TS. Lê Hồng Sơn – Vụ Pháp luật

Hình sự - Hành chính – Bộ Tư pháp

I. Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính và nhiệm vụ thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật về hình sự - hành chính

1. Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính là một trong số 18 đơn vị trực thuộc Bộ Tư pháp. Từ khi có Nghị định số 38/CP ngày 4 tháng 6 năm 1993 của Chính phủ về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức của Bộ Tư pháp cho đến nay, tuy chưa có văn bản nào quy định rõ chức năng, nhiệm vụ của Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính nhưng trên thực tế, Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính đang được giao các nhiệm vụ cụ thể giúp Bộ trưởng xây dựng và tham gia xây dựng pháp luật về hình sự, hành chính, tổ chức bộ máy nhà nước. Trong các nhiệm vụ xây dựng và tham gia xây dựng pháp luật thì nhiệm vụ thẩm định, góp ý kiến các dự án, dự thảo văn bản về hình sự - hành chính, tổ chức bộ máy nhà nước là một nhiệm vụ trọng tâm, mang tính chuyên môn nghiệp vụ cao.

Thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật về hình sự, hành chính, tổ chức bộ máy là một công đoạn quan trọng trong tổng thể quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Theo pháp luật hiện hành (cụ thể là Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Nghị định số 101/CP, Quyết định số 280/1999/QĐ - BTP của Bộ trưởng Bộ Tư pháp ban hành Quy chế thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật về hình sự - hành chính - tổ chức bộ máy là hoạt động nghiên cứu xem xét, đánh giá về hình thức và nội dung của các dự án, dự thảo nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của dự án, dự thảo trong hệ thống pháp luật hiện hành, đồng thời, có ý kiến về tính khả thi của dự án, dự thảo.

Đặt trong tổng thể, thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật về hình sự, hành chính, tổ chức bộ máy cũng giống như thẩm định về các lĩnh vực khác, cần phải tuân theo quy trình chung về thẩm định. Mặt khác nó được phân định với các mảng, lĩnh vực khác ở đối tượng thẩm định, hoạt động thẩm định ở đây chỉ đối với các văn bản thuộc lĩnh vực hình sự - hành chính - nhà nước.

2. Nội dung thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật về hình sự - hành chính - tổ chức bộ máy: Thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật về hình sự - hành chính, tổ chức bộ máy là xem xét, đánh giá dự án, dự thảo thuộc lĩnh vực này ở những mặt sau đây:

- Xem xét, có ý kiến về sự cần thiết ban hành văn bản. Tuy xem xét về sự cần thiết ban hành văn bản đã được thực hiện từ khi lập chương trình, kế hoạch xây dựng pháp luật, nhưng do chưa có một quy trình, phương thức tổ chức xem xét, đánh giá đầy đủ, đúng mức về vấn đề này, hơn nữa, có thể sau một thời gian, tình hình đã chuyển biến, thay đổi, cho nên khi thẩm định để trình xem xét, thông qua dự án, dự thảo, cơ quan thẩm định cần thiết phải nêu lại vấn đề này. Có một số ít trường hợp, văn bản thẩm định đã đề nghị xem xét, cân nhắc thêm về sự cần thiết ban hành dự án, dự thảo.

- Xem xét, có ý kiến về đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản; sự phù hợp với đường lối, chính sách của Đảng; tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của dự án, dự thảo trong hệ thống pháp luật hiện hành và tính khả thi của văn bản; sự phù hợp với các điều ước quốc tế mà Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ký kết hoặc tham gia. Đây là nội dung yêu cầu cơ bản, cốt lõi của công tác thẩm định. Muốn phát biểu được một cách đầy đủ, chính xác, có sức thuyết phục mang tính phản biện cao, cần phải có sự theo dõi, nghiên cứu rất công phu quá trình hình thành quan điểm chính sách trong hoạt động soạn thảo văn bản cũng như đối chiếu, so sánh nội dung của dự án, dự thảo với hệ thống văn bản về đường lối, chính sách, pháp luật có liên quan. Người thẩm định phải có kinh nghiệm, vốn sống, hiểu biết thực tế để cân nhắc, nêu ý kiến về tính khả thi nếu văn bản được ban hành. Công tác thẩm định không chỉ phát biểu những vấn đề nêu trên mà trong trường hợp giữa các cơ quan, Bộ, ngành tham gia soạn thảo có ý kiến khác nhau về nội dung của dự án, dự thảo, người thẩm định phải đề xuất được phương án xử lý những vấn đề đó để cơ quan có thẩm quyền xem xét, quyết định.

- ý kiến thẩm định còn phải phát biểu, nêu kiến nghị để chỉnh lý, hoàn thiện dự án, dự thảo về những nội dung liên quan đến kỹ thuật soạn thảo, ngôn ngữ pháp lý của văn bản.

Việc xây dựng tổ chức bộ máy các đơn vị thẩm định dự án, dự thảo quy phạm pháp luật ở Bộ Tư pháp được thực hiện dựa trên các mảng, lĩnh vực pháp luật cơ bản. Theo Nghị định số 38/CP, Bộ Tư pháp có 3 đơn vị thẩm định chính, đó là Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính; Vụ Pháp luật Dân sự - Kinh tế; Vụ Pháp luật Quốc tế. Theo cách phân mảng nội dung như vậy, Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính được giao giúp Bộ trưởng thẩm định các dự án, dự thảo thuộc lĩnh vực hình sự - hành chính - tổ chức bộ máy.

Vậy quan niệm thế nào là văn bản thuộc lĩnh vực hình sự, hành chính, tổ chức bộ máy?

Nếu xem xét từ góc độ lý luận phân chia ngành, lĩnh vực pháp luật, có thể kể các văn bản thuộc phạm vi thẩm định của Vụ như bộ luật, luật, pháp lệnh, nghị quyết, nghị định về: hình sự, tố tụng hình sự, thi hành án, hoạt động bổ trợ tư pháp, tài phán hành chính, xử lý vi phạm hành chính, thanh tra, quản lý nhà nước về y tế, văn hoá, xã hội, quốc phòng, an ninh, tổ chức, hoạt động của các cơ quan nhà nước, các tổ chức xã hội, công chức, công vụ, thủ tục trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật, dân chủ tự quản.v.v.. chỉ điểm qua một số loại văn bản có nội dung liên quan đến công tác thẩm định ở Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính đã thấy rõ phạm vi rộng cũng như tính chất rất tương đối trong việc xác định ranh giới công việc giữa Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính với các Vụ khác.

Theo những lĩnh vực, nội dung đã nêu, dễ nhận thấy có một số lĩnh vực, nội dung tương đối thuần nhất, dễ xác định thuộc phạm vi công việc của Vụ như hình sự, tố tụng hình sự, xử lý vi phạm hành chính, thanh tra, tài phán hành chính, tổ chức bộ máy, công chức, công vụ.v.v..Có một số lĩnh vực, nội dung có sự đan xen về tính chất mảng, lĩnh vực giữa hình sự - hành chính - nhà nước với dân sự - kinh tế, một số trường hợp với cả pháp luật quốc tế nữa. Hơn nữa, trong thực tế, còn có một số văn bản có nội dung chương, điều đan xen, không thuần nhất các mảng, lĩnh vực, rất khó phân định thuộc hẳn mảng nào, hay thuộc mảng nào là cơ bản, là chính. Khi có văn bản thuộc loại này, đòi hỏi Lãnh đạo Bộ phải có sự cân nhắc kỹ khi phân công thẩm định, xác định đơn vị nào chủ trì, đơn vị nào tham gia phối hợp các đơn vị xây dựng pháp luật thuộc Bộ.

Những phân tích ở trên cho thấy việc phân công mảng hình sự - hành chính - tổ chức bộ máy, và nói chung phân định các mảng pháp luật cơ bản để giao nhiệm vụ thẩm định cho Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính hay các Vụ xây dựng pháp luật khác nói chung cũng chỉ mang tính chất tương đối, không thể đòi hỏi một sự rạch ròi, tuyệt đối. Mặt khác, do tính chất tương đối trong việc phân mảng như trên và trong thực tế, nội dung của từng văn bản, các chương điều có sự đan xen về nội dung nên yêu cầu phối kết hợp chặt chẽ giữa các đơn vị thẩm định là hết sức cần thiết nhằm bảo đảm tiến độ, chất lượng của hoạt động thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Việc thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực hình sự - hành chính phải tuân theo quy trình chung đã được quy định tại Quyết định số 280/1999/QĐ - BTP về việc ban hành Quy chế thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Về đại thể, có thể chia quy trình thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật thuộc lĩnh vực hình sự - hành chính - tổ chức bộ máy nhà nước thành hai giai đoạn cụ thể: giai đoạn tiếp nhận hồ sơ, phân công thẩm định và giai đoạn thẩm định.

Giai đoạn tiếp nhận hồ sơ, phân công thẩm định được bắt đầu từ khi Văn phòng Bộ Tư pháp nhận được hồ sơ thẩm định và kết thúc khi Lãnh đạo Bộ đã quyết định đơn vị thẩm định là Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính, Văn phòng Bộ gửi hồ sơ thẩm định cùng với phiếu chỉ đạo thẩm định cho Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính. Trong giai đoạn này, Văn phòng Bộ có trách nhiệm tiếp nhận và kiểm tra tính hợp lệ của hồ sơ thẩm định. Tính hợp lệ của hồ sơ thẩm định được thể hiện ở loại và số lượng tài liệu có trong hồ sơ thẩm định theo quy định tại Điều 7 Quy chế thẩm định. Sau khi nhận được hồ sơ do Văn phòng Bộ trình, Lãnh đạo Bộ (thường là Thứ trưởng phụ trách xây dựng và thẩm định văn bản quy phạm pháp luật trong nước) xem xét giao cho Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính thẩm định dự án, dự thảo theo nguyên tắc phân mảng, lĩnh vực như đã nêu ở trên.

Giai đoạn tiếp nhận hồ sơ, phân công thẩm định đã được Quy chế thẩm định quy định khá rõ, chi tiết về trách nhiệm cụ thể của Văn phòng Bộ, thư ký (chuyên viên giúp việc) cũng như thời gian (tính từng giờ làm việc) cho từng công việc cụ thể.

Giai đoạn nghiên cứu thẩm định ở Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính được bắt đầu từ thời điểm Văn phòng Bộ chuyển hồ sơ và phiếu chỉ đạo thẩm định cho Vụ.

Sau khi nhận được đầy đủ hồ sơ thẩm định do Văn phòng Bộ chuyển, Vụ trưởng phân công nhóm chuyên viên nghiên cứu, tổ chức cuộc họp thẩm định để thẩm định dự án, dự thảo văn bản.

II. Thực trạng tổ chức và hoạt động thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính

- Năm 1997 (Quý IV): 2 pháp lệnh, 14 nghị định.

- Năm 1998: 6 luật, 5 pháp lệnh, 35 nghị định.

- Năm 1999: 1 luật, 1 pháp lệnh, 31 nghị định, 1 nghị quyết của Chính phủ.

- Năm 2000: 2 luật, 5 pháp lệnh, 33 nghị định.

Tổng cộng hơn 3 năm là: 9 luật, 13 pháp lệnh, 113 nghị định, 1 nghị quyết Chính phủ.

Số lượng văn bản nêu trên được phân chia theo các nhóm cụ thể về hành chính - hình sự - tổ chức bộ máy như sau:

- Nhóm hình sự: 1 luật, 2 pháp lệnh, 7 nghị định.

- Nhóm hành chính: 4 luật, 6 pháp lệnh, 58 nghị định.

- Nhóm tổ chức bộ máy: 4 luật, 5 pháp lệnh, 49 nghị định.

(Xem Phụ lục kèm theo)

Về chất lượng nội dung thẩm định, có thể nói, các công văn thẩm định do Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính chuẩn bị đạt chất lượng tốt, nêu được nhiều vấn đề thuộc yêu cầu thẩm định đã được quy định tại Nghị định số 101/CP và Quy chế thẩm định của Bộ. Trong số những vấn đề cơ bản đã được Công văn thẩm định của Vụ nêu, có những vấn đề liên quan đến sự cần thiết ban hành văn bản; đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản, sự phù hợp với đường lối, chính sách của Đảng; tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của dự án, dự thảo trong hệ thống pháp luật; tính khả thi của văn bản.v.v..Các vấn đề liên quan đến đối tượng, phạm vi điều chỉnh, tính hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của dự án, dự thảo trong hệ thống văn bản chiếm tỷ lệ lớn nhất trong số các vấn đề được nêu trong công văn thẩm định. Cũng có nhiều trường hợp công văn thẩm định đã đặt vấn đề về tính khả thi của một số quy định của dự án, dự thảo. Các công văn thẩm định đã nêu được phương án xử lý những vấn đề còn có ý kiến khác nhau mà các cơ quan tham gia soạn thảo, các cơ quan được hỏi ý kiến đã nêu lên trong quá trình soạn thảo dự án, dự thảo.

a) Theo biên chế hiện có, Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính có 24 công chức, trong đó, đồng chí Vụ trưởng phụ trách chung, 3 đồng chí Phó Vụ trưởng phụ trách trực tiếp 3 nhóm chuyên viên. Nhóm hình sự có 7 chuyên viên; nhóm hành chính có 7 chuyên viên và nhóm tổ chức bộ máy có 6 chuyên viên.

Dự án, dự thảo giao cho Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính thẩm định được phân chia thành 3 mảng cơ bản tương ứng với 3 bộ phận chuyên viên nêu trên. Cụ thể là:

Nhóm hình sự được giao thẩm định các dự án, dự thảo về hình sự, tố tụng hình sự, tổ chức hoạt động của toà án, viện kiểm sát, thi hành án...

Nhóm hành chính được giao thẩm định các dự án, dự thảo về xử lý vi phạm hành chính; tài phán hành chính; thanh tra; phòng chống tệ nạn xã hội; quản lý nhà nước về y tế, văn hoá - xã hội...

Nhóm tổ chức bộ máy được giao thẩm định các dự án, dự thảo về tổ chức hoạt động của các cơ quan, tổ chức; công chức công vụ; dân chủ tự quản; an ninh, quốc phòng, giáo dục.v.v..

Sự phân chia các nhóm nội dung dự án, dự thảo chỉ mang tính chất rất tương đối.

b) Như trên đã nêu, giai đoạn nghiên cứu thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính được bắt đầu từ thời điểm Văn phòng Bộ chuyển hồ sơ và phiếu chỉ đạo thẩm định cho đồng chí Vụ trưởng.

Khi nhận được hồ sơ, phiếu chỉ đạo thẩm định, đồng chí Vụ trưởng căn cứ vào nội dung, tính chất của dự án, dự thảo để quyết định giao cho một trong 3 nhóm chuyên viên (giao trực tiếp cho Phó Vụ trưởng phụ trách nhóm) chịu trách nhiệm chính nghiên cứu chuẩn bị ý kiến thẩm định.

Việc tiếp nhận hồ sơ nghiên cứu để thẩm định là hoạt động mang tính pháp lý khởi đầu giai đoạn thẩm định trong quy trình chung ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Trên thực tế, đối với nhiều văn bản, nhóm chuyên viên được giao nghiên cứu hồ sơ thẩm định đã có một quá trình lâu dài tham gia việc soạn thảo đối với những dự án, dự thảo mà Lãnh đạo Bộ phân công Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính tham gia với cơ quan chủ trì soạn thảo (giai đoạn "tiền thẩm định"). Trong trường hợp này, Vụ trưởng thường phân công một đồng chí trong lãnh đạo đơn vị trực tiếp phụ trách và nhóm chuyên viên từ hai người trở lên tham gia phối hợp ngay từ đầu với cơ quan chủ trì soạn thảo. Sau khi được phân công tham gia, lãnh đạo đơn vị và nhóm chuyên viên chủ động lập kế hoạch, thường xuyên giữ mối liên hệ với cơ quan chủ trì soạn thảo và các cơ quan hữu quan khác để nắm chương trình, tiến độ soạn thảo, các nội dung khác liên quan đến việc soạn thảo và trực tiếp tham gia vào công tác nghiên cứu, soạn thảo dự án, dự thảo.

Trong giai đoạn mang tính "tiền thẩm định" này, Vụ trưởng theo dõi nắm tình hình chung, cho ý kiến chỉ đạo về những vấn đề vướng mắc trong quá trình chuyên viên của Vụ tham gia soạn thảo dự án, dự thảo. Trong nhiều trường hợp cần thiết, lãnh đạo Vụ báo cáo xin ý kiến chỉ đạo của Lãnh đạo Bộ về những vấn đề quan trọng liên quan đến dự án, dự thảo.

Bằng phương thức tham gia vào quá trình soạn thảo, Vụ đã giữ mối liên hệ thường xuyên với cơ quan chủ trì soạn thảo và các cơ quan hữu quan khác, vừa tích cực góp phần vào việc soạn thảo, vừa chủ động chuẩn bị cho việc thẩm định chính thức.

Sau khi nhận được hồ sơ thẩm định do Vụ trưởng phân công, nhóm chuyên viên, trong đó có chuyên viên thẩm định và lãnh đạo Vụ trực tiếp theo dõi văn bản nghiên cứu chuẩn bị thẩm định. Trong quá trình chuẩn bị thẩm định, nếu dự án, dự thảo có nội dung chưa rõ ràng hoặc có nhiều vấn đề còn có ý kiến khác nhau, Vụ trưởng hoặc Phó Vụ trưởng phụ trách liên hệ với cơ quan chủ trì soạn thảo để yêu cầu thuyết trình về dự án, dự thảo cung cấp thêm thông tin, tài liệu có liên quan đến dự án, dự thảo. Trong một số trường hợp, khi có những vấn đề quan trọng liên quan đến sự cần thiết, đối tượng, phạm vi điều chỉnh, tính hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của dự án, dự thảo, lãnh đạo Vụ báo cáo để Bộ trưởng hoặc Thứ trưởng phụ trách tổ chức cuộc họp liên tịch với sự tham gia của đại diện cơ quan chủ trì cuộc họp liên tịch với sự tham gia của đại diện cơ quan chủ trì soạn thảo, đại diện các cơ quan, tổ chức hữu quan khác để thảo luận, trao đổi ý kiến.

Cuộc họp thẩm định ở Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính được tổ chức như sau: lãnh đạo đơn vị được phân công chủ trì thẩm định tổ chức cuộc họp thẩm định với sự tham gia của các chuyên viên được phân công nghiên cứu thẩm định (thông thường số lượng thành viên tham gia cuộc họp thẩm định một dự án, dự thảo là từ 6 đến 8 người). Một số trường hợp dự án, dự thảo có nội dung lớn, phức tạp, liên quan đến nhiều lĩnh vực thì lãnh đạo đơn vị có thể triệu tập thêm các chuyên viên có trình độ, kinh nghiệm ở các nhóm khác trong Vụ tham gia cuộc họp.

Trình tự cuộc họp được thực hiện như sau:

- Lãnh đạo Vụ tuyên bố lý do, nội dung cuộc họp;

- Chuyên viên được phân công chịu trách nhiệm chính phát biểu những vấn đề liên quan đến dự án, dự thảo;

- Các chuyên viên khác phát biểu ý kiến, thảo luận;

- Lãnh đạo Vụ kết luận.

Ngay sau cuộc họp này, chuyên viên được phân công chịu trách nhiệm tổng hợp ý kiến, chuẩn bị công văn thẩm định dưới sự chỉ đạo trực tiếp của lãnh đạo Vụ phụ trách.

Thời gian từ khi tiếp nhận hồ sơ đến khi Vụ trưởng ký "nháy" vào dự thảo báo cáo thẩm định để trình Lãnh đạo Bộ quyết định thông thường là 6 đến 8 ngày làm việc.

Tuy Quy chế thẩm định có quy định việc thành lập Hội đồng thẩm định để thẩm định một số loại dự án, dự thảo (Điều 17, 18, 19) nhưng cho đến nay, ở Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính chưa tổ chức Hội đồng này.

Trách nhiệm thẩm định ở Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính kết thúc khi Lãnh đạo Bộ ký vào công văn thẩm định, Vụ chuyển bản gốc báo cáo thẩm định cho Văn phòng Bộ để gửi Văn phòng Chính phủ và cơ quan chủ trì soạn thảo.

III. hướng hoàn thiện nhằm nâng cao hiệu quả tổ chức và hoạt động thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính

Công tác thẩm định ngày càng khó khăn, phức tạp vì số lượng văn bản, hồ sơ gửi thẩm định ngày càng nhiều, nội dung dự án, dự thảo được thẩm định ngày càng đa dạng, phức tạp. Tình hình này đòi hỏi công tác thẩm định phải được củng cố hoàn thiện hơn. Hướng hoàn thiện nhằm nâng cao hiệu quả tổ chức và hoạt động thẩm định ở Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính có thể theo các hướng cơ bản sau đây:

Cho đến nay, đã hình thành một hệ thống thể chế, pháp luật tương đối đồng bộ cho công tác thẩm định. Cụ thể là Điều 29, Điều 63 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định trách nhiệm của Bộ Tư pháp thẩm định bằng văn bản các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trước khi Chính phủ xem xét, thông qua. Nghị định 101/CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã quy định cụ thể các Điều 29 và 63 của Luật về trách nhiệm thẩm định của Bộ Tư pháp. Trên cơ sở các quy định này, Bộ trưởng Bộ Tư pháp đã ký Quyết định số 280/1999/QĐ - BTP ban hành Quy chế thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Vấn đề cần triển khai tiếp theo là:

Thứ nhất: Nhanh chóng tổ chức tổng kết việc thực hiện các văn bản đã ban hành mà trọng tâm là tổng kết 3 năm thực hiện Nghị định 101/CP để đề xuất hướng hoàn thiện quy trình thẩm định. Cải tiến quan hệ giữa bộ ba: cơ quan chủ trì, cơ quan kiểm tra (Văn phòng Chính phủ) và cơ quan thẩm định (Bộ Tư pháp) nhằm đẩy nhanh tiến độ, nâng cao chất lượng soạn thảo, trình Chính phủ các dự án, dự thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết, nghị định...

Thứ hai: Căn cứ các văn bản đã được ban hành, cần nhanh chóng xây dựng, trình Bộ trưởng Bộ Tư pháp ban hành quy chế tổ chức và hoạt động của Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính. Một trong những nội dung cơ bản của quy chế này là phương thức tổ chức công việc thẩm định dự án, dự thảo văn bản được giao cho Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính chủ trì thẩm định.

Cụ thể là: Xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính với tư cách là một đầu mối giúp Bộ trưởng thẩm định các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật về hình sự - hành chính - tổ chức bộ máy nhà nước, công chức công vụ.v.v..

Trên cơ sở nhiệm vụ, quyền hạn, cần quy định rõ vấn đề tổ chức, biên chế, phương thức tiến hành thẩm định một dự án, dự thảo cụ thể. Trong đó cần quy định rõ cơ cấu tổ chức các nhóm (bộ phận) thuộc Vụ, về nhiệm vụ quyền hạn của Vụ trưởng, các Phó Vụ trưởng, các nhóm cũng như chuyên viên trong công tác thẩm định; về chế độ làm việc, tham gia soạn thảo, thẩm định; chế độ quản lý kinh phí; về quan hệ trong công tác thẩm định giữa Vụ với Lãnh đạo Bộ, với các đơn vị khác trong và ngoài Bộ.v.v..

2.1. Về tổ chức

Trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn chung của Vụ, cần tiếp tục duy trì cơ cấu - cụ thể là các nhóm chuyên viên chuyên sâu về hình sự, về hành chính, về tổ chức bộ máy để các nhóm có điều kiện đi sâu chuyên môn hoá theo mảng, lĩnh vực việc được giao. Cần quy định rõ hơn (dù chỉ mang tính chất rất tương đối) nhiệm vụ, quyền hạn của các nhóm chuyên viên để tạo cơ sở ổn định lâu dài trong phân công công tác thẩm định.

2.2. Quy trình thẩm định trong Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính cho đến nay về cơ bản là phù hợp với quy định hiện hành, đảm bảo tính hợp lý trong hoạt động thẩm định, là một trong những yếu tố cơ bản bảo đảm chất lượng thẩm định của Vụ trong những năm vừa qua. Tuy nhiên, để nâng cao hơn nữa hiệu quả tổ chức và hoạt động thẩm định trong Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính, cần phải có phương thức thích hợp để huy động tốt hơn nữa trí tuệ tập thể, đặc biệt là trí tuệ, kinh nghiệm của số công chức có trình độ cao, có nhiều kinh nghiệm trong Vụ. Trước hết là lãnh đạo Vụ (Vụ trưởng, các Phó Vụ trưởng) và tiếp đó là một số chuyên viên giỏi, có kinh nghiệm của Vụ cần được tạo điều kiện tham gia thẩm định các dự án, dự thảo quan trọng, phức tạp của Vụ, không bị bó hẹp chỉ trong một mảng, lĩnh vực nào. ở đây cần kết hợp tốt phương thức tham gia soạn thảo thẩm định theo nhóm chuyên sâu với phương thức huy động lực lượng tổng hợp của các nhóm cũng như phương thức lãnh đạo Vụ tham gia thảo luận tập thể các dự án quan trọng, phức tạp được giao cho Vụ thẩm định. Căn cứ tình hình thực tế hiện nay, phương thức này cần được thực hiện các dạng cụ thể sau:

Thứ nhất: Về cơ bản, công tác tham gia soạn thảo, chuẩn bị ý kiến thẩm định vẫn dựa vào nhóm chuyên viên theo cơ cấu tổ chức cứng (ba bộ phận) như hiện nay. Tuy nhiên, khi có những dự án, dự thảo lớn, quan trọng, đặc biệt là các dự án luật, pháp lệnh hoặc tuy là dự thảo nghị định nhưng còn có ý kiến khác nhau trong quá trình soạn thảo, trong nhóm thẩm định, Vụ trưởng quyết định triệu tập cuộc họp với thành viên là các chuyên viên có trình độ, kinh nghiệm ở các nhóm (mỗi nhóm lựa chọn 1 đến 2 chuyên viên) để thảo luận góp ý kiến. Các lãnh đạo Vụ cũng tham gia cuộc họp này.

Thứ hai: Cũng theo phương thức kết hợp như trên, nhưng thành phần cuộc họp do Vụ trưởng triệu tập có thể hẹp hơn, gồm 2 đến 3 chuyên viên theo dõi văn bản và lãnh đạo Vụ trao đổi, thảo luận, góp ý kiến dự án, dự thảo.

2.3. Tiếp tục duy trì, tạo điều kiện mở rộng phương thức cử lãnh đạo Vụ và chuyên viên trực tiếp tham gia nghiên cứu, soạn thảo dự án, dự thảo để vừa trực tiếp phục vụ cho công tác soạn thảo, nâng cao chất lượng nội dung các dự án, dự thảo, vừa chủ động chuẩn bị cho việc thẩm định chính thức. Thực tế cho thấy những dự án, dự thảo có chuyên viên giỏi tham gia ngay từ đầu thì chất lượng được bảo đảm, quá trình thẩm định tương đối thuận lợi, suôn sẻ.

2.4. Chấn chỉnh cơ chế phối hợp giữa Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính với các đơn vị khác trong Bộ có tham gia vào quy trình thẩm định, từ Văn phòng Bộ (tiếp nhận hồ sơ, tạo điều kiện cơ sở vật chất, gửi công văn thẩm định) đến các đơn vị xây dựng pháp luật (phối hợp thẩm định), Viện nghiên cứu khoa học pháp lý (cung cấp thông tin, tư liệu). Cơ chế phối kết hợp cần được thực hiện trên cơ sở quy định rõ trách nhiệm của các đơn vị thuộc Bộ. Đồng thời với cơ chế này, cũng cần tăng cường quan hệ phối hợp giữa Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính với tư cách là một đơn vị thẩm định của Bộ với cơ quan chủ trì soạn thảo, cơ quan kiểm tra (một Vụ cụ thể theo dõi văn bản của Văn phòng Chính phủ), cơ quan thẩm tra (thuộc Văn phòng Quốc hội)...sự phối hợp giữa các cơ quan, đơn vị này vừa giúp đẩy nhanh tiến độ, nâng cao chất lượng soạn thảo dự án, dự thảo, vừa hạn chế tối đa những tiêu cực, cục bộ có thể nảy sinh trong quá trình soạn thảo làm ảnh hưởng đến tiến độ, chất lượng của dự án, dự thảo. Thực tế đã cho thấy dự án, dự thảo nào có có sự phối kết hợp tốt giữa 3 cơ quan (chủ trì, thẩm định kiểm tra) ngay từ đầu, trong suốt cả quá trình soạn thảo thì tiến độ được bảo đảm và dự án, dự thảo có chất lượng cao.

2.5. Quy định rõ, chặt chẽ các cơ chế báo cáo xin ý kiến trong các khâu đoạn, từ khi tham gia soạn thảo, chỉnh lý văn bản đến khi lãnh đạo Bộ ký công văn thẩm định. Cụ thể là:

Chuyên viên có trách nhiệm báo cáo đúng hạn với lãnh đạo Vụ về kết quả thực hiện công việc được giao, kịp thời báo cáo xin ý kiến chỉ đạo của lãnh đạo Vụ về những vấn đề phát sinh trong quá trình tham gia soạn thaỏ văn bản.

Khi được cử dự họp với cơ quan chủ trì soạn thảo, chuyên viên phải báo cáo xin ý kiến chỉ đạo của Vụ trưởng hoặc Phó Vụ trưởng phụ trách về những vấn đề dự kiến phát biểu tại cuộc họp, cũng như kết quả của cuộc họp.

Định kỳ hàng tháng, Phó Vụ trưỏng có trách nhiệm báo cáo Vụ trưởng về tình hình tiến độ, kết quả soạn thảo, chỉnh lý dự án, dự thảo.

Vụ trưởng thực hiện chế độ báo cáo định kỳ, đột xuất với lãnh đạo Bộ.

Trong thời gian thẩm định chính thức tại Bộ, Quy chế thẩm định đã quy định rất rõ, cụ thể thời gian hoàn thành từng công việc. Thực tế cho thấy giai đoạn tiếp nhận hồ sơ, phân công thẩm định và giai đoạn xem xét ký công văn thẩm định thường bị kéo dài. Đặc biệt là giai đoạn từ khi Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính chuẩn bị xong công văn thẩm định đến khi Lãnh đạo Bộ ký công văn thẩm định thường bị kéo dài so với thời gian mà Quy chế thẩm định đã quy định (hai ngày làm việc để Lãnh đạo Bộ xem xét ký công văn) do có một số vấn đề cần thảo luận trao đổi, chỉnh lý dự thảo công văn thẩm định. Cần quy định rõ cơ chế làm việc trực tiếp giữa lãnh đạo Vụ (có thể là Phó Vụ trưởng phụ trách thẩm định văn bản) với Lãnh đạo Bộ (Thứ trưởng phụ trách thẩm định) để sớm trao đổi, chỉnh lý dự thảo công văn thẩm định, nhất là để Vụ giải trình những vấn đề còn có ý kiến khác nhau khi thẩm định để Lãnh đạo Bộ cho ý kiến chỉ đạo kịp thời và yên tâm ký công văn thẩm định theo đúng thời hạn.

2.6. Cần có cơ chế thích hợp để tập hợp được một số luật gia, nhà khoa học, chuyên gia am hiểu các vấn đề chuyên môn thuộc lĩnh vực hình sự - hành chính - tổ chức bộ máy tham gia vào công tác thẩm định của Vụ khi cần thiết.

Vụ cũng cần chủ động đề xuất với Lãnh đạo Bộ, trong một số trường hợp, có thể tổ chức các cuộc họp liên tịch giữa cơ quan thẩm định với cơ quan chủ trì soạn thảo dự án, dự thảo và cơ quan khác có liên quan để cơ quan chủ trì thuyết trình và thảo luận một số nội dung còn có ý kiến khác nhau. Cơ chế này chưa được thực hiện nhiều. Có thể nghiên cứu vận dụng phương thức, cách làm của Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội khi thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh.

2.7. Cần triển khai trên thực tế cơ chế "Hội đồng thẩm định" theo quy định tại Điều 25 Nghị định số 101/CP và các Điều 17, 18, 19 Quy chế thẩm định. Cơ chế này đặc biệt cần thiết khi mà Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính đang được giao chủ trì thẩm định những dự án luật, pháp lệnh quan trọng, phức tạp hoặc chủ trì soạn thảo một số dự án, dự thảo về hình sự - hành chính - quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật...

Thực tế cho thấy số lượng văn bản cũng như tính phức tạp của văn bản ngày càng lớn trong khi số lượng công chức của Vụ chưa đủ theo chỉ tiêu biên chế. Mặt khác, chất lượng, trình độ của một bộ phận công chức của Vụ chưa đáp ứng được yêu cầu soạn thảo, thẩm định các dự án, dự thảo. Tình hình này kéo dài trong nhiều năm làm cho việc phân công công việc rất khó khăn, một số công chức bị quá tải do phải làm việc nhiều. Trong điều kiện cải cách hành chính, tinh giản biên chế hiện nay, việc bổ sung công chức rất khó khăn, do đó cần tập trung vào việc đào tạo, bồi dưỡng số hiện có để những người này có đủ trình độ tiếp nhận, xử lý có hiệu quả, chất lượng cao những công việc liên quan đến thẩm định văn bản. Bên cạnh đó, cũng cần có những chế độ thoả đáng về kinh phí, cơ sở vật chất bảo đảm cho công tác thẩm định của Vụ. Kinh phí thẩm định hiện còn rất hạn hẹp, không đảm bảo cho việc triển khai một số công việc cụ thể của công tác thẩm định như nghiên cứu, khảo sát độc lập, mời chuyên gia, tổ chức các cuộc họp thẩm định.v.v.../.