1. Luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật được Quốc hội khoá IX thông qua ngày 12 tháng 11 năm 1996 đánh dấu một bước quan trọng trong hoạt động lập pháp của nước ta. Lần đầu tiên chúng ta có một đạo luật qui định khá toàn diện, đầy đủ về thẩm quyền, thủ tục và trình tự ban hành văn bản qui phạm pháp luật. Một trong những nội dung quan trọng của đạo luật này cần phải kể tới đó là hoạt động thẩm định của Bộ tư pháp và hoạt động thẩm tra của Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội.

Theo qui định tại khoản 3 Điều 29 và điều 63 Luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật thì Bộ tư pháp có trách nhiệm thẩm định:

-Các dự án luật, dự án pháp lệnh để Chính phủ xem xét trước khi Chính phủ quyết định trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội hoặc để Chính phủ tham gia ý kiến đối với những dự án do cơ quan khác, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội.

-Các dự thảo Nghị quyết, Nghị định trước khi trình Chính phủ để bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của văn bản trong hệ thống pháp luật.

-Theo qui định tại điều 32 Luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật, Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội có trách nhiệm thẩm tra các dự án luật, dự án pháp lệnh, dự thảo Nghị quyết có chứa qui phạm pháp luật của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội.

Những qui định trên đây về hoạt động thẩm định của Bộ Tư pháp là xuất phát từ vị trí, vai trò của Bộ tư pháp trong hệ thống cơ quan nhà nước nói chung và trong Chính phủ nói riêng, một cơ quan có vai trò quan trọng trong việc quyết định, hoạch định chính sách trong công tác xây dựng pháp luật của Nhà nước ta. Đối với hoạt động thẩm tra của Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, những qui định của Luật thẩm quyền ban hành văn bản qui phạm pháp luật là sự ghi nhận lại từ thực tiễn hoạt động của Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội cũng như những qui định trong Hiến pháp, Luật tổ chức Quốc hội về vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan này, các cơ quan chuyên môn, tư vấn của Quốc hội, trong hoạt động của Quốc hội nói chung và trong hoạt động lập pháp nói riêng.

2. Để làm rõ bản chất của hoạt động thẩm định của Bộ Tư pháp, hoạt động thẩm tra của Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, theo chúng tôi trước hết cần thẩm định thế nào là "thẩm định" và thế nào là "thẩm tra". Theo nghĩa đen, (Từ điển tiếng Việt, Trung tâm từ điển học, Nhà xuất bản Đà Nẵng, năm 1998) "thẩm định " có nghĩa là "xem xét để xác định, quyết định", còn "thẩm tra" là việc "điều tra, xem xét lại xem có đúng, có chính xác không". Như vậy, tuy ngôn từ được sử dụng khác nhau, nhưng xét về bản chất, "thẩm định", "thẩm tra" đều có nghĩa là những hoạt động hỗ trợ cho việc quýet định một vấn đề gì đó, nhằm bảo đảm tính đúng đắn và chính xác của một quyết định và do đó có thể coi đây là những hoạt động bắt buộc công tác nghiên cứu, phân tích, hoạch định và quyết định chính sách. Từ đó có thể kết luận rằng, hoạt động thẩm định của Bộ tư pháp, hoạt động thẩm tra của Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội đều là những hoạt động nhằm đánh giá, góp phần hoàn thiện (cả về nội dung cũng như hình thức của văn bản) đối với một dự thảo văn bản qui phạm pháp luật. Những hoạt động này đều nằm trong qui trình phân tích, hoạch định và quyết định chính sách của hoạt động lập pháp nói riêng và hoạt động ban hành văn bản qui phạm pháp luật nói chung. Các đánh giá, kiến nghị. đề xuất của hoạt động thẩm định, thẩm tra ở những mức độ. Quan hệ khác nhau, tuy là ý kiến tư vấn, nhưng có ý nghĩa rất quan trọng nhằm giáup cơ quan có thẩm quyền xem xét, quyết định (đối với hoạt động thẩm định là tư vấn giúp Chính phủ, còn đối với hoạt động thẩm tra là tư vấn giúp Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội).

Theo chúng tôi hoạt động thẩm định, hoạt động thẩm tra là những hoạt động mang tính bắt buộc, không thể thiếu trong qui trình ban hành văn bản qui phạm pháp luật của Nhà nước ta. Bởi vì, từ thực tiễn hoạt động lập pháp nói chung và của hoạt động ban hành văn bản qui phạm pháp luật nói riêng cho thấy, tuy có thành lập Ban soạn thảo, nhưng do những nguyên nhân khác nhau, công tác soạn thảo văn bản qui phạm pháp luật chủ yếu đều do cơ quan chủ quản, bộ chủ quản đảm nhiệm. Bên cạnh những ưu điểm không thể phủ nhận của việc giao cho cơ quan chủ quản, Bộ chủ quản chịu trách nhiệm chính trong việc nghiên cứu, phân tích hoạch định chính sách để trình Chính phủ hoặc để giúp Chính phủ trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội quyết định, thì việc giao cho các cơ quan này chịu trách nhiệm chính cũng bộc lộ những nhược điểm, hạn chế, đặc biệt là hiện tượng bảo thủ, cục bộ, thiếu khách quan trong việc hoạch định, đề xuất chính sách. Do đó, về mặt tổ chức bộ máy cũng cần có các cơ quan để xem xét, đánh giá những kiến nghị, đề xuất chính sách đó có đúng, có phù hợp hay không. (hoạt đọng này có những thành tố tương tự như hoạt động phản biện trong sinh hoạt khoa học). Từ đó mà một mặt khẳng định những nội dung đúng, những nội dung phù hợp; đồng thời cũng chỉ ra những điểm bất hợp lý, không phù hợp ..v.v. trong các dự thảo văn bản qui phạm pháp luật làm cơ sở cho Chính phủ, Uỷ ban thường vụ Quốc hội hoặc Quốc hội xem xét, quyết định một cách đúng đắn, bảo đảm cho các văn bản được ban hành có chất lượng, có tính khả thi, phù hợp với Hiến pháp và pháp luật.

Tuy nhiên, cũng phải thấy rằng tuy có những nét tương tự, giống nhau như đã trình bày, hoạt động thẩm định của Bộ tư pháp, hoạt động thẩm tra của Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội cũng có những điểm khác nhau, có vai trò, vị trí khác nhau, cụ thể là:

- Trước hết, đây là các hoạt động ở những giai đoạn khác nhau của qui trình lập pháp và do những cơ quan khác nhau thực hiện. Hoạt động thẩm định lầ một hoạt động mang tính bổ sung trong giai đoạn soạn thảo (thể hiện rõ nhất đối với dự án luật, pháp lệnh), do cơ quan quản lý nhà nước, cơ quan thành viên Chính phủ thực hiện. Hoạt động này nằm trong khâu phân tích, hoạch định chính sách, quyết định chính sách của Chính phủ. Hoật động thẩm tra là một giai đoạn độc lập (qui trình độc lập) của qui trình lập pháp do Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, những cơ quan chuyên môn, tư vấn của Quốc hội thực hiện;

- Phạm vi thẩm định của Bộ tư pháp rộng hơn phạm vi thẩm tra. Bộ tư pháp không chỉ có trách nhiệm thẩm định các dự thảo luật, pháp lệnh mà còn phải thẩm định tất cả các dự thảo Nghị định của Chính phủ. Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội chỉ thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh, các dự thảo Nghị quyết của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội có chứa qui phạm pháp luật;

- Hoạt động thẩm tra thường chỉ do Hội đồng dân tộc hoặc một Uỷ ban chuyên môn tiến hành đối với các dự án luật, pháp lệnh thuộc lĩnh vực mà Hội đồng dân tộc hoặc Uỷ ban đó phụ trách ( Trừ Uỷ ban pháp luật có trách nhiệm phối hợp thẩm tra tất cả các dự án luật, pháp lệnh nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật) ; còn hoạt động thẩm định là trách nhiệm riêng của Bộ tư pháp nghĩa là chỉ do một cơ quan tiến hành và đối với tất cả các dự án luật, pháp lệnh, dự thảo Nghị định thuộc các lĩnh vực khác nhau;

- Phương thức tiến hành thẩm định, thẩm tra cũng khác nhau. Đối với hoạt động thẩm định, ý kiến đánh giá, đề xuất là của các chuyên gia, các nhà chuyên môn và được quyết định bởi cơ chế thủ trưởng chế. Đối với hoạt động thẩm tra được tiến hành theo nguyên tắc làm việc tập thể, quyết định theo đa số và do những Đại biểu Quốc hội, những Đại biểu dân cử thực hiện;

- Phạm vi thẩm tra, thẩm quyền của cơ quan thẩm tra được qui định rõ, cụ thể trong luật; còn đối với hoạt động thẩm định chưa được luật hoá, chưa được qui định rõ ràng trong luật. Cụ thể là: theo qui định tại Điều 34 Luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật, thì Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội tiến hành thẩm tra về tất cả các mặt của dự án luật, pháp lệnh, nhưng tập trung vào những vấn đề sau: sự cần thiết ban hành luật, pháp lệnh; đối tượng, phạm vi điều chỉnh; sự phù hợp của nội dung dự án luật, pháp lệnh với đường lối, chính sách của Đảng; tính hợp hiến , hợp pháp của dự án và tính thống nhất của văn bản với hệ thống pháp luật; việc tuân thủ thủ tục, trình tự soạn thảo và tính khả thi của dự án. Trong quá trình thẩm tra, Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội có quyền yêu cầu cơ quan soạn thảo báo cáo về những vấn đề thuộc nội dung của dự án luật, dự án pháp lệnh, tự mình hoặc cùng cơ quan soạn thảo tổ chức khảo sát thực tế về những vấn đề thuộc nội dung dự án. Cơ quan, tổ chức, cá nhân được cơ quan thẩm tra yêu cầu có trách nhiệm cung cấp thông tin, tài liệu phục vụ cho việc thẩm tra dự án luật, pháp lệnh (Điều 32 Luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật). Đối với hoạt động thẩm định, ngoài một số qui định mang tính nguyên tắc Khoản 3 Điều 29 và Điều 63 Luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật, thì trách nhiệm, thẩm quyền của Bộ tư pháp chỉ được qui định trong Nghị định 101 ngày 23 tháng 9 năm 1997 của Chính phủ. Chẳng hạn, theo qui định tại Điều 24 của Nghị định này, Bộ tư pháp có trách nhiệm thẩm định về đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản, tính khả thi của văn bản, ngôn ngữ pháp lý, về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản trong hệ thống pháp luật.

3. Như vậy, có thể nói, hoạt động thẩm định của Bộ tư pháp, hoạt động thẩm tra của Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội tuy có những điểm giống nhau và khác nhau như đã trình bày, nhưng có mối quan hệ mật thiết với nhau. Theo chúng tôi, mối quan hệ này được thể hiện trên các phương diện sau đây:

-Hoạt động thẩm định là tiền đề, có tác dụng hỗ trợ cho hoạt động thẩm tra. Bởi vì nếu hoạt động thẩm định có chất lượng, được tiến hành theo một qui trình chặt chẽ thì sẽ đóng góp quan trọng vào chất lượng của dự án luật, pháp lệnh khi các dự án này được Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội tiến hành thẩm tra và như vậy, sẽ có ý nghĩa quan trọng trong việc nâng cao chất lượng các luật, pháp lệnh;

-ý kiến thẩm định là một nguồn thông tin, tư liệu quan trọng đối với hoạt động thẩm tra. Cơ quan thẩm tra có thể xem xét đó là một kênh thông tin riêng của mình, không phụ thuộc vào việc những ý kiến thẩm định đã được Chính phủ tiếp thụ hay không và cơ quan trình dự án có cung cấp hay không.

-Cần xác định rõ tính chất bắt buộc của hoạt động thẩm định. Trên cơ sở đó mà qui định rõ ngay trong Luật ban hành văn bản qui phạm pháp luậtvề thẩm quyền của cơ quan thẩm định, phạm vi cũng như trình tự, thủ tục của hoạt động thẩm định. Bởi vì, cho đến nay hoạt động thẩm định có là một khâu bắt buộc hay không đang còn có ý kiến khác nhau. Do đó, trên thực tế những qui định của Luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật cũng như của Nghị định 101 chưa được thực hiện nghiêm chỉnh, nhất là khâu phối hợp giữa cơ quan soạn thảo, Bộ tư pháp (cơ quan thẩm định), Văn phòng Chính phủ trong việc đánh giá nội dung, chất lượng của các dự án luật, pháp lệnh, dự thảo Nghị định khi những văn bản này được trình Chính phủ thảo luận, quyết định. Đây cũng là một trong những nguyên nhân quan trọng dẫn tới hệ thống pháp luật được ban hành thiêú đồng bộ, chưa có tính khả thi cao. Từ đó mà xác định giá trị pháp lý của hoạt động thẩm định ngay trong Luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật, tương tự như hoạt động thẩm tra (theo qui định của Luật tổ chức Quốc hội cũng như Luật thẩm quyền ban hành văn bản qui phạm pháp luật, thì tất cả các dự án luật, pháp lệnh khi trình ra Quốc hội hoặc Uỷ ban thường vụ Quốc hội phải được Hội đồng dân tộc hoặc Uỷ ban hữu quan của Quốc hội thẩm tra). Điều đó có nghĩa là, nếu xem hoạt động thẩm định là một khâu bắt buộc thì nhất thiết các dự án luât, pháp lệnh hoặc dự thảo Nghị quyết khi trình Chính phủ nhất thiết phải có ý kiến thẩm định của Bộ tư pháp. Nếu thiếu nó, dứt khoất Chính phủ không xem xét, quyết định. Chúng tôi cho rằng chỉ có như vậy mới nâng cao trách nhiệm không chỉ của cơ quan soạn thảo mà còn của Bộ tư pháp đối với hoạt động quan trọng này. Đồng thời, một khi đã xác định là một trình tự bắt buộc thì trong hoạt động thẩm tra, cơ quan thẩm tra có trách nhiệm kiểm tra việc thực hiện qui trình này và nếu không có ý kiến thẩm định, thì phải xem đó là vi phạm và không tiến hành thẩm tra chính thức dự thảo văn bản. Trong hồ sơ, tài liệu của dự án luật, pháp lệnh trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội nhất thiết phải có ý kiến thẩm định bằng văn bản của Bộ tư pháp.

-Phân định lại thẩm quyền thẩm tra đối với Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội theo hướng căn cứ vào vai trò, tính chất của Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội là những cơ quan chuyên môn, tư vấn của Quốc hội. Nghĩa là, Uỷ ban pháp luật với tư cách là cơ quan chuyên môn về pháp luật của Quốc hội cần được giao trách nhiệm chính trong việc chủ trì thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh; còn Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban khác của Quốc hội giữ vai trò tham gia thẩm định như đã được phân tích trước đây (Từ Quốc hội khoá VIII trở về trước). Bởi vì, nếu phân định như hiện nay, Uỷ ban nào cũng chủ trì thẩm tra về lĩnh vực do Uỷ ban mình phụ trách, thì thực chất những Uỷ ban đó (trong thẩm quyền thẩm tra) là những Uỷ ban pháp luật về lĩnh vực của mình (Uỷ ban pháp luật về kinh tế - ngân sách; Uỷ ban pháp luật về những vấn đề xã hội; Uỷ ban pháp luật về lĩnh vực quốc phòng - an ninh, đối ngoại,.v.v.), còn Uỷ ban pháp luật hiện nay cũng chỉ chủ yếu thực hiện nhiệm vụ về lĩnh vực tổ chức bộ máy nhà nước, nội chính,.v.v. Cho dù Uỷ ban pháp luật được giao nhiệm vụ phói hợp thẩm tra để bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật, nhưng sự phối hợp thẩm tra của Uỷ ban pháp luật trên thực tế, do nhiều nguyên nhân khác nhau, trong đó có nguyên nhân về tổ chức, cán bộ, cũng không đảm bảo tuân thủ đúng theo qui định của Luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật. Cách phân định thẩm quyền thẩm tra như hiện nay là không phù hợp với tính chất chuyên môn của môĩ Uỷ ban và do đó không thể chuyên môn hoá được Uỷ ban nào. Đây cũng là một trong những nguyên nhân dẫn tới sự thiếu thống nhất, mâu thuẫn hoặc chồng chéo giữa các qui định trong một số văn bản qui phạm pháp luật hiện nay ( cả về nội dung lẫn kỹ thuật, văn phong của văn bản). Nhân đây cũng xin nêu một vấn đề mang tính lý luận là, xét về phương diện bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật, một yêu cầu quan trọng trong công tác ban hành văn bản qui phạm pháp luật, thì bên cạnh sự phối hợp đồng bộ của nhiều cơ quan, tổ chức trong qui trình xây dựng pháp luật, còn phải tạo ra một cơ chế pháp lý thống nhất. Nghĩa là phải giao cho một cơ quan nhất định giữ vai trò chủ trì, đầu mối của mỗi giai đoạn (trong giai đoạn soạn thảo là Bộ tư pháp và trong giai đoạn thẩm tra là Uỷ ban pháp luật). Có như vậy mới có thể bảo đảm cho nội dung của các dự án văn bản qui phạm pháp luật được thống nhất, không chồng chéo, mâu thuẫn nhau. Nói cách khác, do tính chất của hoạt động này mà không nên và không thể giao cho nhiều cơ quan cùng một lúc đảm nhiệm nhiệm vụ này ở mỗi giai đoạn của qui trình xây dựng luật, pháp lệnh.