Quyền lực nhà nước được xem là khả năng của nhà nước để buộc các cá nhân, tổ chức trong xã hội phải phục tùng nhà nước. Khi quyền lực nhà nước được trao cho người có nhân cách tốt thì nó được sử dụng đúng mục đích, bảo vệ và đem lại lợi ích cho cộng đồng. Khi quyền lực nhà nước được trao cho người không đủ nhân cách, thì nó trở thành công cụ phục vụ cho lợi ích cá nhân, “lợi ích phe nhóm”, thậm chí là công cụ để làm việc ác. Trong lịch sử thế giới và Việt Nam, đã có nhiều trường hợp nhân dân trao quyền và mất quyền, rồi trở thành đối tượng cho sự cai trị, phải sống cuộc sống đầy máu và nước mắt. Như vậy, quyền lực nói chung, quyền lực nhà nước nói riêng có thể đem lại tự do, công bằng, giàu có, hạnh phúc cho nhân dân, đất nước và cũng có thể đem lại tai họa, sự đau khổ cho con người nếu nó không được sử dụng đúng. Điều này cho thấy quyền lực có thể làm tha hóa những người nắm giữ và sử dụng quyền lực, rồi từ đó có thể làm ảnh hưởng đến sự tồn vong của một chế độ nếu như nó không được kiểm soát.  

Ở nước ta, việc tổ chức, hoạt động và kiểm soát quyền lực nhà nước không ngừng được hoàn thiện trong Hiến pháp và pháp luật, nhờ vậy, quyền làm chủ của nhân dân ngày càng được phát huy, sự nghiệp xây dựng và phát triển đất nước thu được nhiều thắng lợi. Tuy vậy, bên cạnh những thành tựu đạt được, chúng ta cũng thấy rằng, trong quy định của pháp luật Việt Nam hiện hành còn khá nhiều hạn chế, bất cập liên quan đến tổ chức, hoạt động và kiểm soát quyền lực nhà nước. Do vậy, hiện tượng tiêu cực, các tệ nạn trong bộ máy nhà nước không những không giảm mà còn có chiều hướng gia tăng. Nguyên nhân của tình trạng trên thì rất nhiều song không thể không nói đến việc kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước.

   Mục tiêu của đề tài là: Nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước ở Việt Nam nhằm hoàn thiện hơn nữa cơ chế này trong quá trình sửa đổi các quy định pháp luật liên quan đến tổ chức bộ máy nhà nước theo tinh thần của Hiến pháp năm 2013 và thực tiễn thực hiện chúng.

Trên cơ sở mục tiêu, đề tài tập trung giải quyết các nội dung cơ bản sau:

I. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CƠ CHẾ PHÁP LÝ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC CỦA CÁC CƠ QUAN NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM

1.1. QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC VÀ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC

Quyền lực nhà nước: là khả năng của nhà nước để buộc các cá nhân, tổ chức trong xã hội phải phục tùng nhà nước. Quyền lực nhà nước tồn tại trong mối quan hệ giữa nhà nước với các tổ chức, cá nhân trong xã hội mà trong đó, các tổ chức, cá nhân phải phục tùng nhà nước. Quyền lực nhà nước được vật chất hoá ở hệ thống các cơ quan nhà nước. Quyền lực nhà nước trong xã hội hiện đại thường được chia thành ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Giữa các cơ quan nhà nước luôn có sự  phân công, phối hợp thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Nhà nước là tổ chức trực tiếp thực hiện quyền lực nhà nước trong đời sống, nói khác đi, các cơ quan, công sở nhà nước và những nguyên tắc vận hành của hệ thống đó tạo nên một cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước. Cơ chế đó được hình thành và phát triển cùng với sự phát triển của văn minh nhân loại và được cụ thể hoá ở mỗi quốc gia tuỳ thuộc vào những điều kiện khách quan và chủ quan ở mỗi thời kỳ phát triển.

Kiểm soát quyền lực nhà nước: Kiểm soát quyền lực nhà nước là toàn bộ những hoạt động xem xét, theo dõi, đánh giá, những biện pháp mà thông qua đó có thể ngăn ngừa, loại bỏ những nguy cơ, những việc làm sai trái của nhà nước, cơ quan, nhân viên nhà nước trong việc tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước, bảo đảm cho quyền lực nhà nước được tổ chức và thực hiện đúng mục đích mong muốn và đạt được hiệu quả cao.

Sự cần thiết phải kiểm soát quyền lực nhà nước được lý giải bởi những lý do cơ bản sau:

- Một là, nhu cầu của các chủ thể quyền lực nhà nước luôn muốn đặt quyền lực nhà nước dưới quyền hành của mình, họ cần có được những thông tin cần thiết về việc tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước để xem nó có được tổ chức và thực hiện đúng với mục đích mà các chủ thể đề ra và có hiệu quả hay không trong việc đáp ứng những lợi ích của mình.

- Hai là, chủ thể quyền lực nhà nước cần theo dõi, phát hiện và có những biện pháp ngăn chặn những sai trái khi tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước trên thực tế. Quyền lực nhà nước trong quá trình được tổ chức và thực hiện luôn có xu hướng bị tha hóa, nó thường bị các chủ thể trực tiếp thực hiện quyền lực nhà nước lạm dụng, lợi dụng vì những mục đích không còn như trạng thái nguyên thủy quyền lực nhà nước được hình thành và được ủy quyền.

- Ba là, việc kiểm soát quyền lực nhà nước còn xuất phát từ nhu cầu của chính những chủ thể nắm giữ và thực hiện quyền lực nhà nước để giảm nhẹ hoặc quản lý những rủi ro và giúp cho các hoạt động thực hiện quyền lực nhà nước của họ hiệu quả hơn, đạt được mục tiêu mong muốn.

- Bốn là, việc kiểm soát quyền lực nhà nước còn nhằm để quyền lực nhà nước được tổ chức, thực hiện ngày càng khoa học, hiệu quả hơn vì lợi ích của con người. Thông qua việc kiểm soát quyền lực nhà nước trên thực tế con người mới kiểm nghiệm được việc mình tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước như vậy đã khoa học và hiệu quả chưa, cần thay đổi những gì để quyền lực nhà nước thực sự là của nhân dân, thực sự mang lại lợi ích cho nhân dân, quản lý, tạo điều kiện cho xã hội phát triển nhanh và bền vững vì hạnh phúc con người.

1.2. CƠ CHẾ PHÁP LÝ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC CỦA CÁC CƠ QUAN NHÀ NƯỚC

1.2.1. Khái niệm cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước

Việc kiểm soát quyền lực nhà nước được thực hiện bởi nhiều chủ thể khác nhau, thông qua nhiều hình thức, nhiều phương tiện với những nội dung và quy trình kiểm soát khác nhau ở các thời điểm khác nhau. Việc kiểm soát quyền lực nhà nước có thể được tiến hành từ bên ngoài, cũng có thể từ bên trong; có thể kiểm soát công khai, kiểm soát ngầm; kiểm soát gián đoạn, kiểm soát liên tục; có thể giản đơn, có thể phức tạp thông qua cơ chế kiểm soát. Với mỗi quốc gia việc kiểm soát và tổ chức thực hiện việc kiểm soát quyền lực nhà nước rất khác nhau, tạo nên những cơ chế kiểm soát khác nhau đối với quyền lực nhà nước.

Cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước được hình thành từ các thể chế, các thiết chế liên quan đến việc kiểm soát quyền lực nhà nước, sự tương tác giữa các yếu tố của cơ chế nhằm đạt được những mục đích của việc kiểm soát. Tồn tại nhiều cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước như cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước; cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước của nhân dân (các tổ chức và cá nhân không phải nhà nước)…

Cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước được hiểu là một chỉnh thể gồm các thể chế và các thiết chế của nhà nước có liên quan đến việc kiểm soát quyền lực nhà nước, gắn kết chặt chẽ với nhau, thông qua đó việc kiểm soát quyền lực nhà nước được thực hiện, nhằm ngăn ngừa, loại bỏ những nguy cơ, những việc làm sai trái của nhà nước, cơ quan, nhân viên nhà nước trong việc tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước, bảo đảm cho quyền lực nhà nước được tổ chức và thực hiện theo đúng Hiến pháp, pháp luật, đúng mục đích mong muốn và có hiệu quả.

Cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước là do các cơ quan nhà nước tiến hành trên cơ sở Hiến pháp và pháp luật.

 Cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước rất phức tạp. Quyền lực nhà nước được thực hiện chủ yếu và thường xuyên thông qua bộ máy nhà nước, mà bộ máy nhà nước gồm rất nhiều các cơ quan có vị trí, tính chất, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn khác nhau, được tổ chức và hoạt động theo nhiều cách thức khác nhau, nên cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước rất phức tạp. Bởi với mỗi loại cơ quan, thậm chí với mỗi cơ quan nhà nước cần phải thiết lập những phương thức kiểm soát khác nhau phù hợp với vị trí, tính chất, chức năng của chúng trong quá trình thực hiện quyền lực nhà nước thì việc kiểm soát mới có hiệu quả.

Trong cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước gồm nhiều các tiểu cơ chế có tính chất bộ phận kiểm soát đối với từng bộ phận quyền lực nhà nước như quyền lập pháp, quyền hành pháp, quyền tư pháp. Trong mối quan hệ đa chiều giữa cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước nói chung với các cơ chế bộ phận và giữa các cơ chế bộ phận với nhau phải luôn đảm bảo cho các cơ chế có được tính thống nhất dưới dạng một chính thể, đồng thời có sự phân công và sự phối hợp về chức năng, nhiệm vụ trong quá trình thực hiện mục tiêu chung là kiểm soát quyền lực nhà nước để quyền lực nhà nước được thực hiện đúng và hiệu quả.

Không chỉ phức tạp mà cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước còn rất đa dạng, ở mỗi quốc gia có sự thiết lập khác nhau về cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước và ở mỗi giai đoạn phát triển khác nhau cơ chế này cũng có thể có những thay đổi nhất định.

Cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước là một hiện tượng năng động, linh hoạt luôn không ngừng phát triển và hoàn thiện.

1.2.2. Các yếu tố của cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước

Cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan gồm các yếu tố sau: Thể chế, thiết chế liên quan đến việc kiểm soát quyền lực nhà nước; sự tương tác giữa các yếu tố của cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước (sự vận hành của cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước).

-  Chủ thể kiểm soát quyền lực nhà nước và đối tượng bị kiểm soát: Các chủ thể có thẩm quyền kiểm soát; cơ cấu tổ chức bên trong của mỗi chủ thể tham gia kiểm soát; chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, nội dung, phạm vi, hình thức, đối tượng kiểm soát của mỗi chủ thể tham gia kiểm soát quyền lực nhà nước; nghĩa vụ, trách nhiệm của các đối tượng bị kiểm soát; quy định các biện pháp có thể áp dụng của chủ thể kiểm soát đối với chủ thể bị kiểm soát...

- Nội dung kiểm soát quyền lực nhà nước: Việc kiểm soát quyền lực nhà nước thường được tiến hành đối với một số nội dung sau: Cách thức tổ chức bộ máy nhà nước; quá trình lựa chọn (thừa kế, bầu cử, bổ nhiệm) những người thực hiện quyền lực nhà nước. Việc hoạch định, ban hành và thực thi chính sách của nhà nước; việc ban hành, sửa đổi các văn bản luật; giới hạn phạm vi hoạt động của quyền lực nhà nước, cơ quan, nhân viên nhà nước.

- Hình thức kiểm soát quyền lực nhà nước: Trong cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước thường có sự xác định chính xác các hình thức kiểm soát quyền lực nhà nước. Thông thường pháp luật quy định việc kiểm soát quyền lực nhà nước được tiến hành thông qua các hoạt động cơ bản sau: Ban hành các văn bản pháp luật, đặc biệt là hiến pháp và luật; bầu cử, bổ nhiệm những chức vụ quan trọng trong bộ máy nhà nước; hoạt động báo cáo của các cơ quan, nhân viên nhà nước; hoạt động giám sát, thanh tra, kiểm tra, kiểm sát; hoạt động chất vấn, điều trần, bỏ phiếu bất tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm…; trưng cầu ý dân; hoạt động phản biện xã hội và rất nhiều các hoạt động khác mà hiến pháp và pháp luật của mỗi quốc gia quy định.

II. THỰC TRẠNG CƠ CHẾ PHÁP LÝ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC CỦA CÁC CƠ QUAN NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM

2.1. TỔ CHỨC, THỰC HIỆN QUYỀN LẬP PHÁP, HÀNH PHÁP, TƯ PHÁP Ở VIỆT NAM

Mô hình tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay theo tinh thần quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Sự đặc thù trong tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước của Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam được thể hiện thông qua bộ máy của Nhà nước được tạo nên bởi hệ thống các cơ quan nhà nước gồm: Các cơ quan quyền lực nhà nước, các cơ quan quản lý nhà nước, các cơ quan xét xử, các cơ quan kiểm sát, Chủ tịch nước là nguyên thủ quốc gia, Hội đồng bầu cử quốc gia và Kiểm toán nhà nước.

- Các cơ quan quyền lực nhà nước ở Việt Nam là những cơ quan do nhân dân trực tiếp bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân. Các cơ quan này hiện nay có: Quốc hội và Hội đồng nhân dân.

- Các cơ quan quản lý nhà nước là những cơ quan do các cơ quan quyền lực lập ra. Các cơ quan quản lý nhà nước thực hiện việc quản lý mọi mặt hoạt động của quốc gia. Hệ thống cơ quan quản lý nhà nước gồm có: Chính phủ, các Bộ, các cơ quan ngang Bộ, các cơ quan thuộc Chính phủ và Ủy ban nhân dân các cấp.

- Tòa án nhân dân là cơ quan xét xử của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền tư pháp. Hệ thống các cơ quan xét xử gồm có: Tòa án nhân dân tối cao và các Tòa án khác do luật định có nhiệm vụ bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân. 

- Viện kiểm sát nhân dân được tổ chức để thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp. Hệ thống Viện kiểm sát nhân dân gồm Viện kiểm sát nhân dân tối cao, các Viện kiểm sát khác do luật định có nhiệm vụ bảo vệ pháp luật, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, góp phần bảo đảm pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất.

- Chủ tịch nước là người đứng đầu nhà nước, thay mặt nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam về đối nội và đối ngoại, chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội. Chủ tịch nước là người giữ quyền thống lĩnh các lực lượng vũ trang nhân dân và giữ chức vụ Chủ tịch Hội đồng quốc phòng và an ninh. Chủ tịch nước có vị trí đặc biệt và giữ vai trò quan trọng trong việc bảo đảm sự phối hợp thống nhất giữa các bộ phận của bộ máy nhà nước.

- Hội đồng bầu cử quốc gia có nhiệm vụ tổ chức bầu cử đại biểu Quốc hội; chỉ đạo và hướng dẫn công tác bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp. 

- Kiểm toán Nhà nước được thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật để thực hiện kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công.

2.2. CƠ CHẾ PHÁP LÝ KIỂM SOÁT QUYỀN LẬP PHÁP, HÀNH PHÁP, TƯ PHÁP CỦA CÁC CƠ QUAN NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM

   Kể từ khi nhân dân Việt Nam giành được chính quyền, thiết lập Nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân thì vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước của nhân dân đã được đặt ra (mặc dù thuật ngữ kiểm soát chỉ được chính thức đưa vào Hiến pháp 2013) để có được một "Nhà nước mạnh và sáng suốt". Điều này đã được quy định ngay trong Lời nói đầu của Hiến pháp năm 1946 và sau này là trong các hiến pháp cũng như các luật mà Nhà nước Việt Nam đã ban hành trong suốt quá trình tồn tại, phát triển của mình. Đặc biệt kể từ khi tiến hành xây dựng nhà nước pháp quyền của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân thì vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam càng trở nên cấp thiết. Vì vậy, Hiến pháp Việt Nam năm 2013 đã ghi nhân: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp” để thực hiện mục tiêu: Dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh, mọi người có cuộc sống ấm no, tự do, hạnh phúc, có điều kiện phát triển toàn diện. Như vậy, vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước lần đầu tiên được hiến định là sự bổ sung, phát triển quan trọng so với nguyên tắc phân công, phối hợp thực hiện quyền lực nhà nước được quy định tại Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi năm 2001). Một bước tiến quan trọng nữa của Hiến pháp năm 2013 là đã bước đầu cụ thể hóa nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước vào các quy định về vị trí, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp.

Hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nước ở nước ta, bên cạnh những thành tựu, những kết quả khiêm tốn về kiểm soát quyền lực nhà nước trong những lĩnh vực nhất định thì việc kiểm soát quyền lực nhà nước ở nước ta cũng còn rất nhiều hạn chế, cả về lý luận và thực tiễn. Hiện tượng kiểm soát quyền lực nhà nước lỏng lẻo, không thường xuyên, hình thức, thậm chí không kiểm soát… vẫn còn làm cho công lý, công bằng, dân chủ chưa được thực thi nghiêm túc, trật tự xã hội có nhiều xáo trộn, tham nhũng, tiêu cực phát sinh nhiều trong bộ máy nhà nước… ảnh hưởng không nhỏ tới quá trình tổ chức và vận hành quyền lực nhà nước ở nước ta, giảm lòng tin của nhân dân vào chính quyền. Bối cảnh đó đòi hỏi phải có những nghiên cứu chuyên sâu kịp thời hỗ trợ việc soạn thảo, ban hành các luật về tổ chức, hoạt động của các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp nhằm cụ thể hóa một cách đúng đắn, đồng bộ và thống nhất nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát thực hiện quyền lực nhà nước.

2.2.1. Quy định pháp luật và thực tiễn kiểm soát quyền lập pháp của các cơ quan nhà nước ở Việt Nam

   Kiểm soát quyền lập pháp bao gồm các nội dung cơ bản sau:

Thứ nhất, kiểm soát phạm vi của quyền lập pháp. Đây là nội dung kiểm soát đầu tiên và quan trọng nhất để đảm bảo cơ quan lập pháp chỉ làm những gì Hiến pháp cho phép làm, cũng có nghĩa là chỉ làm những gì nhân dân “phân công” và “đòi hỏi” những đại biểu do mình bầu ra phải làm. Phạm vi của quyền lập pháp (những nội dung/lĩnh vực thuộc thẩm quyền lập pháp của Quốc hội) thường được xác định bằng các quy định của Hiến pháp. Việc kiểm soát phạm vi quyền lập pháp cần được hiểu ở 2 góc độ: kiểm soát để đảm bảo cơ quan lập pháp không được để thiếu luật trong những lĩnh vực thuộc thẩm quyền lập pháp (kiểm soát việc Quốc hội không thực hiện đầy đủ nhiệm vụ, quyền hạn lập pháp được Hiến pháp giao) và kiểm soát để cơ quan lập pháp không “lấn sân” sang nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước khác trong cùng một lĩnh vực, phù hợp với quy định của Hiến pháp về phân công quyền lực theo chiều ngang (luật của Quốc hội không làm thay văn bản pháp quy, điều hành của Chính phủ) và theo chiều dọc (luật của Quốc hội bị giới hạn bởi thẩm quyền của chính quyền địa phương…). Phạm vi lập pháp của Quốc hội được xác định bằng các quy định ở tầm hiến pháp và luật về: những vấn đề, những lĩnh vực phải được điều chỉnh (quy định) bằng luật; những vấn đề thuộc phạm vi ban hành văn bản pháp luật của các chủ thể khác (Chính phủ, chính quyền địa phương…) đồng thời là giới hạn để quyền lập pháp không “lấn sân”.

Thứ hai, kiểm soát tính hợp hiến của các đạo luật do cơ quan lập pháp thông qua. Đây là nội dung kiểm soát quan trọng, cốt lõi và hữu hiệu nhất trong việc kiểm soát quyền lập pháp. Cơ chế bảo hiến của nhiều quốc gia được quy định trong Hiến pháp đều xác lập cách thức kiểm soát tính hợp hiến trong hoạt động của các cơ quan nhà nước, mà trọng tâm chính là kiểm soát tính hợp hiến của các đạo luật do cơ quan lập pháp thông qua. Việc kiểm soát này được thực hiện theo cách thức kiểm tra trước và kiểm tra sau khi đạo luật được thông qua (tiền kiểm và hậu kiểm), cụ thể là: Kiểm tra trước được thực hiện ngay trong quy trình lập pháp quốc gia, do các cơ quan chuyên môn của Chính phủ, Quốc hội thẩm định, thẩm tra tính hợp hiến của dự thảo luật trước khi trình Quốc hội xem xét thông qua hoặc do một thiết chế độc lập gồm các chuyên gia có uy tín thực hiện. Kiểm tra sau thường được thực hiện khi có yêu cầu xem xét tính hợp hiến của đạo luật đã có hiệu lực được áp dụng trong trường hợp cụ thể. Kết quả việc xem xét tính hợp hiến của luật thường không phải là việc tuyên luật đó vô hiệu mà chỉ tuyên không áp dụng luật đối với vụ việc đang được xem xét và những trường hợp tương tự.

   Về cơ chế tự kiểm soát của Quốc hội:

- Thứ nhất việc tiền kiểm được thực hiện bằng hoạt động thẩm tra của Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội về tính hợp hiến của dự án luật trước khi trình Quốc hội thảo luận, biểu quyết thông qua.

- Thứ hai, về hậu kiểm, cả Hiến pháp và Luật tổ chức Quốc hội đều không quy định rõ cơ chế, quy trình để Quốc hội tự xem xét lại tính hợp hiến của các đạo luật. Luật tổ chức Quốc hội năm 2014 quy định tại Điều 70, Ủy ban pháp luật của Quốc hội thẩm tra kiến nghị của Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, đề nghị của Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Ủy ban trung ương MTTQVN, cơ quan trung ương của tổ chức thành viên của Mặt trận hoặc của đại biểu Quốc hội về văn bản có dấu hiệu trái Hiến pháp. Mặc dù không quy định rõ là các văn bản bị kiến nghị, đề nghị xem xét đó có bao gồm các đạo luật không nhưng có thể hiểu là không bởi vì tại Điều 15 của Luật này quy định về Bãi bỏ văn bản trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội  thì Quốc hội chỉ có thẩm quyền bãi bỏ Pháp lệnh, Nghị quyết của UBTVQH trái hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội (theo đề nghị của Chủ tịch nước), bãi bỏ văn bản trái Hiến pháp, trái luật các văn bản của Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, cơ quan khác do Quốc hội thành lập. Như vậy, cho đến nay, chưa có quy định nào về nhiệm vụ, quyền hạn, cơ chế kiểm tra, phát hiện, xử lý các đạo luật đã ban hành có dấu hiệu vi phạm hiến pháp kể cả từ phía các cơ quan nhà nước khác lẫn tự kiểm soát của Quốc hội.

Thứ ba, kiểm soát tính hợp hiến của lập pháp bằng quy trình, thủ tục thực hiện quyền lập pháp. Không nhiều Hiến pháp quy định quy trình, thủ tục lập pháp mà chỉ quy định nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan có quyền sáng kiến lập pháp, quyền trình dự án luật, quyền thông qua luật, quyền công bố luật…

a. Thủ tục thẩm tra, thông qua dự thảo luật. Trách nhiệm của cơ quan lập pháp trong quy trình làm luật tập trung ở việc thẩm tra và thông qua luật - hoạt động cuối cùng có tính chất quyết định của cả quá trình làm luật; trách nhiệm và cũng là quyền hạn này chỉ thuộc về duy nhất cơ quan lập pháp với ý nghĩa là chỉ có tập thể các đại biểu của nhân dân mới có quyền biểu quyết thông qua hay không thông qua một đạo luật, đảm bảo những chính sách, giải pháp trong các dự án luật phải phù hợp với lợi ích chung của nhân dân, của xã hội, thúc đẩy sự phát triển của đất nước.

b. Thủ tục công bố luật: Quyền công bố luật được giao cho nguyên thủ quốc gia thực hiện cũng là một cơ chế kiểm soát quyền lập pháp.

c. Thủ tục trưng cầu ý dân: Việc kiểm soát quyền lập pháp còn được thực hiện bằng một thủ tục pháp lý mạnh mẽ khác, đó là việc trưng cầu ý dân về luật trước hoặc sau khi Quốc hội thông qua. Vai trò của các cơ quan nhà nước trong việc đề nghị trưng cầu ý dân (mang tính chất phúc quyết) đối với luật của Quốc hội phải được quy định tại Hiến pháp và luật.

Điều 120, khoản 4 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Hiến pháp được thông qua khi có ít nhất hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành. Việc trưng cầu ý dân về Hiến pháp do Quốc hội quyết định”, có nghĩa là, việc nhân dân có được biểu quyết về Hiến pháp hay không còn phụ thuộc vào ý chí của cơ quan đại diện của mình. Hơn nữa, giá trị của kết quả trưng cầu ý dân về Hiến pháp là gì, có tính phúc quyết không cũng chưa được minh định tại Hiến pháp năm 2013. Hiến pháp năm 2013 không quy định những vấn đề nào phải được trưng cầu ý dân; Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 chỉ quy định khái quát Quốc hội quyết định trưng cầu ý dân “về những vấn đề quan trọng khác…”. Vậy các dự thảo luật có thuộc phạm vi những vấn đề được trưng cầu ý dân không cần được cụ thể hóa trong luật.

2.2.2. Quy định pháp luật và thực tiễn kiểm soát quyền hành pháp của các cơ quan nhà nước ở Việt nam

Trong kiểm soát quyền lực nhà nước, kiểm soát quyền hành pháp luôn là tâm điểm của kiểm tra quyền lực nhà nước. Những trục trặc, sự cố trong việc thực hiện quyền lực nhà nước đa phần là ở đây. Trong khi, hành pháp lại là hoạt động có tính chất quyết định trong toàn bộ quá trình tác động của pháp luật vào đời sống xã hội. Do đó, mối quan tâm lớn nhất của nhà nước và xã hội chính là vấn đề kiểm soát quyền hành pháp như thế nào. Kiểm soát quyền hành pháp không dừng lại ở chỗ xem xét việc thực hiện quyền hành pháp có phù hợp luật pháp hay không mà còn là vấn đề hết sức quan trọng khác là hiệu quả của việc thực hiện luật đến mức độ nào. 

Nghiên cứu các quy định pháp luật và thực tiễn kiểm soát quyền hành pháp nước ta có thể chỉ ra đối tượng của sự kiểm soát nhìn từ các góc độ khác nhau, đó là:

- Tổ chức và hoạt động của hệ thống hành chính nhà nước[1]. Đó là các vấn đề thành lập, sáp nhập, huỷ bỏ và xác lập chức năng, nhiệm vụ, mối quan hệ của các cơ quan hành chính, quy định về chế độ việc làm, về quy tắc hoạt động…

- Các quyết định pháp luật và hành vi pháp luật được thực hiện để thực thi quyền hành pháp. Các quyết định pháp luật nói ở đây gồm hai loại: quyết định là văn bản quy phạm pháp luật (bao gồm trong đó hoạt động đặc biệt quan trọng là hoạch định chính sách) và quyết định cá biệt, cụ thể. Đối với các văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan hành chính nhà nước ban hành, có ý kiến cho rằng đó là cái thuộc thẩm quyền của cơ quan này để thực hiện quyền hành pháp, nói cách khác, kiểm soát văn bản quy phạm pháp luật do quyền hành pháp ban hành là sự kiểm soát chính quyền lực này.

Kiểm soát quyền hành pháp được thực hiện ở hai phương diện chủ yếu sau đây:

Thứ nhất, kiểm soát quyền hành pháp là kiểm soát các hoạt động thực hiện quyền lực của nó trên cả hai phương diện hợp pháp và hợp lý. Hợp pháp được hiểu là ra quyết định, thực hiện hành vi phù hợp với quy định, tinh thần của pháp luật. Còn hợp lý là quyết định, hành vi được thực hiện là sự lựa chọn được phương án tối ưu, đưa lại hiệu quả tốt nhất.

Thứ hai, kiểm soát quyền hành pháp xét từ góc độ luật hiến pháp và góc độ luật hành chính. Thực ra đây là các phương diện kiểm soát độc lập mà mỗi phương diện thể hiện góc nhìn khác nhau về hoạt động hành pháp.

Nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước được ghi nhận trong Điều 2 của Hiến pháp thực chất vẫn là nguyên tắc tập quyền. Điều này được thể hiện các khía cạnh: Thứ nhất, Quốc hội là cơ quan có quyền lực lớn nhất và có khả năng chi phối các quyền hành pháp và quyền tư pháp thể hiện ở chỗ có các chức năng: lập hiến và lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng nhất, thực hiện quyền giám sát tối cao, tổ chức ra các cơ quan cao nhất của bộ máy nhà nước; Thứ hai, Nhà nước Việt Nam tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ; Thứ ba, người đứng đầu cơ quan hành pháp, đặc biệt là người đứng đầu cơ quan tư pháp phải chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội (điều không thể có ở các nước theo chế độ phân quyền). Tóm lại, nhìn nhận việc kiểm soát quyền hành pháp trong cơ chế quyền lực nhà nước ta như trên, có thể khẳng định quyền hành pháp có chịu sự kiểm soát, tuy không có, vốn không có sự kiểm soát rõ ràng, mạch lạc như các nước tổ chức quyền lực theo nguyên tắc phân quyền.

Trên cơ sở nguyên tắc hiến định và các quy định cụ thể trong các văn bản luật, kiểm soát nhà nước đối với quyền hành pháp ở nước ta được thực hiện bằng các hình thức sau đây:

a. Giám sát của hệ thống cơ quan quyền lực nhà nước. Cần hiểu đầy đủ ở đây là giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước đối với quyền hành pháp không chỉ về tính hợp pháp mà còn cả về tính hợp lý, về hiệu quả thực hiện pháp luật.

b. Giám sát của Chủ tịch nước. Mặc dù không có văn bản pháp luật nào quy định cụ thể và toàn diện quyền kiểm soát của Chủ tịch nước đối với việc thực hiện quyền hành pháp, nhưng, Hiến pháp vẫn thể hiện quyền hạn kiểm soát này. Đó là quyền hạn của Chủ tịch nước đối với quyền lực hành pháp thể hiện ở các quy định về trách nhiệm của Chính phủ báo cáo công tác của Chính phủ với Chủ tịch nước, về quyền hạn đề nghị Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Thủ tướng Chính phủ.

c. Kiểm tra của Toà án. Vai trò kiểm tra của Toà án đối với quyền hành pháp chỉ thực sự được coi trọng khi thành lập Toà Hành chính trong hệ thống Toà án nhân dân. Đây là tư pháp hành chính, một cơ chế về kiểm tra toà án đối với việc thực hiện quyền hành pháp, có khả năng bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân và tổ chức ở mức cao nhất.

d. Kiểm tra trong hệ thống hành chính nhà nước. Đây là hoạt động kiểm tra có tính chất nội bộ của bộ máy hành chính được thực hiện trong quan hệ cấp trên cấp dưới, kiểm tra theo ngành, lĩnh vực trong hệ thống hành chính nhà nước thông qua các hình thức kiểm tra định kỳ, đột xuất, qua việc giải quyết khiếu nại, tố cáo...

Khiếm khuyết lớn nhất của tư pháp hành chính nước ta hiện nay là tư pháp không độc lập cao do nhiều lý do về nguyên tắc tổ chức bộ máy theo nguyên tắc tập quyền, tập trung dân chủ và có quá nhiều khả năng tác động vào hoạt động tài phán hành chính.  

Hệ thống thanh tra, kiểm tra thuộc hệ thống hành chính nhà nước là hệ thống hoạt động thường xuyên và có hiệu quả nhất định. Tuy nhiên, hoạt động này cũng không có hiệu quả cao, việc xử lý của cấp trên đối với cấp dưới để duy trì kỷ luật công vụ cũng như hiệu quả của quản lý không nghiêm, kết quả hạn chế...

Có thể nhận xét sơ bộ và khái quát về vai trò, hiệu quả của hệ thống kiểm soát nhà nước hiện nay đối với quyền hành pháp như sau:

Một là, về cơ bản, hệ thống kiểm soát nhà nước với quyền lực hành pháp đã thực hiện khá tốt chức năng của mình. Nhờ đó, hệ thống hành chính nhà nước đã góp phần được vào các thành tựu kinh tế, chính trị, văn hoá, xã hội những năm đổi mới vừa qua. Nói như vậy, không có nghĩa là chúng ta không cần có những thay đổi, bổ sung cần thiết cho hệ thống kiểm soát này. Các hình thức kiểm soát nhà nước tuy nhiều nhưng hiệu quả nói chung không cao.

Hai là, trong toàn bộ hệ thống kiểm soát đối với quyền lực hành pháp, tỷ trọng kiểm soát nhà nước còn chiếm tỷ lệ quá lớn so với kiểm soát xã hội. Có thể là chủ quan, nhưng ước chừng tỷ lệ kiểm soát quyền lực hành pháp giữa kiểm soát nhà nước và kiểm soát xã hội là 8/2. Kinh nghiệm các nước cho thấy, vai trò đối trọng của xã hội công dân đối với quyền lực nhà nước, trong đó có quyền hành pháp là cực kỳ quan trọng và được đặc biệt coi trọng. Trong rất nhiều trường hợp, xã hội công dân tạo ra sự biến chuyển trong thực hiện quyền lực hành pháp hay hơn bất cứ sự kiểm tra nhà nước nào. Do vậy, tỷ lệ nói trên đây phải được cải thiện.

Ba là, hình thức kiểm sát việc tuân theo pháp luật của quyền hành pháp của cơ quan kiểm sát không còn nữa. Nhưng bù lại, tư pháp hành chính lại được phát triển. Tuy nhiên, các tranh chấp hành chính được xem xét, giải quyết bởi hệ thống Toà án nhân dân mới chỉ là một phần của việc thực hành quyền hành pháp. Còn một bộ phận lớn các tranh chấp chưa được xem xét. Hiện tại, tuy là cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính tư pháp được xếp ở cấp độ cao hơn cơ chế hành chính giải quyết tranh chấp hành chính, nhưng Tòa án chưa tạo lập uy tín và có vai trò thực chất. Kiểm tra của tư pháp đối với hành pháp rất hạn chế.

Bốn là, chưa nhận diện và chưa đặt vấn đề kiểm soát việc thi hành hiến pháp của quyền lực hành pháp là một phương diện kiểm soát riêng. Vì vậy, chúng ta chưa có một chế định theo đúng nghĩa được hiểu về chế định này hiện nay.

Nhìn tổng quát, có thể nói, cơ chế kiểm soát của nhà nước và xã hội đối với việc thực thi quyền hành pháp ở nước ta hiệu quả chưa cao. Dấu hiệu rõ rệt nhất về kết quả kiểm soát của xã hội đối với hành pháp rất hạn chế. Trong hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước, tình trạng tham nhũng khá tràn lan, nghiêm trọng, hiện tượng khiếu nại là khá phổ biến, quản lý kinh tế lúng túng, thất thoát, lãng phí, kém hiệu quả, … 

Nguyên nhân của những bất cập trong hoạt động hành pháp hiện nay chủ yếu là:

- Thiếu cơ chế nội tại trong tương quan giữa lập pháp, hành pháp, tư pháp xuất phát từ chính nguyên tắc tập để kiểm soát quyền lực nhà nước.

-  Sự hiện diện của lợi ích nhóm và chủ nghĩa thân hữu. Đây là nguyên nhân xã hội có khả năng to lớn làm vô hiệu hóa mọi thứ hoạt động giám sát, kiểm tra trong bộ máy nhà nước.

- Tình trạng tham nhũng đã trở thành quốc nạn. Điều này cũng làm hạn chế hiệu quả của giám sát, kiểm tra đối với hoạt động hành pháp.

- Văn hóa pháp lý, văn hóa chính trị cũng như các thói quen trong cán bộ, công chức và nhân dân còn thấp. Điều đó thể hiện ở chỗ xem sự vi phạm pháp luật, hiệu quả công vụ.

- Việc xử lý các vi phạm pháp luật cũng như hiệu quả công vụ thấp đối với cán bộ, công chức kể cả người có trách nhiệm xử lý lẫn người bị xử lý không nghiêm đã dẫn đến tình trạng nhờn quen, không tác dụng cao trong bộ máy hành chính nhà nước.

- Hệ thống pháp luật về giám sát, kiểm tra tuy khá đầy đủ, nhưng nhiều quy định thiếu chặt chẽ, cụ thể.

- Bên cạnh hoạt động giám sát, kiểm tra nhà nước, giám sát của xã hội, của nhân dân chưa được coi trọng, vì vậy, không thể hỗ trợ, bổ sung cho giám sát, kiểm tra nhà nước được.

2.2.3. Quy định pháp luật và thực tiễn kiểm soát quyền tư pháp của các cơ quan nhà nước ở Việt nam

   a. Đối với việc kiểm soát thực hiện quyền tư pháp thực hiện bởi nội bộ ngành tòa án. Đây là phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước thực hiện bên trong hệ thống tòa án nhân dân. Kiểm soát việc thực hiện quyền tư pháp trong nội bộ tòa án được thực hiện chủ yếu thông qua hoạt động giám đốc thẩm. Trong ngành tòa án có một số tòa án có nhiệm vụ giám đốc hoạt động xét xử của tòa án nhân dân cấp dưới, đó là Tòa án nhân dân cấp cao và Tòa án nhân dân tối cao. Hoạt động giám đốc thực sự là một hoạt động kiểm soát quyền tư pháp được thực hiện ở các tòa án sơ thẩm hoặc phúc thẩm. Bởi lẽ, khi phát hiện có việc áp dụng sai pháp luật hoặc xét xử sai một vụ án thì các luật tố tụng cho phép cơ quan tòa án ở hai cấp cao nhất này thực hiện kháng nghị đối với bản án đã có hiệu lực của tòa án nhân dân cấp dưới. Với việc thực hiện quyền đó, các tòa án giám đốc thẩm có quyền xem xét mức độ sai của bản án bị kháng nghị, nếu phát hiện sai sót thì có thể tuyên hủy bản án và đưa ra định hướng xét xử đúng đắn. Tòa án nhân dân cấp dưới có nghĩa vụ tuân thủ định hướng xét xử đưa ra trong quyết định giám đốc thẩm của tòa án giám đốc tương ứng. Qua sự vận hành của thủ tục giám đốc thẩm, có thể thấy các lỗi của quá trình xét xử ở tòa án sơ thẩm hoặc phúc thẩm sẽ được phát hiện và được sửa để bảo đảm quyền tư pháp được thực hiện một cách đúng đắn bởi toàn bộ hệ thống tư pháp, qua đó đem đến công lý, công bằng cho người dân.

   Yêu cầu đặt ra đối với hình thức kiểm soát thực hiện quyền tư pháp bằng thủ tục giám đốc thẩm là quyết định giám đốc thẩm phải lý giải thật cặn kẽ, rõ ràng và cụ thể bản án sơ thẩm hoặc phúc thẩm đã sai ở chỗ nào, đặc biệt là những nội dung sai trong việc áp dụng pháp luật. Để thực hiện được điều đó, một yêu cầu không thể thiếu là tòa án, cụ thể là tòa án giám đốc thẩm, phải có thẩm quyền giải thích pháp luật. Nếu không có thẩm quyền này thì tòa án giám đốc thẩm sẽ không thể lý giải được tòa án cấp dưới đã áp dụng pháp luật sai ở chỗ nào để qua đó bảo đảm việc xét xử của tòa án cấp dưới đúng pháp luật.

   b. Đối với việc kiểm soát thực hiện quyền tư pháp thực hiện bởi các cơ quan quyền lực nhà nước. Đối với hệ thống tòa án, Quốc hội có quyền giám sát toàn bộ hệ thống tòa án thông qua việc giám sát trực tiếp Tòa án nhân dân tối cao; Hội đồng nhân dân các cấp có quyền giám sát tòa án nhân dân cùng cấp. Theo quy định của pháp luật, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao cũng có trách nhiệm báo cáo công tác trước Ủy ban thường vụ Quốc hội. Chính qua các hoạt động xem xét báo cáo và chất vấn đối với các cơ quan tòa án, công việc xét xử của tòa án, tức là quá trình thực hiện quyền tư pháp của tòa án, có thể được mổ xẻ và chấn chỉnh. Đó chính là một hình thức kiểm soát bên ngoài đối với việc thực hiện quyền tư pháp.

   Quốc hội là cơ quan thực hiện quyền lập pháp, ban hành ra các đạo luật để toàn bộ các cơ quan nhà nước cũng như xã hội phải tuân theo, trong đó có việc thực hiện quyền hành pháp. Với vị thế của các cơ quan quyền lực nhà nước trong bộ máy nhà nước, mà trước tiên là Quốc hội, việc kiểm soát quyền tư pháp của các cơ quan lập pháp là một hình thức kiểm soát bên ngoài hết sức có ý nghĩa. Tuy nhiên, để bảo đảm hình thức kiểm soát quyền lực này phát huy được ưu điểm của nó cần đáp ứng được một số yêu cầu sau:

   Thứ nhất, Quốc hội cần ban hành luật về các tiêu chí hoạt động cụ thể đối với việc thực hiện quyền tư pháp. Các tiêu chí này về thực chất chính là các tiêu chí về minh bạch và công khai thông tin. Cụ thể, Quốc hội, hoặc Ủy ban thường vụ Quốc hội thông qua việc ban hành nghị quyết, có thể ban hành tiêu chuẩn về cấu trúc nội dung đối với một bản án của tòa án, đặc biệt là các yêu cầu đối với bản án giám đốc thẩm, đồng thời với yêu cầu về tập hợp và công khai bản án. Nếu tiêu chí này được ban hành thì chắc chắn sẽ bảo đảm tốt hơn chất lượng của các bản án của tòa án. Nội dung của các bản án sẽ cụ thể hơn, giàu tính thuyết phục hơn. Khi các bản án đó được công bố rộng rãi thì chắc chắn các thẩm phán cũng phải ý thức được trách nhiệm của mình để thực hiện công tác xét xử một cách có trách nhiệm hơn.

   Thứ hai, Quốc hội, hoặc Ủy ban thường vụ Quốc hội, và hội đồng nhân dân các cấp cần tiến hành giám sát thường xuyên đối với hoạt động thực hiện quyền tư pháp của tòa án nhân dan. Tuy nhiên, hoạt động giám sát một mặt phải bảo đảm việc thực hiện quyền tư pháp một cách đúng đắn, một mặt khác không được ảnh hưởng tới tính độc lập của tòa án trong việc thực hiện chức năng xét xử. Điều này chỉ có thể thực hiện được khi hoạt động giám sát đó có trọng tâm, trọng điểm, tập trung không phải vào nội dung xét xử mà vào nghĩa vụ công bố, minh bạch thông tin của tòa án như đề cập trên đây.

   c. Đối với việc kiểm soát thực hiện quyền tư pháp thực hiện bởi các cơ quan trong hệ thống hành pháp. Xét về lý luân, hệ thống cơ quan hành pháp là một hệ thống song song và độc lập với hệ thống cơ quan tư pháp. Giữa hai cơ quan này cũng không tồn tại quan hệ thứ bậc như giữa cơ quan quyền lực nhà nước và cơ quan tư pháp. Do đó, các cơ quan trong hệ thống hành pháp không có và không nên có vai trò kiểm soát bên ngoài đối với việc thực hiện quyền tư pháp. Hệ thống cơ quan hành pháp là hệ thống cơ quan năng động nhất, hay va chạm nhất trong bộ máy nhà nước. Nếu hệ thống này có vai trò kiểm soát đối với cơ quan tư pháp thì sự kiểm soát đó sẽ không có lợi cho tính dân chủ và liêm chính của bộ máy nhà nước. Giữa cơ quan hành pháp và cơ quan tư pháp chỉ nên tồn tại mối quan hệ phối hợp công tác mà thôi.

   d. Đối với việc kiểm soát thực hiện quyền tư pháp thực hiện bởi viện kiểm sát nhân dân. Viện kiểm sát nhân dân là hệ thống cơ quan đặc biệt trong bộ máy nhà nước CHXHCN Việt Nam có chức năng công tố và kiểm sát tư pháp, do vậy, VKSND vừa phối hợp với TAND trong việc thực hiện quyền tư pháp vừa đóng vai trò nhất định trong việc kiểm soát việc thực hiện quyền tư pháp của tòa án nhân dân.

   Xét theo các yêu cầu của việc kiểm soát quyền tư pháp phân tích trên đây, có thể thấy thực trạng về vấn đề này ở Việt Nam nổi lên một số bất cập chính như sau:

Thứ nhất, hiện nay các quyết định giám đốc thẩm của tòa án có thẩm quyền, cụ thể là của Tòa án nhân dân tối cao vẫn chưa có các yêu cầu cụ thể về cấu trúc nội dung. Tòa án nhân dân tối cao mới chỉ có hướng dẫn về một số loại văn bản tố tụng tại Nghị quyết số 01/2005 ngày 31/3/2005 của Hội đồng thẩm phán TAND tối cao, trong đó có bản án sơ thẩm dân sự và hình sự, song không có quyết định giám đốc thẩm. Điều này làm cho nội dung quyết định giám đốc thẩm của tòa án nhân dân, đặc biệt là Tòa án nhân dân tối cao chưa thể hiện được các nội dung cần có để có thể thực hiện vai trò kiểm soát quyền tư pháp một cách hiệu quả.

Thứ hai, tòa án nhân dân nói chung, cụ thể là TAND cấp cao và TAND tối cao vẫn chưa được quy định cụ thể thẩm quyền giải thích pháp luật và vẫn chưa dám tiến hành giải thích pháp luật. Điều này làm hạn chế rất lớn khả năng “dẫn dắt” của các tòa án giám đốc thẩm trong việc kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp của các tòa án nhân dân cấp dưới.

Thứ ba, hiện nay còn thiếu quy định bắt buộc tòa án nhân dân cấp dưới phải tuân thủ quyết định giám đốc thẩm. Điều này làm cho vai trò kiểm soát việc thực hiện quyền tư pháp của tòa án giám đốc thẩm, cụ thể là tòa án nhân dân cấp cao và tòa án nhân dân tối cao bị giảm tính hiệu quả. Thực tế thời gian qua cho thấy có nhiều trường hợp sau khi tòa án giám đốc thẩm hủy bản án phúc thẩm để xét xử lại thì bản án sơ thẩm mới vẫn giữ nội dung như bản án đã bị hủy, có nghĩa là quyết định giám đốc thẩm không thực sự có tác dụng kiểm soát việc thực hiện quyền tư pháp.

Thứ tư, hiện đang thiếu các quy định đưa ra các yêu cầu cụ thể đối với chất lượng của một bản án và của quyết định giám đốc thẩm của tòa án. Trong thực tiễn hoạt động của tòa án, hầu như không có vụ việc nào hoàn toàn giống vụ việc nào. Tuy nhiên, việc thiếu các yêu cầu pháp định cơ bản về nội dung của bản án làm cho các bản án của tòa án không thể hiện rõ lập luận của tòa án trong việc giải quyết vụ việc, không thể hiện rõ vấn đề cần giải đáp trong một vụ việc cụ thể là gì và do đó tòa án dễ có xu hướng tùy tiện trong việc đưa ra các phán quyết của mình. Bên cạnh đó, hệ thống pháp luật cũng còn thiếu các quy định yêu cầu tòa án phải công bố các bản án. Điều này càng làm cho việc kiểm soát việc thực hiện quyền tư pháp càng trở nên khó khăn và tòa án càng dễ dàng hơn trong việc tùy tiện xét xử.

Thứ năm, hoạt động giám sát của các cơ quan quyền lực nhà nước, cụ thể là của Quốc hội, UBTVQH và Hội đồng nhân dân đối với tòa án còn rất hình thức. Một mặt, các báo cáo của tòa án gửi lên các cơ quan này thường chung chung và chứa đựng các số liệu không thực sự phản án chất lượng việc thực hiện quyền tư pháp của tòa án. Mặt khác, quá trình giám sát, xét báo cáo và chất vấn của các cơ quan nhà nước vì thế mà cũng không cụ thể, đôi khi còn lấn quá sâu vào hoạt động xét xử của tòa án, ảnh hưởng tới tính độc lập của tòa án.

III. QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP, KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN CƠ CHẾ PHÁP LÝ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC CỦA CÁC CƠ QUAN NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

 3.1. QUAN ĐIỂM HOÀN THIỆN CƠ CHẾ PHÁP LÝ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC CỦA CÁC CƠ QUAN NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

- Hoàn thiện cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước là để quyền lực nhà nước ở Việt Nam thực sự được kiểm soát, được sử dụng đúng mục đích vì mục tiêu dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh.

- Hoàn thiện cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước ở Việt Nam phải đi đôi với việc phát huy dân chủ, công khai, minh bạch trong các hoạt động nhà nước và xã hội.

- Hoàn thiện cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước là để Nhà nước thực hiện đúng, đầy đủ nhiệm vụ, quyền hạn của mình theo quy định của Hiến pháp và pháp luật, thực hiện việc quản lý nhà nước và xã hội có hiệu lực và hiệu quả.

- Hoàn thiện cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước phải bảo đảm vai trò lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam trong tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước.

- Hoàn thiện cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước ở Việt nam phải phù hợp với quá trình mở cửa, hội nhập quốc tế của đất nước.

3.2. GIẢI PHÁP, KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN CƠ CHẾ PHÁP LÝ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC CỦA CÁC CƠ QUAN NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

3.2.1. Giải pháp chung về hoàn thiện cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước

Thứ nhất, phải nâng cao nhận thức về vấn đề kiểm soát và cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước, trong đó có cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước ở nước ta hiện nay.

Thứ hai, phải nhanh chóng hoàn thiện thể chế liên quan đến cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước.

Thứ ba, hoàn thiện các thiết chế của cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước để mỗi thiết chế đều tổ chức và hoạt động có hiệu quả trong cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước.

3.2.2. Giải pháp hoàn thiện cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lập pháp

a. Đề xuất nghiên cứu xây dựng cơ chế luật định về kiểm soát tính hợp hiến của các đạo luật từ phía các cơ quan nhà nước và Nhân dân.

   Một là, tiếp tục nghiên cứu cơ chế phán quyết đối với các vi phạm hiến pháp trong hoạt động lập pháp, hành pháp, tư pháp và luật hóa cơ chế này. Cùng với việc hoàn thiện cơ chế xử lý văn bản dưới luật có quy định trái hiến pháp đã được thiết lập trong các luật hiện hành, để phù hợp với yêu cầu bảo vệ hiến pháp được đặt ra tại Hiến pháp năm 2013, cần phải khẩn trương nghiên cứu xây dựng một đạo luật riêng về xử lý các vi phạm hiến pháp trong việc thực hiện các quyền lập pháp, quyền hành pháp, quyền tư pháp.

   Hai là, tiếp tục nghiên cứu để bổ sung vào các luật về trình tự, thủ tục ban hành luật, luật về trưng cầu ý dân các quy định đảm bảo sự kiểm soát của các cơ quan nhà nước về tính hợp hiến của các đạo luật.

   Ở giai đoạn trước khi Quốc hội thông qua luật, đề nghị nghiên cứu bổ sung thủ tục Chính phủ/Cơ quan trình dự thảo luật, rút lại dự thảo (hoặc đề nghị Quốc hội chưa biểu quyết về dự thảo luật) nếu xét thấy chưa đảm bảo tính hợp hiến, tính khả thi của các chính sách và giải pháp trong dự thảo luật sau khi chỉnh lý theo ý kiến thẩm tra, thảo luận tại Quốc hội.

   Ở giai đoạn sau khi Quốc hội thông qua luật nhưng chưa công bố: Đối với những dự án luật có những nội dung thuộc phạm vi vấn đề cần được trưng cầu ý dân, cần nghiên cứu quy định thủ tục để các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền đề nghị Quốc hội quyết định trưng cầu ý dân về đạo luật đã được Quốc hội thông qua nhưng chưa có hiệu lực thi hành. Kết quả trưng cầu ý dân sẽ quyết định đạo luật đó có hiệu lực hay không.

   Ở giai đoạn sau khi đạo luật đã có hiệu lực thi hành, ngoài cơ chế trao quyền cho Tòa án phán quyết, thì việc kiểm soát tính hợp hiến của đạo luật có thể thực hiện thông qua cơ chế các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền đề nghị Quốc hội sửa đổi luật hoăc đề nghị Quốc hội trưng cầu ý dân về chấm dứt hiệu lực thi hành đạo luật, điều ước quốc tế.

b. Đề xuất tiếp tục hoàn thiện cơ chế luật định về tự kiểm soát của Quốc hội về tính hợp hiến của các đạo luật.

Một là, hoàn thiện các quy định về phạm vi quyền lập pháp của Quốc hội.

Hai là, hoàn thiện quy định về ủy quyền lập pháp của Quốc hội.

   3.2.3. Giải pháp hoàn thiện cơ chế pháp lý kiểm soát quyền hành pháp

a. Tăng cường lãnh đạo tích cực của Đảng cộng sản Việt Nam đối với lĩnh vực kiểm soát quyền hành pháp.

b. Minh bạch, trách nhiệm giải trình.

c. Nâng cao nhận thức và năng lực của cán bộ, công chức hành chính

d. Nghiên cứu toàn diện, khách quan, không định kiến vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước, trong đó có quyền hành pháp.

e. Tổ chức Quốc hội, Hội đồng nhân dân theo hướng hạn chế thấp nhất cán bộ, công chức thuộc hệ thống hành chính nhà nước tham gia vào.

g. Đối với chức danh Chủ tịch nước, về nguyên tắc, tuy pháp luật không quy định về quyền giám sát của Chủ tịch nước, nhưng với thẩm quyền về nhân sự đối với chức danh Thủ tướng Chính phủ thì rõ ràng là Chủ tịch phải giám sát việc thực hiện chức trách của Thủ tướng Chính phủ. Nên chăng phải có hình thức thể hiện thái độ của Chủ tịch nước đối với hoạt động thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ?

h. Tăng cường các cơ chế có tính chất tư pháp kiểm soát quyền hành pháp. Cần nghiên cứu tất cả các yếu tố ảnh hưởng đến hoạt động xét xử độc lập của Thẩm phán, Hội thẩm để có cách xử lý thực chất và có kết quả. Bên cạnh đó, cần thiết thành lập cơ chế bảo hiến để bảo đảm tính hợp hiến trong việc thực thi quyền hành pháp.

i. Tăng cường hiệu quả của cơ chế tự kiểm tra trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước. Phải nghiêm túc thực hiện việc đề cao trách nhiệm cá nhân, chế tài nghiêm túc đối với người đứng đầu mỗi cơ quan hành chính nhà nước trong hoạt động thanh tra, kiểm tra. Những sai phạm thuộc trách nhiệm, kể cả trách nhiệm trong thanh tra, kiểm tra phải là đối tượng của việc xem xét.   

k. Phối hợp giữa các cơ quan, tổ chức trong cơ chế kiểm soát nhà nước và kiểm soát xã hội trong việc thực hiện quyền hành pháp.

l. Xử lý nghiêm, tương xứng đối với các sai phạm trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước.

m. Thừa nhận và phát huy vai trò của xã hội công dân trong giám sát thực hiện quyền hành pháp.

3.2.4. Giải pháp hoàn thiện cơ chế pháp lý kiểm soát quyền tư pháp

Để phát huy những điểm tích cực, khắc phục những bất cập, bảo đảm việc kiểm soát thực hiện quyền tư pháp của các cơ quan nhà nước ở Việt Nam cần quán triệt tầm quan trọng của công tác kiếm soát đối với việc thực hiện quyền tư pháp và sự cần thiết phải bảo đảm các nguyên tắc tổ chức và hoạt động đặc thù của hệ thống tư pháp. Việc kiểm soát không được tác động tiêu cực tới hoạt động của hệ thống tư pháp, đặc biệt là nguyên tắc độc lập của tòa án, mà chỉ được bổ sung, làm tăng thêm trách nhiệm và qua đó là chất lượng của việc thực hiện quyền tư pháp, trực tiếp là chất lượng xét xử của hệ thống tòa án. Để thực hiện được điều đó cần lưu ý một số giải pháp sau:

   - Thứ nhất, cần nhanh chóng quy định thẩm quyền giải thích pháp luật của hệ thống tòa án và qua đó là giá trị án lệ của các quyết định giám đốc thẩm. Có thể nói, quyết định giám đốc thẩm là hình thức còn giải thích pháp luật chính là nội dung. Thiếu thẩm quyền giải thích pháp luật thì quyết định giám đốc thẩm sẽ trở nên không có giá trị. Khi có thẩm quyền giải thích pháp luật, các quyết định giám đốc thẩm sẽ có điều kiện xác định được đúng vấn đề pháp lý cần giải quyết và đưa ra lời giải đáp cặn kẽ và có tính thuyết phục cao trên cơ sở thực hiện quyền giải thích pháp luật.

   - Thứ hai, cần có cơ chế buộc các tòa án cấp dưới phải tuân thủ quyết định giám đốc thẩm của tòa án nhân dân cấp trên.   Cơ chế hợp lý để tòa án cấp dưới phải tuân thủ quyết định giám đốc thẩm nên được thiết lập trên cơ sở quy định trách nhiệm bồi thường của tòa án nhân dân cấp dưới nếu bản án của họ bị hủy bởi quyết định giám đốc thẩm.

   - Thứ ba, cần có quy định của UBTVQH yêu cầu về nội dung đối với quyết định giám đốc thẩm và các bản án của tòa án. Quyết định giám đốc thẩm phải giải thích cụ thể về vấn đề pháp luật có liên quan tới vụ án và các bản án của tòa án phải xác định đúng vấn đề giải quyết của vụ án và đưa ra lời giải đáp một cách cặn kẽ và thuyết phục.

   - Thứ tư, cần có quy định của UBQTVH về việc công khai bản án. Việc công khai bản án cùng với yêu cầu về nội dung của bản án sẽ là cơ sở để QH, UBTVQH và hội đồng nhân dân các cấp tiến hành hoạt động giám sát xét xử một cách chính xác, thực chất và hiệu quả.

3.2.5. Một số kiến nghị cụ thể nâng cao hiệu quả kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước trong cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước ở nước ta hiện nay

- Đối với Quốc hội

Thứ nhất, cần xác định rõ hơn thẩm quyền lập pháp của Quốc hội. Theo Hiến pháp năm 2013, phạm vi quyền lập pháp của Quốc hội được xác định khá rộng và vẫn còn một số điểm chưa phù hợp. Theo quy định tại Điều 70 của Hiến pháp thì Quốc hội có quyền quyết định các chính sách cơ bản về phát triển kinh tế, về tài chính, tiền tệ, chính sách dân tộc, tôn giáo, về chính sách cơ bản về đối ngoại… Phạm vi của những quyền này là tương đối rộng và chưa được làm rõ trong mối tương quan với quyền của cơ quan hành pháp.

Bên cạnh đó, cần nghiên cứu để làm rõ hơn tính chất của một số nội dung quyền hạn của Quốc hội. Chẳng hạn, đối với quyền giải thích Hiến pháp, luật của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, về bản chất đây là quyền mang tính chất tài phán và nên được giao cho các cơ quan tư pháp thực hiện.

Trong khuôn khổ pháp lý hiện hành, các công cụ giám sát quyền lực của Quốc hội đối với các cơ quan hành pháp và tư pháp là tương đối đầy đủ. Đối với việc giám sát hoạt động của cơ quan hành pháp, sự thiếu sót cơ bản nhất đối với Quốc hội là cơ chế bất tín nhiệm đối với tập thể Chính phủ. Đây là công cụ cần thiết và phù hợp với cách thức tổ chức quyền lực nhà nước theo mô hình Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội. Theo đó, Quốc hội có quyền bỏ phiếu bất tín nhiệm Chính phủ; Chính phủ mất tín nhiệm phải từ chức. Cơ chế này đáp ứng được yêu cầu kiểm soát quyền lực của một nhà nước theo chính thể đại nghị, phù hợp với thông lệ của các nước trên thế giới.

Đối với mối quan hệ giữa Quốc hội và các cơ quan tư pháp, việc áp dụng một cách tương tự cơ chế kiểm soát quyền lực của Quốc hội đối với các cơ quan tư pháp như đối với cơ quan hành pháp là không phù hợp. Với tính chất riêng của mình, cơ quan tư pháp cần phải được bảo đảm vị trí độc lập để thực hiện việc bảo vệ công lý. Bản thân quy trình, thủ tục làm việc của các cơ quan tư pháp đã bao hàm sự kiểm soát quyền lực của các cơ quan này. Do vậy, sự kiểm soát từ phía các cơ quan hoạt động mang tính chính trị như cơ quan lập pháp là không phù hợp. Chính vì thế, cần nghiên cứu để xác định rõ hơn các công cụ kiểm soát của Quốc hội đối với các cơ quan tư pháp theo đó cần hạn chế đến mức tối đa việc giám sát công tác xét xử của Quốc hội đối với từng vụ án cụ thể. 

Thứ hai, cần hoàn thiện các quy định về trình tự, thủ tục tiến hành các công cụ giám sát quyền lực của Quốc hội. Cụ thể như để có cơ sở cho việc Quốc hội kiểm soát các hoạt động của Chính phủ, Quốc hội cần ban hành các văn bản quy định chi tiết hơn về trình tự, thủ tục tiến hành thủ tục bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người giữ các chức vụ do Quốc hội bầu và phê chuẩn; quy định chi tiết về cách thức tổ chức các phiên họp giải trình (điều trần) tại Hội đồng dân tộc, các uỷ ban của Quốc hội; quy định về cách thức tiến hành giám sát việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, các bộ, ngành thuộc Chính phủ và chính quyền địa phương; cách thức thành lập và hoạt động của các uỷ ban điều tra của Quốc hội.

Thứ ba, tăng cường năng lực nội tại của Quốc hội. Việc tăng cường năng lực nội tại của Quốc hội là một trong những điều kiện tiên quyết để bảo đảm hiệu quả của việc thực hiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước của Quốc hội. Để tăng cường năng lực nội tại của Quốc hội, trước hết bản thân các đại biểu Quốc hội cần phải được nâng cao kỹ năng sử dụng các nhiệm vụ, quyền hạn được giao. Việc nâng cao năng lực của các đại biểu Quốc hội còn bao gồm cả việc nâng cao vị thế độc lập của các đại biểu, trong đó có việc hạn chế số lượng các đại biểu Quốc hội hoạt động kiêm nhiệm để tránh các mâu thuẫn về lợi ích làm hạn chế năng lực giám sát của các đại biểu Quốc hội. Bên cạnh đó, cần tiếp tục có những giải pháp nhằm nâng cao năng lực của bộ máy giúp việc của Quốc hội. Trong đó, cần nghiên cứu để tiến tới thành lập những cơ quan độc lập hỗ trợ cho hoạt động của Quốc hội như Thanh tra Quốc hội, Cơ quan nghiên cứu ngân sách.

Thứ tư, tăng cường sự giám sát của hành pháp và tư pháp đối với Quốc hội. Đối với việc giám sát quyền lực của Quốc hội, trước hết cần tăng cường sự giám sát của các cơ quan hành pháp và tư pháp đối với Quốc hội. Từ phía cơ quan hành pháp, việc bổ sung các công cụ nhằm tăng cường sự tương tác giữa Quốc hội và Chính phủ trong việc xây dựng các chính sách là hết sức cần thiết. Chính phủ cần được trao quyền chủ động trong việc hoạch định chính sách để từ đó đệ trình Quốc hội phê chuẩn. Việc trao cho Chính phủ quyền chủ động rút lại các dự án luật, dự thảo nghị quyết có thể không bảo đảm tính khả thi sau khi được Quốc hội thông qua, theo chúng tôi là cần thiết. Điều này bảo đảm sự chủ động của Chính phủ trong việc tổ chức thực hiện các chính sách này về sau. Tuy nhiên, cần phải làm rõ thời điểm có thể rút lại các chính sách này, tránh trường hợp có thể ảnh hưởng đến thẩm quyền của Quốc hội trong việc ban hành luật. Trong khi đó, sự giám sát của các cơ quan tư pháp đối với hoạt động của Quốc hội, điều cần thiết là cần phải thiết lập nên một cơ chế mang tính chất tài phán để kiểm soát tính hợp hiến của các đạo luật do Quốc hội ban hành. Việc kiểm soát tính hợp hiến của các đạo luật do Quốc hội ban hành không đi trái với việc xác định vị trí của Quốc hội trong hệ thống tổ chức quyền lực nhà nước, không có nghĩa quyền lực của cơ quan này đứng trên Quốc hội.

Thứ năm, tăng cường sự giám sát của nhân dân đối với Quốc hội. Có thể nói kiểm soát của nhân dân đối với quyền lực của Quốc hội là một trong những cơ chế kiểm soát có ý nghĩa quan trọng nhất do Quốc hội nhận quyền lực nhà nước từ sự uỷ quyền trực tiếp của người dân.

Thứ sáu, tăng cường cơ chế tự giám sát quyền lực của Quốc hội. Cơ chế tự giám sát quyền lực của Quốc hội là một giải pháp quan trọng, có giá trị kiểm soát trước những quyết định của Quốc hội. Với những cơ chế tự kiểm soát, các quyết định của Quốc hội sẽ được đảm bảo nằm trong phạm vi quyền lực của Quốc hội, không đi quá xa so với những thẩm quyền được nhân dân giao phó.

- Đối với Chủ tịch nước

Xuất phát từ điều kiện thực tế của Việt Nam, cũng là phù hợp thông lệ các nước mà nguyên thủ quốc gia trực tiếp tham gia hoạch định đường lối quốc gia, Hiến pháp sửa đổi cần tăng cường hơn nữa quyền lực cho Chủ tịch nước trong lĩnh vực hành pháp. Hiến pháp cần qui định Chủ tịch nước vừa là nguyên thủ quốc gia, vừa có thể tác động trực tiếp đến bộ máy hành pháp của nhà nước. Theo đó, Chủ tịch nước là người lãnh đạo Chính phủ để hoạch định đường lối quốc gia, “là trung tâm quyết sách của Chính phủ”, còn Thủ tướng là người chỉ đạo việc thực thi đường lối đó. Điều này hoàn toàn không phải là vấn đề mới mẻ. Theo Hiến pháp năm 1946 mà Chủ tịch Hồ Chí Minh chỉ đạo xây dựng nên, Chủ tịch nước là người “thay mặt cho nước”; “chủ tọa Hội đồng Chính phủ”… (Điều thứ 49). Vì vậy, với hiểu biết còn hạn hẹp của mình, nhóm đề tài kiến nghị bổ sung Điều 88 của Hiến pháp năm 2013 về thẩm quyền của Chủ tịch nước: “Lãnh đạo Chính phủ, định hướng, điều hành hoạt động của Chính phủ, chủ tọa các phiên họp của Chính phủ”. Phù hợp với logic này, Hiến pháp cần qui định cho Chủ tịch nước với sự chấp thuận của Quốc hội, có quyền bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Thủ tướng và các thành viên khác của Chính phủ. Trong khi ý tưởng này còn xa thì trước mắt, cần bổ sung thẩm quyền của Chủ tịch nước đề nghị Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm đối với Thủ tướng và các thành viên khác của Chính phủ. Pháp luật cần có qui định cụ thể về thẩm quyền của Chủ tịch nước khi xem xét báo cáo công tác Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ. Pháp luật cũng cần có qui định cụ thể về thẩm quyền của Chủ tịch nước khi tham dự các phiên họp của Chính phủ, tránh tình trạng Chủ tịch nước tham dự những phiên họp này như một khách mời. Thiết nghĩ cần trao cho Chủ tịch nước quyền biểu quyết khi tham dự các phiên họp Chính phủ, khi biểu quyết ngang nhau thì thực hiện theo phía có ý kiến của Chủ tịch nước.

Cần trao cho Chủ tịch nước quyền yêu cầu Quốc hội thảo luận lại những luật, nghị quyết đã được Quốc hội thông qua. Đây cũng không phải là điều mới mẻ, Hiến pháp năm 1946 đã qui định về quyền này của Chủ tịch nước. Không nên hiểu đây là quyền phủ quyết của Chủ tịch nước đối với luật, nghị quyết của Quốc hội. Không nên tư duy rằng làm như vậy là phủ nhận trí tuệ tập thể của Quốc hội, rằng một người lại có thể khôn ngoan hơn nhiều người, rằng ý kiến của một cá nhân lại có thể sáng suốt hơn ý kiến của cả một tập thể. Quyền này của Chủ tịch nước được nêu ra trên cơ sở Quốc hội có thể chưa thực sự kỹ lưỡng, cặn kẽ, thấu đáo khi thảo luận vì một lý do nào đó, nếu “một dự luật mà càng được xem xét kỹ lưỡng và nhiều lần thì lại càng tinh vi và không bị sai lầm”^[2]. Xuất phát từ thực trạng của hoạt động làm luật của Quốc hội và chất lượng luật đã ban hành thì việc bổ sung quyền của Chủ tịch nước đề nghị Quốc hội thảo luận lại các luật, nghị quyết đã thông qua hoàn toàn có cơ sở và cần thiết. Ở khía cạnh khác, xuất phát từ qui định tại điều 2 Hiến pháp năm 2013: “có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” thì đòi hỏi hoạt động của Quốc hội cũng cần phải được kiểm soát. Trong cơ chế kiểm soát đối với Quốc hội, Chủ tịch nước có thể là một thiết chế giữ vai trò quan trọng.

Hiến pháp, các luật tổ chức tòa án nhân dân, viện kiểm sát nhân dân cũng cần có qui định rõ về cơ chế chịu trách nhiệm của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao trước Chủ tịch nước. Cần trao cho Chủ tịch nước quyền đề nghị Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm đối với các chức danh nói trên.

- Đối với Chính phủ

Để kiểm soát, trước hết cần có sự phân công quyền lực rành mạnh. Phân công là tiền đề và điều kiện để kiểm soát việc thực hiện thẩm quyền đã được xác định. Về nguyên tắc, Quốc hội là cơ quan quyết định chính sách và ban hành luật, song đề xuất chính sách là quyền và trách nhiệm của Chính phủ. Do vậy, cần phân định phạm vi hoạch định chính sách của Quốc hội và Chính phủ.

Việc cơ quan lập pháp ủy quyền cho phép Chính phủ - hành pháp Trung ương ban hành các quyết định điều chỉnh hoạt động của xã hội là cách làm được nhiều quốc gia chấp thuận nhưng cần phải có sự kiểm tra giám sát từ phía Quốc hội - cơ quan lập pháp. Chính phủ cần tuân thủ nguyên tắc: tính kỷ luật chặt chẽ trong việc kiên quyết loại bỏ những chính sách không có khả năng thực thi và không có khả năng tài chính đảm bảo cho việc thực hiện; tính dự đoán được của các định hướng chính sách, tránh tình trạng thường xuyên thay đổi ngược lại các quyết định chính trị; quy trình thông qua chính sách phải chặt chẽ, nhờ đó mà chỉ có những vấn đề quan trọng mới được đệ trình lên các nhà hoạch định chính sách[3].

Khi xây dựng Hiến pháp 2013, đã có đề nghị bổ sung phương thức để Chính phủ tham gia cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước; cụ thể là Chính phủ có quyền chủ động rút lại các dự án luật do Chính phủ trình hoặc đề nghị Quốc hội chưa thông qua các dự án luật do cơ quan khác trình trong những trường hợp cần thiết để bảo đảm tính khả thi trong quá trình tổ chức thi hành. Như vậy, Chính phủ sẽ chịu trách nhiệm đến cùng về chất lượng, tính hợp hiến, hợp lý, khả thi của dự án luật mà Chính phủ là chủ thể có sáng kiến. Đồng thời, đề nghị bổ sung quy định: Chủ tịch nước tự mình hoặc theo đề nghị của Chính phủ, đề nghị Quốc hội xem xét lại luật đã được Quốc hội thông qua trước khi công bố. Theo quy trình lập pháp hiện hành, Ủy ban Thường vụ Quốc hội chỉ đạo chỉnh lý dự án luật và trực tiếp giải trình, tiếp thu chỉnh lý dự án luật để Quốc hội xem xét, thông qua tại kỳ họp thứ hai. Chính sách lập pháp sẽ không được Chính phủ bảo vệ ở giai đoạn cuối mà chuyển sang một cơ quan khác, đó là Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Đây là lý do để đề xuất quyền rút dự án luật từ phía Chính phủ như một biện pháp bảo lưu quan điểm và kiểm soát việc thực hiện quyền lập pháp.

Ủy quyền lập pháp và thẩm quyền lập quy là những vấn đề không quy định trong Luật tổ chức Chính phủ. Không quá phức tạp khi xác định nội dung các Nghị định theo ủy quyền lập pháp (được ban hành khi được Quốc hội giao). Tuy nhiên, sẽ cần đầu tư hơn khi giới hạn phạm vi và hình thành các nguyên tắc ủy quyền mà lý tưởng nhất là phải được hiến định.

Với chức năng hành pháp, Chính phủ phải được duy trì quyền lập quy độc lập với hai cấp độ: (1) quy định các biện pháp cụ thể để thực hiện chính sách (kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh, tài chính, tiền tệ, ngân sách, thuế, dân tộc, tôn giáo, văn hóa, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường, đối ngoại, chế độ công vụ…) ngoài phạm vi các vấn đề được ủy quyền đích danh trong luật: (2) quy định những vấn đề cần thiết nhưng chưa  đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước. Việc ban hành nghị định này, theo quy định hiện hành, phải được sự đồng ý của Ủy ban thường vụ Quốc hội.

Mối quan hệ giữa Chính phủ với Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội cần được quy định theo hướng hình thành và hoàn thiện cơ chế thực hiện, phạm vi, tính chất, nội dung và hậu quả giám sát, trong đó đặc biệt chú ý vấn đề giải trình. Cần hình thành cơ chế giải trình để các cơ quan của Quốc hội nghe và đối thoại về những nội dung của ý tưởng lập pháp; từ đó, tạo điều kiện để Chính phủ quy định chi tiết luật một cách kịp thời, thuận lợi, khắc phục “nợ đọng” như thời gian qua.

- Đối với Tòa án

Để Tòa án có thể độc lập trong kiểm soát quyền lực nhà nước, ngoài việc ghi nhận thành các nguyên tắc hiến định, điều trước tiên cần sớm triển khai là phải cụ thể hóa đầy đủ và chính xác nội dung của các nguyên tắc hiến định này trong các văn bản luật và dưới luật. Mặt khác, cần tôn trọng và nghiêm chỉnh tuân thủ trên thực tiễn các nguyên tắc hiến định cũng như các quy định cụ thể về các nguyên tắc này trong các văn bản luật và dưới luật: đánh giá đúng vai trò của Tòa án, bảo đảm đầy đủ các điều kiện cần thiết để Tòa án thực sự độc lập thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ của mình theo quy định của pháp luật, không bị bất kỳ sự can thiệp nào từ phía các cơ quan, tổ chức và cá nhân khác. Để bảo đảm hiệu quả hoạt động của Tòa án trong cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà, cần thực hiện đồng bộ các giải pháp cụ thể sau:

Hoàn thiện các quy định pháp luật. Cần cụ thể hóa đầy đủ, chính xác nội hàm các nguyên tắc hiến định trong Hiến pháp 2013 trong các văn bản luật và dưới luật các vấn đề sau đây:

- Xác định rõ và đầy đủ phạm vi và các chủ thể thực hiện từng nhánh quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Tăng cường đại biểu Quốc hội chuyên trách (70 - 80%) bảo đảm để Quốc hội thực hiện đầy đủ chức năng lập pháp; Các thành viên Chính phủ không đồng thời là đại biểu Quốc hội.

- Cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp, đặc biệt là cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước của TA đối với lập pháp, hành pháp (Tòa án Hiến pháp trong cơ chế bảo hiến, mở rộng phạm vi kiểm soát quyền lực nhà nước của TA đối với các hành vi, các văn bản vi hiến của các cơ quan, người có thẩm quyền; miễn nhiệm, cách chức các quan chức cao cấp, tư cách đại biểu Quốc hội).

Bảo đảm sự độc lập của Tòa án, Thẩm phán. Sự độc lập của TA chính là sự độc lập xét xử của Thẩm phán, Hội thẩm. Vì vậy, cần có các giải pháp đồng bộ để bảo đảm sự độc lập xét xử của TA và của Thẩm phán, Hội thẩm. Các giải pháp này gồm ba nhóm sau:

- Hoàn thiện pháp luật về tổ chức, hoạt động của hệ thống Tòa án, mối quan hệ của Tòa án với các cơ quan, tổ chức khác và quan hệ trong nội bộ hệ thống Tòa án nhằm giảm thiểu sự can thiệp, tác động từ bên ngoài và trong nội bộ, bảo đảm tính độc lập thực sự của Tòa án. Tổ chức Tòa án các cấp theo khu vực để không Tòa án nào bị phụ thuộc vào địa phương.

- Hoàn thiện pháp luật nhằm bảo đảm sự độc lập và vai trò trọng tài (khách quan, vô tư, không thiên vị) của Thẩm phán, bảo đảm quyền tư pháp của Thẩm phán chỉ tuân theo pháp luật mà không bị hạn chế, bị tác động hoặc ảnh hưởng trực tiếp hay gián tiếp từ bất kỳ chủ thể hoặc vì lý do nào: Đổi mới quy trình, cơ chế bổ nhiệm thẩm phán để giảm thiểu sự can thiệp của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền; Bổ nhiệm suốt đời hoặc kéo dài nhiệm kỳ (10 - 20 năm) của Thẩm phán; Loại bỏ cơ chế thỉnh thị, duyệt án dưới bất kỳ hình thức nào; Nâng cao chất lượng (đặc biệt là trình độ năng lực chuyên môn và phẩm chất đạo đức) và trách nhiệm của Thẩm phán đối với các phán quyết của mình.

- Xây dựng cơ chế Đảng lãnh đạo hoạt động tư pháp theo hướng thành lập tổ chức Đảng theo ngành dọc trong hệ thống Tòa án nhân dân (tương tự như trong các Lực lượng vũ trang).

Hoàn thiện thủ tục tố tụng. Cụ thể là:

- Xác định đầy đủ và chính xác nội dung và phạm vi áp dụng nguyên tắc tranh tụng trong xét xử các loại tranh chấp khác nhau (hình sự và phi hình sự) và xây dựng cơ chế bảo đảm để nguyên tắc tranh tụng thực thi trên thực tế trong các lĩnh vực tư pháp hình sự và phi hình sự.

- Xác định đúng, đầy đủ và quy định rõ trong các văn bản pháp luật về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các chủ thể của các bên tranh tụng và vai trò của Thẩm phán (HĐXX) trong tranh tụng tại phiên tòa;

- Hoàn thiện tố tụng Việt Nam theo hướng kết hợp với các yếu tố hợp lý của mô hình tố tụng tranh tụng (mô hình tố tụng kết hợp – bán tranh tụng).

- Hoàn thiện thủ tục xét xử và hình thức tổ chức phiên tòa phù hợp với tính chất của từng loại tranh chấp (hình sự và phi hình sự).

Các giải pháp khác, bao gồm:  

- Cần nghiên cứu làm sáng tỏ nội hàm của các khái niệm: “độc lập của Thẩm phán, Hội thẩm”, “quyền tư pháp”, “quyền công tố”, “kiểm sát hoạt động tư pháp”, “cơ quan tư pháp”, “hoạt động tư pháp”, “bảo vệ công lý”… làm cơ sở để nhận thức thống nhất trong các lĩnh vực lập pháp, hành pháp, tư pháp và thực tiễn đồng thời có các quy định trong các văn bản luật về các khái niệm này.

- Xây dựng các tiêu chí về “sự độc lập xét xử” của Tòa án và Thẩm phán phù hợp với các tiêu chí chung của các nước trên thế giới.

- Bảo đảm cơ sở vật chất cho hoạt động của Tòa án và Thẩm phán: Kinh phí hoạt động độc lập của Tòa án không phụ thuộc vào bất cứ cơ quan nào, kể cả Tòa án cấp trên (Tòa án nhân dân Tối cao lập dự toán kinh phí và trình Quốc hội xem xét quyết định, sau khi thống nhất với Chính phủ). Hoàn thiện chế độ, chính sách đãi ngộ đối với Thẩm phán phù hợp với đặc thù của hoạt động tư pháp để tăng "sức đề kháng" trước các tiêu cực và cám dỗ vật chất. Bảo đảm đủ cơ sở, phương tiện, trang bị kỹ thuật phục vụ xét xử; các điều kiện làm việc của các nhân viên của Tòa án, đặc biệt là của Thẩm phán.

- Công khai hoá các bản án, quyết định của Toà án (trừ trường hợp đặc biệt) để quần chúng nhân dân thấy rõ quan điểm xử lý vụ việc của Tòa án và thực hiện sự giám sát đối với hoạt động xét xử.

- Đối với Viện Kiểm sát

Hoàn thiện pháp luật liên quan đến Viện kiểm sát. Luật tổ chức VKSND tiếp tục cần được bổ sung những quy định mới, trong đó cần nêu rõ hơn quyền hạn của VKS trong hai chức năng cơ bản là thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp trong các giai đoạn của quá trình giải quyết các vụ án hình sự. Hệ thống các văn bản hướng dẫn luật, trong đó đặc biệt là các văn bản hướng dẫn BLHS và BLTTHS cũng cần được xây dựng để bảo đảm mục tiêu dễ áp dụng, dễ thực hiện, có tính quy phạm cao. Để tránh hiện tượng chồng chéo, khó áp dụng của các văn bản hướng dẫn, cần hạn chế đến mức tối đa việc hướng dẫn luật bằng thông tư đơn ngành, bằng Nghị quyết của Hội đồng thẩm phán Toà án nhân dân tối cao. Cần tăng cường hoạt động giải thích, hướng dẫn luật của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, thay thế việc ban hành các thông tư đơn ngành bằng các thông tư liên ngành để có sự thống nhất cao trong quá trình áp dụng pháp luật, bảo đảm pháp chế.

Giải pháp về đội ngũ cán bộ, kiểm sát viên và công tác tổ chức bộ máy kiểm sát.

Thứ nhất, cần chú trọng việc giáo dục nâng cao ý thức trách nhiệm, phẩm chất đạo đức, bản lĩnh chính trị của người cán bộ kiểm sát.

Thứ hai, tiếp tục nâng cao trình độ pháp lý và nghiệp vụ cho đội ngũ cán bộ, kiểm sát viên.

Thứ ba, cần có kế hoạch định kỳ đào tạo, đào tạo lại và bồi dưỡng nghiệp vụ cho đội ngũ kiểm sát viên, kiểm tra viên, chuyên viên. Các tiêu chuẩn về đào tạo, bồi dưỡng phải trở thành tiêu chuẩn chung cho bổ nhiệm, bổ nhiệm lại hoặc bổ nhiệm chức vụ quản lý.

Thứ tư, cần có phương án cụ thể cho việc sắp xếp, bố trí công việc phù hợp với sở trường, khả năng của cán bộ, có sự cân đối về độ tuổi, giới tính trong từng bộ phận công tác. Riêng đối với cán bộ nữ cần đề xuất có thêm chế độ đãi ngộ để động viên, khuyến khích họ, tạo thêm động lực cho công việc.

Thứ năm, trong công tác lãnh đạo, quản lý cán bộ cần vận dụng tốt chủ trương mới về cải cách hành chính, có cách nhìn nhận hợp lý, công bằng, thẳng thắn khi đánh giá cán bộ cũng như trong công tác phê bình, khen thưởng, kỷ luật. Chống tư tưởng cục bộ, ê kíp, thành kiến... làm ảnh hưởng đến đoàn kết nội bộ, suy giảm sức mạnh tập thể, mất lòng tin của cán bộ vào tổ chức, vào lãnh đạo cơ quan, đơn vị.

Thứ sáu, có kế hoạch hợp lý về việc luân chuyển cán bộ, thực hiện linh hoạt việc luân chuyển cán bộ theo yêu cầu công tác và nhu cầu công tác, bảo đảm sự hợp lý giữa việc luân chuyển với điều kiện sống, điều kiện làm việc

Nâng cao năng lực hoạt động nghiệp vụ thực tiễn của cơ quan Viện kiểm sát và các kiểm sát viên. Đây cũng là nhóm giải pháp khó xây dựng nhất vì các hoạt động nghiệp vụ thực tiễn của công tác kiểm sát điều tra đã mang sẵn tính khuôn mẫu, bắt buộc và được quy định trong các văn bản pháp luật. Do đó, để nâng cao chất lượng hoạt động nghiệp vụ thực tiễn, thiết nghĩ không thể chỉ nhắc lại các quy trình nghiệp vụ đơn thuần, mà cần tìm ra các yếu tố thúc đẩy cho quá trình thực hiện các thao tác nghiệp vụ được chính xác, đúng đắn và có hiệu quả.

Tăng cường điều kiện cơ sở vật chất- kỹ thuật phục vụ hoạt động kiểm sát. 

   Bảo đảm cơ chế giám sát của các cơ quan dân cử và của nhân dân đối với mục tiêu đảm bảo chất lượng công tác kiểm sát điều tra đối với các vụ án hình sự.

   Để phát huy được cao nhất khả năng giám sát từ các cơ quan dân cử, tổ chức xã hội và nhân dân, nhóm đề tài đề xuất một số giải pháp như sau: Một là, cần đổi mới, nâng cao chất lượng chất vấn của đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân; Hai là, cần có cơ chế, chính sách hợp lý để phát huy vai trò giám sát của cá nhân đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân đối với hoạt động của VKS. Cần phân công những đại biểu có chuyên môn về lĩnh vực pháp luật trực tiếp phụ trách việc giám sát hoạt động của VKS và các cơ quan tư pháp; Ba là, phát huy quyền làm chủ của công dân đối với hoạt động của VKS trong hoạt động kiểm sát điều tra các vụ án hình sự, đặc biệt là vai trò của Mặt trận Tổ quốc và các thành viên Mặt trận.

- Đối với chính quyền địa phương

Cùng với việc sắp xếp lại về mặt tổ chức đơn vị hành chính thì cũng phải nghiên cứu quy định lại nhiệm vụ, quyền hạn cho chính quyền mỗi cấp, nhất là chính quyền cấp xã. Để tránh hiện tượng quan liêu, ôm đồm bao biện, đồng thời giảm bớt hiện tượng ách tắc trong giải quyết công việc nhà nước, cái gì, việc gì cũng cứ phải cơ quan nhà nước cấp trên mới có quyền giải quyết, trong khi nhiều công việc các cơ quan nhà nước cấp trên lại không có khả năng giải quyết tốt bằng cấp xã. Phương án tốt nhất để xoá bỏ tình trạng quan liêu đó là phải phân cấp quản lý nhiều hơn nữa, tăng cường thêm nhiệm vụ, quyền hạn cho chính quyền cấp xã (chủ yếu là những nhiệm vụ, quyền hạn liên quan đến việc tổ chức, thực hiện pháp luật) để các cơ quan chính quyền cấp xã có thể tự giải quyết được hầu hết các công việc liên quan đến đời sống hàng ngày của nhân dân. Tăng quyền hạn, đồng thời cũng có nghĩa là tăng thêm trách nhiệm và lợi ích cho chính quyền địa phương, tăng cán bộ có năng lực cho cấp xã.

Trung ương nên tập trung vào xây dựng chính sách vĩ mô, pháp luật, đảm bảo sự đồng bộ, thống nhất về mặt thể chế, còn mỗi địa phương được quyền chủ động, sáng tạo trong việc thực thi nhiệm vụ, quyền hạn được trao. Đối với nước ta hiện nay thì cần tiếp tục phân quyền, phân cấp nhiều hơn cho chính quyền địa phương, nhất là tăng cường tính tự quản cho cơ sở để phát huy khả năng sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của nhân dân và chính quyền cấp xã. Về nguyên tắc, nếu địa phương hay cấp dưới đủ năng lực để tiến hành các hoạt động nhà nước nào đó có hiệu quả hơn so với trung ương, so với cấp trên thì cần mạnh dạn phân cấp cho địa phương, cho cấp dưới để trung ương, cấp trên có điều kiện giải quyết các vấn đề vĩ mô, mang tính chất chiến lược cho đất nước, không mất nhiều công sức, thời gian vào những công việc mà trung ương hoặc cấp trên giải quyết ít hiệu quả. Các đơn vị hành chính mỗi cấp được tự giải quyết một số vấn đề nảy sinh trên địa bàn của mình để tránh sự ôm đồm bao biện của chính quyền cấp trên, làm mất sự chủ động, sáng tạo của chính quyền, nhân dân và cả hệ thống chính trị ở mỗi cấp, nhất là cấp xã, giảm bớt sự trông chờ, ỷ lại vào cơ quan nhà nước cấp trên.

Bảo đảm sự quản lý thống nhất từ trung ương tới cơ sở tạo ra chính quyền thống nhất, hùng mạnh, tránh hiện tượng không kiểm soát được đối với sự phát triển của địa phương, của chính quyền địa phương là vấn đề đang phải giải quyết ở nước ta hiện nay. Giữa trung ương và địa phương, giữa các ngành và các cấp chính quyền phải luôn có sự phối hợp, giúp đỡ lẫn nhau, kiểm tra, giám sát lẫn nhau để chính quyền địa phương các cấp có thể hoàn thành tốt những nhiệm vụ, quyền hạn được trao theo tinh thần mà Đảng Cộng sản Việt Nam đề ra là: “... xây dựng, bổ sung các thể chế và cơ chế vận hành cụ thể để bảo đảm nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân và nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”^[4] để cùng phát triển vì mục tiêu chung dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh. Do vậy, trong luật cần phải có các quy định về thiết chế, nguyên tắc, trình tự, thủ tục để giải quyết những tranh chấp giữa trung ương với địa phương hoặc giữa các địa phương với nhau trong tương lai. Cần phải: “Cơ cấu lại các cơ quan trong hệ thống hành chính nhà nước các cấp...”^[5]. Phân định rõ nhiệm vụ, quyền hạn, chức năng của các cơ quan nhà nước, công việc thuộc thẩm quyền của mỗi cấp để tránh trùng lặp.

Trình độ dân trí của nhân dân ta đã được nâng cao, tính chất của quản lý nhà nước ngày càng phức tạp, đòi hỏi việc quản lý Nhà nước cần phải khoa học hơn nên cán bộ chính quyền địa phương phải được đào tạo về học vấn, chuyên môn phù hợp, đáp ứng được yêu cầu đòi hỏi của đất nước. Nhà nước nên có những quy định cụ thể về tiêu chuẩn đối với cán bộ mỗi cấp. Nâng cao năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức ở địa phương, nhất là của cấp xã để khi phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương thì đội ngũ cán bộ, công chức này đủ khả năng, năng lực để hoàn thành có hiệu quả những nhiệm vụ, quyền hạn được trao.

- Mạnh dạn nghiên cứu tiếp thu những kinh nghiệm thiết lập cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước của các quốc gia khác

Kinh nghiệm thiết lập cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước của các quốc gia khác khá đa dạng, họ là những quốc gia có nhiều kinh nghiệm trong lĩnh vực này do vậy, Việt Nam cần mạnh dạn học tập kinh nghiệm của họ. Qua nghiên cứu về cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước ở các quốc gia khác chúng tôi thấy rằng:

Để thiết lập cơ chế pháp lý kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước, trước hết pháp luật phải cố gắng xác định rõ nội dung và phạm vi quyền lực cùa các cơ quan trong bộ máy nhà nước. Việc xác định rõ nội dung và phạm vi quyền lực của các cơ quan trong bộ máy nhà nước như vậy chỉ rõ giới hạn quyền lực của mỗi cơ quan trong bộ máy nhà nước, xác định yêu cầu mỗi cơ quan nhà nước thực thi quyền lực trong phạm vi giới hạn, và điều đặt đặt nền tảng cho việc thiết lập cơ chế pháp lý kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước. Về mặt lý luận, kinh nghiệm này chỉ rõ cho chúng ta thấy rằng dù tổ chức bộ máy theo nguyên tắc nào, nội dung và phạm vi quyền lực của mỗi cơ quan trong trong bộ máy nhà nước đều cần được xác định rành mạch, bảo đảm có sự phân công rõ ràng trong việc thực hiện các nhiệm vụ được giao. Đây chính là cơ sở quan trọng cho việc thiết lập các cơ chế pháp lý kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước.

Đối với Việt Nam, Hiến pháp 2013 đã có những quy định nền tảng xác định nội dung và phạm vi quyền lực của các cơ quan trong bộ máy nhà nước. Vì vậy, khi xây dựng và ban hành các đạo luật về tổ chức bộ máy nhà nước, nhiệm vụ quan trọng đặt ra cho các nhà làm luật là cần có bước cụ thể hóa rõ hơn nội dung và phạm vi này để tạo cơ sở cho cơ chế pháp lý kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước của các cơ quan trong bộ máy nhà nước vận hành một cách có hiệu quả thiết thực nhất.

  Việc thiết lập cơ chế pháp lý kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước luôn gắn chặt với các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước mang tính đặc thù của hiện nay ở nước ta. Do điều kiện kinh tế, chính trị - xã hội, văn hóa của nước ta có những nét đặc thù riêng biệt và điều này tác động trực tiếp đến việc tổ chức, phân công thực hiện quyền lực nhà nước cũng như kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước. Vì vậy, khi nghiên cứu kinh nghiệm nước ngoài về thiết lập cơ chế pháp lý kiểm soát thực hiện quyền lực nhà nước của các cơ quan trong bộ máy nhà nước cần phải hết sức linh hoạt, tránh dập khuôn, máy móc và đặc biệt lưu ý đến những nguyên tắc về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước mang tính đặc thù của mỗi quốc gia.

   Kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước được thực hiện đối với cả ba nhánh quyền lực nhà nước: quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp. Điều này cũng có nghĩa là về nguyên tắc khi kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước của các cơ quan trong bộ máy nhà nước cần kiểm soát đồng bộ việc thực hiện quyền lực nhà nước ở cả ba nhánh quyền. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy khi thực hiện quyền hành pháp, do thường được trao quyền tự chủ tương đối lớn nên xu hướng lạm quyền của các chủ thể khi thực hiện quyền hành pháp trở nên khá rõ nét. Vì vậy, việc kiểm soát thực hiện quyền hành pháp trở thành vấn đề nổi trội trong cơ chế pháp lý kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước của các cơ quan trong bộ máy nhà nước. Việc kiểm soát thực hiện quyền hành pháp được thực hiện thông qua nhiều cơ chế, thiết chế pháp lý khác nhau, tương đối phong phú, đa dạng: kiểm soát của lập pháp đối với hành pháp; kiểm soát của tư pháp đối với hành pháp; tự kiểm soát của hệ thống hành pháp; kiểm soát của các thiết chế độc lập, các thiết chế xã hội khác nằm bên ngoài hệ thống hành pháp. Khi thiết lập cơ chế pháp lý kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước ở Việt Nam, chúng ta cũng cần lưu ý đến yếu tố này để thiết lập hệ thống các thiết chế kiểm soát hữu hiệu việc thực hiện quyền hành pháp kinh nghiệm của nhiều nước phát triển đã chỉ ra.

  Các thể chế, thiết chế pháp lý để kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước của các các cơ quan nhà nước rất phong phú, đa dạng; tuy nhiên, khi thiết lập cơ chế pháp lý kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước, vai trò của tòa án với tư cách là cơ quan thực hiện quyền tư pháp cần được đặc biệt chú trọng. Việc bảo đảm cho tòa án độc lập khi thực hiện quyền tư pháp, bảo vệ công lý cũng như trong kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước của các cơ quan trong bộ máy nhà nước là yêu cầu mang tính tối thượng. Điều này thể hiện rất rõ trong hoạt động của bộ máy nhà nước của các nước theo mô hình phân quyền triệt để. Ngay ở các nước theo mô hình phân quyền tương đối, lập pháp và hành pháp có thể không được phân biệt rõ ràng nhưng tư pháp luôn được phân biệt rạch ròi với lập pháp và hành pháp. Như vậy, khi kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước, việc tòa án (tư pháp) kiểm soát hoạt động của quốc hội (lập pháp) và hoạt động chính phủ (hành pháp) là vấn đề cần đặc biệt lưu tâm. Ở Việt Nam, ngoài việc trao thẩm quyền cho tòa án nhân dân xét xử các khiếu kiện hành chính như hiện nay, vai trò bảo hiến của tòa án nhân dân là vấn đề cần được quan tâm khi thiết lập cơ chế kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước của các cơ quan trong bộ máy nhà nước hiện nay. Phù hợp với xu thế phát triển chung, việc thành lập tòa án hiến pháp hay trao cho tòa án nhân dân thẩm quyền xem xét, đánh giá tính hợp hiến là điều cần sớm được thực hiện trên thực tế.

         Trong quá trình kiểm soát quyền lực nhà nước cần có những biện pháp xử lý khá mạnh không chỉ đối với cá nhân mà đối với cả các cơ quan nhà nước khi họ thực hiện không đúng hoặc không hiệu quả quyền lực nhà nước. Do vậy, chúng tôi cho rằng đối với Việt Nam trong quá trình hoàn thiện cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước cần chú trọng hơn nữa đến các biện pháp đủ mạnh để xử lý những cơ quan, cá nhân thực hiện không đúng hoặc không hiệu quả đối với quyền lực nhà nước.

KẾT LUẬN

Cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước ở Việt Nam là vấn đề vô cùng quan trọng. Việc nghiên cứu cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước ở Việt Nam nhằm làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn xây dựng, vận hành cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước ở Việt Nam.

Đề tài nghiên cứu yêu cầu khách quan của việc thiết lập và hoàn thiện cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước ở Việt Nam; phân tích khái niệm, đặc điểm, vai trò, mục đích của cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước; các yếu tố cấu thành và mối liên hệ tác động giữa các yếu tố của cơ chế; nội dung và phương thức vận hành của cơ chế; các yếu tố tác động ảnh hưởng đến cơ chế. Chủ thể kiểm soát quyền lực nhà nước được nghiên cứu là các cơ quan nhà nước thực hiện quyền lực nhà nước. Đối tượng kiểm soát của cơ chế này là toàn bộ hoạt động của các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp, cả ở trung ương và địa phương.

Đề tài đã đánh giá thực trạng cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước ở Việt Nam, đã tổng hợp, phân tích quá trình hình thành và phát triển của cơ chế qua các giai đoạn lịch sử của đất nước. Bên cạnh ưu điểm và kết quả đạt được, cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước ở Việt Nam có những hạn chế còn tồn tại cả về mặt thể chế, thiết chế và các yếu tố bảo đảm. Những hạn chế đó có nguyên nhân chủ quan và nguyên nhân khách quan, nhưng nguyên nhân chủ quan là chủ yếu, điều đó đặt ra vấn đề cần phải tiếp tục hoàn thiện cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước trong tương lai.

 Để hoàn thiện cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước cần phải nắm vững đường lối, quan điểm của Đảng cộng sản Việt Nam, tinh thần và nội dung của Hiến pháp năm 2013 về vấn đề này. Trong đó có các việc như cơ cấu và phân bổ lại chức năng, quyền hạn của các cơ quan nhà nước theo hướng kiểm soát và điều chỉnh lẫn nhau (để Nhà nước thật sự là một cơ thể thống nhất và tự kiểm soát, tự điều chỉnh được mình, có sức đề kháng cao với căn bệnh thoái hóa quyền lực, có khả năng sửa sai nhanh nhất…), thể chế hoá đầy đủ đường lối, quan điểm của Đảng trong các văn bản pháp luật liên quan đến vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước và bảo đảm thực hiện chúng trên thực tế.

Hoàn thiện cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước ở Việt Nam là một trong những bảo đảm chính trị, pháp lý quan trọng góp phần xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam thực sự của dân, do dân, vì dân theo quan điểm, đường lối của Đảng và Hiến pháp năm 2013, vì mục tiêu dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh.