HỆ CÁC CHUYÊN ĐỀ

CỦA ĐỀ TÀI

 

PHẦN III

HỆ CÁC CHUYÊN ĐỀ CỦA ĐỀ TÀI

 

CHUYÊN ĐỀ 1:

 

MỘT SỐ Ý KIẾN VỀ SỬA ĐỔI HIẾN PHÁP NĂM 1992*

                                                             

TS.Nguyễn Đình Lộc*

 

Nghị quyết Hội nghị lần thứ bảy Ban chấp hành Trung ương khoá VIII ngày 16 tháng 8 năm 1999 đã đề ra nhiệm vụ: "Tổ chức việc nghiên cứu sửa đổi, bổ sung một số vấn đề về tổ chức bộ máy các cơ quan nhà nước liên quan đến Hiến pháp 1992 và các luật tổ chức các cơ quan nhà nước” để trình Quốc Hội xem xét, quyết định.

Hiến pháp là luật cơ bản của nước nhà, nền tảng pháp lý của chế độ. Sửa đổi Hiến pháp, vì vậy, luôn luôn là một công việc hệ trọng, một “đại sự” của Nhà nước, của xã hội.

Trong lịch sử 55 năm phát triển của Hiến pháp Việt Nam, tính từ ngày ra đời của bản Hiến pháp đầu tiên - Hiến pháp năm 1946, có thể thấy việc sửa đổi Hiến pháp thường được đặt ra ở những thời điểm chuyển đổi giai đoạn, “sang trang mới” của xã hội nước ta, thực sự có tính chất lịch sử: 1959, 1980 và 1992.

Nói riêng Hiến pháp 1992, như tờ trình về Bản dự thảo II sửa đổi Hiến pháp 1980[3] do đồng chí Võ Chí Công, nguyên Chủ tịch Hội đồng Nhà Nước, Chủ tịch Uỷ ban sửa đổi Hiến pháp trình bày trước kỳ họp thứ 9 Quốc hội khoá VIII, tháng 7 năm 1991 là việc sửa đổi Hiến pháp “phải thể hiện đường lối đổi mới toàn diện của Đảng, đẩy mạnh đổi mới về kinh tế và chính trị”[4].

Đây là nhiệm vụ hoàn toàn không đơn giản.

Hiến pháp 1980 được xây dựng theo tinh thần Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ IV về chế độ kinh tế và trên nhiều quy định khác trực tiếp hay gián tiếp thể hiện cơ cấu kinh tế, cơ chế quản lý kinh tế theo mô hình kế hoạch hoá tập trung, quan liêu, bao cấp... trong quá trình thực hiện đã bộc lộ là không phù hợp với tình hình thực tế của xã hội, phản ánh một cách nhìn giản đơn, duy ý chí về con đường quá độ lên chủ nghĩa xã hội trong điều kiện cụ thể của Việt Nam.

Thực hiện một sự điều chỉnh lớn trong tư duy về thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội, Đại hội Đảng lần thứ VI đã đề ra đường lối đổi mới mang tính cách mạng, một sự đổi mới đồng bộ, toàn diện, mọi mặt đời sống xã hội. Về mặt Nhà nước, một trong những nhiệm vụ hàng đầu được đặt ra là phải kịp thời tiến hành sửa đổi Hiến pháp - đạo luật cơ bản, sửa đổi thể chế xã hội ở tầm hiến định mở đường cho sự sửa đổi, bổ sung, thay thế các nguyên tắc, phương thức, thể lệ, chế độ tổ chức, quản lý mọi mặt đời sống xã hội theo đường lối đổi mới.

Ngay sau khi Đại hội Đảng đề ra đường lối đổi mới, tháng 12 năm 1986, việc sửa đổi Hiến pháp 1980 đã sớm được đặt ra.

Liên tục tại các kỳ họp: thứ 3 (6-1988), thứ 4(12-1988), thứ 5 (6-1989), Quốc Hội khoá VIII đều đã có các quyết định về sửa đổi Hiến pháp. Cùng với việc quyết định sửa đổi một số vấn đề cụ thể của Hiến pháp 1980, cũng tại kỳ họp thứ 5 Quốc Hội khoá VIII đã ra Nghị quyết thành lập “Uỷ ban sửa đổi Hiến pháp” mà nhiệm vụ đặt ra đối với Uỷ ban là “tiến hành sửa đổi Hiến pháp 1980 một cách cơ bản, toàn diện, đáp ứng yêu cầu của giai đoạn cách mạng mới”[5] .

Nhiệm vụ sửa đổi cơ bản, toàn diện Hiến pháp 1980 đương nhiên liên quan trực tiếp đến thiết chế, tổ chức bộ máy nhà nước, vì cũng như Hiến pháp của tất cả các nước vốn luôn dành phần lớn các phần quy định để thiết chế bộ máy nhà nước (không kể cá biệt có Hiến pháp dành hầu như toàn bộ nội dung để quy định về bộ máy nhà nước), Hiến pháp 1980 của nước ta cũng dành đến 5 trong 12 chương, 60 trong số 147 điều để quy định về bộ máy nhà nước.

Phải nói rằng, Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ VI, trong khi đề cập đến nhiệm vụ đổi mới mọi mặt đời sống xã hội, cũng đã dành sự quan tâm đặc biệt đối với bộ máy nhà nước, vạch định cả một phương hướng rất cơ bản đổi mới bộ máy nhà nước: “Để thiết lập cơ chế quản lý mới, cần thực hiện một cuộc cải cách lớn về tổ chức bộ máy của các cơ quan nhà nước” (Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ VI, tr 118).

Nhiệm vụ cải cách bộ máy nhà nước đặt ra rất cụ thể, cấp thiết bắt nguồn từ yêu cầu bảo đảm tính đồng bộ, toàn diện của công cuộc đổi mới, nhưng đồng thời có tính bức xúc, gay gắt hơn, vì như Báo cáo chính trị của Đại hội đã chỉ rõ: “cơ chế quản lý tập trung, quan liêu, bao cấp là nguyên nhân trực tiếp làm cho bộ máy nặng nề, nhiều tầng, nhiều nấc” (tr118), hoạt động kém hiệu lực, hiệu quả, trong lúc đó, các văn kiện của Đảng và thực tế cuộc sống, công cuộc xây dựng và bảo vệ đất nước luôn luôn chỉ rõ, Nhà nước là trụ cột của hệ thống chính trị, là công cụ chủ yếu thực hiện quyền làm chủ của nhân dân. Bộ máy nhà nước phải kịp thời, cơ bản được đổi mới, cải cách, khắc phục cho được các khuyết tật để phát huy đầy đủ, mạnh mẽ vai trò, bảo đảm hiệu lực, hiệu quả thực tế của một chính quyền mạnh mẽ và sáng suốt của nhân dân, trực tiếp phục vụ và bảo đảm thành quả của sự nghiệp đổi mới.

Tuy nhiên, 5 năm sau, tại Báo cáo chính trị được trình bày trước Đại hội Đảg lần thứ VII (6-1991) có nhận xét: “Khuyết điểm lớn là đến nay chưa thực hiện được cuộc cải cách cơ bản về tổ chức bộ máy nhà nước như Đại hội VI đã đề ra” (Văn kiện Đại hội VII, tr 44). Còn có tình trạng bộ máy nhà nước tổ chức và biên chế còn quá nặng nề, cồng kềnh, chưa phù hợp với yêu cầu đổi mới cơ chế quản lý và đổi mới phương thức hoạt động của Nhà nước... Sự điều hành và quản lý Nhà nước ở tầm vĩ mô nói chung còn lúng túng và có nhiều khuyết điểm, nhược điểm... chưa vận dụng tốt khoa học quản lý vào tổ chức và hoạt động của Bộ máy nhà nước. Sự phân công, phân nhiệm và các mối quan hệ giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp có những điểm chưa rõ. Sự phân cấp quản lý giữa Trung ương với các địa phương và cơ sở vừa chưa đầy đủ, vừa chưa phù hợp với sự thay đổi của cơ chế quản lý (Văn kiện Đại hội VII, các trang 44, 43).

Tình hình trên đây nói lên tính chất phức tạp của công cuộc cải cách, đổi mới bộ máy nhà nước và chắc chắn có nhiều nguyên nhân và một trong những nguyên nhân trực tiếp của tình hình là thể chế hiến định về bộ máy nhà nước được thiết lập tronh Hiến pháp 1980 với những cơ cấu, chức năng, quyền hạn, nhiệm vụ, phương thức hoạt động chỉ phù hợp với cơ chế kế hoạch hoá tập trung, quan liêu, bao cấp cho đến thời điểm tiến hành Đại hội Đảng lần thứ VII, tháng 6-1991, nhìn chung vẫn chưa được điều chỉnh, thay đổi một cách cơ bản.

Yêu cầu sửa đổi Hiến pháp, đổi mới cơ chế quản lý kinh tế, quản lý xã hội, cải cách hệ thống chính trị cải cách bộ máy nhà nước ở tầm hiến định càng trở nên bức bách và Uỷ ban sửa đổi Hiến pháp đưọc thành lập 2 năm trước Đại hội Đảng lần thứ VII đã khẩn trương xây dựng bản dự thảo sửa đổi Hiến pháp và một tháng sau Đại hội VII bế mạc, bản dự thảo 2 sửa đổi Hiến pháp đã được trình ra kỳ họp thứ 9 Quốc hội khoá VII (tháng 7-1991) để các đại biểu Quốc hội cho ý kiến.

Một sự kiện rất đáng ghi nhớ là Ban chấp hành trung ương Đảng khoá VII, thể hiện sự quan tâm lớn và đồng thời cũng là trách nhiệm của Đảng cầm quyền đối với việc sửa đổi đạo luật cơ bản của nước nhà, ngay tại Hội nghị lần thứ hai sau đại hội, tháng 11-1991 đã giành một phần quan trọng trong nội dung Hội nghị để "cho ý kiến về những quan điểm và nội dung cơ bản sửa đổi Hiến pháp năm 1980". Tại Hội nghị, đồng chí Đỗ Mười, Tổng bí thư Ban chấp hành trung ương khoá VII, đã có bài phát biểu quan trọng: " Cải cách một bước bộ máy nhà nước và đổi mới sự lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước", khẳng định Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hoà và sau đó là Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã đóng vai trò lịch sử hết sức quan trọng trong sự nghiệp cách mạng của dân tộc... Việc thực hiện Nghị quyết Đại hội VI đã đưa đến một số tiến bộ trong đổi mới... tổ chức và phương thức hoạt động của bộ máy nhà nước... Tuy nhiên, đó chỉ là bước đầu, còn nhiều vấn đề lý luận và thực tiễn phải được tiếp tục nghiên cứu, tìm tòi và dần dần hoàn thiện"[6].

Một trong những kinh nghiệm quan trọng rút ra từ những năm đầu đổi mới mà Đại hội VII của Đảng cũng chỉ ra là "đổi mới toàn diện, đồng bộ và triệt để nhưng phải có bước đi, hình thức và cách làm phù hợp"[7].

Trong tinh thần trên đây, một trong những vấn đề quan trọng mà Hội nghị trung ương trước hết phải giải quyết liên quan đến sửa đổi Hiến pháp về tổ chức bộ máy nhà nước là xác định phạm vi, quy mô của việc cải cách bộ máy nhà nước lần này.

Cụ thể hoá chủ trương "thực hiện một cuộc cải cách lớn về tổ chức bộ máy nhà nước" của Đại hội VI vào điều khiện cụ thể của những năm đổi mới, Thông báo Hội nghị trung ương II chỉ rõ: tình hình đòi hỏi và cho phép chúng ta tiến hành đổi mới hệ thống chính trị một bước căn bản hơn có hệ thôngs hơ, làm sâu sắc thêm quá trình đổi mới đồng bộ va toàn diện. Trong bước đổi mới này, chúng ta tiến hành sửa đổi Hiến pháp năm 1980, cải cách một bước bộ máy nhà nước[8]. Hội nghị cũng chỉ rõ: "công cuộc đổi mới nói chung và cải cách bộ máy nhà nước nói riêng là một quá trình phải tiến hành tích cực, khẩn trương, song phải tính toán từng bước đi vững chãi, bảo đảm giữ vững và tăng cường ổn định chính trị"[9]

Hiện nay, nhìn lại có thể thấy Hiến pháp 1992 sửa đổi quy định của Hiến pháp 1980 chủ yếu ưu tiên sửa đổi các chương về chế độ kinh tế, về quyền, nghĩa vụ cơ bản của công dân, về văn hoá, giáo dục, khoa học, công nghệ phù hợp với  yêu cầu xoá bỏ chế độ kế hoạch hoá, tập trung, hành chính, bao cấp hiện vật, kịp thời thể chế hoá ở tầm hiến định đường lối đổi mới của Đảng vốn lấy đổi mới kinh tế làm trọng tâm còn về bộ máy nhà nước, tuy đã có những sửa đổi, bổ sung quan trọng nhưng chủ yếu cũng chỉ đổi mới bước đầu và ở cấp trung ương: cụ thể thay thế chế định "Hội đồng nhà nước" được Hién pháp 1980 quy định là "cơ quan cao nhất hoạt động thường xuyên của Quốc Hội, là chủ tịch tập thể của nước cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam" bằng chế định "Uỷ ban thường vụ Quốc Hội" được xác định là "cơ quan thường trực của Quốc Hội" (Điều 90, Hiến pháp 1992) và chế định "Chủ tịch nước" được xác định " là người đứng đầu nhà nước, thay mặt nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt nam về đối nội và đối ngoại" (Điều 101).

Đối với cơ quan chấp hành của Quốc hội và là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất được Hiến pháp 1980 xác định là Hội đồng Bộ trưởng hoạt động theo nguyên tắc tập thể để giải quyết các nhiệm vụ, quyền hạn của mình còn Chủ tịch Hội đồng bộ trưởng chỉ giữ vai trò lãnh đạo, chỉ đạo, đôn đốc, kiểm tra (Hiến pháp 1980) đến Hiến pháp 1992, đã có sự đổi mới bảo đảm kết hợp chặt chẽ  vai trò của tập thể chính phủ với vai trò của Thủ tướng Chính phủ với sự phân định những việc thuộc quyền quyết định của Chính phủ và những việc thuộc quyền quyết định của cá nhân Thủ tướng.

Đối với Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân vốn là một vấn đề lớn, hơn nữa, có vấn đề thực tế là Hội đồng nhân dân các cấp khoá mới vừa được bầu ra năm 1989 theo luật 1989 nên Quốc Hội đã có quyết định vẫn để tiếp tục hoạt động theo Luật 1989 và Hiến pháp 1992 về cơ bản giữ lại các quy định của Hiến pháp 1980. Có một vấn đề được đặt ra trong suốt quá trình thảo luận dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1980 là "những cấp nào cần có Hội đồng nhân dân? vị trí của cấp phường như thế nào?[10] và Hiến pháp 1992 đã dành lại việc giải quyết vấn đề này cho Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân mới sẽ được ban hành, sửa đổi khi HĐND khoá 1989- 1984 kết thúc nhiệm kỳ:" Việc thành lập HĐND và UBND  ở các đơn vị hành chính do Luật định" (Điều 118 Hiến pháp 1992). Tuy nhiên, đến Luật tổ chức HĐND và UBND mới thông qua năm 1994, về tổ chức HĐND và UBND 3 cấp địa phương, kể cả HĐND và UBND phường vẫn tiếp tục được duy trì như ở Hiến pháp 1980, về cơ bản chưa có sự đổi mới, cải cách ở tầm hiến định, tuy ở quy mô lập pháp, lập quy cũng có sự sửa đổi cục bộ cần thiết. Về tổ chức các cơ quan tư pháp, từ Viện kiểm sát nhân dân đến Toà án nhân dân các quy định của Hiến pháp mới, 1992 cơ bản vẫn cũng được giữ lại như ở Hiến pháp 1980.

Đến nay chúng ta càng thấy rõ hơn, tại sao Chủ tịch Uỷ ban sửa đổi Hiến pháp 1980, Chủ tịch Hội đồng nhà nước Võ Chí Công lại khẳng định như sau khi đề cập đến việc sửa đổi 3 chương về tổ chức bộ máy nhà nước ở Hiến pháp này: "đối với xã hội ta bước chuyển biến cách mạng hiện nay rất mới mẻ... chắc chắn phải có thời gian và đòi hỏi phải có những bước đi qúa độ, những biện pháp, phương thức chuyển tiếp và phải tìm tòi , thử nghiệm trong thực tế thì mới có thể từ bỏ mô hình cũ vốn đã rất quen thuộc để chuyển sang mô hình còn "khá mới mẻ"[11].

Như vậy, có thể thấy Đại hội Đảng lần thứ VI, Đại hội mở ra bước ngoặt lớn trong sự nghiệp xây dựng đất nước, theo con đường xã hội chủ nghĩa cùng với việc vạch định đường lối đổi mới toàn diện, đã định ra phương hướng cải cách lớn, cơ bản tổ chức bộ máy nhà nước và với Hiến pháp 1992 công việc cải cách một bước tổ chức bộ máy nhà nước đã được thực hiện. Đến nay, tính từ Đại hội VI , đã được 16 năm, đất nước không những đã ra khỏi cuộc khủng hoảng kinh tế-xã hội kéo dài, vượt qua được cơn chấn động chính trị và hẫng hụt về thị trường đầu những năm 90 không bị lôi cuốn sâu và đã khắc phục được những hậu quả khá nặng nề của cuộc khủng hoảng tài chính- tiền tệ khu vực, mà sức mạnh về mọi mặt của nước ta đã lớn hơn nhiều so với mười sáu năm trước và hoàn toàn có căn cứ để khẳng định, như dự thảo Báo cáo Chính trị của Ban chấp hành Trung ương Đảng Khoá VIII trình Đại hội IX đã chỉ rõ: "Từ Đại hội Đảng VIII, đất nước đã chuyển sang chặng đường mới đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá, phấn đấu đến năm 2020 cơ bản trở thành một nước công nghiệp"[12], trong tình hình các yêu cầu của hội nhập khu vực và toàn cầu hoá kinh tế đều đang đặt ra bức xúc với những thách thức cần vượt qua và cơ hội cần được tận dụng.

        Trong tiến trình chuyển sang chặng đường mới, tiếp tục đẩy mạnh sự nghiêp đổi mới, bộ máy nhà nước ta cần được tiếp tục đổi mới, kiện toàn, phát huy như thế nào và phương hướng cải cách lớn, cơ bản tổ chưc bộ máy nhà nước đã được cải cách một bước ở Hiến pháp 1992 có còn ý nghĩa chỉ đạo thời sự, bức xúc?.

Bộ máy nhà nước, xét theo sứ mệnh lịch sử và chức năng xã hội, phải đảm đương những nhiệm vụ trọng đại; vai trò của Nhà nước là trụ cột, là công cụ chủ yếu trong hệ thống chính trị phải được phát huy đầy đủ, kịp thời và có hiệu quả. Trong tình hình trong nước và quốc tế hiện nay, yêu cầu của những nhiệm vụ phát triển kinhh tế - xã hội đặt ra ở từng chặng đường, từng thời đoạn lịch sử thường rất khẩn trương, trong nhiều trường hợp, không thể níu kéo tình hình phát triển chậm bước theo ý muốn của mình mà phải kịp bước tiến theo và có khi phải bước lên trước. Vai trò của bộ máy nhà nước với tính cách là kiến trúc thượng tầng phải phát huy tốt vai trò thúc đẩy, mở đường cho sự phát triển của kinh tế, của cơ sở hạ tầng, như văn kiện Hội nghị trung ương lần thứ hai (khoá VII) đã chỉ rõ.( trang 13).

"Đổi mới phải kết hợp sức mạnh của dân tộc với sức mạnh của thời đại" là bài học, kinh nghiệm lớn đã qua tổng kết của Đại hội Đảng VI, VII, VIII hiện vẫn còn giữ nguyên giá trị, trong điều kiện cách mạng khoa hoc- công nghệ  đang phát triển mạnh mẽ, xu thế toàn cầu hoá ảnh hưởng đến nhịp độ phát triển và cuộc sống của các dân tộc, cần phải khẳng định rằng, phương châm  "đi tắt, đón đầu" mà Đảng đã đề ra cũng cần được quán triệt cả trong lĩnh vực tổ chức, xây dựng bộ máy nhà nước, trong cải cách hành chính, tư pháp và cả lập pháp, chứ không chỉ thực hiện, vận dụng trong lĩnh vực hình sự, khoa học - kỹ thuật, công nghệ. Tính đến những kiến thức và kinh nghiệm tiên tiến trên thế giới, như Văn kiện Hội nghị Trung ương hai, khoá VII, chỉ rõ, trên cơ sở kết hợp với những kinh nghiệm rút ra từ sự tổng kết thực tiễn phong phú, sống động của công cuộc đổi mới với những dự báo phát triển 5 - 10 năm, 15 - 20 năm tới cũng như ở từng thời đoạn, bộ máy nhà nước cũng phải được cải cách, đổi mới theo hướng thiết định những cơ cấu tổ chức, những nguyên tắc, phương thức hoạt động, xác định những nguồn lực cần được huy động, những động lực cần được định vị, phát huy, tạo cơ sở pháp lý hiến định xây dựng một "chính quyền mạnh mẽ và sáng suốt của nhân dân", phương châm mà bản Hiến pháp đầu tiên, Hiến pháp 1946 định hướng từ đầu và vẫn còn giữ nguyên giá trị chỉ đạo, trong lúc đó, qua hoạt động thực tiễn, bên cạnh những mặt mạnh, những ưu điểm rõ rệt, những thành tựu to lớn trong điều hành, quản lý xã hội, bộ máy nhà nước ta cũng đã bộc lộ nhiều khuyết tật kéo dài khó khắc phục, hạn chế không nhỏ thành quả chung của xã hội, tỳ kéo ở mức độ nhất định bước phát triển đi lên của đất nước có nguồn gốc ở thể chế, cơ cấu tổ chức thuộc tầm hiến định cần được giải toả, thanh toán.

Trong tinh thần đó, yêu cầu cải cách lớn, cơ bản bộ máy Nhà nước do Đại hội VI đề ra và Đại hội VII đã nhận kiểm điểm là vẫn chưa làm được và xem đó là khuyết điểm lớn và Hiến pháp 1992 chỉ mới thực hiện cải cách một bước chắc chắn vẫn có ý nghĩa chỉ đạo cho việc xác định quy mô, tính chất, phạm vi của việc sửa đổi Hiến pháp trong những năm tháng mở đầu một thế kỷ mới này, khi đất nước đã chuyển sang một chặng đường mới phát triển mà trực tiếp ở đây là sửa đổi, tổ chức bộ máy nhà nước.

Khi đề cập đến quy mô, tính chất sửa đổi Hiến pháp, điều rất cần quan tâm là phải tính đến đầy đủ tính chất của Hiến pháp, đạo luật cơ bản của Nhà nước. ý kiến chung vẫn cho rằng, nếu Hiến pháp đã là đạo luật gốc thì không dễ dàng sửa đổi, trừ những trường hợp cá biệt thật bất đắc dĩ, vì vậy, không nên đặt vấn đề sửa đổi một, hai điều, bổ sung một, hai quy định như đối với một luật thường. ở đây, cũng cần cân nhắc kỹ chủ trương sửa đổi Hiến pháp của Hội nghị Trung ương 7 (khoá VIII), khi Nghị quyết của Hội nghị ghi: "Tổ chức việc nghiên cứu sửa đổi, bổ sung một số vấn đề về tổ chức, bộ máy các cơ quan Nhà nước liên quan đến Hiến pháp 1992.." (Văn kiện Hội nghị.... trang 38).

Có thể hiểu là sửa đổi một số vấn đề của Hiến pháp không đồng nghĩa với sửa đổi một số điều. Một vấn đề của Hiến pháp với tính cách là luật cơ bản thường đều là những vấn đề lớn đụng chạm không phải một hai điều mà là một số điều, có khi là một loạt điều. Mỗi lần đã có chủ trương sửa đổi, bổ sung Hiến pháp và chủ trương đó lại được trịnh trọng ghi nhận trong một Nghị quyết của Hội nghị Trung ương hoặc Đại hội Đảng thì có lẽ cần có sự tính toán, xem xét một cách cơ bản, toàn diện đích đáng.

Xét về mặt này có thể thấy một trong những nét đặc trưng quan trọng của lịch sử Hiến pháp, của nền lập hiến Việt Nam: Hiến pháp Việt Nam ra đời trong thời đại Đảng ta trở thành Đảng cầm quyền; Ngay từ đầu và trong suốt quá trình phát triển của mình, Hiến pháp Việt Nam luôn luôn là hình thức có hiệu lực pháp lý cao nhất thể chế hoá đường lối cách mạng của Đảng vạch định cho từng giai đoạn phát triển của dất nước thành Luật cơ bản, nền tảng pháp lý của chế độ.

Thể chế hóa đường lối của Đảng ở những thời điểm ít nhiều mang tính bước ngoặt, các Hiến pháp Việt Nam ra đời đánh dấu những cột mốc chuyển đổi giai đoạn phát triển của đất nước .

Đây là đặc trưng tiêu biểu, rất ít gặp ở lịch sử hiến pháp của các nước. Nửa thế kỷ - 4 Hiến pháp: 1946, 1959, 1980, 1992. Đó đều là những cột mốc lớn của lịch sử lập hiến Việt Nam. Đó đồng thời cũng là những thời điểm đánh dấu sự chuyển đổi giai đoạn phát triển của xã hội ta trong quá trình cách mạng không ngừng.

Hiện tại xã hội ta đang đứng ở thời điểm nào trong tiến trình đất nước ta quá độ đi lên chủ nghĩa xã hội. Đây là vấn đề cần được làm sáng tỏ.

Việc chuyển sang chặng đường mới của quá trình phát triển đã được dự thảo Báo cáo chính trị trình Đại hội IX khẳng định.Và đây phải chăng là thời điểm để khi đã đặt vấn đề sửa đổi Hiến pháp thì không thể chỉ dừng ở sửa đổi một số điều mà nên phải cơ bản, toàn diện hơn.

Qua nghiên cứu Dự thảo Báo cáo chính trị có thể thấy rõ một nội dung quan trọng của Báo cáo là vạch định đường lối kinh tế và chiến lược phát triển của xã hội ta trong 10 năm tới theo một định hướng dài hơi đến năm 2020 đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá để nước ta cơ bản trở thành một nước công nghiệp. Chiến lược phát triển không dừng lại ở mức trình bày khái quát mà tương đối toàn diện, về tất cả các mặt đời sống xã hội trong điều kiện hội nhập, toàn cầu hoá.

Rõ ràng, trong bối cảnh Đảng lãnh đạo tiến tới Đại hội vạch định đường lối, chiến lược phát triển của xã hội cho một chặng đường mới mà đặt vấn đề sửa đổi Hiến pháp thì không thể giới hạn vấn đề sửa đổi đó trong một khuôn khổ sửa đổi một số điều mà tất yếu phải xem xét trong môt phạm vi của tầm mức bao quát hơn. Trong mối liên hệ này phải thấy một nét đặc trưng rất khác của Hiến pháp.

Là luật cơ bản cả một nước với nội dung bao quát những vấn đề cơ bản, định hướng phát triển lâu dài của xã hội cho cả một thời kỳ lịch sử, Hiến pháp khác các luật thường, mang tính cương lĩnh sâu sắc.

Mười - hai mươi năm tới như trên đã nói, xã hội Việt Nam sẽ trở thành một xã hội công nghiệp. Cả quá trình tiến hành công nghiệp hoá, hiện đại hoá để tiến tới một xã hội như vậy những vấn đề gì về tổ chức bộ máy nhà nước cũng như về các vấn đề khác cần phải đặt lên bàn nghị sự để kịp thời thể chế hoá về mặt hiến pháp để trở thành những thể chế hiến định mang tính cương lĩnh hướng dẫn sự phát triển liên tục, lâu dài của xã hội. Rõ ràng, việc sửa đổi Hiến pháp lần này nên được xem là dịp rất thích hợp để đúng lúc thể chế hoá chủ trương, chiến lược phát triển của xã hội Việt Nam trong 10 – 20 năm tới do Đại hội Đảng IX sẽ vạch ra thành luật cơ bản cho cả một thời kỳ phát triển mới của xã hội Việt Nam ở những thập niên đầu của thế kỷ XXI.

Tính cương lĩnh của các quy định của Hiến pháp nhờ được kịp thời bổ sung, bồi đắp bằng đường lối, chiến lược do Đại hội Đảng vạch định thêm đậm nét để mang tính định hướng lâu dài, bảo đảm cho tính khả thi của các quy định hiến pháp tính hiện thực, tính hiệu quả cao hơn. Điều này nếu được thực hiện, lại sẽ làm đậm nét hơn đặc trưng đã được nói đến ở trên về mối quan hệ khăng khít, hữu cơ giữa đường lối, chính sách của Đảng cộng sản Việt Nam - Đảng cầm quyền duy nhất của xã hội ta với Hiến pháp – luật cơ bản của Nhà nước, nền tảng pháp lý của chế độ; nói một cách cụ thể, các Hiến pháp Việt Nam đều ra đời ở những thời đoạn đường lối cách mạng của Đảng có sự phát triển trong vạch định đường lối, chiến lược mới cho từng chặng đường, giai đoạn, thời kỳ phát triển mới của xã hội vốn đã trở thành đặc trưng mang tính quy luật của lịch sử lập hiến Việt Nam.

Đề cập đến những vấn đề thuộc nội dung cần sửa đổi, bổ sung mà trước hết như Nghị quyết Trung ương đã chỉ rõ là về tổ chức bộ máy liên quan đến sửa đổi Hiến pháp, điều quan trọng hàng đầu đòi hỏi phải được quan tâm là những vấn đề thuộc bản chất của Nhà nước ta.

Đọc báo cáo trước Quốc Hội khoá I về Dự thảo Hiến pháp 1959, Chủ tịch Hồ Chí Minh chỉ rõ: “Tính chất của Nhà nước là vấn đề cơ bản của Hiến pháp. Đó là vấn đề nội dung giai cấp của chính quyền. Chính quyền về tay ai và phục vụ quyền lợi của ai? Điều đó quyết định toàn bộ nội dung của Hiến pháp"[13].

Quán triệt sự lãnh đạo trên đây, khi đề cập đến những nguyên tắc và phương hướng cơ bản cải cách bộ máy nhà nước nhân dịp cho ý kiến việc sửa đổi Hiến pháp 1980, Văn kiện Hội nghị Trung ương lại nhấn mạnh: "Cải cách bộ máy nhà nước phải đặt trong tổng thể công cuộc đổi mới hệ thống chính trị nhằm xây dựng và từng bước hoàn thiện nền dân chủ xã hội chủ nghĩa, đảm bảo toàn bộ quyền lực thuộc về nhân dân"[14]

          Nói đến dân chủ xã hội chủ nghĩa, nhất là khi đề cập đến nó từ góc độ hiến pháp, tức là từ yêu cầu thể chế hoá, thiết định thể chế, bộ máy bằng luật cơ bản, có thể và cần phải nói ngay đến các cơ quan đại diện. Về mặt này không thể không nhớ tới tư tưởng cơ bản của Lênin khi đề cập đến mối quan hệ hữu cơ giữa dân chủ vô sản và chế độ đại diện trong tác phẩm nổi tiếng "Nhà nước và cách mạng": "chúng ta không thể quan niệm một nền dân chủ, dẫu là một nền dân chủ vô sản, mà lại không có cơ quan đại diện"[15].

Dưới ánh sáng của những tư tuởng chủ đạo trên đây, có thể thấy, các Hiến pháp Việt Nam, từ Hiến pháp đầu tiên 1946 đến 3 Hiến pháp tiếp sau: 1959, 1980, 1992 đều rất nhất quán: các cơ quan đại diện luôn giữ vị trí trung tâm trong thiết chế bộ máy nhà nước được cả 4 Hiến pháp quy định và trải qua các giai đoạn lịch sử, chế độ đại diện do các Hiến pháp thiết định đã có sự phát triển mạnh mẽ và có những đóng góp đích đáng vào thành công của sự nghiệp cách mạng của nhân dân. Cơ cấu bộ máy, tổ chức, phương thức hoạt động, vị trí, vai trò của các cơ quan dân cử qua các lần ban hành Hiến pháp mới đều có sửa đổi, bổ sung, nâng cao đáp ứng các yêu cầu ngày càng cao của tình hình, đề cao được vai trò của các cơ quan dân cử với tính cách là cơ quan đại diện của dân ngày càng được khẳng định. Mặt khác, để phát huy đầy đủ các ưu thế rõ rệt của chế độ đại diện của xã hội ta đã được Hiến pháp và các luật tổ chức thể chế hoá, cần khắc phục một cách kiên quyết một khuyết tật kéo dài, trái hẳn với bản chất của chế độ đại diện xã hội chủ nghĩa mà văn kiện Hội nghị Trung ương hai (khoá VII) cũng đã chỉ ra: Trước hết, Hiến pháp sửa đổi phải định ra được cơ sở cho việc đổi mới tổ chức và phương thức hoạt động của Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp, bảo đảm cho các cơ quan này có thực quyền, hoạt động có hiệu quả theo đúng chức năng do Hiến pháp và Pháp luật quy định, khắc phục chủ nghĩa hình thức[16]"

Chế độ đại diện ở nước ta hiện nay thực hiện ở cả 4 cấp: ở quy mô toàn quốc có đại biểu Quốc hội và ở cả 3 cấp địa phương: tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; xã, phường, thị trấn. ở mỗi cấp, trên từng địa bàn, người dân đều có những đại diện do mình cầm lá phiếu trực tiếp bầu ra. Nói một cách khác, mỗi cử tri có đến 4 người đại diện và như vậy không ở cấp nào mà người dân không có người thay mặt mình. Nói cho đúng hơn, ở mỗi cấp, mỗi cử tri không phải chỉ có một đại diện duy nhất là vì ở mỗi đơn vị bầu ra số đại biểu được bầu ít nhất là hai, ba và cả 4 cấp, người dân có hàng chục người đại diện, thay mặt ở các cấp chính quyền.

Như vậy, số người đại diện, thay mặt cho một người dân, đúng hơn, một cử tri, là nhiều hay ít? chắc chắn ở đây vấn đề không phải là ở số lượng người đại diện mà ở hệ quả thực tế của sự đại diện đó và nhìn vào mối quan hệ hằng ngày giữa 4 cấp đại diện với các cử tri, với người dân ở các đơn vị bầu cử, có thể thấy có rất nhiều vấn đề cần được đặt ra vì nó vừa không rõ ràng, vừa "có tính vô can".

Có người nêu vấn đề, phải chăng nên có một cơ quan nhà nước có thẩm quyền được giao nhiệm vụ mở cuộc khảo sát, điều tra để nắm thực trạng của mối quan hệ này qua việc nêu những câu hỏi, đơn giản thôi, nhưng rất thực chất như, trong số các cử tri có mấy người còn nhớ,- chỉ nhớ thôi, những người đại biểu mà mình đã cầm lá phiếu bầu ra và trong quan hệ hằng ngày thực tế họ đã có bao lần tiếp xúc, liên hệ với người đại biểu của mình để nêu những vấn đề mà mình băn khoăn liên quan đến công việc chung của địa phương, của đất nước hoặc những vấn đề của cá nhân liên quan đến nhân dân chính quyền và các cấp chính quyền. Một việc tưởng như rất đơn giản, nhưng có ý nghĩa sâu xa nhiều mặt về thực trạng của chế độ đại diện của ta là sự cần thiết bức xúc phải tìm ra cơ chế, phương thức thích hợp, bảo đảm những điều kiện thực tế để người đại biểu có thể thực hiện được mối quan hệ tự nhiên, cần có với đông đảo cử tri của mình, chưa làm được điều này là một sự lãng phí lớn hiện nay, một sự lãng phí tưởng như vô hình nhưng hệ quả xã hội thì không lường được.

Điều đáng băn khoăn là tình trạng khiếu kiện vượt cấp, tập thể đông người, kéo dài nhiều này, dễ dàng tập hợp đang trở thành vấn đề nhức nhối trong đời sống của xã hội ta và trong những trường hợp đó người đại diện của dân ở đâu, chưa nói là trong nhận thức họ đứng về phía nào. Họ có trách nhiệm gì và có thể đòi hỏi ở những người đại biểu đó những gì mà họ cần làm và có thể làm? Đối với bài học lớn rút ra từ nhiệm vụ củng cố chính quyền nhân dân là thường xuyên giữ vững và tăng cường mối quan hệ máu thịt giữa Đảng, chính quyền và nhân dân người đại biểu có thể đóng góp được gì?

Xét theo bản chất vấn đề, người đại biểu dân cử là người có thể có những đóng góp nhiều nhất và rất tích cực tăng cường mối quan hệ này và việc sửa đổi Hiến pháp liên quan đến cải cách bộ máy nhà nước, cải cách chế độ dân cử phải chăng phải tính đến đầy đủ vấn đề rõ ràng không kém phần quan trọng này.

Mặt khác, khi đề cập đến Quốc hội với tính cách là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân và đại biểu Quốc hội là người đại diện cho nhân dân cả nước thì phải tính đến vị trí đặc biệt của Quốc hội trong hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước. Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp quyết định những vấn đề trọng đại thuộc quốc kế dân sinh, thực hiện quyền giám sát tối cao. Trong tổ chức bộ máy nhà nước ta không thừa nhận cái gọi là "Tam quyền phân lập" hay còn gọi là "Phân chia ba quyền", nhưng vẫn có sự thừa nhận, sự tồn tại của ba quyền: Lập pháp, hành pháp và tư pháp và giữa ba quyền có sự phân công, phân nhiệm. Một trong những nguyên tắc cơ bản cải cách bộ máy nhà nước mà văn kiện Hội nghị trung ương hai khoá VII chỉ rõ liên quan đến sửa đổi hiến pháp khẳng định: "Quyền lực nhà nước là thống nhất, không phân chia nhưng có phân công rành mạch". Trên cơ sở thống nhất quyền lực cần có sự phân công và định rõ mối quan hệ giữa ba quyền: Lập pháp, hành pháp và tư pháp mà quyền lực nhà nước cao nhất được tập trung ở Quốc hội. Nguyên tắc này vừa thể hiện tính liên tục, kế thừa phát triển của nhà nước Việt Nam vừa thể hiện sự tiếp thu có chọn lọc những thành tựu của thế giới về khoa học tổ chức và quản lý nhà nước, vận dụng chúng một cách thích hợp vào hoàn cảnh thực tế của nước ta.

Cải cách bộ máy nhà nước cũng như sửa đổi Hiến pháp phải bảo đảm tính thống nhất của quyền lực, khắc phục tình trạng lẫn lộn chồng chéo giữa ba quyền, làm suy yếu quyền lực tập trung cũng như chức năng, quyền hạn của các bộ phận được phân công theo Hiến pháp [17].

Tiến hành theo nguyên tắc chỉ đạo của Hội nghị trung ương, việc sửa đổi Hiến pháp 1992 về tổ chức bộ máy nhà nước đã thực hiện được sự phân công tương đối rành mạch giữa ba quyền và điều rất cơ bản, việc đổi mới phương thức sinh hoạt đã đưa lại những sắc thái hoàn toàn mới trong hoạt động của Quốc hội; so với 9,10 năm trước ở một cấp độ đáng kể, có thể nói hiện nay chúng ta đã có một Quốc hội khác. Mỗi kỳ họp Quốc hội, mỗi phiên họp hội trường đã trở thành những sự kiện mà người dân chờ đợi, thu hút sự quan tâm chăm chú của hàng triệu người dân. Không thể nói đến sinh hoạt dân chủ của xã hội Việt Nam trong thời kỳ đổi mới nếu không đặt lên vị trí hàng đầu các sinh hoạt Quốc hội.

Tuy nhiên khi đi vào tìm kiếm những phương thức nâng cao, phát huy hơn nữa vai trò của Quốc hội tương xứng với vị trí của cơ quan dân cử, đại diện cao nhất của Nhà nước và cũng để đáp ứng yêu cầu như Dự thảo báo cáo chính trị đã công bố và nêu rõ "Nâng cao chất lượng và quy chế dân chủ đại diện... Đổi mới kiện toàn tổ chức và phương thức hoạt động của Quốc hội, nâng cao chất lượng chính trị và hiệu quả hoạt động của Quốc hội" thì có thể thấy ngay là còn nhiều việc có thể và cần làm, làm một cách khẩn trương để đảm bảo hiệu quả hoạt động của Quốc hội đúng với vị trí, vai trò của cơ quan cao nhất của quyền lực nhà nước, cơ quan dân cử, đại diện cao nhất, đặc biệt là trong điều kiện đất nước đang chuyển mình qua một chặng đường phát triển mới đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá, hội nhập khu vực và thế giới, trước những thách thức cũng như các nguy cơ đều tăng thêm cường độ và yêu cầu tận dụng thời cơ, khi nhịp đập của đời sống vốn đã khẩn trương và chắc chắn sẽ khẩn trương hơn khi tăng cường dân chủ hoá mọi mặt sinh hoạt xã hội sẽ càng hơn và có điều kiện đẩy mạnh hơn.

Trong bối cảnh trên đây, thành tựu cũng như nhiện vụ đổi mới hoạt động Quốc hội không thể dừng lại ở cấp độ hiện nay, vì nói theo tinh thần Nghị quyết Trung ương hai (khoá VII) đó cũng chỉ mới cải cách một bước và là bước đầu tiên vì vậy cần được tiếp tục đẩy mạnh, tăng cường. Hơn nữa, như Dự thảo báo cáo chính trị trình Đại hội IX ghi rõ: Toàn bộ sự nghiệp đổi mới của Đảng và nhân dân vẫn đang được tiếp tục.

Từ thực tế hoạt động của Quốc hội, của Chính phủ có thể thấy, tuy chính thức giữa ba quyền đã có sự phân công rành mạch nhưng gánh nặng lập pháp Chính phủ hiện vẫn đang đảm đương. Nếu quan niệm lập pháp là một quá trình gồm nhiều giai đoạn thì một phần đáng kể các giai đoạn đó Chính phủ đang phải đảm trách đối với từng dự án luật, pháp lệnh. Điều 87 Hiến pháp dành quyền trình dự án luật cho nhiều cơ quan, tổ chức nhưng trên thực tế hầu hết các luật, pháp lệnh đều thuộc trách nhiệm xây dựng, trình và sau khi luật, pháp lệnh được ban hành trách nhiệm ban hành văn bản hướng dẫn, cụ thể hoá để thi hành cũng thường quá tải, một số lượng lớn như nghị định, thông tư phải được xây dựng vì đại bộ phận các văn bản quy phạm pháp luật này, như ý kiến nhiều người nhận xét, đều có tính chất luật khung mà có lẽ tiêu biểu là Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính vì từ  năm 1995 đến nay 48 Nghị định đã được ban hành mà vẫn chưa đủ. Còn một số lượng đáng kể các lĩnh vực đang cần văn bản của Chính phủ cụ thể hoá, hướng dẫn, đó là chưa kể một số lượng lớn nhiều hơn là thông tư của các bộ, ngành cũng đã được ban hành để hướng dẫn thi hành Pháp lệnh và các Nghị định. Đây là một tồn tại lớn trong hoạt động lập quy của Chính phủ đã kéo dài nhiều năm, nhưng triển vọng khắc phục rõ ràng là không dễ. ý tưởng về hạn chế việc ban hành Pháp lệnh, Nghị định được đề xuất và đã được ghi thành Nghị quyết của Đảng từ đầu những năm 90 và đến nay Dự thảo báo cáo chính trị trình Đại hội IX  vẫn còn phải ghi lại, trên thực tế là rất khó thực hiện.

Tình hình trên đây có thể có nhiều nguyên nhân, nhưng một trong những nguyên nhân không thể không tính đến là Quốc hội với tính cách là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến, lập pháp không thể giành nhiều thời gian trong một năm với 2 kỳ họp cho hoạt động lập pháp, tuy thời gian của mỗi kỳ họp hiện nay đã kéo dài gấp 3- 4 lần các kỳ họp của các năm trước đây, nhưng vẫn không tránh khỏi tình trạng "xuân- thu nhị kỳ" và mỗi kỳ họp với bao nhiêu vấn đề  bức xúc của cuộc sống, vẫn chỉ có thể dành của cả 2 kỳ họp từ 20 ngày đến 1 tháng cho hoạt động thuộc chức năng quan trọng hàng đầu của mình. Và vì vậy văn bản luật được thông qua so với chương trình, nhất là so với yêu cầu "đẩy mạnh hoạt động lập pháp, phấn đấu trong những năm tới dầu dầu, có đủ các đạo luật điều chỉnh các lĩnh vực của đời sống xã hội theo đúng đường lối quan điểm của Đảng", [18]như văn kiện Hội nghị trung ương tám (khoá VII) 1-1995, đã chỉ rõ.

Nhu cầu "có đủ các đạo luật" trong tình hình khẩn trương hiện nay lại càng bức xúc và nếu chỉ vì lý do thời gian để chậm trễ trong việc ban hành thì đó là điều hoàn toàn nên tránh. Sự khắc phục tưởng như rất khó khăn, thật ra, trong hệ tư tưởng đổi mới của Đảng, ngay từ những ngày đầu đổi mới, khi có chủ trương sửa đổi đạo luật cơ bản Hiến pháp 1980, vốn ra đời trong thời kỳ kế hoạch hoá tập trung thành Hiến pháp đầu tiên của thời kỳ đổi mới cũng đã chứa đựng ý tưởng về hướng phát triển tương lai của cơ quan đại diện cao nhất, duy nhất có quyền lập hiến, lập pháp của nước ta. Văn kiện Hội nghị trung ương hai (khoá VII) đã chỉ rõ: "Hướng lâu dài là Quốc hội chuyển dần sang hoạt động thường xuyên" (trang 20).

Tất nhiên, rất nhiều vấn đề cụ thể, hoàn toàn không đơn giản, dễ dàng sẽ được đặt ra khi đề cập đến Quốc hội chuyển sang hoạt động thường xuyên trong khi Quốc hội hiện  nay đang sinh hoạt chủ yếu theo kỳ họp và mỗi năm chỉ 2 kỳ kéo dài thường 2 tháng. Nhưng trước hết phải xuất phát từ bản chất của sự việc: nhân dân đang tin cậy trao vào tay Quốc hội những trọng trách lớn lao: kịp thời giải quyết, quyết định những vấn dề quốc kế dân sinh, quốc gia đại sự và để đưa ra được những quyết sách kịp thời, đúng đắn, thực chất có biết bao nhiêu vấn đề từng người đại biểu phải xử lý, cả tập thể Quốc hội phải luận bàn, chung trí và nhiều khi là đầu trí.

Để hoàn thành sứ mệnh cao cả của mình người đại biểu phải toàn tâm toàn ý trong trách nhiệm đại biểu và phải luôn luôn ở tầm cao Quốc gia, cập nhật thông tin và xử lý thông tin, có đủ căn cứ để tự tin và đề cao được trách nhiệm trong khi tham gia đưa ra các quyết sách trực tiếp quan hệ đến lợi ích quốc gia, đến toàn cục cũng như lợi ích thiết thân của người dân.

Khắc phục triệt để chủ nghĩa hình thức trong hoạt động đại biểu, đại diện vốn là một căn bệnh cố hữu của chế độ đại nghị tư sản mà Lênin đã nhiều lần vạch trần và kịch liệt lên án, chế độ đại diện xã hội chủ nghĩa, một bộ phận cấu thành và không thể thiếu của nền dân chủ xã hội chủ nghĩa có thể thực hiện cũng như phát huy đầy đủ tính ưu việt vốn có của mình khi có một cơ chế và những phương thức hoạt động thích hợp, nhất là khi thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội, qua các Hiến pháp, ngày càng được tăng cường, vị trí, vai trò của Quốc hội trong nền dân chủ ngày càng được đề cao, khẳng định thì việc hoàn thiện cơ chế, phương thức hoạt động của Quốc hội cũng như của từng đại biểu là rất bức xúc, bảo đảm sự nhất quán giữa chức năng phương thức triển khai, tránh tình trạng thiếu đồng bộ thường dễ dẫn đến những hậu quả không thuận lợi trong việc phát huy vai trò của thể chế.

Đặt dưới sự lãnh đạo của Đảng, điều quan trọng hàng đầu để Quốc hội cũng như từng đại biểu dân cử có thể thực hiện được đầy đủ, có hiệu quả sứ mệnh cao cả của mình là cơ chế, phương thức hoạt động. Bệnh hình thức, "thông cho qua" trong hoạt động Quốc hội, hoạt động đại biểu chủ yếu cùng do cơ chế, phương thức hoạt động.

Suy nghĩ về hoạt động hiện nay của Quốc hội và các đại biểu Quốc hội có thể nói vừa rất mừng, vừa có những băn khoăn. Mừng, vì như trên đã nói, Quốc hội hiện nay đã có những đổi mới quan trọng, rõ rệt, nhưng băn khoăn vì không thể không thấy có bao nhiêu việc xét theo chức năng, sứ mệnh của Quốc hội cũng như từng người đại biểu của dân có thể và cần phải làm, nhưng chưa làm và không chỉ trong lĩnh vực lập pháp, mà cả trong chức năng, nhiệm vụ quan trọng khác - quyền quyết định những vấn đề quốc kế dân sinh, quốc gia đại sự khác cũng như quyền giám sát tối cao.

Với một năm 2 kỳ họp chỉ chiếm 1/6 thời gian trong năm, đại bộ phận các đại biểu Quốc hội lại đều là không chuyên, ngoài 2 kỳ họp chủ yếu còn phải làm công việc chuyên môn, các điều kiện để thực hiện nhiệm vụ đại biểu thực sự chưa được trang bị gì nhiều, Quốc hội cũng như các đại biểu làm được như hiện nay là rất đáng mừng, nhưng rõ ràng không nên dừng lại ở đây mà phải tiếp tục công việc đã làm được một bước, khai thác, phát huy ở mức độ tối đa có thể những nội lực đang tiềm tàng..trong tinh thần đó rất đáng quan tâm là ý kiến của đại biểu Quốc hội Lương Ngọc Toản, Đoàn An Giang phát biểu tại kỳ họp thứ 8 Quốc hội khoá X ngày 28-11-2000 tại Hội trường Ba đình đề cập đến một vấn đề có tính báo động về chất lượng hoạt động của đại biểu Quốc hội mà một trong những nguyên nhân trực tiếp hạn chế hiệu quả hoạt động đó là ở cơ chế, phương thức, điều kiện làm việc của người đại biểu.

Thực ra, giải pháp được đề ra tại Hội nghị trung ương hai (khoá VII) là rất hiện thực, tuy đã 10 năm nhưng vẫn còn nguyên tính thời sự: "Trong điều kiện nước ta hiện nay, tất cả hoặc ít nhất là phần lớn các uỷ viên thường trực của Hội đồng dân tộc và các uỷ ban của Quốc hội phải làm việc chuyên trách, còn các đại biểu khác cũng cần giành nhiều thời gian, tập trung trí tuệ làm nhiệm vụ đại biểu Quốc hội." Đây đương nhiên phải xem như một giải pháp quá độ có tính hình thể, vì như trên đã dẫn, theo Văn kiện trung ương, " Hướng lâu dài là Quốc hội chuyển dần sang hoạt động thường xuyên".

Tổ chức chính quyền địa phương là một vấn đề lớn và về mô hình tổ chức chính quyền địa phương các cấp thì từ cuối những năm 70, trong quá trình xây dựng Hiến pháp 1980, qua Hiến pháp 1992 và cho đến nay các quan điểm vẫn còn rất khác nhau. Hội đồng nhân dân như tờ trình Quốc hội khoá VIII, kỳ họp thứ 11, tháng tư năm 1992 khẳng định: "là một chế định cần phải tiếp tục nghiên cứu để có thể thực hiện đổi mới một cách cơ bản và toàn diện"[19] nên ở Hiến pháp 1992 việc sửa đổi, bổ sung chưa nhiều so với Hiến pháp 1980, nếu Hiến pháp 1980 quy định có 3 cấp chính quyền thì ở Hiến pháp 1992 tuy không trực tiếp quy định mà dành lại cho Luật 1994, và 3 cấp chính quyền địa phương vẫn được duy trì và như vậy tổ chức chính quyền ba cấp được bảo đảm sự liên tục qua 3 Hiến pháp, từ Hiến pháp 1959 đến Hiến pháp 1992 hiện hành. Tuy nhiên đây cũng chính là vấn đề ý kiến còn rất khác nhau và trong tư duy, suy nghĩ của nhiều người xem đây là vấn đề đang tạm gác lại "tiếp tục nghiên cứu để có thể thực hiện đổi mới một cách cơ bản, toàn diện" và vì vậy, hiện nay khi nhiệm vụ sửa đổi Hiến pháp được đặt ra,  cần phải xem xét, nhất là vì tổ chức chính quyền địa phương trực tiếp liên qua đến tổ chức bộ máy các cơ quan nhà nước, không những liên quan đến sửa đổi Hiến pháp mà cả các luật về tổ chức.

Tiếp tục đề cập đến vấn đề này, dưới ánh sáng của các văn kiện Đảng thời kỳ đổi mới nói riêng và, tư tưởng chỉ đạo thể hiện trong Dự thảo Báo cáo chính trị trình đại hội IX về thời kỳ đất nước chuyển sang chặng đường phát triển mới có thể thấy một loại vấn đề đang được đặt ra từ yêu cầu quản lý xã hội trên địa bàn các cấp địa phương liên quan đến tổ chức chính quyền các cấp.

Chúng ta đều biết, công nghiệp hoá tất yếu sẽ dẫn đến đô thị hoá khi các khu kinh tế công thương nghiệp, dịch vụ, khoa học, công nghệ tập trung sẽ lần lượt xuất hiện với tốc độ chắc chắn rất khẩn trương. Cùng với quản lý Nhà nước các mặt đời sống xã hội trến địa bàn nông thôn vốn rất quen thuộc, nhiệm vụ quản lý nhà nước các mặt đời sống xã hội trên địa bàn đô thị đã, đang và sẽ đặt ra bức xúc và chúng ta đều biết, quản lý nhà nước đối với đời sống đô thị khác xa đời sống nông thôn. Trong lúc đó, tiếp tục các quy định kế thừa từ Hiến pháp 1959,  khi Miền Bắc vừa mới được giải phóng, cơ bản đang là một nước nông nghiệp lạc hậu, khi các đô thị còn rất thưa thớt, qua Hiến pháp 1980, Hiến pháp 1992 vẫn thiết lập các đơn vị hành chính - lãnh thổ, đô thị cũng như nông thôn, trên cùng một mặt bằng pháp lý, một cấp chính quyền không có sự khác biệt: dù là tỉnh hoặc thành phố trực thuộc trung ương đều là một cấp chính quyền và để tiện sử dụng, có cách nói rút gọn rất đặc trưng thường được chính thức ghi vào luật - "gọi chung là cấp tỉnh"; và "cấp huyện" cũng vậy là cách nói rút gọn đối với các đơn vị cùng một cấp hành chính gồm huyện , quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh và "cấp xã"  là cách nói rút gọn đối với xã phường, thị trấn đều là cấp chính quyền cơ sở (Điều 4 Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 1994".

"Cấp tỉnh", "cấp huyện", "cấp xã"- cách gọi rút gọn có tính kỹ thuật rất tiện cho việc sử dụng, nhưng phải chăng cũng phản ánh một cách nhìn lấy đơn vị hành chính - lãnh thổ nông thôn làm chuẩn?. ở đây, không có vấn đề xem trọng nông thôn hơn hay đô thị hơn, vì cả hai địa bàn đều có vị trí rất quan trọng trong đời sống của xã hội ta mà là vì, đó là hai địa bàn , đối tượng quản lý nhà nước rất khác nhau, nếu đặt vào cùng một khuôn khổ pháp lý thì rất khó cho cả hai bên và hiệu quả quản lý nhà nước chắc chắn sẽ bị hạn chế nhiều.

Đề cập đến vấn đề này, không thể không nhận xét rằng ngay thủ đô, trung tâm chính trị, kinh tế khoa học, văn hoá của cả nước có vị trí rất đặc biệt quan trọng trong các đơn vị hành chính lãnh thổ, nhưng cho đên nay các Hiến pháp ta vẫn chưa có sự phân biệt. Gần đây, trước yêu cầu bức xúc, Uỷ ban thường vụ Quốc  hội đã ban hành Pháp lệnh Thủ đô Hà nội nhưng do phải đặt trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật hiện hành nên pháp lệnh chưa có thể đưa ra một quy định thật đặc trưng cho thành phố Hà nội với tính cách là Thủ đô.

Một loạị vấn đề khác liên quan đến tổ chức chính quyền địa phương là việc các Hiến pháp nước ta từ Hiến pháp 1959 đến Hiến pháp 1980 và Hiến pháp hiện hành 1992, kể cả các luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân về mặt quyền hạn, nhiệm vụ đều đưa ra các quy định chung có tính chất đánh đồng cho cả 3 cấp Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân.

Khác với đô thị và nông thôn là hai địa bàn rất khác nhau về các mặt đời sống, 3 cấp tỉnh, huyện, xã hoặc thành phố, quận, phường đều tồn tại trên cùng một địa bàn. Vấn đề lớn đặt ra về mặt quản lý xã hội từ phía Nhà nước: đã là 3 cấp chính quyền cùng lo cho một địa bàn thì đòi hỏi một sự phân cấp, đúng hơn là phân định  hết sức rành mạch phạm vi cấp độ thẩm quyền, trách nhiệm của từng cấp để biết chuyên lo về phần việc được phân công. Cũng là giáo dục hoặc y tế mà 3 cấp phải cùng lo thì rõ ràng phải phân định rất rạch ròi để tránh dẫm đạp lên nhau hoặc bỏ trống lĩnh vực quản lý, không có người lo.

Từ suy nghĩ trên đây, đối chiếu với các quy định của Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân hiện hành, ban hành năm 1994 có thể thấy có những vấn đề rất cần có sự cân nhắc kỹ hơn: Mục I Chương II quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân nói chung, mà không phân biệt cấp tỉnh so với cấp huyện, cấp xã theo từng lĩnh vực. Điều 12, chẳng hạn viết: Trong lĩnh vực kinh tế, Hội đồng nhân dân (mà không nói rõ cấp nào) quyết định ... Điều 13, trong lĩnh vực văn hoá, xã hội và đời sống cũng vậy, chỉ quy định chung, tức là cho cả 3 cấp đều có những nhiệm vụ, quyền hạn giống nhau, không khác biệt. ở 5 điều tiếp theo, Điều 14, trong lĩnh vực khoa học, công nghệ và môi trường; Điều 15, trong lĩnh vực quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội; Điều 16, trong việc thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo; Điều 17, trong lĩnh vực thi hành pháp luật; Điều 18, trong lĩnh vực xây dựng chính quyền địa phương và quản lý địa giới hành chính đều có cách quy định nhiệm vụ, quyền hạn chung cho cả 3 cấp như vậy.

Các quy định trên đây chắc chắn không ngẫu nhiên mà phản ánh một quan niệm thuộc cơ chế hành chính, quan liêu, bao cấp, mà trong thời kỳ đổi mới chưa kịp điều chỉnh, sửa đổi trong những năm đầu của thời kỳ đổi mới Hiến pháp 1992 dẫn đến quy định của Luật năm 1994, tức hai năm sau đó về tổ chức chính quyền địa phương vừa giữ y nguyên như ở Hiến pháp 1980. Thật ra điều này cũng đã được dự liệu. Kết luận của Hội nghị lần thứ II Ban chấp hành Trung ương khoá VII về sửa đổi Hiến pháp ... đã xác định rõ đổi mới một bước tổ chức bộ máy nhà nước ở Trung ương[20], còn về tổ chức chính quyền địa phương thì Hiến pháp không đưa ra quy định cụ thể mà để dành cho các Luật tổ chức sau này quy định, nhưng đến khi sửa đổi Luật, cụ thể là ban hành Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân năm 1994, như đã trích dẫn ở trên, về nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp Hội đồng nhân dân cũng không được quy định cụ thể cho từng cấp mà vẫn chỉ có các quy định chung cho cả 3 cấp.

Trong hoạt động thực tế của các cơ quan chấp hành, hành pháp, trước hết ở cấp Trung ương, để bảo đảm hiệu quả của sự chỉ huy điều hành các cơ quan này đã phải ban hành các quy định về thẩm quyền, về nhiệm vụ, quyền hạn của từng cấp chính quyền địa phương trong hoạt động chỉ đạo, điều hành trong từng lĩnh vực. Một số Luật, Pháp lệnh chuyên ngành thường cũng có các quy định loại này.

Tuy nhiên, đây là cách quy định mang tính phân tán, thiếu đồng bộ và thường được ban hành vào những thời điểm khác nhau, do các cơ quan khác nhau chuẩn bị, xây dựng nên nội dung thường không có sự nhất quán, nhiều khi còn mâu thuẫn, chồng chéo, hiệu lực pháp lý không cao... Những hạn chế đó cần phải được xem xét để loại bỏ trong lần sửa đổi này.

Đồng thời, để xác định cơ cấu, quy mô tổ chức, quy định thẩm quyền, chức năng của mỗi cấp chính quyền địa phương còn phải tính đến vị trí đặc thù của mỗi cấp chính quyền địa phương trong mối quan hệ dọc (thẳng đứng) của mỗi cấp và mối quan hệ của cấp đó với các cấp trên và dưới, nếu có; đối với cấp tỉnh, chẳng hạn dưới tỉnh, có cấp huyện, cấp xã. Vấn đề đặt ra vì vậy để bảo đảm tính hiệu quả của sự điều hành của cả 3 cấp trên cơ sở khai thác, phát huy tiềm năng của mỗi cấp phải tính toán toàn diện, mỗi cấp, tỉnh chẳng hạn trực tiếp thực hiện thẩm quyền, chắc năng nào thì hiệu quả nhất, còn những công việc khác thì phân cấp, giao cho cấp huyện và có những việc giao cho cấp xã trực tiếp thực hiện còn bản thân tỉnh chỉ làm nhiệm vụ chỉ đạo, đôn đốc, kiểm tra. Đối với cấp huyện cũng vậy, còn đối với cấp xã, thì vị trí, địa vị pháp lý của nó rất đặc thù, hoàn toàn khác vì đây là cấp cơ sở, nơi chính quyền trực tiếp với dân, ở ngay trong lòng dân, phạm vi những vấn đề có thể thuộc thẩm quyền, chức năng của cấp này giải quyết thường trực tiếp liên quan đến sinh hoạt thường nhật của người dân và người dân, do vậy, cũng có điều kiện trực tiếp thể hiện sự quan tâm tự nhiên, sâu sắc đến việc giải quyết. Đây là cấp chính quyền mà chức năng, thẩm quyền có thể thực sự trở thành đối tượng để thực hiện phương châm “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra” một cách có hiệu quả nhất.

Đây là cấp chính quyền mà công việc hàng ngày cũng trở thành công việc của dân và công việc hàng ngày của dân cũng trở thành mối lo toan, trở thành công việc của chính quyền. Trong tinh thần đó nhiều người nói đến tính chất tự quản của chính quyền và cũng là của dân.

Từ nhận xét trên đây càng có cơ sở để có thể nói rằng, tổ chức, cơ cấu, chức năng, nhiệm vụ và cả tính chất của cấp chính quyền cơ sở này không thể quy định chung, cùng với cấp tỉnh, cấp huyện, đô thị cũng như nông thôn được. Việc quy định như vậy rõ ràng là cứng nhắc.

Liên hệ với cách đặt vấn đề nói trên, ở đây có thể nhắc đến chế định thường trực Hội đồng nhân dân là thiết chế mới được bổ sung bằng một Nghị quyết của kỳ họp thứ 5 Quốc hội khoá VIII, ngày 30 tháng 6 năm 1989, theo đó, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện ... “thành lập Thường trực Hội đồng nhân dân gồm Chủ tịch Hội đồng nhân dân, Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân và Thư ký Hội đồng nhân dân ...”. ở cấp xã tuy không được Hiến pháp quy định bổ sung, nhưng theo Luật 1994 thì cấp này cũng có Chủ tịch Hội đồng nhân dân và Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân (chỉ không có Thư ký Hội đồng nhân dân). Như vậy trên thực tế ở cả 3 cấp đã ra đời chế định Thường trực Hội đồng nhân dân (hoàn chỉnh ở cấp tỉnh, cấp huyện và không hoàn chỉnh ở cấp xã).

Sự ra đời của chế định thường trực Hội đồng nhân dân có nguyên nhân từ yêu cầu tìm kiếm những biện pháp về mặt tổ chức khắc phục tính hình thức trong hoạt động của Hội đồng nhân dân cả ba cấp và về mặt đó mọi người đều nhìn thấy tính hợp lý, cầm thiết. Tuy nhiên, nhìn từ một góc độ khác, lại có thể đặt ra vấn đề để cân nhắc, xem xét: về bản chất của chính quyền địa phương, và trực tiếp ở đây là mối quan hệ giữa Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân.

Khi nói đến ba quyền và sự phân công, phân nhiệm giữa ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp là nhìn từ tổ chức quyền lực nhà nước ở cấp trung ương trong mối liên hệ, biểu hiện trực tiếp của chủ quyền quốc gia, chủ quyền nhân dân. ở cấp độ địa phương, chính quyền không được tổ chức theo mối quan hệ ba quyền. Hội đồng nhân dân, cũng như Quốc hội, đều là cơ quan quyền lực nhà nước, đại diện của dân, trong tinh thần đó, Chủ tịch Hồ Chí Minh khẳng định, "Quốc hội là Hội đồng nhân dân toàn quốc"[21].

Tuy nhiên, Quốc hội khác Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở quy mô quốc gia, quy mô toàn quốc, là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến, lập pháp, còn Hội đồng nhân dân, dù cấp tỉnh, cấp huyện hay cấp xã, đều chỉ là những cơ quan quyền lực nhà nước trong phạm vi đơn vị hành chính - lãnh thổ, và điều rất quan trọng, thực hiện chức năng của mình trên cơ sở Hiến pháp, Luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên (Điều 120 Hiến pháp 1992). Nhìn từ góc độ này, Hội đồng nhân dân, xét theo thực chất, cũng là một loại cơ quan chấp hành, hơn nữa, chỉ trong một phạm vi đơn vị hành chính - lãnh thổ, mối quan hệ giữa Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, vì vậy, hoàn toàn không thể theo mô hình của mối quan hệ giữa Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội và Chính phủ. Không phải ngẫu nhiên, trong quá trình xây dựng Dự thảo Hiến pháp 1980 và đưa Dự thảo ra cán bộ và nhân dân lấy ý kiến, vấn đề về mối quan hệ giữa Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cũng đã được dư luận rất quan tâm, thu hút sự tham gia ý kiến của nhiều người và trở thành vấn đề phải được lý giải rõ ràng. Đồng chí Trường Chinh, với tư cách Chủ tịch Uỷ ban dự thảo Hiến pháp trong " Báo cáo... tại Hội nghị cán bộ cao, trung cấp toàn quốc 23 -2- 1978 đã nhấn mạnh: Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân không phải là hai cơ quan biệt lập mà thống nhất với nhau. Uỷ ban nhân dân là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, đồng thời cũng là cơ quan thường vụ của Hội đồng nhân dân" (trang 62). Tư tưởng cơ bản này lại được đồng chí Trường Chinh khẳng định tại Báo cáo về Dự thảo Hiến pháp nước Cộng hoà xã hôị chủ nghĩa Việt Nam ngày 12-2-1980 trình bày tại kỳ họp thứ 7, Quốc Hội khoá VI, thảo luận, thông qua Hiến pháp: "Dự thảo Hiến pháp đã xác định mối quan hệ khăng khít giữa Hội đồng nhân dân với Uỷ ban nhân dân. Uỷ ban nhân dân thực chất là cơ quan thường trực của Hội đồng nhân dân. Nếu thêm Chủ tịch của Hội đồng nhân dân hoặc bầu cơ quan thường trực của Hội đồng nhân dân thì vô hình chung lại tách rời Hội đồng nhân dân với Uỷ ban nhân dân và bộ máy chính quyền thêm cồng kềnh".

Như vậy, từ Hiến pháp 1980 đến Hiến pháp 1992 và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 1994 trong tư duy lập hiến, lập pháp có sự thay đổi, điều chỉnh lớn trong quan niệm về mối quan hệ giữa Hội đồng nhân dân với Uỷ ban nhân dân. Nếu truy nguyên tư tưởng về "không tách rời", "biệt lập" giữa hai cơ quan này thì có thể thấy tư tưởng đó đã được thể hiện từ đầu và liên tục trong hoạt động lập hiến, lập pháp nước ta từ Hiến pháp 1946 đến Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980 cũng như trong các Luật về tổ chức chính quyền địa phương qua các thời kỳ: Luật số 110-SL/L12 ngày 31-5-1958 về tổ chức chính quyền địa phương, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 1962, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 1989.

Rõ ràng, cần có sự cân nhắc, xem xét kỹ cơ cấu tổ chức chính quyền địa phương các cấp cũng như đối với từng cấp.

Nếu tham khảo lập pháp cũng như thực tiễn hoạt động của tổ chức chính quyền các nước, kể cả các nước xã hội chủ nghĩa, nói riêng của Liên Xô trước đây, cũng có thể thấy, quan niệm về Uỷ ban chấp hành (Uỷ ban nhân dân ở ta) cũng đồng thời là cơ quan thường trực của cơ quan dân cử địa phương là rất phổ biến. Tình hình đó bắt nguồn từ tính chất hoạt động của cơ quan chính quyền địa phương các cấp: dù là cơ quan nào ở mỗi cấp đều vừa phải chấp hành quy định và quyết định của cấp trên, vừa trong khuôn khổ các thẩm quyền được phân bổ mà ra các quyết định và tổ chức thực hiện các quyết định đó liên quan trực tiếp đến các vấn đề tổ chức đời sống cộng đồng mang tính tự quản địa phương.

Phương thức hoạt động của các thiết chế chính quyền địa phương, nhất là ở cơ sở, như chính quyền, xã, phường, chẳng hạn, không thể tách bạch giữa bên ra quyết định và bên thực hiện quyết định đó. ở đây, bài học của Công xã Pari, điều mà Mac-Anghen  và sau này, Lênin đều đặc biết nhấn mạnh, đó là Công xã là một cơ quan hành động, không chỉ họp bàn ra quyết định mà còn trực tiếp đi vào quần chúng tổ chức thực hiện các quyết định đó.

Liên hệ với cấp chính quyền cơ sở hiện nay có thể thấy là cần có sự cân nhắn: cũng Hội đồng nhân dân, cũng Uỷ ban nhân dân và tuy không chính thức xác định là thường trực Hội đồng nhân dân xã, nhưng cũng có Chủ tịch và Phó chủ tịch Hội đồng nhân dân mà lại không có thư ký, thì lấy ai giúp việc, thực tế lại phải dựa vào bộ máy Uỷ ban nhân dân. Nhìn nhận thiết chế này từ tính hiệu quả, thực chất trong hoạt động của nó, rõ ràng có vấn đề cần được phân tích, xem xét kỹ.

 

..................

Đề cập đến những vấn đề thuộc nội dung cần sửa đổi, bổ sung mà trước hết như Nghị quyết Trung ương đã chỉ rõ là về tổ chức bộ máy liên quan đến sửa đổi Hiến pháp điều quan trọng hàng đầu đòi hỏi phải được quan tâm là những vấn đề thuộc bản chất của Nhà nước ta.

Đọc báo cáo trước Quốc Hội khoá I về Dự thảo Hiến pháp 1959, chủ tịch Hồ Chí Minh chỉ rõ: “Tính chất của Nhà nước là vấn đề cơ bản của Hiến pháp. Đó là vấn đề nội dung giai cấp của chính quyền. Chính quyền về tay ai và phục vụ quyền lợi của ai? Điều đó quyết định toàn bộ nội dung của Hiến pháp"[22].

Quán triệt sự lãnh đạo trên đây, khi đề cập đến những nguyên tắc và phương hướng cơ bản cải cách bộ máy nhà nước nhân dịp cho ý kiến việc sửa đổi Hiến pháp 1980, Văn kiện Hội nghị Trung ương lại nhấn mạnh: "Cải cách bộ máy nhà nước phải đặt trong tổng thể công cuộc đổi mới hệ thống chính trị nhằm xây dựng và từng bước hoàn thiện nền dân chủ xã hội chủ nghĩa, đảm bảo toàn bộ quyền lực thuộc về nhân dân"[23]

          Nói đến dân chủ xã hội chủ nghĩa, nhất là khi đề cập đến nó từ góc độ hiến pháp, tức là từ yêu cầu thể chế hoá, thiết định thể chế, bộ máy bằng luật cơ bản, có thể và cần phải nói ngay đến các cơ quan đại diện. Về mặt này không thể không nhớ tới tư tưởng cơ bản của Lênin khi đề cập đến mối quan hệ hữu cơ giữa dân chủ vô sản và chế độ đại diện trong tác phẩm nổi tiếng: "chúng ta không thể quan niệm một nền dân chủ, dẫu là một nền dân chủ vô sản, mà lại không có cơ quan đại diện"[24].

Dưới ánh sáng của những tư tuởng chủ đạo trên đây, có thể thấy, các Hiến pháp Việt Nam, từ Hiến pháp đầu tiên 1946 đến 3 Hiến pháp về sau: 1959, 1980, 1992 đều rất nhất quán: các cơ quan đại diện đều giữ vị trí trung tâm trong thiết chế bộ máy Nhà nước do 4 Hiến pháp quy định và trải qua các giai đoạn lịch sử, chế độ đại diện do các Hiến pháp thiết định đã có sự phát triển mạnh mẽ và có những đóng góp đích đáng vào thành công của cách mạng nước ta. Cơ cấu bộ máy, tổ chức, phương thức hoạt động, vị trí, vai trò của các cơ quan dân cử qua các lần ban hành Hiến pháp mới đều có sửa đổi, bổ sung đáp ứng các yêu cầu ngày càng cao của tình hình, đề cao được vai trò của các cơ quan dân cử với tính cách là cơ quan đại diện của dân ngày càng được khẳng định. Mặt khác, để phát huy đầy đủ các ưu thế rõ rệt của chế độ đại diện của xã hội ta đã được Hiến pháp và các luật tổ chức thể chế hoá, cần khắc phục một cách kiên quyết một khuyết tật kéo dài, trái hẳn với bản chất của chế độ đại diện xã hội chủ nghĩa mà văn kiện Hội nghị Trung ương hai (khoá VII) cũng đã chỉ ra: Trước hết, Hiến pháp sửa đổi phải định ra được cơ sở cho việc đổi mới tổ chức và phương thức hoạt động của Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp, bảo đảm cho các cơ quan này có thực quyền, hoạt động có hiệu quả theo đúng chức năng do Hiến pháp và Pháp luật quy định, khắc phục chủ nghĩa hình thức[25]

Chế độ đại diện ở nước ta hiện nay thực hiện ở cả 4 cấp: ở quy mô toàn quốc có đại biểu Quốc hội và ở cả 3 cấp địa phương: tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, xã, phường, thị trấn, ở mỗi cấp, trên từng địa bàn, người dân đều có những đại diện do mình cầm lá phiếu trực tiếp bầu ra. Nói một cách khác, mỗi cử tri có đến 4 người đại diện và không ở cấp nào và không có người thay mặt mình. Nói cho đúng hơn, ở mỗi cấp, mỗi cử tri không phải chỉ có một đại diện duy nhất mà vì ở mỗi đơn vị bầu ra số đại biểu được bầu ít nhất là hai, ba và cả 4 cấp, người dân có hàng chục người đại diện, thay mặt ở các cấp chính quyền.

Như vậy, số người đại diện, thay mặt cho một người dân, đúng hơn, một cử tri, là nhiều hay ít? chắc chắn ở đây vấn đề không phải là ở số lượng người đại diện mà ở hệ quả thực tế của sự đại diện đó và nhìn vào mối quan hệ hằng ngày giữa 4 cấp đại diện với các cử tri, với người dân ở các đơn vị bầu cử, có thể thấy có rất nhiều vấn đề được đặt ra vì nó vừa không rõ ràng, vừa có tính vô can.

Có người nêu vấn đề, phải chăng nên có một cơ quan nhà nước có thẩm quyền được giao nhiệm vụ mới một cuộc khảo sát, điều tra để nắm thực trạng của mối quan hệ này qua việc nêu những câu hỏi, đơn giản thôi, nhưng rất thực chất như trong số các cử tri có mấy người còn nhớ,- chỉ nhớ thôi, những người đại biểu mà mình đã cầm lá phiếu bầu ra và trong quan hệ hằng ngày thực tế họ đã có lần tiếp xúc, liên hệ với người đại biểu của mình để nêu những vấn đề mà mình băn khoăn liên quan đến công việc chung của địa phương, của đất nước hoặc những vấn đề của cá nhân liên quan đến nhân dân chính quyền và các cấp chính quyền. Một việc tưởng như rất đơn giản, nhưng có ý nghĩa sâu xa nhiều mặt về thực trạng của chế độ đại diện của ta và sự cần thiết bức xúc phải tìm ra cơ chế, phương thức thích hợp, bảo đảm những điều kiện thực tế để người đại biểu có thể thực hiện được quan hệ tự nhiên, cần có với đông đảo cử tri của mình, chưa làm được điều này là một sự lãng phí lớn hiện nay, một sự lãng phí tưởng như vô hình nhưng hệ quả xã hội thì không tính được.

Điều đáng băn khoăn là tình trạng khiếu kiện vượt cấp, tập thể đông người, kéo dài nhiều này, dễ dàng tập hợp đang trở thành vấn đề nhức nhối trong đời sống của xã hội ta và trong những trường hợp đó người đại diện của dân ở, chưa nói nói là trong nhận thức họ đứng về phía nào. Họ có trách nhiệm gì và có thể đòi hỏi ở những người đại biểu đó những gì mà họ cần làm và có thể làm? Đối với bài học lớn rút ra từ nhiệm vụ củng cố chính quyền là thường xuyên giữ vững và tăng cường mối quan hệ máu thịt giữa Đảng, chính quyền và nhân dân người đại biểu có thể đóng góp được gì?

Xét theo bản chất vấn đề, người đại biểu dân cử là người có thể có những đóng góp nhiều nhất và rất tích cực tăng cường mối quan hệ này và việc sửa đổi Hiến pháp liên quan đến cải cách bộ máy nhà nước, cải cách chế độ dân cử phải chăng phải tính đến đầy đủ vấn đề rõ ràng không kém phần quan trọng này.

Mặt khác, khi đề cập đến Quốc hội với tính cách là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân và đại biểu Quốc hội là người đại diện cho nhân dân cả nước thì phải tính đến vị trí đặc biệt của Quốc hội trong hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước. Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp. Trong tổ chức bộ máy nhà nước ta không thừa nhận cái gọi là "Tam quyền phân lập" hay còn gọi là "Phân chia ba quyền" nhưng vẫn có sự thừa nhận, sự tồn tại của ba quyền: Lập pháp, hành pháp và tư pháp và giữa ba quyền có sự phân công, phân nhiệm. Một trong những nguyên tắc cơ bản cải cách bộ máy nhà nước mà văn kiện Hội nghị trung ương hai khoá VII chỉ rõ liên quan đến sửa đổi hiến pháp khẳng định: "Quyền lực nhà nước là thống nhất, không phân chia nhưng có phân công rành mạch". Trên cơ sở thống nhất quyền lực cần có sự phân công và định rõ mối quan hệ giữa ba quyền: Lập pháp, hành pháp và tư pháp mà quyền lực nhà nước cao nhất được tập trung ở Quốc hội. Nguyên tắc này vừa thể hiện tính liên tục, kế thừa phát triển của nhà nước Việt Nam vừa thể hiện sự tiếp thu có chọn lọc những thành tựu của thế giới về khoa học tổ chức và quản lý nhà nước, vận dụng chúng một cách thích hợp vào hoàn cảnh thực tế của nước ta.

Cải cách bộ máy nhà nước cũng như sửa đổi Hiến pháp phải bảo đảm tính thống nhất của quyền lực, khắc phục tình trạng lẫn lộn chồng chéo giữa ba quyền, làm suy yếu lực tập trung cũng như chức năng, quyền hạn của các bộ phận được phân công theo Hiến pháp [26].

Tiến hành theo nguyên tắc chỉ đạo của Hội nghị trung ương, việc sửa đổi Hiến pháp 1992 về tổ chức bộ máy nhà nước đã thực hiện được sự phân công tương đối rành mạch giữa ba quyền và điều rất cơ bản việc đổi mới phương thức sinh hoạt đã đưa lại những sắc thái hoàn toàn mới trong hoạt động của Quốc hội, so với 9,10 năm trước ở một cấp độ đáng kể, có thể nói hiện nay chúng ta đã có một Quốc hội khác. Mỗi kỳ họp Quốc hội mỗi phiên họp hội trường đã trở thành những sự kiện mà người dân chờ đợi, thu hút sự quan tâm chăm chú của hàng triệu người dân. Không thể nói đến sinh hoạt dân chủ của xã hội Việt Nam trong thời kỳ đổi mới nếu không đặt lên vị trí hàng đầu các sinh hoạt Quốc hội.

Tuy nhiên khi đi vào tìm kiếm những phương thức nâng cao, phát huy hơn nữa vai trò của Quốc hội tương xứng với vị trí của cơ quan dân cử, đại diện cao nhất của nhà nước và cũng để đáp ứng yêu cầu như Dự thảo báo cáo chính trị đã công bố và nêu rõ "Nâng cao chất lượng và quy chế dân chủ đại diện... Đổi mới kiện toàn tổ chức và phương thức hoạt động của Quốc hội, nâng cao chất lượng chính trị và hiệu quả hoạt động của Quốc hội" thì có thể thấy ngay là còn nhiều việc có thể và cần làm, làm một cách khẩn trương để đảm bảo hiệu quả hoạt động của Quốc hội đúng với vị trí, vai trò của cơ quan cao nhất của quyền lực nhà nước, cơ quan dân cử, đại diện cao nhất, đặc biệt là trong điều kiện đất nước đang chuyển mình qua một chặng đường phát triển mới đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá, hội nhập khu vực và thế giới, trước những thách thức cũng như các nguy cơ đều tăng thêm cường độ và yêu cầu tận dụng thời cơ, khi nhịp đập của đời sống vốn đã khẩn trương và chắc chắn sẽ khẩn trương khi tăng cường dân chủ hoá mọi mặt sinh hoạt xã hội sẽ càng hơn và có điều kiện đẩy mạnh hơn.

Trong bối cảnh trên đây, thành tựu cũng như nhiện vụ đổi mới hoạt động Quốc hội không thể dừng lại ở cấp độ hiện nay, vì nói theo tinh thần Nghị quyết Trung ương hai (khoá VII) đó cũng chỉ mới cải cách một bước và là bước đầu tiên vì vậy cần được tiếp tục đẩy mạnh, tăng cường. Hơn nữa, như Dự thảo báo cáo chính trị trình Đại hội IX ghi rõ: Toàn bộ sự nghiệp đổi mới của Đảng và nhân dân vẫn đang được tiếp tục.

Từ thực tế hoạt động của Quốc hội, Chính phủ có thể thấy, tuy chính thức giữa ba quyền đã có sự phân công rành mạch nhưng gánh nặng lập pháp Chính phủ hiện vẫn phải đang đảm đương. Nếu quan niệm lập pháp là một quá trình gồm nhiều giai đoạn thì một phần đáng kể các giai đoạn đó Chính phủ đang phải đảm trách đối với từng dự án luật, pháp lệnh. Điều 87 Hiến pháp dành quyền trình dự án luật cho nhiều cơ quan, tổ chức thì trên thực tế hầu hết các luật, pháp lệnh đều thuộc trách nhiệm xây dựng, trình và sau khi luật, pháp lệnh được ban hành trách nhiệm ban hành văn bản hướng dẫn, cụ thể hoá để thi hành cũng thường quá tải, một số lượng lớn như nghị định, thông tư phải được xây dựng vì đại bộ phận các văn bản quy phạm pháp luật này, như ý kiến nhiều người nhận xét, đều có tính chất luật khung mà có lẽ tiêu biểu là Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính vì từ những năm 1995 đến nay 48 Nghị định đã được ban hành mà vẫn chưa đủ, vì còn một số lượng đáng kể các lĩnh vực đang cần văn bản của Chính phủ cụ thể hoá, hướng dẫn, đó là chưa kể một số lượng lớn nhiều các thông tư của các bộ ngành cũng đã được ban hành để hướng dẫn thi hành Pháp lệnh và các Nghị định. Đây là một tồn tại lớn trong hoạt động lập quy của Chính phủ đã kéo dài nhiều năm, nhưng triển vọng khắc phục rõ ràng là không dễ. ý tưởng về hạn chế ban hành Pháp lệnh, Nghị định được đề xuất và đã được ghi thành Nghị quyết từ đầu những năm 90 và đến nay Dự thảo báo cáo chính trị trình Đại hội IX ghi lại trên thực tế là rất khó thực hiện.

Tình hình trên đây có thể nhiều nguyên nhân nhưng một trong những nguyên nhân không thể không tính đến là Quốc hội với tính cách là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến, lập pháp không thể giành nhiều thời gian trong một năm với 2 kỳ họp cho hoạt động lập pháp, tuy thời gian của mọi kỳ họp hiện nay đã kéo dài gấp 3- 4 lần các kỳ họp của các năm trước đây, nhưng vẫn không tránh khỏi tình trạng "xuân- thu nhị kỳ" và mỗi kỳ họp với bao nhiêu đề tài bức xúc của cuộc sống vẫn chỉ có thể dành của cả 2 kỳ họp từ 20 ngày đến 1 tháng cho hoạt động thuộc chức năng quan trọng hàng đầu của mình. Và vì vậy văn bản luật được thông qua so với chương trình, nhất là so với yêu cầu "đẩy mạnh hoạt động lập pháp, phấn đấu trong những năm tới dẫn đầu, có đủ các đạo luật điều chỉnh các lĩnh vực của đời sống xã hội theo đúng đường lối quan điểm của Đảng", [27]như văn kiện Hội nghị trung ương tám (khoá VII) 1-1995, đã chỉ rõ.

Nhu cầu "có đủ các đạo luật" trong tình hình khẩn trương hiện nay lại càng bức xúc và nếu chỉ vì lý do thời gian để chậm trễ trong việc ban hành thì đó là điều hoàn toàn nên tránh. Sự khắc phục tưởng như rất khó khăn, thật ra, trong hệ tư tưởng đổi mới của Đảng ngay từ những ngày đầu, khi có chủ trương sửa đổi đạo luật cơ bản ra đời trong thời kỳ kế hoạch hoá tập trung thành Hiến pháp đầu tiên của thời kỳ đổi mới cũng đã chứa đựng ý tưởng về hướng phát triển tương lai của cơ quan đại diện cao nhất, duy nhất có quyền lập hiến, lập pháp của nước ta. Văn kiện Hội nghị trung ương hai (khoá VII) đã chỉ rõ: "Hướng lâu dài là Quốc hội chuyển dần sang hoạt động thường xuyên" (trang 20).

Tất nhiên, rất nhiều vấn đề cụ thể, hoàn toàn không đơn giản, dễ dàng sẽ được đặt ra khi đề cập đến Quốc hội chuyển sang hoạt động thường xuyên trong khi Quốc hội hiện  nay đang sinh hoạt chủ yếu theo kỳ họp và mỗi năm chỉ 2 kỳ kéo dài thường 2 tháng. Nhưng trước hết phải xuất phát từ bản chất của sự việc: nhân dân đang tin cậy trao vào tay Quốc hội những trọng trách lớn lao: kịp thời giải quyết, quyết định những vấn dề quốc kế dân sinh, quốc gia đại sự và để đưa ra được những quyết sách kịp thời, đúng đắn, thực chất có biết bao nhiêu vấn đề từng người đại biểu phải xử lý, cả tập thể Quốc hội phải luận bàn, chung trí và nhiều khi là đầu trí.

Để hoàn thành sứ mệnh cao cả của mình người đại biểu phải toàn tâm toàn ý trong trách nhiệm đại biểu và phải luôn luôn ở tầm cao Quốc gia, cập nhật thông tin và xử lý thông tin, có đủ căn cứ để tự tin và đề cao được trách nhiệm trong khi tham gia đưa ra các quyết sách trực tiếp quan hệ đến lợi ích quốc gia, đến đoàn cục cũng như lợi ích thiết thân của người dân.

Khắc phục triệt để chủ nghĩa hình thức trong hoạt động đại biểu, đại diện vốn là một căn bệnh cố hữu của chế độ đại nghị tư sản mà Lênin đã nhiều lần vạch trần và kịch liệt lên án, chế độ đại diện xã hội chủ nghĩa, một bộ phận cấu thành và không thể thiếu của nền dân chủ xã hội chủ nghĩa có thể thực hiện cũng như phát huy đầy đủ tính ưu việt vốn có của mình khi có một cơ chế và những phương thức hoạt động thích hợp.

Đặt dưới sự lãnh đạo của Đảng, điều quan trọng hàng đầu để Quốc cũng như từng đại biểu dân chủ có thực hiện được đầy đủ, có hiệu quả sứ mệnh cao cả của mình là cơ chế phương thức hoạt động. Bệnh hình thức, "thông cho qua" trong hoạt động Quốc hội, hoạt động đại biểu chủ yếu cùng do cơ chế, phương thức hoạt động.

Suy nghĩ về hoạt động hiện nay của Quốc hội và các đại biểu Quốc hội có thể nói vừa rất mừng, vừa có những băn khoăn. Mừng, vì như trên đã nói, Quốc hội hiện nay đã có những đổi mới quan trọng, rõ rệt, nhưng băn khoăn vì không thể không thấy có bao nhiêu việc xét theo chức năng, sứ mệnh của Quốc hội cũng như từng người đại biểu của dân có thể và cần phải làm, nhưng chưa làm và không chỉ trong lĩnh vực lập pháp, mà cả trong chức năng, nhiệm vụ quan trọng khác - quyền quyết định những vấn đề quốc kế dân sinh, quốc gia đại sự khác cũng như quyền giám sát tối cao.

Với một năm 2 kỳ họp chỉ chiếm 1/6 thời gian trong năm, đại bộ phận các đại biểu Quốc hội lại đều là không chuyên, ngoài 2 kỳ họp chủ yếu còn phải làm công việc chuyên môn các điều kiện để thực hiện nhiệm vụ đại biểu thực sự chưa được trang bị gì nhiều, Quốc hội cũng như các đại biểu làm được như hiện nay là rất đáng mừng, nhưng rõ ràng không nên dừng lại ở đây mà phải tiếp tục công việc đã làm được một bước, khai thác, phát huy ở mức độ tối đa có thể những nội lực đang tiềm tàng..trong tinh thần đó rất đáng quan tâm là ý kiến của đại biểu Quốc hội Lương Ngọc Toản, Đoàn An Giang phát biểu tại kỳ họp thứ 8 Quốc hội khoá X ngày 28-11-2000 tại Hội trường Ba đình đề cập đến một vấn đề có tính báo động về chất lượng hoạt động của đại biểu Quốc hội mà một trong những nguyên nhân trực tiếp hạn chế hiệu quả hoạt động đó là ở cơ chế, phương thức, điều kiện làm việc của người đại biểu.

Thực ra, giải pháp được đề ra tại Hội nghị trung ương hai (khoá VII) là rất hiện thực, tuy đã 10 năm nhưng vẫn còn nguyên tính thời sự: "Trong điều kiện nước ta hiện nay, tất cả hoặc ít nhất là phần lớn các uỷ viên thường trực cử Hội đồng dân tộc và các uỷ ban của Quốc hội phải làm việc chuyên trách, còn các đại biểu khác cũng cần giành nhiều thời gian, tập trung trí tuệ làm nhiệm vụ đại biểu Quốc hội." Đây đương nhiên phải xem như một giải pháp quá độ có tính hình thể, vì như trên đã dẫn, theo văn kiện trung ương, " Hướng lâu dài là Quốc hội chuyển dần sang hoạt động thường xuyên".

Tổ chức chính quyền địa phương là một vấn đề lớn và về mô hình tổ chức chính quyền địa phương các cấp thì từ cuối những năm 70, trong quá trình xây dựng Hiến pháp 1980, qua Hiến pháp 1992 và cho đến nay các quan điểm vẫn còn rất khác nhau. Hội đồng nhân dân như tờ trình Quốc hội khoá VIII, kỳ họp thứ 11, tháng tư năm 1992 khẳng định: "là một chỉ định cần phải tiếp tục nghiên cứu để có thể thực hiện đổi mới một cách cơ bản và toàn diện"[28] cho nên ở Hiến pháp 1992 việc sửa đổi, bổ sung chưa nhiều so với Hiến pháp 1980, nếu Hiến pháp 1980 quy định có 3 cấp chính quyền thì ở Hiến pháp 1992 tuy không trực tiếp quy định mà dành lại cho Luật 1994, 3 cấp chính quyền địa phương vẫn được duy trì và như vậy tổ chức chính quyền ba cấp được bảo đảm sự liên tục qua 3 Hiến pháp, từ Hiến pháp 1959 đến Hiến pháp 1992 hiện hành. Tuy nhiên đây cũng chính là vấn đề ý kiến còn có nhiều vấn đề  rất khác nhau và trong tư duy suy nghĩ của nhiều ngườì đây là vấn đề có thể nói đang tạm gác lại "tiếp tục nghiên cứu để có thể thực hiện đổi mới một cách cơ bản, toàn diện" và vì vậy, lần lần sửa đổi Hiến pháp lần này cần phải được đặt ra nhất là vì tổ chức chính quyền địa phương trực tiếp liên qua đến tổ chức bộ máy các cơ quan nhà nước, không những liên quan đến sửa đổi Hiến pháp mà cả các luật về tổ chức.

Tiếp tục đề cập đến vấn đề này, dưới ánh sáng của các văn kiện Đảng thời kỳ đổi mới nói riêng và, tư tưởng chỉ đạo thể hiện trong báo cáo chính trị trình đại hội IX về thời kỳ đất nước chuyển sang chặng đường phát triển mới đẩy mạnh công nghiệp hoá hiện đại hoá, phấn đấu để đến năm 2020 cơ bản trở thành một nước công nghiệp, có thể thấy một loại vấn đề đang được đặt ra từ yêu cầu quản lý xã hội trên địa bàn các cấp địa phương liên quan đến tổ chức chính quyền các cấp.

Chúng ta đều biết, công nghiệp hoá tất yếu sẽ dẫn đến đô thị hoá khi các khu kinh tế công thương nghiệp, dịch vụ, khoa học, công nghệ tập trung sẽ lần lượt xuất hiện chắc chắn rất khẩn trương. Cùng với quản lý Nhà nước các mặt đời sống xã hội trến địa bàn nông thôn vốn rất quen thuộc, nhiệm vụ quản lý nhà nước các mặt đời sống xã hội trên địa bàn đô thị đã, đang và sẽ đặt ra bức xúc và chúng ta đều biết, quản lý nhà nước đối với đời sống đô thị khác xa đời sống nông thôn. Trong lúc đó, tiếp tục các quy định kế thừa từ Hiến pháp 1959,  khi Miền Bắc vừa mới được giải phóng, cơ bản đang là một nước nông nghiệp lạc hậu các đô thị còn rất thưa thớt qua Hiến pháp 1980, Hiến pháp 1992 vẫn thiết lập các đơn vị hành chính - lãnh thổ, đô thị cũng như nông thôn, trên mặt bằng pháp lý một cấp chính quyền không có sự khác biệt: dù là tỉnh hoặc thành phố trực thuộc trung ương đều là một cấp và để tiện sử dụng, có cách nói rút gọn thường được chính thức ghi vào luật - "gọi chung là cấp tỉnh"; "cấp huyện" cũng vậy là cách nói rút gọn đối với các đơn vị cùng một cấp hành chính gồm huyện , quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh và "cấp xã"  là cách nói rút gọn đối với xã phường, thị trấn đều là cấp chính quyền cơ sở (Điều 4 Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 1994".

"Cấp tỉnh", "cấp huyện", "cấp xã"- cách gọi rút gọn có tính kỹ thuật rất tiện cho việc sử dụng, nhưng phải chăng cũng phản ánh một cách nhìn lấy đơn vị hành chính - lãnh thổ nông thôn làm chuẩn?. ở đây, không có vấn đề xem trọng nông thôn hơn hay đô thị hơn, vì cả hai địa bàn đều có vị trí rất quan trọng trong đời sống của xã hội ta mà là vì, đó là hai địa bàn , đối tượng quản lý Nhà nước rất khác nhau, nếu đặt vào cùng một khuôn khổ pháp lý thì rất khó cho cả hai bên và hiệu quả quản lý Nhà nước chắc chắn sẽ bị hạn chế nhiều.

Đề cập đến vấn đề này, không thể không nhận xét rằng ngay thủ đô, trung tâm chính trị, kinh tế khoa học, văn hoá của cả nước có vị trí rất đặc biệt quan trọng trong các đơn vị hành chính lãnh thổ, nhưng cho đên nay các Hiến pháp ta vẫn chưa có sự phân biệt. Gần đây, trước yêu cầu bức xúc, Uỷ ban thường vụ Quốc  hội đã ban hành Pháp lệnh Thủ đô Hà nội nhưng do phải đặt trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật hiện hành nên pháp lệnh chưa có thể đưa ra một quy định nào khá riêng biệt cho thành phố Hà nội với tính cách là Thủ đô.

Một loạt các vấn đề khác liên quan đến tổ chức các cấp chính quyền địa phương là việc các Hiến pháp nước ta từ Hiến pháp 1959 đến Hiến pháp 1980 và Hiến pháp hiện hành 1992, kể các luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân về mặt quyền hạn, nhiệm vụ của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp đều đưa ra các quy định chung cho cả 3 cấp có nguyên nhân một phần là do bắt nguồn từ các quy định "đánh đồng" quyền hạn, nhiệm vụ này.

Khác với đô thị và nông thôn là hai địa bàn rất khác về các mặt đời sống, 3 cấp tỉnh, huyện, xã hoặc thành phố, quận phường đều tồn tại trên cùng một địa bàn. Vấn đề lớn đặt ra về mặt quản lý xã hội từ phía Nhà nước: đã là 3 cấp chính quyền cùng lo cho một địa bàn thì đòi hỏi một sự phân cấp, đúng hơn là phân định  hết sức rạnh mạch phạm vi trách nhiệm của từng cấp để biết chuyên lo về phần việc được phân công. Cũng là giáo dục hoặc y tế mà 3 cấp phải cùng lo thì rõ ràng phải phân định rất rạch ròi để tránh dẫm đạp lên nhau hoặc bỏ trống lĩnh vực quản lý, không có người lo.

Từ suy nghĩ trên đây, đối chiếu với các quy định của Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân hiện hành, ban hành năm 1994 có thể thấy có những vấn đề rất cần có sự cân nhắc kỹ hơn: Mục I Chương II. Hội đồng nhân dân quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân nói chung, không theo cấp mà theo lĩnh vực. Điều 12, chẳng hạn viết: Trong lĩnh vực kinh tế, Hội đồng nhân dân (mà không nói rõ cấp nào) quyết định ... Điều 13, trong lĩnh vực văn hoá, xã hội và đời sống cũng vậy, chỉ quy định chung, tức là cho cả 3 cấp đều có những nhiệm vụ, quyền hạn giống nhau, không khác biệt. ở 5 điều tiếp theo, Điều 14, trong lĩnh vực khoa học, công nghệ và môi trường; Điều 15, trong lĩnh vực quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội; Điều 16, trong việc thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo; Điều 17, trong lĩnh vực thi hành pháp luật; Điều 18, trong lĩnh vực xây dựng chính quyền địa phương và quản lý địa giới hành chính đều có cách quy định nhiệm vụ, quyền hạn chung cho cả 3 cấp.

Các quy định trên đây chắc chắn không ngẫu nhiên mà phản ánh một quan niệm thuộc cơ chế hành chính, quan liêu, bao cấp, chưa kịp điều chỉnh trong thời kỳ đổi mới ở Hiến pháp 1992 dẫn đến quy định của Luật năm 1994, tức hai năm sau đó về tổ chức chính quyền địa phương. Kết luận của Hội nghị lần thứ II Ban chấp hành Trung ương khoá VII về sửa đổi Hiến pháp ... đã xác định rõ đổi mới một bước tổ chức bộ máy nhà nước ở Trung ương[29], còn về tổ chức chính quyền địa phương-Hiến pháp không ghi những quy định cụ thể mà dành cho các Luật tổ chức sau này, nhưng đến khi sửa đổi Luật, cụ thể là ban hành Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân năm 1994, như các quy định đã được trích dẫn ở trên, về nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp Hội đồng nhân dân cũng không được quy định cụ thể cho từng cấp mà vẫn chỉ có các quy định chung.

Trong hoạt động thực tế của các cơ quan chấp hành, hành pháp, trước hết đối với cấp Trung ương, để bảo đảm hiệu quả của sự điều hành đã phải ban hành các quy định về thẩm quyền, về nhiệm vụ, quyền hạn của từng cấp chính quyền địa phương trong hoạt động chỉ đạo, điều hành trong từng lĩnh vực. Một số Luật, Pháp lệnh chuyên ngành thường cũng có các quy định loại này.

Tuy nhiên, đây là cách quy định mang tính phân tán, thiếu đồng bộ và thường được ban hành vào những thời điểm khác nhau, do các cơ quan khác nhau chuẩn bị, xây dựng nên nội dung thường không có sự nhất quán, nhiều khi còn mâu thuẫn, chồng chéo, hiệu lực pháp lý không cao... Những hạn chế đó cần phải được loại trừ.

Đồng thời, để xác định cơ cấu, quy mô tổ chức, quy định thẩm quyền, chức năng của mỗi cấp chính quyền địa phương còn phải tính đến vị trí đặc thù của mỗi cấp chính quyền địa phương trong mối quan hệ dọc (thẳng đứng) của mỗi cấp và mối quan hệ của cấp đó với các cấp trên và dưới, nếu có; đối với cấp tỉnh, chẳng hạn dưới tỉnh, có cấp huyện, cấp xã. Vấn đề đặt ra vì vậy để bảo đảm tính hiệu quả của sự điều hành của cả 3 cấp trên cơ sở khai thác, phát huy tiềm năng của mỗi cấp phải tính toán toàn diện mỗi cấp trực tiếp thực hiện thẩm quyền, chắc năng cụ thể, phải được xác định rõ ràng nào thì hiệu quả nhất, đối với cấp tỉnh chẳng hạn, còn những công việc khác thì phân cấp, giao cho cấp huyện và có những việc giao cho cấp xã trực tiếp thực hiện và tỉnh đối với những công việc đó chỉ làm nhiệm vụ chỉ đạo, đôn đốc, kiểm tra. Đối với cấp huyện cũng vậy, còn đối với cấp xã, thì vị trí, địa vị pháp lý của nó rất đặc thù, hoàn toàn khác vì đây là cấp cơ sở, nơi chính quyền trực tiếp với dân, ở ngay trong lòng dân, phạm vi những vấn đề có thể thuộc thẩm quyền, chức năng của cấp này giải quyết trực tiếp liên quan đến sinh hoạt thường nhật của người dân và người dân, do vậy, cũng có điều kiện trực tiếp, thể hiện sự quan tâm tự nhiên, sâu sắc đến việc giải quyết. Đây là cấp chính quyền mà chức năng, thẩm quyền có thể thực sự trở thành đối tượng để thực hiện phương châm “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra” một cách có hiệu quả nhất.

Đây là cấp chính quyền mà công việc hàng ngày của chính quyền cũng trở thành công việc của dân và công việc hàng ngày của dân cũng trở thành mối lo toan, trở thành công việc của chính quyền. Trong tinh thần đó, nhiều người nói đến tính chất tự quản của chính quyền và cũng là của dân ở cấp chính quyền này.

Từ nhận xét trên đây càng có cơ sở để có thể nói rằng, tổ chức, cơ cấu, chức năng, nhiệm vụ và cả tính chất của cấp chính quyền cơ sở này không thể quy định chung, cùng với cấp tỉnh, cấp huyện, đô thị cũng như nông thôn được. Việc quy định như vậy rõ ràng là cứng nhắc.

Liên hệ với cách đặt vấn đề nói trên, ở đây có thể nhắc đến chế định thường trực Hội đồng nhân dân là thiết chế mới được bổ sung bằng một Nghị quyết của kỳ họp thứ 5 Quốc hội khoá VIII, ngày 30 tháng 6 năm 1989, theo đó, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện ... “thành lập Thường trực Hội đồng nhân dân gồm Chủ tịch Hội đồng nhân dân, Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân và Thư ký Hội đồng nhân dân ...”. ở cấp xã tuy không được Hiến pháp quy định bổ sung, nhưng theo Luật 1994 thì cấp này cũng có Chủ tịch Hội đồng nhân dân và Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân (chỉ không có Thư ký Hội đồng nhân dân). Như vậy trên thực tế ở cả 3 cấp đã ra đời chế định Thường trực Hội đồng nhân dân (hoàn chỉnh ở cấp tỉnh, cấp huyện và không hoàn chỉnh ở cấp xã.

Sự ra đời của chế định thường trực Hội đồng nhân dân có nguyên nhân từ yêu cầu tìm kiếm những biện pháp về mặt tổ chức khắc phục tính hình thức trong hoạt động của Hội đồng nhân dân cả ba cấp và về mặt đó mọi người đều nhìn thấy tính hợp lý, cầm thiết. Tuy nhiên, nhìn từ một góc độ khác, lại có thể đặt ra vấn đề để cân nhắc, xem xét: về bản chất của chính quyền địa phương, và trực tiếp ở đây là mối quan hệ giữa Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân.

Khi nói đến ba quyền và sự phân công, phân nhiệm giữa ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp là nhìn từ sự tổ chức quyền lực nhà nước ở cấp trung ương trong mối liên hệ, biểu hiện trực tiếp của chủ quyền quốc gia, chủ quyền nhân dân. ở cấp độ địa phương, chính quyền không được tổ chức theo mối quan hệ ba quyền. Hội đồng nhân dân, cũng như Quốc hội, đều là cơ quan quyền lực nhà nước, đại diện của dân, trong tinh thần đó, Chủ tịch Hồ Chí Minh khẳng định, "Quốc hội là Hội đồng nhân dân toàn quốc"[30].

Tuy nhiên, Quốc hội khác Hội đồng nhân dân, là cơ quan quyền lực nhà nước ở quy mô quốc gia, quy mô toàn quốc, là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến, lập pháp, còn Hội đồng nhân dân, dù cấp tỉnh, cấp huyện hay cấp xã, đều chỉ là những cơ quan quyền lực nhà nước trong phạm vi đơn vị hành chính - lãnh thổ, và điều rất quan trọng, thực hiện chức năng của mình trên cơ sở Hiến pháp, Luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên (Điều 120 Hiến pháp 1992). Nhìn từ góc độ này, Hội đồng nhân dân, xét theo thực chất, cũng là một loại cơ quan chấp hành, hơn nữa, chỉ trong một phạm vi đơn vị hành chính - lãnh thổ, mối quan hệ giữa Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, vì vậy, hoàn toàn không thể theo mô hình mối quan hệ giữa Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội và Chính phủ. Không phải ngẫu nhiên, trong quá trình xây dựng và đưa ra cán bộ và nhân dân lấy ý kiến, vấn đề về mối quan hệ giữa Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cũng đã được dư luận rất quan tâm, thu hút sự tham gia ý kiến của nhiều người và trở thành vấn đề được lý giải rõ ràng. Đồng chí Trường Chinh, với tư cách Chủ tịch Uỷ ban dự thảo Hiến pháp trong " Báo cáo... tại Hội nghị cán bộ cao, trung cấp toàn quốc 23 -2- 1978 đã nhấn mạnh: Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân không phải là hai cơ quan biệt lập mà thống nhất với nhau. Uỷ ban nhân dân là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, đồng thời cũng là cơ quan thường vụ của Hội đồng nhân dân" (trang 62). Tư tưởng cơ bản này lại được đồng chí Trường Chinh khẳng định tại Báo cáo về Dự thảo Hiến pháp nước Cộng hoà xã hôị chủ nghĩa Việt Nam ngày 12-2-1980 trình bày tại kỳ họp thứ 7, Quốc Hội khoá VI, thảo luận, thông qua Hiến pháp: "Dự thảo Hiến pháp đã xác định mối quan hệ khăng khít giữa Hội đồng nhân dân với Uỷ ban nhân dân. Uỷ ban nhân dân thực chất là cơ quan thường trực của Hội đồng nhân dân. Nếu thêm Chủ tịch của Hội đồng nhân dân hoặc bầu cơ quan thường trực của Hội đồng nhân dân thì vô hình chung lại tách rời Hội đồng nhân dân với Uỷ ban nhân dân và bộ máy chính quyền thêm cồng kềnh".

Như vậy, từ Hiến pháp 1980 đến Hiến pháp 1992 và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 1994 trong tư duy lập hiến, lập pháp có sự thay đổi, điều chỉnh lớn trong quan niệm về mối quan hệ giữa Hội đồng nhân dân với Uỷ ban nhân dân. Nếu truy nguyên tư tưởng về "không tách rời", "biệt lập" giữa hai cơ quan này đã được thể hiện từ đầu và liên tục trong hoạt động lập hiến, lập pháp nước ta từ Hiến pháp 1946 đến Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980 cũng như trong các Luật về tổ chức chính quyền địa phương qua các thời kỳ: Luật số 110-SL/L12 ngày 31-5-1958 về tổ chức chính quyền địa phương, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 1962, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 1989.

Rõ ràng, cần có sự cân nhắc, xem xét kỹ cơ cấu tổ chức chính quyền địa phương các cấp cũng như đối với từng cấp.

Nếu tham khảo lập pháp cũng như thực tiễn hoạt động của tổ chức chính quyền các nước, kể cả các nước xã hội chủ nghĩa nói riêng là Liên Xô trước đây, cũng có thể thấy, quan niệm về Uỷ ban chấp hành (Uỷ ban nhân dân ở ta) cũng đồng thời là cơ quan thường trực của cơ quan dân cử địa phương là rất phổ biến. Tình hình đó bắt nguồn từ tính chất hoạt động của cơ quan chính quyền địa phương các cấp: dù là cơ quan nào ở mỗi cấp đều vừa phải chấp hành quy định và quyết định của cấp trên, vừa trong khuôn khổ các thẩm quyền được phân bổ ra các quyết định và tổ chức thực hiện các quyết định đó liên quan trực tiếp đến các vấn đề tổ chức đời sống cộng đồng mang tính tự quản địa phương.

Phương thứ hoạt động của các thiết chế chính quyền địa phương, nhất là ở cơ sở, như chính quyền, xã, phường, chẳng hạn, không thể tách bạch giữa bên ra quyết định và bên thực hiện quyết định đó. ở đây, bài học của Công xã Pari, điều mà Mac-Anghen  và sau này, Lênin đều đặc biết nhấn mạnh, đó là Công xã là một cơ quan hành động, không chỉ họp bàn ra quyết định mà còn trực tiếp đi vào quần chúng tổ chức thực hiện các quyết định đó.

Liên hệ với cấp chính quyền cơ sở hiện nay có thể thấy là cần có sự cân nhắn: cũng Hội đồng nhân dân, cũng Uỷ ban nhân dân và tuy không chính thức xác định là thường trực Hội đồng nhân dân xã, nhưng cũng có Chủ tịch và Phó chủ tịch Hội đồng nhân dân mà lại không có thư ký, thì lấy ai giúp việc, thực tế lại phải dựa vào bộ máy Uỷ ban nhân dân. Nhìn nhận thiết chế này từ tính hiệu quả, thực chất trong hoạt động của nó, rõ ràng có vấn đề cần được phân tích, xem xét kỹ.

 

Chuyên đề 2:

 

MỘT SỐ Ý KIẾN GÓP PHẦN ĐỔI MỚI

những qui định về bộ máy nhà nước trong

hiến pháp năm 1992*

 

TS. Hoàng Thế Liên*

 

ở mức độ khái quát, có thể thấy bộ máy Nhà nước ta hiện nay tuy đã có một bước đổi mới nhất định, góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế; bảo đảm tốt hơn mọi mặt đời sống xã hội; giữ vững an ninh chính trị và an toàn xã hội nhưng về tổ chức bộ máy Nhà nước vẫn còn cồng kềnh, hoạt động kém hiệu lực, còn bị động trước những yêu cầu của cơ chế mới. Nguyên nhân của thực trạng trên có nhiều song nhìn từ góc độ tổ chức bộ máy Nhà nước, thì có một số nguyên nhân chính như:

- Bộ máy Nhà nước ta được qui định trong Hiến pháp 1992 về cơ bản vẫn giống trong Hiến pháp 1980, (trừ một số thiết chế về Chủ tịch nước, Chính phủ và Uỷ ban thường vụ Quốc hội).

- Cơ cấu tổ chức, cơ chế vận hành, chức năng, nhiệm vụ còn có vấn đề chưa rõ.

- Cách thành lập bộ máy và cơ cấu tổ chức các cấp chính quyền ở Trung ương và ở địa phương gần giống nhau; chính quyền địa phương được tổ chức và hoạt động gần như “một nhà nước ở địa phương”.

- Trong cơ chế vận hành của bộ máy Nhà nước, quan hệ dọc, quan hệ ngang còn chưa rõ. Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp được quan niệm như một hệ thống và được chỉ đạo như một ngành dọc. Uỷ ban nhân dân các cấp tổ chức và hoạt động theo chế độ song trùng trực thuộc. Chức năng kiểm sát chung của Viện kiểm sát nhân dân có nội dung trùng lắp với chức năng thanh tra. Chức năng công tố của Viện kiểm sát nhân dân là chức năng của cơ quan hành pháp.

-Các cơ quan Tư pháp được tổ chức theo địa giới hành chính lãnh thổ, không tính đến đặc thù của từng loại cơ quan Tư pháp, thiếu sự chuyên môn hoá theo chức năng. Thẩm quyền của Toà án được qui định phức tạp, trùng lắp, trái với nguyên tắc tổ chức chính truyền thống của Toà án: hai cấp xét xử; các toà án quan hệ với nhau theo thẩm quyền tố tụng.

Trong thời gian qua, Đảng và Nhà nước ta đã có nhiều chủ trương, biện pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước. Tuy nhiên các chủ trương, biện pháp đó do bị giới hạn trong khuôn khổ những qui định của Hiến pháp năm 1992, nên chỉ là các giải pháp mang tính tình thế, chưa thể giải quyết một cách triệt để các khiếm khuyết lớn của bộ máy Nhà nước ta như đã nêu ở trên. Vì vậy, việc Nghị quyết Hội nghị Trung ương 7 (khoá VIII) đặt vấn đề sửa đổi những qui định của Hiến pháp năm 1992 liên quan đến bộ máy Nhà nước ta một cách cơ bản.

 Trước khi đi vào việc đề xuất các vấn đề cần sửa đổi trong Hiến pháp 1992 liên quan đến bộ máy Nhà nước, chúng tôi thấy có một số vấn đề lớn đặt ra cần được xác định rõ là:

Thứ nhất, chúng ta thực hiện việc sửa đổi các qui định của Hiến pháp 1992 liên quan đến bộ máy Nhà nước nhằm phúc đáp yêu cầu của thời kỳ công nghiệp hoá và hiện đại hoá đất nước. Vì vậy, bộ máy Nhà nước ta cũng phải được sửa đổi theo hướng hiện đại hoá, đoạn tuyệt với những căn bệnh cố hữu của bộ máy Nhà nước của một nền sản xuất nông nghiệp lạc hâụ và của cơ chế bao cấp. Tính hiện đại của bộ máy Nhà nước thể hiện trong cơ cấu, trong phong cách làm việc và điều hành công việc.

Thứ hai, chúng ta đổi mới bộ máy Nhà nước trong điều kiện thực hiện chủ trương dân chủ hoá mọi mặt đời sống xã hội. Vì vậy, vấn đề đặt ra là bộ máy Nhà nước phải là một thiết chế được dựng lên bằng dân chủ và phục vụ cho mục tiêu thực hiện dân chủ, bảo đảm hoạt động có hiệu lực và hiệu quả trên cơ sở thực hiện việc xã hội hoá một cách mạnh mẽ nhằm chuyển lại cho xã hội những công việc của xã hội; Nhà nước tập trung vào việc thực hiện các chức năng vốn có của mình mà chủ yếu là xây dựng chính sách, tạo môi trường thuận lợi trong đó có môi trường pháp lý và kiểm tra việc thực hiện các chính sách, pháp luật đó. Bộ máy Nhà nước ta cần được thiết kế theo hướng Nhà nước là người "lái thuyền" người "đẩy thuyền" phải là nhân dân. Mặt khác, tính pháp quyền phải được thể hiện xuyên suốt toàn bộ tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước.

Thứ ba, Hiến pháp là một đạo luật cơ bản của Quốc gia cần có sức sống lâu bền. Hiến pháp mà phải sửa đổi  thường xuyên là điều không nên. Do đó, cần phải xác định rõ mức độ qui định trong Hiến pháp như thế nào cho phù hợp. Nếu chỉ qui định những nguyên tắc chỉ đạo chung chung mang tính chiến lược để bảo đảm sự ổn định lâu dài của Hiến pháp thì rất khó có tiêu chí cụ thể để kiểm tra tính hợp hiến của các văn bản pháp luật. Nhưng nếu Hiến pháp qui định cụ thể thì dễ rơi vào tình trạng xơ cứng, làm cho các qui định của Hiến pháp chóng lạc hậu so với yêu cầu của đời sống xã hội. Vì vậy việc xác định vấn đề gì cần được qui định theo hướng chiến lược, vấn đề gì cần được qui định cụ thể, rõ ràng; kết hợp hai mức độ qui định này như thế nào với nhau, đó là những vấn đề cần được làm rõ.

Từ thực tiễn hoạt động trong lĩnh vực quản lý tư pháp, chúng tôi thấy cần nghiên cứu để sửa đổi một số qui định của Hiến pháp năm 1992 liên quan đến Chính phủ và Toà án nhân dân như sau:

 

1. Về tổ chức hoạt động của Chính phủ.

*Về tổ chức, Chính phủ hiện nay vẫn còn 45 đầu mối trong đó bao gồm 23 Bộ, cơ quan ngang Bộ và 22 cơ quan thuộc Chính phủ, chưa kể đến cơ quan Bảo hiểm xã hội, kiểm toán Nhà nước.v.v...ngoài ra có các tổ chức tư vấn liên ngành do Thủ tướng Chính phủ thành lập và 61 Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Từ đó dẫn đến việc nhiều ngành, nhiều lĩnh vực quản lý không phải do thành viên Chính phủ đảm nhiệm. Vấn đề đặt ra ở đây là ai điều hành ngành này? Trách nhiệm của người đứng đầu ngành này như thế nào trước Chính phủ? Đó là các vấn đề chưa được bàn rõ trong Hiến pháp năm 1992.

Hơn nữa, số đầu mối  mà Chính phủ phải chỉ đạo, điều hành rất lớn dẫn đến hiện tượng Chính phủ chỉ đạo thiếu tập trung, thống nhất. Vì vậy, về tổ chức của Chính phủ trong Hiến pháp cần sửa đổi trước hết theo hướng Chính phủ có một cơ câú gọn nhẹ gồm Thủ tướng, các Phó thủ tướng và các Bộ trưởng, chịu trách nhiệm trước Quốc hội về việc tổ chức thực hiện pháp luật, thực hiện quản lý Nhà nước về mọi mặt của đời sống xã hội. Theo chúng tôi, trong Hiến pháp (sửa đổi) cần qui định rõ hơn: thẩm quyền nào thuộc tập thể Chính phủ, thẩm quyền nào thuộc thường trực Chính phủ, thẩm quyền nào thuộc Thủ tướng Chính phủ và thẩm quyền nào thuộc thành viên của Chính phủ. Qui định rõ theo hướng đó trong Hiến pháp sẽ là cơ sở để xác định rõ trách nhiệm cá nhân của Thủ tướng Chính phủ và các thành viên của Chính phủ. Trong đó cũng cần qui định thêm Thủ tướng Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội và Chủ tịch nước.

Với tư cách là cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất, để đảm bảo sự thống nhất, thông suốt và có hiệu quả cuả nền hành chính, trong Hiến pháp cần  qui định nguyên tắc Chính phủ điều hành vĩ mô bằng pháp luật, Chính phủ có chức năng công tố, Chính phủ có chức năng chỉ đạo toàn bộ hệ thống cơ quan hành chính các cấp; chức vụ Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh và thành phố trực thuộc Trung ương có thể theo cơ chế bổ nhiệm trên cơ sở lâý ý kiến thăm dò của Hội đồng nhân dân cùng cấp.

*Thiết chế Chủ tịch nước- nguyên thủ Quốc gia là thiết chế chính trị. Trong Hiến pháp năm 1946, Chủ tịch nước là người đứng đầu cơ quan hành pháp trong Hiến pháp năm 1992, thiết chế Chủ tịch nước qui định chưa thật rõ. Vì vậy theo chúng tôi cần khẳng định rõ hơn nữa trong Hiến pháp vị trí của Chủ tịch nước là thiết chế nhằm điều hoà, phối hợp hoạt động của các cơ quan Quốc hội, Chính phủ và Tư pháp. Tuy nhiên , thiết chế Chủ tịch nước có mối quan hệ chặt chẽ với Chính phủ, do đó, cần nghiên cứu sửa đổi thiết chế này song song với việc đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ.

Để bộ máy Nhà nước hoạt động tập trung, phối hợp nhịp nhàng và có hiệu quả, thì Chủ tịch nước trong quan hệ với Chính phủ cần có thêm một số thẩm quyền như sau:

+Yêu cầu Quốc hội thảo luận lại các đạo luật trong trường hợp đạo luật đó có các qui định trái với Hiến pháp (Hiến pháp năm 1992 qui định Chủ tịch nước chỉ có quyền đối với pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội-khoản 7, Điều 103);

+Ban hành sắc lệnh (văn bản dưới luật) được Quốc hội giao;

+Đình chỉ việc thi hành các văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ khi trái với Hiến pháp, luật, pháp lệnh và kiến nghị Quốc hội huỷ bỏ các văn bản này;

+Huỷ bỏ các văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trái với các sắc lệnh , lệnh, quyết định của Chủ tịch nước.

2. Về tổ chức và hoạt động của Toà án nhân dân.

Một trong những nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Toà án là Thẩm phán và Hội thẩm nhân dân độc lập và chỉ tuân theo pháp luật. Vì vậy, Điều 130 Hiến pháp năm 1992 qui định :"Khi xét xử, Thẩm phán và Hội thẩm nhân dân độc lập và chỉ tuân theo pháp luật". Chúng tôi thấy rằng, trong Hiến pháp sửa đổi lần này không chỉ dừng lại ở việc qui định nguyên tắc độc lập xét xử, mà cần phải qui định cả nội dung, phương thức và cơ chế bảo đảm nguyên tắc độc lập xét xử của Toà án.

Theo tinh thần đó chúng tôi kiến nghị:

*Không nên tổ chức Toà án theo cấp hành chính, gọi là Toà án địa phương như hiện nay (Điều 127). Các Toà án cần được tổ chức theo thẩm quyền xét xử: Toà án cấp sơ thẩm; Toà án cấp phúc thẩm và Toà án nhân dân tối cao thực hiện chức năng giám đốc xét xử.

Cách thức tổ chức và hoạt động của các Toà án ở nước ta hiện nay vẫn còn mang tính chất "giám hộ" của Toà án cấp trên đối với Toà án cấp dưới. Theo qui định của pháp luật hiện hành, thì Toà án tối cao có tất cả các quyền xét xử: xét xử sơ chung thẩm; xét xử phúc thẩm; xét xử giám đốc thẩm, tái thẩm trong đó xét xử giám đốc thẩm nhiều cấp vòng vo gây phiền hà tốn kém. Điều đó vừa thể hiện sự tập trung cao độ quyền lực xét xử vào Toà án tối cao, vừa làm giảm chức năng kiểm tra tính đúng đắn của việc áp dụng pháp luật trong xét xử của các Toà án. Toà án tối cao buộc phải dành phần lớn lực lượng và thời gian vào việc xét xử các vụ án cụ thể mà đáng lẽ phải tập trung vào việc giám đốc thẩm.

Vì vậy, cần phải xác định rõ trong Hiến pháp nguyên tắc hai cấp xét xử (sơ thẩm và phúc thẩm). Mỗi cấp Toà án phải được tổ chức theo hướng chỉ có một thẩm quyền, không nên kéo dài tình trạng một cấp Toà án có nhiều thẩm quyền xét xử như hiện nay. Toà án tối cao tập trung làm chức năng giám đốc thẩm hoạt động xét xử và tổng kết các công tác xét xử để đưa ra hướng dẫn việc áp dụng pháp luật một cách thống nhất. Đồng thời, cần qui định thêm là Toà án tối cao có chức năng giải thích pháp luật.

Có được tổ chức như vậy mới có thể bảo đảm thực hiện nguyên tắc truyền thống của Toà án là độc lập xét xử, không phụ thuộc vào chính quyền địa phương và Toà án cấp trên.

Điều 127 nói về các cơ quan xét xử của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, trong đó lại qui định về việc thành lập ở cơ sở các tổ chức của nhân dân để giải quyết những việc vi phạm pháp luật và tranh chấp nhỏ trong nhân dân là không hợp lý. Bởi vì các tổ chức này không phải là cơ quan xét xử mà chỉ là các tổ chức hoà giải hoạt động dưới sự hướng dẫn và chỉ đạo của cơ quan Tư pháp. Vì vậy, cần tách vấn đề này thành một điều riêng theo hướng qui định nguyên tắc khuyến khích các cá nhân, tổ chức giải quyết tranh chấp với nhau bằng con đường hoà giải. Đồng thời, cần qui định trong Hiến pháp nguyên tắc giải quyết tranh chấp kinh tế, dân sự bằng tổ chức trọng tài phi chính phủ. Qui định các nguyên tắc này tức là đặt cơ sở hiến định cho việc thực hiện xã hội hoá việc giải quyết tranh chấp nhỏ trong nhân dân, một xu hướng cần được Nhà nước khuyến khích.

Việc tham gia xét xử của Hội thẩm là cần thiết nhưng không nhất thiết phải có ở mọi cấp xét xử và có tỷ lệ trội hơn. Đặc biệt là trong thủ tục xét xử rút gọn thì chỉ cần một thẩm phán cũng có thể xét xử tốt vụ án. Từ đó chúng tôi đề nghị Điều 129 Hiến pháp cần nói về việc xét xử sơ thẩm của Toà án nhân dân...có Hội thẩm tham gia trừ trường hợp pháp luật có qui định khác ( trường hợp xét xử theo thủ tục rút gọn).

Điều 132 Hiến pháp nói về sự bảo đảm quyền bào chữa của bị cáo. Quyền bào chữa của bị cáo là một quyền tố tụng cơ bản nhất, có tính bao trùm và cũng là hội tụ của các quyền khác mà pháp luật tố tụng dành cho họ để chống lại sự buộc tội, bảo vệ chính mình. Vì vậy, nếu Hiến pháp chỉ qui định "quyền bào chữa của bị cáo được bảo đảm" là chưa đủ, mà cần tuyên bố rõ "Bị cáo có quyền bào chữa" các cơ quan tiến hành tố tụng phải bảo đảm để bị cáo thực hiện quyền này. Công ước quốc tế về quyền dân sự và chính trị nêu rõ bị cáo "được tự bào chữa hoặc mời luật sư giúp đỡ về pháp lý do mình chọn; trong trường hợp do lợi ích của công dân đòi hỏi phải bố trí cho người đó một sự giúp đỡ về pháp lý mà không phải trả tiền nếu người đó không có điều kiện trả".

Điều 135 của Hiến pháp năm 1992 qui định Chánh án Toà án nhân dân địa phương chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Hội đồng nhân dân. ở đây cần qui định rõ là báo cáo công tác xét xử trước Hội đồng nhân dân.

Ngoài ra, chúng tôi thấy cần cân nhắc thêm về qui định của Điều 131 Hiến pháp năm 1992: Toà án xét xử công khai. Nên qui định thêm là Tòa án phải công khai bản án, quyết định của mình. Ai cũng có quyền tiếp cận với bản án, quyết định của Toà án. Qui định nguyên tắc công khai theo hướng này để tạo điều kiện cho nhân dân tham gia giám sát hoạt động xét xử của Toà án.

Còn nếu chỉ dừng lại ở qui định: Toà án nhân dân xét xử tập thể và quyết định theo đa số, thì sẽ khó cho chúng ta trong việc thành lập Toà án xét xử theo thủ tục rút gọn mà ở đó chỉ có một Thẩm phán xét xử và bản án có hiệu lực thi hành ngay. Vì vậy, ở nguyên tắc này cần bổ xung thêm câu: Trừ trường hợp xét xử theo thủ tục rút gọn.

Về chức năng thực hành quyền công tố (chức năng công tố) của Viện kiểm sát, chúng tôi cho rằng đây mới là chức năng chính yếu của Viện kiểm sát. Cũng chính vì vậy mà hầu hết các nước trên thế giới gọi là Viện công tố, với nhiệm vụ đưa người phạm tội ra Toà án xét xử. Cơ quan công tố thường nằm trong Chính phủ, hoạt động công tố thuộc lĩnh vực hành pháp.

ở nước ta, theo qui định của Hiến pháp năm 1992 thì Chính phủ được xác định là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, có nhiệm vụ bảo đảm việc tôn trọng và chấp hành Hiến pháp và pháp luật (Điều 109), bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật trong các cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang và công dân; thi hành những biện pháp bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, bảo vệ tài sản, lợi ích của Nhà nước và của xã hội (Điều 112). Có thể nói Chính phủ là cơ quan thực hiện sự quản lý Nhà nước đối với mọi mặt của đời sống xã hôị. Và để làm được việc này, Chính phủ được áp dụng các biện pháp bảo đảm thực thi Hiến pháp và pháp luật. Một trong những biện pháp quan trọng bảo đảm thực thi Hiến pháp và pháp luật là xử lý những hành vi vi phạm pháp luật , thậm chí là tội phạm, thế nhưng có điều bất hợp lý là hiện nay Chính phủ chỉ có quyền xử lý đối với những vi phạm pháp luật ít nghiêm trọng (vi phạm hành chính, vi phạm kỷ luật), còn có nhiêu hành vi vi phạm pháp luật nghiêm trọng đến mức là tội phạm thì Chính phủ không có quyền, kể cả quyền đưa người phạm tội ra Toà án xét xử. Thực tế đấu tranh chống tội phạm nói chung và chống tham nhũng, buôn lậu nói riêng đã cho thấy có không ít trường hợp các cơ quan thuộc Chính phủ thấy cần phải đưa những vụ việc vi phạm pháp luật ra Tòa án xét xử nhưng nếu Viện kiểm sát nhân dân không truy tố thì cũng không thể đưa ra Toà án được. Có thể nói, đây cũng là một trong những nguyên nhân quan trọng làm kém hiệu lực của bộ máy quản lý Nhà nước hiện nay mà Đảng và Nhà nước ta đang tìm cách khắc phục trong đề án cải cách hành chính, cải cách tư pháp.

Theo chúng tôi, cơ quan công tố với chức năng thay mặt Nhà nước dưa người phạm tội ra Toà án để xét xử cần được đặt trong Chính phủ, có nhiệm vụ giúp Chính phủ trong việc đưa những người vi phạm pháp luật đến mức là tội phạm ra trước Toà án. Có như vậy, Chính phủ mới có điều kiện thực hiện việc quản lý bằng pháp luật mọi mặt của đời sống xã hội với tư cách là cơ quan chấp hành của Quốc hội./.

 

Chuyên đề 3:

 

GÓP Ý KIẾN SỬA ĐỔI HIẾN PHÁP 1992

 

Luật sư Nguyễn Văn Thảo*

 

1. Sửa đổi Hiến pháp hay Hiến pháp sửa đổi

Tên gọi của Uỷ ban dự thảo sửa đổi, bổ xung một số điều của Hiến pháp năm 1992 và các điều khoản dự kiến sửa đổi, bổ sung, kể cả lời nói đầu (33 Điều) ccho phép hiểu rằng đây là một bản sửa đổi, bổ sung Hiến pháp, không phải là một bản Hiến pháp thay thế cho Hiến pháp năm 1992.

Về vấn đề này, xin được góp ý kiến như sau.

Lịch sử lập hiến của hầu hết các nước trên thế giới, nhất là khoảng gần 3 thế kỷ nay, có Hiến pháp thành văn đều thể hiện Hiến pháp được soạn thảo, ban hành, thi hành, sửa đổi, bổ sung dựa trên nguyên tắc cơ bản: mọi quyền lực của đất nước đều thuộc về nhân dân, mặc dù sự vận dụng ở mỗi nước đều có thể khác nhau tuỳ đặc điểm của họ.

Nguyên tắc đó có 3 điểm cốt lõi, liên hệ mật thiết với nhau, bổ sung, làm phong phú nội dung của từng điểm, nâng nguyên tắc đó thành một triết thuyết, một triết lý mà mỗi Nhà nước cụ thể đều trân trọng và coi đó là mục tiêu sửa đổi Hiến pháp và quản lý đất nước.

Điểm thứ nhất của nguyên tắc “mọi quyền lực đất nước đều thuộc về nhân dân” là Hiến pháp, văn kiện chính trị, pháp lý của quốc gia có nhiệm vụ tuyên bố long trọng về các quyền con người.

Sự giải phóng con người, bảo đảm cho họ có quyền năng thực sự phải gắn với một chế độ, một Nhà nước, thông qua những nguyên tắc Hiến định. Không thể chỉ có khẩu hiệu, lời động viên, hứa hẹn.

Đó là điểm thứ nhất làm rõ vai trò Hiến pháp, tạo nên nọi dung cơ bản của Hiến pháp.

Điểm thứ hai của nguyên tắc mọi quyền lực đất nước đều thuộc về nhân dân là Hiến pháp luôn luôn được coi là một văn kiện ấn định cách tổ chức và phân công quyền lực giữa các tổ chức trong bộ máy Nhà nước.

Có thể nước này tổ chức theo cách thống nhất quyền lực (như nước ta), nước kia theo cách phân lập ba quyền, nước khác theo cách hỗn hợp và cân bằng quyền lực, nước nọ lại tách bóc các mặt hợp lý của nhiều cách tổ chức để tìm kiếm một mô hình phù hợp. Có thể nói không nước nào giống nước nào trong cách thức sử dụng và phân công quyền lực.

Khi có học thuyết tam quyền phân lập (3 quyền chia tách) của các học giả phương Tây mà đại diện là Montesquieu cho đến nay, từ vài thập kỷ lại đây, đặc biệt là sau Đại chiến thế giới lần thứ 2 cũng chẳng còn một nước nào áp dụng nguyên si mô hình theo học thuyết đó. Ta cứ đọc Hiến pháp nước Mỹ, Anh, Pháp, Cộng hoà liên bang Đức, Nhật Bản tưởng chừng họ áp dụng học thuyết chia tách 3 quyền đầy đủ, nhưng thực tế cách tổ chức của mỗi nước về phân công quyền lực rất khác nhau, thậm chí họ còn chê nhau trong cách thức tổ chức bộ máy Nhà nước.

Đó là điểm thứ hai xác định thực chất của một bản Hiến pháp.

Điểm thứ ba của nguyên tắc mọi quyền lực đất nước đều thuộc về nhân dân là Hiến pháp đóng vai trò một đạo luật cơ bản, luật gốc, giữ vị trí tối thượng trong hệ thống thang bậc các văn bản pháp luật của Nhà nước. Với vị trí đó, nó được soạn thảo, ban hành, thi hành, kiểm tra sự thi hành, sửa đổi và bổ sung khác với cách soạn thảo sửa đổi một đạo luật, một Bộ luật.

Vì vậy, chủ trương đưa ra hỏi ý kiến nhân dân về sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992 là một chủ trương hoàn toàn đúng đắn.

Sau bản Hiến pháp năm 1946 của nước ta, bản Hiến pháp đầu tiên thành lập nước Việt nam dân chủ cộng hoà, ba bản Hiến pháp sau vào năm 1959, 1980, 1992 đều ghi rõ là một bản Hiến pháp sửa đổi.

Lời nói đầu Hiến pháp 1959 có đoạn ghi: “Trong giai đoạn mới của cách mạng, Quốc hội ta cần sưả đổi bản Hiến pháp năm 1946 cho thích hợp với tình hình và nhiệm vụ mới-Hiến pháp mới ghi rõ những thắng lợi cách mạng to lớn đã giành được trong thời gian vừa qua, nêu rõ mục tiêu phấn đấu của nhân dân ta trong giai đoạn mới”.

Lời nói đầu của Hiến pháp 1980 có đoạn ghi: “Nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam cần có một bản Hiến pháp thể chế hoá đường lối của Đảng cộng sản Việt Nam trong giai đoạn mới. Đó là Hiến pháp của thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội trong phạm vi cả nước...Kế thừa và phát triển Hiến pháp năm 1946 và Hiến pháp năm 1959...”.

Lời nói đầu của Hiến pháp năm 1992 có đoạn ghi: “Quốc hội quyết định sửa đổi Hiến pháp năm 1980 để đáp ứng yêu cầu của tình hình và nhiệm vụ mới”.

Ba bản Hiến pháp 1959, 11980, 1992 đều là bản Hiến pháp sửa đổi bản Hiến pháp trước và được coi là một bản Hiến pháp mới thay cho Hiến pháp trước.

Lần này, nếu đọc kỹ dự kiến nội dung sửa đổi lời nói đầu và hơn 30 điều khoản của Hiến pháp 1992, ta thấy rõ cơ quan lập hiến không có ý định viết một bản Hiến pháp mới thay thế cho Hiến pháp 1992 như các bản sửa đổi Hiến pháp trước.

Nếu vậy, kỳ họp thông qua bản dự kiến sửa đổi này, Quốc hội sẽ ban hành một Nghị quyết hay một đạo luật hay một hình thức nào đó để bổ sung Hiến pháp. Tên gọi của văn bản đó sẽ được đặt như thế nào. Phải chăng là Luật sửa đổi Hiến pháp (Hoặc Nghị quyết sửa đổi Hiến pháp) hay Bản Hiến pháp bổ sung Hiến pháp 1992. Thực ra dù vấn đề này có quan trọng đến mức nào cũng chỉ thuộc về thủ tục và hình thức.

Vấn đề đặt ra là giai đoạn sắp tới có được coi là một giai đoạn mới phát triển về chất, nhiều mối quan hệ mới nảy sinh mà bản Hiến pháp 1992 chưa có thể dự kiến, chỉ đáp ứng được đòi hỏi của thời kỳ đầu chuyển đổi  nền kinh tế. Nếu coi bản Hiến pháp 1992 đã đủ tầm vóc đưa ra được các nguyên tắc cơ bản điều chỉnh các quan hệ của bối cảnh trong nước và thế giới bước vào thế kỷ 21, thời kỳ của nền kinh tế tri thức, như Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ IX, đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành một nước công nghiệp, thì phương án sửa đổi một số điều là hợp lý, nếu thấy Hiến pháp 1992 chưa đủ tầm vóc điều chỉnh các quan hệ mới nảy sinh theo các định hướng, mục tiêu của Nghị quyết Đại hội Đảng IX thì kinh ngiệm lịch sử nước ta đã chứng minh không ngần ngại gì mà không viết một bản Hiến pháp sửa đổi.

2. Nhà nước pháp quyền.

Bản dự kiến sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992 đã thể hiện vấn đề Nhà nước pháp quyền ở hai điều khoản: Điều 2 và Điều 12 của Hiến pháp.

Có thể hiểu là có hai ý kiến khác nhau mà Uỷ ban dự thảo đều đưa ra để thăm dò dư luận. Tuy nhiên về cách nêu vấn đề ở Điều 2 và Điều 12, ta có thể hiểu Uỷ ban dự thảo muốn chọn Điều 12.

Nhà nước pháp quyền theo nguyên nghiã của nó trong lịch sử phát triển các nhà nước trên thế giới, chỉ là một phương pháp quản lý xã hội, một cách sử dụng uy quyền của pháp luật, một cách phân công quyền lực trong bộ máy Nhà nước.

Tuy nhiên khi xây dựng Nhà nước pháp quyền để lãnh đạo xã hội thì Nhà nước pháp quyền lại quan hệ mật thiết với người sử dụng quyền lực với giai cấp cầm quyền nên Nhà nước pháp quyền  luôn luôn mang bản chất giai cấp, nó có thể là Nhà nước pháp quyền tư sản, phong kiến, xã hội chủ nghĩa.

Chính tính chất hai mặt đó của Nhà nước pháp quyền nên nó còn phải được nghiên cứu, tìm tòi, thiết kế, làm thử, tổng kết, nâng cao.

Đã nói đến Nhà nước pháp quyền tức là đã khẳng định giá trị của pháp luật, như là một đại lượng chung để đo hành vi của con người trong xã hội, không có phân biệt.

Nhà nước pháp quyền gắn liền với một xã hội công bằng, dân chủ, sự bảo đảm thực hiện công bằng, dân chủ gắn với quyền uy của pháp luật.

Xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, thực chất là Nhà nước lãnh đạo nền kinh tế trên cơ sở của nguyên tắc Hiến pháp về tự do kinh doanh của công dân, nên đã có kinh tế thị trường, chắc chắn sẽ phải có Nhà nước pháp quyền.

Nội dung của Nhà nước pháp quyền gắn liền với cách sử dụng quyền lực, cách phân công quyền lực và cách kiểm soát quyền lực.

Nhân dân là người nắm quyền lực Nhà nước và sử dụng quyền lực, uỷ các quyền đó cho cơ quan Nhà nước thông qua cơ quan dân cử, đoàn thể của mình, cộng đồng của mình và bản thân mình. Nguyên tắc đó chưa phản ánh đầy đủ trong Hiến pháp 1992 nên chỉ nói nhân dân sử dụng quyền lực Nhà nước (Điều 2) bằng cách thông qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân, mới chỉ là cơ quan dân cử (Điều 6).

Nhà nước pháp quyền thể hiện đặc sắc trong cách phân công quyền lực, phân công giữa quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp, phân cấp giữa chính quyền trung ương với chính quyền địa phương. Phân công và phân cấp không hợp lý, vi phạm các qui luật và nguyên tắc của tổ chức thường dẫn đến sự rối loạn chức năng, dẫn đến tình trạng chuyên quyền, độc quyền, đặc quyền, làm mờ nhạt pháp quyền. Điểm này không những thể hiện ở Điều 2, Điều 6, Điều 12 Hiến pháp 1992 mà còn thể hiện ở các điều nói về Quốc hội, Chính phủ, Toà án, Viện Kiểm sát, chính quyền địa phương mà chúng tôi sẽ trình bày ở phần sau trong bản góp ý này.

Cách kiểm soát quyền lực có rất nhiều hình thức từ kiểm soát hành vi hợp hiến của các đạo luật, pháp lệnh, nghị định đến việc kiểm soát các hành vi hợp hiến của hệ thống hành chính (Chính phủ, Bộ, Uỷ ban nhân dân), cả việc kiểm soát hành vi hợp hiến của hoạt động xét xử ( Toà án, Viện Kiểm sát). Trong số các hình thức kiểm soát quyền lực, quan niệm của Nhà nước pháp quyền nhấn mạnh đến việc kiểm soát tính hợp hiến của các hành vi hành chính, đặt gánh nặng xây dựng Nhà nước pháp quyền lên vai các nhà hành chính, bởi hoạt động cả các nhà hành chính luôn luôn va chạm đến quyền và lợi ích hàng ngày của công dân.

Những nội dung đó của Nhà nước pháp quyền cho phép không thể viết vấn đề xây dựng Nhà nước ở Điều 12 vì điều này chỉ đề cập đến việc quản lý bằng pháp luật, nghiêm chỉnh thi hành pháp luật, đấu tranh chống vi phạm, xử lý vi phạm, hầu như không nói đến vấn đề nguyên tắc sử dụng quyền lực Nhà nước, phân công và kiểm soát quyền lực.

Chúng tôi tán thành  nên để ở Điều 2 như bản dự thảo.

3. Vai trò Nhà nước.

Hiến pháp 1992 được ban hành vào những năm đầu của thời kỳ đổi mới kinh tế nên đã tập trung ưu tiên vào việc sửa đổi bổ sung về chế độ kinh tế và một số chế định khác nhằm xoá bỏ cơ chế kế hoạch hoá, tập trung, hiện vật và bao cấp của nền kinh tế được qui định trong Hiến pháp 1980.

Về bộ máy Nhà nước, tuy có một số thay đổi quan trọng như thiết lập lại chế độ Chủ tịch nước, thay thế Hội đồng Bộ trưởng thành Chính phủ do Thủ tướng đứng đầu. Các vấn đề khác của nền hành chính, nền tư pháp như vấn đề bộ máy hành chính ở cấp trung ương, chính quyền địa phương, cơ quan Toà án và Viện Kiểm sát hầu như vẫn giữ lại các nguyên tắc của Hiến pháp năm 1980. Hồi đó cũng đưa ra thảo luận nhiều lần nhưng vì chưa có điều kiện bàn kỹ nên đã để lại.

Một hệ thống hành chính và bộ máy tư pháp chưa có thay đổi nhiều đi vào quản lý một nền kinh tế đã được Hiến pháp 1992 sửa đổi thì đương nhiên sẽ nảy sinh nhiều vấn đề bất cập giữa kinh tế với Bộ máy quản lý nền kinh tế.

Lần này, sửa đổi Hiến pháp 1992 vấn đề bộ máy Nhà nước tuy được sửa đổi bổ sung tới 14 Điều, đều là những vấn đề cần thiết nhưng phần lớn là những vấn đề cụ thể, thuộc về thủ tục pháp lý như khi vắng Chủ tịch Quốc hội thì một Phó Chủ tịch được Chủ tịch uỷ nhiệm thay mặt lãnh đạo, khi Quốc hội hết nhiệm kỳ thì Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao tiếp tục làm nhiệm vụ đến khi có Quốc hội mới.

Mười bốn điều sửa đổi bổ sung về Bộ máy Nhà nước chưa đáp ứng được yêu cầu của sự phát triển, của tất yếu kinh tế, xã hội đang diễn ra, chưa tổng kết được các kinh nghiệm quí báu của công cuộc cải cách hành chính, tư pháp đã được thực hiện trong hơn một thập kỷ qua.

Trong nền kinh tế hiện vật và bao cấp, Nhà nước vừa thực hiện sự quản lý toàn diện đối với toàn xã hội mà còn nhận lấy trách nhiệm làm nhiều việc lẽ ra các cộng đồng dân cư, các cộng đồng xã hội, từng công dân, từng gia đình có thể đảm nhận thay Nhà nước.

Trong nền kinh tế thị trường, Nhà nước vừa tăng cường hiệu lực quản lý có hiệu lực hiệu quả, uy quyền, bảo đảm một trật tự kinh tế có kỷ cương phép nước, vừa có vai trò “bà đỡ”, khích lệ, động viên, hướng dẫn, tạo điều kiện, giúp đỡ cho nhân dân, từng công dân có điều kiện phát triển cả trong kinh tế và các lĩnh vực xã hội.

Nhà nước chỉ nên làm đích thực những việc cần làm, việc khác nên để dân bàn, dân làm, cộng đồng xã hội đảm nhận theo tinh thần các Nghị quyết của Đảng từ Đại hội VI đến nay.

Những đòi hỏi bức xúc về một cuộc cải cách Bộ máy Nhà nước, trọng tâm là cải cách nền hành chính đã trở thành một yêu cầu nội tại của cải cách kinh tế, như là một nguồn lực bên trong của sự phát triển kinh tế.

Không chỉ có yêu cầu của kinh tế mà nhân dân cũng nóng lòng mong đợi. Các sự kiện đã xảy ra ở một vài địa phương có mặt tiêu cực nhưng mặt tích cực là lòng dân.

Nhân dân đang có những câu hỏi phải chăng Nhà nước chỉ là một chủ thể cai quản, ban phát hay còn phải là một chủ thể, một tổ chức phục vụ cho các yêu cầu chính đáng, hợp pháp của dân. Câu trả lời có thể khác nhau nhưng đều phải theo một công thức Dân biết (Nhà nước cần công khai mọi tin tức) Dân bàn (Qui chế dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện mà cốt lõi là định chế bầu cử) Dân làm (công dân tự lo, tự giải quyết, tự tổ chức, tự thương lượng có sự quản lý chặt chẽ của Nhà nước) Dân kiểm tra (cơ chế kiểm soát quyền lực của nhân dân đối với cơ quan Nhà nước).

Như thế sự chuyển động về vai trò, chức năng, khối lượng công việc, qui mô tổ chức, phương pháp hoạt động, cách thức quản lý của Bộ máy Nhà nước, cả nền lập pháp, hành pháp, tư pháp là một tất yếu, một quá trình khách quan đang diễn ra liên tục.

Việc sửa đổi Hiến pháp 1992 về bộ máy Nhà nước, đề nghị nên hướng vào hai điểm cơ bản, thứ nhất về vai trò, chức năng của Nhà nước nói chung, thứ hai là vai trò cụ thể của các cơ quan Quốc hội, Chính phủ, Toà án, Viện Kiểm sát, chính quyền địa phương.

Đề nghị nên sử dụng phương pháp mà Uỷ ban dự thảo đã thực hiện trong việc sửa đổi các Điều 8, 9, 10, 56, 63, 96 thay thế thuật ngữ “viên chức” thành thuật ngữ “công chức” để thống nhất cách dùng thuật ngữ pháp lý. Nếu Uỷ ban dự thảo chấp nhận phương pháp này thì các thuật ngữ “Nhà nước thống nhất quản lý”, “Nhà nước thực hiện”, “Nhà nước đầu tư”, “Nhà nước phát triển cân đối”, “Nhà nước phát triển nền kinh tế”, “Nhà nước xây dựng và thực hiện”, “Nhà nước mở rộng giao lưu”. “Nhà nước phát huy”...rải rác ghi trong Hiến pháp 1992 từ Điều 5 đến Điều 82 cần thay thế bằng một thuật ngữ thích hợp hơn tuỳ vào nội dung của mỗi điều. Chẳng hạn có thể sử dụng thuật ngữ “Nhà nước và xã hội”, “Nhà nước, xã hội và gia đình”, “Nhà nước cùng các đoàn thể”...

 4. Vị trí pháp lý của Quốc hội, Chính phủ, Toà án.

Vấn đề kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản pháp luật.

Hiến pháp 1992 qui định về vị trí pháp lý của Quốc hội, Chính phủ, Toà án như sau:

-Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam (Điều 83).

-Uỷ ban Thường vụ Quốc hội là cơ quan thường trực của Quốc hội (Điều 90).

-Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam (Điều 109).

-Toà án Nhân dân Tối cao là cơ quan xét xử cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam (Điều 134).

Cách viết đó có điểm không thật chính xác, có thể tạo nên cách hiểu khác nhau về vị trí của 4 cơ quan kể trên. Trong thực tế vận hành bộ máy chúng tôi không thật rõ Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hôị hay Uỷ ban thường vụ Quốc hội là cơ quan chấp hành của Quốc hội.

Nếu Chính phủ là cơ quan hành chính cao nhất của đất nước thì với vị trí đó Chính phủ có chỉ huy toàn bộ hoạt động hành chính của mọi cơ quan Nhà nước hiện nay?

Nếu Toà án Nhân dân Tối cao là cơ quan xét xử cao nhất thì các bản án của Toà án Nhân dân Tối cao có chịu một thủ tục giám sát kiểm tra nào không.

Về vấn đề này cũng cần xem đến cơ chế kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp của các đạo luật, pháp lệnh và những văn bản dưới luật.

Hiến pháp 1992 qui định một cơ chế kiểm tra (bãi bỏ, huỷ bỏ, đình chỉ việc thi hành) văn bản pháp luật như sau”

-Quốc hội kiểm tra văn bản của Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Toà án Nhân dân Tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân Tối cao.

-Uỷ ban thường vụ Quốc hội kiểm tra văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án nhân dân Tối cao, Viện Kiểm sát Nhân dân Tối cao, Hội đồng Nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.

-Thủ tướng Chính phủ kiểm tra văn bản của Bộ trưởng, của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban Nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.

- Viện Kiểm sát nhân dân Tối cao kiểm tra (kháng nghị) văn bản của các Bộ. Viện Kiểm sát nhân dân kiểm tra (kháng nghị) văn bản của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân cùng cấp.

-Hội đồng nhân dân cấp trên kiểm tra Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp dưới.

-Chủ tịch Uỷ ban nhân dân kiểm tra văn bản của Hội đồng nhân dân cấp dưới và của các cơ quan hành chính địa phương.

Gần 10 năm thực hiện Hiến pháp, chúng ta chưa thấy Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội bãi bỏ, huỷ bỏ hay đình chỉ thi hành một văn bản nào của Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ-Giữa Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ với các Bộ, chính quyền địa phương, cơ chế kiểm tra này hầu như cũng rất ít thực hiện mặc dù một số văn bản của các Bộ, chính quyền địa phương có dấu hiệu trái Hiến pháp, Luật.

Tình trạng không vận hành được cơ chế này có thể có nhiều nguyên nhân nhưng xét riêng bản thân cơ chế thì nó có một số nhược điểm.

Hiến pháp 1992 không giao cho cơ quan nào đánh giá tình trạng hợp hiến của các đạo luật.

Hiến pháp 1992 giao cho Quốc hội quyền bãi bỏ văn bản của Chủ tịch nước. Qui định này khó thực hiện vì văn bản của Chủ tịch nước hiện nay gồm hai loại:

-Các Lệnh công bố Luật, Pháp Lệnh, Lệnh của Chủ tịch nước không thể bị bãi bỏ vì nó công bố các văn bản của Quốc hội.

-Các quyết định có tính cá biệt (bổ nhiệm, phong hàm sĩ quan, cử và triệu hồi đại sứ).

Loại văn bản cá biệt của Chủ tịch nước nếu muốn đánh giá về tính hợp hiến hay vi hiến phải có một cơ chế khác không dùng cơ chế bãi bỏ.

 Hiến pháp 1992 giao cho Uỷ ban thường vụ Quốc hội đình chỉ việc thi hành các văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án Nhân dân Tối cao, Viện Kiểm sát Nhân dân Tối cao trái Hiến pháp, luật, Nghị quyết của Quốc hội và trình Quốc hội huỷ bỏ các văn bản đó-Đồng thời Uỷ ban thường vụ Quốc hội có quyền huỷ bỏ văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án Nhân dân Tối cao, Viện Kiểm sát Nhân dân Tối cao nếu văn bản đó trái với Pháp Lệnh, Nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội (Điều 90 Điểm 5). Về thẩm quyền của Quốc hội ghi ở điểm 9 Điều 84 không thấy nói đến quyền huỷ bỏ văn bản-Vấn đề đặt ra là hai chế độ bãi bỏ và huỷ bỏ văn bản có thể khác nhau về mặt pháp lý hoặc nếu không khác nhau thì Hiến pháp 1992 đã dùng thuật ngữ không chính xác.

Chúng tôi xin gợi ra một số điểm xung quanh các điều khoản đã dẫn ra để cơ quan lập hiến xem xét.

5. Chính quyền địa phương.

Dự kiến sửa đổi, bổ xung Hiến pháp 1992 tập trung vào một điều khoản (Điều 123) qui định vấn đề bổ nhiệm Chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp.

Điểm bổ sung đó, chúng tôi cho là phù hợp với yêu cầu quản lý hiện nay của Chính phủ, Uỷ ban Nhân dân cấp trên đối với cấp dưới.

Tuy nhiên, nếu chỉ có một điểm được sửa đổi, e rằng chưa đáp ứng được thực tiễn của cuộc sống hiện tại.

Trước hết lầ vấn đề phân định hệ cấp thẩm quyền trong hệ thống bộ máy Nhà nước.

Cấp chính quyền địa phương chủ yếu là cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương tuy đã được trung ương phân cấp trong nhiều đợt nhưng vẫn còn nhiều định chế chưa rành mạch, đầy đủ, rõ ràng.

Ít nhất có bốn định chế lớn:

 Một là: những việc mà địa phương được toàn quyền quyết định trên cơ sở pháp luật, không cần xin ý kiến của cơ quan trung ương hoặc cơ quan hành chính cấp trên. Đối với những việc này, cấp trên chỉ thực hiện thanh tra kiểm tra, giám sát nếu thấy hiện tượng vi phạm thì đình chỉ hoặc huỷ bỏ, đó là những việc nào?

Hai là: phân cấp cho chính quyền địa phương nông thôn có khác chính quyền đô thị không? Giữa đơn vị lớn, vừa, nhỏ có gì phân biệt.

Ba là: giải quyết các mối quan hệ giữa Chính phủ, các Bộ với chính quyền địa phương theo hướng phân biệt. Những việc giao toàn quyền quyết định cho địa phương như trên đã đề cập; những việc giao cho địa phương thực hiện nhưng Chính phủ, Bộ, Tổng cục giữ quyền chuẩn y trước khi thực hiện. Những việc này trước khi làm, địa phương phải báo cáo lên xin ý kiến Chính phủ, Bộ, Tổng cục; những việc mà Chính phủ, Bộ, Tổng cục tự làm không giao cho chính quyền địa phương nhưng cũng phải qui định rõ ràng các mối quan hệ.

Bốn là: trong mỗi cấp chính quyền cần có sự phân định thẩm quyền quyết nghị với thẩm quyền chấp hành để làm cơ sở cho việc xác định chức năng, quyền hạn của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp. Làm rõ được thẩm quyền quyết nghị với thẩm quyền chấp hành sẽ góp phần khắc phục được tình trạng hoạt động hình thức cuả Hội đồng nhân dân.

Hội đồng nhân dân cần trở thành cơ quan dân cử thực sự đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân địa phương, có thực quyền quyết định những vấn đề có tính địa phương và những vấn đề đã phân cấp cho địa phương.

Thực quyền đó là quyền tự quyết định trong phạm vi một địa bàn lãnh thổ và trong khuôn khổ pháp luật về khối lượng công việc địa phương nhằm phát huy mặt tích cực của cộng đồng dân cư với đơn vị hành chính của mình, với quê hương mình, làm sống động sinh hoạt dân chủ chính trị tại các địa phương trong thời kỳ phát triển mới.

Hội đồng nhân dân cần được giao thẩm quyền, có một ngân sách riêng, ngân sách này thu từ một số loại thuế mà pháp luật đã quy định, một phần của ngân sách do trung ương điều tiết về, một phần thu từ các hoạt động riêng của địa phương.

Hội đồng nhân dân có thẩm quyền xây dựng quy hoạch, kế hoạch phát triển các lĩnh vực thuộc địa phương, quyết định kế hoạch đầu tư dựa vào nguồn ngân sách được phân cấp và huy động sức dân trong địa phương, quyết định những vấn đề về tổ chức và nhân sự đã được phân cấp đối với bộ máy chính quyền địa phương, giám sát cơ quan hành chính.

NHẤN MẠNH ĐẾN THỰC QUYỀN CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN LÀ ĐỂ KHẮC PHỤC TÌNH TRẠNG HOẠT ĐỘNG HÌNH THỨC, QUYỀN THÌ KHÔNG CÓ BAO NHIÊU NHƯNG VIẾT TRONG HIẾN PHÁP VÀ LUẬT LẠI QUI ĐỊNH RẤT LỚN, HẦU NHƯ ĐƯỢC COI LÀ MỘT QUỐC HỘI ĐỊA PHƯƠNG. CŨNG KHÔNG NÊN COI HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN NHƯ LÀ MỘT CƠ QUAN DÂN CỬ, CÓ HỆ THỐNG DỌC TỪ QUỐC HỘI XUỐNG 3 CẤP HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN.

Về Ủy ban nhân dân với tư cách là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, đồng thời là cơ quan cấp dưới của hệ thống hành chính thống nhất từ Chính phủ đến Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện, cấp cơ sở, không phải là cơ quan có thẩm quyền quyết nghị mà chỉ là cơ quan có thẩm quyền chấp hành, không thể hoạt động giống như Hội đồng nhân dân mà hoạt động cơ bản là phải theo chế độ cá nhân chịu trách nhiệm. Các chức danh chủ tịch ủy ban nhân dân đến phó chủ tịch, giám đốc sở, phó giám đốc, các trưởng phòng, các chuyên viên phải tự chịu trách nhiệm công việc của mình trước pháp luật. Việc thành lập Tòa Hành chính để xử lý các hành vi hành chính bị khiếu kiện đã chứng minh quan điểm của Đảng, Nhà nước ta về sự phân định thẩm quyền quyết nghị của Hội đồng nhân dân với thẩm quyền chấp hành của Ủy ban nhân dân, trong đó nêu rõ những hành vi hành chính thuộc thẩm quyền chấp hành của Ủy ban nhân dân có thể bị khiếu kiện trước Tòa án hành chính.

Chế độ cá nhân chịu trách nhiệm sẽ làm cho nền hành chính tăng thêm hiệu lực và hiệu quả quản lý nhà nước.

Đồng thời với tư cách là cơ quan có thẩm quyền chấp hành, Ủy ban nhân dân là bộ phận thống nhất của hệ thống hành chính, là cơ quan cấp dưới của cơ quan hành chính cấp trên, một cơ thể thống nhất của nền hành chính nhà nước dưới sự chỉ đạo, điều hành của Chính phủ.

Như vậy, Ủy ban nhân dân chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân về thi hành các Nghị quyết của Hội đồng nhân dân, đồng thời chịu trách nhiệm thi hành mệnh lệnh của cơ quan hành chính cấp trên về những vấn đề được giao quyền hoặc ủy quyền.

Đề nghị cơ quan lập hiến chấp nhận việc sửa đổi bổ sung Điều 119, 120, 124 của Hiến pháp năm 1992 quy định về vị trí, vai trò của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân.

 

6. Tòa án nhân dân - Viện Kiểm sát nhân dân.

Dự kiến sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992 về Tòa án gồm Điều 128 quy định thời gian làm việc của Chánh án tòa án nhân dân tối cao khi Quốc hội hết nhiệm kỳ và Điều 131 về thủ tục xét xử rút gọn.

Dự kiến sửa đổi, bổ sung về Viện kiểm sát gồm Điều 137 quy định điều chỉnh lại chức năng của Viện kiểm sát. Điều 138 quy định thời gian làm việc của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao khi Quốc hội hết nhiệm kỳ và Điều 140 quy định nội dung báo cáo của Viện kiểm sát địa phương trước Hội đồng nhân dân.

Khi biên tập Hiến pháp 1992, chương về chế độ kinh tế và một số chế định về văn hóa, xã hội, khoa học được sửa nhiều hơn các chương quy định về Nhà nước (Quốc hội, Chính phủ, Tòa án, Viện Kiểm sát, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân) và trong các chương về Nhà nước thì chương quy định về Tòa án, Viện kiểm sát ít được sửa đổi, bổ sung so với chương về cơ quan lập pháp và hành pháp. Vì vậy, khi ban hành Hiến pháp 1992 đã có nhiều ý kiến nêu lên những bất hợp lý, chưa chính xác, chưa đáp ứng được yêu cầu thực tế trong chương quy định về Tòa án, Viện kiểm sát. Dự kiến sửa đổi, bổ sung các điều kể trên chưa thật đầy đủ so với yêu cầu của cuộc sống và các Nghị quyết của Đảng đã đề cập.

Điều 126 Hiến pháp 1992 quy định: “Nhiệm vụ chung của Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân là bảo vệ pháp chế xã hội chủ nghĩa và quyền làm chủ của nhân dân ; bảo vệ tài sản của Nhà nước, của tập thể; bảo vệ tính mạng, tài sản, tự do, danh dự và nhân phẩm của công dân”. Đây là điểm cần được sửa đổi.

Nhiệm vụ bảo vệ pháp chế, bảo vệ chế độ không chỉ của Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân mà của các cơ quan khác, nhất là cơ quan hành pháp, đứng đầu là Chính phủ. Các Điều 109, 112 Hiến pháp nói rõ điểm này. Nói chính xác thì Tòa án nhân dân có nhiệm vụ xét xử các vụ án hình sự, dân sự, Viện kiểm sát nhân dân có nhiệm vụ kiểm sát việc tuân theo pháp luật, thực hành quyền công tố. Thông qua việc thực hiện các nhiệm vụ đó, Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân góp phần bảo vệ pháp chế và chế độ.

Hơn nữa, Điều 126 đã quy định nhiệm vụ của Viện kiểm sát, đến Điều 137 lại quy định thêm nhiệm vụ của Viện kiểm sát, hai điều đó cần được điều chỉnh cho ăn khớp, thống nhất.

Điều 127 Hiến pháp 1992 nói về các cơ quan xét xử của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, trong đó quy định việc thành lập ở cơ sở các tổ chức hòa giải của nhân dân để giải quyết những vụ việc vi phạm pháp luật và tranh chấp nhỏ trong nhân dân là không hợp lý, vì các tổ chức này không phải là cơ quan xét xử mà chỉ là các tổ chức hòa giải hoạt động dưới sự hướng dẫn và chỉ đạo của cơ quan tư pháp (Bộ tư pháp và các Sở tư pháp, phòng tư pháp, tư pháp xã, phường) là hoạt động thuộc lĩnh vực hành pháp, do Chính phủ quản lý. Vì vậy, việc thành lập và hoạt động của các tổ hòa giải nếu có ghi trong Hiến pháp thì cũng không nên để ở chương nói về Tòa án nhân dân mà nên để ở chương nói về Chính phủ.

Về nguyên tắc hai cấp xét xử là nguyên tắc truyền thống của tổ chức hoạt động Tòa án, liên quan đến Điều 134 cũng cần được xem xét, nghiên cứu sửa đổi để bảo đảm tính khách quan, công bằng, dân chủ trong hoạt động xét xử. Hiện nay, cách tổ chức Tòa án ở nước ta không hoàn toàn theo nguyên tắc này mà thiên về cách tổ chức theo địa hạt hành chính, hệ cấp thẩm quyền bị xen kẽ, Tòa án ở cấp tỉnh, Tòa án tối cao đều xét xử cả sơ thẩm, phúc thẩm, giám đốc thẩm.

Điều 132 Hiến pháp 1992 quy định bảo đảm quyền bào chữa của bị cáo. Quyền bào chữa của bị cáo là một quyền tố tụng cơ bản nhất, có tính bao trùm và cũng là nơi hội tụ của các quyền khác mà pháp luật tố tụng dành cho họ để chống lại sự buộc tội, bảo vệ chính mình. Vì vậy, nếu Hiến pháp chỉ quy định “quyền bào chữa của bị cáo được bảo đảm” là chưa đủ, mà cần tuyên bố rõ “bị cáo có quyền bào chữa, các cơ quan tiến hành tố tụng phải bảo đảm để bị cáo thực hiện quyền này”.Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị nêu rõ bị cáo “được tự bào chữa hoặc nhờ sự giúp đỡ về pháp lý do mình chọn, trong trường hợp do lợi ích của công lý đòi hỏi, phải bố trí cho người đó một sự giúp đỡ về pháp lý mà không phải trả tiền nếu người đó không có điều kiện trả”. Qui định này của Công ước cũng đáng được lưu ý khi nghiên cứu sửa qui định của Hiến pháp về bảo đảm quyền bào chữa của bị cáo. Thực tế hoạt động tố tụng hình sự cho thấy có không ít trường hợp bị cáo không có điều kiện thuê luật sư bào chữa. Do đó cần khẳng định quyền bào chữa của bị cáo và trách nhiệm của các cơ quan tiến hành tố tụng, không riêng gì Toà án bảo đảm quyền này cho bị cáo.

Về chức năng, nhiệm vụ của Viện kiểm sát, chúng tôi hoan nghênh dự kiến bỏ công việc kiểm sát việc tuân theo pháp luật (thường gọi là kiểm sát chung). Tuy nhiên trong dự kiến bổ sung có đề cập đến việc kiểm sát các hoạt động tư pháp của Viện kiểm sát. Cần định rõ phạm vi của việc kiểm sát hoạt động tư pháp vì hoạt động tư pháp rất rộng không chỉ là hoạt động của cơ quan công an, tòa án, thi hành án mà còn bao gồm nhiều hoạt động của Bộ tư pháp, Sở tư pháp.

Về chức năng thực hành quyền công tố của Viện kiểm sát, chúng tôi cho rằng đây là chức năng chính của Viện kiểm sát. Hầu hết các nước trên thế giới đều gọi là Viện Công tố, với nhiệm vụ đưa người phạm tội ra Tòa để xét xử. Cơ quan công tố thường nằm trong Chính phủ, hoạt động công tố thuộc lĩnh vực hành pháp.

Ở nước ta, theo qui định của Hiến pháp năm 1992 thì Chính phủ được xác định là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, có nhiệm vụ bảo đảm, tôn trọng và chấp hành Hiến pháp và pháp luật (Điều 109), bảo đảm việc thi hành pháp luật trong các cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang và công dân; thi hành những biện pháp bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, bảo vệ tài sản, lợi ích của Nhà nước  và của xã hội, bảo vệ môi trường, bảo đảm an ninh quốc gia và trật tự an toàn xã hội (Điều 112). Có thể nói Chính phủ là cơ quan thực hiện quản lý Nhà nước về mọi mặt của đời sống xã hội, và để làm được việc này, Chính phủ được áp dụng các biện pháp bảo đảm thực thi Hiến pháp và pháp luật. Một trong những biện pháp quan trọng bảo đảm việc thực thi Hiến pháp và pháp luật là xử lý những hành vi vi phạm pháp luật, trong đó có hành vi phạm tội (xin chú ý là xử lý chứ không phải là xét xử). Hiện nay Chính phủ chỉ có quyền xử lý đối với những vi phạm pháp luật ít nghiêm trọng (vi phạm hành chính, vi phạm kỷ luật), còn có những hành vi vi phạm pháp luật đến mức tội phạm thì Chính phủ không có quyền gì, kể cả quyền đưa người phạm tội ra Toà để xét xử. Thực tế đấu tranh chống tội phạm nói chung và đấu tranh chống tham những buôn lậu nói riêng đã cho thấy không ít trường hợp các cơ quan thuộc Chính phủ thấy cần phải đưa những vụ việc vi phạm ra Toà xét xử nhưng nếu Viện Kiểm sát nhân dân không truy tố thì cũng không thể đưa ra Toà án được. Có thể nói đây là một trong những nguyên nhân quan trọng làm kém hiệu lực của Bộ máy quản lý.

        Chúng tôi cũng nhận thức rằng không thể một sớm một chiều thay đổi ngay những điều quá lớn, nhưng cũng cần ghi nhận để tiếp tục nghiên cứu.

 

Chuyên đề 4:

 

MỘT SỐ Ý KIẾN VỀ VIỆC SỬA ĐỔI CÁC QUY ĐỊNH TRONG HIẾN PHÁP 1992 LIÊN QUAN ĐẾN VAI TRÒ CỦA NHÀ NƯỚC

                                                 

CN.Đinh Mai Phương – CN.Nguyễn Văn Cương*

 

Hiến pháp 1992 của nước CHXHCN Việt Nam được ban hành trong bối cảnh công cuộc cải cách, đổi mới của nước ta bước vào năm thứ 6. Khi đó, đất nước đang ở chặng đường đầu của quá trình chuyển đổi kinh tế, từ cơ chế kinh tế kế hoạch hoá tập trung (ở đó Nhà nước là trung tâm và là chủ thể của hầu hết các hoạt động kinh tế, văn hoá, chính trị) chuyển sang cơ chế thị trường (ở đó, Nhà nước chỉ đóng vai trò là người quản lý vĩ mô nền kinh tế và đời sống xã hội bằng chính sách, pháp luật).

Trong bối cảnh đó, với kinh nghiệm của 6 năm đổi mới, cải cách, bằng sự chủ động sáng tạo của Đảng ta, nhiều quan điểm lớn về kinh tế, chính trị, văn hoá, xã hội phù hợp với cơ chế kinh tế mới đã được khẳng định nhưng không ít vấn đề còn chưa được giải quyết một cách rõ ràng, trong đó như văn kiện Đại hội Đảng IX đã nêu, phải kể đến việc xây dựng mô hình phát triển kinh tế ở nước ta (vấn đề xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa), xác định vai trò của Nhà nước, vai trò của xã hội, vai trò của thị trường, sự phân chia trách nhiệm giữa Nhà nước và xã hội, thị trường trong việc thực hiện các mục tiêu kinh tế, xã hội. Chính vì chưa xác định một cách rõ ràng vai trò của Nhà nước và xã hội, thị trường tương ứng với mô hình kinh tế mới, trong các quy định của Hiến pháp 1992 về vai trò của Nhà nước, không ít quy định còn mang dấu ấn khá rõ nét của cơ chế bao cấp. Đó là các quy định của Hiến pháp thể hiện tinh thần Nhà nước không chỉ thực hiện chức năng quản lý mà còn đảm nhận trách nhiệm tự làm hàng loạt những công việc mà thật ra xã hội có thể và phải tự làm còn Nhà nước chỉ cần đóng vai trò là người quản lý, tạo hành lang hoặc hỗ trợ, tạo cú hích ban đầu. Thật vậy, hầu như ở tất cả các chương về chế độ chính trị, kinh tế, văn hoá, khoa học, giáo dục, an ninh, quốc phòng, quyền nghĩa vụ cơ bản của công dân có thể bắt gặp liên tục các cụm từ thể hiện tinh thần đó. Cụ thể, trong các chương vừa nêu[31], có tới 5 cụm từ "Nhà nước phát triển", 3 từ "Nhà nước xây dựng", 3 từ "Nhà nước thực hiện", 5 cụm từ "Nhà nước tạo điều kiện", 2 cụm từ "Nhà nước đầu tư", 1 cụm từ "Nhà nước ưu tiên đầu tư", 1 cụm từ "Nhà nước đầu tư và khuyến khích tài trợ". Trong khi đó, cụm từ "Nhà nước và xã hội thực hiện...", "Nhà nước, xã hội và gia đình thực hiện.." tuy có được sử dụng song rất thưa thớt.

Đến nay, khi đất nước đã bước vào năm thứ 16 của công cuộc cải cách, đổi mới với những bước tiến vượt bậc về điều kiện kinh tế, chính trị, xã hội, nhiều quan điểm, chủ trương mới giải quyết các vấn đề quan trọng của công cuộc cải cách, đổi mới đã được khẳng định một cách dứt khoát hoặc được làm sáng tỏ hơn, trong đó có vấn đề xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, vấn đề xác định vai trò của Nhà nước, việc phân chia trách nhiệm của Nhà nước và xã hội trong sự vận hành của nền kinh tế mới. Từ Nhà nước của cơ chế kế hoạch hoá tập trung, trong đó Nhà nước trực tiếp tổ chức, điều hành hầu hết các hoạt động kinh tế, xã hội, ôm đồm và làm thay các công việc của xã hội, chuyển sang Nhà nước tôn trọng sự vận hành khách quan của xã hội, tập trung làm tốt chức năng quản lý vĩ mô và tạo môi trường pháp lý[32] cho các hoạt động kinh tế, xã hội phát triển, giảm bớt những can thiệp không cần thiết vào đời sống kinh tế xã hội.

Sự thay đổi trong quan điểm, chủ trương về vai trò của Nhà nước như vậy làm cho không ít các quy định có nội dung thể hiện sự ôm đồm, làm thay xã hội của Nhà nước trong Hiến pháp 1992 trở nên không còn phù hợp. Cụ thể:

Thứ nhất, vai trò của Nhà nước trong việc phát triển kinh tế. Điều 15 Hiến pháp 1992 quy định: "Nhà nước phát triển nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần theo cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước, theo định hướng xã hội chủ nghĩa". Đọc điều khoản này, người ta dễ lầm tưởng "nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần theo cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước, theo định hướng xã hội chủ nghĩa" (nay được gọi thống nhất trong văn kiện Đại hội IX là nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa) là sản phẩm được sinh ra, được kiến tạo bởi Nhà nước. Mặc dù, có một sự thật không thể phủ nhận là trong những năm đầu của công cuộc cải cách, đổi mới, Nhà nước đóng vai trò rất tích cực trong việc chuyển đổi nền kinh tế từ cơ chế kế hoạch hoá tập trung sang cơ chế thị trường, song điều đó không có nghĩa là Nhà nước đẻ ra kinh tế thị trường, sự thật Nhà nước chỉ tạo cú hích ban đầu, đồng thời công nhận, bảo vệ và hỗ trợ sự vận hành của nó thông qua việc thực thi chính sách và pháp luật. Thực tiễn cải cách, đổi mới hơn 16 năm qua ở Việt Nam cho thấy, mỗi bước tiến của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam là một bước Nhà nước giảm bớt sự can thiệp trực tiếp không cần thiết vào sự vận hành của nền kinh tế, một bước Nhà nước xác định đúng hơn vai trò, phạm vi công việc mà mình cần làm để phục vụ nhân dân, phục vụ xã hội. Chính vì thế, việc sử dụng cụm từ "Nhà nước phát triển nền kinh tế..." trong Điều 15 là chưa thực sự chuẩn xác. Đối chiếu với quan điểm đã được khẳng định trong Văn kiện Đại hội Đảng IX: "Nhà nước tôn trọng nguyên tắc và cơ chế hoạt động khách quan của thị trường, tạo điều kiện phát huy mặt tích cực, đồng thời khắc phục, hạn chế những tác động tiêu cực của thị trường. Nhà nước tập trung làm tốt chức năng hoạch định chiến lược, quy hoạch và kế hoạch định hướng phát triển, thực hiện những dự án trọng điểm bằng nguồn lực tập trung; đổi mới thể chế quản lý, cải thiện môi trường đầu tư, kinh doanh; điều tiết thu nhập hợp lý; xây dựng pháp luật và kiểm tra giám sát việc thực hiện; giảm mạnh sự can thiệp trực tiếp bằng biện pháp hành chính vào hoạt động sản xuất, kinh doanh. Đơn giản hóa các thủ tục hành chính; công khai hóa và thực hiện đúng trách nhiệm và quyền hạn của các cơ quan nhà nước trong quan hệ với doanh nghiệp và nhân dân; kiên quyết xóa bỏ những quy định và thủ tục mang nặng tính hành chính quan liêu, bao cấp, kìm hãm sự phát triển của lực lượng sản xuất, gây phiền hà, sách nhiễu cho doanh nghiệp và nhân dân" càng cho chúng ta thấy sự chưa phù hợp của việc sử dụng cụm từ vừa nêu.

Vì vậy, đã đến lúc cần thay cụm từ "Nhà nước phát triển..." trong Điều 15 Hiến pháp 1992 bằng cụm từ "Nhà nước công nhận và tạo môi trường pháp lý cho..." cho phù hợp với yêu cầu mới.

Đồng thời, nhân dịp sửa Hiến pháp lần này, cũng nên thay cụm từ "nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần theo cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước, theo định hướng xã hội chủ nghĩa" bằng cụm từ "nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa" cho phù hợp với Văn kiện Đại hội IX.

Thứ hai, vai trò của Nhà nước trong các lĩnh vực văn hóa, giáo dục, khoa học, công nghệ.

Nghiên cứu kỹ Hiến pháp, chúng ta dễ nhận thấy một điều là, không ít quy định của Hiến pháp thể hiện quan niệm cũ, tư duy cũ: Nhà nước bao cấp, ôm đồm các công việc phát triển văn hoá, giáo dục. Cụ thể: Điều 31 Hiến pháp 1992 quy định: "Nhà nước tạo điều kiện để công dân phát triển toàn diện, giáo dục ý thức công dân, sống và làm việc theo Hiến pháp và pháp luật, giữ gìn thuần phong mỹ tục, xây dựng gia đình có văn hóa, hạnh phúc, có tinh thần yêu nước, yêu chế độ xã hội chủ nghĩa, có tinh thần quốc tế chân chính, hữu nghị và hợp tác với các dân tộc trên thế giới". Điều 32 Hiến pháp 1992 quy định: "…Nhà nước…đầu tư phát triển văn hoá, văn học, nghệ thuật, tạo điều kiện để nhân dân được thưởng thức những tác phẩm văn học, nghệ thuật có giá trị; bảo trợ để phát triển các tài năng sáng tạo văn hóa, nghệ thuật. Nhà nước phát triển các hình thức đa dạng của hoạt động văn học, nghệ thuật, khuyến khích các hoạt động văn học, nghệ thuật quần chúng". Điều 33 Hiến pháp 1992 quy định: "Nhà nước phát triển công tác thông tin, báo chí, phát thanh, truyền hình, điện ảnh, xuất bản, thư viện và các phương tiện thông tin đại chúng khác. Nghiêm cấm những hoạt động văn hoá, thông tin làm tổn hại lợi ích quốc gia, phá hoại nhân cách, đạo đức và lối sống tốt đẹp của người Việt Nam". Điều 35 Hiến pháp 1992 quy định: "…Nhà nước phát triển giáo dục nhằm nâng cao dân trí, đào tạo nhân lực, bồi dưỡng nhân tài...". Điều 36 Hiến pháp 1992 khẳng định "…Nhà nước phát triển cân đối hệ thống giáo dục: giáo dục mầm non, giáo dục phổ thông, giáo dục nghề nghiêp, giáo dục đại học và sau đại học, phổ cập giáo dục tiểu học, xoá nạn mù chữ; phát triển các hình thức trường quốc lập, dân lập và các hình thức giáo dục khác. Nhà nước ưu tiên đầu tư cho giáo dục, khuyến khích các nguồn đầu tư khác".

Trong khi đó, thực tiễn thực hiện chủ trương xã hội hoá trong thời gian qua đã cho thấy, không ít hoạt động trong các lĩnh vực này có thể để xã hội tự làm hoặc có thể thu hút thêm nguồn vốn đầu tư từ xã hội, để Nhà nước và xã hội cùng làm. Sự phát triển mạnh mẽ của hệ thống trường tư thục, bán công, hệ thống tổ chức văn hoá, nghệ thuật, báo chí, xuất bản được tự hạch toán kinh doanh trong thời gian qua là minh chứng không thể phủ nhận về tính đúng đắn của chủ trương này. Xuất phát từ cơ sở đó, Văn kiện Đại hội Đảng IX lại một lần nữa khẳng định nhất quán việc thực hiện chủ trương xã hội hoá các hoạt động văn hoá, giáo dục, nghệ thuật. Văn kiện khẳng định trong thời gian tới cần "tăng nhanh mức đầu tư của Nhà nước và xã hội cho sự nghiệp phát triển văn hoá", "tăng đầu tư cho giáo dục từ ngân sách Nhà nước, đẩy mạnh xã hội hoá giáo dục, đào tạo. Khuyến khích mạnh mẽ các thành phần kinh tế đầu từ phát triển giáo dục ở tất cả các bậc học, đáp ứng nhu cầu đa dạng của xã hội".

Như vậy, có thể thấy, chủ trương phát triển văn hoá, giáo dục trong Hiến pháp 1992 có nhiều điểm không còn phù hợp với thực tiễn đổi mới, cải cách hiện nay và cần được sửa đổi thông qua việc ghi nhận chủ trương xã hội hoá các hoạt động này trong Hiến pháp. Khi đó, các cụm từ "Nhà nước phát triển", "Nhà nước đầu tư"... nên thay bằng cụm từ "Nhà nước và xã hội phát triển", "Nhà nước và xã hội đầu tư"...

Tương tự, đối với lĩnh vực khoa học, công nghệ, chúng ta cũng không khó khăn khi tìm các điều khoản của Hiến pháp còn mang dấu ấn của tư duy cũ, Nhà nước ôm đồm, bao cấp, làm thay xã hội trong việc phát triển khoa học, công nghệ, chưa xác định đúng chỗ đứng của Nhà nước, chưa xác định đúng vai trò của xã hội. Cụ thể, Điều 37 Hiến pháp 1992 quy định: "…Nhà nước xây dựng và thực hiện chính sách khoa học, công nghệ quốc gia; xây dựng nền khoa học, công nghệ tiên tiến; phát triển đồng bộ các ngành khoa học nhằm xây dựng luận cứ khoa học cho việc định ra đường lối, chính sách và pháp luật, đổi mới công nghệ, phát triển lực lượng sản xuất, nâng cao trình độ quản lý, bảo đảm chất lượng và tốc độ phát triển của nền kinh tế; góp phần bảo đảm quốc phòng, an ninh quốc gia". Điều 38 Hiến pháp 1992 quy định: "Nhà nước đầu tư và khuyến khích tài trợ cho khoa học bằng nhiều nguồn vốn khác nhau, ưu tiên cho những hướng khoa học, công nghệ mũi nhọn; chăm lo đào tạo và sử dụng hợp lý đội ngũ cán bộ khoa học, kỹ thuật nhất là những người có trình độ cao, công nhân lành nghề và nghệ nhân; tạo điều kiện để các nhà khoa học sáng tạo và cống hiến; phát triển nhiều hình thức tổ chức, hoạt động nghiên cứu khoa học, gắn nghiên cứu khoa học với nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội, kết hợp chặt chẽ giữa nghiên cứu khoa học, đào tạo với sản xuất, kinh doanh".

Thực tiễn thực hiện chủ trương xã hội hoá lĩnh vực khoa học công nghệ trong thời gian qua đã cho thấy, việc tiếp tục ôm đồm, bao cấp, làm thay của Nhà nước vừa không tạo động lực phát triển khoa học, công nghệ, vừa cản trở sự huy động các nguồn lực của xã hội đầu tư phát triển lĩnh vực này. Việc xã hội hoá lĩnh vực khoa học, công nghệ, phát triển thị trường khoa học, công nghệ là hướng đi đúng để huy động mọi nguồn lực có thể cho việc đẩy nhanh sự phát triển khoa học, công nghệ, gắn kết và thu hẹp khoảng cách giữa khoa học, công nghệ với thực tiễn sản xuất, kinh doanh, đưa khoa học, công nghệ về với thực tiễn đời sống. Có như thế, chủ trương công cuộc xây dựng nước Việt Nam thành một nước công nghiệp vào năm 2020 mới thành công, có như thế, chúng ta mới thực sự đi vào qũy đạo từng bước phát triển nền kinh tế tri thức. Xuất phát từ sự đúng đắn của chủ trương trên Đại hội IX của Đảng đã khẳng định trong thời gian tới cần "đẩy mạnh xã hội hoá, đa dạng hoá các nguồn đầu tư phát triển khoa học và công nghệ… tạo điều kiện thuận lợi cho các tổ chức khoa học, doanh nghiệp và cá nhân được hoạt động khoa học theo luật định. Phát triển thị trường khoa học và công nghệ… thúc đẩy doanh nghiệp tăng đầu tư cho phát triển khoa học, công nghệ".

Như vậy, việc phát triển khoa học, công nghệ không thể chỉ là công việc của Nhà nước mà là công việc chung của cả Nhà nước và xã hội, trong đó, xã hội càng ngày càng đóng vai trò quan trọng. Chính vì thế, các quy định vừa nêu trong Hiến pháp cần được sửa đổi để thể hiện chủ trương xã hội hoá lĩnh vực khoa học, công nghệ, các cụm từ "Nhà nước xây dựng", "Nhà nước phát triển", "Nhà nước đầu tư"… cần được thay bằng các cụm từ "Nhà nước và xã hội xây dựng", "Nhà nước và xã hội phát triển", "Nhà nước và xã hội đầu tư"…

Thứ ba, vai trò của Nhà nước trong việc giải quyết các vấn đề xã hội. Giải quyết các vấn đề xã hội luôn được xác định là nhiệm vụ quan trọng của Nhà nước, của chế độ là. Việc giải quyết các vấn đề xã hội cũng là nhiệm vụ xuất phát từ bản chất của dân, do dân và vì dân của Nhà nước ta. Trước đây, trong cơ chế kế hoạch hoá tập trung, việc giải quyết các vấn đề xã hội được coi là nhiệm vụ hầu như chỉ do Nhà nước đảm nhiệm thì trong cơ chế mới, để giải quyết thành công vấn đề này chỉ dựa vào Nhà nước thôi thì chưa đủ. Chính vì vậy, ngay từ năm 1992, Hiến pháp đã quy định việc giải quyết các vấn đề xã hội như giải quyết việc làm cho người lao động, thực hiện an sinh xã hội là trách nhiệm chung của cả Nhà nước và xã hội, bên cạnh các nguồn lực Nhà nước đầu tư, còn cần cả những nguồn lực từ xã hội tài trợ. Tuy vậy, vẫn còn không ít vấn đề xã hội, Hiến pháp còn quá đề cao vai trò của Nhà nước, chưa thực sự ghi nhận đúng mức vai trò của xã hội. Đơn cử vấn đề bảo vệ sức khoẻ cho người dân quy định tại Điều 39 Hiến pháp 1992. Điều khoản này của Hiến pháp quy định: "Nhà nước đầu tư, phát triển và thống nhất quản lý sự nghiệp bảo vệ sức khoẻ của nhân dân, huy động và tổ chức mọi lực lượng xã hội xây dựng và phát triển nền y học Việt Nam theo hướng dự phòng; kết hợp phòng bệnh với chữa bệnh; phát triển và kết hợp y dược học cổ truyền với y dược học hiện đại; kết hợp phát triển y tế Nhà nước với y tế nhân dân; thực hiện bảo hiểm y tế, tạo điều kiện để mọi người dân được chăm sóc sức khoẻ. Nhà nước ưu tiên thực hiện chương trình chăm sóc sức khoẻ cho đồng bào miền núi và dân tộc thiểu số…". Những thành tựu thu được từ việc thực hiện chủ trương xã hội hoá hoạt động y tế, chăm sóc sức khoẻ cho nhân dân cho thấy, lĩnh vực y tế, chăm sóc sức khoẻ của nhân dân là lĩnh vực cần và có thể huy động được các nguồn lực xã hội đầu tư, phát triển. Việc xã hội hoá lĩnh vực y tế và chăm sóc sức khoẻ cho nhân dân làm cho lĩnh vực này vận hành một cách năng động và hiệu quả, nâng cao chất lượng dịch vụ y tế và chăm sóc sức khoẻ cho nhân dân. Chính vì thế, Đại hội IX tiếp tục khẳng định trong thời gian tới cần "khuyến khích các thành phần kinh tế tham gia phát triển các cơ sở khám, chữa bệnh, chăm sóc sức khoẻ, đáp ứng yêu cầu đa dạng của xã hội", "mở rộng y tế tự nguyện, tiến tới bảo hiểm y tế toán dân". Xuất phát từ các cơ sở kể trên, chúng tôi cho rằng, Điều 39 Hiến pháp 1992 cần được sửa đổi theo hướng ghi nhận chủ trương xã hội hoá lĩnh vực y tế và chăm sóc sức khoẻ của nhân dân bằng việc thay cụm từ "Nhà nước đầu tư, phát triển..." bằng việc "Nhà nước và xã hội đầu tư, phát triển...".

Tóm lại, trong lần sửa đổi Hiến pháp lần này, chúng tôi cho rằng, đã đến lúc cần đặt ra vấn đề sửa đổi các quy định của Hiến pháp về vai trò của Nhà nước cho phù hợp với bối cảnh kinh tế, chính trị mới của nước ta. Để làm được điều này, cần quán triệt đầy đủ các thành tựu mới nhất trong công tác lý luận được ghi nhận trong văn kiện Đại hội Đảng lần thứ IX về vai trò của Nhà nước trong cơ chế kinh tế mới, lưu ý chủ trương xã hội hoá một số lĩnh vực quan trọng của đời sống kinh tế, xã hội và các yêu cầu khách quan của đời sống chính trị, kinh tế, xã hội. Nhận thức lại vai trò của Nhà nước là vấn đề rất quan trọng và là cơ sở không thể thiếu để xem xét, đánh giá lại các quy định của Hiến pháp về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu, tổ chức bộ máy của từng cơ quan Nhà nước nhất là việc phân định nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp.

 

 

 

 

 

 

PHỤ LỤC I:

 CÁC ĐIỀU TRONG HIẾN PHÁP CÓ CÁC CỤM TỪ "NHÀ NƯỚC PHÁT TRIỂN", "NHÀ NƯỚC XÂY DỰNG", "NHÀ NƯỚC ĐẦU TƯ", "NHÀ NƯỚC KHUYẾN KHÍCH", "NHÀ NƯỚC TẠO ĐIỀU KIỆN".

 

Lĩnh vực	Điều	Chương	Quan điểm của Đại hội IX
Chính trị	Điều 3 Nhà nước bảo đảm và không ngừng phát huy quyền làm chủ về mọi mặt của nhân dân, nghiêm trị mọi hành động xâm phạm lợi ích của Tổ quốc và của nhân dân; xây dựng đất nước giàu mạnh, thực hiện công bằng xã hội, mọi người có cuộc sống ấm no, tự do, hạnh phúc, có điều kiện phát triển toàn diện.	1.Chế độ chính trị	..."Nâng cao năng lực và tạo cơ hội cho mọi người đều có thể phát huy hết tài năng, tham gia vào quá trình phát triển và thụ hưởng thành quả phát triển, đồng thời nâng cao trách nhiệm của mỗi người góp sức thực hiện dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh, giữ gìn và phát triển nền văn hóa dân tộc, đẩy lùi các tệ nạn xã hội"...
	Điều 5 ....Nhà nước thực hiện chính sách bình đẳng, đoàn kết, tương trợ giữa các dân tộc, nghiêm cấm mọi hành vi kỳ thị, chia rẽ dân tộc. ...Nhà nước thực hiện chính sách phát triển về mọi mặt, từng bước nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của đồng bào dân tộc thiểu số.	1.Chế độ chính trị	..."Các vùng kinh tế trọng điểm có nhịp độ tăng trưởng cao hơn mức bình quân chung, đóng góp lớn vào tăng trưởng của cả nước và lôi kéo, hỗ trợ các vùng khác, nhất là các vùng có nhiều khó khăn, cùng phát triển. Khuyến khích làm giàu hợp pháp, đồng thời ra sức xóa đói, giảm nghèo, tạo điều kiện về hạ tầng và năng lực sản xuất để các vùng, các cộng đồng đều có thể tự phát triển, tiến tới thu hẹp khoảng cách về trình độ phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội"...
	Điều 9 ...Nhà nước tạo điều kiện để Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên hoạt động có hiệu quả.	1.Chếđộ chính trị	..."Xây dựng khối đại đoàn kết toàn dân là trách nhiệm của cả hệ thống chính trị và toàn xã hội"...

 

 

Lĩnh vực	Điều	Chương	Quan điểm của Đại hội IX
Kinh tế	Điều 15 Nhà nước phát triển nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần theo cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước, theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Cơ cấu kinh tế nhiều thành phần với các hình thức tổ chức sản xuất, kinh doanh đa dạng dựa trên chế độ sở hữu toàn dân, sở hữu tập thể, sở hữu tư nhân, trong đó sở hữu toàn dân và sở hữu tập thể là nền tảng.	2.Chế độ kinh tế	..."Nhà nước tôn trọng nguyên tắc và cơ chế hoạt động khách quan của thị trường, tạo điều kiện phát huy mặt tích cực, đồng thời khắc phục, hạn chế những tác động tiêu cực của thị trường. Nhà nước tập trung làm tốt chức năng hoạch định chiến lược, quy hoạch và kế hoạch định hướng phát triển, thực hiện những dự án trọng điểm bằng nguồn lực tập trung; đổi mới thể chế quản lý, cải thiện môi trường đầu tư, kinh doanh; điều tiết thu nhập hợp lý; xây dựng pháp luật và kiểm tra giám sát việc thực hiện; giảm mạnh sự can thiệp trực tiếp bằng biện pháp hành chính vào hoạt động sản xuất, kinh doanh. Đơn giản hóa các thủ tục hành chính; công khai hóa và thực hiện đúng trách nhiệm và quyền hạn của các cơ quan nhà nước trong quan hệ với doanh nghiệp và nhân dân; kiên quyết xóa bỏ những quy định và thủ tục mang nặng tính hành chính quan liêu, bao cấp, kìm hãm sự phát triển của lực lượng sản xuất, gây phiền hà, sách nhiễu cho doanh nghiệp và nhân dân"...
	Điều 20 Kinh tế tập thể do công dân góp vốn, góp sức hợp tác sản xuất, kinh doanh được tổ chức dưới nhiều hình thức trên nguyên tắc tự nguyện, dân chủ và cùng có lợi. Nhà nước tạo điều kiện để củng cố và mở rộng các hợp tác xã hoạt động có hiệu quả.	2.Chế độ kinh tế	..."Nhà nước giúp hợp tác xã đào tạo cán bộ, ứng dụng khoa học công nghệ, thông tin, mở rộng thị trường, xây dựng các quỹ hỗ trợ phát triển hợp tác xã, giải quyết nợ tồn đọng"...

 

 

Lĩnh vực	Điều	Chương	Quan điểm của Đại hội IX
Kinh tế	Điều 25 Nhà nước khuyến khích các tổ chức, cá nhân nước ngoài đầu tư vốn, công nghệ vào Việt Nam phù hợp với pháp luật Việt Nam, pháp luật và thông lệ quốc tế; bảo đảm quyền sở hữu hợp pháp đối với vốn, tài sản và các quyền lợi khác của các tổ chức, cá nhân nước ngoài. Doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài không bị quốc hữu hoá. Nhà nước tạo điều kiện thuận lợi cho người Việt Nam định cư ở nước ngoài đầu tư về nước.	2.Chế độ kinh tế	..."Nhà nước có chính sách khuyến khích mạnh mẽ mọi thành phần kinh tế tham gia sản xuất, kinh doanh xuất nhập khẩu hàng hóa và dịch vụ"... ..."Tăng cường hỗ trợ và quản lý sau cấp giấy phép, tạo điều kiện cho các dự án đã được cấp phép triển khai thực hiện có hiệu quả"...
Văn hóa, giáo dục, khoa học, công nghệ.	Điều 31 Nhà nước tạo điều kiện để công dân phát triển toàn diện, giáo dục ý thức công dân, sống và làm việc theo Hiến pháp và pháp luật, giữ gìn thuần phong mỹ tục, xây dựng gia đình có văn hóa, hạnh phúc, có tinh thần yêu nước, yêu chế độ xã hội chủ nghĩa, có tinh thần quốc tế chân chính, hữu nghị và hợp tác với các dân tộc trên thế giới.	3.Văn hoá, giáo dục, khoa học, công nghệ	..."Nêu cao trách nhiệm của gia đình trong việc xây dựng và bồi dưỡng các thành viên của mình có lối sống văn hóa, làm cho gia đình thực sự là tổ ấm của mỗi người và là tế bào lành mạnh của xã hội. Đẩy mạnh phong trào "Toàn dân đoàn kết xây dựng đời sống văn hóa"; ngăn chặn việc phục hồi các hủ tục, khắc phục tình trạng mê tín đang có xu hướng lan rộng trong xã hội"...
Văn hóa, giáo dục, khoa học, công nghệ.	Điều 32 …Nhà nước…đầu tư phát triển văn hoá, văn học, nghệ thuật, tạo điều kiện để nhân dân được thưởng thức những tác phẩm văn học, nghệ thuật có giá trị; bảo trợ để phát triển các tài năng sáng tạo văn hóa, nghệ thuật. Nhà nước phát triển các hình thức đa dạng của hoạt động văn học, nghệ thuật, khuyến khích các hoạt động văn học, nghệ thuật quần chúng.	3.Văn hoá, giáo dục, khoa học, công nghệ	..."Đẩy mạnh xã hội hóa, khuyến khích nhân dân và các tổ chức tham gia thiết thực, có hiệu quả các hoạt động văn hóa, thể thao"...

 

 

Lĩnh vực	Điều	Chương	Quan điểm của Đại hội IX
Văn hóa, giáo dục, khoa học, công nghệ.	Điều 33 Nhà nước phát triển công tác thông tin, báo chí, phát thanh, truyền hình, điện ảnh, xuất bản, thư viện và các phương tiện thông tin đại chúng khác. Nghiêm cấm những hoạt động văn hoá, thông tin làm tổn hại lợi ích quốc gia, phá hoại nhân cách, đạo đức và lối sống tốt đẹp của người Việt Nam.	3.Văn hoá, giáo dục, khoa học, công nghệ	..."Khuyến khích các doanh nghiệp đầu tư và bảo trợ các hoạt động văn hóa, thể thao. Phát triển thị trường sản phẩm và dịch vụ văn hóa, thể thao phong phú, lành mạnh"...
Văn hóa, giáo dục, khoa học, công nghệ.	Điều 35 …Nhà nước phát triển giáo dục nhằm nâng cao dân trí, đào tạo nhân lực, bồi dưỡng nhân tài...	3.Văn hoá, giáo dục, khoa học, công nghệ	..."Tăng đầu tư cho giáo dục từ ngân sách nhà nước và đẩy mạnh xã hội hóa giáo dục, đào tạo. Khuyến khích mạnh mẽ các thành phần kinh tế đầu tư phát triển giáo dục ở tất cả các bậc học, đáp ứng nhu cầu đa dạng của xã hội"...
Văn hóa, giáo dục, khoa học, công nghệ.	Điều 36 …Nhà nước phát triển cân đối hệ thống giáo dục: giáo dục mầm non, giáo dục phổ thông, giáo dục nghề nghiêp, giáo dục đại học và sau đại học, phổ cập giáo dục tiểu học, xoá nạn mù chữ; phát triển các hình thức trường quốc lập, dân lập và các hình thức giáo dục khác. Nhà nước ưu tiên đầu tư cho giáo dục, khuyến khích các nguồn đầu tư khác...	3.Văn hoá, giáo dục, khoa học, công nghệ	..."Thực hiện chủ trương xã hội hóa giáo dục, phát triển đa dạng các hình thức đào tạo, đẩy mạnh việc xây dựng các quỹ khuyến khích tài năng, các tổ chức khuyến học, bảo trợ giáo dục"...

 

 

Lĩnh vực	Điều	Chương	Quan điểm của Đại hội IX
Văn hóa, giáo dục, khoa học, công nghệ.	Điều 37 …Nhà nước xây dựng và thực hiện chính sách khoa học, công nghệ quốc gia; xây dựng nền khoa học, công nghệ tiên tiến; phát triển đồng bộ các ngành khoa học nhằm xây dựng luận cứ khoa học cho việc định ra đường lối, chính sách và pháp luật, đổi mới công nghệ, phát triển lực lượng sản xuất, nâng cao trình độ quản lý, bảo đảm chất lượng và tốc độ phát triển của nền kinh tế; góp phần bảo đảm quốc phòng, an ninh quốc gia.	3.Văn hoá, giáo dục, khoa học, công nghệ	…"Đẩy mạnh xã hội hóa, đa dạng hóa các nguồn đầu tư phát triển khoa học và công nghệ. Dành vốn đầu tư thích đáng cho nghiên cứu cơ bản trong các ngành khoa học. Tạo môi trường thuận lợi cho các tổ chức khoa học, doanh nghiệp và cá nhân được hoạt động khoa học theo luật định"...
	Điều 38 Nhà nước đầu tư và khuyến khích tài trợ cho khoa học bằng nhiều nguồn vốn khác nhau, ưu tiên cho những hướng khoa học, công nghệ mũi nhọn; chăm lo đào tạo và sử dụng hợp lý đội ngũ cán bộ khoa học, kỹ thuật nhất là những người có trình độ cao, công nhân lành nghề và nghệ nhân; tạo điều kiện để các nhà khoa học sáng tạo và cống hiến; phát triển nhiều hình thức tổ chức, hoạt động nghiên cứu khoa học, gắn nghiên cứu khoa học với nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội, kết hợp chặt chẽ giữa nghiên cứu khoa học, đào tạo với sản xuất, kinh doanh.	3.Văn hoá, giáo dục, khoa học, công nghệ

 

 

Lĩnh vực	Điều	Chương	Quan điểm của Đại hội IX
Văn hóa, giáo dục, khoa học, công nghệ.	Điều 39 Nhà nước đầu tư, phát triển và thống nhất quản lý sự nghiệp bảo vệ sức khoẻ của nhân dân, huy động và tổ chức mọi lực lượng xã hội xây dựng và phát triển nền y học Việt Nam theo hướng dự phòng; kết hợp phòng bệnh với chữa bệnh; phát triển và kết hợp y dược học cổ truyền với y dược học hiện đại; kết hợp phát triển y tế Nhà nước với y tế nhân dân; thực hiện bảo hiểm y tế, tạo điều kiện để mọi người dân được chăm sóc sức khoẻ. Nhà nước ưu tiên thực hiện chương trình chăm sóc sức khoẻ cho đồng bào miền núi và dân tộc thiểu số...	3.Văn hoá, giáo dục, khoa học, công nghệ	..."Khuyến khích các thành phần kinh tế tham gia phát triển các cơ sở khám, chữa bệnh, chăm sóc sức khỏe, đáp ứng yêu cầu đa dạng của xã hội"... ..."Đổi mới cơ chế, chính sách viện phí; mở rộng y tế tự nguyện, tiến tới bảo hiểm y tế toàn dân"...
An ninh, quốc phòng	Điều 46 Nhà nước xây dựng quân đội nhân dân cách mạng chính quy, tinh nhuệ, từng bước hiện đại, xây dựng lực lượng dự bị động viên, dân quân tự vệ hùng hậu trên cơ sở kết hợp xây dựng với bảo vệ Tổ quốc, kết hợp sức mạnh của lực lượng vũ trang nhân dân với sức mạnh của toàn dân, kết hợp sức mạnh truyền thống đoàn kết dân tộc chống ngoại xâm với sức mạnh của chế độ xã hội chủ nghĩa.	4.Bảo vệ tổ quốc Việt Nam xã hội chủ nghĩa	..."Tăng cường quốc phòng, giữ vững an ninh quốc gia và toàn vẹn lãnh thổ là nhiệm vụ trọng yếu thường xuyên của Đảng, Nhà nước và của toàn dân, trong đó Quân đội nhân dân và Công an nhân dân là lực lượng nòng cốt"...

 

 

Lĩnh vực	Điều	Chương	Quan điểm của Đại hội IX
An ninh, quốc phòng	Điều 47 Nhà nước xây dựng công an nhân dân cách mạng, chính quy, tinh nhuệ, từng bước hiện đại, dựa vào nhân dân và làm nòng cốt cho phong trào nhân dân để bảo vệ an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, bảo đảm sự ổn định chính trị và các quyền tự do, dân chủ của công dân, bảo vệ tính mạng, tài sản của nhân dân, tài sản xã hội chủ nghĩa, đấu tranh phòng ngừa và chống các loại tội phạm.	4.Bảo vệ tổ quốc Việt Nam xã hội chủ nghĩa	..."Kết hợp chặt chẽ phát triển kinh tế - xã hội với xây dựng tiềm lực và thế trận quốc phòng toàn dân, thế trận an ninh nhân dân, được thể hiện trong chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của cả nước, của các ngành, các địa phương và trong các dự án đầu tư lớn"...
Quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân	Điều 51 Quyền của công dân không tách rời nghĩa vụ của công dân. Nhà nước bảo đảm các quyền của công dân; công dân phải làm tròn nghĩa vụ của mình đối với Nhà nước và xã hội. Quyền và nghĩa vụ của công dân do Hiến pháp và luật quy định.	5. Quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân
	Điều 56 Nhà nước ban hành chính sách, chế độ bảo hộ lao động. Nhà nước quy định thời gian lao động, chế độ tiền lương, chế độ nghỉ ngơi và chế độ bảo hiểm xã hội đối với viên chức Nhà nước và những người làm công ăn lương; khuyến khích phát triển các hình thức bảo hiểm xã hội khác đối với người lao động.	5 Quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân	..."Các doanh nghiệp, kể cả doanh nghiệp nhà nước, được tự chủ trong việc trả lương và tiền thưởng trên cơ sở hiệu quả kinh doanh của doanh nghiệp và năng suất lao động của mỗi người"... ..."Từng bước mở rộng vững chắc hệ thống bảo hiểm và an sinh xã hội. Tiến tới áp dụng chế độ bảo hiểm cho mọi người lao động, mọi tầng lớp nhân dân"...
	Điều 75 Nhà nước bảo hộ quyền lợi chính đáng của người Việt Nam định cư ở nước ngoài. Nhà nước tạo điều kiện để người Việt Nam định cư ở nước ngoài giữ quan hệ gắn bó với gia đình và quê hương, góp phần xây dựng quê hương, đất nước.	5 Quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân

 

PHỤ LỤC II:

 CÁC ĐIỀU TRONG HIẾN PHÁP CÓ CỤM TỪ "NHÀ NƯỚC VÀ XÃ HỘI", "NHÀ NƯỚC, GIA ĐÌNH VÀ XÃ HỘI".

 

Lĩnh vực	Điều	Chương
Văn hóa, giáo dục, khoa học, công nghệ.	Điều 30 Nhà nước và xã hội bảo tồn, phát triển nền văn hoá Việt Nam: dân tộc, hiện đại, nhân văn; kế thừa và phát huy những giá trị của nền văn hiến các dân tộc Việt Nam, tư tưởng, đạo đức, phong cách Hồ Chí Minh; tiếp thu tinh hoa văn hoá nhân loại; phát huy mọi tài năng sáng tạo trong nhân dân...	3. Văn hoá, giáo dục, khoa học, công nghệ
	Điều 34 Nhà nước và xã hội bảo tồn, phát triển các di sản văn hoá dân tộc; chăm lo công tác bảo tồn, bảo tàng, tu bổ, tôn tạo, bảo vệ và phát huy tác dụng của các di tích lịch sử, cách mạng, các di sản văn hoá, các công trình nghệ thuật, các danh lam, thắng cảnh...	3.Văn hoá, giáo dục, khoa học, công nghệ
	Điều 40 Nhà nước, xã hội, gia đình và công dân có trách nhiệm bảo vệ, chăm sóc bà mẹ và trẻ em; thực hiện chương trình dân số và kế hoạch hoá gia đình.	3.Văn hoá, giáo dục, khoa học, công nghệ
	Điều 41 Nhà nước và xã hội phát triển nền thể dục, thể thao dân tộc, khoa học và nhân dân. Nhà nước thống nhất quản lý sự nghiệp phát triển thể dục, thể thao; quy định chế độ giáo dục thể chất bắt buộc trong trường học; khuyến khích và giúp đỡ phát triển các hình thức tổ chức thể dục, thể thao tự nguyện của nhân dân, tạo các điều kiện cần thiết để không ngừng mở rộng các hoạt động thể dục, thể thao quần chúng, chú trọng hoạt động thể thao chuyên nghiệp, bồi dưỡng các tài năng thể thao.	3.Văn hoá, giáo dục, khoa học, công nghệ
	Điều 42 Nhà nước và xã hội phát triển du lịch, mở rộng hoạt động du lịch trong nước và du lịch quốc tế.	3. Văn hoá, giáo dục, khoa học, công nghệ)
Quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân	Điều 55 Lao động là quyền và nghĩa vụ của công dân. Nhà nước và xã hội có kế hoạch tạo ngày càng nhiều việc làm cho người lao động.	5.Quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân

 

 

Lĩnh vực	Điều	Chương
Quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân	Điều 59 Học tập là quyền và nghĩa vụ của công dân. Bậc tiểu học là bắt buộc, không phải trả học phí. Công dân có quyền học văn hoá và học nghề bằng nhiều hình thức. Học sinh có năng khiếu được Nhà nước và xã hội tạo điều kiện học tập để phát triển tài năng. Nhà nước có chính sách học phí, học bổng. Nhà nước và xã hội tạo điều kiện cho trẻ em tàn tật được học văn hoá và học nghề phù hợp.	5.Quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân
	Điều 65 Trẻ em được gia đình, Nhà nước và xã hội bảo vệ, chăm sóc và giáo dục.	5.Quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân
	Điều 66 Thanh niên được gia đình, Nhà nước và xã hội tạo điều kiện học tập, lao động và giải trí, phát triển thể lực, trí tuệ, bồi dưỡng về đạo đức, truyền thống dân tộc, ý thức công dân và lý tưởng xã hội chủ nghĩa, đi đầu trong công cuộc lao động sáng tạo và bảo vệ Tổ quốc.	5.Quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân
	Điều 67 Thương binh, bệnh binh, gia đình liệt sĩ được hưởng các chính sách ưu đãi của Nhà nước. Thương binh được tạo điều kiện phục hồi chức năng lao động, có việc làm phù hợp với sức khoẻ và có đời sống ổn định. Những người và gia đình có công với nước được khen thưởng, chăm sóc. Người già, người tàn tật, trẻ mồ côi không nơi nương tựa được Nhà nước và xã hội giúp đỡ.	5.Quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân

 

 

Chuyên đề 6:

 

MỘT SỐ VẤN ĐỀ VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA QUỐC HỘI NƯỚC TA TỪ SAU KHI BAN HÀNH HIẾN PHÁP NĂM 1992

 

Trần Thế Vượng*

 

Hiện nay dưới sự lãnh đạo của Đảng, Nhà nước ta đang tiến hành đổi mới tổ chức và hoạt động của các cơ quan trong bộ máy Nhà nước, tiến hành cải cách nền hành chính quốc gia, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

Thực trạng tình hình và yêu cầu của việc xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam đặt ra nhiều vấn đề liên quan đến đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội, cùng với việc đổi mới hệ thống các cơ quan hành chính và các cơ quan tư pháp. Có những vấn đề đổi mới đặt ra trong khuôn khổ Hiến pháp năm 1992, đồng thời cũng có những vấn đề đòi hỏi tiếp tục nghiên cứu trong một tương lai dài hơn. Các nghị quyết của Đảng và Hiến pháp năm 1992 đã tạo ra cơ sở chính trị và pháp lý, cho phép đưa ra những phương án đổi mới từng bước tổ chức và hoạt động của mình một cách có hiệu lực và có hiệu quả.

Với cách đặt ra vấn đề trên đây, trải qua công tác thực tiễn giúp việc cho Uỷ ban pháp luật của Quốc hội, dưới góc độ nghiên cứu chúng tôi xin nêu một số vấn đề về tổ chức và hoạt động của Quốc hội từ khi ban hành Hiến pháp 1992 đến nay.

Hiến pháp năm 1992 tiếp tục nêu cao vị trí của Quốc hội trong bộ máy các cơ quan nhà nước và khẳng định "Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam".

Tổ chức và hoạt động của Quốc hội theo Hiến pháp 1992 được xây dựng trên cơ sở những nguyên tắc cơ bản sau đây:

-Nhà nước ta là Nhà nước của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân.

-Tất cả quyền lực nhà nước là tập trung, thống nhất, có sự phân công và phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện 3 quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp.

-Tập trung dân chủ.

-Xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

Trước khi đi vào xem xét, nghiên cứu những vấn đề cụ thể về tổ chức và hoạt động của Quốc hội theo Hiến pháp năm 1992, chúng tôi thấy cần phải đi sâu làm rõ hơn nữa vị trí, vai trò của Quốc hội, từ đó có sự nhìn nhận đúng mức về những đổi mới của Quốc hội từ sau Hiến pháp 1992.

Ở nước ta, quyền lực Nhà nước là thống nhất thể hiện tập trung nhất ở Quốc hội với vị trí là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất: Quốc hội là cơ quan duy nhất được toàn dân bầu ra để thực hiện quyền lực của nhân dân trong phạm vi cả nước. Các cơ quan Nhà nước cấp cao khác như Chủ tịch nước, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao đều do Quốc hội lập ra, qui định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và giám sát hoạt động của các cơ quan này trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đó, đồng thời các cơ quan này đều chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội.

Vị trí của Quốc hội là cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất được qui định khá rõ nét trong các Hiến pháp, đặc biệt là Hiến pháp năm 1992. Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp; quyết định những vấn đề quan trọng nhất của đất nước; định ra các cơ quan hành chính, tư pháp và bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm những người đứng đầu hệ thống các cơ quan đó; giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước. Như vậy, quan niệm của chúng ta về quyền lực Nhà nước cao nhất khác với nhiều nước trên thế giới, không chỉ hạn chế ở quyền lập hiến và lập pháp, mặc dù quyền này là đặc trưng nhất và là nội dung chủ yếu trong hoạt động của Quốc hội. Quyền lực Nhà nước cao nhất theo Hiến định và trên thực tế còn là việc quyết định về những vấn đề quan trọng nhất liên quan đến mọi hoạt động của đời sống kinh tế-xã hội. Bằng việc thực hiện chức năng lập pháp và quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước Quốc hội đã thực hiện quản lý công việc của đất nước theo nghĩa rộng.

Quyền lực Nhà nước cao nhất mà Quốc hội thực hiện còn là quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước mà trực tiếp và quan trọng nhất là giám sát có hiệu lực và hiệu quả hoạt động của Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Đối với Chính phủ, Quốc hội không chỉ giám sát hoạt đọng của Chính phủ với tư cách là cơ quan chấp hành của mình mà còn giám sát cơ quan này với tư cách là cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất. Đối với Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Quốc hội khi thực hiện quyền giám sát không can thiệp vào các hoạt động về điều tra, truy tố và xét xử những vụ án cụ thể, nhưng Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội có quyền xem xét, đánh giá hoạt động, chất vấn những vấn đề đặt ra trong việc áp dụng pháp luật của các cơ quan này.

Khác với một số nước theo chế độ tam quyền phân lập, ở đó Toà án tối cao ngoài chức năng xét xử, còn có chức năng giải thích Hiến pháp và luật, thậm chí ở một số nước Toà án tối cao hoặc toà án Hiến pháp có quyền tuyên bố một đạo luật của Quốc hội là vi hiến. Ở nước ta, quyền giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh thuộc Uỷ ban thường vụ Quốc hội là cơ quan thường trực của Quốc hội. Đây là cơ sở pháp lý quan trọng để Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, có thể kết luận rằng việc hiểu và áp dụng pháp luật của cơ quan hành pháp và cơ quan tư pháp có đúng với tinh thần và lời văn của Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh không. Điều đó có nghĩa là việc giải thích Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh có liên quan trực tiếp đến giá trị pháp lý của những hoạt động trong việc áp dụng và thi hành pháp luật của các cơ quan Nhà nước hữu quan.

Việc xác định và làm rõ tính chất quyền lực Nhà nước của Quốc hội là cơ sở để xem xét, nghiên cứu một cách toàn diện và đúng đắn việc đổi mới về tổ chức và hoạt động của Quốc hội theo Hiến pháp năm 1992.

 

I. VỀ TỔ CHỨC CỦA QUỐC HỘI

Việc xây dựng của Quốc hội theo Hiến pháp 1992 được quán triệt theo hướng tiếp tục nêu cao vị trí của Quốc hội, kiên quyết khắc phục tính hình thức trong hoạt động của Quốc hội, bảo đảm Quốc hội thực hiện ngày càng  tốt hơn chức năng nhiệm vụ đã được qui định tại Hiến pháp và luật Tổ chức Quốc hội. Về cơ bản có thể xem xét tổ chức của Quốc hội trên các mặt: Cơ cấu Đại biểu Quốc hội; tổ chức các cơ quan của Quốc hội; chế độ làm việc của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội và Đại biểu Quốc hội.

1.Triển khai thực hiện những qui định của Hiến pháp và Luật bầu cử Đại biểu Quốc hội năm 1992, Quốc hội khoá IX đã giảm số lượng và nâng cao chất lượng của Đại biểu Quốc hội, theo hướng giảm bớt những người giữ cương vị lãnh đạo ở các Bộ và các cơ quan khác thuộc hệ thống hành pháp. Việc giảm số Đại biểu Quốc hội giữ chức vụ lãnh đạo trong các cơ quan hành pháp là một bước đổi mới trong công tác bố trí nhân sự của Quốc hội và điều này có ý nghĩa quan trọng trong việc thực hiện quyền lập pháp, nhất là quyền giám sát của Quốc hội. Mặt khác cũng làm rõ vị trí và trách nhiệm của những cơ quan chịu sự giám sát của Quốc hội. Hơn nữa sự đổi mới này cũng phù hợp với chủ trương của Hiến pháp năm 1992 là Quốc hội chuyển dần từng bước sang hoạt động thường xuyên.

 Hiến pháp và Luật tổ chức Quốc hội năm 1992 đã tạo cơ sở pháp lý quan trọng cho việc thực hiện chế độ Đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách. Việc giảm số lượng đại biểu ( trong đó có đông những người trong bộ máy các cơ quan hành pháp ) và tăng cường tỷ lệ các Đại biểu Quốc hội hoạt động theo chế độ chuyên trách so với tổng số đại biểu còn rất ít, chưa đáp ứng được yêu cầu của việc đổi mới tổ chức và hoạt động Quốc hội hiện nay. Tuy nhiên cho tới nay số đại biểu chuyên trách so với tổng số đại biểu còn rất ít, chưa đáp ứng được yêu cầu của việc đổi mới tổ chức và hoạt động Quốc hội theo Hiến pháp năm 1992. Một trong những nguyên nhân cho tới nay chúng ta vẫn chưa bố trí đủ số đại biểu cần thiết hoạt động theo chế độ chuyên trách là vì chúng ta chưa làm rõ để qui định cụ thể về chế độ làm việc, những điều kiện bảo đảm cho hoạt động cũng như về chế độ, chính sách của những Đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách. Theo chúng tôi, trên cơ sở những qui định của Hiến pháp năm 1992 về nhiệm vụ, quyền hạn của Đại biểu Quốc hội nói chung, cần có qui định cụ thể đối với Đại biểu Quốc hội hoạt động theo chế độ chuyên trách.

Một trong những vấn đề quan trọng về tổ chức của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội theo Hiến pháp năm 1992 cần đặt ra để tiếp tục nghiên cứu chính là phải làm rõ và giải quyết đúng đắn mối quan hệ giữa nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất và tập trung cao nhất ở Quốc hội với việc Quốc hội chuyển dần sang hoạt động thường xuyên, không nên có nhiều Đại biểu Quốc hội là cán bộ chủ chốt của các cơ quan hành pháp và tư pháp.

2.Về các cơ quan của Quốc hội.

Việc tổ chức Uỷ ban thường vụ Quốc hội theo qui định của Hiến pháp năm 1992 đã phân định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan thường trực của Quốc hội với nguyên thủ Quốc gia ( Chủ tịch nước ), đồng thời các thành viên của Uỷ ban thường vụ Quốc hội là những đại biểu làm việc theo chế độ chuyên trách, Chủ tịch Hội đồng dân tộc, các Chủ nhiệm của các Uỷ ban của Quốc hội đều là các thành viên của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, cơ cấu tổ chức này đã tạo ra cơ chế làm việc mới giữa các cơ quan của Quốc hội có kết hợp chặt chẽ giữa Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội. Sự kết hợp này đã có những thụân lợi cho việc tổ chức và hoạt động của Quốc hội trong các kỳ họp cũng như hoạt động của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội, nhất là bảo đảm để Uỷ ban thường vụ Quốc hội thực hiện việc điều hoà hoạt động của Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội có hiệu quả hơn. Tuy nhiên qua thực tế chúng tôi thấy với cơ cấu tổ chức này thì đòi hỏi Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội trong hoạt động của mình phải bảo đảm thực hiện nguyên tắc làm việc theo chế độ tập thể. Có như vậy mới phân định rõ đâu là ý kiến của tập thể Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội và đâu là ý kiến của cá nhân Chủ tịch Hội đồng dân tộc, Chủ nhiệm các Uỷ ban của Quốc hội với tư cách là thành viên của Uỷ ban thường vụ Quốc hội.

Trong điều kiện Quốc hội chưa hoạt động thường xuyên, mỗi năm chỉ họp thường lệ hai kỳ và thời gian của mỗi kỳ họp khó có thể kéo dài quá một tháng, thì việc tổ chức các cơ quan thường trực của Quốc hội theo hướng hoạt động chuyên trách là một trong những yêu cầu bức xúc đang được đặt ra để nghiên cứu thực hiện. Quốc hội đã nhận thấy sự cần thiết này, song rõ ràng trên thực tế cho tới nay số thành viên Đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách của Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội vẫn còn ít so với yêu cầu công việc của các cơ quan này. Kinh nghiệm của vài khoá Quốc hội vừa qua, đặc biệt từ đầu nhiệm kỳ khoá IX đến nay cho thấy việc bố trí Đại biểu Quốc hội chuyên trách đã bước đầu có tác dụng thúc đẩy và góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động của Quốc hội, các cơ quan Quốc hội.

 

II. VỀ HOẠT ĐỘNG CỦA QUỐC HỘI

Hoạt động của Quốc hội theo Hiến pháp năm 1992 bao gồm: Hoạt động tại kỳ họp Quốc hội; hoạt động của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội và hoạt động của các Đại biểu Quốc hội tại địa phương. Trong các hình thức hoạt động, thì hoạt động tai kỳ họp Quốc hội là hình thức hoạt động chủ yếu nhất. Các hoạt động này được thể hiện chủ yếu trên các mặt công tác lập pháp, quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước và thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước.

1. Về lập pháp:

 

1.1 Trong quá trình nghiên cứu có ý kiến cho rằng Quốc hội chỉ là cơ quan thông qua luật chứ không phải là cơ quan làm luật, vì hầu hết các dự án luật đều do Chính phủ, các cơ quan của Chính phủ hoặc Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao soạn thảo. Chúng tôi thấy đây là một vấn đề cần phải được làm rõ, vì Hiến pháp năm 1992 đã xác định Quốc hội là cơ quan làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp, làm luật và sửa đổi luật; quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh. Trên thực tế qui định này của Hiến pháp được thực hiện khá chặt chẽ, cụ thể là hàng năm trên cơ sở đề nghị của cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền trình dự án luật, pháp lệnh ra trước Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, trình Quốc hội quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; chỉ đạo, phân công, đôn đốc và giám sát các cơ quan, tổ chức hữu quan thực hiện chương trình này. Thông qua Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, ngay từ đầu Quốc hội đã tham gia một bước vào quá trình xây dựng dự án luật, tiếp đó là việc thẩm tra của Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, việc cho ý kiến của Uỷ ban thường vụ Quốc hội đối với những vấn đề lớn thuộc nội dung của dự án luật tại kỳ họp khi thảo luận về các dự án luật, chế độ tham luận trước đây đã được thay bằng chế độ thảo luận về từng nội dung của dự án, ý kiến của Đại biểu Quốc hội là cơ sở quan trọng mang tính quyết định trong việc chỉnh lý và hoàn thiện từng nội dung của dự án. Thực tế cho thấy nếu so sánh giữa dự án luật được trình ra Quốc hội và văn bản luật cũng đã được Quốc hội thông qua thì có sự thay đổi về chất, kể cả về nội dung cũng như hình thức văn bản.

Khác với các nước theo chế độ tam quyền phân lập, ở nước ta Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội và cùng với Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao chịu trách nhiệm trước Quốc hội về những công tác được Quốc hội giao, do đó về nguyên tắc Quốc hội nắm trọn quyền lập hiến và lập pháp, nhưng trong quá trình thực hiện quyền này Quốc hội có sự phân công cho các cơ quan do mình lập ra trong việc chuẩn bị các dự án, sự phân công này không làm thay đổi bản chất quyền lập pháp của Quốc hội.

 

1.2 Hoạt động của Uỷ ban thường vụ Quốc hội trong công tác xây dựng pháp luật.

Một trong những đặc thù trong hoạt động lập pháp của Nhà nước ta là Uỷ ban thường vụ Quốc hội còn phải ban hành tương đối nhiều pháp lệnh trong khi Quốc hội chưa có đủ điều kiện để ban hành tất cả các văn bản dưới hình thức luật. Trên thực tế việc Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành pháp lệnh  được thực hiện như một chế định về sự uỷ quyền lập pháp của Quốc hội. Thẩm quyền ban hành pháp lệnh hiện nay so với Hiến pháp năm 1980 là có đẹp hơn, nếu như trước đây Hội đồng Nhà nước ra pháp lệnh căn cứ vào yêu cầu của việc quản lý đất nước bằng pháp luật, thì nay theo qui định của Hiến pháp năm 1992, Uỷ ban thường vụ Quốc hội chỉ ra pháp lệnh về những vấn đề được Quốc hội giao, sở dĩ có việc thu hẹp phạm vi của thẩm quyền ra pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội vì khi xây dựng Hiến pháp 1992 chúng ta chủ trương về lâu dài toàn bộ chức năng lập pháp phải do Quốc hội thực hiện, còn việc ban hành pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội chỉ tồn tại như một bước quá độ trong một số nhiệm kỳ, khi Quốc hội hoạt động thường xuyên và các điều kiện khác được bảo đảm, thì Quốc hội sẽ không giao Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành pháp lệnh nữa.

Như trên đã trình bày trong điều kiện Quốc hội chỉ họp thường lệ mỗi năm hai kỳ và mỗi kỳ khó có thể kéo dài hơn một tháng, thì để đáp ứng yêu cầu của công tác xây dựng pháp luật, cần phải nghiên cứu, tổ chức các kỳ họp của Quốc hội sao cho phù hợp với thực tế đó, mà vẫn bảo đảm được chủ trương hạn chế từng bước việc ban hành pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quoóc hội . Vấn đề này theo chúng tôi cần phải đặc biệt quan tâm đổi mới công tác chuẩn bị các kỳ họp của Quốc hội, trong đó có việc các cơ quan hữu quan cần phải chuẩn bị thật tốt các dự án luật. Vơí chất lượng các dự án luật trình ra Quốc hội như hiện nay thì khó có thể thực hiện được chủ chương như đã nêu trên.

Điều đáng lưu ý là hiệu lực áp dụng của pháp lệnh, thậm chí cả các văn bản của Chính phủ so với luật và những qui định của Hiến pháp cho tới nay chưa có sự phân định rõ, mà mới chỉ dừng lại ở việc qui định giá trị pháp lý của hình thức văn bản. Đây là vấn đề cần phải được tiếp tục nghiên cứu để có qui định cụ thể trong thời gian tới.

Việc Uỷ ban thường vụ Quốc hội cho ý kiến đối với các dự án luật trước khi trình Quốc hội là một trong những qui định cần thiết, vì Uỷ ban thường vụ là cơ quan chỉ đạo việc thực hiện chương trình xây dựng luật, pháp lệnh đã được Quốc hội thông qua; xem xét và quyết định trình dự án luật tại kỳ họp Quốc hội; chủ trì kỳ họp Quốc hội. Song cần phải tiếp tục nghiên cứu làm rõ và qui định giá trị pháp lý của việc cho ý kiến của Uỷ ban thường vụ Quốc hội đối với các dự án luật trước khi trình Quốc hội, cụ thể là ý kiến đó có giá trị chỉ đạo bắt buộc hay chỉ mang tính chất khuyến nghị đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền trình dự án luật. Trong vấn đề này có điểm đáng lưu ý là khác với Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban khác của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội là một cơ quan có vị trí pháp lý tương đối độc lập trong tổ chức bộ maý các cơ quan Nhà nước, có nhiệm vụ quyền hạn quyết định những vấn đề thuộc chức năng của mình, đặc biệt là giữa hai kỳ họp của Quốc hội. Trong trường hợp nếu việc cho ý kiến của Uỷ ban thường vụ Quốc hội có giá trị bắt buộc thì nhất thiết cần phải được thể hiện dưới hình thức một văn bản, và như vậy phải chăng không chỉ cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền trình dự án luật mà cả Uỷ ban thường vụ Quốc hội cũng có trách nhiệm đối với chất lượng các dự án luật được trình ra trước Quốc hội.

1.3 Về việc giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh.

Thẩm quyền giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh đã đựoc qui định cả trong Hiến pháp năm 1980 và Hiến pháp năm 1992. Tuy nhiên việc triển khai thực hiện qui định này trên thực tế còn có nhiều khó khăn và tồn tại, một trong những nguyên nhân quan trọng của tồn tại này là do chúng ta chưa làm rõ để cụ thể hoá qui định này của Hiến pháp, tạo ra những căn cứ pháp lý cần thiết để có thể triển khai thực hiện trên thực tế. Trước hết cần phải làm rõ tính chất, giá trị pháp lý trong việc giải thích của Uỷ ban thường vụ Quốc hội; phân định sự khác nhau về bản chất giữa thẩm quyền giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội với thẩm quyền hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh của Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao; xác định trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức hữu quan trong việc chuẩn bị văn bản giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội.

Mối quan hệ và việc nhất thể hoá qui phạm giải thích với những qui phạm được qui định trong Hiến pháp, luật, pháp lệnh cũng là một vấn đề cần phải được nghiên cứu để làm sáng tỏ vì nội dung giải thích phải mang tính qui phạm bắt buộc thi hành, như vậy cần phải làm rõ giá trị pháp lý của qui phạm gốc và qui phạm được giải thích. Đặc biệt là đối với việc giải thích những qui định của Hiến pháp thì có được coi đó là qui phạm của Hiến pháp hay không, những qui phạm giải thích qui định của Hiến pháp có được làm căn cứ để ban hành luật, pháp lệnh hay không ( Hiến pháp được xây dựng và thông qua với trình tự đặc biệt ). Vì vậy phải chăng đối với các văn bản giải thích Hiến pháp, luật cần phải tính đến một cơ chế phê chuẩn của Quốc hội theo một trình tự như việc thông qua Hiến pháp, luật.

 

2. Quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước:

Theo Hiến pháp năm 1992 Quốc hội quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước. Song điều quan trọng là cần phải xác định rõ mức độ và tính chất nội dung các quyết định của Quốc hội về những vấn đề quan trọng của đất nước thuộc thẩm quyền của Quốc hội.

Trước hết trong một số lĩnh vực như quyết định dự toán ngân sách, phân bổ ngân sách, chính sách tài chính tiền tệ, chính sách dân tộc, việc phê chuẩn hoặc bãi bỏ các điều ước quốc tế quan trọng.. .cần có các đạo luật làm cơ sở về mặt nội dung để Quốc hội ra các quyết định. Vấn đề đặt ra là Quốc hội ra các Nghị quyết về kinh tế-xã hội và ngân sách như thế nào cho phù hợp với thẩm quyền và điều kiện của Quốc hội, đồng thời bảo đảm được sự điều hành nhanh nhậy của Chính phủ, không lẫn lộn chức năng quyết định của Quốc hội và quyền hành pháp của Chính phủ với tư cách là cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất. Nội dung Nghị quyết về dự toán, phân bổ ngân sách Nhà nước không chỉ qui định tổng số thu , chi mà còn cần phải đề ra các chủ chương và biện pháp chủ yếu làm cơ sở cho việc điều hành của Chính phủ.

Vấn đề ngân sách Nhà nước là một vấn đề rất hệ trọng, vì vậy Hiến pháp năm 1992 không những khẳng định Quốc hội quyết định dự toán ngân sách Nhà nước, mà còn qui định Quốc hội phân bổ ngân sách Nhà nước. Trên thực tế quan niệm về vấn đề Quốc hội phân bổ ngân sách Nhà nước như thế nào và phạm vi mức độ đến đâu cũng còn có ý kiến khác nhau. Nhiều ý kiến cho rằng, hàng năm Quốc hội cần ban hành một đạo luật hoặc ra một Nghị quyết về dự toán ngân sách và phân bổ ngân sách Nhà nước trong đó qui định cụ thể tổng số thu và các nguồn thu, tổng số chi và phân bổ cụ thể cho các đối tượng được chi là bao nhiêu; những biện pháp cụ thể để bảo đảm nguồn thu và chi. Chính phủ căn cứ vào luật hoặc Nghị quyết này mà triển khai thực hiện trên thực tế. Làm được như vậy mới bảo đảm thực hiện đúng qui định của Hiến pháp, đồng thời đây là cơ sở cho việc thực hiện ngân sách Nhà nước một cách chặt chẽ, đúng đắn, công bằng, hợp lý; tránh tuỳ tiện, chống lãng phí tiêu cực trong việc cấp phát ngân sách và cũng là những căn cứ để Quốc hội thực hiện quyền giám sát trong lĩnh vực thu chi ngân sách Nhà nước.

Điều đáng lưu ý là theo Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân hiện hành thì Hội đồng nhân dân có thẩm quyền quyết định dự toán ngân sách ở địa phương. Vấn đề đặt ra là nếu Quốc hội quyết định dự toán ngân sách, phân bổ ngân sách Nhà nước, trong đó có việc quyết định dự toán ngân sách và phân bổ ngân sách của từng địa phương, thì qui định tại Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân về thẩm quyền của Hội đồng nhân dân quyết định dự toán ngân sách ở địa phương chỉ là hình thức. Chúng tôi cho rằng, qui định này chỉ có ý nghĩa nếu trong phạm vi thẩm quyền của mình, ngoài phần ngân sách do Quốc hội phân bổ, địa phương còn có các nguồn thu và các khoản chi khác phát sinh ở địa phương mà được pháp luật phân cấp.

3. Về công tác giám sát:

Hoạt động kiểm tra, thanh tra, kiểm sát, giám sát do nhiều cơ quan Nhà nước có thẩm quyền tiến hành theo phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Nhà nước thuộc thẩm quyền của Quốc hội. Chức năng giám sát của Quốc hội nhằm thực hiện thống nhất quyền lực Nhà nước, góp phần bảo đảm những qui định của Hiến pháp và pháp luật được thi hành nghiêm chỉnh và thống nhất trên toàn quốc, bảo đảm tính đúng đắn và có hiệu quả trong hoạt động của các cơ quan Nhà nước, làm cho hoạt động của các cơ quan Nhà nước không chồng chéo, trùng lắp và chống mọi biểu hiện của tệ tham nhũng, quan liêu, hách dịch, cửa quyền.

Giám sát là hoạt động đặc biệt quan trọng thuộc một trong những chức năng cơ bản của Quốc hội đã được qui định trong Hiến pháp năm 1992. Phạm vi hoạt động giám sát của Quốc hội bao gồm: hoạt động giám sát của Quốc hội tại kỳ họp và trong thời gian giữa hai kỳ họp là hoạt động giám sát của Uỷ ban thường vụ Quốc hội; hoạt động giám sát của Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội và của Đại biểu Quốc hội. Nội dung cơ bản của hoạt động giám sát của Quốc hội được qui định trong Hiến pháp năm 1992, các luật về tổ chức bộ máy Nhà nước, Nội qui về kỳ họp Quốc hội, các Qui chế hoạt động của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội. Tuy nhiên các qui định trong các văn bản này mới chỉ dừng lại ở những qui định chung trong việc xác định quyền giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, còn thiếu những qui định cụ thể mang tính hệ thống, đồng bộ về vấn đề này. Do vậy, trên thực tế việc áp dụng những qui định của pháp luật trong công tác giám sát còn gặp nhiều khó khăn.

Theo đánh giá tại báo cáo tổng kết nhiệm kỳ của Quốc hội khoá VIII, thì công tác giám sát vẫn còn nhiều hạn chế, hiệu quả còn kém. Thực hiện qui định của Hiến pháp năm 1992 và các đạo luật về tổ chức bộ máy Nhà nước, hoạt động giám sát của Quốc hội đã có những chuyển biến bước đầu, đã và đang từng bước khắc phục những tồn tại trong công tác giám sát của các khoá Quốc hội trước đây. Tuy nhiên  các hoạt động này chưa đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn đặt ra, cũng như những qui định của Hiến pháp.

Để khắc phục tính hình thức, hiệu lực và hiệu quả chưa cao của hoạt động giám sát, cần tập trung nghiên cứu và làm rõ về trình tự, cách thức, phạm vi, nội dung, cơ chế và hiệu lực của các hoạt động giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội. Công tác giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội phải đưa đến những yêu cầu, kiến nghị cụ thể và khi cần thiết Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội ra các nghị quyết về các vấn đề được giám sát. Cần phân biệt rõ khái niệm, nội dung, phạm vi hoạt động giám sát của Quốc hội với các hoạt động giám sát, thanh tra, kiểm tra, kiểm sát của các cơ quan Nhà nước khác, nhưng đồng thời cũng cần thấy sự tác động hỗ trợ lẫn nhau của các hoạt động này. Đặc biệt là giữa hoạt động giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội với việc giám sát của nhân dân, các tổ chức xã hội và hoạt động kiểm sát của Viện kiểm sát nhân dân. Cần xem xét bảo đảm về mặt tổ chức và làm rõ mối quan hệ về thẩm quyền và mối quan hệ về công tác giữa Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội trong hoạt động giám sát; Xác định quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm của các đối tượng chịu sự giám sát; Trách nhiệm của các cơ quan giúp việc của Quốc hội trong việc phục vụ hoạt động lập pháp. Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội và các Đại biểu Quốc hội cần thông qua công tác dân nguyện, xem xét việc giải quyết đơn thư khiếu nại tố cáo của công dân để xây dựng nội dung chương trình hoạt động giám sát cụ thể nhằm đáp ứng những yêu cầu bức xúc của nhân dân. Tuy nhiên cho đến nay đối với công tác dân nguyện, xem xét giải quyết đơn thư khiếu nại tố cáo của công dân, pháp luật chưa qui định rõ và đầy đủ trách nhiệm cũng như quyền hạn của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội trong lĩnh vực này. Đây là vấn đề cần được đặt ra trong hoạt động lập pháp để xem xét và sửa đổi, bổ xung kịp thời.

Trong bài viết này, chúng tôi không có tham vọng đề cập và đánh giá toàn bộ những qui định của Hiến pháp năm 1992 về tổ chức và hoạt động của Quốc hội mà thông qua công tác thực tế chúng tôi mạnh dạn nói lên một số suy nghĩ của mình, nhằm cùng các đồng nghiệp góp một phần nhỏ vào công tác nghiên cứu chung để phục vụ cho việc thực hiện chủ trương đổi mới của Nhà nước ta, trong đó có việc đổi mới tổ chức và hoạt động của các cơ quan Nhà nước./.

 

Chuyên đề 8

 

TỔNG HỢP CÁC QUAN ĐIỂM, KIẾN NGHỊ SỬA ĐỔI

CHƯƠNG VIII (CHÍNH PHỦ) CỦA HIẾN PHÁP 1992

 

ThS. Lê Hải Yến, CN. Nguyễn Quang Hưng*          

 

Trong thời gian qua, Đảng và Nhà nước ta đã có nhiều chủ trương, biện pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước. Tuy nhiên, các chủ trương, biện pháp đó do bị giới hạn trong khuôn khổ những quy định của Hiến pháp 1992, nên chỉ là các giải pháp mang tính tình thế, chưa thể giải quyết một cách triệt để các khiếm khuyết lớn của bộ máy Nhà nước ta như: cồng kềnh, cơ cấu tổ chức, cơ chế vận hành, chức năng, nhiệm vụ chưa rõ ràng, hoạt động kém hiệu lực, còn bị động trước yêu cầu của cơ chế mới... Vì vậy, việc Nghị quyết Trung ương 7 khoá VIII, Báo cáo Chính trị của Ban chấp hành TW Đảng khóa VIII tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX đã đặt ra nhiệm vụ: “Khẩn trương nghiên cứu, đề nghị Quốc hội sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp 1992 phù hợp với tình hình mới” là hết sức quan trọng và cần thiết, có ý nghĩa mở đường cho việc đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước ta một cách cơ bản.

Sau đây, chúng tôi xin tổng hợp các quan điểm, kiến nghị sửa đổi Hiến pháp 1992 - phần quy định về Chính phủ (chương VIII).

I. Quan điểm của Đảng trong việc đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ

Xây dựng một nền hành chính nhà nước dân chủ, trong sạch, vững mạnh, từng bước hiện đại hoá. Điều chỉnh chức năng và cải tiến phương thức hoạt động của Chính phủ theo hướng thống nhất quản lý vĩ mô việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh và đối ngoại trong cả nước bằng hệ thống pháp luật, chính sách hoàn chỉnh, đồng bộ. Định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các Bộ theo hướng bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực trên phạm vi toàn quốc, cung cấp dịch vụ công.

(Trích Báo cáo chính trị của Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa VIII tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX - Phần IX. Đẩy mạnh cải cách tổ chức và hoạt động của Nhà nước, phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế)

II. Một số quan điểm, kiến nghị cụ thể về sửa đổi, bổ sung chương VIII, Hiến pháp 1992.

Tổ chức và hoạt động của Chính phủ được quy định tại Chương VIII từ điều 109 đến điều 117 của Hiến pháp 1992. Về cơ bản, những quy định này là phù hợp với yêu cầu và thực tiễn hoạt động của Chính phủ trong giai đoạn hiện nay. Tuy nhiên, xuất phát từ vị trí, vai trò của Chính phủ trong hệ thống bộ máy Nhà nước, từ thực tiễn tổ chức và hoạt động của Chính phủ trong thời gian qua, căn cứ vào Nghị quyết hội nghị lần thứ 7 Ban chấp hành TW Đảng (khóa XIII) và tinh thần các văn kiện trình Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX của Đảng, qua nghiên cứu, thảo luận, có một số vấn đề sau đây:

1. Về chức năng, nhiệm vụ của Chính phủ

Đa số các ý kiến đều cho rằng: cần rà soát lại các quy định của Hiến pháp về chức năng, nhiệm vụ của Chính phủ, thể hiện lại theo định hướng: Chính phủ tập trung quản lý và thực hiện những công việc ở tầm vĩ mô; những công việc tác nghiệp cụ thể chủ yếu nên phân công cho các Bộ, ngành và phân cấp mạnh cho chính quyền địa phương thực hiện. Liên quan đến vấn đề này cần thể hiện lại Điều 109 và Điều 112 của Hiến pháp năm 1992 theo hướng như sau:

1.1. Cần phân biệt rõ 3 loại chức năng cơ bản của Chính phủ :

(i) Thống nhất quản lý nhà nước việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, quốc phòng, an ninh và đối ngoại của Nhà nước trên toàn thể  xã hội;

(ii) Thống nhất quản lý, tổ chức cung cấp các dịch vụ công;

(iii) Quản lý bộ phận kinh tế nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu nhà nước.

(i) Chức năng quản lý Nhà nước đối với việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, quốc phòng... của đất nước là chức năng chủ yếu, cơ bản của mọi Chính phủ. Nói cách khác, đây là chức năng hành chính công quyền của Chính phủ (và bộ máy hành chính nhà nước các cấp). Chính vì vậy, để thực hiện chức năng này, những nhiệm vụ tương ứng với vị trí và tính chất của một cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất của một quốc gia cần được thể hiện rõ nét hơn trong các điều khoản quy định về chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ (nhất là các quy định của Điều 112 của Hiến pháp), trong đó nhiệm vụ của Chính phủ cần được quy định theo hướng: tập trung vào các công việc ở tầm vĩ mô là xây dựng thể chế, chỉ đạo và kiểm tra việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, hoạch định chiến lược, kế hoạch phát triển tổng thể nền kinh tế quốc dân, giải quyết những vấn đề quan trọng mang tính chất liên ngành, liên vùng...

(ii) Quản lý và cung cấp dịch vụ công cho xã hội là một chức năng mà các Chính phủ với phạm vi và mức độ khác nhau đều phải thực hiện. Ở các nước, Chính phủ chỉ đảm nhiệm những dịch vụ công nào cần cho xã hội nhưng nhân dân (xã hội) không làm (không muốn làm hoặc không làm được).

Được gọi là dịch vụ công vì ngân sách nhà nước do dân đóng thuế, một ngân sách dùng để nuôi bộ máy công quyền, một phần dùng để thực hiện các phúc lợi xã hội, toàn thể dân chúng đều được hưởng.

Ý nghĩa của việc thực hiện các dịch vụ công là xuất phát từ trách nhiệm đạo lý và pháp lý của Nhà nước đối với dân qua số tiền thuế mà dân đã đóng góp và thành ngân sách. Sự hưởng dụng của dân đối với các dịch vụ do nhà nước cung cấp, bất luận ở lĩnh vực nào đều là bình đẳng.

Như vậy, dịch vụ công được xem như là các hoạt động của bộ máy nhà nước nhằm cung cấp cho xã hội và tất cả mọi người đều được hưởng dụng những lợi ích mà dịch vụ công đem lại.

Trong công cuộc đổi mới đất nước, những năm gần đây chúng ta chủ trương ”xã hội hoá” một số lĩnh vực sự nghiệp, dịch vụ công. Tuy nhiên, để thực hiện chức năng cung cấp dịch vụ công đối với toàn xã hội, hiện nay Nhà nước vẫn đang đảm nhiệm việc tổ chức cung cấp các dịch vụ công với một phạm vi và quy mô khá lớn và hoạt động này ngày càng được phân công, phân cấp cho các ngành, các cấp hành chính. Vấn đề đặt ra là Chính phủ - ở tầm quản lý vĩ mô phải đảm nhiệm được vai trò là người thống nhất quản lý và tổ chức chỉ đạo hoạt động cung cấp dịch vụ công trong cả nước. Do vậy, chức năng thống nhất quản lý và tổ chức chỉ đạo việc cung cấp các dịch vụ công cho toàn xã hội  của Chính phủ cần được khẳng định rõ trong Hiến pháp .

(iii) Về chức năng quản lý bộ phận kinh tế nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu nhà nước của Chính phủ: Khác với nhà nước phi XHCN, ở Việt nam trong điều kiện phát triển nền kinh tế thị trường theo định hướng XHCN, khu vực kinh tế nhà nước nói chung và bộ phận doanh nghiệp nhà nước nói riêng vẫn cần phải tồn tại với quy mô lớn, chiếm một tỷ trọng đáng kể trong nền kinh tế, đối với bộ phận kinh tế thuộc sở hữu toàn dân (kinh tế nhà nước) Chính phủ (và bộ máy hành chính nhà nước) phải đồng thời thực hiện hai vai trò: quản lý nhà nước về kinh tế (như đối với các thành phần kinh tế khác) và đại diện chủ sở hữu nhà nước (chức năng quản lý của chủ hữu nhà nước).

Nội dung nhiệm vụ đại diện chủ sở hữu đối với bộ phận kinh tế nhà nước bao    gồm:

- Quyết định việc thành lập, sát nhập, giải thể doanh nghiệp và các tổ chức kinh tế nhà nước;

- Bổ nhiệm, miễn nhiệm, bãi nhiệm các chức danh quản lý chủ chốt của doanh nghiệp Nhà nước;

- Quyết định phương hướng, giải pháp bảo toàn và phát triển vốn, tài sản nhà nước tại các loại hình doanh nghiệp và các tổ chức kinh tế nhà nước;

- Kiểm tra, giám sát các hoạt động của doanh nghiệp và các tổ chức kinh tế nhà nước với tính cách là chủ sở hữu...

Những nhiệm vụ trên đây của chủ sở hữu nhà nước được thực hiện bằng cách phân công, phân cấp, uỷ quyền cho các cơ quan quản lý nhà nước trong bộ máy hành chính từ Chính phủ đến chính quyền điạ phương các cấp và cho cả Hội đồng quản trị, Tổng giám đốc doanh nghiệp nhà nước. Việc phân công, phân cấp, uỷ quyền cho các cơ quan, các cấp hành chính được tiến hành trên cơ sở căn cứ vào quy mô, tính chất, đặc điểm, tầm quan trọng của mỗi loại hình doanh nghiệp nhà nước, mỗi loại hình kinh tế nhà nước cũng như vào năng lực quản lý của các ngành, các cấp hành chính. Trong đó Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ chỉ trực tiếp quản lý chỉ đạo những doanh nghiệp nhà nước có quy mô lớn, có vị trí quan trọng, then chốt, chủ lực trong nền kinh tế quốc dân, còn lại sẽ phân cấp, uỷ quyền cho các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp.

Như vậy, ngoài chức năng quản lý nhà nước, Chính phủ (và cả bộ máy hành chính các cấp) còn phải thực hiện hai chức năng khác là chức năng tổ chức cung cấp dịch vụ công và chức năng đại diện chủ sở hữu Nhà nước đối với bộ phận kinh tế nhà nước theo cơ chế phân công, phân cấp, uỷ quyền hợp lý. Trong đó Chính phủ chủ yếu đóng vai trò là người thống nhất quản lý chỉ đạo vĩ mô và kiểm tra giám sát, chỉ trực tiếp thực hiện một số nhiệm vụ đặc biệt quan trọng đối với một số loại dịch vụ công và một số loại hình doanh nghiệp nhà nước, kinh tế nhà nước mà cấp dưới không thể thực hiện được. Cả ba chức năng này đều không nằm ngoài phạm vi chức năng của Chính phủ được quy định trong Điều 109 của Hiến pháp 1992, tuy nhiên Điều 109 cần được viết lại cho rõ hơn theo tinh thần đã trình bày ở trên về phân định ba loại chức năng cơ bản của Chính phủ. Và, đương nhiên là Điều 112 của Hiến pháp cũng cần được viết lại theo hướng  tương xứng với những  nội dung được chỉnh sửa  tại Điều 109.

2. Về trách nhiệm của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các thành viên Chính phủ

Hiện nay có một số quan điểm cho rằng trong Hiến pháp cần quy định rõ hơn: thẩm quyền nào thuộc tập thể Chính phủ, thẩm quyền nào thuộc Thủ tướng Chính phủ và thẩm quyền nào thuộc thành viên của Chính phủ. Quy định rõ theo hướng đó trong Hiến pháp sẽ là cơ sở để xác định rõ trách nhiệm tập thể Chính phủ, đề cao trách nhiệm cá nhân của Thủ tướng Chính phủ và các thành viên của Chính phủ (liên quan đến việc sửa đổi, bổ sung các điều 109,110, 114, 115 và 117 của Hiến pháp 1992)

2.1. Về trách nhiệm của tập thể Chính phủ:

Hiến pháp quy định “Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác với Quốc hội,Uỷ ban Thường Vụ Quốc hội,Chủ tịch nước” (Đoạn 3 Điều 119). Nhưng không quy định rõ phạm vi trách nhiệm của tập thể Chính phủ (phân biệt với trách nhiệm cá nhân Thủ tướng và từng thành viên Chính Phủ). Nên chăng,để phù hợp với nội dung của Đoạn 2, Điều 115 của Hiến pháp ,cần quy định rõ tập thể Chính Phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội về những vấn đề mà Chính phủ thảo luận tập thể và quyết định theo đa số( Đoạn 2, Điều 115 quy định: “Những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền của Chính phủ phải được thảo luận tập thể và quyết định theo đa số”). Và ngay trong Hiến pháp cũng nên quy định rõ về những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền của Chính phủ phải được thảo luận và quyết định theo đa số là loại vấn đề gì . Đây là cơ sở pháp lý quan trọng để xác định rõ trách nhiệm của tập thể Chính phủ.

2.2. Về trách nhiệm cá nhân của Thủ tướng: Đoạn 2, Điều 110 quy định: “Thủ tướng Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác với Quốc hội, UBTV Quốc hội, Chủ tịch nước”. Quy định này không nêu rõ Thủ tướng Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội về những gì: Về “con đường chính trị”(chính sách, đường lối chung) như quy định của Hiến pháp 46 (Điều 54) hay đối với những quyết định cụ thể thuộc phạm vi nhiệm vụ và quyền hạn Hiến định trong khuôn khổ Điều 114 của Hiến pháp? Với tư cách là người “lãnh đạo và điều hành hoạt động của Chính Phủ” thì Thủ tướng phải chịu trách nhiệm về hoạt động chung của Chính Phủ là điều đương nhiên. Mâu thuẫn ở đây là Thủ tướng không có quyền quyết định cá nhân trong việc ban hành các nghị quyết, Nghị định của Chính phủ (thuộc vấn đề quyết định theo đa số), nhưng lại phải chịu trách nhiệm đối với các văn bản đó, vì chính sách, đường lối chung trong hoạt động Chính Phủ thể hiện trên các văn bản này. Mặt khác, Hiến pháp cũng không quy định Thủ tướng phải chịu trách nhiệm như thế nào (tức là dưới hình thức nào và theo trình tự nào?). Thông lệ phổ biến trên thế giới là hình thức Thủ tướng từ chức- một hình thức trách nhiệm chính trị đặc trưng, nhưng cũng mang tính pháp lý nhất, thì không được quy định.

 Vì vậy, liên quan đến việc quy định rõ trách nhiệm cá nhân của Thủ tướng, cần viết lại đoạn 2 Điều 110 của Hiến pháp.

2.3. Về trách nhiệm của các thành viên Chính phủ: hiện nay một số ý kiến đề nghị trong Hiến pháp cần quy định rõ hơn trách nhiệm cá nhân của từng thành viên Chính phủ trước Quốc hội, cụ thể là bổ sung quy định việc các thành viên của Chính phủ có trách nhiệm phải giải trình trước Quốc hội theo yêu cầu của Quốc hội.  (cần bổ sung Điều 117 Hiến pháp 1992) và vấn đề trách nhiệm của từng thành viên Chính phủ phải từ chức khi Quốc hội bỏ phiếu bất tín nhiệm (xem phần 2.4)

2.4. Trách nhiệm của các thành viên Chính Phủ liên quan đến vấn đề bỏ phiếu tín nhiệm Chính phủ của Quốc hội: Hiện nay có một số quan điểm cho rằng cần bổ sung quy định về việc Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm đối với các thành viên Chính phủ (cùng với các chức danh khác do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn). Vấn đề này liên quan đến trách nhiệm của các thành viên Chính phủ phải xin từ chức khi bị Quốc hội bỏ phiếu không tín nhiệm.

Bầu cử là hành vi chính trị đặc trưng và người được bầu phải tự nguyện tham gia vào cuộc bầu cử bằng những hình thức khác nhau thì tất yếu việc mất tín nhiệm sẽ là cơ sở (căn cứ) và từ chức (và cả bãi miễn) sẽ là các hình thức của trách nhiệm chính trị. Vì vậy, đối với những người là “công bộc của nhân dân” nói chung thì trách nhiệm chính trị là loại trách nhiệm đầu tiên, nó có thể áp dụng cả khi họ không phạm pháp mà chỉ cần “ mất tín nhiệm” là đủ. Thực tế, đối với những nhân vật chính trị trong Chính Phủ thì trách nhiệm chính trị quan trọng và nhiều ý nghĩa thực tiễn hơn trách nhiệm pháp lý. Do đó, dễ hiểu tại sao việc “từ chức” là hình thức trách nhiệm chính trị đặc trưng của chế định về Chính phủ của Hiến pháp và pháp luật của hầu hết các nước trên thế giới.

Bên cạnh đó, chế định từ chức đối với các thành viên Chính phủ cũng không phải là vấn đề hoàn toàn mới trong lịch sử lập hiến của Việt Nam: Ngay trong bản Hiến pháp đầu tiên năm 1946 đã có những quy định tương đối đầy đủ và khá chặt chẽ về vấn đề này. Điều 54 - Hiến pháp 1946 quy định rõ trách nhiệm phải từ chức của một Bộ trưởng khi Ông (Bà) này không được Nghị viện tín nhiệm; quy định Nội các không chịu trách nhiệm liên đới về hành vi của một Bộ trưởng; quy định điều kiện (thủ tục) để Nghị viện biểu quyết về vấn đề Nội các (khi Thủ tướng, Ban Thường vụ hoặc 1/4 Nghị viện yêu cầu); quy định thủ tục thảo luận lại vấn đề tín nhiệm Nội các của Nghị viện... Quy định này của Hiến pháp 1946 vẫn có giá trị tham khảo khá cao trong điều kiện hiện nay.

* Để phù hợp với điều kiện chính trị, kinh tế, xã hội của nước ta hiện nay, việc quy định vấn đề này vào Hiến pháp sửa đổi cần phải hết sức chặt chẽ . Chúng tôi cho rằng:

a. Cần xác định và quy định rõ:

Quốc hội chỉ bỏ phiếu tín nhiệm đối với từng thành viên Chính Phủ mà không bỏ phiếu tín nhiệm đối với cả tập thể Chính Phủ. (Nguyên tắc này và các thủ tục bỏ phiếu tín nhiệm đối với thành viên Chính phủ nên được quy định trong Chương về Quốc hội).

b. Nên quy định rõ một số nguyên tắc như sau trong Chương VIII Hiến pháp 1992 (Chương về Chính Phủ):

+ Thành viên của Chính phủ có trách nhiệm phải từ chức khi bị Quốc hội bỏ phiếu không tín nhiệm;

+ Việc từ chức của một Bộ trưởng hoặc thành viên khác của Chính phủ (do hậu quả của việc bỏ phiếu bất tín nhiệm) không liên đới đến trách nhiệm của các thành viên khác trong Chính phủ;

c. Trong Chương VIII Hiến pháp 1992 cũng cần quy định về mặt nguyên tắc quyền (và cũng là trách nhiệm) của Thủ tướng Chính phủ - với tư cách là người đứng đầu Chính Phủ đề nghị Quốc hội xem xét lại quyết định bỏ phiếu bất tín nhiệm  đối với một hoặc một số thành viên của Chính Phủ (trong các điều kiện về tỷ lệ phiếu, điều kiện về thời gian... nhất định)

d. Liên quan đến điều kiện bỏ phiếu tín nhiệm các thành viên Chính phủ cần được quy định trong Hiến pháp, có các quan điểm như sau:

(i) Quy định việc bỏ phiếu tín nhiệm được tiến hành theo định kỳ;

(ii)Quy định việc bỏ phiếu tín nhiệm được tiến hành khi có đề nghị của cơ quan hoặc cá nhân có thẩm quyền (như Thủ tướng, UBTV Quốc hội, Quốc hội).         

Chúng tôi cho rằng, với tính chất là những nguyên tắc Hiến định, những quy định của Hiến pháp  vấn đề này cần được cân nhắc hết sức thận trọng, tránh sa vào những thủ tục có tính chất hình thức để nhằm vừa đảm bảo được vai trò, quyền hạn của Quốc hội với tư cách là cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất cũng như vừa bảo đảm được vai trò, quyền hạn của Chính Phủ với tư cách là cơ quan chấp hành của Quốc hội và đồng thời cũng là cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất ở nước ta.

3. Về vị trí pháp lý của “các cơ quan thuộc Chính phủ”

Nghị quyết Hội nghị lần thứ 7 Ban chấp hành TW Đảng khóa VIII đề ra nhiệm vụ tiếp tục “Tinh giảm các tổ chức trực thuộc Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ, trước hết cần giảm ngay các đầu mối không hợp lý”. Trên cơ sở đó, đặt ra vấn đề xem xét lại vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan thuộc Chính phủ trong Hiến pháp 1992. Vấn đề này cũng liên quan trực tiếp đến các quy định về thẩm quyền, nhiệm vụ, quyền hạn của UBTV Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Thủ trưởng các cơ quan thuộc Chính phủ trong Hiến pháp 1992, cụ thể là các Điều 112, 114, 116.

Hiện nay, có 2 loại quan điểm khác nhau:

3.1. Quan điểm thứ nhất: Các cơ quan thuộc Chính phủ không thực hiện chức năng quản lý nhà nước, vì vậy:

+ Đa số các ý kiến cho rằng các cơ quan này chỉ làm nhiệm vụ giúp Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước trên một số lĩnh vực (và cần sắp xếp, giảm bớt đến mức tối đa). Vì vậy, các cơ quan này không có thẩm quyền ban hành quy phạm pháp luật; việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật để quản lý nhà nước về trên các lĩnh vực này thuộc thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ. Do đó, cần sửa đổi Điều 116 của Hiến pháp (bỏ thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật quản lý nhà nước của Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ).

+ Có ý kiến đề nghị trong Hiến pháp chỉ quy định về trách nhiệm quản lý nhà nước của các Bộ, các cơ quan ngang Bộ; rà soát lại các lĩnh vực quản lý nhà nước của các cơ quan thuộc Chính phủ hiện nay, lĩnh vực nào cần phải do một Bộ quản lý thì thành lập Bộ, còn những lĩnh vực nào xét thấy không cần thiết phải thành lập Bộ để quản lý thì có thể giao cho các Bộ, cơ quan ngang Bộ tương ứng. Từ đó đề nghị xem xét việc bỏ các quy định về “cơ quan thuộc Chính phủ”, “Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ” tại Điều 112 và Điều 116 của Hiến pháp.        

3.2. Quan điểm thứ hai: Các cơ quan thuộc Chính phủ có chức năng quản lý Nhà nước(tuy vậy vẫn phải sắp xếp giảm bớt số lượng, chỉ giữ lại những cơ quan nào thật cần thiết) vì vậy vẫn nên giữ thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan này trong Hiến pháp (Điều 116). Tuy nhiên, Hiến pháp phải quy định rõ: Thủ trưởng các cơ quan này phải chịu trách nhiệm trước Thủ tướng, trước UBTV Quốc hội về lĩnh vực, ngành mình phụ trách; việc thành lập, sáp nhập, bãi bỏ các cơ quan này phải có sự phê chuẩn của UBTV Quốc hội.

 Liên quan đến loại ý kiến này cần sửa đổi các điều sau đây của Hiến pháp 1992:

+ Điều 114: Bổ sung quy định Thủ tướng Chính phủ trình UBTV Quốc hội phê chuẩn đề nghị về việc thành lập hoặc bãi bỏ các cơ quan thuộc Chính phủ; bổ sung quy định Thủ tướng Chính phủ trình UBTV Quốc hội phê chuẩn đề nghị về việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Thủ trưởng các cơ quan thuộc Chính phủ.

+ Điều 117: Bổ sung quy định Thủ trưởng các cơ quan thuộc Chính phủ chịu trách nhiệm trước Thủ tướng Chính phủ, trước Quốc hội về lĩnh vực, ngành mình phụ trách.

* Chúng tôi cho rằng để giải quyết cơ bản vấn đề vị trí pháp lý của “các cơ quan thuộc Chính phủ”, ngay trong Hiến pháp cần quy định rõ về mặt nguyên tắc cơ cấu tổ chức bộ máy của Chính phủ- bao gồm những loại cơ quan nào, từ đó xác định chỉ những cơ quan này mới có chức năng quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực. Đó mới thực sự là cơ sở pháp lý cơ bản để bổ sung, sửa hoặc bãi bỏ các quy định có liên quan đến “cơ quan thuộc Chính phủ”, “Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ” tại Điều 112, Điều 114 và Điều 116 của Hiến pháp 1992. (Hiến pháp hiện hành 1992 không quy định cơ cấu bộ máy của Chính Phủ mà chỉ quy định cơ cấu thành viên Chính Phủ tại Điều 110 ) .

Theo quan điểm chúng tôi, trên cơ sở tinh thần các văn kiện của Đảng tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX về việc: “Định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các Bộ theo hướng bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực trên phạm vi toàn quốc...” trong tiến trình cải cách hành chính, thì quan điểm thứ nhất (các cơ quan thuộc Chính phủ không có chức năng quản lý nhà nước) là có sức thuyết phục nhất. Vì vậy nên chăng bên cạnh việc quy định rõ cơ cấu của Chính phủ, bỏ toàn bộ các quy định liên quan đến “cơ quan thuộc Chính phủ”, “Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ” trong Hiến pháp 1992.

 

Chuyên đề 9

 

Một số ý kiến về những qui định trong hiến pháp 1992 cần được xem xét và điều chỉnh

(Phần những vấn đề thuộc về chương chính quyền địa phương)

 

PGS.TS.Lê Sỹ Thiệp*

 

1. Về sự khác biệt giữa Điều 119 và Điều 121

a. Đối chiếu 2 điều:

-Điều 119:”Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân...”

-Điều 121:”Đại biểu HĐND là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân địa phương...”

b. Cần nói gì qua hiện tượng đó:

-TẠI SAO Ở ĐIỀU 119 THÌ “ĐẠI DIỆN CHO Ý CHÍ, NGUYỆN VỌNG VÀ QUYỀN LÀM CHỦ” CÒN Ở ĐIỀU 121 THÌ CHỈ “ĐẠI DIỆN CHO Ý CHÍ, NGUYỆN VỌNG “, KHÔNG CÓ “QUYỀN LÀM CHỦ”. NẾU ĐÂY LÀ SAI LẦM VÔ Ý THÌ NÊN SỬA ĐIỀU 121 NHƯ ĐIỀU 119. CÒN NẾU LÀ CÓ Ý, THÌ BẤT KỲ SỰ LÝ SỰ NHƯ THẾ NÀO CŨNG KHÔNG LOGIC. CHẲNG LẼ VÌ ĐIỀU 119 NÓI VỀ HĐND THÌ QUYỀN ĐẠI DIỆN MỚI CÓ “QUYỀN LÀM CHỦ”, CÒN ĐIỀU 121 CHỈ NÓI VỀ “ĐẠI BIỂU HĐND”, NÊN QUYỀN ĐẠI DIỆN CHỈ CÓ “Ý CHÍ VÀ NGUYỆN VỌNG”. CÒN NHƯ KHÔNG CÓ LÝ NÀO KHÁC, MÀ CHỈ LÀ SƠ SÓT, THÌ ĐÓ LÀ SƠ SÓT RẤT ĐÁNG TIẾC. BỞI VÌ NÓ THIẾU NHẤT QUÁN VỀ PHÁP LÝ, CÓ THỂ GÂY CHO NGƯỜI DÂN CẢM GIÁC LÀ THẾ THÌ CẢ NHỮNG CÁI ĐÃ GHI CŨNG CHẲNG CÓ GIÁ TRỊ GÌ. BỞI NHÀ NƯỚC CÓ Ý THỨC GÌ SÂU SẮC ĐÂU KHI CÓ THỂ KHÔNG GHI.

-TẠI SAO ĐIỀU 119 KHÔNG GHI “CỦA NHÂN DÂN ĐỊA PHƯƠNG” MÀ ĐIỀU 121 LẠI GHI 5 CHỮ ĐÓ SAU QUYỀN ĐẠI DIỆN CHO “Ý CHÍ, NGUYỆN VỌNG...”?. ĐÓ LÀ SAI SÓT HAY CỐ Ý? NẾU CỐ Ý THÌ Ý ĐÓ LÀ GÌ? NHƯNG DÙ Ý ĐÓ LÀ THẾ NÀO CŨNG KHÔNG CHẤP NHẬN ĐƯỢC. VÌ CHỦ NGỮ Ở ĐIỀU 119 LÀ HĐND, CÒN Ở ĐIỀU 121 LÀ ĐẠI BIỂU HĐND CHĂNG? NÊN HĐND THÌ ĐẠI DIỆN ĐƯỢC CHO NHÂN DÂN, CÒN ĐẠI BIỂU HĐND CHỈ ĐẠI DIỆN ĐƯỢC CHO NHÂN DÂN ĐỊA PHƯƠNG. HAY CHO RẰNG, GHI NHƯ ĐIỀU 119 HAY ĐIỀU 121 CŨNG LÀ NHƯ NHAU? NHƯNG NHƯ NHAU SAO ĐƯỢC. ĐẠI DIỆN CHO NHÂN DÂN ĐỊA PHƯƠNG THÌ HĐND KHÔNG THỂ LÀ “CƠ QUAN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC” ĐƯỢC, DÙ LÀ “Ở ĐỊA PHƯƠNG”. MỆNH ĐỀ “HĐND LÀ CƠ QUAN QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC” SỞ DĨ CÒN HỢP LÝ, ÍT RA LÀ VỀ LOGIC HÌNH THỨC NHỜ Ở QUI ĐỊNH RẰNG, NÓ “ĐẠI DIỆN CHO Ý CHÍ, NGUYỆN VỌNG VÀ ...CỦA NHÂN DÂN”, CHỨ KHÔNG CHỈ NHÂN DÂN ĐỊA PHƯƠNG. NẾU CHO LÀ NHƯ NHAU KHI VIẾT NHƯ ĐIỀU 119 HAY ĐIỀU 121 LÀ KHÔNG CÓ CĂN CỨ ĐỂ HIỂU NHƯ VẬY.

2. VỀ RIÊNG ĐIỀU 119:

TẠI SAO HĐND LẠI LÀ CƠ QUAN QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC?. THẾ NÀO LÀ CƠ QUAN QUYỀN LỰC VÀ THẾ NÀO LÀ CƠ QUAN QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC?. TẠI SAO LẠI KHÔNG DÙNG CÁCH ĐÓ MÀ GỌI UBND?. VẬY NÓ KHÔNG MANG QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC À?. THUẬT NGỮ “CƠ QUAN QUYỀN LỰC” PHẢI CHĂNG LÀ ĐÃ BỊ LẠM DỤNG HOẶC “NGỘ DỤNG”? THUẬT NGỮ “QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC” CŨNG BỊ LẠM DỤNG, NGỘ DỤNG NHƯ VẬY? XIN CÓ MỘT SỐ LỜI BÌNH CỤ THỂ NHƯ SAU:

-MỘT LÀ, NÓI: QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC CÓ NGHĨA LÀ NÓI QUYỀN LỰC QUỐC GIA, TỨC LÀ QUYỀN CỦA CẢ QUỐC GIA, CŨNG CÓ NGHĨA LÀ QUYỀN CỦA NGƯỜI “ĐẠI DIỆN QUỐC GIA” TỨC LÀ NHÀ NƯỚC THEO NGHĨA HẸP, NGHĨA CƠ QUAN. CÁC “QUYỀN LỰC QUỐC GIA” VỐN LÀ CỦA TOÀN THỂ QUỐC DÂN, NAY GIAO VÀO TAY CƠ QUAN DÂN BIỂU, CƠ QUAN ĐẠI DIỆN QUYỀN LỰC QUỐC GIA, GỌI LÀ QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC THEO NGHĨA HẸP. VẬY CỚ SAO MỘT HỘI ĐỒNG DÂN BIỂU, ĐẠI DIỆN CHO Ý CHÍ, NGUYỆN VỌNG...CỦA NHÂN DÂN ĐỊA PHƯƠNG (ĐIỀU 121), DO NHÂN DÂN ĐỊA PHƯƠNG BẦU RA (ĐIỀU 119) LẠI LÀ CƠ QUAN QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC? NÓ CÓ ĐẠI DIỆN TOÀN QUYỀN CHO QUỐC DÂN ĐÂU? NÓ CÓ DO QUỐC DÂN BẦU ĐÂU. VẬY LÀM SAO GỌI HĐND LÀ CƠ QUAN QUYỀN LỰC CỦA QUỐC GIA ĐƯỢC, DÙ LÀ CÓ GHI “Ở ĐỊA PHƯƠNG”.

3. VỀ ĐIỀU 120:

ĐIỀU NÀY THỂ HIỆN SỰ THIẾU NHẤT QUÁN TRÊN NHIỀU PHƯƠNG DIỆN.

A.CĂN CỨ VÀO CÂU CHỮ, HĐND Ở ĐÂY ĐƯỢC HIỂU NHƯ LÀ MỘT BỘ PHẬN TRONG MỘT BỘ MÁY CÓ CƠ CẤU VÀ CƠ CHẾ RÀNG BUỘC BỞI MỘT TRUNG ƯƠNG HỆ THỐNG, NÓ CÓ CHỨC NĂNG BỘ PHẬN, ĐƯỢC GIAO ĐỂ GÓP PHẦN THỰC HIỆN CHỨC NĂNG CHUNG MÀ ĐẦU NÃO TRUNG ƯƠNG KIA LÀ ĐẠI DIỆN. ĐIỀU ĐÓ THỂ HIỆN RÕ TRONG ĐOẠN “CĂN CỨ VÀO HIẾN PHÁP, LUẬT, VĂN BẢN CỦA CƠ QUAN NHÀ NƯỚC CẤP TRÊN...BẢO ĐẢM THI HÀNH NGHIÊM CHỈNH HIẾN PHÁP VÀ PHÁP LUẬT...”CHỈ VỚI MỘT CƠ QUAN TRONG CÙNG MỘT HỆ THỐNG MỚI BỊ ĐIỀU CHỈNH THEO KIỂU QUI ĐỊNH ĐÓ.

B.NHƯNG NHƯ THẾ LÀ MÂU THUẪN VỚI CÁC GIẢI THÍCH SAU:

-TỪ QUỐC HỘI ĐẾN HĐND XÃ KHÔNG LÀ MỘT HỆ THỐNG. CÁC CẤP HOẠT ĐỘNG THEO HIẾN PHÁP VÀ LUẬT CHỨ KHÔNG AI GIAO NHIỆM VỤ CHO AI ĐƯỢC Ở ĐÂY CẢ.

-GIỮA HĐND MỘT CẤP NÀO ĐÓ VỚI UBND CẤP TRÊN (THEO THỨ BẬC MÀ THÔI) CŨNG KHÔNG LÀ QUAN HỆ HỆ THỐNG CẤP TRÊN-CẤP DƯỚI. VẬY ĐIỀU 120 GHI RẰNG “...HOÀN THÀNH MỌI NHIỆM VỤ CẤP TRÊN GIAO CHO...” MUỐN NÓI CẤP TRÊN NÀO? HỘI ĐỒNG TRÊN-HỘI ĐỒNG DƯỚI KHÔNG LÀ HỆ THỐNG HOẶC KHÔNG CÓ QUAN HỆ HỆ THỐNG; HỘI ĐỒNG DƯỚI-UBND TRÊN CÀNG KHÔNG CÙNG CƠ CHẾ HỆ THỐNG. VẬY MÂU THUẪN CỦA ĐIỀU 120 LÀ Ở ĐÓ.

4. ĐIỀU 122 CÓ MỘT SỐ CHI TIẾT THỪA, KHÔNG CÓ GIÁ TRỊ, TRÁI LẠI, LÀM NHẰM TÍNH ƯU VIỆT CẦN ĐƯỢC TÔ ĐẬM HƠN:

-“ĐẠI BIỂU HĐND CÓ QUYỀN CHẤT VẤN CHỦ TỊCH HĐND” LẦ ĐIỀU KHÔNG CẦN THIẾT, CHƯA NÓI LÀ VÔ LÝ. VỀ MẶT QUAN HỆ PHÁP LUẬT, GIỮA ĐẠI BIỂU HĐND VÀ CHỦ TỊCH HĐND KHÔNG CÓ VẤN ĐỀ QUAN HỆ QUYỀN LỰC, QUAN HỆ QUẢN LÝ. ĐÓ CHỈ LÀ CHẾ ĐỘ LÀM VIỆC CỦA NỘI BỘ MỘT PHÁP NHÂN CÔNG QUYỀN LÀ HĐND: CHỦ TỊCH HĐND KHÔNG LÀ MỘT PHÁP NHÂN CÔNG QUYỀN. NÓ LÀ MỘT TẾ BÀO, CẤU THÀNH CHUNG NÊN HĐND MÀ THÔI.

-CÂU “ĐẠI BIỂU HĐND CÓ QUYỀN KIẾN NGHỊ VỚI CÁC CƠ QUAN NHÀ NƯỚC CÓ Ở ĐỊA PHƯƠNG” LÀ MỘT CÂU NÊN BỎ VÌ:

+THỨ NHẤT, NẾU CHỈ GHI NHƯ VẬY THÌ CÔNG DÂN CŨNG CÓ QUYỀN, CỨ GÌ ĐẠI BIỂU? ĐÃ GHI ĐIỀU NÀY THÌ CẦN QUI ĐỊNH SAO CHO “SỰ KIẾN NGHỊ NÀY ĐƯỢC TIẾN HÀNH KHÁC DÂN THƯỜNG” VÀ ĐƯỢC QUI ĐỊNH RÕ SỰ ĐẶC THÙ ĐÓ.

+THỨ HAI, NGOÀI HĐND VÀ UBND,TA,VKS Ở ĐỊA PHƯƠNG CÒN CÓ CƠ QUAN NHÀ NƯỚC NÀO NỮA. MÀ VỚI CÁC CƠ QUAN NÀY, ĐIỀU 122 PHẦN ĐẦU, ĐÃ GHI CÓ “QUYỀN CHẤT VẤN” LÀ ĐỦ RỒI.

5. ĐIỀU 124:

-ĐOẠN “KHI QUYẾT ĐỊNH...ĐA SỐ” KHÔNG ĐỦ NGHI THỨC PHÁP LÝ. BỞI VÌ KHÔNG ĐỊNH RÕ VIỆC NÀO LÀ QUAN TRỌNG, ĐỂ PHẢI BÀN TẬP THỂ VÀ BIỂU QUYẾT. VẢ LẠI, KHI PHẢI BIỂU QUYẾT TẬP THỂ THÌ SỰ BÀN BẠC LÀ LẼ ĐƯƠNG NHIÊN, KHÔNG CẦN GHI VÀ KHÔNG NÊN GHI MỘT CÂU CÓ TÍNH HƯỚNG DẪN CÁCH LÀM.

-ĐOẠN CUỐI CỦA ĐIỀU 124. CÓ HAI Ý:

+BÃI BỎ HAY HUỶ BỎ HAI CẢ HAI CÂU CÓ Ý TỨ CHO RÕ.

+SAI TRÁI LÀ THẾ NÀO? LẤY GÌ ĐỂ BẢO LÀ MỘT QUYẾT ĐỊNH SAI TRÁI? PHẢI CHĂNG PHẢI LẤY PHÁP LÝ LÀM CHUẨN. VẬY CẦN DÙNG TỪ KHÁC, CHỨ KHÔNG THỂ LÀ TỪ “SAI TRÁI”. CÒN NHƯ MỘT QUYẾT ĐỊNH CỦA CẤP DƯỚI CHƯA HỢP LÝ THÌ KHÔNG THỂ GỌI LÀ SAI TRÁI. NGOÀI RA, THEO CẤP TRÊN CÓ THỂ LÀ CHƯA HỢP LÝ, THEO CẤP DƯỚI LÀ HỢP LÝ THÌ SAO? MỖI CẤP CÓ THẨM QUYỀN, BỊ RÀNG BUỘC BỞI PHÁP LUẬT, KHÔNG MỘT CẤP NÀO ĐƯỢC “TUỲ HỈ”, “THEO TÔI” ĐỂ PHÁN XÉT CẤP KHÁC MÀ QUÊN PHÁP LUẬT.

6. ĐIỀU 125:

-ĐOẠN 1 NGHI THỨC PHÁP LÝ GHI KHÔNG RÕ. YỪU TỐ “ĐƯỢC MỜI” KHÔNG RÀNG BUỘC AI, CHỈ CÓ GIÁ TRỊ BIỆN HỘ CHO SỰ CÓ MẶT CỦA NGƯỜI ĐƯỢC MỜI LÀ HỢP PHÁP. NHƯNG CUỘC SỐNG KHÔNG ĐÒI HỎI SỰ BIỆN HỘ PHÁP LÝ CHO SỰ CÓ MẶT, MÀ CẦN ĐẤU TRANH CHO HỌ ĐƯỢC CÓ MẶT. ĐOẠN TRÊN KHÔNG CÓ Ý NGHĨA ĐÓ, HĐND KHÔNG MỜI CÁC ĐẠI BIỂU TRÊN HỌ CŨNG KHÔNG PHẠM PHÁP. CHỈ KHI NÀO CÁC ĐẠI BIỂU TRÊN ĐẾN DỰ VÀ BỊ ĐUỔI RA THÌ MAY RA MỚI CÓ THỂ CỘT HĐND VÀO SỰ VI HIẾN MÀ THÔI.

-ĐOẠN 2: “THỰC HIỆN CHẾ ĐỘ THÔNG BÁO” LÀ NHƯ THẾ NÀO? TẠI SAO KHÔNG GHI “HĐND, UBND THỰC HIỆN VIỆC THÔNG BÁO ...CHO...THEO CHẾ ĐỘ, DO LUẬT ĐỊNH” (LUẬT TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA HĐND VÀ UBND).

 

Chuyên đề 10

 

CÁC QUAN ĐIỂM KIẾN NGHỊ VỀ CHƯƠNG IX

(HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ UỶ BAN NHÂN DÂN)

 

                               CN. Chu Thị Hoa và Nhóm nghiên cứu

-Ban nghiên cứu pháp luật Dân sự, Kinh tế, Thương mại*

 

I. Quan điểm của Đảng về đổi mới tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân

1. Nghị quyết Trung ương 8 khoá VII: "Nâng cao chất lượng của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp. Đề cao trách nhiệm và kỷ luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân trong việc chấp hành pháp luật và các quyết định của Quốc hội, Chính phủ và của cơ quan hành chính cấp trên. Tăng quyền chủ động của Hội đồng nhân dân trong việc quyết định những vấn đề mang tính địa phương; quyết định ngân sách trong phạm vi được phân cấp. Quy định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân từng cấp. Xây dựng quy chế kết hợp quyền bầu cử của Hội đồng nhân dân cùng cấp với quyền của Thủ tướng và chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp trên phê chuẩn việc bầu cử các thành viên của Uỷ ban nhân dân cấp dưới, việc miến nhiệm, điều động, cách chức chủ tịch, phó chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp dưới.

Tổ chức bộ máy hành chính thành phố, thị xã phù hợp với đặc điểm quản lý đô thị mang tính tập trung, thống nhất cao. Xác định hợp lý phạm vi ngoại thành, ngoại thị trên cơ sở quy hoạch đô thị. Xác định vị trí và chức năng của chính quyền cấp huyện với thẩm quyền và trách nhiệm rõ ràng. Kiện toàn chính quyền cấp xã, giải quyết vấn đề ngân sách xã và từng bước chuyên nghiệp hoá một số vị tría công tác ở xã. Thực hiện chế độ trưởng thôn, trưởng ấp, trưởng bản do dân cử."

2. Nghị quyết Trung ương 3 khoá VIII: tiếp tục khẳng định "Kiện toàn và củng cố Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân các cấp để bảo đảm thực hiện tốt nhiệm vụ và thẩm quyền được phân cấp; đồng thời đề cao trách nhiệm tham gia cùng chính quyền cấp trên thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước đối với tổ chức theo ngành dọc trên địa bàn lãnh thổ.

- Xây dựng Hội đồng nhân dân các cấp có thực quyền để thực hiện đầy đủ vai trò là cơ quan đại diện của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, thực hiện quyền làm chủ của nhân dân ở từng cấp.

- Nghiên cứu phân biệt sự khác nhau giữa hoạt động của Hội đồng nhân dân và nhiệm vụ quản lý hành chính ở đô thị với hoạt động của Hội đồng nhân dân và nhiệm vụ quản lý hành chính ở nông thôn…

- Uỷ ban nhân dân các cấp cần được kiện toàn theo hướng tinh gọn, giảm bớt số uỷ viên là thủ trưởng cơ quan chuyên môn; quy định rõ hơn trách nhiệm, thẩm quyền của tập thể của Uỷ ban nhân dân và của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân".

3. Văn kiện đại hội Đảng lần thứ IX: "Phân công, phân cấp, nâng cao tính chủ động của chính quyền địa phương, kết hợp chặt chẽ quản lý ngành và quản lý lãnh thổ, thực hiện đúng nguyên tắc tập trung dân chủ; tổ chức hợp lý Hội đồng nhân dân; kiện toàn các cơ quan chuyên môn của Uỷ ban nhân dân và bộ máy chính quyền cấp xã, phường, thị trấn."

II. Các ý kiến về Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân hiện nay

Hiện nay, chính quyền địa phương ở nước ta được tổ chức theo đơn vị hành chính theo ba cấp (tỉnh, huyện, xã), mỗi cấp đều có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Việc tổ chức và hoạt động của các cơ quan này căn cứ vào Hiến pháp 1992 và Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Cách tổ chức này cho đến nay đã bộc lộ không ít những tồn tại, hạn chế trên nhiều mặt và có nhiều vấn đề đặt ra như: vẫn chưa làm rõ được Hội đồng nhân dân các cấp cũng như chính quyền địa phương có thuộc hệ thống hành chính hay không? Chưa kết luận được mô hình tổ chức chính quyền địa phương bao nhiêu cấp là hợp lý. Hiện nay, chính quyền ở đô thị cũng được tổ chức giống chính quyền ở nông thôn, điều này là chưa hợp lý, chưa phân biệt được giữa nhiệm vụ quản lý hành chính Nhà nước ở đô thị với nông thôn. Mặt khác, chúng ta vẫn cần phải cân nhắc chính quyền cấp huyện và cấp quận, phường ở đô thị có nhất thiết phải là cấp chính quyền hoàn chỉnh không? Hay là cấp chính quyền trung gian chỉ cần có Uỷ ban nhân dân là được?

Những tồn tại, hạn chế về cơ cấu, tổ chức bộ máy của chính quyền địa phương xuất phát từ nhiều nguyên nhân trong đó phải kể đến nguyên nhân cơ bản nhất là: cách thức cơ cấu tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta từ trước đến nay hoàn toàn dập khuôn so với bộ máy ở trung ương. Thực tế trong quản lý nhà nước hiện nay, tất cả các cấp chính quyền đều có nhiệm vụ chung như nhau, cấp nào cũng lo quản lý toàn diện nhưng lại không rõ trách nhiệm đến đâu trong từng nhiệm vụ cụ thể; cơ quan cấp dưới thường lúng túng, bị động chờ xin ý kiến cơ quan cấp trên làm cho công việc triển khai chậm chạp. Do đó, một trong những yêu cầu đổi mới cơ cấu bộ máy chính quyền địa phương là phải phân công, phân cấp từ trung ương đến địa phương, quy định rõ việc gì thuộc thẩm quyền quyết định của địa phương, từ đó nâng cao tính chủ động của chính quyền địa phương.

Liên quan trực tiếp đến việc sửa đổi Hiến pháp 1992, có một số vấn đề đặt ra như sau:

1. Vị trí, vai trò của Hội đồng nhân dân[33].

Điều 119 Hiến pháp 1992 quy định: Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân. Vấn đề này hiện có nhiều ý kiến khác nhau:

Loại ý kiến thứ nhất: chiếm đa số cho rằng nên giữ nguyên quy định hiện hành về vị trí của Hội đồng nhân dân.

Cơ sở ở đây là: Hội đồng nhân dân có vị trí đặc biệt trong bộ máy nhà nước ở địa phương, vừa mang tính quyền lực, vừa mang tính đại diện. Tính quyền lực của Hội đồng nhân dân được thể hiện: Hội đồng nhân dân là cơ quan nhà nước ở địa phương được nhân dân trực tiếp trao quyền thay mặt mình thực hiện quyền lực nhà nước, quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương. Tính đại diện của Hội đồng nhân dân được thể hiện: Hội đồng nhân dân là cơ quan duy nhất ở địa phương do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra theo nguyên tắc phổ thông, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín để đại diện cho tiếng nói của mình .

Loại ý kiến thứ hai: Một số ý kiến cho rằng, Hội đồng nhân dân chỉ là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân mà không phải là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Do đó, Điều 119 Hiến pháp 1992 chỉ nên quy định "Hội đồng nhân dân là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương".

ý kiến này dựa trên những lý do sau: quyền lực nhà nước là thống nhất và tập trung ở Quốc hội, còn Hội đồng nhân dân là cơ quan dân cử, có tính tự quản của cộng đồng lãnh thổ địa phương; không hình thành hệ thống, không chỉ đạo theo thứ bậc cấp trên, cấp dưới. Do đó, mọi Nghị quyết của Hội đồng nhân dân được ban hành đều dựa vào các quy định của Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh và các văn bản của Chính phủ, các Bộ và của các cơ quan nhà nước cấp trên. Hội đồng nhân dân chỉ là cấp thừa hành và không thể gọi là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương được.

2. Về mô hình tổ chức của Hội đồng nhân dân các cấp[34]

Điều 118 Hiến pháp 1992 quy định: Việc thành lập Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân ở các đơn vị hành chính do luật định. Theo đó, Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân được tổ chức ở cả ba cấp: tỉnh, huyện, xã. Hiện nay, có nhiều quan điểm cho rằng cần phải cải cách một bước căn bản tổ chức bộ máy chính quyền địa phương cho phù hợp với thực tế theo hướng:

“Cấp chính quyền hoàn chỉnh” thành lập ở cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và cấp thị xã, thành phố thuộc tỉnh, cấp xã, thị trấn thuộc huyện. “Hoàn chỉnh" ở đây được hiểu là cấp chính quyền gồm có cả Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. “Cấp chính quyền không hoàn chỉnh” thành lập ở cấp huyện và cấp quận, phường ở đô thị. “Không hoàn chỉnh” ở đây theo nghĩa cấp chính quyền chỉ có Uỷ ban nhân dân làm chức năng của cơ quan hành chính nhà nước, không có Hội đồng nhân dân cùng cấp tương ứng. Liên quan trực tiếp đến vấn đề này là những quan điểm về việc nên hay không nên thành lập Hội đồng nhân dân ở những cấp nào?

Loại ý kiến thứ nhất: Đề nghị giữ mô hình tổ chức Hội đồng nhân dân ở ba cấp như hiện nay với lý do: để đảm bảo cho nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình thì ở cấp hành chính nào cũng cần có Hội đồng nhân dân để đại diện cho nhân dân ở cấp đó. Hơn nữa, việc tổ chức Hội đồng nhân dân ở ba cấp đã ổn định qua nhiều năm và hoạt động tương đối có hiệu quả (những hạn chế, tồn tại trong hoạt động chủ yếu là do chưa xác định thật rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ chế hoạt động, chưa được quan tâm đúng mức về mặt tổ chức bộ máy, cán bộ, điều kiện làm việc... là những yếu tố có thể khắc phục được mà không làm xáo trộn lớn về tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân).

Ngoài ra, cũng có ý kiến cho rằng nên giữ mô hình tổ chức Hội đồng nhân dân ở ba cấp nhưng không tổ chức Hội đồng nhân dân ở các cấp quận, phường thuộc các thành phố trực thuộc trung ương, các phường thuộc thị xã, thành phố thuộc tỉnh. Đối với cấp quận, phường vì đều nằm trong cơ cấu chính quyền đô thị, mà nhiệm vụ quản lý các vấn đề đô thị đòi hỏi tính tập trung, thống nhất, không thể giới hạn phạm vi theo địa giới hành chính quận, phường. Nên tại đây chỉ cần có cơ quan quản lý hành chính Nhà nước là phù hợp với thực tế. Tuy nhiên, cũng có ý kiến đề nghị nên giữ Hội đồng nhân dân phường (không tổ chức Hội đồng nhân dân ở quận).

Loại ý kiến thứ hai: Chỉ tổ chức Hội đồng nhân dân ở hai cấp là cấp tỉnh và cấp xã. Theo đó, Điều 118 Hiến pháp 1992 được sửa lại là: "Việc thành lập và hoạt động của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân do luật định"[35]. Cơ sở ở đây là:

- Nếu xét trên phạm vi một tỉnh hay một thành phố trực thuộc trung ương thì cấp xã phường là cấp chính quyền địa phương cơ sở tiếp xúc trực tiếp với dân, trực tiếp tổ chức, quản lý mọi lĩnh vực hoạt động của cộng đồng dân cư ở cơ sở; cấp huyện là cấp trung gian, hoạt động chủ yếu là thừa hành, đôn đốc kiểm tra, phối hợp; và cấp tỉnh là cấp chính quyền địa phương đầu tiên có vai trò quản lý toàn diện trên địa giới hành chính. Do đó, không nên để cơ cấu tổ chức các cấp đều giống nhau; tại cấp huyện, chỉ cần có cơ quan quản lý hành chính Nhà nước là phù hợp với thực tế. Khi đó, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương, là cơ quan đại diện cho nhân dân địa phương trong việc phản ánh ý chí, nguyện vọng của nhân dân tới trung ương. Hội đồng nhân dân cấp xã là cấp cơ sở, sâu sát với nhân dân sẽ là cấp trực tiếp tiếp thu và phản ánh tâm tư, nguyện vọng của nhân dân. Đồng thời, việc chỉ tổ chức Hội đồng nhân dân ở cấp tỉnh và cấp xã sẽ góp phần tạo thêm điều kiện để có thể tăng cường hơn nữa về số lượng đại biểu cho Hội đồng nhân dân cấp tỉnh và cấp xã để hai cấp này có thể nâng cao chất lượng hoạt động. Khi tăng số lượng đại biểu Hội đồng nhân dân cấp tỉnh sẽ tổ chức được ở mỗi huyện một tổ đại biểu Hội đồng nhân dân tỉnh để đại diện cho nhân dân huyện đó thực hiện một số nhiệm vụ như giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước, phản ánh ý chí nguyện vọng của nhân dân địa phương.

- Tổ chức chính quyền địa phương cấp tỉnh và xã cần phát huy hơn nữa hiệu quả, kiện toàn tổ chức và hoạt động của các cơ quan này. Khi hai cấp chính quyền tỉnh và xã đủ mạnh thì với quy mô cấp tỉnh không lớn như ở nước ta hiện nay có thể tính đến việc bỏ qua sự tồn tại của Hội đồng nhân dân cấp huyện. Uỷ ban nhân dân huyện cũng không  nhất thiết phải có ở tất cả các địa phương hoặc nếu có thì là “cơ quan hành chính thuần tuý với tư cách là cánh tay nối dài của chính quyền cấp tỉnh” tức là “coi tổ chức hành chính cấp huyện là cơ cấu mềm trong hệ thống hành chính nhà nước”[36].

3. Về các loại hình đơn vị hành chính[37]

Chính quyền nhà nước địa phương ở nước ta hiện nay được tổ chức theo đơn vị hành chính theo ba cấp, mỗi cấp đều có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Việc xác định chức năng của từng cấp chính quyền chưa được quy định hợp lý, chưa phân biệt rõ quản lý nhà nước ở đô thị khác quản lý nhà nước ở nông thôn. Trên mặt bằng pháp lý, một cấp chính quyền không có sự khác biệt dù là tỉnh hoặc thành phố trực thuộc trung ương đều là một cấp, đều có cách gọi rút gọn là "cấp tỉnh"; tương tự như vậy, các đơn vị hành chính như huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh đều được coi là "cấp huyện"; và xã, phường, thị trấn đều gọi là "cấp xã". Trong khi đó, hiện nước ta có những tỉnh rất lớn (cả về diện tích, số dân, giá trị GDP hàng năm, tính phức tạp của đời sống kinh tế - xã hội, vai trò to lớn trong nền kinh tế của cả nước…) và những tỉnh rất nhỏ. Do đó, khi nghiên cứu để quy định về mô hình, tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cần chú ý các yếu tố sau:

- Không nhất thiết phải xây dựng chính quyền địa phương dựa trên sự đồng đều, không có sự khác biệt. Bởi vì xuất phát từ nhận thức chủ quyền thuộc về nhân dân được thực hiện trên toàn bộ lãnh thổ quốc gia chứ không thuộc về một đơn vị hành chính nào. Do đó, cần phân loại tỉnh cấp I, cấp II để xác định quy mô, tổ chức bộ máy cho phù hợp.

- Phân biệt rõ chính quyền đô thị và nông thôn (thành phố và tỉnh) và có sự phân loại các đơn vị cùng cấp với nhau dựa trên cơ sở sự khác nhau về quy mô diện tích, mật độ, tính phức tạp về dân cư, địa bàn miền núi, hải đảo. Cần chú ý xây dựng và ấn định thống nhất khung tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc chính quyền địa phương các cấp, phù hợp với chính quyền ở đô thị và nông thôn, không dập khuôn, máy móc như hiện nay. Bởi vì, tuy cả hai địa bàn đô thị và nông thôn đều có vị trí quan trọng trong đời sống của xã hội ta nhưng do là hai địa bàn, đối tượng quản lý nhà nước rất khác nhau, nếu đặt vào cùng một khuôn khổ pháp lý thì rất khó cho cả hai bên và không đạt được hiệu quả quản lý nhà nước cần thiết.

4. Về nhiệm vụ hướng dẫn hoạt động của Hội đồng nhân dân[38]

Theo quy định của Hiến pháp năm 1992 (Điều 91, 112) thì Hội đồng nhân dân các cấp hiện nay do hai cơ quan nhà nước có thẩm quyền hướng dẫn hoạt động (Chính phủ và Uỷ ban thường vụ Quốc hội). Điều 91 khoản 6 quy định Uỷ ban thường vụ Quốc hội “giám sát và hướng dẫn hoạt động của Hội đồng nhân dân”, đồng thời Điều 112 điểm 1 Hiến pháp 1992 quy định Chính phủ “hướng dẫn, kiểm tra Hội đồng nhân dân thực hiện các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên”. Hiện nay các ý kiến đều cho rằng, việc giao cho hai cơ quan nhà nước cùng có thẩm quyền hướng dẫn hoạt động của Hội đồng nhân dân là không hợp lý và sẽ trùng lắp về chức năng, nhiệm vụ, không đảm bảo tính thống nhất của quyền lực nhà nước, sự chỉ đạo thông suốt và quản lý thống nhất của chính quyền trung ương đối với chính quyền địa phương. Do đó khi nghiên cứu sửa đổi Hiến pháp 1992 về tổ chức bộ máy nhà nước cần xác định rõ Hội đồng nhân dân thuộc hệ thống cơ quan hành pháp hay hệ thống cơ quan lập pháp để từ đó quy định rõ thẩm quyền, trách nhiệm kiểm tra, giám sát hoạt động đối với Hội đồng nhân dân của cơ quan được giao quản lý.

Loại ý kiến thứ nhất: Đề nghị giao cho Uỷ ban thường vụ Quốc hội mà không giao cho Chính phủ hướng dẫn hoạt động của Hội đồng nhân dân.

Cơ sở của loại ý kiến này là, Hội đồng  nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, về phương thức hoạt động có nhiều điểm tương đồng và có quan hệ khá khăng khít với hoạt động của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội. Mặt khác, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, các cơ quan khác của Quốc hội hiện đã và đang thực hiện việc hướng dẫn hoạt động của Hội đồng nhân dân, các ban của Hội đồng nhân dân.

Loại ý kiến thứ hai: Đề nghị giao cho Chính phủ hướng dẫn hoạt động của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban thường vụ Quốc hội giám sát đối với hoạt động của Hội đồng nhân dân. Loại ý kiến này dựa trên căn cứ: việc giao cho Chính phủ hướng dẫn hoạt động của Hội đồng nhân dân là phù hợp với nguyên tắc phân công và thực hiện quyền lực nhà nước "mỗi lĩnh vực, mỗi cơ quan nhà nước chỉ do một cơ quan quản lý, lãnh đạo, điều hành"; bảo đảm sự chỉ đạo thông suốt và quản lý thống nhất của Chính phủ đối với chính quyền địa phương, đồng thời cũng phù hợp với nhiệm vụ của Chính phủ trong việc hướng dẫn thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội; lệnh, quyết định của Chủ tịch nước.

Loại ý kiến thứ ba: Hội đồng nhân dân các cấp được tổ chức và hoạt động theo quy định của pháp luật. Do đó, không cần thiết phải quy định trong Hiến pháp về chức năng của Uỷ ban thường vụ Quốc hội hoặc Chính phủ trong việc hướng dẫn hoạt động của Hội đồng nhân dân. Theo nhiệm vụ, quyền hạn, Uỷ ban thường vụ Quốc hội có trách nhiệm giám sát, Chính phủ có trách nhiệm kiểm tra đối với hoạt động của Hội đồng nhân dân. Trong hoạt động, Hội đồng nhân dân phải tuân theo các quy định của Hiến pháp, luật, pháp lệnh, các văn bản hướng dẫn và quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh của Chính phủ.

5.     Về việc thành lập Uỷ ban nhân dân[39]

Điều 123 của Hiến pháp 1992 quy định: "Uỷ ban nhân dân do Hội đồng nhân dân bầu". Về vấn đề này hiện có nhiều ý kiến khác nhau:

Loại ý kiến thứ nhất: Hiến pháp không nên quy định cứng: "Uỷ ban nhân dân do Hội đồng nhân dân bầu" mà chỉ xác định Uỷ ban nhân dân là cơ quan hành chính ở địa phương, việc thành lập sẽ được quy định cụ thể trong Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân (sửa đổi). Do đó, bỏ quy định "Uỷ ban nhân dân do Hội đồng nhân dân bầu" tại Điều 123 Hiến pháp 1992; đồng thời sửa lại đoạn thứ 5 của Điều 118 Hiến pháp 1992 như sau: "Việc thành lập và hoạt động của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân do luật định".

Loại ý kiến thứ hai: đề nghị quy định Uỷ ban nhân dân do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu ra; riêng đối với Uỷ ban nhân dân cấp huyện ở những nơi không tổ chức Hội đồng nhân dân thì sẽ do Hội nghị đại biểu Hội đồng nhân dân các xã trong huyện đó bầu. Tuy nhiên, trong trường hợp thật cần thiết Thủ tướng Chính phủ có quyền bổ nhiệm, điều động, cho thôi giữ chức hoặc cách chức Chủ tịch, Phó Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; Chủ tịch Uỷ ban nhân dân có quyền bổ nhiệm, điều động, cho thôi giữ chức hoặc cách chức Chủ tịch, Phó Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp dưới trực tiếp.

Ý kiến này dựa trên lập luận: Uỷ ban nhân dân là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, nên phải do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu ra. Quy định như vậy là vừa bảo đảm được quyền của Hội đồng nhân dân bầu ra Uỷ ban nhân dân, đồng thời vẫn bảo đảm, tạo điều kiện để Thủ tướng Chính phủ, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp trên thực hiện được thẩm quyền điều động Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp dưới.

Loại ý kiến thứ ba: đề nghị Uỷ ban nhân dân (bao gồm Chủ tịch Uỷ ban nhân dân và các thành viên khác của Uỷ ban nhân dân) do Thủ tướng Chính phủ hoặc Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp trên trực tiếp bổ nhiệm, nhưng trước khi bổ nhiệm phải lấy phiếu tín nhiệm của Hội đồng nhân dân cùng cấp.

Cơ sở của loại ý kiến này là: Uỷ ban nhân dân được hình thành hệ thống từ tỉnh xuống cơ sở, do Chính phủ thống nhất quản lý, nên việc bổ nhiệm phải do Thủ tướng Chính phủ hoặc Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp trên trực tiếp. Mặt khác, việc tổ chức theo cách này sẽ tạo ra bước chuyển biến quan trọng về mô hình tổ chức Uỷ ban nhân dân các cấp, góp phần bảo đảm sự tập trung, thống nhất trong quản lý nhà nước và sự điều hành thông suốt từ trung ương tới cơ sở; khắc phục tình trạng “cát cứ” trong quản lý nhà nước; “cục bộ” trong công tác cán bộ như một số trường hợp đã xảy ra; đồng thời, bảo đảm thực hiện có hiệu quả công tác cán bộ (về quy hoạch, kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng, bố trí và sử dụng đội ngũ cán bộ, công chức trong phạm vi cả nước và từ trung ương tới cơ sở).

Tuy nhiên, cũng có một số ý kiến cho rằng Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh do Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm; Uỷ ban nhân dân cấp huyện do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh bổ nhiệm; Uỷ ban nhân dân cấp xã do Hội đồng nhân dân bầu. Ngoài ra, cũng có ý kiến đề nghị Uỷ ban nhân dân cấp xã do Hội đồng nhân dân bầu nhưng Chủ tịch Uỷ ban nhân dân thì nên để nhân dân trực tiếp bầu ra.

Việc tổ chức Uỷ ban nhân dân như trên góp phần bảo đảm sự thống nhất, tập trung trong quản lý nhà nước và phát huy quyền làm chủ của nhân dân tại cơ sở.

 

 

Chuyên đề 11

 

MỘT SỐ KIẾN NGHỊ SỬA ĐỔI HIẾN PHÁP 1992

CHƯƠNG TOÀ ÁN NHÂN DÂN VÀ VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN

 

CN. Nguyễn Văn Hiển và Ban Nghiên cứu Tư pháp hình sự*

I. Về Toà án nhân dân.

1. Trong Hiến pháp 1992, vấn đề tổ chức và hoạt động của Toà án được quy định tại các Điều 127 đến 136. Về cơ bản, những quy định này vẫn phù hợp với tình hình hiện nay. Tuy nhiên, tổ chức và hoạt động của Toà án vẫn còn một số vấn đề tồn tại cần khắc phục:

·   Nghiên cứu tổ chức của hệ thống Toà án qua các giai đoạn lịch sử cũng như hiện nay chúng ta dễ dàng nhận thấy các Toà án nhân dân ở nước ta được tổ chức theo nguyên tắc kết hợp giữa thẩm quyền xét xử với tổ chức theo đơn vị hành chính lãnh thổ từ cấp huyện trở lên. Ở mỗi đơn vị huyện (quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh) có một Toà án cấp huyện, ở mỗi tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có một Toà án cấp tỉnh và ở Trung ương có TAND tối cao. Cách thức tổ chức này đã tồn tại nhiều năm ở nước ta, tuy có nhiều ưu điểm nhưng vẫn còn những nhược điểm đã và đang bộc lộ trong điều kiện hiện nay như:

- Tổ chức Toà án như hiện tại thì ngay Toà án nhân dân Tối cao cũng phải tập trung cho 3 Toà phúc thẩm (Hà nội, Quảng nam - Đà nẵng, Hồ Chí Minh), hàng trăm Thẩm phán, cán bộ phải đi xét xử lưu động khắp cả nước gây lãng phí rất lớn về cán bộ và ngân sách. Do phải tập trung vào nhiệm vụ xét xử phúc thẩm, nên nhiệm vụ chính theo luật định thì lại bị hạn chế, đó là tổng kết công tác xét xử, hướng dẫn thực hiện thống nhất pháp luật trong cả nước.

- Với cách tổ chức Toà án như hiện nay, việc đầu tư cơ sở vật chất, phương tiện dàn trải, khó có điều kiện đầu tư có tính trọng điểm, đặc biệt là ở những đơn vị hành chính cấp huyện dân số không nhiều, số lượng việc phải giải quyết không lớn. Mặt khác cũng không tập trung được lực lượng cán bộ, có không ít Toà án cấp huyện mỗi năm chỉ xét xử 10 - 15 vụ, thậm chí có đơn vị chỉ xét xử 2 - 3 vụ một năm nhưng cũng phải bố trí tối thiểu từ 5, 7 cán bộ, Thẩm phán và xây dựng một trụ sở, cấp phương tiện làm việc ... gây tốn kém lãng phí lớn. Điều đó chứng tỏ việc tổ chức Toà án vừa theo thẩm quyền vừa theo địa giới hành chính là chưa thật hợp lý.

·   Trong hoạt động tố tụng  hình sự các cơ quan điều tra, Viện kiểm sát, Toà án đều có những vi phạm pháp luật tố tụng hình sự về thời hạn giải quyết vụ án ở từng khâu như: để quá hạn tạm giữ, tạm giam, thời hạn điều tra vụ án, thời hạn nghiên cứu hồ sơ vụ án để truy tố, thời hạn chuẩn bị xét xử. Trong việc giải quyết các vụ án dân sự cũng còn nhiều trì trệ.  Có những vụ việc thời gian giải quyết rất dài, phải xử đi, xét lại nhiều lần, thậm chí cá biệt có vụ xét xử hàng chục lần, phải qua ba lần giám đốc thẩm, kéo dài hàng chục năm mà vụ việc vẫn chưa được giải quyết dứt điểm. Điều đáng phải xem xét ở đây là, có trường hợp xử đi, xét lại nhiều lần nhưng quyết định của bản án cuối cùng lại vẫn trùng hợp với phán quyết của bản án sơ thẩm hoặc phúc thẩm trước đây. Mặt khác, cũng có những vụ án sự việc đơn giản, chứng cứ rõ ràng nhưng vẫn phải tiến hành theo thủ tục luật định về thời gian, về thành phần tham gia Hội đồng xét xử... Điều này gây tốn kén nhiều về thời gian, về số lượng các Thẩm phán phải tham gia xét xử, về tiền của của nhà nước và nhân dân.

·   Chưa thật sự bảo đảm tính nhân dân trong tổ chức và hoạt động của Toà án, việc tham gia của Hội thẩm nhân dân vào hoạt động xét xử còn nặng về hình thức; việc tham gia của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và Hội luật gia vào quá trình tuyển chọn Thẩm phán, bầu Hội thẩm nhân dân còn nặng về cơ cấu, hình thức; sự tham gia của Luật sư; bào chữa viên nhân dân trong các giai đoạn tố tụng, nhất là khâu xét xử chưa thật sự được coi trọng; chưa có hình thức thích hợp để thu hút nhân dân tham gia vào hoạt động của các cơ quan tư pháp, nhằm bảo đảm cho hoạt động điều tra, truy tố, xét xử đạt kết quả cao hơn, đồng thời cũng nhằm bảo đảm thực hiện phương châm dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra; chưa có biện pháp hữu hiệu trong việc tổ chức và hướng dẫn hoạt động của các tổ hoà giải ở cơ sở; chưa tổ chức hình thức tư vấn pháp luật cho nhân dân, đặc biệt là đối với người nghèo ...

2. Trong thời gian qua, Đảng và Nhà nước ta đã có nhiều chủ trương, biện pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của Bộ máy nhà nước nói chung và các cơ quan tư pháp nói riêng.Trước khi đi vào các kiến nghị cụ thể sửa đổi Hiến pháp 1992, chúng tôi xin đề cập một cách khái quát những vấn đề lý luận về đổi mới tổ chức và hoạt động của Toà án trong các văn kiện của Đảng. Vấn đề đổi mới tổ chức và hoạt động của Toà án nhân dân được thể hiện tập trung trong Nghị quyết trung ương 8 khoán VII và Nghị quyết trung ương 3 khoá VIII.

- Nghị quyết trung ương 8 khoá VII chỉ rõ: "Về tổ chức và hoạt động của Toà án nhân dân, trên cơ sở kiện toàn tổ chức và cán bộ, nghiên cứu tăng thẩm quyền xét xử cho toà án nhân dân cấp quận, huyện theo hướng việc xét xử sơ thẩm được thực hiện chủ yếu ở toà án cấp này. Toà án cấp tỉnh chủ yếu xét xử phúc thẩm. Toà án nhân dân tối cao chủ yếu xét xử giám đốc thẩm, tổng kết kinh nghiệm xét xử, hướng dẫn các toà án địa phương thực hiện xét xử thống nhất theo pháp luật. Hạn chế việc xét xử  sơ thẩm đồng thời chung thẩm. Nghiên cứu tiếp tục thành lập các toà chuyên môn.

Tổng kết thực tiễn công tác quản lý toà án địa phương, xác định rõ trách nhiệm và quan hệ phối hợp trong việc quản lý các toà án địa phương về tổ chức và cán bộ. Đẩy mạnh việc giải quyết kháng cáo và các khiếu nại tố cáo về công tác xét xử, bảo đảm công bằng và nghiêm minh."

- Nghị quyết trung ương 3 khoá VIII tiếp tục khẳng định rõ:

"+ Thực hiện nguyên tắc hai cấp xét xử. Bỏ thủ tục xét xử sơ chung thẩm của Toà án nhân dân tối cao và Toà án quân sự trung ương. Nghiên cứu áp dụng thủ tục rút gọp để xét xử kịp thời một số vụ án đơn giản, rõ ràng;

+ Toà án nhân dân tối cao tập trung vào công tác tổng kết xét xử, hướng dẫn các Toà án áp dụng pháp luật thống nhất và làm tốt chức năng giám đốc xét xử. Đổi mới thủ tục giám đốc thẩm để bảo đảm việc xét xử vừa đúng đắn vừa nhanh chóng;

+ Nghiên cứu phân cấp thẩm quyền bổ nhiệm thẩm phán toà án cấp tỉnh và toà án cấp huyện, đồng thời căn cứ vào tình hình đội ngũ cán bộ hiện nay mà điều chỉnh tiêu chuẩn tuyển chọn cho phù hợp để kịp thời bổ sung đủ thẩm phán cho toà án cấp huyện và toà án cấp tỉnh."

Qua nghiên cứu và tổng kết kinh nghiệm thực tiễn cho thấy việc đổi mới tổ chức và hoạt động của Toà án mang tính chiến lược tập trung vào các vấn đề lớn sau:

a). Xây dựng hệ thống Toà án theo nguyên tắc hai cấp xét xử;

Nội dung nguyên tắc này thể hiện ở chỗ: Toà án xét xử sơ thẩm các vụ án hình sự, dân sự, hôn nhân gia đình, lao động, kinh tế... tức là xem xét công khai trực tiếp toàn bộ nội dung vụ án hình sự đối với bị cáo mà Viện kiểm sát truy tố ra trước toà; vụ án dân sự, hôn nhân gia đình, lao động, kinh tế,... do đương sự yêu cầu (phần lớn vụ kiện) và ra những phán quyết đối với vụ án đó. Bản án và Quyết định của Toà có hiệu lực pháp luật phải thi hành và phải được các cơ quan Nhà nước, tổ chức xã hội và mọi công dân tôn trọng. Đồng thời, để đảm bảo cho việc xét xử vụ án được công minh, chính xác, pháp luật quy định Toà án cấp trên có quyền xem xét lại bản án và quyết định của Toà án sơ thẩm khi có kháng cáo của bị cáo, đương sự và kháng nghị của Viện kiểm sát trong thời hạn luật quy định bản án và quyết định đó chưa có hiệu lực pháp luật. Nhiệm vụ của Toà án xét xử phúc thẩm là thẩm tra tính hợp pháp, tính có căn cứ và khắc phục những thiếu sót, sai lầm của bản án, quyết định sơ thẩm.

Trên thực tế, nguyên tắc hai cấp xét xử là nguyên tắc cơ bản và quan trọng của hoạt động xét xử ở nước ta. Nguyên tắc này đã được ghi nhận từ rất sớm trong pháp luật nước ta như: Sắc lệnh số 13 ngày 24/1/1946 về tổ chức các Toà án và các ngạch Tư pháp quy định Toà án đệ nhị cấp xét xử sơ thẩm các việc tiểu hình và đại hình, Toà thượng thẩm sẽ phúc thẩm lại khi có đơn chống án của bị can, nguyên đơn và biện lý. Từ sau Hiến pháp năm 1959 và Luật tổ chức TAND được ban hành năm 1961 đến nay, nguyên tắc này đã trở thành một trong những nguyên tắc cơ bản của tố tụng và được quy định trong Luật tổ chức TAND, Bộ luật Tố tụng hình sự, Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án dân sự, Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án kinh tế hiện nay.

Mặc dù đây là nguyên tắc cơ bản trong hoạt động tố tụng của nước ta hiện nay, nhưng hiện nay nó đã bộc lộ những nhược điểm nhất định: như Toà án nhân dân tối cao quá tải về xét xử phúc thẩm, Toà án nhân dân cấp tỉnh bị quá tải về xét xử sơ thẩm; Toà án nhân dân cấp huyện có nơi rất nhiều án nhưng cũng cớ nơi rất ít việc; nhiều vụ việc phải xét xử nhiều thậm chí hàng chục lần... Một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng này là cách thức tổ chức hệ thống toà án hiện nay của chúng ta chưa thật hợp lý, chưa tạo thuận lợi để nguyên tắc hai cấp xét xử phát huy tính ưu việt của nó.

Để khắc phục tình trạng này, hiện nay có một số giải pháp sau:

- Giải pháp 1: Giữ nguyên cách thức tổ chức hệ thống Toà án như hiện nay (tức là tổ chức theo cấp hành chính) nhưng phân lại thẩm quyền. Thẩm quyền của Toà án nhân dân cấp huyện là thẩm quyền xét xử sơ thẩm. Thẩm quyền của Toà án nhân dân cấp tỉnh là thẩm quyền xét xử phúc thẩm (việc xét xử sơ thẩm hiện nay chuyển cho Toà án nhân dân cấp huyện). Thẩm quyền của Toà án nhân dân tối cao là giám đốc thẩm và hướng dẫn xét xử.

- Giải pháp 2: Không tổ chức hệ thống Toà án nhân dân theo cấp xét xử mà tổ chức theo thẩm quyền. Tức là ở trung ương có Toà án nhân dân tối cao. Tại 61 tỉnh thành có 61 Toà án nhân dân phúc thẩm, các Toà án nhân dân cấp sơ thẩm được thành lập theo khu vực căn cứ vào số dân, lượng vụ án xét xử hàng năm (có thể một đơn vị cấp huyện có một Toà án nhân dân khu vực hoặc nhiêù đơn vị cấp huyện mới có một Toà án nhân dân khu vực). Các Toà án quân sự cũng được tổ chức tương tự như trên.

- Giải pháp 3: như giải pháp 2 nhưng không bỏ hệ thống toà án quân sự. Tức là những việc thuộc thẩm quyền của Toà án quân sự hiện nay được chuyển giao cho các Toà án nhân dân tương ứng.

b). Áp dụng thủ tục xét xử rút gọn đối với các vụ án đơn giản, rõ ràng.

Thủ tục rút gọn là một dạng thủ tục tố tụng về cơ bản vẫn tuân theo những nguyên tắc chung, nhưng có một số thủ tục được rút ngắn. Ở nước ta thủ tục rút gọn trong tố tụng hình sự và dân sự trước đây đã được áp dụng. Pháp luật tố tụng của nhiều nước trên thế giới và trong khu vực cũng đã quy định vấn đề này. Tuy nhiên, những thủ tục và vấn đề gì được rút gọn thì pháp luật của các nước có quy định khác nhau. Theo chúng tôi trong pháp luật tố tụng của chúng ta cũng nên quy định thủ tục rút gọn và các nội dung rút gọn có thể là:

- Về điều kiện áp dụng thủ tục rút gọn: đối với các vụ án hình sự thì đó là các vụ án mà: người thực hiện hành vi phạm tội quả tang; sự việc phạm tội đơn giảm, chứng cứ rõ ràng; tội phạm thực hiện là tội ít nghiêm trọng; người phạm tội có căn cước, lai lịch rõ ràng. Đối với vụ án dân sự thì đó là các vụ án đơn giản, chứng cứ rõ ràng và có giá ngạch thấp.

- Về thời hạn tiến hành tố tụng cũng được rút ngắn so với các vụ án bình thường;

- Về thành phần của hội đồng xét xử cũng có thể được rút gọn như chỉ có một thẩm phán mà không có Hội thẩm nhân dân tham dự;

- Về hiệu lực của bản án: có ý kiến cho rằng trong trường hợp xét xử rút gọn thì bản án là chung thẩm có hiệu lực thi hành ngay, vì cho rằng đây là những vụ án đơn giản, chứng cứ rõ ràng như đã nêu trên nên tính vô tư, khách quan và chính sác được đảm bảo. Nhưng cũng có ý kiến khác cho rằng xét xử rút gọn chỉ là xét xử sơ thẩm và vẫn áp dụng các quy định tố tụng chung (tức là có thời hạn kháng cáo, kháng nghị, bản áp có thể được xét xử theo trình tự phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm như quy định chung).

3. Những vấn đề đổi mới trên đã và đang được thể chế hoá trong các văn bản pháp luật như: Luật số 20/2000/QH10 ngày 09-06-2000 về sửa đổi, bổ sung một số điều của Bộ luật tố tụng hình sự,  Dự thảo Bộ luật tố tụng dân sự... Tuy nhiên, do bị giới hạn trong khuôn khổ của Hiến pháp 1992, nên có một số vấn đề chỉ là giải pháp mang tính tình thế, chưa thể giải quyết một cách triệt để các khiếm khuyết lớn của các cơ quan Tư pháp. Vì vậy, việc Nghị quyết Trung ương VII đặt vấn đề sửa đổi những quy định của Hiến pháp 1992 liên quan đến bộ máy nhà nước nói chung và cơ quan tư pháp nói riêng là cần thiết, có ý nghĩa mở đường cho việc đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước ta một cách cơ bản.

4. Chúng tôi cho rằng những vấn đề cần sửa đổi trong Hiến pháp là những vấn đề lớn, mang tính nguyên tắc. Do vậy, chúng tôi kiến nghị những vấn đề cần được sửa đổi, bổ sung trong Hiến pháp 1992 cụ thể là:

4.1. Điều 127 Hiến pháp 1992 quy định:

“Toà án nhân dân tối cao, các Toà án nhân dân địa phương, các Toà án quân sự và các Toà án khác do luật định là những cơ quan xét xử của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

Trong tình hình đặc biệt, Quốc hội có thể quyết định thành lập Toà án đặc biệt.

Ở cơ sở, thành lập các tổ chức thích hợp của nhân dân để giải quyết những vi phạm pháp luật và tranh chấp nhỏ trong nhân dân theo quy định của pháp luật”.

Đối chiếu quy định này với những phân tích ở các phần trên, chúng tôi thấy có một số điểm chưa hợp lý sau:

- Nếu trong tương lai chúng ta tổ chức hệ thống Toà án theo cấp xét xử ( bao gồm: các Toà án sơ thẩm, các Toà án phúc thẩm và Toà án nhân dân tối cao. Theo cách này thì cả Toà án nhân dân và Toà án quân sự hiện nay cũng được tổ chức giống nhau. Trong đó, có thể ở mỗi huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh có một Toà án cấp sơ thẩm hoặc nhiều huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh có một Toà án sơ thẩm.) mà không theo địa giới hành chính, thì các từ  “các Toà án nhân dân địa phương, các Toà án quân sự” trong Điều 127 và Điều 134 của Hiến pháp 1992 cần phải sửa lại là “các Toà án nhân dân cấp phúc thẩm và các Toà án nhân dân cấp sơ thẩm”. Việc sửa đổi này sẽ cho phép chúng ta lựa chọn các phương án tổ chức toà án như: chuyển Toà án cấp huyện thành Toà án cấp sơ thẩm, chuyển Toà án cấp tỉnh thành Toà án cấp phúc thẩm, hoặc thành lập Toà án khu vực.

-  Điều 127 nói về các cơ quan xét xử của nước cộng hoà xã hội chủ nghiã Việt Nam, trong đó lại quy định về việc thành lập ở cơ sở các tổ chức của nhân dân để giải quyết những việc vi phạm pháp luật và tranh chấp nhỏ trong nhân dân là không hợp lý. Bởi vì các tổ chức này không phải là cơ quan xét xử mà chỉ là các tổ chức hoà giải hoạt động dưới sự hướng dẫn và chỉ đạo của cơ quan Tư pháp. Vì vậy, cần tách vấn đề này thành một điều riêng theo hướng quy định nguyên tắc khuyến khích các cá  nhân, tổ chức giải quyết tranh chấp với nhau bằng con đường hoà giải. Đồng thời, cần quy định trong Hiến pháp nguyên tắc giải quyết tranh chấp kinh tế, dân sự bằng tổ chức trọng tài phi Chính phủ. Quy định các nguyên tắc này tức là đặt cơ sở hiến định cho việc thực hiện xã hội hoá việc giải quyết tranh chấp nhỏ trong nhân dân, một xu hướng cần được Nhà nước khuyến khích.

·        Do vậy, chúng tôi kiến nghị Điều 127 của Hiến pháp 1992 nên sửa lại là:

“Toà án nhân dân tối cao, các Toà án nhân dân cấp phúc thẩm, các Toà án nhân dân cấp sơ thẩm và các Toà án khác do luật định là những cơ quan xét xử của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

Trong tình hình đặc biệt, Quốc hội có thể quyết định thành lập Toà án đặc biệt.”

- Đoạn: “Ở cơ sở, thành lập các tổ chức thích hợp của nhân dân để giải quyết những vi phạm pháp luật và tranh chấp nhỏ trong nhân dân theo quy định của pháp luật” chuyển về Chương: Quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân.

- Điều 134 cũng sửa lại đoạn thứ 2 cho tương ứng với Điều 127: “Toà án nhân dân tối cao giám đốc việc xét xử của Toà án nhân dân địa phương và các Toà án quân sự” thành: “Toà án nhân dân tối cao giám đốc việc xét xử của Toà án nhân dân cấp sơ thẩn và Toà án nhân dân cấp phúc thẩm”.

4.2. Điều 129 và Điều 131 Hiến pháp 1992 quy định:

Điều 129: “Việc xét xử  của Toà án nhân dân có Hội thẩm nhân dân, của Toà án quân sự có Hội thẩm quân nhân tham gia theo quy định của pháp luật. Khi xét xử, Hội thẩm ngang quyền với Thẩm phán.”

Điều 131: “Toà án nhân dân xét xử công khai, trừ trường hợp do luật định.

Toà án nhân dân xét xử tập thể và quyết định theo đa số”.

Đối chiếu các quy định này với những phân tích ở các phần trên, chúng tôi thấy có một số điểm chưa hợp lý sau:

Việc xét xử có Hội thẩm là cần thiết nhưng không nhất thiết phải có ở mọi cấp xét xử và có tỷ lệ trội hơn. Đặc biệt là trong thủ tục xét xử rút gọn nếu chúng ta áp dụng phương án rút gọn thành viên của Hội đồng xét xử  thì chỉ cần một thẩm phán cũng có thể xét xử tốt vụ án.

Do đó, nếu phương án này được áp dụng thì các quy định tại Điều 129 và Điều 131 cần phải sửa đổi theo hướng việc xét xử sơ thẩm của Toà án không có Hội thẩn nhân dân hoặc Hội thẩm quân nhân tham gia trong trường hợp áp dụng thủ tục xét xử rút gọn. Vì vậy, nguyên tắc toà án xét xử tập thể và quyết định theo đa số cũng không được áp dụng trong trường hợp này. Do vậy, Điều 129 và Điều 131 chúng tôi kiến nghị sửa đổi như sau:

"Điều 129:

Việc xét xử của Toà án nhân dân có Hội thẩm nhân dân, của Toà án quân sự có Hội thẩm quân nhân tham gia theo quy định của pháp luật, trừ trường hợp theo luật định.

Khi xét xử, Hội thẩm ngang quyền với Thẩm phán."

"Điều 131:

Toà án nhân dân xét xử công khai, trừ trường hợp do luật định.

Toà án nhân dân xét xử tập thể và quyết định theo đa số, trừ trường hợp do luật định".

4. 3. Điều 130 Hiến pháp 1992 quy định:

“Khi xét xử, Thẩm phán và Hội thẩm độc lập và chỉ tuân theo pháp luật.”

Đối chiếu quy định này với những phân tích ở các phần trên, chúng tôi thấy: đây là một trong những nguyên tắc quan trọng nhất trong hoạt động xét xử của Toà án nước ta. Tuy nhiên, để nguyên tắc này được tuân thủ một cách triệt để trên thực tế thì Hiến pháp cần phải quy định cụ thể và rõ ràng hơn nữa. Trong Hiến pháp cần quy định rõ trách nhiệm của mọi cơ quan, tổ chức và cá nhân không được can thiệp hoặc có biện pháp tác động trái pháp luật, có thể làm cho Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân khó bảo đảm được nguyên tắc độc lập và chỉ tuân theo pháp luật.

Do vậy, Điều luật này cần được bổ sung thêm, cụ thể là:

“Khi xét xử, Thẩm phán và Hội thẩm độc lập và chỉ tuân theo pháp luật. Các cơ quan Nhà nước, các tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, các đơn vị vũ trang nhân dân và mọi công dân có trách nhiệm tôn trọng nguyên tắc độc lập xét xử của Toà án.”

4.4. Điều 132 Hiến pháp 1992 quy định:

“Quyền bào chữa của bị cáo được bảo đảm. Bị cáo có thể tự bào chữa hoặc nhờ người khác bào chữa cho mình.

Tổ chức luật sư được thành lập để giúp bị cáo và các đương sự khác bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình và góp phần bảo vệ pháp chế xã hội chủ nghĩa.”

Theo chúng tôi, các quy định này có một số điểm cần chưa hợp lý như sau:

- Thực tế xét xử và theo pháp luật hình sự và tố tụng hình sự hiện hành thì khái niệm bị can, bị cáo là hai khái niệm độc lập với nhau. Bị can là người đã bị khởi tố về hình sự, còn bị cáo là người đã bị toà án ra quyết định xét xử. Về lý luận, quyền bào chữa của bị can luôn phải được bảo đảm. Bởi lẽ, khi một người bị khởi tố (bị can) thì họ đã bị đặt trước nguy cơ phải gánh chịu chế tài nghiêm khắc nhất - chế tài hình sự- do đó họ có quyền được chứng minh sự vô tội ngay từ khi nguy cơ đó xuất hiện. Trên thực tế quyền bào chữa của bị can cũng đã được ghi nhận tại Điều 12 Bộ luật Tố tụng hình sự: "Bị can, bị cáo có quyền tự bào chữa hoặc nhờ người khác bào chữa" hay tại điều 36 quy định: "người bào chữa được tham tố tụng kể từ khi khởi tố bị can". Do đó,  điều 132 Hiến pháp chỉ quy định quyền bào chữa của bị cáo là chưa đầy đủ.

- Quyền bào chữa của bị can, bị cáo là một trong những quyền tố  tụng cơ bản nhất, có tính bao trùm và cũng hội tụ những quyền khác mà pháp luật tố tụng dành cho họ để chống laị sự buộc tội, bảo vệ chính mình hoặc giảm nhẹ tội. Quyền bào chữa phải là một quyền được Nhà nước thừa nhận, phát sinh ngay sau khi công dân bị đặt vào vị trí của bị can, bị cáo chứ không phải là một quyền do cơ quan tiến hành tố tụng "ban phát" cho họ. Vì vậy, nếu Hiến pháp chỉ quy định "Quyền bào chữa của bị cáo được bảo đảm" là chưa đầy đủ, chưa phát huy được tính chủ động của bị can, bị cáo trong việc đưa chứng cứ lập luận chứng minh sự vô tội.

- Hơn nữa, một trong những quyền tự do dân chủ của con người trong xã hội chủ nghĩa là quyền được đưa ra những bằng chứng, căn cứ để chứng minh sự không có lỗi, hoặc để giảm lỗi của họ trước cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Quyền bào chữa không chỉ được quy định trong tố tụng hình sự, mà còn được ghi nhận trong các chế định luật khác. Chẳng hạn như Điều 87 Bộ luật Lao động về xử lý kỷ luật lao động quy định: "Khi tiến hành việc xử lý vi phạm kỷ luật lao động, người sử dụng lao động phải chứng minh được lỗi của người lao động. Người lao động có quyền tự bào chữa hoặc nhờ luật sư, bào chữa viên nhân dân hoặc người khác bào chữa". Hay trong tố tụng dân sự cũng quy định cho các bên có quyền nhờ luật sư bảo vệ quyền lợi của mình: "Đương sự có thể nhờ luật sư, bào chữa viên nhân dân hoặc người khác được Toà án chấp nhận bảo vệ quyền lợi cho mình" (Điều 20 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án dân sự). Vì vậy, theo chúng tôi cần phải ghi nhận trong Hiến pháp sửa đổi quyền bào chữa theo nghĩa rộng. Bao gồm: quyền bào chữa của bị can, bị cáo trong tố tụng hình sự, quyền bào chữa của người bị coi là có lỗi hành chính, lỗi kỷ luật, quyền bào chữa của bị đơn dân sự.

- Việc Hiến pháp 1992 quy định quyền bào chữa của công dân tại Chương Toà án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân là chưa hợp lý. Theo chúng tôi, các quy định này cần phải đặt ở Chương quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân.

Với nhận thức như trên, chúng tôi cho rằng nên sửa đổi và bổ sung quy định về quyền bào chữa của bị cáo tại điều 132 Hiến pháp 1992 theo hướng bổ sung quyền bào chữa (theo nghĩa rộng) thành một điều khoản riêng biệt tại chương về quyền và nghĩa vụ của công dân trong bản Hiến pháp sửa đổi như sau: “Công dân có quyền bào chữa. Nhà nước tôn trọng và bảo đảm quyền bào chữa của công dân”.

4.5. Điều 135 quy định:

“Chánh án Toà án nhân dân tối cao chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội; trong thời gian Quốc hội không họp thì chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Uỷ ban thường vụ Quốc hội và Chủ tịch nước.

Chánh án Toà án nhân dân địa phương chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Hội đồng nhân dân.”

Theo chúng tôi, Chánh án Toà án nhân dân địa phương chỉ chịu trách nhiệm báo cáo công tác xét xử trước Hội đồng nhân dân. Mặt khác, theo như phân tích ở trên, nếu chúng ta tổ chức hệ thống Toà án theo hai cấp xét xử mà không theo đơn vị hành chính thì Toà án sơ thẩm sẽ báo cáo trước Hội đồng nhân dân nào? (trong trường hợp thành lập Toà án khu vực). Trong trường hợp này, giải pháp hợp lý hơn là tất cả các Toà án sơ thẩm và Toà án phúc thẩm trong phạm vi tỉnh đều phải báo cáo công tác trước Hội đồng nhân dân cấp tỉnh.

Do vậy chúng tôi đề nghị Điều 135 Hiến pháp 1992 cần sửa như sau:

“Chánh án Toà án nhân dân tối cao chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội; trong thời gian Quốc hội không họp thì chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Uỷ ban thường vụ Quốc hội và Chủ tịch nước.

Chánh án Toà án nhân dân cấp sơ thẩm và Toà án nhân dân cấp phúc thẩm chịu trách nhiệm và báo cáo công tác xét xử trước Hội đồng nhân dân cấp tỉnh.”

4. 6. Ngoài ra, chúng tôi thấy cần cân nhắc thêm về nguyên tắc xét xử công khai được quy định tại Điều 131 Hiến pháp năm 1992: Toà án xét xử công khai. Nên quy định thêm là Toà án phải công khai bản án, quyết định của mình. Ai cũng có quyền tiếp cận với bản án, quyết định của Toà án. Quy định nguyên tắc công khai theo hướng này để tạo điều kiện cho nhân dân tham gia giám sát hoạt động xét xử của Toà án, buộc Toà án phải xét xử thận trọng, công minh.

5. Bên cạnh việc sửa đổi Hiến pháp 1992 thì việc sửa đổi các quy định của các văn bản pháp luật khác (như Bộ luật, Luật, Pháp lệnh...) cũng đòi hỏi phải được tiến hành đồng thời, có như vậy chúng ta mới tạo ra được một hệ thống pháp luật đồng bộ phù hợp với yêu cầu của cuộc sống. Do vậy, ngoài các kiến nghị sửa đổi Hiến pháp chúng tôi cũng mạnh dạn có những kiến nghị sửa đổi, bổ sung, ban hành mới các văn bản pháp luật liên quan (như Luật tổ chức Toà án nhân dân, Pháp lệnh về Thẩm phán và Hội thẩm Toà án nhân dân...).

·   Trước mắt cần xây dựng Quy chế đạo đức Thẩm phán trình cơ quan có thẩm quyền xem  xét, ban hành.  Trong Quy chế này cần quy định rõ về danh dự Thẩm phán, tiêu chuẩn đạo đức của người Thẩm phán. Tiêu chuẩn đó cần được quy định rõ ràng, phù hợp với vị trí, trọng trách cao cả của nghề thẩm phán trong xã hội và phải được công bố công khai để nhân dân tham gia giám sát, để tự mỗi một cán bộ cân nhắc và quyết định trước khi bước vào nghề thẩm phán.

·   Nghiên cứu sửa đổi, bổ sung các văn bản hướng dẫn về thủ tục, trình tự quy trình, hồ sơ bổ nhiệm thẩm phán theo hướng đơn giản, thuận tiện mà vẫn chặt chẽ đảm bảo tính nhanh nhạy của công tác tổ chức cán bộ và đáp ứng được yêu cầu xét xử.

·   Trong tương lai cần xây dưng một Quy chế Thẩm phán thống nhất thay thế  cho các văn bản hiện nay. Trong Quy chế sẽ quy định đầy đủ tiêu chuẩn Thẩm phán, bổ nhiệm, thuyên chuyển, cách chức, miễn nhiệm Thẩm phán, quyền và nghĩa vụ của Thẩm phán, khen thưởng, kỷ luật thẩm phán, chế độ chính sách đối với Thẩm phán, các biện pháp bảo vệ Thẩm phán... Một số vấn đề cần quy định rõ theo hướng:

- Trong quy trình bổ nhiệm Thẩm phán, cần có quy định Thẩm phán phải được phát triển từ Thẩm phán cấp huyện: qua Thẩm phán cấp huyện thì mới làm Thẩm phán cấp tỉnh và qua Thẩm phán cấp tỉnh để lên Thẩm phán tối cao. Quy định con đường phát triển như vậy của Thẩm phán không những góp phần nâng cao nghiệp vụ, uy tín của Thẩm phán mà còn là điều kiện thuận lợi cho việc điều chuyển Thẩm phán từ nơi thừa sang nơi thiếu.

- Hiện nay việc bổ nhiệm thẩm phán các cấp đều do Chủ tịch nước thực hiện, công việc quá nhiều dễ dẫn đến tình trạng hình thức nhiều ý kiến đề nghị nên phân cấp trong việc bổ nhiệm thẩm phán, có thể thực hiện như trước đây được quy định tại Sắc lệnh 13 ngày 24-1-1946: Chủ tịch nước bổ nhiệm thẩm phán cấp tỉnh trở lên, Bộ trưởng Bộ Tư pháp bổ nhiệm thẩm phán cấp huyện.

- Thực hiện chế độ tiền lương mới, ngạch lương của thẩm  phán được Nhà nước quan tâm, hệ số mức lương của ngạch thẩm phán được quy định cao hơn so với mức lương của ngạch hành chính tương ứng. Nhưng về thực chất chỉ có hệ số mức lương của ngạch thẩm phán tỉnh và thẩm phán tối cao là cao hơn một chút so với ngạch lương hành chính tương ứng, còn hệ số mức lương của ngạch thẩm phán huyện là quá thấp và còn có khoảng cách khá xa với ngạch lương thẩm phán tỉnh, đề nghị các cấp có thẩm quyền cần sớm nghiên cứu xếp lại cho phù hợp.

- Việc khen thưởng thẩm phán hiện nay được áp dụng chung như đối với công chức, viên chức hành chính khác, nhưng do đặc thù của nghề xét xử có thể nghiên cứu những hình thức thi đua khen thưởng theo nhiệm kỳ thẩm phán hoặc theo chức danh nghề nghiệp như thẩm phán ưu tú, thẩm phán nhân dân.

- Theo quy định hiện nay, Chủ tịch nước quyết định cách chức Thẩm phán khi có vi phạm. Mức độ kỷ luật buộc thôi việc Thẩm phán chưa quy định thuộc thẩm quyền của cơ quan nào. Trong trường hợp này thường phải qua khâu cách chức sau đó cơ quan quản lý sẽ thực hiện theo thẩm quyền. Nếu Bộ trưởng Bộ Tư pháp quyết định buộc thôi việc đối với Thẩm phán Toà án địa phương sẽ trái với quyết định của Chủ tịch nước và không đúng với quy định kỷ luật tại Nghị định 195 là cán bộ viên chức chỉ bị một hình thức kỷ luật. Do vậy, chúng tôi đề nghị nên quy định thẩm quyền xem xét quyết định các hình thức kỷ luật đối với Thẩm phán theo hướng cơ quan quản lý phối hợp với các cơ quan hữu quan xem xét và trình Chủ tịch nước quyết định hình thức kỷ luật phù hợp. Quy định như vậy sẽ bảo đảm được tính nghiêm minh của pháp luật đồng thời cũng đảm bảo chu trình quản lý cán bộ.

·        Về phân định thẩm quyền quản lý Toà án nhân dân địa phương về mặt tổ chức.

Pháp luật quy định Bộ trưởng Bộ Tư pháp phải phối hợp, trong đó có nhiều vấn đề phải thống nhất với Chánh án Toà án nhân dân tối cao trong việc quản lý các Toà án địa phương về mặt tổ chức là chưa hợp lý. Bởi lẽ, một mặt quyền hạn và trách nhiệm của Bộ trưởng Bộ Tư pháp trong lĩnh vực công tác này bị hạn chế, ràng buộc bởi vai trò ý kiến của Chánh án Toà án nhân dân tối cao, do đó, rất khó phát huy được tính chủ động, sáng tạo và trách nhiệm trong công tác của Bộ trưởng Bộ Tư pháp. Mặt khác, Toà án nhân dân tối cao là cơ quan xét xử, không phải là chủ thể quản lý hành chính Nhà nước, nhưng theo quy định của pháp luật và trên thực tế lại hoạt động giống như một đồng chủ thể quản lý đối với các Toà án địa phương là vừa trái với nguyên tắc phân công, phân nhiệm trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, vừa ảnh hưởng tới nguyên tắc hiến định “độc lập xét xử ” trong tổ chức và hoạt động của các Toà án.

Do đó, việc phối hợp trong công tác quản lý Toà án địa phương về mặt tổ chức cần được xem xét lại nhằm bảo đảm hiệu quả của công tác quản lý và hiệu quả, chất lượng của công tác xét xử theo hướng không nên quy định quy chế “phối hợp” thành quy phạm pháp luật bắt buộc phải tuân theo, mà chỉ nên xem nó như là một lề lối, cách thức làm việc rất bình thường của các cơ quan Tư pháp. Và như vậy cần phải xem xét quy định tại Điều 16 của Luật tổ chức Toà án nhân dân năm 1992 cho phù hợp với khoa học và thực tiễn.

·        Về việc thành lập Toà án sơ thẩm khu vực.

Theo chúng tôi thì một mô hình Toà án nhân dân hoạt động có hiệu quả, phù hợp với điều kiện của nước ta phải bảo đảm được các yêu cầu sau:

- Bảo đảm tính độc lập xét xử của Thẩm phán và Hội thẩm nhân dân;

- Tiết kiệm cho Nhà nước;

- Thuận tiện cho nhân dân;

- Có cơ sở khoa học và bảo đảm mối quan hệ với các cơ quan điều tra, truy tố, thi hành án ...

Do đó chúng tôi đề nghị: đối với Toà án nhân dân cấp huyện căn cứ vào địa bàn,  dân cư, giao thông, số lượng các vụ án trong một năm phải xét xử cho mỗi Toà án có thể thành lập các Toà án sơ thẩm khu vực (gọi tắt là Toà án khu vực). Toà án khu vực ngang thẩm quyền xét xử với Toà án nhân dân cấp huyện (thẩm quyền về việc), và hoạt động trên địa bàn hai hay nhiều huyện (thẩm quyền quản hạt rộng hơn Toà án nhân dân cấp huyện).

Toà án khu vực có thể được thành lập trên cơ sở lấy số lượng vụ án xét xử hàng năm làm tiêu chuẩn chính, kết hợp với các yếu tố địa bàn, dân cư, giao thông... Do vậy một Toà án khu vực có thể được lập ra trên cơ sở sáp nhập hai hay nhiều Toà án nhân dân huyện với mức xét xử dưới 200 vụ án/năm để làm chế rào một Toà án khu vực sẽ xét xử hàng năm khoảng 300 đến 400 vụ án (là mức không thấp và cũng không quá cao đối với một Toà án huyện hiện nay).

Việc lập các Toà án khu vực có lợi thế là:

- Làm cho bộ máy Toà án nhân dân cấp huyện, gọn, nhẹ, phát huy hết khả năng làm việc của Thẩm phán.

- Khi sáp nhập các Toà án nhân dân huyện lại thì tiết kiệm được cơ sở vật chất, phương tiện làm việc. Thẩm phán giỏi cũng được tập trung về một nơi, không còn bị phân tán lực lượng như trước.

- Toà án nhân dân sơ thẩm khu vực đỡ phụ thuộc hơn vào địa phương do đó sẽ độc lập hơn khi xét xử.

Nhưng việc thành lập Toà án khu vực cũng cần phải tính đến một số điểm và có giải pháp từng bước cụ thể là:

- Thường những huyện ở vùng núi, vùng sâu thì cần lập Toà án khu vực, nhưng vì địa bàn rộng nên khả năng giao thông khó khăn. Qua khảo sát ở nhiều huyện miền núi cho thấy cách giải quyết khó khăn này như sau: trang bị cho mỗi Tòa án sơ thẩm khu vực một xe con loại tốt để xử lưu động. Vừa bảo đảm cho nhân dân đỡ  phải đi lại, vừa làm cho nhân dân tiếp xúc được nhiều hơn với Toà án, thông qua các phiên toà đó mà giáo dục nhân dân. Đó là hiệu quả trực tiếp của công tác xét xử.

- Khi lập các Toà án khu vực thì biên chế dư ra một số lượng nhất định. Cách giải quyết có thể tiến hành như sau: Những ai còn có khả năng công tác thì cho đi học, những người khác không có nguyện vọng học tiếp thì giải quyết chế độ cho họ hoặc thuyên chuyển công tác.

- Về quan hệ giữa Toà án khu vực với cơ quan  điều tra và Viện kiểm sát ở huyện: Việc thành lập Toà án khu vực không ảnh hưởng đến cơ quan điều tra và Viện kiểm sát bởi lẽ một Toà án khu vực có hoạt động trên địa bàn nhiều huyện, cơ quan điều tra của mỗi huyện khi kết thúc điều tra vẫn chuyển vụ án cho Viện kiểm sát đó. Viện kiểm sát mỗi huyện sau khi làm cáo trạng thì sẽ truy tố bị can ra Toà án khu vực và duy trì công tố tại Toà án khu vực đó.

Tất nhiên, việc thành lập Toà án khu vực là vấn đề rất lớn, đụng chạm đến nhiều ngành, nhiều cơ quan khác nhau. Với tư cách là cơ quan quản lý Toà án địa phương về mặt tổ chức (Điều 16 Luật tổ chức Toà án nhân dân) Bộ Tư pháp cần tổ chức nghiên cứu và xây dựng đề án cụ thể về việc thành lập Toà án khu vực. Đề án này phải tính đến nhiều yếu tố khác nhau, nhưng một vấn đề quan trọng là cần phải có bước đi thích hợp, cần phải làm thí điểm tại một số địa phương, sau đó nhân rộng ra toàn quốc. Một vấn đề nữa là cần phải giải quyết tốt những hậu quả phụ có thể xảy ra.

 

II. Về Viện kiểm sát.

Viện kiểm sát nhân dân theo pháp luật hiện hành có hai chức năng là kiểm sát việc tuân thủ pháp luật của cơ quan, tổ chức và công dân; thực hành quyền công tố bảo đảm mọi hành vi phạm tội đều bị phát hiện, xử lý nghiêm minh kịp thời (Điều 137 Hiến pháp 1992).

Trong việc đổi mới tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát thì vấn đề đầu tiên là việc xác định laị chức năng của Viện kiểm sát. Từ việc xác định rõ chức năng của Viện kiểm sát chúng ta mới xác định được mô hình tổ chức phù hợp. Xung quanh vấn đề này có một số quan điểm:

- Có ý kiến cho rằng chỉ nên quy định cho Viện kiểm sát chỉ thực hiện chức năng công tố và kiểm sát tư pháp (các hoạt động kiểm sát về việc giải quyết các vụ án hình sự, dân sự, kinh tế, lao động, hành chính và thi hành án) mà không thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong các lĩnh vực hành chính, kinh tế, xã hội và điều tra tội phạm. Từng lĩnh vực kiểm sát việc tuân theo pháp luật sẽ được chuyển cho các cơ quan tương ứng (như: Chính phủ, các cơ quan của Chính phủ, các cơ quan của Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp) thực hiện. Hoạt động điều tra của Viện kiểm sát sẽ được chuyển giao cho các cơ quan tương ứng.

- Có ý kiến cho rằng vẫn giữ nguyên các chức năng của Viện kiểm sát như hiện nay.

- Có ý kiến đề nghị về cơ bản vẫn giữ nguyên chức năng của Viện kiểm sát như hiện nay, riêng nhiệm vụ kiểm sát văn bản chuyển cho Bộ Tư pháp hoặc các Uỷ ban của Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp, Chuyển nhiệm vụ điều tra sang cho ngành công an.

Theo cả ba ý kiến trên thì mô hình tổ chức của Viện kiểm sát về cơ bản vẫn giữ nguyên như hiện nay.

Chúng tôi cho rằng chức năng thực hành quyền công tố (chức năng công tố)  là chức năng chính yếu của Viện kiểm sát. Cũng chính vì vậy mà hầu hết các nước trên thế giới có Viện công tố, với nhiệm vụ đưa người phạm tội ra Toà án xét xử. Cơ quan công tố thường nằm trong Chính phủ, hoạt động công tố thuộc lĩnh vực hành pháp.

Ở nước ta, theo quy định của Hiến pháp 1992 thì Chính phủ được xác định là các cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, có nhiệm vụ bảo đảm việc tôn trọng và chấp hành Hiến pháp và pháp luật (Điều 109), bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật trong các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang và công dân; thi hành những biện pháp bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, bảo vệ tài sản, lợi ích của nhà nước và của xã hội (Điều 112). Có thể nói Chính phủ là cơ quan thực hiện sự quản lý Nhà nước đối với mọi mặt của đời sống xã hội. Và để làm được việc này, Chính phủ được áp dụng các biện pháp bảo đảm thực thi Hiến pháp và pháp luật. Một trong những biện pháp quan trọng bảo đảm thực thi Hiến pháp và pháp luật là xử lý những hành vi vi phạm pháp luật, thậm chí là tội phạm, thế nhưng có điều bất hợp lý là hiện nay Chính phủ chỉ có quyền xử lý đối với những vi phạm pháp luật ít nghiêm trọng (vi phạm hành chính, vi phạm kỷ luật), còn có nhiều hành vi vi phạm pháp luật nghiêm trọng đến mức là tội phạm thì Chính phủ không có quyền gì, kể cả quyền đưa người phạm tội ra Toà án xét xử. Thực té đấu tranh chống tội phạm nói chung và chống tham nhũng, chống buôn lậu nói riêng đã cho thấy có không ít trường hợp các cơ quan thuộc Chính phủ thấy cần phải  đưa những vụ việc vi phạm pháp luật ra Toà án xét xử nhưng nếu Viện kiểm sát nhân dân không truy tố thì cũng không thể đưa ra Toà án được. Có thể nói, đây cũng là một trong những nguyên nhân quan trọng làm kém hiệu lực của bộ máy quản lý Nhà nước hiện nay mà Đảng và Nhà nước ta đang tìm cách khắc phục trong đề án cải cách hành chính, cải cách tư pháp.

Theo chúng tôi, cơ quan công tố với chức năng thay mặt Nhà nước đưa người phạm tội ra Toà án để xét xử cần được đặt trong Chính phủ, có nhiệm vụ giúp Chính phủ trong việc đưa những người vi phạm pháp luật đến mức là tội phạm ra trước Toà án. Có như vậy Chính phủ mới có điều kiện thực hiện việc quản lý bằng pháp luật mọi mặt của đời sống xã hội với tư cách là cơ quan chấp hành của Quốc hội.

Trên cơ sở nghiên cứu chức năng, nhiệm vụ của ngành kiểm sát hiện nay, tham khảo lịch sử tổ chức các cơ quan tư pháp của chúng ta cũng như kinh nghiệm của một số nước, chúng tôi đề nghị thành lập Viện Công tố thuộc Chính phủ, chức năng kiểm sát chung của Viện kiểm sát hiện nay sẽ được chuyển cho Thanh tra Nhà nước để tránh sự chồng chéo, bất cập như hiện nay. Việc thành lập Viện công tố thuộc Chính phủ sẽ có những ưu điểm sau:

- Tránh được sự chồng chéo về thẩm quyền như hiện nay;

- Thực hiện tốt Nghị quyết trung ương 8 là tập trung vào nhiệm vụ công tố;

- Tiết kiệm được tiền của, biên chế;

Tuy nhiên, thành lập Viện công tố sẽ gặp phải một số vấn đề sau:

- Sẽ có sự xáo trộn về mặt tổ chức;

- Nhận thức về việc thành lập Viện công tố còn chưa nhất quán.

 

III. Một số vấn đề khác liên quan đến sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992.

1. Về tăng thẩm quyền cho toà án nhân dân cấp huyện hiện nay ( theo kiến nghị trên thì sau này sẽ Toà án nhân dân cấp sơ thẩm).

Quan điểm chỉ đạo của Nhà nước là từng bước mở rộng thẩm quyền xét xử cho Tòa án cấp huyện, do vậy, chúng tôi đề nghị mở rộng thẩm quyền xét xử cho Tòa án cấp huyện trên 3 nguyên tắc:

Một là, quy định mức hình phạt tối đa theo khung của điều luật.

Hai là, quy định điểm trong khung của điều luật cấp huyện không được xử.

Ba là, quy định loại tội trong Bộ luật hình sự mà Tòa án không được xử. Ngoài các tội quy định tại Điều 145 Bộ luật TTHS không thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa án cấp huyện, cần quy định thêm một số tội mà cấp huyện đang gặp nhiều khó khăn trong điều tra, truy tố, xét xử.

a) Về thẩm  quyền xét xử hình sự:

Theo điều 145 Bộ luật Tố tụng hình sự (BLTTHS) TAND  cấp huyện có thẩm quyền:

“TAND cấp huyện và Toà án quân sự khu vực xét xử sơ thẩm những tội phạm mà Bộ luật Hình sự quy định hình phạt từ bảy năm tù trở xuống, trừ những tội sau đây:

- Các tội xâm phạm an ninh quốc gia;

- Các tội quy định tại các Điều 95, 96 khoản 1, Điều 172 và các Điều 222, 223, 263, 293, 294, 295, 296.”

Việc phân định thẩm quyền như trên có những điểm tương đối hợp lý trong điều kiện thực tế ở nước ta. Nhưng cách phân định nói trên của Luật cũng có những điểm hạn chế như: số vụ án hình sự sơ thẩm mà Toà án tỉnh phải xét xử hàng năm tương đối nhiều so với tổng số các vụ án hình sự sơ thẩm; Toà án cấp huyện chỉ được xử theo các tội mà Bộ luật Hình sự quy định từ 7 năm tù trở xuống (trừ những trường hợp xét xử cùng một lần người phạm nhiều tội, quyết định hình phạt chung của nhiều bản án), điều này dễ gây ra một tâm lý cho rằng dường như Toà án đã dự kiến sơ bộ mức độ xử lý đối với bị cáo tuy trong thực tế không phải là như vậy.

Chúng tôi cho rằng trong quá trình sửa đổi về cơ bản Bộ luật Tố tụng hình  sự cần nghiên cứu, dự kiến theo hướng tăng thẩm quyền xét xử sơ thẩm  hình sự cho TAND cấp huyện. Ngoài ra cần quy định rõ TAND cấp huyện không được xét xử những loại tội nào trong Bộ luật Hình sự, chứ không nên căn cứ vào mức hình phạt 7 năm tù trong Bộ luật Hình sự để phân định thẩm quyền xét xử.

b) Về thẩm quyền xét xử dân sự:

Theo quy định của điều 11 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án dân sự ngày 29/11/1989 thì TAND cấp huyện có thẩm quyền xét xử  sơ thẩm các vụ án dưới đây trừ những vụ án thuộc thẩm quyền của Toà án cấp tỉnh:

“ - Những việc tranh chấp về quyền sở hữu, về hợp đồng, về bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng hoặc những tranh chấp khác về quyền, nghĩa vụ theo quy định của pháp luật dân sự giữa công dân với nhau, trừ những việc thuộc thẩm quyền cơ quan, tổ chức khác.

- Những việc về quan hệ hôn nhân và gia đình.

- Những việc tranh chấp về lao động.

-  Những việc xác định công dân mất tích hoặc đã chết, trừ những trường hợp quân nhân, cán bộ mất tích hoặc chết trong chiến trường thuộc trách nhiệm giải quyết của các cơ quan hữu quan.

 - Những việc khiếu nại cơ quan hộ tịch về việc từ chối đăng ký hoặc không chấp nhận yêu cầu sửa đổi những điều ghi trong giấy tờ về hộ tịch.

 - Những việc khiếu nại về danh sách cử tri.

- Những việc khiếu nại cơ quan báo chí về việc không cải chính thông tin có nội dung xúc phạm danh dự, nhân phẩm của người khác.

 - Những việc khác do Pháp luật quy định”.

Như vậy, theo Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án dân sự thì phần lớn các vụ án dân sự sơ thẩm do TAND cấp huyện đảm nhiệm; còn TAND cấp tỉnh chỉ giải quyết những việc khi có đương sự là người nước ngoài hoặc là người Việt Nam ở nước ngoài; các việc về tranh chấp quyền sở hữu công nghiệp và những việc thuộc thẩm quyền của TAND cấp huyện nhưng Toà án tỉnh lấy lên để xét xử... (Điều 11).

Chúng tôi thấy trong thời gian tới, khi soạn thảo Bộ luật Tố tụng dân sự  cũng nên tính toán vấn đề này theo hướng tăng thẩm quyền về dân sự cho TAND cấp huyện. Bởi lẽ trong điều kiện mở rộng hợp tác kinh tế với các nước, sự hoà nhập kinh tế của đất nước với thế giới ngày một tăng thì các tranh chấp dân sự, lao động, sở hữu công nghiệp... ngày một tăng và nếu cứ giao các loại việc này cho TAND cấp tỉnh xét xử sơ thẩm thì khối lượng công việc của TAND tỉnh sẽ tăng lên. Trong khi đó TAND tỉnh còn phải xét xử phúc thẩm rất nhiều các việc dân sự. Cần phải tăng thẩm quyền xét xử sơ thẩm về dân sự cho Toà án cấp huyện.

Như đã phân tích, sự cần thiết phải tăng thẩm quyền cho Toà án cấp huyện (nếu thành lập Toà án khu vực thì sẽ giao thẩm quyền cho Toà án khu vực. Chúng tôi sẽ phân tích kỹ về Toà án khu vực ở phần sau). Việc tăng thẩm quyền cho Toà án huyện có những ưu điểm sau đây :

- Giảm bớt công việc xét xử sơ thẩm cho Toà án cấp tỉnh, để Toà án cấp tỉnh tập trung vào nhiệm vụ xét xử phúc thẩm;

- Tạo điều kiện thuận lợi trong việc đi lại cho những người tham gia tố tụng (nguyên đơn, bị đơn, bị cáo...) vì Toà án cấp huyện vẫn trong địa bàn của huyện, gần với các đơn vị dân cư;

- Nâng cao vị trí của Toà án cấp huyện, thể hiện là mắt xích chính trong hệ thống các cơ quan Toà án ở nước ta.

Tuy vậy, việc tăng thẩm quyền cho Toà án cấp huyện cũng gặp một số khó khăn như:

- Ở nhiều địa phương nhất là miền núi, vùng sâu, vùng xa số lượng thẩm phán chưa đủ do chưa có nguồn cán bộ đủ tiêu chuẩn pháp lý để bổ sung. Ngay số Thẩm phán cấp huyện đã được bổ nhiệm cũng còn 32,2% có trình độ trung cấp pháp lý, 9,6% có trình độ sơ cấp pháp lý hoặc chưa học. Những Thẩm phán này chưa đủ điều kiện theo các tiêu chuẩn quy định trong pháp lệnh về Thẩm phán và Hội thẩm;

- Trụ sở Toà án cấp huyện của một số tỉnh chưa có, chủ yếu xét xử tại các nhà kho..., phương tiện làm việc còn quá nghèo nàn...

2. Về thủ tục rút gọn trong tố tụng hình sự.

Thủ tục rút gọn là một dạng thủ tục tố tụng, trong đó một số thủ tục, một số khâu, bước hoặc giai đoạn tố tụng được giảm lược nhằm giúp cho việc điều tra, truy tố và xét xử vụ án được nhanh chóng hơn nhưng vẫn đảm bảo xử lý đúng đắn vụ án.

Ở nước ta vấn đề thủ tục rút gọn đã được áp dụng trên thực tế, theo Thông tư số 10/TATC ngày 8.7.1974 đã quy định về thủ tục rút gọn, trong đó xác định rõ những điều kiện, loại án có thể áp dụng thủ tục rút gọn. Ngày 17.8.1974 Bộ Công an cũng ra Chỉ thị số 954/CP về áp dụng thủ tục rút gọn trong công tác điều tra tội phạm. Khi Bộ luật tố tụng hình sự có hiệu lực thì thủ tục này đã không được áp dụng.

Những nội dung chính của thủ tục rút gọn là:

2.1. Điều kiện áp dụng thủ tục rút gọn:

Qua nghiên cứu kinh nghiệm của các nước, lịch sử của Việt Nam về vấn đề này, đối chiếu với Bộ luật hình sự Việt Nam, chúng tôi cho rằng để áp dụng thủ tục rút gọn đối với vụ án hình sự cần phải có các điều kiện sau:

- Tội phạm được thực hiện trong trường hợp quả tang;

- Sự việc phạm tội đơn giản, chứng cứ rõ ràng;

- Tội phạm thuộc loại ít nghiêm trọng (tức là mức cao nhất của khung hình phạt là từ 3 năm tù trở xuống hoặc các hình phạt khác nhẹ hơn);

- Có sự đồng ý hoặc không phản đối việc áp dụng thủ tục này của bị can, bị cáo. Đây là yếu tố cần được cân nhắc.

2.2. Nội dung thủ tục rút gọn

Khi nói đến thủ tục rút gọn thì vấn đề đặt ra là rút gọn những thủ tục nào?. Qua nghiên cứu kinh nghiệm của một số nước và thực tiễn ở Việt Nam trước đây, chúng tôi thấy nội dung của thủ tục rút gọn là giảm lược hoặc loại bỏ những thủ tục công đoạn tố tụng không cần thiết mà vẫn đảm bảo điều tra, xét xử đúng vụ án. Những vấn đề có thể rút gọn là:

- Thời hạn điều tra, truy tố: Bộ luật tố tụng hình sự hiện hành quy định thời hạn điều tra là 4 tháng và thời hạn để quyết định việc truy tố là 30 ngày. Trên cơ sở cân nhắc về khả năng thực tế và điều kiện về trang thiết bị, và cán bộ của cơ quan điều tra, Viện kiểm sát hiện nay, chúng tôi thấy nên quy định thời hạn điều tra trong trường hợp áp dụng thủ tục rút gọn là một tháng.

- Thông thường, khi tiến hành điều tra, truy tố vụ án hình sự theo thủ tục rút gọn thì có 2 cách làm như sau:

Một là: vẫn giữ lại thủ tục truy tố bị can ra toà nhưng lược bỏ cáo trạng, nghĩa là sau khi nhận được hồ sơ của cơ quan điều tra, viện kiểm sát xem xét và ra quyết định truy tố mà không cần phải làm cáo trạng.

Hai là: bỏ qua thủ tục tố tụng truy tố, nghĩa là sau khi lập biên bản, hồ sơ và thẩm vấn những người có liên quan, cơ quan điều tra gửi trực tiếp hồ sơ đến toà án để xét xử.

- Về thời hạn chuẩn bị xét xử: theo pháp luật hiện hành thời hạn chuẩn bị xét xử vụ án ít nghiêm trọng là 45 ngày. Theo chúng tôi, thì thời hạn hợp lý cho xét xử vụ án trong trường hợp rút gọn có thể là 15 ngày.

- Về thành phần của Hội đồng xét xử: theo kinh nghiệm của một số nước thì việc xét xử trong trường hợp này thông thường chỉ  có một Thẩm phán. Tuy nhiên, ở Việt Nam nếu theo phương án này thì chúng ta phải cân nhắc lại nguyên tắc xét xử tập thể được quy định trong Hiến pháp 1992.

- Về hiệu lực của bản án: có ý kiến cho rằng trong trường hợp xét xử rút gọn thì bản án là chung thẩm có hiệu lực thi hành ngay, vì cho rằng đây là những vụ án đơn giản, chứng cứ rõ ràng như đã nêu trên nên tính vô tư, khách quan và chính sác được đảm bảo. Nhưng cũng có ý kiến khác cho rằng xét xử rút gọn chỉ là xét xử sơ thẩm và vẫn áp dụng các quy định tố tụng chung (tức là có thời hạn kháng cáo, kháng nghị, bản áp có thể được xét xử theo trình tự phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm như quy định chung).

2.3. Các biện pháp ngăn chặn trong thủ tục rút gọn.

- Như trên đã đề xuất nếu chúng ta rút gọn thời gian điều tra và quyết định truy tố là 1 tháng (hoặc 4 tuần) kể từ khi vụ án được khởi tố thì chúng ta cũng phải ấn định thời hạn tạm giam rút ngắn hơn so với trường hợp bình thường (hiện nay thời hạn tạm giam đối với tội ít nghiêm trọng là không quá 5 tháng). Do vậy, thời hạn tạm giam trong trường hợp này cũng phải không quá 1 tháng.

- Về thời hạn tạm giữ cũng cần phải cân nhắc để quy định thời hạn tạm giữ hợp lý, đủ để cơ quan điều tra có thể thu lượm đầy đủ chứng cứ.

2.4. Vấn đề bào chữa trong thủ tục rút gọn.

Mục đích của việc áp dụng thủ tục rút gọn là giải quyết vụ án một các nhanh chóng nhưng vẫn phải đúng người, đúng tội. Do vậy, việc bảo vệ, bào chữa cho bị cáo cũng phải được đảm bảo. Có một số ý kiến cho rằng nếu áp dụng thủ tục này thì nhất thiết phải có người bào chữa cho bị cáo, trong trường hợp bị cáo không mời người bào chữa thì Toà án phải yêu cầu đoàn luật sư cử người bào chữa cho họ.

3. Về đổi mới tổ chức của cơ quan điều tra.

Theo pháp luật hiện hành, Việt Nam có 5 tiểu hệ thống cơ quan điều tra (2 hệ thống thuộc lực lượng công an, 2 hệ thống thuộc Bộ Quốc phòng và một hệ thống thuộc Viện kiểm sát nhân dân). Bên cạnh đó, Bộ đội biên phòng, Hải quan, Kiểm lâm và các cơ quan khác trong lực lượng cảnh sát nhân dân, an ninh nhân dân và trong quân đội cũng được giao nhiệm vụ tiến hành một số hoạt động điều tra hình sự với mục đích hỗ trợ hoạt động của các cơ quan điều tra chuyên trách thông qua công tác chuyên môn nghiệp vụ hàng ngày nhằm ngăn chặn, phát hiện và tiến hành điều tra ban đầu các hành vi phạm tội. Đối với các cơ quan điều tra, quyền năng tố tụng chủ yếu thuộc về thủ trưởng và các phó thủ trưởng cơ quan điều tra.

Việc tổ chức cơ quan điều tra và phân định thẩm quyền điều tra một cách dàn trải, phân tán như hiện nay, đã bộc lộ các khó khăn sau đây:

- Khó khăn trong việc phân định thẩm quyền giữa các cơ quan điều tra;

- Khó thực hiện việc phối hợp đầy đủ, có hiệu lực giữa các cơ quan điều tra, nhất là sự phối hợp giữa cơ quan điều tra chuyên trách theo pháp luật tố tụng với các cơ quan khác trong lực lượng cảnh sát nhân dân - cơ quan trinh sát;

- Cơ quan điều tra bị phụ thuộc nhiều về mặt quản lý hành chính, thiếu cơ sở để xác định, đề cao trách nhiệm cá nhân của các điều tra viên, tính độc lập của cơ quan điều tra;

Vì vậy đối với các vụ án lớn và phức tạp, công việc điều tra thường phải kéo dài, thậm chí rất dài làm cho vụ án bị ứ đọng, vi phạm thời hạn theo quy định của pháp luật tố tụng. Để khắc phục tình trạng này, Nghị quyết Trung ương 8 chủ trương: “nghiên cứu tổ chức hệ thống các cơ quan điều tra hợp lý, bớt chồng chéo. Xác định rõ quyền hạn và trách nhiệm của thủ trưởng cơ quan điều tra và điều tra viên theo hướng phân biệt thẩm quyền hành chính và thẩm quyền tố tụng”. Nghị quyết trung ương 3 (khoá VIII) khẳng đinh: “Sắp xếp lại cơ quan điều tra theo hướng gọn đầu mối, kết hợp chặt chẽ giữa trinh sát, điều tra ban đầu với hoạt động của cơ quan điều tra nhằm bảo đảm sự thống nhất trong phòng ngừa, đấu tranh chống tội phạm, bảo đảm quyền dân chủ và sự an toàn của công dân”.

Chồng chéo trong tổ chức, trong việc phân định chức năng là một thực tế khá nổi cộm hiện nay. Nhưng tổ chức như thế nào là hợp lý lại là một bài toán phức tạp, bởi vì nó liên quan đến nhiều cơ quan, đụng chạm nhiều vấn đề về tổ chức, lực lượng, đặc điểm của các hoạt động điều tra. Trong quá trình nghiên cứu, đã có nhiều ý kiến đề xuất các mô hình tổ chức cơ quan điều tra khác nhau như sau:

- Thành lập một hệ thống điều tra tập trung thống nhất trực thuộc Chính  phủ. Mô hình tổ chức này tránh được tình trạng phân tán, chồng chéo trong hoạt động, cồng kềnh về tổ chức bộ máy của các cơ quan điều tra hiện nay và tăng cường tính độc lập cho công tác điều tra. Nhưng phương án này không giải quyết được những yêu cầu riêng của các loại hình điều tra khác nhau.

- Đề nghị thành lập thêm một cơ quan điều tra chuyên trách thuộc Thủ tướng Chính phủ độc lập với các cơ quan điều tra hiện có, có thẩm quyền điều tra các tội phạm nghiêm trọng, phức tạp. Phương án này làm cồng kềnh thêm bộ máy Nhà nước nói chung và các cơ quan điều tra nói riêng, gián tiếp hạ thấp vai trò của các cơ quan điều tra hiện hữu, đặt ra những vấn đề phải xử lý về mặt tổ chức bộ máy, xác định thẩm quyền, phân định ranh giới, nhiệm vụ chức năng mà việc giải quyết có thể hình dung là không đơn giản.

- Đề nghị tổ chức gọn lại các hệ thống cơ quan điều tra bằng cách chỉ để tồn tạo 3 cơ quan điều tra ở 3 cơ quan : công an, quân đội và Viện kiểm sát, trong đó thu hẹp thẩm quyền điều tra của các cơ quan điều tra trong Viện kiếm sát theo hướng chỉ giao điều tra những vụ án xâm phạm hoạt động tư pháp.

- Đề nghị đặt cơ quan điều tra trực thuộc, chịu sự chỉ đạo trực tiếp của cơ quan công tố, tránh tình trạng cắt khúc giữa công tác điều tra và công tố, nhưng nếu vậy, một vấn đề khác lại phát sinh: cơ quan công tố cần được tổ chức như thế nào mới hợp lý, có hiệu quả. Tổ chức lại một cách cơ bản cơ quan điều tra, cơ quan công tố thực chất là một cuộc cải cách các cơ quan này là một vấn đề có thể đặt ra trong thời gian trước mắt.

Dưới đây là một số ý kiến cụ thể về tổ chức cơ quan điều tra.

3.1.Về tổ chức điều tra chung.

·   Lập một hệ thống tổ chức điều tra hình sự thống nhất trực thuộc Chính phủ bao gồm: Cơ quan điều tra trong Bộ Nội vụ và cơ quan điều tra trong Quân đội nhân dân. Cơ quan điều tra có chức năng điều tra tất cả các vụ án xảy ra, từ tiếp nhận xử lý tin báo tố giác tội phạm đến khi xử lý xong vụ án, dù vụ án đó thuộc loại tội gì, đã rõ hay chưa rõ thủ phạm.

·   Không nên tồn tại một bộ phận nào điều tra theo tố tụng ở các cơ quan khác. Đối với Bộ đội Biên phòng, Kiểm lâm, Hải quan chỉ giao quyền bắt khám xét khẩn cấp, tạm giữ tiến hành truy nã. Không nên trao thẩm quyền điều tra cho Biên phòng, Hải quan, Kiểm lâm. Những việc giao cho Biên phòng, Hải quan, Kiểm lâm một số quyền hiện nay cũng cần được coi là giải pháp tình thế trong thời điểm hiện nay và một thời gian ngắn nữa. Cùng với sự hoàn thiện hệ thống cơ quan điều tra, thì các chức năng điều tra của các cơ quan đó cũng dần dần teo lại.

·   Cần phải hạn chế, đi đến bãi bỏ quyền xử lý (hành chính) của các ban, các tổ chức tạm thời liên ngành (như kiểm soát liên ngành, quản lý thị trường, an toàn giao thông ...). Các tổ chức đó chỉ có chức năng vận động, tham mưu, tư vấn. Không trao quyền quản lý Nhà nước, hay tố tụng.

·   Tiêu chuẩn hoá các chức danh điều tra viên, thủ trưởng cơ quan điều tra, phó thủ trưởng cơ quan điều tra, việc này cần phải được tiến hành đồng bộ với một kế hoạch đào tạo và đào tạo lại ở quy mô lớn. Khi đã tiêu chuẩn hoá được các chức danh, thì cần tăng thêm thẩm quyền cho điều tra viên. Trước mắt, nên trao các quyền như triệu tập nhân chứng, bị can, người liên quan, trưng cầu giám định ...)

3.2. Về tổ chức cơ quan điều tra trong công an.

Trước hết, cần lập một cơ quan điều tra thống nhất trong công an bao gồm cả cảnh sát điều tra và an ninh điều tra. Cơ quan điều tra này có ba cấp: Trung ương, tỉnh và cấp huyện trong đó, chú ý tăng cường cho cấp huyện cả về tổ chức nhân sự và thẩm quyền cho tương ứng và tương xứng với chức năng thẩm quyền của Toà án cấp huyện sẽ được tăng lên.

Trong công tác điều tra, phải thực hiện nhất thể hoá các hoạt động điều tra trinh sát và điều tra tố tụng. Điều tra viên phải được tiến hành điều tra từ A đến Z. để tiến tới mục tiêu này, trước mắt phải cải thiện vị trí pháp lý của điều tra trinh sát và cơ quan trinh sát, bằng những quy định pháp lý. Trong đó các biện pháp điều tra trinh sát cũng phải được chính thức hoá về mặt pháp lý.

4. Về vấn đề cảnh sát tư pháp.

4.1.Về mặt lý luận.

          Ở nước ta, trong khoa học pháp lý cho đến nay vẫn chưa có khái niệm đầy đủ và thuyết phục về "hoạt động tư pháp" và ngay cả các khái niệm "cơ quan tư pháp", "tư pháp" cũng còn nhiều cách hiểu khác nhau. Theo quy định tại Điều 292 Bộ luật hình sự năm 1999 thì hoạt động tư pháp được hiểu là "...hoạt động đúng đắn của các cơ quan điều tra, kiểm sát, xét xử và thi hành án trong việc bảo vệ quyền lợi của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, công dân". Như vậy, nếu hiểu từ quy định của Điều 292 Bộ luật hình sự thì hoạt động tư pháp bao gồm hoạt động của các cơ quan điều tra, truy tố, xét xử và thi hành án. Nhưng nếu chỉ dừng lại ở góc độ: các cơ quan Nhà nước tiến hành chức năng tư pháp thôi thì cách hiều hoạt động tư pháp vẫn chưa toàn diện. Bởi vì, để thực thi công lý, bên cạnh các cơ quan Nhà nước chuyên trách (còn gọi là các cơ quan bảo vệ pháp luật), còn có sự tham gia của nhiều tổ chức và cá nhân khác (ví dụ như các tổ chức Luật sư, Giám định tư pháp, Bào chữa viên nhân dân.v.v...). Hoạt động của các tổ chức, cá nhân này, nếu phục vụ cho mục tiêu thực thi công lý thì cũng phải coi là hoạt động tư pháp.

          Để tìm hiểu khái niệm Cảnh sát tư pháp, trước hết cần đi từ khái niệm quyền tư pháp, khái niệm hệ thống cơ quan tư pháp theo cách hiểu phổ biến được thừa nhận tại Việt Nam từ trước đến nay. Quyền tư pháp là một bộ phận của quyền lực Nhà nước, gắn bó chặt chẽ với quyền lập pháp và quyền hành pháp trong một tổng thể quyền lực Nhà nước thống nhất. Hoạt động tư pháp được hiểu là hoạt động tài phán, hoạt động xét xử của các Toà án và những hoạt động của các cơ quan, tổ chức và cá nhân khác hỗ trợ hoặc liên quan trực tiếp đến chức năng xét xử của Toà án như điều tra, công tố, thi hành án, bổ trợ tư pháp. Các cơ quan tư pháp ở nước ta bao gồm: Cơ quan xét xử, Cơ quan kiểm sát hoạt động tố tụng và duy trì quyền công tố (Viện Kiểm sát), Cơ quan điều tra, cơ quan thi hành án và các cơ quan bổ trợ tư pháp khác (trại tạm giam, Nhà tạm giữ, lực lượng Cảnh sát hỗ trợ bảo vệ phiên toà, bảo đảm thi hành án, dẫn giải bị can, bị cáo, cơ quan Giám định, các tổ chức Luật sư ...). Trong đó, các cơ quan Toà án, Công tố, Điều tra, Thi hành án được xem là có vai trò chủ chốt trong toàn bộ hoạt động tư pháp hình sự. Các hoạt động tư pháp hình sự đồng thời là nội dung căn bản của Cảnh sát tư pháp theo đúng nghĩa về lý luận tư pháp.

Nghiên cứu luật pháp và thực tiễn tư pháp của các nước: Cộng hoà Pháp, Italia, Nhật Bản, Trung Quốc, Nga, các nước ASEAN và của chính quyền Sài gòn trước đây thì, Cảnh sát tư pháp là một chức danh của những viên chức có trách nhiệm, có quyền hạn trong hoạt động điều tra, thu thập chứng cứ, truy tìm tội phạm trong các vụ án (trước khi có quyết định công tố điều tra và thực hiện các yêu cầu điều tra khi có quyết định điều tra) để chuyển giao cho cơ quan công tố đưa ra Toà án xét xử. Những viên chức này nằm trong các cơ quan Cảnh sát, An ninh, Quân đội, Hải quan, Kiểm lâm, Hoả xa và những viên chức hành chính Nhà nước được luật giao tiến hành một số việc theo Luật tố tụng hình sự. Cũng theo luật pháp của các nước nói trên, không có ngành Cảnh sát tư pháp riêng  biệt mà chỉ có những bộ phận Cảnh sát và những công chức thực hiện chức năng Cảnh sát tư pháp (những công chức được giao quyền cảnh sát tư pháp chỉ được coi là Cảnh sát tư pháp khi thực hiện chức năng tư pháp). Các nhân viên Cảnh sát tư pháp hoạt động theo cơ chế kép, một mặt phải Tuân theo Luật tố tụng hình sự, tức là thực hiện quyền năng tư pháp theo luật quy định, mặt khác phải phục tùng các thủ trưởng hành chính của mình về mặt tổ chức và nghiệp vụ cảnh sát.

Phân tích một cách tổng quan toàn bộ các vấn đề về Cảnh sát  tư pháp qua quá trình nghiên cứu kinh nghiệm nước ngoài (về quan niệm, cách tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của Cảnh sát tư pháp) có thể rút ra mấy vấn đề lớn như sau:

Ở tất cả các nước tên gọi có thể khác nhau khi chức danh Cảnh sát tư pháp đều được xác định trong Bộ luật Tố tụng hình sự. Chế định pháp luật của bất cứ nước nào cũng thể hiện rõ vai trò của Cảnh sát tư pháp trong hoạt động điều tra truy tìm, phát hiện và xử lý tội phạm. Luật tố tụng Hình sự ở các nước đều có xu hướng quy định thẩm quyền của Cảnh sát tư pháp là thẩm quyền rộng, tạm quyền năng pháp lý rất rõ rệt và có quyền hành động theo pháp luật, tức là xác định địa vị pháp lý của sĩ quan và nhân viên Cảnh sát tư pháp.

Cách tổ chức, mô hình bộ máy Cảnh sát tư pháp có nhiều dạng, nhiều kiểu khác nhau, nhưng nhìn chung đều được tổ chức theo hệ thống dọc và theo thẩm quyền lãnh thổ, đều làm nhiệm vụ: Hoạt động tư pháp hình sự. Hoạt động Cảnh sát tư pháp thể hiện trên hai lĩnh vực được phân chia tương đối rõ rệt: Hoạt động tư pháp hình sự (là điều tra, xử lý tội phạm) và hỗ trợ tư pháp (như quản lý Trại giam, thi hành án, cưỡng chế theo pháp luật v.v...)

Ở nước ta, các lực lượng Cảnh sát tư pháp có thể được giao cho cho các ngành chức năng khác nhau quản lý như Toà án, Tư pháp, Nội vụ.

- Trong các nước thực hiện chế độ tam quyền phân lập, hoạt động của Cảnh sát tư pháp được chế ước bởi pháp luật và thường do cơ quan công tố (hay thẩm phán) chỉ đạo và điều khiển Cảnh sát  tư pháp khi điều tra vụ án. Do Cảnh sát  tư pháp phụ thuộc vào sự điều khiển của Công tố viên trên mọi kết quả, thất bại hay sai lầm trong điều tra đều do Công tố viên chịu trách nhiệm trước pháp luật.

- Ở những nước không xác lập chế độ tam quyền phân lập thì hoạt động của Cảnh sát  tư pháp chỉ chịu sự giám sát của cơ quan Công tố. Công tố viên thực hiện vai trò dự thẩm, nhưng không có quyền chỉ đạo điều tra và điều khiển Cảnh sát tư pháp trong toàn bộ hoạt động điều tra.

4.2. Chức năng nhiệm vụ của cảnh sát tư pháp

Cảnh sát tư pháp với tư cách là một lực lượng, sẽ có những chức năng, nhiệm vụ chủ yếu sau:

a) Điều tra, phát hiện và xử lý tội phạm theo quy định của pháp luật.

Hoạt động điều tra phát hiện và xử lý tội phạm được coi là nhiệm vụ thiết yếu của Cảnh sát tư pháp. Cần có chế định pháp luật để mọi hoạt động tư pháp hình sự trong Công an và các cơ quan được giao nhiệm vụ này thực hiện trong hai giai đoạn: Chủ động điều tra, truy tìm, phát hiện tội phạm trước khi có quyết định khởi tố, điều tra theo thủ tục tố tụng hình sự và giai đoạn khi đã có quyết định khởi tố, điều tra. Quyền năng này được giao cho Cảnh sát tư pháp thông qua chức danh  Điều tra viên. Trợ lý điều tra, đồng thời giao cho Thủ trưởng các cơ quan hoạt động nghiệp vụ và cán bộ Công an có chức danh điều tra trinh sát nghiệp vụ. Vấn đề mấu chốt cần giải quyết là mối quan hệ và phạm vi nhiệm vụ cũng như địa vị pháp lý giữa hoạt động điều tra trước khi tố tụng (tiền tố tụng) và theo tố tụng hình sự.

b) Tổ chức lực lượng quản lý các Trại giam, trại tạm giam, nhà tạm giữ (kể cả các Trường giáo dưỡng, Cơ sở giáo dục); quản lý các kho tang vật.

c) Bảo vệ phiên toà hình sự, dân sự, hành chính, kinh tế, lao động...

Đối với phiên toà hình sự, dân sự, hành chính, kinh tế, lao động....tuỳ tình hình và diễn biến của vụ án, khi cơ quan xét xử có yêu cầu cụ thể thì lực lượng Cảnh sát tư pháp phải chủ động phối hợp, xây dựng kế hoạch và bố trí lực lượng, phương tiện bảo vệ phiên toà kể từ khi chuẩn bị mở phiên toà đến khi kết thúc phiên toà.

d) Thực hiện lệnh bắt giữ hoặc thực hiện yêu cầu truy nã bị can, bị cáo, phạm nhân trốn trại, trốn thi hành án (bao gồm cả việc thực hiện các yêu cầu của Cảnh sát tư pháp nước ngoài, do pháp luật quy định).

đ) Dẫn giải bị can, bị cáo, người làm chứng phục vụ công tác điều tra, truy tố, xét xử (bị can, bị cáo nói ở đây bao gồm những bị can, bị cáo đang bị giam giữ trong Trại giam, Trại tạm giam, Nhà tạm giữ hoặc đang tại ngoại.

e) Thi hành án hình sự.

Cảnh sát tư pháp được thực hiện tất cả các hình phạt do luật hình sự quy định (trừ phạt tiền hoặc tịch thu tài sản), bao gồm các hình phạt tử hình hoặc tù chung thân, tù có thời hạn, trục xuất, quản chế và các hình phạt khác. Nội dung thi hành án hình sự của Cảnh sát tư pháp bao gồm việc theo dõi và thực hiện các bản án và quyết định thi hành án có hiệu lực pháp luật, như: Bắt buộc người có hình phạt thi hành án (truy nã, truy bắt, áp giải đến trại giam...); tổ chức thi hành án phạt tù và tử hình, án trục xuất; theo dõi, quản lý và áp dụng các biện pháp thi hành án đối với những người chấp hành án ở ngoài xã hội (như người bị tuyên hình phạt tù nhưng cho hưởng án treo, cải tạo không giam giữ, quản chế, cấm cư trú); thực hiện bản án có hiệu lực pháp luật đối với những đối tượng đã có án tù nhưng còn tại ngoại cho quyết định thi hành án hoặc người được tạm hoãn, tạm đình chỉ thi hành án đã hết thời hạn tạm hoãn, tạm đình chỉ, đáp ứng các yêu cầu của Chấp hành viên của chính quyền địa phương trong việc giữ gìn trật tự, cưỡng chế, bảo đảm thi hành nghiêm túc và triệt để các bản án dân sự, kinh tế, lao động...

4.3. Quyền hạn của lực lượng Cảnh sát tư pháp.

Khi thực hiện chức năng Cảnh sát tư pháp, các đơn vị, Sĩ quan, Hạ sĩ quan, chiến sĩ Cảnh sát tư pháp được thực hiện các quyền hạn do pháp luật quy định cho từng loại chức danh Cảnh sát tư pháp; cụ thể như:

- Cảnh sát tư pháp (Sĩ quan Cảnh sát tư pháp được giao nhiệm vụ điều tra) có quyền áp dụng các biện pháp ngăn chặn, các biện pháp thu thập chứng cứ và các biện pháp khác theo quy định của pháp luật tố tụng hình sự để điều tra, xử lý tội phạm.

- Khi làm nhiệm vụ bảo vệ phiên toà, Cảnh sát tư pháp có quyền áp dụng biện pháp cưỡng chế buộc rời khỏi phòng xử án hoặc bắt giữ người gây rối trật tự phiên toà theo lệnh của chủ toạ phiên tòa.

- Cảnh sát tư pháp được áp dụng các biện pháp đảm bảo thi hành bản án tử hình, thực hiện chế độ tạm giữ, tạm giam do Chính phủ quy định đối với những người đã có quyết định tạm giữ, tạm giam; giáo dục, cải tạo phạm nhân theo quy định của Pháp lệnh thi hành án phạt tù; quản lý, giáo dục những người đã có quyết định đưa vào Cơ sở giáo dục, Trường giáo dưỡng theo quy định của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính, áp dụng các biện pháp cưỡng chế đối với người chống đối thi hành các bản án dân sự, kinh tế, lao động.... Ngoài ra, Cảnh sát tư pháp còn có quyền giám sát và thực hiện các biện pháp kiểm tra, thống kê.... đối với người bị phạt tù nhưng được hưởng án treo, cải tạo không giam giữ, quản chế, cấm cư trú v.v...

- Cảnh sát tư pháp được áp dụng các biện pháp nghiệp vụ Công an, sử dụng vũ khí, công cụ hỗ trợ theo quy định của pháp luật.

- Cảnh sát tư pháp là chức danh tư pháp hình sự. Ngoài cơ quan có chức năng chính là lực lượng Cảnh sát, pháp luật còn giao cho một số chức danh trong quân đội, cơ quan mật vụ và công chức Nhà nước (không giao cho tổ chức) một số quyền hoạt động với tư cách là Cảnh sát tư pháp.

*       *

*

Ở nước ta thuật ngữ "Cảnh sát tư pháp" được coi là thuật ngữ mới xuất hiện trong khoa học pháp lý nói chung và trong thực tiễn tư pháp hình sự nói riêng. Thuật ngừ này lần đầu tiên được ghi nhận tại Nghị quyết Hội nghị Ban chấp hành Trung ương 3 (khoá VIII) (với tinh thần Cảnh sát tư pháp làm nhiệm vụ bảo vệ phiên toà, phục vụ công tác thi hành án, dẫn giải bị can, bị cáo, quản lý các trại giam). Cho đến nay, xung quanh thuật ngữ này cũng còn nhiều loại ý kiến khác nhau.

         - Loại ý kiến thứ nhất cho rằng nên hiểu Cảnh sát tư pháp theo hướng đơn giản là: Có một bộ phận Cảnh sát trong lực lượng cảnh sát nhân dân được phân công làm một số nhiệm vụ "bảo vệ phiên toà, phục vụ công tác thi hành án, dẫn giả bị can, bị cáo, quản lý các Trại giam " và bộ phận này được gọi là Cảnh sát tư pháp, và vì vậy trong lực lượng Cảnh sát nhân dân chỉ cần lập một đơn vị chuyên trách làm các công tác trên là đủ.

Theo cách hiểu này thì có 2 phương án chính trong việc tổ chức cảnh sát tư pháp:

·   Phương án thứ nhất: Tổ chức lực lượng cảnh sát tư pháp thành một lực lượng vũ trang theo một hệ thống từ TW đến địa phương, thuộc biên chế của ngành tư pháp, nằm trong hệ thống các cơ quan tư pháp và do Bộ trưởng Bộ Tư pháp thống nhất quản lý. Phương án này xuất phát từ việc Bộ Tư pháp có chức năng quản lý tòa án địa phương về mặt tổ chức, bảo đảm cơ sở vật chất và các điều kiện khác cho hoạt động xét xử của tòa án, quản lý và tổ chức công tác thi hành án dân sự. Do vậy, việc tổ chức lực lượng cảnh sát tư pháp trực thuộc Bộ Tư pháp là hợp lý, để đảm bảo việc chỉ huy, điều hành thống nhất, điều động lực lượng phục vụ nhu cầu công tác xét xử và thi hành án được thường xuyên, trực tiếp và kịp thời. Mặt hạn chế của phương án này ở chỗ, phải thêm tổ chức mới, trong khi Nhà nước ta đang cần giảm biên chế, giảm đầu mối các cơ quan; cũng như việc bảo đảm các điều kiện kinh phí, cơ sở vật chất còn rất khó khăn.

·   Phương án thứ hai: Thành lập một bộ phận cảnh sát tư pháp chuyên trách trong lực lượng cảnh sát nhân dân, làm nhiệm vụ dẫn giải bị cáo, bảo vệ các phiên tòa xét xử của tòa án, thực hiện các biện pháp cưỡng chế thi hành án dân sự. Phương án này có thuận lợi là không gây xáo trộn lớn về mặt tổ chức, biên chế, chính sách, chế độ trang phục, phù hiệu... không phải sửa đổi nhiều các văn bản pháp luật hiện hành có liên quan. Mặt khác, trong điều kiện cải cách từng bước bộ máy Nhà nước, cải cách tư pháp, Bộ Công an vẫn quản lý trại giam và thi hành án phạt tù thì việc thành lập một bộ phận của cảnh sát nhân dân chuyên làm công tác cảnh sát tư pháp như đã nói ở trên là hợp lý.

         Cách hiểu như trên không trái với tinh thần Nghị quyết Trung ương 3, song sẽ đặt ra hàng loạt vấn đề nan giải là nếu lực lượng Cảnh sát "bảo vệ phiên toà, phục vụ công tác thi hành án, dẫn giải bị can, bị cáo, quản lý Trại giam" là Cảnh sát tư pháp thì chưa phản ánh hết hàng loạt các lực lượng khác trong Công an đang làm nhiệm vụ tương tự, hoặc cũng hoạt động bổ trợ tư pháp v.v...Ví dụ, chỉ riêng lực lượng cảnh sát chuyên làm nhiệm vụ quản lý trại giam thôi cũng đã là một bộ phận đồ sộ trong Cảnh sát tư pháp.

- Loại ý kiến thứ hai cho rằng cần phải hiểu theo nghĩa rộng, gắn Cảnh sát nói riêng và Công an nói chung với hoạt động tư pháp. Theo ý nghĩa này thì Cảnh sát tư pháp là các bộ phận và chức danh làm nhiệm vụ tư pháp hình sự hay bổ trợ tư pháp (kể cả điều tra, phòng ngừa tội phạm, bổ trợ tư pháp, giám định tư pháp...). Như vậy, Cảnh sát tư pháp là một dạng hoạt động chức năng- chức năng tư pháp bằng phương thức "Cảnh sát". Bất kỳ người hoặc tổ chức nào thực hiện chức năng loại này thì đều có thể coi là "Cảnh sát tư pháp" hoặc "thực hiện chức năng cảnh sát tư pháp”. Theo đó, Cảnh sát tư pháp không chỉ là người có sắc phục Cảnh sát làm nhiệm vụ tư pháp mà còn gồm những lực lượng khác (như An ninh điều tra, Quân cảnh trong quân đội, một số bộ phận của Bộ đội Biên phòng, Hải quan, kiểm lâm hiện đang được giao nhiệm vụ tiến hành một số hoạt động tiến hành điều tra và có thể cả những công chức, viên chức được giao nhiệm vụ hoạt động tư pháp...) được pháp luật giao thực hiện chức năng này (chức năng Cảnh sát tư pháp).