I. MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VÀ QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH TRONG CƠ QUAN BỘ TƯ PHÁP

1. Lý luận về văn bản quản lý nhà nước, quyết định hành chính

1.1. Khái niệm

a) Theo nghĩa chung nhất, văn bản là vật mang tin được ghi bằng ký hiệu ngôn ngữ. Vật mang tin ở đây được thể hiện rộng rãi dưới nhiều hình thức qua quá trình phát triển của loài người, đó có thể là phiến đá, xương, thanh tre,  da động vật ở các thời kỳ trước và hình thức phổ biến nhất hiện nay là giấy, các hình thức đã và sẽ được ứng dụng trong thời kỳ tới như văn bản điện tử... Khái niệm Ký hiệu ngôn ngữ được hiểu là các loại chữ dùng để thể hiện ngôn ngữ của con người, ví như chữ Quốc ngữ, chữ Nôm, chứ Hán, chữ tiếng Việt… Như vậy, văn bản nói chung là một phương tiện ghi tin và truyền đạt thông tin bằng một ngôn ngữ (hay dấu hiệu, ký hiệu) nhất định, thể hiện một lượng thông tin cần thiết cho hoạt động của con người, tổ chức, cũng như cho quản lý xã hội.

Theo nghĩa hẹp, văn bản là các công văn, giấy tờ hình thành trong quá trình quản lý của các cơ quan, tổ chức, đoàn thể; theo đó, công văn là những văn bản trình bày việc công; giấy tờ là những văn bản không theo một khuôn mẫu nhất định, nhưng nó lại phục vụ cho hoạt động quản lý của cơ quan (ví dụ như: lý lịch cá nhân, đơn thư trình bày, sổ ghi chép công việc, các chứng từ, giấy biên nhận…). Thực tế hoạt động của các cơ quan, tổ chức hiện nay, các loại công văn, giấy tờ đều được mẫu hoá theo quy trình chặt chẽ hoặc tự nguyện để bảo đảm sự thống nhất trong quản lý, sử dụng và tổ chức thực hiện.

Đối với hoạt động của cơ quan nhà nước, các loại văn bản được quản lý chặt chẽ cả về hình thức, kết cấu và nội dung. Chính yêu cầu về sự thống nhất, hiệu lực, hiệu quả và kịp thời trong quản lý nhà nước đã dẫn đến những cải cách chuẩn hoá theo hướng quy phạm hệ thống văn bản của nhà nước với yêu cầu về thể thức, kỹ thuật trình bày và quy trình ban hành chặt chẽ hơn hẳn so với các văn bản khác của tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội hoặc cá nhân. Văn bản quản lý nhà nước cũng đã được chia theo lĩnh vực quản lý, thẩm quyền ban hành nên có những hình thức và nội dung khác nhau, có giá trị và công dụng khác nhau. Ngày nay, với sự phát triển mạnh mẽ của khoa học và công nghệ, con người có nhiều công cụ giao tiếp mới, hiện đại, song văn bản vẫn là công cụ giao tiếp phổ biến có giá trị lưu giữ các thông tin, quyết định chính thức của một chủ thể xã hội, qua đó thúc đẩy các hành vi. Cho đến ngày nay, chưa có công cụ nào thay thế được hình thức văn bản, nhất là đối với những vấn đề lớn, hệ trọng của xã hội, nhà nước và tổ chức, cá nhân.

Trong Hành chính học, văn bản được sử dụng trong cơ quan nhà nước được gọi chung là văn bản quản lý nhà nước, đó là văn bản hình thành trong hoạt động quản lý của các cơ quan nhà nước theo đúng thể thức, thẩm quyền và thủ tục được luật pháp quy định. Loại văn bản này còn được gọi là văn bản hành chính. Văn bản quản lý nhà nước hình thành trong hoạt động quản lý của các cơ quan tổ chức, v.v., nhưng không phải bất cứ văn bản, tài liệu nào được sử dụng trong các cơ quan đều là văn bản quản lý nhà nước. Đặc trưng nổi bật của văn bản quản lý nhà nước là hiệu lực pháp lý của chúng trong quá trình quản lý nhà nước. Nó cho phép xác định mối quan hệ giữa chủ thể quản lý với đối tượng quản lý như giữa cơ quan quản lý và cơ quan bị quản lý, giữa các cơ quan có liên quan trong bộ máy quản lý nhà nước nói chung; giữa cơ quan nhà nước và cá nhân, tổ chức. Đặc trưng này làm cho văn bản quản lý nhà nước khác tài liệu tham khảo chẳng hạn, mà người lãnh đạo sử dụng để thu thập thông tin theo nhu cầu công việc hay nhu cầu hiểu biết. Các văn bản tham khảo không có đặc trưng pháp lý như vậy. Các văn bản quản lý nhà nước mang tính quyền lực theo luật định. Văn bản quản lý nhà nước có thể thức riêng, được quy định bởi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Sự hình thành các văn bản quản lý nhà nước được thực hiện theo một quy trình xác định.

Trong quản lý nhà nước, loại văn bản có giá trị cao nhất về hiệu lực tác động, chức năng, vị trí, vai trò trong hệ thống văn bản quản lý nhà nước… là văn bản quy phạm pháp luật. Đó là văn bản do Nhà nước ban hành, chứa đựng quy tắc xử sự chung (còn được gọi là quy phạm pháp luật), có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội[1]. Văn bản quy phạm pháp luật là loại văn bản xuất hiện cùng với sự xuất hiện của Nhà nước, do Nhà nước ban hành hoặc thừa nhận từ những tập quán, quy định đã tồn tại trước đó trong xã hội. Hiện nay ở Việt Nam, việc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật được quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (năm 2008) và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân (năm 2004).

Song song với hình thức văn bản quy phạm pháp luật, các hình thức văn bản hành chính được quy định tại Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày 08/4/2004 của Chính phủ về công tác văn thư. Cụ thể, Điều 4 (khoản 2, 3, 4) của Nghị định quy định về hình thức văn bản và các tài liệu khác hình thành trong quá trình hoạt động của cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế và đơn vị vũ trang nhân dân, trong đó quy định các văn bản hành chính bao gồm: “Quyết định (cá biệt), chỉ thị (cá biệt), thông cáo, thông báo, chương trình, kế hoạch, phương án, đề án, báo cáo, biên bản, tờ trình, hợp đồng, công văn, công điện, giấy chứng nhận, giấy ủy nhiệm, giấy mời, giấy giới thiệu, giấy nghỉ phép, giấy đi đường, giấy biên nhận hồ sơ, phiếu gửi, phiếu chuyển (23 loại văn bản), và  các văn bản chuyên ngành do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan quản lý ngành quy định sau khi thoả thuận thống nhất với Bộ trưởng Bộ Nội vụ. Đối với hình thức văn bản của tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội do người đứng đầu cơ quan Trung ương của tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội quy định.

Văn bản quản lý nhà nước là phương tiện để xác định các chuẩn mực chung vào quá trình quản lý nhà nước, do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền định ra theo một trình tự, thủ tục và hình thức nhất định do pháp luật quy định, để tổ chức các hoạt động quản lý của Nhà nước, cũng như giải quyết các công việc liên quan đến cá nhân, tổ chức. Các văn bản quản lý nhà nước giúp cho đối tượng quản lý căn cứ vào đó mà thực hiện. Đồng thời, đó cũng là tiêu chí để cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ của các đối tượng và tùy theo đó mà xử lý theo pháp luật khi đối tượng vi phạm văn bản quản lý. Trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ được phân công, các cơ quan quản lý nhà nước từ trung ương đến địa phương đều sử dụng các văn bản quản lý với tư cách là cơ sở pháp lý quan trọng để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ và thẩm quyền được giao. Nói cách khác, văn bản quản lý nhà nước là phương tiện quan trọng để bảo đảm thông tin cho quản lý, nó phản ánh kết quả hoạt động quản lý cơ quan, giúp cho ta thấy được sản phẩm của hoạt động đặc thù này.

Tóm lại, văn bản quản lý nhà nước là loại văn bản không chỉ phản ánh thông tin quản lý mà còn thể hiện ý chí, mệnh lệnh của các cơ quan nhà nước đối với đối tượng quản lý nhằm hiện thực hóa các quy định, luật lệ của Nhà nước; là phương tiện để điều chỉnh những quan hệ xã hội thuộc phạm vi quản lý của Nhà nước. Các văn bản hình thành trong hoạt động quản lý và lãnh đạo nói chung (gọi là văn bản quản lý nhà nước) là phương tiện quan trọng để ghi lại và truyền đạt các quyết định quản lý hoặc các thông tin cần thiết hình thành trong quá trình quản lý của các cơ quan nhà nước.

Thông tư số 01/2011/TT-BNV ngày 19/4/2011 của Bộ Nội vụ hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản hành chính (thay thế phần quy định về văn bản hành chính trong Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/5/2005 của Bộ Nội vụ và Văn phòng Chính phủ hướng dẫn thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản hành chính) đã tổng hợp 35 loại văn bản hành chính chủ yếu được ban hành trong các cơ quan nhà nước gồm: Nghị quyết (cá biệt); Quyết định (cá biệt); Chỉ thị (cá biệt); Quy chế; Quy định; Thông cáo; Thông báo; Hướng dẫn; Chương trình; Kế hoạch; Phương án; Đề án; Dự án; Báo cáo; Biên bản; Tờ trình; Hợp đồng; Công văn; Công điện; Bản ghi nhớ; Bản Cam kết; Bản thoả thuận; Giấy chứng nhận; Giấy uỷ quyền; Giấy mời; Giấy giới thiệu; Giấy nghỉ phép; Giấy đi đường; Giấy biên nhận; Hồ sơ; Phiểu chuyển; Thư công; Bản sao y bản chính; Bản trích sao; Bản sao lục.

Triển khai thực hiện Thông tư số 01/2011/TT-BNV (trước đây là Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP), các Quyết định được ban hành trong cơ quan Bộ Tư pháp bao gồm các Quyết định (cá biệt); Quy chế, Quy định, Chương trình, Kế hoạch (việc ban hành có thể dưới dạng Quyết định ban hành (phê duyệt) Kế hoạch hoặc Kế hoạch riêng), Đề án. Trước ngày 01/01/2009 Quyết định do cơ quan Bộ ban hành còn bao gồm cả các quyết định là văn bản quy phạm pháp luật, song từ ngày 01/01/2009 khi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực, các quyết định do Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao hoặc các đơn vị trực thuộc ban hành chỉ là văn bản hành chính nhà nước. Do đó, các quyết định trên đều là văn bản hành chính nhà nước thể hiện dưới dạng quyết định hay gọi chung là Quyết định hành chính.

Văn bản hành chính nhà nước mang tính quyền lực do các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành trên cơ sở các quy phạm pháp luật, các văn bản do cấp có thẩm quyền ban hành, nhằm xác định các quyền và nghĩa vụ pháp lý cụ thể của các cá nhân, tổ chức hoặc xác định những biện pháp trách nhiệm pháp lý đối với người vi phạm pháp luật, do đó nó còn được gọi là văn bản áp dụng pháp luật, văn bản cá biệt. Đây là các văn bản mang tính cá biệt, chỉ áp dụng một lần như quyết định bổ nhiệm, nâng bậc lương, khen thưởng, kỷ luật; quyết định xử phạt vi phạm hành chính hoặc áp dụng trong một khoảng thời gian nhất định để hoàn thành một công việc nhất định như quyết định ban hành chương trình, kế hoạch, đề án.

b) Trong các loại văn bản hành chính nhà nước, Quyết định quản lý nhà nước phản ánh trực tiếp ý chí của Nhà nước và là phương tiện quan trọng để các cơ quan nhà nước trực tiếp thực hiện thẩm quyền của mình. Hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước phụ thuộc rất nhiều vào nội dung và chất lượng của các quyết định quản lý nhà nước. Nếu hiểu theo nghĩa rộng, quyết định quản lý nhà nước là bất cứ hình thức nào mà nhà quản lý sử dụng để biểu đạt quyền lực của mình, buộc các đối tượng quản lý phải thực hiện; ngoài hình thức văn bản ra, nó còn được thể hiện dưới nhiều hình thức khác như: nói, hành vi, tín hiệu, ký hiệu, biển báo, ám hiệu[2], v.v..

Trong khoa học pháp lý hiện nay, có nhiều cách phân loại quyết định quản lý nhà nước, như căn cứ vào tính chất pháp lý, vào cơ quan ban hành, trình tự ban hành, hình thức ban hành, v.v.. Nếu căn cứ vào tính chất pháp lý thì quyết định quản lý nhà nước được phân chia thành: quyết định là văn bản quy phạm pháp luật (đối với UBND các cấp) hoặc quyết định quy định nội bộ (hay còn gọi là quyết định chứa đựng quy phạm nội bộ) và quyết định cá biệt. Trong hoạt động quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước, quyết định quy định nội bộ và quyết định cá biệt còn được gọi chung là quyết định hành chính, vì nó được sử dụng để điều hành hoạt động hành chính nhà nước.

Trong phạm vi nghiên cứu của Đề tài này, nhóm tác giả chỉ nghiên cứu Quyết định quản lý nhà nước là một dạng văn bản quản lý dưới hình thức Quyết định hành chính như đã phân tích ở mục I.1.1.a nêu trên.

Hoạt động của các cơ quan nhà nước là hoạt động mang tính quyền lực - pháp lý, nhân danh nhà nước, thể hiện ý chí nhà nước. Do đó, mặc dù còn tồn tại nhiều quan niệm khác nhau xung quanh khái niệm quyết định hành chính, nhưng có thể thấy rằng các quan điểm đều có một điểm chung căn bản nhất đó là tính quyền lực nhà nước, tính pháp lý. Quyết định hành chính sẽ làm phát sinh thay đổi hoặc chấm dứt các quan hệ pháp luật; công bố, ban hành, bãi bỏ, huỷ bỏ văn bản quy phạm pháp luật hoặc làm thay đổi thời gian hiệu lực pháp lý của chúng; đặt ra những quy phạm nội bộ, quy trình hoặc quy chế hoạt động trong nội bộ cơ quan, đơn vị, tổ chức; đề ra những chủ trương và giải pháp thực hiện chính sách, nhiệm vụ của hoạt động quản lý nhà nước (Chương trình, Chương trình hành động). Các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, những người có chức vụ hoặc cơ quan, tổ chức xã hội khi được Nhà nước trao quyền, thường xuyên ban hành quyết định hành chính để chỉ đạo, điều hành và tổ chức thực hiện nhiệm vụ, chức năng quản lý được giao.

Quyết định hành chính được hiểu trong Từ điển giải thích từ ngữ luật học của Nhà Xuất bản Công an nhân dân năm 1999 là kết quả sự thể hiện ý chí quyền lực đơn phương của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, những người có chức vụ, các tổ chức và cá nhân được nhà nước trao quyền, thực hiện trên cơ sở và để thi hành pháp luật, theo trình tự và hình thức do pháp luật quy định hướng tới việc thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính trong lĩnh vực hoặc vấn đề được phân công phụ trách. Căn cứ theo tính chất pháp lý, quyết định hành chính thuộc thẩm quyền ban hành của Bộ trưởng “được dùng để ban hành các chế độ, thể lê thuộc lĩnh vực công tác của ngành; quy định thành lập (giải thể) cơ quan, đơn vị thuộc quyền và chức năng, quyền hạn, nhiệm vụ, phạm vi hoạt động của các cơ quan, đơn vị đó; bổ nhiệm, khen thưởng, kỷ luật cán bộ, nhân viên trong ngành theo quyền hạn được giao, phê chuẩn các kế hoạch, phương án kinh tế kỹ thuật”[3].

Về mặt pháp lý, định nghĩa quyết định hành chính được quy định trong Luật Khiếu nại, tố cáo (Khoản 10 Điều 2) và Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (Điều 4), theo đó, quyết định hành chính là quyết định bằng văn bản của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính. Như vậy, khái niệm quyết định hành chính căn cứ theo quy định pháp luật về khiếu nại, tố cáo được hiểu theo nghĩa hẹp và thỏa mãn những dấu hiệu sau đây:

Một là, quyết định hành chính đó phải là văn bản cá biệt: quyết định hành chính được ban hành nhằm mục đích hướng đến việc các chủ thể pháp luật hành chính thực hiện được các quyền cũng như nghĩa vụ trên các lĩnh vực của đời sống xã hội. Vì vậy, đây là hoạt động thường xuyên và cũng nhờ có quyết định này mà pháp luật được thi hành. Vốn dĩ, là một quyết định để áp dụng quy phạm pháp luật vì thế nó có đặc trưng riêng của một quyết định cá biệt, như: Được áp dụng một lần cho một hoặc một số đối tượng cụ thể. Các quyết định cá biệt được ban hành trên cơ sở của quyết định chủ đạo cũng như quyết định quy phạm nhằm mục đích để các chủ thể có thẩm quyền giải quyết các công việc cụ thể trên từng lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước. Chính vì vậy, quyết định cá biệt sẽ trực tiếp làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt một quan hệ pháp luật hành chính cụ thể. Như vậy, quyết định hành chính là đối tượng xét xử của Tòa hành chính phải là quyết định cá biệt. Tức là, quyết định áp dụng pháp luật vào một trường hợp cụ thể và được áp dụng một lần đối với một hoặc nhiều đối tượng khác nhau.

Hai là, quyết định hành chính tác động trực tiếp đến quyền và lợi ích của công dân. Khi ban hành quyết định hành chính để giải quyết những công việc cụ thể trong quản lý hành chính, để áp dụng pháp luật vào các trường hợp cụ thể. Cơ quan hành chính hoặc người có thẩm quyền đã ban hành quyết định hành chính, nhưng việc ban hành quyết định này đã ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức. Tức là, làm phát sinh tranh chấp giữa cá nhân, tổ chức với cơ quan nhà nước về quyết định hành chính.

Ba là, quyết định hành chính phải là quyết định hành chính lần đầu. Ngoài những quyết định hành chính được cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành lần đầu trong khi giải quyết, xử lý những việc cụ thể thuộc thẩm quyền của mình, thì những quyết định hành chính được ban hành thuộc một trong các trường hợp sau đây cũng được coi là quyết định hành chính lần đầu (Nghị quyết số 04/2006/NQ-HĐTP ngày 04 tháng 08 năm 2006).

Như vậy, qua nghiên cứu những dấu hiệu của quyết định hành chính,  ta có thể định nghĩa sơ bộ như sau, quyết định hành chính là văn bản áp dụng pháp luật thể hiện ý chí quyền lực của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền theo quy định của pháp luật hoặc được Nhà nước giao quyền, nhằm định ra chủ trương, đường lối, nhiệm vụ cụ thể, giao nhiệm vụ cho tổ chức, cá nhân theo chức năng, nhiệm vụ để hoàn thành một hoặc một số công việc, mục tiêu quản lý nhà nước; hoặc đặt ra, sửa đổi, bãi bỏ các văn bản quản lý nhà nước khác hay làm thay đổi phạm vi hiệu lực của chúng.

1.2. Đặc điểm của Quyết định hành chính

Quyết định hành chính là một dạng văn bản quản lý nhà nước, có những đặc điểm chung của văn bản quản lý nhà nước và những đặc thù riêng như sau:

Thứ nhất, quyết định hành chính là văn bản quản lý nhà nước thể hiện tính quyền lực của nhà nước do nhân dân uỷ quyền thực hiện. Nó nhằm thể hiện và thực hiện quyền lực công, quyền lực do nhân dân ủy nhiệm cho các cơ quan nhà nước theo quy định của pháp luật. Quyết định hành chính có giá trị pháp lý và có hiệu lực bắt buộc thi hành, được Nhà nước bảo đảm thực hiện.

Về mặt pháp lý, quyết định hành chính là loại văn bản hành chính đặc thù làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt các quan hệ xã hội hoặc đặt ra các quy định cụ thể hoá việc thực hiện việc công theo các quy định pháp luật hiện hành (trong trường hợp cụ thể hoá quy định pháp luật áp dụng đối với loại đối tượng, hành vi cụ thể). Hiến pháp, các Luật và những văn bản quy phạm pháp luật về tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước đều quy định thẩm quyền ban hành quyết định. Ví dụ, Khoản 3 Điều 2 Nghị định số 93/2009/NĐ-CP ngày 22/8/2009 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tư pháp quy định thẩm quyền Bộ Tư pháp, Bộ trưởng Bộ Tư pháp trong việc “ban hành các thông tư, quyết định, chỉ thị về các lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ”.

Như vậy, quyết định do Bộ trưởng Bộ Tư pháp ban hành theo quy định tại Nghị định số 93/2008/NĐ-CP là văn bản quản lý nhà nước áp dụng trong những trường hợp nhất định theo thẩm quyền của Bộ trưởng, đó chính là quyết định hành chính. Do đó về thẩm quyền ban hành, quyết định hành chính do Thủ trưởng các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, các đơn vị trực thuộc Bộ, ngành ban hành. Nó khác với các dạng quyết định là văn bản quy phạm pháp luật của UBND do Chủ tịch UBND tham mặt UBND ký ban hành.

Thứ hai, quyết định hành chính mang tính ý chí. Nó biểu hiện bên ngoài quyền lực của cơ quan quản lý nhằm hướng tới thiết lập trực tiếp một trật tự pháp lý theo các văn bản quy phạm pháp luật, quan điểm, chủ trương, chính sách của cấp trên và mục tiêu hoạt động của cơ quan, đơn vị.

Quyết định hành chính thể hiện ý chí mệnh lệnh của các cơ quan nhà nước, người thẩm quyền phục vụ cho những hoạt động của Nhà nước nhằm đạt được những mục đích công, lợi ích công, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức.

Thứ ba, trong hệ thống văn bản quản lý nhà nước, quyết định hành chính là văn bản trực tiếp cụ thể hoá, triển khai thực tế các văn bản quy phạm pháp luật và các quyết định lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành của cấp có thẩm quyền, có hiệu lực thi hành ngay (trừ một số trường hợp đặc biệt do cấp ban hành quy định). Quyết định hành chính được ban hành để thi hành quyền lực nhà nước hoặc quy định cụ thể thi hành. Do đó, quyết định hành chính được ban hành phải phù hợp với nội dung và mục đích của luật, không trái với hiến pháp, luật, pháp lệnh và các quy định của cơ quan nhà nước cấp trên; sau khi ban hành quyết định hành chính, không cần có văn bản nào quy định hướng dẫn tiếp theo để thi hành. Quyết định hành chính được ban hành trong phạm vi thẩm quyền của chủ thể ra quyết định quản lý. Các cơ quan, người có thẩm quyền tuyệt đối không được ban hành những quyết định mà pháp luật không cho phép, vượt quá phạm vi quyền hạn được trao, thậm chí không được lẩn tránh và lạm quyền.

Thứ tư, quyết định hành chính là văn bản có quy định rõ hiệu lực của văn bản. Quyết định hành chính có hiệu lực thi hành kể từ thời điểm ký ban hành nếu không có quy định cụ thể khác. Quyết định hành chính là văn bản áp dụng pháp luật nên hiệu lực của văn bản là ngay sau khi quyết định được ký ban hành, trừ một số trường hợp đặc thù do người có thẩm quyền ban hành quy định cụ thể trong văn bản.

Thứ năm, đối tượng áp dụng của quyết định hành chính là những cá nhân, tổ chức cụ thể đối với trường hợp quyết định cá biệt - đặc điểm này bảo đảm cho quyết định cá biệt có thể thi hành ngay mà không cần chỉ đạo khác của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền; nhóm đối tượng cụ thể thuộc thẩm quyền quản lý hành chính của cơ quan, tổ chức (thường trong nội bộ cơ quan, tổ chức) đối với các quyết định chứa đụng quy phạm nội bộ (như quy định, quy chế) - đặc điểm này cho phép khi ban hành, quyết định hành chính có thể tổ chức thi hành ngay mà không cần hướng dẫn khác.

Xét về mặt lợi ích quản lý nhà nước, quyết định hành chính được ban hành phải xuất phát từ chính lợi ích thiết thực của người dân, đặc biệt là người dân lao động. Các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền chỉ được ban hành quyết định hành chính để giải quyết những vấn đề xã hội một cách khách quan, khoa học, tránh tuỳ tiện, chủ quan duy ý chí.

Thứ sáu, trình tự, thủ tục soạn thảo, ban hành, hình thức của quyết định hành chính tuân theo các quy định của luật pháp và quy định, quy trình nội bộ xây dựng văn bản của cơ quan, đơn vị. Quyết định hành chính phải bảo đảm kỹ thuật lập quy, tức là ngôn ngữ, văn phong, cách trình bày phải rõ ràng, dể hiểu, ngắn ngọn, chính xác, không đa nghĩa, kết cấu ổn định. Quy trình xây dựng các quyết định hành chính cơ bản được thống nhất song cũng vẫn tuỳ thuộc vào loại văn bản và thẩm quyền ban hành. Đặc điểm này là yêu cầu cơ bản, bảo đảm tính hợp pháp và hiệu lực của văn bản hành chính.

Do tầm quan trọng của loại văn bản, quyết định hành chính mặc dù là văn bản áp dụng pháp luật song có cơ cấu, thể thức rất rõ ràng, cụ thể như văn bản quy phạm pháp luật (Căn cứ ban hành, cơ cấu văn bản: điều, khoản). Cơ cấu, thể thức này thể tính tính chặt chẽ về thẩm quyền ban hành, khả năng thực thi quyền lực nhà nước.

Nhìn chung, quyết định hành chính thường mang một số yếu tố nổi bật đó là yếu tố pháp lý bảo đảm trực tiếp chức năng quản lý nhà nước của cơ quan, cá nhân được Nhà nước giao quyền; kết cấu, quy trình ban hành Quyết định thể hiện tính chặt chẽ, bài bản trong số các loại văn bản hành chính, bảo đảm sự điều hành, lãnh đạo các lĩnh vực quản lý nhà nước, kinh tế, văn hoá, xã hội.

2. Phân biệt Quyết định hành chính trong hệ thống các văn bản quản lý nhà nước

Việc xác định mối quan hệ giữa văn bản quản lý nhà nước với các loại văn bản khác có một ý nghĩa quan trọng trong việc phân định thẩm quyền ban hành, điều kiện ban hành và trình tự, thủ tục xây dựng. Điều này sẽ cho phép người soạn thảo, ban hành và thực hiện văn bản có thể phân định chính xác chức năng cụ thể của từng loại văn bản, sử dụng quy trình soạn thảo, hình thức, văn phong và tổ chức thực hiện thích hợp.

2.1. Phân biệt Quyết định hành chính với tư cách là văn bản áp dụng với văn bản quy phạm pháp luật

a) Trong thực tiễn quản lý nhà nước hiện nay, để phân biệt những văn bản quy phạm pháp luật với những văn bản áp dụng pháp luật, người ta căn cứ vào các quy định hiện hành của pháp luật. Đây là điểm tiến bộ của pháp luật Việt Nam, tuy còn một số hạn chế trong việc phân định loại văn bản, thẩm quyền ban hành song cũng đã tạo ra sự thống nhất của cả hệ thống pháp luật. Căn cứ Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Nghị định số 24/2009/NĐ-CP, văn bản quy phạm pháp luật có những đặc trưng cơ bản sau:

- Có chứa quy phạm pháp luật (quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung), là những quy tắc xử sự được ban hành không phải cho một cho một trường hợp cụ thể, những tổ chức hay cá nhân cụ thể, mà cho tất cả các trường hợp và đối với tất cả những tổ chức hay cá nhân phải thực hiện khi gặp phải những tình huống mà pháp luật đã dự liệu. Do vậy, văn bản quy phạm pháp luật được thực hiện nhiều lần trong đời sống khi xảy ra tình huống mà pháp luật đã dự liệu. Đây là đặc điểm thể hiện sự khác biệt giữa văn bản quy phạm pháp luật với các văn bản khác của Nhà nước như văn bản áp dụng pháp luật, văn bản giao dịch hành chính… là các văn bản không chứa quy phạm pháp luật nên không phải là văn bản quy phạm pháp luật.

- Việc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật được thực hiện theo trình tự, thủ tục pháp lý chặt chẽ, thống nhất. Tầm quan trọng của văn bản quy phạm pháp luật như đã nêu ở đặc điểm trên dẫn đến các nhà nước hiện đại quy định rất chặt chẽ thẩm quyền, trình tự, thủ tục, hình thức, nội dung của văn bản quy phạm pháp luật được phép ban hành cho các tổ chức và cá nhân (các chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật).

- Ngoài ra, văn bản quy phạm pháp luật còn có các đặc trưng khác như: do cơ quan nhà nước người có thẩm quyền ban hành theo Luật định; được nhà nước đảm bảo thực hiện bằng các biện pháp quản lý nhà nước.

b) Xuất phát từ các đặc trưng của quyết định hành chính và văn bản quy phạm pháp luật nêu trên, trong quá trình thực hiện nhiệm vụ xây dựng văn bản hành chính, yêu cầu về sự cần thiết phân biệt giữa văn bản quy phạm pháp luật và quyết định hành chính quy định nội bộ, quy định ban hành quy chế luôn được đặt ra. Đối với các dạng quyết định cá biệt khác, việc phân định là rõ ràng theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Nghị định số 24/2009/NĐ-CP và Thông tư số 01/2011/TT-BNV.

- Quyết định chứa đựng quy định nội bộ là văn bản quy định quy tắc giải quyết công việc trong nội bộ cơ quan, quy định quy chế làm việc của cơ quan, đặc biệt là các quyết định quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của các đơn vị thuộc Bộ hoặc đơn vị cấp phòng. Về bản chất, các quyết định này cũng chứa đựng những quy tắc xử sự chung như văn bản quy phạm pháp luật nhưng phạm vi thực hiện chỉ trong nội bộ cơ quan, đơn vị, để thực hiện văn bản quy phạm pháp luật trên đó (ví dụ như Luật Thi hành án dân sự, Nghị định số 93/2008/NĐ-CP) hoặc yêu cầu quản lý, vận hành trong nội bộ cơ quan, đơn vị và thuộc thẩm quyền quyết định của Thủ trưởng cơ quan, đơn vị. Quyết định khi ban hành cần căn cứ vào văn bản quy phạm pháp luật hoặc văn bản chỉ đạo của cấp có thẩm quyền. Ví dụ, căn cứ Nghị định số 178/2007/NĐ-CP ngày 03/12/2007 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang Bộ (Điều 11 khoản 4 quy định thẩm quyền của Bộ trưởng “quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức của vụ, cục…”), Bộ trưởng Bộ Tư pháp đã ban hành 29 Quyết định quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của 29 đơn vị thuộc Bộ (trừ Tổng cục Thi hành án dân sự do Thủ tướng Chính phủ quyết định). Do đó, người ta còn gọi quyết định là văn bản quy phạm pháp luật phụ, hoặc còn được gọi là văn bản chuyển đổi.

- Điểm khác biệt căn bản tiếp theo là, các văn bản quy phạm pháp luật của Bộ gồm có Thông tư, Thông tư liên tịch là các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn việc thực hiện các luật, pháp lệnh, nghị định của Quốc hội, Chính phủ, áp dụng thống nhất trong lĩnh vực quản lý nhà nước của ngành hoặc giữa các ngành liên quan. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định:

Điều 16 quy định Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ được ban hành để quy định các vấn đề sau đây:

“1. Quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ;

2. Quy định về quy trình, quy chuẩn kỹ thuật, định mức kinh tế - kỹ thuật của ngành, lĩnh vực do mình phụ trách;

3. Quy định biện pháp để thực hiện chức năng quản lý ngành, lĩnh vực do mình phụ trách và những vấn đề khác do Chính phủ giao.”

Điều 20 quy định Thông tư liên tịch ban hành trong các trường hợp sau:

“2. Thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao được ban hành để hướng dẫn việc áp dụng thống nhất pháp luật trong hoạt động tố tụng và những vấn đề khác liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan đó.

3. Thông tư liên tịch giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ được ban hành để hướng dẫn thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ có liên quan đến chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của bộ, cơ quan ngang bộ đó”.

Trong khi đó, quyết định quy định nội bộ do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan, đơn vị ban hành có thể được quy định những quy tắc nội bộ theo quy định của các văn bản cấp trên, văn bản quy phạm pháp luật liên quan hoặc nhằm phục vụ hoạt động chỉ đạo, điều hành và hoạt động nội bộ cơ quan, đơn vị (do đó, các quy tắc này còn được gọi là quy tắc xử sự riêng để phân biệt với quy tắc xử sự chung trong văn bản quy phạm pháp luật). Việc ban hành Quyết định quy nội bộ, quy chế làm việc hoặc quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của các đơn vị thuộc Bộ hoặc cấp phòng được áp dụng trong phạm vi nội bộ cơ quan Bộ, đơn vị thuộc Bộ. Phạm vi nội bộ ở đây được hiểu theo phạm vi quản lý về tổ chức và cán bộ của Bộ đối với cá nhân, đơn vị liên quan, do đó nó bao gồm Bộ, các đơn vị thuộc Bộ, các Cục và Chi cục THADS, các cán bộ, công chức, viên chức thuộc biên chế của các cơ quan, đơn vị trên. Các Sở Tư pháp do không thuộc phạm vi quản lý về tổ chức, cán bộ của Bộ Tư pháp nên không được xếp vào các đối tượng này.

Thực tế quản lý luôn phát sinh công tác phối hợp thực hiện giữa các cơ quan, đơn vị, cá nhân được phân công và chủ thể phối hợp thực hiện. Cho nên, thông thường việc quy định đối tượng thực hiện trong các quyết định thường bao gồm cả các đối tượng phối hợp khác; dẫn đến sự chồng chéo khi phân định loại văn bản ban hành, thẩm quyền ban hành. Việc tham mưu, quyết định loại văn bản, thẩm quyền ban hành trong những trường hợp này phụ thuộc nhiều vào đơn vị, cá nhân chủ trì tham mưu.

- Việc phân biệt văn bản quy phạm pháp luật và quyết định hành chính với tư cách là văn bản cá biệt còn được thể hiện ở nhiều điểm khác như: văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng lần cho nhiều đối tượng hay một nhóm đối tượng không xác định cụ thể danh tính cá thể hoặc phạm vi rộng hơn phạm vi quản lý tổ chức; có hiệu lực về mặt thời gian thời gian dài hoặc không xác định cụ thể; là cơ sở pháp lý cho văn bản cá biệt. Quyết định hành chính với tư cách là văn bản cá biệt có đối tượng áp dụng nhất định; được áp dụng một lần hoặc trong một khoảng thời gian xác định trong quyết định; phạm vi điều chỉnh cụ thể đối với danh tính tổ chức, cá nhân. Ngoài ra, quyết định hành chính mang tính đơn phương sâu sắc. Nó thể hiện ý chí của người ban hành áp đặt lên đối tượng trực tiếp ngay cả trong trường hợp không có hoặc không nhận được ý kiến phản hồi từ phía đối tượng (trong khi đó với quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật hiện hành, việc tổ chức lấy ý kiến đối tượng điều chỉnh, nhân dân là bắt buộc đối với quy trình xây dựng, ban hành).

- Về thể thức văn bản, cơ bản văn bản quy phạm pháp luật (quyết định là văn bản quy phạm pháp luật) và quyết định hành chính có kết cấu khá giống nhau như căn cứ ban hành, quy định thành các điều, khoản, điểm. Sự khác biệt giữa 02 loại văn bản này nằm ở ký hiệu văn bản (ví dụ như văn bản quy phạm pháp luật dưới hình thức thông tư, thông tư liên tịch: Thông tư số …/2010/TT-BTP, Thông tư liên tịch số …/2009/TTLT-BTP-… và quyết định hành chính: Quyết định số …/QĐ-BTP); căn cứ ban hành quyết định là văn bản quy phạm pháp luật, quyết định hành chính cần trên cơ sở đề xuất của người có thẩm quyền, còn căn cứ ban hành thông tư, thông tư liên tịch thì không có yêu cầu trên; về phần nơi nhận, quyết định hành chính được gửi đến tất cả các chủ thể thuộc phạm vi đối tượng thực hiện, còn Thông tư, Thông tư liên tịch không gửi cho các cá nhân, tổ chức ngoài nhà nước mà công bố công khai trên Công báo hoặc các phương tiện thông tin đại chúng khác theo quy định pháp luật.

2.2. Phân biệt Quyết định hành chính với các văn bản áp dụng pháp luật khác

Văn bản hành chính thông thường được sử dụng thường xuyên trong các cơ quan nhà nước, các tổ chức xã hội và các doanh nghiệp nhằm chuyển tải các thông tin từ tổ chức này sang tổ chức khác, phục vụ các quan hệ giao dịch, trao đổi công tác, đề ra yêu cầu để kết hợp cùng nhau giải quyết.

Hoạt động lãnh đạo, quản lý, điều hành của các cơ quan nhà nước gắn liên việc việc sử dụng các văn bản hành chính để truyền đạt thông tin quản lý đến đối tượng quản lý. Căn cứ chức năng, nhiệm vụ và các hoạt động của cơ quan quản lý nhà nước cần thực hiện nhằm bảo đảm quyền quản lý nhà nước mà nhà nước quy định các loại văn bản hành chính. Theo quy định tại Thông tư số 01/2011/TT-BNV, các văn bản hành chính thông thường sử dụng trong cơ quan hành chính nhà nước bao gồm 35 loại, trong đó quyết định hành chính có 06 loại như: Quyết định (cá biệt); Quyết định ban hành Quy chế, Quy định, Chương trình, Kế hoạch, Đề án, và các văn bản hành chính khác gồm có: Nghị quyết (cá biệt); Chỉ thị (cá biệt); Thông cáo; Thông báo; Hướng dẫn; Phương án; Dự án[4]; Báo cáo; Biên bản; Tờ trình; Hợp đồng; Công văn; Công điện; Bản ghi nhớ; Bản Cam kết; Bản thoả thuận; Giấy chứng nhận; Giấy uỷ quyền; Giấy mời; Giấy giới thiệu; Giấy nghỉ phép; Giấy đi đường; Giấy biên nhận; Hồ sơ; Phiểu chuyển; Thư công; Bản sao y bản chính; Bản trích sao; Bản sao lục; những văn bản chuyên ngành khác (tuỳ theo lĩnh vực quản lý). Ta có thể định nghĩa một số loại văn bản trên như sau:

- Công văn: Công văn hành chính là một khái niệm chỉ các văn bản được sử dụng để giải quyết công việc giữa các cơ quan nhà nước với nhau, giữa các cơ quan nhà nước với các tổ chức xã hội, đơn vị kinh tế và các cá nhân; trình với cơ quan cấp trên một dự thảo văn bản, đề án hoặc đề nghị giải quyết một vấn đề cụ thể; nhắc nhở, đôn đốc cấp dưới thực hiện quyết định của cấp trên hoặc giải quyết các đề nghị của cấp dưới.

Căn cứ vào nội dung, các công văn được chia thành: Công văn yêu cầu; công văn trả lời; công văn đôn đốc, v.v.. Các công văn đều có chung cơ cấu hình thức do Nhà nước quy định.

Công điện là hình thức đặc biệt của công văn được sử dụng trong trường hợp khẩn cấp, cần thông tin nhanh một mệnh lệnh (chỉ thị), một quyết định đến một đối tượng thực hiện.

- Báo cáo: Báo cáo là văn bản dùng để tường thuật, kể lại, thông tin về một lĩnh vực công tác, một sự việc, một vấn đề hoặc một người. Báo cáo có các loại: báo cáo định kỳ, báo cáo đột xuất, báo cáo sơ kết, báo cáo tổng kết, báo cáo hội nghị, báo cáo chuyên đề, v.v..

- Tờ trình: Tờ trình là một văn bản đề xuất với cấp trên về một vấn đề xin cấp trên phê duyệt, về một chủ trương, một chính sách, một chế độ, v.v..

- Thông báo: Thông báo dùng để thông tin các quyết định, ý kiến của các cơ quan, đơn vị, các kết quả hoạt động của cơ quan, đơn vị và các tin tức mà đối tượng quản lý cần biết.

Điểm phân biệt rõ rệt giữa quyết định với các loại văn bản hành chính khác chính là ở chức năng, mục đích, căn cứ, thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản. Các văn bản hành chính khác nhằm mục đích trao đổi công việc giữa các cơ quan nhà nước, nêu ý kiến chỉ đạo của cấp có thẩm quyền, đôn đốc, đề nghị triển khai công việc hoặc báo cáo kết quả, giải trình công việc… mà không làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt quan hệ quản lý hoặc đặt ra quy định như quyết định hành chính. Xuất phát từ mục đích, chức năng của văn bản, Quyết định hành chính vì vậy có quy chuẩn chặt chẽ thì các văn bản hành chính khác được quy chuẩn chung về thể thức, kỹ thuật chung và không có sự ràng buộc nhiều về căn cứ ban hành, giá trị pháp lý về hiệu lực thi hành, nhất là hiệu lực thi hành ngay. Nó thể hiện tầm quan trọng của loại văn bản quyết định so với các loại văn bản hành chính khác.

3. Vai trò của quyết định hành chính trong hoạt động quản lý của Bộ, ngành

Văn bản quản lý nhà nước là phương tiện bảo đảm thông tin cho hoạt động quản lý của các cơ quan nhà nước. Nhu cầu về thông tin trong hoạt động quản lý rất lớn. Càng có nhiều kênh thông tin, việc ban hành các quyết định quản lý càng sát hợp với thực tế. Trong số các nguồn thông tin thì thông tin bằng văn bản có vị trí đặc biệt quan trọng. Trong số các văn bản quản lý nhà nước, quyết định hành chính có vai trò quan trọng là cầu nối giữa quy phạm pháp luật và việc tuân thủ thi hành pháp luật ngay lập tức (sau khi ban hành quyết định hành chính). Như vậy, quyết định hành chính có vai trò cơ bản sau:

- Là cơ sở đưa quy phạm pháp luật, các quyết định, chính sách của cấp có thẩm quyền vào quá trình tổ chức thực hiện. Quyết định ban hành kế hoạch thực hiện văn bản, chương trình, chương trình hành động góp phần bảo đảm khi văn bản, chủ trương, chính sách được thi hành theo trình tự hợp lý, bài bản, đúng định hướng và quy định. Quyết định tạo cơ sở về tổ chức bộ máy, cán bộ bảo đảm triển khai; trực tiếp giải quyết công việc theo thẩm quyền được giao.

- Là cơ sở làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt các quan hệ trong quản lý nhà nước. Đây là một trong những vai trò quan trọng nhất của quyết định hành chính để phục vụ hoạt động quản lý nhà nước, được các cơ quan sử dụng tối đa trong quá trình quản lý của mình. Ví dụ: Quyết định của Bộ trưởng thành lập đơn vị cấp phòng, ban, Quyết định quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của đơn vị thuộc Bộ là căn cứ để đơn vị đó hoạt động quản lý theo đúng chức năng, nhiệm vụ được phân công; quyết định bổ nhiệm, điều động cán bộ, công chức là cơ sở để cán bộ, công chức thực hiện nhiệm vụ mới được phân công; quyết định tổ chức các đoàn kiểm tra, thanh tra cũng là cơ sở để thành lập, tổ chức các Đoàn công tác thực hiện nhiệm vụ kiểm tra, thanh tra theo thẩm quyền quản lý của cơ quan chủ quản; quyết định giải quyết khiếu nại, tố cáo. Đây là cơ sở để xác định hình thức trách nhiệm trong quản lý, trong việc ban hành văn bản quản lý nhà nước của các cơ quan nhà nước. Các quyết định này có hiệu lực ngay sau thời điểm ký ban hành và là căn cứ quan trọng để thực hiện, bảo đảm cho pháp luật được thực thi đúng quy định, bảo về quyền và lợi ích chính đáng của công dân, xã hội.

- Bảo đảm, điều chỉnh hiệu lực, phạm vi tác động của các văn bản quản lý nhà nước. Quyết định được ban hành trong trường hợp công bố một đạo luật, cũng có thể được dùng để sửa đổi, bổ sung, thay thế các quyết định trước đó hoặc thay đổi hiệu lực thời gian của một số văn bản quản lý nhà nước khác (ví dụ trường hợp quyết định công bố danh mục các văn bản hết hiệu lực hàng năm của Bộ trưởng Bộ Tư pháp).

II. THỰC TRẠNG XÂY DỰNG, BAN HÀNH VÀ TỔ CHỨC THỰC HIỆN QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH Ở BỘ TƯ PHÁP

Quyết định hành chính là một trong những dạng văn bản quan trọng trong hoạt động chỉ đạo, điều hành công việc của Lãnh đạo Bộ Tư pháp đối với cơ quan Bộ và Ngành Tư pháp, là phương tiện không thể thiếu để thực hiện chức năng quản lý nhà nước từ Bộ đến các đơn vị thuộc Bộ, các cơ quan tư pháp địa phương. Quyết định hành chính có vai trò quan trọng trong việc hoạch định chủ trương, đường lối, nhiệm vụ lớn cho hoạt động quản lý; đặt ra, sửa đổi, bãi bỏ các quy phạm pháp luật hành chính hoặc làm thay đổi phạm vi hiệu lực của chúng; làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt các quan hệ pháp luật hành chính cụ thể. Vì vậy, các chủ thể quản lý nhà nước khi ban hành quyết định hành chính trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN hiện nay có trách nhiệm phải bảo đảm để quyết định đó phải hội đủ được những yêu cầu về tính hợp pháp và tính hợp lý. Nói cách khác, đó phải là một quyết định hành chính có tính khả thi cao, được xây dựng phù hợp với đường lối chính trị, nhu cầu, nguyện vọng của người dân.

Các đơn vị thuộc Bộ có chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng thực hiện quản lý nhà nước về một hoặc một số lĩnh vực thuộc chức năng quản lý nhà nước của Bộ Tư pháp. Trong đó, các chủ thể này có nhiệm vụ xây dựng các quyết định hành chính thuộc thẩm quyền ban hành của Bộ trưởng để trình Bộ trưởng hoặc Thứ trưởng được phân công, uỷ quyền ký ban hành. Ngoài ra, căn cứ vào quy định của pháp luật và phân cấp của Bộ trưởng, thủ trưởng các đơn vị cũng có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính trong một số trường hợp theo quy chế làm việc của Bộ.

1. Thực trạng phân định thẩm quyền và các loại quyết định được ban hành trong cơ quan Bộ Tư pháp

1.1. Việc phân định thẩm quyền ban hành quyết định hành chính trong cơ quan Bộ Tư pháp

Việc phân định thẩm quyền ký ban hành quyết định hành chính được quy định tại Điều 25 Quyết định số 880/QĐ-BTP ngày 28/4/2009 ban hành Quy chế làm việc của Bộ Tư pháp như sau:

- Bộ trưởng ký ban hành quyết định hành chính của Bộ, quyết định liên quan đến các điều ước quốc tế và thoả thuận quốc tế, các văn bản về tổ chức bộ máy, cán bộ theo quy định của pháp luật; quyết định phê duyệt các dự án, đề án, văn bản, hiệp định được Chính phủ uỷ quyền; quyết định phê duyệt chủ trương đầu tư các dự án theo quy định về công tác quản lý đầu tư xây dựng cơ bản của Nhà nước và của Bộ; quyết định uỷ quyền cho Cục trưởng, Vụ trưởng, Chánh Thanh tra Bộ, Chánh Văn phòng Bộ giải quyết một số công việc thuộc thẩm quyền của Bộ trưởng trong thời gian xác định; các quyết định khác mà Bộ trưởng thấy cần thiết.

- Thứ trưởng được Bộ trưởng uỷ quyền ký thay Bộ trưởng các quyết định theo quy định của pháp luật và của Bộ về phân cấp, uỷ quyền thực hiện nhiệm vụ quản lý tổ chức cán bộ, tài chính, tài sản nhà nước thuộc Bộ Tư pháp; quyết định trong các lĩnh vực được Bộ trưởng phân công phụ trách (theo Quyết định số 1934/QĐ-BTP ngày 09/10/2008 về việc phân công công tác của Bộ trưởng và các Thứ trưởng và Quyết định số 2236/QĐ-BTP ngày 02/9/2009 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp sửa đổi bổ sung Điều 3 Quyết định số 1934/QĐ-BTP);

Thứ trưởng Thường trực ký ban hành các quyết định thuộc thẩm quyền của Bộ trưởng thuộc thẩm quyền của Thứ trưởng và trong trường hợp Bộ trưởng vắng mặt, trừ các văn bản Bộ trưởng phải ký trực tiếp theo quy định của pháp luật hoặc yêu cầu của cấp trên.

- Thủ trưởng các đơn vị quản lý hành chính thuộc Bộ ký ban hành quyết định quy định nội quy, quy chế của đơn vị; quyết định khen thưởng đối với cán bộ, công chức của đơn vị theo quy định của pháp luật và phân cấp của Bộ. Vụ trưởng Vụ Tổ chức cán bộ ký các quyết định về tổ chức cán bộ của Bộ theo sự uỷ quyền hoặc phân cấp của Bộ trưởng.

Ngoài ra, Cục trưởng, Thủ trưởng các đơn vị sự nghiệp ký ban hành các quyết định thực hiện nhiệm vụ quản lý tài chính, tài sản nhà nước theo phân cấp quản lý. Chánh Thanh tra Bộ ký các quyết định giải quyết khiếu nại, tố cáo.

Trong năm 2010, các quyết định hành chính đều được ban hành qua những trình tự, thủ tục và thẩm quyền của người ký; việc Thủ trưởng đơn vị ký thừa lệnh Bộ trưởng ban hành Quyết định hành chính được thực hiện theo đúng Quy chế làm việc của Bộ và đều báo cáo Lãnh đạo Bộ cho ý kiến chỉ đạo trước khi ký ban hành, cụ thể như: Quyết định số 1943/QĐ-BTP ngày 15/7/2010 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp về việc cử công chức, viên chức đi học lớp bồi dưỡng kiến thức quản lý nhà nước chương trình chuyên viên chính do Vụ trưởng Vụ Tổ chức cán bộ ký thừa lệnh; Quyết định số 1468/QĐ-BTP ngày 24/5/2010 thành lập Ban Giám thị kiểm tra cấp Chứng chỉ bồi dưỡng nghiệp vụ trợ giúp pháp lý khóa V năm 2010 do Cục trưởng Cục Trợ giúp pháp lý ký; Quyết định số 1685/QĐ-BTP ngày 11/6/2010 về việc lập Danh sách người giám định tư pháp theo vụ việc do Vụ trưởng Vụ Bổ trợ tư pháp ký…

1.2. Các loại quyết định được ban hành trong cơ quan Bộ Tư pháp

Trong hệ thống văn bản quản lý nhà nước, quyết định là văn bản thể hiện trực tiếp rõ nét nhất ý chí của nhà nước trong giải quyết vụ việc cụ thể, quy định những quy tắc cụ thể (quy tắc xử sự riêng) trong việc thi hành công vụ nhằm thể chế văn bản quy phạm pháp luật vào thực tiễn. Với vai trò quan trọng của quyết định hành chính, trình tự, thủ tục ban hành chặt chẽ nên văn bản này được sử dụng khá đa dạng dưới nhiều dạng khác nhau. Quyết định hành chính được ban hành trong cơ quan Bộ Tư pháp căn cứ theo Thông tư 01 và theo những dạng sau:

a) Quyết định quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của đơn vị thuộc Bộ, đơn vị cấp phòng hoặc Ban, Tổ, nhóm công tác do Thủ trưởng cơ quan, đơn vị thành lập. Điều 11 Nghị định số 178/2007/NĐ-CP ngày 03/12/2007 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang Bộ quy định thẩm quyền của Bộ trưởng trong tổ chức bộ máy, biên chế cơ quan: “Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức của vụ, cục (trừ những cục tương đương tổng cục), thanh tra, văn phòng; quy định về nhiệm vụ tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các tổ chức sự nghiệp nhà nước thuộc Bộ quản lý”; “Quyết định thành lập phòng thuộc vụ, thanh tra Bộ, văn phòng Bộ, chi cục thuộc cục theo quy định tại nghị định quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang Bộ hoặc sau khi được Thủ tướng Chính phủ cho phép”...

b) Quyết định ban hành Quy chế làm việc (hoạt động). Đây là một trong những thẩm quyền của Thủ trưởng cơ quan, đơn vị trong việc xác định cơ chế làm việc, hoạt động của các tổ chức, cá nhân trong cơ quan, đơn vị, bảo đảm hiệu lực, hiệu quả hoạt động, sự phối hợp công tác để hoàn thành các chức năng, nhiệm vụ được giao. Việc ban hành quy chế làm việc là một trong những yêu cầu bắt buộc trong tổ chức và hoạt động của Bộ và các đơn vị thuộc Bộ. Căn cứ Nghị định số 93/2008/NĐ-CP, Bộ trưởng Bộ Tư pháp đã ban hành Quyết định số 880/QĐ-BTP ngày 28/4/2009 ban hành Quy chế làm việc của Bộ Tư pháp; Thủ trưởng các đơn vị thuộc Bộ đã hoặc đang chuẩn bị ban hành Quyết định ban bành Quy chế làm việc của đơn vị.

c) Quyết định ban hành Quy định, quy trình hoạt động trong cơ quan Bộ. Đây là một trong những văn bản đặc thù thể hiện quyền tối cao của Thủ trưởng cơ quan, đơn vị trong chỉ đạo, điều hành và quản lý hoạt động của cơ quan, đơn vị. Để thực hiện hiệu quả triển khai thực hiện các quy phạm pháp luật, các chỉ đạo của cấp trên cần có những quy định cụ thể trong cơ quan, đơn vị để bảo đảm sự chủ động trong công việc. Về cơ bản, quy chế làm việc của Bộ, các đơn vị thuộc Bộ và các văn bản liên quan đã bảo đảm cơ bản và hầu hết việc triển khai thực hiện các chức năng, thẩm quyền của Thủ trưởng đơn vị và bộ máy cấp dưới. Tuy nhiên nhiều trường hợp cần có những quy định riêng, tạm thời trong khi chưa thể sửa đổi hoặc không cần thiết đưa vào quy chế làm việc của cơ quan, đơn vị, Thủ trưởng đơn vị cũng ban hành những quy định dưới dạng quyết định để bảo đảm triển khai thực hiện (ví dụ như Quyết định ban hành Danh mục các văn bản sử dụng hình thức điện tử trong cơ quan Bộ, Quyết định công bố và đưa vào áp dụng thử quy trình giải quyết công việc theo tiêu chuẩn ISO 9001:2008; hiện nay Văn phòng Bộ đang tiếp tục xây dựng Quyết định quy định chế độ họp trong cơ quan Bộ (để bổ sung cho Quy chế làm việc của Bộ), Quyết định ban hành Quy định về sử dụng điện và trang bị thiết bị sử dụng điện trong cơ quan Bộ).

Về tên gọi, quyết định ban hành quy định, người ta còn gọi dưới dạng tên khác như quyết định ban hành điều lệ, nội quy, quy trình, thể lệ, v.v..

d) Quyết định ban hành chương trình, chương trình hành động thực hiện văn bản cấp trên. Nhiệm vụ ban hành Chương trình, Kế hoạch công tác là một trong những nhiệm vụ thường xuyên mà các cơ quan, đơn vị phải thực hiện để bảo đảm cơ sở cho hoạt động quản lý, chỉ đạo, điều hành được thông suốt, bài bản. Tính kế hoạch trong hoạt động của bộ máy nhà nước ở Việt Nam là một trong những đặc thù mà không phải quốc gia nào cũng thực hiện. Căn cứ Nghị định số 93/2008/NĐ-CP, Quy chế làm việc của Bộ quy định tại Điều 19 về Chương trình công tác năm, quý, tháng của Bộ và lịch công tác tuần của Lãnh đạo Bộ, qua đó việc ban hành, triển khai công việc của Bộ, đơn vị thuộc Bộ mang tính kế hoạch cao hơn, giúp cho hoạt động chỉ đạo, điều hành kịp thời, đầy đủ và sát hơn với tình hình thực tế.

đ) Quyết định ban hành hoặc phê duyệt Kế hoạch công tác. Đây là loại quyết định hành chính ban hàn hnhằm phân công thực hiện nhiệm vụ giữa các tổ chức, cá nhân có nhiệm vụ, chức năng nhất định để hoàn thành công việc được giao cho Bộ, Ngành. Kế hoạch công tác là sự cụ thể hoá thành các hành động, nhiệm vụ để thực hiện thành công một Chương trình, văn bản của cấp có thẩm quyền hoặc chỉ là một nhiệm vụ cần thực hiện.

e) Quyết định ban hành hoặc phê duyệt Đề án. So với các quyết định ban hành ở trên, Đề án là một dạng đặc biệt của Kế hoạch thực hiện, đó là văn bản trình bày một dự kiến, một kế hoạch, một nhiệm vụ công tác của cơ quan, đơn vị trong một thời gian, một giai đoạn nhất định. Việc ban hành Đề án là nhằm thực hiện, thí điểm thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước mới nhằm đạt mục tiêu kiện toàn, phát triển tổ chức và hoạt động của đơn vị hoặc tổ chức thực hiện chức năng công quyền. Chức năng đề án ngoài việc xác định kế hoạch thực hiện nó còn đưa ra một loạt các giải pháp để bảo đảm thực hiện thành công các nhiệm vụ nhỏ để hoàn thành nhiệm vụ mới. Về tính chất, Đề án nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ mới, khác so với các kế hoạch ở chỗ đặt ra các nhiệm vụ, trình tự và phân công công việc để thực hiện nhiệm vụ cụ thể; về mục tiêu, Đề án chính là để nâng tầm tổ chức và hoạt động của một đơn vị còn Kế hoạch chỉ cần để hoàn thành nhiệm vụ cụ thể. Ngoài ra, xét về tầm quan trọng, quy mô, khó có sự phân biệt rõ ràng giữa Đề án và Kế hoạch; kể cả trong một số trường hợp, kết cấu của đề án và kế hoạch không có sự phân biệt rõ ràng (ví dụ như: Quyết định số 3232/QĐ-BTP ngày 12/11/2009 ban hành Kế hoạch tổ chức Đại hội Thi đua yêu nước Ngành Tư pháp lần thứ III và kỷ niệm 65 năm Ngày truyền thống Ngành Tư pháp Việt Nam có quy mô, tầm quan trọng vượt xa các Đề án kiện toàn tổ chức và hoạt động của các đơn vị thuộc Bộ, đặc biệt kế hoạch thực hiện còn kéo dài sang các năm tiếp theo như: Xây dựng Khi Di tích lịch sử cơ quan Bộ Tư pháp trong kháng chiến, xây dựng Phòng Truyền thống Ngành Tư pháp).

g) Quyết định là văn bản áp dụng pháp luật khác. So với các loại quyết định hành chính quy định quy phạm nội bộ, mang tính định hướng công việc nêu trên, quyết định cá biệt chiếm đa số tuyệt đối trong hoạt động quản lý của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ. Đây là loại quyết định giải quyết trực tiếp vụ việc cụ thể. So với các loại quyết định khác, văn bản này thường được ban hành nhanh chóng, thủ tục cũng đơn giản theo những quy trình đã được quy định. Trong cơ quan Bộ Tư pháp, các quyết định cá biệt có thể được chia thành các loại như:

- Quyết định về thành lập, thay thế, huỷ bỏ tổ chức thuộc thẩm quyền của Bộ trưởng, Thủ trưởng đơn vị, ví dụ như: Quyết định số 2609/QĐ-BTP ngày 22/10/2010 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp về việc kiện toàn Ban Vì sự tiến bộ của phụ nữ Ngành Tư pháp; Quyết định thành lập đơn vị cấp Phòng; Quyết định thành lập Hội đồng tuyển dụng công chức; Quyết định thành lập Ban Chỉ đạo; Quyết định thành lập Hội đồng thẩm định; Quyết định thành lập Đoàn kiểm tra...

- Quyết định về công tác cán bộ như bổ nhiệm, miễn nhiệm, tiếp nhận, luân chuyển, các quyết định liên quan đến quản lý cán bộ trong cơ quan Bộ, cơ quan Thi hành án dân sự, như Quyết định bổ nhiệm lãnh đạo cấp Vụ trong những năm 2009, 2010 vừa qua; Quyết định tiếp nhận công chức tập sự…

- Quyết định phê duyệt công việc đã hoàn thành làm cơ sở triển khai các bước tiếp theo, ví dụ: Quyết định số 2487/QĐ-BTP ngày 01/10/2010 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp phê duyệt Đề cương xây dựng Đề án "Chiến lược phát triển Ngành Tư pháp giai đoạn 2011-2020; Quyết định số 2446/QĐ-BTP ngày 21/9/2010 phê duyệt chương trình đào tạo nghề luật đấu giá…; Quyết định phê duyệt Dự án đầu tư; Quyết định công bố kết quả quản lý nhà nước của Bộ (như Quyết định công bố Danh sách giám định viên tư pháp; Quyết định công nhận kết quả kiểm tra kỳ tuyển dụng công chức…).

- Quyết định về công nhận, tặng thưởng các danh hiệu thi đua cho tập thể, cá nhân thuộc thẩm quyền của Bộ trưởng, Thủ trưởng đơn vị thuộc Bộ.

- Quyết định giao nhiệm vụ, cho phép thực hiện, thay đổi hoặc chấm dứt một công việc thuộc thẩm quyền của Lãnh đạo Bộ, Thủ trưởng đơn vị, như Quyết định giao nhiệm vụ chủ trì nghiên cứu đề tài khoa học; Quyết định cho phép kéo dài thời gian thực hiện Đề tài khoa học (Quyết định số 3035/QĐ-BTP ngày 31/12/2010).

1.3. Những tồn tại, hạn chế

Thứ nhất, chưa phân định rõ ràng việc xây dựng, ban hành loại văn bản Quyết định ban hành quy định và các văn bản quy phạm pháp luật khác; giữa các loại Quyết định với văn bản hành chính tương ứng (như Kế hoạch, quy định nội bộ). Đây là một trong những hạn chế chưa có giải pháp đề xuất khắc phục triệt để trong thời gian qua. Cụ thể:

- Đối với Quyết định ban hành Quy chế và Thông tư ban hành Quy chế, việc phân định vẫn còn mang tính chất tương đối ở chỗ: Thông tư ban hành các quy định được áp dụng trong phạm vi tuyệt đối là áp dụng đối với các tổ chức, cá nhân ngoài cơ quan Bộ (ví dụ như Thông tư số 21/2010/TT-BTP ngày 01/12/2010 của Bộ Tư pháp ban hành Quy chế tập sự hành nghề luật sư) còn Quyết định ban hành quy định mang tính chất nội bộ của cơ quan Bộ Tư pháp (như Quy chế làm việc của Bộ, Quyết định quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của đơn vị thuộc Bộ). Sự tương đối ở đây thể hiện cả ở khía cạnh, nhiều Quy chế hoạt động của Bộ lại cần được thực hiện ở cả địa phương (các Sở Tư pháp), nhất là các Quyết định ban hành (phê duyệt) Đề án, Chiến lược.

Ở khía cạnh thứ hai, các Quyết định là văn bản quy phạm pháp luật theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 vẫn đang còn có hiệu lực, chưa được thay thế hoàn toàn bằng các văn bản liên quan. Thậm chí, một số Thông tư ban hành mới viện dẫn quy định trong các quyết định này. Tính đến nay, các bộ, ngành chưa có kế hoạch thay thế các quyết định quy phạm này bằng các văn bản mới để bảo đảm sự thống nhất của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật.

- Quyết định ban hành chương trình, kế hoạch và các loại văn bản tương ứng vẫn tồn tại song song (xem Bảng 1 về Thống kê số lượng văn bản ban hành trong cơ quan Bộ Tư pháp các năm 2009, 2010). Đặc biệt là Quyết định ban hành Kế hoạch (…/QĐ-BTP) và Kế hoạch công tác (…/KH-BTP) là 02 loại văn bản được ban hành song song khá nhiều; một số trường hợp có thể trình ban hành theo một trong hai loại văn bản trên. Quyết định ban hành Quy định (trong phạm vi nội bộ cơ quan Bộ, đơn vị thuộc Bộ) và các văn bản là Quy định (được nêu tại Thông tư số 01/2011/TT-BNV) cũng chưa có sự quy định rõ ràng.

Thứ hai, còn tình trạng lúng túng trong phân định thẩm quyền ban hành, trình tự trình ký ban hành quyết định hành chính. Theo quy định phân công công tác của Lãnh đạo Bộ, Bộ trưởng, các Thứ trưởng được phân công phụ trách các đơn vị thuộc Bộ và ký duyệt các văn bản nói chung, trong đó có quyết định hành chính. Do chưa có sự phân biệt về tầm quan trọng, ý nghĩa của các quyết định hành chính nên việc phân công, phân định thẩm quyền ban hành quyết định hành chính trong cơ quan Bộ chưa thực sự thống nhất. Hạn chế này đã dẫn đến tình trạng một số quyết định hành chính trình Thứ trưởng phụ trách ký ban hành, không báo cáo Bộ trưởng; một số quyết định sau khi ban hành cần phải chỉnh sửa hoặc Lãnh đạo Bộ chỉ đạo biện pháp khắc phục sai sót, vướng mắc khi triển khai.

2. Về tình hình xây dựng, ban hành quyết định hành chính trong cơ quan Bộ Tư pháp

2.1. Về kết quả đạt được

Trong những năm qua, công tác xây dựng, ban hành quyết định hành chính nói chung và quyết định quy phạm thuộc thẩm quyền của Bộ nói riêng được đặc biệt quan tâm và đẩy mạnh, bảo đảm kịp thời cơ chế quản lý, vân hành của Bộ dược hiệu quả, năng động. Các quyết định quy định quy chế, quy định nội bộ đã cơ bản đẩy đủ bảo đảm cho các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến công tác tư pháp được triển khai đầy đủ, thông suốt, qua đó ngày càng khẳng định được vị thế, vai trò của Bộ, Ngành Tư pháp. Từ năm 2008 đến hết năm 2010, Lãnh đạo Bộ đã ban hành 9749 Quyết định (năm 2008: 2598, năm 2009: 4116; năm 2010: 3035).

So với các văn bản hành chính, số lượng quyết định hành chính được ban hành luôn đứng thứ hai sau Công văn (bao gồm Công văn góp ý, thẩm định và Công văn khác của Bộ), ví dụ: năm 2009 có 4116 Quyết định (chiếm tỷ lệ 29,62%) và 9052 công văn/13.898 các loại văn bản; năm 2010 có 3035 quyết định (chiếm tỷ lệ 21,68%) và 8127 công văn/14.000 các loại văn bản. Như vậy, số lượng quyết định hành chính được ban hành thường chiếm trên 1/5 tổng số văn bản được Bộ ban hành, khẳng định mức độ ưu tiên sử dụng văn bản trong 02 năm vừa qua.

BẢNG 1. Thống kê số lượng văn bản ban hành trong
cơ quan Bộ Tư pháp năm các 2009, 2010[5]

STT	Loại văn bản	Số lượng văn bản đã ban hành
		Năm 2009	Năm 2010
1.	Báo cáo	250	300
2.	Chương trình		01
3.	Chỉ thị	01	02
4.	Công hàm		37
5.	Công văn	7701	6709
6.	Công điện		2
7.	Giấy mời	42	46
8.	Hợp đồng		4
9.	Kế hoạch	16	34
10.	Tờ trình, Phiếu trình	306	679
11.	Quyết định	4116	3035
12.	Thông báo	105	133
13.	Thông tư, Thông tư liên tịch	04	35
14.	Thẩm định VBQPPL	418	384
15.	Trả lời, góp ý kiến	933	1034
16.	Uỷ thác tư pháp		1565
17.	Văn bản khác	05
Tổng số		13.898	14.000

 

Trong số các Quyết định được ban hành, đa phần là các Quyết định cá biệt để giải quyết một nhiệm vụ cụ thể như quyết định về công nhận danh hiệu thi đua, quyết định về bổ nhiệm, luân chuyển, điều động hoặc chuyển công tác trong Ngành Tư pháp, bổ nhiệm các chức danh tư pháp; quyết định thành lập Ban soạn thảo, Tổ biên tập các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật; quyết định về phân bổ kinh phí, giao ngân sách cho các cơ quan thi hành án dân sự; giải quyết khiếu nại, tố cáo… chiếm trên 90% tổng số quyết định được ban hành trong một năm. Việc ban hành các quyết định quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của đơn vị thuộc Bộ, quy chế, đề án, chương trình, kế hoạch, quy định nội bộ trong cơ quan hoặc công bố danh mục văn bản quy phạm đã hết hiệu lực thi hành trong lĩnh vực tư pháp… công tác chỉ chiếm một tỷ lệ nhỏ các quyết định được ban hành trong một năm, nhất là từ khi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 có hiệu lực thì các văn bản quy phạm pháp luật ban hành dưới hình thức quyết định đã không còn.

Một trong những cải tiến quan trọng trong xây dựng, ban hành quyết định đã được phân định rõ ràng hơn giữa văn bản quy phạm pháp luật và văn bản hành chính thuộc thẩm quyền ban hành của Bộ trưởng, Thủ trưởng các đơn vị thuộc Bộ. Theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng là Thông tư, Thông tư liên tịch; các văn bản khác chỉ là văn bản hành chính (trong đó Quyết định chiếm một vai trò quan trọng trong hệ thống văn bản này), qua đó giải quyết căn bản sự không rõ ràng trong việc ban hành quyết định và văn bản quy phạm pháp luật khác từ năm 2008 trở về trước.

Có thể đánh giá thực trạng xây dựng, ban hành quyết định hành chính ở các khía cạnh sau:

Thứ nhất, công tác xây dựng, ban hành quyết định hành chính được đầu tư, thực hiện có trọng tâm, trọng điểm, bám sát chương trình, kế hoạch của cơ quan cấp trên: Điều này được thể hiện ở chỗ, hàng năm, trên cơ sở Chương trình công tác của ngành Tư pháp, Bộ trưởng Bộ Tư pháp ban hành Quyết định phân công các đơn vị xây dựng văn bản, đề án thuộc thẩm quyền ban hành của Bộ hoặc liên tịch theo đề xuất, tham mưu của các đơn vị, trong đó bao gồm các quyết định hành chính. Theo đó, các quyết định hành chính được phân công cụ thể về đơn vị chủ trì, Lãnh đạo Bộ phụ trách, cơ quan, đơn vị phối hợp, thời gian trình. Chính vì vậy, việc xây dựng các văn bản được Lãnh đạo Bộ chỉ đạo sát sao, cơ bản bảo đảm tiến độ so với các loại văn bản khác, tăng cường tính chủ động và tích cực của các đơn vị. Việc phân công xây dựng văn bản, đề án thuộc thẩm quyền ban hành của Bộ hoặc liên tịch ban hành cũng đã rõ ràng hơn đối với loại văn bản, đề án và trong việc phân công đơn vị chủ trì, phối hợp soạn thảo, trình Lãnh đạo Bộ ban hành hoặc liên tịch ban hành.

Bảng 2: Thống kê kết quả đăng ký, ban hành
đề án, văn bản từ 2008 đến 2010

NĂM	LOẠI ĐỀ ÁN, VĂN BẢN	SỐ ĐA,VB  ĐĂNG KÝ	Số ĐA,VB BAN HÀNH
2008	Thông tư, Thông tư liên tịch:	22	11
	Đề án:	22	07
	Văn bản khác:	19	13
	Tổng số:	63	31
2009	Thông tư, Thông tư liên tịch:	36	04
	Đề án:	24	15
	Văn bản khác:	58	43
	Tổng số:	118	57
2010	Thông tư, Thông tư liên tịch:	49	15
	Đề án:	24	04
	Văn bản khác:	29	12
	Tổng số:	102	31

 

Theo Bảng 2, trong số các văn bản, đề án chính thức được đăng ký xây dựng từ năm 2008 đến nay, số lượng các văn bản khác đa phần là các quyết định ban hành quy chế, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của đơn vị, các quy định nội bộ khác; ngoài ra các đề án được đăng ký xây dựng cũng chiếm tỷ lệ khá cao trong số các văn bản, đề án không phải là Thông tư, Thông tư liên tịch (2008: 53,6%; 2009: 29,3%; 2010: 45,3%), qua đó cho thấy số lượng quyết định hành chính chứa đựng những quy định nội bộ được ban hành trong cơ quan Bộ là rất lớn. Từ năm 2010 đến nay, nhóm các văn bản khác đã loại bỏ những văn bản là kế hoạch khỏi chương trình.

Thứ hai, chất lượng về nội dung và thể thức văn bản luôn đáp dứng được yêu cầu quản lý và thể thức văn bản, đảm bảo tính hợp pháp và nguyên tắc văn bản quy định chi tiết phải quy định cụ thể, không lặp lại quy định của văn bản được quy định chi tiết. Đồng thời, đảm bảo trình tự, thủ tục ban hành.

Các Quyết định hành chính tại cơ quan Bộ đều bảo đảm về thể thức văn bản theo quy định tại Thông tư số 55 trước đây và Thông tư số 01/2011/TT-BNV hiện nay; quy trình xây dựng quyết định đều bảo đảm đúng Quy chế làm việc của Bộ. Trong các năm 2009, 2010, chưa có trường hợp quyết định ban hành ra bị xử lý do trái pháp luật.

Thứ ba, văn bản được ban hành đúng thẩm quyền (bao gồm thẩm quyền về nội dung và thẩm quyền về hình thức)[6] và trình tự xây dựng, ban hành.

Ví dụ: Quy trình xây dựng Quyết định phân công các đơn vị xây dựng văn bản, đề án thuộc thẩm quyền ban hành của Bộ hoặc liên tịch ban hành trong năm 2010:

Bước 1: Chuẩn bị đề xuất xây dựng văn bản, đề án.

- Văn phòng Bộ có Công văn đề nghị các đơn vị thuộc Bộ đề xuất. Căn cứ đề xuất cần làm rõ cơ sở xây dựng văn bản, đề án: cơ sở pháp lý (căn cứ vào quy định của văn bản cấp trên ban hành), cơ sở thực tiễn (như yêu cầu quản lý của Bộ, Ngành (ví dụ như việc xây dựng các đề án); hướng dẫn những vấn đề phát sinh trên thực tiễn quản lý của Bộ, địa phương).

- Các đơn vị thuộc Bộ đề xuất, xin ý kiến chỉ đạo của Lãnh đạo Bộ phụ trách và gửi cho Văn phòng Bộ tổng hợp chung.

Bước 2: Xây dựng Dự thảo Bảng phân công xây dựng văn bản, đề án thuộc thẩm quyền ban hành của Bộ hoặc liên tịch ban hành.

- Trên cơ sở đề xuất của các đơn vị, Văn phòng Bộ tổng hợp, rà soát và đề xuất Dự thảo (1) Bảng phân công;

- Gửi lấy ý kiến các đơn vị thuộc Bộ;

- Hoàn chỉnh, trình các Thứ trưởng cho ý kiến vào Dự thảo (2) Bảng phân công.

Bước 3: Trình Bộ trưởng xem xét, ký ban hành.

- Văn phòng Bộ hoàn chỉnh Dự thảo (3) Bảng phân công theo ý kiến chỉ đạo của các Thứ trưởng, trình Bộ trưởng cho ý kiến. Hồ sơ bao gồm: Phiếu trình công tác (có giải trình những vấn đề liên quan đến quá trình xây dựng, tiếp thu ý kiến); các văn bản đề xuất, góp ý và ý kiến chỉ đạo của các Thứ trưởng; tài liệu khác (nếu có).

- Văn phòng Bộ hoàn chỉnh theo chỉ đạo của Bộ trưởng và trình Bộ trưởng ký ban hành.

Bước 4: Phát hành Quyết định phân công và thông báo các đơn vị thuộc Bộ triển khai thực hiện. Quyết định phân công quy định rõ tên văn bản, đề án xây dựng; đơn vị chủ trì, đơn vị phối hợp; Lãnh đạo Bộ phụ trách; thời hạn trình ban hành văn bản, qua đó bảo đảm công tác theo dõi, đôn đốc và triển khai thực hiện.

Có thể thấy, quy trình xây dựng quyết định hành chính tuy chưa được quy định cụ thể trong một văn bản song do đã được thực hiện nhiều lần và được rút kinh nghiệm, cải tiến qua các năm do đó những quyết dịnh dạng này có tính khoa học cao trong quy trình xây dựng, ban hành. Tuy nhiên, điều này không hẳn đúng đối với các quyết định mới được xây dựng hoặc do đơn vị, chuyên viên mới thực hiện.

Thứ tư, văn bản được xây dựng, ban hành ngày càng bảo đảm tính hợp pháp và hợp lý. Một văn bản được ban hành hợp pháp khi đáp ứng đầy đủ các điều kiện: ban hành đúng căn cứ pháp lý, ban hành đúng thẩm quyền, nội dung của văn bản phù hợp với quy định của pháp luật, văn bản được ban hành đúng trình tự, thủ tục, thể thức và kỹ thuật trình bày theo quy định của pháp luật. Tính hợp lý của văn bản được thể hiện ở việc: Quyết định hành chính phải bảo đảm được lợi ích của Nhà nước và nguyện vọng của nhân dân, không được tách rời giữa lợi ích của Nhà nước với nguyện vọng của nhân dân; phải xuất phát từ yêu cầu khách quan của việc thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nước, tuyệt đối không được xuất phát từ ý muốn chủ quan của chủ thể ra quyết định; ngôn ngữ trong quyết định phải rõ ràng, dễ hiểu, ngắn gọn, các thuật ngữ pháp lý phải chính xác, không được đa nghĩa; quyết định hành chính phải có tính dự báo, tính khả thi[7].

2.2. Những tồn tại, hạn chế và nguyên nhân

Thứ nhất, mặc dù thể chế trong công tác xây dựng văn bản, đề án của Bộ khá đầy đủ, tuy nhiên quy trình thực hiện vẫn chưa giải quyết triệt để những vấn đề còn tồn tại, hạn chế từ trước, như về chất lượng và tiến độ thực hiện. Còn thiếu quy trình xây dựng văn bản, đề án thuộc thẩm quyền ban hành của Bộ, trong đó có quyết định hành chính. Chế độ kinh phí phục vụ cho hoạt động xây dựng quyết định hành chính rất ít, không thể so sánh với kinh phí xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và nhất là không có văn bản quy định nên ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng soạn thảo, sư phối hợp của các đơn vị, việc mời chuyên gia, tổ chức góp ý.

Thứ hai, mặc dù chất lượng quyết định hành chính từng bước được nâng cao, tuy nhiên, vẫn tồn tại những quyết định hành chính được xây dựng quy định còn lặp lại quy định của văn bản quy phạm pháp luật hoặc văn bản cấp trên. Tính hợp lý của các quyết định hành chính còn hạn chế; một số quyết định có tính khả thi không cao.

Các quyết định hành chính chứa đựng quy định nội bộ có thời gian thực hiện không lâu trước khi sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế. Đây là bấp cập chung của tình trạng ban hành văn bản quản lý nhà nước, kể các các văn bản quy phạm pháp luật.

Bên cạnh nguyên nhân “tuổi thọ” của quyết định hành chính phụ thuộc vào văn bản được hướng dẫn, triển khai thì một trong những nguyên nhân của hạn chế này là công tác rà soát văn bản trước khi xây dựng và trong khi xây dựng chưa thực sự được chú trọng. Hiện nay, hoạt động rà soát văn bản thường được thực hiện gắn liền với hoạt động xây dựng quy phạm pháp luật, tức là đối với các văn bản quy phạm pháp luật trình Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Thông tư, Thông tư liên tịch thuộc thẩm quyền ban hành của Bộ trưởng, và thường mang tính thời điểm và theo từng lĩnh vực mà chưa thực sự được nhìn nhận một cách tổng quát, toàn diện nên khó có thể nắm bắt được một cách tổng quát và chính xác các quy định liên quan đến vấn đề quyết định hành chính điều chỉnh. Hơn nữa, nhiều đơn vị còn xem nhẹ và thực hiện mang tính hình thức khi được yêu cầu. Đồng thời, việc chưa có đầy đủ thể chế cũng như các điều kiện bảo đảm để thực hiện rà soát văn bản một cách thường xuyên, bài bàn, kết quả của việc rà soát phản ánh đúng thực trạng pháp luật là một trở ngại để triển khai thực hiện công tác này.

Thứ ba, quy trình soạn thảo quyết định hành chính còn chưa thống nhất, bài bản. Việc áp dụng quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật đã được ISO hoá theo tiêu chuẩn ISO 9001:2008 song quy trình xây dựng quyết định hành chính hoặc các văn bản áp dụng pháp luật khác còn chưa được quan tâm xây dựng. Ngày 04/4/2011, Thứ trưởng Thường trực đã ký ban hành Quyết định số 427/QĐ-BTP phê duyệt và đưa vào áp dụng thử Hệ thống văn bản, quy trình quản lý chất lượng theo tiêu chuẩn TCVN ISO 9001: 2008 vào hoạt động của cơ quan Bộ Tư pháp, trong đó đã đưa vào thử nghiệm các quy trình ISO liên quan đến xây dựng, góp ý, thẩm định các văn bản quy phạm pháp luật mà chưa đưa các quy trình liên quan đến xây dựng văn bản hành chính khác. Do đó, ta có thể tìm thấy việc hạn chế trong ban hành văn bản hành chính thông thường là tất yếu. Thực tế vừa qua chất lượng một số dự thảo quyết định có chất lượng khá thấp; các dự thảo được xây dựng nhiều khi còn chưa bảo đảm tính hợp pháp, như: chưa đúng về thẩm quyền; nội dung của văn bản chưa phù hợp với các quy định của văn bản do cơ quan cấp trên ban hành, hoặc chưa thống nhất với các quy định tại các văn bản do cơ quan có chức năng quản lý chuyên ngành về lĩnh vực đó ban hành; việc lấy ý kiến dự thảo quyết định không được quan tâm nhiều đến thể thức, một số trường hợp thiếu dự thảo văn bản quyết định kèm theo mà chỉ có nội dung quy định.

Thứ tư thời hạn ban hành các quyết định chưa được đảm bảo theo quy định cũng như kế hoạch, đặc biệt đối với các quyết định quy định nội bộ, quy chế làm việc, đề án.

Việc chậm ban hành các quyết định hành chính xuất phát từ nhiều nguyên nhân: từ cơ quan chủ trì, từ cơ chế phối hợp giữa các cơ quan, từ thể chế cũng như những tồn tại hiện có của hệ thống pháp luật Việt Nam... Ngoài ra, việc đăng ký văn bản, đề án trong Bộ chưa có một tiêu chí thống nhất, các đơn vị đăng ký vừa thừa, vừa thiếu, nên ảnh hưởng đến tiến độ chung của nhiệm vụ xây dựng văn bản. Có những quyết định hành chính từ khi đăng ký đến khi ban hành kéo dài đến 3 năm (ví dụ, kéo dài từ 2008 đến 2010 (hoặc từ 2009 đến 2011) như: Đề án in và phát hành biểu mẫu hộ tịch, Quyết định của Bộ trưởng Bộ Tư pháp ban hành “Bộ tiêu chuẩn đánh giá chất lượng vụ việc TGPL và Quy trình, thủ tục kiểm tra chất lượng vụ việc TGPL”, Thông tư hướng dẫn công tác thi đua, khen thưởng Ngành Tư pháp…). Tính đến hết năm 2010, có khoảng 17/26 đơn vị thuộc Bộ ban hành Quy chế làm việc của đơn vị.

Việc ban hành đề án trong cơ quan Bộ vừa mang tính tràn lan, chưa có tiêu chí cụ thể, vừa thiếu hiệu quả. Đặc biệt tình trạng đăng ký đầu năm thì nhiều song đến cuối năm, các đơn vị xin rút khỏi chương trình hoặc điều chỉnh thời gian trình ban hành; số lượng đề án được ban hành vẫn chiếm tỷ lệ thấp so với số đăng ký (2008: đạt 31,2% so với kế hoạch; 2009: 62,5%; 2010: 16,7%)

Thứ năm, hình thức văn bản điện tử của Quyết định và vấn đề hiệu lực là một trong những điểm mới trong giai đoạn hiện nay, tuy Bộ trưởng Bộ Tư pháp đã ban hành Quyết định số 2043/QĐ-BTP ngày 27 tháng 7 năm 2010 ban hành Danh mục các văn bản thông tin chính thức bằng hình thức văn bản điện tử trong phạm vi các đơn vị thuộc Bộ Tư pháp. Tuy nhiên, thực tế triển khai cho thấy còn có vướng mắc, khó khăn và chưa thực sự tạo nên một quy trình bài bản, phù hợp với thực tiễn hoạt động.

Nguyên nhân của hạn chế này xuất phát từ việc ban hành Quy chế mới về quản lý cổng thông tin điện tử chưa có, tư tưởng cải cách, đơn giản hoá thủ tục văn bản tuy có nhưng để thực hiện không phải đơn giản do chưa có cơ chế triển khai đồng bộ trong cả hệ thống cơ quan hành chính nhà nước mà chỉ mang tính cục bộ cơ quan, đặc biệt là vấn đề chữ ký điện tử và việc quản lý chữ ký điện tử tuy đã được triển khai trong một số doanh nghiệp nhưng đối với cơ quan nhà nước thì còn là vấn đề xa lạ; do đó nếu thực hiện triệt để sẽ ảnh hưởng đến tính hợp pháp của văn bản, ảnh hưởng đến hiệu lực thi hành. Mặt khác, Thủ trưởng các đơn vị chưa quan tâm chỉ đạo triển khai bài bản, nghiêm túc nên có đơn vị thực hiện tốt, có đơn vị thực hiện thiếu hiệu quả, kịp thời.

3. Về tình hình thực hiện quyết định hành chính trong cơ quan Bộ Tư pháp

3.1. Kết quả đạt được

Các đơn vị hành chính thuộc Bộ có chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng thực hiện quản lý nhà nước về một lĩnh vực nhất định, vừa là cơ quan có nhiệm vụ thực hiện việc xây dựng các quyết định hành chính, ban hành các quyết định hành chính thuộc thẩm quyền đồng thời cũng chính là chủ thể thực hiện các quyết định hành chính.

Thực hiện pháp luật là hoạt động của các chủ thể pháp luật vận dụng các quy định của pháp luật cho một mục đích nào đó. Thực hiện pháp luật được tiến hành dưới nhiều hình thức khác nhau phụ thuộc vào các loại quy phạm pháp luật khác nhau như: tuân thủ pháp luật, thi hành pháp luật, sử dụng pháp luật và áp dụng pháp luật. Việc phân định các hình thức thực hiện pháp luật chỉ mang tính tương đối. Chẳng hạn, việc Thanh tra Bộ ra quyết định xử phạt hành chính đối với một đối tượng nào đó, căn cứ vào quy phạm pháp luật làm căn cứ cho việc xử phạt và đối với đối tượng bị xử phạt thì Thanh tra Bộ đang thực hiện pháp luật dưới hình thức áp dụng pháp luật; tuy nhiên, nếu căn cứ vào quy định về thẩm quyền của Thanh tra thì chủ thể này cũng đang thực hiện pháp luật dưới hình thức sử dụng pháp luật.

Là đơn vị hành chính thuộc Bộ Tư pháp, các chủ thể này có một số hoạt động thực hiện quyết định hành chính trong lĩnh vực thuộc thẩm quyền quản lý của đơn vị như: xây dựng, trình Bộ trưởng kế hoạch công tác, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển của Ngành, các lĩnh vực được phân công quản lý, các đề án, dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật; thẩm định, góp ý các dự án, dự thảo văn bản; theo dõi, tổng hợp tình hình, kết quả thực hiện các chủ trương, chính sách, giải pháp, các văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực quản lý; hướng dẫn nghiệp vụ chung; thực hiện các hoạt động mang tính chất nghiệp vụ đặc thù của lĩnh vực mình quản lý...

Trong thời gian qua có thể nhận thấy, các đơn vị hành chính thuộc Bộ Tư pháp đã thực hiện tương đối tốt các quyết định hành chính của Bộ cũng như các quyết định hành chính của cơ quan cấp trên. Cụ thể:

- Trên cơ sở các chính sách, đường lối và kế hoạch, chương trình công tác ban hành kèm theo quyết định của Bộ trưởng cũng như quyết định của cơ quan cấp trên, các đơn vị hành chính đã chủ động xây dựng các quyết định hành chính để trình các cấp có thẩm quyền ban hành chương trình, kế hoạch công tác của đơn vị phục vụ cho công tác quản lý nhà nước được hiệu quả.

- Trên cơ sở thẩm quyền của mình, các đơn vị đã theo dõi hướng dẫn, chỉ đạo cơ quan tư pháp, thi hành án dân sự địa phương bám sát việc thực hiện các quyết định ban hành Chương trình công tác của Ngành hàng năm, các kế hoạch công tác khác liên quan; nắm bắt chính xác các thông tin, phản ánh của địa phương, tổ chức, cá nhân để có xử lý và hướng dẫn kịp thời.

- Không ngừng đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính, loại bỏ các loại giấy tờ không cần thiết, đảm bảo thời gian giải quyết nhanh chóng, kịp thời. Đây là một trong những kết quả quan trọng mà Bộ đã thực hiện trong 02 năm 2009, 2010. Báo cáo số 01/BC-BTP ngày 07/01/2011 về tổng kết công tác tư pháp năm 2010 và giai đoạn 2007 - 2010 đã nhận định: “Bộ đã tiến hành thống kê, công bố Bộ thủ tục hành chính và cơ sở dữ liệu về thủ tục hành chính, mẫu đơn, mẫu tờ khai hành chính trên Cổng thông tin điện tử của Bộ Tư pháp với 327 thủ tục hành chính được thực hiện tại 4 cấp chính quyền; rà soát, kiến nghị đơn giản hóa đối với 239/298 thủ tục hành chính đã rà soát (đạt tỷ lệ đơn giản hóa 80%), đáp ứng yêu cầu về công khai, minh bạch, tạo thuận lợi và giảm chi phí cho người dân và doanh nghiệp khi thực hiện thủ tục hành chính. Dự kiến chi phí tuân thủ thủ tục hành chính tiết kiệm được của phương án đơn giản hóa ước tính là 4.485 tỷ 148 triệu 430 nghìn 965 đồng (tỷ lệ cắt giảm chi phí đạt 31,48%)”[8].

- Quan tâm giải quyết các đơn thư, khiếu nại, phản ánh của tổ chức, cá nhân liên quan đến quyết định hành chính, nhất là các quyết định giải quyết khiếu nại của người dân và coi đây là một kênh thông tin quan trọng để nắm bắt tình hình thi hành pháp luật của các cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức và các tổ chức, cá  nhân có liên quan.

3.2. Những tồn tại, hạn chế

Thứ nhất, việc theo dõi tình hình thi hành pháp luật của các đơn vị hành chính thuộc Bộ trong các lĩnh vực được phân công quản lý gặp nhiều khó khăn. Có thể thấy rằng, phần lớn số liệu các đơn vị thu thập được đều theo con đường báo cáo chính thức từ các chủ thể có trách nhiệm báo cáo hoặc khi được yêu cầu. Điều này có nghĩa là, rất khó để có thể kiểm soát được mức độ chính xác của các con số. Điều này sẽ ảnh hưởng không nhỏ đến việc đánh giá tình hình thực hiện pháp luật, khả năng dự báo, lên kế hoạch và giải quyết các vấn đề.

Thứ hai, công tác chuẩn bị triển khai thực hiện các quyết định hành chính chưa được quan tâm đánh giá và thực hiện đúng mức, đặc biệt đơn vị chủ trì xây dựng chưa tính đến trong phương án xây dựng và ban hành quyết định, làm hạn chế khả năng thi hành so với các văn bản quy phạm pháp luật. Do đó, việc thực hiện quyết định hành chính dễ không nghiêm so với các văn bản quy phạm pháp luật, nhất là cần phải triển khai ngay khi văn bản có hiệu lực; việc đôn đốc thực hiện chưa được quan tâm sát sao.

Thứ ba, công tác hướng dẫn, phổ biến các quyết định hành chính chưa đạt kết quả như mong muốn, đặc biệt trong việc phổ biến thực hiện các văn bản của cơ quan cấp trên, nhất là các quy định mới thể hiện sự cải cách.

Thứ tư, một số quyết định hành chính bị khiếu nại trong quá trình thực hiện, nhất là trong lĩnh vực giải quyết khiếu nại, tố cáo, thi hành án dân sự.

III. MỘT SỐ ĐỀ XUẤT, KIẾN NGHỊ VỀ XÂY DỰNG VÀ TỔ CHỨC THỰC HIỆN QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH TẠI BỘ TƯ PHÁP

1. Xác định phạm vi và thẩm quyền ban hành văn bản

Xuất phát từ những hạn chế nêu trên, việc phân loại văn bản, thẩm quyền ban hành là một trong những yêu cầu rất cần thiết trong nghiên cứu, thực hiện hiện nay. Sự phân định loại văn bản phục vụ cho nhiệm vụ nào cần căn cứ vào phạm vi đối tượng quản lý, yêu cầu quản lý và yếu tố khoa học, hợp lý. Trên cơ sở nghiên cứu, nhóm tác giả cho rằng trước mắt cần phân định các loại quyết định hành chính ban hành như sau:

1.1. Đối với các quyết định ban hành quy định nội bộ, quy chế để tránh trùng lặp với việc xây dựng Thông tư, cần quy định rõ phạm vi đối tượng điều chỉnh trong nội bộ cơ quan Bộ và các đơn vị thuộc Bộ, Cục và Chi cục Thi hành án dân sự. Đối với các đối tượng điều chỉnh thuộc phạm vi rộng hơn cần ban hành Thông tư để điều chỉnh. Như vậy, đối với các quyết định ban hành thuộc thẩm quyền của cá nhân nào thì khi người ký thay, ký thừa lệnh cần phải báo cáo và được ý kiến đồng ý, phê chuẩn của Thủ trưởng trước ký ban hành chính thức.

1.2. Đối với các quyết định ban hành Chương trình, Kế hoạch công tác, cần thống nhất thẩm quyền ban hành của Bộ trưởng hoặc Thứ trưởng ký thay, Thủ trưởng đơn vị thuộc Bộ là các quyết định; thẩm quyền ban hành quyết định là thẩm quyền của Thủ trưởng đơn vị. Đối với các tổ chức, đoàn thể hoạt động theo nguyên tắc tập thể trong cơ quan Bộ, việc quyết định ban hành chương trình, kế hoạch theo chế độ tập thể thì sẽ ban hành văn bản là chương trình, kế hoạch công tác (không kèm theo quyết định); thẩm quyền ban hành là của người đứng đầu tổ chức đó thay mặt tổ chức ban hành. Việc ban hành văn bản như trên là để bảo đảm thẩm quyền ban hành quyết định thuộc về cá nhân thủ trưởng đơn vị; còn trường hợp khác sẽ ban hành văn bản theo đúng loại tên gọi trực tiếp.

1.3. Việc phân định thẩm quyền ban hành quyết định hành chính của Lãnh đạo Bộ, Thủ trưởng các đơn vị thuộc Bộ được thực hiện theo các những đề xuất sau:

a) Thẩm quyền ban hành của Bộ trưởng: Quy chế làm việc của Bộ, quyết định phân công công tác của Lãnh đạo Bộ đều quy định thẩm quyền của Bộ trưởng trong việc quyết định những vấn đề chung, những vấn đề lớn, quan trọng của Bộ, ngành. Do đó thẩm quyền ban hành trực tiếp của Bộ trưởng đối với quyết định hành chính cần bao gồm những loại văn bản như sau:

- Quyết định ban hành Quy chế làm việc của Bộ, Quyết định phân công công tác của Lãnh đạo Bộ;

- Các quyết định về tổ chức và hoạt động của các đơn vị thuộc Bộ (như quyết định quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của đơn vị, Đề án kiện toán tổ chức và hoạt động của đơn vị); quyết định bổ nhiệm lãnh đạo cấp vụ trở lên;

- Quyết định thành lập các nhóm công tác của Bộ hoặc liên ngành có thành viên ở cấp Thứ trưởng, Tổng cục trưởng trở lên;

- Quyết định ban hành chương trình, chiến lược (từ 5 năm trở lên), kế hoạch công tác của toàn Ngành, của Bộ; các quyết định ban hành văn bản, đề án để thực hiện những nhiệm vụ trọng tâm của Ngành…

b) Thẩm quyền ban hành của Thứ trưởng: Thứ trưởng là người giúp Bộ trưởng quản lý một số lĩnh vực chuyên môn do Bộ trưởng phân công. Như vậy, thẩm quyền ban hành trực tiếp quyết định hành chính của Thứ trưởng bao gồm những văn bản thuộc thẩm quyền của Bộ trưởng trừ những trường hợp nêu tại điểm a ở trên và trường hợp được Bộ trưởng uỷ quyền nhưng phải báo cáo xin ý kiến chỉ đạo của Bộ trưởng trước khi ký ban hành.

c) Thẩm quyền ban hành của Thủ trưởng đơn vị thuộc Bộ: Trừ trường hợp đặc biệt, Vụ trưởng Vụ Tổ chức cán bộ ký quyết định liên quan đến tổ chức cán bộ theo phân cấp của Bộ trưởng, Thủ trưởng các đơn vị không có thẩm quyền ký thừa lệnh các quyết định của Bộ trưởng. Thủ trưởng đơn vị với tư cách là người đứng đầu đơn vị có thẩm quyền ban hành các quyết định hành chính thuộc thẩm quyền quản lý của đơn vị hoặc uỷ quyền cho cấp phó ký thay. Đối với một số trường hợp, Thủ trưởng đơn vị phải báo cáo Lãnh đạo Bộ phụ trách trước khi ký ban hành (như Quy chế làm việc của đơn vị, quyết định thi đua, khen thưởng hàng năm…).

2. Nâng cao chất lượng xây dựng, ban hành quyết định hành chính tại các đơn vị thuộc Bộ Tư pháp

2.1. Về kiến nghị chung

- Cần tổ chức thu thập, xử lý thông tin và cảnh báo sớm về vấn đề cần quyết định (đánh giá tình hình thực hiện ở mức độ thấp). Có nghĩa là trước khi giải quyết một vấn đề gì (ví dụ như đánh giá tình hình thực hiên trước khi xây dựng quyết định quy định nội bộ;  thu thập đầy đủ các thông tin về vụ việc mà cơ quan mình phải giải quyết khiếu nại, tố cáo xem nguồn gốc xảy ra khiếu nại, tố cáo ở đâu trước khi ra quyết định giải quyết…). Trường hợp cần thiết phải xác định trước văn bản do cấp mình ban hành trong tương lai sẽ có tác động như thế nào đối với đối tượng chịu sự tác động của văn bản, liệu xảy ra tình trạng còn tiếp tục khiếu nại, tố cáo nữa hay thôi…

- Cần ban hành quy trình xây dựng văn bản, đề án trong Bộ (có tính đến đặc thù của quyết định hành chính), trong đó quy định cụ thể cách thức, thủ tục, các yêu cầu về phối hợp, trách nhiệm phối hợp và chế tài trong trường hợp cố tình trì hoãn hoặc không phối hợp.

- Phải đảm bảo tham khảo đầy đủ ý kiến của cơ quan và ban, ngành có liên quan tới vấn đề cần quy định, điều chỉnh. Điều này rất quan trọng trong việc ra quyết định hành chính và để góp phần nâng cao tinh thần trách nhiệm phối hợp xây dựng quyết định hành chính của các đơn vị thuộc Bộ liên quan; xem việc xây dựng văn bản nói chung và quyết định nói riêng là nhiệm vụ chung của Bộ, trong đso bao gồm các đơn vị tham gia; bảo đảm sự đồng thuận khi triển khai thực hiện.

- Cần có đánh giá tổng thể căn cứ pháp lý, căn cứ phong tục, tập quán xã hội trước khi ban hành quyết định hành chính, yêu cầu quyết định phải dựa trên cơ sở của các văn bản QPPL hiện hành và tính đến yếu tố lợi ích của người nhận quyết định; thậm chí trong một số trường hợp phải tính đến các phong tục, tập quán của đối tượng chịu sự điều chỉnh của quyết định hành chính.

- Tiến hành rà soát lại hệ thống quyết định hành chính, từ đó đình chỉ, sửa đổi và bãi bỏ quyết định không hợp pháp, không còn phù hợp với thực tiễn, đồng thời bổ sung những quy định mới đáp ứng yêu cầu thực tiễn. Khi ban hành quyết định hành chính thì các chủ thể ban hành cần tiếp thu ý kiến của nhân dân, nhất là ý kiến đóng góp của đối tượng bị tác động trực tiếp của quyết định đó.

- Tăng cường công tác giám sát kiểm tra hoạt động xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện các quyết định hành chính. Tăng cường giám sát và phản biện xã hội trong hoạt động này.

Việc giám sát quá trình thực hiện quyết định hành chính là một bước quan trọng, thông qua công tác giám sát, những sai sót trong quyết định hành chính sẽ được bộc lộ để cơ quan, hay cá nhân có thẩm quyền ra quyết định hành chính có thể điều chỉnh cho phù hợp.

- Có cơ chế thích đáng để thu hút và giữ người tài, đồng thời đẩy mạnh công tác đào tạo đội ngũ cán bộ trẻ có đầy đủ năng lực đáp ứng yêu cầu công việc ngày càng cao. Xây dựng bộ tài liệu hướng dẫn kỹ thuật, tiêu chuẩn đánh giá chung của việc xây dựng văn bản, đề án trong cơ quan Bộ để công chức, nhất là các công chức trẻ được bổ sung lý luận, kinh nghiệm thực tiễn. Có chính sách hỗ trợ kinh phí đầy đủ hơn cho hoạt động này.

2.2. Về đề xuất cụ thể

Trên cơ sở những phân tích về thực trạng xây dựng, ban hành quyết định hành chính tại các đơn vị hành chính thuộc Bộ Tư pháp, xin có một số đề xuất để nâng cao chất lượng xây dựng, ban hành quyết định hành chính tại các đơn vị hành chính thuộc Bộ Tư pháp như sau:

a) Các đơn vị thuộc Bộ cần chủ động hơn nữa trong việc đề xuất, tham mưu xây dựng kế hoạch xây dựng các quyết định hành chính bảo đảm: các quyết định hành chính, đặc biệt là quyết định hành chính quy định nội bộ, quy chế phải thực sự cần thiết, có kế hoạch chi tiết, cụ thể cho việc xây dựng, tránh tình trạng đăng ký nhưng không hoàn thiện trong năm công tác.

b) Bảo đảm thời hạn xây dựng và ban hành các quyết định theo kế hoạch cũng như theo quy định của pháp luật. Điều này gắn liền với công tác lập kế hoạch của các đơn vị. Tuy nhiên, cũng phải nói thêm rằng, việc bảo đảm xây dựng và ban hành các quyết định quy phạm trong trường hợp để hướng dẫn một quy định nào đó của văn bản cấp trên đảm bảo khi văn bản này có hiệu lực thì thực hiện được ngay theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 là một điều khó thực hiện. Song, các đơn vị hành chính chủ trì soạn thảo cần phải nỗ lực cao nhất để cùng với việc soạn thảo văn bản của cơ quan cấp trên đồng thời phải chuẩn bị cả văn bản hướng dẫn khi cần thiết. Đây cũng là một điểm thể hiện việc thực hiện pháp luật, quyết định hành chính của các đơn vị hành chính.

c) Không ngừng nâng cao kỹ thuật xây dựng văn bản, hạn chế việc quy định lại các quy định của văn bản cấp trên, hướng dẫn các vấn đề đã được quy định rất cụ thể, chi tiết, nâng cao tính hợp lý, khả thi của văn bản.

Thể thức ký ban hành Quyết định ban hành hoặc quyết định phê duyệt một văn bản khác cần có sự phân định rõ ràng hơn. Đối với quyết định ban hành, Thủ trưởng đơn vị, người ký ban hành chỉ cần ký ban hành 01 lần vào quyết định ban hành mà không cần ký vào văn bản kèm theo (có chữ ký trách nhiệm của người chủ trì xây dựng); đối với quyết định phê duyệt văn bản kèm theo, Thủ trưởng đơn vị, người có thẩm quyền ký ban hành 01 lần vào quyết định, Thủ trưởng đơn vị soạn thảo ký duyệt vào văn bản kèm theo (xem các Phụ lục I, II kèm theo).

d) Nâng cao nhận thức về công tác rà soát văn bản. Đây có thể coi là một trong những vấn đề then chốt để nâng cao chất lượng văn bản, tính minh bạch, thống nhất và vai trò của pháp luật trong bối cảnh hiện nay. Để thực hiện được điều này, việc nhận thức đúng đắn tầm quan trọng của công tác rà soát văn bản đối với công tác xây dựng văn bản và quản lý hành chính phải được hiện thực thông qua việc xây dựng thể chế đầy đủ làm cơ sở thực hiện công tác này, đặc biệt gắn liền với công tác pháp điển quy phạm pháp luật. Thực hiện rà soát thường xuyên, bài bản giúp đảm bảo thời gian xây dựng văn bản, tính thống nhất của văn bản.

đ) Tăng cường tính trách nhiệm, chủ động của đơn vị được phân công chủ trì soạn thảo, nhất là trách nhiệm của Thủ trưởng đơn vị trong việc soạn thảo quyết định quy định nội bộ, quy chế làm việc; tổ chức soạn thảo và đặc biệt là chủ động lấy ý kiến các đơn vị thuộc Bộ; báo cáo tình hình thực hiện nhiệm vụ, đặc biệt là khả năng hoàn thành nhiệm vụ để Lãnh đạo Bộ chỉ đạo thực hiện.

Tiến hành thử nghiệm tư vấn thẩm định đối với một số dự thảo Quyết định quy định nội bộ, quy chế làm việc, ban hành (phê duyệt) Đề án để bảo đảm tính hợp pháp, khả thi, hiệu lực của văn bản sau khi ban hành.

e) Thực hiện triệt để việc cải cách thủ tục trong việc quy định quy trình giải quyết công việc trong cơ quan Bộ, tránh phức tạp hoá quy trình giải quyết, ảnh hưởng đến tiến độ giải quyết công việc. Đặc biệt, cần thực hiện nghiêm chỉnh Nghị định số 63/2010/NĐ-CP ngày 08/6/2010 của Chính phủ quy định về kiểm soát thủ tục hành chính và các nghị quyết của chính phủ về đơn giản hoá thủ tục hành chính đối với các quyết định quy định thủ tục liên quan đến người dân, tổ chức (như Quyết định ban hành quy chế tiếp công dân, Quyết định ban hành quy chế giải quyết khiếu nại, tố cáo). Việc soạn thảo các quyết định này cần được thực hiện như đối với văn bản quy phạm pháp luật có chứa đựng thủ tục hành chính.

g) Quy trình phát hành quyết định hành chính cần được quán triệt thực hiện nghiêm chỉnh. Một quyết định hành chính được ban hành bao giờ cũng phải có số văn bản cụ thể, số văn bản này là căn cứ để văn thư cơ quan ra quyết định lưu văn bản; đồng thời, tùy loại quyết định hành chính mà có cách thức phổ biến khác nhau để nhằm mục đích việc ban hành quyết định hành chính có hiệu quả. Chẳng hạn với một quyết định bổ nhiệm lãnh đạo cấp Vụ, cần tổ chức cho toàn thể cán bộ, công chức của Vụ đó nghe và lãnh đạo Bộ hoặc lãnh đạo Vụ Tổ chức cán bộ khi được Bộ trưởng ủy quyền trao quyết định. Làm như vậy quyết định đó sẽ cảm thấy có sức mạnh hơn nếu chỉ chuyển quyết định đó qua con đường công văn hành chính thông thường.

3. Nâng cao chất lượng thực hiện quyết định hành chính tại các đơn vị hành chính thuộc Bộ Tư pháp

Việc thực hiện các quyết định hành chính của các đơn vị hành chính thuộc Bộ chính là một bước quan trọng để đưa pháp luật vào cuộc sống, gắn với các hoạt động phát triển kinh tế - xã hội. Trên cơ sở những hạn chế của thực trạng thực hiện các quyết định hành chính, xin đề xuất một số giải pháp nâng cao chất lượng thực hiện quyết định hành chính tại các đơn vị hành chính như sau:

a) Cần hoàn thiện pháp luật về theo dõi thi hành pháp luật và chế độ báo cáo, thống kê. Việc theo dõi thi hành pháp luật phải có các tiêu chí rõ ràng, huy động sự tham gia của các tổ chức phi chính phủ, hoàn thiện cách thức tiến hành để tăng cường năng lực nắm bắt thông tin một cách khách quan, chính xác của các đơn vị hành chính. 

b) Tăng cường hướng dẫn, phổ biến các quy định mới của pháp luật; tích cực, đi đầu trong việc thực hiện các chủ trương cải cách đó như hướng dẫn các địa phương thực hiện ngay các quy định của các văn bản cấp trên đã được quy định cụ thể...

c) Quán triệt ý thức thực hiện của công chức, viên chức trong cơ quan. Có cơ chế sơ kết, đánh giá định kỳ đối với các quyết định hành chính như các văn bản quy phạm pháp luật để bảo đảm kịp thời chỉ đạo thực hiện, khắc phục hạn chế hiện có.

 

 

Phụ lục I: Mẫu Quyết định ban hành văn bản kèm theo

 

BỘ TƯ PHÁP       Số:     /QĐ-BTP

CỘNG HOÀ XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM Độc lập - Tự do - Hạnh phúc Hà Nội, ngày    tháng     năm

 

QUYẾT ĐỊNH

Ban hành …………………………………………..

 

 

 

 

 

BỘ TRƯỞNG BỘ TƯ PHÁP

Căn cứ Nghị định số 93/2008/NĐ-CP ngày 22 tháng 8 năm 2008 của Chính phủ quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tư pháp;

Căn cứ ……………………………………;

Xét đề nghị của …………………………..,

QUYẾT ĐỊNH:

Điều 1. Ban hành kèm theo Quyết định này ……………………… …………………..

Điều 2. Quyết định này có hiệu lực kể từ ngày ký.

Điều 3. (quy định trách nhiệm thi hành)./.

 

Nơi nhận:

BỘ TRƯỞNG

--------------------------------------------------------------------------

BỘ TƯ PHÁP

CỘNG HOÀ XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM Độc lập - Tự do - Hạnh phúc

 

TÊN VĂN BẢN BAN HÀNH KÈM THEO QUYẾT ĐỊNH
(Ban hành kèm theo Quyết định số ....../QĐ-BTP ngày    tháng    năm     
của Bộ trưởng Bộ Tư pháp)

 

 

(Không có người ký)

 

 

Phụ lục II: Mẫu Quyết định phê duyệt kế hoạch công tác của đơn vị

 

BỘ TƯ PHÁP       Số:     /QĐ-BTP

CỘNG HOÀ XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM Độc lập - Tự do - Hạnh phúc Hà Nội, ngày    tháng     năm

 

QUYẾT ĐỊNH

Ban hành …………………………………………..

 

 

 

 

 

BỘ TRƯỞNG BỘ TƯ PHÁP

Căn cứ Nghị định số 93/2008/NĐ-CP ngày 22 tháng 8 năm 2008 của Chính phủ quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tư pháp;

Căn cứ ……………………………………;

Xét đề nghị của …………………………..,

QUYẾT ĐỊNH:

Điều 1. Ban hành kèm theo Quyết định này …………………… ……………………..

Điều 2. Quyết định này có hiệu lực kể từ ngày ký.

Điều 3. (quy định trách nhiệm thi hành)./.

 

Nơi nhận:

KT. BỘ TRƯỞNG THỨ TRƯỞNG

----------------------------------------------------------------------------

BỘ TƯ PHÁP Tên ĐV thuộc Bộ

CỘNG HOÀ XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM Độc lập - Tự do - Hạnh phúc

TÊN VĂN BẢN BAN HÀNH KÈM THEO QUYẾT ĐỊNH
(Ban hành kèm theo Quyết định số ....../QĐ-BTP ngày    tháng    năm     
của Bộ trưởng Bộ Tư pháp)

 

 

THỦ TRƯỞNG ĐƠN VỊ

 

 

Chuyên đề 1:
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN
CƠ BẢN CỦA QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH

 

Nguyễn Duy Thắng -
- Văn phòng Bộ Tư pháp

 

Hiện nay, còn có nhiều quan điểm khác nhau về quyết định hành chính. Có quan điểm cho rằng đó là quyết định quản lý hành chính nhà nước vì những  quyết định này là của chủ thể quản lý nhà nước trong hệ thống cơ quan hành pháp. Có quan điểm cho rằng đây là quyết định quản lý nhà nước bởi lẽ quyết định này không chỉ được ban hành bởi các chủ thể quản lý nhà nước trong hệ thống cơ quan hành pháp mà các cơ quan lập pháp và tư pháp cũng có thể ban hành quyết định để quản lý hành chính nhà nước.

- Thứ nhất, văn bản quản lý nhà nước mang tính ý chí. Nó biểu hiện bên ngoài quyền lực của cơ quan quản lý nhằm hướng tới lập một trật tự pháp lý theo mục tiêu hoạt động của mình. Văn bản quản lý nhà nước thể hiện ý chí mệnh lệnh của các cơ quan nhà nước, phục vụ cho những hoạt động của Nhà nước nhằm đạt được những mục đích công, lợi ích công, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức.

- Thứ hai, văn bản quản lý nhà nước mang tính chất quyền lực nhà nước. Nó nhằm thể hiện và thực hiện quyền lực công, quyền lực do nhân dân ủy nhiệm cho các cơ quan nhà nước theo quy định của pháp luật. Văn bản quản lý nhà nước đều có giá trị pháp lý nhất định, có hiệu lực bắt buộc thi hành, được Nhà nước bảo đảm thực hiện.

- Thứ ba, văn bản quản lý nhà nước do cơ quan nhà nước ban hành và sửa đổi theo luật định. Văn bản quản lý nhà nước do nhiều cơ quan nhà nước khác nhau ban hành trên cả ba lĩnh vực hoạt động: lập pháp, hành pháp, tư pháp, bằng nhiều thể loại văn bản có giá trị pháp lý khác nhau.

- Thứ tư, văn bản quản lý nhà nước được lập thành một hệ thống thứ bậc chặt chẽ về hiệu lực, thống nhất về nội dung. Đặc điểm này thể hiện sự thống nhất nhưng có phân công giữa các cơ quan quản lý nhà nước, bảo đảm hiệu lực, hiệu quả trong quản lý.

- Thứ năm, văn bản quản lý nhà nước thể hiện kỹ thuật pháp lý trong soạn thảo. Trình tự, thủ tục soạn thảo, ban hành, hình thức của văn bản quản lý nhà nước đều phải tuân theo các quy định của luật pháp. Điều này phụ thuộc vào thẩm quyền, vị trí, chức năng của cơ quan ban hành. Đặc điểm này là yêu cầu cơ bản, bảo đảm tính hợp pháp và hiệu lực của văn bản quản lý nhà nước.

Nhìn chung, các văn bản quản lý nhà nước thường mang một số yếu tố nổi bật đó là yếu tố pháp lý thể hiện sự quản lý lãnh đạo, phản ánh kinh tế- xã hội, văn hóa - lịch sử.

Trong quá trình hoạt động lãnh đạo, quản lý, điều hành các cơ quan nhà nước còn dùng các văn bản hành chính thông thường để báo cáo, chỉ đạo, giao dịch, liên hệ công việc, v.v..

Văn bản hành chính thông thường được sử dụng thường xuyên trong các cơ quan nhà nước, các tổ chức xã hội và các doanh nghiệp nhằm chuyển tải các thông tin từ tổ chức này sang tổ chức khác, phục vụ các quan hệ giao dịch, trao đổi công tác, đề ra yêu cầu để kết hợp cùng nhau giải quyết. Văn bản hành chính thông thường có các hình thức rất đa dạng như công văn, báo cáo, tờ trình, thông báo, thông cáo, biên bản, giấy giới thiệu, giấy đi đường, v.v..

- Công văn (Thư công).

Công văn hành chính là một khái niệm chỉ các văn bản được sử dụng để giải quyết công việc giữa các cơ quan nhà nước với nhau, giữa các cơ quan nhà nước với các tổ chức xã hội, đơn vị kinh tế và các cá nhân; trình với cơ quan cấp trên một dự thảo văn bản, đề án hoặc đề nghị giải quyết một vấn đề cụ thể; nhắc nhở, đôn đốc cấp dưới thực hiện quyết định của cấp trên hoặc giải quyết các đề nghị của cấp dưới.

Căn cứ vào nội dung, các công văn được chia thành: Công văn yêu cầu; công văn trả lời; công văn đôn đốc; v.v.. Các công văn đều có chung cơ cấu hình thức do Nhà nước quy định.

Công điện là hình thức đặc biệt của công văn được sử dụng trong trường hợp khẩn cấp, cần thông tin nhanh một mệnh lệnh (chỉ thị), một quyết định đến một đối tượng thực hiện.

- Đề án. Đề án công tác là văn bản trình bày một dự kiến, một kế hoạch, một nhiệm vụ công tác của cơ quan, đơn vị trong một thời gian nhất định.

- Tờ trình. Tờ trình là một văn bản đề xuất với cấp trên về một vấn đề xin cấp trên phê duyệt, về một chủ trương, một chính sách, một chế độ, v.v..

- Thông cáo. Thông cáo dùng để công bố với nhân dân, với các đối tượng quản lý nhà nước những quyết định, những sự kiện quan trọng thuộc các lĩnh vực đối nội, đối ngoại.

- Báo cáo. Báo cáo dùng để tường thuật, kể lại, thông tin về một sự việc, một vấn đề hoặc một người. Báo cáo có các loại: báo cáo định kỳ, báo cáo đột xuất, báo cáo sơ kết, báo cáo tổng kết, báo cáo hội nghị, báo cáo chuyên đề, v.v..

- Thông báo. Thông báo dùng để thông tin các quyết định của các cơ quan, đơn vị, các kết quả hoạt động của cơ quan, đơn vị và các tin tức mà đối tượng quản lý cần biết.

- Biên bản. Biên bản dùng để ghi lại các sự việc xảy ra, các ý kiến kết luận tại các hội nghị, cuộc họp, ghi chép lại các sự việc xử lý hoặc bàn giao công việc, chức trách.

Ngoài ra trong các cơ quan nhà nước, các tổ chức còn có các loại văn bản hành chính thông dụng khác như: diễn văn, giấy giới thiệu, giấy nghỉ phép, điện báo, phiếu gửi, v.v..

Có một số loại văn bản khác khi ban hành thường đòi hỏi phải có một văn bản quy phạm pháp luật để quy định phạm vi áp dụng và các nội dung ràng buộc đối với chúng. Các văn bản như vậy được gọi là văn bản quy phạm pháp luật phụ, hoặc còn được gọi là văn bản chuyển đổi. Ví dụ, điều lệ, quy chế, nội quy, quy trình, thể lệ, v.v..

- Văn bản quản lý chuyên ngành: Đây là các văn bản phản ánh nét đặc thù của các chuyên ngành (chuyên môn, kỹ thuật). Các văn bản loại này giống các văn bản quản lý khác về thể thức, quy trình soạn thảo, ban hành, nhưng về nội dung chúng tập trung phản ánh đậm nét về các hoạt động mang tính đặc thù về nghiệp vụ chuyên môn - kỹ thuật cụ thể của quản lý nhà nước. Như tài chính, ngân hàng, giáo dục, thống kê, v.v.. Các loại văn bản này nhằm giúp cho các cơ quan chuyên môn thực hiện một số chức năng được Nhà nước giao. Hoặc văn bản trong một số lĩnh vực như: kiến trúc, xây dựng, khoa học công nghệ, địa chất, thủy văn, v.v.. Đó thường là các văn bản về thiết kế, các báo cáo chuyên môn đã được phê duyệt, nghiệm thu và được đưa ra áp dụng trong đời sống.

Như vậy, ở nước ta, trong các sách báo chính trị - pháp lý, trong Hiến pháp và các đạo luật, v.v., khái niệm quyết định quản lý nhà nước thường bị đồng nhất với văn bản quản lý nhà nước. Nhưng thực chất văn bản quản lý nhà nước chỉ là một hình thức thể hiện của quyết định quản lý. Vì quyết định quản lý ngoài hình thức thể hiện bằng văn bản, nó còn thể hiện dưới hình thức khác, như: nói, hành vi, tín hiệu, ký hiệu, biển báo, ám hiệu, v.v..

Khi nghiên cứu hoạt động của các cơ quan nhà nước chúng ta có thể thấy đó là hành động mang tính quyền lực - pháp lý, nhân danh nhà nước, thể hiện ý chí nhà nước. Do đó, mặc dù còn tồn tại nhiều quan niệm khác nhau xung quanh khái niệm quyết định quản lý nhà nước, nhưng có thể thấy rằng các quan điểm đều có một điểm chung căn bản nhất đó là tính quyền lực nhà nước. Mặt khác, quyết định quản lý nhà nước còn thể hiện tính pháp lý. Quyết định quản lý nhà nước sẽ làm phát sinh thay đổi hoặc chấm dứt các quan hệ pháp luật. Đặt ra, sửa đổi, bãi bỏ quy phạm pháp luật hoặc làm thay đổi phạm vi hiệu lực pháp lý của chúng, đặt ra những chủ trương chính sách, nhiệm vụ cơ bản của hoạt động quản lý nhà nước.

Quyết định quản lý nhà nước do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, những người có chức vụ hoặc cơ quan, tổ chức xã hội khi được Nhà nước trao quyền ban hành để thực hiện nhiệm vụ, chức năng quản lý nhà nước. Như vậy, có thể thấy quyết định quản lý nhà nước là kết quả sự thực hiện ý chí quyền lực của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền, những người có chức vụ và các cơ quan, các tổ chức xã hội khi được Nhà nước trao quyền nhằm định ra chủ trương, đường lối, nhiệm vụ lớn có tính chất định hướng trong quản lý nhà nước; hoặc đặt ra, sửa đổi, bãi bỏ các quy phạm pháp luật hay làm thay đổi phạm vi hiệu lực của chúng.

Các cơ quan quản lý nhà nước từ trung ương đến địa phương đều sử dụng các văn bản như là cơ sở pháp lý quan trọng và đều đưa ra các văn bản với các thể loại thích hợp để phục vụ cho hoạt động của cơ quan mình. Các văn bản quản lý nhà nước giúp cho đối tượng quản lý căn cứ vào đó mà thực hiện. Đồng thời, đó cũng là tiêu chí để cơ quan và các nhà lãnh đạo kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ của các đối tượng và tùy theo đó mà xử lý theo pháp luật khi đối tượng vi phạm văn bản quản lý.

Văn bản quản lý nhà nước là phương tiện để xác định và thực hiện các chuẩn mực pháp lý vào quá trình quản lý nhà nước, do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền định ra theo một trình tự, thủ tục và hình thức nhất định do pháp luật quy định, để tổ chức các hoạt động quản lý của Nhà nước, cũng như giải quyết các công việc liên quan đến cá nhân, tổ chức.

Trong hoạt động của mình, cơ quan nhà nước nào cũng phải ban hành văn bản và khối lượng văn bản do các cơ quan nhà nước ban hành ngày càng lớn. Nói cách khác, văn bản quản lý nhà nước là phương tiện quan trọng để bảo đảm thông tin cho quản lý, nó phản ánh kết quả hoạt động quản lý cơ quan, giúp cho ta thấy được sản phẩm của hoạt động đặc thù này.

Văn bản quản lý nhà nước là loại văn bản không chỉ phản ánh thông tin quản lý mà còn thể hiện ý chí, mệnh lệnh của các cơ quan nhà nước đối với đối tượng quản lý nhằm hiện thực hóa các quy định, luật lệ của Nhà nước; là phương tiện để điều chỉnh những quan hệ xã hội thuộc phạm vi quản lý của Nhà nước. Các văn bản hình thành trong hoạt động quản lý và lãnh đạo nói chung (gọi là văn bản quản lý nhà nước) là phương tiện quan trọng để ghi lại và truyền đạt các quyết định quản lý hoặc các thông tin cần thiết hình thành trong quá trình quản lý của các cơ quan nhà nước.

Về hình thức của quyết định hành chính, cũng có quan điểm cho rằng đó không chỉ  là quyết định bằng văn bản mà còn cả những hành vi vật chất của chủ thể ra quyết định. Nhưng trong một số luật thực tại như Luật Khiếu nại, tố cáo hay Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính cho rằng “Quyết định hành chính là quyết định bằng văn bản của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước…”. (Khoản 1 điều 4 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính;  khoản 10, Điều 2 của Luật khiếu nại, tố cáo)

Trong từ điển giải thích từ ngữ luật học của Nhà Xuất bản Công an nhân dann năm 1999 cũng không đề cập tới việc quyết định hành chính phải là quyết định bằng văn bản mà do pháp luật quy định (Quyết định hành chính là kết quả sự thể hiện ý chí quyền lực đơn phương của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, những người có chức vụ, các tổ chức và cá nhân được nhà nước trao quyền, thực hiện trên cơ sở và để thi hành pháp luật, theo trình tự và hình thức do pháp luật quy định hướng tới việc thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính trong lĩnh vực hoặc vấn đề được phân công phụ trách).

Như vậy, một quyết định hành chính phải đảm bảo có đủ 3 yếu tố sau đây:

 - Là quyết định được thể hiện dưới hình thức văn bản hành chính;

 - Là quyết định của cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước, đó là: quyết định của cơ quan quản lý như của các Bộ, các cơ quan ngang Bộ, các cơ quan thuộc Chính phủ, Uỷ ban nhân dân các cấp, các cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân hoặc các chức danh thuộc hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước như Bộ trưởng, giám đốc sở, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp…

 - Là quyết định được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể chẳng hạn, cơ quan hải quan quyết định xử phạt một người nào đó đã có hành vi vi phạm các qui định khi xuất nhập khẩu hàng hoá; Chủ tịch Uỷ ban nhân dân quyết định phá dỡ hàng quán lấn chiếm vỉa hè của một số hộ gia đình làm ảnh hưởng đến trật tự an toàn giao thông…

Về đặc điểm của quyết định hành chính:

Quyết định hành chính là một dạng của quyết định pháp luật nên nó có các đặc điểm chung của quyết định pháp luật như:

- Tính quyền lực nhà nước: Quyết định hành chính vốn để thực thi quyền hành pháp trên cơ sở luật để thi hành luật và thể hiện mệnh lệnh cao, đảm bảo đều phải được thi hành, thậm chí dùng cả những biện pháp cưỡng chế của Nhà nước khi cần thiết để đảm bảo thi hành.

- Tính pháp lý: Do quyết định hành chính là kết quả của sự thể hiện ý chí nhà nước nên quyết định hành chính được ban hành đều có giá trị về mặt pháp lý của nó.

Ngoài ra quyết định hành chính còn có các đặc điểm đặc thù như:

- Tính dưới luật:

- Được nhiều chủ thể ban hành

- Có mục đích và nội dung phong phú.

 

 

Chuyên đề 2:
CÁC LOẠI QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH
THUỘC THẨM QUYỀN BAN HÀNH CỦA CÁC BỘ, NGÀNH

 

Tiến sỹ Đỗ Đức Hồng Hà -

- Văn phòng Bộ Tư pháp

 

I. MỘT SỐ VẤN ĐỀ CHUNG VỀ QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH

Theo quy định tại Điều 2 Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (sửa đổi, bổ sung ngày 05 tháng 4 năm 2006) thì cá nhân, cơ quan nhà nước, tổ chức có quyền khởi kiện vụ án hành chính đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính. Cán bộ, công chức có quyền khởi kiện vụ án hành chính đối với quyết định kỷ luật buộc thôi việc... Về nguyên tắc chung, đối tượng xét xử của Tòa hành chính là quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước và của người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật. Để tiếp cận và hiểu được quyết định hành chính nào là đối tượng xét xử của Tòa hành chính, chúng tôi xin đưa ra một số dấu hiệu của quyết định hành chính để cùng trao đổi.

Căn cứ vào Điều 4 và 12 của Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (đã được sửa đổi, bổ sung ngày 05 tháng 4 năm 2006) thì quyết định hành chính là quyết định bằng văn bản của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính. Như vậy, theo khái niệm này thì quyết định hành chính là đối tượng xét xử của Tòa hành chính khi nó thỏa mãn những dấu hiệu sau đây:

Một là, quyết định hành chính đó phải là quyết định hành chính cá biệt: Trên cơ sở quyết định quy phạm, quyết định cá biệt được ban hành nhằm mục đích hướng đến việc các chủ thể pháp luật hành chính thực hiện được các quyền cũng như nghĩa vụ trên các lĩnh vực của đời sống xã hội. Vì vậy, đây là hoạt động thường xuyên và cũng nhờ có quyết định này mà pháp luật được thi hành. Vốn dĩ, là một quyết định để áp dụng quy phạm pháp luật vì thế nó có đặc trưng riêng của một quyết định cá biệt, như: Được áp dụng một lần cho một hoặc một số đối tượng cụ thể. Các quyết định cá biệt được ban hành trên cơ sở của quyết định chủ đạo cũng như quyết định quy phạm nhằm mục đích để các chủ thể có thẩm quyền giải quyết các công việc cụ thể trên từng lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước. Chính vì vậy, quyết định cá biệt sẽ trực tiếp làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt một quan hệ pháp luật hành chính cụ thể. Như vậy, quyết định hành chính là đối tượng xét xử của Tòa hành chính phải là quyết định cá biệt. Tức là, quyết định áp dụng pháp luật vào một trường hợp cụ thể và được áp dụng một lần đối với một hoặc nhiều đối tượng khác nhau.

Hai là, quyết định hành chính đó phải tác động trực tiếp đến quyền và lợi ích của công dân. Khi ban hành quyết định hành chính để giải quyết những công việc cụ thể trong quản lý hành chính, để áp dụng pháp luật vào các trường hợp cụ thể. Cơ quan hành chính hoặc người có thẩm quyền đã ban hành quyết định hành chính, nhưng việc ban hành quyết định này đã ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức. Tức là, làm phát sinh tranh chấp giữa cá nhân, tổ chức với cơ quan nhà nước về quyết định hành chính.

Ba là, quyết định hành chính đó phải là quyết định hành chính lần đầu. Ngoài những quyết định hành chính được cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành lần đầu trong khi giải quyết, xử lý những việc cụ thể thuộc thẩm quyền của mình, thì những quyết định hành chính được ban hành thuộc một trong các trường hợp sau đây cũng được coi là quyết định hành chính lần đầu (NQ số 04/2006/NQ-HĐTP ngày 04 tháng 08 năm 2006).

+ Trường hợp 1: Sau khi ban hành quyết định hành chính nhưng chưa có khiếu nại, cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước đã ban hành quyết định hành chính đó lại ban hành một quyết định hành chính khác thay thế quyết định hành chính trước, thì quyết định mới được ban hành này là quyết định hành chính lần đầu.

+ Trường hợp 2: Sau khi ban hành quyết định hành chính nhưng chưa có khiếu nại, cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước đã ban hành quyết định hành chính đó ban hành một quyết định hành chính khác sửa đổi, bổ sung một số điểm của quyết định hành chính trước, thì phần của quyết định hành chính trước không bị sửa đổi, hủy bỏ và quyết định sửa đổi, bổ sung một số điểm của quyết định hành chính trước đều là quyết định hành chính lần đầu.

Cần lưu ý là đối với hai trường hợp trên đây, nếu các quyết định sau được ban hành sau khi cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước đã nhận được đơn khiếu nại và các quyết định đó là kết quả giải quyết khiếu nại, thì các quyết định sau là quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu mà không phải là quyết định hành chính lần đầu.

+ Trường hợp 3:Sau khi Tòa án nhân dân có thẩm quyền giải quyết vụ án hành chính ra quyết định hủy một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính bị khởi kiện, giao cho cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước giải quyết lại vụ việc đối với một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính đã bị hủy và kết quả giải quyết lại là cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước đã ra quyết định hành chính mới, thì quyết định mới này là quyết định hành chính lần đầu.

+ Trường hợp 4: Sau khi người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai ra quyết định giải quyết khiếu nại và người có quyết định hành chính đã ra quyết định hành chính sửa đổi một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính đó, thì quyết định hành chính sửa đổi một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính trước và phần của quyết định hành chính trước không bị sửa đổi đều là quyết định hành chính lần đầu.

Ví dụ: Chủ tịch Ủy ban nhân dân phường T, quận H, thành phố H ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính đối với ông A với hình thức xử phạt chính là phạt tiền 400.000 đồng và hình thức xử phạt bổ sung là buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu bị thay đổi do vi phạm hành chính gây ra. Ông A khiếu nại đối với quyết định xử phạt vi phạm hành chính này và Chủ tịch Ủy ban nhân dân phường T đã ra quyết định giải quyết khiếu nại kết luận giữ nguyên quyết định xử phạt vi phạm hành chính của mình.

Ông A khiếu nại đến Chủ tịch Ủy ban nhân dân quận H, thành phố H. Chủ tịch Ủy ban nhân dân quận H ra quyết định giải quyết khiếu nại kết luận nội dung khiếu nại là đúng một phần đối với quyết định về hình thức xử phạt bổ sung và yêu cầu Chủ tịch Ủy ban nhân dân phường T sửa đổi quyết định đó.
Chủ tịch Ủy ban nhân dân phường T ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính mới sửa đổi hình thức xử phạt bổ sung, buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu bị thay đổi do vi phạm hành chính gây ra bằng buộc thực hiện biện pháp khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường do vi phạm hành chính gây ra.

Trong trường hợp này quyết định xử phạt vi phạm hành chính trước với hình thức xử phạt chính là phạt tiền 400.000 đồng và quyết định xử phạt vi phạm hành chính sau với hình thức xử phạt bổ sung là buộc thực hiện biện pháp khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường do vi phạm hành chính gây ra của Chủ tịch Ủy ban nhân dân phường T đều là quyết định hành chính lần đầu.

Các quyết định hành chính nếu hội đủ ba dấu hiệu trên mà xâm phạm đến các quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức và họ yêu cầu bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình thì được coi là đối tượng xét xử của Tòa hành chính. Tuy nhiên, trên thực tế có những quyết định hành chính bất hợp pháp nhưng chưa gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức thì thường không bị cá nhân, tổ chức khiếu nại, do đó không có vụ án hành chính để xét xử. Ví dụ: Một số cơ quan tự ý chia đất cho cán bộ công nhân viên làm nhà ở (đất này thuộc diện đất an ninh quốc phòng, không được chia cho cán bộ công nhân viên làm nhà). Trong trường hợp này, mặc dù việc tự ý chia đất là bất hợp pháp, nhưng lại có lợi cho cán bộ công nhân viên, nên họ không khiếu kiện.

Bên cạnh đó, pháp luật hiện hành còn đề cập đến các trường hợp đặc biệt như giải quyết tranh chấp đất đai, mặc dù là quyết định hành chính, nếu xâm hại quyền, lợi ích chính đáng của cá nhân, tổ chức thì họ không khiếu kiện ra Tòa hành chính mà được giải quyết tại cơ quan hành chính.

Tóm lại, quyết định hành chính là đối tượng xét xử của Tòa hành chính phải thỏa mãn các dấu hiệu nêu trên. Tuy nhiên, để Tòa hành chính thụ lý và xét xử thì người khởi kiện phải thực hiện đúng quy định của Luật tố tụng hành chính: Quá trình tài phán hành chính phải trải qua giai đoạn tiền tố tụng và giai đoạn tố tụng, tức là người khởi kiện phải khiếu nại với cơ quan hành chính đã ban hành quyết định và nếu cơ quan hành chính không giải quyết hoặc giải quyết nhưng chưa thỏa đáng thì mới khởi kiện ra Tòa án hoặc khiếu nại lên cấp trên của cơ quan hành chính đó. Người khởi kiện phải thực hiện đúng quy định này thì Tòa án mới xem xét và giải quyết đối với quyết định hành chính bị khởi kiện.

II. NGUYÊN TẮC, THỦ TỤC SỬA ĐỔI QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH[9]

Trong thực tế, việc sửa đổi một quyết định hành chính cá biệt bị khiếu nại theo luật khiếu nại, tố cáo (LKNTC) là bình thường. Lê -nin từng nói: người thông minh không phải không mắc sai lầm, người nào sai lầm mà không nặng lắm mà biết sửa chữa nhanh chóng thì người đó là người thông minh. Về mặt pháp lý, việc sửa đổi phải tuân theo nguyên tắc, trình tự, thủ tục luật định rất nghiêm ngặt. Nếu làm đúng, sự việc được khắc phục đơn giản và tốt hoặc ngược lại, nếu làm sai sẽ dẫn đến hậu quả là: không sửa được sai mà có khi lại mắc sai tiếp, vô hình chung làm cho sự việc phức tạp ra, xấu đi và tất nhiên ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của đối tượng điều chỉnh trong quyết định cũng như ảnh hưởng đến pháp chế XHCN.

Ví dụ: Vụ việc khiếu nại, người giải quyết khiếu nại kéo dài thời gian giải quyết, để quá hạn hàng tháng, thậm chí hàng năm mới ra quyết định giải quyết (gọi là bị ngâm tôm) quyết định này không hợp pháp vì vi phạm thời hạn ban hành. Trường hợp lúc thuộc thẩm quyền của mình thì không sửa, đến khi chuyển lên trên rồi, cấp trên đang thụ lý giải quyết theo thủ tục tiếp theo, cấp dưới vẫn xin về để sửa hoặc cấp trên đẩy xuống để cấp dưới sửa "cứu sai" cho cấp dưới (gọi là chơi nhầm sân) quyết định này cũng không hợp pháp, vi phạm thẩm quyền. Có trường hợp quyết định hành chính đã thi hành xong hoặc chấm dứt hiệu lực thi hành rồi mà vẫn mang ra sửa (gọi là chết rồi vẫn cho uống thuốc) quyết định này không hợp lý vì nó không có nghĩa... Thực tế đây là  những vấn đề đặt ra bức xúc cả phương diện lý luận cũng như thực tiễn. Trong bài viết này chúng tôi xin trao đổi ý kiến về những yêu cầu cần nắm vững khi sửa quyết định hành chính theo luật KNTC hiện hành.

Như chúng ta đã biết, nếu so sánh giữa hoạt động xét xử của toà án với hoạt động ban hành quyết định của cơ quan hành chính thì thấy rằng: về nguyên tắc, thẩm phán không thể tự sửa bản án hay quyết định của mình mà nếu có thiếu sót thì phải do toà án cấp trên sửa hay huỷ án theo quy định của pháp luật tố tụng.

Nhưng đối với cơ quan hành chính thì lại khác, do đặc thù của hoạt động chấp hành và điều hành; với quyết định hành chính cá biệt, loại này do cá nhân có thẩm quyền ban hành, vì vậy dễ mắc sai sót cho nên pháp luật cho phép người ban hành quyết định hành chính được quyền xem xét lại để tự sửa hoặc thu hồi quyết định của mình nếu có căn cứ cho rằng quyết định đó không phù hợp. Tuy nhiên, quyền này cũng không phải là vô hạn mà theo quy định của pháp luật hiện hành, quyền này có những giới hạn không thể nào vượt qúa được. Do đó khi thực hiện không được quên những yêu cầu như sau:

Thứ nhất, yêu cầu về thời hạn:

Quyền sửa hay rút lại quyết định hành chính của mình được giới hạn bởi thời gian khiếu nại cộng với thời gian giải quyết khiếu nại lần đầu theo luật khiếu nại, tố cáo (LKNTC) là: 90 ngày khiếu nại và nhiều nhất 45 ngày giải quyết khiếu nại (ở vùng sâu, vùng xa không quá 60 ngày) kể từ ngày thụ lý tổng cộng là 135 ngày (đối với vùng sâu, vùng xa là 150 ngày).

Quyền của người giải quyết khiếu nại lần hai theo LKNTC là: 30 ngày (vùng sâu, vùng xa 45 ngày) khiếu nại và nhiều nhất 60 ngày giải quyết khiếu nại (vùng sâu, vùng xa 70 ngày) giải quyết khiếu nại kể từ ngày thụ lý tổng cộng là 75 ngày (đối với vùng sâu, vùng xa là  90 ngày).

Quyền của người giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật cũng không quá 12 tháng kể từ ngày quyết định có hiệu lực thi hành. Duy nhất chỉ có Thủ tướng Chính phủ, quyền này mới không bị hạn chế như quy định tại điều 28 LKNTC: khi phát hiện có hành vi vi phạm pháp luật gây thiệt hại đến lợi ích của nhà nước, quyền lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức...

Đối với quyết định kỷ luật cán bộ, công chức thời hạn trên ngắn hơn rất nhiều bởi lẽ việc kỷ luật cán bộ, công chức mang tính chất nội bộ của cơ quan hành chính cụ thể: quyền sửa đổi hoặc huỷ bỏ quyết định kỷ luật bị khiếu nại đối với  lần đầu là: 15 ngày khiếu nại cộng 30 ngày (việc phức tạp 45 ngày) giải quyết khiếu nại tổng cộng là 45 ngày (việc phức tạp 60 ngày). Đối với lần giải quyết tiếp theo là: 10 ngày khiếu nại cộng 30 ngày (việc phức tạp 45 ngày) giải quyết khiếu nại, tổng cộng là 40 ngày (việc phức tạp 55 ngày).

Để chốt lại cho rõ và cũng mở thêm một thời gian ngắn nữa cho người giải quyết khiếu nại, điều 46 LKNTC sửa đổi bổ sung năm 2005 quy định: "Trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày hết thời hạn giải quyết quy định tại điều 43 của LKNTC mà khiếu nại không được giải quyết" thì người khiếu nại "có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại toà án; đối với vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn thì thời hạn nói trên có thể kéo dài hơn, nhưng không quá 45 ngày". Nếu hết thời hạn mà khiếu nại không được giải quyết có đủ dấu hiệu: "cố tình trì hoãn việc giải quyết khiếu nại, tố cáo" thì người giải quyết khiếu nại còn bị xử lý theo điều 96 LKNTC.

Thứ hai, yêu cầu về thẩm quyền:

Sau khi ra quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu (chính xác là từ khi người khiếu nại nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu) thì người ra quyết định hành chính hoặc ra quyết định kỷ luật đối với cán bộ, công chức hết quyền sửa hoặc huỷ bỏ quyết định của mình vì thẩm quyền này đã được pháp luật giao cho người giải quyết tiếp theo (xem điều 20k2; 22k2; 23k2,3; 25k2,3 LKNTC).

Thứ ba, yêu cầu về hiệu lực (đối với quyết định xử phạt hành chính, quyết định kỷ luật):

Đối với quyết định xử phạt hành chính tại điều 11 khoản 1 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính quy định: "Cá nhân, tổ chức bị xử phạt vi phạm hành chính, nếu qua một năm, kể từ ngày chấp hành xong quyết định xử phạt hoặc từ ngày hết thời hiệu thi hành quyết định xử phạt mà không tái phạm thì được coi như chưa bị xử phạt vi phạm hành chính".

Đối với quyết định kỷ luật cán bộ, công chức tại điều 6 khoản 2 Nghị định số 97/1998/NĐ-CP ngày 17/11/1998 về xử lý kỷ luật và trách nhiệm vật chất đối với công chức, cũng theo điều 26 khoản 1 nghị định số 35/2005/NĐ-CP về xử lý cán bộ, công chức thì: "Sau 12 tháng kể từ ngày có quyết định kỷ luật, nếu cán bộ, công chức không tái phạm hoặc không có những vi phạm đến mức phải xử lý kỷ luật, thì đương nhiên được chấm dứt hiệu lực của quyết định kỷ luật". Như một lẽ mặc nhiên bất thành văn, khi quyết định hành chính ở những giai đoạn: chấp hành xong, hết thời hiệu thi hành, chấm dứt hiệu lực của quyết định kỷ luật thì không chỉ người ra quyết định mà cả cấp trên cũng không còn quyền sửa, thay đổi, rút hoặc huỷ bỏ quyết định nữa vì việc làm này trở thành vô nghĩa. Trường hợp này pháp luật quy định giải quyết theo cơ chế đặc biệt mà thẩm quyền thuộc Thủ tướng Chính phủ.    

Thứ tư, yêu cầu về trình tự, thủ tục:

Như chúng ta đã biết, việc kỷ luật là vấn đề hệ trọng liên quan trực tiếp đến quyền con người, đến sinh mệnh chính trị của một cán bộ, công chức cách mạng vì vậy, phải hết sức thận trọng. Chính vì lẽ đó mà pháp luật quy định về nguyên tắc, thủ tục rất chặt chẽ, rõ ràng. Trong thực tế, chỉ cần sai sót một khâu nào đó trong quy trình thủ tục, các bước tiến hành đều có thể ảnh hưởng nghiêm trọng đến nội dung. Tại điều 40 Pháp lệnh Cán bộ, công chức quy định: "việc kỷ luật cán bộ, công chức phải được hội đồng kỷ luật của cơ quan, tổ chức sử dụng cán bộ, công chức xem xét và đề nghị cơ quan, tổ chức có thẩm quyền quyết định". Mặt khác, tại điểm 4 mục B phần III Thông tư 05/1999/TT-TCCP ngày 27/3/1999 quy định "Trường hợp ý kiến của hội đồng kỷ luật khác với ý kiến của người ra quyết định (hoặc cơ quan thoả thuận) mà sau khi thảo luận không thống nhất thì người ra quyết định (hoặc cơ quan thoả thuận) quyết định và chịu trách nhiệm về quyết định của mình". Nghĩa là điều luật quy định khi có ý kiến khác nhau ở giai đoạn ra quyết đinh kỷ luật thì phải thoả thuận quy định này bắt buộc cả ở giai đoạn ra quyết định giải quyết khiếu nại nếu người giải quyết khiếu nại sửa có nội dung khác với ý kiến của hội đồng kỷ luật, tuy nhiên pháp luật cần quy định rõ hơn loại nội dung nào cần thoả thuận, nội dung nào tự quyết và chịu trách nhiệm.

Sửa đổi, thay đổi quyết định hành chính khi phát hiện có thiếu sót là việc làm cần thiết, thường xuyên. Tuy nhiên, bảo đảm những yêu cầu trên là những đòi hỏi thuộc về nguyên tắc, thủ tục mà pháp luật đã quy định.

         

Chuyên đề 3:
KINH NGHIỆM MỘT SỐ BỘ, NGÀNH VỀ XÂY DỰNG, BAN HÀNH VÀ TRIỂN KHAI THỰC HIỆN CÁC QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH

 

Nguyễn Đình Thơ -

- Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

 

1.  Một số vấn đề chung về quyết định hành chính của Bộ, cơ quan ngang bộ

Quyết định hành chính là quyết định bằng văn bản của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính.

Như vậy, đặc điểm của quyết định hành chính là:

Một là, quyết định hành chính đó phải là quyết định cá biệt: Trên cơ sở các văn bản quy phạm pháp luật, quyết định hành chính được ban hành nhằm mục đích hướng đến việc các chủ thể pháp luật hành chính thực hiện được các quyền cũng như nghĩa vụ trên các lĩnh vực của đời sống xã hội. Vì vậy, đây là hoạt động thường xuyên và cũng nhờ có quyết định này mà pháp luật được thi hành. Vốn dĩ, là một quyết định để áp dụng quy phạm pháp luật vì thế nó có đặc trưng riêng của một quyết định cá biệt, như: Được áp dụng một lần cho một hoặc một số đối tượng cụ thể. Các quyết định hành chính được ban hành trên cơ sở của quyết định chủ đạo cũng như quyết định quy phạm nhằm mục đích để các chủ thể có thẩm quyền giải quyết các công việc cụ thể trên từng lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước. Chính vì vậy, quyết định cá biệt sẽ trực tiếp làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt một quan hệ pháp luật hành chính cụ thể.

Hai là, quyết định hành chính có tác động trực tiếp đến các cơ quan nhà nước khác, các đơn vị trực thuộc trong nội bộ cơ quan, tổ chức mình và quyền và lợi ích của công dân. Khi ban hành quyết định hành chính để giải quyết những công việc cụ thể trong quản lý hành chính, để áp dụng pháp luật vào các trường hợp cụ thể. Cơ quan hành chính hoặc người có thẩm quyền đã ban hành quyết định hành chính, nhưng việc ban hành quyết định này đã ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức.

Các quyết định hành chính được Bộ, cơ quan ngang bộ ban hành như: các quyết định nâng lương, quyết định bổ nhiệm, miễn nhiệm, khen thưởng, kỷ luật cán bộ công chức, quyết định xử phạt vi phạm hành chính, quyết định giải quyết khiếu nại, tố cáo…

2. Kinh nghiệm một số bộ, ngành về xây dựng, ban hành và triển khai các quyết định hành chính.

2.1. Kinh nghiệm soạn thảo, ban hành quyết định hành chính

Việc xây dựng, ban hành các quyết định hành chính tại một bố Bộ, ngành thường phải trải qua một quy trình nhất định. Quy trình đó về cơ bản cũng có một số giai đoạn giống với việc ban hành văn bản QPPL của Bộ, tuy nhiên với một thủ tục rút gọn hơn.

Khi tham khảo quy trình soạn thảo, ban hành quyết định hành chính tại Bộ Xây dựng và Bộ Giáo dục và đào tạo thì các bước để xây dựng, ban hành quyết định hành chính thường diễn ra như sau:

Đề xuất soạn thảo quyết định hành chính

Các đơn vị thuộc Bộ (gồm các Vụ, các cục) chủ động đề xuất chương trình hàng tuần, hàng tháng soạn thảo các văn bản thuộc lĩnh vực cơ quan, đơn vị mình phụ trách hoặc các văn bản do Bộ trưởng giao soạn thảo.

Đối với việc soạn thảo các quyết định hành chính liên quan đến giải quyết khiếu nại, tố cáo thì Hồ sơ, mẫu biểu, hình thức văn bản soạn thảo được quy định tại Pháp lệnh về khiếu nại, tố cáo hiện hành.

Vụ được Lãnh đạo Bộ giao chủ trì giải quyết khiếu nại, tố cáo về lĩnh vực mình phụ trách tiếp nhận hồ sơ, nghiên cứu và lấy ý kiến của các Vụ liên quan (nếu thấy cần thiết), sau đó tổng hợp ý kiến để hoàn thiện văn bản, đồng thời chịu trách nhiệm về nội dung và hình thức của văn bản.

Tham gia ý kiến về mặt pháp lý đối với quyết định hành chính.

Thủ trưởng cơ quan chủ trì soạn thảo chịu trách nhiệm về nội dung, hình thức, chất lượng của văn bản do cơ quan mình soạn thảo. Có một số quyết định hành chính quan trọng thì bắt buộc phải có sự tham gia của Vụ Pháp chế. Chẳng hạn với Bộ Xây dựng thì các quyết định hành chính liên quan đến giải quyết khiếu nại, tố cáo; các quyết định hành chính liên quan đến công tác giám định chất lượng xây dựng công trình…và các văn bản khác khi có yêu cầu của Lãnh đạo Bộ yêu. 

Ban hành quyết định hành chính

Sau khi hoàn thiện, văn bản được chuyển qua Văn phòng Bộ để trình ký. Các quyết định hành chính do Bộ trưởng ban hành ngoài việc gửi đến các cơ quan có liên quan phải gửi cho cơ quan chủ trì soạn thảo, Văn phòng Bộ và Vụ Pháp chế (đối với các văn bản mà Vụ Pháp chế đã tham gia ý kiến về mặt pháp lý)./.

Tuy nhiên, cũng có nhiều quyết định hành chính không nhất thiết phải qua một quy trình như trên khi những quyết định hành chính đó thông thường đã có mẫu in sẵn được quy định trong từng văn bản pháp luật chuyên ngành cụ thể như mẫu quyết định xử phạt vi phạm hành chính, quyết định nâng lương cho cán bộ, công chức….

2.2. Thẩm quyền ban hành quyết định hành chính

Tại Bộ Xây dựng, việc ban hành các quyết định hành chính được thực hiện bởi Bộ trưởng Bộ Xây dựng hoặc Cục trưởng hoặc Vụ trưởng Vụ Tổ chức cán bộ nếu được Bộ trưởng ủy quyền.

Bộ trưởng Bộ Xây dựng thường ký các quyết định hành chính sau đây: quyết định tuyển dụng, điều động, biệt phái cán bộ, công chức; quyết định bổ nhiệm lãnh đạo cấp vụ hoặc lãnh đạo cấp phòng thuộc Vụ; quyết định nâng lương đối với Công chức là chuyên viên chính, chuyên viên cao cấp; quyết định phê duyệt đề án, đề tài; quyết định khen thưởng, kỷ luật cán bộ, công chức; quyết định giải quyết khiếu nại, tố cáo đối với cán bộ thuộc thẩm quyền quản lý của Bộ trưởng.

Các Cục trưởng như Cục trưởng Cục quản lý nhà và thị trường bất động sản, Cục Giám định chất lượng công trình ký quyết định bổ nhiệm lãnh đạo cấp phòng thuộc Cục, ký quyết định quy định chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của các phòng trực thuộc; ký một số quyết định thuộc lĩnh vực quản lý nhà  nước của Cục khi được Bộ trưởng Bộ Xây dựng ủy quyền.

Vụ trưởng Vụ Tổ chức cán bộ được Bộ trưởng Bộ Xây dựng ủy quyền ký quyết đinh nâng lương thường xuyên đối với các công chức ở ngạch chuyên viên, ký quyết định cho công chức tham gia học các lớp đạo tạo trong nước có thời gian dưới 3 tháng và một số quyết định khác khi được Bộ trưởng Bộ Xây dựng ủy quyền.

2.3. Kinh nghiệm để triển khai hiệu quả quyết định hành chính

Trong đa số các loại quyết định hành chính của Bộ, ngành thì các quyết định hành chính liên quan đến giải quyết khiếu nại, tố cáo là loại quyết định hành chính có tỷ lệ thi hành xong thấp nhất. Nguyên nhân là do những quyết định này thường không được người khiếu nại, tố cáo đồng ý mà thường có xu hướng khiếu nại, tố cáo tiếp (hoặc lên cấp trên hoặc tiếp tục khiếu nại, tố cáo với chính người đã ra quyết định).

Để triển khai hiệu quả các quyết định hành chính liên quan đến giải quyết khiếu nại, tố cáo, theo Bộ Xây dựng, trước hết cần phải nâng cao nhận thức của người khiếu nại, tố cáo về chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước đối với lĩnh vực mà người khiếu nại, tố cáo đang theo đuổi.

Khi soạn thảo, ban hành các quyết định hành chính liên quan đến khiếu nại, tố cáo hoặc những quyết định hành chính liên quan đến quyền và lợi ích của người dân và doanh nghiệp thì cần thiết phải có sự tham gia ý kiến của Vụ Pháp chế trước khi quyết định được ký ban hành. Việc tham gia của Vụ Pháp chế là để đảm bảo về mặt pháp luật rằng quyết định đó được ban hành phù hợp với văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và phù hợp với văn bản của Bộ đã được ban hành trước đó. Mục đích là để tránh việc khiếu nại, tố cáo kéo dài do chính quyết định đó mang lại.

3. Những kiến nghị cụ thể để nâng cao chất lượng soạn thảo, ban hành và triển khai các quyết định hành chính của Bộ, cơ quan ngang bộ.

Để nâng cao chất lượng soạn thảo, ban hành quyết định hành chính của Bộ, cơ quan ngang bộ, cần phải thực hiện tốt các nhiệm vụ sau:

Thứ nhất, cần phải thu thập, xử lý thông tin và cảnh báo sớm về vấn đề cần quyết định. Có nghĩa là trước khi giải quyết một vấn đề gì (ví dụ ra quyết định giải quyết khiếu nại, tố cáo thì việc đầu tiên cần phải làm đó là thu thập đầy đủ các thông tin về vụ việc mà cơ quan mình phải giải quyết xem nguồn gốc xảy ra khiếu nại, tố cáo ở đâu, do bất cập của hệ thống văn bản pháp luật hiện hành, do cơ quan trước đó đã giải quyết mà chưa được sự đồng thuận của đối tượng chịu sự tác động của văn bản hay do nhận thức của người khiếu nại, tố cáo). Và cần thiết phải xác định trước văn bản do cấp mình ban hành trong tương lai sẽ có tác động như thế nào đối với đối tượng chịu sự tác động cuả văn bản, liệu xảy ra tình trạng còn tiếp tục khiếu nại, tố cáo nữa hay thôi…

Thứ hai, phải đảm bảo tham khảo đầy đủ ý kiến của cơ quan và ban, ngành có liên quan tới vấn đề đang quan tâm. Điều này rất quan trọng trong việc ra quyết định hành chính. Như kinh nghiệm của Bộ Xây dựng cho thấy, khi giải quyết khiếu nại, tố cáo, ví dụ như giải quyết khiếu nại tố cáo liên quan đến cấp giấy phép xây dựng thì bên cạnh nhiệm vụ chính là của cơ quan quản lý về cấp giấy phép xây dựng, việc tham gia có ý kiến của Vụ Pháp chế là việc làm cần thiết. Việc tham gia ý kiến của Vụ pháp chế để đảm bảo về mặt pháp lý rằng quyết định đó được ban hành đúng thẩm quyền, đúng pháp luật…

Thứ ba, xem xét thận trọng trước khi đưa ra các quyết định hành chính

Việc ban hành quyết định hành chính phải dựa trên cơ sở của các văn bản QPPL hiện hành và tính đến yếu tố lợi ích của người nhận quyết định; thậm chí trong một số trường hợp phải tính đến các phong tục, tập quán của đối tượng chịu sự điều chỉnh của quyết định hành chính.

Thứ tư, ghi chép và phổ biến các quyết định hành chính

Một quyết định hành chính được ban hành bao giờ cũng phải có số văn bản cụ thể, Số văn bản này là căn cứ để văn thư cơ quan ra quyết định lưu văn bản; đồng thời, tùy loại quyết định hành chính mà có cách thức phổ biến khác nhau để nhằm mục đích việc ban hành quyết định hành chính có hiệu quả. Chẳng hạn với một quyết định bổ nhiệm lãnh đạo cấp Vụ, cần tổ chức cho toàn thể cán bộ, công chức của Vụ đó nghe và lãnh đạo Bộ hoặc lãnh đạo Vụ Tổ chức cán bộ khi được Bộ trưởng ủy quyền trao quyết định. Làm như vậy quyết định đó sẽ cảm thấy có sức mạnh hơn nếu chỉ chuyển quyết định đó qua con đường công văn hành chính thông thường.

Thứ năm, giám sát quá trình thực hiện các quyết định hành chính và theo dõi sát các bước tiến triển tiếp theo.

Việc giám sát quá trình thực hiện quyết định hành chính là một bước quan trọng, thông qua công tác giám sát, những sai sót trong quyết định hành chính sẽ được bộc lộ để cơ quan, hay cá nhân có thẩm quyền ra quyết định hành chính có thể điều chỉnh cho phù hợp.

 

Chuyên đề 4:
THẨM QUYỀN BAN HÀNH QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH
CỦA BỘ TƯ PHÁP

 

Nguyễn Ngọc Quang -

- Vụ Pháp luật hình sự - hành chính

 

Trong quản lý nhà nước, quyền lực nhà nước được thực hiện chủ yếu thông qua hoạt động của bộ máy nhà nước trên các lĩnh vực lập pháp, hành pháp và tư pháp. Một trong những biểu hiện của việc thực hiện quyền lực nhà nước và để bộ máy nhà nước vận hành một cách hiệu quả thì các cơ quan nhà nước ban hành các quyết định pháp luật. Quyết định pháp luật bao gồm những quyết định của cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp, trong đó có quyết định hành chính. Vì vậy, việc nghiên cứu về quyết định hành chính nói chung và thẩm quyền ban hành quyết định hành chính nói riêng có ý nghĩa quan trọng trong công tác quản lý nhà nước của các Bộ, ngành nói chung và Bộ Tư pháp nói riêng. Do đó, việc nghiên cứu về thẩm quyền ban hành quyết định hành chính của Bộ Tư pháp, đề xuất các giải pháp để ban hành đúng thẩm quyền các quyết định hành chính nhằm thực hiện tốt chức năng quản lý nhà nước của Bộ là cần thiết.

I. Khái niệm “thẩm quyền”, khái niệm “quyết định hành chính” và thẩm quyền chung của Bộ Tư pháp

1. Khái niệm thẩm quyền:  Thẩm quyền là một khái niệm quan trọng, trung tâm của khoa học pháp lý. Có thể nói, không có thuật ngữ nào được sử dụng phổ biến trong pháp luật như thuật ngữ “thẩm quyền”. Tuy nhiên, trong các văn bản pháp luật không có định nghĩa khái niệm thẩm quyền, mặc dù thực chất vấn đề là quy định về thẩm quyền.

Thuật ngữ "thẩm quyền" bắt nguồn từ tiếng La tinh "competentia" có hai nghĩa là: 1) Phạm vi các quyền hạn của cơ quan hoặc người có chức vụ nào đó; 2) Phạm vi những kiến thức và kinh nghiệm mà ai đó có.

Theo quan điểm của một số học giả Xô Viết, nơi đã có nhiều công trình nghiên cứu một cách công phu, toàn diện và sâu sắc về khái niệm “thẩm quyền” thì do trong các văn bản pháp luật Xô Viết thường có các chương hoặc các điều về “nhiệm vụ”, nên trong khoa học pháp lý Xô Viết có quan điểm cho rằng “phạm vi các nhiệm vụ” của cơ quan là một trong các yếu tố của thẩm quyền cơ quan. Theo đó, khái niệm thẩm quyền bao hàm các nhiệm vụ và các quyền hạn, tức là các quyền và nghĩa vụ. Cũng có quan điểm lại cho rằng “chức năng quản lý” được trao cho cơ quan là yếu tố của thẩm quyền, theo đó thẩm quyền bao hàm: một là, các chức năng, hai là, các quyền và nghĩa vụ hoặc là quyền hạn. Quan điểm khác lại cho rằng thẩm quyền là tổng thể tất cả quyền, nghĩa vụ (quyền hạn) và trách nhiệm. Theo cách hiểu của quan điểm này thì thẩm quyền là “mảnh sân riêng” và khi pháp luật quy định cho một cơ quan nào đó thực hiện một chức năng nào đó, tức là đã trao cho nó quyền và đồng thời là nghĩa vụ thực hiện chức năng đó. Tóm lại, chức năng không phải là yếu tố của thẩm quyền, mà các quyền và nghĩa vụ thực hiện các chức năng mới là yếu tố của thẩm quyền.

Từ các quan điểm và khái niệm trên có thể hiểu một cách cơ bản thẩm quyền là tổng thể tất các quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm để thực hiện các chức năng được quy định trong một phạm vi nhất định. Như vậy, có thể nói đề cập đến thẩm quyền là đề cập tới: (1) chức năng; (2) trách nhiệm, các quyền và nghĩa vụ; (3) phạm vi.

2. Khái niệm quyết định hành chính

 Trong khoa học và trong thực tiễn tồn tại nhiều quan niệm khác nhau về khái niệm quyết định hành chính. Theo Từ điển giải thích thuật ngữ luật học (Nhà xuất bản Công an nhân dân -1999) thì quyết định hành chính được hiểu là: “Kết quả sự thể hiện ý chí quyền lực đơn phương của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, những người có chức vụ, các tổ chức và cá nhân được nhà nước trao quyền, được thực hiện trên cơ sở và để thi hành pháp luật, theo trình tự và hình thức do pháp luật quy định hướng tới việc thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính trong lĩnh vực hoặc vấn đề được phân công phụ trách”.

Trong Giáo trình Nhập môn hành chính do Phó tiến sĩ Đinh Văn Mậu và Phó tiến sĩ Phạm Hồng Thái chủ biên (Nhà xuất bản Thành phố Hồ Chí Minh – 1996), quyết định hành chính được hiểu là: “Kết quả của sự thể hiện ý chí đơn phương của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, (những người có chức vụ), trên cơ sở và để thi hành luật có nội dung, theo trình tự và hình thức do pháp luật quy định làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt các quan hệ pháp luật hành chính cụ thể, đặt ra, sửa đổi, bãi bỏ quy phạm pháp luật hành chính hoặc làm thay đổi hiệu lực pháp lý của chúng; đặt ra những chủ trương, chính sách, nhiệm vụ của hoạt động quản lý Nhà nước”.

 Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam (Trường Đại học Luật Hà Nội, 2006) thì nhấn mạnh và giải thích rõ hơn: “Quyết định hành chính là một dạng của quyết định pháp luật, nó là kết quả sự thể hiện ý chí quyền lực của nhà nước thông qua những hành vi của các chủ thể được thực hiện quyền hành pháp trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước tiến hành theo một trình tự dưới những hình thức nhất định theo quy định của pháp luật, nhằm đưa ra những chủ trương, biện pháp, đặt ra các quy tắc xử sự hoặc áp dụng những quy tắc đó giải quyết một công việc cụ thể trong đời sống xã hội nhằm thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước”.

Tuy nhiên, theo quy định của một số văn bản pháp luật hiện hành thì “Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành, quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể “ (Khoản 1 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính).

Khoản 10 Điều 2 Luật Khiếu nại, tố cáo cũng quy định "Quyết định hành chính là quyết định bằng văn bản của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính”.

Xét trên phương diện chủ thể ban hành, quyết định hành chính bao gồm ba loại là quyết định, chỉ thị và thông tư. Xét trên phương diện pháp lý, quyết định hành chính bao gồm quyết định có chứa các quy phạm và quyết định cá biệt. Như vậy, quyết định hành chính có thể hiểu một cách chung nhất là quyết định bằng văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành nhằm đưa ra những chủ trương, biện pháp, đặt ra các quy tắc xử sự hoặc áp dụng những quy tắc đó giải quyết một công việc cụ thể trong đời sống xã hội nhằm thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước.

3. Thẩm quyền chung của Bộ Tư pháp trong việc ban hành các quyết định hành chính

Từ cách hiểu về khái niệm “thẩm quyền” và khái niệm “quyết định hành chính” đã nói ở trên, có thể hiểu thẩm quyền ban hành quyết định hành chính của Bộ Tư pháp là: trong nhiệm vụ, quyền hạn của mình, Bộ Tư pháp có trách nhiệm ban hành các quyết định hành chính để thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước trong phạm vi các lĩnh vực được giao quy định trong Hiến pháp, các luật, Nghị quyết của Quốc hội; Pháp lệnh, Nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội; Quyết định của Chủ tịch nước; Nghị định của Chính phủ; Quyết định của Thủ tướng Chính phủ v.v... Cụ thể, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của Bộ Tư pháp trong các lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ được quy định cụ thể tại nhiều văn bản quy phạm pháp luật trong phạm vi quản lý nhà nước của Bộ như Luật luật sư, Luật trọng tài thương mại, Luật thi hành án dân sự, Luật trợ giúp pháp lý, Luật lý lịch tư pháp, Luật công chứng, Luật Nuôi con nuôi, Nghị định số 93/2008/NĐ-CP ngày 22 tháng 8 năm 2008 quy định chức năng, nhiệm vụ quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tư pháp v.v… Như vậy, về mặt lý luận, xét trên phương diện chủ thể ban hành, Bộ Tư pháp ban hành 03 loại quyết định hành chính là quyết định, chỉ thị và thông tư. Xét trên phương diện pháp lý, Bộ Tư pháp ban hành quyết định hành chính mang tính quy phạm và quyết định cá biệt. Tuy nhiên, trong khuôn khổ phạm vi bài viết này chỉ xin đề cập đến quyết định hành chính cá biệt và được thể hiện dưới hình thức là “Quyết định” của Bộ Tư pháp.

II. Thẩm quyền cụ thể của Bộ Tư pháp trong việc ban hành các quyết định hành chính  

Xét về tính chất pháp lý, quyết định hành chính bao gồm quyết định chủ đạo, quyết định quy phạm và quyết định cá biệt. Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2002 thì quyết định do Bộ trưởng ban hành vẫn thuộc hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, điều đó được hiểu quyết định đó chính là quyết định quy phạm (Điển c khoản 2 Điều 1 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2002). Tuy nhiên, đến Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 thì quyết định của Bộ trưởng không còn nằm trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật nữa. Do vậy, kể từ ngày Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 có hiệu lực thì các quyết định do Bộ trưởng các bộ ban hành sẽ không còn chứa đựng các quy phạm pháp luật nữa mà được quy định trong các Thông tư của các Bộ. Các quyết định hành chính do các Bộ ban hành sẽ là các quyết định cá biệt hoặc các quyết định chung phục công tác quản lý, chỉ đạo, điều hành của Bộ, ngành. Vì vậy, trong khuôn khổ đề tài này tác giả chỉ tập trung chủ yếu vào thẩm quyền ban hành quyết định hành chính cá biệt của Bộ Tư pháp trong một số lĩnh vực quản lý nhà nước cơ bản của Bộ Tư pháp được quy định tại Nghị định số 93/2008/NĐ-CP ngày 22 tháng 8 năm 2008 quy định chức năng, nhiệm vụ quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tư pháp.

1. Thẩm quyền ban hành quyết định hành chính của Bộ Tư pháp trong lĩnh vực bổ trợ tư pháp

Thực hiện chức năng quản lý nhà nước trong lĩnh vực bổ trợ tư pháp, Bộ Tư pháp được Chính phủ giao quản lý nhà nước thống nhất về tổ chức và hoạt động bán đấu giá tài sản trong phạm vi cả nước; hướng dẫn, kiểm tra về tổ chức và hoạt động, luật sư, tư vấn pháp luật, công chứng, giám định tư pháp và trọng tài thương mại. Vì vậy, trong lĩnh vực bổ trợ tư pháp, các quyết định hành chính được ban hành chủ yếu đối với các công tác sau:

- Về lĩnh vực công chứng: Chức năng quản lý nhà nước về công chứng của Bộ Tư pháp được quy định tại Điều 1 và khoản 12 Điều 2 Nghị định 93/2008/NĐ-CP. Nghị định 02/2008/NĐ-CP ngày 04 tháng 01 năm 2008 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Công chứng. Bên cạnh đó, Luật Công chứng cũng đã quy định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ Tư pháp trong lĩnh vực công chứng; cụ thể khoản 2 Điều 12 Luật Công chứng đã giao Bộ Tư pháp chịu trách nhiệm trước Chính phủ trong việc thực hiện quản lý nhà nước về công chứng. Căn cứ vào thẩm quyền được quy định tại các văn bản nói trên, Bộ Tư pháp được ban hành một số quyết định hành chính cá biệt liên quan đến lĩnh vực công chứng như: Quyết định bổ nhiệm công chứng viên, Quyết định miễn nhiệm công chứng viên, Quyết định cấp thẻ công chứng viên, Quyết định thu hồi thẻ công chứng viên, Quyết định công nhận về các trường hợp đào tạo nghề công chứng ở nước ngoài và các quyết định khác v.v... ;

Như vậy, thẩn quyền ban hành quyết định hành chính các biệt của Bộ Tư pháp trong lĩnh vực này chủ yếu là các quyết định về bổ nhiệm, miễn nhiệm công chứng viên, cấp thẻ công chứng viên và thu hồi thẻ công chứng viên v.v... . Trên thực tế, trong thời gian qua kể từ khi Luật Công chứng có hiệu lực và công tác xã hội hóa công chứng ngày càng đi vào chiều sâu thì các quyết định hành chính của Bộ Tư pháp được ban hành trong lĩnh vực này chủ yếu là để bổ nhiệm công chứng viên. Điều này đã góp phần thực hiện tốt chức năng quản lý nhà nước của Bộ Tư pháp trong lĩnh vực bổ trợ tư pháp nói chung và công chứng nói riêng trên phạm vi cả nước, làm cho Luật công chứng và công tác xã hội hóa hoạt động công chứng ngày càng đi vào cuộc sống.

- Về lĩnh vực luật sư và tư vấn pháp luật: Chức năng quản lý nhà nước của Bộ Tư pháp trong lĩnh vực luật sư và tư vấn pháp luật được quy định tại Luật luật sư, Nghị định 93/2008/NĐ-CP, Nghị định số 28/2007/NĐ-CP ngày 26 tháng 02 năm 2007 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật luật sư, Nghị định số 77/2008/NĐ-CP ngày 16 tháng 07 năm 2008 về tư vấn pháp luật, Nghị định số 131/2008/NĐ-CP ngày 31 tháng 12 năm 2008 hướng dẫn thi hành các quy định của Luật luật sư về tổ chức xã hội - nghề nghiệp của luật sư,  v.v… Để thực hiện tốt chức năng quản lý nhà nước trong lĩnh vực này, căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình, Bộ Tư pháp có thẩm quyền ban hành một số quyết định như: Quyết định việc cấp Chứng chỉ hành nghề luật sư, Quyết định cấp Giấy phép hành nghề tại Việt Nam cho luật sư nước ngoài, Quyết định cấp Giấy phép thành lập tổ chức hành nghề luật sư nước ngoài tại Việt Nam, Quyết định thu hồi Chứng chỉ hành nghề luật sư, Quyết định thu hồi Giấy phép hành nghề tại Việt Nam của luật sư nước ngoài, Quyết định thu hồi Giấy phép thành lập tổ chức hành nghề luật sư nước ngoài tại Việt Nam, Quyết định công nhận về các trường hợp tốt nghiệp đào tạo nghề luật sư do cơ quan, tổ chức có thẩm quyền của nước ngoài cấp, Quyết định cấp Giấy phép thành lập cơ sở đào tạo nghề luật sư, Quyết định về việc tổ chức kiểm tra kết quả tập sự hành nghề luật sư theo khu vực, Quyết định về việc thành lập Hội đồng kiểm tra kết quả tập sự hành nghề luật sư, Quyết định đình chỉ thi hành và yêu cầu sửa đổi những quy định, quyết định và nghị quyết của Liên đoàn luật sư toàn quốc trái với quy định của pháp luật và các quyết định khác v.v... .

- Về lĩnh vực đấu giá tài sản: Việc quản lý nhà nước thống nhất về tổ chức và hoạt động bán đấu giá tài sản trong phạm vi cả nước của Bộ Tư pháp được quy định tại khoản 12 Điều 2 Nghị định 93/2008/NĐ-CP và được quy định cụ thể hơn tại Nghị định số 17/2010/NĐ-CP ngày 04 tháng 03 năm 2010 của Chính phủ về bán đấu giá tài sản, nhất là tại Điều 50 của Nghị định này. Theo đó, trong lĩnh vực này, Bộ Tư pháp có thẩm quyền ban hành một số quyết định hành chính như: Quyết định cấp Chứng chỉ hành nghề đấu giá; Quyết định thu hồi Chứng chỉ hành nghề đấu giá; Quyết định cấp lại Chứng chỉ hành nghề đấu giá v.v ….

- Về lĩnh vực giám định tư pháp: Trong lĩnh vực giám định tư pháp, Bộ Tư pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước theo quy định tại khoản 12 Điều 2 và chịu trách nhiệm trước Chính phủ về việc thực hiện quản lý nhà nước về giám định tư pháp (khoản 2 Điều42) Pháp lệnh Giám định tư pháp và được quy định cụ thể tại Nghị định số 67/2005/NĐ-CP ngày 19 tháng 5 năm 2005 quy định chi tiết thi hành một số điều của Pháp lệnh Giám định tư pháp. Theo đó, để đảm bảo quản lý tốt công tác giám định tư pháp nói chung và giám định viên tư pháp nói riêng, Bộ Tư pháp có thẩm quyền ban hành một số quyết định như: Quyết định việc cấp thẻ giám định viên tư pháp, Quyết định việc thu hồi thẻ giám định viên tư pháp, Quyết định công công bố danh sách giám định viên tư pháp và danh sách người giám định tư pháp theo vụ việc v.v... 

Như vậy, các quyết định hành chính thuộc thẩm quyền ban hành của Bộ Tư pháp trong lĩnh vực này chủ yếu tập trung vào việc cấp, thu hồi và công bố giám định viên tư pháp

- Về lĩnh vực trọng tài thương mại: Chức năng quản lý nhà nước của Bộ Tư pháp trong lĩnh vực này được quy định tại khoản 2 Điều 60 Pháp lệnh trọng tài thương mại năm 2003 và quy định chi tiết tại Nghị định số 25/2004/NĐ-CP ngày 15 tháng 01 năm 2004 quy định chi tiết thi hành một số điều của Pháp lệnh trọng tài thương mại trước khi Luật trọng tài thương mại có hiệu lực kể từ ngày 01 tháng 01 năm 2011. Hiện nay, chức năng này của Bộ Tư pháp được quy định tại khoản 12 Điều 2 Nghị định 93/2008/NĐ-CP và được Chính phủ giao chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về Trọng tài tại khoản 3 Điều 15 Luật trọng tài thương mại. Căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn được giao, Bộ Tư pháp có thẩm quyền ban hành một số các quyết định hành chính nhằm thực hiện tốt chức năng quản lý nhà nước của Bộ trong lĩnh vực này. Theo đó, Bộ Tư pháp có thẩm quyền ban hành một số quyết định hành chính như: Quyết định cấp Giấy phép thành lập Trung tâm Trọng tài, Quyết định thu hồi Giấy phép thành lập Trung tâm Trọng tài, Quyết định phê duyệt dự thảo Điều lệ Trung tâm Trọng tài v.v...

2. Thẩm quyền ban hành quyết định hành chính của Bộ Tư pháp trong lĩnh vực thi hành án dân sự và thừa phát lại

 Thẩm quyền ban hành quyết định hành chính của Bộ Tư pháp trong công tác thi hành án dân sự và thừa phát lại dựa trên cơ sở thẩm quyền chung và chức năng, nhiệm vụ của Bộ Tư pháp trong lĩnh vực thi hành án dân sự được quy định trong Luật Thi hành án dân sự, Điều 1 và Điều 2 Nghị định 93/2008/NĐ0CP, Nghị định số 74/2009/NĐ-CP ngày 09 tháng 09 năm 2009 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật thi hành án dân sự về cơ quan quản lý thi hành án dân sự, cơ quan thi hành án dân sự và công chức làm công tác thi hành án dân sự, Nghị định số 58/2009/NĐ-CP ngày 13 tháng 7 năm 2009 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Thi hành án dân sự về thủ tục thi hành án dân sự và Nghị định số 61/2009/NĐ-CP ngày 24 tháng 07 năm 2009 về tổ chức và hoạt động của thừa phát lại thực hiện thí điểm tại thành phố Hồ Chí Minh. Trên cơ sở thẩm quyền chung được quy tại các văn bản nói trên, Bộ Tư pháp có thẩm quyền ban hành một số loại quyết định hành chính để thực hiện chức năng quản lý nhà nước về công tác thi hành án dân sự, cụ thể như: Quyết định bổ nhiệm chấp hành viên; Quyết định miễn nhiệm chấp hành viên; Quyết định bổ nhiệm Thủ trưởng, Phó thủ trưởng cơ quan thi hành án dân sự; Quyết định miễn nhiệm Thủ trưởng, Phó thủ trưởng cơ quan thi hành án dân sự; Quyết định giải quyết khiếu nại đối với quyết giải quyết khiếu nại của Thủ trưởng cơ quan quản lý thi hành án dân sự thuộc Bộ Tư pháp; Quyết định bổ nhiệm Thừa phát lại; Quyết định miễn nhiệm Thừa phát lại; Quyết định cấp thẻ Thừa phát lại; Quyết định thu hồi thẻ Thừa phát lại v.v…

3. Thẩm quyền ban hành quyết định hành chính của Bộ Tư pháp trong lĩnh vực hành chính tư pháp

Thẩm quyền ban hành quyết định hành chính của Bộ Tư pháp trong lĩnh vực này trên cơ sở thẩm quyền chung, chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước về hành chính tư pháp được quy định tại Điều 1 và Điều 2 Nghị định số 93/2008/NĐ-CP, Điều 40 Luật Quốc tịch Việt Nam năm 2008, Điều 26 Nghị định số 78/2009/NĐ-CP ngày 22 tháng 09 năm 2009 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Quốc tịch Việt Nam; Điều 75 Nghị định số 158/2005/NĐ-CP ngày 27 tháng 12 năm 2005 về đăng ký và quản lý hộ tịch; Điều 9 Luật Lý lịch tư pháp, Nghị định số 111/2010/NĐ-CP ngày 23 tháng 11 năm 2010 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Lý lịch tư pháp v.v … Theo đó, trong lĩnh vực này, Bộ Tư pháp chủ yếu ban hành các quyết định liên quan đến giải quyết khiếu nại, tố cáo theo thẩm quyền như: Quyết định giải quyết khiếu nại, tố cáo liên quan đến các việc về quốc tịch Việt Nam theo thẩm quyền; Quyết định giải quyết khiếu nại, tố cáo về hộ tịch theo thẩm quyền; Quyết định giải quyết theo thẩm quyền các khiếu nại, tố cáo trong việc thực hiện pháp luật về lý lịch tư pháp v.v …

4. Thẩm quyền ban hành quyết định hành chính của Bộ Tư pháp trong công tác nuôi con nuôi

 Chức năng, trách nhiệm quản lý nhà nước về công tác nuôi con nuôi của Bộ Tư pháp được quy định tại khoản 2 Điều 44 Luật Nuôi con nuôi và khoản 13 Điều 2 Nghị định số 93/2008/NĐ-CP. Theo đó, Bộ Tư pháp là cơ quan chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về nuôi con nuôi. Để thực hiện nhiệm vụ này, Bộ Tư pháp cần triển khai nhiều hoạt động như ban hành hoặc trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật về nuôi con nuôi; ban hành và tổ chức thực hiện thống nhất biểu mẫu giấy tờ, sổ sách về nuôi con nuôi; thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm pháp luật về nuôi con nuôi theo thẩm quyền v.v... trong đó có việc ban hành các quyết định hành chính để phục vụ công tác con nuôi. Thẩm quyền ban hành quyết định hành chính ở đây là những quyết định cá biệt bao gồm các loại quyết định chủ yếu đó là: Quyết định cấp Giấy phép hoạt động của tổ chức con nuôi nước ngoài (Văn phòng con nuôi nước ngoài) tại Việt Nam, Quyết định gia hạn  Giấy phép hoạt động của tổ chức con nuôi nước ngoài tại Việt Nam, Quyết định sửa đổi Giấy phép hoạt động của tổ chức con nuôi nước ngoài tại Việt Nam, Quyết định thu hổi Giấy phép hoạt động của tổ chức con nuôi nước ngoài tại Việt Nam v.v...

Như vậy, các quyết định hành chính cá biệt do Bộ Tư pháp ban hành trong lĩnh vực này chủ yếu liên quan đến hoạt động của tổ chức con nuôi nước ngoài tại Việt Nam. Bên cạnh các loại quyết định hành chính ban hành liên quan đến hoạt động của tổ chức con nuôi nước ngoài tại Việt Nam, Bộ Tư pháp còn có thẩm quyền ban hành các quyết định hành chính khác để thực hiện chức năng quản lý nhà nước trong lĩnh vực này.

5. Thẩm quyền ban hành quyết định hành chính của Bộ Tư pháp trong lĩnh vực trợ giúp pháp lý

 Đối với chức năng quản lý nhà nước trong lĩnh vực này, Bộ Tư pháp được giao chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về trợ giúp pháp lý (khoản 2 Điều 47 Luật Trợ giúp pháp lý) và được cụ thể hóa tại Nghị định số 07/2007/NĐ-CP ngày 12 tháng 01 năm 2007 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Trợ giúp pháp lý, đồng thời được quy định tại khoản 14 Điều 2 Nghị định số 93/2008/NĐ-CP. Để thực hiện chức năng quản lý nhà nước trong công tác trợ giúp pháp lý, Bộ Tư pháp có thẩm quyền ban hành một số quyết định hành chính như sau: Quyết định bổ nhiệm Giám đốc quỹ trợ giúp pháp lý, Quyết định miễn nhiệm Giám đốc quỹ trợ giúp pháp lý, Quyết định cách chức Giám đốc quỹ trợ giúp pháp lý v.v...

6. Thẩm quyền ban hành quyết định hành chính của Bộ Tư pháp trong lĩnh vực tổ chức, cán bộ công chức

 Đây là một trong những nhiệm vụ quan trọng được quy định tại Điều 2 Nghị định số 93/2008/NĐ-CP và có vai trò quan trọng trong việc bảo đảm, duy trì các hoạt động, chức năng, nhiệm vụ khác của Bộ Tư pháp. Trong công tác tổ chức, Bộ trưởng có thẩm quyền ban hành các quyết định quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của các đơn vị thuộc Bộ như Quyết định số 999/QĐ-BTP ngày 15 tháng 5 năm 2009 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Vụ Tổ chức cán bộ; Quyết định số 1327/QĐ-BTP ngày 08 tháng 06 năm 2009 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của văn phòng Bộ Tư pháp; Quyết định số 874/QĐ-BTP ngày 28 tháng 04 năm 2009  của Bộ trưởng Bộ Tư pháp quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính; Quyết định số 97/QĐ-BTP ngày 26 tháng 01 năm 2011 ban hành quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Trung tâm Lý lịch tư pháp quốc gia và các quyết định thành lập các phòng trực thuộc các đơn vị thuộc Bộ v.v … .

Đối với công tác cán bộ, có thể nói Bộ Tư pháp có thẩm quyền ban hành rất nhiều quyết định hành chính trong công tác tuyển dụng và quản lý cán bộ, công chức. Theo đó, Bộ Tư pháp có thẩm quyền ban hành Quyết định tuyển dụng công chức, Quyết định bổ nhiệm vào ngạch, Quyết định nâng ngạch, chuyển ngạch, nâng lương; Quyết định về việc quy hoạch cán bộ; Quyết định bổ nhiệm, bổ nhiệm lại; Quyết định luân chuyển cán bộ, công chức; Quyết định miễn nhiệm; Quyết định nghỉ hưu, thôi việc; Quyết định tiếp nhận, điều động, biệt phái cán bộ, công chức; Quyết định kỷ luật cán bộ, công chức; Quyết định giải quyết khiếu nại, tố cáo và các chế độ và chính sách đối với cán bộ công chức v.v...

III. Đề xuất các giải pháp ban hành quyết định hành chính của Bộ Tư pháp đúng thẩm quyền

- Thứ nhất, các cơ quan tham mưu của Bộ khi xây dựng quyết định hành chính phải được xây dựng trong phạm vi thẩm quyền của Bộ Tư pháp được quy định tại Nghị định số 93/2008/NĐ-CP ngày 22 tháng 8 năm 2008 quy định cơ cấu, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Bộ Tư pháp và các quy định cụ thể trong các văn bản quy phạm pháp luật khác;

- Thứ hai, hoàn thiện các quy định pháp luật liên quan đến vấn đề về ban hành quyết định hành chính của các bộ, ngành nói chung và Bộ Tư pháp nói riêng, trong đó cần tập trung làm đó và phân định cụ thể thẩm quyền của tưnừg chủ thể có thẩm quyền ban hành.

- Thứ ba, kiện toàn năng lực của cán bộ  làm công tác kiểm tham mưu xây dựng văn bản nói chúng và xây dựng các quyết định hành chính nói riêng; cần phải đảm bảo số lượng và chất lượng cán bộ theo yêu cầu công việc, tránh việc quá tải thì mới có thể bảo đảm chất lượng tham mưu xây dựng văn bản nói chung và quyết định hành chính nói riêng.

- Thứ tư, các quyết định hành chính khi được ban hành cần xuất phát từ đòi hỏi của hoạt động quản lý, chỉ đạo, điều hành nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ Tư pháp mà không vì mục đích nào khác;

- Thứ năm, cần tăng cường công tác hậu kiểm các quyết định hành chính sau khi được ban hành để bảo đảm tính khả thi của các quyết định và rút kinh nghiệm trong quá trình ban hành các quyết định hành chính lần sau.

- Thứ sáu, các quyết định hành chính phải được ban hành đúng trình tự, thủ tục do pháp luật quy định thì mới có thể tương ứng với thẩm quyền của từng chủ thể trong từng công đoạn của quy trình xây dựng, ban hành quyết định hành chính.

 

 

 

Chuyên đề 5:
THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG XÂY DỰNG, BAN HÀNH VÀ THỰC HIỆN QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH TẠI CÁC ĐƠN VỊ ĐÀO TẠO

 

Trần Hoàng Hưng -

- Văn phòng Bộ Tư pháp

 

I. MỘT SỐ VẤN ĐỀ CHUNG VỀ QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH TẠI CÁC ĐƠN VỊ ĐÀO TẠO

Căn cứ vào Điều 4 và 12 của Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (sửa đổi, bổ sung ngày 05 tháng 4 năm 2006) thì Quyết định hành chính là quyết định bằng văn bản của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính. Như vậy, theo khái niệm này thì văn bản là quyết định hành chính khi nó thỏa mãn những dấu hiệu sau đây:

Một là, quyết định hành chính đó phải là quyết định hành chính cá biệt: Trên cơ sở quyết định quy phạm, quyết định cá biệt được ban hành nhằm mục đích hướng đến việc các chủ thể pháp luật hành chính thực hiện được các quyền cũng như nghĩa vụ trên các lĩnh vực của đời sống xã hội. Vì vậy, đây là hoạt động thường xuyên và cũng nhờ có quyết định này mà pháp luật được thi hành. Vốn dĩ, là một quyết định để áp dụng quy phạm pháp luật vì thế nó có đặc trưng riêng của một quyết định cá biệt, như: Được áp dụng một lần cho một hoặc một số đối tượng cụ thể. Các quyết định cá biệt được ban hành trên cơ sở của quyết định chủ đạo cũng như quyết định quy phạm nhằm mục đích để các chủ thể có thẩm quyền giải quyết các công việc cụ thể trên từng lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước. Chính vì vậy, quyết định cá biệt sẽ trực tiếp làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt một quan hệ pháp luật hành chính cụ thể. Như vậy, quyết định hành chính là đối tượng xét xử của Tòa hành chính phải là quyết định cá biệt. Tức là, quyết định áp dụng pháp luật vào một trường hợp cụ thể và được áp dụng một lần đối với một hoặc nhiều đối tượng khác nhau.

Hai là, quyết định hành chính đó phải tác động trực tiếp đến quyền và lợi ích của công dân. Khi ban hành quyết định hành chính để giải quyết những công việc cụ thể trong quản lý hành chính, để áp dụng pháp luật vào các trường hợp cụ thể. Cơ quan hành chính hoặc người có thẩm quyền đã ban hành quyết định hành chính, nhưng việc ban hành quyết định này đã ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức. Tức là, làm phát sinh tranh chấp giữa cá nhân, tổ chức với cơ quan nhà nước về quyết định hành chính.

Ba là, quyết định hành chính đó phải là quyết định hành chính lần đầu. Ngoài những quyết định hành chính được cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành lần đầu trong khi giải quyết, xử lý những việc cụ thể thuộc thẩm quyền của mình, thì những quyết định hành chính được ban hành thuộc một trong các trường hợp sau đây cũng được coi là quyết định hành chính lần đầu.

+ Trường hợp 1: Sau khi ban hành quyết định hành chính nhưng chưa có khiếu nại, cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước đã ban hành quyết định hành chính đó lại ban hành một quyết định hành chính khác thay thế quyết định hành chính trước, thì quyết định mới được ban hành này là quyết định hành chính lần đầu.

+ Trường hợp 2: Sau khi ban hành quyết định hành chính nhưng chưa có khiếu nại, cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước đã ban hành quyết định hành chính đó ban hành một quyết định hành chính khác sửa đổi, bổ sung một số điểm của quyết định hành chính trước, thì phần của quyết định hành chính trước không bị sửa đổi, hủy bỏ và quyết định sửa đổi, bổ sung một số điểm của quyết định hành chính trước đều là quyết định hành chính lần đầu.

Cần lưu ý là đối với hai trường hợp trên đây, nếu các quyết định sau được ban hành sau khi cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước đã nhận được đơn khiếu nại và các quyết định đó là kết quả giải quyết khiếu nại, thì các quyết định sau là quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu mà không phải là quyết định hành chính lần đầu.

+ Trường hợp 3:Sau khi Tòa án nhân dân có thẩm quyền giải quyết vụ án hành chính ra quyết định hủy một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính bị khởi kiện, giao cho cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước giải quyết lại vụ việc đối với một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính đã bị hủy và kết quả giải quyết lại là cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước đã ra quyết định hành chính mới, thì quyết định mới này là quyết định hành chính lần đầu.

+ Trường hợp 4: Sau khi người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai ra quyết định giải quyết khiếu nại và người có quyết định hành chính đã ra quyết định hành chính sửa đổi một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính đó, thì quyết định hành chính sửa đổi một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính trước và phần của quyết định hành chính trước không bị sửa đổi đều là quyết định hành chính lần đầu.

Các quyết định hành chính nếu hội đủ ba dấu hiệu trên mà xâm phạm đến các quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức và họ yêu cầu bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình thì được coi là đối tượng xét xử của Tòa hành chính.

II. THỰC TRẠNG VIỆC XÂY DỰNG, BAN HÀNH QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH TẠI CÁC ĐƠN VỊ ĐÀO TẠO

Căn cứ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các đơn vị đào tạo theo Quyết định của Bộ trưởng Bộ Tư pháp, các đơn vị đào tạo trực thuộc Bộ Tư pháp có quyền độc lập trong việc ban hành các quyết định hành chính để giải quyết các công việc của đơn vị. Quyết định hành chính của các đơn vị được ban hành để phuc vụ:

- Quy chế làm việc, quy định nội bộ của đơn vị;

- Công tác tuyển sinh;

- Công tác tổ chức cán bộ như vấn đề tuyển dụng, bổ nhiệm viên chức, tăng lương, giải quyết các chế độ chính sách;

- Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của đơn vị trực thuộc;

- Các Quyết định khác.

So với các đơn vị hành chính, các đơn vị đào tạo có khối lượng quyết định ban hành không nhiều và ít thay đổi lĩnh vực nhiệm vụ hơn, do đó thể thức, kỹ thuật ban hành quyết định thường được bảo đảm khá tốt.

Tuy nhiên quy trình xây dựng Quyết định còn có những hạn chế cơ bản sau:

Thứ nhất, quy trình ban hành chưa có sự thống nhất; không ít văn bản quy định còn chung chung, giao cho cấp dưới quy định chi tiết quá nhiều. Điều này dẫn đến việc,khi một văn bản được ban hành thì kèm theo đó rất nhiều văn bản hướng dẫn chi tiết thực hiện. Trong khi đó, phần lớn các cơ quan được giao chủ trì soạn thảo văn bản của các cơ quan cấp trên lại chính là cơ quan được giao chủ trì soạn thảo văn bản hướng dẫn, quy định chi tiết và việc phải giao cho cơ quan cấp dưới quy định cụ thể một điều, khoản nào đó nhiều khi là một giải pháp tình thế khi quy định được quy định chi tiết là một quy định khó. Do đó, việc ban hành văn bản hướng dẫn phải được ban hành có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết là điều khó thực hiện, thậm chí, trong nhiều trường hợp là việc không thể thực hiện trên thực tế.

Việc chậm ban hành các văn bản hướng dẫn xuất phát từ nhiều nguyên nhân: từ cơ quan chủ trì, từ cơ chế phối hợp giữa các cơ quan, từ thể chế cũng như những tồn tại hiện có của hệ thống pháp luật Việt Nam...Do đó, có rất nhiều văn bản đã được ban hành nhưng phải thời gian rất lâu sau văn bản hướng dẫn mới được xây dựng, ban hành.

Thứ hai, mặc dù chất lượng quyết định hành chính từng bước được nâng cao, tuy nhiên, vẫn tồn tại những quyết định hành chính được xây dựng quy định còn lặp lại quy định của văn bản được quy định chi tiết. Tính hợp pháp và hợp lý của các quyết định hành chính còn hạn chế. Điều này thể hiện rõ nét nhất tại các dự thảo quyết định.

Ngoài ra, một nguyên nhân dẫn đến tình trạng các quyết định hành chính thuộc thẩm quyền ban hành của Bộ thường quy định lại những vấn đề đã được quy định tại văn bản của cấp trên là xuất phát từ tâm lý thực hiện luật và áp dụng luật của các cơ quan cũng như người dân. Hiện nay, một nghịch lý đang diễn ra là hầu hết các quyết định hành chính quy phạm của cơ quan cấp thấp có giá trị hiệu lực áp dụng thực tế cao hơn các văn bản có hiệu lực cao như luật, pháp lệnh, nghị định.

Mặt khác, thực hiện pháp luật là hoạt động của các chủ thể pháp luật vận dụng các quy định của pháp luật cho một mục đích nào đó. Thực hiện pháp luật được tiến hành dưới nhiều hình thức khác nhau phụ thuộc vào các loại quy phạm pháp luật khác nhau như: tuân thủ pháp luật, thi hành pháp luật, sử dụng pháp luật và áp dụng pháp luật. Việc phân định các hình thức thực hiện pháp luật chỉ mang tính tương đối.

Thứ ba, các quyết định hành chính thường ít được lấy ý kiến các đối tượng áp dụng, như sinh viên, người học. Mặc dù quyết định hành chính trong các cơ quan này được lặp lại thường xuyên đối với từng loại đối tượng song chậm được điều chỉnh phù hợp yêu cầu đối tượng điều chỉnh.

III. Một số đề xuất giải pháp thực hiện

1. Tiếp tục tăng cường phối hợp giữa nghiên cứu và đổi mới loại hình văn bản quyết định trong khối các đơn vị đào tạo; tiếp tục phối hợp chặt chẽ với Văn phòng Bộ và các đơn vị thuộc Bộ liên quan trong việc đề xuất ban hành các Quyết định hành chính thuộc thẩm quyền của Lãnh đạo Bộ;

2. Cần lấy ý kiến rộng rài đối với các quyết định tác động đến người học, sinh viên, qua đó đẩy mạnh phong trào phối hợp trong nhà trường, giữa giáo viên và sinh viên trong việc xây dựng văn bản điều hành của đơn vị.

3. Tăng cường đội ngũ công chức, viên chức làm công tác văn bản tại đơn vị, nhất là đội ngũ cán bộ làm công tác tổng hợp - hành chính.

4. Tiếp tục nghiên cứu công bố rộng rãi các quyết định hành chính của đơn vị.

 

 

 

 

Chuyên đề 6:
THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG XÂY DỰNG, BAN HÀNH VÀ THỰC HIỆN QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH TẠI CÁC ĐƠN VỊ BÁO CHÍ, XUẤT BẢN

 

Trần Hoàng Hưng -

- Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

 

I. MỘT SỐ VẤN ĐỀ CHUNG VỀ QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH

Khái niệm quyết định hành chính chưa được các học giả đề cập chi tiết, chuyên ngành trong các tài liệu nghiên cứu. Chủ yếu quyết định hành chính vẫn được xem là một dạng văn bản cá biệt để giải quyết một công việc cụ thể gắn với đoói tượng cụ thể nào đó.

Quyết định hành chính là quyết định bằng văn bản của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính (căn cứ vào Điều 4 và 12 của Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính được sửa đổi, bổ sung ngày 05 tháng 4 năm 2006). Theo khái niệm này, văn bản là quyết định hành chính cần thỏa mãn những dấu hiệu sau đây:

Một là, quyết định hành chính đó phải là quyết định hành chính cá biệt: Trên cơ sở quyết định quy phạm, quyết định cá biệt được ban hành nhằm mục đích hướng đến việc các chủ thể pháp luật hành chính thực hiện được các quyền cũng như nghĩa vụ trên các lĩnh vực của đời sống xã hội. Vì vậy, đây là hoạt động thường xuyên và cũng nhờ có quyết định này mà pháp luật được thi hành. Vốn dĩ, là một quyết định để áp dụng quy phạm pháp luật vì thế nó có đặc trưng riêng của một quyết định cá biệt, như: Được áp dụng một lần cho một hoặc một số đối tượng cụ thể. Các quyết định cá biệt được ban hành trên cơ sở của quyết định chủ đạo cũng như quyết định quy phạm nhằm mục đích để các chủ thể có thẩm quyền giải quyết các công việc cụ thể trên từng lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước. Chính vì vậy, quyết định cá biệt sẽ trực tiếp làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt một quan hệ pháp luật hành chính cụ thể. Như vậy, quyết định hành chính là đối tượng xét xử của Tòa hành chính phải là quyết định cá biệt. Tức là, quyết định áp dụng pháp luật vào một trường hợp cụ thể và được áp dụng một lần đối với một hoặc nhiều đối tượng khác nhau.

Hai là, quyết định hành chính đó phải tác động trực tiếp đến quyền và lợi ích của công dân. Khi ban hành quyết định hành chính để giải quyết những công việc cụ thể trong quản lý hành chính, để áp dụng pháp luật vào các trường hợp cụ thể. Cơ quan hành chính hoặc người có thẩm quyền đã ban hành quyết định hành chính, nhưng việc ban hành quyết định này đã ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức. Tức là, làm phát sinh tranh chấp giữa cá nhân, tổ chức với cơ quan nhà nước về quyết định hành chính.

Ba là, quyết định hành chính đó phải là quyết định hành chính lần đầu. Ngoài những quyết định hành chính được cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành lần đầu trong khi giải quyết, xử lý những việc cụ thể thuộc thẩm quyền của mình, thì những quyết định hành chính được ban hành thuộc một trong các trường hợp sau đây cũng được coi là quyết định hành chính lần đầu (NQ số 04/2006/NQ-HĐTP ngày 04 tháng 08 năm 2006).

+ Trường hợp 1: Sau khi ban hành quyết định hành chính nhưng chưa có khiếu nại, cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước đã ban hành quyết định hành chính đó lại ban hành một quyết định hành chính khác thay thế quyết định hành chính trước, thì quyết định mới được ban hành này là quyết định hành chính lần đầu.

+ Trường hợp 2: Sau khi ban hành quyết định hành chính nhưng chưa có khiếu nại, cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước đã ban hành quyết định hành chính đó ban hành một quyết định hành chính khác sửa đổi, bổ sung một số điểm của quyết định hành chính trước, thì phần của quyết định hành chính trước không bị sửa đổi, hủy bỏ và quyết định sửa đổi, bổ sung một số điểm của quyết định hành chính trước đều là quyết định hành chính lần đầu.

Cần lưu ý là đối với hai trường hợp trên đây, nếu các quyết định sau được ban hành sau khi cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước đã nhận được đơn khiếu nại và các quyết định đó là kết quả giải quyết khiếu nại, thì các quyết định sau là quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu mà không phải là quyết định hành chính lần đầu.

+ Trường hợp 3: Sau khi Tòa án nhân dân có thẩm quyền giải quyết vụ án hành chính ra quyết định hủy một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính bị khởi kiện, giao cho cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước giải quyết lại vụ việc đối với một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính đã bị hủy và kết quả giải quyết lại là cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước đã ra quyết định hành chính mới, thì quyết định mới này là quyết định hành chính lần đầu.

+ Trường hợp 4: Sau khi người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai ra quyết định giải quyết khiếu nại và người có quyết định hành chính đã ra quyết định hành chính sửa đổi một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính đó, thì quyết định hành chính sửa đổi một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính trước và phần của quyết định hành chính trước không bị sửa đổi đều là quyết định hành chính lần đầu.

II. THỰC TRẠNG VIỆC XÂY DỰNG, BAN HÀNH QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH TRONG CÁC ĐƠN VỊ BÁO CHÍ, XUẤT BẢN

Căn cứ chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng thực hiện công tác báo chí, xuất bản của Bộ, Ngành. các chủ thể này có nhiệm vụ xây dựng các quyết định hành chính thuộc thẩm quyền ban hành của Bộ để trình Bộ trưởng ký ban hành. Ngoài ra, căn cứ vào quy định của pháp luật và phân cấp của Bộ trưởng, thủ trưởng các đơn vị có thể ban hành một số quyết định hành chính nhất định, nhất là trong lĩnh vực tổ chức, cán bộ, tự chủ kinh phí. Nhìn chung, trong các năm 2009, 2010, các quyết định do Bộ trưởng ban hành được các đơn vị báo chí, xuất tham mưu tập trung vào các Đề án kiện toàn tổ chức và hoạt động của đơn vị, Quy chế làm việc của đơn vị.

Việc đổi mới thể chế toàn diện trên các lĩnh vực công tác của Bộ được thực hiện sau khi Nghị định số 93/2008/NĐ-CP ngày 22/8/2008 của Chính phủ có hiệu lực. Đối với lĩnh vực báo chí, xuất bản, Nhà xuất bản Tư pháp, Báo Pháp luật Việt Nam, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật đã phối hợp với Vụ Tổ chức cán bộ trình Lãnh đạo Bộ ban hành các Quyết định quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của các đơn vị, ban hành các Đề án đổi mới tổ chức và hoạt động của đơn vị, Đề án xây dựng Báo Pháp luật điện tử Việt Nam. Trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được giao, Thủ trưởng các đơn vị báo chí, xuất bản đã ban hành theo thẩm quyền các quyết định hành chính về tổ chức, cán bộ và các hoạt động liên quan.

Có thể đánh giá thực trạng xây dựng, ban hành quyết định hành chính ở các khía cạnh sau:

- Thứ nhất, công tác xây dựng, ban hành quyết định hành chính được đầu tư, thực hiện có trọng tâm, trọng điểm, bám sát chương trình, kế hoạch của Bộ. Các đề án đổi mới tổ chức và hoạt động của đơn vị góp phần quan trọng trong việc đôi rmới, nâng cao chất lượng công tác báo chí, xuất bản thời gian qua, khắc phục những hạn chế trong tự chủ tài chính kéo dài nhiều năm. Nội dung và hình thức cung cấp thông tin của báo chí, tạp chí được đổi mới; đã chuyển tải kịp thời thông tin về hoạt động của Ngành, đáp ứng tốt hơn yêu cầu về chuyên môn, nghiệp vụ của Ngành; bám sát tình hình thực tiễn; nâng cao chất lượng, tính thời sự và hàm lượng khoa học của các tin, bài, ấn phẩm phát hành. Chất lượng thông tin trên các chuyên trang, chuyên mục báo chí đã được nâng cao và phong phú, đa dạng hơn so với các năm trước đây, thông tin cập nhật thường xuyên, gắn liền với đời sống chính trị, kinh tế, xã hội.

Việc xây dựng các quyết định bình chọn danh hiệu “Hãng luật và luật sư của năm” được thực hiện bài bản, có kết quả cao được dư luận đánh giá cao.

- Thứ hai, chất lượng văn bản được nâng cao một bước cả về kỹ thuật và nội dung, đảm bảo nguyên tắc văn bản quy định chi tiết phải quy định cụ thể, không lặp lại quy định của văn bản được quy định chi tiết. Đồng thời, đảm bảo trình tự, thủ tục ban hành. Việc chỉ đạo sát sao từ phía Lãnh đạo Bộ, sự chủ động từ phía các đơn vị đã góp phần đưa công tác xây dựng quyết định hành chính bảo đảm hơn.

- Thứ ba, văn bản được xây dựng, ban hành ngày càng bảo đảm tính hợp pháp và hợp lý.

Tuy nhiên, việc xây dựng, ban hành quyết định hành chính ở các đơn vị báo chí, xuất bản vẫn còn một số bất cập sau:

- Thứ nhất, thời hạn ban hành các quyết định chưa được đảm bảo theo quy định cũng như kế hoạch, đặc biệt đối với các quyết định quy phạm. Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 thì văn bản quy phạm pháp luật phải được quy định cụ thể để khi văn bản đó có hiệu lực thì thi hành được ngay; trường hợp trong văn bản có điều, khoản mà nội dung liên quan đến quy trình, quy chuẩn kỹ thuật, những vấn đề chưa có tính ổn định cao thì ngay tại điều, khoản đó có thể giao cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định chi tiết[10]. Thực tế thời gian qua cho thấy rằng, các cơ quan chủ trì soạn thảo các quyết định pháp luật của cơ quan cấp trên (Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ) đã hết sức cố gắng để thực hiện quy định này. Vì vậy, có rất nhiều quy định trong Luật, Pháp lệnh, Nghị quyết, Nghị định được diễn đạt cụ thể, dễ hiểu, có tính khả thi cao, có thể thực hiện được ngay mà không cần văn bản hướng dẫn. Tuy nhiên, cũng không ít văn bản quy định còn chung chung, giao cho cấp dưới quy định chi tiết quá nhiều. Điều này dẫn đến việc,khi một văn bản được ban hành thì kèm theo đó rất nhiều văn bản hướng dẫn chi tiết thực hiện. Trong khi đó, phần lớn các cơ quan được giao chủ trì soạn thảo văn bản của các cơ quan cấp trên lại chính là cơ quan được giao chủ trì soạn thảo văn bản hướng dẫn, quy định chi tiết và việc phải giao cho cơ quan cấp dưới quy định cụ thể một điều, khoản nào đó nhiều khi là một giải pháp tình thế khi quy định được quy định chi tiết là một quy định khó. Do đó, việc ban hành văn bản hướng dẫn phải được ban hành có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết là điều khó thực hiện, thậm chí, trong nhiều trường hợp là việc không thể thực hiện trên thực tế.

Việc chậm ban hành các văn bản hướng dẫn xuất phát từ nhiều nguyên nhân: từ cơ quan chủ trì, từ cơ chế phối hợp giữa các cơ quan, từ thể chế cũng như những tồn tại hiện có của hệ thống pháp luật Việt Nam...Do đó, có rất nhiều văn bản đã được ban hành nhưng phải thời gian rất lâu sau văn bản hướng dẫn mới được xây dựng, ban hành.

- Thứ hai, mặc dù chất lượng quyết định hành chính từng bước được nâng cao, tuy nhiên, vẫn tồn tại những quyết định hành chính được xây dựng quy định còn lặp lại quy định của văn bản được quy định chi tiết. Tính hợp pháp và hợp lý của các quyết định hành chính còn hạn chế. Điều này thể hiện rõ nét nhất tại các dự thảo quyết định.

Các dự thảo được xây dựng nhiều khi còn chưa bảo đảm tính hợp pháp, như: chưa đúng về thẩm quyền, nội dung của văn bản chưa phù hợp với các quy định của văn bản do cơ quan cấp trên ban hành, hoặc chưa thống nhất với các quy định tại các văn bản do cơ quan có chức năng quản lý chuyên ngành về lĩnh vực đó ban hành. Hơn nữa, các quyết định hành chính quy phạm được ban hành phần lớn có “tuổi thọ” không lâu. Đây là bấp cập chung của tình trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện nay. Tuy nhiên, xuất phát từ mục đích chung của việc ban hành quyết định hành chính quy phạm (thông tư) là để hướng dẫn thi hành các văn bản của cơ quan cấp trên hoặc để thực hiện chức năng quản lý ngành, lĩnh vực do mình phụ trách thì bất cập này tồn tại trong các quyết định hành chính cấp Bộ thường phổ biến hơn.

Bên cạnh nguyên nhân “tuổi thọ” của văn bản hướng dẫn phụ thuộc vào văn bản được hướng dẫn thì một trong những nguyên nhân của hạn chế này là công tác rà soát văn bản trước khi xây dựng và trong khi xây dựng chưa thực sự được chú trọng. Hiện nay, hoạt động rà soát văn bản thường được thực hiện gắn liền với hoạt động xây dựng pháp luật, tức là chỉ mang tính thời điểm và theo từng lĩnh vực mà chưa thực sự được nhìn nhận một cách tổng quát, toàn diện. Chính vì chỉ mang tính thời điểm và giới hạn trong một lĩnh vực nhất định nên khó có thể nắm bắt được một cách tổng quát và chính xác các quy định liên quan đến vấn đề quyết định hành chính điều chỉnh. Hơn nữa, nhiều đơn vị còn xem nhẹ và thực hiện mang tính hình thức khi được yêu cầu. Đồng thời, việc chưa có đầy đủ thể chế cũng như các điều kiện bảo đảm để thực hiện rà soát văn bản một cách thường xuyên, bài bàn, kết quả của việc rà soát phản ánh đúng thực trạng pháp luật là một trở ngại để triển khai thực hiện công tác này.Điều này cũng là một nguyên nhân của tình trạng thiếu tính hợp lý, khả thi của các văn bản.

Ngoài ra, một nguyên nhân dẫn đến tình trạng các quyết định hành chính thuộc thẩm quyền ban hành của Bộ thường quy định lại những vấn đề đã được quy định tại văn bản của cấp trên là xuất phát từ tâm lý thực hiện luật và áp dụng luật của các cơ quan cũng như người dân. Hiện nay, một nghịch lý đang diễn ra là hầu hết các quyết định hành chính quy phạm của cơ quan cấp thấp có giá trị hiệu lực áp dụng thực tế cao hơn các văn bản có hiệu lực cao như luật, pháp lệnh, nghị định. Điều này xuất phát từ tư duy lập pháp của chúng ta trước đây, tức là các văn bản do Quốc hội, Chính phủ ban hành thường quy định hết sức chung chung, khái quát và giao việc quy định cụ thể, hướng dẫn thực hiện cho các Bộ, ngành, địa phương. Cũng chính vì thế mà các đơn vị được giao chủ trì soạn thảo văn bản của Bộ (đồng thời là các đơn vị được phân công tham mưu, giúp Bộ trưởng quản lý nhà nước về một lĩnh vực nhất định thuộc chức năng của Bộ) thường quy định lại cùng với quy định chi tiết khác, với ý nghĩa là “cầm tay chỉ việc” để các cơ quan, cán bộ, công chức và nhân dân dễ dàng thực hiện. Điều này dẫn đến tâm lý chờ Thông tư của Bộ, Quyết định của Ủy ban nhân dân của cán bộ cơ sở. Và đây cũng chính là nguyên nhân dẫn đến tình trạng mặc dù không cần ban hành văn bản hướng dẫn và các văn bản của các cơ quan cấp trên đã có hiệu lực nhưng các Bộ lại ban hành văn bản hướng dẫn.

Mặt khác, thực hiện pháp luật là hoạt động của các chủ thể pháp luật vận dụng các quy định của pháp luật cho một mục đích nào đó. Thực hiện pháp luật được tiến hành dưới nhiều hình thức khác nhau phụ thuộc vào các loại quy phạm pháp luật khác nhau như: tuân thủ pháp luật, thi hành pháp luật, sử dụng pháp luật và áp dụng pháp luật. Việc phân định các hình thức thực hiện pháp luật chỉ mang tính tương đối.

Các đơn vị báo chí, xuất bản có một số hoạt động thực hiện quyết định hành chính cơ bản sau trong lĩnh vực thuộc thẩm quyền quản lý của đơn vị: xây dựng, trình Lãnh đạo Bộ phê duyệt kế hoạch công tác, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển thuộc lĩnh vực báo chí, xuất bản, các lĩnh vực được phân công quản lý, các đề án, dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật...

Trong thời gian qua có thể nhận thấy, các đơn vị báo chí, xuất bản đã thực hiện tương đối tốt các quyết định hành chính của Bộ cũng như các quyết định hành chính của cơ quan cấp trên. Cụ thể:

- Trên cơ sở các chính sách, đường lối và kế hoạch cũng như quyết định của cơ quan cấp trên, các đơn vị đã chủ động xây dựng các quyết định hành chính để trình các cấp có thẩm quyền ban hành phục vụ cho công tác quản lý nhà nước được hiệu quả.

- Trên cơ sở thẩm quyền của mình, các đơn vị báo chí, xuất bản đã sử dụng pháp luật để theo dõi sát sao tình hình thực hiện pháp luật của địa phương, tổ chức, cá nhân; nắm bắt chính xác các thông tin, phản ánh của địa phương, tổ chức, cá nhân để có xử lý và hướng dẫn kịp thời; một số đơn vị đã thực hiện pháp luật dưới hình thức áp dụng pháp luật đúng theo thẩm quyền, góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước, ý thức chấp hành pháp luật, thi hành pháp luật của các tổ chức, cá nhân.

- Không ngừng đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính, ứng dụng công nghệ thông tin, loại bỏ các loại giấy tờ không cần thiết, đảm bảo thời gian giải quyết nhanh chóng, kịp thời.

Tuy nhiên, tình hình thực hiện các quyết định hành chính của các đơn vị hành chính còn một số hạn chế như:

- Thứ nhất, việc theo dõi tình hình thi hành pháp luật của các đơn vị theo các lĩnh vực được phân công quản lý ít được quan tâm. Có thể thấy rằng, phần lớn số liệu các đơn vị thu thập được đều theo con đường báo cáo chính thức từ các chủ thể có trách nhiệm báo cáo hoặc khi được yêu cầu; rất khó để có thể kiểm soát được mức độ chính xác của các con số. Điều này sẽ ảnh hưởng không nhỏ đến việc đánh giá tình hình thực hiện pháp luật, khả năng dự báo, lên kế hoạch và giải quyết các vấn đề.

- Thứ hai, công tác hướng dẫn, phổ biến pháp luật chưa đạt kết quả như mong muốn, đặc biệt trong việc phổ biến thực hiện các văn bản của cơ quan cấp trên, nhất là các quy định mới thể hiện sự cải cách.

- Thứ ba, tính chuyên nghiệp trong thực hiện, kiểm tra thực hiện quyết định hành chính còn hạn chế, chưa sâu sát.

III. Một số đề xuất giải pháp thực hiện

1. Tiếp tục tăng cường phối hợp với Văn phòng Bộ và các đơn vị thuộc Bộ liên quan trong việc đề xuất ban hành các Quyết định hành chính thuộc thẩm quyền của Lãnh đạo Bộ;

2. Đẩy mạnh phối hợp xây dựng quyết định hành chính đối với các đơn vị thuộc Bộ, đặc biệt tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin để khắc phục nguyên nhân ở xa cơ quan Bộ;

3. Tăng cường đội ngũ công chức, viên chức làm công tác văn bản tại đơn vị.

 

 

 

Chuyên đề 7:
THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG
XÂY DỰNG, BAN HÀNH VÀ THỰC HIỆN QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH TẠI CÁC ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH THUỘC BỘ TƯ PHÁP

 

Trần Thu Giang -

- Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

 

Điều 2 Hiến pháp năm 1992 được sửa đổi, bổ sung năm 2001 quy định: “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức.

Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”.

Nhà nước là một chủ thể đặc biệt với quyền năng đặc biệt và các công cụ đặc biệt để đảm bảo thực hiện quyền năng đó. Trong đó, pháp luật được coi là một trong những công cụ hữu hiệu, phục vụ đắc lực cho hoạt động quản lý mọi mặt kinh tế - xã hội của đất nước. Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa. Để có hệ thống pháp luật toàn diện, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền không ngừng tăng cường ban hành các quyết định pháp luật, trong đó có quyết định hành chính.

Quyết định hành chính do nhiều chủ thể khác nhau ban hành với những nội dung phong phú đa dạng liên quan đến các lĩnh vực khác nhau của quản lý hành chính nhà nước, trong đó, các chủ thể trong hệ thống cơ quan hành pháp giữ một vai trò quan trọng và chủ yếu.

Với tư cách là cơ quan của Chính phủ, trong những  năm qua, Bộ Tư pháp đã ban hành rất nhiều quyết định hành chính phục vụ cho công tác quản lý theo chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được phân công. Các quyết định hành chính đó đã góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật cũng như khẳng định vai trò, vị thế của ngành Tư pháp đối với sự nghiệp xây dựng và đổi mới của đất nước. Bên cạnh đó, việc xây dựng, ban hành và thực hiện các quyết định hành chính cũng còn tồn tại một số bất cập, hạn chế cần phải hoàn thiện. Chuyên đề này xin được tập trung phân tích thực trạng, từ đó đưa ra giải pháp nâng cao chất lượng xây dựng, ban hành và thực hiện quyết định hành chính tại các đơn vị hành chính thuộc Bộ Tư pháp - chủ thể chủ yếu, tích cực tham gia trực tiếp vào hoạt động quản lý nhà nước của Bộ.

I. Thực trạng xây dựng, ban hành và thực hiện quyết định hành chính tại các đơn vị hành chính thuộc Bộ Tư pháp

1. Một số vấn đề cơ bản về quyết định hành chính

1.1. Khái niệm quyết định hành chính

Hiện nay, chưa có một khái niệm chung nhất và khái quát nhất về quyết định hành chính.

Khoản 1 Điều 4 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996, được sửa đổi, bổ sung năm 2006 quy định: “Quyết định hành chính là quyết định bằng văn bản của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính”.

Khoản 1 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính năm 2010 quy định: “Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành, quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể”.

Như vậy, dưới góc độ tiếp cận của tố tụng hành chính có thể thấy, khái niệm quyết định hành chính quy định tại Luật Tố tụng hành chính năm 2010 có nội hàm rộng hơn so với quy định tại Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, đó là: Quyết định hành chính không chỉ do các cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước - chủ thể cơ bản và quan trọng nhất ban hành mà bao gồm cả các cơ quan, tổ chức khác hoặc những người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành.

Tuy nhiên, dưới góc độ nghiên cứu khoa học, khái niệm quyết định hành chính được hiểu: “Quyết định hành chính là một dạng của quyết định pháp luật, nó là kết quả sự thể hiện ý chí quyền lực của nhà nước thông qua những hành vi của các chủ thể được thực hiện quyền hành pháp trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước tiến hành theo một trình tự dưới những hình thức nhất định theo quy định của pháp luật, nhằm đưa ra những chủ trương, biện pháp, đặt ra các quy tắc xử sự hoặc áp dụng những quy tắc đó giải quyết một công việc cụ thể trong đời sống xã hội nhằm thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước”[11].

Như vậy, ở đây, khái niệm quyết định hành chính được tiếp cận với chủ thể được thực hiện quyền hành pháp trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước. Song, các quyết định này được ban hành có mục đích và phạm vi áp dụng rộng hơn so với quy định của pháp luật, không chỉ để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính và chỉ được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể mà còn được dùng để đưa ra những chủ trương, biện pháp, đặt ra các quy tắc xử sự nhằm thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước.

Trong chuyên đề này, khái niệm quyết định hành chính được tiếp cận dưới góc độ nghiên cứu khoa học như trên.

1.2. Các loại quyết định hành chính thuộc thẩm quyền của Bộ Tư pháp

Với tư cách là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước về công tác xây dựng và thi hành pháp luật; kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật; phổ biến, giáo dục pháp luật; thi hành án dân sự; hành chính tư pháp; bổ trợ tư pháp và các công tác tư pháp khác trong phạm vi cả nước; quản lý nhà nước các dịch vụ công trong các lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ[12], Bộ Tư pháp được ban hành các quyết định hành chính[13] sau:

- Quyết định quy phạm: đây là hoạt động mang tính đặc trưng của các chủ thể được sử dụng quyền hành pháp. Căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình, Bộ Tư pháp được ban hành các văn bản quy phạm pháp luật là Thông tư nhằm cụ thể hóa luật, nghị quyết, pháp lệnh, nghị định... để quản lý xã hội trên các lĩnh vực do Bộ quản lý.

- Quyết định cá biệt: đây là quyết định hành chính phổ biến, được ban hành để áp dụng pháp luật với các đặc trưng riêng của văn bản cá biệt, đó là áp dụng một lần, cho một hoặc một số đối tượng nhất định, bao gồm: quyết định, chỉ thị.

2. Thực trạng xây dựng, ban hành và thực hiện quyết định hành chính tại các đơn vị hành chính thuộc Bộ Tư pháp

2.1. Thực trạng xây dựng, ban hành quyết định hành chính tại các đơn vị hành chính thuộc Bộ Tư pháp

Các đơn vị hành chính có chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng thực hiện quản lý nhà nước về một hoặc một số lĩnh vực thuộc chức năng quản lý nhà nước của Bộ Tư pháp. Theo đó, các chủ thể này có nhiệm vụ phải xây dựng các quyết định hành chính thuộc thẩm quyền ban hành của Bộ để trình Bộ trưởng ký ban hành. Ngoài ra, căn cứ vào quy định của pháp luật và phân cấp của Bộ trưởng, thủ trưởng các đơn vị có thể ban hành một số quyết định hành chính nhất định.

Hiện nay, việc xây dựng, ban hành các quyết định hành chính phải theo trình tự, thủ tục luật định, đặc biệt đối với các quyết định quy phạm.

Đối với quyết định quy phạm, việc xây dựng, ban hành được thực hiện theo các bước quy định tại Điều 68 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 như sau:

“1. Dự thảo thông tư do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ phân công và chỉ đạo đơn vị trực thuộc bộ, cơ quan ngang bộ soạn thảo.

2. Dự thảo thông tư được đăng tải trên Trang thông tin điện tử của cơ quan ban hành trong thời gian ít nhất là sáu mươi ngày để cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia ý kiến.

Tùy theo tính chất và nội dung của dự thảo, dự thảo thông tư được gửi lấy ý kiến của bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có liên quan.

3. Tổ chức pháp chế của bộ, cơ quan ngang bộ có trách nhiệm thẩm định dự thảo văn bản theo các nội dung quy định tại khoản 3 Điều 36 của Luật này.

4. Đơn vị được phân công soạn thảo chủ trì, phối hợp với các đơn vị có liên quan nghiên cứu, tiếp thu ý kiến thẩm định và ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân để chỉnh lý dự thảo và báo cáo Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.

5. Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ xem xét và ký ban hành thông tư.”

Một trong những điểm mới của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 là khi xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định, cơ quan chủ trì phải tiến hành đánh giá tác động sơ bộ văn bản nhằm xác định các vấn đề của xã hội cần phải được điều chỉnh bằng văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, khi xây dựng Thông tư, đơn vị chủ trì soạn thảo không cần phải thực hiện bước này, bởi lẽ thông tư được ban hành để quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ; quy định về quy trình, quy chuẩn kỹ thuật, định mức kinh tế - kỹ thuật của ngành, lĩnh vực do mình phụ trách; quy định biện pháp để thực hiện chức năng quản lý ngành, lĩnh vực do mình phụ trách và những vấn đề khác do Chính phủ giao[14]. Điều này có nghĩa là, việc ban hành thông tư là một bước để đưa quy định của luật, pháp lệnh và nghị định...đi vào cuộc sống trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được giao.

Đối với các quyết định cá biệt, việc soạn thảo được thực hiện theo quy định tại Khoản 2 Điều 6 Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày 08/4/2004 của Chính phủ về công tác văn thư, cụ thể:

“a) Căn cứ tính chất, nội dung của văn bản cần soạn thảo, người đứng đầu cơ quan, tổ chức giao cho đơn vị hoặc cá nhân soạn thảo hoặc chủ trì soạn thảo.

b) Đơn vị hoặc cá nhân có trách nhiệm thực hiện các công việc sau:

Xác định hình thức, nội dung và độ mật, độ khẩn của văn bản cần soạn thảo;

Thu thập, xử lý thông tin có liên quan;

Soạn thảo văn bản;

Trong trường hợp cần thiết, đề xuất với người đứng đầu cơ quan, tổ chức việc tham khảo ý kiến của các cơ quan, tổ chức hoặc đơn vị, cá nhân có liên quan; nghiên cứu tiếp thu ý kiến để hoàn chỉnh bản thảo;

Trình duyệt bản thảo văn bản kèm theo tài liệu có liên quan.”

Trong những năm qua, công tác xây dựng, ban hành quyết định hành chính nói chung và quyết định quy phạm thuộc thẩm quyền của Bộ nói riêng được đặc biệt quan tâm và đẩy mạnh, ngày càng khẳng định được vị thế, vai trò của ngành Tư pháp, công tác Tư pháp đối với sự phát triển của đất nước cũng như góp phần đắc lực nhằm thực hiện mục tiêu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân.

Có thể đánh giá thực trạng xây dựng, ban hành quyết định hành chính ở các khía cạnh sau:

- Thứ nhất, công tác xây dựng, ban hành quyết định hành chính được đầu tư, thực hiện có trọng tâm, trọng điểm, bám sát chương trình, kế hoạch của cơ quan cấp trên: Điều này được thể hiện ở chỗ, hàng năm, trên cơ sở Chương trình công tác của ngành Tư pháp, Bộ trưởng Bộ Tư pháp ban hành Quyết định phân công các đơn vị xây dựng văn bản, đề án thuộc thẩm quyền ban hành của Bộ theo đề xuất, tham mưu của các đơn vị. Theo đó, các văn bản, đề án được phân công cụ thể về đơn vị chủ trì, Lãnh đạo Bộ phụ trách, cơ quan, đơn vị phối hợp, thời gian trình.Chính vì vậy, việc xây dựng các văn bản được Lãnh đạo Bộ chỉ đạo sát sao, bảo đảm tiến độ, tăng cường tính chủ động và tích cực của các đơn vị.

- Thứ hai, chất lượng văn bản được nâng cao một bước cả về kỹ thuật và nội dung, đảm bảo nguyên tắc văn bản quy định chi tiết phải quy định cụ thể, không lặp lại quy định của văn bản được quy định chi tiết. Đồng thời, đảm bảo trình tự, thủ tục ban hành.

- Thứ ba, văn bản được ban hành đúng thẩm quyền (bao gồm thẩm quyền về nội dung và thẩm quyền về hình thức)[15].

- Thứ tư, văn bản được xây dựng, ban hành ngày càng bảo đảm tính hợp pháp và hợp lý. Một văn bản được ban hành hợp pháp khi đáp ứng đầy đủ các điều kiện: ban hành đúng căn cứ pháp lý, ban hành đúng thẩm quyền, nội dung của văn bản phù hợp với quy định của pháp luật, văn bản được ban hành đúng trình tự, thủ tục, thể thức và kỹ thuật trình bày theo quy định của pháp luật. Tính hợp lý của văn bản được thể hiện ở việc: Quyết định hành chính phải bảo đảm được lợi ích của Nhà nước và nguyện vọng của nhân dân, không được tách rời giữa lợi ích của Nhà nước với nguyện vọng của nhân dân; phải xuất phát từ yêu cầu khách quan của việc thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nước, tuyệt đối không được xuất phát từ ý muốn chủ quan của chủ thể ra quyết định; ngôn ngữ trong quyết định phải rõ ràng, dễ hiểu, ngắn gọn, các thuật ngữ pháp lý phải chính xác, không được đa nghĩa; quyết định hành chính phải có tính dự báo, tính khả thi[16].

Tuy nhiên, việc xây dựng, ban hành quyết định hành chính vẫn còn một số bất cập sau:

- Thứ nhất, thời hạn ban hành các quyết định chưa được đảm bảo theo quy định cũng như kế hoạch, đặc biệt đối với các quyết định quy phạm. Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 thì văn bản quy phạm pháp luật phải được quy định cụ thể để khi văn bản đó có hiệu lực thì thi hành được ngay; trường hợp trong văn bản có điều, khoản mà nội dung liên quan đến quy trình, quy chuẩn kỹ thuật, những vấn đề chưa có tính ổn định cao thì ngay tại điều, khoản đó có thể giao cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định chi tiết[17]. Thực tế thời gian qua cho thấy rằng, các cơ quan chủ trì soạn thảo các quyết định pháp luật của cơ quan cấp trên (Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ) đã hết sức cố gắng để thực hiện quy định này. Vì vậy, có rất nhiều quy định trong Luật, Pháp lệnh, Nghị quyết, Nghị định được diễn đạt cụ thể, dễ hiểu, có tính khả thi cao, có thể thực hiện được ngay mà không cần văn bản hướng dẫn. Tuy nhiên, cũng không ít văn bản quy định còn chung chung, giao cho cấp dưới quy định chi tiết quá nhiều. Điều này dẫn đến việc,khi một văn bản được ban hành thì kèm theo đó rất nhiều văn bản hướng dẫn chi tiết thực hiện. Trong khi đó, phần lớn các cơ quan được giao chủ trì soạn thảo văn bản của các cơ quan cấp trên lại chính là cơ quan được giao chủ trì soạn thảo văn bản hướng dẫn, quy định chi tiết và việc phải giao cho cơ quan cấp dưới quy định cụ thể một điều, khoản nào đó nhiều khi là một giải pháp tình thế khi quy định được quy định chi tiết là một quy định khó. Do đó, việc ban hành văn bản hướng dẫn phải được ban hành có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết là điều khó thực hiện, thậm chí, trong nhiều trường hợp là việc không thể thực hiện trên thực tế.

Việc chậm ban hành các văn bản hướng dẫn xuất phát từ nhiều nguyên nhân: từ cơ quan chủ trì, từ cơ chế phối hợp giữa các cơ quan, từ thể chế cũng như những tồn tại hiện có của hệ thống pháp luật Việt Nam...Do đó, có rất nhiều văn bản đã được ban hành nhưng phải thời gian rất lâu sau văn bản hướng dẫn mới được xây dựng, ban hành.

- Thứ hai, mặc dù chất lượng quyết định hành chính từng bước được nâng cao, tuy nhiên, vẫn tồn tại những quyết định hành chính được xây dựng quy định còn lặp lại quy định của văn bản được quy định chi tiết. Tính hợp pháp và hợp lý của các quyết định hành chính còn hạn chế. Điều này thể hiện rõ nét nhất tại các dự thảo quyết định.

Các dự thảo được xây dựng nhiều khi còn chưa bảo đảm tính hợp pháp, như: chưa đúng về thẩm quyền, nội dung của văn bản chưa phù hợp với các quy định của văn bản do cơ quan cấp trên ban hành, hoặc chưa thống nhất với các quy định tại các văn bản do cơ quan có chức năng quản lý chuyên ngành về lĩnh vực đó ban hành. Hơn nữa, các quyết định hành chính quy phạm được ban hành phần lớn có “tuổi thọ” không lâu. Đây là bấp cập chung của tình trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện nay. Tuy nhiên, xuất phát từ mục đích chung của việc ban hành quyết định hành chính quy phạm (thông tư) là để hướng dẫn thi hành các văn bản của cơ quan cấp trên hoặc để thực hiện chức năng quản lý ngành, lĩnh vực do mình phụ trách thì bất cập này tồn tại trong các quyết định hành chính cấp Bộ thường phổ biến hơn.

Bên cạnh nguyên nhân “tuổi thọ” của văn bản hướng dẫn phụ thuộc vào văn bản được hướng dẫn thì một trong những nguyên nhân của hạn chế này là công tác rà soát văn bản trước khi xây dựng và trong khi xây dựng chưa thực sự được chú trọng. Hiện nay, hoạt động rà soát văn bản thường được thực hiện gắn liền với hoạt động xây dựng pháp luật, tức là chỉ mang tính thời điểm và theo từng lĩnh vực mà chưa thực sự được nhìn nhận một cách tổng quát, toàn diện. Chính vì chỉ mang tính thời điểm và giới hạn trong một lĩnh vực nhất định nên khó có thể nắm bắt được một cách tổng quát và chính xác các quy định liên quan đến vấn đề quyết định hành chính điều chỉnh. Hơn nữa, nhiều đơn vị còn xem nhẹ và thực hiện mang tính hình thức khi được yêu cầu. Đồng thời, việc chưa có đầy đủ thể chế cũng như các điều kiện bảo đảm để thực hiện rà soát văn bản một cách thường xuyên, bài bàn, kết quả của việc rà soát phản ánh đúng thực trạng pháp luật là một trở ngại để triển khai thực hiện công tác này.Điều này cũng là một nguyên nhân của tình trạng thiếu tính hợp lý, khả thi của các văn bản.

Ngoài ra, một nguyên nhân dẫn đến tình trạng các quyết định hành chính thuộc thẩm quyền ban hành của Bộ thường quy định lại những vấn đề đã được quy định tại văn bản của cấp trên là xuất phát từ tâm lý thực hiện luật và áp dụng luật của các cơ quan cũng như người dân. Hiện nay, một nghịch lý đang diễn ra là hầu hết các quyết định hành chính quy phạm của cơ quan cấp thấp có giá trị hiệu lực áp dụng thực tế cao hơn các văn bản có hiệu lực cao như luật, pháp lệnh, nghị định. Điều này xuất phát từ tư duy lập pháp của chúng ta trước đây, tức là các văn bản do Quốc hội, Chính phủ ban hành thường quy định hết sức chung chung, khái quát và giao việc quy định cụ thể, hướng dẫn thực hiện cho các Bộ, ngành, địa phương. Cũng chính vì thế mà các đơn vị được giao chủ trì soạn thảo văn bản của Bộ (đồng thời là các đơn vị được phân công tham mưu, giúp Bộ trưởng quản lý nhà nước về một lĩnh vực nhất định thuộc chức năng của Bộ) thường quy định lại cùng với quy định chi tiết khác, với ý nghĩa là “cầm tay chỉ việc” để các cơ quan, cán bộ, công chức và nhân dân dễ dàng thực hiện. Điều này dẫn đến tâm lý chờ Thông tư của Bộ, Quyết định của Ủy ban nhân dân của cán bộ cơ sở. Và đây cũng chính là nguyên nhân dẫn đến tình trạng mặc dù không cần ban hành văn bản hướng dẫn và các văn bản của các cơ quan cấp trên đã có hiệu lực nhưng các Bộ lại ban hành văn bản hướng dẫn.

2.2. Thực trạng thực hiện quyết định hành chính tại các đơn vị hành chính thuộc Bộ Tư pháp

Các đơn vị hành chính có chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng thực hiện quản lý nhà nước về một lĩnh vực nhất định, vừa là cơ quan có nhiệm vụ thực hiện việc xây dựng các quyết định hành chính, ban hành các quyết định hành chính thuộc thẩm quyền đồng thời cũng chính là chủ thể thực hiện các quyết định hành chính.

Thực hiện pháp luật là hoạt động của các chủ thể pháp luật vận dụng các quy định của pháp luật cho một mục đích nào đó. Thực hiện pháp luật được tiến hành dưới nhiều hình thức khác nhau phụ thuộc vào các loại quy phạm pháp luật khác nhau như: tuân thủ pháp luật, thi hành pháp luật, sử dụng pháp luật và áp dụng pháp luật. Việc phân định các hình thức thực hiện pháp luật chỉ mang tính tương đối. Chẳng hạn, việc Thanh tra Bộ ra quyết định xử phạt hành chính đối với một đối tượng nào đó, căn cứ vào quy phạm pháp luật làm căn cứ cho việc xử phạt và đối với đối tượng bị xử phạt thì Thanh tra Bộ đang thực hiện pháp luật dưới hình thức áp dụng pháp luật; tuy nhiên, nếu căn cứ vào quy định về thẩm quyền của Thanh tra thì chủ thể này cũng đang thực hiện pháp luật dưới hình thức sử dụng pháp luật.

Là đơn vị hành chính thuộc Bộ Tư pháp, các chủ thể này có một số hoạt động thực hiện quyết định hành chính cơ bản sau trong lĩnh vực thuộc thẩm quyền quản lý của đơn vị: xây dựng, trình Bộ trưởng kế hoạch công tác, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển của Ngành, các lĩnh vực được phân công quản lý, các đề án, dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật; thẩm định, góp ý các dự án, dự thảo văn bản; theo dõi, tổng hợp tình hình, kết quả thực hiện các chủ trương, chính sách, giải pháp, các văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực quản lý; hướng dẫn nghiệp vụ chung; thực hiện các hoạt động mang tính chất nghiệp vụ đặc thù của lĩnh vực mình quản lý...

Trong thời gian qua có thể nhận thấy, các đơn vị hành chính thuộc Bộ Tư pháp đã thực hiện tương đối tốt các quyết định hành chính của Bộ cũng như các quyết định hành chính của cơ quan cấp trên. Cụ thể:

- Trên cơ sở các chính sách, đường lối và kế hoạch cũng như quyết định của cơ quan cấp trên, các đơn vị hành chính đã chủ động xây dựng các quyết định hành chính để trình các cấp có thẩm quyền ban hành phục vụ cho công tác quản lý nhà nước được hiệu quả.

- Trên cơ sở thẩm quyền của mình, các đơn vị hành chính đã sử dụng pháp luật để theo dõi sát sao tình hình thực hiện pháp luật của địa phương, tổ chức, cá nhân; nắm bắt chính xác các thông tin, phản ánh của địa phương, tổ chức, cá nhân để có xử lý và hướng dẫn kịp thời; một số đơn vị đã thực hiện pháp luật dưới hình thức áp dụng pháp luật đúng theo thẩm quyền, góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước, ý thức chấp hành pháp luật, thi hành pháp luật của các tổ chức, cá nhân.

- Không ngừng đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính, loại bỏ các loại giấy tờ không cần thiết, đảm bảo thời gian giải quyết nhanh chóng, kịp thời.

- Quan tâm giải quyết các đơn thư, khiếu nại, phản ánh của tổ chức, cá nhân và coi đây là một kênh thông tin quan trọng để nắm bắt tình hình thi hành pháp luật của các cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức và các tổ chức, cá  nhân có liên quan.

Tuy nhiên, tình hình thực hiện các quyết định hành chính của các đơn vị hành chính còn một số hạn chế như:

- Thứ nhất, việc theo dõi tình hình thi hành pháp luật của các đơn vị hành chính thuộc Bộ trong các lĩnh vực được phân công quản lý gặp nhiều khó khăn. Có thể thấy rằng, phần lớn số liệu các đơn vị thu thập được đều theo con đường báo cáo chính thức từ các chủ thể có trách nhiệm báo cáo hoặc khi được yêu cầu. Điều này có nghĩa là, rất khó để có thể kiểm soát được mức độ chính xác của các con số.Điều này sẽ ảnh hưởng không nhỏ đến việc đánh giá tình hình thực hiện pháp luật, khả năng dự báo, lên kế hoạch và giải quyết các vấn đề.

- Thứ hai, công tác hướng dẫn, phổ biến pháp luật chưa đạt kết quả như mong muốn, đặc biệt trong việc phổ biến thực hiện các văn bản của cơ quan cấp trên, nhất là các quy định mới thể hiện sự cải cách.

- Thứ ba, công tác giải quyết đơn thư, khiếu nại chưa triệt để, đặc biệt liên quan đến vấn đề thi hành án dân sự.

II. Giải pháp nâng cao chất lượng xây dựng, ban hành và thực hiện quyết định hành chính tại các đơn vị hành chính thuộc Bộ Tư pháp

1. Giải pháp nâng cao chất lượng xây dựng, ban hành quyết định hành chính tại các đơn vị thuộc Bộ Tư pháp

Trên cơ sở những phân tích về thực trạng xây dựng, ban hành quyết định hành chính tại các đơn vị hành chính thuộc Bộ Tư pháp, xin có một số đề xuất để nâng cao chất lượng xây dựng, ban hành quyết định hành chính tại các đơn vị hành chính thuộc Bộ Tư pháp như sau:

- Một là, các đơn vị hành chính cần chủ động hơn nữa trong việc đề xuất, tham mưu xây dựng kế hoạch xây dựng các quyết định hành chính bảo đảm: các quyết định hành chính, đặc biệt là quyết định hành chính quy phạm phải thực sự cần thiết, có kế hoạch chi tiết, cụ thể cho việc xây dựng, tránh tình trạng đăng ký nhưng không hoàn thiện trong năm công tác.

- Hai là, bảo đảm thời hạn xây dựng và ban hành các quyết định theo kế hoạch cũng như theo quy định của pháp luật. Điều này gắn liền với công tác lập kế hoạch của các đơn vị. Tuy nhiên, cũng phải nói thêm rằng, việc bảo đảm xây dựng và ban hành các quyết định quy phạm trong trường hợp để hướng dẫn một quy định nào đó của văn bản cấp trên đảm bảo khi văn bản này có hiệu lực thì thực hiện được ngay theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 là một điều khó thực hiện. Song, các đơn vị hành chính chủ trì soạn thảo cần phải nỗ lực cao nhất để cùng với việc soạn thảo văn bản của cơ quan cấp trên đồng thời phải chuẩn bị cả văn bản hướng dẫn khi cần thiết. Đây cũng là một điểm thể hiện việc thực hiện pháp luật, quyết định hành chính của các đơn vị hành chính.

- Ba là, không ngừng nâng cao kỹ thuật xây dựng văn bản, hạn chế việc quy định lại các quy định của văn bản cấp trên, hướng dẫn các vấn đề đã được quy định rất cụ thể, chi tiết, nâng cao tính hợp lý, khả thi của văn bản.

- Bốn là, nâng cao nhận thức về công tác rà soát văn bản. Đây có thể coi là một trong những vấn đề then chốt để nâng cao chất lượng văn bản, tính minh bạch, thống nhất và vai trò của pháp luật trong bối cảnh hiện nay. Để thực hiện được điều này, việc nhận thức đúng đắn tầm quan trọng của công tác rà soát văn bản đối với công tác xây dựng văn bản và quản lý hành chính phải được hiện thực thông qua việc xây dựng thể chế đầy đủ làm cơ sở thực hiện công tác này, đặc biệt gắn liền với công tác pháp điển quy phạm pháp luật. Thực hiện rà soát thường xuyên, bài bản giúp đảm bảo thời gian xây dựng văn bản, tính thống nhất của văn bản.

2. Giải pháp nâng cao chất lượng thực hiện quyết định hành chính tại các đơn vị hành chính thuộc Bộ Tư pháp

Việc thực hiện các quyết định hành chính của các đơn vị hành chính thuộc Bộ chính là một bước quan trọng để đưa pháp luật vào cuộc sống, gắn với các hoạt động phát triển kinh tế - xã hội. Trên cơ sở những hạn chế của thực trạng thực hiện các quyết định hành chính, xin đề xuất một số giải pháp nâng cao chất lượng thực hiện quyết định hành chính tại các đơn vị hành chính như sau:

- Một là, cần hoàn thiện pháp luật về theo dõi thi hành pháp luật và chế độ báo cáo, thống kê. Việc theo dõi thi hành pháp luật phải có các tiêu chí rõ ràng, huy động sự tham gia của các tổ chức phi chính phủ, hoàn thiện cách thức tiến hành để tăng cường năng lực nắm bắt thông tin một cách khách quan, chính xác của các đơn vị hành chính. 

- Hai là, tăng cường hướng dẫn, phổ biến các quy định mới của pháp luật; tích cực, đi đầu trong việc thực hiện các chủ trương cải cách đó như hướng dẫn các địa phương thực hiện ngay các quy định của các văn bản cấp trên đã được quy định cụ thể...

- Ba là, có thể nói, việc thiếu cán bộ có đủ năng lực như hiện nay có ảnh hưởng rất lớn đến việc thực hiện nhiệm vụ của các đơn vị. Do đó, cần phải có cơ chế thích đáng để thu hút và giữ người tài, đồng thời đẩy mạnh công tác đào tạo đội ngũ cán bộ trẻ có đầy đủ năng lực đáp ứng yêu cầu công việc ngày càng cao.

Tóm lại, Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 của Bộ Chính trị đã xác định rõ mục tiêu xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch; đổi mới căn bản cơ chế xây dựng và thực hiện pháp luật; phát huy vai trò và hiệu lực của pháp luật nhằm khắc phục những hạn chế, yếu kém về sự chưa đồng bộ, thiếu thống nhất, tính khả thi thấp, chậm đi vào cuộc sống; cơ chế xây dựng, sửa đổi pháp luật còn nhiều bất hợp lý và chưa được coi trọng.

Qua 5 năm triển khai thực hiện Nghị quyết, hệ thống pháp luật của chúng ta đã dần được hoàn thiện, cơ chế xây dựng và thực hiện pháp luật có nhiều đổi  mới, trong đó, Bộ Tư pháp với tư cách là cơ quan của Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về công tác xây dựng và thi hành pháp luật; kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật; phổ biến, giáo dục pháp luật có đóng góp hết sức quan trọng.

Qua phân tích thực trạng xây dựng, ban hành và thực hiện các quyết định hành chính tại các đơn vị hành chính thuộc Bộ có thể thấy rằng, công tác xây dựng và thực hiện các quyết định hành chính ngày càng được quan tâm, chú trọng về chiều sâu, gắn với đường lối cải cách tư pháp. Tuy nhiên, với vai trò vừa là người sáng tạo pháp luật và vừa thực hiện pháp luật, thì việc xây dựng, ban hành và thực hiện các quyết định hành chính tại các đơn vị này còn nhiều hạn chế, cần phải có giải pháp khắc phục nhằm nâng cao hơn nữa vai trò của Bộ Tư pháp đối với sự nghiệp phát triển của đất nước.

 

 

Chuyên đề 8:
THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP ĐẢM BẢO HIỆU QUẢ KIỂM TRA, GIÁM SÁT VIỆC BAN HÀNH, THỰC HIỆN QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH TẠI CƠ QUAN BỘ TƯ PHÁP

 

Lê Vân Anh -

- Văn phòng Bộ Tư pháp

 

I- MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TRẠNG KIỂM TRA, GIÁM SÁT VIỆC BAN HÀNH, THỰC HIỆN QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH TẠI CƠ QUAN BỘ TƯ PHÁP

Xét về mặt lý luận nói chung, quyết định hành chính do nhiều chủ thể khác nhau ban hành với những nội dung phong phú, đa dạng liên quan đến các lĩnh vực khác nhau của quản lý hành chính nhà nước, trong đó, Bộ Tư pháp - với tư cách là một cơ quan trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, do vậy quyết định hành chính ở đây là một dạng của quyết định pháp luật, nó là kết quả sự thể hiện ý chí quyền lực của nhà nước, có trình tự và hình thức ban hành nhất định theo quy định của pháp luật nhằm đưa ra những chủ trương, biện pháp, đặt ra các quy tắc xử sự hoặc áp dụng những quy tắc đó giải quyết một công việc cụ thể nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định tại Nghị định số 93/2008/NĐ-CP ngày 22 tháng 8 năm 2008 của Chính phủ quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tư pháp.

Xét trên phương diện chủ thể ban hành, Bộ Tư pháp ban hành 03 loại quyết định hành chính là quyết định (Ví dụ: Quyết định số 305/QĐ-BTP ngày 05/2/2009 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Vụ Hành chính tư pháp), chỉ thị (Ví dụ: Chỉ thị số 01/CT-BTP ngày 10/6/2009 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp về việc tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin trong ngành Tư pháp giai đoạn 2009-2010) và thông tư. Xét trên phương diện pháp lý, Bộ Tư pháp ban hành quyết định hành chính mang tính quy phạm và quyết định cá biệt.

Một quyết định hành chính khi ban hành có khả thi hay không, hay nói cách khác có đảm bảo được tính hiệu quả cũng như hiệu lực của nó hay không thì bản thân quyết định đó phải đáp ứng được các yêu cầu về tính hợp pháp và hợp lý của quyết định. Những yêu cầu đó không chỉ là đòi hỏi khách quan của thực tiễn mà còn là một đòi hỏi mang tính nguyên tắc, theo quy định của pháp luật. Với tư cách là “cơ quan gác cổng về mặt pháp luật” cho Chính phủ thì ngoài việc đảm bảo tính hợp pháp thì việc đáp ứng tốt tính hợp lý của các quyết định hành chính của Bộ khi ban hành cũng là một đòi hỏi quan trọng.

Nhìn chung, đánh giá về tính hợp pháp của một quyết định hành chính thì cần phải đáp ứng các yêu cầu: được ban hành bởi những chủ thể có thẩm quyền theo quy định của pháp luật thực hiện quyền hành pháp; phù hợp về nội dung cũng như mục đích với luật, bởi lẽ đây là những quyết định dưới luật; được ban hành theo đúng trình tự, thủ tục và hình thức do pháp luật quy định. Bên cạnh đó, với yêu cầu của thực tiễn quản lý hành chính hiện nay thì việc kiểm tra, giám sát cũng như yêu cầu đối với một quyết định hành chính còn về tính hợp lý, đó là: phải đảm bảo được lợi ích của Nhà nước và nguyện vọng của nhân dân, không được tách rời giữa lợi ích của Nhà nước với nguyện vọng của nhân dân; phải xuất phát từ yêu cầu khách quan của việc thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nước, tuyệt đối không được xuất phát từ ý muốn chủ quan của chủ thể ra quyết định; ngôn ngữ trong quyết định phải rõ ràng, dễ hiểu, ngắn gọn, các thuật ngữ pháp lý phải chính xác, không được đa nghĩa; có tính dự báo; có tính khả thi.

Theo quy định của pháp luật, đối với những quyết định hành chính mang tính quy phạm do Bộ Tư pháp ban hành thì việc ban hành phải thực hiện theo quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Nghị định số 24/2009/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật; việc kiểm tra, giám sát việc ban hành thì thực hiện theo quy định tại Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật và Thông tư số 20/TT-BTP ngày 30/11/2010 của Bộ Tư pháp quy định chi tiết thi hành một số điều của Nghị định số 40/2010/NĐ-CP.

Theo quy định tại mục 3 Chương II Nghị định số 24/2009/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật về “Soạn thảo Thông tư, Thông tư liên tịch của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ” thì:

Điều 34. Soạn thảo thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ

1. Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ phân công một đơn vị thuộc bộ, cơ quan ngang bộ chủ trì soạn thảo dự thảo thông tư và xây dựng tờ trình.

Tờ trình phải nêu rõ sự cần thiết ban hành văn bản; đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản; quá trình soạn thảo và lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức, cá nhân; những vấn đề còn có ý kiến khác nhau; giải trình nội dung cơ bản của văn bản, trong đó nêu rõ mục tiêu và các vấn đề chính sách cần giải quyết, các phương án giải quyết vấn đề, các tác động tích cực và tiêu cực của các phương án trên cơ sở phân tích định tính hoặc định lượng các chi phí và lợi ích, nêu rõ phương án lựa chọn tối ưu để giải quyết vấn đề.

2. Đơn vị được giao chủ trì soạn thảo có trách nhiệm phối hợp với tổ chức pháp chế và các đơn vị liên quan tổng kết tình hình thi hành pháp luật; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội trong lĩnh vực liên quan đến dự thảo; nghiên cứu thông tin, tư liệu có liên quan; chuẩn bị đề cương, biên soạn và chỉnh lý dự thảo; tổ chức lấy ý kiến; chuẩn bị tờ trình và tài liệu có liên quan đến dự thảo.

3. Trong quá trình soạn thảo, đơn vị chủ trì soạn thảo có thể huy động sự tham gia của viện nghiên cứu, trường đại học, hội, hiệp hội, tổ chức khác có liên quan hoặc các chuyên gia, nhà khoa học có đủ điều kiện và năng lực vào việc tổng kết, đánh giá tình hình thi hành pháp luật; rà soát đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành; khảo sát, điều tra xã hội học; đánh giá thực trạng quan hệ xã hội có liên quan đến nội dung dự thảo; tập hợp, nghiên cứu so sánh tài liệu, điều ước quốc tế có liên quan đến dự thảo.

4. Việc lấy ý kiến trong quá trình soạn thảo thông tư được thực hiện theo quy định tại khoản 5 Điều 31 Nghị định này.

5. Tổ chức pháp chế có trách nhiệm thẩm định dự thảo thông tư do các đơn vị khác thuộc bộ, cơ quan ngang bộ chủ trì soạn thảo. Đơn vị chủ trì soạn thảo có trách nhiệm nghiên cứu, tiếp thu ý kiến thẩm định để hoàn chỉnh dự thảo và hồ sơ trước khi trình Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ký ban hành.

Điều 35. Soạn thảo thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ về ngành, lĩnh vực phụ trách của cơ quan thuộc Chính phủ

1. Căn cứ vào yêu cầu quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực hoặc theo sự phân công của Thủ tướng Chính phủ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ tổ chức việc soạn thảo thông tư để trình Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ được phân công quản lý ngành, lĩnh vực ký ban hành.

2. Đơn vị được Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ giao chủ trì soạn thảo phối hợp với các đơn vị liên quan tổng kết tình hình thi hành pháp luật; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội có liên quan đến nội dung dự thảo; nghiên cứu thông tin, tư liệu có liên quan; chuẩn bị đề cương, biên soạn và chỉnh lý dự thảo; tổ chức lấy ý kiến; chuẩn bị tờ trình và tài liệu có liên quan đến dự thảo.

3. Trong quá trình soạn thảo, đơn vị chủ trì soạn thảo có thể huy động sự tham gia của viện nghiên cứu, trường đại học, hội, hiệp hội, tổ chức khác có liên quan hoặc các chuyên gia, nhà khoa học có đủ điều kiện và năng lực vào việc tổng kết, đánh giá tình hình thi hành pháp luật; rà soát, đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành; khảo sát, điều tra xã hội học; đánh giá thực trạng quan hệ xã hội trong lĩnh vực liên quan đến dự thảo; tập hợp, nghiên cứu so sánh tài liệu, điều ước quốc tế có liên quan đến dự thảo.

4. Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ tổ chức soạn thảo thông tư với sự tham gia của đại diện tổ chức pháp chế, đại diện các đơn vị có liên quan thuộc bộ, cơ quan ngang bộ được phân công quản lý ngành, lĩnh vực.

5. Tổ chức pháp chế bộ, cơ quan ngang bộ có trách nhiệm thẩm định dự thảo văn bản do cơ quan thuộc Chính phủ soạn thảo.

Đơn vị chủ trì soạn thảo của cơ quan thuộc Chính phủ soạn thảo văn bản có trách nhiệm nghiên cứu, tiếp thu ý kiến thẩm định để hoàn chỉnh dự thảo và hồ sơ trước khi trình Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ký ban hành.

Công tác kiểm tra, xử lý và rà soát, hệ thống hóa văn bản hiện được thực hiện theo quy định tại Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL, thay thế Nghị định 135/2003/NĐ-CP. Qua 5 năm triển khai Nghị định 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 của Chính phủ về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật, đã có 33.155 văn bản được kiểm tra, trong đó, số văn bản do cấp Bộ tự kiểm tra là 6.862, chiếm 21%; cấp tỉnh tự kiểm tra được 26.293 văn bản, chiếm 79%. Qua kiểm tra, đã phát hiện 3.460 văn bản có dấu hiệu sai trái, trong đó, cấp Bộ đã kiểm tra, phát hiện 333 văn bản; cấp tỉnh phát hiện 3.127 văn bản.

Theo quy định tại Điều 3 Thông tư số 20/TT-BTP về Nội dung kiểm tra văn bản thì: Nội dung kiểm tra văn bản quy định tại Điều 3 của Nghị định số 40 là việc xem xét, đánh giá và kết luận về tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản được kiểm tra theo các nội dung sau đây:

1. Có căn cứ cho việc ban hành văn bản và căn cứ pháp lý làm cơ sở ban hành văn bản quy phạm pháp luật là những văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn đang có hiệu lực hoặc đã được ký ban hành, thông qua mà chưa có hiệu lực tại thời điểm ban hành nhưng có hiệu lực trước hoặc cùng thời điểm với văn bản được ban hành đó, bao gồm:

a) Văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên có thẩm quyền quy định về chức năng, nhiệm vụ của cơ quan ban hành văn bản;

b) Văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên có thẩm quyền quy định về vấn đề thuộc đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản.

2. Văn bản quy phạm pháp luật ban hành đúng thẩm quyền gồm thẩm quyền về hình thức và thẩm quyền về nội dung:

a) Thẩm quyền về hình thức: Cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản chỉ được ban hành văn bản theo đúng hình thức (tên gọi) văn bản quy phạm pháp luật đã được quy định cho cơ quan, người có thẩm quyền đó;

b) Thẩm quyền về nội dung: Cơ quan, người có thẩm quyền chỉ được ban hành các văn bản có nội dung phù hợp với thẩm quyền của mình được pháp luật cho phép hoặc đã được phân công, phân cấp. Thẩm quyền này được xác định trong các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên có thẩm quyền quy định về phân công, phân cấp, quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn quản lý nhà nước cụ thể của từng cơ quan, từng cấp, từng ngành đối với từng lĩnh vực.

3. Nội dung của văn bản phù hợp với quy định của pháp luật hiện hành, cụ thể là:

a) Thông tư và Thông tư liên tịch của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ ban hành hoặc liên tịch ban hành phải phù hợp với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết, nghị quyết liên tịch của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định, nghị quyết liên tịch của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ và thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ khác về lĩnh vực do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ đó quản lý;

…

4. Văn bản được ban hành phải trình bày đúng thể thức, kỹ thuật theo quy định của pháp luật hiện hành.

5. Văn bản được ban hành phải tuân thủ đầy đủ các quy định về trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành theo quy định của pháp luật. Trường hợp kiểm tra phát hiện văn bản có nội dung trái pháp luật thì cơ quan có thẩm quyền kiểm tra phải xem xét trình tự, thủ tục xây dựng và ban hành văn bản để làm cơ sở cho việc xử lý văn bản và xem xét, xử lý trách nhiệm cơ quan, người đã ban hành văn bản trái pháp luật đó, cũng như cơ quan, người có trách nhiệm tham mưu soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, thông qua văn bản có nội dung trái pháp luật và kiến nghị xử lý theo thẩm quyền.

Đối với các quyết định hành chính mang tính quy phạm của Bộ Tư pháp, nếu không tuân thủ các yêu cầu theo quy định của pháp luật thì có thể bị xử lý theo quy định tại Chương 3 Thông tư số 20/TT-BTP.

Ngoài ra, theo quy định tại Nghị định số 40/2010/NĐ-CP và được cụ thể hóa tại Thông tư số 20/TT-BTP thì Bộ Tư pháp cũng thuộc đối tượng quy định phải thực hiện việc tự kiểm tra đối với văn bản quy phạm pháp luật mình ban hành, trong đó có các quyết định hành chính mang tính quy phạm nói trên.

Theo quy định tại Điều 11 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP thì:

1. Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp phải tự kiểm tra văn bản do mình ban hành hoặc liên tịch ban hành ngay sau khi văn bản được ban hành, khi nhận được thông báo của cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra văn bản hoặc yêu cầu, kiến nghị của cơ quan, tổ chức, cá nhân và các phương tiện thông tin đại chúng.

Trách nhiệm cụ thể như sau:

…

b) Cục trưởng Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật thuộc Bộ Tư pháp (sau đây gọi là Cục Kiểm tra văn bản) là đầu mối giúp Bộ trưởng Bộ Tư pháp thực hiện việc tự kiểm tra thông tư, thông tư liên tịch do Bộ trưởng Bộ Tư pháp ban hành;

2. Cục trưởng Cục Kiểm tra văn bản, người đứng đầu tổ chức pháp chế Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có trách nhiệm phối hợp với cơ quan, đơn vị hữu quan thuộc Bộ, ngành đã ban hành văn bản liên tịch để tự kiểm tra toàn bộ nội dung văn bản.

3. Các cơ quan, đơn vị có liên quan phải kịp thời cung cấp thông tin, tư liệu, tài liệu cần thiết và phối hợp với Cục Kiểm tra văn bản, tổ chức pháp chế Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ban Pháp chế Hội đồng nhân dân, Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp, công chức tư pháp - hộ tịch cấp xã trong việc tự kiểm tra văn bản.

Như vậy, đối với các quyết định hành chính mang tính quy phạm là thông tư do Bộ trưởng Bộ Tư pháp ban hành thì Cục trưởng Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là đầu mối thực hiện việc tự kiểm tra giúp Bộ trưởng Bộ Tư pháp.

Nói về cơ chế kiểm tra, giám sát việc thực hiện cần phải kể đến hoạt động theo dõi thi hành pháp luật của Vụ Các vấn đề chung về xây dựng pháp luật. Theo quy định tại khoản 6 Điều 02 Nghị định số 93/2008/NĐ-CP ngày 22/8/2008 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tư pháp thì Bộ Tư pháp có nhiệm vụ và quyền hạn: Về thi hành pháp luật: a) Theo dõi chung tình hình thi hành pháp luật trong phạm vi cả nước; b) Hướng dẫn, đôn đốc các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trong  công tác theo dõi, đánh giá, báo cáo về tình hình thi hành pháp luật thuộc phạm vi quản lý của Bộ, ngành, địa phương. Theo dõi chung về tình hình thi hành pháp luật là nhiệm vụ mới, phức tạp, chưa có kinh nghiệm, nên trong thời gian đầu, việc xác định rõ định hướng và nội dung công việc đã gặp một số khó khăn nhất định nên việc triển khai nhiệm vụ có chậm hơn so với mong muốn và tiến độ đặt ra. Hoạt động theo dõi thi hành pháp luật được thể hiện trong quy định của Thông tư số 03/2010/TT-BTP ngày 03/03/2010 của Bộ Tư pháp hướng dẫn thực hiện công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật. Đây là hoạt động mới được triển khai thực hiện tập trung, thống nhất và đang triển khai theo Đề án triển khai thực hiện công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật, Đề án được thực hiện trong thời gian 18 tháng, bắt đầu từ tháng 01/2010 và kết thúc vào tháng 6/2011. Đánh giá về mảng hoạt động này hiện nay mới chỉ tập trung vào việc: rà soát, đánh giá các quy định của pháp luật hiện hành về công tác thi hành pháp luật và theo dõi thi hành pháp luật; thí điểm điều tra, khảo sát tình hình thi hành, tổ chức và theo dõi thi hành pháp luật trong lĩnh vực an toàn thực phẩm; bảo vệ môi trường và các tổ chức tài chính tại các tỉnh, thành phố: Hà Nội, Hải Phòng, Đà Nẵng, Cần Thơ, thành phố Hồ Chí Minh và Nghệ An; một số cơ quan, tổ chức thực hiện chức năng quản lý nhà nước, một số doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực an toàn thực phẩm; bảo vệ môi trường và các tổ chức tài chính; củng cố, kiện toàn hoặc thành lập đơn vị chuyên trách thực hiện nhiệm vụ theo dõi thi hành pháp luật tại Bộ Tư pháp và một số Bộ, ngành, địa phương; tiến hành tập huấn và triển khai thực hiện.      

Đối với những quyết định mang tính cá biệt, trực tiếp làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt một quan hệ pháp luật hành chính cụ thể, mang tính áp dụng pháp luật một lần, cho một hoặc một số đối tượng nhất định tại cơ quan Bộ Tư pháp (như Quyết định số 1056/QĐ-BTP ngày 18 tháng 7 năm 2007 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp về việc tuyển dụng công chức) thì việc kiểm tra, giám sát được thực hiện như đối với các văn bản hành chính. Về nguyên tắc thì việc kiểm tra, giám sát  tại cơ quan Bộ được thực hiện theo cấp trên có quyền sửa đổi hoặc hủy bỏ quyết định của cấp dưới. Đối với lý luận nói chung, thì đối với những quyết định cá biệt thì về nguyên tắc cơ quan nhà nước cấp trên có quyền sửa đổi hoặc hủy bỏ quyết định của cơ quan cấp dưới nếu trái pháp luật trên cơ sở khiếu nại của công dân hoặc kết quả kiểm tra, giám sát của cơ quan có thẩm quyền. Mặt khác, một số loại quyết định cá biệt còn có thể bị hủy toàn bộ hay một phần thông qua hoạt động xét xử vụ án hành chính của tòa án nhân dân.

Về mặt thể thức trình bày văn bản, các quyết định hành chính thực hiện theo quy định tại Thông tư số 01/2011/TT-BNV ngày 19 tháng 01 năm 2011 của Bộ Nội vụ hướng dẫn thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản hành chính (có hiệu lực từ ngày 05/3/2011) và những quy định của Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV- VPCP ngày 06 tháng 5 năm 2005 của Bộ Nội vụ và Văn phòng Chính phủ hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản không trái với Thông tư số 01/2011/TT-BNV nói trên.

Đánh giá chung về công tác kiểm tra, giám sát việc ban hành, thực hiện quyết định hành chính tại cơ quan Bộ Tư pháp có thể thấy rằng:

Ưu điểm:

1. Bộ Tư pháp là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước về: công tác xây dựng và thi hành pháp luật; kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, với đội ngũ cán bộ đều được qua đào tạo luật, do vậy, việc thực hiện nghiêm chỉnh các quy định của pháp luật về công tác kiểm tra, giám sát việc ban hành, thực hiện quyết định hành chính tại cơ quan Bộ Tư pháp, nhất là liên quan đến quyết định hành chính mang tính quy phạm được đảm bảo, có thể nói là mang tính quy chuẩn cho các Bộ, ngành trong công tác này.

2. Bộ Tư pháp vừa là một chủ thể ban hành quyết định hành chính với tư cách là cơ quan thuộc Chính phủ, Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là đơn vị thuộc Bộ Tư pháp, có chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng thực hiện thống nhất quản lý nhà nước về công tác kiểm tra, rà soát, hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật; thực hiện kiểm tra văn bản QPPL thuộc thẩm quyền kiểm tra của Bộ Tư pháp; tổ chức thực hiện rà soát, hệ thống hoá văn bản QPPL theo quy định của pháp luật; đồng thời cũng chính là đơn vị thực hiện nhiệm vụ tự kiểm tra đối với những văn bản của Bộ Tư pháp.

3. Nhược điểm:

1. Số lượng các quyết định hành chính mà Bộ Tư pháp ban hành hàng năm rất lớn, dẫn đến khối lượng công việc liên quan đến công tác kiểm tra, giám sát đối với việc ban hành và thực hiện rất nhiều.

2. Theo Nghị định 135/2003/NĐ-CP của Chính phủ thì ở Bộ Tư pháp có Cục Kiểm tra văn bản, nhưng biên chế hiện nay chỉ mới đáp ứng được 2/3.

3. Theo dõi chung về tình hình thi hành pháp luật là nhiệm vụ mới, phức tạp, chưa có kinh nghiệm, nên trong thời gian đầu, việc xác định rõ định hướng và nội dung công việc đã gặp một số khó khăn nhất định nên việc triển khai nhiệm vụ có chậm hơn so với mong muốn và tiến độ đặt ra.                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                           

Trước khi Nghị định số 93/2008/NĐ-CP, Nghị định số 24/2009/NĐ-CP và Nghị định số 16/2009/NĐ-CP ngày 16/02/2009 sửa đổi, bổ sung khoản 2 Điều 8 Nghị định số 13/2008/NĐ-CP ngày 04/02/2008 của Chính phủ quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương được ban hành, Bộ Tư pháp cũng như các Bộ, ngành và địa phương chưa có sự chuẩn bị về các điều kiện và nguồn lực cần thiết cho việc triển khai thực hiện nhiệm vụ này.

4. Cơ chế kiểm tra, giám sát đối với quyết định hành chính mang tính cá biệt hiện nay không được quy định cụ thể với những chế tài, do vậy việc triển khai thực hiện không chỉ ở Bộ Tư pháp gặp nhiều khó khăn.

II- GIẢI PHÁP ĐẢM BẢO HIỆU QUẢ KIỂM TRA, GIÁM SÁT VIỆC BAN HÀNH, THỰC HIỆN QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH TẠI CƠ QUAN BỘ TƯ PHÁP

1. Trước hết, việc quan trọng nhất đó là việc quan tâm đến hoàn thiện các quy định pháp luật liên quan đến vấn đề này. Với tư cách là “người gác cổng” cho Chính phủ về mặt xây dựng pháp luật, Bộ Tư pháp cần tiếp tục tham mưu, đề xuất hoặc trình ban hành các văn bản để hoàn thiện pháp luật liên quan đến kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật nói chung và đến kiếm tra, giám sát đối với các quyết định hành chính mang tính cá biệt nói riêng.

2. Bên cạnh việc kiểm tra, giám sát mang tính nhà nước thì cũng có thể quan tâm đến việc xã hội hoá, huy động sự tham gia của nhân dân đối với việc kiểm tra, giám sát việc ban hành, thực hiện quyết định hành chính mang tính quy phạm của Bộ Tư pháp.

Cơ chế huy động sự tham gia ý kiến của nhân dân đối với công tác kiểm tra, giám sát nói trên trước hết, thể hiện rõ nhất ở đây có thể thấy rằng, đó là việc sớm trình Quốc hội ban hành Luật Tiếp cận thông tin, luật được ban hành nhằm bảo đảm quyền tiếp cận thông tin của công dân, tổ chức; tăng cường tính công khai, minh bạch trong hoạt động của cơ quan nhà nước. Trong đó, cần có các quy định về quyền tiếp cận thông tin của công dân, tổ chức; trách nhiệm của cơ quan nhà nước trong việc đảm bảo quyền tiếp cận thông tin; hình thức, trình tự, thủ tục và các biện pháp bảo đảm thực hiện quyền tiếp cận thông tin. Thống nhất quy định mọi công dân, tổ chức đều bình đẳng trong việc tiếp cận thông tin và việc tiếp cận thông tin có thể do cơ quan nhà nước chủ động công bố hoặc có yêu cầu cơ quan nhà nước cung cấp thông tin. Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về công tác đảm bảo quyền tiếp cận thông tin của công dân, tổ chức. Quốc hội giám sát việc bảo đảm thực hiện quyền tiếp cận thông tin của công dân, tổ chức. Hiện dự án luật đang được tiếp tục chỉnh lý, hoàn thiện để sớm trình Quốc hội xem xét, thông qua.

Đặc biệt, đó là việc xây dựng và trình Quốc hội thông qua Luật Trưng cầu ý dân. Mặc dù thực tiễn trưng cầu ý dân ở nước ta chưa có, nhưng cùng với chủ trương dân chủ hoá đời sống xã hội của Đảng và Nhà nước, trong nhiều năm qua chúng ta đã tổ chức thực hiện cơ chế dân chủ trực tiếp ở cơ sở. Đó là một thực tiễn có liên quan đến việc trưng cầu ý dân, như hình thức lấy phiếu tín nhiệm cán bộ chủ chốt cấp cơ sở. Đã có nhiều ý kiến khẳng định rằng mỗi công dân khi quyết định, họ đều có căn cứ riêng và đứng từ góc độ riêng để phân tích, đánh giá và quyết định, nói cách khác là không ai phản ánh chính xác ý chí, nguyện vọng của nhân dân bằng chính nhân dân. Trưng cầu ý dân là một hình thức dân chủ trực tiếp ở mức cao, vì vậy để việc thực hiện quyền lực trực tiếp của nhân dân ở nước ta tiếp tục “mở” hơn nữa, thì đã đến lúc luật hóa vấn đề này. Đối với quy định về: ai là chủ thể của sáng kiến trưng cầu ý dân. Theo Hiến pháp hiện hành, quyền trưng cầu ý dân là của Quốc hội, nhưng để Quốc hội có căn cứ để đưa một vấn đề ra trưng cầu ý dân thì cần phải dựa trên một sáng kiến. Vấn đề này lại cũng có nhiều mô hình khác nhau, có nước thì quy định chỉ có đại biểu Quốc hội là chủ thể của sáng kiến trưng cầu ý dân, có nước lại quy định là cử tri thu thập được số lượng chữ ký nhất định thì được trình một vấn đề để Quốc hội tổ chức trưng cầu ý dân. Nhưng dù là mô hình nào, thông thường việc có tổ chức trưng cầu ý dân hay không là do Quốc hội quyết định. Trong Dự án luật, phương án người dân nếu thu thập đủ chữ ký thì có quyền nêu sáng kiến trưng cầu ý dân cũng được đưa ra để thảo luận. Nhiều ý kiến cho rằng đã là trưng cầu ý dân thì sáng kiến trưng cầu phải để người dân làm chủ thể. Luật trưng cầu ý dân phải tạo một cơ sở pháp lý để mở rộng quyền dân chủ trực tiếp của nhân dân được tham gia quản lý xã hội, quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước. Luật trưng cầu ý dân phải được xây dựng phù hợp với truyền thống đặc điểm, điều kiện của Việt Nam, nhằm phát huy hiệu quả của cơ chế Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý, nhân dân làm chủ. Luật được xây dựng với những điều luật có nội dung thiết thực, khả thi trong tổ chức thực hiện phù hợp với điều kiện của đất nước. Luật trưng cầu ý dân cần phù hợp với thông lệ quốc tế, có tính hiện đại, không rập khuôn máy móc.

Để triển khai thực hiện, có thể kể đến việc:

Tổ chức những hình thức giao lưu trực tuyến, tổ chức các buổi đối thoại về một số về một số chủ đề, chủ điểm nhất định. Đó có thể là dịp để làm cho người dân hiểu hơn về công tác tư pháp, cũng có thể là dịp để giải quyết được những khó khăn, vướng mắc của nhân dân liên quan đến công tác tư pháp, tránh những bức xúc rồi trở thành những khiếu nại, tố cáo kéo dài. Đặc biệt, cũng là dịp để cho Lãnh đạo Bộ, Thủ trưởng các đơn vị thuộc Bộ lắng nghe được trực tiếp ý kiến của nhân dân - những người thực thi pháp luật trong thực tế cuộc sống, là dịp để nhìn lại những công việc mình đang làm, đang triển khai, ưu -  nhược điểm ở đâu để ngày càng hoàn thiện hơn.

Thực hiện việc cải cách hình thức tiếp nhận ý kiến của nhân dân, tin học hóa cơ chế lấy ý kiến nhân dân, đó là việc xây dựng hộp thông tin về việc lấy ý kiến nhân dân (có thể đối với cả hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, và các hoạt động, công việc khác của Bộ khi cần), đồng thời, đề xuất Quy chế về việc tiếp nhận ý kiến của nhân dân qua Cổng thông tin điện tử của Bộ (có thể dưới dạng thư ngỏ, email, thông điệp điện tử khác). Nghiên cứu, hướng tới việc xây dựng một trang thông tin riêng về mảng này trên Cổng thông tin điện tử của Bộ, trong đó có phân quyền cho các đơn vị thuộc Bộ có thể cung cấp, trao đổi những thông tin tiếp nhận ý kiến nhân dân thông qua mạng thông tin điện tử, đồng thời cũng có thể đăng công khai kết quả xử lý, phản hồi ý kiến, qua đó để người dân có thể theo dõi được việc xử lý của đơn vị nhận ý kiến, từ đó nâng cao hơn ý thức đóng góp ý kiến đối với hoạt động của tư pháp nói riêng và hoạt động của các cơ quan nhà nước nói chung.

3. Pháp luật chỉ có thể phát huy được vai trò trong quản lý nhà nước và xã hội khi được thi hành một cách đầy đủ và nghiêm minh. Trong khi công tác xây dựng pháp luật đã đạt được những kết quả quan trọng thì công tác thi hành pháp luật vẫn còn bộc lộ những khiếm khuyết. Tuy rằng, việc triển khai Đề án triển khai thực hiện công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật hứa hẹn tạo bước chuyển trong theo dõi thi hành pháp luật trong một số lĩnh vực bức xúc của KT - XH; nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về thi hành pháp luật, bảo đảm để các văn bản quy phạm pháp luật thực sự đi vào cuộc sống, phát huy hiệu quả thực tiễn, kịp thời phát hiện các kẽ hở, lỗ hổng pháp luật, tạo động lực để phát triển KT- XH... Để đạt được những mục tiêu của Đề án cần một chuỗi các chính sách đồng bộ. Bên cạnh những giải pháp có tính chất lâu dài như tập huấn, bồi dưỡng và kiện toàn đội ngũ công chức làm công tác theo dõi thi hành pháp luật tại các Bộ, ngành và địa phương, doanh nghiệp; tiếp tục củng cố và kiện toàn đơn vị chuyên trách thực hiện nhiệm vụ theo dõi thi hành pháp luật tại Bộ Tư pháp, các Bộ, ngành và địa phương... thì còn nhiều việc phải làm, trong đó quan trọng nhất, và cần phải làm ngay đó là Chính phủ sớm ban hành Nghị định về công tác theo dõi thi hành pháp luật để nhằm hoàn thiện thể chế về công tác này của Bộ, ngành. Đồng thời, trong thời gian chưa ban hành Nghị định, tiếp tục tập trung mọi nguồn lực để triển khai thực hiện có hiệu quả Thông tư số 03/2010/TT-BTP ngày 03/03/2010 của Bộ Tư pháp hướng dẫn thực hiện công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật và Đề án triển khai thực hiện công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật. Đồng thời cần sớm sửa đổi, bổ sung Nghị định số 122/2004/NĐ - CP ngày 18/5/2004 của Chính phủ về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức pháp chế, trong đó cần quy định bắt buộc các cơ quan chuyên môn của cấp tỉnh phải thành lập phòng pháp chế trong đó có nhiệm vụ thực hiện theo dõi và tổ chức thực hiện nhiệm vụ thi hành pháp luật. Ngoài ra, hiện nay ở các Sở Tư pháp chưa có sự thống nhất trong triển khai nhiệm vụ theo dõi thi hành pháp luật, chưa có sự hướng dẫn cụ thể giao cho phòng, đơn vị nào triển khai nhiệm vụ này, có nơi thì giao cho Phòng Kiểm tra văn bản, nơi lại giao cho Phòng tuyên truyền phổ biến pháp luật… Đây cũng là vấn đề cần sớm được khắc phục, để công tác này được thực thi một cách chuyên nghiệp, đạt được hiệu quả...

4. Kiện toàn và nâng cao năng lực của cán bộ  làm công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Bộ; đảm bảo số lượng biên chế theo yêu cầu công việc, tránh việc quá tải để đảm bảo hoàn thành công việc với chất lượng cao. Về nguyên tắc kiểm tra và xử lý văn bản, công tác kiểm tra văn bản bao gồm việc tự kiếm tra và kiểm tra theo thẩm quyền phải được thực hiện thường xuyên, kịp thời theo đúng quy định của pháp luật về kiểm tra văn bản; bảo đảm sự phối hợp chặt chẽ giữa đơn vị đầu mối giúp thủ trưởng cơ quan quản lý hành chính nhà nước tổ chức hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản (đối với Bộ Tư pháp là Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật) với đơn vị chủ trì soạn thảo văn bản và cơ quan, đơn vị có liên quan khác trong quá trình tự kiểm tra và kiểm tra theo thẩm quyền đó; bảo đảm tuân thủ đúng các quy định hiện hành về các căn cứ pháp lý để kiểm tra xác định tính hợp pháp của văn bản; rà soát văn bản để phát hiện những quy định không phù hợp, mâu thuẫn, chồng chéo; kịp thời đề xuất việc đình chỉnh, sửa đổi bổ sung, hủy bỏ, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản theo quy định của pháp luật; xây dựng cơ sở dữ liệu phục vụ công tác kiểm tra văn bản.

Một trong những yếu tố quan trọng để đảm bảo hiệu quả và chất lượng cao của việc ban hành các quyết định hành chính là nhờ vào những nỗ lực của các đơn vị thuộc Bộ chủ trì soạn thảo vì chính họ tạo ra và chỉ có họ mới phát hiện ra những khiếm khuyết lớn nhất từ bản thân mình. Đơn vị chủ trì soạn thảo tự kiểm tra văn bản dưới hình thức hợp tác, phối hợp thực hiện; đối với yêu cầu, kiến nghị, khiếu nại của tổ chức, cá nhân về văn bản thì đơn vị thuộc Bộ chủ trì soạn thảo có trách nhiệm tự kiểm tra trong thời hạn quy định đồng thời phối hợp với Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật làm rõ nội dung trái pháp luật của văn bản và đề xuất hình thức xử lý trình Lãnh đạo Bộ.

Riêng đối với công tác kiểm tra đối với văn bản quy phạm pháp luật, có thể thấy rằng, công tác này cần được tiến hành thường xuyên và đồng bộ có sự tham gia, đóng góp ý kiến của nhiều ngành, nhiều cấp, trong đó có vai trò của cán bộ, công chức thuộc Bộ. Việc loại bỏ một hay nhiều văn bản quy phạm pháp luật hoặc trái pháp luật hoặc cản trở sự phát triển của đời sống xã hội là một việc làm cần thiết, song hiệu quả đến đâu, đúng sai thế nào lại rất cần đến tính nghiêm túc, sự thẩm định khoa học có căn cứ cụ thể khách quan, đây chính là điểm mấu chốt quan trọng giúp cho công tác này đi vào nề nếp, góp phần tạo động lực cho bộ máy quản lý nhà nước vận hành theo đúng cơ chế quản lý bằng luật pháp, từ đó thúc đẩy mạnh mẽ công tác cải cách hành chính nâng cao năng lực và hiệu quả hoạt động của cán bộ, công chức nhà nước trong tình hình mới hiện nay./.

 

 

 

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

 

1.      Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình Lý luận chung Nhà nước và Pháp luật, Nhà xuất bản Công an nhân dân, Hà Nội, 2006.

2.      Phạm Hồng Thái, Đinh Văn Mậu, Luật Hành chính Việt Nam, Nhà xuất bản Giao thông vận tải, Hà Nội, 2009.

3.      Báo cáo số 23/BC-BTP ngày 05/02/2010 của Bộ Tư pháp tổng kết công tác tư pháp năm 2009 và phương hướng, nhiệm vụ công tác năm 2010.

4.      Báo cáo số 01/BC-BTP ngày 10/01/2011 của Bộ Tư pháp tổng kết công tác Tư pháp năm 2010, giai đoạn 2007 - 2010, định hướng công tác giai đoạn 2011 - 2015 và nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu công tác năm 2011.

5.      Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008.

6.      Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/03/2009 của Chính phủ về việc quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

7.      Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày 08/4/2004 của Chính phủ về công tác văn thư.

8.      Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/5/2005 của Bộ Nội vụ và Văn phòng Chính phủ hướng dẫn thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản hành chính và Thông tư số 01/2011/TT-BNV ngày 19/01/2011 của Bộ Nội vụ hướng dẫn thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản hành chính (thay thế Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP).

9.      Nhà Xuất bản Công an nhân dân, Từ điển giải thích từ ngữ luật học, Hà Nội, 1999.

10.   Quyết định số 30/2007/QĐ-TTg ngày 10 tháng 1 năm 2007 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt đề án đơn giản hoá thủ tục hành chính trên các lĩnh vực quản lý nhà nước giai đoạn 2007- 2010.

11.    Trần Văn Duy (2009), Về tính hợp pháp, hợp lý trong quyết định quản lý nhà nước hiện nay, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp điện tử.

12.   Lê Thị Nga (2010), Yêu cầu về tính thống nhất của hệ thống pháp luật, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp điện tử.