ...

2. Về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp.

Như đã phân tích ở phần trên, theo chúng tôi nên tập trung thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật vào Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân. Việc xác định cụ thể thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cả 3 cấp hay chỉ ở cấp tỉnh hoặc ở cấp tỉnh và cấp huyện cần được nghiên cứu kỹ lưỡng, thận trọng. Vấn đề này có quan hệ mật thiết với các luật về tổ chức bộ máy nhà nước, thậm chí kể cả Hiến pháp. Theo chúng tôi, có thể chỉ nên giao thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh hoặc có thể mở rộng đến cấp huyện với những lý do đã được phân tích ở phần trên.

Cần phân định rõ thẩm quyền về nội dung và hình thức của mỗi loại văn bản quy phạm pháp luật cho Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân để tránh tình trạng ban hành văn bản tuỳ tiện, chồng chéo, mâu thuẫn, phủ định lẫn nhau và cần quy định thẩm quyền ban hành theo hướng hẹp dần theo hệ cấp thẩm quyền từ trên xuống.

Không nên quy định cơ quan quản lý ngành ở địa phương và Uỷ ban nhân dân cấp xã được ban hành văn bản pháp quy. Đối với cơ quan quản lý ngành ở địa phương trong quá trình quản lý thấy cần phải ban hành văn bản quy phạm pháp luật để điều chỉnh thì phải đăng ký để bổ sung vào chương trình xây dựng pháp quy của địa phương. Trong tờ trình phải nêu rõ lý do, mục đích, phạm vi điều chỉnh và dự kiến các phương án, cơ chế và các điều kiện bảo đảm khác.

3. Về quy trình ban hành văn bản của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp.

Theo chúng tôi quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các câp các chính quyền địa phương cần được xây dựng theo quy trình sau:

+ Xây dựng chương trình, kế hoạch soạn thảo văn bản;

+ Thành lập ban soạn thảo văn bản;

+ Tiến hành soạn thảo văn bản;

+ Thu thập ý kiến xây dựng dự thảo văn bản;

+ Thẩm định dự thảo văn bản;

+ Trình tự xem xét, thông qua dự thảo văn bản;

+ Ký ban hành và tổ chức thực hiện.

4. Nâng cao vai trò của cơ quan tư pháp trong quá trình xây dựng dự thảo văn bản của các cấp chính quyền địa phương.

Theo chúng tôi, trong quá trình xây dựng Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp cần phải xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn và vai trò của cơ quan tư pháp trong việc tham gia ý kiến xây dựng dự thảo và thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền của các cấp chính quyền địa phương. Đây là một khâu quan trọng (bắt buộc) của quá trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật, văn bản áp dụng pháp luật, văn bản pháp quy độc lập của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp.

5. Về thẩm quyền và trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân.

Hội đồng nhân dân là cơ quan nhà nước cao nhất ở địa phương, là cơ quan quyết định các vấn đề cơ bản của sự phát triển kinh tế - xã hội và quản lý nhà nước ở địa phương. Do vậy, trong dự thảo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp cần quy định rõ phạm vi các nội dung được phép đưa vào Nghị quyết của Hội đồng nhân dân; còn những vấn đề nào thì thuộc nội dung Chỉ thị, Quyết định của Uỷ ban nhân dân. Hiện nay một số địa phương có xu hướng muốn đưa vào Nghị quyết của Hội đồng nhân dân nhiều vấn đề cụ thể, bức xúc để bắt buộc thực hiện nên luật cần có hạn chế để Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tập trung vào quyết định những vấn đề lớn, chung nhất cả địa phương.

Ngoài văn bản này cần có văn bản riêng quy định và hướng dẫn về quy cách xây dựng và ban hành các Nghị quyết của Hội đồng nhân dân.

^([1]) Điều 1 Nghị định số 101/CP của Chính phủ ban hành ngày 23/9/1997 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

Đề tài - Đề án

Luận án - luận văn

Đặc san thông tin KHPL

Tài liệu hội thảo khoa học

Bài trích tạp chí

Sách

Tài liệu xem nhiều nhất

CƠ SỞ DỮ LIỆU TƯ LIỆU TÀI LIỆU KHOA HỌC PHÁP LÝ