LỜI NÓI ĐẦU

 

Đề tài: “Một số cơ sở lý luận và thực tiễn đổi mới quy trình, nâng cao chất lượng xây dựng Luật - Pháp lệnh” đã được Bộ trưởng Bộ Tư pháp; Bộ trưởng Bộ khoa học công nghệ và môi trường quyết định cho phép triển khai nghiên cứu và đưa vào danh mục các đề tài nghiên cứu khoa học năm 1995 do Viện NCKH pháp lý là cơ quan chủ trì với mã số đăng ký: 95 - 98 - 111/ĐT.

 

            Đề tài được triển khai nghiên cứu từ tháng 4 năm 1995 và trong thời gian dự định 1 năm, với nhiệm vụ làm rõ các cơ sở lý luận và thực tiễn; đánh giá thực tiễn công tác xây dựng Luật, Pháp lệnh hiện nay; xây dựng những luận cứ khoa học và đưa ra những kiến nghị nhằm đổi mới quy trình, nâng cao chất lượng công tác xây dựng Luật, Pháp lệnh.

 

            Trong một thời gian tương đối ngắn (1 năm), với kinh phí eo hẹp, Ban chủ nhiệm đề tài đã khẩn trương triển khai công tác nghiên cứu, đã thu hút được một đội ngũ đông đảo các chuyên gia trong lĩnh vực lập pháp ở các cơ quan: Bộ Tư pháp, Văn phòng Quốc hội, Học viện chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, Học viện hành chính Quốc gia, Trường đại học Luật Hà nội.... Ban chủ nhiệm đề tài đã tổ chức nhiều cuộc họp với các cộng tác viên chủ chốt của đề tài, đã tổ chức 2 cuộc hội thảo để bàn bạc, trao đổi, thảo luận về các nội dung của đề tài và các vấn đề đang còn nhiều vướng mắc trong thực tiễn xây dựng Luật, Pháp lệnh hiện nay. Ban chủ nhiệm đề tài cũng đã tổ chức điều tra, khảo sát thực tiễn thông qua “Phiếu hỏi ý kiến” gửi đến các chuyên gia hoạt động thực tiễn ở 20 Bộ, cơ quan ngang Bộ và 30 Sở Tư pháp trong phạm vi toàn quốc. Trong các phiếu điều tra nêu các vấn đề hiện đang còn nhiều ý kiến tranh luận về quy trình lập pháp, lập quy và xin ý kiến đóng góp xây dựng.

 

            Sau một năm triển khai nghiên cứu, Ban chủ nhiệm đề tài xin báo cáo tóm tắt những kết quả đạt được như sau:

                                                    PHẦN  I

 

BÁO CÁO PHÚC TRÌNH

 

 

 

 

I

 

MỘT SỐ CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA VIỆC ĐỔI MỚI QUY TRÌNH,

NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG HOẠT ĐỘNG LẬP PHÁP.

 

 

 

        Khi nghiên cứu về Nhà nước và Pháp luật, chúng ta thấy Nhà nước khác với mọi tổ chức xã hội ở những đặc trưng, dấu hiệu vốn có của nó đó là: Nhà nước ban hành pháp luật, pháp luật là hệ thống các quy tắc xử sự do Nhà nước đặt ra (hay thừa nhận) và bảo đảm thực hiện, thể hiện ý chí của giai cấp thống trị trong xã hội, là yếu tố điều chỉnh các quan hệ xã hội nhằm tạo ra trật tự và ổn định trong xã hội. Nói cách khác Nhà nước ban hành hay thừa nhận các quy tắc xử sự.

 

        Các quy tắc xử sự (Quy phạm pháp luật) là những quan hệ xã hội được mô hình hoá, khái quát hoá. Cũng giống mọi hiện tượng khác chúng có hình thức tồn tại và hình thức thể hiện của mình.

 

            Hiện nay, việc phân loại văn bản pháp luật ở nước ta cũng còn có nhiều cách phân loại khác nhau như theo chủ thể ban hành, theo tên gọi, theo tính chất pháp lý của chúng. Đáng quan tâm là cách phân loại theo tính chất pháp lý, theo cách này nổi lên hai quan niệm.

 

        Thứ nhất: Văn bản pháp luật bao gồm văn bản quy phạm pháp luật và văn bản cá biệt cụ thể.

 

        Thứ hai: Văn bản pháp luật bao gồm: Văn bản quy phạm pháp luật, văn bản cá biệt cụ thể, Văn bản chỉ đạo.

 

         Để đánh giá cách phân loại nào là hợp lý cần xuất phát từ thực tiễn hoạt động, xây dựng và ban hành văn bản của các cơ quan Nhà nước ở nước ta. Cách phân loại thứ nhất thường không coi Nghị quyết của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng nhân dân là văn bản pháp luật mà chỉ coi những văn bản (Nghị quyết) của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội có tính chất luật là văn bản pháp luật. Thực tế đây là loại văn bản có tính chất đặc thù riêng, trong nhiều trường hợp không chứa quy tắc xử sự chung, mà hàm chứa chủ trương, chính sách, nhiệm vụ lớn có tính định hướng. Thực tiễn loại văn bản này đề cập đến những vấn đề có tính chính trị - pháp lý rất lớn, tạo tiền đề cho sự thay đổi cơ chế điều chỉnh pháp luật, là căn cứ để ban hành văn bản quy phạm và văn bản cá biệt cụ thể, chúng được sử dụng như một nguồn trực tiếp của pháp luật. Vì vậy, cách phân loại thứ hai có tính hợp lý hơn, phù hợp với thực tiễn pháp lý của nước ta.

 

       1- 1. Văn bản quy phạm pháp luật và các đặc điểm của nó

 

        Hiện nay, trong khoa học pháp lý và trong thực tiễn còn rất nhiều mâu thuẫn với nhau về khái niệm, ranh giới của văn bản quy phạm pháp luật.

 

         Để có quan niệm thống nhất về văn bản quy phạm pháp luật, theo chúng tôi cần phân biệt một số khái niệm  Lập pháp - Lập quy; Văn bản quy phạm pháp luật ; Văn bản pháp quy; Phân biệt văn bản quy phạm pháp luật với các loại văn bản khác.

 

        Trong văn kiện Hội nghị lần thứ 8 BCHTW khoá VII Đảng cộng sản Việt Nam có dùng hai thuật ngữ Lập pháp - Lập quy: "đẩy mạnh công tác lập pháp của Quốc hội... trong khi chưa có đủ luật Uỷ ban thường vụ Quốc hội tiếp tục ban hành Pháp lệnh và Chính phủ ban hành văn bản pháp quy để đáp ứng kịp thời yêu cầu phát triển đất nước" " đổi mới quy trình Lập pháp - Lập quy... tăng cường công tác Lập quy của Chính phủ... kịp thời có quy định pháp lý cho những vấn đề chưa có đủ điều kiện xây dựng thành Luật... Nghị định của Chính phủ phải đủ cụ thể để thi hành; Thông tư của Bộ, liên Bộ qui định chi tiết và hướng dẫn thực hiện văn bản pháp quy của Chính phủ".

 

        Như vậy, theo tinh thần, nội dung của văn kiện trên thì " Lập pháp" là hoạt động làm Luật của Quốc hội, phân biệt với làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp. Còn thuật ngữ Lập quy được dùng để chỉ hoạt động ban hành văn bản pháp quy của Chính phủ .

 

        Nhưng cũng trong văn kiện trên thì cũng có thể có hai cách hiểu khác nhau: văn bản pháp quy của Chính phủ gồm cả Nghị quyết, Nghị định vì Chính phủ ban hành cả Nghị quyết và Nghị định. Cách thứ hai có ngụ ý là văn bản pháp quy của Chính phủ chỉ là Nghị định vì khi xác định "trong khi chưa có Luật, Uỷ ban thường vụ Quốc hội tiếp tục ban hành Pháp lệnh và Chính phủ ban hành văn bản pháp quy để đáp ứng kịp thời yêu cầu phát triển đất nước". Văn kiện của Đảng đã gián tiếp khẳng định Pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội và Nghị định của Chính phủ là những văn bản mang tính chất Luật, được sử dụng khi chưa có Luật, như là Luật.

 

        Trong Thông tư số 33 ngày 10 tháng 12 năm 1992 của Bộ trưởng, Chủ nhiệm văn phòng Chính phủ hướng dẫn về hình thức văn bản và việc ban hành văn bản của các cơ quan hành chính Nhà nước có quan niệm khác. Thuật ngữ văn bản pháp quy được dùng chỉ Nghị quyết, Nghị định của Chính phủ; Quyết định, Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ; Quyết định, Chỉ thị, Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng các cơ quan ngang Bộ; Quyết định, Chỉ thị của Uỷ ban nhân dân Tỉnh. Ở đây có một số vấn đề cần đề cập tới:

 

        Thứ nhất: Việc dùng thuật ngữ văn bản pháp quy để chỉ mọi loại văn bản do cơ quan nhà nước từ cấp Tỉnh trở lên ban hành là chưa khoa học. Không thể dùng một khái niệm có nội hàm hẹp để chỉ một vấn đề có nội dung lớn hơn. Thuật ngữ "Pháp quy" có gốc từ Hán - Việt, có nghĩa là quy tắc (quy phạm) pháp luật, vì vậy chỉ văn bản nào chứa quy tắc xử sự (quy phạm pháp luật) mới gọi là văn bản pháp quy. Hơn nữa nếu phân tích Hiến pháp, Luật tổ chức Chính phủ, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân thì Thủ tướng, Bộ trưởng, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân Tỉnh còn ban hành những văn bản cá biệt, cụ thể để điều hành công việc, giải quyết các vấn đề phát sinh trong quá trình quản lý Nhà nước.

 

        Thứ hai: đã gián tiếp không thừa nhận quyền ban hành văn bản pháp quy của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp Huyện, Xã và các cơ quan chuyên môn của nó. Điều này cũng khó được chấp nhận. Bởi lẽ, Hiến pháp năm 1992, Luật tổ chức hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân đã ghi nhận là các cơ quan này đều có quyền ra Nghị quyết, Quyết định và Chỉ thị để quy định về các vấn đề thuộc thẩm quyền của mình.

 

        Tóm lại, cách hiểu như trong Thông tư nói trên cũng chưa thật khái quát, gây nhiều mâu thuẫn nội tại của nó, gây những tranh luận không cần thiết.

 

        Quan niệm nêu trong văn kiện Đảng và trong Thông tư nói trên có ưu điểm và tồn tại nhất định. Quan niệm trong văn kiện đã chỉ ra được tính quy phạm của văn bản pháp quy, nhưng chỉ gọi những văn bản có "tính chất Luật" do Chính phủ ban hành là văn bản pháp quy thì chưa thật đầy đủ và chính xác. Mặt khác Chính phủ không chỉ ban hành văn bản pháp quy khi chưa có điều kiện ban hành Luật. Việc có điều kiện ban hành Luật nên hiểu như thế nào? phải chăng khi có điều kiện thì Chính phủ thôi không ban hành văn bản pháp quy. Trong thực tế, theo thẩm quyền Chính phủ ban hành văn bản pháp quy để quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành Luật, Pháp lệnh để thực hiện chức năng quản lý, điều hành của mình với tư cách là một cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất; đồng thời Chính phủ lại ban hành văn bản pháp quy để điều chỉnh các quan hệ xã hội khi chưa có Luật, Pháp lệnh.

 

        Trong khoa học pháp lý cũng có không ít những quan niệm khác nhau; có quan niệm coi văn bản pháp quy chỉ là văn bản do Chính phủ ban hành. Nhưng cũng có quan điểm cho rằng văn bản pháp quy có phạm vi rộng hơn, coi đó là mọi văn bản do hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước ban hành, hoặc coi văn bản pháp quy thực chất là văn bản quy phạm pháp luật, trong đó bao gồm cả Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh và những văn bản của các cơ quan nhà nước khác ban hành có chứa đựng các quy phạm pháp luật. Theo chúng tôi, các văn bản quy phạm pháp luật được chia làm hai loại:

 

            + Một loại văn bản lập pháp bao gồm Luật, Pháp lệnh.

 

            + Một loại là văn bản lập quy bao gồm văn bản có chứa quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước,  Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao và của chính quyền địa phương các cấp.

 

            Ở nước ta, mọi cơ quan Nhà nước từ trung ương tới địa phương, cơ sở đều gọi là cơ quan Nhà nước. Nhà nước, như chúng ta đã biết, một mặt là khái niệm trừu tượng, mặt khác nó lại tồn tại như một thực thể bao gồm các bộ phận cấu thành, đơn vị nhỏ nhất của Nhà nước là một cơ quan. Do đó, nói Nhà nước ban hành pháp luật cũng chính là do các cơ quan của nó ban hành. Nhưng đáng lưu ý là thẩm quyền ban hành lại tuỳ thuộc vào địa vị chính trị - pháp lý của từng cơ quan.

           

            Nói tóm lại, không thể coi tất cả các loại văn bản do các cơ quan Nhà nước ban hành đều là văn bản quy phạm pháp luật, mà chỉ những văn bản nào chứa quy tắc xử sự chung thì đó mới là văn bản quy phạm pháp luật.

 

            Xuất phát từ vấn đề như vậy, có thể nêu ra quan niệm: Văn bản quy phạm pháp luật là một loại văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức và trình tự được pháp luật quy định, chứa đựng các quy tắc xử sự (quy phạm pháp luật) mang tính bắt buộc chung, hoặc sửa đổi, đình chỉ việc thi hành, bãi bỏ, thay đổi phạm vi hiệu lực của các quy tắc sử sự đó nhằm điều chỉnh một loại quan hệ xã hội nhất định, được áp dụng nhiều lần trong cuộc sống và được Nhà nước bảo đảm thực hiện.

 

          Với quan niệm nêu trên văn bản quy phạm pháp luật có đặc điểm sau đây:

 

            Một là: văn bản quy phạm pháp luật chỉ do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện.

 

            Hai là: nội dung của nó chứa đựng các quy tắc xử sự có tính bắt buộc chung, phổ biến cho nhiều đối tượng.

 

            Ba là: có hiệu lực thường xuyên, được áp dụng nhiều lần.

 

            Bốn là: Hình thức, thẩm quyền, trình tự và thủ tục ban hành  các văn bản quy phạm pháp luật do pháp luật quy định.

 

            Văn bản quy phạm pháp luật khác với văn bản cá biệt cụ thể (văn bản áp dụng pháp luật) theo chúng tôi ở một số điểm cơ bản sau đây:

 

            - Loại thứ nhất làm thay đổi hệ thống pháp luật, còn loại thứ hai áp dụng các quy phạm đó để giải quyết, xử lý một vụ việc cụ thể, một đối tượng cụ thể.

 

            - Loại thứ nhất có phạm vi đối tượng điều chỉnh rộng không xác định, loại thứ hai xác định rõ đối tượng và phạm vi áp dụng.

 

            - Loại thứ nhất nhìn chung được áp dụng nhiều lần, lâu dài; loại thứ hai chỉ được áp dụng một lần vào từng trường hợp cụ thể.

 

             - Loại thứ nhất nếu không hợp pháp, hợp lý sẽ gây thiệt hại cho lợi ích của nhiều người, thậm chí cả xã hội ; loại thứ hai gây thiệt hại cho một cá nhân, hoặc một tậpthể.

                    

            Còn văn bản không chứa các quy phạm pháp luật, mà quy định đường lối, chủ trương, chính sách, những nhiệm vụ lớn (như Nghị quyết Quốc hội, Nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, của Hội đồng nhân dân các cấp, Nghị quyết của Chính phủ) nên thống nhất gọi là văn bản chỉ đạo như một số tài liệu khoa học đã đề cập. Đó là những căn cứ để ban hành những văn bản quy phạm pháp luật, hoặc những văn bản cá biệt cụ thể. Nhưng không nên biến những văn bản này thành văn bản quy phạm một nửa. Có như vậy, mới làm cho hệ thống thứ bậc các loại văn bản quy phạm pháp luật rõ ràng hơn.

 

 

 

            1 - 2 / Những cơ sở lý luận và thực tiễn phân định thẩm quyền ban hành các loại văn bản quy phạm pháp luật.

 

            a. Cơ sở thứ nhất dựa vào sự phân loại các quan hệ xã hội để lựa chọn loại và hình thức văn bản quy phạm cho phù hợp.

 

            Đây là cơ sở quan trọng nhất  nhưng cũng phức tạp nhất. Sự phức tạp một phần do sự đa dạng của các quan hệ xã hội, phần khác do chưa có Luật về thẩm quyền. Trong khoa học pháp lý chưa tìm ra được cơ sở lý luận có tính quy luật để định ra mối quan hệ giữa loại văn bản và loại quan hệ xã hội cần điều chỉnh ( loại quan hệ xã hội nào cần được điều chỉnh bằng loại văn bản quy phạm pháp luật nào). Vấn đề còn phức tạp ở chỗ, mối quan hệ đó không chỉ bao hàm hiệu lực pháp lý của văn bản và tính chất của quan hệ xã hội cần điều chỉnh, mà còn bao hàm cả tính cá biệt của quy phạm chứa đựng trong văn  bản của một loại nhất định. Thực tiễn lập pháp của nước ta cũng như ở nhiều nước khác trên thế giới đều theo hướng: đối với các quan hệ xã hội cơ bản, quan trọng về đối nội, đối ngoại, cơ chế chính sách cơ bản về phát triển kinh tế-xã hội, xây dựng, củng cố quốc phòng, an ninh của đất nước; những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của Bộ máy Nhà nước, về quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân đều được điều chỉnh bằng hình thức văn bản Luật của Quốc hội. Còn những quan hệ xã hội khác thì có thể dùng các hình thức văn bản đưới Luật để điều chỉnh (văn bản của Chính phủ, các Bộ, chính quyền địa phương các cấp).

 

            b. Cơ sở thứ hai, căn cứ theo độ chín mùi của các quan hệ xã hội và nhu cầu, sự cần thiết phải điều chỉnh bằng một đạo luật.

 

            Có những quan hệ xã hội mới phát sinh, chưa định hình rõ nét, chưa thật ổn định nên có thể tạm thời điều chỉnh bằng những văn bản dưới luật, sau một thời gian sẽ tổng kết lại nâng nên thành luật.

 

             c. Cơ sở thứ ba, phân loại theo ngành luật.

 

            Tuỳ theo tính chất, nội dung của các quan hệ xã hội các quy phạm của các ngành Luật thường được thể hiện tập trung ở các loại văn bản khác nhau. Các quan hệ xã hội quan trọng, ổn định có ý nghĩa chính trị, xã hội rộng lớn thì phải được điều chỉnh bằng các quy phạm của Luật, Pháp lệnh. Còn các quan hệ xã hội mới phát sinh, chưa ổn định, đang trong thời kỳ thử nghiệm thường được ban hành dưới hình thức văn bản lập quy của Chính phủ, các Bộ, các cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ. Đồng thời là các quy phạm của pháp luật kinh tế, thương mại, hành chính....

           

            d. Cơ sở thứ tư, bảo đảm trật tự, hiệu lực văn bản và tính tối cao của Hiến pháp.

 

            Trong hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật thì Hiến pháp là đạo Luật cơ bản có hiệu lực và giái trị pháp lý cao nhất, Luật  là văn bản có hiệu lực pháp lý chỉ sau Hiến pháp. Luật không được trái với Hiến pháp. Các văn bản dưới Luật không được trái với Hiến pháp và Luật. Các văn bản cấp dưới không được trái với văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên. Trong trường hợp văn bản dưới Luật trái Luật; văn bản cấp dưới trái với văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên thì phải được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền sửa đổi, bãi bỏ.

 

            Trong hệ thống các quy phạm pháp luật thì Hiến pháp và Luật có tính ổn định cao nhất. Vì vậy, các quy phạm Luật chỉ điều chỉnh những quan hệ xã hội đã ổn định, đã chín muồi. Còn những quan hệ xã hội tồn tại và phát triển chưa thành quy luật thì chỉ nên điều chỉnh bằng các văn bản dưới Luật. Để sau một thời gian thực hiện, qua kiểm nghiệm và đã tương đối ổn định thì nâng lên thành Luật hoặc Pháp lệnh.

 

            Khi phân định thẩm quyền ban hành các văn bản quy phạm pháp luật cần tính đến tính ổn định (cứng, khó thay đổi) của đạo Luật và tính năng động (mềm dẻo, dễ thay đổi hơn) của các văn bản dưới Luật. Đây cũng là thực tế hoạt động lập pháp, lập quy của Nhà nước ta hiện nay.      

      

 

 

 

 

II

 

MỘT SỐ NÉT KHÁI QUÁT VỀ THỰC TRẠNG CÔNG TÁC

XÂY DỰNG LUẬT, PHÁP LỆNH HIỆN NAY.

 

 

            Đại hội VI của Đảng cộng sản Việt Nam  đã đề ra đường lối đổi mới toàn diện trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội. Trong lĩnh vực Nhà nước và pháp luật, Đảng ta chủ trương xây dựng và từng bước hoàn thiện Nhà nước, theo định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Nhà nước của dân, do dân, vì dân, Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, theo pháp luật.

 

            Trong những năm vừa qua, thực hiện sự nghiệp đổi mới của Đảng, hoạt động lập pháp của Nhà nước ta đã được đẩy mạnh và thu được nhiều kết quả. Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội đã ban hành được nhiều văn bản Luật, Pháp lệnh quan trọng, đáp ứng kịp thời các yêu cầu bức xúc của công cuộc đổi mới toàn diện đất nước, phục vụ công cuộc xây dựng và bảo vệ vững chắc tổ quốc Việt Nam xã hội chủ nghĩa. Công tác xây dựng pháp luật đã đặt đúng trọng tâm và hướng vào phục vụ việc đổi mới, hoàn thiện tổ chức bộ máy Nhà nước; xây dựng cơ chế quản lý nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần theo định hướng xã hội chủ nghĩa; bảo đảm an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội, bảo vệ và phát huy các quyền tự do dân chủ của công dân. Một hệ thống pháp luật phục vụ cho sự nghiệp đổi mới đã được hình thành, đã và đang phát huy tác dụng trong việc điều chỉnh các quan hệ đa dạng, phức tạp của đời sống xã hội.

 

            2-1. Về ưu điểm.

 

            Phải nói rằng tốc độ xây dựng pháp luật từ năm 1992 đến năm 1995 so với các thời kỳ trước đây là một tốc độ nhanh chưa từng có trong lịch sử lập pháp của Nhà nước ta (36 Bộ luật và Luật; 34 Pháp lệnh; 296 Nghị định). So với thời kỳ từ năm 1960 đến năm 1980 là thời kỳ của cơ chế bao cấp số Luật được ban hành chỉ có 25 văn bản, trung bình mỗi năm chỉ ban hành 1 văn bản Luật. Thế mà, trong khoảng thời gian 4 năm kể từ năm 1992 đến hết năm 1995 đã ban hành được 36 Bộ luật và Luật trong đó có những Bộ luật lớn được xây dựng rất công phu như Bộ Luật dân sự, Bộ Luật lao động...

 

            Một tiến bộ khác là những văn bản Luật mới ban hành trong những năm đổi mới, nhất là 4 năm vừa qua đã kịp thời thể chế hoá được các chủ trương, đường lối, chính sách đổi mới của Đảng. Trên cơ sở Hiến pháp 1992 đã hình thành được một hệ thống văn bản pháp luật quan trọng về tổ chức bộ náy Nhà nước; về hình sự, dân sự, kinh tế, lao động, đầu tư, trật tự an toàn xã hội phục vụ kịp thời cho yêu cầu của công cuộc xây dựng và bảo vệ đất nước; bảo đảm các quyền tự do, dân chủ của công dân.

 

            Công tác xây dựng pháp luật trong những năm vừa qua đã hình thành được một quy trình xây dựng các Dự án Luật, Pháp lệnh thống nhất từ khâu lập kế hoạch, soạn thảo, xin ý kiến, thẩm tra, thông qua, công bố; đồng thời cũng xác lập được sự phân công, phân nhiệm  tương đối nề nếp và đồng bộ giữa các cơ quan có chức năng tham gia vào quá trình lập pháp. Các biện pháp chỉ đạo cách làm và trình tự được thường xuyên nghiên cứu, rút kinh nghiệm và đổi mới.

 

            Công tác xây dựng Luật, Pháp lệnh được triển khai một cách đồng bộ, trên diện rộng và theo kế hoạch đã được vạch ra. Chương trình xây dựng pháp luật hàng năm được xây dựng trên cơ sở yêu cầu, và kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội, được sửa đổi, bổ sung một cách linh hoạt kịp thời.

 

            Việc soạn thảo các Dự án đã quy về một đầu mối chịu trách nhiệm, đã hình thành những Ban soạn thảo. Tuỳ thuộc vào nội dung, tính chất, đối tượng, phạm vi điều chỉnh của Dự án mà Ban soạn thảo có thành phần tham gia khác nhau. Vừa qua, nhìn chung các Ban soạn thảo đã thu hút được các chuyên gia pháp lý có trình độ, có kinh nghiệm và năng lực chỉ đạo thực tiễn ở các Bộ, ngành tham gia. Sự phối hợp giữa các cơ quan đã có nhiều tiến bộ, chất lượng soạn thảo các Dự án Luật, Pháp lệnh đã dần được nâng lên.

 

            Để phát huy vai trò tích cực của nhân dân, vừa qua Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội đã chú ý và đổi mới việc tổ chức lấy ý kiến nhân dân, các cấp, các ngành về một số Dự án Luật, Pháp lệnh. Nhiều ý kiến đóng góp của nhân dân rất xác đáng, đã được tiếp thu trong quá trình soạn thảo các dự án Luật, Pháp lệnh.

 

            Thủ tục, trình tự thẩm tra, thông qua các Dự án Luật, Pháp lệnh cũng đã được cải tiến, bảo đảm cho việc ban hành được các văn bản pháp luật có chất lượng và có tính khả thi.

 

            Những tiến bộ đó đã thể hiện quan điểm nhất quán của nguyên tắc hiến định về việc quản lý xã hội bằng pháp luật, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam. Hoạt động xây dựng pháp luật cũng phải tuân thủ chặt chẽ nguyên tắc pháp chế.

 

            2-2. Những hạn chế của công tác xây dựng pháp luật

 

             Phải nói rằng so với yêu cầu, với đòi hỏi của cuộc sống thì hệ thống pháp luật trong những năm vừa qua còn bộc lộ những nhược điểm  và hạn chế nhất định đó là:

 

            * Chưa bảo đảm nguyên tắc đồng bộ trong xây dựng pháp luật.  Công cuộc xây dựng và bảo vệ tổ quốc theo đường lối đổi mới đòi hỏi phải có một hệ thống pháp luật tương đối đồng bộ và hoàn chỉnh. Nhưng đến nay ta còn thiếu Luật trong lĩnh vực kinh tế như Luật Thương mại, Luật Ngân hàng, Luật bảo vệ người tiêu dùng, Luật cạnh tranh, các Luật, Pháp lệnh để điều chỉnh hoạt động công vụ, công chức... Các Luật ban hành mới chỉ dừng lại ở nguyên tắc chung, thiếu tính xác định cao, cho nên rất cần  phải có các Nghị định quy định chi tiết thi hành và các Thông tư hướng dẫn. Việc xây dựng và ban hành các Nghị định và Thông tư không kịp thờinên hiệu lực của Luật chậm được phát huy. Ví dụ:  như Luật đất đai dự kiến có 15 Nghị định xẽ được ban hành thì nay mới chỉ ban hành được 10 Nghị định; Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính ban hành ngày 6/ 7/ 1995 đòi hỏi phải ban hành 30 Nghị định thì đến nay mới ban hnàh được 10 Nghị định và nhiều văn bản Luật khác cũng trong tình trạng đó.

 

            * Mâu thuẫn chồng chéo. Mâu thuẫn giữa Luật này với Luật khác, giữa Nghị định này với Nghị định khác, giữa Thông tư của ngành này với Thông tư của ngành khác. Chẳng hạn trong Bộ luật hình sự quy địng người nào trốn thuế với số lượng lớn hoặc đã bị xử phạt hành chính mà còn vi phạm thì phải chịu trách nhiệm hình sự. Trong khi đó các Luật về thuế lại cho phép phạt hành chính đối với các hành vi trốn thuế mà trước đó đã bị xử phạt hành chính”.  Chính vì sự mâu thuẫn chồng chéo giữa các văn bản pháp luật dẫn đến một tình trạng khác là có một số văn bản trái pháp luật; văn bản của cấp dưới trái văn bản của cấp trên, Thông tư trái Nghị định, Nghị định trái với Luật, Pháp lệnh.... Tình trạng này tuy không phải là nhiều nhưng cũng không phải là cá biệt.

 

            * Hệ thống pháp luật hiện hành vẫn còn nhiều quy định lạc hậu, lỗi thời không còn phù hợp với tình hình phát triển của đất nước với chính sách đổi mới, đang có nhu cầu cấp bách phải tiếp tục rà soát để sửa đổi hoặc bãi bỏ.

 

            * Việc phân định thẩm quyền về nội dung giữa Lập pháp và Lập quy chưa được giải quyết một cách đầy đủ và rành mạch Trong những năm gần đây, việc phân định thẩm quyền nội dung giữa hoạt động lập pháp và hoạt động lập quy đã có tiến bộ hơn, tuy nhiên do chưa có tiêu chí để xác định, cho nên trong công tác xây dựng pháp luật chúng ta vẫn còn lúng túng, trường hợp nào thì ban hành Luật; trường hợp nào thì ban hành Pháp lệnh; trường hợp nào thì chưa cần ban hành Luật và Pháp lệnh mà chỉ cần ban hành Nghị định. Đây là một vấn đề mà các nhà nghiên cứu Lập pháp của Việt Nam đã thảo luận nhiều lần, đưa ra nhiều tiêu chí phân biệt, kiến nghị nhiều giải pháp nhưng nói chung vẫn chưa có kết luận thống nhất. Tình trạng này đã dẫn đến một sự lúng túng trong hoạt động Lập pháp ở nước ta.

 

            * Trong hoạt động lập pháp, vẫn còn đang lúng túng trong việc xác định chính sách pháp lý, điều này làm hạn chế và làm chậm việc thông qua các Dự án Luật, Pháp lệnh.

           

            * Về mặt kỹ thuật soạn thảo văn bản Luật, Pháp lệnh do chưa có các quy định của pháp luật để bảo đảm sự thống nhất trong thể hiện, trình bày văn bản cho nên vẫn còn nhiều hạn chế, thiếu sót về bố cục, về tên gọi, tiêu đề các điều luật, dùng thuật ngữ...

 

 

 

 

III

 

            CÁC NGUYÊN TẮC CHỈ ĐẠO XÂY DỰNG

       PHÁP LUẬT Ở NƯỚC TA HIỆN NAY.

 

           

            3-1/ Các nguyên tắc chỉ đạo xây dựng nội dung của pháp luật.

 

            Đây là các nguyên tắc có vai trò chỉ đạo việc hình thành nội dung của pháp luật. Vì thế những nguyên tắc này mang tính chất chính trị tư tưởng, pháp lý, kinh tế, đạo đức, xã hội. Đồng thời các nguyên tắc này còn đóng vai trò là nhân tố đảm bảo cho pháp luật có nội dung thống nhất, giữ vững bản chất của Nhà nước, của chế độ xã hội chủ nghĩa.Trong điều kiện thị trường mở cửa các nguyên tắc này còn có vai trò định hướng, chống nguy cơ chệch hướng xã hội chủ nghĩa ngay trong quá trình xây dựng pháp luật. Dưới đây là một số nguyên tắc chỉ đạo nội dung của pháp luật cần phải tập trung sự chú ý trong xây dựng pháp luật.

 

            a/ Những nguyên tắc về phương diện chính trị

 

            * Nguyên tắc bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng.

 

            Bảo đảm sự lãnh đạo của đảng là nguyên tắc quan trọng nhất trong các nguyên tắc chỉ đạo hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

 

            Tầm quan trọng của nguyên tắc này được khẳng định bởi vai trò lãnh đạo của Đảng trong hệ thống chính trị, bởi chức năng của pháp luật là thể chế hoá chủ chương, đường lối của Đảng.

 

            Nguyên tắc bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng đòi hỏi:

 

            - Thứ nhất; chủ chương, đường lối của Đảng phải đực thể chế hoá bằng các quy định của pháp luật.

 

            - Thứ hai; chủ trương, đường lối của Đảng và những nhiệm vụ chính trị do Đảng đề ra là định hướng và là căn cứ quan trọng để phân định mức độ các vấn đề cần thể hiện trong các văn bản quy phạm pháp luật trong từng thời kỳ theo từng cấp độ ưu tiên khác nhau.

 

            - Thứ ba; sự lãnh đạo của Đảng bảo đảm cho hoạt động ban hành các văn bản quy phạm pháp luật phát triển theo đúng định hướng xã hội chủ nghĩa, thể hiện đầy đủ quyền lợi và ý chí, nguyện vọng của nhân dân.

 

            * Nguyên tắc tập chung dân chủ.

 

            Tập trung dân chủ là nguyên tắc tổ chức và hoạt động cơ bản của các cơ quan Nhà nước, tổ chức xã hội ở nước ta. Nguyên tắc này đòi hỏi sự kết hợp hài hoà giữa tập trung và dân chủ. Tập trung phải dựa trên cơ sở dân chủ, dân chủ phải có tập trung. Tập trung dân chủ là cơ sở liên kết các cơ quan Nhà nước với sự phân công phân nhiệm phối hợp với nhau trong hệ thống thống nhất để thực hiện quyền lực Nhà nước thống nhất. Trong hoạt động lập pháp cần phát huy tính dân chủ, đồng thời phải bảo đảm cho sự chỉ đạo tập trung của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền (Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, các Bộ và cơ quan nganh Bộ, chính quyền địa phương).

 

            Công tác xây dựng pháp luật nói chung; Luật, Pháp lệnh nói riêng phải được xây dựng trên cơ sở tính toán đến mức tối đa dư luận xã hội, ý chí và quyền lực của nhân dân. Theo Lênin thì: “chúng ta chỉ có thể quản lý khi chúng ta thể hiện đầy đủ điều mà nhân dân mong muốn”( V.I Lênin - toàn tập - tập 45, trang 112).

 

            Nguyên tắc dân chủ đòi hỏi phải tại điều kiện và thu hút sự tham gia tích cực của đông đảo quần chúng nhân dân vào hoạt động xây dựng pháp luật. Nhân dân càng tham gia tích cực và đông đảo bao nhiêu thì các quy phạm pháp luật càng thể hiện đầy đủ ý chí và nguyện vọng của nhân dân bấy nhiêu.

 

            * Nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa:

 

            Pháp chế xã hội chủ nghĩa là nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Nhà nước và xã hội ta. Nội dung cơ bản của nguyên tắc đó là yêu cầu tuân thủ triệt để các quy định của Hiến pháp và pháp luật. Nội dung đó được thể hiện ở ba yếu tố cơ bản:

 

            - Sự tôn trọng triệt để những quy định của Hiến pháp và pháp luật. Việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật phải theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự và thủ tục do Hiến pháp và pháp luật quy định.

 

            - Cần sớm ban hành Luật về thẩm quyền thủ tục và trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật để tạo cơ sở pháp lý cho hoạt động xây dựng pháp luật.

 

            - Xử lý nghiêm kịp thời những văn bản ban hành trái pháp luật.

 

            b/  Những nguyên tắc về phương diện kinh tế.

 

            Đây là những nguyên tắc chỉ đạo nội dung kinh tế của pháp luật. Khi xây dựng pháp luật dầu là trực tiếp hay gián tiếp điều chỉnh các quan hệ xã hội trong lĩnh vực kinh tế, các quy phạm pháp luật không được trái với các nguyên tắc chỉ đạo này. Về nhóm này bao gồm những nguyên  tắc sau đây:

 

            - Nguyên tắc không thừa nhận quan hệ bóc lột.

 

            - Nguyên tắc bình đẳng về mặt pháp lý giữa các thành phần kinh tế trong sản xuất và kinh doanh.

 

            - Nguyên tắc kinh tế quốc doanh giữ vai trò chủ đạo trong nề kinh tế quốc dân.

 

            - Nguyên tắc làm theo năng lực hưởng theo lao động.

 

            - Nguyên tắc mọi người được tự do kinh doanh theo pháp luật, được bảo hộ quyền sở hữu và thu nhập hợp pháp.

 

            - Nguyên tắc Nhà nước thống nhất quản lý nền kinh tế quốc dân.

 

            - Nguyên tắc mọi hoạt động sản xuất kinh doanh bất hợp pháp, mọi hành vi phá hoại nền kinh tế quốc dân, làm thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tập thể và của công dân đều bị xử lý nghiêm minh theo pháp luật.

 

            c/ Những nguyên tắc về phương diện xã hội.

 

            Những nguyên tắc này là những tư tưởng chỉ đạo việc hình thành nội dung về phương diện xã hội của pháp luật nước ta. Có thể xem chúng với tư cách là định hướng xã hội xã hội chủ nghĩa trong khi xây dựng pháp luật về mặt xã hội.

 

            Dưới đây là những nguyên tắc chỉ đạo cơ bản về mặt xã hội của pháp luật

 

            - Nguyên tắc không ngừng nâng cao đời sống về mặt xã hội cho nhân dân lao động từ ăn, ở, học hành đến đi lại, chữa bệnh....

 

            - Nguyên tắc đảm bảo an toàn về sức khoẻ, tính mạng, danh dự và nhân phẩm cho mỗi người trong xã hội.

 

            - Nguyên tắc tăng trưởng kinh tế phải gắn liền với tiến bộ và công bằng xã hội, phát triển văn hoá và bảo vệ môi trường.

 

            - Nguyên tắc ưu tiên phát triển văn hoá giáo dục ở miền núi, các vùng dân tộc thiểu số và các vùng đặc biệt khó khăn, vùng căn cứ cách mạng.

 

            - Nguyên tắc không ngừng củng cố và hoàn thiện các khả năng thực tế để phát triển toàn diện năng lực sáng tạo của con người, tất cả vì con người và cho con người.

 

            - Nguyên tắc các quyền con người về các mặt chính chị, dân sự, kinh tế, văn hoá và xã hội... được tôn trọng và bảo vệ.

 

            d/ Những nguyên tắc về phương diện đạo đức.

 

            Đây là những nguyên tắc chỉ đạo việc hình thành nội dung của pháp luật, làm cho pháp luật thể chế hoá được chủ trương, đường lối của Đảng; thấm đượm quan niệm đạo đức mới và bản sắc, truyền thống, tập quán tốt đẹp của dân tộc ta. Đó là các nguyên tắc:

 

            - Nguyên tắc củng cố, bảo vệ và phát  triển bằng pháp luật những quan niệm và quy tắc đạo đức mang bản sắc và truyền thống tốt đẹp của dân tộc ta.

 

            - Nguyên tắc những tư tưởng và giá trị tiến bộ của nhân loại được tiếp thu và kế thừa  trong nội dung của pháp luật.

 

            - Nguyên tắc danh dự và nhân phẩm, lương tâm, đạo đức ... được pháp luật bảo hộ.

 

 

            3-2/ Nguyên tắc chỉ đạo kỹ thuật pháp lý:

 

            Đây là những nguyên tắc kỹ thuật - pháp lý mang tính chất chuyên môn, làm cho hoạt động xây dựng pháp luật là một dạng hoạt động đặc thù, có những đặc trưng riêng biệt, khác với các dạng hoạt động khác. Những nguyên tắc này bắt nguồn từ những thuộc tính cơ bản của pháp luât như thuộc tính quy phạm, bắt buộc chung, điều chỉnh các quan hệ xã hội, hệ thống cấu trúc về nội dung và hình thức thể hiện, tính thứ bậc.... Đồng thời hoạt động xây dựng pháp luật dựa trên những nguyên tắc chỉ đạo về kỹ thuật-pháp lý này lại là những đảm bảo cho pháp luật thể hiện được các thuộc tính riêng có của mình. Có thể liệt kê dưới đây một số nguyên tắc thuộc loại này.

 

            - Nguyên tắc thẩm quyền về nội dung và hình thức thể hiện của các văn bản quy phạm pháp luật do Hiến pháp và Luật thẩm quyền quy định.

 

            - Nguyên tắc thống nhất và phối hợp giữa các yếu tố cấu thành pháp luật. Nguyên tắc này đòi hỏi:

 

                        + Các yếu tố cấu thành một quy phạm pháp luật ( gỉa định, quy định, chế tài) tồn tại trong thể thống nhất và phối hợp.

 

                        + Các ngành luật tạo nên hệ thống các ngành luật tồn tại trong thể thống nhất và phối hợp

 

                        + Các văn bản quy phạm pháp luật tạo nên hệ thống thứ bậc tồn tại trong thể thống nhất và phối hợp.

 

            - Nguyên tắc quyền và nghĩa vụ pháp lý không tách rời nhau và thống nhất với nhau.

 

            - Nguyên tắc pháp điểm hoá: Nguyên tắc này đòi hỏi việc xây dựng pháp luật một mặt phải thường xuyên tập hợp các văn bản quy phạm pháp luật đã ban hành theo một trình tự nhất định để loại bỏ những quy phạm lỗi thời, mâu thuẫn; và mặt khác chế định thêm những  quy phạm pháp luật mới để thay thế những quy phạm pháp luật đã loại bỏ và khắc phục những chỗ hổng được phát hiện trong quá trình tập hợp hoá, sửa đổi các quy phạm pháp luật hiện có, nâng cao hiệu lực pháp lý của chúng....

 

            - Nguyên tắc khách quan, chính xác, một nghĩa trong khi thể hiện các quy phạm pháp luật.

 

            - Nguyên tắc sử dụng ngôn ngữ trong văn bản quy phạm pháp luật phải đơn giản, rõ ràng, tránh dùng các thuật ngữ tối nghĩa, nhiều nghĩa.

 

 

 

 

 

 

 

 

IV

 

NỘI DUNG CỦA VIỆC ĐỔI MỚI QUY TRÌNH,

NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG CÔNG TÁC XÂY DỰNG

LUẬT, PHÁP LỆNH

 

           

Quy trình xây dựng Luật - Pháp lệnh bao gồm từ giai đoạn sáng kiến pháp luật tới khi Luật, Pháp lệnh được coi là có hiệu lực áp dụng.

 

 

 

 

            4-1/ Sáng kiến lập pháp và xây dựng chương trình ban hành các văn bản quy phạm pháp luật

 

            4-1-A. Chương trình ban hành các văn bản quy phạm pháp luật và các chủ thể có quyền sáng kiến lập pháp.

 

            Hiến pháp 1992, tại Điều 87 quy định: “Chủ tịch Nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Mặt trận tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận có quyền trình Dự án Luật ra trước Quốc hội”.

 

            “Đại biểu Quốc hội có quyền trình Dự án Luật và kiến nghị về Luật  ra trước Quốc hội”.

 

            So với Hiến pháp 1980, quy định trên đây của Hiến pháp 1992 có một số điểm mới như sau:

 

            a/ Hiến pháp 1980 quy định Hội đồng Nhà nước có quyền trình Dự án Luật. Hiến pháp 1992 bỏ chế định Hội đồng Nhà nước, lập chế định Nguyên thủ Quốc gia là một người - Chủ tịch nước và thành lập Uỷ ban thường vụ Quốc hội là cơ quan thường trực của Quốc hội. Do đó, theo Hiến pháp 1992, Chủ tịch nước và Uỷ ban thường vụ Quốc hội đều có thẩm quyền trình Dự án Luật.

 

            b/ Theo Hiến pháp 1980 Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và chỉ có các tổ chức thành viên của Mặt trận là Đảng cộng sản Việt Nam, Tổng liên đoàn lao động Việt Nam, Hội nông dân tập thể Việt Nam, Đoàn thanh niên cộng sản Hồ Chí Minh, Hội liên hiệp Phụ nữ Việt Nam có quyền trình Dự án Luật. Hiến pháp 1992 không liệt kê như trong Hiến pháp 1980 mà ghi chung là: “ Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận có quyền trình Dự án Luật ”. Cách thể hiện này vừa bảo đảm cho Mặt trận Tổ quốc việt Nam - với tư cách là cơ quan trung ương và là tổ chức đại diện chung cho các tổ chức thành viên của Mặt trận có quyền sáng kiến Lập pháp, đồng thời mở rộng các chủ thể có quyền trình Dự án Luật. Tuy nhiên, cần phải có văn bản Luật cụ thể quy định những tổ chức thành viên nào của Mặt trận có quyền trình Dự án Luật.

 

            Như vậy, mối quan hệ giữa chương trình ban hành các văn bản quy phạm pháp luật với các chủ thể có quyền sáng kiến Lập pháp được biểu hiện ở chỗ:

 

            * Chương trình ban hành các văn bản quy phạm pháp luật là kết quả phản ánh công tác xây dựng pháp luật của các chủ thể có quyền sáng kiến Lập pháp.

 

            * Bằng việc thực hiện quyền sáng kiến Lập pháp của mình theo hiến định, chủ thể có quyền sáng kiến lập pháp có quyền đề nghị sửa đổi, bổ sung một phần chương trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã được thông qua.

 

            4-1-B. Cơ sở của việc lập chương trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

 

            a/ Chương trình xây dựng pháp luật là phương tiện để thể chế hoá chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng về xây dựng pháp luật thành chương trình hành động của các cơ quan chuyên trách xây dựng pháp luật, làm cho hoạt động xây dựng pháp luật trở thành một phương tiện tổ chức thực hiện đường lối của Đảng. Vận dụng cụ thể vào tình hình hiện nay, chương trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật phải ưu tiên phục vụ cho việc đổi mới cơ chế kinh tế,  đẩy mạnh hoạt động sản xuất - kinh doanh của các thành phần kinh tế, mở rộng kinh tế đối ngoại, cải cách bộ máy Nhà nước theo tinh thần đổi mới ( nhất là cải cách hành chính và cải cách tư pháp), đảm bảo các quyền tự do, dân chủ của công dân.

 

            b/ Việc lập chương trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật phải trở thành một bộ phận của công tác lập kế hoạch Nhà nước. Kế hoạch hàng năm trình ra Quốc hội phải có phần về xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật phục vụ việc tổ chức thực hiện kế hoạch Nhà nước. Chương trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật không chỉ bao gồm Luật, Pháp lệnh của Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội mà cả những văn bản của Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao.

 

            c/ Chương trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật dài hạn (5 năm) và ngắn hạn (hàng năm, 6 tháng) phải được xây dựng trên cơ sở hiện thực. Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét kỹ một cách cụ thể khả năng, tình hình xây dựng Luật, Pháp lệnh tại các cơ quan soạn thảo văn bản, chỉ ghi vào kế hoạch xây dựng văn bản quy phạm pháp luật những văn bản đã được chuẩn bị tốt, hoặc những văn bản đã có sự điều tra, tổng kết và có luận chứng chắc chắn.

 

            Đối với những lĩnh vực phức tạp, quan hệ xã hội còn nhiều biến động, thì việc lập kế hoạch ban hành văn bản quy phạm pháp luật cần tính đến việc sử dụng hình thức Pháp lệnh hoặc Nghị định (văn bản được ban hành phù hợp với trình độ và điều kiện xây dựng pháp luật hiện nay) mà chưa vội xây dựng các Luật hoặc Bộ luật.

 

            Việc trình Quốc hội thông qua chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh phải có báo cáo cụ thể về sự cần thiết, mục đích, đối tượng, phạm vi điều chỉnh của Dự án, dự kiến các vấn đề lớn thuộc chính sách pháp lý và những biện pháp bảo đảm cho việc thực hiện Dự án.

 

            Căn cứ vào Điều 9 Luật Tổ chức Quốc hội 1992, Ủy ban thường vụ Quốc hội trình Quốc hội Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh theo đề nghị của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trình Dự án Luật. Như vậy, Ủy ban thường vụ Quốc hội đóng vai trò là cơ quan chịu trách nhiệm chính trước Quốc hội về việc lập dự án Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh. Các chủ thể có quyền trình Dự án Luật và kiến ghị về Luật gửi đề ghị xây dựng Luật, Pháp lệnh đến Ủy ban thường vụ Quốc hội và đồng thời gửi đến Chính phủ, trong đó phải nêu rõ sự cần thiết phải ban hành văn bản, dự kiến đối tượng và phạm vi điều chỉnh của văn bản, các dự kiến cần thiết cho việc soạn thảo. Quy định như vậy bảo đảm cho Chính phủ thực hiện tốt chức năng là cơ quan thống nhất quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, quốc phòng, an ninh, đối ngoại của Nhà nước; mặt khác Chính phủ là cơ quan chịu trách nhiệm chính trong việc quy định chi tiết và nhất là tổ chức thực hiện, bảo đảm văn bản Luật, Pháp lệnh dù không do Chính phủ trình vẫn được triển khai thực hiện đồng bộ với các văn bản khác. Mặt khác Chính phủ là cơ quan có trách nhiệm bảo đảm kinh phí và các điều kiện khác để thực hiện chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh.

 

            Đối với Chính phủ, với tính chất là cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất, điều hành và quản lý mọi mặt của đời sống xã hội, có quyền ra văn bản pháp quy mà nội dung cũng thường đề cập đến những vấn đề có tầm quan trọng của đất nước. Do đó, trong nhiều trường hợp phải cân nhắc, lựa chọn hình thức văn bản không chỉ giữa Luật và Pháp lệnh mà cả với Nghị định. Từ đó vấn đề đặt ra là cần phối hợp các văn bản của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội và chính phủ như thế nào cho đúng đắn và có hiệu quả nhất.

 

            Chương trình ban hành các văn bản quy phạm pháp luật hàng năm và 6 tháng do Quốc hội thông qua trong tình hình hiện nay là rất cần thiết. Đó là phương tiện tổ chức, thực hiện chương trình xây dựng pháp luật 5 năm, bảo đảm bước đi, tiến độ của công tác xây dựng pháp luật đã được đề ra. Trong hoàn cảnh thực tế của nước ta, việc lập chương trình một năm và 6 tháng còn nhằm điều chỉnh, lập thứ tự ưu tiên cho các văn bản cần xây dựng trong từng năm, bổ sung và đưa vào kế hoạch những văn bản mới chưa dự kiến trước nhưng cần được ban hành sớm, bảo đảm kịp thời việc thể chế hóa chủ chương, đường lối đổi mới của Đảng và Nhà nước.

 

            4-1-C/ Các bước lập chương trình ban hành các văn bản quy phạm pháp luật

 

            Như đã trình bày ở trên, chương trình ban hành các văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Chính phủ phải có tính thống nhất, đồng bộ. Trên chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh của Quốc hội, Chính phủ và các cơ quan quản lý Nhà nước khác có chương trình cụ thể của mình để cụ thể hóa, ban hành kịp thời các văn bản dưới Luật, Pháp lệnh. Yêu cầu chung đặt ra là khi tiến hành xây dựng chương trình ban hành các văn bản quy phạm pháp luật cần phải xác định cụ thể một cơ chế, một quy trình xây dựng các Dự thảo, thời gian biểu cho từng văn bản. Đối với chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh do Quốc hội thông qua cần có các bước sau đây:

 

            a/ Các cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền sáng kiến lập pháp gửi đề nghị của mình đến Ủy ban thường vụ Quốc hội đồng thời gửi đến Chính phủ để Chính phủ tập hợp đầy đủ, lập dự kiến chương trình trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội.

 

            b/ Ủy ban thường vụ Quốc hội lập Dự kiến chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh trên cơ sở xem xét, đề xuất của các cơ quan, tổ chức và cá nhân có quyền sáng kiến lập pháp và ý kiến của các cơ quan thẩm tra, các cơ quan nhà nước khác, tổ chức và ca nhân liên quan.

 

            c/ Ủy ban thường vụ Quốc hội trình Quốc hội xem xét, quyết định Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh.

 

 

 

 

 

           

            4-2/ Công tác soạn thảo Dự án Luật, Pháp lệnh

 

            4-2-A. Tổ chức soạn thảo Dự án Luật, Pháp lệnh.

 

Ở nước ta, việc thành lập Ban soạn thảo các Dự án Luật, Pháp  lệnh đã trở thành một truyền thống. Điều 12 Quy chế xây dựng luật, pháp  lệnh đã xác định nguyên tắc: việc nghiên cứu, soạn thảo từng Dự án Luật, Pháp  lệnh do các Bộ, Uỷ ban Nhà nước, cơ quan khác thuộc Hội đồng Bộ trưởng, các cơ quan, tổ chức khác và những người có quyền trình Dự án Luật, Pháp  lệnh đảm nhiệm. Thủ trưởng cơ quan hoặc người đứng đầu tổ chức Dự thảo thành lập tiểu ban Dự thảo hoặc tổ công tác chuyên trách xây dựng Dự án. Đối với Dự án lớn liên quan đến nhiều ngành thì Hội  đồng Bộ trưởng thành lập Ban Dự thảo. Trong trường hợp cần thiết, Hội đồng Nhà nước thành lập Ban Dự thảo để xây dựng Dự án Luật, Pháp  lệnh theo sáng kiến của mình hoặc theo đề nghị của các cơ quan, tỏ chức hữu quan và của các Đại biểu Quốc hội. Quy chế cũng xác định trách nhiệm của cơ quan Dự thảo phải thường xuyên thông báo tiến độ chuẩn bị Dự thảo, bảo đảm đầy đủ số lượng Dự thảo Luật, Pháp  lệnh và các tài liệu khác có liên quan theo yêu cầu của cơ quan thẩm tra và cơ quan thông qua.

 

Trên thực tế hiện nay, tuỳ theo tính chất của từng Dự án Luật, Pháp  lệnh có 3 loại Ban Dự thảo đã  được thành lập, đó là Ban Dự thảo do Bộ, nghành chủ trì soạn thảo thành lập, Ban Dự thảo do Chính phủ thành lập và Ban Dự thảo có tính chất liên tịch, liên ngành do Uỷ thường vụ Quốc hội thành lập. Trong số đó, Ban Dự thảo do Bộ, ngành chủ trì thành lập chiếm tỷ  lệ lớn. Việc soạn thảo giao cho Bộ ngành đảm nhiệm có thuận lợi là tập hợp được  các chuyên gia am hiểu sâu về lĩnh vực cần xây dựng văn bản. Tuy nhiên, trên thực tế lại dễ đưa đến việc do  các Bộ, ngành vừa là cơ quan quản lý Nhà nước vừa là Bộ chủ quản nên khó tránh khỏi khuynh hướng cục bộ trong việc tham mưu ban hành chính sách Pháp  lý và định hướng nội dung của văn bản. Đây là một vấn đề rất tế  nhị. Một mặt, văn bản Pháp  luật thể hiện nhu cầu chung của xã hội, chứ không phải chỉ nhu cầu của một ngành riêng biệt. Mặt khác, với tư cách là một bộ chủ quản, phải lo cho lợi ích của ngành mình, cho nên khi xây dựng Dự án khó tránh khỏi việc phản ánh một chiều nhu cầu của ngành. Đây là một mâu thuẫn rất khó giải quyết ngay cả đối với một Bộ trưởng khách quan nhất. Việc tổ chức Ban soạn thảo liên ngành, liên cấp là để đảm bảo tính chất khách quan, toàn diện, hạn chế biểu hiện cục bộ trong vịêc soạn thảo, song do thiếu quy định chặt chẽ về chế độ trách nhiệm, về cơ cấu tổ chức và sự phối hợp nên nhiều Ban Dự thảo liên ngành hoạt động kém  hiệu qủa, tiến độ chuẩn bị Dự án quá chậm so với yêu cầu, chất lượng không cao và việc kiểm điểm xác định trách nhiệm chưa đặt ra một cách đúng mức nên đã hạn chế mặt tích cực của Ban soạn thảo loại này.

 

Cách tổ chức và soạn thảo các Dự án Luật, Pháp  lệnh hiện nay chưa đảm bảo thu hút một cách đông đảo và có hiệu quả cao các chuyên gia trên các  lĩnh vực nghiên cứu và quản lý có liên quan đến nội dung được xử lý, quy định  trong Dự thảo. Các thành viên của các ban Dự thảo thường có biến động, thay đổi làm hạn chế khả năng theo dõi liên tục và tính nhất quán của ý kiến tham gia trong quá trình soạn thảo.

 

Vị trí pháp  lý của cơ quan soạn thảo, mối quan hệ công tác phụ thuộc và phối hợp của cơ quan soạn thảo đối với cơ quan trình, cơ quan thẩm tra, thông qua và các cơ quan khác có liên quan không được quy định rõ, gây ra sự lúng túng cho hoạt động điều hành, phối hợp của Ban Dự thảo. Nhiệm vụ, quyền hạn của tổ chuyên viên, tổ công tác giúp Ban soạn thảo chuẩn bị các Dự án cũng chưa được quy định rõ làm hạn chế tiến độ và chất lượng chuẩn bị văn bản. Cho đến nay, chúng ta cũng chưa có các quy định cụ thể việc thành lập Ban Dự thảo trong trường hợp Đại biểu Quốc hội trình Dự án Luật, Pháp  lệnh bảo đảm cho Đại biểu Quốc hội có điều kiện thực tế để trình Dự án Luật, Pháp lệnh theo quy định tại Điều 87 của Hiến Pháp  1992.

 

Các Ban soạn thảo hiện đang hoạt động thiếu kế hoạch cụ thể. Các nhiệm vụ, quyền hạn đang được xác định và tiến hành một cách tuỳ tiện theo kinh nghiệm và nhận thức riêng của các thành viên và người điều hành. Thiếu sót này cũng làm hạn chế nhiều đến chất lượng, tiến độ soản thảo Dự án.

 

 

Soạn thảo văn bản là một công đoạn rất quan trọng, quyết định chất lượng, tiến độ của Dự án. Nhưng hạn chế, thiếu sót trong hoạt động lập Pháp  của Nhà nước ta trong thời gian qua một phần quan trọng là do công tác soạn thảo chưa được tiến hành một cách thực sự khoa học. Việc chuẩn bị kế hoạch cụ thể, chi tiết cho công tác soạn thảo từng văn bản chỉ được tiến hành một cách hình thức. Hậu quả của nó là: triển khai các bước nghiên cứu khảo sát chậm, thiếu trình tự chặt chẽ. Ngoài một số văn bản lớn quan trọng có sự chỉ đạo chặt chẽ của cơ quan Đảng, cơ quan Nhà nước cấp cao, phần lớn các Dự án Luật, Pháp  lệnh đều rơi vào tình trạng “vừa chạy vừa xếp hàng”. Trình tự các bước tiến hành lộn xộn, trước sau không thống nhất, có việc đáng triển khai trước lại không tiến hành kịp thời làm ảnh hưởng đến  các công đoạn sau, có việc cần tiến hành một lần thì lại làm đi làm lại, trùng lặp, gây tốn kém. Hạn chế này kéo theo khó khăn là không tập hợp được các chuyên gia vào những thời điểm cần thiết làm hạn chế nhiều đến tiến độ và chất lượng chuẩn bị Dự án.

 

Trong việc chuẩn bị nội dung Dự thảo Luật, Pháp  lệnh nổi lên là việc cần làm rõ cách thức và trình tự xử lý các vấn đề thuộc quan điểm chủ trương có liên quan đến nội dung của Dự án. Một hạn chế gần đây được nhiều người nói đến là do không triển khai đầy đủ kịp thời các hoạt động  nghiên cứu khoa học, khảo sát thực tiễn cho nên nhiều văn bản phải làm đi làm lại nhiều lần vì các chính sách Pháp lý liên quan đến nội dung của văn bản không được xác định rõ trước khi xây dựng nội dung cụ thể. Nhiều văn bản đến giai đoạn trình ra cơ quan có thẩm quyền để thông qua vẫn không thể chế hoá đầy đủ chủ trương, chính sách lớn, không tiếp cận được với trình độ và yêu cầu cập nhật của các quy định Pháp  lý và thông lệ quốc tế, phải trình đi trình lại nhiều lần.

 

Đối với các Dự án do Chính phủ soạn thảo, lâu nay vẫn có thực tế là Chính phủ gần như khoán trắng cho Bộ chủ trì. Tâm lý khá phổ biến hiện nay là các thành viên của Chính phủ coi hoạt động của Chính phủ trong lĩnh vực chuẩn bị Dự thảo Luật, Pháp  lệnh như một việc làm thêm, xen kẽ trong hàng loạt các hoạt động chỉ đạo điều hành khác. Việc dành thời gian  cho các thành viên Chính phủ tham gia nghiên cứu, thảo luận để quyết định việc trình Dự án Luật, Pháp  lệnh chưa đầy đủ, chủ yếu chỉ mới dừng lại ở việc gửi phiếu, xin ý kiến vào một số vấn đề cơ bản. Thời gian thảo luận, trao đổi từng vấn đề cụ thể rất hạn chế, ít được thực hiện.

 

Việc xin ý kiến của các cơ quan lãnh đạo của Đảng, lấy ý kiến của các cấp các ngành, các tổ chức đoàn thể chính trị xã hội và của nhân dân trong quá trình soạn thảo vẫn chưa kịp thời, nhiều khi chiếu lệ, hình thức. Vấn đề đặt ra là trong giai đoạn soạn thảo thì khi nào nên lấy ý kiến của ai, ở mức độ phạm vi như thế nào? chưa được quy định rõ. Các nội dung này hiện nay chưa được xử lý thoả đáng trong khâu soạn thảo cũng như trong mối quan hệ với các khâu đoạn khác làm hạn chế hiệu quả, gây ra sự lãng phí, tốn kém không cần thiết. Có những vấn đề đưa ra lấy ý kiến thiếu sự phân công phối hợp, thiếu trình tự thủ tục chặt chẽ làm cho việc làm lấy ý kiến tản mạn, khó khăn cho việc tổng hợp tiếp thu. Cũng có vấn đề cần lấy ý kiến gấp nhưng lại làm kéo dài làm ảnh hưởng đến tiến độ.

 

Cho đến nay, chúng ta vẫn chưa mạnh dạn đưa ra các hình thức để đa dạng hoá quá trình soạn thảo. Chủ yếu công tác chuẩn bị Dự án vẫn theo một phương thức hẹp là tập hợp một số chuyên gia hạn chế trong một số ít cơ quan có trách nhiệm trong việc chủ trì soạn thảo văn bản. Chưa chú trọng đưa ra các hình thức thích hợp để thu hút sự tham gia có hiệu quả của nhiều cơ quan, nhất là những trung tâm nghiên cứu, giảng dạy, nơi tập trung số lượng đáng kể các cán bộ Pháp  lý vốn đã ít ỏi của chúng ta. Trong qúa trình soạn thảo vẫn còn tồn tại tâm lý cắt khúc máy móc giữa cơ quan chịu trách nhiệm chủ trì, chuẩn bị Dự án, với các cơ quan thẩm tra, xem xét Dự án, giữa khâu soạn thảo với các khâu khác trong qúa trình lập Pháp, chưa thực sự chú ý yếu tố phối hợp, hợp tác ngay từ đầu của các cơ quan có trách nhiệm trong quy trình Lập Pháp. Hạn chế này cũng là một yếu tố ảnh hưởng đến khả năng huy động sức mạnh tổng hợp của các chuyên gia có nhiều kinh nghiệm ở các cơ quan này.

 

Trong quá trình soạn thảo, vẫn còn ít chú ý đến việc chuẩn bị  các văn bản chi tiết thi hành do sự chi phối của tâm lý “được đến đâu, hay đến đó”. Và hậu quả đương nhiên là nhiều Luật, Pháp  lệnh ban hành vẫn để đấy, chậm đi vào cuộc sống được vì thiếu văn bản chi tiết thi hành.

 

 

            4-2-B. Trách nhiệm của Chính phủ trong việc xem xét, quyết định trình Dự án Luật, Pháp lệnh; vai trò của Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ trong việc giúp Chính phủ xem xét, quyết định trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội về Dự án Luật, Pháp lệnh.

 

            a/ Qui trình xem xét, quyết định trình Dự án Luật, pháp lệnh của Chính phủ.

 

            Cơ quan chủ trì Dự án tổ chức việc xây dựng Dự án Luật, Pháp lệnh theo trình tự qui định. Khi Dự án hoàn chỉnh được gửi lấy ý kiến chính thức bằng văn bản của các Bộ, ngành có liên quan (văn bản chuẩn bị trình Chính phủ), và được chỉnh lý lại lần cuối trên cơ sở các ý kiến của các Bộ, ngành. Cùng với việc chỉnh lý lại Dự án cơ quan chủ trì soạn thảo phải chuẩn bị Tờ trình, bản thuyết minh về Dự án (trong trường hợp cần thiết) và các tài liệu có liên quan để trình Chính phủ. Trước khi đưa Dự án ra Chính phủ thảo luận. Thủ tướng hoặc Phó Thủ tướng  được phân công chủ trì phiên họp gồm đại diện Bộ, ngành chủ trì soạn thảo Dự án và một số Bộ, ngành có liên quan đến Dự án để xem xét trước khi Dự án được trình ra phiên họp Chính phủ. Tại phiên họp đó, Bộ trưởng hoặc thủ trưởng cơ quan chủ trì soạn thảo trình bày Dự án và các ý kiến còn khác nhau về Dự án, đại diện các Bộ, ngành có liên quan phát biểu ý kiến, Thủ tướng hoặc Phó Thủ tướng kết luận và Dự án được chỉnh lý lại để trình Chính phủ (cũng có những Dự án không làm theo trình tự này).

 

            Chậm nhất là 7 ngày trước ngày họp Chính phủ, Bộ trưởng chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ phải trình Thủ tướng hồ sơ Dự án. Hồ sơ Dự án Luật, pháp lệnh trình Chính phủ bao gồm:

 

            - Báo cáo tổng kết về các văn bản hiện hành trong lĩnh vực đề án đề cập tới, tình hình thực hiện các văn bản pháp luật trong lĩnh vực đó, mặt được, mặt chưa được....

 

            - Dự án Luật, Pháp lệnh kèm theo tờ trình Chính phủ.

 

            - Bản thuyết minh về Dự án (trong trường hợp thấy cần).

 

            - Tổng hợp ý kiến đóng góp của các Bộ, ngành, cơ quan tổ chức hữu quan, trong đó phải có ý kiến thẩm định bằng văn bản của Bộ Tư pháp.

 

            Cùng với việc trình Thủ tướng Chính phủ, hồ sơ Dự án, pháp lệnh còn được gửi đến các thành viên Chính phủ trước 5 ngày trước phiên họp Chính phủ để các thành viên Chính phủ nghiên cứu và chuẩn bị ý kiến. Phiên họp Chính phủ phải có ít nhất 2/3 tổng số thành viên Chính phủ tham dự.

 

            Tại phiên họp Chính phủ, Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan chủ trì Dự án luật, pháp lệnh trình bày nội dung Dự án và những vấn đề còn có ý kiến khác nhau về Dự án. Đại diện các cơ quan có liên quan có thể trình bày thêm hoặc nêu ý kiến về Dự án. Các thành viên Chính phủ thảo luận về từng vấn đề và nêu rõ ý kiến nhất trí hoặc không nhất trí, phương án giải quyết. Chủ toạ phiên họp kết luận về những vấn đề cần chỉnh lý và lấy ý kiến biểu quyết về việc trình Dự án luật , pháp lệnh.

 

            Trên cơ sở ý kiến đa số của các thành viên Chính phủ, Dự án luật được quyết định trình Quốc hội, Dự án Pháp lệnh được trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội.

 

            Trước khi trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội Chính phủ giao cho Bộ chủ trì soạn thảo Dự án, Bộ Tư pháp và Văn phòng Chính phủ tổ chức chỉnh lý lại Dự án trong thời hạn nhất định. Dự án được chỉnh lý trên cơ sở các ý kiến kết luận của chủ tọa phiên họp Chính phủ. Sau khi Dự án được chỉnh lý xong, cơ quan chủ trì Dự án phải trình Thủ tướng Chính phủ xem lại việc chỉnh lý có đúng với kết luận tại phiên họp Chính phủ thảo luận về Dự án hay không? Nếu đúng Thủ tướng Chính phủ ký trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội và thông báo tại phiên họp tới của Chính phủ. Trường hợp Dự án được chỉnh lý chưa đúng với kết luận phiên họp Chính phủ thì cơ quan chủ trì Dự án phải tổ chức việc chỉnh lý lại Dự án và trình lại trong thời hạn nhất định và cũng theo trình tự ở trên.

 

            Trong trường hợp Dự án Luật, Pháp lệnh chưa được đa số thành viên Chính phủ nhất trí trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội thì Chủ toạ phiên họp kết luận về những nội dung cần tiếp tục hoàn chỉnh lại Dự án, các tài liệu có liên quan như báo cáo tổng kết các văn bản pháp luật hiện hành về vấn đề của Dự án, tình hình thực hiện... tài liệu tham khảo các nước và thời hạn phải hoàn thành để trình lại Chính phủ xem xét.

 

            Ngoài các phiên họp của Chính phủ thường kỳ 1 tháng 1 lần, Chính phủ có thể tổ chức các phiên họp bất thường để xem xét các Dự án. Tuy vậy, trên thực tế không phải tất cả các Dự án Luật, Pháp lệnh đều được xem xét, thảo luận tập thể tại phiên họp Chính phủ vì số lượng Dự án Luật, Pháp lệnh  lệnh Chính phủ phải xem xét hàng năm là quá lớn.

 

            Ví dụ: Theo chương trình xây dựng Pháp luật hàng năm số lượng Dự án luật, Pháp lệnh là:

 

            1992: 40 Dự án Luật, Pháp lệnh theo chương trình chính thức

            1992: 15 Dự án Luật, Pháp lệnh theo chương trình dự bị

            1993: 34 Dự án Luật, Pháp lệnh theo chương trình chính thức

            1993: 15 Dự án Luật, Pháp lệnh theo chương trình dự bị

            1994: 27 Dự án Luật, Pháp lệnh theo chương trình chính thức

            1994: 10 Dự án Luật, Pháp lệnh theo chương trình dự bị

            1995: 19 Dự án Luật, Pháp lệnh theo chương trình chính thức

            1995: 3 Dự án Luật, Pháp lệnh theo chương trình dự bị

 

            Ngoài ra hàng năm Chính phủ còn ban hành số lượng lớn văn bản (kể cả văn bản pháp qui và không phải văn bản pháp qui) như năm 1995 Chính phủ đã ban hành khoảng 900 văn bản (theo thông báo của Văn phòng Chính phủ). Do vậy, việc xem xét các Dự án Luật, Pháp lệnh của Chính phủ không chỉ ở phiên họp của Chính phủ mà còn phải theo 1 cách khác phù hợp với tình hình, thực tế hơn, đó là việc các thành viên Chính phủ không thảo luận ý kiến về Dự án tại phiên họp Chính phủ mà phát biểu ý kiến về nội dung Dự án và biểu quyết thông qua phiếu lấy ý kiến các thành viên Chính phủ đối với 1 số Dự án mà chính phủ thấy không  có thời gian thảo luận ở phiên họp Chính phủ. Trên cơ sở đóVăn phòng Chính phủ tổng hợp ý kiến để Thủ tướng Chính phủ xem xét, nếu đa số ý kién của các thành viên Chính phủ đồng ý với Dự án thì Thủ tướng Chính phủ ký trình Dự án. Trong trường hợp Văn phòng Chính phủ thấy còn nhiều ý kiến khác nhau thì Thủ tướng Chính phủ chưa trình Dự án mà giao lại cho cơ quan chủ trì  soạn thảo tiếp tục hoàn  chỉnh và trình lại Chính phủ trong thời hạn nhất định. Tuy nhiên việc phát biểu và biểu quyết về nội dung Dự án thông qua phiếu  lấy ý kiến chưa bảo đảm đúng qui định của Luật tổ chức Chính phủ đã được Quốc hội thông qua ngày 30/9/1992 là “Chính phủ thảo luận tập thể và biểu quyết theo đa số các Dự án Luật, Pháp lệnh trình Quốc hội và Uỷ ban Thường vụ Quốc hội”... (Điều 19) đây là một vấn đề quan trọng cần được khắc phục.

 

            b/ Vai trò của Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ trong việc giúp Chính phủ xem xét, quyết định trình Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội Dự án Luật, Pháp lệnh.

 

            * Vai trò của Bộ Tư pháp trong việc tham gia ý kiến về mặt pháp lý đối vơí các Dự án Luật, Pháp lệnh trước khi trình Chính phủ.

 

            Bộ Tư pháp là cơ quan của Chính phủ được giao trách nhiệm thẩm định các Dự án, văn bản pháp luật để bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật và bảo đảm về kỹ thuật xây dựng các Dự án Luật, Pháp lệnh nói riêng và kỹ thuật soạn thảo văn bản qui phạm pháp luật nói chung . Do vậy, Dự án Luật, Pháp lệnh trước khi trình Chính phủ phải được gửi đến Bộ Tư pháp để thẩm định. Trong thời hạn nhất định, Bộ Tư pháp phải có trách nhiệm tổ chức nghiên cứu và có ý kiến trả lời chính thức bằng văn bản về Dự án. Trên cơ sở các ý kiến thẩm định của Bộ Tư pháp và cùng với ý kiến của các Bộ ngành có liên quan, Chính phủ xem xét, thảo luận và quyết định trình Dự án ra Quốc hội; Uỷ ban Thường vụ Quốc hội hoặc giao lại cho cơ quan soạn thảo tiếp tục hoàn chỉnh Dự án.

 

            Vừa qua, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Chỉ thị số 189/ Ttg  giao trách nhiệm cho Bộ Tư pháp trong việc hỗ trợ soạn thảo, kiểm tra, đôn đốc việc soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật và thẩm định các văn bản pháp luật. Đây là cơ sở pháp lý để Bộ Tư pháp tiến hành công tác thẩm định các văn bản pháp luật (Văn bản quy phạm pháp luật) trước khi trình Chính phủ ban hành hoặc để Chính phủ xem xét, quyết định việc trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua. Để đảm bảo chất lượng, hiệu quả công tác thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của Bộ tư pháp, cần xác định rõ và cụ thể trách nhiệm của cơ quan soạn thảo là phải gửi Dự án, cung cấp các tài liệu và thông tin cần thiết để Bộ Tư pháp thẩm định văn bản.

 

            * Vai trò của Văn phòng Chính phủ trong việc chuẩn bị phiên họp Chính phủ và trong quá trình Chính phủ xem xét thảo luận Dự án luật, pháp lệnh để trình Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội.

 

            Văn phòng Chính phủ là cơ quan giúp việc của Chính phủ (Điều 30 Luật tổ chức Chính phủ). Trong hoạt động xây dựng pháp luật Văn phòng Chính phủ có trách nhiệm thực hiện các nhiệm vụ sau đây:

 

            - Phối hợp với Bộ Tư pháp trong việc chuẩn bị dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh (thuộc phần quản lý của Chính phủ ) hàng năm hoặc trong cả nhiệm kỳ Quốc hội.

 

            - Trên cơ sở phân công của Chính phủ về việc xây dựng các Dự án luật, pháp lệnh cho các Bộ, ngành, Văn phòng Chính phủ có trách nhiệm theo dõi, đôn đốc tiến độ chuẩn bị các Dự án của các Bộ ngành được phân công soạn thảo Dự án, báo cáo với Chính phủ về tiến độ chuẩn bị các Dự án luật, pháp lệnh.

 

            - Lấy dự kiến chương trình làm việc của Chính phủ, trong đó sắp sếp chương trình xem xét các Dự án Luật, Pháp lệnh do các Bộ, ngành được phân công soạn thảo (trên cơ sở chương trình của Quốc hội và tiến độ thực hiện Dự án) để trình Chính phủ.

 

- Thẩm tra về thủ tục pháp lý, hồ sơ Dự án Luật, Pháp lệnh do các Bộ, ngành được phân công soạn thảo gửi đến, trước khi Dự án được trình theo chương trình tại phiên họp của Chính phủ hoặc gửi đến các thành viên Chính phủ tham gia ý kiến.

 

 

 

            4-3/ Tổ chức lấy ý kiến nhân dân các ngành, các cấp, các đoàn Đại biểu Quốc hội về Dự án Luật, Pháp lệnh

 

            Việc lấy ý kiến của Đoàn Đại biểu Quốc hội về Dự án luật, pháp lệnh.          Theo Luật tổ chức Quốc hội 1992, các Đại biểu Quốc hội được bầu ở một Tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương họp thành Đoàn Đại biểu Quốc hội địa phương và có Trưởng đoàn  để  giữ mối liên hệ với Chủ tịch Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, cơ quan chính quyền địa phương, Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc và các cơ quan, tổ chức khác ở địa phương về các vấn đề liên quan đến hoạt động của Đại biểu Quốc hội (Điều 48);

 

            Quy chế xây dựng Luật và pháp lệnh 1988 dành một Chương, Chương VII quy định việc Đại biểu Quốc hội cho ý kiến về Dự án Luật trước khi trình ra kỳ họp Quốc hội, theo đó Dự án luật được gửi cho các Đại biểu Quốc hội chậm nhất là một tháng trước kỳ họp Quốc hội (Điều 35); các đoàn tổ chức lấy ý kiến của các cử tri, thảo luận cho ý kiến về Dự án Luật ở địa phương và gửi biên bản  thảo luận đến Văn phòng Quốc hội và Hội đồng Nhà nước (Điều 36); trách nhiệm của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương tạo điều kiện thuận lợi cho các đại biểu thảo luận (Điều 37).

 

            Theo Quy  chế hoạt động của Đại biểu Quốc hội và Đoàn Đại biểu Quốc hội 1993, việc góp ý kiến của Đoàn Đại biểu Quốc hội về Dự án Luật, Pháp lệnh được tiến hành như sau :

 

            “Giữa hai kỳ họp Quốc hội, khi nhận được các Dự án luật,  các Dự án và báo cáo do Uỷ ban thường vụ Quốc hội tổ chức họp Đoàn để các Đại biểu Quốc hội nghiên cứu thảo luận. Tại các cuộc họp này, Đoàn đại biểu Quốc hội có thể mời chuyên gia về  các lĩnh vực liên quan  dự và tham gia ý kiến. Đoàn đại biểu Quốc hội tổng hợp và báo cáo với Uỷ ban thường vụ Quốc hội ý kiến đóng góp của Đại biểu Quốc hội trong thời  hạn theo yêu cầu của Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Đối với Dự án Luật, các Dự án và báo cáo khác do Uỷ ban thường vụ Quốc hội gửi  đến để nghiên cứu, chuẩn bị cho việc thông qua tại kỳ hợp Quốc hội, thì Đại biểu Quốc hội có trách nhiệm chuẩn bị ý kiến phát biểu về các Dự án và báo cáo đó” (Điều 21).

           

            Kể từ năm 1992, sau khi Hiến pháp 1992 được ban hành, hoạt động lập pháp của Nhà nước ta đã được đẩy mạnh hơn trước. Tính đến hết năm 1995, trong nhiệm kỳ này, Quốc hội đã ban hành được 36 văn bản luật, trong đó quan trọng nhất có Bộ luật lao động và Bộ luật dân sự; Uỷ ban thường vụ Quốc hội đã ban hành được 34 Pháp lệnh.

 

            Trong số các văn bản Luật, Pháp lệnh được ban hành, có nhiều văn bản trước khi thông qua, đã được công bố lấy ý kiến nhân dân. Đó là các  Dự án như Luật đất đai, Luật khuyến khích đầu tư trong nước, Bộ luật lao  động, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, Bộ luật dân sự... Việc lấy ý kiến về hai  bộ luật - Bộ luật lao động và Bộ luật dân sự có thể là ví dụ điển hình  để minh hoạ một cách tương đối đầy đủ về quy mô, phạm vi và kết quả  của việc tổ chức lấy ý kiến nhân dân về các Dự án Luât.

 

            Từ những quy định của pháp luật hiện hành và thực tiễn áp dụng chế định này trên thực tế, có thể đưa ra  một số nhận xét như sau:

 

            1. Chế định  công  bố Dự thảo các văn bản luật để lấy ý kiến  nhân dân là rất cần thiết, thể hiện được bản chất dân chủ trong hoạt động lập pháp ở nước ta. Việc công bố lấy ý kiến nhân dân về các Dự án luật, pháp lệnh nhằm đạt nhiều mục đích, vừa là đợt sinh hoạt để lấy ý kiến nhân dân đóng góp vào Dự án luật, vừa là dịp để nâng cao nhận thức trong nhân dân về pháp luật.

 

            2. Đây là một hoạt động rất quan trọng, có sự tham gia và phối hợp của nhiều cơ quan, từ Quốc hội là cơ quan quyết định việc công bố Dự thảo Luật, Uỷ ban thường vụ Quốc hội  là cơ quan quyết định công bố Dự thảo Pháp lệnh; Uỷ ban thường vụ Quốc hội tổ chức và chỉ đạo việc lấy ý kiến; Chính phủ là cơ quan trình Dự thảo; với Bộ, ngành là cơ quan chủ trì việc soạn thảo hoặc tham gia soạn thảo Dự án và các đơn vị chuyên môn của Văn phòng Quốc hội cũng tham gia  vào quá trình này .

 

            3. Việc tổ chức triển khai lấy ý kiến  nhân dân là quan trọng, nhưng việc tập hợp đầy đủ các ý kiến của nhân dân, các cấp, các ngành cũng không kém phần quan trọng. Hiện nay, việc tập hợp này đã có sự phối hợp giữa các cơ quan thuộc Quốc hội như Văn phòng Quốc hội, Uỷ ban của Quốc hội thẩm tra Dự án và cơ quan soạn thảo với sự tăng cường các chuyên viên khác như Toà án nhân dân  tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao ... nhưng xác định trong văn bản pháp luật về trách nhiệm chính  của cơ quan nào cũng còn chưa rõ ràng.

 

            5. Việc tổ chức lấy ý kiến nhân dân cần những khoản chi phí nhất định. Khoản ngân sách này từ nhiều nguồn, có thể từ ngân sách trích trong kinh phí làm luật do Uỷ ban thường vụ Quốc hội quyết định, ở địa phương thì do Uỷ ban nhân dân quyết định, từ ngân sách địa phương, còn đối với các tổ chức chính trị, xã hội, đoàn thể nhân dân, do ngân sách hạn hẹp thì được hỗ trợ.

 

            6. Việc lấy ý kiến các Đoàn Đại biểu Quốc hội về Dự án luật, Pháp lệnh là rất cần thiết, qua đó các đại biểu được thông tin về những nội dung của Dự thảo, tạo ra sự nhất trí cao để chuẩn bị cho việc thông qua Dự án. Việc gửi Dự thảo đến Đại biểu Quốc hội chậm nhất là 20 ngày trước khi Quốc hội khai mạc đã được thực hiện đều đặn, theo đúng quy định của  Luật tổ chức Quốc hội. Còn việc lấy ý kiến Đoàn Đại biểu Quốc hội để làm  cơ sở cho việc  chỉnh lý thì tiến hành chưa được thường xuyên và do Uỷ ban thường vụ Quốc hội quyết định;

 

            7. Từ thực tế cho thấy  là chế định công bố lấy ý kiến nhân dân, các ngành, các cấp về Dự án luật, pháp lệnh chưa được quy định đầy đủ, nếu so sánh những quy định này của các văn bản pháp luật hiện hành và thực tế điều hành, chỉ đạo của Uỷ ban thường vụ Quốc hội thời gian vừa qua, Theo ý kiến của chúng tôi, cần nhấn mạnh đến các khía cạnh khác nhau của việc lấy ý kiến nhân dân một cách rộng rãi, với sự tham gia của tất cả các tầng lớp nhân dân, các ngành, các cấp với việc lấy ý kiến của các Đoàn Đại biểu Quốc hội.

 

            8. Hiện nay, Quốc hội đã và đang được đổi mới tổ chức và hoạt động theo hướng chuyển Quốc hội dần sang hoạt động thường xuyên. Theo quy định của Luật tổ chức Quốc hội (điều 48), mỗi Đoàn có thể có từ một đến hai đại biểu làm việc theo chế độ chuyên trách. Do đó, cần bổ sung vào văn bản luật quy định về vai trò của Văn phòng Đoàn đại biểu trong việc giúp Đoàn Đại biểu Quốc hội thảo luận, góp ý về Dự thảo  luật, pháp lệnh. Điều này  cũng phù hợp với quy định tại điều 47 Quy chế hoạt động của Đại biểu Quốc hội và Đoàn Đại biểu Quốc hội 1993.

 

 

            4-4/ Công tác thẩm tra Dự án Luật, Pháp lệnh.

 

            Trong Luật tổ chức Quốc hội năm 1992, giao nhiệm vụ thẩm tra chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh hàng năm và 5 năm cho Uỷ ban pháp luật, Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban khác của Quốc hội có trách nhiệm cùng với Uỷ ban pháp luật trong việc thẩm tra chương trình xây dựng Luật, pháp lệnh. Trong Quy chế xây dựng Luật, Pháp lệnh do Hội đồng Nhà nước (khoá VIII) ban hành ngày 8/ 6/ 1988 đã giành Chương IV và một số quy định ở các Chương khác để quy định về quyền thẩm tra Dự án Luật, Pháp lệnh của Hội đồng dân tộc, Uỷ ban pháp luật và các Uỷ ban thường trực khác của Quốc hội. Trong đó xác định rõ những nội dung công việc chính thuộc trách nhiệm của cơ quan thẩm tra  và các quan hệ phối hợp giữa cơ quan thẩm tra với các cơ quan, tổ chức hữu quan khác trong toàn bộ quá trình xây dựng văn bản. bao gồm các phần việc; Tiền thẩm tra, quá trình thẩm tra, quá trình hoàn thiện văn bản, trình cơ quan có thẩm quyền xem xét thông qua sau khi thẩm tra. Trong giai đoạn này chúng tôi xin phân tích một số vấn đề theo quy định của Quy chế.

 

            * Về thẩm quyền thẩm tra chương trình xây dựng Luật, pháp lệnh (5 năm, 1 năm, 6 tháng) của Hội đồng dân tộc, Uỷ ban pháp luật, và các Uỷ ban của Quốc hội, đã không quy định một cách cụ thể cơ quan nào chịu trách nhiệm chính trong việc thẩm tra chương trình này. Do vậy, việc thẩm tra chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh thiếu tính chặt chẽ, không phản ánh được nhu cầu thực tế của xã hội; Chương trình xây dựng Luật, pháp lệnh được Quốc hội thông qua (nhất là chương trình xây dựng pháp luật 5 năm) đã bị sửa đổi, bổ sung khác xa với dự kiến ban đầu.

 

            * Về phân công thẩm tra các Dự án Luật, pháp lệnh. Sau khi kế hoach xây dựng Luật, Pháp lệnh được thông qua, Uỷ ban thường vụ Quốc hội giúp Chủ tịch Quốc hội tổ chức hội nghị chủ tịch Hội đồng dân tộc và các Chủ nhiệm Uỷ ban thường trực của Quốc hội để thống nhất trong việc phân công Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội.

 

            Trong trường hợp cơ quan Dự thảo đề nghị hoặc tự mình xét thấy cần thiết, Hội đồng dân tộc hoặc Uỷ ban thường trực chủ trì thẩm tra có thể tổ chức mời đại diện các cơ quan, tổ chức hữu quan và các chuyên gia để tham gia ý kiến về Dự án Luật, Pháp lệnh. Các quy định này đã được Luật tổ chức Quốc hội quy định và các Quy chế hoạt động  của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội cụ thể hoá.

 

            * Về việc tham gia xây dựng Dự thảo văn bản của các cơ quan thẩm tra. Trong những năm qua, thực hiện nhiệm vụ được giao, các cơ quan thẩm tra đã có sự phối hợp với các cơ quan Dự thảo trong việc xây dựng Dự thảo ngay từ đầu. tham gia việc tổ chức lấy ý kiến, tổ chức các cuộc hội thảo, khảo sát khoa học trong và ngoài nước. Do vậy, việc thẩm tra Dự thảo được tiến hành một cách sâu sát hơn, đảm bảo cho việc xây dựng Dự thảo bám sát được định hướng đã đề ra, đồng thời giúp cho Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội trong việc thảo luận, thông qua văn bản pháp luật dễ dàng hơn. Tuy nhiên, vai trò của các Uỷ ban thẩm tra trong giai đoạn này mang tính chất tư vấn, phối hợp.

 

            * Về việc tổ chức thẩm tra Dự án Luật, Pháp lệnh. Các cơ quan thẩm tra đã tổ chức các phiên họp để thẩm tra Dự án và nêu ý kiến để thảo luận về các vấn đề liên quan cả về nội dung, hình thức kể cả về kỹ thuật lập pháp trong từng Dự thảo. Làm báo cáo thẩm tra trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Trong Báo cáo thẩm tra nêu rõ những vấn đề đã thống nhất và những vấn đề còn có nhiều ý kiến khác nhau trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụQuốc hội xem xét và quyết định. Trong quá trình thực hiện thâm tra có một loạt các vấn đề nảy sinh cần được hoàn thiện. Trước hết,  Dự thảo trình cơ quan thẩm tra phải là Dự thảo chính thức với tư cách của cơ quan trình Dự án theo Luật định, chứ không phải là văn bản của cơ quan được phân công soạn thảo. Thứ hai, để tạo điều kiện cho công tác thẩm tra được tiến hành thuận lợi, cần cụ thể hoá quy định: Về trách nhiệm của cơ quan soạn thảo, các cơ quan Nhà nước hữu quan, Văn phòng Quốc hội trong việc đáp ứng yêu cầu của cơ quan thẩm tra trong quá trình thẩm tra Dự án pháp luật; Về thời gian phải gửi Dự thảo. Thứ ba, cần quy định rõ trình tự, thủ tục, cách thức tiến hành phiên họp thẩm tra, nội dung báo cáo thẩm tra đối với Dự thảo Luật, Pháp lệnh trong đó bao gồm: trình tự, thủ tục thẩm tra; báo cáo thẩm tra về Dự thảo Pháp lệnh trước Uỷ ban thường vụ Quốc hội; phát biểu ý kiến về Dự án Luật trước Uỷ ban thường vụ Quốc hội và báo cáo thẩm tra về Dự án Luật trước Quốc hội. Thứ tư, cần làm rõ chức trách, thẩm quyền của thường trực Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội. Làm rõ trong trường hợp nào thì có thể xin ý kiến của thường trực Uỷ ban; trường hợp nào thì phải xin ý kiến của tập thể Uỷ ban. Cuối cùng cần xây dựng cơ chế để bảo đảm sự tham gia của Uỷ ban pháp luật trong việc thẩm tra tất cả các Dự thảo nhằm bảo đảm tính thống nhất, tính chuẩn xác về kỹ thuật pháp lý của hệ thống văn bản pháp luật.

 

            Có thể nói, cơ quan thẩm tra phải tiến hành thẩm tra về tất cả các mặt của dự án Luật, Pháp lệnh nhưng cần tập chung vào các vấn đề chủ yếu sau đây:

 

            - Sự cần thiết phải ban hành Luật, Pháp lệnh, sự phù hợp của dự án Luật, Pháp lệnh với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng.

 

            - Đối tượng, phạm vi điều chỉnh, nội dung, tính hợp hiến, hợp pháp của Dự án.

 

            - Tính khả thi của Dự án.

 

            - Kỹ thuật soạn thảo Dự án.

 

            4-5/ Thông qua Dự án Luật, Pháp lệnh; thẩm quyền, thủ tục công bố Luật, Pháp lệnh.

 

            Đây là giai đoạn có tính chất quyết định trong toàn bộ quá trình xây dựng văn bản pháp luật. Trong Quy chế xây dựng Luật, Pháp lệnh ngày 6/ 8/ 1988 của Hội đồng Nhà nước khoá VIII đã giành Chương V và Chương VIII để quy định về việc trình thông qua hoặc cho ý kiến về Dự án Luật, Pháp lệnh và trong  các văn bản như: Luật tổ chức Quốc hội, Quy chế hoạt động của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội cũng quy định cụ thể về thẩm quyền và trình tự này.

 

            * Đối với việc trình, thông qua Pháp lệnh và cho ý kiến về Dự án Luật.

 

            Uỷ ban thường vụ Quốc hội sau khi nghe đại diện tổ chức hoặc cá nhân trình Dự án thuyết trình về Dự án; đại diện Hội đồng dân tộc, hoặc Uỷ ban của Quốc hội được giao nhiệm vụ thẩm tra Dự án trình báo cáo thẩm tra về Dự án đó. Chủ toạ phiện họp Uỷ ban thường vụ Quốc hội có thể mời đại diện các cơ quan dự họp phát biểu ý kiến về những vấn đề có liên quan trong nội dung Dự án. Trong phiên họp, các thành viên trong Uỷ ban thường vụ Quốc hội có quyền phát biểu ý kiến, thảo luận về những vấn đề liên quan đến Dự án, cho ý kiến về nội dung cũng như hình thức của Dự án đó. Căn cứ vào ý kiến của các thành viên Uỷ ban thường vụ Quốc hội và đại diện các cơ quan dự họp, chủ toạ phiên họp nêu các vấn đề cần tập chung thoả luận, biểu quyết và cách biểu quyết để Uỷ ban thường vụ Quốc hội quyết định. Dựa trên những ý kiến thảo luận của các thành viên Uỷ ban thường vụ Quốc hội và các đại biểu và kết luận của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, các cơ quan hữu quan chỉnh lý Dự án để trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua. 

 

            Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua Dự án Pháp lệnh đã được chỉnh lý bằng cách biểu quyết từng Điều, từng Chương, nghe đọc toàn văn, sau đó biểu quyết toàn bộ hoặc nghe đọc toàn văn rồi biểu quyết toàn bộ Dự án một lần.

 

            Để bảo đảm hiệu quả, chất lượng việc Quốc hội thông qua dự án Luật; Hiến pháp và Luật tổ chức Quốc hội quy định: “Dự án Luật phải được Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét, cho ý kiến trước khi trình Quốc hội”. Trên cơ sở ý kiến của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, cơ quan, tổ chức, cá nhân trình Dự án có trách nhiệm tổ chức việc chỉnh lý Dự án. Trong trường hợp cơ quan, tổ chức, cá nhân trình Dự án có ý kiến khác với ý kiến của Uỷ ban thường vụ Quốc hội thì có quyền báo cáo Quốc hội xem xét quyết định. Thực tiễn hoạt động lập pháp của Nhà nước ta trong thời gian qua đã thể hiện rõ sự phối hợp chặt chẽ và hiệu quả hoạt động của các cơ quan, tổ chức tham gia vào quy trình lập pháp.

 

            * Đối với việc trình Dự án Luật tại kỳ họp Quốc hội:

 

            Quốc hội xem xét Dự án Luật sau khi đã nghe thuyết trình của cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân trình Dự án; báo cáo thẩm tra của Hội đồng hoặc Uỷ ban chủ trì thẩm tra và biểu quyết thông qua sau khi Quốc hội đã thảo luận. Căn cứ vào ý kiến thảo luận của Đại biểu Quốc hội, Chủ toạ phiện họp đề nghị các vấn đề cần biểu quyết và cách biểu quyết để Quốc hội quyết định. Quốc hội thông qua Dự án Luật bằng cách biểu quyết từng Điều, từng Chương, sau đó biểu quyết toàn bộ hoặc biểu quyết toàn bộ Dự án Luật một lần.

 

            Thức tế trong những năm vừa qua, quá trình cho ý kiến và thông qua Dự án Luật tại kỳhọp Quốc hội đã được bổ sung nhiều hình thức mới tạo ra cơ chế thảo luận, cho ý kiến đóng góp và thông qua Dự án Luật một cách có chất lượng và đạt hiệu quả cao, tiết kiệm thời gian và huy động được chí tuyệ tập thể của các Đại biểu Quốc hội trong thời gian họp. Trong thời gian tới cần được tiếp tục nghiên cứu, bổ sung thành các quy định cụ thể như:

 

            - Thủ tục trình xin ý kiến Quốc hội về Dự án Luật, Pháp lệnh.

 

            - Thủ tục của một dự  án Luật trình Quốc hội thông qua tại kỳ họp.

 

            - Các hình thức thảo luận, cho ý kiến tại kỳ họp bao gồm:  chuẩn bị một số vấn đề gợi ý trao đổi, thảo luận tại tổ Đại biểu Quốc hội, thảo luận tại hội trường, phiếu gửi xin ý kiến đại biểu về những nội dung cơ bản.

 

            - Chuẩn bị đề cương báo cáo, giải trình bổ sung, thuyết minh và dự kiến chỉnh lý một số điều trong Dự án Luật sau khi tiếp thu ý kiến của các Đại biểu Quốc hội.

 

            - Làm rõ trách nhiệm của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Đoàn thư kí kỳ họp, Ban soạn thảo, Uỷ ban thẩm tra, Uỷ ban pháp luật, Đại biểu Quốc hội và Đoàn Đại biểu Quốc hội trong quá trình Quốc hội xem xét thông qua Dự án Luật tại kỳ họp.

 

            - Cách thức tổ chức  để Quốc hội biểu quyết thông qua Dự thảo văn bản luật.

 

            * Công bố Luật, Pháp lệnh.

 

            Công bố Luật, Pháp lệnh là công đoạn cuối cùng trong hoạt động lập pháp. Mục đích của việc công bố Luật, Pháp lệnh là nhằm giới thiệu rộng rãi văn bản pháp luật trước các tầng lớp nhân dân, các cơ quan Nhà nước và viên chức Nhà nước, các tổ chức kinh tế - xã hội về nội dung của các văn bản pháp luật. Thông qua việc công bố văn bản Luật, Pháp lệnh chính thức được đưa vào vận hành trong cuộc sống, bắt đầu phát huy tác dụng trong việc điều chỉnh các quan hệ xã hội. Do đó, giai đoạn này cần phải quy định thêm về việc tổ chức xuất bản văn bản Luật, Pháp lệnh. Cần bổ sung các quy định về: Việc ban hành văn bản hướng dẫn thi hành, Công tác tuyên truyền và giáo dục pháp luật, công tác kiểm tra, giám sát việc thi hành pháp luật, giải thích pháp luật...

 

            Sau khi Quốc hội thông qua toàn văn Dự thảo Luật; Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua Dự thảo Pháp lệnh, Uỷ ban pháp luật, cơ quan soạn thảo, Văn phòng Quốc hội và các cơ quan chức năng khác  tổ chức rà soát lại toàn bộ Dự thảo lần cuối trước khi trình Chủ tịch Quốc hội kí chứng thực và trình Chủ tịch nước công bố theo đúng thời hạn do Luật định.   

           

 

 

 

 V

 

NHỮNG KHUYẾN NGHỊ

 

 

            Xuất phát từ mục tiêu của đề tài là nghiên cứu thực trạng quy trình lập pháp của nước ta hiện nay, đưa ra những kiến nghị để góp phần đổi mới và nâng cao chất lượng của hoạt động lập pháp (xây dựng Luật, Pháp lệnh) trên cơ sở những quy định của Hiến pháp 1992. Chúng tôi nhận thấy, để lập lại trật tự, kỷ cương trong công tác xây dựng Luật, Pháp lệnh thì không những cần phải hoàn thiện quy trình lập pháp mà còn phải có những quy định để phân định rõ chức năng, thẩm quyền và quy trình xây dựng những văn bản lập quy của Chính phủ vì đây là những văn bản được ban hành để cụ thể hoá, chi tiết thi hành luật, Pháp lệnh có hiệu lực thi hành trong phạm vi cả nước.

 

            Do vậy, Ban chủ nhiệm đề tài mạnh dạn đưa ra một vài khuyến nghị nhằm góp phần nâng cao vai trò và hiệu quả của quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật:

 

 

 

 

 

            1/ Cơ sở phân định thẩm quyền lập pháp và thẩm quyền lập quy.

 

            Chúng tôi đưa ra khuyến nghị này nhằm góp phần làm rõ hơn quyền lập pháp, quyền hành pháp, thẩm quyền của Quốc hội với thẩm quyền của Chính phủ trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

 

            Cơ chế này gồm 3 điểm.

 

- Những vấn đề gì nhất thiết phải ban hành bằng Luật.

 

- Những vấn đề gì có thể được ban hành bằng hình thức Pháp lệnh.

 

- Văn bản lập quy của chính phủ nên giới hạn đến đâu.

 

            * Những vấn đề nhất thiết phải ban hành dưới hình thức văn bản Luật bao gồm:

 

            1. Nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp.

 

            2. Chế độ bầu cử Đại biểu Quốc hội, Đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp.

 

            3. Các quyền và nghĩa vụ cơ bản công dân.

 

            4. Quy định các thứ Thuế, sửa đổi, bãi bỏ thuế; các nguyên tắc chủ yếu về tài chính, tiền tệ quốc gia.

 

            5. Tội phạm và hình phạt, tố tụng hình sự và các thủ tục tố tụng khác tại Toà án.

 

            6. Quy định về Quốc tịch.

 

            7. Đặc xá, đại xá.

 

            8. Huân chương, Huy chương và danh hiệu vinh dự Nhà nước.

 

            9. Chế độ công chức, công vụ.

 

            10. Những vấn đề khác mà Quốc hội xét thấy cần thiết.

 

            * Những lĩnh vực có thể ban hành văn bản dưới hình thức Pháp lệnh.

 

            Để đáp ứng yêu cầu quản lý của Nhà nước, Quốc hội có thể quyết định giao cho Uỷ ban thường vụ Quốc hội ra Pháp lệnh về những vấn đề thuộc thẩm quyền của Quốc hội nhưng chưa có Luật quy định trừ các vấn đề nói tại các điểm 1,2,3,4,5 và 6 nói trên.

 

            * Văn bản lập quy của Chính phủ.

 

            Sự phân biệt văn bản lập quy của Chính phủ với văn bản lập pháp của Quốc hội trước hết phải dựa trên một nguyên tắc cơ bản đó là: Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp. Vì vậy, quyền lập quy của Chính phủ nên giới hạn theo những điểm cụ thể sau:

 

            1- Văn bản lập quy của Chính phủ quy định chi tiết những điểm đã có ghi trong Luật, Pháp lệnh.

 

            2- Văn bản để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền của Chính phủ đã được Hiến pháp, Luật tổ chức Chính phủ quy định.

 

            3- Văn bản lập quy của Chính phủ có thể ban hành những quy định mới trong một lĩnh vực nào đó đang có nhu cầu đòi hỏi cấp bách phải được điều chỉnh bằng pháp luật nhưng Luật, Pháp lệnh chưa quy định trừ các vấn đề nói tại các điểm 1,2,3,4,5,6,7 và 8 trong phần thẩm quyền ban hành Luật của Quốc hội. Gặp những trường hợp này, Chính phủ có thể ra Nghị định quy định cho các ngành, các cấp thực hiện một thời gian sau đó tổng kết lại, báo cáo với Quốc hội chuyển Nghị định đó thành một đạo Luật. Việc ban hành những quy định loại này là cần thiết để kịp thời điều chỉnh các quan hệ xã hội mới nảy sinh trong cuộc sống. Tuy nhiên, việc ban hành những văn bản pháp quy loại này cần được bảo đảm bằng thủ tục xem xét trước (apriori) và nguyên tắc thuận ý của Quốc hội.   

 

 

2/ Cải tiến công tác lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh :

 

 Trước hết, phải nghiên cứu chiến lược xây dựng pháp luật dài hạn 10 năm hoặc 20 năm trên cơ sở đường lối chính sách của Đảng, chiến lược về phát triển kinh tế - xã hội của đất nước ta và nhu cầu quản lý xã hội để có bức tranh toàn cảnh về hệ thống pháp luật của Nhà nước ta phục vụ cho việc quản lý của Nhà nước đối với toàn bộ xã hội. Trên cơ sở đó, chúng ta sẽ xây dựng chương trình xây dựng pháp luật 5 năm, hàng năm phù hợp với chiến lược xây dựng pháp luật, với yêu cầu và trình độ phát triển kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ và thực tế khả năng chuẩn bị các dự án, nhằm tránh đưa ra chương trình hành năm quá ôm đồm, nặng nề thiếu tính khoa học và thiếu khả năng thực tế trong xây dựng pháp luật. Tóm lại, phải xác định chương trình xây dựng pháp luật là một bộ phận của chương trình phạt triển kinh tế - xã hội của đất nước.

 

Trong công tác xây dựng chương trình phải xác định trách nhiệm của Chính phủ là đầu mối có trách nhiệm tập hợp đầy đủ tất cả các kiến nghị xây dựng Luật, Pháp lệnh của tất cả các cơ quan, tổ chức, cá nhân và lập Dự kiến chương trình, trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Quy định như vậy bảo đảm cho Chính phủ thực hiện tốt chức năng là cơ quan thống nhất quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ thuộc mọi mặt của đời sống xã hội, là cơ quan chịu trách nhiệm chính trong việc quy định chi tiết và nhất là tổ chức thực hiện, bảo đảm văn bản Luật, Pháp lệnh dù không do Chính phủ trình vẫn được triển khai, thi hành đồng bộ với các văn bản khác.

 

            3/ Về tổ chức ban dự thảo Luật, Pháp lệnh

 

            Trừ Hiến pháp có phương pháp soạn thảo đặc biệt, các Bộ luật, đạo Luật, Pháp lệnh phải do Ban soạn thảo đảm nhiệm. Ban soạn thảo có thể do chính cơ quan tổ chức trình Dự án thành lập hoặc do Uỷ ban thường vụ Quốc hội thành lập.

 

Mỗi Dự án Luật, Pháp lệnh sẽ thành lập một ban Dự thảo gồm những chuyên gia đầu ngành, am hiểu sâu về lĩnh vực cụ thể  thuộc đối tượng, phạm vi điều chỉnh của Dự án, các luật gia có trình độ và kinh nghiệm nghiên cứu và soạn thảo. Ban soạn thảo chịu trách nhiệm trước cơ quan, tổ chức trình Dự án về tiến độ và chất lượng của Dự án.

 

Để đảm bảo chất lượng của Dự án Luật, Pháp lệnh ban soạn thảo phải tiến hành các công việc như: tổng kết tình hình thi hành pháp luật, tổ chức nghiên cứu, khảo sát, đánh giá thực trạng các quan hệ xã hội liên quan đến nội dung của Dự án; tổ chức nghiên cứu thông tin tư liệu, kinh nghiệm của nước ngoài, xây dựng chính sách pháp lý của Dự án; chuẩn bị đề cương, soạn thảo, chỉnh lý Dự án; tổ chức lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức, các nhân hữu quan bằng các hình thức thích hợp.

 

4/ Tăng cường trách nhiệm của Chính phủ trong việc chỉ đạo, xem xét, thảo luận các Dự án Luật, Pháp lệnh trước khi trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội.

 

- Để đảm bảo chất lượng của Dự án Luật, Pháp lệnh trước khi Chính phủ trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội thì Chính phủ phải xem xét, thảo luận tập thể, biểu quyết theo đa số để quyết định việc trình Dự án Luật, Pháp lệnh ra Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội.

 

- Do Chính phủ là cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất của Nước cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, là cơ quan điều hành và quản lý mọi mặt đời sống của đất nước nên thời gian Chính phủ giành cho việc xem xét, thảo luận các Dự án Luật, Pháp lệnh không được nhiều. Do vậy, có thể tăng cường phiên họp bất thường của Chính phủ để thảo luận các Dự án luật, pháp lệnh trước khi Chính phủ trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Nên bỏ hình thức lấy ý kiến các thành viên Chính phủ về Dự án Luật, Pháp lệnh thông qua phiếu lấy ý kiến. Bởi lẽ việc lấy ý kiến như trên chỉ giải quyết một số vấn đề của Dự án chứ không phải toàn bộ Dự án; việc không thảo luận Dự án Luật, Pháp lệnh tại phiên họp Chính phủ sẽ kém hiệu quả trong việc tham gia ý kiến về Dự án.

 

5/ Nâng cao vai trò của Bộ Tư pháp trong hoạt động xây dựng Luật, Pháp lệnh:

 

Bộ Tư pháp là cơ quan của Chính phủ có trách nhiệm giúp Chính phủ quản lý thống nhất văn bản quy phạm pháp luật, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của các Dự án luật, pháp lệnh trước khi trình Chính phủ để Chính phủ xem xét, quyết định trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội.

 

Bộ Tư pháp chịu trách nhiệm thẩm định các Dự án luật, pháp lệnh trước khi Chính  phủ họp để xem xét, quyết định trình Dự án ra Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội.

 

Phạm vi thẩm định về Dự án phải được trình bày tại phiên họp Chính phủ với các nội dung  sau đây:

 

+ Các vấn đề pháp lý đặt ra trong Dự thảo Luật, Pháp lệnh có hợp hiến, hợp pháp không?

 

+ Các quy định trong Dự án Luật, Pháp lệnh có mâu thuẫn, chồng chéo với nhau không.

 

+ Đánh giá tổng quát chung về Dự án, tính khả thi, tác động của Dự án Luật, Pháp lệnh trong đời sống xã hội và công tác quản lý Nhà nước trong phạm vi lĩnh vực, đối tượng mà Luật, Pháp lệnh đó điều chỉnh.

 

+ Cơ cấu của Dự án đã bảo đảm tính lôgic và khoa học chưa. Dự án được xây dựng đã đúng về kỹ thuật xây dựng văn bản chưa?  Cách thể hiện trong phần Chương, Mục, Điều, Khoản, Điểm có hợp lý không? Cách sử dụng từ ngữ trong Dự thảo Luật, Pháp lệnh có đơn giản, dễ hiểu, trong sáng và chính xác không?

 

Để thực hiện tốt vai trò của mình trong hoạt động xây dựng pháp luật; thẩm định các Dự án luật, pháp lệnh, trước mắt Bộ Tư pháp cần tăng cường đội ngũ chuyên gia pháp lý giỏi về pháp luật trong nước cũng như pháp luật Quốc tế cho các Vụ, Viện NCKH pháp lý thuộc Bộ Tư pháp. Không ngừng đào tạo nâng cao trình độ chuyên môn cho các cán bộ đảm đương  công tác này. Tăng cường các điều kiện và phương tiện làm việc như tài liệu, máy ... để các đơn vị này chủ động trong công việc.

 

 6/ Tăng cường vai trò lãnh đạo của Đảng trong hoạt động xây dựng Luật, Pháp lệnh.

 

 Đây là vấn đề lớn, quan trọng vì Luật, Pháp lệnh là những văn bản pháp lý có hiệu lực cao, liên quan đến mọi đối tượng trong xã hội, do vậy,  những vấn đề thuộc quan điểm lớn của Dự án cần được Bộ chính trị cho ý kiến chỉ đạo sớm trước khi trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội để bảo đảm cho việc soạn thảo Dự án đúng định hướng xã hội chủ nghĩa, thể chế hoá kịp thời đường lối, chính sách của Đảng và bảo đảm cho việc xây dựng Luật, Pháp lệnh được nhanh hơn.

 

            7/ Về việc lấy ý kiến nhân dân, các ngành, các cấp.

 

            Căn cứ nội dung và tính chất của từng loại văn bản, cần quy định việc lấy ý kiến nhân dân về các Dự án Luật, Pháp lệnh trước khi trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua.

 

            Cần quy định rõ vai trò của Uỷ ban thường vụ Quốc hội trong việc chỉ đạo, tổ chức lấy ý kiến nhân dân; trách nhiệm của Văn phòng Quốc hội, cơ quan chủ trì soạn thảo trong việc tập hợp ý kiến nhân dân để trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội xử lý.

 

            8/ Về trình tự thẩm tra, thông qua, công bố văn bản Luật, Pháp lệnh.

 

            * Về tự thẩm tra.

 

            Dự án Luật, Pháp lệnh trước khi trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội phải được Hội đồng dân tộc hoặc các Uỷ ban hữu quan của Quốc hội thẩm tra.

 

            Cơ quan thẩm tra phải tiến hành thẩm tra về tất cả các mặt của Dự án Luật, Pháp lệnh nhưng tập chung vào các vấn đề chủ yếu như: sự cần thiết phải ban hành Luật, Pháp lệnh, sự phù hợp với đường lối, chính sách của Đảng; đối tượng, phạm vi điều chỉnh, nội dung, tính hợp hiến, hợp pháp của Dự án, tính khả thi và kỹ thuật soạn thảo Dự án.

 

            Cần đổi mới phương thức thẩm tra, tăng cường trách nhiệm đối với Uỷ ban pháp luật của Quốc hội trong việc thẩm tra các Dự án Luật, Pháp lệnh do Hội dồng dân tộc hoặc các Uỷ ban hữu quan khác thẩm tra nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật.

 

            * Về trình tự thông qua.

 

            Để bảo đảm cho việc thông qua Dự án Luật có chất lượng và tiết kiệm được thời gian nên tăng cường hoạt động của các Đoàn đại biểu Quốc hội ở địa phương, trách nhiệm của các Đoàn đại biểu Quốc hội về việc cho ý kiến về Dự án Luật

 

            Cần đổi mới thủ tục và trình tự thông qua Dự án Luật, Pháp lệnh theo hướng Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội chỉ thảo luận, xem xét thông qua các vấn đề lớn, có tính nguyên tắc sau đó thông qua toàn bộ Dự án, chứ không nên thảo luận, xem xét thông qua từng Điều, từng Chương sau đó mới thông qua toàn bộ Dự án một lần như hiện nay.

 

            * Về thủ tục công bố Luật, Pháp lệnh.

 

            Ngoài việc quy thẩm quyền và trình tự công bố văn bản Luật, Pháp lệnh như hiện nay chung tôi kiến nghị cần phải quy định thêm về việc tổ chức xuất bản văn bản Luật, Pháp lệnh. Cần bổ sung các quy định về việc ban hành văn bản hướng dẫn thi hành Luật, Pháp lệnh; quy định về việc tuyên chuyền, phổ biến pháp luật.

 

            9/ Xác định đặc tính pháp lý của các hình thức xử lý văn bản: thu hồi, sửa đổi, bãi bỏ, huỷ bỏ.

 

            Hiện nay chưa có quan niệm thống nhất về các hình thức xử lý văn bản, nên trong thực tế đã có nhiều cách giải quyết khác nhau trong việc xử lý một văn bản cụ thể.

 

            Chúng tôi kiến nghị nên xây dựng các quy phạm pháp luật quy định về việc xử lý các văn bản quy phạm pháp luật sai trái để tạo cơ sở pháp lý cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong công tác hệ thống hoá và pháp điểm hoá các vă n bản quy phạm pháp luật như sau:

 

            1) Bãi bỏ là một hình thức xử lý văn bản của chính cơ quan đã ra văn bản đó. Cơ quan cấp trên không bãi bỏ văn bản của cơ quan cấp dưới.

 

            2) Huỷ bỏ là một hình thức xử lý văn bản của cơ quan cấp trên đối với văn bản của cơ quan cấp dưới đối với những văn bản trái pháp luật, vi quyền và vô quyền. Hậu quả pháp lý của hình thức này là phải khôi phục lại toàn bộ tình trạng ban đầu như trước khi ban hành văn bản.

 

            3) Sửa đổi (bổ sung, thay thế) là hình thức xử lý một phần văn bản đã lỗi thời, không còn phù hợp trong thực tế của chính cơ quan đã ban hành văn bản đó. Cơ quan cấp trên không sửa đổi văn bản của cơ quan cấp dưới.

 

            4) Thu hồi là hình thức xử lý đối với những văn bản không có khả năng thực thi trong  đời sống thực tế. Việc thu hồi do cơ quan cấp trên hoặc do chính cơ quan ban hành quyết định.

 

 

            10/ Kiến nghị xây dựng Luật.

 

            Để nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác xây dựng pháp luật nói chung; Luật, Pháp lệnh nói riêng, kịp thời thể chế hoá đường lối, chính sách của Đảng, đáp ứng yêu cầu quản lý xã hội bằng pháp luật, tăng cường pháp chế, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Nhà nước cần sớm ban hành Luật về thẩm quyền, thủ tục và trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong đó cần xác định rõ thẩm quyền lập pháp của Quốc hội, thẩm quyền ra Pháp lệnh của Uỷ ban thương vụ Quốc hội, quy định cụ thể thủ tục và trình tự ban hành Luật, Pháp lệnh.

 

 

 

 

                                                                        BAN CHỦ NHIỆM ĐỀ TÀI

 

 

 Chuyên đề I.

 VĂN BẢN QUI PHẠM PHÁP LUẬT

 

                                                             PTS. Phạm Hồng Thái

                                                 Học viện Hành chính quốc gia, HN

 

 

        Vấn đề về văn bản quy phạm pháp luật, một vấn đề có lẽ là hoàn toàn không mới đối với các luật gia, các nhà hoạt đông thực tiễn và trong các sách báo khoa học pháp lý đã nêu ra nhiều định nghĩa khác nhau. Nhưng ở những điểm căn bản đã thống nhất. Những vấn đề đặt ra, trong quan niệm, trong thực tiễn pháp lý, cách dùng thuật ngữ còn rất khác nhau. Từ đó, nó cũng ảnh hưởng trực tiếp tới các hoạt động ban hành pháp luật, điều hành và quản lý xã hội trên mọi lĩnh vực hoạt động của Nhà nước, đời sống cộng đồng. Vì vậy nghiên cứu "văn bản quy phạm pháp luật "là điều cần thiết nhằm đáp ứng nhu cầu về lý luận và thực tiễn đặt ra hiện nay.

 

        Để có quan niệm thống nhất về văn bản quy phạm pháp luật theo tôi cần nhắc lại những vấn đề cơ bản có liên quan mà khoa học pháp lý đã nghiên cứu, đồng thời phân tích nó gắn với thực tiễn pháp lý Việt Nam để đi đến thống nhất với nhau về quan niệm. Nhưng thống nhất về quan niệm là vấn đề rất khó, thống nhất về quan điểm khoa học có nghĩa người ta phải từ bỏ những quan niệm đã "hằn sâu" "đã ngấm" vào mình để chấp nhận quan niệm khác. Điều mà trong mọi khoa học khó diễn ra, mà nó cần phải có thời gian thử thách, chúng tôi không hi vọng làm được điều đó, nhưng vẫn nói tiếng nói của mình để cùng nhau đi tìm chân lý.

 

        1/Quan niệm chung về văn bản.

 

        Theo tôi để có cách nhìn toàn diện về văn bản quy phạm pháp luật, cần có quan niệm chung về văn bản, chức năng, tính chất của nó. Văn bản là đối tượng nghiên cứu của nhiều ngành khoa học khác nhau. Tuỳ theo giác độ nghiên cứu, cách tiếp cận người ta có quan niệm không giống nhau về văn bản.

 

        Theo quan niệm của các nhà văn bản học có hai cách định nghĩa về văn bản.

           

            Theo nghĩa rộng: văn bản được hiểu là phương tiện ghi nhận và chuyền đạt các thông tin từ chủ thể này đến các chủ thể khác bằng một kí hiệu hoặc bằng một ngôn ngữ nhất định. Với cách hiểu này các loại tài liệu, giấy tờ, sách vở đến các loại hoành phi câu đối... băng ghi âm, ghi hình, bản vẽ kĩ thuật.v.v. đều gọi là văn bản.

 

            Theo nghĩa hẹp: văn bản được hiểu là các tài liệu, giấy tờ được sử dụng trong các cơ quan Nhà nước, cơ quan tổ chức xã hội, đoàn thể quần chúng.

 

         Với cách hiểu như vậy (cả theo nghĩa rộng và nghĩa hẹp) thì văn bản có các chức năng sau đây: chức năng thông tin, chức năng văn hoá, chức năng xã hội, còn đối với những văn bản do cơ quan nhà nước ban hành còn có thêm chức năng pháp lý.

 

        Với cách nhìn như vậy, chưa phản ánh đầy đủ mọi khía cạnh của văn bản, đặc biệt là các văn bản do các cơ quan Nhà nước ban hành, nó không thuần tuý dùng để ghi lại và chuyền đạt thông tin, đó chỉ là một khía cạnh của một vấn đề.

 

        Lịch sử phát triển xã hội loài người đã chỉ ra rằng tiếng nói, chữ viết ra đời là kết quả lao động sáng tạo của con người, nó hình thành trong quá trình lao động sáng tạo hàng triệu năm trong lịch sử. Khi đã xuất hiện, đặc biệt là chữ viết đã trở thành phương thức, hình thức tư duy của con người, đồng thời chúng trở thành hình thức thể hiện, tồn tại của tư duy có ý trí của con người. Nói cách khác bản thân nội dung của văn bản hành chính là kết quả sự thể hiện ý chí của con người. Còn ý chí đó được hình thành như thế nào điều đó phụ thuộc vào ai là chủ thể văn bản. Vì vậy không thể đồng ý với quan niệm văn bản chỉ là phương tiện ghi tin và truyền đạt thông tin, đó chỉ là một chức năng hay thuộc tính của văn bản. Đặc biệt là những văn bản do nhà nước ban hành. Thực tế chúng được dùng như một công cụ, phương tiện để quản lý công việc Nhà nước, công việc xã hội.

 

    

       2/ Phân biệt văn bản pháp luật và Quyết định pháp luật

 

        Trong khoa học pháp lý nước ta đã có sự phân biệt khá rõ giữa văn bản pháp luật và Quyết định pháp luật. Cũng cần thiết nhắc lại và thống nhất những điểm căn bản này. Xét về bản chất thì Quyết định pháp luật là kết quả sự thể hiện ý chí quyền lực đơn phương của cơ quan Nhà nước, cá nhân có thẩm quyền. Nói cách khác ý chí đó được đề nên thành các mệnh lệnh. Xét về hình thức thể hiện, có nghĩa thông qua cái gì mà nhận biết được sự tồn tại của quyết định pháp luật. Khoa học pháp lý đã khẳng định: có ba hình thức thể hiện của Quyết định pháp luật: hình thức nói; hình thức viết (văn bản); các ám hiệu, tín hiệu, biển báo... Như vậy văn bản dùng để thể hiện Quyết định pháp luật, nếu xem xét ở khía cạnh hình thức thể hiện.

 

        Nghiên cứu về Pháp luật và Nhà nước, chúng ta đều thừa nhận và nêu trong mọi giáo trình: Nhà nước khác với mọi tổ chức xã hội ở những đặc trưng, dấu hiệu vốn có của nó đó là: Nhà nước ban hành pháp luật , pháp luật là hệ thống các quy tắc sử sự do Nhà nước đặt ra (hay thừa nhận) và bảo đảm thực hiện, thể hiện ý chí của giai cấp thống trị xã hội, là yếu tố điều chỉnh các quan hệ xã hội nhằm tạo ra trật tự và ổn định trong xã hội. Nói cách khác Nhà nước ban hành hay thừa nhận các quy tắc sử sự

 

        Các quy tắc xử sự (Quy phạm pháp luật) là những quan hệ xã hội được mô hình hoá, khái quát hoá. Cũng giống mọi hiện tượng khác chúng có hình thức tồn tai và hình thức thể hiện của mình. Như đã nêu ở trên, tiếng nói, chữ viết là hình thức thể hiện của tư duy có ý trí, mà các quy tắc xử sự là kết quả của ý chí, do đó về nguyên tắc chúng có thể thể hiện bằng văn nói, văn viết, ám hiệu, tín hiệu. Nhưng do những hạn chế vốn có của ngôn ngữ nói, nó thường ít chính xác, khi chuyền đạt người tiếp thu lại tiếp thu qua lăng kính chủ quan của con người dẫn tới tình trạng tiếp nhận và truyền đạt không chính xác và thực hiện nó cũng không chính xác. Vì vậy cơ quan, người có thẩm quyền không thể dùng hình thức văn nói để thể hiện quy tắc xử sự. Nói cách khác đã là pháp luật thì không nên sử dụng hình thức văn nói để thể hiện mà phải sử dụng hình thức văn bản. Chính với quan niệm như vậy mới khắc phục được tình trạng: cơ quan cấp dưới dùng văn bản của mình thông báo quyết định bằng miệng chứa nội dung quy tắc xử sự của cấp trên, gây khó khăn, không thống nhất trong thực hiện. Điều mà chúng ta thường gặp trong cơ quan quản lý Nhà nước, điều đó không xác định và không thể truy cứu trách nhiệm được. Hoạt động quản lý đòi hỏi tính linh hoạt, năng động, theo tôi trong trường hợp cần thiết có thể áp dụng hình thức này, nhưng sau đó phải có quyết định bằng văn bản của cơ quan, cá nhân đã ban hành quyết định. Việc phân loại văn bản pháp luật ở nước ta cũng còn gây ra các tranh luận. Có nhiều cách phân loại: phân loại theo chủ thể ban hành, theo tên gọi, theo tính chất pháp lý của chúng. Đáng quan tâm là cách phân loại theo tính chất pháp lý, theo cách này nổi lên hai quan niệm.

 

        Thứ nhất: Văn bản pháp luật bao gồm văn bản quy phạm pháp luật và văn bản cá biệt cụ thể.

 

        Thứ hai: Văn bản pháp luật bao gồm: Văn bản chỉ đạo, văn bản quy phạm pháp luật và văn bản cá biệt cụ thể.

 

         Để đánh giá cách phân loại nào là hợp lý cần suất phát từ thực tiễn hoạt động, xây dựng và ban hành văn bản của các cơ quan nhà nước ở nước ta. Cách phân loại thứ nhất thường không coi Nghị quyết của Quốc hội, UBTV Quốc hội, Hội đồng nhân dân là văn bản pháp luật mà chỉ coi những văn bản (Nghị quyết) của Quốc hội, UBTV Quốc hội có tính chất luật là văn bản pháp luật. Thực tế đây là loại văn bản có tính chất đặc thù riêng, trong nhiều trường hợp không chứa quy tắc sử sự chung, mà hàm chứa chủ trương, chính sách, nhiệm vụ lớn có tính định hướng. Thực tiễn loại văn bản này đề cập đến những vấn đề có tính chính trị - pháp lý rất lớn, tạo tiền đề cho sự thay đổi cơ chế điều chỉnh pháp luật, là căn cứ để ban hành văn bản quy phạm và văn bản cá biệt cụ thể, chúng được sử dụng như một nguồn trực tiếp của pháp luật. Vì vậy cách phân loại thứ hai có tính hợp lý hơn, phù hợp với thực tiễn pháp lý của nước ta.

 

       3/ Văn bản quy phạm pháp luật và các đặc điểm của nó

 

        Trong quan niệm khoa học và trong thực tiễn còn rất nhiều mâu thuẫn với nhau về khái niệm, ranh giới của văn bản quy phạm pháp luật. Có thể nói rằng đó là sự mâu thuẫn giữa các thế hệ của những người nghiên cứu, sự mâu thuẫn còn bởi ngành khoa học pháp lý Việt Nam phát triển chậm, không có truyền thống về lý luận, mặt khác cán bộ pháp lý lại do nhiều nguồn đào tạo khác nhau, sự mâu thuẫn lại còn bởi giữa những kiến thức khoa học mà ta đã tiếp thu được . Với ý thức pháp luật, văn hoá pháp lý còn chưa tiến kịp của một bộ phận xã hội, họ đã quen dùng thuật ngữ cũ, đôi khi là ước lệ, đôi khi dùng theo thói quen mà không cần biết đến nội dung đích thực của nó.

 

         Để có quan niệm thống nhất về văn bản quy phạm pháp luật, theo tôi cần phân biệt một số khái niệm " Lập pháp - Lập quy"; Văn bản quy phạm pháp luật ; Văn bản pháp quy; Phân biệt văn bản quy phạm pháp luật với các loại văn bản khác.

 

        - Thuật ngữ " Lập pháp - Lập quy" thường được dùng trong các văn kiện của Đảng, trong các văn bản pháp luật, văn bản dưới luật cũng ít dùng thuật ngữ này. Trong các văn bản pháp luật khi quy định quyền ra văn bản của các cơ quan nhà nước thường bằng cách liệt kê, nêu tên gọi của từng loại văn bản, ứng với từng loại cơ quan nhà nước.

 

        Trong văn kiện Hội nghị lần thứ 8 BCHTW khoá VII Đảng cộng sản Việt Nam dùng hai thuật ngữ này trong bối cảnh " đẩy mạnh công tác lập pháp của Quốc hội.. trong khi chưa có đủ luật UBTV Quốc hội tiếp tục ban hành Pháp lệnh và Chính phủ ban hành văn bản pháp quy để đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước" " đổi mới quy trình Lập pháp - Lập quy... tăng cường công tác Lập quy của Chính phủ... kịp thời có quy định pháp lý cho những vấn đề chưa có đủ điều kiện xây dựng thành Luật... Nghị định của Chính phủ phải đủ cụ thể để tiến hành; Thông tư của Bộ, liên Bộ qui định chi tiết và hướng dẫn thực hiện văn bản pháp quy của Chính phủ"

 

        Như vậy, theo tinh thần, nội dung đoạn văn trên thì "Lập pháp" là hoạt động làm Luật của Quốc hội, phân biệt với làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp. Còn thuật ngữ “Lập quy” được dùng để chỉ hoạt động ban hành văn bản pháp quy của Chính phủ. Còn các văn bản do các cơ quan hành chính Nhà nước khác ban hành thì không gọi là văn bản pháp quy.

 

        Nhưng cũng trong đoạn văn trên thì cũng có thể có hai cách hiểu khác nhau: văn bản pháp quy của Chính phủ gồm cả Nghị quyết, Nghị định vì Chính phủ ban hành cả Nghị quyết và Nghị định, cách thứ hai có ngụ ý là văn bản pháp quy của Chính phủ chỉ là Nghị định vì khi xác định " trong khi chưa có Luật, UBTV Quốc hội tiếp tục ban hành Pháp lệnh và Chính phủ ban hành văn bản pháp quy để đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước". Khi so sánh người ta không thể so sánh những phạm trù, khái niệm không cùng loại, không cùng tính chất do vậy không thể so sánh về tính chất giữa Luật với Nghị quyết của Chính phủ, mà chỉ có thể so sánh giữa Luật với Nghị định của Chính phủ. Đồng thời qua đó cũng nhận thấy là Văn kiện Đảng đã gián tiếp khẳng định Pháp lệnh của UBTV Quốc hội và Nghị định của Chính phủ là những văn bản mang tính chất Luật, được sử dụng khi chưa có Luật, như là Luật. Đặc trưng của Luật là chứa đựng những quy tắc sử sự chung, vậy Pháp lệnh và văn bản Pháp quy của Chính phủ cũng chứa quy tắc sử sự chung, chứa các quy phạm pháp luật.

 

        Trong Thông tư số 33 ngày 10 tháng 12 năm 1992 của Bộ trưởng, Chủ nhiệm văn phòng Chính phủ hướng dẫn về hình thức văn bản và việc ban hành văn bản của các cơ quan hành chính Nhà nước có quan niệm khác. Thuật ngữ văn bản pháp quy được dùng chỉ Nghị quyết, Nghị định của Chính phủ; Quyết định, Chỉ thị, Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng các cơ quan ngang Bộ; Quyết định, Chỉ thị của Chủ tịch UBND Tỉnh. Ơ đây tôi không đề cập đến tính hợp pháp của nó (cấp dưới hướng dẫn hoạt động ban hành văn bản của cơ quan cấp trên) mà chỉ đề cập đến quan niệm có tính khoa học của nó.

 

        Thứ nhất: Việc dùng thuật ngữ văn bản pháp quy để chỉ mọi loại văn bản do cơ quan nhà nước từ cấp Tỉnh trở nên ban hành là chưa khoa học. Không thể dùng một khái niệm có nội hàm hẹp để chỉ một vấn đề có nội dung lớn hơn nữa. Thuật ngữ "Pháp quy" có gốc từ Hán - Việt, có nghĩa là quy tắc (quy phạm) pháp luật, vì vậy chỉ văn bản nào chứa quy tắc sử sự (quy phạm pháp luật) mới gọi là văn bản pháp quy. Hơn nữa nếu phân tích Hiến pháp, Luật tổ chức Chính phủ, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân thì Thủ tướng, Bộ trưởng, Chủ tịch UBND Tỉnh còn ban hành những văn bản cá biệt, cụ thể để điều hành công việc, giải quyết các vấn đề phát sinh trong quá trình quản lý Nhà nước.

 

        Thứ hai: đã gián tiếp không thừa nhận quyền ban hành văn bản pháp quy của UBND Huyện, Xã và các cơ quan chuyên môn của nó. Điều này cũng khó chấp nhận trên thực tế.

 

        Tóm lại, cách hiểu như trong Thông tư nói trên cũng chưa thật khái quát, gây nhiều mâu thuẫn nội tại của nó, gây những tranh luận không cần thiết. Theo tôi nên thay thuật ngữ "văn bản pháp quy" thành "văn bản pháp luật" nếu dùng "văn bản pháp quy" của các cơ quan hành chính thì đối tượng, phạm vi điều chỉnh cần được rút gọn lại.

 

        Quan niệm nêu trong văn kiện Đảng và trong Thông tư nói trên có ưu điểm và tồn tại nhất định. Quan niệm trong văn kiện đã chỉ ra được tính quy phạm của văn bản pháp quy, nhưng chỉ gọi những văn bản có "tính chất Luật" do Chính phủ ban hành là văn bản pháp quy thì chưa thật đầy đủ và chính xác. Theo tôi, Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh cũng là văn bản pháp quy (văn bản chứa quy phạm pháp luật) đặc thù nhất, chúng là nền pháp luật cơ bản của toàn bộ hệ thống pháp luật nước ta. Mặt khác Chính phủ không chỉ ban hành văn bản pháp quy khi chưa có điều kiện ban hành Luật. Việc có điều kiện ban hành Luật nên hiểu như thế nào? phải chăng khi có điều kiện thì Chính phủ thôi không ban hành văn bản pháp quy. Sự thật một ý niệm đã có từ lâu đời là chỉ có cơ quan quyền lực nhà nước mới ban hành pháp luật còn hệ thống hành pháp chỉ chấp hành Luật. thực tế chưa bao giờ và sẽ chẳng bao giờ làm được điều đó. ngay cả những quốc gia có "rừng Luật" đi chăng nữa thì cơ quan hành chính vẫn có thẩm quyền lập quy (ban hành văn bản chứa quy tắc sử sự). Cơ quan hành pháp là cơ quan hành động, nó có toàn quyền hành động theo ý muốn miễn không trái với Luật, và vì thế do nhu cầu của quản lý thì nó luôn ban hành "văn bản pháp quy" để quản lý. Luật luôn phải đi sau nó . Ngày nay trên thế giới các nước Tư bản đã vượt xa chúng ta về kỹ thuật làm luật, họ có đủ luật hơn chúng ta, nhưng vẫn dùng tiền lệ pháp và coi đó là một nguồn đặc biệt quan trọng của Luật hành chính.

 

        Còn trong Thông tư nêu trên lại không chuẩn xác về mặt khoa học, gọi cả những văn bản cá biệt cụ thể do cơ quan hành chính ban hành là "Văn bản pháp quy", ở đó đã đồng nhất những khái niệm vốn có nội dung rất khác nhau.

 

        Trong khoa học pháp lý cũng có không ít những quan niệm khác nhau, có quan niệm coi văn bản pháp quy chỉ là văn bản do Chímh phủ ban hành, rộng hơn coi đó là mọi văn bản do hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước ban hành, hoặc coi văn bản pháp quy thực chất là văn bản quy phạm pháp luật, trong đó có cả Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh và những văn bản của các cơ quan nhà nước khác ban hành có chứa các quy phạm pháp luật, thậm chí có cả các văn bản do các cơ quan, tổ chức xã hội ban hành khi được nhà nước uỷ quyền.

 

        Cần phải phân tích những quan niệm này bởi vì chúng luôn tác động sâu sắc tới đời sống pháp luật nước ta theo những chiều hướng khác nhau.

 

        Quan niệm coi văn bản pháp quy chỉ là văn bản do Chính phủ hoặc cả hệ thống hành chính tới cấp tỉnh ban hành. Đây là quan niệm của các nhà luật gia và các nhà khoa học, những nhà thực tiễn thế hệ trước. Họ chịu ảnh hưởng, chi phối của trường phái khoa học pháp lý Pháp, ở đó người ta phân biệt rõ lập pháp và lập quy. Lập pháp là làm ra Luật, còn lập quy là làm ra các quy tắc dưới luật. Trong không ít trường hợp, thì những quy tắc dưới luật đó không được gọi là pháp luật. Các quan niệm này có nguồn gốc sâu xa của nó từ nguyên tắc phân chia quyền lực trong tổ chức bộ máy Nhà nước tư sản. Hơn nữa, họ chỉ coi Chính phủ mới có quyền Lập quy còn các cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương không có quyền đó vì chỉ có chính phủ (hoặc từ cấp Tỉnh) trở nên mới gọi là cơ quan Nhà nước, còn dưới đó chỉ là những thiết chế cộng đồng địa phương không ban hành pháp luật theo nghĩa hẹp của từ pháp luật, hay theo nghĩa vốn có của nó. nếu với quan niệm đó lại đưa nó vào Việt nam mà khẳng định rằng cấp Huyện, Xã không có quyền Lập quy, hoặc cấp Xã không có quyền lập quy thì chưa hẳn đã phù hợp với thực tiễn, lý luận phổ biến hiện nay trong các cơ sở đào tạo cử nhân Luật ở Việt nam. Nói tới nhà nước ở nhiều nước quan niệm phải là cấp Trung ương và cấp Tỉnh. Hơn nữa đôi khi người ta gọi cơ quan nhà nước ở cấp tỉnh như một bộ phận của Chính phủ và thực tế có hai Chính phủ. Một chính phủ  gồm các Bộ trưởng, Một chính phủ gồm các Tỉnh trưởng. Vì vậy, quan niệm chỉ có Chính phủ mới có quyền Lập quy là không phù hợp với nước ta. Ở Pháp cũng có quan điểm rộng về quyền lập quy.

 

            Ở Việt Nam mọi cơ quan nhà nước từ trung ương tới địa phương, cơ sở đều gọi là cơ quan nhà nước. Nhà nước như chúng ta đã biết, một mặt là khái niệm trừu tượng, mặt khác nó lại tồn tại như một thực thể bao gồm các bộ phạn cấu thành, đơn vị nhỏ nhất của nhà nước là một cơ quan. Do đó nói nhà nước ban hành pháp luật cũng chính là do các cơ quan của nó ban hành. Nhưng đáng lưu ý là thẩm quyền ban hành lại tuỳ thuộc vào địa vị chính trị - pháp lý của từng cơ quan.

 

            Nếu coi văn bản pháp quy là những văn bản do chính phủ, hoặc cả hệ thống các cơ quan hành chính ban hành thì có nghĩa dễ đồng nhất văn bản pháp quy với văn bản pháp luật do các cơ quan đó ban hành, đã đồng nhất với các khái niệm quyết định quản lý nhà nước; quyết định hành chính với văn bản quản lý nhà nước; văn bản hành chính. Như vậy, chúng ta lại rơi vào một rừng các khái niệm mà nội dung của chúng thì giống nhau mà cách biểu đạt lại khác nhau. Theo tôi ở đây chỉ còn là cách dùng từ ngữ sao cho thống nhất. Thực ra Quyết định hành chính cũng chính là Quyết định quản lý nhà nước , văn bản quản lý nhà nước cũng chính là văn bản hành chính, nếu xét về nội dung của nó. Nhưng không nên đồng nhất văn bản pháp quy với các khái niệm nêu trên. Văn bản pháp quy do chính phủ hay các cơ quan hành chính ban hành chỉ là một hình thức thể hiện ra bên ngoài của quyết định quản lý nhà nước chứa quy tắc xử xự chung (chứa quy phạm pháp luật)

 

            Nói tóm lại, không thể coi những văn bản do chính phủ hay hệ thống các cơ quan hành chính ban hành đều là văn bản pháp quy, mà chỉ những văn bản nào chứa quy tắc xử sự chung thì đó mới là văn bản pháp quy (văn bản quy phạm pháp luật), chúng chỉ là một hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật .

 

             Như đã nêu ở trên pháp luật là hệ thống các quy tắc sử sự có tính bắt buộc chung, có hình thức thể hiện ra bên ngoài là các văn bản quy phạm pháp luật. Pháp luật có chức năng điều chỉ các quan hệ xã hội, một quy phạm pháp luật (một quy tắc sử sự) điều chỉnh một quan hệ xã hội nào đó, được áp dụng nhiều lần trong đời sống thực tiễn. Khi văn bản quy phạm pháp luật được ban hành nó làm thay đổi cơ chế điều chỉnh pháp luật bằng cách bổ sung thêm quy phạm pháp luật mới, sửa đổi, điều chỉnh việc thi hành, bãi bỏ, thay đổi phạm vi hiệu lực của các quy phạm pháp luật đang tồn tại.

 

            Xuất phát từ vấn đề như vậy có thể nêu ra quan niệm: Văn bản quy phạm pháp luật là một loại văn bản pháp luật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo hình thức và trình tự do pháp luật quy định, chứa các quy tắc sử sự (quy phạm pháp luật) mang tính bắt buộc chung, hoặc sửa đổi, đình chỉ việc thi hành, bãi bỏ, thay đổi phạm vi hiệu lực của các quy tắc sử sự đó nhằm điều chỉnh một loại quan hệ nhất định, được áp dụng nhiều lần trong cuộc sống, hiệu lực của nó không bị chấm dứt khi nó được thực hiện.

 

          Với quan niệm nêu trên thì văn bản quy phạm pháp luật có đặc điểm:

 

            Một là: văn bản quy phạm pháp luật chỉ do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành và được bảo đảm thực hiện.

 

            Hai là: nội dung của nó chứa các quy tắc sử sự có tính bắt buộc chung.

 

            Ba là: được áp dụng nhiều lần, hoặc được áp dụng một lần (văn bản quy định về thành lập cơ quan, sửa đổi, bãi bỏ một văn bản quy phạm khác) nhưng hiệu lực của chúng không mất đi.

 

            Bốn là: tên gọi và trình tự ban hành của các văn bản quy phạm pháp luật được pháp luật quy định cụ thể.

 

            Văn bản quy phạm pháp luật khác với văn bản cá biệt cụ thể (văn bản áp dụng pháp luật) theo tôi ở một số điểm cơ bản sau:

 

            - Loại thứ nhất làm thay đổi hệ thống pháp luật, còn loại thứ hai áp dụng các quy phạm đó để giải quyết, xử lý một vụ việc cụ thể, một đối tượng cụ thể.

 

            - Loại thứ nhất có phạm vi đối tượng điều chỉnh rộng không xác định, loại thứ hai xác định rõ đối tượng và phạm vi.

 

            - Loại thứ nhất nhìn chung được áp dụng nhiều lần, lâu dài; loại thứ hai chỉ được áp dụng một lần vào từng trường hợp cụ thể.

 

             - Loại thứ nhất nếu không hợp pháp, hợp lý xâm phạm đến lợi ích của nhiều người, thậm chí cả xã hội nhưng không gây nên khiếu kiện hành chính; loại thứ hai gây thiệt hại cho một cá nhân, hoặc một tập thể nhỏ tất yếu dẫn đến khiếu kiện hành chính. Nếu thành lập Toà án hành chính thì loại thứ hai trở thành đối tượng xét xử của toà án hành chính

                   

            Còn văn bản không chứa các quy phạm pháp luật, mà quy định đường lối, chủ trương, chính sách, những nhiệm vụ lớn (như nghị quyết Quốc Hội, Nghị quyết của UBTV Quốc hội, của Hội đồng nhân dân các cấp, Nghị quyết của Chính phủ) nên thống nhất gọi là văn bản chủ đạo như một số tài liệu khoa học đã đề cập. Đó là những căn cứ để ban hành những văn bản quy phạm pháp luật, hoặc những văn bản cá biệt cụ thể. Nhưng không nên biến những văn bản này thành văn bản quy phạm một nửa .

 

            4/ Những cơ quan nào có quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật và ban hành tới đâu.

 

            Trả lời câu hỏi này không đơn giản. Thực tiễn có những quan niệm khác nhau. Có quan niệm cho rằng Chính quyền cấp Huyện, Xã, cơ quan chuyên môn của Uỷ ban nhân dân, cơ quan thẩm quyền nội bộ không có quyền ban hành văn bản pháp quy; có quan niệm khác cho rằng đã là cơ quan nhà nước thì mọi cơ quan nhà nước đều có quyền đó.

 

            Để xác định cơ quan nào có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật, theo tôi cần dựa vào các căn cứ khoa học và căn cứ pháp lý sau:

 

            Một là: dựa vào chính quan niệm thế nào là văn bản quy phạm pháp luật .

 

            Hai là: dựa vào chức năng, hoạt động của cơ quan đó. Trong hai căn cứ này thì căn cứ vào chức năng hoạt động của cơ quan nhà nước như là giới hạn, biên độ của việc áp dụng lý luận về văn bản quy phạm pháp luật vào thực tiễn xây dựng và ban hành pháp luật.

 

            Ba là dựa vào thẩm quyền của các cơ quan nhà nước đã được pháp luật quy định, trên các lĩnh vực đời sống từng loại cơ quan nhà nước, ở các cơ quan khác nhau.

 

            Dựa vào quan niệm văn bản quy phạm pháp luật nêu trên, hoặc dựa vào khái niệm pháp luật là gì, theo tôi mọi cơ quan nhà nước đều có quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật, nhưng ban hành để điều chỉnh vấn đề gì, và tới mức nào thì tuỳ thuộc vào thẩm quyền, chức năng đã được xác định. Xin nêu ra ví dụ: mọi cơ quan nhà nước từ Quốc hội, UBTV Quốc hội, Chính phủ đều không có quyền quy định hành vi nào là hành vi vi phạm hành chính, nhưng bất kỳ cơ quan nào cũng đều có thể và cần phải ban hành quy chế làm việc của mình, đặc biệt là UBND, Hội đồng nhân dân các cấp. Chẳng lẽ văn bản đó lại không phải là văn bản quy phạm pháp luật. Hoặc để bảo vệ trật tự trị an, an toàn xã hội, một số địa phương cấp Xã (HĐND, UBND) quy định: từ 20h ngày hôm trước tới 4h sáng ngày hôm sau, mọi người ra đường đều phải mang đèn. Hoặc có nơi HĐND ra Nghị quyết (mọi gia đình trong xã đều không được nuôi chó ...) đó chẳng lẽ lại không phải là văn bản quy phạm pháp luật.

 

            Ngày nay trong điều kiện mở rộng nền dân chủ xã hội, đời sống nhà nước, nhiều quốc gia trên thế giới đều có xu hướng chuyển giao công việc nhà nước cho cộng đồng địa phương thực hiện, mở rộng quyền tự quản của họ. Ở nước ta cũng diễn ra quá trình đó. Để đánh giá một nền hành chính, một tiêu chuẩn để đánh giá là mức độ phi tập trung hoá của nền hành chính. Phi tập trung hoá không có nghĩa là cát cứ địa phương. Phi tập trung hoá đối lập với cách thức tập trung quan liêu, mọi vấn đề đều được dội từ trên xuống.

 

            Nói tóm lại theo tôi không nên quan niệm những cơ quan nhà nước ở cấp Huyện, Xã không có quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Nhưng quyền đó tới đâu, tới mức độ nào cần được xác định trong từng văn bản pháp luật do cơ quan nhà nước ở trung ương quy định.

 

            Thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật của các cơ quan nhà nước đều trực tiếp hay gián tiếp ghi nhận trong Hiến pháp. Quốc hội với tư cách là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, ban hành Hiến pháp, Nghị quyết, Luật. Quyền ban hành Luật của Quốc hội nhìn chung không bị hạn chế trong bất kỳ lĩnh vực nào, trừ những vấn đề được đưa ra toàn dân biểu quyết. Luật bao giờ cũng là văn bản quy phạm pháp luật (chứa đựng các quy tắc xử sự) vì vậy khi cần đặt ra quy tắc xử sự thì Quốc hội nên chọn hình thức văn bản là Luật. Trong nhiều công trình nghiên cứu khoa học, một số tác giả đã nêu ra bốn lĩnh vực phải được điều chỉnh bằng Luật đó là:

 

            - về quyền tự do của công dân;

            - về thuế và quản lý tài chính;

            - về chế độ sở hữu;

            - về tổ chức bộ máy nhà nước;

 

            Tuy vậy, cũng cần nói thêm trong trường hợp chưa có Luật, hoặc không cần phải điều chỉnh bằng Luật thì có thể ban hành những văn bản dưới Luật.

 

            Đối với UBTV Quốc hội, theo Hiến pháp 1992 có quyền ban hành Nghị quyết và Pháp lệnh. Việc ban hành Nghị quyết để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của UBTV Quốc hội, đó là những văn bản thuộc quyền tự quyết của cơ quan này. Còn quyền ra Pháp lệnh là quyền Phái sinh từ thẩm quyền của Quốc hội. UBTV Quốc hội ra pháp lệnh khi chưa có điều kiện ban hành Luật, và chỉ ra Pháp lệnh khi được Quốc hội uỷ quyền. Nhưng Quốc hội trao quyền cho UBTV Quốc hội khi nào và trong trường hợp nào? Để nâng cao vai trò của Quốc hội trong lĩnh vực Lập pháp, cần quy định danh mục các vấn đề, lĩnh vực không thể uỷ quyền được. Việc giao cho UBTV Quốc ban hành pháp luật, theo Tôi đó là một dấu ấn còn lại của mô hình tổ chức bộ máy nhà nước trước đây, đồng thời đó chỉ là giải pháp tình thế, một bước quá độ khi chưa có đủ luật.

 

            Hiện nay việc xây dựng và ban hành Pháp lệnh cũng rất công phu, tiến hành theo trình tự rất chặt trẽ. Do đó qua áp dụng thực tế thấy phù hợp với cuộc sống, đặc biệt là những Pháp lệnh điều chỉnh những vấn đề lớn, phạm vi rộng nên đưa lên thành Luật. Hoặc vẫn là Pháp lệnh, song đến kỳ họp gần nhất của Quốc hội cần trình trước Quốc hội để phê chuẩn để trở thành Luật. Trong trường hợp không được không được phê chuẩn thì Pháp lệnh đó đương nhiên mất hiệu lực. Vấn đề này các nước thuộc Liên xô cũ đã áp dụng.

 

            Như trên đã nêu, khi chưa có Luật thì UBTV Quốc hội ban hành Pháp lệnh, Chính phủ ban hành Nghị định. Một vấn đề rất phức tạp là khi nào thì cần ban hành Pháp lệnh, khi nào thì ban hành Nghị định. Tôi nêu thí dụ trong lĩnh vực tổ chức bộ máy nhà nước có quan niệm cho rằng: Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất nên có quyền quy định tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của tất cả mọi cơ quan trong hệ thống hành chính nhà nước. Thực ra quan niệm này đã quá nhấn mạnh vai trò của Chính phủ. Tôi không phủ nhận vai trò sáng kiến trong hệ thống hành chính của chính phủ, nhưng nếu đặt trong bối cảnh pháp lý chung sẽ thấy quan niệm ấy và một thực tiễn pháp lý đầy mâu thuẫn. Bộ là cơ quan hiến định, viện thành lập do Quốc hội quyết định, tổ chức của Bộ được xác định trong Luật tổ chức Chính phủ, trong nhiều trường hợp Pháp lệnh quy định thẩm quyền của Bộ trong quản lý ngành hay lĩnh vực. Trong khi đó Nghị định của Chính phủ số 15 CP ngày 2/ 3 / 1993  quy định về nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm quản lý Nhà nước của Bộ, cơ quan ngang Bộ. Phải chăng văn bản này cần được nâng cấp ở mức pháp lệnh. Còn khi thành lập một Bộ nào đó thì Chính phủ ra Nghị định cụ thể hoá Pháp lệnh đó.

 

             Chủ tịch nước ban hành  Lệnh và Quyết định, nhưng xét về chức năng của Chủ tịch nước thì đây là cơ quan như một biểu tượng Nhà nước, như cầu nối giữa lập pháp với hành pháp, đảm bảo sự độc lập của tư pháp. Lệnh chủ yếu dùng để công bố Hiến pháp, Luật, Bộ luật hay Pháp lệnh, còn Quyết định chỉ ban hành khi đã có Nghị quyết của Quốc hội, UBTV Quốc hội trong trường hợp khác thì Quyết định của Chủ tịch nước là Quyết định cá biệt cụ thể. Hơn nữa Chủ tịch nước không nắm quyền Lập pháp, Hành pháp mà chỉ có một số hành vi mang tính Lập pháp, Hành pháp do đó hầu như không ban hành văn bản quy phạm pháp luật để thực hiện nhiệm vụ, chức năng của mình .

 

             Chíng phủ ban hành Nghị quyết và Nghị định. Nghị định bao giờ cũng là văn bản quy phạm pháp luật còn Nghị quyết của Chính phủ nếu theo tinh thần của Thông tư 33 nói trên thì đó là văn bản chủ đạo.

 

            Chính phủ ban hành các lọai  Nghị định khác nhau; một loại ban hành để thay Luật khi chưa có Luật, Pháp lệnh theo uỷ quyền của Quốc hội, hoặc UBTV Quốc hội; một lọai để cụ thể hoá Luật, Pháp lệnh. Để quản lý Nhà nước Chính phủ tự do hành động nhưng không được trái với Luật, Pháp lệnh. Trong trường hợp này Chính phủ có thể ban hành Nghị định (nhưng suy cho cùng Nghị định của Chính phủ cũng là Nghị quyết, một loại Quyết định quản lý Nhà nước được thông qua theo chế độ tập thể. Chính phủ là cơ quan làm việc theo chế độ tập thể. Nên chăng chỉ quy định Chính phủ ban hành một loại văn bản coi chung là Nghị quyết, để đơn giản hoá). Để đảm bảo tính thống nhất trong thực hiện thì các Nghị định của Chính phủ phải cụ thể tới mức có thể thực hiện được, mà không cần tới sự hướng dẫn bằng các Thông tư của Bộ trưởng. Thực tế chúng ta xây dựng hệ thống pháp luật theo cơ chế: Luật - Pháp lệnh - Nghị định - Thông tư hướng dẫn thi hành hoặc Pháp lệnh - Nghị định - Thông tư hướng dẫn thi hành. Cứ mỗi lần như vậy lại có sự sai lệch không đồng bộ, văn bản có hiệu lực cao hơn muốn đi vào thực tế đời sống lại tùy thuộc vào văn bản có hiệu lực thấp hơn.

 

            Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định và Chỉ thị. Trên thực tế cũng rất khó xác định khi nào cần ra Quyết định, khi nào ra Chỉ thị. Tôi nêu thí dụ: giải thể nhà trên đê Yên phụ bằng Quyết định; Cấm đốt phoá nổ, sản xuất pháo nổ lại bằng Chỉ thị. Trong Thông tư số 33 có nêu Chỉ thị của Thủ Tướng chính phủ để chỉ đạo, đôn đốc, kiểm tra, hướng dẫn phối hợp hoạt động các Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ... trong việc thực hiện các chủ trương, chính sách pháp luật của Nhà nước, các Quyết định của Chính phủ. Phải chăng thực tiễn lại có con đường riêng của nó.

 

            Nếu so sánh về hiệu lực thì Nghị quyết, Nghị định của Chính phủ có hiệu lực cao hơn Quyết định, Chỉ thị của Thủ tướng. Văn bản của Chính phủ theo Hiến pháp hiện hành phải được biểu quyết theo đa số, do đó theo tôi sẽ là hợp lý phải có ít nhất từ hai chữ ký trở nên, nên áp dụng hình thức tiếp ký. Thiết nghĩ có quy định như vậy mới xác định rõ được trách nhiệm của người ban hành văn bản.

 

            Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ ban hành Quyết định, Chỉ thị, Thông tư. Trong đó Thông tư là văn bản đặc thù và có tính chuyền thống của Bộ trưởng, được dùng để hướng dẫn, giải thích các Nghị quyết, Nghị định của Chính phủ, Quyết định, Chỉ thị của Thủ Tướng Chính phủ hoặc hướng dẫn thực hiện những quy định của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ. Còn Quyết định và Chỉ thị của Bộ trưởng trong nhiều trường hợp cũng rất khó phân biệt nên chọn hình thức văn bản nào. Phải chăng nên thống nhất là Bộ trưởng chỉ ban hành Quyết định và Thông tư. Trong đó Thông tư chỉ là văn bản chứa quy phạm hướng dẫn nó không thể khác  với văn bản được hướng dẫn để thi hành. Phải chăng chủ yếu là hướng dẫn tổ chức thực hiện cho hợp pháp và hợp lý, không nên nhắc lại những quy định trong Nghị quyết, Nghị định của Chính phủ, Quyết định, Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ.

 

            Đối với hệ thống văn bản của UBND quy định như hiện nay về cơ bản là tương đối hợp lý: Quyết định là văn bản của tập thể UBND có hiệu lực pháp lý cao hơn Chỉ thị, khi nào không cần thiết ban hành Quyết định thì ban hành Chỉ thị, đó là văn bản không bắt buộc ban hành theo trình tự tập thể, thường được Chủ tịch UBND sử dụng. Ở đây tôi xin nêu ra và kiến nghị để hợp lý hoá những điều pháp luật quy định.

 

            Một là, UBND ban hành Quyết định, hoặc Chỉ thị đều là văn bản ban hành theo chế độ tập thể, tại sao không gọi là Nghị quyết- Một tên gọi truyền thống phù hợp với ngữ nghĩa của từ lại phù hợp với trình tự xây dựng và ban hành loại văn bản này. Chính phủ - cơ quan quản lý thẩm quyền chung ( ban hành Nghị quyết ), UBND cũng là cơ quan thuộc loại đó vì vậy cũng có thể gọi văn bản do UBND ban hành là Nghị quyết. Các cơ quan khác nhau ban hành văn bản trùng tên cũng là bình thường, cơ bản là nội dung pháp lý.

 

            Hai là, luật pháp không quy định trực tiếp cho Chủ tịch UBND quyền ra văn bản với tên gọi như thế nào, mà chỉ được nhắc đến trong một số văn bản pháp luật. Ví dụ: theo Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính ngày 6 tháng 7 năm 1995, thì Chủ tịch UBND các cấp có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành  chính, rõ ràng ở đây Chủ tịch UBND có quyền ra quyết định, mặt khác khi quy định quyền ra văn bản của UBND, luật pháp lại quy định chỉ một trong hai loại văn bản của UBND phải thảo luận tập thể và quyết định theo đa số. Phải chăng ở đây có ngụ ý là văn bản của Chủ tịch UBND cũng chính là của UBND?

 

            Rõ ràng pháp luật hiện hành có sự chưa rạch ròi giữa văn bản của tập thể và của cá nhân đối với UBND các cấp. Nên chăng cần quy định rằng: UBND ban hành một loại văn bản Nghị quyết và Chủ tịch UBND ban hành Quyết định và Chỉ thị. Nghị quyết được ban hành trên hội nghị của UBND, trong trường hợp nào đó thuộc thẩm quyền của UBND mà không cần thiết phải thảo luận tập thể và quyết định bởi tập thể thì do Chủ tịch UBND ban hành, ký và ghi rõ Thay mặt UBND và phải trình UBND phê chuẩn tại kỳ họp gần nhất và văn bản đó trở thành Nghị quyết của UBND.

 

            Ngoài ra đối với các cơ quan chuyên môn thuộc UBND, về thẩm quyền ban hành văn bản cũng cần được quy định rõ, vì Hiến pháp cũng chỉ nói tới một cách gián tiếp, mà các văn bản cụ thể hoá Hiến pháp cũng bỏ qua không quy định trực tiếp, làm cho thực tế ban hành loại văn bản này lộn xộn thêm. Nhưng nế xem xét kỹ các văn bản thì thấy cơ quan chuyên môn của UBND có thẩm quyền ban hành hai loại văn bản Quyết định và Chỉ thị. Trong đó cũng có văn bản quy phạm pháp luật. Chính vì vậy mà các tài liệu khoa học pháp lý ở nước ta đều coi chúng là nguồn của Luật hành chính.

 

            Trong các sách báo khoa học pháp lý các nước xã hội chủ nghĩa trước đây, và hiện nay ở nước ta đều không thừa nhận tiền lệ pháp, các văn bản hướng dẫn của Toà án tối cao, Thông tư liên nghành Toà án, Kiểm sát, Công an là những văn bản quy phạm pháp luật, coi đó là nguồn của pháp luật nói chung. Phải chăng chúng ta đã dơi vào thuyết Quyết định luận rằng Toà án xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, Toà án chỉ có chức năng xét xử. Trong khi không phản đối các nguyên lý cơ bản ấy, nhưng theo tôi khi Toà án hướng dẫn xét xử, hướng dẫn áp dụng Luật thì lại với tư cách một cơ quan hành chính, một cơ quan giải thích pháp luật. Không phải ngẫu nhiên mà các nước đủ luật hơn Việt Nam vẫn sử dụng, áp dụng án lệ và họ coi án lệ là một nguồn đặc biệt của luật hành chính. Phải chăng chúng ta cũng cần  nhận thức lại điều mà tưởng chừng là chân lý mà ta đã từng khẳng định.

 

            Nếu xuất phát từ thực tiễn pháp lý Việt Nam thì thấy rằng rất nhiều hướng dẫn của Toà án tối cao trở thành nguồn của Luật hành chính, trở thành cơ sở pháp lý để xử phạt vi phạm hành chính, nếu không có nó chúng ta sẽ không thể phân biệt được đâu là vi phạm hành chính và đâu là tội phạm. Ví dụ đối với hành vi gây thương tích không thành cố tật có mức thương tật từ 10% trở xuống là vi phạm hành chính, hay đối với hành vi cố ý làm trái gây thiệt hại tài sản có giá trị dưới hai tấn đường thì chỉ xử phạt hành chính. Những văn bản loại đó phải chăng không phải là văn bản quy phạm pháp luật.

 

 

 

             Từ những vấn đề đã trình bày

         có thể nêu ra một số kết luận và kiền nghị.

 

            - Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa các quy tắc sử sự chung, do mọi cơ quan nhà nước ban hành trong khuôn khổ thẩm quyền do pháp luật quy định.

 

            - Thuật ngữ Lập quy được dùng để phân biệt với Lập pháp (duy nhất chỉ có Quốc hội thực hiện), còn Lập quy là hoạt động ban hành văn bản pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước.

 

            - Không nên dùng thuật ngữ văn bản pháp quy để thay cho văn bản pháp luật do hệ thống cơ quan hành chính ban hành.

 

            - Văn bản pháp quy nên gọi thống nhất là văn bản quy phạm pháp luật.

 

            - Văn bản pháp quy của Chính phủ cũng chỉ là một loại văn bản quy phạm pháp luật.

 

            - Để trật tự hoá hoạt động ban hành văn bản pháp luật cần phải sớm ban hành Luật để điều chỉnh.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Chuyên đề II

NHỮNG CĂN CỨ KHOA HỌC VÀ THỰC TIỄN ĐỂ PHÂN ĐỊNH

QUYỀN LẬP PHÁP VÀ QUYỀN LẬP QUY

------------------

 

PTS Luật học. Đinh Văn Mậu

Học viện Hành chính Quốc gia

 

 

            1. Từ thực tiễn pháp lý về quyền ban hành các quy phạm pháp luật ở nước ta hiện nay...

            Lập pháp, lập quy là những khái niệm được sử dụng nhiều trong các văn kiện chính trị và văn bản Nhà nước ta hiện nay.

            Sự phân biệt hai loại hoạt động thực hiện thẩm quyền ra các quy phạm pháp luật của Nhà nước ta thể hiện ở các mặt sau:

            Một là, quyền ban hành các văn bản Nhà nước. Quyền này có thể được sơ đồ hoá:

 

Quốc hội	1. Hiến pháp 2. Luật, Bộ luật	Quy phạm luật
Uỷ ban thường vụ Quốc hội	3. Pháp lệnh	Quy phạm có tính chất quy phạm luật
Chủ tịch nước	4. Lệnh	- Lệnh công bố luật, Pháp lệnh - Lệnh - Quy phạm pháp luật
Chính phủ	5. Nghị định	- Cụ thể hoá luật, Pháp lệnh; - Điều chỉnh những vấn đề chưa có luật, Pháp lệnh
Nhiều cơ quan có thẩm quyền	6. Nghị quyết 7. quyết định 8. Chỉ thị	Có quy phạm pháp luật
Bộ	9. Thông tư	Có quy phạm pháp luật

 

            Hai là, tính chất của hệ thống văn bản Nhà nước. Theo các quy định của Hiến pháp và các tổ chức về thẩm quyền ban hành các văn bản và nội dung cuả chúng có thể rút ra những đặc trưng sau:

 

            Thứ nhất, Hiến pháp, Luật, Bộ luật là những văn bản do Quốc hội ban hành bằng thẩm quyền duy nhất luật pháp.

 

            Pháp lệnh là văn bản được Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành theo sự uỷ quyền của Quốc hội. Quốc hội quyết định các pháp lệnh được ban hành trong chương trình làm luật của Quốc hội và giao cho Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành. Thực tiễn ban hành là: nếu ban hành luật, Bộ luật thì sẽ không ban hành Pháp lệnh về cùng vấn đề của luật và ngược lại. Như vậy, Pháp lệnh là văn bản có tính chất như một đạo luật.

           

            Thứ hai, có hai loại Nghị định: Nghị định cụ thể hoá, chi tiết hoá luật, pháp lệnh được quy định trong Luật, Pháp luật: Chính phủ quy định cụ thể Luật hoặc Pháp lệnh này; Nghị định quy định những vấn đề chưa được quy định bằng Luật hoặc Pháp lệnh.

 

            Nghị định là văn bản quy phạm pháp luật.

 

            Thứ ba,  các văn bản khác có tính chất sau:

 

            - Lệnh của Chủ tịch nước có thể là văn bản quy phạm pháp luật hoặc văn bản cá biệt.

 

            - Nghị quyết do nhiều cơ quan hoạt động theo chế độ tập thể (Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Hội đồng nhân dân) ban hành. Nghị quyết có thể là văn bản nhằm ban hành chính sách, chủ trương, biện pháp lớn hoặc chứa đựng quy phạm pháp luật;

 

            - Quyết định dành cho các cơ quan áp dụng pháp luật, nhưng cũng có thể chứa quy phạm pháp luật;

 

            - Chỉ thị dùng để chỉ đạo công việc của cơ quan chấp hành pháp  luật cấp trên đối với cấp dưới; Những cơ quan không có cấp dưới theo hệ thống thứ bậc hành chính không ban hành chỉ thị. Đồng thời, trong chỉ thị cũng có quy phạm pháp luật;

 

            - Thông tư dùng để hướng dẫn thi hành pháp luật; thí dụ trong quy phạm đưa ra phần giả định: “xe chạy vào ban đêm...”thì thông tư cần hướng dẫn “đêm” theo quan niệm của quy phạm này là từ khi nào đến khi nào. Từ đó phân biệt sự hướng dẫn của Thông tư với sự giải thích pháp luật do cơ quan có thẩm quyền (Uỷ ban thường vụ Quốc hội) thực hiện. Thông tư cũng có quy phạm pháp luật, được ban hành trên cơ sở cụ thể hoá Luật, Pháp lệnh, Nghị định.

 

            Ngoài ra, trong thực tiễn quản lý hành chính Nhà nước xuất hiện các loại văn bản như quy chế, điều lệ, quy định, được một số tác giả gọi là văn bản phụ. Để hợp thức các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thường ban hành chúng kèm theo một văn bản chính thức như Nghị định, Quyết định. Các văn bản phụ đó cũng chứa được quy phạm pháp luật điều chỉnh một phạm vi, lĩnh vực, cho một đối tượng nhất định; nó được dùng khá phổ biến trong điều kiện chuyển đổi cơ chế, khi mà quan hệ xã hội xuất hiện tuy chưa chín muồi, chưa ổn định.

 

            Tóm lại, nếu quan niệm pháp luật từ góc nhìn quy phạm học, nghĩa là pháp luật là hệ thống các quy phạm pháp luật có trong các văn bản Nhà nước, thì quyền ban hành pháp luật có phạm vi rộng: nhiều cấp, nhiều ngành, nhiều cơ quan ra quy phạm pháp luật.

 

            Giá trị xã hội của những quy phạm Nhà nước thể hiện ở tính chất bắt buộc: cấm đoán, cho phép, bắt buộc hành vi, định khuôn khổ hành vi... nhờ quyền cưỡng chế bằng bộ máy công lực nên các quy phạm đó được đảm bảo thực hiện. Đồng thời, các quy phạm Nhà nước cơ quan hệ thống đồng bộ, làm tiền đề cho nhau: kế tiếp nhau để điều chỉnh hành vi con người. Vì thế, hệ quả tác động của quy phạm không phụ thuộc  vào quy phạm đó nằm ở văn bản luật hay dưới luật. Đã là quy phạm Nhà nước thì khó có thể lẩn tránh hoặc vi phạm, bởi nó có sự bảo đảm bằng sức mạnh Nhà nước.

 

            Quy phạm Nhà nước lệ thuộc vào nhau bởi tính hiệu lực pháp lý của hệ thống văn bản của Nhà nước. Quy tắc chung về hiệu lực pháp lý là: Văn bản dưới luật (lập quy) được ban hành trên cơ sở Luật và để thực hiện  Luật;  các quy phạm pháp luật phải đồng bộ, không mâu thuẫn, phủ định nhau. Đó là đặc trưng cơ bản để tạo ra hệ thống quy phạm thống nhất.

 

            2. Đến sự phân biệt và phối hợp hoạt động lập pháp, lập quy trong điều kiện cải cách nền hành chính Nhà nước...

 

            Cần phải nhấn mạnh rằng trong hệ thống văn bản của Nhà nước dân chủ và pháp quyền thì Luật là văn bản có vị trí cao nhất, có tính tối cao, chứ không phải Luật là chuẩn mực tối thượng của đời sống xã hội; vì rằng, còn có nhiều chuẩn mực cao hơn Luật như là chân lý, lẽ công bằng, quy luật khách quan... nhưng trong xã hội hiện tại nếu không lấy Luật làm chuẩn mực chung nhất của đời sống xã hội thì sẽ không thiết lập được trật tự công cộng, không điều hoà được lợi ích. Để làm được điều đó thì sự quy định của Luật phải dựa trên cơ sở công lý và quyền lực. Trật tự xã hội chỉ được thiết lập trên cơ sở công lý (lẽ công bằng); nhưng hiện tại pháp luật không thể ly khai khỏi quyền lực, vẫn phải có dựa vào quyền lực để được tôn trọng. Nhưng quyền lực chỉ là lợi khí làm công lý được sáng tỏ, chứ không phải dùng quyền lực để giành lấy công lý hay công lý thuộc về kẻ mạnh. Công lý không dựa vào kẻ mạnh. Công lý không dựa vào quyền lực  thì bất lực, quyền lực không đi đôi với công lý thì tàn bạo. Vì vậy, phải kết hợp công ký với quyền lực, và nhằm mục đích này, phải làm thế nào cho những điều hợp công lý được có đủ quyền lực, hay những điều dựa vào quyền lực phải kết hợp công lý.

 

            Từ quan niệm trên, việc định chế các quy tắc công lý của các cơ quan quyền lực Nhà nước là vấn đề hệ trọng, cần nhất quán những căn cứ chung mang tính chất khoa học và thực tiễn trong việc ra các quy phạm pháp luật.

 

            Căn cứ thứ nhất, quan hệ giữa Nhà nước và pháp luật. Nhà nước là một tổ chức  có hệ thống bộ máy và hệ thống nhân sự, được thiết lập và hoạt động theo một trật tự pháp lý. Trật tự pháp lý là một đặc trưng cơ bản, quán xuyến toàn bộ hoạt động Nhà nước. Thiếu trật tự pháp lý thì Nhà nước sẽ biến dạng, không còn là Nhà nước theo nguyên nghĩa nữa. Vì vậy, có thể nói Nhà nước là một cơ cấu của pháp luật; đồng thời, Nhà nước với tư cách là trung tâm của quyền lực chính trị có quyền hạn ban hành các quy tắc pháp luật.

 

            Quyền làm ra quy phạm pháp luật ở mỗi nhà nước có khác nhau. ở Nhà nước quân chủ ý Vua là pháp luật; nhưng ở Nhà nước dân chủ khi quyền lực bắt nguồn từ nhân dân, thuộc về nhân dân, thì việc làm luật thuộc về cơ quan đại diện quyền lực nhân dân hoặc thông qua trưng cầu ý dân.

 

            Ở nhiều Nhà nước có cấu trúc Nhà nước đơn nhất như Nhà nước ta đều thành lập cơ quan đại diện quyền lực nhân dân cao nhất và các cơ quan đại diện ý chí nhân dan theo các đơn vị hành chính - lãnh thổ. Quyền làm luật và sửa đổi luật chỉ thuộc về cơ quan đại diện quyền lực nhân dân cao nhất, hay nói theo ngôn ngữ khác hiện nay thì nó là cơ quan duy nhất lập pháp. Như vậy, lập pháp được tập quyền cao nhất. Nhưng sự tập quyền lập pháp đó còn, chịu ảnh hưởng bởi chế độ đại diện. Nếu cơ quan đại diện quyền lực nhân dân được tổ chức theo chế độ đại nghi (Nghị viên) thì chỉ có Nghị viện làm Luật; còn nếu ở đó là chế độ đại biểu không tách khỏi hoạt động  nghề nghiệp, công chức và hình thức hoạt động là hội đồng theo kỳ họp thì quyền lập pháp có những đặc trưng riêng.

 

            Đặc trưng cơ bản của chế độ đại biểu lập pháp là uỷ quyền lập pháp cho cơ quan thường trực của cơ quan quyền lực cao nhất. ở nước ta Hiến pháp 1992 quy định: Uỷ ban thường vụ Quốc hội ra pháp lệnh do Quốc hội. Như vậy, xuất hiện trên thực tế một loại văn bản không có tên gọi là đạo luật nhưng có tính chất như một đạo luật. Sự tồn tại của uỷ quyền lập pháp này là khách quan chừng nào quốc hội còn chưa đủ lượng đại biểu chuyên trách và bộ máy “làm luật” chuyên nghiệp, vì vậy, sự khẳng định: trong khi chưa làm đủ Luật thì uỷ ban thường vụ Quốc hội vẫn tiếp tục ra Pháp lệnh là cần thiết.

 

            Mặt khác, quyền ra các quy phạm pháp luật còn bị chi phối bởi nguyên tắc phân công và phối hợp thực hiện 3 quyền: lập pháp, hành pháp và tư pháp trong Nhà nước đơn nhất. Nói ngắn gọn là lập pháp là làm Luật, tư pháp là xét xử theo luật, hành pháp là thi hành Luật.

 

            Nhiều tác giả nghiên cứu hành chính học ở nước ta cho rằng hành pháp gồm có quyền lập quy và quyền hành chính. Quyền lập quy là quyền ra các quy phạm dưới luật. Quyền hành chính là quyền áp dụng quy phạm pháp luật, tổ chức đời sống xã hội theo pháp luật nhằm cai trị và phục vụ xã hội.

 

            Vấn đề đặt ra là tại sao cần có quyền lập quy. Lý luận pháp luật xã hội chủ nghĩa trước đây cho rằng pháp luật là hệ thống các quy phạm pháp luật được ban hành trên cơ sở luật và để thực hiện luật, gồm các quy phạm luật và quy phạm dưới luật. Nhưng các tác giả của trường phải này không phân biệt theo tên gọi thông lệ để chỉ hoạt động làm ra quy phạm là lập pháp (làm luật) và lập quy (làm quy phạm dưới luật). Vì thế, không xác định rõ nguyên tắc lập quy và phân định rành mạch cơ quan, cá nhân nào được quyền lập quy.

 

            Nguyên tắc phân định quyền lập pháp và quyền lập quy bằng phương pháp loại trừ; nghĩa là quy định những lĩnh vực bắt buộc lập pháp: lập pháp về tổ chức các cơ quan Nhà nước gồm tổ chức cơ quan đại diện quyền lực nhân dân, tổ chức hệ thống hành pháp, tổ chức cơ quan xét xử và hỗ trợ tư pháp, lập pháp về ngân sách, thuế và các hoạt động tài chính quan trọng; lập pháp về các lĩnh vực quan trọng liên quan đến quyền, nghĩa vụ cơ bản của công dân, tổ chức công dân. Ngoài những vấn đề quy định được cụ thể kể trên là thuộc quyền lập quy; tức là xuất hiện sự phân quyền ra các quy phạm pháp luật, và trong hoạt độnglập quy nguyên tắc luật có hiệu lực pháp lý cao nhất được tôn trọng nghiêm ngặt và được bảo đảm bởi các cơ chế kiểm soát đối với hành chính lập quy như bảo hiểm, giám sát, thanh tra, kiểm tra, kiểm sát và tài phán hành chính. thêm vào đó là xác định thẩm quyền lập quy.

 

            Nguyên tắc chung để xác định thẩm quyền lập quy là: quyền lập quy thuộc về Chính phủ, các Bộ và trong các trường hợp cần thiết có thể uỷ quyền lập quy cho cấp Tỉnh. Ngoài Chính phủ, Bộ và sự uỷ quyền trên không cấp chính quyền hoặc cơ quan, cá nhân nào khác đuợc thực hiện quyền này.

 

            Căn cứ thứ hai, tuy vậy, căn cứ thứ nhất chưa thể bao quát được hết các vấn đề thực tiễn ra các quy tắc phổ biến cho quốc gia và cộng đồng. Hay nói cách khác, để giải quyết vấn đề quy tắc xã hội cần có quan niệm đúng đắn, khách quan về mối quan hệ giữa quy phạm pháp luật với quy tắc của cộng đồng.

 

            Phân chia nước thành các đơn vị hành chính - lãnh thổ đương nhiệm sẽ hình thành các cộng đồng lãnh thổ, các cộng đồng đó là bộ phận không thể tách rời lãnh thổ quốc gia, nhưng nó cũng có tính độc lập tương đối trong quốc gia. Mối quan hệ giữa quốc gia và cộng đồng lãnh thổ được giải quyết khi nào xác định rõ:

 

            1. Việc riêng do cộng đồng lãnh thổ tự quyết.

 

            2. Việc do cộng đồng thực hiện dưới sự bảo hộ, phê chuẩn của cơ quan có thẩm quyền.

 

            3. Việc không được làm ở cấp này nhưng được làm ở cấp khác, nghĩa là có sự cấm làm cụ thể. Việc xác định như vậy có nội dung phân cấp trong thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn hay nói cụ thể hơn là sự phân công quyền lực.

 

            Nếu cộng đồng địa phương có quyền tự quyết những việc riêng của mình, không phải hỏi hoặc chờ đợi sự đồng ý của bất  cứ cơ quan, cấp nào sẽ dẫn đến quyền ra quy tắc cộng đồng, mà tính chất của loại quy tắc này là tự quản. Có thể gọi đây là quy tắc tư quản.

 

            Nguyên tắc hợp pháp của Nhà nước pháp quyền đòi hỏi quy tắc tự quản không được trái với pháp luật và làm phương hại tới thành viên cộng đồng hoặc lợi ích của cộng đồng khác.

 

            Để đảm bảo nguyên tắc này trong đời sống Nhà nước cần phải tác động vào xã hội với hai cách tư cách.

 

            Trước hết, thừa nhận những quy tắc tự quản của cộng đồng bằng cách mặc nhiên thừa nhận hay thoả thuận với tập thể cộng đồng để đưa ra những quy chế, quy ước. Cần nhấn mạnh rằng việc ban hành các loại quy chế, quy ước này cần phải thực sự bảo đảm sự thoả thuận ý chí, không được bắt buộc hay tìm cách ép buộc cộng đồng từ phía Nhà nước.

 

            Thứ hai, điều chỉnh, tác động để quy tắc tự quản phù hợp với pháp luật và lợi ích công - hoạt động này mang tính quyền lực. Nhưng đầy là vấn đề nhạy cảm và tế nhị, sẽ gây ra tổn thương, tự ái của cộng đồng, nên phải dùng các biện pháp thu phục, giải thích nâng cao sự hiểu biết chung để loại bỏ sự mâu thuẫn của quy tắc tự quản với quy phạm pháp luật.

 

            Việc “phi Chính phủ” sự thừa nhận và tổ chức  hiện quy tắc tự quản là cần thiết. Hay nói cách khác là các tổ chức, đoàn thể xã hội thoả thuận đưa ra quy tắc và tổ chức thực hiện các quy tắc. Như vậy, sự quản lý xã hội hoặc không nên tất cả từ phái Nhà nước.

 

            Quy tắc tự quản có vai trò độc lập tương đối với quy phạm pháp luật, không do quyền lập quy đưa ra, nhưng chính quyền Nhà nước tại  các cộng đồng có trách nhiệm bảo đảm để các quy tắc ấy hợp pháp, hợp lý.

 

            Căn cứ thứ ba, việc hạn chế quyền công dân ghi trong Hiến pháp và luật. Hiến pháp luật, Bộ luật quy định các quyền cơ bản của công dân. Nhưng thực tế quản lý cho thấy cần thiết phải có sự hạn chế quyền công dân ấy trong những trường hợp nhất định. Thí dụ: Quy định nhập hộ khẩu vào Hà Nội có nhiều tiêu chuẩn nhằm hạn chế quyền tự do cư trú của công dân; quy định xuất, nhập cảnh có những tiêu chuẩn hạn chế quyền tự do đi lại của công dân v.v... Như vậy, sự hạn chế quyền công dân là có thật và là yêu cầu khách quan.

 

            Nhưng vấn đề đặt ra ở đây là hạn chế quyền công dân  thuộc quyền lập pháp  hay quyền lập quy? để trả lời câu hỏi này cần xuất phát từ quan niệm thẩm quyền mặc nhiên; có nghĩa là ai đưa ra quy định về quyền công dân thì đương nhiên người đó có quyền hạn chế quyền công dân, nhưng phaỉ thực hiện quyền này trong khuôn khổ của nguyên tắc hợp pháp. Do vậy, quyền cơ bản của công dân được ghi trong Hiến pháp chỉ có thể hạn chế chúng bằng các đạo luật.

 

            Việc cụ thể hoá các quyền công dân ghi trong Hiến pháp không được trái hoặc mâu thuẫn với Hiến pháp. Như vậy, hoạt động lập quy có thể quy định cụ thể các quyền, mở rộng phạm vi các quyền phù hợp với sự phát triển của điều kiện kinh tế - xã hội. Nhưng nếu nó đưa ra các quy định hạn chế quyền công dân ghi trong Hiến pháp thì đó là hoạt động trái nguyên tắc hợp pháp và quyết định đó bị đình chỉ hoặc bãi bỏ. Sự hạn chế đó cần được xem xét bởi cơ quan lập pháp.

 

            Đó là những yêu cầu lý tưởng để bảo đản nguyên tắc hợp pháp. Nhưng thực tiễn quản lý còn khá nhiều vấn đề cần phải giải quyết, chỉ nêu một số trường hợp:

 

            Thứ nhất, việc hạn chế quyền công dân trong hoàn cảnh cấp thiết. Các quyết định cấp thiết của hệ thống hành chính có thể hạn chế quyền chủ thể cá nhân, tổ chức. Đó là quyết định cá biệt, chứ không phải là quy phạm. ở đây cần lưu ý  phạm  vi và thời hạn của quyết định. Nếu phạm vi áp dụng là qúa rộng lớn, thời hạn áp dụng là quá mức cần thiết thì tính chất cá biệt của quyết định lu mờ và nó trở thành quyết định quy phạm.

 

            Thứ hai, việc hạn chế quyền chủ thể của công dân mang tính cưỡng chế. Hoạt động hành pháp có thể áp dụng các biện pháp thi hành quyết định có tính mệnh lệnh, trưng dụng hoặc trưng mua tài sản. Nếu biến các biện pháp trên thành một chủ trương, thành một hoạt động thường xuyên cho những đối tượng rộng thì những biện pháp có tính cá biệt đó mang tính phổ biến, bắt buộc chung, và do đó nó trở thành quy phạm lập quy.

 

            Thứ ba, phân định rõ thẩm quyền thực hiện các quy định hạn chế quyền công dân và ban hành thủ tục hành chính cho từng loại hoạt động hạn chế quyền công dân.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

            Căn cứ thứ tư, lý thuyết về phân ngành hệ thống quy phạm pháp luật.

 

            Lý thuyết về hệ thống pháp luật, theo quan niệm hiện tại, có thể sơ đồ hoá:

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

            Theo sơ đồ có thể phân loại:

 

            1. Pháp luật cấm hành vi (hình sự, xử lý hành chính, kỷ luật nội bộ Nhà nước).

           

            2. Pháp luật bắt buộc hành vi (luật hành chính, tài chính, luật tố tụng, thủ tục).

 

            3. Pháp luật tạo khuôn khổ, khung cho hành vi (luật dân sự, kinh doanh...).

 

            4. Ngoài ra, có thể phân  ngành pháp luật đặc thù như luật lao động, luật đất đai, luật hôn nhân và gia đình, nhưng các ngành luật đó có tính chất hỗn hợp giữa luật khuôn khổ hành vi, luật bắt buộc hành vi hoặc luật cấm hành vi.

 

            Tất nhiên, sự phân ngành pháp luật luôn là phạm trù có tính tương đối, xuất phát từ quan niệm phân ngành theo tính chất của quan hệ xã hội (quan hệ bình đẳng và quan hệ quyền lực - phục tùng) kể trên có phần hợp lý hơn cả trong điều kiện hiện nay.

 

            Từ sự phân ngành đó có thể phân định được thẩm quyền lập pháp, lập quy. Nguyên tắc phân định chung là:

 

            1. Những quy định đụng chạm tới  quyền, tự do, lợi ích hợp pháp của công dân, nhất là những quy định cấm đoán, chủ yếu thuộc quyền lập pháp, một số lĩnh vực có thể do chính phủ quy định.

 

            2. Những quy định bắt buộc  hành vi do quyền lập pháp  quy định về nguyên tắc và được quyền lập quy cụ thể hoá; nhưng tập trung chủ yếu ở cấp Chính phủ, Bộ.

 

            3. Những quy định khung, khuôn khổ cho hành vi dân sự được quyền lập pháp quy định càng tỷ mỷ càng tốt, trong điều kiện không làm được như vậy thì quyền lập pháp quy định nguyên tắc và được quyền lập quy cụ thể hoá.

 

            Tóm lại, việc ban hành các quy phạm pháp luật về nguyên tắc thuộc vào quyền lực thống nhất của Nhà nước, hay cụ thể hoá hơn thuộc vào các cơ quan cao nhất về lập pháp, hành pháp của Nhà nước. Sự uỷ quyền cho cơ quan quản lý Nhà nước ở Trung ương và địa phương chỉ xuất hiện trong những điều kiện nhất định. Hướng tới xây dựng Nhà nước pháp quyền tập trung quyền lập pháp, lập quy vào cấp Trung ương đồng thời phân định phạm vi, thẩm quyền lập pháp với lập quy.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

                                                Chuyên đề III  

CƠ SỞ CỦA VIỆC PHÂN ĐỊNH THẨM QUYỀN

VÀ TRÌNH TỰ BAN HÀNH

VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT.

                                   

                                                   

                                                             PTS Luật học. Phan Trung Lý

                                                                    Văn phòng Quốc hội.

 

 

 

            Ban hành văn bản quy phạm pháp luật là một dạng hoạt động sáng tạo đặc biệt. Nội dung chủ yếu của hoạt động đó là biến ý chí của nhân dân thành những quy định của pháp luật, thành những quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung. Thẩm quyền và trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật cần phải được phân định trên những cơ sở khách quan và khoa học.

 

            I/ Khái niệm về cơ sở của việc phân định thẩm quyền và trình tự ban hành các văn bản quy phạm pháp luật.

 

            Cơ sở của việc phân định thẩm quyền và trình tự ban hành các văn bản quy phạm pháp luật là những phạm trù tư tưởng, chính trị pháp lý, thể hiện và tổng hợp các yếu tố khách quan liên quan đến quá trình chuẩn bị và ban hành văn bản, bảo đảm cho quá trình đó phát triển đúng hướng, đạt kết quả cao. Đó là những xuất phát điểm cơ bản nhất chỉ đạo hoạt động của tất cả các cơ quan tham gia vào quá trình. Những cơ sở này được xác định bởi các quan hệ chính trị, kinh tế, xã hội và quy luật phát triển xã hội chủ nghĩa trong  thời kỳ quá độ ở nước ta.

 

            Nghiên cứu những cơ sở của việc phân định thẩm quyền và trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật cần dựa trên các luận điểm cơ bản sau đây:

 

            - Thứ nhất, các quy phạm pháp luật là ý chí của nhân dân mà nòng cốt là giai cấp công nhân, giai cấp nông dân và tầng lớp trí thức được quy tắc hoá mang tính bắt buộc chung và được bảo đảm thực hiện bằng sức mạnh của cả bộ máy Nhà nước.

 

            - Thứ hai, các quy phạm pháp luật là công cụ quản lý Nhà nước đối với mọi lĩnh vực của đời sống xã hội. Những quy phạm đó phải thể hiện đầy đủ tính hợp lý khách quan, phù hợp với quy luật phát triển của xã hội.

 

            - Thứ ba, thẩm quyền và trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật được phân định phù hợp với nguyên tắc tổ chức bộ máy Nhà nước và vị trí của mỗi cơ quan Nhà nước.

 

            Trên cơ sở những luận điểm cơ bản đó cần xác định rằng: Các chủ thể tham gia vào quá trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật có nhiệm vụ biến ý chí của nhân dân thành những quy định của pháp luật phải là những cơ quan Nhà nước và không phải tất cả các cơ quan Nhà nước đều ban hành văn bản quy phạm pháp luật, mà chỉ là những cơ quan có thẩm quyền do pháp luật quy định. Trước hết, đó là những cơ quan quyền lực Nhà nước do nhân dân trực tiếp bầu ra, tiếp đến là những cơ quan có thẩm quyền do Hiến pháp và Luật  định.

 

            II/ Nội dung của những cơ sở phân định thẩm quyền và trình tự ban hành các văn bản quy phạm pháp luật.

 

            1. Cơ sở thứ nhất dựa vào sự phân loại các quan hệ xã hội để lựa chọn loại và hình thức văn bản quy phạm cho phù hợp.

 

            Đây là cơ sở quan trọng nhất  nhưng cũng phức tạp nhất. Sự phức tạp một phần do sự đa dạng của các quan hệ ã hội, phần khác do vấn đề chưa được nghiên cứu nhiều. Trong khoa học pháp lý chưa tìm ra được cơ sở lý luận có tính quy luật để định ra mối quan hệ giữa loại văn bản và loại quan hệ xã hội cần điều chỉnh ( loại quan hệ xã hội nào cần được điều chỉnh bằng loại văn bản quy phạm pháp luật nào). Vấn đề còn phức tạp ở chỗ mối quan hệ đó không chỉ bao hàm hiệu lực pháp lý của văn bản và tính chất của quan hệ xã hội cần điều chỉnh, mà còn bao hàm cả tính cá biệt của quy phạm chứa đựng trong văn  bản của một loại nhất định.

 

            Để xác định thẩm quyền và trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì trước hết phải xác định tính chất của loại quan hệ xã hội cần điều chỉnh. Quan hệ xã hội rất đa dạng, vì vậy, cần xác định loại quan hệ nào là cơ bản, mang tính nguyên tắc; loại quan hệ nào là không cơ bản; loại quan hệ xã hội nào là quan hệ gốc; loại quan hệ xã hội nào là quan hệ mang tính bắt nguồn. Những quan hệ xã hội cơ bản, mang tính nguyên tắc, là quan hệ gốc của xã hội, những vấn đề cơ bản về đối nội, đối ngoại, về tổ chức bộ máy Nhà nước, về quan hệ giữa Nhà nước với công dân, những vấn đề liên quan đến toàn xã hội thì phải được trong những văn bản có hiệu lực pháp lý cao (Hiến pháp, Luật). Những vấn đề khác liên quan đến việc cụ thể hoá hoặc bảo đảm thực hiện những quy định điều chỉnh những quan hệ đố thì được thể hiện trong các văn bản dưới Luật.

 

            Mặt  khác, căn cứ vào chủ thể của các quan hệ xã hội để xác định hình thức văn bản. Nhưng việc điều chỉnh các quan hệ xã hội mà chủ thể tham gia là nhân dân, Nhà nước, công dân thì phải được quy định trong Hiến pháp và Luật.

 

            2. Cơ sở thứ hai, phân loại theo ngành luật.

 

            Tuỳ theo tính chất, nội dung của các quan hệ xã hội các quy phạm điều chỉnh của các ngành Luật thường được thể hiện tập trung ở các loại văn bản khác nhau. Các quy phạm của Luật Nhà nước, Luật hình sự, tố tụng hình sự, Hôn nhân gia đình... thường được thể hiện dưới dạng là một văn bản Luật hoặc Pháp lệnh.

 

            Đây là những ngành Luật bao gồm những quy phạm pháp luật điều chỉnh những quan hệ xã hội đặc biệt liên quan đến những quyền cơ bản của con người. Vì vậy, những quy phạm đó phải được chứa đựng trong văn bản của cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất hoặc của cơ quan thường trực của nó là Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Hạn chế việc quy định những vấn đề này trong các văn bản của các cơ quan chấp hành và điều hành.

 

            Ngành luật hành chính bao gồm những quy phạm pháp luật chủ yếu là do các cơ quan quản lý Nhà nước quy định.

 

            Các ngành luật Lao động, Kinh tế bao gồm những quy phạm do các cơ quan Nhà nước các cấp ban hành .

 

            3. Cơ sở thứ ba, bảo đảm trật tự văn bản và tính tối cao của Luật.

 

            Trong hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật thì Hiến pháp và Luật  là văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất. Các văn bản dưới Luật không được trái với Hiến pháp và Luật. Các văn bản cấp dưới không được trái với quyết định của cơ quan cấp trên. Trong trường hợp văn bản dưới Luật trái Luật; Văn bản cấp dưới trái với  quyết định của cơ quan Nhà nước cấp trên thì phải bãi bỏ.

 

            Trong hệ thống các quy phạm pháp luật thì Luật có tính ổn định cao nhất. Vì vậy, các quy phạm Luật chỉ điều chỉnh những quan hệ xã hội đã ổn định, đã chín muồi. Còn những quan hệ xã hội tồn tại và phát triển chưa thành quy luật thì chỉ nên điều chỉnh bằng các văn bản dưới Luật.

 

            Khi phân định thẩm quyền ban hành các văn bản quy phạm pháp luật cần tính đến tính ổn định (cứng, khó thay đổi) của đạo Luật và tính năng động (mềm dẻo, thay đổi đơn giản hơn) của các văn bản dưới Luật.

 

            4. Cơ sở thứ tư, bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng.

 

            Bảo đảm sự lãnh đạo của đảng là nguyên tắc quan trọng nhất trong các nguyên tắc chỉ đạo hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

 

            Tầm quan trọng của nguyên tắc này được khẳng định bởi vai trò lãnh đạo của Đảng trong hệ thống chính trị, bởi chức năng của pháp luật là thể chế hoá chủ chương, đường lối của Đảng. Nếu như chính trị là sự biểu hiện tập trung của kinh tế, theo cách nói của Lênin, thì cũng theo sự khẳng định của Lênin, pháp luật là sự biểu hiện tập trung của chính trị, Luật là “thước đo chính trị,  là chính trị ”.(1) V.I. Lênin - toàn tập - T.30, T99

 

            Nguyên tắc bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng đòi hỏi:

 

            - Thứ nhất; chủ chương, đường lối của Đảng phải đực thể chế hoá bằng các quy định của pháp luật. Khi đã trở thành Đảng cầm quyền các chủ trương, đường lối của Đảng muốn phát huy hiệu lực trong cuộc sống thì phải được các cơ quan Nhà nước các cấp có thẩm quyền biến thành các quy định mang tính bắt buộc của Nhà nước.

 

            - Thứ hai; chủ trương, đường lối của Đảng và những nhiệm vụ chính trị do Đảng đề ra là định hướng và là căn cứ quan trọng để phân định mức độ các vấn đề cần thể hiện trong các văn bản quy phạm pháp luật trong từng thời kỳ theo từng cấp độ ưu tiên khác nhau.

 

            - Thứ ba; sự lãnh đạo của Đảng bảo đảm cho hoạt động ban hành các văn bản quy phạm pháp luật phát triển theo đúng định hướng xã hội chủ nghĩa, thể hiện đầy đủ quyền lợi và ý chí, nguyện vọng của nhân dân.

 

            Vai trò lãnh đạo của Đảng đã được ghi nhận trong Điều 4 Hiến pháp 1992: “ Đảng cộng sản Việt Nam, đội tiên phong của giai cấp công nhân Việt Nam, đại biểu trung thành quyền lợi của giai cấp công nhân, nhân dân lao động và của cả dân tộc, theo chủ nghĩa Mác-Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh là lực lượng lãnh đạo Nhà nước và xã hội ”.

 

            Đảng thực hiện vai trò lãnh đạo của mình bằng nhiều phương thức khác nhau. Trước hết Đảng là người vạch ra và giải quyết những vấn đề có tính chất lý luận và quyết định hướng phát triển của Nhà nước và xã hội. Đảng định ra chiến lược phát triển và hoàn thiện hệ thống pháp luật dài hạn trong các văn kiện quan trọng của mình như cương lĩnh, chiến lược. Đảng nêu lên thực trạng và yêu cầu xây dựng hệ thống văn bản pháp quy hay từng văn bản pháp quy cụ thể để kịp thời điều chỉnh các quan hệ xã hội.

 

            Từng thời kỳ nhất định các cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước ở trung ương và địa phương căn cứ vào Nghị quyết của Đảng  để xây dựng, hoàn thiện và bổ sung hệ thống các quy phạm pháp luật. Trên cơ sở những tư tưởng chỉ đạo được vạch ra trong các Nghi quyết Hội nghị của Ban chấp hành trung ương, Quốc hội quyết định việc xoạn thảo Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp, thông qua chương trình xây dựng pháp luật dài hạn và hàng năm. Trên cơ sở đó Uỷ ban thường vụ Quốc hội phân công soạn thảo, thẩm tra về tiến độ xây dựng các dự án Luật và Pháp lệnh. Cũng theo tinh thần đó chủ trương của cấp ủy đảng ở địa phương là một trong những cơ sở tư tưởng chủ đạo để Hội đồng nhân dân các cấp thông qua Nghị quyết các kỳ họp của mình.

 

            Yêu cầu về một vấn đề được nêu ra trong Nghị quyết của Đảng không những quyết định nội dung những vấn đề được quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật mà còn quyết định đến cấp độ (hình thức) của văn bản quy phạm pháp luật.

 

            Đảng lãnh đạo thông qua công tác cán bộ. Đảng đào tạo, bồi dưỡng và giới thiệu cán bộ, lãnh đạo việc sắp xếp, phân bố cán bộ vào các cơ quan Nhà nước. Đảng thường xuyên đòi hỏi các cơ quan Nhà nước phải coi trọng công tác cán bộ, không ngừng nâng cao trình độ của cán bộ về mọi mặt, không ngừng đòi hỏi và bổ sung kiến thức về quản lý Nhà nước, quản lý kinh tế, kiến thức pháp lý và trình độ xây dựng văn bản pháp luật....

 

            Nguyên tắc bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng còn yêu cầu các cấp bộ Đảng thường xuyên kiểm tra các cơ quan có thẩm quyền trong việc thể chế hoá các chủ trương, đường lối của Đảng bằng các quy định của Nhà nước và kiểm tra việc thực hiện các văn bản pháp luật đó trong thực tế cuộc sống.

 

            Nguyên tắc này, một mặt đòi hỏi không được buông lỏng sự lãnh đạo của Đảng; mặt khác, cũng cần chống khuynh hướng Đảng bao biện, làm thay công việc của các cơ quan Nhà nước

 

            Đảng lãnh đạo xã hội, Đảng không phải là cơ quan quyền lực Nhà nước. Các Nghị quyết của Đảng chỉ có tính chất bắt buộc  đối với các Đảng viên. Vì vậy, cần khắc phục tình trạng nhiều nơi, nhiều lúc dùng Nghị quyết của Đảng thay cho văn bản pháp luật. Xây dựng Nhà nước pháp quyền cũng có nghĩa là xây dựng một môi trường pháp lý, một hệ thống các quy phạm pháp luật đầy đủ và có hệ thống, tất cả các cơ quan Nhà nước, tổ chức xã hội và mọi công dân phải tuân thủ pháp luật chứ không phải dùng Nghị quyết của Đảng để điều chỉnh các quan hệ xã hội.

 

            Đảng quan tâm sâu sắc vào việc xây dựng một hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật hoàn chỉnh. Hệ thống đó thể hiện đầy đủ tinh thần của Hiến pháp - quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa (Điều 12  HP92). Hệ thống các quy phạm pháp luật phải đáp ứng nhu cầu đòi hỏi của xã hội, phải có tính thực thi và hiệu quả.

 

            Vai trò lãnh đạo của Đảng đối với hoạt động xây dựng các văn bản pháp quy của Nhà nước thể hiện rõ nét ở chỗ các cơ quan lãnh đạo của Đảng tham gia tích cực vào việc chuẩn bị các dự án Luật. Đảng là người khởi xướng việc đưa ra dân thảo luận các dự án Luật, tổ chức các hội nghị, kêu gọi cán bộ và nhân dân tham gia ý kiến vào các dự án Luật và vào việc hoàn thiện hệ thống pháp luật.

 

            5. Cơ sở thứ năm, bảo đảm nguyên tắc tất cả quyền lực thuộc về nhân dân.

 

            Tất cả quyền lực thuộc về nhân dân đã trở thành nguyên tắc và được khẳng định trong Điều 2 Hiến pháp 1992. Nội dung của nguyên tắc này bao gồm:

 

            - Thứ nhất, quyền lực nhân dân là thống nhất, không phân chia.

 

            - Nhân dân là người làm chủ quyền lực đó, là người quyết định mọi vấn đề quan trọng của đất nước.

 

            - Nhà nước là Nhà nước của dân, do dân và vì dân.

 

            Để thực hiện quyền lực của mình nhân dân tổ chức lại thành Nhà nước và sử dụng Nhà nước như một công cụ hữu hiệu. Quyền lực nhân dân được thực hiện bằng Nhà nước thì gọi là quyền lực Nhà nước. Hay nói một cách khác quyền lực Nhà nước là khả năng sử dụng Nhà nước để buộc xã hội phục tùng ý chí của giai cấp thống trị. Quyền lực Nhà nước ở nước ta được thực hiện theo chế độ tập quyền , theo nguyên tắc tập chung dân chủ. Nhân dân thực hiện quyền lực Nhà nước thông qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân ccá cấp. Quyền lực Nhà nước tập chung thống nhất vào Quốc hội nhưng có sự  phân công, phân nhiệm rõ ràng giữa Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao để mỗi cơ quan thi hành có hiệu lực  chức năng, quyền hạn của mình với sự phối hợp và hiệp đồng chặt chẽ  tạo nên sức mạnh tổng hợp của quyền lực Nhà nước.

 

            Nguyên tắc tất cả quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân là cơ sở pháp lý quan trọng để phân định thẩm quyền và trình tự ban hành các văn bản quy phạm pháp luật .

 

            Pháp luật thể hiện ý chí của nhân dân. Nhưng không phải cơ quan hoặc tổ chức  nào cũng có quyền biến ý chí của nhân dân thành pháp luật. Ở nước ta, Quốc hội là cơ quan duy nhất được cử tri cả nước bầu ra. Vì vậy, chỉ có Quốc hội được gọi là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp. Điều đó có nghĩa là Quốc hội quy định những quy phạm pháp luật cơ bản nhất trong Hiến pháp và pháp luật. Đó là những văn bản có hiệu lực cao, điều chỉnh các quan hệ xã hội quan trọng bậc nhất. Trên cơ sở những quy phạm pháp luật đó, các cơ quan Nhà nước khác ban hành các quy phạm cụ thể hoá các quy phạm cơ bản. Trong hoạt động xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật, Quốc hội  chiếm vị trí đặc biệt. Hoạt động xây dựng quy phạm pháp luật của các cơ quan Nhà nước khác phải được tiến hành trên cơ sở quy định của Hiến pháp và Luật phù hợp với Hiến pháp và Luật.

 

            Với tư cách là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương Hội đồng nhân dân là cơ quan có quyền ra Nghị quyết quyết định các vấn đề quan trọng của địa phương, biến ý chí của nhân dân thành quy định của Nhà nước mang tính bắt buộc chung đối với dân cư trên toàn bộ lãnh thổ địa phương.

 

            Nguyên tắc tất cả quyền lực thuộc về nhân dân đòi hỏi công tác ban hành các văn bản quy phạm pháp luật phải thể hiện đầy đủ tính nhân dân, quyền lợi của nhân dân. Các văn bản quy phạm pháp luật phải được xây dựng phù hợp với nguyện vọng của nhân dân. Nhân dân, trực tiếp hay gián tiếp là người quyết định việc xây dựng và cho ban hành một văn bản pháp luật.

 

            6. Cơ sở thứ sáu, bảo đảm thực hiện nguyên tắc tập chung dân chủ.

 

            Tập trung dân chủ là nguyên tắc tổ chức và hoạt động cơ bản của các cơ quan Nhà nước ở nước ta. Nguyên tắc này đòi hỏi sự kết hợp hài hoà giữa tập trung và dân chủ. Tập trung phải dựa trên cơ sở dân chủ, dân chủ phải có tập trung. Quá nhấn mạnh tập trung sẽ dẫn đến tập trung quan liêu. Dân chủ mà không có tập trung sẽ là dân chủ quá trớn, vô chính phủ. Tập trung dân chủ là cơ sở liên kết các cơ quan Nhà nước với sự phân công phân nhiệm phối hợp với nhau trong hệ thống thống nhất để thực hiện quyền lực Nhà nước thống nhất.

 

            Đối với việc phân định thẩm quyền và trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật nguyên tắc tập chung dân chủ đóng vai trò hết sức quan trọng. Nguyên tắc này thể hiện rõ nét trong việc xác định vị chí trung tâm của các cơ quan quyền lực Nhà nước ( cơ quan dân cử ), trong hệ thống tập trung thẩm quyền cao nhất, trong tai cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất. Chỉ có Quốc hội có quyền thông qua Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp, làm Luật, sửa đổi Luật; bãi bỏ các văn bản của Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ Tướng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với Hiến pháp, Luật, Nghị quyết của Quốc hội.

 

            Nguyên tắc tập trung dân chủ là tư tưởng chỉ đạo quan trong để lập nên trật tự thang bậc trong hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật , đòi hỏi các văn bản của cấp dưới phải phù hợp với văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên, với Hiến pháp và Luật; quy định thẩm quyền của những cơ quan Nhà nước, bãi bỏ các văn bản sai trái của các cơ quan Nhà nước khác.

 

            7. Cơ sở thứ bảy, bảo đảm nguyên tắc dân chủ xã hội chủ nghĩa.

 

            Việc phân định thẩm quyền và trình tự ban hành các văn bản pháp quy phải được xây dựng trên cơ sở tính toán đến mức tối đa dư luận xã hội, ý chí và quyền lực của nhân dân. Theo Lênin thì: “ chúng ta chỉ có thể quản lý khi chúng ta thể hiện đầy đủ điều mà nhân dân mong muốn” (V.I Lênin - toàn tập - tập 45, trang 112)

 

            Nguyên tắc dân chủ đòi hỏi phải tại điều kiện và thu hút sự tham gia tích cực của đông đảo quần chúng nhân dân vào hoạt động xây dựng pháp luật. Nhân dân càng tham gia tích cực và đông đảo bao nhiêu thì các quy phạm pháp luật càng tác động có hiệu quả đối với sự phát triển của xã hội.

 

            Nguyên tắc dân chủ xã hội chủ nghĩa trong việc phân định thẩm quyền và trình tự ban hành các văn bản quy phạm pháp luật có nội dung thể hiện rất phong phú. Nhưng rong đó có ba điểm đặc trưng chủ yếu. Trước hết, đó là sự việc khẳng định vai trò tham gia tích cực của nhân dân vào hoạt động các văn bản pháp luật thông qua các cơ quan đại diện quyền lực của họ. Các cơ quan đó do họ bầu ra đại diện cho các giai cấp, tầng lớp nhân dân trong xã hội. Họ là những người đại diện cho tầng lớp nhân dân của xã hội. Cùng với việc tăng cường hiệu lực của các cơ quan quyền  lực Nhà nước, vai trò của các cơ quan này càng được khảng định và phát huy trong việc chuẩn bị thảo luận và thông qua các văn bản pháp luật. Càng ngày càng thể hiện rõ hơn vai trò tích cực cra các đại biểu nhân dân trong việc thông qua và giám sát, kiểm tra việc thực hiện các quy phạm pháp luật. Vai trò tích cực của các đại biểu nhân dân trong việc thông qua và giám sát, kiểm tra việc thực hiện các quy phạm pháp luật. Vai trò của các Hội đồng và ủy ban của Quốc hội với tư cách là người có quyền trình dự án luật và giám sát việc thực hiện chương trình xây dựng pháp luật, tác động của các quy phạm pháp luật trong cuộc sống. Nguyên tắc dân chủ xã hội chủ nghĩa khẳng định vai trò của các cơ quan chấp hành các cơ quan hành chính Nhà nước, những cơ quan này chiếm một tỷ trọng đáng kể trong việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật. Cũng không thể không nói đến các cơ quan Nhà nước ở địa phương, những cơ quan đóng vai trò quan trọng trong việc ban hành và bảo đảm việc thực hiện các quy phạm pháp luật trong cuộc sống. Nguyên tắc dân chủ xã hội chủ nghĩa khẳng định vai trò của các cơ quan chấp hành các cơ quan hành chính Nhà nước, những cơ quan này chiếm một tỷ trọng đáng kể trong việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật. Cũng không thể không nói đến các cơ quan Nhà nước ở địa phương, những cơ quan đóng vai trò quan trọng trong việc ban hành và bảo đảm việc thực hiện các quy phạm pháp luật trong cuộc sống.

 

            Nguyên tắc dân chủ yêu cầu phải tạo điều kiện cho sự tham gia rộng rãi của nhiều tổ chức chính trị xã hội, các tổ chức quần chúng vào hoạt động xây dựng pháp luật. Đây là những tổ chức bao gồm các thành viên của nhiều tầng lớp xã hội khác nhau. Các dự thảo văn bản pháp quy đụng chạm đến quyền lợi của các tầng lớp, của các nhóm dân cư nào thì được xây dựng với sự tham gia góp ý của các tổ chức xã hội tương ứng (ví như công đoàn, Đoàn thanh niên, phụ nữ...). Theo sự phân công trong chưng trình xây dựng pháp luật hoặc tham gia xây dựng các dự án văn bản pháp luật.

 

            Một trong những nội dung quan trọng của nguyên tắc dân chủ là sự tham gia trực tiếp của các công dân vào quá trình xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật. Quy chế xây dựng Luật và Pháp lệnh quy định: Dự án Luật, Pháp lệnh phải lấy ý kiến của các cơ quan Nhà nước, tổ chức xã hội, đơn vị cơ sở có liên quan và lấy ý kiến rộng rãi của nhân dân, phù hợp với tính chất, nội dung của mỗi văn bản.

 

            Chính phủ, ủy ban nhân dân và Mặt trận Tổ quốc các cấp có trách nhiệm tạo điều kiện thuận lợi để nhân dân thảo luận, tham gia ý kiến xây dựng các dự án Luật, Pháp luật.

 

            8. Cơ sở thứ tám: Bảo đảm nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa:

 

            Pháp chế xã hội chủ nghĩa là nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Nhà nước và xã hội ta. Nội dung cơ bản của nguyên tắc đó là yêu cầu tuân thủ triệt để các quy định của Hiến pháp và pháp luật. Nội dung đó được thể hiện ở ba yếu tố cơ bản:

 

            1- Cần có một hệ thống pháp luật hoàn chỉnh. Có nghĩa là hệ thống pháp luật phải có đủ các quy phạm pháp luật cần thiết để điều chỉnh các quan hệ xã hội cơ bản. Hệ thống quy phạm pháp luật đó phải thốg nhất nội tại, không được chồng chéo nhau. Nguyên tắc pháp chế không chấp nhận sự mâu thuẫn trong hệ thống. Dù đó là mâu thuẫn giữa các quy phạm, giữa các văn bả hay giữa các ngành luật. Cần kịp thời thay thế những quy phạm pháp luật đã lỗi thời, bổ sung những quy phạm mới đáp ứng yêu cầu của cuộc sống.

 

            2- Sự tôn trọng triệt để những quy định của Hiến pháp và pháp luật. Mọi công dân bình đẳng trước pháp luật.

 

            3- Xử lý nghiêm minh những hành vi vi phạm pháp luật.

 

            Đối với việc phân định thẩm quyền và trình tự ban hành các văn bản pháp quy, nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa yêu cầu:

 

            - Thứ nhất, các văn bản quy phạm pháp luật phải được ban hành đúng thẩm quyền. Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan Nhà nước không chỉ dừng lại ở hình thức văn bản. Tất nhiên khi ban hành văn bản, cơ quan Nhà nước phải năm vững và tuân thủ quy định về loại văn bản mà mình được ban hành. Ví dụ Chính phủ chỉ có thể ban hành Nghị quyết và Nghị định mà không thể ban hành Luật hoặc Pháp luật. Hội đồng nhân dân chỉ ra Nghị quyết. Nhưng thẩm quyền về mặt hình thức văn bản thì ít khi bị nhầm lẫn. Cái hay bị nhầm lẫn là thẩm quyền quyết định một vấn đề. Khi phân định thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật điều quan trọng nhất là phải xác định được vấn đề đó thuộc thẩm quyền giải quyết của cấp nào? nêu ra loại văn bản gì? Nếu không xác định đúng loại văn bản cần ban hành thì văn bản ra sẽ kém hiệu lực (ví dụ: ra Pháp lệnh khi lẽ ra phải ban hành Luật); hoặc văn bản sẽ bị bãi bỏ nếu vẫn đề quyết định trong đó không thuộc thẩm quyền của cơ quan ra văn bản đó (ví dụ: Hội đồng nhân dân không thể ra Nghị quyết về việc điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính).

 

            - Thứ hai, việc phân định thẩm quyền và trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật phải dựa trên cơ sở hợp hiến và hợp pháp. Các văn bản pháp luật phải được ban hành trên cơ sở Hiến pháp và luật, phải phù hợp với Hiến pháp và Luật. Nguyên tắc pháp chế đòi hỏi: trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật văn bản ở cấp độ thấp hơn phải căn cứ vào văn bản ở cấp độ cao hơn, không được trái với văn bản ở cấp độ cao hơn. Trong trường hợp ngược lại thì văn bản ở câp độ thấp hơn sẽ bị bãi bỏ. Ví dụ: Luật phải cụ thể hóa Hiến pháp; các văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao không được trái với Hiến pháp, Luật, Nghị quyết của Quốc hội, Pháp lệnh, Nghị quyết của ủy ban thường vụ Quốc hội.

 

            - Thứ ba, việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật phải bảo đảm đúng trình tự và các thủ tục quy định. Trình tự ban hành văn bản và các thủ tục quy định nhằm bảo đảm cho văn bản được ban hành thận trọng, đáp ứng đầy đủ mọi yêu cầu cần đó.

 

            Trình tự ban hành một văn bản quy phạm pháp luật bao gồm nhiều khâu trình tự này thường được quy định trong các văn bản pháp luật. Ví dụ: trình tự xem xét và thông qua dự án Luật được quy định trong Điều 64 của Luật tổ chức Quốc hội và được cụ thể hóa trong nội quy kỳ họp Quốc hội.

 

            Ngoài ra, mỗi loại văn bản quy phạm pháp luật còn phải đáp ứng một số yêu cầu do pháp luật quy định. Ví dụ: thông qua Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp cần phải được ít nhất là 2/3 tổng số đại biếu biểu quyết tán thành, Nghị quyết của Hội đồng nhân dân giải tán Hội đồng nhân dân cấp dưới trực tiếp nếu Hội đồng đó làm thiệt hại nghiêm trọng đến lợi ích của nhân dân trước khi thi hành phải được Hội đồng nhân dân cấp trên trực tiếp phê chuẩn.

 

            9. Cơ sở thứ chín: Bảo đảm nguyên tắc kế hoạch hóa.

 

            Hoạt động xây dựng pháp luật nói chung, việc phân định thẩm quyền và trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói riêng đang từng bước được đưa vào kế hoạch. Kế hoạch hóa đang ngày càng thể hiện rõ nét là một trong các nguyên tắc chỉ đạo của hoạt động  này.

 

            Kế hoạch hóa là nguyên tắc quan trọng trong quản lý. Sự xuất hiện yêu cầu kế hoạch hóa trong việc xây dựng pháp luật nói chung, đối với việc phân định thẩm quyền và trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói riêng chứng tỏ sự phát triển của hoạt động xây dựng pháp luật, đồng thời nhất mạnh vai trò của pháp luật trong đời sống kinh tế xã hội hiện nay. Nhu cầu kế hoạch hóa việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật xuất hiện và ngày càng trở thành nhu cầu thiết thực cùng với quá trình thực hiện chủ trương đổi mới, xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam.

 

            So với hoạt động quản lý kinh tế, thì trong hoạt động xây dựng pháp luật kế hoạch hóa được ghi nhận và khẳng định muộn hơn nhiều. Nếu như ngay từ thời gian đầu xây dựng chủ nghĩa xã hội chúng ta đã lấy kế hoạch làm nguyên tắc cơ bản quy phạm pháp luật gần mới đây xuất hiện những kế hoạch ngắn hạn. Lần đầu tiên kể từ trước đến nay, trong đạo luật cơ bản của Nhà nước, Hiến pháp 1992 quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội: “Quyết định chương trình xây dựng Luật, Pháp luật” (Điều 84).

 

            Để không ngừng hoạt động xây dựng pháp luật, phát huy tác dụng của hệ thống các quy phạm pháp luật trong việc điều chỉnh các quan hệ xã hội, nguyên tắc kế hoạch hóa yêu cầu:

 

            1- Xác định được nhu cầu điều chỉnh pháp luật trong từng lĩnh vực và tổng thể để xây dựng chương trình, kế hoạch chung về việc ban àhnh các văn bản quy phạm pháp luật.

 

            2- Định ra các tiêu chuẩn thống nhất và đồng bộ hệ thống các quy phạm pháp luật.

 

            3- Phân loại các quan hệ xã hội theo cấp độ loại văn bản pháp luật cần điều chỉnh.

 

            4- Xác định danh mục các văn bản quy phạm pháp luật cần ban hành theo chương trình dài hạn, năm năm, nửa năm và hàng năm.

 

            5- Kế hoạch hóa, phân công chuẩn bị nghiên cứu và dự thảo văn bản về mọi phương diện (lực lượng cán bộ, kinh phí ngân sách, cơ sở vật chất...).

 

            Phân định thẩm quyền và trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động hết  sức phức tạp. Hoạt động đó đòi hỏi phải được tiến hành trên những cơ sở đã xác định. Lẽ dĩ nhiên không thể vận dụng các cơ sở đó một cách riêng lẻ và độc lập với nhau. Phải kết hợp tốt các cơ sở đó, khai thác hết thế mạnh của chúng để đạt được hiệu quả mong muốn trong thực tế cuộc sống đa dạng luôn luôn đổi mới và phát triển.

 

 

 

 Chuyên  đề IV

 

CÁC NGUYÊN  TẮC CHỈ ĐẠO XÂY DỰNG PHÁP LUẬT  Ở NƯỚC TA HIỆN NAY.

 

 

                                                 PTS Luật học - Trần Ngọc Đường

                                                      Học viện chính trị quốc gia.

 

        Tổ chức và hoạt động của bộ máy  nhà nước nói chung,   cũng như xây dựng pháp luật nói riêng đều  phải dựa trên  những nguyên tắc xác định. Những nguyên tắc này có vai  trò chủ  đạo trong suốt quá trình xây dựng pháp luật.

  

 

            I/ Quan niệm về  nguyên tắc chỉ  đạo xây  dựng pháp luật và ý nghĩa cũa nó.

           

            1/  Quan niệm về nguyên tắc chỉ đạo xây dựng pháp luật

 

            Hoạt động xây dựng pháp  luật  là hoạt động biến ý chí của nhân dân lao động thành các quy tắc xử sự có tính bắt buộc chung do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền tiến hành. Nước ta hoạt động xây dựng pháp luật bao gồm hoạt động Lập pháp và hoạt động Lập quy. Trong hoạt động Lập pháp và hoạt động Lập quy có những đặc thù riêng của mình, nhưng chúng đều dựa trên những nguyên tắc chỉ đạo. Bởi vì dù Lập pháp hay Lập quy đều là hoạt động xây dựng pháp luật . Vấn đề cơ bản là ở chỗ quan niệm như thế nào về nguyên tắc xây dựng pháp luật ?

 

             Theo nghĩa rộng và trong ý nghĩa triết học, nguyên tắc chỉ đạo là điểm khởi đầu, điểm xuất phát của một hiện tượng (V.I  Lênin Toàn tập, T.20, trang 92,93). Các nguyên tắc không phụ thuộc vào ý thức của con người, nhưng con người lại có thể nhận thức, diễn đạt và vận dụng chúng. Nội dung của các nguyên tắc suy cho cùng do tồn tại xã hội quyết định, nhưng con người lại nhận thức và sử dụng nó trong đời sống thực tế. Những nguyên tắc của các hiện tượng và quá trình xã hội không tồn tại ở bên ngoài quan niệm và hoạt động của con người. C.Mác đã chỉ ra rằng : "chính con người thiết lập  nên các quan hệ xã hội phù hợp với sự phát triển sản xuất vật chất của mình và cũng chính con người tạo nên các nguyên tắc, các tư tưởng  và phạm trù phù hợp với các quan hệ xã hội của mình"( C.Mác,PH Angghen tuyển tập, T4 trang 137 ( M. 1977 Tiếng Nga)

 

            Từ các luận điểm nói trên, có thể hình dung nguyên tắc chỉ đạo xây dựng pháp luật là điểm xuất phát cơ bản những tư tưởng chỉ đạo có tính tổng hợp, bắt buộc chung và ý nghĩa chung trong suốt quá trình xây dựng pháp luật.

 

            Tính tổng hợp của nguyên tắc chỉ đạo có nghĩa là trong các nguyên tắc chứa dựng các yếu tố mà việc xây dựng nội dung cũng như hình thức của văn bản  quy phạm pháp luật phải dựa vào. Tính mệnh lệnh bắt buộc chung của nguyên tắc có nghĩa là nghĩa vụ tất yếu phải tuân thủ trong toàn bộ quá trình xây dựng pháp luật. Tính ý nghĩa của các nguyên tắc chỉ đạo có nghĩa là trong mọi giai đoạn của quá trình xây dựng pháp luật đều sử dụng chung những nguyên tắc này.

 

            2/ Ý nghĩa của các nguyên tắc chỉ đạo  xây dựng pháp luật.

 

            Đối với các hoạt động có ý thức và ý chí của con người thì các nguyên tắc chỉ đạo có ý nghĩa đặc biệt quan trọng. Các nguyên tắc này là các định hướng hợp quy luật cho các hoạt động có ý thức và có ý chí của con người. Hoạt động xây dựng pháp luật, so với các dạng hoạt động khác thể hiện ý thực và ý chí của con người rất sâu sắc. Vì vậy, các nguyên tắc chỉ đạo hoạt động này càng có ý nghĩa đặc biệt quan trọng.

 

            Các nguyên tắc chỉ đạo đóng vai trò là căn cứ là điểm xuất phát cho hoạt động xây dựng pháp luật. Do đó ý nghĩa đặc biệt quan trọng của các nguyên tắc này là ở chỗ:

 

            - Hoạt động xây dựng pháp luật là hoạt động thể hiện và thực hiện quyền lực Nhà nước, quyền lực nhân dân. Hoạt động này được giao cho nhiều cơ quan nhà nước. Dựa vào các nguyên tắc chỉ đạo này làm cho các hoạt động xây dựng pháp luật tuy do nhiều cơ quan Nhà nước đảm đương, nhưng thể hiện và thực hiện đúng đắn quyền lực Nhà nước. Trước đảm bảo cho hoạt động xây dựng pháp luật đúng thẩm quyền, loại bỏ các yếu tố tuỳ tiện cục bộ trong hoạt động này.

 

            - Hoạt động xây dựng pháp luật là hoạt động biến ý trí của nhân dân thành các quy tắc xử sự của hành vi có tính bắt buộc chung trên phạm vi toàn bộ lãnh thổ cũng như ở các địa phương khác nhau. Dựa trên những nguyên tắc chỉ đạo này làm cho hoạt động xây dựng pháp luật tiến hành thống nhất, đảm bảo cho hoạt động đó phản ánh đúng đắn ý chí của nhân dân, hạn chế những yếu tố ngẫu nhiên mâu thuẫn, chồng chéo về nội dung cũng như hình thức thể hiện.

 

            - Hoạt động xây dựng pháp luật là hoạt động phản ánh các giá trị khách quan của xã hội trong từng thời kỳ thông qua lăng kính chủ quan của con người.  Dựa trên những nguyên tắc chỉ đạo làm cho hoạt động này  phản ánh chính xác các giá trị khách quan cần điều chỉnh, loại bỏ các yếu tố chủ quan, duy ý chí.

 

            - Hoạt động xây dựng pháp luật là hoạt động qua nhiều giai đoạn, quy trình khác nhau. Dựa trên những nguyên tắc chỉ đạo này làm cho hoạt động xây dựng pháp luật gồm nhiều công đoạn và quy trình tồn tại đồng bộ và khoa học.

                                          

            II/ Các nguyên tắc chỉ đạo xây dựng pháp luật ở nước ta hiện nay.

 

            Dựa vào vai trò và ý nghĩa của các nguyên tắc chỉ đạo trong hoạt động xây dựng pháp luật, có thể chia các nguyên tắc chỉ đạo thành ba nhóm:

 

                        - Các nguyên tắc chung.

                        - Các nguyên tắc chỉ đạo xây dựng nội dung.

                        - Các nguyên tắc có tính kỹ thuật pháp lý chuyên môn.

 

            Tuy có sự phân chia thành ba nhóm nguyên tắc cho thuận tiện trong nghiên cứu, nhưng tất cả chúng đều tồn tại trong thể thống nhất và phối hợp. Sự phân chia chỉ có tính tương đối

 

            1/ Các nguyên tắc chung.

 

            Đây là các nguyên tắc có vai trò và ý nghĩa chỉ đạo chung trong suốt quá trình xây dựng pháp luật. Nó chỉ đạo không chỉ nội dung mà cả hình thức của văn bản quy phạm pháp luật. Về nhóm về các nguyên tắc này bao gồm:

 

            - Nguyên tắc khoa học.

            - Nguyên tắc dân chủ.

            - Nguyên tắc pháp chế.

            - Nguyên tắc phù hợp giữa Luật quốc gia với Luật quốc tế mà Nhà nước ta đã phê chuẩn hoặc ký kết.

 

            Dưới đây sẽ phân tích một số nội dung của từng nguyên tắc.

 

            a/ Nguyên tắc khoa học trong hoạt động xây dựng pháp luật.

 

            Nguyên tắc này bắt nguồn từ tính chất khó khăn và phức tạp của hoạt động đưa ý chí của nhận dân của nhà nước thành những quy tắc pháp lý có tính bắt buộc chung. Vấn đề cơ bản là ở chỗ làm thế nào cho hoạt động khó khăn, phức tạp này dựa trên những căn cứ khoa học.

 

            Nguyên tắc khoa học đòi hỏi hoạt động xây dựng pháp luật tuân thủ các nội dung sau đây:

 

            - Một là, hoạt động xây dựng pháp luật là hoạt động nhận thức hiện thực khách quan. Hoạt động nhận thức hiện thực khách quan phải tuân thủ quy luật của nhận thức. Điều đó có nghĩa là hoạt động xây dựng pháp luật phải tôn trọng thực tế khách quan, phải xuất phát từ thực tế khách quan, phải thông qua điều tra, thực nghiệm từ thực tế để hình thành các nhu cầu và đòi hỏi cần phải điều chỉnh bằng pháp luật.

 

            - Hai là, hoạt động xây dựng pháp luật là hoạt động quy phạm hoá, chính thức hoá các giá trị xã hội. Điều đó có nghĩa đây là một dạng hoạt động chuyên môn. Đã là hoạt động chuyên môn phải tuân thủ các đòi hỏi khoa học chuyên môn của nó như tính quy phạm, tính hệ thống, tính chuẩn mực... cả về nội dung lẫn hình thức.

 

            - Ba là, hoạt động xây dựng pháp luật là một quá trình, qua nhiều giai đoạn và theo những chu trình nhất định, Tính khoa học đòi hỏi các giai đoạn và các chu trình xây dựng pháp luật phải tồn tại và thực hiện trên cơ sở những luận cứ khoa học.

 

            b/ Nguyên tắc dân chủ trong hoạt động xây dựng pháp luật.

 

            Nguyên tắc này xuất phát từ đòi hỏi hoạt động xây dựng pháp luật phải phản ánh đúng đắn ý trí của đại đa số nhân dân lao động, thể hiện chính xác những giá trị mà xã hội ủng hộ. Đồng thời nguyên tắc này còn bắt nguồn từ đòi hỏi của pháp luật sau khi ban hành phải được cả xã hội tuân thủ. Vì thế, phải thu hút đông đảo mọi người tham giavào quá trình xây dựng pháp luật để một mặt nâng cao chất lượng của pháp luật và mắt khác chuẩn bị cho nhân dân tuân thủ pháp luật.

 

            Nội dung cơ bản của nguyên tắc này là căn cứ vào tính chất và phạm vi của văn bản tác động của văn bản quy phạm pháp luật cần ban hành mà người làm luật tìm kiếm các hình thức phù hợp, thu hút đông đảo ý kiến tham gia đóng góp ở tất cả các giai đoạn, các khâu của quá trình xây dựng pháp luật. Chỉ trên cơ sở thảo luận, đóng góp ý kiến của nhiều  người, cá nhân hoặc cơ quan nhà nước có thẩm quyền mới đi đến kế luận cuối cùng.

 

            c/ Nguyên tắc pháp chế trong xây dựng pháp luật.

 

            Pháp luật thể hiện mình bằng sự thống nhất của các mối liên hệ bên trong và các mối liên hệ bên ngoài. Mối liên hệ thống nhất bên trong của pháp luật đó là mối liên hệ thống nhất giữa hàng nghìn, hàng chục nghìn quy phạm pháp luật. Hay nói một cách khái quát đây là mối quan hệ thống nhất về nội dung, mối quan hệ thống nhất bên ngoài của pháp luật. Mối quan hệ thống nhất bên ngoài của pháp luật đó là mối liên hệ thống nhất giữa hàng chục hàng trăm văn bản quy phạm pháp luật có tên gọi khác nhau, giá trị pháp lý cao thấp khác nhau và do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền khác nhau ban hành. Đây còn gọi là mối liên hệ về hình thức thể hiện của pháp luật. Để cho mối liên hệ về nội dung cũng như hình thức của pháp luật tồn tại trong thể thống nhất và phối hợp đòi hỏi hoạt động xây dựng pháp luật phải tuân thủ nguyên tắc pháp chế.

 

            Nội dung của nguyên tắc pháp chế trong xây dựng pháp luật thể hiện ở một số điểm sau đây:

 

            - Tất cả các bước, các giai đoạn và các quy trình xây dựng pháp luật, nhất nhất phải tiến hành theo những trình tự do Hiến pháp và Luật về ban hành các văn bản quy phạm pháp luật quy định.

 

            - Từ tên gọi văn bản quy phạm pháp luật, đến cơ quan có thẩm quyền soạn thảo, ban hành đều phải tuân thủ các quy định của Hiến pháp và Luật về ban hành các văn bản quy phạm pháp luật.

 

            - Tính thống nhất và phối hợp về nội dung và hình thức của pháp luật đòi hỏi phải thường xuyên loại bỏ các quy phạm pháp luật mâu thuẫn, chồng chéo, lạc hậu, lỗi thời trong quá trình xây dựng pháp luật.

 

            - Đúng thẩm quyền về nội dung, tuân thủ thứ bậc cao thấp khác nhau về hình thức văn bản là những đòi hỏi hàng đầu trong hoạt động xây dựng pháp luật.

 

            d/ Nguyên tắc phù hợp giữa Luật quốc gia với luật quốc tế mà Nhà nước ta đã ký kết hoặc phê chuẩn.

 

            Nguyên tắc này bắt nguồn từ trách nhiệm và uy tín của Nhà nước có chủ quyền đối với pháp luật quốc tế mà Nhà nước ta đã tham gia ký kết hoặc phê chuẩn. Chính vì thế có thể xem đây là một tiêu chuẩn của Nhà nước pháp quyền. Trách nhiệm của Nhà nước thể hiện ở chỗ khi tham gia ký kết hoặc phê chuẩn các Công ước quốc tế là Nhà nước đã thừa nhận các giá trị ghi nhận trong Công ước đó. Vì thế Nhà nước phải có trách nhiệm tuân thủ. Đồng thời Nhà nước phải có trách nhiệm sửa đổi, bổ sung pháp luật trong nước phù hợp với Công ước quốc tế mà mình đã ký kết. Bằng cách đó nhìn dưới góc độ pháp lý, uy tín của Nhà nước được đề cao trong quan hệ quốc tế.

 

            Nguyên tắc phù hợp giữa Luật quốc gia với Luật quốc tế mà Nhà nước ta đã ký kết hoặc phê chuẩn đòi hỏi:

 

            - Khi xây dựng pháp luật ở trong nước phải tiến hành so sánh, đối chiếu với các quy định pháp lý mà Nhà nước ta đã ký kết trong các Công ước quốc tế. Không thể xây dựng pháp luật mới tách rời các Công ước quốc tế.

 

            - Sau tham gia ký kết các Công ước quốc tế với nước ngoài hay ccác tổ chức quốc tế đòi hỏi các cơ quan Nhà nươc có thẩm quyền rà soát các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan để tiến hành sửa đổi hoặc bổ sung cho phù hợp với các Công ước quốc tế vừa ký kết hoặc phê chuẩn.

 

            2/ Các nguyên tắc chỉ đạo xây dựng nội dung của pháp luật.

 

            Đây là các nguyên tắc có vai trò chỉ đạo việc hình thành nội dung của pháp luật. Vì thế những nguyên tắc này mang tính chất kinh tế, chính chị, đạo đức, tư tưởng, xã hội .... Đồng thời các nguyên tắc này còn đóng vai trò là nhân tố đảm bảo cho pháp luật có nội dung thống nhất, giữ vững bản chất của Nhà nước, của chế độ xã hội chủ nghĩa. Trong điều kiện thị trường mở cửa các nguyên tắc này còn có vai trò định hướng, chống nguy cơ chệch hướng xã hội chủ nghĩa ngay trong quá trình xây dựng pháp luật. Dưới đây là một số nguyên tắc chỉ đạo nội dung của pháp luật cần phải tập chung sự chú ý trong xây dựng pháp luật.

 

            a/  Những nguyên tắc về phương diện kinh tế.

 

            Đây là những nguyên tắc chỉ đạo nội dung kinh tế của pháp luật. Khi xây dựng pháp luật dầu là trực tiếp hay gián tiếp điều chỉnh các quan hệ xã hội trong lĩnh vực kinh tế, các quy phạm pháp luật không được trái với các nguyên tắc chỉ đạo này. Về nhóm này bao gồm những nguyên  tắc sau:

 

            - Nguyên tắc không thừa nhận quan hệ bóc lột.

 

            - Nguyên tắc bình đẳng về mặt pháp lý giữa các thành phần kinh tế trong sản xuất và kinh doanh.

 

            - Nguyên tắc kinh tế quốc doanh giữ vai trò chủ đạo trong nền kinh tế quốc dân.

 

            - Nguyên tắc làm theo năng lực hưởng theo lao động.

           

            - Nguyên tắc mọi người được tự do kinh doanh theo pháp luật, dược bảo hộ quyền sở hữu và thu nhập hợp pháp.

 

            - Nguyên tắc Nhà nước thống nhất quản lý nền kinh tế quốc dân.

 

            - Nguyên tắc mọi hoạt động sản xuất kinh doanh bất hợp pháp, mọi hành vi phá hoại nền kinh tế quốc dân, làm thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tập thể và của công dân đều bị xử lý nghiêm minh theo pháp luật.

 

            b/ Những nguyên tắc về phương diện xã hội.

 

            Những nguyên tắc này là những tư tưởng chỉ đạo việc hình thành nội dung về phương diện xã hội của pháp luật nước ta. Có thể xem chúng với tư cách là định hướng xã hội xã hội chủi nghĩa trong khi xây dựng pháp luật về mặt xã hội.

 

            Dưới đây là những nguyên tắc chỉ đạo cơ bản về mặt xã hội của pháp luật

 

            - Nguyên tắc không ngừng nâng cao đời sống về mặt xã hội cho nhân dân lao động từ ăn, ở, học hành đến đi lại, chữa bệnh....

 

            - Nguyên tắc đảm bảo an toàn về sức khoẻ, tính mạng, danh dự và nhân phẩm cho mỗi người trong xã hội.

 

            - Nguyên tắc tăng trưởng kinh tế phải ngắn liền với tiến bộ và công bằng xã hội, phát triển văn hoá và bảo vệ môi trường.

 

            - Nguyên tắc ưu tiên phát triển văn hoá giáo dục ở miền núi, các vùng dân tộc thiểu số và các vùng đặc biệt khó khăn.

 

            - Nguyên tắc không ngừng củng cố và hoàn thiện các khả năng thực tế để phát triển toàn diện năng lực sáng tạo của con người, tất cả vì con người và cho con người.

 

            - Nguyên tắc các quyền con người về các mặt chính trị, dân sự, kinh tế, văn hoá và xã hội... được tôn trọng và bảo vệ.

 

            c/ Những nguyên tắc về phương diện chính trị

 

            Đây là những nguyên tắc chỉ đạo việc hình thành nội dung của pháp luật về phương diện chính trị, đảm bảo cho pháp luật giữ vững được bản chất giai cấp và tính nhân dân sâu sắc.

 

            - Nguyên tắc củng cố và không ngừng mở rộng khối đaị đoàn kết toàn dân.

 

            - Nguyên tắc tất cả quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân.

 

            - Nguyên tắc tập trung dân chủ trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước.

 

            - Nguyên tắc bình đẳng giữa các dân tộc.

 

            - Nguyên tắc Đảng cộng sản Việt Nam lãnh đạo Nhà nước và xã hội.

 

            d/ Những nguyên tắc về phương diện đạo đức.

 

            Đây là những nguyên tắc chỉ đạo việc hình thành nội dung của pháp luật, làm cho pháp luật thấm đượm quan niệm đạo đức mới và bản sắc, truyền thống, tập quán tốt đẹp của dân tộc ta. Đó là các nguyên tắc.

 

            - Nguyên tắc củng cố, bảo vệ và phát  triển  bằng pháp luật những quan niệm và quy tắc đạo đức mang bản sắc và truyền thống tốt đẹp của dân tộc ta.

 

            - Nguyên tắc những tư tưởng và giá trị tiến bộ của nhân loại được tiếp thu và kế thừa  trong nội dung của pháp luật.

 

            - Nguyên tắc danh dự và nhân phẩm, lương tâm, đạo đức ... được pháp luật bảo hộ.

 

            3/ Nguyên tắc chỉ đạo kỹ thuật pháp lý:

 

            Đây là những nguyên tắc kỹ thuật - pháp lý mang tính chất chuyên môn, làm cho hoạt động xây dựng pháp luật là một dạng hoạt động đặc thù, có những đặc trưng riêng biệt, khác với các dạng hoạt động khác. Những nguyên tắc này bắt nguồn từ những thuộc tính cơ bản của pháp luât như  thuộc tính quy phạm, bắt buộc chung, điều chỉnh các quan hệ xã hội, hệ thống cấu trúc về nội dung và hình thức thể hiện, tính thế bậc.... Đồng thời hoạt động xây dựng pháp luật dựa trên những nguyên tắc chỉ đạo về kỹ thuật - pháp lý này lại là những đảm bảo cho pháp luật thể hiện được các thuộc tính riêng có của mình. Có thể liệt kê dưới đây một số nguyên tắc thuộc loại này.

 

            - Nguyên tắc thẩm quyền về nội dung và hình thức thể hiện của các văn bản quy phạm pháp luật do Hiến pháp và Luật thẩm quyền quy định.

 

            - Nguyên tắc Hiến pháp có giá trị pháp lý cao nhất  cả về nội dung lẫn hình thức. Nguyên tắc này đòi hỏi một mặt Hiến pháp phải là nhân tố đảm bảo sự thống nhất về nội dung và hình thức thể hiện của pháp luật và mặt khác các văn bản quy phạm pháp luật phải cụ thể hoá Hiến pháp và để thi hành Hiến pháp.

 

            Nguyên tắc thống nhất và phối hợp giữa các yếu tố cấu thành pháp luật. Nguyên tắc này đòi hỏi:

 

                        + Các yếu tố cấu thành một quy phạm pháp luật ( gỉa định, quy định, chế tài) tồn tại trong thể thống nhất và phối      hợp.

 

                        + Các ngành luật tạo nên hệ thống các ngành luật tồn   tại trong thể thống nhất và phối hợp

 

                        + Các văn bản quy phạm pháp luật tạo nên hệ thống    thứ bậc tồn tại trong thể thống nhất và phối hợp.

 

            - Nguyên tắc quyền và nghĩa vụ pháp lý không tách rời nhau và thốngnhất với nhau.

 

            - Nguyên tắc pháp điển hoá: Nguyên tắc này đòi hỏi việc xây dựng pháp luật một mặt phải thường xuyên tập hợp các văn bản quy phạm pháp luật đã ban hành theo một trình tự nhất định để loại bỏ những quy phạm lỗi thời, mâu thuẫn; và mặt khác chế định thêm những  quy phạm pháp luật mới để thay thế những quy phạm pháp luật đã loại bỏ và khắc phục những chỗ hổng được phát hiện trong quá trình tập hợp hoá sửa đổi các quy phạm pháp luật hiện có, nâng cao hiệu lực pháp lý của chúng.... Kết quả của pháp điểm hoá là một văn bản quy phạm pháp luật mới ra đời. Đó là một bộ luật tương ứng với một ngành luạt nhất định, hoặc một lĩnh vực nhất định, trong đó các quy phạm pháp luật được sắp xếp lôgích, chặt chẽ và nhất quán. Cuối cùng của pháp điểm hoá là một văn bản pháp luật mới có hiệu lực pháp lý cao hơn, rộng hơn, tổng quát hơn về phạm vi điều chỉnh, hoàn chỉnh hơn về kỹ thuật Lập pháp.

 

            - Nguyên tắc khách quan, chính xác, một nghĩa trong khi thể hiện các quy phạm pháp luật.

 

Chuyên đề V

SÁNG KIẾN LẬP PHÁP VÀ VIỆC LẬP CHƯƠNG TRÌNH

 BAN HÀNH CÁC VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

 

                                    Ngô Đức Mạnh

                                                PTS Luật học - Văn phòng Quốc hội

 

 

 

            Công cuộc đổi mới toàn diện đất nước theo đường lối đổi mới của Đại hội Đảng lần thứ VII, đặc biệt là sự nghiệp xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa, mà đồng chí Tổng bí thư Đỗ Mười đã nhiều lần chỉ rõ, đòi hỏi phải khẩn trương hoàn chỉnh hệ thống pháp luật hiện hành. Cùng với việc khẩn trương sửa đổi, bổ sung các văn bản pháp luật hiện có, cần tiến hành nghiên cứu một cách đồng bộ việc lập chương trình ban hành các văn bản quy phạm pháp luật. Đây không phải là vấn đề mới nảy sinh sau khi ban hành Hiến pháp 1992. Trước đây, Hội đồng Nhà nước đã thông qua chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh 5 năm và hàng năm. Căn cứ vào chương trình đó, công tác xây dựng pháp luật đã có nhiều tiến bộ đáng kể, đặc biệt là trong nhiệm kỳ khoá VIII. Nhiều văn bản Luật thuộc các ngành kinh tế quốc dân đã được ban hành. Đồng thời, thực tế cho thấy, số lượng văn bản thông qua còn thấp so với chỉ tiêu đề ra trong kế hoạch xây dựng pháp luật hàng năm. Điều đó đặt ra vấn đề cần thiết, cấp bách phải đẩy mạnh công tác nghiên cứu cơ sở lý luận việc xây dựng chương trình ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, xác định trách nhiệm và mối quan hệ giữa cơ quan soạn thảo và cơ quan thẩm tra Dự án, bảo đảm tính khoa học và tính khả thi của chương trình.

 

            I/ Chương trình ban hành các văn bản quy phạm pháp luật và các chủ thể có quyền sáng kiến Lập pháp      .

 

            Hiến pháp 1992, tại Điều 87 quy định: “Chủ tịch Nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Mặt trận tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận có quyền trình Dự án Luật ra trước Quốc hội ”.

 

            Đại biểu Quốc hội có quyền trình kiến nghị về Luật và trình Dự án Luật ra trước Quốc hội.

 

            So với Hiến pháp 1980, quy định trên đây của Hiến pháp 1992 có một số điểm mới như sau:

 

            1/ Hiến pháp 1980 chỉ ghi Hội đồng Nhà nước có quyền trình Dự án Luật. Hiến pháp 1992 bỏ chế định Hội đồng Nhà nước, lập chế định Nguyên thủ Quốc gia là một người - Chủ tịch nước và thành lập Uỷ ban thường vụ Quốc hội là cơ quan thường trực của Quốc hội. Do đó, theo Hiến pháp 1992, Chủ tịch nước và Uỷ ban thường vụ Quốc hội đều có thẩm quyền trình Dự án Luật.

 

            2/ Theo Hiến pháp 1980 Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và chỉ có các tổ chức thành viên của Mặt trận là Đảng cộng sản Việt Nam, Tổng liên đoàn lao động Việt Nam, Hội nông dân tập thể Việt Nam, Đoàn thanh niên cộng sản Hồ Chí Minh, Hội liên hiệp Phụ nữ Việt Nam có quyền trình Dự án Luật. Hiến pháp 1992 không kiệt kê như trong Hiến pháp 1980 mà ghi chung là: “Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận có quyền trình Dự án Luật”. Cách thể hiện này vừa bảo đảm cho Mặt trận Tổ quốc việt Nam - với tư cách là cơ quan trung ương và là tổ chức đại diện chung cho các tổ chức thành viên của Mặt trận có quyền sáng kiến Lập pháp, đồng thời mở rộng các chủ thể có quyền trình Dự án Luật. Tuy nhiên, cần phải có văn bản Luật cụ thể quy định những tổ chức thành viên nào của Mặt trận có quyền trình Dự án Luật.

 

            Như vậy, mối quan hệ giữa chương trình ban hành các văn bản quy phạm pháp luật với các chủ thể có quyền sáng kiến Lập pháp được biểu hiện ở chỗ:

 

            a/ Chương trình ban hành các văn bản quy phạm pháp luật là kết quả phản ánh công tác xây dựng pháp luật của các chủ thể có quyền sáng kiến Lập pháp      .

 

            b/ Bằng việc thực hiện quyền sáng kiến Lập pháp của mình theo hiến định, chủ thể có quyền sáng kiến Lập pháp có quyền đề nghị sửa đổi, bổ sung một phần chương trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã được thông qua, nếu việc trình Dự án Luật ấy tuân thủ các quy định tại Điều 63 của Luật tổ chức Quốc hội 1992.

 

            c/ Để đảm bảo cho chương trình ban hành các văn bản quy phạm pháp luật tại Quốc hội được thực hiện đúng tiến độ cần:

 

            - Xây dựng chương trình này khoa học, có tính khả thi và cố ngắng thể hiện đầy đủ yêu cầu Lập pháp hoá các quan hệ xã hội do các chủ thể có quyền trình Dự án Luật đề nghị.

 

            - Cần bổ sung quy định: Quốc hội chỉ xem xét, thông qua các Dự án Luật đã được ghi trong chương trình xây dựng Luật của Quốc hội để tránh sự thay đổi chương trình đã được thông qua.

 

            II/ Cơ sở của việc lập chương trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

 

            1/ Các kế hoạch, chương trình xây dựng pháp luật là phương tiện để thể chế  hoá chủ trương đường lối của Đảng về xây dựng pháp luật thành chương trình hành động của các cơ quan chuyên trách xây dựng pháp luật, làm cho hoạt động xây dựng pháp luật trở thành một phương tiện tổ chức thực hiện đường lối của Đảng. Vận dụng cụ thể vào tình hình hiện nay, chương trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật phải ưu tiên phục vụ cho việc đổi mới cơ chế kinnh tế, đẩy mạnh hoạt động sản xuất - kinh doanh của các thành phần kinh tế, mở rộng kinh tế đối ngoại cải cách bộ máy Nhà nước theo tinh thần đổi mới (nhất là cải cách hành chính và cải cách tư pháp), đảm bảo các quyền tự do, dân chủ của công dân.

 

            2/ Việc lập chương trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật phải trở thành một bộ phận của công tác lập kế hoạch Nhà nước. Kế hoạch hàng năm trình ra Quốc hội phải có phần về xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật phục vụ việc tổ chức thực hiện kế hoạch Nhà nước. Chương trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật không chỉ bao gồm Luật, Pháp lệnh của Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội mà cả những văn bản của Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao.

 

            3/ Chương trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật dài hạn (5 năm) và ngắn hạn (hàng năm, 6 tháng) phải được xây dựng trên cơ sở hiện thực. Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét kỹ một cách cụ thể khả năng, tình hình xây dựng Luật, Pháp lệnh tại các cơ quan soạn thảo văn bản, chỉ khi vào kế hoạch xây dựng văn bản quy phạm pháp luật những văn bản đã được chuẩn bị tốt, hoặc những văn bản đã có sự điều tra, tổng kết và có luận chứng chắc chắn.

 

            Đối với những lĩnh vực phức tạp, quan hệ xã hội còn nhiều biến động, thì việc lập kế hoạch ban hành văn bản quy phạm pháp luật cần tính đến việc sử dụng hình thức Pháp lệnh hoặc Nghị định (văn bản được ban hành phù hợp với trình độ và điều kiện xây dựng pháp luật hiện nay) mà chưa vội xây dựng các Luật hoặc Bộ luật.

 

            Việc trình Quốc hội thông qua kế hoạch xây dựng Luật, Pháp lệnh phải có báo cáo cụ thể về mức độ chuẩn bị các Dự án và những biện pháp bảo đảm cho kế hoạch được thực hiện.

 

            Căn cứ vào Điều 9 Luật Tổ chức Quốc hội 1992, Ủy ban thường vụ Quốc hội trình Quốc hội chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh theo đề nghị của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trình Dự án Luật. Như vậy, Ủy ban thường vụ Quốc hội đóng vai trò là cơ quan chịu trách nhiệm chính trước Quốc hội về việc chuẩn bị, xây dựng và trình Quốc hội quyết định chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh. Các chủ thể có quyền trình Dự án Luật đề nghị Ủy ban thường vụ Quóc hội ghi vào dự kiến chương trình các Dự án đang soạn thảo hoặc có kế hoạch soạn thảo. Vai trò của Ủy ban thường vụ Quốc hội là thẩm tra, xem xét tính cấp thiết của việc ban hành văn bản Luật, Pháp lệnh; Thời hạn ban hành; Cơ quan soạn thảo và Hội đồng dân tộc hay Ủy ban thường trực của Quốc hội chịu trách nhiệm thẩm tra. Ở đây nổi lên vấn đè cần làm sáng tỏ là mối quan hệ giữa Luật và Pháp lệnh. Trong một số trường hợp, thường có sự cân nhắc giữa hai hình thức văn bản này.

 

            Điều rõ ràng là Luật có hiệu lực pháp lý cao hơn Pháp lệnh. Luật do Quốc hội thông qua còn Pháp lệnh do Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành về những vấn đề được Quốc hội giao. Hơn nữa, có những vấn đề theo quy định của Hiến pháp dứt khoát phải được quy định dưới hình thức Luật; những vấn đề về các quyền và nghĩa vụ của công dân, về tổ chức và hoạt động của cơ quan Nhà nước như Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Chính quyền địa phương... Những vấn đề thuộc thẩm quyền đặc biệt của Quốc hội mà Hiến pháp quy định cũng đòi hỏi hình thức Luật. Còn nói chung, xét về mặt thẩm quyền và phạm vi vấn đề cấn được pháp luật quy định, Hiến pháp không quy định ranh giới giữa Luật và Pháp lệnh. Như vậy, vấn đề đặt ra là chỉ là  cân nhắc về mặt thực tiễn - sử dụng hình thức văn bản nào thì phù hợp với yêu cầu quản lý Nhà nước đang đặt ra và điều kiện, hoàn cảnh xã hội cụ thể của thời điểm ban hành. Cho đến nay, Luật là hình thức được sử dụng để quy định những vấn đề tương đối ổn định, ít có biến động, đã có chủ chương, đường lối rõ ràng; còn những vấn đề còn nhiều biến động, những quan hệ xã hội chưa chín muồi, cần phải tổng kết, rút kinh nghiệm thì ban hành Pháp lệnh.

 

            Một vấn đề khác thuộc nội dung lập chương trình ban hành các văn bản quy phạm pháp luật là việc phối hợp kế hoạch xây dựng pháp luật của Quốc hội và của Chính phủ.

 

            Xét theo tính chất pháp lý đơn thuần, chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh do Quốc hội thông qua là văn bản của Quốc hội. Đối với chương trình đó, mới xem qua thì Chính phủ chỉ đóng vai trò là một trong những chủ thể có quyền trình Dự án Luật và là một cơ quan soạn thảo. Trên thực tế và xét theo bản chất, chương trình đó cũng là của Chính phủ. Chính phủ có mối quan hệ trực tiếp đối với toàn bộ kế hoạch ở tất cả các khâu của quá trình Lập pháp từ khâu lập Dự thảo, trình thông qua đến việc tổ chức triển khai thực hiện từng văn bản. Chính phủ là cơ quan đóng vai trò chủ chốt trong việc tổ chức, triển khai thực hiện. Trong phạm vi thẩm quyền, chức năng của mình Chính phủ ban hành Nghị quyết, Nghị định hướng dẫn thi hành các văn bản Luật, Pháp lệnh.

 

            Thực tế cho thấy còn thiếu một sự phối hợp nhịp nhàng đồng bộ giữa các khâu chuẩn bị, xây dựng các Dự án Luật, Pháp lệnh và Dự án các Nghị định của Chính phủ.

 

            Thông thường việc xây dựng các Dự án văn bản pháp quy quy định chi tiết này chỉ thực sự bắt đầu khi Luật, Pháp lệnh đã được thông qua và phải mất một thời gian, nhanh nhất là 2, 3 tháng, lâu nhất có khi đến hàng năm Nghị định mới được ban hành.

 

            Đối với Chính phủ, với tính chất là cơ quan hành chính Nàh nước cao nhất, điều hành và quản lý mọi mặt của đời sống xã hội, có quyền ra văn bản pháp quy mà nội dung cũng thường đề cập đến những vấn đề có tầm quan trọng bậc nhất của đất nước. Do đó, trong nhiều trường hợp phải cân nhắc, lựa chọn hình thức văn bản không chỉ giữa Luật và Pháp lệnh mà cả với Nghị định. Từ đó vấn đề đặt ra là cần phối hợp các văn bản của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội và Chính phủ như thế nào cho đúng đắn và có hiệu quả nhất.

 

            Chương trình ban hành các văn bản quy phạm pháp luật hàng năm và 6 tháng do Quốc hội thông qua trong tình hình hiện nay là rất cần thiết. Đó là phương tiện tổ chức, thực hiện chương trình xây dựng pháp luật 5 năm, bảo đảm bước đi, tiến độ của công tác xây dựng pháp luật đã được đề ra. Trong hoàn cảnh thực tế của nước ta, việc lập chương trình một năm và 6 tháng còn nhằm điều chỉnh, lập thứ tự ưu tiên cho các văn bản  cần xây dựng trong từng năm, bổ sung và đưa vào kế hoạch những văn bản mới chưa dự kiến trước nhưng cần được ban hành sớm, bảo đảm kịp thời việc thể chế hóa chủ chương, đường lối mới của Đảng và Nhà nước, cập nhật phục vụ nhu cầu mới phát sinh.

 

            Vấn đề hiện này đặt ra là bảo đảmtính nhất quán giữa chủ chương chung đẩy mạnh công tác xây dựng pháp luật và chủ trương cụ thể đối với việc xây dựng, thông qua từng văn abrn pháp luật, bảo đảm cho chương trình ban hành các văn bản quy phạm pháp luật thực sự phản ánh nhu cầu đổi mới của đất nước, phát triển nền kinh tế nhiều thành phần, nhu cầu hoạt động của tổ chức, quản lý, điều hành, làm cho công việc xây dựng pháp luật trở thành mối quan tâm hàng ngày của các chủ thể có quyền sáng kiến Lập pháp      .

 

            III/ Các bước lập chương trình ban hành các văn bản quy phạm pháp luật

 

            Như đã trình bày ở trên, chương trình ban hành các văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao phải có tính thống nhất, đồng bộ. Trên chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh của Quốc hội, Chính phủ và các cơ quan quản lý Nhà nước khác có chương trình cụ thể của mình để cụ thể hóa, ban àhnh kịp thời các văn bản dưới Luật, Pháp lệnh. Yêu cầu chung đặt ra là khi tiến hành xây dựng chương trình ban hành các văn bản quy phạm pháp luật cần phải xác định cụ thể một cơ chế, một quy trình xây dựng các Dự thảo, thời gian biểu cho từng văn bản. Đối với chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh do Quốc hội thông qua cần có các bước sau đây:

 

            a) Các cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền sáng kiến Lập pháp trình Ủy ban thường vụ Quốc hội dự kiến soạn thảo văn bản Luật, Pháp lệnh;

 

            b) Ủy ban thường vụ Quốc hội lập dự kiến ban hành Luật, Pháp lệnh trên cơ sở xem xét, đề xuất của các cơ quan, tổ chức và cá nhân có quyền sáng kiến Lập pháp;

 

            c) Ủy ban thường vụ Quốc hội trình Quốc hội xem xét, quyết định chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh.

 

            Ở đây cần phải nhấn mạnh vai trò tích cực, năng động của Ủy ban thường vụ Quốc hội vào quá trình xây dựng chương trình làm Luật, Pháp lệnh của Quốc hội. Ủy ban thường vụ Quốc hội  không chỉ đơn thuần là nơi tập hợp tất cả các cơ quan, tổ chức và cá nhân có quyền sáng kiến Lập pháp, các cơ quan soạn thảo mà thực chất là xem xét, đánh giá tiến độ xây dựng các văn bản, sự cần thiết phải xây dựng, ban hành các văn bản Luật, Pháp lệnh hay không? để đưa vào dự kiến xây dựng Luật, Pháp lệnh, xem xét những vấn đề , phạm vi điều chỉnh của Dự án. Đồng thời với việc lập hương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh Ủy ban thường vụ Quốc hội còn phân công cơ quan soạn thảo và thẩm tra, giám sát việc thực hiện chương trình theo đúng tiến độ đã đề ra.

 

            Để đảm bảo cho chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh có tính khả thi cao, cần phát huy vai trò tích cực của các Ủy ban của Quốc hội trong việc nghiên cứu, thẩm tra các Dự án Luật, Pháp lệnh. Một trong các tác động cụ thể của các Ủy ban là giúp cho các cơ quan có liên quan chuẩn bị tốt, có chất lượng các Dự án và tham mưu tốt cho Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội.

 

            Theo Luật tổ chức Quốc hội năm 1992, Ủy ban pháp luật có nhiệm vụ thẩm tra chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh (Điều 23), do đó cần phát huy vai trò của Ủy ban này trong việc tổ chức các cuộc họp với các cơ quan hữu quan để bàn kế hoạch xây dựng văn bản pháp luật, để sớm thống nhất các quan điểm, chủ trương trong các Dự án.

 

            Từ quy định của Luật tổ chức Quốc hội là Ủy ban thường vụ Quốc hội trình Quốc hội chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh (Điều 9) và xuất phát từ vị trí vài trò của mình, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã định hình là một trung tâm chỉ đạp chung toàn bộ hoạt động Lập pháp của Nhà nước. Đây chính là nơi phát động và đưa vào vận hành cả bộ máy xây dựng pháp luật, bảo đảm cho cả guồng máy đó luôn vận hành theo đúng hướng đã định, đúng tiến độ đã định, kịp thời, chủ động điều chỉnh những vấn đề phát sinh, thực sự điều hòa, phối hợp các mối quan hệ giữa cơ quan soạn thảo, cơ quan trình Dự án, cơ quan thẩm tra và thông qua Dự án.

 

 

 

 

 

                                                           
                                                            Chuyên đề VI

ĐỔI MỚI VÀ HOÀN THIỆN CÔNG TÁC SOẠN THẢO LUẬT - PHÁP LỆNH

-------------------

                                                PTS. Lê Hồng Sơn, Bộ Tư pháp

 

 

I/ ĐẶT VẤN ĐỀ:

 

Cho đến này sau nhiều năm liên tục có những nỗ lực lớn trong hoạt động Lập pháp chúng ta đã đạt được nhiều thành tựu quan trọng trong mục tiêu xây dựng một hệ thống pháp luật hoàn chỉnh, đồng bộ, có chất lượng và hiệu quả cao. Trên thực tế, một hệ thống pháp  luật mới phục vụ cho công cuộc đổi mới đã được hình thành tương đối đầy đủ, trở thành công cụ mạnh mẽ thúc đẩy những thay đổi tích cực diễn ra trên đất nước ta. Điều này đã được thừa nhận rộng rãi cả ở trong nước và ở nước ngoài. Báo nhân dân ngày 27/3/1993 đã đưa lời phát biểu của một luật sư, giáo sư người Mỹ: “Không có ai trong lịch sử đã làm nhiều hơn và trong một thời gian ngắn hơn Việt Nam trong lĩnh vực cải tổ pháp  luật. Họ đã có luật lệ cho tất cả mọi thứ và họ đang tiếp tực làm như vậy ". Có thể nói thành quả của mười năm đổi mới đã được chứng minh rất rõ trong lĩnh vực Lập pháp. Nhiều Bộ luật, đạo luật quan trọng điều chỉnh các mảng quan hệ xã hội cơ bản của xã hội công dân đã được ban hành. Một bức tranh toàn cảnh sáng sủa của một hệ thống pháp  luật của Nhà nước ta, hệ thống pháp  luật phục vụ cho yêu cầu đổi mới sâu sắc và toàn diện đất nước đã được hình thành và từng bước được hoàn thiện. Vượt qua nhiều khó khăn, như điều kiện thời gian, cơ chế tổ chức hoạt động cơ sở vật chất và trình độ pháp  lý còn hạn chế, các cơ quan Lập pháp đã đẩy mạnh tốc độ xây dựng và ban hành luật, Pháp  lệnh. Chỉ tính riêng về mặt số lượng văn bản, tính từ thời điểm ban hành quy chế xây dựng Luật, Pháp  lệnh (6/8/1988) đến nay, Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội đã ban hành số Luật, Pháp  lệnh nhiều hơn tổng số văn bản tương ứng của 7 nhiệm kỳ  (35 năm) trước. Trung bình mỗi năm có khoảng 15 đến 16 Dự án Luật, Pháp  lệnh được thông qua  (trong đó số văn bản Luật đạt tỷ lệ hơn 1/3). Những hạn chế về mặt kỹ thuật soạn thảo từng bước được khắc phục. Tính đồng bộ, thống nhất  nội tại của từng văn bản  nói riêng và của cả hệ thống Luật, Pháp  lệnh nói chung ngày càng được nâng cao, tạo sự chuyển biến tích cực về chất trong hệ thống Pháp  luật của Nhà nước ta.

 

Tuy nhiên so với sự đòi hỏi của tình hình, thực tế quy trình Lập pháp của chúng ta thời gian qua đã và đang bộc lộ nhiều mặt hạn chế, chưa đáp ứng được yêu cầu phát triển của xã hội và hoạt động quản lý của Nhà nước. Vẫn còn tình trạng không ăn khớp về nội dung, không đồng bộ và không đảm bảo tiến độ, thiếu sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan có liên quan trong quá trình chuẩn bị và thông qua dự án. Trong tất cả các khâu đoạn của quy trình Lập pháp thì tiến độ và chất lượng soạn thảo, chuẩn bị các Dự án Luật, Pháp  lệnh là khâu quan trọng, có ý nghĩa lớn đối với chất lượng của từng văn bản cũng như của cả hệ thống pháp  luật nhưng lại còn nhiều hạn chế và hậu quả những hạn chế này làm cho chất lượng dự thảo văn bản Luật, Pháp  lệnh chưa cao, còn nhiều chồng chéo, mâu thuẫn, và có những “lỗ hổng” làm cho hệ thống văn bản thiếu đồng bộ nhất quán. Nhiều quy định của Luật, Pháp  lệnh chưa chặt chẽ, dẫn đến tình trạng hiểu và vận dụng không thống nhất. Một  số Luật, Pháp  lệnh mới chỉ dừng lại ở những quy định có tính chất nguyên tắc chung, cần phải được cụ thể hoá thêm mới thi hành được do đó dẫn đến tình trạng chậm trễ khi đưa vào cuộc sống. Có thể nói rằng hoạt động soản thảo các Dự án Luật, Pháp  lệnh trong quy trình Lập pháp của Nhà nước ta còn có  nhiều lạc hậu, bất lập so với yêu cầu. Thực tiễn đòi hỏi phải nghiên cứu đáng giá một cách toàn diện và đề ra những biện pháp  thích hợp để đổi mới và hoàn thiện thêm một bước hoạt động soạn thảo. Tìm ra phương thức xây dựng, soạn thảo từ khâu tổ chức ban soạn thảo, tổ biên tập đến khâu tổ chức các bước soạn thảo, hoạt định chính sách pháp  lý và phương thức diễn đạt, trình bày từng Điều, từng Chương, cũng như sự phối hợp liên ngành liên cấp trong quá trình soạn thảo nhằm làm cho việc soạn thảo Dự án Luật, Pháp  lệnh có chất lượng và hiệu quả cao hơn.

 

II/ THỰC TRẠNG VÀ HƯỚNG HOÀN THIỆN CÔNG TÁC SOẠN THẢO DỰ ÁN LUẬT, PHÁP  LỆNH .

 

1- Thực trạng và hướng hoàn thiện tổ chức và hoạt động của các cơ quan tham gia vào quá trình soạn thảo Dự án Luật, Pháp  lệnh:

 

a) Thực trạng:  Ở nước ta, việc thành lập Ban soạn thảo các Dự án Luật, Pháp  lệnh đã trở thành một truyền thống. Điều 12 quy chế xây dựng Luật, Pháp  lệnh đã xác định nguyên tắc: việc nghiên cứu, soạn thảo  từng Dự án Luật, Pháp  lệnh do các Bộ, Uỷ ban Nhà nước, cơ quan khác thuộc Hội đồng Bộ trưởng, các cơ quan, tổ chức khác và những người có quyền trình Dự án Luật, Pháp lệnh đảm nhiệm. Thủ trưởng cơ quan hoặc người đứng đầu tổ chức dự thảo thành lập tiểu ban dự thảo hoặc tổ công tác chuyên trách xây dựng dự án. Đối với Dự án lớn liên quan đến nhiều ngành thì Hội  đồng Bộ trưởng thành lập Ban dự thảo. Trong trường hợp cần thiết, Hội đồng Nhà nước thành lập Ban dự thảo để xây dựng Dự án Luật, Pháp  lệnh theo sáng kiến của mình hoặc theo đề nghị của các cơ quan, tỏ chức hữu quan và của các đại biểu Quốc hội. Quy chế cũng xác định trách nhiệm của cơ quan dự thảo phải thường xuyên thông báo tiến độ chuẩn bị dự thảo, bảo đảm đầy đủ số lượng dự thảo Luật, Pháp  lệnh và các tài liệu khác có liên quan theo yêu cầu của cơ quan thẩm tra và cơ quan thông qua.

 

Trên thực tế hiện nay, từng theo tính chất của từng Dự án Luật, Pháp  lệnh có ba loại Ban dự thảo đã  được thành lập, đó là Ban dự thảo do Bộ, nghành chủ trì soạn thảo thành lập, Ban dự thảo do Chính phủ thành lập và Ban dự thảo có tính chất liên tịch, liên ngành do Uỷ thường vụ Quốc hội thành lập. Trong số đó, Ban dự thảo do Bộ, ngành chủ trì thành lập chiếm tỷ  lệ lớn. Viện soạn thảo giao cho Bộ ngành đảm nhiệm có thuận lợi là tập hợp được  các chuyên gia am hiểu sâu về lĩnh vực cần xây dựng văn bản. Tuy nhiên thực trạng này dễ đưa đến việc do  các Bộ, ngành vừa là cơ quan quản lý Nhà nước vừa là Bộ chủ quản nên khó tránh khỏi khuynh hướng cục bộ trong việc tham mưu ban hành chính sách Pháp  lý và định hướng nội dung của văn bản. Đây là một vấn đề rất tế  nhị. Một mặt, văn bản pháp  luật thể hiện nhu cầu chung của xã hội, chứ không phải chỉ nhu cầu của một ngành riêng biệt. Mặt khác, với tư cách là một bộ chủ quản, phải lo cho lợi ích của ngành mình, cho nên khi xây dựng Dự án khó tránh khỏi việc phản ánh một chiều nhu cầu của ngành. Đây là một mâu thuẫn rất khó giải quyết ngay cả đối với một Bộ trưởng khách quan nhất. Việc tổ chức Ban soạn thảo liên ngành, liên cấp là để đảm bảo tính chất khách quan, toàn diện, hạn chế biểu hiện cục bộ trong vịêc soạn thảo, song do thiếu quy định chặt chẽ về chế độ trách nhiệm, về cơ cấu tổ chức và sự phối hợp nên nhiều Ban dự thảo liên ngành hoạt động kém hiệu qủa, tiến độ chuẩn bị Dự án quá chậm so với yêu cầu, chất lượng không cao và việc kiểm điểm xác định trách nhiệm chưa đặt ra một cách đúng mức nên đã hạn chế mặt tích cực của Ban soạn thảo loại này.

 

Cách tổ chức và soạn thảo các Dự án Luật, Pháp  lệnh hiện nay chưa đảm bảo thu hút một cách đông đảo và có hiệu quả cao các chuyên gia trên các  lĩnh vực nghiên cứu và quản lý có liên quan đến nội dung được xử lý, quy định trong dự thảo. Các thành viên của các ban dự thảo thường có biến động, thay đổi làm hạn chế khả năng theo dõi liên tục và tính nhất quán của ý kiến tham gia trong quá trình soạn thảo.

 

Vị trí pháp  lý của cơ quan soạn thảo, mối quan hệ công tác phụ thuộc và phối hợp của cơ quan soạn thảo đối với cơ quan trình, cơ quan thẩm tra, thông qua và các cơ quan khác có liên quan không được quy định rõ gây ra sự lúng túng cho hoạt động điều hành, phối hợp của Ban. Nhiệm vụ, quyền hạn của tổ chuyên viên, tổ công tác giúp Ban soạn thảo chuẩn bị các Dự án cũng chưa được quy định rõ làm hạn chế tiến độ và chất lượng chuẩn bị văn bản. Cho đến nay, chúng ta cũng chưa có các quy định cụ thể việc thành lập Ban dự thảo trong trường hợp đại biểu Quốc hội trình Dự án Luật, Pháp  lệnh bảo đảm cho đại biểu Quốc hội có điều kiện thực tế để trình Dự án Luật, Pháp lệnh theo quy định tại Điều 87 của Hiến Pháp  1992.

 

Các Ban soạn thảo hiện đang hoạt động thiếu kế hoạch cụ thể. Các nhiệm vụ quyền hạn đang được xác định và tiến hành một cách tuỳ tiện theo kinh nghiệm và nhận thức riêng của các thành viên và người điều hành. Thiếu sót này cũng làm hạn chế nhiều đến chất lượng, tiến độ soản thảo dự án.

 

b) Kiến nghị cụ thể:

 

Tổ chức Ban soạn thảo như thế nào có ý nghĩa quan trọng tạo tiền đề để tiến hành soạn thảo các Dự án Luật, Pháp  lệnh có chất lượng hiệu quả cao trong một thời gian hợp lý nhất. Qua tham khảo kinh nghiệm của nhiều nước trên thế giới cho thấy tuỳ theo đặc điểm tổ chức bộ máy, truyền thống Lập pháp và các điều kiện chính trị - xã hội cụ thể khác, mỗi nước có cách tổ chức soạn thảo riêng, không hoàn toàn giống nhau. Tuy nhiên dù cách tổ chức soạn thảo như thế nào, việc soạn thảo dù được giao cho Bộ chủ quản, Bộ Tư Pháp , Ban soạn thảo hay một bộ phận giúp việc của cơ quan quyền lực Nhà nước... thì vấn đề thu hút sự tham gia đông đảo của các chuyên gia quản lý ngày càng được chú trọng. Ở các nước vẫn có xu hướng chung là nhiều cơ quan cùng tham gia vào vịêc soạn thảo các Dự án Luật. Tuy nhiên sự tham gia vào việc soạn thảo có thể phân làm hai loại vịêc có tính chất  khác nhau như liên quan chặt chẽ, biện chứng với nhau: Thứ nhất là việc phân tích, nghiên cứu và xác định hệ thống chính sách pháp  lý có  liên quan đến nội dung của văn bản và thứ hai là thể hiện về mặt kỹ thuật (biên soạn) Dự án Luật. Cơ quan chủ trì Dự án chịu trách nhiệm chính trong việc thu hút sự tham gia của các cơ quan, tập thể và cá nhân có liên quan vào việc hoặch định chính sách pháp  lý chung của dự án. (Ở đây xin lưu ý thêm một vấn đề là việc thu hút trí tuệ, chất xám của đông đảo các chuyên gia vào việc hoạch định chính sách pháp  lý được xuyên suốt từ khâu soạn thảo đến quá trình thảo luận tại cơ quan quyền lực để quyết định nội dung và thông qua Dự án luật). Nếu việc phân tích, hoạch định chính sách càng có xu hướng mở rộng thu hút đông đảo các nhà khoa học, quản lý, và cả các tâng lớp nhân dân tham gia thì việc biên soạn, thể hiện dự thảo về mặt kỹ thuật lại cho xu hướng chuyên môn hoá, tập trung vào một đầu mối để có điều kiện thuận lợi trong việc bảo đảm tính thống nhất nội tại  về mặt diễn đạt, câu chữ, thuật ngữ, văn phong Pháp  lý của từng văn bản cũng như của cả hệ thống Pháp  luật của quốc gia. Việc chuyên môn hoá công tác soạn thảo cũng tuỳ từng nước mà có mức độ khác nhau: ví dụ: ở Phần lan, Bộ Tư pháp  là cơ quan chịu trách nhiệm trực tiếp soạn thảo các luật cơ bản như Hiến Pháp , các luật cơ bản về quyền công dân, đồng thời theo dõi theo dõi việc soản thảo các Dự án luật khác. Bộ Tư pháp Phần lan có bộ phận chuyên soạn thảo các Dự án Luật. Ở Bang British Columbia (Canađa), Bộ Tư pháp có bộ phận chuyên soạn thảo, thể hiện về mặt kỹ thuật các Dự án luật trên cơ sở các chính sách Pháp  lý của các Bộ chủ quản (tài liệu tham khảo của Văn phòng Quốc hội).

 

Ở nước ta, cũng đã có một số kiến nghị về việc chuyên môn hoá vào một đầu mối công việc soạn thảo các Dự án sau khi đã có quyết định về mặt chính sách để tránh tình trạng soạn thảo các văn bản thiếu nhất quán, sử dụng các chuyên gia pháp  lý phân tán, đồng thời bảo đảm được trình độ chuyên sâu cho từng loại chuyên gia (xem bài của đồng chí Vũ Mão: “về đổi mới công tác Lập pháp” - Tạp chí Cộng sản số 8 tháng 7/1995 trang 6).

 

Hiện nay, trước thực tế là công việc soạn thảo, bảo đảm tính thống nhất nội tại của từng dự thảo cũng như của cả hệ thống các văn bản ngày càng khó khăn, phức tạp, trong qúa trình chuẩn bị một số Dự án Luật, Pháp  lệnh gần đây, từ Bộ luật quan trọng như Bộ luật dân sự đến các Luật, Pháp  lệnh khác, Bộ Tư Pháp  phối hợp với cơ quan chủ trì soạn thảo, văn phòng Quốc hội, các Uỷ ban của Quốc hội đã triệu tập một tổ chuyên gia làm việc trong một thời gian nhất định để giúp cho việc rà soát biên tập lần cuối cùng các Dự án trước khi trình cơ quan có thẩm quyền xem xét thông qua. Thực tiễn cho thấy phương thức làm việc này đã giúp cho việc soạn thảo các Dự án thống nhất, bảo đảm thời gian và chất lượng hơn trước.Trong khi chúng ta chưa có điều kiện để tập trung việc soạn thảo Dự án vào một đầu mối chung thì cách làm việc này đóng một vai trò tích cực trong việc nâng cao chất lượng các Dự án luật pháp  lệnh. Trước mắt chúng ta có thể phối hợp giữa vịêc sử dụng phương thức thành lập các ban soạn thảo riêng rẽ do các cơ quan chủ trì  và soạn thảo quyết định, với cơ chế thẩm định liên cấp, liên ngành như trình bày ở trên.

 

Đối với Dự án Luật, Pháp  lệnh do chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Mặt trận Tổ quốc Việt nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận trình (theo quy định tại Điều 87 của Hiến Pháp  1992) thì cơ quan tổ chức đó thành lập Ban soạn thảo. Nguyên tắc bao trùm ở đây là cơ quan, cá nhân nào có quyền trình Dự án Luật, Pháp  lệnh  thì có quyền và có trách nhiệm thành lập Ban soạn thảo. Vấn đề cần làm rõ thêm là việc thành lập các Ban soạn thảo của Chính phủ như thế nào? Ở nước ta cũng như ở các nước khác, Chính phủ với tư cách là cơ quan chấp hành, cơ quan hành chính và nước cao nhất thường có trách nhiệm chuẩn bị soạn thảo  phần lớn (80-90%) các Dự án Luật, Pháp  lệnh. Tuy nhiên Chính phủ không trực tiếp soạn thảo mà lại giao cho cán bộ, ngành của Chính phủ chịu trách nhiệm việc soạn thảo. Có nhiều ý kiến cho rằng đối với những Dự án do Chính phủ trình thì Thủ tướng Chính phủ phải ra quyết định thành lập và đôn đốc, chỉ đạo hoạt động của các Ban soạn thảo. Ý kiến này dựa trên lập luận cho rằng về nguyên tắc, cũng như các cơ quan khác có trách nhiệm trình dự án, Chính phủ phải thành lập Ban soạn thảo làm cơ quan tư vấn, giúp Chính phủ soạn thảo các Dự án Luật, Pháp  lệnh. Hơn nữa, do tính chất liên ngành của các ban soạn thảo trong thành phần các Ban soạn thảo này thường có Thủ trưởng hoặc người đại diện của ít nhất là hai, ba Bộ, ngành trong Chính phủ trở lên. Do vậy xét về quan hệ hành chính, Chính phủ ra quyết định thành lập, giao nhiệm vụ cho các thành viên này là phù hợp. Cũng có một số ý kiến khác cho rằng tuy Chính phủ là cơ quan trình dự án, nhưng trên thực tế  Chính phủ lại phân công cho một Bộ, ngành của Chính phủ chủ trì việc soạn thảo. Bộ ngành được phân công chủ trì soạn thảo chịu trách nhiệm trước Chính phủ về tiến độ, chất lượng Dự án Luật, Pháp  lệnh và nắm kinh phí phân bổ cho việc soạn thảo, cho nên cần phải để cho Bộ trưởng, Thủ trưởng ngành ra quyết định thành lập và điều hành hoạt động của Ban soạn thảo. Thực tiễn cho thấy, việc thành lập Ban soạn thảo do Chính phủ quyết định hay do Bộ, ngành chủ trì soạn thảo quyết định đều có những ưu điểm, nhược điểm nhất định. Tuy nhiên ở đây cần phải xác định nguyên tắc là đối với các Dự án Luật lớn, quan trọng liên quan đến nhiều Bộ, ngành thì Chính phủ phải ra quýêt định thành lập Ban soạn thảo. Còn các Dự án Luật, Pháp  lệnh khác có thể giao cho cơ quan chủ trì soạn thảo thành lập Ban soạn thảo.

 

Hiên nay chúng ta đang lúng túng trong trường hợp Đại biểu Quốc hội trình Dự án Luật, Pháp  lệnh thì việc tổ chức soạn thảo sẽ như thế nào? Theo nguyên tắc Hiến định, Đại biểu Quốc hội có quyền trình Dự án Luật, Pháp  lệnh. Nhưng do có nhiều khó khăn về trình độ của Đại biểu, về cơ chế vận hành của bộ máy Lập pháp, việc đặt ra khả năng thực tế cho vịêc các Đại biểu dự thảo các Dự án Luật, Pháp  lệnh còn có nhiều khó khăn để thực thi trên thực tế. Ở các nước Đại biểu Quốc hội thường có trình độ Pháp  lý, có văn phòng với đội ngũ chuyên gia giúp việc, có các điều kiện thuận lợi về cơ sở vật chất, kinh phí hoạt động nên họ có thể trực tiếp soạn thảo và trình Dự án Luật. Tuy vậy, ở nhiều nước cũng có quy định phải một nhóm đại biểu nhất định nào đó (5%) mới được quyền trình 1 Dự án luật ra Quốc hội. Vậy ở nước ta, nên quy định có thế nào là phù hợp để đại biểu Quốc hội có thể soạn thảo và trình Dự án Luật, Pháp  luật theo quy định của Hiến Pháp ? Có ý kiến cho rằng có thể lập các tổ tư vấn hoặc xác định trách nhiệm của các đoàn đại biểu Quốc hội, hoặc trách nhiệm của văn phòng Quốc hội trong việc giúp các đại biểu Quốc hội soạn thảo dự án. Theo ý kiến này thì  cũng có nhiều khó khăn chưa thể khắc phục ngay như địa dư cư trú của đại biểu, quy chế tổ chức và hoạt động của tổ tư vấn, của Ban soạn thảo này và trách nhiệm cụ thể của đoàn đại biểu Quốc hội, của Văn phòng Quốc hội đến đâu? Vấn đề cấp và quản lý kinh phí thế nào? v.v... vấn đề này cần phải được đầu tư nghiên cứu thêm để tạo ra được một cơ chế thực tế, thích hợp cho các đại biểu Quốc hội tham gia trực tiếp vào quá trình soạn thảo dự án, trình Dự án theo quy định của Hiến Pháp  và của luật tổ chức Quốc hội. Về mặt nguyên tắc, phải xác định một hướng cơ bản là đối với những Dự án Luật, Pháp  lệnh do Đại biểu Quốc hội trình thì Đại biểu Quốc hội có thể tự mình soạn thảo hoặc đề nghị Uỷ ban thường vụ Quốc hội thành lập Ban soạn thảo  giúp Đại biểu Quốc hội soạn thảo và trình Dự án Luật, Pháp  lệnh. Đồng thời, cần nghiên cứu đổi mới cơ cấu đại biểu, chế độ chuyên trách, trang bị kiến thức để đại biểu có đủ điều kiện đảm đương nhiệm vụ quyền hạn do luật định.

 

Một nguyên tắc khác cũng cần thiết phải khẳng định là dù cách tổ chức, phương thức thành lập như thế nào, việc soạn thảo dù giao cho cơ quan trình, cơ quan chủ trì soạn thảo, giao cho Bộ Tư Pháp  hay do cá nhân Đại biểu Quốc hội thực hiện thì cũng cần phải khẳng định tính chất liên ngành trong cơ cấu của Ban soạn thảo để khắc phục tình trạng cục bộ trong quá trình soạn thảo, xây dựng Dự án Luật, Pháp  lệnh về các lĩnh vực chuyên ngành. Mặt khác cũng cần bảo đảm sự tham gia của các loại chuyên gia cần thiết của các lĩnh vực có liên quan đến Dự án (quản lý, Pháp  lý, xã hội, dân tộc, lịch sử, các chuyên ngành khoa học khác). cơ cấu khung cơ bản của Ban soạn thảo phải gồm có Thủ trưởng cơ quan chủ trì soạn thảo Dự án làm trưởng ban, đại diện Bộ Tư Pháp  đại biểu của một số cơ quan, tổ chức liên quan đến lĩnh vực được điều chỉnh trong dự thảo. Trưởng ban soạn thảo thành lập Tổ biên tập, tổ biên  tập phải có các luật gia, các nhà chuyên môn, nhà khoa học để giúp Ban soạn thảo  chuẩn bị Dự án Luật, Pháp  lệnh. Đồng thời với các biện Pháp  nêu trên, cần xác định rõ vị trí Pháp  lý và nhiệm vụ quyền hạn của ban soạn thảo. Ban soạn thảo là cơ quan tư vấn, chịu trách nhiệm trước cơ quan trình Dự án về tiến độ và chất lượng dự án. Với tư cách là cơ quan tư vấn, Ban soạn thảo  cần phải triển khai các công việc cụ thể như:

 

- Tổng kết tình hình thi hành Pháp  luật, đánh giá các văn bản quy phạm Pháp  luật hiện hành có liên quan đến dự án:

 

- Tổ chức nghiên cứu khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội  liên quan đến nội dung chính của dự án, xây dựng chính sách Pháp  lý của dự án, tổ chức nghiên cứu khảo sát đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến nội dung chính của dự án, xây dựng chính sách Pháp  lý của dự án, tổ chức nghiên cứu các thông tin, tư liệu liên quan đến dự án;

 

- Chuẩn bị đề cương, biện soạn và chỉnh lý dự án, tổ chức các Hội nghị, Hội thảo khoa học về những vấn đề thuộc nội dung của dự án;

 

- Tuỳ theo tính chất của từng dự án, tỏ chức lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức, cá nhân bằng các hình thức thích hợp;

 

- Chuẩn bị tờ trình và tài liệu liên quan đến dự án;

 

- Phối hợp với các cơ quan hữu quan chuẩn bị dự thảo các văn bản quy định chi tiết thi hành.

 

Xác định cụ thể địa vị Pháp  lý, nhiệm vụ của Ban soạn thảo là điều kiện cần thiết để ban soạn thảo hoàn thành tốt nhiệm vụ của mình. Ban soạn thảo do Thủ trưởng cơ quan chủ trì soạn thảo làm trưởng ban đồng thơì cũng có quyền nắm, sử dụng phần kinh phí được giao cho công tác soạn thảo theo quy định của pháp  luật hiện hành. Trên cơ sở các quy định cơ bản trên đây việc xây dựng các quy chế cụ thể để quy định chi tiết trách nhiệm và sự phối hợp bên trong của các thành viên của Ban soạn thảo, về chế độ làm việc của Ban soạn thảo và của Tổ biên tập là rất cần thiết để đản bảo hiệu quả và tiến độ công việc. Vịêc xây dựng, ban hành quy chế làm việc của Ban soạn thảo và tổ biên tập hiện cũng  còn có ý kiến khác nhau. Một loại ý kiến cho rằng để đảm bảo cho các Ban soạn thảo làm việc ổn định, có nền nếp, kỷ luật và hiệu quả, Uỷ ban thường vụ Quốc hội có thể ban hành quy chế về tổ chức, hoạt động của các loại ban soạn thảo (loại Ban do Uỷ ban thường vụ Quốc hội thành lập - loại ban do cơ quan trình Dự án thành lập và loại ban do cơ quan chủ trì soạn thảo thành lập). Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành quy chế này là cần thiết trong điều kiện hiện nay. Một loại ý kiến khác cũng cho rằng cần có quy chế nhưng việc ban hành quy chế sẽ do từng ban soạn thảo quyết định. Vấn đề ở đây là nếu quy chế do bản thân từng ban soạn thảo tự quy định cho mình về tổ chức hoạt động, sự phối hợp, trách nhiệm và kỷ luật cũng như việc sử dụng thời gian, kinh phí trong hoạt động soạn thảo liệu có thích hợp không, có bảo đảm hiệu lực thực tế của quy chế  hay không?

 

Liên quan đến tổ chức, hoạt động của Ban soạn thảo, Tổ biên tập, còn có vấn đề phương thức triển khai nghiên cứu, tổ chức soạn thảo dự án. Việc triển khai nghiên cứu các vấn đề có liên quan đến nội dung Dự án hiện đang có thuận lợi là cơ quan chủ trì soạn thảo cùng một lúc có thể sử dụng hai nguồn kinh phí: Một nguồn kinh phí được cấp theo đầu Dự án (kinh phí xây dựng Luật, Pháp  lệnh, do Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội và các cơ quan có thẩm quyền quyết định và phân bổ cụ thể cho  từng Dự án khi kế hoạch xây dựng Luật, Pháp  lệnh được thông qua). Một nguồn kinh phí để nghiên cứu những đề tài khoa học phục vụ cho việc xây dựng Dự án Luật, Pháp  lệnh do Bộ khoa học, Công nghệ và Môi trường cấp theo đề nghị  của cơ quan chủ trì soạn thảo sau khi đã có ý kiến của Bộ Tư Pháp . Vấn đề hiện nay là việc phân bổ, sử dụng từng nguồn và kết hợp như thế nào giữa hai nguồn này. Hiện có nhiều trường hợp do phải qua nhiều khâu xét duyệt nên nguồn kinh phí cấp cho nghiên cứu đề tài khoa học phục vụ cho việc xây dựng Dự án Luật, Pháp  lệnh chưa đảm bảo yêu cầu đi trước một bước về thời gian so với kinh phí cấp trực tiếp cho việc soạn thảo.

 

Trong qúa trình làm luật của Nhà nước ta, nếu cắt công đoạn soạn thảo thành một công đoạn độc lập tuyệt đối với các công đoạn khác, đặc biệt là với công đoạn thẩm tra, thông qua Dự án Luật, Pháp  lệnh là không phù hợp bởi vì nguyên tắc tổ  chức hoạt động của Nhà nước là thống nhất quyền lực, có phân công và phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan Nhà nước trong vịêc thực hiện ba quyền cho nên sự hợp tác, phối hợp giữa các cơ quan soạn thảo, trình Dự án với các cơ quan của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội trong quá trình soạn thảo là một nguyên tắc. Trên thực tế việc soạn thảo, hoàn thiện một Dự án Luật, Pháp  lệnh chỉ thực sự kết thúc khi Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua văn bản. Trong suốt quá trình đó có sự đan xen, phối hợp nhiều cơ quan, nhiều cấp với nhau. Thời gian qua đã có sự hợp tác khá chặt chẽ giữa các cơ quan soạn thảo, trình Dự án với các cơ quan có trách nhiệm thẩm tra, thông qua Dự án trong quá trình soạn thảo các Dự án Luật, Pháp  lệnh. Sự hợp tác ngay từ đầu giữa cơ quan soạn thảo và cơ qua thẩm tra đã góp phần nâng cao chất lượng và đẩy nhanh một bước  tiến độ soạn thảo các dự án. Vấn đề  là cần xác định rõ vị trí Pháp  lý, thẩm quyền của các cơ quan giúp việc cho Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội cũng như của các cơ quan soạn thảo, trình Dự án mỗi cơ quan có nhiệm vụ, quyền hạn đến đâu trong hoạt động soạn thảo. Thẩm quyền rõ thì sự phối hợp mới tốt và bảo đảm cho mỗi cơ quan hoàn thành tốt nhiệm vụ của mình trong quá trình soạn thảo dự án.

 

2/ Thực trạng và hướng hoàn thiện các bước và phương thức soạn thải Dự án Luật, Pháp  lệnh:

 

a) Thực trạng:

 

Soạn thảo văn bản là một công đoạn rất quan trọng trong quyết định chất lượng, tiến độ của dự án. Nhưng hạn chế thiếu sót đã nêu ở phần trên trong hoạt động Lập pháp của Nhà nước ta một phần quan trọng là do công tác soạn thảo chưa được tiến hành một cách thực sự khoa học. Việc chuẩn bị kế hoạch cụ thể, chi tiết cho công tác soạn thảo từng văn bản chỉ được tiến hành một cách hình thức. Hậu quả của nó là triển khai các bước nghiên cứu khảo sát chậm, thiếu trình tự chặt chẽ. Ngoài một số văn bản lớn quan trọng có sự chỉ đạo chặt chẽ của cơ quan Đảng, cơ quan Nhà nước cấp cao, phần lớn các Dự án Luật, Pháp  lệnh đều rơi vào tình trạng “vừa chạy vừa xếp hàng”. Trình tự các bước tiến hành lộn xộn, trước sau không thống nhất, có việc đáng triển khai trước lại không tiến hành kịp thời làm ảnh hưởng đến  các công đoạn sau, có việc cần tiến hành một lần thì lại làm đi làm lại, trùng lặp, gây tốn kém. Hạn chế này kéo theo khó khăn là không tập hợp được các chuyên gia vào những thời điểm cần thiết làm hạn chế nhiều đến tiến độ và chất lượng chuẩn bị dự án.

 

Trong việc chuẩn bị nội dung dự thảo Luật, Pháp  lệnh nổi lên là việc cần làm rõ cách thức và trình tự xử lý các vấn đề thuộc quan điểm chủ trương có liên quan đến nội dung của dự án. Một hạn chế gần đây được nhiều người nói đến là do không triển khai đầy đủ kịp thời các hoạt động  nghiên cứu khoa học, khảo sát thực tiễn cho nên nhiều văn bản phải làm đi làm lại nhiều lần vì các chính sách pháp lý liên quan đến nội dung của văn bản không được xác định rõ trước khi xây dựng nội dung cụ thể. Nhiều văn bản đến giai đoạn trình ra cơ quan có thẩm quyền để thông qua vẫn không thể chế hoá đâỳ đủ chủ trương, chính sách lớn, không tiếp cận được với trình độ và yêu cầu cập nhật của các quy định Pháp lý và thông lệ quốc tế, phải trình đi trình lại nhiều lần.

 

Đối với các Dự án do Chính phủ soạn thảo, lâu nay vẫn có thực tế là Chính phủ gần như khoán trắng cho Bộ chủ trì. Tâm lý khá phổ biến hiện nay là các thành viên của Chính phủ coi hoạt động của Chính phủ trong lĩnh vực chuẩn bị dự thảo Luật, Pháp  lệnh như một việc làm thêm, xen kẽ trong hàng loạt các hoạt động chỉ đạo điều hành khác. Việc dành thời gian  cho các thành viên Chính phủ tham gia nghiên cứu, thảo luận để quyết định việc trình Dự án Luật, Pháp  lệnh chưa đầy đủ, chủ yếu chỉ mới dừng lại ở việc gửi phiếu, xin ý kiến vào một số vấn đề cơ bản. Thời gian thảo luận, trao đổi từng vấn đề cụ thể rất hạn chế, ít được thực hiện.

 

Việc xin ý kiến của các cơ quan lãnh đạo của Đảng, lấy ý kiến của các cấp các ngành, các tổ chức đoàn thể chính trị xã hội và của nhân dân trong quá trình soạn thảo vẫn chưa kịp thời, nhiều khi chiếu lệ, hình thức. Vấn đề đặt ra là trong giai đoạn soạn thảo thì khi nào nên lấy ý kiến của ai, ở mức độ phạm vi như thế nào chưa được quy định rõ. Các nội dung này hiện nay chưa được xử lý thoả đáng trong khâu soạn thảo cũng như trong mối quan hệ với các khâu đoạn khác làm hạn chế hiệu quả, gây ra sự lãng phí, tốn kém không cần thiết. Có những vấn đề đưa ra lấy ý kiến thiếu sự phân công phối hợp, thiếu trình tự thủ tục chặt chẽ làm cho việc làm lấy ý kiến tản mạn, khó khăn cho việc tổng hợp tiếp thu. Cũng có vấn đề cần lấy ý kiến gấp nhưng lại làm kéo dài làm ảnh hưởng đến tiến độ.

 

Cho đến nay, chúng ta vẫn chưa mạnh dạn đưa ra các hình thức để đa dạng hoá quá trình soạn thảo. Chủ yếu công tác chuẩn bị Dự án vẫn theo một phương thức hẹp là tập hợp một số chuyên gia hạn chế trong một số ít cơ quan có trách nhiệm trong việc chủ trì soạn thảo văn bản. Chưa chú trọng đưa ra các hình thức thích hợp để thu hút sự tham gia có hiệu quả của nhiều cơ quan, nhất là những trung tâm nghiên cứu, giảng dạy, nơi tập trung số lượng đáng kể các cán bộ pháp lý vốn đã ít ỏi của chúng ta. Trong qúa trình soạn thaỏ vẫn còn tồn tại tâm lý cắt khúc máy móc giữa cơ quan chịu trách nhiệm chủ trì, chuẩn bị dự án, với các cơ quan thẩm tra, xem xét dự án, giữa khâu soạn thảo với các khâu khác trong qúa trình Lập pháp, chưa thực sự chú ý yếu tố phối hợp hợp tác ngay từ đầu của các cơ quan có trách nhiệm trong quy trình Lập pháp. Hạn chế này cũng là một yếu tố ảnh hưởng đến khả năng huy động sức mạnh tổng hợp của các chuyên gia có nhiều kinh nghiệm ở các cơ quan này.

 

Trong quá trình soạn thảo, vẫn còn ít chú ý đến việc chuẩn bị  các văn bản chi tiết thi hành do sự chi phối của tâm lý “được đến đâu, hay đến đó”. Và hậu quả đương nhiên là nhiều Luật, Pháp  lệnh ban hành vẫn để đấy, không đi vào cuộc sống được vì thiếu văn bản chi tiết thi hành.

 

b) Kiến nghị cụ thể:

 

Để khắc phục những hạn chế cơ bản nhất trong giai đoạn soạn thảo các Dự án Lật, Pháp  lệnh hiện nay, yêu cầu trước hết là Ban soạn thảo cần phải lập kế hoạch về các công việc cụ thể, các bước cần phải tiến hành để nghiên cứu khảo sát và soạn thảo, hoàn thiện Dự án Luật, Pháp  lệnh. Căn cứ của kế hoạch này trước hết là tiến độ và các yếu tố bảo đảm đã được quy định tại kế hoạch xây dựng pháp luật mà Quốc hội đã biểu quyết thông qua, cũng như các điều kiện khách quan chủ quan khác có khả năng tác động vào tiến độ chuẩn bị dự án. Kế hoạch xây dựng Luật, Pháp  lệnh phải ghi rõ công việc phải làm, tiến độ thời gian, các điều kiện bảo đảm cho việc hoàn thành Dự án Luật, P[BB1] háp lệnh.

 

Trên cơ sở kế hoạch, Ban soạn thảo phải tiến hành tổng kết tình hình thi hành pháp luật, đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành có liên quan đến dự án. Hoạt động này đòi hỏi phải thống kê, tổng hợp rà soát toàn bộ các quy định của pháp luật thực định có liên quan đến nội dung của dự án. Đây là cơ sở để bảo đảm cho sự kế thừa, phát triển hoàn thiện của Dự án so với các quy định Pháp  luật trong nước, cần phải sưu tập, dịch, nghiên cứu phân tích các văn bản luật tương ứng của các nước khác trong khu vực, của các nước khác có các điều kiện gần với điều kiện cụ thể của nước ta. Tất nhiên càng có điều kiện để nghiên cứu, biên dịch, sưu tập càng rộng càng tốt, song cần ưu tiên tập trung sự chú ý vào các nước khu vực và các nước có điều kiện tương tự nước ta.

 

Việc tổ chức nghiên cứu, khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến nội dung  của dự án, có vai trò rất quan trọng trong việc định hướng nội dung của Dự án Luật, Pháp  lệnh. Chúng ta hiện có điều kiện tương đối thuận lợi khi phối hợp hai nguồn kinh phí: kinh nghí làm luật và kinh phí nghiên cứu khoa học cũng như các nguồn kinh phí hành chính sự nghiệp khác hỗ trợ cho công tác Lập pháp. Việc nghiên cứu, khảo sát cần phải tiến hành có kế hoạch cụ thể, phân định thời gian, công vịêc, phân loại đối tượng, khu vực thích hợp và xác định những nội dung, mục tiêu cơ bản của hoạt động nghiên cứu khảo sát. Ở đây có vai trò quan trọng của cơ quan chịu trách nhiệm chủ trì soạn thảo trong vịêc phối kết hợp các nguồn lực phục vụ cho hoạt động Lập pháp.

 

Trên cơ sở các thông tin cần thiết nêu trên cần nghiên cứu đường lối chính sách của Đảng có liên quan đến vấn đề đang được nghiên cứu. Từ những thông tin, tư liệu này, cơ quan soạn thảo phối hợp với các cơ quan nghiên cứu chiến lược, cơ quan tham mưu cấp cao của Đảng và Nhà nước tiến hành phân tích và quyết định chính sách pháp lý đối với vấn đề cần điều chỉnh trong dự án. Thực ra, việc phân tích và quyết định chính sách không chỉ có trong giai đoạn này mà nó được bắt đầu ngay từ khâu nghiên cứu đề xuất nhu cầu Lập pháp, xây dựng kế hoạch làm luật của các bộ, ngành của Chính phủ, Uỷ ban thường vụ Quốc hội và Quốc hội. Những nét lớn của chính sách Pháp  lý phải được xác định ngay từ khâu lập kế hoạch, bảo vệ kế hoạch trước các cơ quan có thẩm quyền. Đồng thời việc hoạch định chính sách sẽ còn được tiếp tục trong quá trình hoàn thiện Dự án tại cơ quan quyền lực Nhà nước và được kết thúc khi thảo luận thông qua dự án. Tuy nhiên tại công đoạn phân tích và quyết định chính sách, các chuyên gia, cơ quan tổ chức phải tập trung sức vạch ra được một đề án gồm những nội dung cơ bản của chính sách Pháp  lý về những vấn đề sẽ được thể hiện trong dự thảo Luật, Pháp lệnh. Ở đây cần có sự phối hợp đồng bộ hoạt động nghiên cứu của các Ban của Đảng,  các cơ quan nghiên cứu chiến lược, cơ quan quản lý Nhà nước v.v... Chúng tôi coi đây là giai đoạn “tiền soạn thảo” có ý nghĩa rất quan trọng trong việc xác định những vấn đề rất lớn, làm xương sống, linh hồn cho toàn bộ dự án. Giai đoạn này được chuẩn bị chu đáo tỷ mỷ bao nhiêu thì sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho việc soạn thảo  Dự án bấy nhiêu.

 

Sau khi xác định được chính sách Pháp  lý, Ban soạn thảo chuẩn bị đề cương, biên soạn và chỉnh lý dự án, tức là thể hiện chính sách pháp lý bằng các chương điều theo ngôn ngữ pháp lý trong một bố cục  bắt buộc  của một Dự án Luật, Pháp  lệnh. Kết quả của giai đoạn biên soạn sẽ là các dự thảo cụ thể của Dự án Luật, Pháp lệnh. Xu hướng chung của nhiều nước đang chuyên môn hoá công tác soạn thảo văn bản. Vấn đề quan trọng là cần phải xác định địa vị Pháp  lý, thành phần, cách thức làm việc và trách nhiệm cụ thể của từng thành viên trong tổ biên tập. Tổ biên tập cần phải tập trung được các luật gia, các nhà chuyên môn, nhà khoa học hàng đầu liên quan đến nội dung Dự án để giúp ban soạn thảo chuẩn bị Dự án Luật, Pháp  lệnh. Tổ biên tập do trưởng Ban soạn thảo chỉ định, điều hành chỉ đạo và tạo điều kiện hoạt động.

 

Xét về thực chất, việc biên soạn Dự án Luật, Pháp  lệnh không chỉ đơn thuần là việc viết dự án, mà là tổng hợp các hoạt động đan xen nhau, từ nghiên cứu, hội thảo, biên soạn các chương đều cụ thể đến việc lấy ý kiến các cấp, các ngành, các đối tượng liên quan đến việc thực hiện Luật, Pháp  lệnh khi được thông qua. Ngay trong công đoạn này đã thể hiện sự phối kết hợp chặt chẽ giữa Ban soạn thảo, tổ biên tập, cơ quan trình dự án, cơ quan thẩm tra, thông qua, và các cơ quan nghiên cứu chiến lược, cơ quan tham mưu của Đảng, Nhà nước. Ở đây thể hiện hết sức phong phú và sinh động sức mạnh tổng hợp của các cá nhân, tổ chức có liên quan trong cả bộ máy Lập pháp của Nhà nước ta. Ví dụ Bộ luật dân sự từ dự thảo 4 đã được gửi đi lấy ý kiến của các cơ quan Ban ngành Trung ương và địa phương. Ở Trung ương, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Hội luật gia, Mặt trận tổ quốc Việt nam, và nhiều cơ quan Trung ương đã tổ chức thảo luận góp ý kiến. Ở địa phương, các Sở Tư Pháp  phối hợp với Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân và các cơ quan khác tại địa phương tổ chức thảo luận góp ý kiến.

 

Việc chỉnh lý dự thảo của Bộ luật còn được tiến hành liên tục từ kỳ họp thứ 5 cho đến kỳ họp thứ 8 của Quốc hội do một  lực lượng các chuyên gia của Ban soạn thảo, Uỷ ban Pháp  luật của Quốc hội, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Văn phòng Chủ tịch nước, Văn phòng Quốc hội đảm nhiệm. Chính phủ đã 5 lần xem xét cho ý kiến về Dự án Bộ luật dân sự. Uỷ ban thường vụ Quốc hội đã 8 lần xem xét, cho ý kiến chỉ đạo xây dựng Bộ luật này. Dự án cũng đã được Quốc hội xem xét, thảo luận cho ý kiến chỉ đạo. Bộ chính trị đã 3 lần xem xét cho ý kiến chỉ đạo việc xây dựng Bộ luật. Ngày 6 / 2/ 1995, Dự án Bộ luật đã được công bố lấy ý kiến nhân dân dưới sự chỉ đạo của Uỷ ban thường vụ Quốc hội và Chính phủ (thời gian lấy ý kiến là 8 tháng). Phần lớn các Dự án Luật, Pháp lệnh  khác cũng được tiến hành soạn thảo bằng các hình thức và biện Pháp  tương tự, tuy nhiên tính chất, mức độ nhiều ít có khác nhau. Vấn đề ở đây là để bảo đảm tiến độ, chất lượng của dự án, cũng như hiệu quả công sức trí tuệ trong quá trình soạn thảo, huy động được một cách  hợp lý sự tham gia của các lực lượng cần thiết của xã hội, cần phaỉ xác định rõ phạm vi, phương thức thích hợp của việc xin ý kiến của cơ quan Đảng và việc lấy ý kiến tham gia xây dựng Dự án của các ngành, các cấp, các tổ chức đoàn thể xã hội... trong giai đoạn soạn thảo. Với lực lượng chuyên gia và thời gian hạn chế, trong khi chưa có đủ điều kiện để chuyên môn hoá ngay từ đầu việc soạn thảo dự án, để có thể cùng một lúc triển khai nghiên cứu soạn thảo được nhiều Dự án có chất lượng, trước mắt có thể đa dạng hoá phương thức soạn thảo để khai thác tối đa khả năng của các chuyên gia quản lý và chuyên gia Pháp lý hiện có. Ở giai đoạn sơ thảo có thể đề ra các phương án khác nhau, giao cho các nhóm nghiên cứu soạn thảo độc lập cả Dự án hoặc từng phần dự án. Đến các giai đoạn sau cần tập trung, thống nhất các lực lượng cũng như cấp độ tham gia của các chuyên gia, các nhà quản lý, và trước khi trình cơ quan có thẩm quyền xem xét thông qua, cần phải có một tổ công tác gồm các chuyên gia, các nhà quản lý của cơ quan soạn thảo, cơ quan thẩm tra, và một số cơ quan hữu quan biên tập lần cuối cùng các Dự án để bảo đảm tính thống nhất và các yếu tố kỹ thuật khác của văn bản.

 

Trong giai đoạn soạn thảo, cần thiết phải xác định trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân trình Dự án trong việc chỉ đạo thường xuyên cho ý kiến về việc soạn thảo dự án, xem xét và quyết định việc trình Dự án Luật, Pháp lệnh ra Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, đồng thời bảo đảm các điều kiện làm việc cho Ban soạn thảo dự án.

 

Với tư cách là cơ quan sẽ chịu trách nhiệm chính trong việc tổ chức thực hiện Luật, Pháp lệnh Chính phủ cần phải có trách nhiệm tham gia ý kiến về Dự án Luật, Pháp lệnh trước khi Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Quốc hội thông qua nhằm bảo đảm tính khả thi và hiệu quả của Luật, Pháp lệnh sau khi được ban hành. Bộ Tư pháp  có trách nhiệm thẩm định các Dự án Luật, Pháp lệnh để Chính phủ xem xét trước khi quyết định trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội hoặc để Chính phủ cho ý kiến đối với những Dự án do cơ quan tổ chức, cá nhân khác trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội.

 

3/ Một số vấn đề về kỹ thuật soạn thảo Luật, Pháp lệnh

 

Hiện đang có nhiều vấn đề đặt ra về mặt kỹ thuật soạn thảo xây dựng Luật, Pháp  lệnh. Một thực tế đang làm chúng ta băn khoăn là chất lượng chuẩn bị văn bản chưa cao, tạo ra các mâu thuẫn chồng chéo, thiếu đồng bộ, nhất quán trong việc thể hiện nội dung. Nhiều quy định của Pháp  luật không chặt chẽ, dẫn đến tình trạng hiểu  và vận dụng không thống nhất. Một số yêu cầu về hình thức thể hiện từ cơ cấu, bố cục cụ thể của văn bản, cách thể hiện một quy phạm pháp luật (dưới hình thức điều luật), cách diễn đạt, thế văn, từ ngữ ... của Luật, Pháp  lệnh chưa được chú trọng đúng mức. Để nâng cao một bước kỹ thuật soạn thảo Luật, Pháp lệnh cần chú trọng mấy nội dung cơ bản sau đây :

 

a) Về lựa chọn hình thức văn bản.

 

Riêng đối với Luật, Pháp  lệnh, vấn đề này không phức tạp lắm vì thẩm quyền cụ thể của cơ quan ban hành và thẩm quyền nội dung đã được xác định tương đối rõ trong Hiến Pháp, Luật tổ chức Quốc hội và một số văn bản khác (vấn đề thẩm quyền nội dung của Luật, Pháp lệnh sẽ được tiếp tục xác định rõ trong Luật về thẩm quyền và trình tự ban hành văn bản quy phạm Pháp  luật). Mặt khác, kế hoạch xây dựng Pháp  luật do Quốc hội thông qua cũng đã xác định hình thức văn bản (luật hay Pháp  lệnh) và tên của văn bản. Tuy nhiên, trên thực tế cũng có nhiều trường hợp, nếu xét về thẩm quyền nội dung và mức độ chín muồi của các quan hệ xã hội, đáng ra cần phải ban hành luật thì chúng ta lại xác định hình thức văn bản là Pháp  lệnh và ngược lại. Cũng có trường hợp cần phải ban hành Luật hay Pháp  lệnh thì lại để cho các văn bản dưới luật điều chỉnh. Để giúp cho việc lựa chọn hình thức văn bản được chính xác, phù hợp với tính chất, độ chín muồi, ổn định của các quan hệ xã hội, cần cụ thể hoá hơn nữa các quy định về thẩm quyền nội dung ban hành Luật, Pháp  lệnh.

 

Luật có giá trị pháp lý cao sau Hiến Pháp, là văn bản có giá trị hàng đầu trong một ngành, một lĩnh vực, quy định những vấn đề cơ bản, quan trọng về đối nội, đối ngoại, cơ chế, chính sách cơ bản về phát triển kinh tế xã hội, xây dựng và củng cố quốc phòng, an ninh của đất nước, những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước; về các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân. Pháp  lệnh có giá trị pháp lý sau luật, quy định những vấn đề được Quốc hội giao. Tuy nhiên, cần xác định rõ những vấn đề thuộc thẩm quyền tuyệt đối của Luật, Quốc hội không thể giao cho Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành Pháp  lệnh  để điều chỉnh như:

 

- Nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân;

 

- Nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của các tổ chức chính trị  - xã hội;

 

- Chế độ bầu cử đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân;

 

- Các quyền và nghĩa vụ cơ  bản của công dân;

 

- Các loại thuế, Ngân sách Nhà nước;

 

- Những vấn đề cơ bản về cơ chế, chính sách phát triển kinh tế - xã hội, văn hoá, giáo dục, an ninh, quốc phòng, đối ngoại;

 

- Trách nhiệm hình sự, tố tụng hình sự;

 

- Quốc tịch;

 

- Huân Huy chương và danh hiệu vinh dự Nhà nước.

 

Vấn đề lựa chọn hình thức văn bản cần phải được xác định rõ ngay từ khâu lập kế hoạch, được xem xét, khẳng định lại ở việc hoạch định chính sách Pháp  lý và khi bắt tay vào khởi thảo văn bản. Việc lựa chọn hình thức văn bản luật hay Pháp  lệnh có tác động nhất định đến việc xác định cơ cấu và mức độ quy định của từng điều trong văn bản. Cụ thể hơn một mức nữa, tuỳ theo tính chất, nội dung của Luật, Pháp  lệnh mà văn bản có thể được quy định dưới hình thức Bộ luật, Luật, Luật sửa đổi, bổ sung, Pháp  lệnh, Pháp  lệnh sửa đổi, bổ sung.

 

b/ Xác định cơ cấu văn bản.

 

Thông thường Luật, Pháp lệnh có ba bộ phận cấu thành: phần mở đầu, phần nội dung, phần thủ tục kết thúc văn bản.

 

* Phần mở đầu: Cần có ít nhất 4 nội dung: tên văn bản; mục đích ban hành; căn cứ Pháp  lý; tóm tắt nội dung. Một số luật quan trọng còn có lời nói đầu.

 

Trong quá trình biên soạn chúng ta chưa chú ý đúng mức đến việc thể hiện nhất quán nội dung các vấn đề trong phần mở đầy. Vấn đề đặt ra là cần phải mô hình hoá phần mở đầu hợp lý, thống nhất đối với từng loại văn bản cụ thể như Bộ lụât, luật, Luật sửa đổi, bổ sung, Pháp  lệnh, Pháp  lệnh sửa đổi, bổ sung để tránh tuỳ tiện trong khi soạn thảo.

 

* Phần nội dung: đưa ra các quy phạm Pháp  luật thể hiện dưới hình thức điều luật, các mục các chương và phần của văn bản.

 

Tuỳ theo nội dung các vấn đề được quy định trong văn bản mà cách trình bày có thể chia ra các bộ phận cụ thể :

 

- Loại văn bản lớn, nhiều điều khoản có thể chia các phần, các chương, mục và điều (khoản, điểm).

 

- Loại văn bản vừa: khoảng vài chục điều đến vài trăm điều có thể chỉ dừng lại ở việc chia ra các chương - mục - điều.

 

- Loại văn bản có ít điều khoản - 5 đến 10 điều có thể không cần chia chương mà chỉ quy định thành các điều cụ thể.

 

* Phần kết thúc văn bản.

 

Bao gồm điều khoản thi hành và các thủ tục kết thúc văn bản. Điều khoản thi hành cần xác định các nội dung cần thiết như : ai có trách nhiệm tổ chức thi hành; hiệu lực của văn bản; xác định việc còn hay hết hiệu lực của các văn bản quy định cùng một vấn đề đã được ban hành trước đó.

 

Ở phần kết thúc văn bản, còn có một số nội dung về thủ tục xác định về việc thông qua, và chữ ký chứng thực của người có thẩm quyền.

 

Nội dung phần kết thúc văn bản cần xác định rõ một số vấn đề quan trọng sau đây :

 

- Quy định cụ thể ngày có hiệu lực của Luật, Pháp lệnh. Đối với trường hợp luât, Pháp  lệnh không quy định ngày cụ thể, cần xác định một thời hạn nhất định về hiệu lực của Luật, Pháp  lệnh. Việc quy định thời hạn này căn cứ vào điều kiện, hoàn cảnh cụ thể của từng nước và được xác định dựa trên nguyên tắc : bảo đảm cho nhân dân,  những người phải thi hành Luật, Pháp  lệnh  có đủ điều kiện tối thiểu về thời gian để nhận được thông tin về việc công bố và nội dung của văn bản. Ở nước ta, có thể quy định Luật, Pháp  lệnh có hiệu lực sau 15 ngày, kể từ ngày Chủ tịch nước ban hành lệnh công bố trừ trường hợp trong Luật, Pháp  lệnh có quy định ngày có hiệu lực khác.

 

- Vấn đề hiệu lực hồi tố cũng cần phải được quy định rõ theo nguyên tắc: Luật, Pháp lệnh có thể quy định hiệu lực hồi tố. Không được quy định hiệu lực hồi tố nếu Luật, Pháp lệnh quy định trách nhiệm pháp lý mới hoặc làm nặng hơn trách nhiệm Pháp  lý của công dân đối với những hành vi mà vào thời điểm thực hiện hành vi đó không quy định trách nhiệm hoặc quy định trách nhiệm pháp lý nhẹ hơn.

 

- Luật, Pháp  lệnh mới ban hành có quy định như thế nào đối với các văn bản Luật, Pháp lệnh có liên quan đã ban hành trước đó cũng cần được quy định một cách thống nhất. Tình trạng chung hiện nay là các Luật, Pháp lệnh thường quy định chung chung “Những quy định trước đây trái với Pháp lệnh này đều bãi bỏ”. Cách quy định này dễ cho người soạn thảo song lại là một sự đánh đố đối với người thực hiện. Cần phải xác định cụ thể trong Luật, Pháp lệnh mới những văn bản nào bị huỷ bỏ toàn bộ, những văn bản nào bị huỷ bỏ phần nào, điều khoản cụ thể nào để khắc phục  tình trạng quy định chung chung như hiện nay.

 

c/ Kỹ thuật diễn đạt một điều luật cụ thể :

 

Ở đây cần xử lý tốt mối quan hệ giữa quy phạm Pháp  luật (gồm 3 yếu tố : giả định, quy định, chế tài) với hình thức diễn đạt nó là các điều luật. Có các phương pháp cụ thể để xử lý mối quan hệ này như sau :

 

* Phương pháp sử dụng hai yếu tố: (giả định, quy định) thường được sử dụng nhiều trong việc diễn đạt các quy phạm Pháp  luật hành chính - Nhà nước, hôn nhân gia đình và nhiều ngành luật khác. Các điều luật được diễn đạt theo phương Pháp  này chỉ thể hiện 2 yếu tố giả định, quy định, còn chế tài thường được quy định riêng thành một số điều ở phần xử lý vi phạm.

 

* Phương pháp  sử dụng đầy đủ cả 3 yếu tố của quy phạm pháp luật trong một điều luật. Phương pháp  này thường được sử dụng để biên soạn các điều luật của văn bản Luật hình sự và một số lĩnh vực khác như hành chính, kinh tế.

 

* Phương pháp  sử dụng một yếu tố trong điều luật thường chỉ nêu rõ quy định - còn giả định không được nêu rõ (ẩn) và chế tài được nêu riền ở phần khác hoặc văn bản khác. Kỹ thuật này ít được sử dụng trong việc biên soạn Luật, Pháp lệnh.

 

* Phương pháp  tổng hợp nhiều quy định, giả định, chế tài của quy phạm pháp luật trong một điều luật. Thường được sử dụng trong trường hợp cần phân loại nhiều đối tượng, nhiều mức độ, nhiều hành vi và nhiều biện pháp  xử lý (trong các lĩnh vực hình sự, hành chính, dân sự, kinh tế...).

 

Việc lựa chọn phương pháp diễn đạt tuỳ thuộc vào nội dung vấn đề cần điều chỉnh. Thông thường trong Luật, Pháp lệnh phương pháp sử dụng nhiều nhất là phương pháp  thứ nhất và thứ hai đã nêu ở trên.

 

Cùng với việc lựa chọn phương pháp xử lý quan hệ giữa quy phạm và điều luật, một yếu tố kỹ thuật quan trọng trong biên soạn Luật, Pháp  lệnh là việc sử dụng thể văn, ngôn ngữ diễn đạt. Luật, Pháp lệnh phải được viết bằng tiếng Việt phổ thông, sử dụng ngôn ngữ đơn giản, văn phong pháp lý rõ ràng, không dùng từ nhiều nghĩa, tối nghĩa. Đối với những thuật ngữ chuyên ngành hoặc thuật ngữ cần phải xác định rõ nội dung thì phải được định nghĩa cụ thể trong Luật, Pháp lệnh. Cần phân biệt thể văn pháp lý với thể văn văn nghệ và tránh cách diễn đạt dài dòng, càng ít mệnh đề càng tốt, không dùng thổ ngữ, khẩu ngữ ít thông dụng. Một điều cần lưu ý  trong quá trình biên soạn là không được tự ý thay đổi từ hay cụm từ đã được quy định ở văn bản cao hơn hoặc ở các văn bản cùng loại khác đã được ban hành trước đó nếu không có sự thay đổi về nội dung. Điều này rất quan trọng trong việc bảo đảm tính thống nhất về cách diễn đạt, ngôn ngữ trong hệ thống văn bản của Nhà nước ta.

 

III/ KẾT LUẬN :

 

 Đổi mới và hoàn thiện công tác soạn thảo văn bản Luật, Pháp lệnh có ý nghĩa quan trọng trong việc khắc phục những hạn chế, thiếu sót trong công tác Lập pháp của Nhà nước ta. Việc đổi mới và hoàn thiện công tác này đòi hỏi phải xác định rõ những vấn đề nào thuộc nguyên tắc cơ bản cần phải được cụ thể hoá trong Luật về thẩm quyền và trình tự ban hành văn bản quy phạm Pháp  luật, những vấn đề nào có thể đưa vào quy chế tổ chức và hoạt động của các cơ quan tham gia vào hoạt động Lập pháp, và những vấn đề thuộc về kỹ năng cụ thể của các nhà làm luật. Đồng thời cần phải xác định các bước đi, biện pháp thích hợp để đưa dần hoạt động soạn thảo vào nề nếp ở các khâu như tổ chức Ban soạn thảo, Tổ biên tập, các bước của quy trình soạn thảo và những vấn đề về kỹ thuật soạn thảo Luật, Pháp lệnh. Việc đổi mới và hoàn thiện công tác soạn thảo Luật, Pháp lệnh cũng cần được đặt trong mối quan hệ  biện chứng với các khâu đoạn khác của quy trình Lập pháp để bảo đảm tính đồng bộ, nâng cao chất lượng, hiệu quả của hoạt động Lập pháp nói chung và soạn thảo Luật, Pháp lệnh nói riêng trong giai đoạn hiện nay./.

 

 

 

 

 

 

 

 

Chuyên đề VII

NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG CỦA VIỆC XEM XÉT, QUYẾT ĐỊNH TRÌNH DỰ ÁN LUẬT, PHÁP LỆNH CỦA CHÍNH PHỦ; TRÌNH QUỐC HỘI, UỶ BAN THƯỜNG VỤ QUỐC HỘI  DỰ ÁN LUẬT, PHÁP LỆNH.

                                                           

                                             Hà Nga, Phó Vụ trưởng

                                     Vụ pháp luật hành chính - hình sự.

 

Đặt vấn đề : Trước yêu cầu của công cuộc đổi mới đất nước, với hệ thống văn bản pháp luật hiện hành còn thiếu, chưa hoàn thiện và đồng bộ thì việc đẩy mạnh công tác xây dựng pháp luật và hoàn thiện hệ thống pháp luật là vấn đề cấp thiết hơn bao giờ hết nhằm góp phần quan trọng trong việc xây dựng và phát huy hiệu lực của Bộ máy Nhà nước, bảo đảm quyền tự do dân chủ của công dân.

 

Thực tế, hoạt động xây dựng luật, Pháp lệnh của Nhà nước ta hiện nay, Chính phủ là một trong những chủ thể có quyền trình Dự án Luật, Pháp lệnh đã trình phần lớn các Dự án Luật, pháp lệnh. Số lượng các Dự án Luật, Pháp lệnh do Chính phủ trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội chiếm tới khoảng 90% tổng số Dự án trong chương trình  xây dựng Luật, Pháp lệnh hàng năm do Quốc hội thông qua.

 

Xuất phát từ  thực tế đó, một vấn đề có tầm quan trọng đặc biệt trong hoạt động xây dựng Luật, Pháp lệnh của Chính phủ là việc xem xét trình Dự án Luật, Pháp lệnh mà Chính phủ giao cho các Bộ ngành của Chính phủ soạn thảo. Vai trò của Bộ Tư pháp với tư cách là cơ quan của Chính phủ có nhiệm vụ phối hợp với các Bộ, ngành xây dựng các Dự án Luật, Pháp lệnh và thẩm định về mặt pháp lý các Dự án đó trước khi trình Chính phủ. Vai trò của Văn phòng Chính phủ trong việc xem xét về các thủ tục hồ sơ và có ý kiến về các Dự án đó trước khi Chính phủ xem xét về Dự án Luật, Pháp lệnh.

 

Trong phạm vi bài viết này chúng tôi xin đề cập đến hai vấn đề cơ bản đó là:

 

- Làm thế nào để đổi mới qui trình, nâng cao chất lượng của việc xem xét, quyết định trình các Dự án Luật, Pháp lệnh của Chính phủ.

 

- Làm thế nào để phân định rõ ràng và nâng cao hơn nữa vai trò của Bộ Tư pháp với tư cách là cơ quan giúp Chính phủ thống nhất về mặt pháp luật của các Dự án Luật, Pháp lệnh trước khi trình Chính phủ và vai trò của Văn phòng Chính phủ với tư cách là cơ quan giúp việc của Chính phủ trong việc xem xét các thủ tục hồ sơ đưa vào chính kỳ họp Chính phủ và chuẩn bị các ý kiến về Dự án để Chính phủ xem xét, thảo luận trước khi Chính phủ quyết định trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội.

 

CƠ CẤU, NỘI DUNG BÀI VIẾT NÀY

 GỒM CÁC PHẦN CHÍNH SAU ĐÂY.

 

            1. Thực trạng việc xem xét, quyết định trình Dự án Luật, Pháp lệnh của Chính phủ, vai trò của Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ trong việc giúp Chính phủ xem xét, quyết định trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội về Dự án Luật, Pháp lệnh.

 

            2. Kiến nghị những giải pháp nhằm đổi mới qui trình và nâng cao chất lượng của việc xem xét, quyết định trình các Dự án Luật, Pháp lệnh của Chính phủ, nâng cao vai trò của Bộ Tư pháp, Văn phòng  Chính phủ giúp Chính phủ trong hoạt động này.

 

            3. Kết luận:

 

            I. Thực trạng việc xem xét, quyết định trình Dự án Luật, Pháp lệnh của Chính phủ, vai trò của Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ trong việc giúp Chính phủ xem xét,  quyết định trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội về Dự án Luật, Pháp lệnh.

 

            1. Qui trình xem xét, quyết định trình Dự án Luật, pháp lệnh của Chính phủ.

 

            Căn cứ nghị quyết của Quốc hội về chương trình  xây dựng Luật, Pháp lệnh hàng năm, các Bộ: cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ soạn thảo các Dự án Luật, Pháp lệnh được phân công và do Chính phủ chịu trách nhiệm xem xét trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Đối với những Dự án Luật, Pháp lệnh do các cơ quan khác ngoài Chính phủ soạn thảo như Toà án nhân dân Tối cao, Viện kiểm sát nhân dân Tối cao, Tổng liên đoàn lao động Việt Nam, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam... soạn thảo và trình thì Chính phủ chỉ tham gia ý kiến đối với Dự án trước khi trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội và không thuộc đối tượng đề cập ở bài viết này.

 

            Thực tế về qui trình soạn thảo Dự án Luật, Pháp lệnh và Chính phủ xem xét, quyết định trình các Dự án đó được thực hiện như sau:

 

            Căn cứ vào sự phân công của Chính phủ theo chương trình xây dựng pháp luật hàng năm, cơ quan chủ trì soạn thảo Dự án quyết định hoặc trình Chính phủ quyết định việc thành lập Ban soạn thảo Dự án Luật, Pháp lệnh. Nếu Dự án Luật, Pháp lệnh liên quan đến nhiều Bộ, ngành trong đó có cơ quan ngoài Chính phủ thì Uỷ ban thường vụ Quốc hội thành lập ban soạn thảo ví dụ: Ban soạn thảo sửa đổi bổ sung Bộ luật hình sự, Bộ luật tố tụng Hình sự, Bộ luật tố tụng Dân sự... . Nếu Dự án liên quan đến các Bộ, ngành của Chính phủ thì Chính phủ thành lập ban soạn thảo như: Luật đất đai. Còn hầu hết các Dự án Luật, Pháp lệnh do Chính phủ uỷ quyền cho các Bộ, ngành ra quyết định thành lập ban soạn thảo hoặc do Bộ, ngành tự thành lập ban soạn thảo, có sự thoả thuận, tham gia của các Bộ, ngành khác có liên quan đến dự án.

 

            Ban soạn thảo do cơ quan chủ trì Dự án làm thường trực. Ban soạn thảo thành lập tổ thư ký hoặc ban biên tập Dự án và làm việc dưới sự chỉ đạo của ban soạn thảo. Hầu hết các ban soạn thảo hoặc tổ thư ký  hoặc ban biện tập đều có đại diện Bộ Tư pháp tham gia nhằm giúp ban soạn thảo chuẩn bị Dự án tránh chồng chéo, mâu thuẫn với các văn bản hiện hành, bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật.

 

            Cơ quan chủ trì Dự án tổ chức việc xây dựng Dự án Luật, Pháp lệnh theo trình tự qui định. Khi Dự án hoàn chỉnh được gửi lấy ý kiến chính thức bằng văn bản của các Bộ, ngành có liên quan (văn bản chuẩn bị trình Chính phủ), và được chỉnh lý lại lần cuối trên cơ sở các ý kiến của các Bộ, ngành. Cùng với việc chỉnh lý lại Dự án cơ quan chủ trì soạn thảo phải chuẩn bị tờ trình, bản thuyết minh về Dự án (trong trường hợp cần thiết) và các tài liệu có liên quan để trình Chính phủ. Trước khi đưa Dự án ra Chính phủ thảo luận. Thủ tướng hoặc Phó Thủ tướng  được phân công chủ trì phiên họp gồm đại diện Bộ, ngành chủ trì soạn thảo Dự án và một số Bộ, ngành có liên quan đến Dự án để xem xét trước khi Dự án được trình ra phiên họp Chính phủ. Tại phiên họp đó, Bộ trưởng hoặc thủ trưởng cơ quan chủ trì soạn thảo trình bày Dự án và các ý kiến còn khác nhau về dự án, đại diện các Bộ, ngành có liên quan phát biểu ý kiến, Thủ tướng hoặc Phó Thủ tướng kết luận và Dự án được chỉnh lý lại để trình Chính phủ (cũng có những Dự án không làm theo trình tự này).

 

            Chậm nhất là 7 ngày trước ngày họp Chính phủ, Bộ trưởng chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ phải trình Thủ tướng hồ sơ dự án. Hồ sơ Dự án Luật, pháp lệnh trình Chính phủ bao gồm:

 

            - Báo cáo tổng kết về các văn bản hiện hành trong lĩnh vực đề án đề cập tới, tình hình thực hiện các văn bản pháp luật trong lĩnh vực đó, mặt được, mặt chưa được....

 

            - Dự án Luật, Pháp lệnh kèm theo tờ trình Chính phủ.

 

            - Bản thuyết minh về Dự án (trong trường hợp thấy cần).

 

            - Tổng hợp ý kiến đóng góp của các Bộ, ngành, cơ quan tổ chức hữu quan, trong đó phải có ý kiến tham gia bằng văn bản của Bộ Tư pháp.

 

            Cùng với việc trình Thủ tướng Chính phủ, hồ sơ dự án, pháp lệnh còn được gửi đến các thành viên Chính phủ trước 5 ngày trước phiên họp Chính phủ để các thành viên Chính phủ nghiên cứu và chuẩn bị ý kiến. Phiên họp Chính phủ phải có ít nhất 2/3 Tổng số thành viên Chính phủ tham dự.

 

            Tại phiên họp chính phủ, Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan chủ trì Dự án luật, pháp lệnh trình bày nội dung Dự án và những vấn đề còn có ý kiến khác nhau về dự án. Đại diện các cơ quan có liên quan có thể trình bày thêm hoặc nêu ý kiến về dự án. Các thành viên Chính phủ thảo luận về từng vấn đề và nêu rõ ý kiến nhất trí hoặc không nhất trí, phương án giải quyết. Chủ toạ phiên họp kết luận về những vấn đề cần chỉnh lý và lấy ý kiến biểu quyết về việc trình Dự án luật, pháp lệnh.

 

            Trên cơ sở ý kiến đa số của các thành viên Chính phủ, Dự án luật được quyết định trình Quốc hội, Dự án Pháp lệnh được trình Uỷ ban thường vụ Quốc họi.

 

            Trước khi trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội Chính phủ giao cho Bộ chủ trì soạn thảo dự án, Bộ Tư pháp và Văn phòng Chính phủ tổ chức chỉnh lý lại Dự án trong thời hạn nhất định. Dự án được chỉnh lý trên cơ sở các ý kiến kết luận của chủ tạo phiên họp Chính phủ. Sau khi Dự án được chỉnh lý xong, cơ quan chủ trì Dự án phải trình Thủ tướng Chính phủ xem lại việc chỉnh lý có đúng với kết luận tại phiên họp Chính phủ thảo luận về Dự án hay không ? Nếu đúng Thủ tướng Chính phủ ký trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội và thông báo tại phiên họp tới của Chính phủ. Trường hợp Dự án được chỉnh lý chưa đúng với kết luận phiên họp Chính phủ thì cơ quan chủ trì Dự án phải tổ chức việc chỉnh lý lại Dự án và trình lại trong thời hạn nhất định và cũng theo trình tự trình ở trên.

 

            Trong trường hợp Dự án luật, pháp lệnh chưa được đa số thành viên Chính phủ nhất trí trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội thì Chủ toạ phiên họp kết luận về những nội dung cần tiếp tục hoàn chỉnh lại Dự án, các tài liệu có liên quan như báo cáo tổng kết các văn bản pháp luật hiện hành về vấn đề của Dự án, tình hình thực hiện... tài liệu tham khảo các nước và thời hạn phải hoàn thành để trình lại Chính phủ xem xét.

 

            Ngoài các phiên họp của Chính phủ thường kỳ 1 tháng 1 lần, Chính phủ có thể tổ chức các phiên họp bất thường để xem xét các Dự án. Tuy vậy trên thực tế không phải tất cả các Dự án Luật, Pháp lệnh đều được xem xét tại phiên họp Chính phủ vì số lượng Dự án Luật, Pháp lệnh  lệnh Chính phủ phải xem xét hàng năm là qúa lớn.

 

            Ví dụ: Theo chương trình xây dựng Pháp luật hàng năm số lượng Dự án Luật, Pháp lệnh là:

 

            1992: 40 Dự án Luật, Pháp lệnh theo chương trình chính thức

            1992: 15 Dự án Luật, Pháp lệnh theo chương trình dự bị

            1993: 34 Dự án Luật, Pháp lệnh theo chương trình chính thức

            1993: 15 Dự án Luật, Pháp lệnh theo chương trình dự bị

            1994: 27 Dự án Luật, Pháp lệnh theo chương trình chính thức

            1994: 10 Dự án Luật, Pháp lệnh theo chương trình dự bị

            1995: 19 Dự án Luật, Pháp lệnh theo chương trình chính thức

            1995: 3 Dự án Luật, Pháp lệnh theo chương trình dự bị

 

            Ngoài ra hàng năm Chính phủ còn ban hành số lượng lớn văn bản (kể cả văn bản pháp qui và không phải văn bản pháp qui) như năm 1995 Chính phủ đã ban hành khoảng 900 văn bản (theo thông báo của Văn phòng Chính phủ). Do vậy, việc xem xét các Dự án Luật, Pháp lệnh của Chính phủ không chỉ ở phiên họp của Chính phủ mà còn phải theo 1 cách khác phù hợp với tình hình, thực tế hơn, đó là việc các thành viên Chính phủ không thảo luận ý kiến về Dự án tại phiên họp Chính phủ mà phát biểu ý kiến về nội dung Dự án và biểu quyết thông qua phiếu lấy ý kiến các thành viên Chính phủ đối với 1 số Dự án mà chính phủ thấy không  có thời gian thảo luận ở phiên họp Chính phủ. Trên cơ sở đó Văn phòng Chính phủ tổng hợp ý kiến để Thủ tướng Chính phủ xem xét, nếu đa số ý kiến của các thành viên Chính phủ đồng ý với Dự án thì Thủ tướng Chính phủ ký trình dự án. Trong trường hợp Văn phòng Chính phủ thấy còn nhiều ý kiến khác nhau thì Thủ tướng Chính phủ chưa trình Dự án mà giao lại cho cơ quan chủ trì soạn thảo tiếp tục hoàn  chỉnh và trình lại Chính phủ trong thời hạn nhất định. Tuy nhiên việc phát biểu và biểu quyết về nội dung Dự án thông qua phiếu  lấy ý kiến chưa đảm bảo đúng qui định của Luật tổ chức Chính phủ đã được Quốc hội thông qua ngày 30/9/1992 là “Chính phủ thảo luận tập thể và biểu quyết theo đa số các Dự án Luật, Pháp lệnh trình Quốc hội và Uỷ ban Thường vụ Quốc hội”... (Điều 19) đây là một vấn đề quan trọng cần được khắc phục.

 

            2. Vai trò của Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ trong việc giúp Chính phủ xem xét, quyết định trình Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội Dự án Luật, Pháp lệnh.

 

            a) Tình hình thực tế về hoạt động của Bộ Tư pháp trong việc tham gia ý kiến về mặt pháp lý đối vơí các Dự án Luật, Pháp lệnh trước khi trình Chính phủ.

 

            Để thực hiện tốt nhiệm vụ của mình trong việc tham gia ý kiến có tính chất thẩm định về mặt pháp lý các Dự án Luật, Pháp lệnh do các Bộ, ngành soạn thảo trước khi trình Chính phủ, Bộ Tư pháp dã tham gia các công việc trong quá trình hoạt động xây dựng pháp luật bao gồm.

 

            - Tập hợp về dự kiến chương trình xây dựng về Luật, Pháp lệnh hàng năm của Chính phủ trên cơ sở đề nghị của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ để Chính phủ xem xét và quyết định việc trình Dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm hoặc theo nhiệm kỳ của Quốc hội; trình Chính phủ xem xét quyết định trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội, nhằm giúp Uỷ ban Thường vụ Quốc hội có cơ sở lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm hoặc cả nhiệm kỳ Quốc hội, trình Quốc hội thông qua.

 

            - Bộ Tư pháp tham gia ngay từ đầu của quá trình soạn thảo Dự án phối hợp cùng các Bộ, ngành soạn thảo các Dự án Luật, Pháp lệnh để trình Chính phủ. Ngoài ra Bộ Tư pháp còn phối hợp, tham gia soạn thảo các Dự án Luật, Pháp lệnh không thuộc Chính phủ chịu trách nhiệm trình Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội chủ trì soạn thảo 1 số Dự án luật pháp lệnh được phân công, đó là những Dự án mà phạm vi thuộc trách nhiệm quản lý của Bộ Tư pháp như vấn đề Quốc tịch, Luật sư, Thi hành án dân sự... Hoặc những Dự án có liên quan đến nhiều Bộ, ngành mà không có cơ quan chịu trách nhiệm chính như: Bộ luật Hình sự, Bộ luật Dân sự, Luật hôn nhân gia đình, pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính... Bộ Tư pháp với vai trò là cơ quan của Chính phủ có trách nhiệm thẩm định các Dự án bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật và bảo đảm về kỹ thuật xây dựng các Dự án Luật, Pháp lệnh nói riêng và kỹ thuật soạn thảo văn bản qui phạm pháp luật nói chung . Do vậy Dự án Luật, Pháp lệnh trước khi trình Chính phủ được gửi đến Bộ Tư pháp tham gia góp ý kiến. Việc lấy ý kiến Bộ Tư pháp về Dự án Luật, Pháp lệnh có thể  do cơ quan chủ trì soạn thảo Dự án hoặc Văn phòng Chính phủ gửi. Trong thời hạn nhất định Bộ Tư pháp phải có trách nhiệm nghiên cứu và trả lời chính thức bằng văn bản. Văn bản tham gia ý kiến của Bộ Tư pháp phải gửi đến cơ quan chủ trì soạn thảo Dự án và Văn phòng Chính phủ  trước khi Dự án trình Chính phủ xem xét. Trên cơ sở các ý kiến có tính chất thẩm định của Bộ Tư pháp và cùng với ý kiến của các Bộ ngành có liên quan đến dự án, Chính phủ thảo luận và quyết định trình Dự án ra Quốc hội; Uỷ ban Thường vụ Quốc hội hoặc tiếp tục hoàn chỉnh dự án. Tuy nhiên trong thực tế không phải tất cả các Dự án luật, pháp lệnh trước khi trình Chính phủ Bộ Tư pháp cũng tham gia được đầy đủ vì còn phụ thuộc vào các Bộ ngành có lấy ý kiến hay không? Phụ thuộc vào trình độ cán bộ tham gia vào quá trình soạn thảo dự án, cách tổ chức, phối hợp nghiên cứu của các cơ quan chuyên môn thuộc Bộ trong quá trình chuẩn bị ý kiến thẩm định về Dự án .

 

            b) Tình hình thực tế về hoạt động của Văn phòng Chính phủ trong việc chuẩn bị phiên họp Chính phủ và trong quá trình Chính phủ xem xét thảo luận Dự án luật, pháp lệnh để trình Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội.

 

            Văn phòng Chính phủ là bộ máy giúp việc của Chính phủ (Điều 30 Luật tổ chức Chính phủ), do vậy trong hoạt động xây dựng pháp luật Văn phòng Chính phủ có trách nhiệm thực hiện các nhiệm vụ sau:

 

            - Phối hợp với Bộ Tư pháp trong việc chuẩn bị dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh (thuộc phần quản lý của Chính phủ ) hàng năm hoặc trong cả nhiệm kỳ Quốc hội.

 

            - Trên cơ sở phân công của Chính phủ về việc xây dựng các Dự án luật, pháp lệnh cho các Bộ, ngành Văn phòng Chính phủ có trách nhiệm theo dõi, đôn đốc thúc đẩy tiến độ chuẩn bị các Dự án của các Bộ ngành được phân công chủ trì soạn thảo Dự án, báo cáo với Chính phủ về tiến độ chuẩn bị các Dự án luật, pháp lệnh.

 

            - Lấy dự kiến chương trình làm việc trong  các phiên họp thường kỳ của Chính phủ, trong đó sắp sếp chương trình xem xét các Dự án Luật, Pháp lệnh do các Bộ ngành được phân công chủ trì soạn thảo (trên cơ sở chương trình của Quốc hội và tiến độ thực hiện dự án) để trình Chính phủ.

 

- Thẩm tra về thủ tục pháp lý, hồ sơ Dự án luật, Pháp lệnh do các Bộ, ngành được phân công chủ trì soạn thảo gửi đến, trước khi Dự án được trình theo chương trình tại phiên họp Chính phủ hoặc gửi đến các thành viên Chính phủ tham gia ý kiến.

 

Hồ sơ Dự án phải có đầy đủ các tài liệu như: Dự thảo luật, tờ trình về dự luật, bản tổng hợp các ý kiến của các Bộ, ngành. Báo cáo tổng kết về tình hình thực  những vấn đề về nội dung dự án, những văn bản quy phạm pháp luật đã có (kèm theo Công văn nếu Chính phủ yêu cầu), bản thuyết minh về dự án.

 

Các thủ tục pháp lý cần thiết như : ý kiến tham gia của các Bộ, ngành  ... phải là ý kiến của Bộ trưởng, thủ trưởng hoặc người được uỷ quyền hợp pháp như Thứ trưởng, Phó thứ trưởng và phải bằng văn bản. Nội dung tờ trình về Dự án phải nêu rõ các vấn đề còn có ý kiến khác nhau giữa cơ quan chủ trì soạn thảo Dự án với các Bộ, ngành. Dự án chuẩn bị theo  phương án nào ? Vì sao?

 

Trong trường hợp Dự án đã được Chính phủ thảo luận cho ý kiến kết luận lần trước thì đã được chỉnh lý chưa ?

 

Chỉ trên cơ sở thực hiện đầy đủ các yêu cầu về thủ tục pháp lý, về hồ sơ Dự án thì Dự án  mới được đưa ra xem xét tại phiên họp Chính phủ. Song trên thực tế vấn đề này cũng chưa thực hiện  được đầy đủ như việc chuẩn bị các công văn tham gia ý kiến của các Bộ, ngành, thậm chí đôi khi Bộ Tư pháp chưa có văn bản tham gia ý kiến mà Dự án đã được đưa ra phiên họp Chính phủ.

 

- Chuẩn bị các ý kiến về thủ tục pháp lý trình Dự án về hồ sơ, về nội dung cơ bản của Dự án để Thủ tướng Chính phủ quyết định đưa ra phiên họp Chính phủ để  xem xét, thảo luận. Đây là vấn đề rất quan trọng chuẩn bị cho phiên họp Chính phủ.

 

c) Những ưu điểm và những hạn chế chủ yếu qua thực tế thực hiện quy trình xem xét, quyết định trình Dự án luật, pháp lệnh của Chính phủ.

 

* Những ưu điểm chủ yếu:

 

- Các Dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ trình ra Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội được Chính phủ giao cho Bộ, ngành trực tiếp quản lý soạn thảo. Trong trường hợp Dự án có liên quan đến nhiều ngành thì Chính phủ giao cho một số Bộ, ngành phối hợp soạn thảo.

 

- Trong quá trình soạn thảo dự án, dù là giao cho một Bộ, ngành hay Liên bộ, ngành soạn thảo thì hầu hết các Dự án cũng đều do ban soạn thảo tổ chức việc soạn thảo. Ban soạn thảo bao gồm nhiều cơ quan có liên quan, trong đó thường có đại diện Bộ Tư pháp, nhằm giúp cho cơ quan chủ trì soạn thảo xây dựng đúng kỹ thuật, xây dựng Dự án tránh mâu thuẫn chồng chéo. Ban soạn thảo tập hợp được các chuyên gia giỏi về chuyên môn, về pháp lý tạo cơ sở cho việc chuẩn bị Dự án được đúng hướng ngay từ đầu về phạm vi, đối tượng điều chỉnh của dự án, những nội dung chủ yếu cần được đề cập trong dự án.

 

- Việc xây dựng các Dự án Luật, Pháp lệnh thường gắn với lợi ích thiết thân và có ý nghĩa quan trọng đối với hoạt động quản lý Nhà nước và quá trình phát triển của Bộ, ngành chủ trì soạn thảo Dự án, nên thường được cơ quan Chủ chì quan tâm và khẩn trương tổ chức việc xây dựng Dự án. Lãnh đạo Bộ, ngành chủ trì  Dự án kịp thời cho ý kiến chỉ đạo về chính sách pháp lý, tổ chức các hội nghị để tham khảo ý kiến của các ngành có liên quan hoặc kịp thời xin ý kiến Chính phủ bảo đảm tiến độ xây dựng Dự án luật, pháp lệnh.

 

- Chính phủ dành 85% số kinh phí hỗ trợ hoạt động xây dựng các Dự án Luật, Pháp lệnh cho quá trình soạn thảo Dự án  và giao cho cơ quan chủ trì Dự án quản lý, góp phần bảo đảm cho việc hoàn thành Dự án đúng tiến độ và có chất lượng. Bởi vậy, cơ quan chủ trì soạn thảo có điều kiện tổ chức cho quá trình soạn thảo như khảo sát thực tế, đánh giá chính sách về các nội dung chuẩn bị cho dự án, tổ chức soạn thảo ... Ngoài kinh phí được cấp, một số ngành có điều kiện đầu tư thêm kinh phí của ngành mình cho quá trình soạn thảo Dự án như các Dự án Luật hàng không, Hàng hải, Hải quan, Thuế, Bưu chính viễn thông ...

 

- Nhiều Dự án luật, pháp lệnh cơ quan chủ trì soạn thảo Dự án ngoài việc lập Ban soạn thảo gồm các cơ quan hữu quan còn mời đại diện cơ quan thẩm tra của Quốc hội tham gia ngay từ giai đoạn đầu quá trình xây dựng dụ án, tạo điều kiện để các cơ quan thẩm tra nắm toàn diện các vấn đề của Dự án ngay từ đầu, bảo đảm thuận lợi trong quá trình thẩm tra dự án.

 

- Các Dự án luật, pháp lệnh được tiến hành xây dựng và trình ra Quốc hội và Uỷ ban thường vụ Quốc hội theo chương trình hàng năm đã được Quốc hội thông qua, do vậy, việc xem xét Dự án phải thực hiện theo đúng tiến độ đã quy định nhằm bảo đảm tính khả thi của chương trình.

 

- Trong một vài năm gần đây Chính phủ đã thấy rõ hơn vai trò của Bộ Tư pháp trong việc thẩm định các Dự án luật, pháp lệnh trước khi Chính phủ xem xét, cho ý kiến và quyết định trình Dự án ra Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội.

 

- Trong những năm gần đây, Bộ Tư pháp cũng như Văn phòng Chính phủ đã tổ chức và sắp xếp lại đội ngũ cán bộ xây dựng pháp luật cho các vụ chuyên môn. Bộ Tư pháp đã xây dựng đội ngũ cán bộ xây dựng pháp luật từ nhiều nguồn đào tạo  khác nhau : trong nước, ngoài nước, đào tạo lại ... tạo cơ sở để các chuyên gia tham gia ngày càng có chất lượng hơn trong hoạt động xây dựng pháp luật cũng như thẩm định dự án.

 

* Những điểm hạn chế chủ yếu:

 

- Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm vẫn quá tải, chưa thật sự khoa học, chưa phù hợp giữa mong muốn và khả năng thực hiện do chưa có một quy trình chuẩn bị và dự kiến chương trình thực sự khoa học. Do vậy, trong nhiều năm việc thực hiện chương trình thường rất khó khăn, Ví dụ năm 1993 Quốc hội và Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua được 18 luật, pháp lệnh, trên 30 văn bản theo chương trình chính thức đạt 60% kế hoạch; năm 1994 thông qua trên 27 văn bản đạt 60% kế hoạch, năm 1995 theo chương trình chính thức thông qua được 5 trên 19 văn bản đạt 25% kế hoạch ... Ngay trong Chính phủ thời gian xem xét để trình Quốc hội và Uỷ ban thường vụ Quốc hội các Dự án Luật, Pháp lệnh cũng rất khó khăn. Do vậy, nhiều Dự án Luật, Pháp lệnh không được thảo luận ở phiên họp Chính phủ mà các Dự án được chuyển đến các thành viên Chính phủ tham gia ý kiến và Văn phòng Chính phủ có trách nhiệm tổng hợp ý kiến về Dự án trình Thủ tướng Chính phủ. Trên cơ sở ý kiến nhất trí từ đa số, Thủ tướng Chính  phủ quyết định trình Dự án ra Quốc hội hoặc Uỷ ban thường vụ Quốc hội, do vậy đã ảnh hưởng không ít đến chất lượng dự án.

 

- Nhà nước chưa có văn bản Luật quy định về trình tự xây dựng các Dự án Luật, Pháp lệnh một cách đầy đủ làm cơ sở pháp lý thống nhất cho việc thực hiện các bước tiến hành trong quá trình xây dựng luật, pháp lệnh, quy định về vai trò của cơ quan chủ trì soạn thảo Dự án các cơ quan tổ chức phối hợp, Ban soạn thảo về quy trình Chính phủ xem xét, thảo luận, quyết định trình Dự án ... Do đó việc xây dựng Dự án thường bị chậm, chưa đúng tiến độ và chất lượng chưa cao.

 

- Các Dự án Luật, Pháp lệnh thường phân công cho Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ quản lý chuyên ngành đó chủ trì soạn thảo. Do vậy việc chuẩn bị Dự án không tránh khỏi tư tưởng cục bộ, vun vén cho Bộ, ngành mình, bỏ qua lợi ích chung làm cho việc xem xét, thẩm tra phức tạp, khó khách quan. Đây chính là một trong những nhân tố tiềm ẩn làm cho hệ thống pháp luật chưa thống nhất, có khi mâu thuẫn, hạn chế hiệu quả hoạt động quản lý Nhà nước.

 

- Kinh phí hỗ trợ cho việc xây dựng Dự án thường chậm, cơ chế duyệt, chuyển kinh phí còn phức tạp, không đồng bộ, mức duyệt đôi lúc còn thiếu khách quan, tùy tiện đã ảnh hưởng không ít đến tiến trình soạn thảo các Dự án, chất lượng của Dự án.

 

- Việc mời đại diện các cơ quan thẩm tra Dự án ngay từ giai đoạn đầu của quá trình soạn thảo sẽ mang lại những kết quả tích cực, nếu như Dự án được xây dựng bảo đảm tính khách quan và vì lợi chung. Song, hoạt động thẩm tra  sẽ bị hạn chế nếu như Dự án được xây dựng trên cơ sở thiếu tính khách quan, vì lợi ích cục bộ của Bộ, ngành và trong quá trình chuẩn bị Dự án, cơ quan chủ trì Dự án đã thuyết phục được cơ quan thẩm tra đồng ý với Dự án.

 

- Trong nhiều năm chưa xác định rõ vai trò của Bộ Tư pháp trong việc thẩm định Dự án Luật, Pháp lệnh trước khi trình Chính phủ nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật, đồng thời bảo đảm cho Dự án được xây dựng đúng kỹ thuật soạn thảo Luật, Pháp lệnh.

 

- Chưa phân định rõ vai trò của Bộ Tư pháp và Văn phòng Chính phủ trong việc tham gia soạn thảo Dự án, cũng như tham gia ý kiến vào Dự án trước khi Dự án Luật, pháp lệnh được trình Chính phủ xem xét.

 

- Việc xin ý kiến Bộ chính trị về các quan điểm lớn của Dự án thường thực hiện sau khi Dự án đã hoàn chỉnh trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội cũng là một trong những nguyên nhân góp phần kéo dài trình tự xây dựng Dự án.

 

II - Một số kiến nghị nhằm đổi mới quy trình, nâng cao chất lượng xem xét, quyết định trình Dự án luật, pháp lệnh của Chính phủ, nâng cao vai trò của Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ giúp Chính phủ trong hoạt động này.

 

Xuất phát từ thực trạng tình hình xây dựng các Dự án Luật, Pháp lệnh của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và yêu cầu đổi mới, nâng cao hiệu quả, chất lượng hoạt động xây dựng pháp luật của Nhà nước ta, phù hợp với yêu cầu cải cách nền hành chính Quốc gia, xây dựng Nhà nước và pháp quyền trong giai đoạn hiện nay, chúng tôi kiến nghị một số vấn đề sau đây:

 

1. Cải tiến công tác lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh :

 

 Trước hết phải nghiên cứu chiến lược xây dựng pháp luật dài hạn 10 năm hoặc 20 năm trên cơ sở đường lối chính sách của đảng, chiến lược về phát triển kinh tế xã hội của đất nước ta và nhu cầu quản lý xã hội để có bức tranh toàn cảnh về hệ thống pháp luật của Nhà nước ta phục vụ cho việc quản lý của Nhà nước đối với toàn bộ xã hội. Trên cơ sở đó, chúng ta sẽ xây dựng chương trình xây dựng pháp luật 5 năm, hàng năm phù hợp với chiến lược xây dựng pháp luật, với yêu cầu và trình độ phát triển kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ và thực tế khả năng chuẩn bị các dự án, nhằm tránh đưa ra chương trình hành năm quá ôm đồm, nặng nề thiếu tính khoa học và thiếu khả năng thực tế  trong xây dựng pháp luật.

 

Công tác lập chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh phải được tiến hành đồng thời cùng với việc xác lập kinh phí, hỗ trợ cho việc xây dựng Dự án, nhằm bảo đảm hiệu quả của hợp đồng xây dựng Luật, Pháp lệnh.

 

2. Tăng cường trách nhiệm của Chính phủ trong việc chỉ đạo và cho ý kiến về Dự án với các cơ quan chủ trì soạn thảo dự án.

 

- Dự án Luật, Pháp lệnh thuộc thẩm quyền của Chính phủ trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội thì trước khi trình phải được  Chính phủ xem xét, thông qua theo một trình tự chặt chẽ tại phiên họp Chính  phủ như sau :

 

- Cơ quan được phân công chủ trì soạn thảo Dự án báo cáo về tình hình thực hiện những văn bản pháp luật hiện hành liên quan đến nội dung Dự án, đánh giá mặt tích cực, mặt hạn chế của các văn bản đó; trình bày nội dung chính của Dự án Luật, Pháp lệnh, kinh nghiệm pháp luật của các nước về vấn đề đó ;

 

- ý kiến của các Bộ, ngành tham gia dự án, các nội dung còn có ý kiến khác nhau;

 

- Bộ Tư pháp có trách nhiệm trình bày báo cáo thẩm định về Dự án đó.

 

- Các thành viên Chính phủ thảo luận và biểu quyết thông qua việc  trình Dự án ra Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Cần tăng cường phiên họp bất thường của Chính phủ để thảo luận các Dự án luật, pháp lệnh trước khi trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Nên bỏ hình thức lấy ý kiến các thành viên Chính phủ về Dự án Luật, Pháp lệnh thông qua phiếu lấy ý kiến. Bởi lẽ việc lấy ý kiến như trên chỉ giải quyết một số vấn đề của Dự án chứ không phải toàn bộ Dự án; việc không thảo luận Dự án Luật, Pháp lệnh tại phiên họp Chính phủ sẽ kém hiệu quả trong việc tham gia ý kiến về Dự án.

 

3. Nâng cao vai trò của Bộ Tư pháp trong hoạt động xây dựng Luật, Pháp lệnh:

 

Bộ Tư pháp với tư cách là cơ quan của Chính phủ có trách nhiệm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của các Dự án luật, pháp lệnh trước khi Chính phủ trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội bao gồm :

 

- Bộ Tư pháp có trách nhiệm soạn thảo các Dự án Luật, Pháp lệnh cho Chính phủ trình đã được xác định trong chương trình xây dựng pháp luật có phân công cho Bộ Tư pháp  chủ trì soạn thảo Dự án thì Bộ Tư pháp phải tổ chức viêc soạn thảo dự án. Có sự phối hợp với các Bộ, ngành hữu quan một cách chặt chẽ nhằm xây dựng Dự án có chất lượng.

 

- Đối với những Dự án luật, pháp lệnh do các Bộ, ngành khác chủ trì soạn thảo, thì Bộ Tư pháp có trách nhiệm :

 

+ Tham gia ngay từ đầu vào quá trình soạn thảo Dự án Luật, Pháp lệnh mà Chính phủ là cơ quan trình Dự án và các cơ quan của Chính phủ có trách nhiệm chủ trì soạn thảo. Bộ Tư pháp cũng có thể tham gia soạn thảo Dự án Luật, Pháp lệnh không do Chính phủ chịu trách nhiệm trình khi được các cơ quan tổ chức đó yêu cầu.

 

+ Cùng với cơ quan chủ trì soạn thảo Dự án Luật, Pháp lệnh Văn phòng Chính phủ xem lại và chỉnh lý lần cuối Dự thảo Luật, Pháp lệnh cùng Tờ trình về dự thảo đó trước khi trình Chính phủ hoặc Chính phủ quyết định trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội;

 

+ Chịu trách nhiệm thẩm định các Dự án luật, pháp lệnh trước khi Chính  phủ họp để xem xét, quyết định trình Dự án ra Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội.

 

- Báo cáo thẩm định về Dự án phải được trình bày tại phiên họp Chính phủ với các nội dung  sau đây :

 

+ Quan điểm xây dựng Dự án Luật, Pháp lệnh có hợp hiến, hợp pháp và phù hợp với chính sách pháp lý của Nhà nước ta hay không ?

 

+ Các vấn đề pháp lý đặt ra phải giải quyết trong Dự thảo Luật, Pháp lệnh có hợp hiến, hợp pháp không ?

 

+ Các quy định trong Dự án Luật, Pháp lệnh có mâu thuẫn, chồng chéo với các quy định hiện hành của Hiến pháp, Luật không ?

 

+ Cơ cấu của Dự án đã bảo đảm tính lôgic và khoa học chưa. Dự án được xây dựng đã đúng về kỹ thuật xây dựng văn bản chưa ? Cách thể hiện phần chương, mục điều, khoản, điểm có hợp lý không ? Cách sử dụng từ ngữ trong Dự thảo Luật, Pháp lệnh có đơn giả, dễ hiểu, trong sáng và chính xác không ?

 

+ Đánh giá tổng quát chung về Dự án, tính khả thi, tác động của Dự án Luật, Pháp lệnh trong đời sống xã hội và công tác quản lý Nhà nước trong phạm vi lĩnh vực, đối tượng mà Lụât, Pháp lệnh đó điều chỉnh.

 

- Báo cáo thẩm định phải được gửi đến Văn phòng Chính phủ trước phiên họp Chính phủ.

 

Để thực hiện tốt vai trò của mình trong hoạt động xây dựng pháp luật, thẩm định các Dự án Chính  phủ có trách nhiệm trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Trước mắt Bộ Tư pháp cần tăng cường đội ngũ chuyên gia pháp lý giỏi về pháp luật trong nước cũng như pháp luật Quốc tế cho các vụ xây dựng pháp luật. Không ngừng đào tạo nâng cao trình độ chuyên môn cho các cán bộ đảm đương  công tác này. Tăng cường các điều kiện và phương tiện làm việc như tài liệu, máy ... để các đơn vị này chủ động trong công việc.

 

4. Vai trò của Văn phòng Chính phủ :

 

- Cần xác định rõ Văn phòng Chính phủ không phải là cơ quan thẩm định Dự án luật, pháp lệnh mà là cơ quan giúp việc của Chính phủ đôn đốc tiến trình soạn thảo các Dự án luật, pháp lệnh .

 

- Chuẩn bị chương trình họp của Chính phủ về Dự án Luật, Pháp lệnh, do vậy, Văn phòng Chính  phủ phải có trách nhiệm kiểm tra các hồ sơ, thủ tục pháp lý về Dự án luật, pháp lệnh trước khi  được trình Chính phủ xem xét.

 

-  Giúp Chính phủ xem xét các chính sách pháp lý do các cơ quan chủ trì soạn thảo Dự án trình Chính phủ. Đó là nội dung quan trọng, do vậy các bộ phận chuyên trách của Văn phòng Chính phủ phải được bổ sung đủ mạnh để có thể giúp Chính phủ chỉ đạo công tác xây dựng pháp luật của các Bộ, ngành có hiệu quả. Hoạt động của các bộ phận chuyên trách của Văn phòng  Chính phủ phải được phân công rõ ràng, tránh tình trạng tạo ra những khâu trung gian, phiền hà không cầnthiết trong hoạt động xây dựng pháp luật.

 

5. Về vai trò lãnh đạo của Đảng trong hoạt động xây dựng Luật, Pháp lệnh.

 

 Đây là vấn đề quan trọng vì Luật, Pháp lệnh là những văn bản pháp lý có hiệu lực cao, liên quan đến mọi đối tượng trong xã hội, do vậy  những vấn đề thuộc quan điểm lớn của dự thảo cần được Bộ chính trị cho ý kiến từ giai đoạn trước khi trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội để bảo đảm cho tiến  trình xây dựng Luật, Pháp lệnh được nhanh hơn.

 

Hiện nay Bộ chính trị chỉ cho ý kiến sau khi Dự án đã được trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội do vậy nhiều Dự án phải chuẩn bị lại  một số vấn đề cơ bản gây lãng phí thời gian và chi phí.

 

6. Khẩn trương xây dựng và ban hành Luật về thẩm quyền, trình tự ban hành Luật, Pháp lệnh làm cơ sở cho việc lập lại trật tự trong hoạt động xây dựng Luật, Pháp lệnh.

 

Luật này xác định những vấn đề chỉ Quốc hội ban hành Luật; những vấn đề Quốc hội có thể uỷ quyền cho Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh; trách nhiệm của các  cơ quan trong việc xây dựng chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh; trách nhiệm của cơ quan trình Dự án, chủ trì soạn thảo Dự án, Ban soạn thảo dự án, cơ quan thẩm tra, cơ quan ban hành Luật, Pháp lệnh ... Đặc  biệt cần phân định rõ vai trò của Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ trong việc giúp Chính phủ xem xét, quyết định trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội về Dự án Luật, Pháp lệnh; trách nhiệm của Chính phủ trong việc xem xét trình Dự án ra Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội.

 

Kết luận : Trên cơ sở thực trạng hoạt động xây dựng Luật, Pháp lệnh, để đáp ứng yêu cầu của công cuộc đổi mới đất nước thì việc đổi mới quy trình xây dựng Luật, Pháp lệnh là hết sức cần thiết. Chính phủ là một chủ thể đặc biệt quan trọng trong việc trình phần lớn các Dự án Luật, Pháp lệnh hàng năm, 5 năm ra Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Do vậy, việc đổi mới quy trình xem xét để trình các Dự án Luật, Pháp lệnh của Chính phủ là một trong những yêu cầu lớn để thúc đẩy tiến trình ban hành Luật, Pháp lệnh, tạo cơ sở hoàn thiện hệ thống pháp luật trong đó có vai trò quan trọng của Bộ Tư pháp và Văn phòng Chính phủ.

 

Chúng ta hy vọng rằng, cùng với việc đổi mới trong các lĩnh vực kinh tế - văn hoá  - xã hội, cải cách hoạt động của các cơ quan trong bộ máy Nhà nước,  hoạt động xây dựng Luật, Pháp lệnh cũng được đổi mới ngày càng có chất lượng, hiệu quả góp phần tích cực trong quản lý Nhà nước, hướng tới mục tiêu mà Đảng ta đã xác định “Dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, văn minh”./.

           

 

PHẦN BA

PHẦN TƯ LIỆU THAM KHẢO NƯỚC NGOÀI

 

           

                                                                        I

 

QUYỀN VÀ TRÌNH TỰ BAN HÀNH

CÁC VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CỘNG HOÀ PHÁP

 

                                                                        Dương Bạch Long

                                                            Viện NCKH Pháp lý, Bộ Tư Pháp

 

 

            I/ Về hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Cộng hoà Pháp, thẩm quyền và trình tự ban hànhvăn bản quy phạm pháp luật của cộng hoà Pháp.

 

            1) Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật.

 

            ở Pháp văn bản quy phạp pháp luật được hiểu là văn bản có tính chất chung, có hiệu lực bắt buộc thi hành. Văn bản quy phạm pháp luật được phân biệt với văn bản cá biệt. Sự phân biệt này là hết sức quan trọng và có ý nghĩa đối với mọi công dân và công chức nhà nước vì là công dân thì phải chấp hành văn bản quy phạm pháp luật, là công chức nhà nước thì có nghĩa vụ làm cho văn bản quy phạm pháp luật được thi hành. Còn văn bản cá biệt thì chỉ áp dụng với một đối tượng cụ thể.

 

            2) Thứ bậc văn bản quy phạm pháp luật, phân biệt Lập pháp và Lập quy.

 

            Pháp là nước theo thuyết Tam quyền phân biệt rõ ba quyền: Lập pháp, Hành pháp, Tư pháp có sự phân biệt rạch ròi giữa quyền lập pháp và quyền lập quy. Quyền lập pháp thuộc về Nghị viện, quyền lập quy thuộc về cơ quan hành pháp.

 

            Trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Cộng hoà Pháp thì văn bản có ýnghĩa quan trọng nhất là Hiến pháp và lời nói đầu của Hiến pháp. Lời nói đầu của Hiến pháp được hiểu gồm cả Tuyên ngôn nhân quyền của Pháp năm 1789 và những nguyên tắc tối cao bất thành văn như: Bình đẳng trước pháp luật, không phân biệt tôn giáo, tự do ý kiến, tự do thành lập và hoạt động đảng phái chính trị .v.v.. Hiến pháp và lời nói đầu của Hiến pháp sẽ được cụ thể hoá bằng Luật và các văn bản pháp quy.

 

            Các vấn đề thuộc thẩm quyền Lập pháp của Nghị viện được quy định rõ trong Điều 34 Hiến pháp của Cộng hoà Pháp. Đó là:

 

            - Các quyền công dân và những đảm bảo cơ bản giành cho công dân trong việc thực hiện các quyền tự do công, những ràng buộc mà nền quốc phòng áp đặt về mặt nhân thân và tài sản cho các công dân.

 

            - Quốc tịch, tình trạng và năng lực của con người, các chế độ hôn nhân, thừa kế, chúc thư.

 

            - Sự xác định các tội ác, tội phạm và hình phạt, thủ tục tố tụng hình sự, sự ân xá, việc thành lập các trình tự xét xử mới và quy chế thẩm phán.

 

            - Cơ sở biểu suất và thể thức thu các loại thuế, chế độ phát hành tiền.

 

            - Chế độ bầu cử Quốc hội và Hội đồng nhân dân địa phương.

 

            - Sự thành lập các loại công sở.

 

            - Những đảm bảo cơ bản giành cho các viên chức dân sự và quân sự của nhà nước.

 

            - Việc quốc hữu hoá các xí nghiệp và việc chuyển dịch quyền sở hữu doanh nghiệp thuộc khu vực quốc doanh sang khu vực tư doanh.

 

            - Về tổ chức nền quốc phòng.

 

            - Về quyền tự quản các cấp chính quyền địa phương, thẩm quyền và quyền lợi của họ.

 

            - Về nền giáo dục.

 

            - Về chế độ sở hữu, các quyền thực tế và các nghĩa vụ dân sự, thương mại.

 

            - Về quyền lao động, quyền công đoàn và đảm bảo đảm xã hội.

 

            - Các Luật về tài chính xác định nguồn tài sản và các chi phí của nhà nước trong điều kiện và những hạn chế quy định tại một đạo Luật về tổ chức.

 

            - Các luật về chương trình xác định mục tiêu của hoạt động kinh tế và xã hội của nhà nước.

 

            Thẩm quyền lập quy của các cơ quan hành pháp. Đó là tất cả các vấn đề không thuộc phạm vi lập pháp. Thẩm quyền lập pháp, lập quy được quy định rạch ròi như vậy nên khi có sự lấn quyền, kể cả khi Nghị viện làm Luật về những vến đề thuộc quyền lập quy của Chính phủ sẽ bị kiện ra Hội đồng Hiền pháp.

 

            3) Về trình tự ban hành Luật:

 

            a) Sáng kiến Luật: Ở Pháp các sáng kiến Luật được xuất phát từ hai nguồn: Sáng kiến Luật của Chính phủ (gọi là dự Luật) chiếm 80% và sáng kiến của Nghị sĩ Quốc hội (goị là đề nghị Luật) chiếm 20%. Chính phủ thường có nhiều dự Luật đệ trình hơn là các Nghị sĩ vì Chính phủ làm chương trình nghị sự cho Nghị viện nên gần như có sự áp đặt của Chính phủ đối với Nghị viện về kế hoạch làm Luật.

 

            b) Quy trình soạn thảo, xem xét và thông qua Dự án Luật: Dự luật của Chính phủ được giao cho một Bộ soạn thảo. Trong quá trình Dự thảo  Bộ chủ trì phải trao đổi ý kiến với các Bộ khác. Riêng Bộ Tài chính bao giờ cũng phải có ý kiến. Dự Luật soạn thảo xong được Bộ trưởng xem xét và chuyển cho Chính phủ. Khi Chính phủ quyết định sẽ đưa dự Luật này ra trình Nghị viện thì trước đó phải đưa sang Hội đồng Nhà nước để xin ý kiến tư vấn. Hội đồng nhà nước với tư cách là Tham chính viện sẽ xem xét Dự án Luật có mâu thuẫn với Hiền pháp và pháp luật hiện hành hay không và tính hợp lý, hợp thời của dự Luật đó. Sau đó Dự án được gửi sang cho Nghị viện. Việc xem xét dự luật ở Nghị viện được tiến hành theo thủ tục thông thường hay theo thủ tục khẩn cấp. Trước tiên Dự án Luật được xem xét ở Hạ Nghị viện. Nghị viện có sáu Uỷ ban chuyên bịêt gồm Uỷ ban pháp Luật, Uỷ ban tài chính, Uỷ ban đối ngoại ... được phân công thẩm tra các Dự án Luật.

 

            Tại phiên họp của Uỷ ban, sau khi nghe ông Bộ trưởng Bộ chủ trì soạn thảo Dự án thuyết trình, cac Nghị sĩ xẽ thảo luận. Uỷ ban cử ra một Nghị sĩ tập hợp ý kiến đóng góp vào Dự án . Các Uỷ ban có thể mời các chuyên gia am tường về Dự án luật để thuyết trình. Sau đó một Nghị sĩ đại diện cho Uỷ ban sẽ viết báo cáo nói sơ bộ về nội dung Dự án , các đề nghị sửa đổi, đề nghị nào được da số chấp nhận.... Báo cáo này sẽ là cơ sở để Nghị viện xem xét về dự Luật. Trường hợp chất lượng văn bản quá kém thì sẽ bị trả lại cho Chính phủ. Tất cả các tiến trính nói trên khi Chính phủ có đề nghị làm khẩn cấp thì sẽ được tiến hành trong vòng 48 giờ.

 

            Sau khi dự Luật được các Uỷ ban xem xét thì toàn thể thành viên Hạ nghị viện sẽ họp lần thứ nhất để nghe đọc dự luật và cho ý kiến. Sau đó dự luật được chuyển sang Thượng nghị viện để xem xét theo thủ tục giống như ở Hạ nghị viện. Trên cơ sở ý kiến của hai Viện, Chính phủ đựa lại Dự án và trình ra, thông qua ở Thượng nghị viện và sau đó ở Hạ nghị viện. Trường hợp hai Viện không nhất chí thì ý kiến của Hạ nghị viện là ý kiến quyết định.

 

            Trong trường hợp Chính phủ đề nghị làm thủ tục khẩn cấp thì sau khi có ý kiến của hai Viện lần thứ nhất, ban hỗn hợp giữa hai Viện sẽ được thành lập với số thành viên ngang nhau để sửa Dự án Luật theo một giải pháp chung gian (không có sự tham gia của Chính phủ). Sau đó Dự án Luật được đưa ra Hạ nghị viện thông qua.

 

            c) Việc xem xét lại một đạo Luật Sau khi được thông qua và vai trò của Hội đồng Hiến pháp:

 

            Hội đồng hiến pháp là cơ quan giám sát tính hợp hiến của các đạo Luật. Nhưng Hội đồng này không xem xét tất cả các đạo Luật mà chỉ xem xét một đạo Luật đã thông qua khi có đề nghị của Tổng thống, Thủ tướng, Chủ tịch Thượng nghị viện, Chủ tịch Hạ nghị viện, của sáu mươi Thượng nghị sĩ hoặc sáu mươi Hạ nghị sĩ. Hội đồng Hiến pháp sử dụng các biện pháp cần thiết để xem xét và phán quyết một đạo Luật có hợp hiến hay không. Trường hợp Hội đồng hiến pháp phán quyết một đạo luật có những phần không hợp hiến thì người trình dự Luật sẽ đề nghị Nghị viện thông qua theo hướng sửa đổi cho phù hợp hoặc rút lại dự Luật. Nếu Hội đồng hiến pháp bác đề nghị xen xét về tính hợp hiến của một đạo Luật thì đề nghị này được chuyển đến Tổng thống. Tổng thống có quyền đề nghị Nghị viện xem xét lại Luật một lần lữa trước khi công bố. Việc Hội đồng hiến pháp xem sét về tính hợp hiến của một đạo Luật chỉ được tiến hành trước khi đạo Luật đó được công bố. Trường hợp một đạo Luật được thông qua bằng trưng cầu dân ý thì Hội đồng hiến pháp không có quyền phán quyết về tính hợp hiến của đạo Luật đó.

 

            d) Về thẩm quyền Lập quy:

 

            Điều 21 của Hiến pháp Cộng hoà Pháp quy định: Hai người có thẩm quyền lập quy là Tổng thống và Thủ tướng Chính phủ. Tổng thống và Thủ tướng có thể uỷ quyền lập quy cho các Bộ trưởng. Tổng thống và thủ tướng ban hành văn bản pháp quy để quy định chi tiết thi hành Luật và để thực hiện chức năng quản lý nhà nước của mình.

 

            Sự khác biệt lớn nhất giữa Luật và văn bản pháp quy là ở chỗ Luật chỉ có thể được sửa đổi, bãi bỏ bằng một đạo Luật. Còn tất cả các văn bản pháp quy đều có thể bị kiện ra Toà án hành chính và bị huỷ bỏ bằng quyết định của Toà án hành chính.

 

            Hình thức văn bản pháp quy của Tổng thống và Thủ tướng là Sắc lệnh. Các Sắc lệnh thi hành luật trược khi ban hành đều phải có ý kiến tư vấn của Tham chính viện, còn các văn bản pháp quy khác không nhất thiết phải qua Tham chính viện.

 

            Về văn bản pháp quy của Bộ trưởng: ở Pháp mỗi Bộ trưởng khi được bổ nhiệm đều có một Sắc lệnh của Thủ tướng quy định về chức nămg, quyền hạn, nhiệm vụ của Ông ta. Bộ trưởng có quyền ban hành Quyết định và Thông tư theo đúng chức năng, thẩm quyền đã được quy định trong Sắc lệnh. Quyết định của Bộ trưởng là văn bản quy phạm pháp luật, còn Thông tư chỉ là văn bản hướng dẫn hướng dẫn nội bộ. Song trong thực tế mấy năm gần đây 1 số Thông tư của các Bộ cũng đặt ra quy phạm pháp luật.

 

            Về văn bản pháp quy của chính quyền địa phương: ở Pháp có các cộng đồng địa phương tự quản (Xã, Vùng, Tỉnh). Nhân đân địa phương bầu ra các Hội đồng địa phương. Các Hội đồng này ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới hình thức Nghị quyết về những vấn đề thuộc thẩm quyền được luật định. Các văn bản do địa phương ban hành không bị kiểm tra trước mà chỉ sau khi ban hành mới bị kiểm tra, giám sát. Tỉnh trưởng là người đại diện cho Nhà nớc Trung ương ở địa phương hoặc bất kỳ một công dân nào có quyền đề nghị Tòa án hành chính xem xét tính hợp pháp của các văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng địa phương. Các văn bản này nếu không hợp pháp, lạm quyền hoặc lộng quyền sẽ bị Tòa án hành chính hủy bỏ. Trên thực tế văn bản của địa phương bị Tòa án hành chính hủy bỏ thường là văn bản cá biệt, còn văn bản quy phạm pháp luật rất ít khi bị hủy bỏ vì các Hội đồng này có những chuyên gia giỏi về pháp luật làm cố vấn nên chất lượng văn bản được bảo đảm.

 

            Về mối quan hệ giữa pháp luật trong nước và pháp luật ở Cộng hòa Pháp: Nguyên tắc chung ở Pháp là pháp luật trong nước không mâu thuẫn với pháp luật quốc tế. Các luật ban hành phải phù hợp với điều ước quốc tế mà Cộng hòa Pháp đã ký kết hoặc tham gia. Vì những lý do trên mà trong hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật các Điều ước quốc tế được xếp thứ bậc chỉ sau Hiến pháp và được xếp trên các đạo luật.

 

            II/ Thẩm quyền và mối quan hệ  giữa các cơ quan Nhà nước ở cộng hoà pháp

 

            1) Về cơ quan Tư pháp:

 

             Ở Pháp Tòa án chỉ làm chức năng xét xử chứ không bao giờ ban hành các văn bản quy phạm pháp luật. Tòa án Tư pháp ở Pháp  trong khi thực hiện chức năng xét xử có thể giải thích pháp luật xong việc giải thích này khônh chính thức và không ra văn bản. Còn Tòa án hành chính tối cao của Pháp qua quá trình giải quyết các khiếu kiện về các văn bản quy phạm pháp luật, các quyết định hành chính và các quyết định cá biệt có thể đưa ra quy phạm pháp luật thông qua án lệ, nhưng không bao giờ ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

 

            2) Về các Bộ:

 

            Ở Cộng hòa Pháp các Bộ cũng ban hành Thông tư liên Bộ nhưng chỉ để phối hợp hoạt động chứ không đặt ra các quy phạm pháp luật. Còn các tổ chức xã hội ở Pháp về mặt lý luận cũng như thực tiễn không có quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật.  Các tổ chức xã hội có thể ra Nghị quyết nhưng chỉ áp dụng đối với các thành viện chứ không chỉ áp dụng chung cho mọi công dân. Ở Pháp có loại văn bản liên tịch giữa các cơ quan Nhà nước và tổ chức xã hội để bảo vệ lợi ích cho một giới người nào đó. Ví dụ như thỏa thuận giữa Chính phủ và công đoàn về mức lương tối thiểu cho công nhân... (đây chính là văn bản quy phạm pháp luật).

 

            Cơ chế kiểm tra trước và kiểm tra sau đối với văn bản quy phạm pháp luật: ở Cộng hòa Pháp có cơ chế kiểm tra trước và kiểm tra sau đối với văn bản quy phạm pháp luật.

 

            - Cơ chế kiểm tra trước: Các dự luật của Chính phủ trình Nghị viện và các văn bảb quy phạm pháp luật của Chính phủ trước khi thông qua đều phải xin ý kiến của Tham chính viện về tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản. Tham chính viện (Hội đồng Nhà nước) có 5 ban chuyên môn, lĩnh vực quy định trong Dự án thuộc về ban nào thì ban đó chịu trách nhiệm xem xét, cho ý kiến. Bộ trưởng chủ trì soạn thảo Dự án có trách nhiệm trả lời tất cả các vấn đề mà ban này đặt ra. Sau đó báo cáo viên của ban sẽ tập hợp các ý kiến thảo luận của Ban để gửi cho Chính phủ. Về mặt nguyên tắc ý kiến ý kiến của Tham chính viện chỉ có ý nghĩa tư vấn đối với Chính phủ còn quyền quyết định là Nghị viện. Song trên thực tế Chính phủ thường nghe theo các ý kiến đề xuất của Tham chính viện.

 

            Đối với văn bản của chính quyền địa phương thì không có cơ chế kiểm tra trước.

 

            - Cơ chế kiểm tra sau:Việc giám sát, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật sau khi được ban hành là thuộc về Toà án hành chính. Tất cả các văn bản pháp quy kể cả Sắc lệnh của Tổng thống và Thủ tướng đều có thể bị kiện ra trước Toà án hành chính. Toà án hành chính sẽ phán quyết về tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản này.

 

            Theo quy định của Hiến pháp Cộng hoà Pháp, các đạo luật về tổ chức và việc phê chuẩn các  điều ước quốc tế  đều phải được thông qua bằng trưng cầu dân ý. Luật về tổ chức là các đạo luật liên quan đến các cơ quan công quyền của Pháp. Điều 11 Hiến pháp của Cộng hoà Pháp quy định: Tổng thống Pháp trên cơ sở đề nghị của Chính phủ hoặc hai Viện có quyền đưa một đạo luật ra trưng cầu ý dân. Trên thực tế thì từ thời Tổng thống Đờ - gôn, việc đưa ra trưng cầu ý dân xuất phát từ đề nghị của Tổng thống. Một đạo luật đã được thông qua băng trưng cầu dân ý thì chỉ bị sửa đổi, bãi bỏ bằng một đạo luật cũng phải được thông qua bằng hình thức này hoặc bằng một phiến họp của Đại hội đồng ba Viện.

 

            3) Về vai trò của Bộ Tư pháp trong việc xây dựng văn bản pháp luật ở Cộng hòa Pháp:

 

             Ở Cộng hòa Pháp hiện nay có nhiều quan điểm về việc có để cho Bộ Tư pháp là vai trò của Bộ pháp luật như ở thể kỷ XIX hay không? Có nên giao cho Bộ Tư pháp có quyền xem xét tất cả các văn bản do các cơ quan khác soạn thảo không? đây là quan điểm được Đoàn luật sư Pari ủng hộ. Xong Bộ Tư pháp chỉ xem xét chủ yếu về mặt kỹ thuật lập pháp chứ không quyết định gì về nội dung văn bản.

 

MỘT SỐ VẤN ĐỀ KỸ THUẬT LẬP PHÁP

 CỦA CỘNG HOÀ LIÊN BANG ĐỨC.

 

PTS. Uông Chu Lưu, Vụ trưởng

 Vụ PL HC - HS, Bộ Tư pháp

 

            I/ Quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

                        

                           Thứ bậc các văn bản quy phạm pháp luật Đức:

 

Văn bản QPPL	Thẩm quyền	Đặc trưng	Hiệu lực
Hiến pháp	cơ quan lập hiến	trừu tượng	hiệu lực trên toàn quốc
Luật	Quốc hội	Khái quát
Nghị định	Chính phủ
Điều lệ quy chế	Các tổ chức XH
Quyết định HC	Từng cơ quan	Cụ thể - cá nhân	linh hoạt,

           

            1. Mô hình ban hành văn bản pháp luật.

 

            Ở Cộng hoà Liên bang Đức hiện đang tồn tại hai mô hình lí tưởng đó là mô hình quyết định và mô hình nhất trí.

 

        Quyết định: nếu có vấn đề thì thảo luận quyết định theo đa số.

            Nhất trí: mọi người tham gia và được sự đồng ý của tất cả mọi người. Ở Châu âu ngày càng thiên về mô hình quyết định. Trong thực tế thì hai mô hình không có gì khác nhau nắm. Đối với mô hình nhất trí thì sau khi thông qua một vấn đề, sẽ không có ý kiến gì nữa. Do đó mô hình này đòi hỏi nhiều thời gian, sẽ lâu hơn. Tuy nhiên, để hạn chế sung đột  quyền lợi giữa cá nhân và  tập thể thì người trong cuộc không được tham gia vào việc tác động đối với quy trình, nội dung ban hành luật. Để khách quan đúng đắn thì mọi khía cạnh của vấn đề đều phải được nêu nên, không ai được quyền giấu thông tin. Sẽ là sai lầm nếu ban hành Luật mà thực tế không hề có.

           

            II/ Về kỹ thuật lập pháp.

 

            1/ Quy trình lập pháp.

 

            Ở Cộng hoà Liên bang Đức quy trình lập pháp có 3 giai đoạn:

 

            - Quá trình sáng kiến.

 

            - Quá trình nghị quyết ban hành (thông qua luật)

 

            - Quá trình công bố.

 

            a/ Quá trình sáng kiến luật.

 

            Đây là vấn đề xác định xem có cần ban hành luật về một vấn đề nào đó hay không? ở Đức mọi công dân, các hiệp hội, tổ chức đều có quyền đưa ra dự kiến về luật. Nếu kiến nghị này được chú ý, đưa vào chương trình chính thức thì được đưa cho cơ quan có quyền sáng kiến lập pháp. Ở Cộng hoà Liên bang Đức có ba cơ quan có quyền sáng kiến lập pháp.

 

            - Chính phủ Cộng hoà Liên bang Đức (Chính phủ ra một Nghị quyết về vấn đề này).

 

            - Hội đồng Liên Bang (có đại diện của Bang)

 

            - Nghị sĩ - cá nhân Nghị sĩ không có quyền này mà phải là một nhóm 5% Nghị sĩ.

 

            Quá trình chuẩn bị một đạo luật dựa trên ý của Chính phủ Liên bang:

 

            Thường trong các Bộ của Chính phủ Liên bang, người ta cử các nhóm chuyên gia chuyên theo dõi một vấn đề nào đó, phát hiện các vấn đề phát sinh trong xã hội cần có một đạo luật điều chỉnh. khi phát hiện nhu cầu, ông Bộ trưởng sẽ chỉ thị cho nghiên cứu, soạm thảo Dự án. (Nhu cầu làm luật thường được thể hện dưới dạng Chỉ thị của Bộ trưởng  giao cho bộ phận giúp việc chuẩn bị Dự án , dưới dạng Nghị quyết của hội nghị toàn thể nội các hoặc bằng một thông báo của cơ quan Tư pháp khuyến nghị việc ban hành một đạo luật mới... )

 

            Cơ quan chủ trì chính Dự án là Bộ chủ quản. Bộ phận chuyên gia trong bộ sẽ phối hợp với các bộ phận khác của bộ đó và ở các Bộ khác để chuẩn bị Dự án .

 

            Bộ phận chuẩn bị Dự án nắm chắc tinh thần, nôi dung của Luật. Họ phải tìm ra nguyên nhân chính của tình hình, lựa chọn giải pháp tối ưu.

 

            Sau khi xác định được vấn đề, phải có một tờ trình được chuẩn bị với sự hợp tác của các bộ phận khác nhau trong Bộ. Điều lệ mẫu của Chính phủ cụ thể các bước để tiến hành việc này: bộ phận chuyên chuẩn bị tờ trình, có một văn bản Dự thảo cấp Vụ, Bộ trưởng xem xét và duyệt sau đó chuyển cho Chính phủ. Khi tờ trình và Dự án được chuyển cho Chính phủ, các Bộ xem xét và có ý kiến, Chính phủ họp, xem xét và quyết định bằng một Nghị quyết.

 

            Khi chuẩn bị Dự án cần phải nắm chắc nội dung, có lập luận rất chặt chẽ về sự lựa chon phương án, nội dung cụ thể của phương án. Phải tính đến quan điểm của các cơ quan khác, đến lợi ích của toàn cục khi chuẩn bị Dự án .

 

            Trường hợp các Bộ có ý kiến khác nhau không tự giải quyết được sẽ đưa vấn đề ra phiên họp Nội các để thảo luận và bỏ phiếu. Thông thường các Bộ trưởng có bàn bạc, thoả hiệp để tránh bỏ phiếu.

 

            Như đã nói ở trên thủ tục, trình tự lập pháp do thực tiễn pháp luật, thực tiễn xã hội, truyền thống mỗi nước quyết định. ở Đức, thẩm quyền được quy định chặt chẽ, cụ thể trong Hiến pháp, còn thủ tục, hình thức thể hiện thẩm quyền đó ở từng cơ quan thuộc chủ quyền của từng cơ quan. Họ tự quyết định cho mình một trình tự thủ tục cụ thể để thực hiện thẩm quyền. Ở Đức cũng có một ngoại lệ: Có một Bang gần nước Pháp đã ban hành một đạo Luật về thẩm quyền, trình tự ban hành văn bản.

 

            Trong Hiến pháp Cộng hoà Liên bang Đức đã quy định rất cụ thể thẩm quyền của các cơ quan lập pháp, hành pháp trong quy trình Lập pháp. Mỗi cơ quan lập pháp, hành pháp có thẩm quyền hiến định của mình không ai được can thiệp. Trên cơ sở đó, mỗi cơ quan tự ban hành văn bản nội bộ để điều chỉnh vấn đề thủ tục trong phạm vi thẩm quyền của mình.

 

            b/ Về ban Dự thảo .

 

            Thông thường ở Cộng hoà Liên bang Đức, Dự án Luật do một vài bộ phận giúp việc của một Bộ quản lý chuẩn bị. Trong một số trường hợp có thành lập ban Dự thảo (Những Dự án quan trọng, phức tạp). Ông Bộ trưởng quyết định thành lập ban Dự thảo  và chủ trì. Thành viên của ban Dự thảo gồm các chuyên gia của nhiều bộ  phận khác nhau, kể cả các nhà khoa học. Quốc hội cũng có thể thành lập các Uỷ ban để soạn thảo một Dự án luật, hoặc để xem xét một Dự án của Chính phủ đệ trình. Uỷ ban thường được thàh lập khi có vấn đề phát triển Hiến pháp hoắc các vấn đề sinh học, môi trường, Uỷ ban này hoạt động theo quy chế chung. Trường hợp Chính phủ thành lập Uỷ ban, thì Chính phủ quy định hoạt động của ủy ban. Các quyết định này có giá trị một lần.

 

            c/ Kế hoạch lập pháp.

 

             Ở Cộng hoà Liên bang Đức, Chính phủ và các Bộ đều có kế hoạch lập pháp. Các phe đối lập cũng có kế hoạch lập pháp của mình. Các kế hoạch này thường được chuẩn bị trong quá trình tranh cử và được trình bày tại phiên họp đầu tiên của Quốc hội. Kế hoạch lập pháp của Chính phủ do Thủ tướng Chính phủ trình bày.

 

            Ngay các bộ phận chuyên môn của một Bộ quản lý cũng có kế hoạch của mình, trong đó có xác lập trình ưu tiên các văn bản thuộc phạm vi mình chuân bị. Khi bầu cử xong, ông Bộ trưởng được bổ nhiệm sẽ xem xét kế hoạch đó, sau đó được tập hợp thành kế hoach của Chính phủ, Quốc hội chỉ ghi nhận nó cùng với việc ghi nhận kế hoạch của phe đối lập. Kế hoạch của Chính phủ thường chỉ nêu những nội dung còn hình thức văn bản chưa được xác định. Sau khi Thủ tướng công bố kế hoạch lập pháp của Chính phủ, phe đối lập cũng thông báo kế hoạch của họ. Giữa Chính phủ và phe đối lập sẽ có đàm phán, thoả hiệp.

 

            Ở Cộng hoà Liên bang Đức có ba cơ quan được trình Dự án Luật trước Quốc hội:

 

            - Chính phủ- Chính phủ có một Nghị quyết về việc trình Dự án ra Quốc hội.

 

            - Hội đồng Liên bang - cũng có một Nghị quyết về việc trình Dự án ra trước Quốc hội. Chính quyền các Bang cũng có thể trình Dự án Luật, việc trình Dự án Luật của Chính quyền Bang sẽ do đại diện của Bang tại Hội đồng Liên bang đảm nhiệm.

 

            - 5% đại biểu Quốc hội.

 

            Trước khi Chính phủ trình Dự án Luật ra Quốc hội phải gửi cho Hội đồng Liên Bang. Sau khi Hội đồng Liên bang có ý kiến về Dự án Luật, Chính phủ phải có ý kiến trở lại. Chỉ với hai ý kiến (ý kiến của Hội đồng Liên bang và ý kiến trở lại của Chính phủ về Dự án), thì Chính phủ mới được trình Dự án Luật ra Quộc hội. Nếu muốn tránh thủ tục này, Ông Bộ trưởng chủ trì soạn thảo đưa Dự án cho một người đứng đầu một Đảng phái trong Quốc hội để ông ta trình thẳng ra Quốc hội nhân danh 5% số đại biểu. Hình thức này thường được phe đối lập xử dụng.

 

            Trình một Dự án Luật ra Quốc hội cần phải có Dự án và tờ trình. Nếu là Chính phủ trình thì phải có ý kiến của Hội đồng Liên bang và ý kiến trở lại như đã nói ở trên. Nếu Hội đồng Liêng bang trình cần có Dự thảo  và tờ trình và cũng phải gửi cho Chính phủ có ý kiến về dựa án trình ra Quốc hội.

 

            Trong trường hợp 5% Đại biểu Quốc hội trình Dự án Luật thì chỉ cần có Dự thảo  và tờ trình.

 

            Tờ trình được trình bày 2 phần: phần chung và phần riêng. Phần riêng giải trình về từng điều cụ thể.

 

            Chủ tịch Quốc hội cũng có tờ trình về Dự án Luật, nhưng nội dung tờ trình chỉ nêu thủ tục chứ không nói về nội dung Dự án . Chủ tịch Quốc hội là người đảm bảo về thủ tục của một Dự án Luật nên không có thẩm quyền kiểm tra về nội dung của Dự án luật và tờ trình. Từ thời điểm trình Dự án ra Quốc hội, thẩm quyền xem xét thảo luận về Dự án thuộc toàn quyền Quốc hội. Cơ quan trình Dự án có quyền yêu cầu Quốc hội xem xét ít nhất là một lần Dự án Luật.

 

             Thông thường Quốc hội xem xét thảo luận và thông qua một Dự án L uật bằng ba phiên họp ( 3 vòng ).

 

            Vòng đầu tiên: Quốc hội thảo luận, sau đó gửi cho các Uỷ ban của Quốc hội để xem xét Dự án . Có Uỷ ban chủ chì và Uỷ ban phối hợp tham gia xem xét Dự án Luật. Quốc hội quyết định Uỷ ban chủ trì. Uỷ ban chủ trì có quyền triệu tập các chuyên gia đầu ngành về những vấn đề có liên quan đến Dự án để tham gia xem xét Dự án .

 

            Uỷ ban xem xét toàn bộ nội dung cụ thể của Dự án . Sau đó trao cho Quốc hội văn bản chính đã được chỉnh lý để Quốc hội xem xét thông qua. Uỷ ban có quyền đề nghị ông Bộ trưởng chủ chì soạn thảo giải thích về một vấn đề nào đó của Dự án . Thông thường trong báo cáo của Uỷ ban có nội dung: Vấn đề gì đang đặt ra?  cách giải quyết vấn đề như Dự án đã tốt chưa? các khả năng có thể? giá thành của Dự án . Nội dung này được nêu ở trang đầu tiên của tờ trình. Tiếp theo là quan điểm của Uỷ ban về nôi dung của Dự án và đề nghị thông qua.

 

            Dự án trình ra Quốc hội được in chia làm hai phần: phần bên trái in nội dung Dự án của cơ quan trình, phần bên phải ghi những quan điểm, đề nghị sửa đổi, bổ sung của Uỷ ban thẩm tra. Có in đậm các câu chữ khác so với bản gốc của cơ quan trình. Đây là chi tiết quan trọng để Quốc hội thảo luận.

 

             Trong vòng 2 và 3, Quốc hội chỉ xem xét, cân nhắc phần do Uỷ ban thẩm tra chuẩn bị để lựa chọn quyết định. Trong vòng 2 thảo luận nếu Chính phủ đề nghị Quốc hội thông qua Dự án thì phải có đề nghị bằng văn bản. Đề nghị này là một Nghị quyết được nội các thông qua bằng bỏ phiếu.

 

            Tại vòng 3 Quốc hội quyết định việc thông qua Dự án . Quốc hội thông qua Dự án bằng một Nghị quyết. Quốc hội có một Hội đồng bô lão có thẩm quyền thảo luận xem xét về chương trình nghị sự, về thời gian thảo luận cụ thể. Cơ cấu của Hội đồng bô lão gồm chủ tịch, phó chủ tịch Quốc hội và 23 thành viên khác do các Đảng phải giới thiệu. Cơ quan trình Dự án có thể bảo vệ Dự án bằng hai hình thức: bằng văn bản được đưa vào hồ sơ của Dự án và bằng trình bày miệng tại các cuộc họp thảo luận của các Uỷ ban.

 

            Thành viên của Chính phủ, của Hội đồng liêng bang có quyền dự và phát biểu tại các cuộc họp của Uỷ ban thẩm tra. Cuộc họp làm việc của Uỷ ban thẩm tra là không công khai để cho các thành viên tự do bày tỏ ý kiến của mình về Dự án Luật. Những người có quyền bỏ phiếu trong Uỷ ban có cơ hội trao đổi, thoả hiệp với nhau trước khi bỏ phiếu. Tại cuộc họp này chỉ có chỉ có hai loại thành viên là được quyền phát biểu ý kiến cá nhân, đó là Nghị sỹ Quốc hội và thành viên của Uỷ ban, còn những người khác chỉ được phát biểu ý kiến của cơ quan, tổ chức mà mình là đại diện.

 

            Ở Cộng hoà Liên bang Đức, việc lấy ý kiến nhân dân (hay chưng cầu dân ý) chỉ được thực hiện trong khuôn khổ từng Bang, còn ở Liên bang thì không.

 

            2/ Vấn đề xác định nhu cầu ban hành một đạo Luật.

 

            ở  Cộng hoà Liên bang Đức có phân biệt giữa chức năng của Nhà nước và xã hội. Ví dụ, trong lĩnh vực lao động, điều kiện làm việc và trả lương thuộc phạm vi của một hợp đồng lao dộng và doanh nghiệp. Nhà nước không can thiệp, ở đây có vấn đề là Nhà nước có nên tạo một khung pháp lý để làm cơ sở cho các bên ký hợp đồng hay không? vấn đề này cũng có thể thuộc phạm vi của Toà án: Toà án ra một phán quyết về một hợp đồng lao động có tranh chấp trở thành án lệ, có giá trị quy phạm, Tuy nhiên bằng con đường Toà án cũng phức tạp, tốn kém. Vì vậy phải cân nhắc, cũng có thể sử dụng biện pháp tác động khác như trợ cấp xã hội hay bù lỗ mà không cần ra Luật. Ví dụ, Nhà nước Đức hạn chế việc sản xuất quá nhiều sữa bằng cách trợ cấp cho người dân để họ hạn chế việc nuôi bò sữa, chứ không phải bằng cách cấm luôi bò sữa ( thuộc quyền tự do nông dân ). Hoặc Nhà nước bù lỗ, tạo điều kiện cho dân phát triển một ngành nghề thủ công cần thiết. Hoặc nhà nước có thể trực tiếp đứng ra đầu tư trong một lĩnh vực nào đó cần cho xã hội ( Ví dụ cung ứng điện, nước, tưới tiêu) thay vì dùng biện pháp buộc tư nhân phải ổn định giá cả và việc cung ứng.

 

            Ở đây có sự lựa chọn biện pháp: can thiệp trực tiếp vào thị trường hay điều chỉnh bằng Luật, ở Cộng hoà Liên bang Đức hoạt động Lập pháp luôn được tiến hành với sự phối hợp đồng bộ với các biện pháp kinh tế - hành chính khác.

 

            Cũng có khi nhu cầu ban hành Luật phát sinh do việc thi hành một đạo Luật chưa tốt. Khi có tranh luận về vấn đề loại này, các Ông Bộ trưởng cần vững vàng kiểm tra lại, để tìm biện pháp thi hành đạo Luật được tốt hơn.

 

            Trường hợp có quá nhiều văn bản về một loại vấn đề nào đó, đến mức người ta không sử lý được lữa vì các văn bản quá phức tạp, thì cần nghiên cứu xem có cần ban hành một văn bản mới thay thế tất cả các văn bản đó hay không?

 

            III/ Về kỹ năng soạn thảo một Dự án Luật.

 

            Để soạn thảo một Dự án Luật cần phải chuẩn bị được:

 

            - Toàn văn Dự thảo  Luật

            - Tờ trình Dự án Luật

            - Lời nói đầu

 

            * Trong Dự thảo  phải có các phần sau

 

            1. Tên văn bản

            2. Căn cứ ban hành

            3. Lời nói đầu (trong một số luật quan trọng)

            4. Phần nội dung (Phần chung, phần riêng)

                    Phần chung có các quy phạm định nghĩa, xác định những nguyên tắc chung

                    Phần các quy định cụ thể quy định những nội dung chính của văn bản

            5. Phần quy định thủ tục, thẩm quyền của các cơ quan thi hành văn bản

            6. Phần quy định thưởng, phạt: các loại chế tài hình sự, hành chính, kinh tế...

            7. Phần quy định giai đoạn quá độ từ các quy định cũ sang các giai doạn mới

            8. Phần xác định cụ thể chính xác văn bản nào xẽ mất hiệu lực khi văn bản này có hiệu lực.

            9. Phần văn bản có liên quan nào cần sửa đổi

            10. Hiệu lực của Luật này

            11. Phần cuối cùng khẳng định Luật được thông qua đúng thủ tục và các chữ ký cần thiết.

 

            Những nội dung nhất định phải có gồm: Tên, căn cứ, nội dung các quy phạm, quy phạm về thủ tục thẩm quyền, quy phạm về giai đoạn quá độ, quy phạm huỷ các văn bản cũ, quy định sửa đổi các văn bản liên quan, quyết định cuối cùng.

 

            Ngoài văn bản Dự thảo , các tác giả còn phải chuẩn bị thêm một số văn bản kèm theo.

 

            1) Tờ trình:

 

             Có phần chung và phần riêng

 

            Phần chung: nêu mục đích, lý do, cơ cấu của Dự án

 

            Phần riêng: nêu nội dung cụ thể của các vấn đề được quy định trong Dự án . cần phải quy định cụ thể các vấn đề.

 

            Lưu ý về mặt kỹ thuật: Quá trình Dự thảo  nhiều lần nên chú ý ghi ngày, tháng chuẩn bị nội dung đó, tốt nhất là quy định mẫu giấy của các Dự thảo  khác nhau.

 

            2) Viết trang đầu của Dự án :

 

             ở Đức từ năm 1969 - Quốc hội yêu cầu các Dự án phải có trang đầu có tính chất giới thiệu. Người ta chỉ cần đọc trang này sẽ biết được các thông tin cơ bản như mục tiêu, lý do ban hành, hướng giải quyết các vấn đề, các khả năng khác nhau ( cả những khả năng không được lựa chọn đưa vào văn bản ) và hiệu quả kinh tế ( chi phí giá thành của đạo Luật ), để áp dụng Luật này cần có các chi phí cụ thể ra sao?

 

            Chính phủ ban hành Nghị định, là văn bản để cụ thể hoá, giải thích một đạo Luật - có nội dung ngắn với Luật gốc và có liên quan đến quyền và nghĩa vụ của công dân. Chính phủ, Bộ có quyền ban hành văn bản hướng dẫn áp dụng đối với cơ quan công chức, gồm những quy phạm về thủ tục, tổ chức không liên quan đến quyền và nghĩa vụ của công dân, được gọi là văn bản quy định hành chính chung có giá trị pháp lý thấp hơn Nghị định, Luật. Công dân cũng có quyền kiện nếu nội dung quy định hành chính có vi phạm Luật.

 

            Vai trò của nhóm chuyên viên: Bộ trưởng thường giao cho trưởng nhóm chuyên viên chuẩn bị Dự thảo , nêu một số định hướng chung. Trưởng nhóm cần xác định được nội dung của đạo luật là vấn đề gì, xác định tên gọi, những nội dung vấn đề mục tiêu của đạo luật, ví dụ ra một văn bản về lĩnh vực bảo tồn, bảo tàng, vậy cần xác định là vấn đề gì, thu thập, tìm kiếm hay bảo vệ hiện vật, hay duy trì bộ máy phục vụ của bảo tàng v.v...

 

            Phiếu mầu xanh là một công cụ, đối với nhóm chuyên viên soạn thảo. Vấn đề xác định nhu cầu mục tiêu sẽ không được đặt ra nếu ông Bộ trưởng đã xác định khi đưa yêu cầu.

 

            Cần phải tính toán các hậu quả kinh tế lẫn hậu quả xã hội khi xác định nhu cầu làm luật. Ở Mỹ, Pháp, Áo và một số nước khác đang tìm cách giải thích hậu quả kinh tế xã hội.

 

            Việc phân tích, xác định hướng giải thích các vấn đề chủ yếu mang nặng tính kinh nghiệm; các chuyên viên khi đặt nhiệm vụ phải tự phân tích, xây dựng các tư liệu có liên quan, xác định vấn đề gì cần giải quyết? khuôn khổ vấn đề đến đâu? thực trạng cuộc sống xa hội như thế nào? nghiên cứu quá trình áp dụng pháp luật, các tư liệu khoa học pháp lý chính trị, cũng cần quan tâm đến định hướng chính trị của những nhân vật đứng đầu các phe phái chính trị, đến dư luận xã hội cũng như các quy định pháp luật quốc tế, của các quốc gia khác để xác định nội dung các vấn đề cần giải quyết trong Dự án cho phù hợp.

 

            Đây là một công việc rất khó khăn của các chuyển gia, cần mở rộng sự liên hệ ra các cơ quan khác, ra các nước, các tổ chức quốc tế để nghiên cứu tìm hiểu.

 

            So sánh pháp luật phải làm ngày từ giai đoạn thu thập tư liệu, thu thập tài liệu càng rộng càng thuận lợi cho việc xác định chính sách, nội dung điều chỉnh và giải trình, bảo vệ các quan điểm đó sau này.

 

            Trong tổng thể các biện pháp pháp lý, hành chính, kinh tế, cần nêu ra và trả lời được một số câu hỏi:

 

            - Nguyên nhân vấn đề cần giải quyết nằm ở đâu?

 

            - Những yếu tố nào có khả năng tham gia vào quá trình tác động?

 

            3/  Giai đoạn soạn thảo Dự án Luật:

 

            Cần sử dụng đúng ngôn ngữ Luậ; văn pháp luật có hai loại câu: câu giả định và câu quy định.

 

            Câu giả định mô tả thực trạng tình huống được kiểm tra bởi tính chính sác, tính chân lý.

 

            Câu quy định dùng để ra mệnh lệnh điều chỉnh hành vi. Câu quy định có nhiều dạng khác nhau.

 

            Quy phạm có hai bộ phận: giả định và hậu quả pháp lý. Giai đoạn soạn thảo thường có các cuộc đối thoại giữa các chuyên gia soạn thảo và các nhà khoa học. Việc tham khảo ý kiến của các chuyên gia chỉ xuất hiện sau khi có Dự thảo  đầu tiên. Đối với một Dự thảo  Luật quan trọng, các ban Dự thảo  đảm nhiệm toàn bộ việc soạn thảo nội dụng Dự án kể cả việc hoạch định chính sách, còn thông thường việc hoạch định chính sách do Bộ quản lý vấn đề đó đảm nhiệm vì các lý do sau:

 

            - Các chuyên gia trong Bộ am hiểu sâu vấn đề, được đào tạo chu đáo, có trình độ chuyên môn cao.

 

            - Bộ là cơ quan thực thi quyền lực Nhà nước trong lĩnh vực được giao, có đủ điều kiện để nghiên cứu.

 

            Người quyết định nội dung Dự án là người chắp bút đầu tiên cho Dự án đó, là người xác định phương hướng chính. Cuộc thảo luận sẽ bắt đầu sau khi có Dự thảo  đầu tiên để đánh giá nội dụng Dự án . Các chuyên gia sẽ thảo luận về hai vấn đề chính.

 

            - Trong quá trình nghiên cứu đã nắm và sử lý tốt tất cả các vấn đề được đặt ra hay chưa?

 

            - Đã thể hiện hợp lý, đầy đủ trong Dự án chưa?

 

            Có hai phương án trao đổi:

 

            - Bằng văn bản tài liệu

 

            - Bằng trao đổi ý kiến trực tiếp

 

            IV/ Cách trình bày một Dự án Luật.

 

            Cần phải bảo đảm tính chính xác, dễ hiểu, tính chuyền thống trong khi trình bày một Dự án . Cần xây dựng một hệ thống từ pháp lý hoàn chỉnh, một hệ khái niệm pháp lý đầy đủ, chính xác. Khi soạn thảo Dự án cần chú ý đến các cấp độ, độ khái quát khác nhau giữa các khái niệm. Khái niệm mang tính khái quát cao với khái niệm mang tính khái quát thấp hơn và khái niệm phái sinh.

 

            Tạo cho chủ thể thi hành luạt có khả năng lựa chọn phương án hành động. Khi Toà án xem xét cũng hết sức chú ý việc lựa chọn này có đúng luật hay không?

 

            1) Vấn đề viện dẫn.

 

            Cách viện dẫn gốc (cứng nhắc), ví dụ viện dẫn 1 Điều Luật trong một văn bản nào đó thì điều đã được viện dẫn sẽ có hiệu lực cùng với văn bản viện dẫn mà không phụ thuộc vào việc nó có bị sửa đổi, bổ sung hay không (nội dung bị sửa đổi không có hiệu lực thi hành)

 

            Viện dẫn năng động, văn bản viện dẫn một điều tại văn bản khác và nếu điều này có được sửa đổi thì nội dung sửa đổi sẽ có hiệu lực đối với văn bản viện dẫn (sẽ được áp dụng)

 

            Chủ thể của văn bản bao gồm: chủ thể trực tiếp và chủ thể gián tiếp - đây là vấn đề cần phải xác định rõ vì nó có liên quan đến việc xác định quyền và nghĩa vụ pháp lý

 

             Ngoài ra cần xác định phạm vi điều chỉnh, đối tượng điều chỉnh, mục tiêu đạt tới của văn bản và cần xác định xem để thực hiện văn bản này có cần ban hành văn bản hướng dẫn hay không?

 

            Có thể tham khảo ý kiến của người khác xem họ có hiểu vấn đề đúng như ý định của chuyên gia soạn thảo Dự án hay không? có thể làm phiếu điều tra xã hội trong phạm vi hẹp để thu thập ý kiến hoàn thiện Dự án .

 

            Ngay trong Dự án có thể viện dẫn nội bộ - tức là viện dẫn một điều nào đó trong Dự án khi có sự trùng lặp, phù hợp về nội dung mà người viết không muốn nhắc lại. Điều này có lợi là làm cho văn bản gọn, đơn giản. Tuy nhiên ở đây cần chú ý một điều là những điều quan trọng, có tính khái quát cao (quy định chung) không nên viện dẫn vì nó có tính khái quát cao hơn các ddiều cụ thể khác trong Dự án .

 

            Mỗi điều luật chỉ nên thể hiện nhiều nhất là 3 ý tưởng, mỗi khoản nên là một câu văn diễn đạt một ý tưởng. Tốt nhất là 1 điều luật chỉ nên diễn đạt một ý tưởng chính và các khoản thể hiện các khía cạnh khác nhau của ý tưởng chính đó.

 

            2) Văn bản Luật sửa đổi, bổ sung:

 

            Quá trình thi hành một Luật có nhu cầu phải bổ sung, sửa đổi nội dung của nó cho phù hợp với nhu cầu của thực tiễn. ở đây cần phân biệt Luật gốc (được ban hành đầu tiên) với các Luật sau (bổ sung thêm hoặc sửa đổi Luật gốc) bằng cách quy định các ký hiệu để người đọc biết rằng đó là Luật sửa đổi. Có thể bằng cách đánh số thứ tự Luật thứ nhất, Luật thứ hai, Luật thứ ba... là đơn giản nhất. Hoặc quy định một tiêu đề rút gọn cộng với ký hiệu số lần sửa đổi. Tên Luật bổ sung, sửa đổi được nêu rất chính sác, rõ ràng để thuận lợi cho việc vận dụng thi hành.

 

            Trong nội dung của Luật sửa đổi, bổ sung phải nêu lại toàn bộ điều Luật cũ và nêu điều Luật mới, hoặc nêu rất cụ thể vị trí của câu thêm, câu sửa. Nếu sửa đổi điều văn, câu văn phải có câu “ được sửa đổi như sau ”. Nếu bổ sung thì phải có câu “được bổ sung như sau”. Nếu thêm điều, thì sau điền số ... được thêm chữ cái A, B, C để thể hiện điều thêm, sau đó vẫn giữ nguyên thứ tự của Luật gốc. Cũng có thể thêm nội dung điều mới vào cuối văn bản (không đưa xen vào giữa ).

 

            Vấn đề sửa đổi tiếp nội dung của các văn bản khác có liên quan đến nội dung sửa đổi, bổ sung trường hợp thay đổi Luật làm thay đổi vị trí pháp lý của các chủ thể khi sửa đổi, bổ sung thì cần phải xem xét cân nhắc kỹ, nếu theo Luật cũ công dân được hưởng lợi ích cao hơn thì phải duy trì quyền lợi đó hoặc chí ít cũng phải cho họ hưởng lợi ích tốt hơn so với quy định mới. Vấn đề này cần được quy định cụ thể, rõ ràng trong phần quy định quá độ, tạo điều kiện cho việc bảo đảm lợi ích của công dân.

 

            Ở Cộng hoà Liên bang Đức có đạo Luật về hệ thống hoá, sắp xếp lại hệ thống pháp luật. Hệ thống pháp luật không thuần nhất, mà có bổ sung , sửa đổi, bãi bỏ một phần nào đó cho nên cần có sự sắp xếp lại. Bộ nội vụ Liên bang chịu trách nhiệm thực hiện đạo Luật này và lập ra một danh mục các vấn đề cần xem xét sắp xếp lại.

 

            Mồi Bộ chịu trách nhiệm sắp xếp lại các Luật thuộc thẩm quyền quản lý của mình, được xếp thành từng lĩnh vực (Phần, Chương) tiêu đề của từng lĩnh vực gắn với một bộ phận quản lý trong đó có mục gắn với từng Luật và trong từng mục có nêu các điều cụ thể.

 

            3/ Kỹ thuật soạn thảo, ngôn ngữ:

 

            Trong một Dự án Luật có các phần như đã được trình bày về hình thức được chia thành các Chương, Mục, Điều, Khoản, Câu. Có những quy định về thủ tục, thẩm quyền, chế tài... phần cuối có những quy định quá độ có hiệu lực của các quy định đã được ban hành từ trước. Hiệu lực pháp lý của Luật về thời gian, không gian và cuối cùng là các chữ ký cần thiết.

 

            Đối với một số văn bản cần có những thông số kỹ thuật có các mức khác nhau: (quốc tế, khu vực, quốc gia) và có các phụ trương quy định những thông số cần thiết (nhất là trong lĩnh vực kinh tế).

 

            4/ Quy trình công bố một đạo luật:

 

            Có Nghị quyết ban hành Luật của Hội đồng liên bang và Quốc hội, tùy từng Luật mà phải có cả hai hay chỉ cần có Nghị quyết Quốc hội. Thật ra chỉ cần Nghị quyết của Quốc hội, còn Hội đồng liên bang có hai hình thức tác động: đối với những Luật mà Hiến pháp quy định do Hội đồng Liên bang thông qua thì phải có Nghị quyết của Hội đồng liân bang, còn những trường hợp khác Hội đồng Liên bang chỉ có quyền kiến nghị, khiếu nại, còn bản thân Hội đồng Liên bang không có quyền sửa đổi nội dung của Luật. Trong trường hợp không đồng ý, hội đồng liên bang có quyền VETO - trường hợp này Quốc hội phải có Nghị quyết thông qua Luật với đa số tuyệt đối (2/3) để dung hòa, có sự đàm phán giữa Quốc hội và Hội đồng Liên bang, mỗi bên có 16 đại diện (tương đương 16 bang). Kết quả đàm phán sẽ đưa ra Quốc hội biểu quyết. Sau khi thông qua xong, trong Luật phải có một câu cuối cùng là:

                       

                Tất cả quyền lập pháp của thành viên Hội đồng Liên bang đã được bảo đảm.

 

            Cuối cùng phải có chữ ký của Bộ trưởng chuyên ngành và Chủ tịch Quốc hội. Bộ Tư pháp công bố Luật trên công báo. Quy trình này cũng được áp dụng với các Nghị định Luật, Điều ước quốc tế, còn việc đăng công báo, các phương tiện thông tin đại chúng mà không chính thức, không bắt buộc. Riêng Chính phủ trong một văn bản nội bộ của Chính phủ, dưới dạng tổng thuật. Quốc hội cũng công bố  Luật trong kỷ yếu của Quốc hội.

 

            V/ Thủ tục ban hành Nghị định:

 

            Nghị định được ban hành trên cơ sở để thi hành Luật

 

            Có những Nghị định gốc, quy định những vấn đề lần đầu tiên được điều chỉnh, và cũng có những Nghị định bổ sung, sửa đổi.

 

            Sự khác nhau giữa Nghị định Luật và Luật  là ở trên văn bản, ở sự ra đời; Nghị định được ban hành trên cơ sở của một đạo Luật.

 

            Nội dụng của Nghị định chỉ giới hạn trong phạm vi Luật cho phép, có những quy định quá độ, có những quy định về hậu quả pháp lý đối với văn bản cùng loại (các Nghị định khác) cũng có thể có quy định về hiệu lực của Nghị định. Để chuẩn bị một Dự thảo  Nghị định cũng cần thu thập tư liệu, thông tin, lập đề cương, biên soạn nội dung Dự thảo . Sau khi có nội dung Dự thảo , có các cuộc thảo luận trong nội bộ để hoàn chỉnh nội dung.

 

            Bộ Tư pháp kiểm tra tính hợp pháp của các văn bản này và có các kiến nghị, gợi ý cho bộ phận soạn thảo chỉnh lý văn bản theo khuôn khổ của hệ thống pháp luật hiện hành.

 

            Ngoài ra còn có hai thủ tục kiểm tra mang tính chất khuyến nghị đó là:

 

            - Kiểm tra khả năng thực hiện Nghị định trong hệ thống cơ quan hành chính  (do Bộ nội vụ chịu trách nhiệm).

 

            - Kiểm tra về mặt bảo vệ môi trường (do Bộ môi trường chịu trách nhiệm).

 

            Đây cũng là những điều kiện để Dự thảo  được Bộ trưởng chủ trì xem xét. Trong quá trình soạn thảo, có tham khảo ý kiến của các nhà khoa học, các chuyên gia trong và ngoài Bộ, các ý kiến tham khảo sẽ được tổng hợp gửi cho những nơi có vai trò trong việc xem xét, thông qua Nghị định.

 

            Vấn đề đành giá hiệu quả của một Dự án .

 

            Đây là vấn đề có tính chất nghiên cứu chứ không phải là một yêu cầu chính thức.

 

            Cần phải sử dụng nhiều biện pháp tổng hợp để loại trừ những sai sót, sơ suất của một Dự án . Có các loại sai sót sau đây:

 

            - Ban hành một văn bản quy phạm thừa, không thuộc phạm vi điều chỉnh của cơ quan Nhà nước.

 

            - Nhắc lại một nội dung đã được nêu trong một văn bản cao hơn.

 

            - Nhắc lại một nội dung đã được nêu ở trong một văn bản khác (đáng lẽ phải viện dẫn).

 

            - Nêu những quy định về tác dụng do dự đoán sai không nghiên cứu đầy đủ các yếu tố, định hướng giải quyết vấn đề sai hoặc có hậu quả ngược lại so với dự định của nhà làm Luật.

 

            - Quy định không chính xác.

 

            - Quy định khó hiểu (ví dụ trong một điều Luật đưa ra quá nhiều nội dung).

 

            - Không phù hợp với quy định pháp luật có hiệu lực cao hơn

 

            - Làm thiệt hại đến quyền cơ bản của công dân

 

            - Giữa các chủ thể phải thi hành có quan niệm khác nhau về nội dung của vấn đề.

 

            - Và có loại quy phạm thời tiết nghĩa là chỉ được thực hiện tốt khi có điều kiện tốt, còn nếu không thì không có hiệu quả.

 

            Vấn đề kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp của một văn bản sau khi ban hành:

 

            Ở Công hoà Liên bang Đức, người ta giao thẩm quyền kiểm tra tính hợp hiến của một đạo Luật cho Toà án Liên bang. Toà án Liên bang tuyên một đạo Luật hay một nội dung nào đó của một đạo Luật là vi hiến. Còn Tòa án hành chính được giao thẩm quyền kiểm tra việc áp dụng một điều Luật và kiểm tra các văn bản hành chính. Quốc hội cũng có tổng kết, đánh giá việc thực hiện một đạo Luật như thế nào (có điều tra xã hội học như đã kể trên).

 

 

 

 

 

       BỘ TƯ  PHÁP        CỘNG HOÀ XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM

Viện NCKH pháp lý                 Độc lập - Tự do - Hạnh phúc

                                                                -------------------------------

                                                            Hà nội ngày 26 tháng 9 năm 1995

 

 

 

PHIẾU HỎI Ý KIẾN.

 

 

            Kính gửi: Đ/c

 

 

            Để phục vụ cho việc đổi mới quy trình, nâng cao chất lượng công tác xây dựng Luật, Pháp lệnh của Nhà nước ta và để có thêm cơ sở thực tiễn xây dựng Dự thảo  “Luật về trình tự và thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật” mà Bộ tư pháp đang soạn thảo. Chúng tôi xin trân trọng đề nghị đồng chí vui lòng cho biết ý kiến của mình về một số vấn đề sau đây:

 

            1. Về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

 

            a- Theo đồng chí việc giao cho một cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành nhiều loại văn bản có chứa đựng quy phạm pháp luật như hiện nay có hợp lý không?

 

                        1/ Có

                        2/ Không

            (nếu có thể đề nghị đồng chí cho biết lý do)   

 

 

 

            b- Theo đồng chí có nên giao cho UBND cấp Huyện, Xã thẩm quyền ban hành văn bản lập quy không?

 

                        1/ Có

                        2/ Không

 

            c- Theo đồng chí Viện kiểm sát nhân dân, Toà án nhân dân có nên ban hành văn bản quy phạm pháp luật không?

 

                        1/ Có

                        2/ không

 

            d- Theo đồng chí trong Thông tư có được đặt ra quy phạm pháp luật không?

 

                        1/ Có

                        2/ Không

 

            e- Theo đồng chí có nên có hình thức Thông tư liên ngành không? hay những vấn đề quy định trong Thông tư liên ngành phải do Chính phủ quy định?

 

                        1/ Có

                        2/ Không

 

            f- Về thẩm quyền kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp của một van bản quy phạm pháp luật.

 

            * Theo đồng chí có nên thành lập một cơ quan tương tự như Toà án Hiến pháp để kiểm tra tính hợp hiến của các văn bản luật, Pháp lệnh không?

 

                        1/ Có

                        2/ Không

 

            * Theo đồng chí có nên để Viện kiểm sát nhân dân kiểm tra, giám sát tính hợp pháp của các văn bản quy phạm pháp luật như hiện nay hay giao cho một cơ quan khác như Toà án hành chính nếu được thành lập?

 

                        1/ Có

                        2/ không

 

 

            2. Về hình thức của văn bản pháp luật.

 

            Theo đồng chí điều khoản cuối cùng của văn bản quy phạm pháp luật nên quy định như thế nào?

 

            a/ Hiệu lực pháp luật:

            - Nên quy định “Các văn bản trước đây trái với văn bản này đều bị bãi bỏ”

            - Nên liệt kê rõ những văn bản nào sẽ mất hiệu lực pháp luật từ khi văn bản này có hiệu lực.

            - Nên có quy định khác

 

            b/ Thời điểm bắt đầu có hiệu lực:

            - Nên quy định ngày    tháng      năm       cụ thể.

            - Không cần quy định cụ thể

 

            c/ Theo đồng chí có nên có hình thức văn bản liên tịch đặt ra quy phạm pháp luật giữa cơ quan quản lý Nhà nước và một số tổ chức, đoàn thể xã hội được giao quyền quản lý Nhà nước không?

 

                        1- Có

                        2- Không

 

            3. Về trình tự soạn thảo văn bản Luật, Pháp lệnh

 

            Theo đồng chí trình tự soạn thảo văn bản Luật, Pháp lệnh của nước ta hiện nay đã hợp lý chưa?

            Nếu chưa hợp lý thì cần sửa đổi ở khâu nào?

 

            + Lập kế hoạch xây dựng Luật, Pháp lệnh.

            + Soạn thảo Dự án Luật, Pháp lệnh

            + Hội đồng dân tộc, Uỷ ban pháp luật và các Uỷ ban khác của Quốc hội thẩm tra Dự án Luật, Pháp lệnh.

            + Trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua Pháp lệnh và cho ý kiến về Dự án Luật

            + Tổ chức lấy ý kiến nhân dân về Dự án Luật, Pháp lệnh

            + Đại biểu Quốc hội cho ý kiến về Dự án Luật trước khi trình ra kỳ họp Quốc hội.

            + Trình Dự án Luật tại kỳ họp Quốc hội

            + Thông qua Dự án Luật tại kỳ họp Quốc hội

            + Công bố văn bản Luật, pháp lệnh.

 

 

 

              Phiếu hỏi ý kiến xin gửi về cho:

 

                          Dương Bạch Long

            Viện NCKH pháp lý - Bộ Tư pháp 

                        25A - Cát Linh - Hà Nội

                        Tel: 2 35686

                        (Trước ngày 15/ 10/ 1995)

 

            Xin đồng chí vui lòng ghi rõ

                        Họ tên, địa chỉ

 

     
 BỘ TƯ  PHÁP        CỘNG HOÀ XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM

Viện NCKH pháp lý                 Độc lập - Tự do - Hạnh phúc

                                                                -------------------------------

                                                            Hà nội ngày 26 tháng 10 năm 1995

 

 

BÁO CÁO KẾT QUẢ PHIẾU ĐIỀU TRA

Đề tài “ Một số cơ sở lý luận và thực tiễn đổi mới quy trình, nâng cao chất lượng xây dựng Luật, pháp lệnh”

 

 

            Theo như chương trình đã dự kiến, tháng 9 năm 1995 Ban chủ nhiệm đề tài “Một số cơ sở lý luận và thực tiễn đổi mới quy trình, nâng cao chất lượng xây dựng Luật, pháp lệnh” đã lập phiếu điều tra, gửi đi lấy ý kiến ở hầu khắp các cơ quan và chính quyền ở địa phương cũng như trung ương (các Bộ và cơ quan ngang Bộ, các Sở tư pháp).

 

            Mục đích đặt ra: thu thập ý kiến của các chuyên gia, cán bộ đầu ngành ở các cơ quan trung ương và địa phương về các vấn đề, các bước, trình tự, thủ tục liên quan đến việc xây dựng và ban hành các văn bản quy phạm pháp luật. Ban chủ nhiệm đã nêu ra các câu hỏi về những vấn đề còn đang vướng mắc, còn có nhiều tranh cãi trong lĩnh vực lập pháp, lập quy ở nước ta.

 

            Phương pháp: Ban chủ nhiệm đã sử dụng phương pháp lựa chọn, đặt ra các phương án khác nhau theo các quan điểm còn đang tranh cãi.

 

            Đối tượng: Đối tượng được hỏi là những người hiện đang còn công tác ở những cơ quan pháp luật và đang giữ các trọng trách nhất định ở các Bộ và các cơ quan thuộc chính phủ; các giám đốc Sở tư pháp ở các tỉnh.

 

                        Tổng số phiếu phát ra là: 50

                        Trong đó gửi cho 20 Bộ và cơ quan ngang Bộ

                                                             30 Sở tư pháp ở các tỉnh

 

                        Tổng số phiếu thu được là 36

                        Trong đó ở các Bộ, ngành tương đương là 14 phiếu

                                             ở các Sở tư pháp các tỉnh là       22 phiếu

 

            KẾT QUẢ THU ĐƯỢC NHƯ SAU.  

 

 

            1. Về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

 

            Câu hỏi: Theo đồng chí việc giao cho một cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành nhiều loại văn bản có chứa đựng quy phạm pháp luật như hiện nay có hợp lý không?

 

            Trả lời: 27 phiếu trả lời Có

                              8 phiếu trả lời Không

                              1    phiếu trắng

 

            Có một số ý kiến yêu cầu: thẩm quyền này chỉ giao cho một số cơ quan có thẩm quyền chung như Chính phủ, Uỷ ban nhân dân tỉnh còn cấp Bộ và cơ quan ngang Bộ chỉ được ban hành 1 loại văn bản có chứa đựng quy phạm pháp luật.

 

            Câu hỏi: Theo đồng chí có nên giao cho UBND cấp Huyện, Xã thẩm quyền ban hành văn bản lập quy không?

 

            Trả lời: 12 phiếu trả lời Có nhưng không được trái với                              văn bản của cơ quan cấp trên

                            24 phiếu trả lời Không

 

            Câu hỏi: Theo đồng chí Viện kiểm sát nhân dân, Toà án nhân dân có nên ban hành văn bản quy phạm pháp luật không?

 

            Trả lời: 6 phiếu trả lời Có nhưng chỉ giới hạn ở

                                     VKS tối cao

                           30 phiếu trả lời Không

 

            Câu hỏi: Theo đồng chí trong Thông tư có được đặt ra quy phạm pháp luật không?

 

            Trả lời:  7 phiếu trả lời Có

                           29 phiếu trả lời Không

 

            Câu hỏi: Theo đồng chí có nên có hình thức Thông tư liên ngành không? hay những vấn đề quy định trong Thông tư liên ngành phải do Chính phủ quy định?

 

            Trả lời: 20 phiếu trả lời Có

                            16 phiếu trả lời Không

                            14 phiếu trả lời thẩm quyền này nên giao cho Chính phủ đối với những Thông tư liên ngành có từ 3 Bộ, ngành trở nên.

           

            Câu hỏi: Về thẩm quyền kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp của một van bản quy phạm pháp luật.

 

            * Theo đồng chí có nên thành lập một cơ quan tương tự như Toà án Hiến pháp để kiểm tra tính hợp hiến của các văn bản luật, Pháp lệnh không?

 

            Trả lời: 24 phiếu trả lời Có

                            11 phiếu trả lời Không

 

            * Theo đồng chí có nên để Viện kiểm sát nhân dân kiểm tra, giám sát tính hợp pháp của các văn bản quy phạm pháp luật như hiện nay hay giao cho một cơ quan khác như Toà án hành chính nếu được thành lập?

 

            Trả lời: 3 phiếu trả lời Có

                          29 phiếu trả lời  không

                            4 phiếu trả lời giao cho cơ quan nào cũng được nhưng cần có trình độ cao hơn.

                       

            2. Về hình thức của văn bản pháp luật.

 

            Câu hỏi: Theo đồng chí điều khoản cuối cùng của văn bản quy phạm pháp luật nên quy định như thế nào?

 

            a/ Hiệu lực pháp luật:

 

            - 7 phiếu yêu đề nghị quy định “Các văn bản trước đây trái với văn bản này đều bị bãi bỏ”

 

            - 20 phiếu yêu cầu liệt kê rõ những văn bản nào sẽ mất hiệu lực pháp luật từ khi văn bản này có hiệu lực.

 

            -  9 phiếu đề nghị sau mỗi văn bản cần có phụ lục các văn bản, các điều luật bị huỷ bỏ bởi văn bản này. không nên quy định thành một điều trong văn bản đó.

 

            b/ Thời điểm bắt đầu có hiệu lực:

 

            - 34 phiếu đề nghị nên quy định ngày, tháng, năm cụ thể.

 

            - 2 phiếu đề nghị không cần quy định cụ thể

 

            Câu hỏi: Theo đồng chí có nên có hình thức văn bản liên tịch đặt ra quy phạm pháp luật giữa cơ quan quản lý Nhà nước và một số tổ chức, đoàn thể xã hội được giao quyền quản lý Nhà nước không?

 

            Trả lời: 15 phiếu trả lời  Có

                            21 phiếu trả lời  Không

 

            3. Về trình tự soạn thảo văn bản Luật, Pháp lệnh

 

            Theo đồng chí trình tự soạn thảo văn bản Luật, Pháp lệnh của nước ta hiện nay đã hợp lý chưa?

 

            Nếu chưa hợp lý thì cần sửa đổi ở khâu nào?

 

            + Lập kế hoạch xây dựng Luật, Pháp lệnh.

            + Soạn thảo Dự án Luật, Pháp lệnh

            + Hội đồng dân tộc, Uỷ ban pháp luật và các Uỷ ban khác của Quốc hội thẩm tra Dự án Luật, Pháp lệnh.

            + Trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua Pháp lệnh và cho ý kiến về Dự án Luật

            + Tổ chức lấy ý kiến nhân dân về Dự án Luật, Pháp lệnh

            + Đại biểu Quốc hội cho ý kiến về Dự án Luật trước khi trình ra kỳ họp Quốc hội.

            + Trình Dự án Luật tại kỳ họp Quốc hội

            + Thông qua Dự án Luật tại kỳ họp Quốc hội

            + Công bố văn bản Luật, pháp lệnh.

 

            Trả lời: 16 phiếu trả lời Hợp lý

                            15 phiếu trả lời chưa hợp lý

                             5  phiếu trắng

 

            Trong các phiếu góp ý nội dung sung quanh cac vấn đề sau:

 

            - Nhiều ý kiến đề nghị: Cần quy định việc điều tra, khảo sát tình hình thực tế thành một trình tự trong giai đoạn soạn thảo văn abnr Luật, Pháp lệnh. Đây là một khâu quan trọng trước khi xây dựng Dự thảo  Luật, Pháp lệnh.

 

            - Nhiều ý kiến kiến nghị: Cần đưa việc xây dựng văn bản hướng dẫn thi hành Luật, Pháp lệnh thành một trình tự sau giai đoạn công bố Luật, Pháp lệnh.

 

            - Nhiều ý kiến kiến nghị: Cần quy định rõ những loại văn bản quy phạm pháp luật nào cần phải lấy ý kiến của Mặt trận tổ quốc và các tổ chức xã hội khác.

 

            - Một ý kiến đề nghị việc soạn thảo các Dự án Luật, Pháp lệnh điều chỉnh mảng quan hệ xã hội nào thì nên giao trực tiếp cho cơ quan đó xây dựng Dự thảo ...

 

 

                                                 Người làm báo cáo, Thư ký đề tài

                                                              Dương bạch long.