TS. Lê Hồng Sơn – Vụ Pháp luật

Hình sự – Hành chính -Bộ Tư pháp

Điều 29 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Khoản 3 quy định: "Bộ Tư pháp có trách nhiệm thẩm định các dự án luật, pháp lệnh để Chính phủ xem xét trước khi quyết định trình Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội hoặc để Chính phủ tham gia ý kiến đối với những dự án do cơ quan khác, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội".

Điều 63 cũng của Luật này quy định: "Bộ Tư pháp có trách nhiệm thẩm định các dự thảo nghị quyết, nghị định trước khi trình Chính phủ để bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của văn bản trong hệ thống pháp luật".

Các điều 29 và 63 nói trên đã tạo cơ sở pháp lý cho hoạt động thẩm định. Cụ thể là quy định trách nhiệm của Bộ Tư pháp thẩm định bằng văn bản các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trước khi trình Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ xem xét thông qua.

Để triển khai thực hiện Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, ngày 23 tháng 7 năm 1997, Chính phủ đã ban hành Nghị định 101/CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Nghị định số 101/CP đã dành một số điều để quy định chi tiết các Điều 29 và 63 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật về trách nhiệm thẩm định của Bộ Tư pháp đối với các dự án, dự thảo. Cơ chế thẩm định theo Nghị định số 101/CP như sau:

- Văn phòng Chính phủ phối hợp với Bộ Tư pháp và cơ quan chủ trì soạn thảo xem xét dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết, nghị định trước khi trình Chính phủ. Trong trường hợp thống nhất ý kiến để trình Chính phủ dự án luật, pháp lệnh thì tiếp theo là tổ chức lấy ý kiến các Bộ, ngành, các cơ quan hữu quan. Sau khi chỉnh lý dự án theo ý kiến đóng góp của các Bộ, ngành, cơ quan chủ trì soạn thảo gửi hồ sơ cho Bộ Tư pháp để thẩm định. (Riêng đối với dự thảo nghị quyết, nghị định của Chính phủ thì sau khi 3 cơ quan Văn phòng Chính phủ, Bộ Tư pháp, cơ quan chủ trì soạn thảo phối hợp chỉnh lý dự thảo thì gửi dự thảo đã được chỉnh lý cho Bộ Tư pháp để thẩm định). Nghị định 101/CP quy định rõ: "Chính phủ chỉ xem xét các dự án luật, pháp lệnh để quyết định trình Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội hoặc để tham gia ý kiến đối với dự án luật, pháp lệnh do các cơ quan khác, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình hoặc xem xét dự thảo nghị quyết, nghị định để ban hành, sau khi đã có báo cáo thẩm định bằng văn bản của Bộ Tư pháp.

Nghị định 101/CP cũng dành các điều từ Điều 20 đến Điều 29 quy định cụ thể các vấn đề như: trách nhiệm của cơ quan soạn thảo dự án, dự thảo; hồ sơ thẩm định; thời hạn gửi hồ sơ thẩm định; trách nhiệm của Bộ Tư pháp trong việc thẩm định; phạm vi thẩm định; gửi báo cáo thẩm định.v.v..Có thể nói, Nghị định 101/CP đã quy định một cơ chế thẩm định tương đối đầy đủ, đồng bộ.

Trên cơ sở và để thực hiện trách nhiệm thẩm định dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết, nghị định mà Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Nghị định 101/CP đã quy định, ngày 27 tháng 9 năm 1999 Bộ trưởng Bộ Tư pháp đã ký Quyết định số 280/1999/QĐ - BTP ban hành Quy chế thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Quy chế thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật gồm 4 chương, 29 điều quy định các vấn đề cụ thể như phạm vi, nội dung, cơ chế phân công, phân nhiệm thẩm định các dự án, dự thảo được gửi cho Bộ Tư pháp.

Có thể nói, các Điều 29, 63 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Nghị định 101/CP và Quy chế thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật đã tạo lập một chế định pháp lý tương đối đầy đủ, đồng bộ về hệ cấp văn bản (luật - nghị định - quyết định) cũng như về nội dung cơ chế thẩm định của Bộ Tư pháp đối với dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết, nghị định trước khi trình Chính phủ xem xét, quyết định.

I. Thực trạng quy trình thẩm định các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở Bộ Tư pháp

Theo Quyết định số 280/1999/QĐ - BTP ngày 27 tháng 9 năm 1999 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp về việc ban hành Quy chế thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, về đại thể, có thể chia quy trình thẩm định thành hai giai đoạn cụ thể: giai đoạn tiếp nhận hồ sơ, phân công thẩm định và giai đoạn thẩm định. Trong mỗi giai đoạn cũng có thể phân chia tiếp thành những giai đoạn, công việc cụ thể căn cứ vào chủ thể và nội dung công việc cụ thể. Mở rộng hơn nữa, theo chức năng, nhiệm vụ được giao, để phục vụ trực tiếp cho công tác thẩm định, các đơn vị xây dựng pháp luật trực thuộc Bộ Tư pháp đã có thời gian khá dài cử công chức tham gia công tác soạn thảo các dự án, dự thảo. Việc tham gia vào công tác soạn thảo, một mặt, giúp cho ban soạn thảo, cơ quan chủ trì soạn thảo dự án, dự thảo chuẩn bị dự án, dự thảo với chất lượng tốt hơn, bảo đảm tính hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ, khả thi ngay từ đầu. Hoạt động này thể hiện tinh thần cơ bản, nguyên tắc chi phối trong tổ chức, hoạt động của các cơ quan nhà nước ta là tuy có sự phân công trách nhiệm rõ nhưng không tách rời, cô lập, đối trọng lẫn nhau mà có sự phối kết hợp, hỗ trợ, giúp đỡ lẫn nhau trong khi thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao. Mặt khác, việc tham gia trực tiếp vào công tác soạn thảo dự án, dự thảo có ý nghĩa rất quan trọng, phục vụ trực tiếp cho công tác thẩm định. Với đặc trưng nêu trên, sẽ không đầy đủ, nếu nghiên cứu thực trạng công tác thẩm định của Bộ Tư pháp mà lại không đề cập, dù ít, dù nhiều, giai đoạn tạm gọi là "tiền thẩm định" này.

Nghiên cứu giai đoạn này cho ta một cái nhìn tổng thể về công tác thẩm định chính thức, cung cấp những thông tin liên quan trực tiếp đến công tác thẩm định. Đồng thời, trong thực tiễn, công tác tiền thẩm định tạo cơ sở, nền tảng rất cơ bản, thuận lợi cho công tác thẩm định chính thức.

Giai đoạn tiền thẩm định được khởi đầu về mặt pháp lý bởi quyết định thành lập ban soạn thảo, trong đó có thành viên là công chức của Bộ Tư pháp. Với quyết định này, Bộ Tư pháp chính thức tham gia vào hoạt động nghiên cứu, soạn thảo, chỉnh lý, hoàn thiện dự án, dự thảo. Trên cơ sở quyết định nói trên, trong Bộ Tư pháp sẽ có sự phân công cụ thể đơn vị, công chức trực tiếp tham gia soạn thảo. Tính chất, nội dung của dự án, dự thảo sẽ quyết định đơn vị nào, công chức nào của Bộ Tư pháp được phân công tham gia soạn thảo. Nếu dự án, dự thảo có nội dung cơ bản thuộc lĩnh vực dân sự - kinh tế thì Vụ Pháp luật Dân sự - Kinh tế được phân công tham gia. Nếu nội dung của dự án, dự thảo thuộc lĩnh vực pháp luật hình sự - hành chính thì Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính được phân công tham gia. Tương tự như vậy đối với văn bản thuộc lĩnh vực quan hệ quốc tế và pháp luật quốc tế. Tiếp theo, trong nội bộ từng Vụ xây dựng pháp luật còn có sự phân công cụ thể hơn nữa theo từng ngành, từng mảng (chế định) pháp luật. ở đây, trong từng Vụ xây dựng pháp luật, tính chuyên môn hóa theo ngành, lĩnh vực pháp luật tương đối cao và ổn định. Tính ổn định này cho phép từng chuyên viên có điều kiện đi sâu vào ngành, lĩnh vực mà mình phụ trách, từng bước nâng cao trình độ, kiến thức pháp lý để tham gia soạn thảo, thẩm định các dự án, dự thảo. Theo sự phân công tương đối rõ và ổn định, các chuyên viên (nhóm chuyên viên) sẽ tham gia công tác soạn thảo dự án, dự thảo với tư cách là một thành viên chính thức trong tập thể ban soạn thảo, tổ biên tập. Trong nhiều trường hợp, các chuyên viên này đóng vai trò quan trọng giúp cho nội dung của dự án, dự thảo bảo đảm tính hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật, kể cả kỹ thuật biên soạn từng điều luật, câu chữ, ngôn ngữ pháp lý của dự án, dự thảo. Sự tham gia vào quá trình soạn thảo như trên tạo sự thuận lợi cho chính cơ quan soạn thảo, mặt khác tạo sự chủ động, thuận lợi, dễ dàng cho công tác thẩm định. Quá trình tham gia soạn thảo cũng chính là quá trình trao đổi, thảo luận, là dịp để chuyên viên Bộ Tư pháp nêu các vấn đề liên quan đến nội dung cần thẩm định sau này, giải quyết được phần lớn những thiếu sót, hạn chế trong nội dung của dự án, dự thảo. Đến giai đoạn thẩm định chính thức, những vấn đề còn có ý kiến khác mà Bộ Tư pháp cần nêu theo trách nhiệm chỉ còn rất ít. Trong giai đoạn "tiền thẩm định" cũng hình thành một quy trình nội bộ Bộ Tư pháp là quá trình trao đổi, báo cáo, thỉnh thị xin ý kiến chỉ đạo giữa nhóm chuyên viên với lãnh đạo Vụ, với Thứ trưởng phụ trách mảng, lĩnh vực, trong một số trường hợp với cả Bộ trưởng. Quá trình báo cáo trao đổi, thỉnh thị này là cần thiết để bảo đảm chất lượng, tính khách quan của các ý kiến tham gia, đồng thời cũng bảo đảm cho sự hình thành sớm, nhất quán quan điểm chính thức của Bộ Tư pháp về những vấn đề có liên quan đến dự án, dự thảo.

Giai đoạn "tiền thẩm định" kết thúc tại thời điểm cơ quan chủ trì soạn thảo gửi hồ sơ cho Bộ Tư pháp để thẩm định theo quy định tại Điều 18 Nghị định số 101/CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Đây cũng là thời điểm bắt đầu giai đoạn thẩm định chính thức.

Như trên đã phân tích, về đại thể có thể chia giai đoạn thẩm định chính thức thành hai giai đoạn cụ thể.

Giai đoạn này bắt đầu từ khi Văn phòng Bộ Tư pháp nhận được hồ sơ thẩm định và kết thúc khi Lãnh đạo Bộ đã quyết định đơn vị thẩm định, Văn phòng Bộ gửi hồ sơ thẩm định cùng với phiếu chỉ đạo thẩm định cho đơn vị được phân công thẩm định.

Theo quy định tại Quyết định số 280/1999/QĐ - BTP ngày 27 tháng 9 năm 1999 về việc ban hành Quy chế thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, về lý thuyết, giai đoạn này kéo dài trong 16 giờ làm việc (4 buổi hoặc 2 ngày làm việc).

a) Văn phòng Bộ có trách nhiệm tiếp nhận và kiểm tra tính hợp lệ của hồ sơ thẩm định. Tính hợp lệ của hồ sơ thẩm định được thể hiện ở loại và số lượng tài liệu có trong hồ sơ gửi thẩm định, gồm có:

- Công văn yêu cầu thẩm định;

- Tờ trình Chính phủ về dự án, dự thảo do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ đã ký và đóng dấu;

- Dự án, dự thảo cuối cùng được cơ quan soạn thảo quyết định trình Chính phủ xem xét;

- Bản tập hợp ý kiến của các Bộ, ngành về dự án, dự thảo đó;

- Bản thuyết trình chi tiết về dự án, dự thảo và dự thảo văn bản hướng dẫn thi hành (nếu có).

Số lượng tài liệu là 10 bộ (trừ công văn yêu cầu thẩm định chỉ 1 công văn). Thông thường, hồ sơ gửi thẩm định ít khi có đầy đủ các loại nói trên, loại tài liệu hay bị bỏ qua thường là bản tập hợp ý kiến của các Bộ, ngành, bản thuyết trình chi tiết về dự án, dự thảo và dự thảo văn bản hướng dẫn thi hành. Có nhiều trường hợp hồ sơ gửi không đủ số lượng 10 bộ mà chỉ có 1 bộ hoặc 4, 5 bộ. Cũng có trường hợp tờ trình Chính phủ đang là dự thảo, không có chữ ký và con dấu.

Trường hợp có những thiếu sót nêu trên, Chánh Văn phòng Bộ Tư thừa lệnh Bộ trưởng ký công văn đề nghị cơ quan yêu cầu thẩm định bổ sung hồ sơ. Trên thực tế, việc tuân theo các quy định này chưa hoàn toàn đầy đủ cho nên vẫn còn tình trạng hồ sơ thẩm định đưa xuống đơn vị thẩm định thiếu số lượng hoặc không đủ 5 loại theo quy định, phần nào làm hạn chế chất lượng và tiến độ thẩm định.

Thời gian dành cho việc kiểm tra tính hợp lệ của hồ sơ thẩm định là 4 giờ làm việc.

b) Sau khi nhận được hồ sơ do Văn phòng Bộ trình, Lãnh đạo Bộ (thường là Thứ trưởng phụ trách) có 8 giờ làm việc (1 ngày làm việc) để phân công thẩm định. Việc phân công thẩm định theo nguyên tắc đơn vị quản lý, phụ trách lĩnh vực nào thì chủ trì thẩm định dự án, dự thảo có nội dung liên quan đến lĩnh vực đó. Trường hợp dự án, dự thảo có nội dung liên quan đến nhiều lĩnh vực thì Lãnh đạo Bộ giao cho một đơn vị chủ trì và các đơn vị khác có liên quan phối hợp thẩm định.

Sau khi Lãnh đạo Bộ quyết định phân công thẩm định, Quy chế thẩm định quy định thời hạn 4 giờ làm việc để thư ký (chuyên viên giúp việc) và Văn phòng Bộ chuyển hồ sơ, phiếu chỉ đạo thẩm định cho đơn vị được phân công thẩm định.

Có thể nói, giai đoạn tiếp nhận hồ sơ, phân công thẩm định đã được Quy chế thẩm định quy định khá rõ, chi tiết về trách nhiệm cụ thể của Văn phòng Bộ, thư ký (chuyên viên giúp việc) cũng như thời gian (tính từng giờ làm việc) cho từng công việc cụ thể. Những quy định này đã làm cho việc tiếp nhận hồ sơ, phân công thẩm định dần dần đi vào nền nếp. Những quy định này không chỉ tác động đến cách thức, phương pháp làm việc trong nội bộ của Bộ mà còn tác động đến các cơ quan gửi hồ sơ thẩm định, cơ quan chủ trì soạn thảo dự án, dự thảo.

a) Hoạt động thẩm định ở các đơn vị thuộc Bộ được thực hiện chính thức từ thời điểm Văn phòng Bộ chuyển hồ sơ và phiếu chỉ đạo thẩm định cho đơn vị đó. Tuy nhiên, như trên đã nêu, để phục vụ cho giai đoạn thẩm định chính thức, ở đơn vị thẩm định còn có một quá trình lâu dài (suốt cả quá trình soạn thảo) tổ chức nghiên cứu, tham gia soạn thảo dự án, dự thảo. Thông thường, ở đơn vị thuộc Bộ có chức năng nghiên cứu, xây dựng pháp luật tổ chức các nhóm nghiên cứu theo chuyên ngành hoặc lĩnh vực pháp luật do một lãnh đạo đơn vị trực tiếp phụ trách. Đối với mỗi dự án, dự thảo được Lãnh đạo Bộ phân công tham gia với cơ quan chủ trì soạn thảo, thủ trưởng đơn vị phân công một đồng chí trong lãnh đạo đơn vị trực tiếp phụ trách và nhóm chuyên viên từ hai người trở lên tham gia phối hợp ngay từ đầu với cơ quan chủ trì soạn thảo dự án, dự thảo. Bằng phương thức này, các đơn vị thuộc Bộ giữ mối liên hệ với cơ quan chủ trì soạn thảo và các cơ quan hữu quan khác, nắm chương trình, tiến độ soạn thảo, các nội dung khác liên quan đến việc soạn thảo văn bản, đồng thời góp phần cụ thể bảo đảm tiến độ, chất lượng soạn thảo văn bản. Trong quá trình tham gia, phối hợp với cơ quan chủ trì soạn thảo, Quy chế thẩm định quy định một quy trình phối kết hợp, báo cáo, tổ chức công việc cụ thể trong nội bộ Bộ như: tổ chức nhóm nghiên cứu; lãnh đạo phân công phụ trách; Thủ trưởng đơn vị chịu trách nhiệm trước Lãnh đạo Bộ về tất cả các dự án, dự thảo được phân công; phải có kế hoạch, sưu tầm, nghiên cứu tài liệu, văn bản có liên quan; giữ mối liên hệ với các cơ quan hữu quan; kịp thời báo cáo lãnh đạo (Bộ, đơn vị) về những vấn đề vướng mắc trong quá trình nghiên cứu, tham gia soạn thảo; cách thức tham gia ý kiến xây dựng dự án, dự thảo (nhân danh cá nhân, nhân danh Bộ Tư pháp).v.v..

b) Tổ chức thẩm định dự án, dự thảo ở các đơn vị thuộc Bộ

Sau khi nhận được hồ sơ thẩm định do Văn phòng Bộ chuyển, Thủ trưởng đơn vị có trách nhiệm phân công một nhóm chuyên viên (trong đó có một lãnh đạo đơn vị) nghiên cứ thẩm định. Đây là bước kế tiếp một cách tự nhiên cả quá trình nghiên cứu, tham gia soạn thảo trước đây. Chỉ có khác là ở giai đoạn trước (giai đoạn tiền thẩm định) đơn vị chỉ cử 1, 2 chuyên viên (cả lãnh đạo đơn vị) tham gia ở mức độ nhất định ở Ban soạn thảo, tổ biên tập, thì trong giai đoạn thẩm định chính thức, cả một bộ phận (hoặc cả đơn vị) giữ vai trò chính thực hiện nhiệm vụ được giao: nghiên cứu, xem xét, đánh giá về hình thức và nội dung của dự án, dự thảo nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của dự án, dự thảo trong hệ thống pháp luật hiện hành, đồng thời có ý kiến cả về tính khả thi của dự án, dự thảo.

Phương thức thẩm định được thực hiện chủ yếu qua cuộc họp thẩm định tại đơn vị được giao chủ trì thẩm định. Thành phần tham gia có thể là cả đơn vị hay một nhóm chuyên viên phụ trách ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi, đối tượng điều chỉnh của dự án, dự thảo. Đơn vị chủ trì thẩm định có thể mời đại diện các đơn vị phối hợp thẩm định, các luật gia, nhà khoa học và chuyên gia tham gia cuộc họp. Trình tự tiến hành cuộc họp thẩm định được Quy chế quy định rất cụ thể, chặt chẽ.

Kết quả thẩm định được thể hiện ở báo cáo thẩm định. Nội dung báo cáo thẩm định được chuẩn bị theo mẫu căn cứ vào phạm vi thẩm định.

Thời gian tổ chức thẩm định chính thức tính từ thời điểm nhận hồ sơ đến thời điểm trình ký công văn thẩm định là 10 ngày làm việc (riêng trường hợp thẩm định dự án, dự thảo do cơ quan khác ngoài Chính phủ, tổ chức, đại biểu Quốc hội soạn thảo thì thời gian tổ chức thẩm định chính thức là 6 ngày).

c) Tổ chức trong trường hợp thành lập Hội đồng thẩm định

Nghị định số 101/CP quy định: "Trong trường hợp cần thiết, Bộ trưởng Bộ Tư pháp quyết định thành lập Hội đồng thẩm định dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết, nghị định.

Đối với các dự án, dự thảo do Bộ Tư pháp chủ trì soạn thảo thì thành phần Hội đồng thẩm định do Bộ trưởng Bộ Tư pháp thành lập phải có sự tham gia của đại diện Văn phòng Chính phủ, đại diện các Bộ, ngành hữu quan." (Điều 25)

Theo quy định dẫn ở trên, Bộ trưởng Bộ Tư pháp là người quyết định thành lập Hội đồng thẩm định. Hội đồng thẩm định được thành lập "trong trường hợp cần thiết". Nói "trường hợp cần thiết" là trao quyền cho Bộ trưởng Bộ Tư pháp cân nhắc, nếu thấy dự án, dự thảo phức tạp, liên quan đến nhiều lĩnh vực, nhiều ngành thì thành lập Hội đồng thẩm định. Riêng dự án, dự thảo do Bộ Tư pháp chủ trì soạn thảo thì không chỉ phải thành lập Hội đồng thẩm định mà thành viên bắt buộc của Hội đồng thẩm định phải có đại diện Văn phòng Chính phủ và đại diện một số Bộ, ngành hữu quan.

Căn cứ quy định tại Điều 25 Nghị định 101/CP, Quy chế thẩm định đã quy định cụ thể các vấn đề như thành phần Hội đồng thẩm định, cuộc họp thẩm định của Hội đồng thẩm định, chuẩn bị và trình dự thảo báo cáo thẩm định của Hội đồng thẩm định.

Thành phần Hội đồng thẩm định được quy định gồm có Chủ tịch hội đồng, các thành viên hội đồng (trường hợp thẩm định dự án, dự thảo do Bộ Tư pháp chủ trì thì thành viên Hội đồng phải có đại diện Văn phòng Chính phủ, đại diện một số Bộ, ngành hữu quan).

Biên bản họp Hội đồng thẩm định phải ghi đầy đủ các ý kiến phát biểu của các thành viên Hội đồng thẩm định. Những ý kiến được quá nửa số thành viên tán thành thì được coi là ý kiến của Hội đồng thẩm định. Những vấn đề chưa được Hội đồng thẩm định nhất trí cũng phải được ghi rõ trong biên bản. Biên bản cuộc họp phải được trình cùng dự thảo báo cáo thẩm định để Lãnh đạo Bộ xem xét, quyết định.

Tuy chỉ có 3 điều, Quy chế đã nêu được một quy trình tương đối hợp lý, chặt chẽ, cụ thể việc thẩm định dự án, dự thảo của Hội đồng thẩm định. Tiếc rằng cho đến nay đã một năm rưỡi trôi qua, các quy định này chưa được áp dụng trong thực tế.

II. Hướng hoàn thiện quy trình thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

Cũng có ý kiến băn khoăn liệu cơ quan thẩm định tham gia vào quá trình soạn thảo, tham gia vào Ban soạn thảo có làm mất đi tính khách quan, tính độc lập tương đối của ý kiến thẩm định? Tuy có lý do nhất định và không thể hoàn toàn phủ nhận ý kiến này, nhưng xét trong tổng thể, không thể vì lo ngại này mà rơi vào trạng thái cực đoan, cách ly, độc lập hoàn toàn cơ quan thẩm định với cơ quan chủ trì soạn thảo dự án, dự thảo. Chúng tôi cho rằng cần tiếp tục duy trì, tăng cường cơ chế này vì những lý do cơ bản sau đây:

Thứ nhất: Mục đích chung, cuối cùng, cao nhất của cơ quan chủ trì soạn thảo và cơ quan thẩm định là có được một dự án, dự thảo tốt, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ và tính khả thi. Hoàn toàn không có sự đối lập lợi ích giữa các cơ quan này trong quá trình soạn thảo cho dù chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn có thể khác nhau. Cũng có trường hợp vì lợi ích cục bộ của ngành, cơ quan chủ trì muốn đưa vào dự án, dự thảo những nội dung "có lợi" dù nội dung đó không đảm bảo các yêu cầu chung nêu trên, và do đó, không muốn các cơ quan có liên quan, trong đó có cơ quan thẩm định phát hiện, nêu vấn đề. Nhưng những trường hợp này là cá biệt và không lấn át mục tiêu chung, yêu cầu chung.

Thứ hai: Nguyên tắc tổ chức, hoạt động của các cơ quan nhà nước ta là vừa có sự phân công, phân nhiệm rõ, vừa có sự phối kết hợp chặt chẽ, hỗ trợ, giúp đỡ lẫn nhau hoàn thành chức năng, nhiệm vụ của mỗi cơ quan. Cơ quan chủ trì soạn thảo và cơ quan thẩm định cũng phải tuân theo nguyên tắc này, trong đó, yêu cầu phối kết hợp để hỗ trợ, giúp đỡ lẫn nhau hoàn thành nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi cơ quan là hết sức cần thiết.

Thứ ba: Cơ quan soạn thảo và cơ quan thẩm định có "mặt mạnh" riêng. ở góc độ quản lý nhà nước chuyên ngành, không ai giỏi hơn cơ quan chủ trì soạn thảo và chúng ta đang thực hiện nguyên tắc: văn bản thuộc ngành, lĩnh vực nào thì giao cho Bộ, ngành quản lý ngành, lĩnh vực đó phụ trách. ở góc độ bảo đảm tính pháp lý, tức là tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ, cách thức diễn đạt điều luật, câu chữ, ngôn ngữ pháp lý thì cơ quan thẩm định có thuận lợi hơn. Căn cứ vào đặc trưng của văn bản quy phạm pháp luật (khác so với các loại văn bản, dự án khác), sự phối kết hợp giữa hai cơ quan này trong quá trình soạn thảo là cần thiết vì lợi ích chung, vì yêu cầu tăng cường pháp chế, trật tự kỷ cương của quản lý nhà nước, quản lý xã hội.

Thứ tư: Việc tham gia ngay từ đầu của cơ quan thẩm định vào quá trình soạn thảo không chỉ giúp cho việc soạn thảo dự án, dự thảo bảo đảm chất lượng, tiến độ, mà quá trình này cũng đồng thời là sự chuẩn bị chủ động, tích cực cho việc thẩm định chính thức. Quá trình thẩm định, soạn thảo dự án, dự thảo cũng là quá trình các cơ quan có liên quan thảo luận và giải quyết được phần lớn những vấn đề được đặt ra theo yêu cầu chung. Đến giai đoạn thẩm định chính thức chỉ còn lại một số ít vấn đề cần trình cơ quan có thẩm quyền xem xét, quyết định để thông qua văn bản.

Vấn đề hiện nay là cần khắc phục những chuệch choạc, lỏng lẻo trong quá trình phối kết hợp cả ở hai phía, phía cơ quan chủ trì soạn thảo cũng như phía cơ quan thẩm định trong quá trình soạn thảo dự án, dự thảo. Để bảo đảm tính khách quan của công tác thẩm định, Quy chế thẩm định đã quy định quy trình nội bộ như: giao cho nhóm chuyên viên trong đó có lãnh đạo đơn vị tham gia, có sự thảo luận tập thể trong nhóm (nhóm có từ 2 người trở lên và một lãnh đạo đơn vị); kết hợp vào đó là các quy định về trách nhiệm của Thủ trưởng đơn vị, của Lãnh đạo Bộ; thành phần, phương thức, quy trình bảo đảm ý kiến tập thể của cuộc họp thẩm định .v.v..Quy trình này cần thiết phải được duy trì và tuân thủ nghiêm chỉnh, bảo đảm tính tập thể khi tham gia ý kiến, bảo đảm phân công đúng ngành, lĩnh vực cho các đơn vị tham gia xây dựng pháp luật ngay từ đầu; bảo đảm chế độ báo cáo, xin ý kiến chỉ đạo của các cấp lãnh đạo.v.v..

Quy trình thẩm định được quy định tại Quy chế thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là rất chặt chẽ, cụ thể, tương đối phù hợp với tổ chức hoạt động của Bộ Tư pháp. Để tiếp tục hoàn thiện, cụ thể hoá quy trình này, xin nêu một số vấn đề sau:

Thứ nhất: Quy định rõ, chặt chẽ hơn việc báo cáo, xin ý kiến, trách nhiệm của nhóm chuyên viên với lãnh đạo đơn vị, giữa đơn vị xây dựng pháp luật với Lãnh đạo Bộ, giữa Thứ trưởng phụ trách với Bộ trưởng cũng như giữa đơn vị chủ trì thẩm định và các đơn vị thẩm định. Việc quy định rõ, chặt chẽ hơn các quan hệ này bảo đảm cho công tác thẩm định đáp ứng được các yêu cầu mà Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã nêu.

Thứ hai: Có cơ chế thích hợp để tập hợp được một số luật gia, nhà khoa học, chuyên gia am hiểu các vấn đề chuyên môn tham gia vào công tác thẩm định. Đặc biệt là đối với những dự án, dự thảo quan trọng, phức tạp, liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực, hoặc liên quan đến lĩnh vực chuyên môn sâu.

Thứ ba: Triển khai trên thực tế cơ chế "Hội đồng thẩm định" theo quy định tại Điều 25 Nghị định 101/CP, các Điều 17,18,19 Quy chế thẩm định.

Thứ tư: Cần phải thực hiện nghiêm chỉnh một số quy định của Nghị định 101/CP và Quy chế thẩm định: ví dụ, việc cơ quan thẩm định có thể yêu cầu cơ quan chủ trì soạn thảo thuyết trình về dự án, dự thảo hoặc cung cấp thêm thông tin, tài liệu có liên quan; trong trường hợp cần thiết có thể tổ chức cuộc họp liên tịch với sự tham gia của đại diện cơ quan chủ trì soạn thảo, cơ quan chủ trì thẩm định và một số cơ quan, tổ chức hữu quan. Cơ chế này tạo điều kiện để cơ quan thẩm định thực hiện quyền và trách nhiệm của mình, bảo đảm chất lượng, tiến độ thẩm định. Trên thực tế, việc thực hiện cơ chế này còn rất hạn chế. Cần thiết phải nghiên cứu vận dụng cơ chế làm việc hiện nay của Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội khi thẩm tra các dự án luật, dự án pháp lệnh.

Thứ năm: Bảo đảm tốt hơn các điều kiện kinh phí, cơ sở vật chất bảo đảm cho công tác thẩm định. Kinh phí thẩm định hiện còn rất hạn hẹp và hình thức, không bảo đảm cho việc triển khai một số công việc cụ thể của công tác thẩm định như tổ chức nghiên cứu hồ sơ, tài liệu, tổ chức cuộc họp thẩm định, mời các luật gia, nhà khoa học, chuyên gia am hiểu các vấn đề chuyên môn thuộc nội dung dự án, dự thảo. Cũng cần có cơ chế để trong một số trường hợp, cơ quan thẩm định có thể khảo sát thực tế về những vấn đề có liên quan, phục vụ cho công tác thẩm định./.