I. Sự cần thiết có sự phối hợp giữa cơ quan thẩm định (Bộ Tư pháp) với cơ quan chủ trì soạn thảo (Bộ, ngành) và cơ quan kiểm tra (Văn phòng Chính phủ) trong công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

Điều 29 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Khoản 3 quy định: "Bộ Tư pháp có trách nhiệm thẩm định các dự án luật, pháp lệnh để Chính phủ xem xét trước khi quyết định trình Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội hoặc để Chính phủ tham gia ý kiến đối với những dự án do cơ quan khác, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội".

Điều 63 cũng của Luật này quy định: "Bộ Tư pháp có trách nhiệm thẩm định các dự thảo nghị quyết, nghị định trước khi trình Chính phủ để bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của văn bản trong hệ thống pháp luật".

Các điều 29 và 63 nói trên đã tạo cơ sở pháp lý cho hoạt động thẩm định. Cụ thể là quy định trách nhiệm của Bộ Tư pháp thẩm định bằng văn bản các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trước khi trình Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ xem xét thông qua.

Để triển khai thực hiện Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, ngày 23 tháng 7 năm 1997, Chính phủ đã ban hành Nghị định 101/CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Nghị định số 101/CP đã dành một số điều để quy định chi tiết các Điều 29 và 63 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật về trách nhiệm thẩm định của Bộ Tư pháp đối với các dự án, dự thảo. Cơ chế thẩm định theo Nghị định số 101/CP như sau:

- Văn phòng Chính phủ phối hợp với Bộ Tư pháp và cơ quan chủ trì soạn thảo xem xét dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết, nghị định trước khi trình Chính phủ. Trong trường hợp thống nhất ý kiến để trình Chính phủ dự án luật, pháp lệnh thì quy trình tiếp theo là tổ chức lấy ý kiến các Bộ, ngành, các cơ quan hữu quan. Sau khi chỉnh lý dự án theo ý kiến đóng góp của các Bộ, ngành, cơ quan chủ trì soạn thảo gửi hồ sơ cho Bộ Tư pháp để thẩm định. (Riêng đối với dự thảo nghị quyết, nghị định của Chính phủ, sau khi 3 cơ quan Văn phòng Chính phủ, Bộ Tư pháp, cơ quan chủ trì soạn thảo phối hợp chỉnh lý dự thảo thì gửi dự thảo đã được chỉnh lý cho Bộ Tư pháp để thẩm định). Nghị định 101/CP quy định rõ: "Chính phủ chỉ xem xét các dự án luật, pháp lệnh để quyết định trình Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội hoặc để tham gia ý kiến đối với dự án luật, pháp lệnh do các cơ quan khác, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình hoặc xem xét dự thảo nghị quyết, nghị định để ban hành, sau khi đã có báo cáo thẩm định bằng văn bản của Bộ Tư pháp.

Nghị định 101/CP cũng dành các điều từ Điều 20 đến Điều 29 quy định cụ thể các vấn đề như: trách nhiệm của cơ quan soạn thảo dự án, dự thảo; hồ sơ thẩm định; thời hạn gửi hồ sơ thẩm định; trách nhiệm của Bộ Tư pháp trong việc thẩm định; phạm vi thẩm định; gửi báo cáo thẩm định.v.v..Có thể nói, Nghị định 101/CP đã quy định một cơ chế thẩm định tương đối đầy đủ, đồng bộ.

Trên cơ sở và để thực hiện trách nhiệm thẩm định dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết, nghị định mà Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Nghị định 101/CP đã quy định, ngày 27 tháng 9 năm 1999 Bộ trưởng Bộ Tư pháp đã ký Quyết định số 280/1999/QĐ - BTP ban hành Quy chế thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Quy chế thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật gồm 4 chương, 29 điều quy định các vấn đề cụ thể như phạm vi, nội dung, cơ chế phân công, phân nhiệm thẩm định các dự án, dự thảo được gửi cho Bộ Tư pháp.

Có thể nói, các Điều 29, 63 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Nghị định 101/CP và Quy chế thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật đã tạo lập một chế định pháp lý tương đối đầy đủ, đồng bộ về hệ cấp văn bản (luật - nghị định - quyết định) cũng như về nội dung cơ chế thẩm định của Bộ Tư pháp đối với dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết, nghị định trước khi trình Chính phủ xem xét, quyết định.

Tại Nghị định số 101/CP cũng quy định trách nhiệm của Văn phòng Chính phủ: "Khi nhận được tờ trình, dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết, nghị định, văn bản thẩm định của Bộ Tư pháp và các tài liệu liên quan đến dự án, dự thảo do cơ quan chủ trì soạn thảo gửi đến, Văn phòng Chính phủ kiểm tra các thủ tục, nội dung dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Trong trường hợp dự án, dự thảo có những vấn đề còn có ý kiến khác nhau thì Văn phòng Chính phủ xin ý kiến chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ và tổ chức cuộc họp với cơ quan chủ trì soạn thảo, Bộ Tư pháp, các Bộ, ngành hữu quan để xử lý và đề xuất các vấn đề đưa ra Chính phủ thảo luận, quyết định. Văn phòng Chính phủ có trách nhiệm báo cáo với Chính phủ về các vấn đề mà các Bộ, ngành đã thống nhất ý kiến, các vấn đề còn có ý kiến khác nhau của dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật để Chính phủ thảo luận, quyết định" (Điều 28 Nghị định 101/CP).

(Đối với dự án, dự thảo của các tổ chức, cơ quan khác, đại biểu Quốc hội gửi đến để Chính phủ tham gia ý kiến thì Văn phòng Chính phủ có trách nhiệm gửi đến các Bộ, ngành để tham gia ý kiến và gửi đến Bộ Tư pháp để thẩm định. Trên cơ sở thẩm định của Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ tổng hợp, hoàn chỉnh và trình Thủ tướng Chính phủ xem xét văn bản tham gia ý kiến của Chính phủ. Nhiều trường hợp trong thực tế, Thủ tướng Chính phủ uỷ quyền để Bộ trưởng Bộ Tư pháp ký văn bản tham gia ý kiến của Chính phủ đối với dự án, dự thảo do các cơ quan khác, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội).

Như vậy, pháp luật hiện hành đã căn cứ vào vị trí, tính chất, chức năng của mỗi cơ quan mà quy định Bộ Tư pháp có nhiệm vụ thẩm định, Văn phòng Chính phủ có nhiệm vụ kiểm tra các thủ tục, nội dung dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật để trình Chính phủ thảo luận, quyết định (đồng thời Văn phòng Chính phủ cũng tham gia Hội đồng thẩm định trong trường hợp cần thành lập Hội đồng thẩm định như đã nêu).

Xin lưu ý sự khác nhau của hai nhiệm vụ này:

- Thẩm định của Bộ Tư pháp tập trung vào các nội dung chính như: về đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản, tính khả thi của văn bản, kỹ thuật soạn thảo, ngôn ngữ pháp lý của văn bản.

- Kiểm tra của Văn phòng Chính phủ tập trung vào cả thủ tục, hồ sơ trình lẫn nội dung dự án, dự thảo. Tuy pháp luật hiện hành không quy định rõ "nội dung của dự án, dự thảo" gồm những vấn đề gì, nhưng theo tinh thần Điều 28 của Nghị định 101/CP đã dẫn thì có thể hiểu nội dung này là những vấn đề đã thống nhất ý kiến và những vấn đề còn có ý kiến khác nhau của các cơ quan soạn thảo, thẩm định để trình Chính phủ thảo luận, quyết định. Cũng theo quy định tại Điều 28, nếu có những ý kiến khác nhau thì Văn phòng Chính phủ xin ý kiến chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ và tổ chức cuộc họp với cơ quan chủ trì soạn thảo, Bộ Tư pháp, các Bộ, ngành hữu quan để xử lý và đề xuất các vấn đề đưa ra Chính phủ thảo luận, quyết định.

Như vậy, thẩm định có nội dung rộng hơn, xem xét, đánh giá dự án, dự thảo cả ở tính hợp pháp, tính khả thi, kỹ thuật soạn thảo, còn nội dung kiểm tra tập trung ở những vấn đề còn vướng mắc, chưa có sự nhất trí giữa các cơ quan tham gia soạn thảo, thẩm định (công tác kiểm tra của Văn phòng Chính phủ còn có một nội dung mang tính hành chính là kiểm tra toàn bộ thủ tục, hồ sơ để trình Chính phủ).

Tuy có sự khác nhau như đã nêu ở trên, công tác thẩm định và kiểm tra đều hướng đến một mục tiêu chung là làm cho dự án, dự thảo trình Chính phủ có chất lượng cao, hoàn thiện, bảo đảm các yêu cầu quản lý sau khi văn bản được ban hành. Về bản chất, thẩm định, kiểm tra đều là hoạt động mang tính chất "kiểm tra trước" nhằm hạn chế tối đa sự mâu thuẫn, chồng chéo, không hợp pháp, thiếu đồng bộ cũng như thiếu tính khả thi của văn bản trước khi văn bản được ban hành.

Có thể nói, pháp luật hiện hành đã tạo nên một cơ chế "chân kiềng" hợp lý giữa cơ quan chủ trì soạn thảo (Bộ, ngành quản lý), cơ quan thẩm định (Bộ Tư pháp) và cơ quan kiểm tra (Văn phòng Chính phủ) dựa trên nguyên tắc chung là vừa có sự phân công, phân nhiệm rõ, vừa có sự phối kết hợp chặt chẽ, hỗ trợ, giúp đỡ lẫn nhau giữa các cơ quan này. Đồng thời cơ chế này cũng bảo đảm tính khách quan, toàn diện khi chuẩn bị dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trình Chính phủ.

Cơ chế nêu trên đã đặt ra một yêu cầu mang tính khách quan là cần có sự phối kết hợp ở phạm vi rộng là cả ba cơ quan: cơ quan chủ trì soạn thảo, cơ quan thẩm định và cơ quan kiểm tra; ở phạm vi hẹp là hai cơ quan: cơ quan thẩm định và cơ quan kiểm tra, mà cụ thể ở đây là sự phối hợp ngay từ đầu của Bộ Tư pháp và Văn phòng Chính phủ trong cả quá trình soạn thảo, chỉnh lý, trình dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

II. Thực trạng, hướng hoàn thiện cơ chế phối hợp giữa cơ quan chủ trì soạn thảo, cơ quan thẩm định và cơ quan kiểm tra

Căn cứ vào quy định hiện hành và sự áp dụng trên thực tế khi thành lập và triển khai hoạt động của các ban soạn thảo các dự án, dự thảo, sự phối hợp giữa Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ và cơ quan chủ trì soạn thảo đã được thực hiện ngay từ giai đoạn tổ chức soạn thảo dự án, dự thảo. (Rộng hơn nữa, cơ chế "chân kiềng" trong sự phân công, phối hợp giữa ba cơ quan: chủ trì, thẩm định, kiểm tra đã hình thành ngay từ giai đoạn này). Thông thường, Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ được đề nghị cử cán bộ, công chức tham gia ban soạn thảo và tham gia nghiên cứu, khảo sát, chỉnh lý dự án, dự thảo từ đầu cho đến khi trình dự án, dự thảo lên Chính phủ. Với cách làm này, cơ quan thẩm định, kiểm tra có điều kiện để vừa giúp cho việc soạn thảo dự án, dự thảo bảo đảm chất lượng, tiến độ, đồng thời vừa giúp cho việc thẩm định, kiểm tra được tích cực, chủ động hơn. Trong quá trình tham gia, cơ quan thẩm định, kiểm tra có điều kiện đưa ra thảo luận, giải quyết phần lớn những vấn đề được đặt ra theo yêu cầu chung, đến giai đoạn thẩm định, kiểm tra chính thức chỉ còn lại một số ít vấn đề chưa tìm được tiếng nói chung cần trình Chính phủ xem xét, quyết định. Thực tế còn có một số trường hợp, Bộ Tư pháp và Văn phòng Chính phủ chỉ tham gia trong thời kỳ cuối của giai đoạn soạn thảo, sau khi dự án, dự thảo đã được triển khai nghiên cứu, khảo sát và thảo luận nhiều lần trong nội bộ của Bộ, ngành được giao chủ trì. Cũng có một số trường hợp Bộ Tư pháp và Văn phòng Chính phủ được mời tham gia độc lập, tách biệt nhau, khiến cho cơ quan thẩm định và cơ quan kiểm tra không nghe và thảo luận được các ý kiến của mỗi cơ quan trong quá trình nghiên cứu, soạn thảo dự án, dự thảo. Có không ít trường hợp, yêu cầu của Điều 18 Nghị định số 101/CP không được tuân thủ nghiêm chỉnh. Điều 18 nêu rõ: Văn phòng Chính phủ phối hợp với Bộ Tư pháp và cơ quan chủ trì soạn thảo, xem xét dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết, nghị định trước khi trình Chính phủ. Trong trường hợp thống nhất ý kiến để trình Chính phủ dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết, nghị định thì quy trình tiếp theo đối với dự án luật, pháp lệnh là giới thiệu nội dung dự án, lấy ý kiến tham gia của các Bộ, ngành, nghiên cứu, tiếp thu để chỉnh lý dự án và sau đó mới đến giai đoạn thẩm định. Đối với dự thảo nghị quyết, nghị định thì đơn giản hơn: cơ quan chủ trì, căn cứ ý kiến của Văn phòng Chính phủ, Bộ Tư pháp, chỉnh lý dự thảo, sau đó mới gửi dự thảo để thẩm định. Trên thực tế, cuộc họp ba bên để xem xét thống nhất ý kiến trình dự án, dự thảo nhiều khi không được thực hiện, cơ quan thẩm định có khi bị đặt vào thế "thẩm định ép" khi mà dự án, dự thảo còn nhiều vấn đề cần mà chưa được trao đổi, thảo luận theo quy định tại Điều 18. Chính hạn chế này, nhiều khi làm cho quy trình bị đảo ngược, sau khi thấy văn bản thẩm định nêu nhiều ý kiến, ba cơ quan (hoặc có khi chỉ hai cơ quan) mới ngồi lại với nhau để chỉnh lý, làm cho thời hạn tiến độ bị kéo dài, chất lượng dự án, dự thảo không bảo đảm, nhiều trường hợp phải thẩm định lại hoặc phải trình lại.

a) Như trên đã nêu, cơ chế phối hợp ngay từ đầu của ba cơ quan: chủ trì, thẩm định, kiểm tra trong quá trình nghiên cứu, soạn thảo, trình dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật mà Nghị dịnh 101/CP đã nêu là hết sức cần thiết và hợp lý. Cơ chế này tạo điều kiện cho các cơ quan có sự phối kết hợp, hỗ trợ, giúp đỡ lẫn nhau để mỗi cơ quan hoàn thành nhiệm vụ, quyền hạn của mình trong quá trình xây dựng dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, nhằm làm cho dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, do tính quan trọng của nó để quản lý xã hội, bảo đảm các yêu cầu về tính hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ, tính khả thi cao. Cần thiết phải tiếp tục duy trì cơ chế phối hợp này vì hai lý do cơ bản:

Thứ nhất: Nguyên tắc tổ chức, hoạt động của các cơ quan nhà nước ta là vừa có sự phân công, phân nhiệm rõ, vừa có sự phối kết hợp chặt chẽ, hỗ trợ, giúp đỡ lẫn nhau hoàn thành chức năng, nhiệm vụ của mỗi cơ quan. Các cơ quan chủ trì soạn thảo, thẩm định và kiểm tra cũng cần tuân theo nguyên tắc này.

Thứ hai: Sự phối hợp, hỗ trợ lẫn nhau giữa cơ quan thẩm định, kiểm tra và cơ quan chủ trì soạn thảo, do đặc điểm của mỗi cơ quan, sẽ tạo nên sự đồng bộ, hỗ trợ lẫn nhau trong quá trình nghiên cứu soạn thảo dự án, dự thảo, đồng thời thực hiện yêu cầu "kiểm tra trước" dự án, dự thảo, hướng tới mục tiêu chung là khi dự án, dự thảo được trình lên Chính phủ xem xét, thảo luận đã bảo đảm được tối đa các yêu cầu về nội dung, chất lượng. Sự phối kết hợp này cũng sẽ giúp cho việc hạn chế tối đa các vấn đề cần đưa ra Chính phủ thảo luận, xem xét, khắc phục được tính cục bộ, thiếu toàn diện trong công tác tham mưu ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

b) Cơ chế phối kết hợp giữa cơ quan thẩm định, cơ quan kiểm tra và cơ quan chủ trì soạn thảo cần được tiếp tục trên cơ sở quy định rõ hơn, rành mạch hơn nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi bên.

c) Việc phối kết hợp cần được thực hiện một cách đầy đủ, hợp lý ở tất cả các công đoạn của quy trình soạn thảo, trình dự án, dự thảo. Cụ thể là cần phải tạo nên sự tham gia và sự phối hợp ngay từ đầu của ba cơ quan trong giai đoạn nghiên cứu soạn thảo dự án, dự thảo.

Trong quá trình tham gia chỉnh lý, hoàn thiện dự án, dự thảo, cần có cơ chế để cơ quan thẩm định, cơ quan kiểm tra và cơ quan chủ trì soạn thảo trao đổi ý kiến về những vấn đề có liên quan. Đến giai đoạn thẩm định và kiểm tra dự án, dự thảo để trình Chính phủ xem xét, thông qua cần quy định rõ hơn sự phối kết hợp giữa cơ quan thẩm định và cơ quan kiểm tra. Trường hợp cần thiết, có thể thành lập Hội đồng thẩm định, trên cơ sở phối hợp giữa Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ và các cơ quan có liên quan để giải quyết những vấn đề có tính chất phức tạp, liên ngành. Đây là việc làm cần thiết để bảo đảm tính khách quan, nâng cao hiệu quả công tác thẩm định, kiểm tra.

d) Cần thực hiện nghiêm túc quy định tại Điều 18 Nghị định số 101/CP về cơ chế: Văn phòng Chính phủ phối hợp với Bộ Tư pháp và cơ quan chủ trì soạn thảo xem xét, thảo luận, chỉnh lý lần cuối dự án, dự thảo và thống nhất trình Chính phủ trước khi làm thủ tục, hồ sơ đề nghị thẩm định, trình dự án, dự thảo. Khắc phục chuệch choạc lâu nay ở giai đoạn này, làm cho thời hạn, tiến độ bị kéo dài, chất lượng dự án, dự thảo không bảo đảm vì quy trình bị đảo ngược như đã nêu ở trên./.