Giải pháp tăng cường năng lực của các cơ quan tư pháp địa phương trong việc giúp Uỷ ban nhân dân các cấp xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Tên đề tài

Nội dung tóm tắt

Theo quy định của Hiến pháp năm 1992 và Luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật: Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân địa phương có thẩm quyền ban hành văn bản để tổ chức thi hành văn bản qui phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội và các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên.

Là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, Hội đồng nhân dân các cấp ra nghị quyết về các biện pháp bảo đảm thi hành nghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật, về kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và ngân sách, về quốc phòng - an ninh ở địa phương, về biện pháp ổn định và nâng cao đời sống của nhân dân.

Là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính ở địa phương, Ủy ban nhân dân chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, Luật và các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên và Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp. Trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật quy định, Ủy ban nhân dân có quyền ra quyết định, chỉ thị để cụ thể hoá luật và các văn bản của Nhà nước cấp trên để kiểm tra việc thi hành văn bản đó.

Từ những quy định của pháp luật, thực tiễn công tác xây dựng, ban hành văn bản qui phạm pháp luật của các cấp chính quyền địa phương ở Quảng Ngãi ngày càng được chú trọng và dần dần đi vào nề nếp, đáp ứng yêu cầu chỉ đạo, quản lý, điều hành của các cấp chính quyền địa phương trong tỉnh, góp phần giữ vững an ninh - chính trị, trật tự an toàn xã hội, phát triển kinh tế, từng bước nâng cao đời sống vật chất, tinh thần của nhân dân. Tuy nhiên, thời điểm này, do chưa có Luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật của chính quyền địa phương làm hành lang pháp lý cho hoạt động xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật; các cấp, các ngành nhận thức chưa đúng mức về tầm quan trọng của hoạt động xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật, đặc biệt còn không ít cơ quan tư pháp ở cấp huyện và xã chưa ngang tầm nhiệm vụ là giúp Ủy ban nhân dân cùng cấp xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật nên văn bản ban hành có nội dung còn mâu thuẫn, chồng chéo, tính khả thi thấp, có khi trái pháp luật. Qua đợt tổng rà soát văn bản theo chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ và qua thực hiện nhiệm vụ kiểm tra, rà soát hệ thống hóa văn bản hàng năm của Sở Tư pháp đã chứng minh được nguyên nhân dẫn đến sai sót nói trên. Để khắc phục những yếu kém, tồn tại đó, một trong những giải pháp là làm thế nào để tăng cường năng lực của các cơ quan tư pháp địa phương trong việc giúp Ủy ban nhân dân các cấp xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật. Vì vậy, việc nghiên cứu đề tài “Giải pháp tăng cường năng lực của các cơ quan Tư pháp địa phương trong việc giúp Ủy ban nhân dân các cấp xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật" có ý nghĩa quan trọng và là yêu cầu cấp thiết trong thời điểm này.

I. VAI TRÒ, Ý NGHĨA CỦA VĂN BẢN QUI PHẠM PHÁP LUẬT VÀ NGUYÊN TẮC BAN HÀNH VĂN BẢN QUI PHẠM PHÁP LUẬT

1. Vai trò, ý nghĩa của văn bản qui phạm pháp luật

Để xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của dân, do dân, vì dân, Nhà nước phải ban hành một hệ thống các văn bản qui phạm pháp luật quản lý mọi mặt đời sống xã hội. Bởi văn bản qui phạm pháp luật vừa là phương tiện chủ yếu để thể chế hoá đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng thành mệnh lệnh pháp luật của nhà nước; vừa là hình thức lẫn nội dung pháp luật chủ yếu trong các hình thức quản lý Nhà nước, vì nó chứa đựng qui phạm pháp luật, theo thẩm quyền và hiệu lực thi hành; là phương tiện để truyền tải thông tin phục vụ cho việc điều hành, quản lý Nhà nước và xã hội. Do đó văn bản quy phạm pháp luật có vai trò, ý nghĩa cực kỳ quan trọng trong việc quản lý mọi mặt đời sống xã hội của Nhà nước ta.

2. Các nguyên tắc ban bành văn bản qui phạm pháp luật

Văn bản quy phạm pháp luật có vai trò ý nghĩa cực kỳ quan trọng, vậy việc ban hành nó phải tuân theo các nguyên tắc nhất định.

a- Bảo đảm và không ngừng tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với quá trình xây dựng văn bản qui phạm pháp luật.

b- Nguyên tắc khách quan trong việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.

c- Nguyên tắc dân chủ xã hội chủ nghĩa.

d- Nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa.

e- Nguyên tắc đảm bảo tính khoa học trong soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật.

II. NHỮNG NỘI DUNG CƠ BẢN VỀ QUY TRÌNH XÂY DỰNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CÁC CẤP CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG TRONG TỈNH

Theo Luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật được Quốc hội thông qua ngày 12/11/1996 có hiệu lực từ ngày 01/01/1997, Hội đồng nhân dân có thẩm quyền ban hành Nghị quyết và Ủy ban nhân dân ban hành Quyết định, Chỉ thị để thi hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, các văn bản của các cơ quan Nhà nước cấp trên và Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp nhằm đáp ứng nhu cầu quản lý ở địa phương. Tuy nhiên Luật này mới chỉ đề cập đến thủ tục, trình tự, thẩm quyền ban hành, sửa đổi, bổ sung Hiến pháp, Luật, Nghị quyết của Quốc hội; Pháp lệnh, Nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; Lệnh, Quyết định của Chủ tịch Nước; Nghị quyết, Nghị định của Chính phủ; Quyết định, Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ; Quyết định, Chỉ thị, Thông tư của Bộ, Ngành Trung ương và các văn bản quy phạm của Tòa án, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, văn bản liên tịch. Đối với văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp thì trình tự thủ tục cụ thể chưa được quy định trong Luật này, song cũng phải đảm bảo các bước sau đây:

- Xây dựng chương trình, kế hoạch ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

- Thành lập Ban soạn thảo hoặc Tổ soạn thảo hay chỉ định cơ quan soạn thảo.

- Lấy ý kiến các cơ quan liên quan hoặc nhóm đối tượng có liên quan.

- Thẩm định tính pháp lý văn bản dự thảo.

- Tu thư văn bản dự thảo về hình thức và câu chữ văn bản.

- Thông qua phiên họp toàn thể của Hội đồng nhân dân, Ủy ban Nhân dân.

- Hoàn chỉnh, ký ban hành.

- Tổ chức thực hiện, tồng kết đánh giá.

Thực tiễn gần 15 năm thực hiện Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 1996 ở Quảng Ngãi, quy trình xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật thường thực hiện theo các bước sau đây :

1. Quy trình xây dựng và ban hành Nghị quyết của Hội đồng nhân dân :

- Đối với Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh Quảng Ngãi thì quy trình xây dựng và ban hành chủ yếu tập trung ở Văn phòng Hội đồng nhân dân. Trước mỗi kỳ họp Hội đồng nhân dân, Văn phòng Hội đồng nhân dân phối hợp với các ban của Hội đồng nhân dân thu thập thông tin, khảo sát thực tế, nghiên cứu đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách pháp luật của Nhà nước, tình hình kinh tế - xã hội ở địa phương, từ đó dự thảo đề cương Nghị quyết trình thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh có ý kiến chỉ đạo. Tổ chuyên viên Văn phòng Hội đồng nhân dân phối hợp các ban của Hội đồng nhân dân viết dự thảo các Nghị quyết. Thường trực Hội đồng nhân dân xem xét chỉ đạo. Tại kỳ họp Hội đồng nhân dân sau khi nghe báo cáo của Ủy ban nhân dân tỉnh, báo cáo của các sở, ngành, báo cáo thẩm tra các ban chức năng của Hội đồng Nhân dân, Văn phòng Hội đồng nhân dân tu thư hình thức lẫn câu chữ, đại biểu Hội đồng nhân dân thảo luận dự thảo Nghị quyết và biểu quyết thông qua. Chủ tịch Hội đồng nhân dân tỉnh thay mặt Hội đồng nhân dân tỉnh ký, triển khai thực hiện Nghị quyết.

- Quy trình xây dựng Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện chủ yếu do Thường trực Hội đồng nhân dân cấp huyện thực hiện từ khâu tổ chức cho đại biểu Hội đồng nhân dân tiếp xúc cử tri, khảo sát tình hình kinh tế - xã hội ở cơ sở, tổng hợp các kiến nghị của cử tri, lập kế hoạch xây dựng Nghị quyết. Hai ban của Hội đồng nhân dân cấp huyện thẩm tra các báo cáo của Ủy ban nhân dân và các ngành khác trước khi đưa ra kỳ họp. Tại kỳ họp, Hội đồng nhân dân nghe các báo cáo, thảo luận dự thảo Nghị quyết, biểu quyết thông qua.

2. Quy trình xây dựng và ban hành Quyết định, Chỉ thị của Ủy ban nhân dân:

Quy trình xây dựng và ban hành Quyết định, Chỉ thị của Ủy ban nhân dân chủ yếu thực hiện theo các bước cụ thể sau đây:

+ Lập chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật : Đối với văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh, hàng năm sau khi Sở Tư pháp làm việc với các Sở, Ban, Ngành quán triệt và định hướng sự phát triển những nhiệm vụ quan trọng của tỉnh kết hợp với nhiệm vụ của mỗi ngành trong năm, từ đó xác lập nhu cầu ban hành văn bản quy phạm pháp luật của mỗi ngành gửi Sở Tư pháp tập hợp lên danh mục trình Chủ tịch Ủy ban nhân dân ký ban hành kế hoạch xây dựng văn bản trong năm làm cơ sở pháp lý cho các sở, ngành dự thảo, đồng thời giúp Ủy ban nhân dân tỉnh chỉ đạo toàn diện hơn. Ở cấp huyện, xã hầu như không xây dựng được kế hoạch ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

+ Soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật: trên cơ sở kế hoạch ban hành văn bản quy phạm pháp luật, văn bản liên quan đến Sở, Ngành nào phụ trách thì Sở, Ngành đó chịu trách nhiệm soạn thảo. Cơ quan được giao soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật thành lập Tổ soạn thảo (những văn bản lớn có diện điều chỉnh rộng liên quan đến nhiều đối tượng... thì thành lập Ban soạn thảo), Thủ trưởng cơ quan, tổ chức đó làm Trưởng ban. Trường hợp văn bản được giao cho nhiều cơ quan cùng soạn thảo thì Ủy ban nhân dân ra Quyết định thành lập ban, tổ soạn thảo. Ban, tổ soạn thảo xác định những vấn đề cần đưa vào nội dung văn bản dự thảo, tiếp đến nghiên cứu thực trạng những vấn đề được lãnh đạo gợi ý kể cả tranh thủ ý kiến các cơ quan liên quan rồi chắp bút và người chắp bút phải thể hiện nó thành những quy phạm pháp luật.

+ Lấy ý kiến của các cơ quan có liên quan trong quy trình soạn thảo: Tuỳ theo tính chất, nội dung văn bản, Ban, Tổ soạn thảo tổ chức lấy ý kiến các cơ quan hoặc nhóm đối tượng liên quan nhằm làm cho văn bản có chất lượng cao nhất, phù hợp với các văn bản quy phạm pháp luật của cấp trên và phù hợp với đặc điểm tình hình kinh tế - xã hội ở địa phương.

+ Thẩm định tính pháp lý văn bản quy phạm pháp luật: đây là khâu hết sức quan trọng nhằm làm cho văn bản ban hành không trái với pháp luật, phù hợp với thực tiễn và tính khả thi cao. Việc thẩm định tính pháp lý văn bản do Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp thực hiện được quy định trong quy chế làm việc của Ủy ban nhân dân.

+ Tu thư văn bản: để hình thức văn bản phù hợp với nội dung văn bản quy phạm pháp luật, Văn phòng Ủy ban nhân dân tỉnh và huyện chịu trách nhiệm tu thư về hình thức lẫn câu chữ đúng với văn phong hành chính.

+ Trình, thông qua văn bản quy phạm pháp luật: Việc thông qua văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân sẽ do các thành viên của Ủy ban thảo luận và thông qua khi có quá nửa số thành viên Ủy ban tán thành.

+ Ký, ban hành văn bản: khi văn bản được thông qua, Chủ tịch Ủy ban nhân dân thay mặt Ủy ban nhân dân ký ban hành để các cấp, các ngành ở địa phương thực hiện.

+ Tổ chức thực hiện, tổng kết đánh giá văn bản quy phạm pháp luật: Đây là bước cuối cùng trong quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật để đưa pháp luật vào cuộc sống. Hiệu quả, hiệu lực, mục đích của văn bản quy phạm pháp luật có đạt được hay không cũng chính là nhờ phần lớn ở khâu này. Vì vậy, khi tổ chức thực hiện cần phải có sự tổng kết đánh giá toàn diện để kịp thời sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế cho phù hợp với văn bản quy phạm pháp luật cấp trên và tình hình thực tế ở địa phương trong khâu này chưa được thực hiện thường xuyên.

III. THỰC TRẠNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUI PHẠM PHÁP LUẬT CỦA TỈNH QUẢNG NGÃI

1. Nghị quyết của Hội đồng nhân dân các cấp

Qua khảo sát thực tiễn cho thấy, việc xây dựng và ban hành Nghị Quyết của Hội đồng nhân dân các cấp ở Quảng Ngãi trong giai đoạn này còn mang tính chung chung, chưa sâu sát, chưa cụ thể, chưa thực sự là văn bản qui phạm pháp luật với đầy đủ điều kiện bắt buộc về nội dung, hình thức và trình tự thủ tục ban hành. Một số nghị Quyết của Hội đồng nhân dân cấp xã chưa thể hiện được văn bản quy phạm pháp luật, nhiều nghị quyết của Hội đồng nhân dân phường thuộc thị xã Quảng Ngãi và một số thị trấn các huyện đồng bằng trong tỉnh không quyết định một cách cụ thể các vấn đề phát triển kinh tế - xã hội của địa phương mà chỉ mang tính “đề nghị”: Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp trên xem xét quyết định. Điều này đã làm hạn chế chức năng của Hội đồng nhân dân, chưa thể hiện rõ là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương trong việc quyết định những chủ trương, giải pháp phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn.

2. Văn bản của Ủy ban nhân dân các cấp:

mưu cho Ủy ban nhân dân tỉnh về lập kế hoạch ban hành văn bản qui phạm pháp luật trong năm, đây là việc làm rất khó vì nhận thức của lãnh đạo các sở, ngành còn hạn chế, chưa thấy được sự cần thiết của việc xây dựng kế hoạch ban hành văn bản qui phạm pháp luật. Bên cạnh đó, Sở Tư pháp đã thực hiện tốt khâu thẩm định văn bản qui phạm pháp luật trước khi trình Ủy ban nhân dân tỉnh ký, đảm bảo cả nội dung lẫn hình thức và thời gian phát hành. Đồng thời, Sở cũng chú trọng đến công tác tập huấn kỹ thuật soạn thảo văn bản cho các Ban, Ngành và Phòng tư pháp các huyện, thị xã để những cơ quan này làm tốt công tác tham mưu và soạn thảo văn bản trước khi trình cơ quan có thẩm quyền ký ban hành. Công tác xây dựng và ban hành văn bản ở Quảng Ngãi trong giai đoạn này được duy trì và ngày càng đi vào nề nếp, nhiều văn bản được ban hành có nội dung tốt, phục vụ đắc lực cho công tác quản lý điều hành trên các lĩnh vực. Hệ thống văn bản qui phạm pháp luật ngày càng hoàn thiện, bao quát nhiều mặt đời sống xã hội trên địa bàn của tỉnh. Tổng số văn bản các loại được Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành, trong 6 năm (từ 1996 đến 2001 là 42.015 trong đó có 28.581 quyết định các loại, 331 chỉ thị, 13.043 báo cáo, thông báo, công văn...) Với 28.581 quyết định, có 187 quyết định là văn bản qui phạm pháp luật; trong 331 chỉ thị có 201 chỉ thị là văn bản qui phạm pháp luật.

Đối với 7 huyện, thị xã từ năm 1996 đến năm 2001 ban hành 582 văn bản qui phạm, hầu hết những văn bản qui phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp huyện ban hành trong giai đoạn này có nhiều tiến bộ, đảm bảo thực hiện Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh, thể chế hoá Nghị quyết của cấp Ủy Đảng, Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp và những văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên, phù hợp với điều kiện thực tiễn của địa phương, nhiều văn bản được ban hành có nội dung tốt, tính khả thi cao, phục vụ tốt cho công tác quản lý điều hành ở cơ sở, hệ thống văn bản qui phạm pháp luật ở địa phương ngày càng được chấn chỉnh và hoàn thiện hơn, bao quát được nhiều mặt của đời sống xã hội trên địa bàn, tính hợp pháp, hợp lý, đồng bộ ngày càng được bảo đảm. Tuy nhiên, thực tế cũng đang chỉ ra nhiều hạn chế yếu kém trong hệ thống văn bản qui phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp huyện. Trong đó có nguyên nhân quan trọng là công tác tổ chức soạn thảo ban hành văn bản qui phạm pháp luật chưa theo một quy trình thủ tục chặt chẽ, thống nhất. Qua các đợt kiểm tra rà soát văn bản ở các huyện, thị xã trong tỉnh cho thấy hầu hết các huyện đều có quy định thủ tục ban hành văn bản qui phạm pháp luật nhưng không thống nhất trong một văn bản mà quy định rải rác ở nhiều văn bản, có địa phương quy định trong thủ tục trình ký văn bản của Văn phòng Ủy ban nhân dân cấp huyện. Hầu hết vẫn mang tính chất phụ thuộc vào nhận thức riêng của từng địa phương, không theo một khuôn mẫu thống nhất. Chính vì thế, hệ thống văn bản không đồng bộ, chồng chéo, chưa đi theo một quy trình nhất định từ khâu soạn thảo đến ban hành và áp dụng.

IV. QUY TRÌNH XÂY DỰNG VĂN BẢN QUI PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN, ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH QUẢNG NGÃI

1. Qui trình xây dựng văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân

Trong giai đoạn này, các nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh khóa VIII và IX đã thể chế hoá Nghị quyết của Đảng bộ tỉnh và cụ thể hoá các văn bản pháp luật của cấp trên, sát đúng với đặc điểm tình hình kinh tế - xã hội của địa phương, hợp lòng dân, tạo điều kiện đưa nền kinh tế của tỉnh tiếp tục phát triển trong nhiều năm liền.

Quy trình xây dựng Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh Quảng Ngãi do Văn phòng của Hội đồng nhân dân thực hiện. Trước mỗi kỳ họp Hội đồng nhân dân - công tác chuẩn bị lập kế hoạch xây dựng Nghị quyết Hội đồng nhân dân đều do Văn phòng của Hội đồng nhân dân tỉnh đảm nhiệm dưới sự chỉ đạo của Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh và ý kiến Ủy ban nhân dân tỉnh (có lúc tranh thủ ý kiến của Thường vụ Tỉnh Ủy) để dự thảo Nghị quyết của Hội đồng nhân dân mỗi kỳ họp. Văn phòng của Hội đồng nhân dân tỉnh lĩnh hội ý kiến trên và phối hợp với các cơ quan liên quan để thu thập thông tin, khảo sát thực tế, tổ chức nghiên cứu những nội dung cơ bản của các lĩnh vực kinh tế - xã hội, các chủ trương của Đảng bộ tỉnh, chính sách của Chính phủ đối chiếu với những nội dung sẽ xây dựng Nghị quyết cho mỗi kỳ họp, dự thảo Nghị quyết được Thường trực Hội đồng nhân dân và các Ban của Hội đồng nhân dân tỉnh tham gia xây dựng, đặc biệt các ý kiến thảo luận của đại biểu Hội đồng nhân dân tỉnh tại phiên họp được nghiên cứu kỹ, chắt lọc ý chính để bổ sung vào dự thảo Nghị quyết, chỉnh lý cho phù hợp giữa chủ trương với tinh thần cuộc họp. Trước khi trình ra Hội đồng nhân dân tỉnh, Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh chỉnh lý lần cuối, Đoàn thư ký báo cáo dự thảo Nghị quyết, đại biểu Hội đồng nhân dân tham gia và quyết định. Sau khi Nghị quyết được thông qua, Chủ tịch Hội đồng nhân dân tỉnh ký Nghị quyết và cho ban hành để triển khai tổ chức thực hiện.

Nhìn chung qui trình xây dựng Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh Quảng Ngãi trong giai đoạn này đã góp phần không nhỏ trong việc xây dựng và ban hành văn bản, nhiều nghị quyết của Hội đồng nhân dân được thể hiện chủ trương lớn như Nghị quyết về nhiệm vụ kinh tế - xã hội của năm hoặc Nghị quyết chuyên đề các chính sách kinh tế, kêu gọi vốn đầu tư ngoài tỉnh, chính sách xuất khẩu hải sản v.v… và qui trình xây dựng Nghị quyết cũng được thực hiện, đảm bảo dân chủ, đúng ý Đảng, hợp lòng dân và đúng qui trình, 20 kỳ họp của Hội đồng nhân dân tỉnh, từ khâu chuẩn bị đến các dư thảo, thảo luận thông qua và ban hành đều đúng tiến độ thời gian, chất lượng, nội dung của Nghị quyết; bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất và thứ bậc hiệu lực pháp lý trong hệ thống văn bản pháp luật.

Tuy nhiên, thực tế cũng còn một số hạn chế trong qui trình xây dựng văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân tỉnh. Việc soạn thảo, ban hành Nghị quyết của Hội đồng nhân dân chủ yếu thực hiện theo thủ tục, trình tự được qui định trong Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân nhưng quy trình còn mang tính hình thức, chưa thật sự chủ động và chưa chặt chẽ, thể hiện ở các nội dung:

- Dự thảo Nghị quyết, chủ yếu dựa vào các báo cáo của Ủy ban nhân dân tỉnh, ít chú ý đến việc tổ chức nghiên cứu thực tế, chưa gắn chủ trương với thực tiễn và tranh thủ ý kiến của các địa phương, các cấp, các ngành có liên quan đến nội dung của Nghị quyết. Vì vậy Nghị quyết của Hội đồng nhân dân còn chung chung, mang tính hình thức.

- Ở giai đoạn thẩm tra xem xét thông qua Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh được thực hiện theo qui định của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, theo qui định này thì tất cả các dự thảo Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh phải được các Ban của Hội đồng nhân dân tỉnh thẩm tra, đại biểu Hội đồng nhân dân thảo luận và quyết định nhưng trong thực tế chưa có một văn bản qui phạm pháp luật nào qui định rõ những nội dung của giai đoạn này. Chính vì vậy mà việc lập hồ sơ, phối hợp chỉnh lý dự thảo trước khi trình ra Hội đồng nhân dân còn nhiều hạn chế làm ảnh hưởng đến chất lượng nội dung của Nghị quyết.

- Ở giai đoạn ký ban hành Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh sau khi dự thảo Nghị quyết của Hội đồng nhân dân được đại biểu Hội đồng nhân dân tại kỳ họp thảo luận góp ý, chỉnh sửa, quyết định theo nguyên tắc thiểu số phục tùng đa số, Đoàn thư ký chỉnh lý trình lên Chủ tịch Hội đồng nhân dân ký phát hành. Về lưu trữ, Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh Quảng Ngãi qua các nhiệm kỳ chưa được Văn phòng Hội đồng nhân dân hệ thống hoá, vì vậy chưa giúp được nhiều cho việc chỉ đạo, nghiên cứu, tra cứu sau này.

Như vậy, có thể nói, qui trình xây dựng văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân tỉnh Quảng Ngãi trong giai đoạn này phần lớn là dựa vào kinh nghiệm thực tế và sự vận dụng các qui định của pháp luật.

2. Qui trình xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh

Do chưa có văn bản qui phạm pháp luật qui định về trình tự, thủ tục xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật riêng, nên việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân tỉnh Quảng Ngãi trong giai đoạn này được áp dụng theo qui trình xây dựng văn bản qui phạm được qui định ở nhiều văn bản khác nhau, như văn bản qui định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các sở, ngành chuyên môn của Ủy ban nhân dân; đặc biệt tập trung nhất là ở qui chế làm việc của Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ngãi được ban hành theo Quyết định số 866/QĐ-UB ngày 12/7/1995 và Quyết định số 40/2000/QĐ-UB ngày 15/8/2000. Tổng hợp các văn bản này lại thấy qui trình xây dựng văn bản qui phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ngãi tương đối chặt chẽ, bao gồm 8 bước sau đây:

2.1. Lập kế hoạch xây dựng văn bản qui phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh hàng năm: Ở khâu này trách nhiệm chủ trì do Sở Tư pháp thực hiện, trên cơ sở tổng hợp nhu cầu xây dựng văn bản của Sở, Ngành chuyên môn.

2.2. Dự thảo văn bản qui phạm pháp luật: Theo kế hoạch xây dựng văn bản hàng năm đã được Ủy ban nhân dân tỉnh quyết định, trên cơ sở đó các sở, ngành tổ chức soạn thảo văn bản qui phạm pháp luật. Ở khâu này các sở, ngành thường giao cho một vài chuyên viên theo dõi lĩnh vực soạn thảo (hầu như không thành lập Ban hoặc Tổ soạn thảo). Sau đó tổ chức lấy ý kiến đóng góp theo một trong hai hình thức (tổ chức hội nghị hoặc gửi văn bản lấy ý kiến). Đối với văn bản quan trọng thì cơ quan dự thảo vừa gửi văn bản lấy ý kiến, vừa tổ chức Hội nghị tham gia ý kiến.

2.3. Thẩm định tính pháp lý của văn bản: Khâu thẩm định tính pháp lý của văn bản qui phạm pháp luật được giao cho Sở Tư pháp thực hiện. Theo qui định tại Quyết định số 40/2000/QĐ-UB ngày 15/8/2000 bắt buộc phải có ý kiến bằng văn bản của Sở Tư pháp đối với văn bản qui phạm pháp luật trước khi trình Ủy ban nhân dân tỉnh ký.

2.4. Thông qua văn bản qui phạm pháp luật: Việc thông qua văn bản qui phạm pháp luật ở Quảng Ngãi theo Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp và Luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật thì văn bản qui phạm pháp luật phải thông qua tập thể Ủy ban nhân dân. Thực tế thời gian này Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ngãi thực hiện chưa đều, phần lớn chưa được thông qua tập thể. Việc thông qua của Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ngãi là sau khi Sở Tư pháp thẩm định, Ủy ban nhân dân tỉnh thông qua dưới hai hình thức: Ủy ban nhân dân tỉnh nghe, phân tích rồi biểu quyết, hoặc bằng phiếu ý kiến của từng thành viên Ủy ban, văn bản qui phạm được thông qua khi có quá nửa số thành viên Ủy ban tán thành, nếu ý kiến chưa đồng ý và đồng ý ngang nhau thì quyết định theo bên có ý kiến của Chủ tịch. Trường hợp bên không đồng ý nhiều hơn thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh giao cho cơ quan soạn thảo tiếp tục nghiên cứu, bổ sung và cơ quan thẩm định xem xét lại trình Ủy ban nhân dân tỉnh quyết định sau.

2.5. Ký, ban hành văn bản qui phạm pháp luật: Văn phòng Ủy ban nhân dân tỉnh trên cơ sở góp ý của các thành viên Ủy ban nhân dân tỉnh tu chỉnh lý lại văn bản trình Chủ tịch hoặc Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh ký ban hành.

2.6. Thủ tục phát hành văn bản: Văn phòng Ủy ban nhân dân tỉnh chịu trách nhiệm thực hiện khâu đóng dấu, vào sổ, sổ quản lý văn bản, phát hành văn bản qui phạm pháp luật.

2.7. Rà soát, hệ thống hoá văn bản qui phạm pháp luật: Trách nhiệm rà soát, hệ thống hoá văn bản được giao cho Sở Tư pháp và Văn phòng Ủy ban nhân dân tỉnh (Quyết định số 944/QĐ-UB ngày 15/7/1995 và Quyết định số 40/2000/QĐ-UB ngày 18/5/2000), tuy nhiên, mới chỉ dừng ở bước tập hợp văn bản.

2.8. Tổng kết đánh giá hiệu quả, hiệu lực của văn bản, tổ chức thực hiện: Việc tổ chức tổng kết đánh giá việc thực hiện văn bản qui phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh chưa thực hiện được.

3. Một số đánh giá về việc thực hiện qui trình xây dựng, ban hành văn bản qui phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ngãi (lấy mốc năm 1996 - 2002).

3.1. Khâu lập kế hoạch xây dựng văn bản qui phạm pháp luật: Hàng năm, Sở Tư pháp tham mưu đều đặn và chuẩn bị đầy đủ danh mục các văn bản trình Ủy ban nhân dân tỉnh ký quyết định phê duyệt kế hoạch xây dựng và ban hành văn bản trong năm, nhưng một số cơ quan chuyên môn lập kế hoạch chưa sát với tình hình thực tế hoạt động của ngành. Việc lập kế hoạch xây dựng văn bản qui phạm pháp luật của một số sở, ngành thiếu căn cứ khoa học, còn mang tính chủ quan, vì vậy văn bản qui phạm pháp luật được xây dựng trong kế hoạch đôi lúc chưa sát với nhu cầu quản lý và tình hình thực tế ở địa phương dẫn đến không thực hiện đầy đủ kế hoạch ban hành văn bản hoặc ban hành nhưng hiệu quả đem lại thấp; hoặc không dự đoán được yêu cầu sở, ngành mình cần mấy văn bản qui phạm pháp luật trong năm để đưa vào kế hoạch chung của Ủy ban nhân dân tỉnh nên khi cần văn bản để chỉ đạo thì xin Ủy ban nhân dân tỉnh cho ban hành ngoài.kế hoạch làm cho Ủy ban nhân dân tỉnh, Sở Tư pháp và Văn phòng Ủy ban nhân dân tỉnh bị động.

3.2. Khâu soạn thảo văn bản qui phạm pháp luật: Tuy đã có nhiều tiến bộ và trong qui chế làm việc của Ủy ban nhân dân tỉnh đã xác định rõ trách nhiệm của cơ quan soạn thảo, lấy ý kiến đóng góp, thẩm định, hoàn thiện dự thảo. Nhưng hoạt động soạn thảo văn bản qui phạm pháp luật của các cơ quan tham mưu cho Ủy ban nhân dân còn một số hạn chế và Ủy ban nhân dân tỉnh chỉ đạo thiếu kiên quyết, như trách nhiệm của cơ quan soạn thảo chưa cao, nhiều trường hợp chưa nghiên cứu kỹ các chính sách kinh tế và cơ sở pháp lý, chưa tập trung được trí tuệ tập thể của các cấp, các ngành trong việc tham gia vào nội dung văn bản dự thảo, chưa nghiên cứu khảo sát thực tiễn trong quá trình xây dựng văn bản qui phạm pháp luật. Có nhiều cơ quan giao việc soạn thảo văn bản cho một vài cá nhân, cá nhân đó trình độ yếu nên soạn thảo một cách sơ sài về nội dung lẫn hình thức văn bản nhưng khi trình Ủy ban nhân dân lại không qua Sở Tư pháp thẩm định mà Ủy ban nhân dân tỉnh vẫn ký nên văn bản ban hành có nhiều sai sót, ban hành thời gian rất ngắn phải sửa đổi, thay thế.

3.3. Khâu thẩm định, xem xét thông qua, trình ký văn bản qui phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh: Việc nhận thức tầm quan trọng của khâu thẩm định văn bản của mỗi thành viên trong Ủy ban nhân dân tỉnh không đều, đôi khi chưa đảm bảo đúng quy trình, do đó dẫn đến có một số văn bản qui phạm pháp luật ban hành ra còn nhiều thiếu sót cả về hình thức lẫn nội dung, không đảm bảo tính thống nhất của pháp luật và không sát với yêu cầu thực tế ở địa phuơng.

4. Hoàn thiện qui trình xây dựng văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân tỉnh

Để nâng cao chất lượng văn bản qui phạm pháp luật Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh theo thẩm quyền phải ban hành qui trình xây dựng văn bản qui phạm pháp luật trên cơ sở thống nhất những nội dung cơ bản của qui trình xây dựng văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân như sau:

4.1. Khâu phát hiện nhu cầu, lập kế hoạch xây dựng văn bản qui phạm pháp lụât:

Ủy ban nhân dân phải qui định chủ thể lập kế hoạch xây dựng văn bản qui phạm pháp luật là các sở, ban, ngành. Đối với các sở, ban, ngành, Văn phòng Ủy ban nhân dân đối chiếu với nhiệm vụ của ngành, đơn vị mình với đường lối chính sách của Đảng, Nhà nước và thực trạng ở địa phương mà phát hiện nhu cầu cần bao nhiêu văn bản qui phạm pháp luật và từng loại văn bản, từ đó đưa vào kế hoạch chung của Ủy ban nhân dân tỉnh thông qua Sở Tư pháp.

Chương trình xây dựng văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân do Văn phòng Hội đồng nhân dân xây dựng trên cơ sở đề xuất của các ban, các đại biểu Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân tỉnh. Chương trình này được đưa vào Nghị quyết của Hội đồng nhân dân để thực hiện cho nhiệm kỳ và hàng năm.

Việc lập kế hoạch xây dựng văn bản qui phạm pháp luật phải có tính định hướng chung, nằm trong kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh, phục vụ nhu cầu quản lý điều hành. Việc lập kế hoạch xây dựng văn bản qui phạm pháp luật phải được tổ chức thực hiện hàng năm vào cuối kế hoạch năm trước gửi Ủy ban nhân dân thông qua cơ quan Sở Tư pháp và Văn phòng Hội đồng nhân dân nếu thuộc thẩm quyền ban hành Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh.

4.2. Chuẩn bị và soạn thảo văn bản:

+ Đối với dự thảo Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh do Thường trực Hội đồng nhân dân chủ trì phối hợp với Ủy ban nhân dân cùng cấp và các ban của Hội đồng nhân dân được phân công soạn thảo; Hội đồng nhân dân có thể thành lập một tổ soạn thảo.

+ Dự thảo Quyết định, Chỉ thị của Ủy ban nhân dân tỉnh phân công cho cơ quan có nhu cầu trực tiếp soạn thảo rồi mời các cơ quan liên quan tham gia, sau đó chuyển cho Sở Tư pháp thẩm định tính pháp lý cuối cùng Văn phòng Ủy ban nhân dân tỉnh tu thư chịu trách nhiệm về hình thức, câu chữ và trình Ủy ban nhân dân tỉnh ký phát hành.

4.3. Khâu thẩm tra, thẩm định, xem xét thông qua văn bản qui phạm pháp luật :

+ Thẩm tra Nghị quyết của Hội đồng nhân dân do các ban của Hội đồng nhân dân kết hợp với Văn phòng Ủy ban nhân dân tỉnh.

+ Thẩm định Quyết định, Chỉ thị của Ủy ban nhân dân do Sở Tư pháp chịu trách nhiệm.

4.4. Khâu thông qua, tu thư và trình ký:

+ Nghị quyết của Hội đồng nhân dân được đại biểu Hội đồng nhân dân tham gia góp ý và thông qua. Thư ký cuộc họp và Văn phòng Hội đồng nhân dân tu thư trình Chủ tịch Hội đồng nhân dân ký.

+ Quyết định, Chỉ thị của Ủy ban nhân dân tỉnh được tập thể Ủy ban nhân dân thông qua, Văn phòng Ủy ban nhân dân tu thư và trình Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh (trường hợp Chủ tịch vắng thì Phó Chủ tịch) ký.

+ Hồ sơ trình ký phải có đủ chữ ký của cơ quan soạn thảo, cơ quan thẩm định và Văn phòng Hội đồng nhân dân hoặc Văn phòng Ủy ban nhân dân tỉnh.

4.5. Tổ chức việc giảm sát thực hiện các Nghị quyết của Hội đồng nhân dân: do các đại biểu, các ban của Hội đồng nhân dân thực hiện nhằm đánh giá, kiểm tra việc thực hiện Nghị quyết của Hội đồng nhân dân. Đối với văn bản qui phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh phải tổ chức kiểm tra, tổng kết đánh giá hiệu quả, hiệu lực và tính khả thi của văn bản qui phạm pháp luật.

4.6. Tổ chức rà soát, hệ thống hoá văn bản qui phạm pháp luật để sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với tình hình và qui định mới : Việc tổ chức rà soát, hệ thống hóa giao cho Sở Tư pháp, Văn phòng Ủy ban nhân dân; Văn phòng Hội đồng nhân dân tỉnh chủ trì thực hiện.

V. QUY TRÌNH XÂY DỰNG VĂN BẢN QUI PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN, ỦY BAN NHÂN DÂN CÁC HUYỆN, THỊ XÃ THUỘC TỈNH QUẢNG NGÃI

1. Thực trạng quy trình xây dựng văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân cấp huyện ở tỉnh Quảng Ngãi:

Quy trình xây dựng Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện từ năm 1996 đến năm 2002 tại tỉnh Quảng Ngãi, chủ yếu đều do Thường trực Hội đồng nhân dân cấp huyện thực hiện, trước mỗi kỳ họp Thường trực Hội đồng nhân dân tổ chức cho đại biểu Hội đồng nhân dân tiếp xúc cử tri, đồng thời nghiên cứu các báo cáo và phản ánh của đại biểu Hội đồng nhân dân, nghiên cứu tình hình kinh tế - xã hội của huyện và sự chỉ đạo của tỉnh, tổng hợp những khiếu nại - tố cáo của nhân dân, qua đó lập kế hoạch xây dựng Nghị quyết Hội đồng nhân dân, Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện chủ yếu do Thường trực Hội đồng nhân dân dự thảo; Ban pháp chế và một ban của Hội đồng nhân dân có liên quan đến nội dung Nghị quyết thì tham gia thẩm tra các báo cáo của Ủy ban nhân dân và các dự thảo Nghị quyết trước khi đưa ra kỳ họp Hội đồng nhân dân, sau khi nghe trình bày đại biểu Hội đồng nhân dân thảo luận và biểu quyết thông qua Nghị quyết. Thư ký và Văn phòng Ủy ban nhân dân tu thư, Chủ tịch Hội đồng nhân dân thay mặt Hội đồng nhân dân huyện ký và cho phát hành để triển khai thực hiện.

Các Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện ở tỉnh Quảng Ngãi từ 1996 đến năm 2002 đã góp phần rất lớn trong việc cụ

thể hoá đường lối, chính sách của Đảng, chủ trương của cấp trên sát với tình hình thực tế, vì vậy đã được triển khai thực hiện một cách nhanh chóng, đem lại hiệu quả kinh tế - xã hội trong từng địa phương của tỉnh. Tuy nhiên, trong thực tế quy trình xây dựng văn bản qui phạm pháp luật là Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện ở tỉnh Quảng Ngãi còn nhiều hạn chế. Việc soạn thảo ban hành Nghị quyết Hội đồng nhân dân cấp huyện chủ yếu thực hiện theo thủ tục, trình tự được quy định trong Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân mà chưa có văn bản quy định riêng. Việc soạn thảo, thẩm tra Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện chủ yếu là do Thường trực Hội đồng nhân dân và một vài ban có liên quan của Hội đồng nhân dân đảm nhiệm.

2. Thực trạng quy trình xây dựng văn bản qui phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp huyện ở tỉnh Quảng Ngãi:

Việc xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp huyện từ năm 1996 đến năm 2001 có nhiều tiến bộ, đảm bảo tính thống nhất của pháp luật, thể chế hoá Nghị quyết của cấp Ủy Đảng, thực hiện Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp và những văn bản do cơ quan Nhà nước cấp trên, đồng thời sát với điều kiện thực tiễn của địa phương, cho nên nhiều văn bản được ban hành có nội dung tốt, tính khả thi cao, phục vụ đắc lực cho công tác quản lý điều hành ở cơ sở, hệ thống văn bản qui phạm pháp luật ở địa phương ngày càng được chấn chỉnh và hoàn thiện hơn, bao quát được nhiều mặt của đời sống xã hội trên địa bàn, tính hợp pháp, đồng bộ và hợp lý ngày càng được đảm bảo. Về trình tự thủ tục ban hành văn bản qui phạm pháp luật có địa phương quy định trong qui chế làm việc của ủy ban nhân dân cấp huyện hoặc trong quy định, thủ tục, trình tự trình ký văn bản của Văn phòng Ủy ban nhân dân cấp huyện nhưng chủ yếu vẫn mang tính chất phụ thuộc vào nhận thức riêng của từng địa phương không theo một khuôn mẫu thống nhất. Tuy nhiên so với yêu cầu thì công tác văn bản còn nhiều hạn chế, có huyện rất yếu trong công tác này. Nguyên nhân là do chưa thực hiện đầy đủ quy trình xây dựng và ban hành văn bản nên dẫn đến sai sót.

3. Một số đánh giá về Qui trình và thực hiện quy trình xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp huyện:

3.1. Khâu lập kế hoạch xây dựng văn bản qui phạm pháp luật: Hầu hết Ủy ban nhân dân cấp huyện chưa thực hiện được kế hoạch xây dựng văn bản qui phạm pháp luật hàng năm để thể chế hoá các Nghị quyết của cấp Ủy Đảng, hoặc cụ thể hóa để thực hiện chủ trương của cấp trên, chưa có văn bản qui định quy trình cụ thể để xây dựng kế hoạch ban hành văn bản qui phạm pháp luật cũng như chưa qui định trách nhiệm của các phòng, ban trong việc phát hiện nhu cầu để đăng ký xây dựng kế hoạch ban hành văn bản qui phạm pháp luật trình Ủy ban nhân dân phê duyệt hoặc có biện pháp đảm bảo để thực hiện kế hoạch. Mặt khác việc xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật khó nên Ủy ban nhân dân cấp huyện rất ít ban hành mà chủ yếu ban hành văn bản hành chính thông thường.

3.2. Khâu soạn thảo văn bản qui phạm pháp luật: Ủy ban nhân dân cấp huyện ở nhiều địa phương đã chú trọng đến công tác soạn thảo văn bản qui phạm pháp luật, vì vậy chất lượng văn bản có nhiều tiến bộ. Nhưng hoạt động soạn thảo văn bản qui phạm pháp luật vẫn còn nhiều hạn chế, chưa có một văn bản quy định chặt chẽ thống nhất. Khi soạn thảo không tổ chức nghiên cứu kỹ pháp luật và văn bản Nhà nước cấp trên với thực tế địa phương để soạn thảo văn bản mà phần lớn văn bản được soạn thảo theo nhận thức chủ quan của lãnh đạo và chuyên viên Văn phòng. Vì vậy đa số văn bản qui phạm pháp luật ban hành có tác dụng thấp trong quản lý điều hành.

3.3. Khâu thẩm định văn bản qui phạm pháp luật: Nhìn chung việc tham gia thẩm định tính pháp lý văn bản qui phạm pháp luật ở cấp huyện còn nhiều hạn chế, việc thẩm định không được thường xuyên, không bắt buộc như tỉnh, đa số văn bản qui phạm pháp luật dự thảo đều do Văn phòng Ủy ban nhân dân huyện thực hiện rồi chỉnh lý và trình ký, nếu có giao cho Phòng Tư pháp địa phương thì văn bản dự thảo được giao trong một thời gian ngắn, không có thời gian nghiên cứu. Mặt khác, trình độ năng lực của công chức các Phòng Tư pháp vừa yếu lại vừa thiếu, còn cán bộ Văn phòng Ủy ban nhân dân chưa được đào tạo công tác văn bản nên không am hiểu văn bản qui phạm pháp luật và chưa nắm chắc qui trình xây dựng văn bản. Chính vì vậy, công tác thẩm định văn bản qui phạm pháp luật ở cấp huyện còn nhiều yếu kém, dẫn đến chất lượng văn bản được ban hành còn nhiều sai sót cả về hình thức lẫn nội dung, hiệu quả không cao là một vấn đề tất yếu.

3.4. Khâu thông qua văn bản qui phạm pháp luật: Hầu như tất cả các địa phương đều không thực hiện khâu này, hầu hết văn bản qui phạm pháp luật đều do cơ quan chức năng soạn thảo hoặc do Chuyên viên Văn phòng Ủy ban nhân dân huyện soạn thảo rồi trình thẳng Chủ tịch hoặc Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện ký không thông qua tập thể Ủy ban. Vì vậy đã dẫn đến một số văn bản qui phạm pháp luật còn nhiều thiếu sót, nhiều nội dung văn bản không đảm bảo tính thống nhất của pháp luật và văn bản của Nhà nước cấp trên.

3.5. Khâu ký, ban hành văn bản qui phạm pháp luật: Ở giai đoạn này tồn tại phổ biến là hầu hết các quyết định của Ủy ban nhân dân cấp huyện ký ban hành đều quy định hiệu lực của văn bản từ ngày ký, mặc dù văn bản đó điều chỉnh rộng, cần có thời gian thực hiện, gây khó khăn cho việc triển khai tổ chức thực hiện ở cơ sở.

4. Hoàn thiện quy trình xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật của Hội đổng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp huyện

Cũng như ở cấp tỉnh, muốn công tác xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật ngày càng nâng cao về chất lượng, tính hiệu quả cao, thì Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện phải ban hành quy trình xây dựng văn bản qui phạm pháp luật, trong đó phải đảm bảo các khâu sau:

1. Phải có chương trình, kế hoạch xây dựng văn bản qui phạm pháp luật để không bị động và việc chuẩn bị được chặt chẽ.

2. Trong giai đoạn tổ chức soạn thảo văn bản qui phạm pháp luật: ngoài yếu tố năng lực chuyên môn của cán bộ soạn thảo thì phải thu thập thông tin, khảo sát nghiên cứu thực tiễn, tập trung giải quyết chính sách pháp lý để làm cơ sở cho việc soạn thảo văn bản qui phạm pháp luật, nắm chắc cách trình bày, câu chữ diễn đạt trong văn bản qui phạm pháp luật phải được đặt lên hàng đầu trước khi dự thảo văn bản.

3. Trong giai đoạn thẩm tra, thẩm định xem xét thông qua văn bản qui phạm pháp luật: cần phải quy định rõ trong một văn bản qui phạm pháp luật qui định thủ tục thẩm tra, thẩm định văn bản qui phạm pháp luật ở cấp huyện. Dự thảo Quyết định, Chỉ thị của Ủy ban nhân dân cấp huyện phải qua thẩm định của cơ quan Tư pháp và các chuyên gia chuyên ngành trước khi trình Ủy ban nhân dân cấp huyện ký ban hành.

4. Hồ sơ trình ký: Cần phải có qui định cụ thể hồ sơ trình dự thảo văn bản qui phạm pháp luật gồm tờ trình, báo cáo thẩm định, bản tập hợp ý kiến đóng góp và các tài liệu liên quan khác. Đồng thời cần quy định rõ trình tự xem xét, thảo luận biểu quyết thông qua Quyết định, Chỉ thị của Ủy ban nhân dân để đảm bảo những văn bản này đúng là văn bản của tập thể Ủy ban nhân dân, do tập thể Ủy ban nhân dân thảo luận thông qua trong phiên họp của Ủy ban nhân dân.

5. Thường xuyên tổ chức thực hiện, kiểm tra việc thực hiện văn bản qui phạm pháp luật, tổ chức đánh giá hiệu quả của văn bản qui phạm pháp luật.

VI. THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ CÁN BỘ TƯ PHÁP TỈNH QUẢNG NGÃI TRONG VIỆC GIÚP ỦY BAN NHÂN DÂN CÁC CẤP XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUI PHẠM PHÁP LUẬT

1. Thực trạng tổ chức và cán bộ của các cơ quan Tư pháp tỉnh Quảng Ngãi

Các cơ quan Tư pháp tỉnh Quảng Ngãi được thành lập ở tất cả các đơn vị hành chính trong tỉnh tạo thành hệ thống các cơ quan tư pháp ở địa phương, bao gồm: 1/ Sở Tư pháp: có 9 phòng và đơn vị trực thuộc; quản lý 13 Tòa án cấp huyện, 13 Đội Thi hành án, Đoàn Luật sư và tổ chức giám định tư pháp; 2/ Phòng Tư pháp huyện, thị xã: có 13 Phòng Tư pháp; 3/ Ban Tư pháp xã, phường, thị trấn: có 179 Ban Tư pháp. Ngoài ra còn có 1995 tổ hòa giải được thành lập khắp các địa phương trong tỉnh.

Tổng biên chế của Sở Tư pháp tỉnh Quảng Ngãi đến 30/01/2001 là 42 biên chế, 35/42 có trình độ đại học (trong đó đại học luật là 32 người). Nhìn chung đội ngũ cán bộ, công chức của Sở được cấu tạo bởi các thế hệ đan xen, kế cận, hầu hết đều có phẩm chất đạo đức và có năng lực công tác bảo đảm hoàn thành tốt nhiệm vụ được giao.

Tổng số biên chế của 13 phòng Tư pháp huyện, thị xã là 30 biên chế trong đó có 15 cán bộ có trình độ đại học luật hệ tại chức. Qua khảo sát quy trình giải quyết công việc liên quan đến việc xây dựng và thẩm định văn bản qui phạm pháp luật ở hầu hết các huyện cho thấy ở huyện nào trình độ cán bộ tư pháp còn thấp thì vai trò của phòng Tư pháp không được thể hiện, việc xây dựng và thẩm định văn bản qui phạm pháp luật hoàn toàn do Văn phòng Ủy ban nhân dân huyện thực hiện, Phòng Tư pháp chỉ tập trung thực hiện các việc bổ trợ tư pháp như hộ tịch, chứng thực...

Đến ngày 30/4/2001, toàn tỉnh có 179/179 xã, phường, thị trấn đã thành lập Ban Tư pháp (100%), trong đó có 169 xã, phường, thị trấn có cán bộ tư pháp chuyên trách, 10 xã, thị trấn chưa có cán bộ chuyên trách. Tổng số cán bộ tư pháp chuyên trách: 169 người.

2. Thực trạng đội ngũ cán bộ làm công tác văn bản nói chung và cán bộ tư pháp làm công tác văn bản nói riêng:

Trong thời gian này, ở tỉnh Quảng Ngãi không có cán bộ chuyên trách làm công tác xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật. Ở các sở, ngành khi có nhu cầu ban hành văn bản thì lãnh đạo Sở, Ngành giao cho một chuyên viên phụ trách lĩnh vực có liên quan đến nội dung mà văn bản sắp ban hành điều chỉnh, thực hiện soạn thảo, sau đó lãnh đạo Sở, Ngành góp ý chỉnh lý gửi Văn phòng Ủy ban nhân dân xem xét, chuyển Sở Tư pháp thẩm định theo quy trình chung.

Đối với cán bộ ngành tư pháp làm công tác xây dựng và ban hành văn bản: ở Sở Tư pháp có Phòng văn bản và phổ biến giáo dục pháp luật với 6 biên chế đều có bằng đại học luật chính quy, trẻ, năng động, giỏi về chuyên môn, vững về nghiệp vụ. Đối với cấp huyện thì không có cán bộ chuyên trách do biên chế quá ít lại phải kiêm nhiệm nhiều việc của Phòng Tư pháp, về trình độ và nghiệp vụ xây dựng, soạn thảo văn bản còn yếu. Riêng đối với cấp xã thì cán bộ tư pháp hầu như chưa đủ trình độ xây dựng và soạn thảo văn bản.

VII. THỰC TIỄN THỰC HIỆN CƠ CHẾ KIỂM TRA, XỬ LÝ TÍNH HỢP HIẾN, HỢP PHÁP ĐỐI VỚI CÁC VĂN BẢN QUI PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CÁC CẤP CHÍNH QUYỀN TỈNH QUẢNG NGÃI:

1. Thực hiện cơ chế kiểm tra xử lý tính hợp hiến, hợp pháp đối với các văn bản qui phạm pháp luật của các cấp chính quyền địa phương, các cơ quan Trung ương như Quốc hội, Chính phủ thông qua chức năng, nhiệm vụ của mình đã tiến hành kiểm tra, giám sát việc xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật của tỉnh Quảng Ngãi, tuy nhiên, chưa có bất kỳ văn bản qui phạm pháp luật nào bị đình chỉ thi hành hoặc bãi bỏ.

2. Đối với Hội đồng nhân dân các cấp: Hội đồng nhân dân các cấp ở Quảng Ngãi đã có nhiều cố gắng trong công tác giám sát việc thi hành Hiến pháp, pháp luật, việc thực hiện các Nghị quyết của Hội đồng nhân dân ở địa phương... kết quả hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân đã có tác dụng tích cực trong việc giải quyết các vấn đề bức xúc ở địa phương, bảo đảm thi hành các quy định của pháp luật và Nghị quyết của Hội đồng nhân dân. Thực tế đã có một số Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp xã có sai phạm đã được kiến nghị sửa đổi, bổ sung kịp thời.

3. Đối với Ủy ban nhân dân các cấp: Thực hiện cơ chế kiểm tra giám sát theo quy định của pháp luật, thời gian này Ủy ban nhân dân các cấp đặc biệt quan tâm đến công tác kiểm tra việc xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật đồng thời chỉ đạo, giám sát chặt chẽ việc tổ chức thực hiện văn bản qui phạm pháp luật. Qua công tác kiểm tra nhận thấy hầu hết các huyện, thị, ngành đều tổ chức tốt việc thực hiện các văn bản của cấp trên và thường xuyên ban hành văn bản triển khai thực hiện văn bản của cấp trên đạt kết quả tốt. Kịp thời uốn nắn chấn chỉnh những sai lệch trong quá trình thực hiện và điều chỉnh cho phù hợp.

4. Đối với công tác kiểm tra việc tuân theo pháp luật (từ năm 2001 về trước) của Viện Kiểm sát nhân dân: Trong ba năm 1997, 1998, 1999 Viện kiểm sát nhân dân tỉnh và 13 Viện kiểm sát nhân dân huyện, thị của tỉnh Quảng Ngãi đã kiểm sát 467 văn bản của các cấp, phát hiện 111 văn bản có sai sót, vi phạm, trong đó 85 Nghị quyết (chủ yếu cấp xã), 15 Quyết định, 2 Chỉ thị, 5 Thông báo, 2 Công văn và 2 văn bản khác.

5. Công tác thẩm định, kiểm tra rà soát văn bản qui phạm pháp luật của ngành tư pháp: Thực hiện cơ chế kiểm tra xử lý tính hợp hiến, hợp pháp đối với các văn bản qui phạm pháp luật do các cấp chính quyền địa phương ban hành, Sở Tư pháp tỉnh Quảng Ngãi đã chủ động sắp xếp tổ chức, phân công cán bộ, bố trí kinh phí cần thiết, hợp lý bảo đảm thực hiện tốt 2 nhiệm vụ: Thẩm định tính pháp lý các dự thảo văn bản qui phạm pháp luật do các cơ quan của Ủy ban nhân dân tỉnh soạn thảo trước khi trình Ủy ban nhân dân ký ban hành và tổ chức rà soát văn bản qui phạm pháp luật do Ủy ban nhân dân tỉnh, các sở, ngành và Ủy ban nhân dân các huyện, thị xã ban hành nhằm bảo đảm tính thống nhất của pháp luật.

- Trong công tác thẩm định tính pháp lý của dự thảo văn bản qui phạm pháp luật: ngay từ đầu năm, Sở Tư pháp đã tham mưu cho Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành kế hoạch xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật trong năm, đồng thời đôn đốc, nhắc nhở các sở, ngành thực hiện đúng kế hoạch. Từ năm 1996 đến 2002, Sở Tư pháp đã trực tiếp thẩm định, góp ý 337 văn bản qui phạm pháp luật, tất cả văn bản đã thẩm định, góp ý đều chính xác, đúng pháp luật, tỷ lệ tiếp thu đạt khoảng 90%.

Đối với các Phòng Tư pháp do lực lượng còn mỏng và chưa ngang tầm với nhiệm vụ nên công tác thẩm định tính pháp lý của dự thảo văn bản trước khi ban hành thực hiện còn yếu, chỉ có một số huyện có thể tham gia được một số ít văn bản, còn lại đa số văn bản ban hành đều do Văn phòng Ủy ban nhân dân huyện xem xét, kiểm tra trước khi trình ký. Trong lĩnh vực kiểm tra rà soát văn bản qui phạm pháp luật, Phòng Tư pháp các huyện, thị xã chỉ thực hiện được một đợt kiểm tra rà soát theo Quyết định số 355/TTg ngày 28/5/1997 của Thủ tướng Chính phủ, ngoài ra không thực hiện kiểm tra rà soát định kỳ.

VIII. VAI TRÒ CỦA CÁC CƠ QUAN TƯ PHÁP ĐỊA PHƯƠNG TRONG QUY TRÌNH BAN HÀNH VĂN BẢN QUI PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CÁC CẤP CHÍNH QUYỀN

Nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan Tư pháp địa phương trong lĩnh vực xây dựng, ban hành văn bản đã được quy định tại Nghị định số 38/CP ngày 4/6/1993 của Chính phủ và Thông tư liên bộ số 12/TTLB ngày 26/7/1993 của Bộ Tư pháp - Ban tổ chức cán bộ Chính phủ. Vị trí, vai trò của Sở Tư pháp Quảng Ngãi trong công tác ban hành văn bản qui phạm pháp luật đã được quy định trong Quyết định số 944/QĐ-UB ngày 15/7/1995 của Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ngãi, trong đó Sở Tư pháp có nhiệm vụ: Giúp Ủy ban nhân dân tỉnh quản lý thống nhất việc ban hành văn bản qui phạm pháp luật trong toàn tỉnh; Lập chương trình xây dựng văn bản pháp qui hàng năm của Ủy ban nhân dân, đôn đốc, hướng dẫn thực hiện chương trình đó sau khi được Ủy ban nhân dân quyết định; Tham gia dự thảo các văn bản hoặc trực tiếp dự thảo các văn bản qui phạm pháp luật theo sự phân công của Ủy ban nhân dân; Rà soát, hệ thống hóa văn bản qui phạm pháp luật do Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành; Giúp Ủy ban nhân dân tỉnh xem xét và có ý kiến về mặt pháp lý các dự thảo văn bản qui phạm pháp luật do các cơ quan khác của Ủy ban nhân dân soạn thảo trước khi trình ký ban hành; Hướng dẫn các cơ quan cấp tỉnh, Ủy ban nhân dân các huyện, thị xã về nghiệp vụ công tác xây dựng văn bản; rà soát và hệ thống hóa văn bản đã ban hành; Thường xuyên kiểm tra, đôn đốc và hướng dẫn các sở, ban, ngành, Ủy ban nhân dân các huyện, thị xã về nghiệp vụ trong việc rà soát và hệ thống hoá văn bản qui phạm pháp luật; Kiến nghị với Ủy ban nhân dân tỉnh về việc sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ những văn bản của tỉnh và Ủy ban nhân dân các huyện, thị xã trái với pháp luật hiện hành hoặc không phù hợp với thực tế; Tổng kết tình hình ban hành và thực hiện văn bản pháp quy ở địa phương; Xây dựng và tổ chức thực hiện chương trình phổ biến, giáo dục pháp luậ trong toàn tỉnh, phối hợp với các sở, ban, ngành, Ủy ban nhân dân cấp huyện thực hiện việc tuyên truyền giáo dục pháp luật; Theo dõi và tổng kết tình hình thi hành pháp luật ở địa phương.

Như vậy, có thể nói, trong gần như toàn bộ quy trình ban hành văn bản qui phạm pháp luật từ phát hiện nhu cầu, xây dựng kế hoạch, soạn thảo văn bản, thẩm tra văn bản, đến ban hành, phổ biến, kiểm tra việc thực hiện theo quy định đều có sự tham gia của Sở Tư pháp.

1. Vai trò của cơ quan tư pháp Quảng Ngãi trong công tác kế hoạch xây dựng văn bản:

Trong giai đoạn 1990 - 2002, hàng năm Sở Tư pháp tham mưu cho Ủy ban nhân dân tỉnh ra quyết định về Kế hoạch xây dựng, ban hành các văn bản qui phạm pháp luật của tỉnh trên cơ sở các nhu cầu xây dựng văn bản từ các sở, ban, ngành gửi về. Kế hoạch soạn thảo, ban hành văn bản qui phạm pháp luật được Ủy ban nhân dân tỉnh quyết định hàng năm. Nhưng nội dung chỉ dừng lại ở việc qui định số lượng những văn bản cần ban hành trong năm, cơ quan soạn thảo, thời gian soạn thảo. Còn những vấn đề đảm bảo để tổ chức thực hiện như về kinh phí hoạt động lại không đề cập tới, từ đó làm hạn chế rất nhiều đến chất lượng soạn thảo văn bản qui phạm pháp luật và có kế hoạch ban hành văn bản qui phạm pháp luật nhưng các biện pháp đảm bảo thực hiện kế hoạch chưa có và thiếu luận chứng cụ thể của việc ban hành từng văn bản qui phạm pháp luật.

2. Vai trò của cơ quan tư pháp Quảng Ngãi trong việc trực tiếp soạn thảo, thẩm tra văn bản qui phạm pháp luật trước khi Ủy ban nhân dân ký ban hành:

2.1. Trực tiếp soạn thảo văn bản: Là cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân, do vậy hàng năm cơ quan tư pháp có nhiệm vụ trực tiếp soạn thảo các văn bản qui phạm pháp luật thuộc ngành mình phụ trách và những văn bản khác do Ủy ban nhân dân giao. Trong giai đoạn này, Sở Tư pháp đã trực tiếp soạn thảo trên 40 văn bản qui phạm pháp luật đảm bảo đúng quy trình, phù hợp với pháp luật giúp cho việc quản lý tốt ngành, lĩnh vực mình phụ trách, góp phần ổn định và phát triền kinh tế - xã hội ở tỉnh nhà.

2.2. Xem xét có ý kiến về mặt pháp lý dự thảo văn bản qui phạm pháp luật: Đây là việc hết sức quan trọng, là bước kiểm tra trước khi ban hành văn bản qui phạm pháp luật nhằm đánh giá một cách toàn diện xem văn bản có phù hợp với đường lối, chính sách của Đảng, có trái với luật và văn bản của Nhà nước cấp trên không (xem xét về mặt pháp lý); có phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội ở địa phương không: tính cấp thiết của việc ban hành văn bản, phạm vi, đối tượng điều chỉnh của văn bản, hình thức kết cấu, bố cục ngôn ngữ, văn phong và tính khả thi của văn bản.

Sở Tư pháp Quảng Ngãi đã xem xét về mặt pháp lý: năm 1996 là 70 văn bản, năm 1997 là 92 văn bản; năm 1998 là 60 văn bản; năm 1999 là 46 văn bản; năm 2000 là 21 văn bản; năm 2001 là 48 văn bản, như vậy tổng số văn bản Sở Tư pháp thẩm định là 337 văn bản. Tuy nhiên, có những vấn đề chưa được thống nhất giữa cơ quan soạn thảo và cơ quan tư pháp thì việc phối hợp chỉnh lý, sửa đổi như thế nào, giá trị pháp lý của việc xem xét về mặt pháp lý, chưa được quy định một cách cụ thể.

3. Vai trò của cơ quan tư pháp trong việc rà soát, hệ thống hoá văn bản qui phạm pháp luật ở địa phương.

Đối với công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản qui phạm pháp luật cơ quan tư pháp luôn đóng vai trò là nòng cốt, chủ lực, bởi có đội ngũ chuyên môn pháp lý có kinh nghiệm cũng như có sự hiểu biết về kỹ thuật lập quy. Các chuyên viên pháp lý của Sở Tư pháp thường xuyên là người trực tiếp làm công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản qui phạm pháp luật. Đồng thời hướng dẫn cho cán bộ, công chức các sở, ban, ngành phối hợp thực hiện.

Thực hiện tổng rà soát văn bản qui phạm pháp luật theo Chỉ thị số 51/CT-TTg ngày 21/01/1997 và Quyết định số 355/TTg ngày 28/5/1997 của Thủ tướng Chính phủ. Tổ chuyên viên rà soát của tỉnh đã rà soát 743 văn bản qui phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành, phân loại được 371 văn bản hết hiệu lực; 343 văn bản còn hiệu lực, 29 văn bản cần sửa đổi, bổ sung. Đề nghị ban hành mới 15 văn bản qui phạm pháp luật phục vụ cho công tác quản lý Nhà nước ở địa phương.

Hàng năm Sở Tư pháp đã tổ chức rà soát văn bản qui phạm pháp luật đồng thời hướng dẫn, kiểm tra nghiệp vụ soạn thảo văn bản qui phạm pháp luật cho các huyện, thị xã. Từ năm 1996 - 2001 Sở Tư pháp đã tổ chức rà soát văn bản qui phạm pháp luật ở 7/13 huyện, tổng số văn bản được rà soát là 582 văn bản, phát hiện sai sót về hình thức 10%, về nội dung 0,4%. Qua rà soát đã hướng dẫn nghiệp vụ văn bản cho cán bộ tư pháp và cán bộ văn phòng, từ đó nâng cao khả năng, trình độ soạn thảo văn bản qui phạm pháp luật cũng như vai trò của cơ quan tư pháp cấp huyện trong quy trình soạn thảo văn bản qui phạm pháp luật ở cấp huyện.

Tuy nhiên công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản qui phạm pháp luật với vai trò là cơ quan chỉ đạo, cơ quan tư pháp chưa tổ chức thực hiện thường xuyên hàng năm đối với văn bản qui phạm pháp luật do Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành. Ở cấp huyện, xã thì việc rà soát, hệ thống hoá văn bản cơ quan tư pháp cùng cấp chưa tự thực hiện được mà hầu hết do Sở Tư pháp thực hiện. Do đó, chưa kịp thời phát hiện những văn bản có nội dung không hợp pháp, lạc hậu cần sửa đổi hoặc bổ sung để phục vụ cho công tác quản lý ở địa phương. Có tình trạng này là do Ủy ban nhân dân chưa thực sự thấy được tầm quan trọng của việc rà soát hệ thống hoá văn bản qui phạm pháp luật, dẫn đến ít chú trọng trong việc chỉ đạo cũng như đầu tư về con người, vật chất cho công tác này.

IX. NHỮNG BIỆN PHÁP NÂNG CAO VAI TRÒ CỦA CƠ QUAN TƯ PHÁP ĐỊA PHƯƠNG TRONG QUI TRÌNH BAN HÀNH VĂN BẢN QUI PHẠM PHÁP LUẬT

1. Sự cần phải nâng cao vai trò của cơ quan tư pháp địa phương trong qui trình ban hành văn bản qui phạm pháp luật.

Trong giai đoạn hiện nay, Đảng và Nhà nước ta xác định xây dựng Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân; phát huy dân chủ đi đôi với giữ vững kỷ luật, kỷ cương, tăng cường pháp chế, quản lý xã hội bằng pháp luật. Xây dựng một xã hội dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh. Muốn vậy, trước hết phải xây dựng được một hệ thống pháp luật đúng đắn, nhất quán, khả thi.

Từ chủ trương đổi mới của Đảng và Nhà nước ta, từ yêu cầu thực tế và hệ thống pháp luật chưa đầy đủ của ta hiện nay, đặc biệt là hệ thống văn bản qui phạm pháp luật ở địa phương còn bất cập như đã nêu ở phần trên, đòi hỏi tất cả các cơ quan, các cấp chính quyền trong đó có ngành Tư pháp phải đổi mới phương pháp làm việc. Ngành Tư pháp phải nâng cao hơn nữa vai trò là cơ quan giúp Ủy ban nhân dân thực hiện quản lý Nhà nước về công tác Tư pháp, trong đó có nhiệm vụ hết sức quan trọng là giúp Ủy ban nhân dân quản lý thống nhất việc ban hành văn bản qui phạm pháp luật.

Về mặt tổ chức cơ quan tư pháp hiện nay chưa tương xứng với nhiệm vụ được giao, đặc biệt là cơ quan tư pháp cấp huyện, xã. Năng lực chuyên môn của cán bộ tư pháp địa phương cũng chưa ngang tầm với nhiệm vụ mới đặt ra. Do đó, việc nâng cao vị trí và vai trò của ngành Tư pháp để đáp ứng được nhiệm vụ mới mà Đảng, Nhà nước và nhân dân yêu cầu là hết sức cần thiết.

2. Những biện pháp nâng cao vai trò của cơ quan Tư pháp địa phương trong qui trình ban hành văn bản qui phạm pháp luật

- Phải có qui định (Luật) ban hành văn bản qui phạm pháp luật của chính quyền địa phương, đảm bảo sự thống nhất về cơ sở pháp lý của hoạt động soạn thảo ban hành văn bản qui phạm pháp luật .

Hoạt động soạn thảo, ban hành văn bản qui phạm pháp luật là một trong những hình thức hoạt động cơ bản của chính quyền địa phương, mang tính sáng tạo cao, trong đó có sự phối kết hợp nhiều cơ quan, có nhiều khâu, nhiều giai đoạn để ban hành ra văn bản qui phạm pháp luật có nội dung phù hợp với nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội, nhu cầu quản lý nhà nước; vừa đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ trong hệ thống pháp luật. Do đó việc ban hành Luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân là một yêu cầu cấp bách. Trong luật này, một nội dung không thể thiếu là qui định chức năng, vai trò của cơ quan tư pháp và cơ quan được giao nhiệm vụ giúp Ủy ban nhân dân thực hiện thẩm định một cách toàn diện văn bản qui phạm pháp luật trước khi ban hành, trong việc lập kế hoạch ban hành văn bản qui phạm pháp luật và tổ chức phổ biến văn bản qui phạm pháp luật. Giao cho cơ quan tư pháp thực hiện việc kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp và việc thực hiện văn bản qui phạm pháp luật đã ban hành.

Ủy ban nhân dân tỉnh cần sửa đổi, bổ sung chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan tư pháp (Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp, Ban Tư pháp), trong đó xác định cụ thể trách nhiệm, quyền hạn của cơ quan tư pháp trong lĩnh vực xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật. Cụ thể, cơ quan tư pháp địa phương có trách nhiệm, quyền hạn giúp Ủy ban nhân dân cùng cấp những nhiệm vụ chính trong lĩnh vực xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật sau:

+ Tổng hợp và xây dựng kế hoạch ban hành văn bản qui phạm pháp luật.

+ Tổ chức thẩm định dự thảo văn bản qui phạm pháp luật một cách toàn diện trước khi Ủy ban nhân dân ký ban hành.

+ Tổ chức thực hiện việc kiểm tra tính hợp pháp các văn bản qui phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp dưới. Kiến nghị sửa đổi, hủy bỏ văn bản trái pháp luật.

+ Tổ chức thực hiện hướng dẫn việc rà soát, hệ thống hoá các văn bản qui phạm pháp luật.

+ Hướng dẫn, đào tạo về chuyên môn nghiệp vụ, kỹ thuật xây dựng, ban hành văn bản qui phạm pháp luật.

Trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn mà xác định lại cơ cấu tổ chức bộ máy, biên chế của cơ quan tư pháp cho phù hợp.

- Tăng cường hơn nữa sự chỉ đạo của cấp Ủy, Ủy ban nhân dân trong công tác ban hành văn bản qui phạm pháp luật, trong đó chú trọng việc thực hiện đúng qui trình ban hành văn bản qui phạm pháp luật nhất là việc thẩm định văn bản qui phạm pháp luật trước khi ban hành; phổ biến, kiểm tra; hệ thống hoá rà soát văn bản qui phạm pháp luật của cơ quan tư pháp. Đảm bảo cho việc ban hành văn bản qui phạm pháp luật có nội dung đúng đắn, nhất quán, khả thi cao.

- Phải xây dựng đội ngũ cán bộ tư pháp làm công tác văn bản có chuyên môn pháp lý cao, có hiểu biết sâu sắc về lĩnh vực mà mình phụ trách, nắm vững đường lối, chính sách của Đảng, có sự phân công từng lĩnh vực, từng chuyên ngành cụ thể.

- Thường xuyên đào tạo lại đội ngũ cán bộ tư pháp về những chủ trương, chính sách, đường lối mới của Đảng và Nhà nước nhằm làm cho cán bộ tư pháp nắm bắt kịp thời những chủ trương đường lối này để vận dụng đúng đắn vào các quy định của văn bản qui phạm pháp luật.

- Cơ quan tư pháp cấp trên thường xuyên hướng dẫn cơ quan tư pháp cấp dưới về nghiệp vụ xây dựng văn bản, về thẩm tra, xem xét về mặt pháp lý văn bản qui phạm pháp luật, cũng như nghiệp vụ rà soát hệ thống hoá văn bản qui phạm pháp luật, từ đó giúp Ủy ban nhân dân cùng cấp thực hiện tốt các nhiệm vụ kinh tế - xã hội ở địa phương.

- Cơ quan tư pháp phải tích cực, chủ động tham gia ngay từ khi soạn thảo văn bản để nắm được một cách toàn diện quá trình xây dựng văn bản, để có ý kiến về mặt pháp lý kịp thời, chính xác.

- Cán bộ tư pháp làm công tác văn bản phải thường xuyên tiếp xúc, đi cơ sở để nắm bắt tình hình đời sống kinh tế - xã hội, từ đó mà có ý kiến phù hợp với điều kiện đời sống kinh tế - xã hội ở địa phương và đúng pháp luật.

- Có sự đầu tư thích đáng về cơ sở vật chất, đặc biệt là các phương tiện hiện đại để phục vụ cho việc lập kế hoạch, thẩm định, tổ chức tuyên truyền, rà soát kiểm tra văn bản qui phạm pháp luật được thường xuyên, kịp thời.

- Ngoài ra cần đầu tư kinh phí thích đáng các dự án văn bản qui phạm pháp luật quan trọng, vấn đề này trong thời gian qua chưa được coi trọng đúng mức, do đó đã ảnh hưởng không nhỏ đến công tác ban hành văn bản qui phạm pháp luật ở địa phương.

Để nổi bật những giải pháp, trước hết chúng ta cần thấy nguyên nhân yếu kém trong công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân các cấp.

A. NGUYÊN NHÂN YẾU KÉM TRONG CÔNG TÁC XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

Từ kết quả nghiên cứu trên cho thấy, ngoài những thành tích chỉ đạo sáng suốt của Uỷ ban nhân dân tỉnh năm 1992 và thực hiện nhiệm vụ xuất sắc của Sở Tư pháp về công tác văn bản, vẫn còn một số tồn tại, yếu kém trong công tác xây dựng, ban hành văn bản qui phạm pháp luật của chính quyền cấp huyện và xã, do các nguyên nhân chính sau đây:

1. Do chưa có một văn bản qui phạm pháp luật qui định cụ thể, chi tiết về trình tự, thủ tục xây dựng văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp nên Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân vận dụng pháp luật và dựa vào kinh nghiệm mang tính chủ quan của mình mà ban hành văn bản qui phạm pháp luật để thực hiện nhiệm vụ chính trị của địa phương, vì vậy, việc xây dựng văn bản qui phạm pháp luật mỗi cơ quan, mỗi địa phương làm mỗi cách, không thống nhất, dẫn đến chất lượng văn bản ở nhiều huyện thấp, nhất là các huyện miền núi.

2. Do nhận thức của lãnh đạo các cấp, các ngành chưa thấy hết tầm quan trọng của văn bản qui phạm pháp luật trong quản lý điều hành và do đó chưa chú trọng đến việc xây dựng, ban hành văn bản qui phạm pháp luật; chưa thấy hoạt động xây dựng và ban hành văn bản là hoạt động chính, chủ yếu của các cơ quan Nhà nước, từ nhận thức phiến diện nên chưa quan tâm chỉ đạo đúng mức việc xây dựng văn bản qui phạm pháp luật, cá biệt có huyện miền núi không biết qui trình xây dựng ban hành văn bản là gì, rất nhiều trường hợp ký văn bản qui phạm pháp luật khi chưa thông qua tập thể theo qui định.

3. Cán bộ, công chức làm công tác xây dựng văn bản qui phạm pháp luật phần lớn chưa được đào tạo về nghiệp vụ kỹ thuật soạn thảo văn bản qui phạm pháp luật. Đặc biệt là cán bộ, công chức phụ trách soạn thảo văn bản ở các sở, ngành thực hiện soạn thảo văn bản qui phạm pháp luật chủ yếu là dựa vào kinh nghiệm thực tiễn, sao chép từ các quy định của Trung ương hoặc các tỉnh khác, từ đó mà việc cụ thể hoá các quy phạm pháp luật để điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương gặp rất nhiều hạn chế.

4. Công tác thẩm định tính pháp lý một cách toàn diện văn bản qui phạm pháp luật trước khi ban hành chưa được chú trọng đúng mức, nhất là ở cấp huyện, cấp xã; văn bản qui phạm pháp luật hầu như không được thẩm định tính hợp hiến, hợp pháp trước khi ký ban hành.

- Vai trò của cơ quan thẩm định (cơ quan tư pháp) chưa được lãnh đạo các cấp coi trọng đúng mức cho nên việc đầu tư về con người và điều kiện làm việc chưa tương xứng; đội ngũ cán bộ, công chức thực hiện việc thẩm định văn bản còn yếu về chuyên môn nhất là ở cấp huyện, cấp xã.

- Công tác tổng kết, đánh giá hiệu lực, hiệu quả của văn bản qui phạm pháp luật được ban hành cũng như kiểm tra, rà soát văn bản qui phạm pháp luật mới tổ chức tốt ở cấp tỉnh; cấp huyện, xã chưa tổ chức thường xuyên để kịp thời sửa đổi, bổ sung hoặc hủy bỏ văn bản quy phạm pháp luật trái với luật và văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan Nhà nước cấp trên, đáp ứng nhu cầu quản lý và yêu cầu của đời sống xã hội.

Từ những nguyên nhân làm hạn chế công tác xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật nói trên, để công tác xây dựng và ban hành văn bản đi vào nề nếp, đóng vai trò quan trọng trong quản lý Nhà nước cần nâng cao năng lực các cơ quan tư pháp địa phương trong việc giúp Ủy ban nhân dân các cấp xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật, góp phần thực hiện thắng lợi Nghị quyết đại hội IX của Đảng. Trước hết, phải xây dựng và hoàn thiện hệ thống các văn bản qui phạm pháp luật, bảo đảm các văn bản pháp quy có nội dung đúng, nhất quán nhưng phù hợp với tiến trình phát triển của xã hội và khả thi cao, cần thực hiện đầy đủ những giải pháp của đề tài này.

B. CÁC GIẢI PHÁP ĐỂ TĂNG CƯỜNG NĂNG LỰC CỦA CÁC CƠ QUAN TƯ PHÁP ĐỊA PHƯƠNG TRONG VIỆC GIÚP UỶ BAN NHÂN DÂN CÁC CẤP XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

1. Giải pháp tăng cường sự lãnh đạo của cấp Ủy Đảng và sự chỉ đạo của Ủy ban nhân dân trong công tác xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật

1.1. Tăng cường sự lãnh đạo của Đảng trong việc xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật

Đảng và Nhà nước xác định Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, Nhà nước của dân, do dân và vì dân. Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa là Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, pháp luật phải được tôn trọng, mọi công dân thực hiện sống và làm việc theo pháp luật. Pháp luật là thể chế hoá đường lối chủ trương, chính sách của Đảng mà Đảng là người lãnh đạo và tổ chức thực hiện mọi thắng lợi của cách mạng Việt Nam: cách mạng giải phóng dân tộc (chống thực dân Pháp và đế quốc Mỹ, thống nhất đất nước), cách mạng bảo vệ tổ quốc, xây dựng chủ nghĩa xã hội, ngày nay đang thực hiện cách mạng khoa học và công nghệ. Những thắng lợi vang dội mang tầm vóc lịch sử và thời đại của cách mạng Việt Nam do Đảng Cộng sản lãnh đạo được bắt nguồn từ Đảng ta đề ra cương lĩnh, xác định đường lối cách mạng từng giai đoạn thông qua các nghị quyết, chỉ thị. Để biến đường lối, chủ trương chính sách của Đảng dưới dạng Nghị quyết, Chỉ thị thành hiện thực thì Nhà nước phải thể chế bằng pháp luật. Pháp luật đó phù hợp với từng giai đoạn cách mạng và là công cụ để thực hiện thắng lợi sự lãnh đạo của Đảng; pháp luật được thể hiện dưới hình thức là văn bản quy phạm pháp luật (luật và văn bản dưới luật), mà chủ thể ban hành ra nó là các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền. Chính vì thế, hoạt động xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật là hoạt động hết sức quan trọng của các cơ quan nhà nước. Để hoạt động xây dựng và ban hành văn bản có chất lượng, đáp ứng được sự nghiệp đổi mới; xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện dân giàu nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh thì Đảng phải tăng cường sự lãnh đạo và kiểm tra chính quyền các cấp trong công tác xây dựng ban hành văn bản qui phạm pháp luật.

Đảng lãnh đạo công tác xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật ngoài việc đề ra chủ trương chính sách thì thường xuyên kiểm tra việc Đảng viên, cơ quan có thẩm quyền trong việc thể chế hóa đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, Nghị quyết của cấp Ủy thành các văn bản luật và văn bản giới luật để đưa đường lối, chủ trương chính sách của Đảng đi vào cuộc sống.

Thực tế cho thấy, Trung ương Đảng rất quan tâm công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung, xây dựng pháp luật nói riêng thể hiện qua mỗi lần Quốc hội xây dựng Bộ luật, luật hoặc sửa đổi, bổ sung Bộ luật, các luật quan trọng đều có ý kiến chỉ đạo của Bộ Chính trị hoặc Ban Chấp hành Trung ương Đảng, do đó Hiến pháp và nhiều đạo luật chuyên ngành đáp ứng được sự phát triển của đất nước, phù hợp với quan hệ quốc tế trong một thời gian dài. Nhưng ở địa phương mà chủ yếu cấp tỉnh là nơi ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật thì hầu như cấp Ủy khoán trắng cho Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân trong việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Nghị quyết của Hội đồng nhân dân, Quyết định, Chỉ thị của Ủy ban Nhân dân) nội dung các văn bản quy phạm pháp luật trên là thể chế từ Nghị quyết của Tỉnh Ủy có liên quan đến Nghị quyết của Ban Chấp hành Trung ương Đảng kể cả sự chỉ đạo của Chính phủ trong đó có định hướng phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. Do đó, giải pháp về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng trong việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật là cực kỳ quan trọng; Đang phải tham gia bằng sự lãnh đạo và kiểm tra Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân thì chắc chắn công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương sẽ tốt hơn, là cơ sở pháp lý để các cấp, các ngành và nhân dân thực hiện sự lãnh đạo của Đảng, sự quản lý điều hành của Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; các huyện, thị Ủy, Đảng Ủy cấp xã cũng thực hiện như vậy.

1.2. Nâng cao trách nhiệm của Ủy ban nhân dân các cấp

Ủy ban nhân dân các cấp nhất là Ủy ban nhân dân tỉnh phải có quan điểm đúng đắn về vị trí, vai trò và tầm quan trọng của công tác xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật, bởi vì văn bản qui phạm pháp luật là phương tiện duy nhất để thể chế hoá đường lối, chính sách của Đảng, Nhà nước và biến đường lối đó thành hiện thực, đồng thời văn bản là công cụ để thực hiện quản lý Nhà nước bằng pháp luật, thực hiện phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương. Do đó lãnh đạo Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp phải thấy trách nhiệm chính của mình trong việc chỉ đạo thực hiện tốt công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật, phải xem công tác ban hành văn bản là một trong những nhiệm vụ hàng đầu, trong đó phải chỉ đạo và tổ chức thực hiện tốt các quy trình xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật, không được bỏ sót khâu nào, nhất là khâu thẩm định tính pháp lý văn bản, nếu văn bản qui phạm chưa qua cơ quan tư pháp thẩm định thì Ủy ban nhân dân không ký như Ủy ban nhân dân tỉnh qui định từ năm 1992. Đồng thời phải quan tâm xây dựng đội ngũ cán bộ làm công tác văn bản, bố trí kinh phí đảm bảo hoạt động xây dựng và ban hành văn bản, thực hiện chế độ đối với cán bộ làm công tác văn bản, tạo điều kiện để công tác xây dựng và ban hành văn bản đi vào nề nếp, phấn đấu đưa công tác văn bản là một trong những khâu mạnh của địa phương.

Ủy ban nhân dân tỉnh cần ra quyết định ban hành quy định nhiệm vụ của các cơ quan chuyên môn trong việc giúp Ủy ban nhân dân xây dựng và ban hành văn bản, trong đó đặc biệt giao cơ quan tư pháp thẩm định tính pháp lý văn bản quy phạm pháp luật trước khi Ủy ban nhân dân ký; Văn phòng Ủy ban nhân dân gác cổng về hình thức, tu thư và trình Chủ tịch Ủy ban nhân dân ký, việc ký văn bản qui phạm pháp luật thuộc trách nhiệm của Chủ tịch Ủy ban nhân dân. Cuối năm Ủy ban nhân dân họp tổng kết đánh giá việc xây dựng, ban hành văn bản, phát huy khen thưởng những cơ quan và cá nhân thực hiện tốt công tác văn bản, phê phán các cơ quan không chấp hành hoặc thực hiện qua loa. Ủy ban nhân dân thực hiện tốt giải pháp này là đảm bảo thắng lợi trong việc cụ thể hóa và thực hiện chủ trương phát triển kinh tế - xã hội của địa phương.

1.3. Trách nhiệm của Giám đốc các Sở, Thủ trưởng các cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân tỉnh phải thấy trách nhiệm của cơ quan mình trong việc giúp Ủy ban nhân dân xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật, nhất là khi ngành mình, tổ chức mình cần ban hành văn bản qui phạm pháp luật để hoạt động thì phải thực hiện các bước, trong đó nhất thiết phải xây dựng kế hoạch ban hành văn bản quy phạm pháp luật, đăng ký với Sở Tư pháp để đưa vào kế hoạch chung của tỉnh; nghiên cứu các tài liệu có liên quan đến văn bản sắp ban hành, khảo sát thực tế, tổ chức soạn thảo văn bản (nếu văn bản có diện điều chỉnh rộng thì tổ chức hội thảo) rồi gửi về cơ quan tư pháp thẩm định. Thực tế cho thấy Thủ trưởng các cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân tỉnh có năng lực và am hiểu pháp luật coi trọng công tác văn bản thì ở đó sẽ có đội ngũ cán bộ vững chuyên môn về công tác văn bản. Đây là khâu quan trọng để đảm bảo chất lượng soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật, văn bản đó sẽ có tính khả thi cao, Ủy ban nhân dân dễ thông qua. Cho nên muốn văn bản quy phạm pháp luật có chất lượng cao thì trước hết cơ quan chuyên môn phải giỏi mới giúp Ủy ban nhân dân trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật tốt được.

Qua phân tích trên cho thấy sự nhận thức và chỉ đạo của Ủy ban nhân dân nói chung, Chủ tịch Ủy ban nhân dân nói riêng là yếu tố có tính quyết định trong việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương, là công cụ để thực hiện quản lý Nhà nước bằng pháp luật, là cơ sở để biến các chủ trương của Đảng, Nhà nước và cấp trên thành hiện thực. Nếu Ủy ban nhân dân nơi nào xem nhẹ công tác văn bản qui phạm pháp luật thì việc ban hành văn bản qui phạm pháp luật ở đó tuỳ tiện, không khoa học, thiếu cơ sở pháp lý, thậm chí trái với luật và văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên dẫn đến tác dụng của văn bản thấp, đôi khi còn gây hậu quả xấu làm ảnh hưởng lớn đến công tác chỉ đạo, quản lý điều hành, giữ vững an ninh trật tự và phát triển kinh tế - xã hội.

2. Giải pháp về qui trình xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật

Đối với Nghị quyết của Hội đồng nhân dân thì trước hết Thường trực Hội đồng nhân dân thống nhất với Chủ tịch Ủy ban nhân dân về nội dung cơ bản của Nghị quyết, sau đó văn phòng Hội đồng nhân dân phối hợp với Văn phòng Ủy ban nhân dân các ban của Hội đồng nhân dân và cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân có liên quan đến nội dung Nghị quyết để dự thảo Nghị quyết. Các ban của Hội đồng nhân dân thẩm tra trước khi thông qua Hội đồng nhân dân, thông qua Hội đồng nhân dân để đại biểu Hội đồng nhân dân đóng góp ý kiến và biểu quyết, Văn phòng Hội đồng nhân dân chỉnh lý lại và Chủ tịch Hội đồng nhân dân ký ban hành.

- Việc ban hành văn bản qui phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân phải căn cứ vào kế hoạch ban hành văn bản đã được Ủy ban nhân dân duyệt, Giám đốc hoặc Thủ trưởng cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân chỉ đạo cán bộ văn bản nghiên cứu các luật, văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên, Nghị quyết của cấp Ủy, Nghị quyết Hội đồng nhân dân để soạn thảo nội dung văn bản. Nếu văn bản có diện điều chỉnh rộng thì phải tổ chức khảo sát thực tế và mời các ngành liên quan họp bàn, sau đó dự thảo rồi chuyển sang cơ quan tư pháp thẩm định tính pháp lý (tính hợp hiến, hợp pháp). Trách nhiệm cơ quan tư pháp là thẩm định, đảm bảo tính pháp lý trước khi Ủy ban nhân dân ký. Văn phòng Ủy ban nhân dân chịu trách nhiệm tu thư và thể thức hành chính, trình Chủ tịch Ủy ban nhân dân ký phát hành. Trách nhiệm của Chủ tịch Ủy ban nhân dân là ký các văn bản qui phạm pháp luật.

Việc ký ban hành văn bản cần phải thực hiện nghiêm túc quy trình nêu trên, Ủy ban nhân dân nhất thiết không ký văn bản chưa qua thẩm định, thực tế cho thấy hầu hết các văn bản sai sót đều không qua cơ quan tư pháp thẩm định tính pháp lý.

- Ban hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân trong đó quy định trình tự, thủ tục ban hành văn bản qui phạm pháp luật.

2.1. Phải có Luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp.

Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp hàng năm phải ban hành một lượng văn bản quy phạm pháp luật nhất định để chỉ đạo phát triển kinh tế - xã hội, giữ vững an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội, nhất là ở cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, nhưng đến thời điểm này Nhà nước vẫn chưa có Luật xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Đây là vấn đề rất bức xúc, đòi hỏi Quốc hội khẩn trương xây dựng Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp.

Trong khi chờ Luật thì Chính phủ ra Nghị định qui định về thủ tục, Hội đồng nhân dân tỉnh cần ra Nghị quyết qui định trình tự thủ tục xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trên cơ sở đó Ủy ban nhân dân tỉnh ra Quyết định quy định nhiệm vụ của các cơ quan chuyên môn giúp Ủy ban nhân dân trong việc xây dựng và ban hành văn bản, trong đó giao cơ quan tư pháp chịu trách nhiệm về pháp lý văn bản; Văn phòng Ủy ban nhân dân tu thư, chỉnh lý trình ký, phát hành. Có vậy qui trình xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương (Nghị quyết của Hội đồng nhân dân, Quyết định và Chỉ thị của Ủy ban nhân dân) mới thống nhất và đảm bảo nội dung lẫn hình thức văn bản qui phạm pháp luật ở địa phương.

2.2. Giải pháp về qui trình xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật:

Đây là giải pháp cực kỳ quan trọng bao gồm nhiều khâu và có mối quan hệ lẫn nhau, do đó trong quá trình thực hiện không được thiếu khâu nào.

Qui trình xây dựng văn bản qui phạm pháp luật bao gồm các khâu sau:

+ Lập chương trình kế hoạch xây dựng, ban hành văn bản qui phạm pháp luật hàng năm, tiến đến 3 năm, 5 năm.

+ Soạn thảo văn bản qui phạm pháp luật.

+ Lấy ý kiến góp ý dự thảo.

+ Thẩm định toàn diện văn bản qui phạm pháp luật, chú trọng thẩm định tính pháp lý và tính khả thi của văn bản.

+ Thông qua văn bản qui phạm pháp luật.

+ Hồ sơ trình ký phải đủ 3 chữ ký của Thủ trưởng 3 cơ quan: Cơ quan dự thảo, cơ quan tư pháp thẩm định, Văn phòng Ủy ban Nhân dân, mỗi cơ quan chịu trách nhiệm phần của mình trước Ủy ban Nhân dân.

+ Hoàn chỉnh, ký phát hành văn bản.

+ Tổ chức thực hiện, tổng kết đánh giá hiệu quả văn bản qui phạm pháp luật.

+ Cơ chế kiểm tra việc ban hành văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban Nhân dân.

+ Kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản qui phạm pháp luật.

Qui trình trên không được xem nhẹ khâu nào vì nó có mối quan hệ khăng khít để tạo nên một văn bản qui phạm pháp luật tốt, là văn bản đảm bảo về nội dung lẫn mặt pháp lý với tính khả thi cao, điều đó đòi hỏi cơ quan chức năng và cơ quan liên quan phải xác định rõ vai trò, trách nhiệm của mình trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật, trước hết cơ quan dự thảo văn bản chịu trách nhiệm về nội dung và tính khả thi của văn bản.

* Nội dung của các bước trong qui trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật Uỷ ban nhân dân:

2.2.1. Lập chương trình xây dựng văn bản qui phạm pháp luật (kế hoạch hoá hoạt động xây dựng văn bản qui phạm pháp luật) là một khâu cần thiết đảm bảo cho hoạt động xây dựng văn bản qui phạm pháp luật có kế hoạch, giúp lãnh đạo khỏi bị động trong công tác chỉ đạo, điều hành, tạo điều kiện cho văn bản qui phạm pháp luật mới ban hành có tính khả thi cao, do đó kế hoạch xây dựng văn bản qui phạm pháp luật phải được xây dựng trước hoặc cùng thời điểm với các kế hoạch cụ thể của địa phương. Về nhiệm vụ giúp Ủy ban nhân dân xây dựng kế hoạch ban hành văn bản thuộc cơ quan tư pháp:

* Việc lập kế hoạch xây dựng văn bản qui phạm pháp luật được dựa trên những cơ sở sau:

- Do nhiệm vụ của ngành, địa phương được bổ sung hoặc cần đẩy mạnh hơn nữa để đáp ứng yêu cầu phát triển của Nhà nước và địa phương, đòi hỏi phải có văn bản quy phạm pháp luật để hoạt động.

- Do có những quan hệ xã hội ở địa phương cần điều chỉnh bằng pháp luật, mà những quan hệ xã hội này thuộc thẩm quyền (hoặc được ủy quyền) điều chỉnh của Hội đồng nhân dân hoặc Ủy ban nhân dân nhưng chưa có văn bản qui phạm pháp luật điều chỉnh.

- Do có sự thay đổi của luật và văn bản dưới luật của cơ quan Nhà nước cấp trên, để hướng dẫn thi hành văn bản đó ở địa phương nên Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cần phải ban hành văn bản qui phạm pháp luật để thực hiện, hướng dẫn thi hành.

- Nhằm thể chế các Nghị quyết của Đảng và cụ thể hóa luật, các văn bản quy phạm của cơ quan Nhà nước cấp trên thành văn bản qui phạm pháp luật ở địa phương.

* Nội dung của kế hoạch xây dựng văn bản qui phạm pháp luật bao gồm:

- Danh mục văn bản cần ban hành, danh mục này được xác lập trên cơ sở cân nhắc tính cấp thiết, khả năng ban hành và thực hiện văn bản qui phạm pháp luật, thời gian thực hiện.

- Xác định những văn bản (luật, dưới luật) cần nghiên cứu để ban hành văn bản mới.

- Cơ quan soạn thảo: trong trường hợp giao cho nhiều cơ quan tham gia soạn thảo, phải ghi rõ cơ quan chủ trì và cơ quan tham gia.

- Tổ chức cuộc họp trong cơ quan hoặc ngành, nếu nội dung điều chỉnh rộng thì tổ chức khảo sát thực tế và mời các ngành liên quan họp tham gia nội dung.

- Dự kiến thời gian trình, thông qua: cần xác định khoảng thời gian thích hợp để đảm bảo cho văn bản soạn thảo vừa nhanh, vừa có chất lượng.

- Dự trù kinh phí cần thiết: đây là điều kiện đảm bảo về mặt chi phí vật chất cho việc thực hiện soạn thảo văn bản qui phạm pháp luật.

2.2.2. Soạn thảo văn bản qui phạm pháp luật: Thông thường cơ quan được giao soạn thảo văn bản qui phạm pháp luật thành lập tổ soạn thảo, thủ trưởng cơ quan, tổ chức đó làm trưởng ban, trường hợp văn bản được giao cho nhiều cơ quan cùng soạn thảo thì Hội đồng nhân dân hoặc Ủy ban nhân dân ra quyết định thành lập ban, tổ soạn thảo, trong đó Thủ trưởng cơ quan chủ trì là trưởng ban, đại diện các cơ quan tham gia là thành viên. nếu văn bản có nội dung đơn giản thì Thủ trưởng cơ quan giao cho cán bộ làm công tác văn bản chắp bút. Đây là bước quan trọng đòi hỏi cán bộ, thành viên tham gia soạn thảo phải là người hiểu biết rộng, có năng lực về chuyên môn ngành, lĩnh vực và đòi hỏi có kiến thức về pháp luật để đảm bảo soạn thảo văn bản qui phạm pháp luật có chất lượng cao, vừa hợp pháp, vừa hợp lý. Ban soạn thảo phải tiến hành hàng loạt các hoạt động như là: xác định những vấn đề thuộc về quan điểm chỉ đạo và trực tiếp thể hiện nó thành các qui phạm pháp luật, cụ thể:

+ Nhiệm vụ soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật thuộc cơ quan có nhu cầu và đã được đăng ký vào kế hoạch chung của Ủy ban nhân dân.

+ Xác định phạm vi văn bản cần điều chỉnh, khái quát nội dung của văn bản.

+ Nghiên cứu đường lối, chủ trương của Đảng nói chung cũng như các Nghị quyết của cấp ủy, Nghị quyết của Hội đồng nhân dân, chương trình, kế hoạch phát triển của Ủy ban nhân dân và những vấn đề cụ thể liên quan tới nội dung văn bản.

+ Nghiên cứu về các văn bản qui phạm pháp luật của cơ quan Nhà nước cấp trên làm cơ sở pháp lý cho việc ban hành văn bản. Đồng thời rà soát xem đã có văn bản nào do Hội đồng nhân dân hoặc Ủy ban nhân dân cấp mình đã ban hành có liên quan đến nội dung của văn bản sắp soạn thảo. Nếu có thì nó còn phù hợp không, cần sửa đổi bổ sung hay hủy bỏ nhằm đảm bảo cho việc ban hành văn bản qui phạm pháp luật được thống nhất, không chồng chéo, mâu thuẫn.

+ Để đảm bảo cho văn bản qui phạm pháp luật có tính khả thi, thì vấn đề quyết định là phải đánh giá thực trạng các quan hệ xã hội, thâm nhập thực tế, thu thập thông tin từ các báo cáo, các phương tiện thông tin, từ đó xác định nội dung văn bản cần điều chỉnh những vấn đề gì cho phù hợp với quá trình nghiên cứu nói trên. Trên cơ sở kết quả nghiên cứu Ban soạn thảo lựa chọn hình thức và xây dựng đề cương cho văn bản bao gồm: đối tượng tác động, phạm vi điều chỉnh, các nội dung cơ bản, nội dung nào là chủ yếu, nội dung nào là thứ yếu thứ tự sắp xếp các nội dung đó. Trường hợp có những ý kiến khác nhau có thể xây dựng một số phương án để lựa chọn.

2.2.3. Lấy ý kiến của các cơ quan có liên quan trong quá trình soạn thảo: Ban soạn thảo tuỳ theo mức độ phức tạp của nội dung văn bản mà lấy ý kiến, có thể là cơ quan Nhà nước, các tổ chức xã hội, các cơ quan khoa học, các nhà chuyên môn, hay các nhóm dân cư nhất định, nhằm làm cho văn bản khi ban hành có chất lượng cao.

2.2.4. Thẩm định văn bản qui phạm pháp luật: việc thẩm định văn bản có ý nghĩa rất lớn đối với chất lượng văn bản: Sự tham gia của cơ quan thẩm định văn bản qui phạm pháp luật là đảm bảo tính thống nhất của pháp luật, là tạo ra sự nhìn nhận khách quan, đánh giá từ bên ngoài đến nội dung trong bản dự thảo, nhằm hạn chế đến mức thấp nhất những khiếm khuyết của văn bản. Văn bản được thẩm định một cách toàn diện như: sự cần thiết phải ban hành văn bản, đối tượng phạm vi điều chỉnh, sự phù hợp với đường lối chủ trương của Đảng, Nhà nước, tính hợp hiến, hợp pháp; tính thống nhất giữa lý luận với thực tiễn, phù hợp với địa phương; việc tuân thủ thủ tục soạn thảo văn bản; tính khả thi của văn bản. Ý kiến thẩm tra được thể hiện bằng văn bản và được cơ quan ký ban hành văn bản xem xét khi thảo luận thông qua văn bản.

+ Việc thẩm định văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân tùy theo nội dung của văn bản mà Hội đồng nhân dân phân công các ban của Hội đồng nhân dân thực hiện việc thẩm định văn bản trước khi trình ra kỳ họp Hội đồng nhân dân gần nhất.

+ Thẩm định tính pháp lý các văn bản qui phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân thì do Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp, Ban Tư pháp thực hiện.

2.2.5. Trình, thông qua văn bản qui phạm pháp luật:

- Khi dự thảo văn bản được đánh giá là tương đối hoàn chỉnh, nội dung cần thiết đã được thể hiện đầy đủ, có sự thống nhất về những nội dung chính, dự thảo đã có một cơ cấu hợp lý, thì cơ quan soạn thảo lập tờ trình để tập thể Ủy ban nhân dân thông qua. Tờ trình phải nêu được tính cấp thiết của việc ban hành văn bản, quá trình soạn thảo, bố cục của văn bản, nội dung cơ bản của văn bản, những vấn đề chưa được thống nhất thì đưa ra phương án để lựa chọn và nêu các ưu, khuyết điểm của mỗi phương án, quan điểm của cơ quan soạn thảo văn bản.

- Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân xem xét mọi khía cạnh của văn bản; sự cần thiết phải ban hành văn bản, loại văn bản (hình thức) được sử dụng, phạm vi, đối tượng điều chỉnh, bố cục, nội dung; sự phù hợp với đường lối, chính sách của Đảng, tính hợp pháp, tính khả thi, ngôn ngữ sử dụng. Nếu có vấn đề chưa nhất trí và không giải quyết được trong quá trình thảo luận thì Văn phòng phải phản ảnh trung thực những nội dung nêu trên để cơ quan ban hành là Hội đồng nhân dân hoặc tập thể Ủy ban nhân dân cho hướng chỉnh lý, nếu nhất trí thì thông qua.

Việc thông qua văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân sẽ được thực hiện tại các kỳ họp của Hội đồng nhân dân, được thông qua theo đa số tán thành. Đối với văn bản qui phạm pháp luật của Ủy ban Nhan dân sẽ do các thành viên của Ủy ban nhân dân thảo luận và biểu quyết khi có quá nửa số thành viên của Ủy ban và có Chủ tịch Ủy ban nhân dân tán thành, nếu không có Chủ tịch Ủy ban nhân dân thì phải 2/3 thành viên Ủy ban nhân dân nhất trí mới thông qua.

2.2.6. Tu thư văn băn qui phạm pháp luật:

- Văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân: Sau khi các ban của Hội đồng nhân dân thẩm tra văn bản dự thảo của Hội đồng nhân dân trình ra đại biểu Hội đồng nhân dân tham gia ý kiến và biểu quyết tán thành, Tổ Thư ký kỳ họp tiếp thu ghi vào biên bản, Văn phòng Hội đồng nhân dân chỉnh lý trình Chủ tịch Hội đồng nhân dân ký Nghị quyết phát hành.

- Văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban Nhân dân: Sau khi cơ quan tư pháp thẩm tra tính pháp lý, ký đóng dấu chịu trách nhiệm rồi chuyển lại cho Văn phòng Ủy ban Nhân dân, Văn phòng Ủy ban nhân dân là cơ quan gác cổng khá toàn diện trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban Nhân dân, không những tu thư văn bản qui phạm về câu chữ, tiêu đề, tiêu ngữ, về văn phong, nghĩa là xem xét về hình thức văn bản qui phạm pháp luật mà còn phát hiện cả nội dung văn bản dự thảo để thống nhất lại với cơ quan soạn thảo và Sở Tư pháp trước khi trình Chủ tịch Ủy ban nhân dân ký. Văn phòng Ủy ban nhân dân là cơ quan gác cổng khâu cuối cùng trước khi văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân được ký phát hành để thực hiện.

2.2.7. Ký, ban hành văn bản: Văn bản đã thông qua được xác nhận bằng chữ ký của người có thẩm quyền là Chủ tịch Hội đồng nhân dân hoặc Chủ tịch Ủy ban nhân dân, đây được xem là một nguyên tắc cơ bản trong việc ban hành văn bản qui phạm pháp luật. Văn bản trình Chủ tịch Ủy ban nhân dân ký nhất thiết phải đủ 3 chữ ký được đóng dấu chịu trách nhiệm của Thủ trưởng cơ quan: cơ quan soạn thảo văn bản chịu trách nhiệm nội dung; cơ quan tư pháp chịu trách nhiệm về pháp lý và Chánh Văn phòng Ủy ban nhân dân chịu trách nhiệm về thể thức văn bàn. Nếu thiếu một trong 3 chữ ký nói trên thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân không ký. Văn thư vào số, đóng dấu, vào sổ quản lý văn bản.

Thủ tục cuối cùng hoàn tất qui trình xây dựng văn bản qui phạm pháp luật là ban hành văn bản. Văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân hoặc Ủy ban nhân dân ban hành phải được đăng trên các phương tiện thông tin đại chúng; có loại văn bản được niêm yết tại trụ sở làm việc của cơ quan. Văn bản được sao gửi trực tiếp hoặc bằng con đường hành chính tại các đối tượng cần nhận văn bản.

Việc niêm yết, sao gửi, đăng tải văn bản qui phạm pháp luật trên các phương tiện thông tin đại chúng phải đảm bảo tuân thủ các qui định về bảo vệ bí mật Nhà nước.

2.2.8. Tổ chức thực hiện, tổng kết đánh giá văn bản qui phạm pháp luật: Tổ chức thực hiện văn bản qui phạm pháp luật là một bước rất quan trọng trong quá trình xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật, đây là bước đưa các qui định của pháp luật vào cuộc sống. Hiệu quả, hiệu lực, mục đích của văn bản qui phạm pháp luật có đạt được hay không cũng chính là nhờ phần lớn ở khâu này. Việc tổ chức thực hiện là một quá trình phức tạp và đa dạng, song phải đảm bảo thực hiện đúng, đủ các quy định của pháp luật, muốn thực hiện tốt được yêu cầu này đòi hỏi:

- Phải phổ biến, tuyên truyền đến từng đối tượng phải thi hành văn bản qui phạm pháp luật, làm cho họ hiểu rõ và tự nguyện thi hành.

- Khi có hành vi vi phạm phải xử lý nghiêm minh, đúng pháp luật.

Sau một thời gian tổ chức thực hiện văn bản qui phạm pháp luật, nhất là những văn bản có diện điều chỉnh rộng và lĩnh vực nhạy cảm thì cần phải có sự tổng kết đánh giá toàn diện xem văn bản có phù hợp với cuộc sống không, có được cuộc sống chấp nhận không, quá trình thực hiện có gì vướng mắc để có hướng điều chỉnh bổ sung, sửa đổi cho kịp thời. Tránh tình trạng văn bản qui phạm pháp luật ban hành mà không thi hành được hoặc không được thi hành.

2.2.9. Kiểm tra, rà soát, hệ thống hoá văn bản qui phạm pháp luật: Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật được thực hiện do:

- Cơ quan ban hành văn bản quy phạm pháp luật tự kiểm tra;

- Cơ quan quản lý Nhà nước cấp trên kiểm tra;

- Cơ quan tư pháp kiểm tra;

Thường xuyên rà soát, hệ thống hoá văn bản qui phạm pháp luật đã ban hành một mặt để sàng lọc loại bỏ hoặc sửa đổi những văn bản chồng chéo, mâu thuẫn, lạc hậu, bổ sung những văn bản mới cho phù hợp, những lĩnh vực nào chưa có văn bản qui phạm pháp luật điều chỉnh thì phát hiện kịp thời ban hành văn bản để hoạt động. Mặt khác, tập hợp văn bản qui phạm còn hiệu lực theo từng lĩnh vực, ngành, in thành tập hệ thống hóa văn bản để tiện việc quản lý cũng như thực hiện pháp luật. Khâu này thuộc chức năng của cơ quan tư pháp song Văn phòng Ủy ban nhân dân phối hợp.

3. Giải pháp về tổ chức bộ máy và đội ngũ cán bộ, công chức

3.1. Giải pháp về tổ chức bộ máy

3.1.1. Cơ quan tư pháp: Từ thực tế khách quan, đòi hỏi cơ quan tư pháp phải được tăng cường mới đủ sức thực hiện nhiệm vụ gác cổng về ban hành văn bản qui phạm pháp luật. Tổ chức cơ quan tư pháp phải có đủ ở các cấp và việc quan tâm xây dựng các cơ quan tư pháp mạnh là điều kiện tiên quyết để giúp Ủy ban nhân dân cùng cấp quản lý công tác tư pháp, xây dựng, ban hành văn bản, thực hiện tốt khâu quản lý nhà nước bằng pháp luật. Nhanh chóng sửa đổi Thông tư số 12/TT-LB ngày 26/7/1993 của Bộ Tư pháp - Ban Tổ chức cán bộ Chính phủ về chức năng, nhiệm vụ của cơ quan tư pháp địa phương, cần quy định rõ cơ quan tư pháp địa phương giúp Ủy ban nhân dân các cấp xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật, trong đó đi sâu các khâu xây dựng kế hoạch ban hành văn bản, thẩm định tính pháp lý văn bản trước khi trình Ủy ban nhân dân ký, kiểm tra văn bản và hệ thống hoá văn bản qui phạm pháp luật, có thẩm quyền kiến nghị sửa đổi, bãi bỏ văn bản trái pháp luật hoặc không còn phù hợp với tình hình thực tế ở địa phương, kiến nghị sửa đổi bãi bỏ văn bản sai trái...

3.1.2. Chủ tịch Ủy ban nhân dân cần nâng cao nhận thức các thành viên Ủy ban, Giám đốc Sở, Thủ trưởng các cơ quan và Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện, thị xã về tầm quan trọng của công tác ban hành văn bản qui phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân, chỉ đạo các cơ quan chuyên môn và cấp dưới xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác văn bản bao gồm: phải quan tâm phân bổ biên chế cán bộ làm công tác văn bản, có kế hoạch đào tạo, đào tạo lại nói chung, đào tạo luật nói riêng để cán bộ làm văn bản đủ trình độ nắm bắt kịp thời chủ trương đường lối của Đảng, pháp luật của Nhà nước. Đồng thời, phải có chế độ đối với cán bộ, công chức làm công tác văn bản như mức bồi dưỡng dự thảo một văn bản qui phạm, mức thẩm định tính pháp lý mỗi loại văn bản v.v.. Sự quan tâm của Ủy ban nhân dân đối với cán bộ làm công tác văn bản sẽ có tác dụng tích cực trong việc giúp Ủy ban nhân dân xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật.

3.2. Giải pháp bố trí cán bộ làm công tác văn bản:

3.2.1. Lãnh đạo Văn phòng Ủy ban nhân dân tỉnh, các sở, ngành, huyện, thị xã phải chọn cán bộ, công chức có năng lực, nghĩa là phải có trình độ và am hiểu pháp luật, có nghiệp vụ công tác văn bản để soạn thảo văn bản qui phạm pháp luật. Cán bộ, công chức làm công tác văn bản ở mỗi cơ quan trước hết phải biết phân biệt các loại văn bản, tính pháp lý, kết cấu, bố cục của từng loại văn bản, có vậy khi dự thảo văn bản qui phạm pháp luật mới đảm bảo nội dung và hình thức văn bản để các cơ quan liên quan tham gia được thuận lợi. Đồng thời, bố trí cán bộ có chuyên môn làm công tác lưu trữ; công việc này không thể tách rời công tác văn bản hay nói cách khác công tác lưu trữ là một bộ phận của công tác văn bản. Riêng Sở Tư pháp thì thành lập phòng Văn bản; ở cáấnở, ban, ngành, Văn phòng Hội đồng nhân dân, Văn phòng Ủy ban nhân dân các cấp thì bố trí cán bộ, công chức làm công tác văn bản trong Văn phòng hoặc Phòng hành chính tổng hợp của Sở. Việc chọn và bố trí cán bộ làm công tác văn bản đủ tiêu chuẩn nói trên là khâu rất quan trọng để các ngành, các cấp xây dựng và ban hành văn bản có chất lượng cao, đảm bảo thực hiện quản lý Nhà nước bằng pháp luật và là công cụ để các cấp lãnh đạo, quản lý, điều hành, thực hiện nhiệm vụ chính trị ở địa phương.

3.2.2. Đối với cơ quan tư pháp địa phương cần khẳng định nhiệm vụ, quyền hạn cơ quan tư pháp (Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp, Ban Tư pháp) là cơ quan chính giúp Ủy ban nhân dân các cấp thống nhất quản lý việc xây dựng, ban hành văn bản qui phạm pháp luật. Trong đó chú trọng các khâu xây dựng kế hoạch ban hành văn bản qui phạm pháp luật; thẩm định tính pháp lý trước khi trình ký ban hành; kiểm tra rà soát văn bản đã qua một thời gian thực hiện và hệ thống hoá văn bản in thành sách. Để làm được việc đó, cơ quan tư pháp phải:

- Tiếp tục kiện toàn tổ chức bộ máy, tăng cường đội ngũ cán bộ các cơ quan tư pháp địa phương, cụ thể:

+ Phải có tổ chức bộ máy đồng bộ và tổng biên chế cho cơ quan tư pháp từ tỉnh đến cơ sở. Dừng ngay chủ trương giải thể các phòng tư pháp các huyện.

+ Trước mắt phải kiện toàn bộ máy các cơ quan tư pháp đủ về số lượng cán bộ; ở tỉnh tách thành lập 2 phòng: Phòng văn bản và Phòng tuyên truyền. Biên chế mỗi phòng từ 4 -5 người, nếu để chung thành Phòng văn bản - phổ biến giáo dục pháp luật phải có ít nhất 8 biên chế; Phòng Tư pháp huyện đồng bằng, thị xã bố trí từ 6 - 7 biên chế, huyện miền núi bố trí 4 - 5 biên chế; cấp xã phải đảm bảo tất cả các xã phường, thị trấn phải có 02 cán bộ tư pháp chuyên trách có trình độ trung cấp luật trở lên, không có tình trạng kiêm nhiệm.

+ Phải chọn cán bộ có năng lực, nhiệt tình và tâm huyết với ngành, thường xuyên đào tạo lại đội ngũ cán bộ tư pháp để không ngừng nâng cao trình độ và nắm bắt kịp thời những chủ trương chính sách, đường lối đổi mới của Đảng và Nhà nước để vận dụng đúng đắn vào các quy định của văn bản qui phạm pháp luật ngay từ lúc mới soạn thảo văn bản. Đối với những vùng sâu, vùng xa cần có kế hoạch đào tạo nguồn tại chỗ nhằm xây dựng đội ngũ cán bộ làm công tác văn bản ổn định, lâu dài.

- Cơ quan tư pháp cấp trên thường xuyên hướng dẫn cơ quan tư pháp cấp dưới về nghiệp vụ xây dựng ban hành văn bản, về thẩm tra, xem xét tính pháp lý văn bản qui phạm pháp luật, cũng như nghiệp vụ rà soát hệ thống hóa văn bản qui phạm pháp luật.

- Chủ động xây dựng kế hoạch ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong năm tiến đến vài năm, năm năm.

- Chủ động tham gia ngay từ khi soạn thảo văn bản để nắm được một cách toàn diện quá trình xây dựng văn bản, như vậy tham gia ý kiến về mặt pháp lý kịp thời, chính xác.

- Thẩm định văn bản phải hết sức thận trọng, dứt khoát không được phép sai sót dù rất nhỏ.

- Cán bộ tư pháp làm công tác văn bản phải tự học để nâng cao trình độ, phải nhạy bén trước những chủ trương, chính sách và pháp luật của Nhà nước, thường xuyên đi cơ sở để nắm bắt tình hình đồi sống kinh tế - xã hội, từ đó mà có ý kiến phù hợp với tình hình thực tế ở địa phương, pháp luật Nhà nước và các văn bản dưới luật của cơ quan Nhà nước cấp trên.

Thủ trưởng cơ quan tư pháp phải quan tâm đến chính sách chế độ đãi ngộ đối với cán bộ trực tiếp làm công tác văn bản để anh em yên tâm công tác, có điều kiện chuyên sâu nghiên cứu nhằm nâng cao hiệu quả và chất lượng văn bản.

4. Giải pháp đầu tư kinh phí thích đáng về cơ sở vật chất cho công tác văn bản và lưu trữ

- Quan tâm đầu tư cơ sở vật chất, kỹ thuật cho việc hiện đại hóa, tin học hoá công tác soạn thảo, xây dựng và thẩm định văn bản, kế cả khâu lưu trữ tạo thành một mạng lưới thống nhất toàn ngành (từ Trung ương đến cơ sở), bảo đảm thông tin nhanh nhạy chính xác, kịp thời góp phần nâng cao trình độ công tác văn bản.

- Đầu tư kinh phí thích đáng cho công tác văn bản để triển khai đủ các khâu trong quá trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật kể cả việc đào tạo cán bộ, tập huấn công tác văn bản và chú trọng cấp kinh phí in sách hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật năm năm, mười năm một lần. Kinh phí phục vụ công tác văn bản phải được ghi ngay từ đầu năm để chủ động hoạt động, tạo điều kiện cho việc chỉ đạo, thực hiện và tra cứu được thuận lợi.

- Cấp kinh phí để mua sắm trang thiết bị hiện đại phục vụ công tác văn bản, trong đó chú ý hệ thống máy vi tính ở các Sở phải nối mạng với Bộ chủ quản và Ủy ban nhân dân cùng cấp; nối mạng ngay trong cơ quan để các bộ phận có tài liệu tham khảo, học hỏi v.v… Nhất thiết không được xem nhẹ công tác lưu trữ, xây dựng phòng lưu trữ của cơ quan đàng hoàng, thoáng mát và chống cháy, dù Ủy ban nhân dân có lưu trữ chung nhưng mỗi Sở, Ban, Ngành phải có phòng lưu trữ riêng.

Xem thêm

Nội dung toàn văn

PHẦN THỨ NHẤT

TÍNH CẤP THIẾT, PHẠM VI, MỤC TIÊU, PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU VÀ TÓM TẮT NỘI DUNG ĐỀ TÀI

A. TÍNH CẤP THIẾT, PHẠM VI, MỤC TIÊU VÀ

PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

I. TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI

Theo quy định của Hiến pháp năm 1992 và Luật Ban hành văn bản qui phạm pháp luật : Hội đồng Nhân dân, Ủy ban nhân dân địa phương có thẩm quyền ban hành văn bản để tổ chức thi hành văn bản qui phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội và các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên.

Là cơ quan Chấp hành của Hội đồng Nhân dân, cơ quan hành chính ở địa phương, Ủy ban nhân dân chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, Luật và các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên và Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp. Trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật quy định, Ủy ban nhân dân có quyền ra quyết định, chỉ thị để cụ thể hoá luật và các văn bản của Nhà nước cấp trên để kiểm tra việc thi hành văn bản đó.

Từ những quy định của pháp luật, thực tiễn công tác xây dựng, ban hành văn bản qui phạm pháp luật của các cấp chính quyền địa phương ở Quảng Ngãi ngày càng được chú trọng và dần dần đi vào nề nếp, đáp ứng yêu cầu chỉ đạo, quản lý, điều hành của các cấp chính quyền địa phương trong tỉnh, góp phần giữ vững an ninh - chính trị, trật tự an toàn xã hội, phát triển kinh tế, từng bước nâng cao đời sống vật chất, tinh thần của nhân dân. Tuy nhiên do chưa có Luật Ban hành văn bản qui phạm pháp luật của Chính quyền địa phương làm hành lang pháp lý cho hoạt động xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật; các cấp, các ngành nhận thức chưa đúng mức về tầm quan trọng của hoạt động xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật, đặc biệt còn không ít cơ quan Tư pháp ở cấp huyện và xã chưa ngang tầm nhiệm vụ là giúp Ủy ban nhân dân cùng cấp xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật nên văn bản ban hành có nội dung còn mâu thuẫn, chồng chéo, tính khả thi thấp, có khi trái pháp luật. Qua đợt tổng rà soát văn bản theo chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ và qua thực hiện nhiệm vụ kiểm tra, rà soát hệ thống hóa văn bản hàng năm của Sở Tư pháp đã chứng minh được nguyên nhân dẫn đến sai sót nói trên. Để khắc phục những yếu kém, tồn tại đó, một trong những giải pháp là làm thế nào để tăng cường năng lực của các cơ quan Tư pháp địa phương trong việc giúp Ủy ban nhân dân các cấp xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật. Vì vậy việc nghiên cứu đề tài “Giải pháp tăng cường năng lực của các cơ quan Tư pháp địa phương trong việc giúp Ủy ban nhân dân các cấp xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật" có ý nghĩa quan trọng và là yêu cầu cấp thiết trong tình hình hiện nay.

II. PHẠM VI VÀ MỤC TIÊU NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI:

1.Phạm vi nghiên cứu đề tài:

Đề tài tập trung nghiên cứu cơ sở lý luận và tổng kết thực tiễn, có tính đặc thù của tỉnh Quảng Ngài, trong quy trình xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồng Nhân dân, ủy ban Nhân dân các cấp bao gồm từ việc lập kế hoạch, soạn .thảo, lấy ý kiến, thẩm định, xem xét thông qua, trình ký ban hành, tổ chức thực hiện và kiểm tra việc thi hành văn bản, trên cơ sở đó đưa ra một số giải pháp nhằm xây dựng hệ thống văn bản qui phạm pháp luật thống nhất, đồng bộ và các giải pháp chính nhằm tăng cường năng lực của các cơ quan Tư pháp địa phương trong việc giúp Ủy ban nhân dân các cấp xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật .

2.Mục tiêu của đề tài :

-Nâng cao năng lực của các cơ quan Tư pháp trong việc giúp Ủy ban nhân dân xây dựng, thẩm định các văn bản qui phạm pháp luật.

-Góp phần xây dựng Luật Ban hành văn bản qui phạm pháp luật của các cấp chính quyền địa phương.

Góp phần hoàn thiện quy trình xây dựng, thẩm định và ban hành văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồng Nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp trong tỉnh, đưa công tác xây dựng và ban hành văn bản vào nề nếp; xây dựng hệ thống văn bản qui phạm pháp luật thống nhất, đồng bộ, có tính khả thi cao.

Nâng cao nhận thức và trách nhiệm của lãnh đạo các cấp, các ngành trong toàn tỉnh về công tác xây dựng, thẩm định văn bản.

III. PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI :

Phương pháp nghiên cứu đề tài là sử dụng phương pháp luận khoa học chủ nghĩa Mác - Lênin; đồng thời sử dụng hàng loạt phương pháp như tổng hợp, phân tích, so sánh, hệ thống, thống kê..trên cơ sở nghiên cứu lý luận, pháp luật của Nhà nước và khảo sát thực tiễn xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồng Nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp của tỉnh Quảng Ngãi

B. TÓM TẮT NỘI DUNG ĐỀ TÀI :

Xuất phát từ cơ sở lý luận, pháp luật của Nhà nước, thực tiễn xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồng Nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp của tỉnh Quảng Ngãi, đề tài đánh giá thực trạng các vấn đề liên quan đến công tác xây dựng, ban hành văn bản qui phạm pháp luật, đưa ra một số giải pháp và khuyến nghị nhằm nâng cao năng lực của các cơ quan Tư pháp trong việc giúp Ủy ban nhân dân các cấp xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật. Nội dung chính của đề tài có thể tóm tắt như sau :

I. VAI TRÒ, Ý NGHĨA CỦA VĂN BẢN QUI PHẠM PHÁP LUẬT VÀ NGUYÊN TẮC BAN HÀNH VĂN BẢN QUI PHẠM PHÁP LUẬT :

1. Vai trò, ý nghĩa của văn bản qui phạm pháp luật :

Để xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của dân, do dân, vì dân thì Nhà nước phải ban hành một hệ thống các văn bản qui phạm pháp luật quản lý mọi mặt đời sống xã hội. Bởi văn bản qui phạm pháp luật là phương tiện chủ yếu để thể chế hoá đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng thành mệnh lệnh pháp luật của nhà nước; vừa là hình thức lẫn nội dung pháp luật chủ yếu trong các hình thức quản lý Nhà nước, vì nó chứa đựng qui phạm pháp luật, theo thẩm quyền và hiệu lực thi hành; nó là phương tiện để truyền tải thông tin phục vụ cho việc điều hành, quản lý Nhà nước và xã hội. Do đó văn bản quy phạm pháp luật có vai trò, ý nghĩa cực kỳ quan trọng trong việc quản lý mọi mặt đời sống xã hội của Nhà nước ta.

2. Các nguyên tắc ban bành văn bản qui phạm pháp luật :

Văn bản quy phạm pháp luật có vai trò ý nghĩa cực kỳ quan trọng, vậy việc ban hành nó phải tuân theo các nguyên tắc nhất định.

a- Bảo đảm và không ngừng tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với quá trình xây dựng văn bản qui phạm pháp luật.

b- Nguyên tắc khách quan trong việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.

c- Nguyên tắc dân chủ xã hội chủ nghĩa.

d- Nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa.

e- Nguyên tắc đảm bảo tính khoa học trong soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật.

II. NHỮNG NỘI DUNG CƠ BẢN VỀ QUY TRÌNH XÂY DỰNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CÁC CẤP CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG TRONG TỈNH.

Theo Luật Ban hành văn bản qui phạm pháp luật được Quốc hội thông qua ngày 12/11/1996 có hiệu lực từ ngày 01/01/1997 thì Hội đồng nhân dân có thẩm quyền ban hành Nghị quyết và Ủy ban nhân dân ban hành Quyết định, Chỉ thị để thi hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, các văn bản của các cơ quan Nhà nước cấp trên và Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp nhằm đáp ứng nhu cầu quản lý ở địa phương. Tuy nhiên Luật này mới chỉ đề cập đến thủ tục, trình tự, thẩm quyền ban hành, sửa đổi, bổ sung Hiến pháp, Luật, Nghị quyết của Quốc hội; Pháp lệnh, Nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; Lệnh, Quyết định của Chủ tịch Nước; Nghị quyết, Nghị định của Chính phủ; Quyết định, Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ; Quyết định, Chỉ thị, Thông tư của Bộ, Ngành Trung ương và các văn bản quy phạm của Tòa án, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, văn bản liên tịch. Đối với văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp thì trình tự thủ tục cụ thể chưa được quy định trong Luật này, song cũng phải đảm bảo các bước sau đây :

- Xây dựng chương trình, kế hoạch ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

- Thành lập Ban Soạn thảo hoặc Tổ soạn thảo hay chỉ định cơ quan soạn thảo.

- Lấy ý kiến các cơ quan liên quan hoặc nhóm đối tượng có liên quan.

- Thẩm định tính pháp lý văn bản dự thảo.

- Tu thư văn bản dự thảo về hình thức và câu chữ văn bản.

- Thông qua phiên họp toàn thể của Hội đồng nhân dân, Ủy ban Nhân dân.

- Hoàn chỉnh, ký ban hành.

- Tổ chức thực hiện, tồng kết đánh giá.

Thực tiễn gần 15 năm qua ở Quảng Ngãi, quy trình xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật thường thực hiện theo các bước sau đây :

1. Quy trình xây dựng và ban hành Nghị quyết của Hội đồng nhân dân :

- Đối với Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh Quảng Ngãi thì quy trình xây dựng và ban hành chủ yếu tập trung ở Văn phòng Hội đồng Nhân dân. Trước mỗi kỳ họp Hội đồng Nhân dân, Văn phòng Hội đồng nhân dân phối hợp với các ban của Hội đồng nhân dân thu thập thông tin, khảo sát thực tế, nghiên cứu đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách pháp luật của Nhà nước, tình hình kinh tế - xã hội ở địa phương, từ đó dự thảo đề cương Nghị quyết trình thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh có ý kiến chỉ đạo. Tổ chuyên viên Văn phòng Hội đồng nhân dân phối hợp các ban của Hội đồng nhân dân viết dự thảo các Nghị quyết. Thường trực Hội đồng nhân dân xem xét chỉ đạo. Tại kỳ họp Hội đồng nhân dân sau khi nghe báo cáo của Ủy ban nhân dân tỉnh, báo cáo của các Sở, Ngành, báo cáo thẩm tra các ban chức năng của Hội đồng Nhân dân, Văn phòng Hội đồng nhân dân tu thư hình thức lẫn câu chữ, đại biểu Hội đồng nhân dân thảo luận dự thảo Nghị quyết và biểu quyết thông qua. Chủ tịch Hội đồng nhân dân tỉnh thay mặt Hội đồng nhân dân tỉnh ký, triển khai thực hiện Nghị quyết.

- Quy trình xây dựng Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện chủ yếu do Thường trực Hội đồng nhân dân cấp huyện thực hiện từ khâu tổ chức cho đại biểu Hội đồng nhân dân tiếp xúc cử tri, khảo sát tình hình kinh tế - xã hội ở cơ sở, tổng hợp các kiến nghị của cử tri, lặp kế hoạch xây dựng Nghị quyết. Hai Ban của Hội đồng nhân dân cấp huyện thẩm tra các báo cáo của Ủy ban nhân dân và các ngành khác trước khi đưa ra kỳ họp. Tại kỳ họp, Hội đồng nhân dân nghe các báo cáo, thảo luận dự thảo Nghị quyết, biểu quyết thông qua.

2. Quy trình xây dựng và ban hành Quyết định, Chỉ thị của Ủy ban nhân dân:

Quy trình xây dựng và ban hành Quyết định, Chỉ thị của Ủy ban nhân dân chủ yếu thực hiện theo các bước cụ thể sau đây :

+ Lập chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật : Đối với văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh, hàng năm sau khi Sở Tư pháp làm việc với các Sở, Ban, Ngành quán triệt và định hướng sự phát triển những nhiệm vụ quan trọng của tỉnh kết hợp với nhiệm vụ của mỗi ngành trong năm, từ đó xác lập nhu cầu ban hành văn bản quy phạm pháp luật của mỗi ngành gửi Sở Tư pháp tập hợp lên danh mục trình Chủ tịch Ủy ban nhân dân ký ban hành kế hoạch xây dựng văn bản trong năm làm cơ sở pháp lý cho các Sở, Ngành dự thảo, đồng thời giúp Ủy ban nhân dân tỉnh chỉ đạo toàn diện hơn. Ở cấp huyện, xã hầu như không xây dựng được kế hoạch ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

+ Soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật : trên cơ sở kế hoạch ban hành văn bản quy phạm pháp luật, văn bản liên quan đến Sở, Ngành nào phụ trách thì Sở, Ngành đó chịu trách nhiệm soạn thảo. Cơ quan được giao soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật thành lập Tổ soạn thảo (Những văn bản lớn có diện điều chỉnh rộng liên quan đến nhiều đối tượng...thì thành lập Ban Soạn thảo), Thủ trưởng cơ quan, tổ chức đó làm Trưởng ban; Trường hợp văn bản được giao cho nhiều cơ quan cùng soạn thảo thì Ủy ban nhân dân ra Quyết định thành lập ban, tổ soạn thảo. Ban, Tổ soạn thảo xác định những vấn đề cần đưa vào nội dung văn bản dự thảo, tiếp đến nghiên cứu thực trạng những vấn đề được lãnh đạo gợi ý kể cả tranh thủ ý kiến các cơ quan liên quan rồi chắp bút và người chắp bút phải thể hiện nó thành những quy phạm pháp luật.

+ Tu thư văn bản : để hình thức văn bản phù hợp với nội dung văn bản quy phạm pháp luật, Văn phòng Ủy ban nhân dân tỉnh và huyện chịu trách nhiệm tu thư về hình thức lẫn câu chữ đúng với văn phong hành chính.

+ Trình, thông qua văn bản quy phạm pháp luật :

Việc thông qua văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân sẽ do các thành viên của Ủy ban thảo luận và thông qua khi có quá nửa số thành viên Ủy ban tán thành.

+ Ký, ban hành văn bản : khi văn bản được thông qua thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân thay mặt Ủy ban nhân dân ký ban hành để các cấp, các ngành ở địa phương thực hiện.

+ Tổ chức thực hiện, tổng kết đánh giá văn bản quy phạm pháp luật:

Đây là bước cuối cùng trong quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật để đưa pháp luật vào cuộc sống. Hiệu quả, hiệu lực, mục đích của văn bản quy phạm pháp luật có đạt được hay không cũng chính là nhờ phần lớn ở khâu này. Vì vậy khi tồ chức thực hiện cần phải có sự tổng kết đánh giá toàn diện để kịp thời sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế cho phù hợp với văn bản quy phạm pháp luật cấp trên và tình hình thực tế ở địa phương trong khâu này chưa được thực hiện thường xuyên.

III. THỰC TRẠNG HỆ THỐNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO TỈNH BAN HÀNH VÀ CÔNG TÁC SOẠN THẢO, GÓP Ý KIẾN, THẨM ĐỊNH CÁC DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CÁC CẤP CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY CỦA TỈNH.

1.Thực trạng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật do tính ban hành :

Để chỉ đạo, quản lý điều hành các mặt đời sống xã hội, các cấp chính quyền địa phương tỉnh Quảng Ngãii từ khi chia tách tỉnh năm 1989 đến nay đã ban hành khá nhiều văn bản quy phạm pháp luật và đạt nhiều tiến bộ. Nhiều văn bản được ban hành có nội dung tốt, phục vụ yêu cầu công tác quản lý, điều hành trên các lĩnh vực kinh tế - xã hội, an ninh quốc phòng, từng bước xây dựng được hệ thống văn bản quy phạm pháp luật ngày càng hoàn thiện hơn, các văn bản do các cấp chính quyền địa phương ban hành đảm bảo thống nhất của pháp luật ngày càng đồng bộ, phù hợp với thực trạng kinh tế - xã hội tỉnh nhà. Song trên thực tế do số lượng văn bản quá lớn, còn nhiều văn bản không nằm trong kế hoạch dẫn đến công tác quản lý và kiểm soát còn hạn chế. Có lĩnh vực văn bản được ban hành thường xuyên nhưng cũng có lĩnh vực ít ban hành văn bản để điều chỉnh cũng như văn bản đã cũ, lạc hậu không kịp thời thay thế, sửa đổi, bổ sung, có văn bản tầm khái quát chưa cao, chưa sâu dẫn đến chưa kịp thi hành đã bị thay thế. Bên cạnh đó trong từng văn bản còn có những sai sót về cách diễn đạt, trình bày, văn bản, ngôn ngữ diễn đạt không rõ nghĩa gây cho mỗi người, mỗi cơ quan hiểu một cách khác nhau, không đảm bảo tính thống nhất.

2. Thực trạng về công tác soạn thảo, góp ý kiến, thẩm đinh các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật :

Công tác soạn thảo, góp ý kiến, thẩm định các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là 3 bước rất quan trọng trong quy trình xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật.

Đối với công tác soạn thảo, góp ý kiến, thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân (Nghị quyết) thì việc soạn thảo Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh thường do tổ chuyên viên của Văn phòng Hội đồng nhân dân phối hợp với các ban của Hội đồng nhân dân tỉnh đảm nhiệm, còn việc soạn thảo Nghị quyết Hội đồng nhân dân cấp huyện chủ yếu là do Thường trực Hội đồng nhân dân đảm nhiệm. Song Nghị quyết Hội đồng nhân dân đa số dựa vào báo cáo của Ủy ban nhân dân nên Nghị quyết của Hội đồng nhân dân thường có nội dung trùng lắp với báo cáo của Ủy ban Nhân dân. Mặt khác thực tế trình độ Văn phòng Hội đồng nhân dân dự thảo Nghị quyết của Hội đồng nhân dân còn nhiều hạn chế so với Văn phòng Ủy ban nhân dân dẫn đến Nghị quyết của Hội đồng nhân dân không sâu ở giai đoạn đóng góp ý kiến, thẩm tra được thực hiện theo quy định của Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban Nhân dân, các ban chức năng của Hội đồng nhân dân thẩm tra trước khi xem xét thông qua. Tuy nhiên đến nay chưa có một văn bản quy phạm pháp luật nào quy định thủ tục cụ thể cho việc xem xét thông qua Nghị quyết của Hội đồng Nhân dân. Chính vì vậy việc phối hợp chỉnh lý dự thảo còn nhiều lúng túng, ảnh hưởng đến chất lượng nội dung Nghị quyết.

Hoạt động soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân các cấp : đa số các cơ quan chuyên môn được giao dự thảo văn bản đều nghiên cứu đường lối, chủ trương chính sách pháp luật của Nhà nước, bám vào Nghị quyết của Tỉnh Ủy, Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh, các chương trình kinh tế - xã hội, an ninh quốc phòng và tình hình thực tế của địa phương nên văn bản dự thảo có nội dung tốt, cụ thể, sát với tình hình, có tính khả thi cao, tạo điều kiện cho Ủy ban nhân dân xem xét thông qua, phục vụ tốt yêu cầu công tác chỉ đạo, quản lý điều hành của Ủy ban Nhân dân. Tuy nhiên trong việc soạn thảo vẫn còn một số hạn chế như tiến độ soạn thảo nhiều văn bản chậm so với yêu cầu, vị trí trách nhiệm của cơ quan soạn thảo, tổ chuyên viên giúp việc chưa quy định rõ, nhất là hoạt động nghiên cứu chính sách pháp lý, phương thức huy động trí tuệ tập thể, nghiên cứu khảo sát thực tế trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật chưa thật sự đầu tư nghiên cứu đến nơi, đến chốn, còn chủ quan ghi theo ý của mình vào văn bản, do đó nội dung văn bản sơ sài, thiếu tính hợp Hiến, hợp pháp, thiếu thực tiễn hoặc chồng chéo nhiệm vụ, hậu quả là một số văn bản dự thảo xong chuyển sang Sở Tư pháp đều bi “phá sản” phải dự thảo lại. Có cơ quan không chuyển dự thảo cho Sở Tư pháp mà trình thẳng cho Ủy ban nhân dân ký, kết quả là ban hành trong thời gian rất ngắn phải sửa đổi, thay thế gây không ít khó khăn cho hoạt động quản lý điều hành của Ủy ban nhân dân tỉnh và thực hiện ở cơ sở.

Việc góp ý kiến, thẩm định tính pháp lý văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân được chú ý hơn, nhất là ở cấp tỉnh : trong các quy chế làm việc của Ủy ban nhân dân tỉnh đều có quy định quy trình soạn thảo, quy trình thẩm định, đặc biệt vai trò của các cơ quan tư pháp trong việc thẩm định tính pháp lý văn bản mang tính bắt buộc. Song thực tế nhiều văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân chỉ do chuyên viên Văn phòng Ủy ban nhân dân soạn thảo hoặc do cơ quan chuyên môn soạn thảo song không.qua Sở Tư pháp thẩm định tính pháp lý mà gửi trực tiếp Văn phòng Ủy ban nhân dân xem xét trình lãnh đạo ký ban hành. Về việc ký phát hành, phần lớn các đồng chí lãnh đạo Ủy ban nhân dân tỉnh thận trọng, phải có đủ chữ ký của 3 cơ quan (cơ quan soạn thảo, Sở Tư pháp, Văn phòng Ủy ban Nhân dân) trong văn bản dự thảo mới ký, cũng có lãnh đạo tỉnh đơn giản đưa đâu ký đó vì vậy dẫn đến có một số văn bản quy phạm pháp luật còn nhiều thiếu sót cả về nội dung lẫn hình thức, có khi trái với Hiến pháp, Luật và các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên hoặc không phù hợp với thực trạng kinh tế - xã hội và yêu cầu quản lý ở địa phương buộc Sở Tư pháp hoặc Viện Kiểm sát Nhân dân kiến nghị sửa đổi hoặc thay thế.

IV. THỰC TRẠNG TỔ CHỨC, TRÌNH ĐỘ, NĂNG LỰC CÁN BỘ TƯ PHÁP CỦA TỈNH:

Thực hiện Nghị định 38/NĐ-CP của Chính phủ và Thông tư liên tịch số 12/TTLT của Bộ Tư pháp và Ban Tổ chức cán bộ Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn các cơ quan Tư pháp địa phương, các cơ quan Tư pháp ở Quảng Ngãi được thành lập ở tất cả các đơn vị hành chính (tỉnh, huyện, xã) tạo thành hệ thống các cơ quan Tư pháp địa phương gồm Sở Tư pháp, 13 Phòng Tư pháp huyện, thị xã, 179 Ban Tư pháp xã, phường, thị trấn, tạo chân rết để triển khai thực hiện nhiệm vụ đến tận cơ sở. Đến nay các cơ quan Tư pháp từ tỉnh đến cơ sở (không kể Toà án Nhân dân huyện và các cơ quan Thi hành án) thì tổng số có 248 người làm công tác Tư pháp, nếu tính cả cán bộ, công chức 13 Toà án cấp huyện và các cơ quan Thi hành án trong tỉnh thì cán bộ, công chức toàn ngành là 428 người. Về trình độ cán bộ Tư pháp ở tỉnh và huyện đạt 78% trình độ đại học Luật, riêng Sở Tư pháp 93% tốt nghiệp đại học Luật đóng vai trò nòng cốt trong việc tham mưu tổ chức thực hiện nhiệm vụ Tư pháp trên toàn ngành; Cán bộ tư pháp cấp xã đạt 56% tốt nghiệp trình độ trung cấp Luật, có 164/179 xã bố trí cán bộ tư pháp chuyên trách.

Đội ngũ cán bộ, công chức của Sở tuy so với yêu cầu nhiệm vụ hiện nay thì số lượng chưa đảm bảo, song với trình độ sẵn có cộng với nhiệt tình công tác và sự động viên kịp thời của lãnh đạo nên Sở luôn hoàn thành nhiệm vụ. Đội ngũ cán bộ Phòng Tư pháp huyện, thị xã : Ban Tư pháp xã. phường, thi trấn tuy được Ủy ban nhân dân quan tâm xây dựng, củng cố nhưng biên chế rất mỏng, năng lực hoạt động yếu và không đều. Tư pháp cấp xã chưa đủ trình độ giúp Ủy ban nhân dân ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Hoạt động chủ yếu của Tư pháp xã là hòa giải các tranh chấp mâu thuẫn nhỏ trong nội bộ nhân dân và công tác hộ tịch.

PHẦN THỨ HAI

NỘI DUNG NGHIÊN CỨU

Chương I

KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, VAI TRÒ, Ý NGHĨA VÀ CÁC NGUYÊN TẮC CHỈ ĐẠO VIỆC BAN HÀNH VĂN BẢN QUI PHẠM PHÁP LUẬT Ở TẠI CÁC CƠ QUAN CHÍNH QUỀN ĐỊA PHƯƠNG.

Để đảm bảo các văn bản pháp quy có nội dung đúng đắn, nhất quán, khả thi, mặt khác để đánh giá đúng thực trạng công tác ban hành văn bản của chính quyền địa phương, đưa ra những giải pháp hợp lý để nâng cao năng lực các cơ quan Tư pháp trong việc giúp Ủy ban nhân dân ban hành văn bản qui phạm pháp luật, chúng tôi đưa ra một số vấn đề chung về văn bản qui phạm pháp luật .

A. Khát niệm :

I.Theo Điều 1 Luật Ban hành văn bản qui phạm pháp luật được Quốc hội thông qua ngày 12/11/1996, có hiệu lực kể từ ngày 01/01/1997 : Văn bản qui phạm pháp luật là văn bản do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có các qui tắc xử sự chung, được Nhà nước đảm bảo thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa.

Như vậy văn bản qui phạm pháp luật có các đặc điểm sau đây :

- Do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành.

- Có hình thức, trình tự, thủ tục do luật định.

- Chứa đựng các quy tắc xử sự chung cho mọi người và được bảo đảm thục hiện bằng quyền lực Nhà nước.

II.Đặc điểm của văn bản qui phạm pháp luật

1.Văn bản qui phạm pháp luật do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành. Nghĩa là không phải bất kỳ một cơ quan Nhà nước nào cũng có quyền ban hành văn bản qui phạm pháp luật mà chỉ có những cơ quan được pháp luật quy định mới có thẩm quyền này.

Theo khoản 3 Điều 1 Luật Ban hành văn bản qui phạm pháp luật thì Hội đồng nhân dân ban hành Nghị quyết; Ủy ban nhân dân ban hành Quyết định, Chỉ thị để thi hành văn bản qui phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội và văn bản của các cơ quan Nhà nước cấp trên; văn bản do Ủy ban nhân dân ban hành còn để thi hành Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp.

Thẩm quyền của cơ quan ban hành văn bản qui phạm pháp luật quyết định phạm vi điều chỉnh, nội dung điều chỉnh và mức độ điều chỉnh của văn bản, nghĩa là tuỳ thuộc vào chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình mà cơ quan ban hành văn bản đưa những quy phạm pháp luật vào nội dung văn bản. Những văn bản qui phạm pháp luật ban hành không đúng thẩm quyền không có giá trị.

Ví dụ : Điều 12 Luật đất đai quy định : “căn cứ vào qui định của Chính phủ về khung giá và nguyên tắc, phương pháp xác định giá các loại đất, Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương được quy định giá các loại đất phù hợp với tình hình thực tế tại địa phương để tính thuế...” Nhưng nếu Ủy ban nhân dân huyện ban hành văn bản qui định về giá đất là không đúng thẩm quyền.

Do cơ chế phân công, phân cấp thẩm quyền cũng như các nguyên tắc tập trung dân chủ và pháp chế trong tổ chức hoạt động của các cơ quan Nhà nước cho nên việc ban hành văn bản qui phạm pháp luật phải theo một trật tự hiệu lực pháp lý nhất định, văn bản của cấp dưới không được trái với văn bản của cấp trên...

* Thẩm quyền ban hành văn bản qui phạm pháp luật phụ thuộc vào các yêu tố cơ bản sau:

- Phạm vi, chức trách của cơ quan ra văn bản:

+ Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực của Nhà nước ở địa phương, do đó Hội đồng nhân dân căn cứ vào luật pháp của Nhà nước và quyết định của cấp trên để ban hành văn bản qui định mọi vấn đề quan trọng có hiệu lực trong phạm vi địa phương (Điều 109 Hiến pháp 1992).

+ Ủy ban nhân dân là cơ quan chấp hành của Hội đồng Nhân dân, là cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương (Điều 123 Hiến pháp 1992) căn cứ vào Luật pháp Nhà nước ban hành văn bản để giải quyết các vấn đề thuộc quyền hạn, nhiệm vụ của mình.

- Tính chất vấn đề cần qui định : cần xem xét tính chất quan trọng của vấn đề đó thuộc cơ quan quyền lực hay cơ quan hành chính. Những vấn đề lớn, có tính chất quan trọng liên quan đến lợi ích của nhân dân thường do cơ quan quyền lực ban hành văn bản quy phạm.

Ví dụ nếu là quy định về thuế thì Ủy ban nhân dân không có thẩm quyền ban hành về thuế, mà do Quốc hội quy định.

- Phạm vi địa hạt, lãnh thổ : văn bản của cơ quan Nhà nước ở địa phương nào thì có hiệu lực ở địa phương đó mà thôi, tuy nhiên cũng có những vấn đề tuy trong địa hạt, phạm vi một địa phương nhưng lại liên quan đến Quốc gia như các vùng cảng, biên giới thì phải do cơ quan quyền lực trong phạm vi cả nước quy định.

- Sự phân cấp hoặc ủy quyền của cấp trên: trong trường hợp để mở rộng quyền của cấp dưới, hoặc vì lý do khác, cấp trên thường phân cấp cho cấp dưới quy định một số vấn đề nhất định...

* Một công việc thường đi cùng với quá trình ban hành văn bản qui phạm pháp luật là việc xem xét để sửa đổi hoặc bãi bỏ các văn bản có liên quan trong các trường hợp:

- Nội dung văn bản không còn phù hợp với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và Pháp luật của Nhà nước.

- Nội dung văn bản không phù hợp với các văn bản của cơ quan cấp trên hoặc vi phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của công dân.

- Văn bản ban hành không đúng thẩm quyền.

* Thẩm quyền sửa đổi, bãi bỏ văn bản pháp qui phải tuân theo nguyên tắc :

- Cơ quan ban hành văn bản có quyền sửa đổi hoặc bãi bỏ văn bản do mình ban hành; hoặc bị đình chỉ việc thi hành, bãi bỏ bằng một văn bản của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền.

Văn bản sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ hoặc đình chỉ thi hành văn bản khác phải xác định rõ tên văn bản điều khoản của văn bản bị sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành.

Đối với văn bản củaủUy ban Nhân dân và Hội đồng nhân dân theo Hiến pháp 1992 thì :

+ Thủ tướng Chính phủ có nhiệm vụ và quyền hạn sau:

Đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ những Quyết định, Chỉ thị của Ủy ban nhân dân và Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trái với Hiến pháp, luật và các văn bản của các cơ quan Nhà nước cấp trên.

Đình chỉ việc thi hành những Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trái với Hiến pháp, Luật và các văn bản của các cơ quan Nhà nước cấp trên, đồng thời đề nghị Ủy ban Thường vụ Quốc hội bãi bỏ (Điều 114 Hiến pháp 1992).

+ Chủ tịch Ủy ban nhân dân có quyền đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ những văn bản sai trái của Ủy ban nhân dân cấp dưới; đình chỉ thi hành Nghị quyết sai trái của Hội đồng nhân dân cấp dưới đồng thời đề nghị Hội đồng nhân dân cấp mình bãi bỏ những Nghị quyết đó (Điều 124 Hiến pháp 1992).

2. Thủ tục, trình tự ban hành văn bản qui phạm pháp luật do luật định.

Hiện nay thủ tục, trình tự ban hành văn bản qui phạm pháp luật đã được Luật Ban hành văn bản qui phạm pháp luật qui định. Tuy nhiên luật chỉ đề cập đến thủ tục, trình tự ban hành, sửa đổi, bổ sung Hiến pháp, Luật, Nghị quyết của Quốc hội; Pháp lệnh, Nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; Lệnh, Quyết định của Chủ tịch Nước; Nghị quyết, Nghị định của Chính phủ; Quyết định, Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ; Quyết định, Chỉ thị, Thông tư của Bộ và các văn bản qui phạm của Tòa án, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, văn bản liên tịch. Đối với Hội đồng nhân dân và Ủy ban Nhân dân, tuy chưa được quy định cụ thể trong Luật nhưng cũng phải đảm bảo các bước sau:

+ Xây dựng chương trình kế hoạch ban hành văn bản qui phạm pháp luật.

+ Thành lập Ban, Tổ soạn thảo hoặc chỉ định cơ quan soạn thảo.

+ Lấy ý kiến các cơ quan có liên quan, hoặc nhóm đối tượng có liên quan.

+ Thẩm định dự thảo.

+ Thông qua phiên họp toàn thể.

+ Hoàn chỉnh, ký, ban hành.

+ Tổ chức thực hiện, tổng kết đánh giá.

+ Kiểm tra văn bản qui phạm pháp luật để bổ sung, sửa đổi hoặc hủy bỏ những văn bản trái pháp luật và hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật.

Hầu hết các tài liệu đều không đưa công tác tổ chức thvc hiện, tổng kết đánh giá văn bản qui phạm đã ban hành vào trình tự xây dựng văn bản qui phạm pháp luật. Song qua thực tế chúng tôi thấy giai đoạn này là hết sức quan trọng.

2.1. Lập chương trình xây dựng văn bản qui phạm pháp luật (kế hoạch hoá hoạt động xây dựng văn bản qui phạm pháp luật) là một khâu cần thiết đảm bảo cho hoạt động xây dựng văn bản qui phạm pháp luật có kế hoạch, giúp lãnh đạo khỏi bị động trong công tác chỉ đạo, điều hành, vừa tạo điều kiện cho văn bản qui phạm pháp luật có tính khả thi cao, do đó kế hoạch xây dựng văn bản qui phạm pháp luật phải được xây dựng trước các kế hoạch cụ thể nhất là văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và thực hiện đồng bộ với các kế hoạch khác ở địa phương.

* Việc lập kế hoạch xây dựng văn bản qui phạm pháp luật được dựa trên những cơ sở sau:

- Do có những quan hệ xã hội ở địa phương cần điều chỉnh bằng pháp luật, mà những quan hệ xã hội này thuộc thẩm quyền (hoặc được ủy quyền) điều chỉnh của Hội đồng nhân dân hoặc Ủy ban nhân dân nhưng quan hệ xã hội này chưa có văn bản qui phạm pháp luật điều chỉnh.

- Do có sự thay đổi của văn bản qui phạm pháp luật của cơ quan Nhà nước cấp trên. Để hướng dẫn thi hành văn bản đó ở dịa phương nên Hội đồng Nhân dân, Ủy ban nhân dân cần phải ban hành văn bản qui phạm pháp luật để thực hiện, hướng dẫn thi hành.

- Nhằm thể chế các Nghị quyết của Đảng thành văn bản qui phạm pháp luật ở địa phương.

* Nội dung của kế hoạch xây dựng văn bản qui phạm pháp luật bao gồm:

- Cơ quan soạn thảo : trong trường hợp giao cho nhiều cơ quan tham gia soạn thảo, phải ghi rõ cơ quan chủ trì và cơ quan tham gia.

- Dự kiến thời gian trình, thông qua: cần xác định khoảng thời gian thích hợp để đảm bảo cho văn bản soạn thảo vừa nhanh, vừa có chất lượng.

-Dự trù kinh phí cần thiết: đây là điều kiện đảm bảo về mặt chi phí vật chất cho việc thực hiện soạn thảo văn bản qui phạm pháp luật.

2.2. Soạn thảo văn bản qui phạm pháp luật :

Thông thường cơ quan được giao soạn thảo văn bản qui phạm pháp luật thành lập Ban, Tổ soạn thảo, thủ trưởng cơ quan, tổ chức đó làm Trưởng ban, trường hợp văn bản được giao cho nhiều cơ quan cùng soạn thảo thì Hội đồng nhân dân hoặc Ủy ban nhân dân ra chủ trì là trưởng ban, đại diện các cơ quan tham gia là thành viên. Đây là bước quan trọng đòi hỏi cán bộ, thành viên tham gia soạn thảo phải là người am hiểu, có năng lực chuyên môn ngành, lĩnh vực và đòi hỏi có kiến thức về pháp luật để đảm bảo văn bản qui phạm pháp luật có chất lượng cao, vừa hợp pháp, vừa hợp lý. Ban Soạn thảo phải tiến hành hàng loạt các hoạt động như là : xác định những vấn đề thuộc vè quan điểm chỉ đạo và trực tiếp thể hiện nó thành các qui phạm pháp luật cụ thể:

+ Xác định phạm vi văn bản cần điều chỉnh, khái quát nội dung của văn bản.

+ Nghiên cứu đường lối, chủ trương Đảng nói chung cũng như các vấn đề cụ thể liên quan tới nội dung văn bản.

+ Nghiên cứu về các văn bản qui phạm pháp luật của cơ quan Nhà nước cấp trên làm cơ sở pháp lý cho việc ban hành văn bản. Đồng thời rà soát xem đã có văn bản nào do Hội đồng nhân dân hoặc Ủy ban nhân dân cấp mình đã ban hành có liên quan đến nội dung của văn bản, nếu có thì nó còn phù hợp không, cần sửa đổi, bổ sung hay hủy bỏ; nhằm đảm bảo cho việc ban hành văn bản qui phạm pháp luật được thống nhất, không chồng chéo, mâu thuẫn.

+ Để đảm bảo cho văn bản qui phạm pháp luật có tính khả thi, thì vấn đề Quyết định là phải đánh giá thực trạng các quan hệ xã hội mà nội dung văn bản điều chỉnh bằng cách thâm nhập thực tế, thu thập thông tin từ các báo cáo, các phương tiện thông tin, từ đó xác định thực trạng vấn đề văn bản cần giải quyết, hình thức tác động phù hợp. Trên cơ sở kết quả nghiên cứu Ban Soạn thảo lựa chọn hình thức và xây dựng đề cương cho văn bản bao gồm : đối tượng tác động, phạm vi điều chỉnh, các nội dung cơ bản, nội dung nào là chủ yếu, nội dung nào là thứ yếu, thứ tự sắp xếp các nội dung đó. Trường hợp có những ý kiến khác nhau có thể xây dựng một số phương án để lựa chọn.

2.3. Lấy ý kiến của các cơ quan có liên quan trong quá trình soạn thảo:

Ban Soạn thảo tuỳ theo mức độ phức tạp của nội dung văn bản mà lấy ý kiến, có thể là cơ quan Nhà nước, các tổ chức xã hội, các cơ quan khoa học, các nhà chuyên môn, hay các nhóm dân cư nhất định, nhằm làm cho văn bản có chất lượng cao nhất.

2.4. Thẩm định văn bản qui phạm pháp luật : việc thẩm định văn bản có ý nghĩa rấtt to lớn đối với chất lượng văn bản .

Sự tham gia của cơ quan thẩm định văn bản qui phạm pháp luật là tạo ra sự nhìn nhận, đánh giá từ bên ngoài, khách quan đến việc soạn thảo; nhằm hạn chế đến mức thấp nhất những khiếm khuyết của văn bản, văn bản được kiểm tra một cách toàn diện như : sự cần thiết phải ban hành văn bản, đối tượng phạm vi điều chỉnh, sự phù hợp với đường lối, chủ trương của Đảng, tính hợp Hiến, hợp pháp; tính thống nhất với hệ thống pháp luật; việc tuân thủ thủ tục soạn thảo văn bản; tính khả thi của văn bản. Ý kiến thẩm tra được thể hiện bằng văn bản và được cơ quan ký ban hành văn bản xem xét khi thảo luận thông qua văn bản.

Việc thẩm định văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân tùy theo nội dung của văn bản mà Hội đồng nhân dân phân công các ban của Hội đồng nhân dân thực hiện việc thẩm định văn bản. Còn thẩm định tính pháp lý các văn bản qui phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân thì do Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp thực hiện.

2.5. Trình, thông qua văn bản qui phạm pháp luật :

- Khi dự thảo văn bản được đánh giá là tương đối hoàn chỉnh, nội dung cần thiết đã được thể hiện đầy đủ, có sự thống nhất về những nội dung chính, dự thảo đã có một cơ cấu hợp lý, thì cơ quan soạn thảo lập tờ trình để Hội đồng nhân dân hoặc Ủy ban nhân dân thông qua. Tờ trình phải nêu được tính cấp thiết của việc ban hành văn bản quá trình soạn thảo, bố cục của văn bản, các nội dung cơ bản của văn bản, những vấn đề chưa được thống nhất thì đưa ra phương án để lựa chọn và nêu các ưu, khuyết điểm của mỗi phương án và quan điểm của cơ quan soạn thảo văn bản.

- Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân sẽ xem xét mọi khía cạnh của văn bản; sự cần thiết phải ban hành văn bản, loại văn bản (hình thức) được sử dụng, phạm vi, đối tượng điều chỉnh, bố cục, nội dung; sự phù hợp với đường lối, chính sách của Đảng, tính hợp pháp, tính khả thi, ngôn ngữ sử dụng. Nếu có vấn đề chưa nhất trí và không giải quyết được trong quá trình thảo luận thì dự thảo phải trả lại cho cơ quan soạn thảo, cơ quan ban hành (Hội đồng nhân dân - Ủy ban Nhân dân) cho hướng chỉnh lý, nếu cơ bản nhất trí thì thông qua.

2.6. Tu thư văn bản qui phạm pháp luật :

Sau khi các ban của Hội đồng nhân dân thẩm tra văn bản của Hội đồng nhân dân và cơ quan tư pháp thầm định tính pháp lý văn bản của Ủy ban nhân dân và những ý kiến thảo luận của Hội đồng nhân dân hoặc Ủy ban nhân dân sau khi biểu quyết tán thành thì Văn phòng Hội đồng Nhân dân, Tổ Thư ký kỳ họp hoặc Văn phòng Ủy ban nhân dân tu thư văn bản về câu chữ, tiêu đề, tiêu ngữ, đảm bảo hình thức văn bản qui phạm pháp luật rồi mới trình ký.

2.7. Ký, ban hành văn bản:

Văn bản đã thông qua được xác nhận bằng chữ ký của người có thẩm quyền là Chủ tịch Hội đồng nhân dân hoặc Chủ tịch Ủy ban nhân dân (trừ trường hợp đặc biệt như Trưởng vắng dài ngày thì Phó mới ký thay) và con dấu của cơ quan, văn thư vào số và sổ quản lý văn bản.

Văn bản được sao gửi trực tiếp hoặc bằng con đường hành chính tới các đối tượng cần nhận văn bản.

Việc niêm yết, sao gửi, đăng văn bản qui phạm pháp luật trên các phương tiện thông tin đại chúng phải đảm bảo tuân thủ các qui đinh về bảo vệ bí mật Nhà nước.

2.8. Tổ chức thực hiện, tổng kết đánh giá văn bản qui phạm pháp luật :

Tổ chức thực hiện văn bản qui phạm pháp luật là một bước rất quan trọng trong quá trình xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật, đây là bước đưa các qui định của pháp luật vào cuộc sống. Hiệu quả, hiệu lực, mục đích của văn bản qui phạm pháp luật có đạt được hay không cũng chính là nhờ phần lớn ở khâu này. Việc tổ chức thực hiện là một quá trình phức tạp và đa dạng, song phải đảm bảo thực hiện đúng, đủ các quy định của pháp luật, muốn thực hiện tốt được yêu cầu này đòi hỏi:

- Phải phổ biến, tuyên truyền đến từng đối tượng phải thi hành văn bản qui phạm pháp luật, làm cho họ hiểu rõ và tự nguyện thi hành.

- Khi có hành vi vi phạm phải xử lý nghiêm minh, đúng pháp luật.

Sau một thời gian tổ chức thực hiện văn bản qui phạm pháp luật cần phải có sự tổng kết đánh giá toàn diện xem văn bản có phù hợp với cuộc sống không, có được cuộc sống chấp nhận không, quá trình thực hiện có gì vướng mắc để có hướng điều chỉnh bổ sung, sửa đổi cho kịp thời. Tránh tình trạng văn bản qui phạm pháp luật ban hành mà không thi hành được hoặc không được thi hành.

3. Văn bản qui phạm pháp luật có hình thức nhất định :

Hình thức văn bản là thể loại văn bản và những đề mục chung của mọi văn bản pháp luật được trình bày theo một kết cấu nhất định.

Trước hết người soạn thảo phải lựa chọn đúng thể loại văn bản cho từng trường hợp cụ thể mà pháp luật đã qui định cho cơ quan ban hành. Cụ thể nếu soạn thảo văn bản cho Hội đồng nhân dân thi thể loại là Nghị Quyết; soạn thảo văn bản cho Ủy ban nhân dân thì có hai thể loại là Quyết định và Chỉ thị.

Sau đó người soạn thảo cần lựa chọn một kết cấu (cơ cấu) phù hợp với thể loại đã được chọn. Kết cấu hình thức văn bản đã được qui định trong pháp luật dưới dạng mẫu văn bản. Trong đó xác lập những đề mục văn bản chứa đựng những thông tin cần thiết không thể thiếu khi thiết lập văn bản qui phạm pháp luật, qui định về vị trí, cách thức trình bày và những vấn đề khác có liên quan tới đề mục. Văn bản qui phạm pháp luật giữa thể loại và kết cấu văn bản có quan hệ mật thiết với nhau, các thể loại văn bản khác nhau có thể được trình bày kết cấu hình thức theo những cách thức không giống nhau.

Đối với Ủy ban Nhân dân, hình thức Chỉ thị thường dùng để truyền đạt chủ trương, chỉ đạo, đôn đốc bắt buộc các cấp dưới thực hiện các văn bản qui phạm pháp luật của cấp trên, hoặc của Hội đồng nhân dân đã ban hành. Chỉ thị không đề ra chính sách hoặc qui định mới.

- Hình thức quyết định của Ủy ban nhân dân nhằm để ban hành thể lệ chủ trương, chính sách biện pháp nhằm thực hiện chủ trương chính sách của Đảng, các văn bản qui phạm pháp luật của cơ quan Nhà nước cấp trên.

Quyết định của Ủy ban nhân dân có thể sử dụng Quyết định trực tiếp hoặc Quyết định ban hành qui định, nội quy (tức là Quyết định có văn bản phụ).

4. Văn bản qui phạm pháp luật có chứa các qui tắc xử sự chung, tức là các qui phạm pháp luật. Đây là đặc điểm chủ yếu để phân biệt nó khác với các văn bản thông thường cũng do cơ quan Nhà nước ban hành như văn bản áp dụng luật và các văn bản hành chính khác.

+ Qui phạm pháp luật là qui tắc xử sự chung do Nhà nước ban hành, thể hiện ý chí Và bảo vệ lợi ích của giai cấp thống trị để điều chỉnh các quan hệ xã hội theo mục đích nhất định.

Như vậy: Văn bản qui phạm pháp luật là văn bản mang tính xử sự chung, là những quy tắc xử sự chung được đặt ra để điều chỉnh mối quan hệ giữa người với người, là tiêu chuẩn để đánh giá hành vi của con người, hành vi nào là phù hợp với pháp luật, hành vi nào là trái pháp luật.

+Văn bản qui phạm pháp luật còn mang tính bắt buộc chung, do nó là văn bản chứa đựng các qui phạm pháp luật, nó không xác định một đối tượng cụ thể nào như các văn bản áp dụng pháp luật (văn bản cá biệt) mà nó áp dụng cho các chủ thể không xác định. Bất kỳ người nào, trong mọi trường hợp khi phát sinh sự kiện pháp lý nhất định đều phải hành động hay không hành động theo những qui định mà văn bản qui phạm pháp luật đã qui định.

+Văn bản qui phạm pháp luật được thực hiện nhiều lần và trong một thời gian dài ổn định cho đến khi bị thay đổi hoặc hủy bỏ, vì nó đặt ra không phải chỉ để điều chỉnh một quan hệ xã hội cụ thể mà còn điều chỉnh một quan hệ xã hội chung, nghĩa là văn bản đó được sử dụng trong tất cả mọi trường hợp khi xuất hiện những hoàn cảnh, điều kiện đã được nó dự liệu.

+ Việc thực hiện các văn bản qui phạm pháp luật được bảo đảm bằng sức mạnh quyền lực Nhà nước, nghĩa là nếu có hành vi vi phạm các quy định của văn bản qui phạm pháp luật thì người hoặc tổ chức có hành vi đó, tùy theo mức độ và từng trường hợp mà Nhà nước có hình thức xử lý tương ứng.

B. VAI TRÒ, Ý NGHĨA CỦA VĂN BẢN QUI PHẠM PHÁP LUẬT

Đảng và Nhà nước ta xác định : xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa dưới sự lãnh đạo của Đảng; Nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân, do vậy việc quản lý Nhà nước, quản lý xã hội không thể thiếu văn bản qui phạm pháp luật. Hay nói cách khác văn bản qui phạm pháp luật là hình thức chủ yếu để các cơ quan Nhà nước thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Văn bản qui phạm pháp luật là phương tiện chủ yếu để thể hiện ý chí, mệnh lệnh của Nhà nước, là căn cứ pháp lý để cơ quan Nhà nước, tổ chức, công dân thực hiện nghĩa vụ, quyền hạn đồng thời giám sát việc thực hiện nghĩa vụ và quyền hạn đó. Do đó văn bản qui phạm pháp luật có vai trò, ý nghĩa rất quan trọng.

I. Văn bản qui phạm pháp luật là phương tiện chủ yếu để thể chế hoá đường lối chủ trương chính sách của Đảng (có vai trò chính trị) thành mệnh lệnh pháp luật của Nhà nước.

Hiến pháp 1992, tại Điều 4 qui định Đảng Cộng sản Việt Nam, đội tiên phong của giai cấp công nhân Việt Nam, đại biểu trung thành quyền lợi của giai cấp công nhân, nhân dân lao động và của cả dân tộc theo, chủ nghĩa Mác - Lê nin và tư tưởng Hồ Chí Minh, là lực lượng lãnh đạo Nhà nước và xã hội.

- Đảng chỉ đề ra chủ trương, đường lối mà không trực tiếp chỉ đạo, điều hành và quản lý xã hội.

- Cơ quan Nhà nước cụ thể hoá chủ trương, đường lối của Đảng thành mệnh lệnh pháp luật.

Văn bản qui phạm pháp luật chính là sợi dây nối liền sự lãnh đạo của Đảng với vai trò quản lý của Nhà nước đối với các hoạt động xã hội, là con đường để đường lối chủ trương, chính sách của Đảng đến với xã hội và trở nên hiệu quả.

- Văn bản qui phạm pháp luật còn hình thành và tạo ra một cơ chế vận hành của hệ thống chính trị. Mọi tổ chức của Đảng hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật.

- Các cơ quan Nhà nước căn cứ vào sự định hướng lãnh đạo của Đảng mà hình thành nên nhiệm vụ chính trị cụ thể của mình.

Trong hoạt động ban hành văn bản qui phạm pháp luật của mình, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ngoài việc chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên còn phải gắn vào việc thực hiện các Nghị quyết của Đảng cùng cấp.

II. Văn bản qui phạm pháp luật vừa là hình thức lẫn nội dung pháp luật chủ yếu trong các hình thức quản lý Nhà nước, vì nó chứa đựng quy phạm pháp luật, thẩm quyền và hiệu lực thi hành.

Văn bản qui phạm pháp luật đã tạo ra hành lang pháp luật cho hoạt động của các cơ quan, tổ chức và cá nhân, văn bản qui phạm pháp luật qui định thẩm quyền, nghĩa vụ của các tổ chức, cơ quan Nhà nước, công dân khi tham gia các quan hệ xã hội nhất định.

Văn bản qui phạm pháp luật là căn cứ pháp lý để giải quyết các nhiệm vụ cụ thể trong điều hành công việc của các cơ quan, tổ chức Nhà nước cũng như áp dụng các qui phạm pháp luật vào đời sống xã hội.

Văn bản qui phạm pháp luật là căn cứ để cho cơ quan Nhà nước, tổ chức, công dân bảo vệ đời sống cộng đồng, bảo vệ quyền lợi hợp pháp của công dân, nó ràng buộc trách nhiệm giữa cá nhân, tổ chức khi hoạt động trong bộ máy Nhà nước và thực hiện các nhiệm vụ theo quy định của luật pháp Nhà nước.

Văn bản qui phạm pháp luật là phương tiện quan trọng để quản lý Nhà nước. Trong toàn bộ hoạt động của mình, các cơ quan Nhà nước có thể nói không có giai đoạn nào (từ việc ra Quyết định, tổ chức thực hiện đến việc kiểm tra, điều chỉnh các Quyết định) là không cần đến văn bản qui phạm pháp luật. Về mặt pháp luật, văn bản qui phạm pháp luật là căn cứ để đề ra các qui định đúng pháp luật, nó cũng là cơ sở để kiểm tra việc ban hành văn bản qui phạm pháp luật của cấp dưới. Nói cách khác văn bản qui phạm pháp luật là công cụ không thể thiếu của cơ quan Nhà nước.

III. Văn bản qui phạm pháp luật là phương tiện để truyền tải thông tin nhằm phục vụ cho việc điều hành, quản lý Nhà nước và xã hội.

Thông tin trong văn bản qui phạm pháp luật chính là các qui tắc xử sự, những biện pháp thực hiện...nó là những thông tin chính thống, mang tính qui phạm, tính chính xác là cơ sở, là căn cứ pháp lý để các cơ quan Nhà nước, tổ chức xã hội, công dân thi hành nhiệm vụ, quyền hạn của mình.

- Những thông tin trong văn bản qui phạm pháp luật là tiếng nói, là quan điểm của Nhà nước về một lĩnh vực, một vấn đề nhất định đối với xã hội và các đối tượng phải có trách nhiệm thi hành một cách nghiêm chỉnh.

C. CÁC NGUYÊN TẮC BAN HÀNH VĂN BẢN QUI PHẠM PHÁP LUẬT :

1. Nguyên tắc ban hành văn bản qui phạm pháp luật là những tư tưởng chỉ đạo toàn bộ quá trình xây dựng văn bản qui phạm pháp luật được quán triệt và tuân thủ trong toàn bộ các bước các khâu của qui trình xây dựng văn bản cũng như việc kiện toàn hệ thống văn bản qui phạm pháp luật.

Xây dựng văn bản qui phạm pháp luật là hình thức hoạt động cơ bản và đặc thù của Nhà nước, qui định các hình thức hoạt động khác của xã hột do đó nó cũng có những nguyên tắc chung phù hợp với đặc thù của nó và phù hợp với nguyên tắc đặc thù trong tổ chức và hoạt động của cơ quan ban hành văn bản.

Xây dựng, ban hành văn bản qui phạm pháp luật là hoạt động có tính kỹ thuật, tuân theo những qui tắc đặc trưng của kỹ thuật lập pháp, lập qui các quy tắc này vừa có vị trí là các nguyên tắc, vừa là phương tiện biên soạn văn bản.

Có thể đưa ra một hệ thống các nguyên tắc xây dựng văn bản qui phạm pháp luật : các nguyên tắc chung, các nguyên tắc chỉ đạo cụ thể, các nguyên tắc hay qui tắc kỹ thuật.

* Việc thực hiện và tuân thủ triệt để các nguyên tắc xây dựng văn bản qui phạm pháp luật có ý nghĩa quan trọng như sau:

- Bảo đảm cho việc xây dựng văn bản qui phạm pháp luật thể hiện được sự trung thành, nhất quán đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, ý chí, lợi ích của nhân dân, do đó bảo đảm được bản chất pháp luật của Nhà nước ta là của dân, do dân, vì dân.

- Đáp ứng kịp thời nhu cầu điều chỉnh của pháp luật trên các lĩnh vực xã hội, yêu cầu của quản lý, từ đó góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý, bảo đảm ổn định và phát triển xã hội.

- Tạo điều kiện thuận lợi cho việc tìm hiểu và thực hiện pháp luật, bảo đảm tính khả thi của văn bản qui phạm pháp luật .

- Bảo đảm duy trì được kỷ cương, trật tự, nề nếp trong mọi lĩnh vực hoạt động quan trọng nhất của Nhà nước đó là lĩnh vực xây dựng văn bản qui phạm pháp luật.

- Phát huy được vai trò, vị trí của các cơ quan xây dựng văn bản qui phạm pháp luật trong việc quyết định những vấn đề trọng đại của đất nước cũng như ở địa phương, thực hiện quyền làm chủ của nhân dân bằng pháp luật.

II. Một số nguyên tắc chung chỉ đạo việc ban hành văn bản qui phạm pháp luật :

1. Bảo đảm và không ngừng tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với quá trình xây dựng văn bản qui phạm pháp luật :

Trong điều kiện Đảng cầm quyền thì bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước là vấn đề sinh tử của cách mạng, tăng cường sự lãnh đạo của Đảng mới bảo đảm cho việc xây dựng : ‘‘Nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân’’

Đảng lãnh đạo Nhà nước thông qua việc đề ra các đường lối, chủ trương, các chính sách lớn, định hướng cho sự phát triển và kiểm tra việc tổ chức thực hiện đường lối chủ trương của Đảng, Hiến pháp, pháp luật của Nhà nước. Và để đường lối, chủ trương của Đảng trở thành hiện thực thì phải thể chế hoá thành Hiến pháp, pháp luật và cụ thể pháp luật bằng những văn bản dưới luật (Luật, văn bản dưới luật gọi chung và văn bản qui phạm pháp luật). Văn bản qui phạm pháp luật còn nối liền sự lãnh đạo của Đảng với xã hội. Do đó đòi hỏi:

+ Đảm bảo tính nhất quán trong đường lối, chủ trương vì bất kỳ một sự mâu thuẫn nào đều ảnh hưởng trực tiếp đến việc xây dựng văn bản qui phạm pháp luật, nếu ban hành thì khó thực hiện hoặc hiệu quả đem lại không cao.

+ Quan tâm lãnh đạo, chỉ đạo sát từ khâu soạn thảo, thông qua đến phổ biến thực hiện và tổng kết việc ban hành văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cùng cấp.

+ Cần đề cao vai trò, trách nhiệm, nâng cao chất lượng hoạt động của mỗi cán bộ, Đảng viên làm công tác văn bản nói chung và cán bộ, Đảng viên ở những cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản qui phạm pháp luật nói riêng. Từ đó đòi hỏi Đảng viên trong các cơ quan ban hành văn bản qui phạm pháp luật phải có kiến thức sâu rộng, có trình độ tổng hợp, đặc biệt là am hiểu luật pháp và có ý thức pháp luật cao.

2. Nguyên tắc khách quan trong việc xây dựng văn bản qui phạm pháp luật:

Pháp luật là một phạm trù chủ quan, phản ánh hiện thực khách quan. Sự phản ánh đó xuất phát từ đòi hỏi của đời sống hiện thực, không thể cao hơn trình độ phát triển kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ; pháp luật có phản ánh đúng đắn hiện thực khách quan thì mới điều chỉnh được các quan hệ xã hội, cũng như mới được xã hội chấp nhận.

Ví dụ : qui định về thu tiền ngày công lao động công ích, nếu thu quá cao so với thu nhập bình quân của nhân dân thì việc thu sẽ gặp khó khăn, nhân dân không có tiền đóng góp, dẫn đến văn bản qui phạm pháp luật hiệu quả kém, tính khả thi thấp.

Nói xây dựng văn bản qui phạm pháp luật phải khách quan không có nghĩa là các cơ quan có thẩm quyền bê nguyên, sao lại, chụp lại các sự kiện thực tế, mà phát hiện ra cái bản chất, cái phổ biến, cái chung… và bằng hoạt động mang tính tổ chức, kỹ thuật nghiệp vụ để mô tả chúng dưới dạng các qui tắc xử sự của hành động. Nói cách khác pháp luật có tính khách quan song nó được tái tạo lại thông qua hoạt động nhận thức khoa học của con người, trở thành phương tiện để cải tạo thế giới khách quan, điều chỉnh và định hướng hành vi của con người phù hợp với qui luật của xã hội.

- Để xây dựng văn bản qui phạm pháp luật được khách quan, người có thẩm quyền, cán bộ soạn thảo văn bản qui phạm pháp luật phải bám sát đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, Hiến pháp, luật, các văn bản qui phạm pháp luật của cấp trên, tình hình thực tiễn xã hội, nhiệm vụ trước mắt và lâu dài yêu cầu quản lý Nhà nước ở địa phương bám sát được thực tiễn pháp luật, trên cơ sở tổng kết tình hình thi hành pháp luật, đánh giá thực trạng các văn bản qui phạm pháp luật hiện hành có liên quan đến văn bản qui phạm pháp luật đang chuẩn bị; Khảo sát đánh giá thực trạng quan hệ xã hội, thái độ, tâm lý của cộng đồng dân cư đối với vấn đề, những nội dung chính, cơ bản của văn bản qui phạm pháp luật sắp ban hành.

- Tính khách quan trong xây dựng văn bản qui phạm pháp luật cũng đòi hỏi phải gạt bỏ lợi ích cục bộ địa phương, cục bộ ngành, đề cao lợi ích của ngành, địa phương mình, coi thường lợi ích chung, lợi ích chính đáng của toàn xã hội.

Tính khách quan trong xây dựng văn bản qui phạm pháp luật còn đòi hỏi việc xây dựng văn bản đó phải phù hợp với trình độ nhận thức, hiểu biết pháp luật của nhân dân.

3. Nguyên tắc dân chủ xã hội chủ nghĩa :

Nhà nước ta là "Nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân", do đó trong hoạt động xây dựng văn bản qui phạm pháp luật cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phải đảm bảo nguyên tắc dân chủ xã hội chủ nghĩa. Đảm bảo cho nhân dân được tham gia và quyết định những vấn đề hệ trọng. Để đảm bảo nguyên tắc dân chủ xã hội chủ nghĩa, cần đảm bảo các yêu cầu sau:

+ Thường xuyên phổ biến, giáo dục pháp luật cho mọi người dân, để cho nhân dân hiểu biết ngày càng sâu rộng về pháp luật, từ đó nâng cao ý thức pháp luật, ý thức dân chủ và làm chủ, từ đó mà nhân dân có điều kiện trực tiếp tham gia góp ý kiến vào việc xây dựng văn bản qui phạm pháp luật. Ngoài việc thông qua các cơ quan đại diện của mình phải: ‘‘Thực hiện tốt qui chế dân chủ, mở rộng dân chủ trực tiếp ở cơ sở tạo điều kiện để nhân dân tham gia quản lý xã hội, thảo luận và quyết định những vấn đề quan trọng’’, (Đảng Cộng sản Việt Nam, văn kiện đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ IX, NXB Chính tri, trang 174).

+ Phải có biện pháp tổ chức cho nhân dân góp ý trực tiếp vào việc xây dựng văn bản qui phạm pháp luật một cách thiết thực, hiệu quả, tránh lãng phí, hình thức, mặt khác cần nâng cao khả năng lập qui của Hội đồng nhân dân và Ủy ban Nhân dân. Các đại biểu Hội đồng nhân dân cũng như các thành viên Ủy ban Nhân dân, quan hệ phối hợp chặt chẽ với Mặt trận và các tổ chức đoàn thể quần chúng để tập trung trí tuệ của nhân dân trong việc xây dựng văn bản qui phạm pháp luật.

4. Nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa:

Đây là nguyên tắc cơ bản trong tổ chức và hoạt động của Nhà nước, là nguyên tắc chi phối, hỗ trợ và bảo đảm cho các nguyên tắc khác được thực hiện.

Trong công tác soạn thảo, ban hành văn bản qui phạm pháp luật, nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa đòi hỏi:

- Phải bảo đảm tính pháp lý cao trong toàn bộ quá trình xây dựng, mọi quan hệ phát sinh trong quá trình lập qui đều phải được điều chỉnh bằng pháp luật. Đây là đòi hỏi nghiêm ngặt, bởi những văn bản qui phạm pháp luật sẽ không thể là cơ sở cho trật tự pháp luật khi nó được ban hành một cách tùy tiện. Hiện nay đã có Luật Ban hành văn bản qui phạm pháp luật, tuy nhiên Luật này mới chỉ qui định việc ban hành văn bản qui phạm pháp luật của các cơ quan Nhà nước ở Trung ương. Còn việc quy định về thẩm quyền, nội dung, trình tự ban hành văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân chưa được cụ thể hoá, do đó đòi hỏi hiện nay những nội dung trên phải có văn bản cụ thể hoá hoặc ban hành luật về ban hành văn bản qui phạm pháp luật của chính quyền địa phương.

Yêu cầu về tính pháp lý của soạn thảo văn bản qui phạm pháp luật còn đòi hỏi văn bản cấp dưới không trái với văn bản cấp trên, văn bản của địa phương không trái với văn bản của Trung ương, cụ thể hơn Nghị quyết của Hội đồng Nhân dân; Quyết định. Chỉ thị của Ủy ban nhân dân không được trái với Hiến pháp, Luật, văn bản qui phạm pháp luật của cấp trên.

- Phải thường xuyên tiến hành rà soát, hệ thống hoá văn bản pháp quy, đánh giá hiệu quả, tính khả thi của văn bản, đánh giá tình hình thi hành văn bản qui phạm pháp luật đã ban hành. Xử lý nghiêm túc việc ban hành văn bản trái thẩm quyền, vi phạm pháp luật.

- Nâng cao trách nhiệm của cá nhân, cơ quan tổ chức trong việc tham gia soạn thảo vả ban hành văn bản qui phạm pháp luật.

5. Nguyên tắc đảm bảo tính khoa học trong soạn thảo văn bản qui phạm pháp luật :

- Trước hết phải tổ chức một cách khoa học công tác xây dựng văn bản qui phạm pháp luật. Muốn vậy, phải xây dựng cho được chương trình xây dựng văn bản qui phạm pháp luật hàng năm và lâu dài của Hội đồng nhân dân và Ủy ban Nhân dân, làm được điều này cần phải nắm bắt được yêu cầu của công tác quản lý, những nhiệm vụ đặt ra, nhu cầu điều chỉnh pháp luật, nói một cách khác là phải tiên liệu được nhu cầu ban hành văn bản qui phạm pháp luật, trên cơ sở đó mà tổ chức lực lượng, sắp xếp công việc, định kế hoạch cụ thể triển khai bảo đảm ban hành văn bản qui phạm pháp luật có chất lượng cao nhất, kịp thời hạn qui định.

- Các bước, các khâu của qui trình soạn thảo văn bản qui phạm pháp luật phải được thực hiện một cách khoa học, hợp lý; xác định chính xác phạm vi, mức độ, phương pháp điều chỉnh, hiệu quả, những hậu quả bất lợi có thể có để đưa ra các qui định chặt chẽ.

- Các qui tắc về kỹ thuật soạn thảo văn bản qui phạm pháp luật như : đảm bảo văn bản có cấu trúc chặt chẽ, phù hợp với nội dung, thể loại của văn bản, văn phong, ngôn ngữ, cách trình bày phải trong sáng, đủ nghĩa, thông dụng, mạch lạc, dễ hiểu...

Chương II

THỰC TRẠNG HỆ THỐNG VĂN BẢN QUI PHẠM PHÁP IUẬT CỦA TỈNH QUẢNG NGÃI TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY

I. HỆ THỐNG VĂN BẢN QUI PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CÁC CẤP CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG

Hệ thống pháp luật của Nhà nước ta bao gồm văn bản qui phạm pháp luật do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ở Trung ương ban hành và văn bản qui phạm pháp luật do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ở địa phương ban hành. Văn bản qui phạm pháp luật do cơ quan Nhà nước ở Trung ương ban hành thường có hiệu lực trên phạm vi cả nước, có nhiều quy định mang tính chất chung; Tuy nhiên trong thực tế có nhiều vấn đề nảy sinh, mang tính đặc thù của từng địa phương cụ thể nhưng các văn bản qui phạm pháp luật của Trung ương lại không thể quy định chi tiết, không phản ánh một cách đầy đủ các đặc thù đó. Văn bản qui phạm pháp luật do các cấp chính quyền ở địa phương ban hành chính là bộ phận quan trọng bổ sung, khắc phục những hạn chế nêu trên. Đặc trưng cơ bản của các văn bản qui phạm pháp luật của các cấp chính quyền địa phương ban hành là : quy định biện pháp tổ chức thực hiện hoặc căn cứ tình hình thực tế ở địa phương chi tiết hoá các quy định tại văn bản qui phạm pháp luật đã được cơ quan Nhà nước ở Trung ương ban hành. Ngoài ra, các cấp chính quyền Nhà nước ở địa phương còn có nhiệm vụ ban hành văn bản qui phạm pháp luật nhằm thể chế hoá Nghị quyết của cấp Ủy Đảng ở địa phương.

Trong hoạt động xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật của các cấp chính quyền địa phương, nguyên tắc xuyên suốt là văn bản qui phạm pháp luật do địa phương ban hành không được trái với Hiến pháp, Luật, các văn bản qui phạm pháp luật do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền cấp trên đã ban hành. Điều này nhằm đảm bảo tính tập trung thống nhất trong hoạt động quản lý, đồng thời cũng tạo điều kiện cho các cấp chính quyền Nhà nước ở địa phương phát huy tính chủ động, sáng tạo, phát huy hiệu lực của Hiến pháp, pháp luật.

Với những tính chất, đặc điểm như trên có thể khẳng định rằng hệ thống văn bản qui phạm pháp luật do các cấp chính quyền địa phương ban hành là bộ phận cấu thành hệ thống pháp luật của Nhà nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

Hệ thống văn bản qui phạm pháp luật của các cấp chính quyền ở địa phương ban hành bao gồm: văn bản qui phạm pháp luật do cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương (Hội đồng Nhân dân) ban hành và văn bản qui phạm pháp luật do cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương (Ủy ban nhân dân ) ban hành.

* Văn bản qui phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân ban hành gồm :

- Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh;

- Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện;

- Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp xã;

* Văn bản qui phạm pháp luật do Ủy ban nhân dân ban hành gồm:

- Quyết định, Chỉ thị của Ủy ban nhân dân tỉnh;

- Quyết định, Chỉ thị của Ủy ban nhân dân cấp huyện;

- Quyết định, Chỉ thị của Ủy ban nhân dân cấp xã;

Thực hiện nhiệm vụ do pháp luật quy định, các cơ quan chính quyền địa phương (Hội đồng Nhân dân, Ủy ban Nhân dân) thông qua các hoạt động cụ thể quản lý, điều hành mọi hoạt động của các cơ quan tổ chức và công dân trong địa phương. Là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, Hội đồng nhân dân các cấp ra Nghị quyết về các biện pháp bảo đảm thi hành nghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật ở địa phương, về kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và Ngân sách; về quốc phòng, an ninh ở địa phương; về biện pháp ổn định và nâng cao đời sống của nhân dân... là cơ quan chấp hành của Hội đồng Nhân dân, cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương, Ủy ban nhân dân chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, Luật và các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên và Nghị quyết của Hội đồng Nhân dân. Trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật quy định Ủy ban nhân dân có quyền ra Quyết định, Chỉ thị và kiểm tra việc thi hành những văn bản đó.

II. THỰC TRẠNG HỆ THỐNG VĂN BẢN QUI PHẠM PHÁP LUẬT CỦA TỈNH QUẢNG NGÃI TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY

1. Nghị quyết của Hội đồng nhân dân các cấp:

1.1. Hội đồng nhân dân cấp tỉnh:

Hội đồng nhân dân tỉnh Quảng Ngãi khoá 8 (1994 - 1999 ) có 49 đại biểu; Hội đồng nhân dân khoá 9 (1999 - 2004) có 53 đại biểu. Hoạt động của Hội đồng nhân dân theo luật định mỗi năm họp 2 kỳ để quyết định chủ trương chính sách của địa phương và đây là hình thức hoạt động chủ yếu. Nhiệm kỳ 1994 - 1999 Hội đồng nhân dân tỉnh Quảng Ngãi đã họp 12 kỳ (trong đó có 2 kỳ bất thường), nhiệm kỳ 1999 - 2004 đến nay đã họp 8 kỳ (trong đó có 1 kỳ bất thường). Tính từ năm 1996 đến tháng 3 năm 2002 Hội đồng nhân dân khoá 8 và khoá 9 đã có 20 kỳ họp và đã ban hành tổng số 50 Nghị quyết, trong đó có 46 Nghị quyết là văn bản qui phạm pháp luật. Trong 3 năm từ 1999 đến 2001 Hội đồng nhân dân tỉnh đã ban hành 26 Nghị quyết là văn bản qui phạm pháp luật, cụ thể năm 1999: 8 Nghị quyết; năm 2000: 9 Nghị quyết; năm 2001: 9 Nghị quyết. Hầu hết Nghị quyết của Hội đồng nhân dân ban hành phù hợp với thực tiễn và yêu cầu phát triển của địa phương nhất là Khu Công nghiệp Dung Quất và Nhà máy lọc dầu số I Việt Nam ra đời trên địa bàn của tỉnh. Tuy nhiên vẫn còn một số Nghị quyết có nội dung thiếu cơ sở khoa học và thực tiễn như đề ra các chỉ tiêu tăng trưởng kinh tế năm 2001 quá cao, không thực tế (theo Kế hoạch GDP năm 2001 phải đạt 12% nhưng cuối năm chỉ đạt 7%)

1.2. Hội đồng nhân dân cấp huyện:

Qua khảo sát hoạt động của Hội đồng nhân dân 7 huyện, thị xã từ 1996 đến 2001 trung bình mỗi năm có 2 kỳ họp chính và 1 đến 2 kỳ họp bất thường, bình quân Hội đồng nhân dân mỗi huyện, thị xã họp từ 12 - 14 kỳ và đã ban hành từ 20 - 25 Nghị quyết. Trong 6 năm qua, Hội đồng nhân dân 7 huyện, thị xã đã ban hành 149 Nghị quyết, bình quân HĐND mỗi huyện ban hành 22 Nghị quyết và mỗi năm ban hành từ 4 - 5 Nghị quyết. Các nghị quyết của Hội đồng nhân dân huyện ban hành đảm bảo đúng quy trình của Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban Nhân dân, đáp ứng nhu cầu điều hành xã hội ở địa phương. Tuy nhiên phần lớn Nghị quyết của Hội đồng Nhân dân cấp huyện có thể rất đơn giản, chung chung, chưa đi sâu vào từng vấn đề cụ thể, nhiều Nghị quyết tính khả thi không cao nhất là các Nghị quyết liên quan đến chỉ tiêu kinh tế, xã hội của địa phương.

1.3. Hội đồng nhân dân cấp xã:

Mỗi năm có 2 kỳ họp chính (không kể họp bất thường), mỗi kỳ họp đều ban hành Nghị quyết. Như vậy trung bình Hội đồng nhân dân cấp xã mỗi năm ban hành 2 Nghị quyết. Chất lượng Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp xã rất thấp, một số Nghị quyết sai về thẩm quyền, sai về nội dung và hình thức (Ngành Kiểm sát qua công tác kiểm sát chung đã phát hiện trong 3 năm 1997, 1998, 1999 có đến 85 Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp xã có sai sót hoặc vi phạm). Các vi phạm, sai sót về nội dung của Nghị quyết Hội đồng nhân dân cấp xã chủ yếu nằm ở lĩnh vực thu lệ phí không phù hợp quy định của pháp luật hoặc Nghị quyết trái với một số chủ trương đường lối, chính sách của cấp trên.

2. Văn bản qui phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân các cấp:

2.1. Văn bản qui phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh:

- Từ năm 1990 đến năm 1994, Ủy ban nhân dân tỉnh đã ban hành 18.127 văn bản, trung bình mỗi năm ban hành 3.625 văn bản; Như vậy tính bình quân mỗi ngày ban hành 12 văn bản, trong đó có 7 Quyết định, 3 Công văn, 1 Thông báo; cứ 7 ngày có 1 Chỉ thị; 14 ngày có 1 báo cáo được ban hành. Trong số 18.127 văn bản đã ban hành, có 300 văn bản qui phạm pháp luật, trung bình mỗi năm ban hành 60 văn bản qui phạm pháp luật .

- Năm 1995 Ủy ban nhân dân ban hành 57 văn bản qui phạm pháp luật

- Từ năm 1996 đến năm 2001, Ủy ban nhân dân đã ban hành 42.015 văn bản, trung bình mỗi năm ban hành 7.000 văn bản, mỗi ngày ban hành 20 văn bản. Trong số 42.015 văn bản có 388 văn bản qui phạm pháp luật (187 Quyết định, 201 Chỉ thị).

Đặc biệt để phục vụ cho việc nghiên cứu đề tài, qua rà soát chúng tôi nhận thấy: trong 3 năm từ 1999 đến năm 2001, Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành 193 văn bản qui phạm pháp luật, trong đó:

- Quyết định: năm 1999: 43 quyết định; năm 2000: 34 quyết định; năm 2001: 51 quyết định.

- Chỉ thị: năm 1999: 17 Chỉ thị; năm 2000: 23 Chỉ thị; năm 2001: 25 Chỉ thị.

2.2. Văn bản qui phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp huyện và cấp xã:

Từ nhiều năm nay Sở Tư pháp duy trì đều đặn công tác kiểm tra rà soát việc xây dựng và ban hành văn bản hàng năm ở các huyện, thị xã, qua kiểm tra có kết luận rút kinh nghiệm với lãnh đạo huyện, thị xã về ban hành văn bản. Qua thực hiện tổng rà soát văn bản qui phạm pháp luật, từ năm 1976 đến năm 1998 Ủy ban nhân dân các huyện, thị xã trong tỉnh đã ban hành 73.016 văn bản các loại, trong đó có 1.760 văn bản qui phạm pháp luật. Riêng trong 2 năm 2000 và 2001 qua kiểm tra tại 7 huyện là Đức Phổ, Tư Nghĩa, Sơn Tịnh, Trà Bồng, Sơn Hà, Mộ Đức, thị xã Quảng Ngãi thì văn bản qui phạm pháp luật được ban hành ở 7 huyện, thị này là 582 văn bản và qua khảo sát ở 6 xã, phường, thị trấn (xã Tịnh Phong, thị trấn Sơn Tịnh, huyện Sơn Tịnh; xã Đức Chánh, Đức Minh huyện Mộ Đức và xã Quảng Phú, phường Nguyễn Nghiêm thị xã Quảng Ngãi) trong năm 2001 các xã, phường, thị trấn này đã ban hành 1.141 văn bản các loại, chủ yếu là văn bản hành chính thông thường như Quyết định, Công văn, Thông báo..., mỗi xã, phường, thị trấn chỉ có từ 1 đến 2 văn bản qui phạm pháp luật ban hành trong năm, cá biệt có đơn vị Ủy ban nhân dân không ban hành văn bản qui phạm pháp luật từ nhiều năm nay như thị trấn Sơn Tịnh (Sơn Tịnh), xã Đức Minh (Mộ Đức). Qua kiểm tra hệ thống hoá cho thấy phần lớn các văn bản nói chung và văn bản qui phạm pháp luật ở 2 cấp huyện, xã có nhiều tiến bộ kịp thời thể chế hoá chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước và các văn bản cấp trên, góp phần quan trọng trong quản lý điều hành ở cơ sở.

3. Đánh giá thực trạng hệ thống văn bản qui phạm pháp luật của tỉnh Quảng Ngãi:

3.1. Hội đồng nhân dân :

Thực tiễn việc xây dựng và ban hành Nghị Quyết của Hội đồng nhân dân các cấp ở Quảng Ngãi thời gian qua còn mang tính chung chung, chưa sâu sát, chưa cụ thể, chưa thực sự là văn bản qui phạm pháp luật với đầy đủ điều kiện bắt buộc về nội dung, hình thức và trình tự thủ tục ban hành. Một số Nghị Quyết của Hội đồng nhân dân cấp xã chưa thể hiện được văn bản quy phạm pháp luật, nhiều Nghị quyết của Hội đồng nhân dân phường thuộc thị xã Quảng Ngãi và một số thị trấn các huyện đồng bằng trong tỉnh không quyết định một cách cụ thể các vấn đề phát triển kinh tế - xã hội của địa phương mà chỉ mang tính “đề nghị”: Hội đồng Nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp trên xem xét Quyết định. Điều này đã làm hạn chế chức năng của Hội đồng Nhân dân, chưa thể hiện rõ là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương trong việc quyết định những chủ trương, giải pháp phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn.

3.2. Văn bản của Ủy ban nhân dân :

Hàng năm ngay từ đầu năm, Sở Tư pháp đã tham mưu cho Ủy ban nhân dân tỉnh chủ động tổ chức họp bàn cùng các ngành về kế hoạch ban hành văn bản qui phạm pháp luật giúp Ủy ban nhân dân tỉnh kịp thời chỉ đạo trên các lĩnh vực. Bám vào kế hoạch đó, các ngành dự thảo văn bản theo chương trình đăng ký từng tháng, quý kịp thời tham mưu cho tỉnh trên các lĩnh vực. Tuy nhiên lúc đầu một số ngành vẫn chưa thấy hết tầm quan trọng của công tác này nên còn thả lỏng, tới đâu hay tới đó, nên đã được Ủy ban nhân dân tỉnh chấn chỉnh và đưa vào qui chế làm việc của Ủy ban nhân dân tỉnh, qui định rõ các bước xây dựng, ban hành văn bản, trong đó giao Sở Tư pháp thẩm định tính pháp lý các văn bản qui phạm pháp luật trước khi trình Ủy ban nhân dân tỉnh ký. Từ đó công tác xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật ngày càng tiến bộ. Hơn mười năm qua, Sở Tư pháp đã làm tốt chức năng tham mưu cho Ủy ban nhân dân tỉnh về lập kế hoạch ban hành văn bản qui phạm pháp luật trong năm, đây là việc làm rất khó vì nhận thức của lãnh đạo các Sở, Ngành còn hạn chế, chưa thấy được sự cần thiết của việc xây dựng kế hoạch ban hành văn bản qui phạm pháp luật. Bên cạnh đó, Sở Tư pháp đã thực hiện tốt khâu thẩm định văn bản qui phạm pháp luật trước khi trình Ủy ban nhân dân tỉnh ký, đảm bảo cả nội dung lẫn hình thức và thời gian phát hành. Đồng thời Sở cũng chú trọng đến công tác tập huấn kỹ thuật soạn thảo văn bản cho các Ban, Ngành và phòng Tư pháp các huyện, thị xã để những cơ quan này làm tốt công tác tham mưu và soạn thảo văn bản trước khi trình cơ quan có thẩm quyền ký ban hành.

Hơn mười năm qua công tác xây dựng và ban hành văn bản ở Quảng Ngãi được duy trì và ngày càng đi vào nề nếp, nhiều văn bản được ban hành có nội dung tốt, phục vụ đắc lực cho công tác quản lý điều hành trên các lĩnh vực. Hệ thống văn bản qui phạm pháp luật ngày càng hoàn thiện, bao quát nhiều mặt đời sống xã hội trên địa bàn của tỉnh. Từ 4 năm qua Văn phòng Ủy ban nhân dân tỉnh đều đặn một tháng hoặc hai tháng phát hành một tập văn bản qui phạm pháp luật và những văn bản quan trọng khác đến tận các Sở, Ngành, địa phương, góp phần không nhỏ cho công tác nghiên cứu áp dụng được thuận lợi, rõ ràng hơn.

Tổng số văn bản các loại được Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành , trong 6 năm (từ 1996 đến 2001 là 42.015 trong đó có 28.581 Quyết định các loại, 331 Chỉ thị, 13.043 báo cáo, Thông báo, Công văn...)

Với 28.581 Quyết định, có 187 Quyết định là văn bản qui phạm pháp luật; trong 331 Chỉ thị có 201 Chỉ thị là văn bản qui phạm pháp luật.

Từ thực tế trên cho thấy với lượng văn bản quá lớn nói trên dẫn đến công tác quản lý và kiểm soát có phần hạn chế, sự điều phối chưa phù hợp cho nên hệ thống văn bản qui phạm pháp luật chưa đồng bộ. Có lĩnh vực văn bản được ban hành thường xuyên, hoặc có lĩnh vực ít ban hành cũng như văn bản đã cũ, lạc hậu không được kịp thời thay thế sửa đổi, bổ sung, có loại văn bản tầm khái quát chưa cao, chưa sâu dẫn đến chưa kịp thi hành đã bị thay thế hoặc lạc hậu. Chẳng hạn như năm 1997 về lĩnh vực đầu tư xây dựng, thu hút khuyến khích đầu tư ban hành tới 8 văn bản nhưng lĩnh vực y tế, giáo dục thì không có văn bản nào điều chỉnh. Hoặc năm 1998 lĩnh vực nông nghiệp, nông thôn, công nghiệp ban hành tới 14 văn bản qui phạm pháp luật, địa chính 5 văn bản qui phạm pháp luật, giao thông 6 văn bản qui phạm pháp luật nhưng lĩnh vực an ninh, quốc phòng thì không có văn bản.

Có văn bản ban hành được thời gian ngắn thì đã bị văn bản khác thay thế, hoặc sửa đổi, bổ sung làm cho việc thực thi rất khó khăn, gây lãng phí lớn cho Nhà nước như : Quyết định 3499/1998/QĐ-UB ngày 03/3/1998 ban hành: “Qui định một số chính sách khuyến khích đầu tư trên địa bàn tỉnh” thay thế Quyết định 3267/1998/QĐ-UB ngày 6/10 /1998.

Văn bản chưa có tính thống nhất cao, không đảm bảo nguyên tắc hợp Hiến, hợp pháp của hệ thống văn bản qui phạm pháp luật như Quyết định 2904/QĐ-UB ngày 30/9/1997 về việc ban hành “qui định tạm thời về kê khai xác lập quyền sở hữu và chứng thực sở hữu tài sản bất động, sản, nhà đất” và Quyết định 390/QĐ-UB ngày 03/3/1998 của Ủy ban nhân dân tỉnh về việc “ Ban hành qui định xét cấp giấy chứng nhận quyền sử hữu nhà, quyền sử dụng đất ở tại thị xã Quảng Ngãi và thị trấn của các huyện”. Hai văn bản trên tự mâu thuẫn, không chặt chẽ, không phù hợp với thực tế dẫn đến việc thực hiện rất khó khăn.

Bên cạnh đó trong từng văn bản còn có những sai sót về cách diễn đạt trình bày văn bản, ngôn ngữ diễn đạt không rõ nghĩa gây cho hiểu thế nào cũng được. Cách trình bày không thống nhất mặc dù từ năm 1996 Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh đã có Quyết định 1683/QĐ-UB về việc áp dụng đề tài “Nnghiên cứu mẫu hoá các chủng loại văn bản quản lý Nhà nước" trong việc xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật trong toàn tỉnh, ở đề tài này đã qui định rõ mẫu từng chủng loại văn bản như Quyết định, Chỉ thị, Báo cáo, Tờ trình... từng loại có cách trình bày hình thức, nội dung rõ ràng nhưng quá trình thực hiện việc soạn thảo thì vẫn còn tuỳ tiện. Vấn đề này phụ thuộc vào từng văn bản do người trực tiếp soạn dự thảo. Nếu người nắm được qui trình và thường xuyên làm công tác soạn dự thảo văn bản thì cách thể hiện trình bày khác so với người ít làm đến. Khi hệ thống văn bản ta có thể thấy ngay cách trình bày không thống nhất, chẳng hạn đều là văn bản qui phạm pháp luật khi thì Quyết định của Ủy ban nhân dân tỉnh, khi thì Quyết định; tương tự như vậy khi thì Chỉ thị của Ủy ban nhân dân tỉnh, khi thì Chỉ thị. Có nhiều trường hợp còn nhầm lẫn trong việc phân định tính chất của văn bản giữa cá biệt và qui phạm.

Đối với 7 huyện, thị xã từ năm 1996 đến năm 2001 ban hành 582 văn bản qui phạm, hầu hết những văn bản qui phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp huyện ban hành trong những năm qua có nhiều tiến bộ, đảm bảo thực hiện Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh, thể chế hoá Nghị quyết của cấp Ủy Đảng, Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp và những văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên, phù hợp với điều kiện thực tiễn của địa phương, nhiều văn bản được ban hành có nội dung tốt, tính khả thi cao, phục vụ tốt cho công tác quản lý điều hành ở cơ sở, hệ thống văn bản qui phạm pháp luật ở địa phương ngày càng được chấn chỉnh và hoàn thiện hơn, bao quát được nhiều mặt của đời sống xã hội trên địa bàn, tính hợp pháp, hợp lý, đồng bộ ngày càng được bảo đảm. Tuy nhiên trong thực tế cũng đang chỉ ra nhiều hạn chế yếu kém trong hệ thống văn bản qui phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp huyện. Trong đó có nguyên nhân quan trọng là công tác tổ chức soạn thảo ban hành văn bản qui phạm pháp luật chưa theo một quy trình thủ tục chặt chẽ, thống nhất. Qua các đợt kiểm tra rà soát văn bản ở các huyện, thị xã trong tỉnh cho thấy hầu hết các huyện đều có quy định thủ tục ban hành văn bản qui phạm pháp luật nhưng không thống nhất trong một văn bản mà quy định rải rác ở nhiều văn bản, có địa phương quy định trong thủ tục trình ký văn bản của Văn phòng Ủy ban nhân dân cấp huyện. Hầu hết chủ yếu vẫn mang tính chất phụ thuộc vào nhận thức riêng của từng địa phương, không theo một khuôn mẫu thống nhất. Chính vì thế mà hệ thống văn bản không đồng bộ, chồng chéo, chưa đi theo một quy trình nhất định từ khâu soạn thảo đến ban hành và áp dụng.

Có thể nói trong thời gian qua các cấp chính quyền ở Quảng Ngãi đã làm được rất nhiều việc để xây dựng và hoàn chỉnh hệ thống văn bản qui phạm pháp luật ở địa phương. Tuy nhiên thực tế cho thấy hệ thống văn bản qui phạm pháp luật ở Quảng Ngãi còn rất nhiều tồn tại cần phải khắc phục, sửa chữa, điều chỉnh, bổ sung. Trong thời gian tới các cơ quan chức năng (đặc biệt là ngành Tư pháp) cần tăng cường đẩy mạnh hoạt động, nhất là hoạt động, kiểm tra rà soát để hệ thống văn bản qui phạm pháp luật của địa phương ngày càng hoàn thiện, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh nhà.

Chương III

QUY TRÌNH XÂY DỰNG VĂN BẢN QUI PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN, ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH QUẢNG NGÃI

I. QUY TRÌNH XÂY DỰNG VĂN BẢN QUI PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN ĐÂN TỈNH QUẢNG NGÃI.

1. Hoạt động ban hành Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh Quảng Ngãi.

Hội đồng nhân dân tỉnh Quảng Ngãi hoạt động từ thời kỳ chống Pháp, nhưng ở đây chỉ lấy giới hạn Hội đồng nhân dân tỉnh 2 khoá: Khoá VIII (1994 - 1999) đã bầu được 49 đại biểu và Hội đồng nhân dân khoá IX (1999 - 2004) đã bầu được 53 đại biểu. Hoạt động của Hội đồng nhân dân theo luật định mỗi năm họp hai kỳ. Kỳ họp là hình thức hoạt động chủ yếu của Hội đồng Nhân dân. Trong nhiệm kỳ Hội đồng nhân dân tỉnh khoá VIII (1994 - 1999) tổ chức 12 kỳ họp (trong đó có 1 kỳ họp bất thường). Nhiệm kỳ Hội đồng nhân dân tỉnh khoá IX (1999 - 2004) đến nay đã tổ chức 8 kỳ họp (trong đó có 2 kỳ họp bất thường).

Tính từ 1996 đến nay Hội đồng nhân dân khoá VIII và khoá IX của tỉnh Quảng Ngãi đã có 20 kỳ họp và ban hành 50 Nghị quyết trên tất cả các lĩnh vực kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng... trong đó có 46 Nghị quyết là văn bản qui phạm pháp luật. Nhiều Nghị quyết của Hội đồng nhân dân được ban hành sát đúng với điều kiện thực tiễn đã góp phần không nhỏ trong việc phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh trong 5 năm qua. Nhưng cũng có những Nghị quyết nội dung chất lượng chưa cao. Trong nhiều nguyên nhân có nguyên nhân cơ bản là chưa chủ động về xây dựng Nghị quyết của Hội đồng Nhân dân.

2. Qui trình xây dựng văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân tỉnh Quảng Ngãi:

Hơn 8 năm qua, các Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh khóa VIII và IX đã thể chế hoá Nghị quyết của Đảng bộ tỉnh và cụ thể hoá các văn bản pháp luật của cấp trên, sát đúng với đặc điểm tình hình kinh tế - xã hội của địa phương, đã tạo điều kiện đưa nền kinh tế của tỉnh tiếp tục phát triển trong nhiều năm liền. Như đánh giá trong báo báo chính trị của ban Chấp hành Đảng bộ tỉnh khoá XV tại Đại hội đại biểu Đảng bộ tỉnh lần thứ XVI: “năm năm qua, nền kinh tế của tỉnh tiếp tục phát triển trên nhiều mặt. Tuy không đạt kế hoạch do Nghị quyết đại hội Đảng bộ tỉnh lần thứ XV đề ra nhưng tốc độ tăng trưởng kinh tế vẫn đạt ở mức khá. Cơ cấu kinh tế tiếp tục chuyển dịch theo hướng tăng tỷ trọng ngành công nghiệp và dịch vụ, giảm tỷ trọng ngành nông nghiệp. Các ngành Nông nghiệp, công nghiệp và dịch vụ đều có bước tăng trưởng khá. Cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội được nâng lên một bước quan trọng; Khu công nghiệp Dung Quất được Trung ương quan tâm đầu tư xây dựng, mở ra triển vọng lớn đối với tỉnh ta. Văn hoá - xã hội đạt nhiều kết quả; Đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân được cải thiện, số hộ khá, hộ giàu tăng, số hộ đói, hộ nghèo giảm đáng kể; thực hiện các chính sách xã hội có nhiều tiến bộ. Quốc phòng an ninh được tăng cường, chính trị ổn định, trật tự an toàn xã hội được giữ vững. Hệ thống chính trị các cấp được củng cố chất lượng được nâng lên; Mặt trận và đoàn thể có tiến bộ hơn trước; lòng tin của quần chúng đối với Đảng và sự nghiệp đổi mới thêm vững chắc”.

Như vậy những Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh đã ban hành luôn sát với thực tiễn, hợp lòng dân, cụ thể hoá 8 chương trình kinh tế - xã hội của Nghị quyết Đảng bộ tỉnh đã đề ra, tính khả thi đạt cao, trong đó qui trình soạn thảo ban hành Nghị quyết của Hội đồng nhân dân có vai trò đáng kể.

Quá trình xây dựng Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh Quảng Ngài từ năm 1996 đến nay chủ yếu do Văn phòng của Hội đồng nhân dân thực hiện. Trước mỗi kỳ họp Hội đồng nhân dân - công tác chuẩn bị lập kế hoạch xây dựng Nghị quyết Hội đồng nhân dân đều do Văn phòng của Hội đồng nhân dân tỉnh đảm nhiệm dưới sự chỉ đạo của Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh và ý kiến Ủy ban nhân dân tỉnh (có lúc tranh thủ ý kiến của Thường vụ Tỉnh Ủy) để dự thảo Nghị quyết của Hội đồng nhân dân mỗi kỳ họp. Văn phòng của Hội đồng nhân dân tỉnh lĩnh hội ý kiến trên và phối hợp với các cơ quan liên quan để thu thập thông tin, khảo sát thực tế, tổ chức nghiên cứu những nội dung cơ bản của các lĩnh vực kinh tế - xã hội, các chủ trương của Đảng bộ tỉnh, chính sách của Chính phủ đối chiếu với những nội dung sẽ xây dựng Nghị quyết cho mỗi kỳ họp, dự thảo Nghị quyết được Thường trực Hội đồng nhân dân và các Ban của Hội đồng nhân dân tỉnh tham gia xây dựng, đặc biệt các ý kiến thảo luận của đại biểu Hội đồng nhân dân tỉnh tại phiên họp được nghiên cứu kỹ, chắt lọc ý chính để bổ sung vào dự thảo Nghị quyết, chỉnh lý cho phù hợp giữa chủ trương với tinh thần cuộc họp. Trước khi trình ra Hội đồng nhân dân tỉnh, Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh chỉnh lý lần cuối, Đoàn Thư ký báo cáo dự thảo Nghị quyết, đại biểu Hội đồng nhân dân tham gia và quyết định. Sau khi Nghị quyết được thông qua, Chủ tịch Hội đồng nhân dân tỉnh ký Nghị quyết và cho ban hành để triển khai tổ chức thực hiện.

Nhìn chung qui trình xây dựng Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh Quảng Ngãi từ năm 1996 đến nay đã góp phần không nhỏ trong việc xây dựng và ban hành văn bản, nhiều Nghị quyết của Hội đồng nhân dân được thể hiện chủ trương lớn như Nghị quyết về nhiệm vụ kinh tế - xã hội của năm hoặc Nghị quyết chuyên đề các chính sách kinh tế, kêu gọi vốn đầu tư ngoài tỉnh, chính sách xuất khẩu hải sản v.v… và qui trình xây dựng Nghị quyết cũng được thực hiện, đảm bảo dân chủ, đúng ý Đảng, hợp lòng dân và đúng qui trình, 20 kỳ họp của Hội đồng nhân dân tỉnh, từ khâu chuẩn bị đến các dư thảo, thảo luận thông qua và ban hành đều đúng tiến độ thời gian, chất lượng, nội dung của Nghị quyết; bảo đảm tính hợp Hiến, hợp pháp, tính thống nhất và thứ bậc hiệu lực pháp lý trong hệ thống văn bản pháp luật.

Tuy nhiên thực tế cũng còn một số hạn chế trong qui trình xây dựng văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân tỉnh. Việc soạn thảo, ban hành Nghị quyết của Hội đồng nhân dân chủ yếu thực hiện theo thủ tục, trình tự được qui định trong Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân nhưng quy trình còn mang tính hình thức, chưa thật sự chủ động và chưa chặt chẽ, về khách quan thì các khâu của qui trình xây dựng văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân chưa được qui định rõ ràng.

Qui trình xây dựng Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh Quảng Ngãi từ giai đoạn chuẩn bị đến khi viết dự thảo Nghị quyết Hội đồng nhân dân thường do Văn phòng Hội đồng nhân dân phối hợp với các Ban của Hội đồng nhân dân tỉnh đảm nhiệm. Từ năm 1996 đến nay Hội đồng nhân dân tỉnh chưa ban hành một Nghị quyết nào qui định về qui trình xây dựng Nghị quyết là văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân tỉnh, do vậy các bước trong qui trình xây dựng Nghị quyết là văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân tỉnh chưa chặt chẽ, thể hiện ở các nội dung :

- Dự thảo Nghị quyết, chủ yếu dựa vào các báo cáo của Ủy ban Nhàn dân tỉnh, ít chú ý đến việc tổ chức nghiên cứu thực tế, chưa gắn chủ trương với thực tiễn và tranh thủ ý kiến của các địa phương, các cấp, các ngành có liên quan đến nội dung của Nghị quyết. Vì vậy Nghị quyết của Hội đồng nhân dân còn chung chung, mang tính hình thức.

- Ở giai đoạn thẩm tra xem xét thông qua Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh được thực hiện theo qui định của Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban Nhân dân, theo qui định này thì tất cả các dự thảo Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh phải được các Ban của Hội đồng nhân dân tỉnh thẩm tra, đại biểu Hội đồng nhân dân thảo luận và quyết định nhưng trong thực tế chưa có một văn bản qui phạm pháp luật nào qui định rõ những nội dung của giai đoạn này. Chính vì vậy mà việc lập hồ sơ, phối hợp chỉnh lý dự thảo trước khi trình ra Hội đồng nhân dân còn nhiều hạn chế làm ảnh hưởng đến chất lượng nội dung của Nghị quyết.

- Ở giai đoạn ký ban hành Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh sau khi dự thảo Nghị quyết của Hội đồng nhân dân được đại biểu Hội đồng nhân dân tại kỳ họp thảo luận góp ý, chỉnh sửa, quyết định theo nguyên tắc thiểu số phục tùng đa số, Đoàn Thư ký chỉnh lý trình lên Chủ tịch Hội đồng nhân dân ký phát hành. Về lưu trữ, Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh Quảng Ngãi qua các nhiệm kỳ chưa được Văn phòng Hội đồng nhân dân hệ thống hoá, vì vậy chưa giúp được nhiều cho việc chỉ đạo, nghiên cứu, tra cứu sau này.

* Như vậy có thể rút ra qui trình xây dựng văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân tỉnh Quảng Ngãi những năm qua phần lớn là dựa vào kinh nghiệm thực tế và sự vận dụng các qui định của pháp luật. Qui trình đó được thể hiện qua các bước :

+ Chuẩn bị soạn thảo: Do Văn phòng Hội đồng nhân dân tỉnh thực hiện trên cơ sở chỉ đạo của Thường trực Hội đồng nhân dân và tham khảo ý kiến của các Ban Hội đồng Nhân dân, Ủy ban nhân dân và sự lãnh đạo của Ban Thường vụ Tỉnh Ủy.

+ Soạn thảo văn bản: Do Văn phòng Hội đồng nhân dân thực hiện.

+ Thẩm tra văn bản: Nghị quyết thường được giao cho các Ban của Hội đồng nhân dân thẩm tra nhưng chưa đi vào nề nếp.

+ Thông qua văn bản (Nghị quyết), đại biểu Hội đồng nhân dân thảo luận góp ý, Thường trực Hội đồng nhân dân tiếp thu chỉnh lý và xin ý kiến Hội đồng nhân dân biểu quyết thông qua theo qui định của Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban Nhân dân.

+ Chỉnh lý sửa chữa, bổ sung tiếp thu ý kiến góp ý của các đại biểu Hội đồng nhân dân do Tổ Thư ký, Văn phòng Hội đồng nhân dân thực hiện.

+ Ký ban hành: Chủ tịch Hội đồng nhân dân ký ban hành.

Đối chiếu với qui trình xây dựng văn bản qui phạm pháp luật được nêu ở phần II Chương I chúng ta thấy qui trình xây dựng Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh là do Hội đồng nhân dân quyết định đồng thời Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh Quảng Ngãi trong những năm qua phần lớn là Quyết nghị các vấn đề chung nhất về kinh tế - xã hội, an ninh quốc phòng... và một số Nghị quyết chuyên đề để góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương.

II. QUI TRÌNH XÂY DỰNG VĂN BẢN QUI PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH QUẢNG NGÃI:

1. Tình hình xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh:

Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ngãi được Hội đồng nhân dân tỉnh khoá VIII (1994 - 1999) và khoá IX (1999 - 2004) bầu ra và luôn dao động, lúc nhiều có 9, lúc ít thì 6 thành viên; có 28 cơ quan chuyên môn giúp Ủy ban nhân dân tỉnh thực hiện chức năng quản lý Nhà nước. Lấy mốc từ năm 1996 đến nay Ủy ban nhân dân tỉnh đã ban hành trên 42.000 văn bản các loại, trong đó có 388 văn bản qui phạm pháp luật, bình quân mỗi năm Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành gần 70 văn bản qui phạm pháp luật; cũng từ năm 1996 đến nay Sở Tư pháp đã tham mưu cho Ủy ban nhân dân tỉnh ký quyết định ban hành kế hoạch xây dựng văn bản qui phạm pháp luật gồm 393 văn bản. Ủy ban nhân dân tỉnh đã chuyển cho Sở Tư pháp thẩm định tính pháp lý được 317 văn bản qui phạm pháp luật trước khi Ủy ban nhân dân ký ban hành. So sánh giữa văn bản của Ủy ban nhân dân tỉnh ký ban hành với văn bản qui phạm pháp luật được xây dựng theo kế hoạch đạt 87,3% và so sánh giữa số lượng văn bản qui phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh ký ban hành với số lượng văn bản qui phạm pháp luật đã được Sở Tư pháp tham gia thẩm định đạt 81 ,7%. Số văn bản không qua Sở Tư pháp thẩm định thường là những văn bản có nội dung đơn giản như Chỉ thị chẳng hạn.

Văn bản qui phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh được ban hành dưới hình thức là Quyết định và Chỉ thị. Giữa hình thức với nội dung văn bản phù hợp nhau và thể thức văn bản qui phạm pháp luật của tỉnh phù hợp với luật định.

Văn bản qui phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh đã ban hành trong những năm qua đã đảm bảo thực hiện đúng theo Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh, các văn bản của các cơ quan Nhà nước cấp trên, thể chế hoá Nghị quyết của cấp Ủy Đảng, Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh, đáp ứng được yêu cầu phát triển của địa phương, điều chỉnh hầu hết các lĩnh vttrc kinh tế - xã hội, an ninh quốc phòng trên địa bàn tỉnh, đã đưa công tác quản lý điều hành của Ủy ban nhân dân tỉnh từng bước đi vào nề nếp, góp phần quan trọng trong việc phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh liên tục trong nhiều năm liền. Điều này nói lên công tác xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh có nhiều tiến bộ, nội dung văn bản đã ban hành tốt, tiêu biểu như Quyết định số 09/1999/QĐ-UB ngày 14/01/1999 của Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ngãi phê duyệt phương án xoá đói giảm nghèo ở các huyện miền núi. Đặc biệt đầu năm 2002 Ủy ban nhân dân tỉnh đã ban hành hàng loạt văn bản qui phạm pháp luật về chính sách kinh tế thu hút vốn đầu tư vào tỉnh, về xuất khẩu, về xây dựng cơ bản v.v... tạo điều kiện đề tỉnh Quảng Ngãi phát triển. Hệ thống văn bản qui phạm pháp luật của địa phương ngày càng được hoàn thiện, nhiều mặt của đời sống xã hội và yêu cầu quản lý ngày càng được bảo đảm hơn trước.

Để có được kết quả trên, công tác xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật đã được Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ngãi quan tâm từ năm 1989 đến nay, dưới sự tham mưu của Sở Tư pháp, 13 năm qua Ủy ban nhân dân tỉnh chỉ đạo rất sát công tác xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật, tiêu biểu là Ủy ban nhân dân tỉnh đã ban hành Quyết định số 866/QĐ-UB ngày 12/7/1995 ban hành qui chế làm việc và mối quan hệ công tác của Ủy ban nhân dân tỉnh, trong đó qui định về xây dựng đề án ban hành văn bản pháp qui, đặc biệt là giao Sở Tư pháp thẩm định tính pháp lý trước khi Ủy ban nhân dân tỉnh ký ban hành. Đồng thời Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành Quyết định số 1686/QĐ- CT ngày 03/7/1996 về việc áp dụng đề tài “Nghiên cứu mẫu hoá các chuẩn loại văn bản quản lý Nhà nước của Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ngãi” qui định nguyên tắc bảo đảm qui trình soạn thảo và ban hành văn bản gồm 8 bước cụ thề và quyết định số 40/2000/QĐ-UB ngày 18/5/2000 ban hành qui chế làm việc và mối quan hệ công tác của Ủy ban nhân dân tỉnh. Tuy nội dung có thay đồi một ít nhưng khẳng định thêm về thẩm quyền ban hành văn bản, thẩm định văn bản trước khi Ủy ban nhân dân tỉnh ký và thời hạn ban hành cho phù hợp với cải cách hành chính.

2. Qui trình xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật của Ủy ban Nhân dân tỉnh:

Thực tế công tác xây dựng, ban hành văn bản qui phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ngãi trong những năm qua chưa ban hành một văn bản qui phạm pháp luật qui định về trình tự, thủ tục xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật riêng. Nhưng qui trình xây dựng văn bản qui phạm được qui định ở nhiều văn bản khác nhau, như văn bản qui định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các Sở, Ngành chuyên môn của Ủy ban Nhân dân; đặc biệt tập trung nhất là ở qui chế làm việc của Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ngãi được ban hành theo Quyết định 866/QĐ-UB ngày 12/7/ 1995 và Quyết định số 40/2000/QĐ-UB ngày 15/8/2000. Tổng hợp các văn bản này lại chúng tôi thấy qui trình xây dựng văn bản qui phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ngãi tương đối chặt chẽ, bao gồm 8 bước sau đây:

2.1. Lập kế hoạch xây dựng văn bản qui phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh hàng năm. Ở khâu này trách nhiệm chủ trì do Sở Tư pháp thực hiện, trên cơ sở tổng hợp nhu cầu xây dựng văn bản của Sở, Ngành chuyên môn.

2.2. Dự thảo văn bản qui phạm pháp luật:

Theo kế hoạch xây dựng văn bản hàng năm đã được Ủy ban nhân dân tỉnh quyết định, trên cơ sở đó các Sở, Ngành tổ chức soạn thảo văn bản qui phạm pháp luật.

Ở khâu này các Sở, Ngành thường giao cho một vài chuyên viên theo dõi lĩnh vực soạn thảo (hầu như không thành lập Ban hoặc Tổ soạn thảo). Sau đó tổ chức lấy ý kiến đóng góp theo một trong hai hình thức (tổ chức hội nghị hoặc gửi văn bản lấy ý kiến). Đối với văn bản quan trọng thì cơ quan dự thảo vừa gửi văn bản lấy ý kiến, vừa tổ chức Hội nghị tham gia ý kiến.

2.3. Thẩm định tính pháp lý của văn bản:

Khâu thẩm định tính pháp lý của văn bản qui phạm pháp luật được giao cho Sở Tư pháp thực hiện. Theo qui định tại Quyết định 40/2000/QĐ-UB bắt buộc phải có ý kiến bằng văn bản của Sở Tư pháp đối với văn bản qui phạm pháp luật trước khi trình Ủy ban nhân dân tỉnh ký. Bước này Sở Tư pháp thực hiện tốt trong gần 15 năm qua.

2.4. Thông qua văn bản qui phạm pháp luật :

Việc thông qua văn bản qui phạm pháp luật ở Quảng Ngãi theo Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp và Luật Ban hành văn bản qui phạm pháp luật thì văn bản qui phạm pháp luật phải thông qua tập thể Ủy ban Nhân dân. Thực tế thời gian qua Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ngãi thực hiện chưa đều, phần lớn chưa được thông qua tập thể. Việc thông qua của Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ngãi là sau khi Sở Tư pháp thẩm định, Ủy ban nhân dân tỉnh thông qua dưới hai hình thức: Ủy ban nhân dân tỉnh nghe, phân tích rồi biểu quyết, hoặc bằng phiếu ý kiến của từng thành viên Ủy ban, văn bản qui phạm được thông qua khi có quá nửa số thành viên Ủy ban tán thành, nếu ý kiến chưa đồng ý và đồng ý ngang nhau thì quyết định theo bên có ý kiến của Chủ tịch.

Trường hợp bên không đồng ý nhiều hơn thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh giao cho cơ quan soạn thảo tiếp tục nghiên cứu, bổ sung và cơ quan thẩm định xem xét lại trình Ủy ban nhân dân tỉnh quyết định sau.

Thực tế hiện nay đa số văn bản qui phạm pháp luật được ký ban hành không thông qua Ủy ban mà trên cơ sở ý kiến của các cơ quan: cơ quan soạn thảo, cơ quan thẩm định...Văn phòng Ủy ban chỉnh lý trình Chủ tịch hoặc Phó chủ tịch Ủy ban nhân dân ký ban hành. Như vậy chưa được chặt chẽ, có thể ảnh hưởng đến hiệu lực văn bản.

2.5. Ký, ban hành văn bản qui phạm pháp luật :

- Văn phòng Ủy ban nhân dân tỉnh trên cơ sở góp ý của các thành viên Ủy ban nhân dân tỉnh tu chỉnh lý lại văn bản trình Chủ tịch hoặc Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh ký ban hành.

2.6. Thủ tục phát hành văn bản.

Văn phòng Ủy ban nhân dân tỉnh chịu trách nhiệm thực hiện khâu đóng dấu, vào sổ, sổ quản lý văn bản, phát hành văn bản qui phạm pháp luật.

Qui định ban hành văn bản qui phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ngãi, như đã nêu trên đã thể hiện trách nhiệm của ba cơ quan tham mưu cho Ủy ban nhân dân tỉnh:

- Cơ quan dự thảo văn bản qui phạm pháp luật chịu trách nhiệm nội dung của văn bản.

- Sở Tư pháp chịu trách nhiệm về tính pháp lý của văn bản.

- Văn phòng Ủy ban nhân dân tỉnh chịu trách nhiệm về chỉnh lý văn phong, ngôn ngữ và thủ tục hành chính, phát hành văn bản.

Hồ sơ trình Ủy ban nhân dân thông qua văn bản qui phạm pháp luật phải có ý kiến bằng văn bản của thủ trưởng ba cơ quan nói trên bao gồm các văn bản sau:

+ Tờ trình thuyết minh rõ nội dung chính của dự án, luận cứ của các kiến nghị, các ý kiến khác nhau, các văn bản pháp lý liên quan.

+ Văn bản của cơ quan thẩm định.

+ Báo cáo ý kiến tham gia của các cơ quan hữu quan, cơ quan tư vấn (nếu có).

+ Dự thảo văn bản qui phạm pháp luật.

+ Kế hoạch tổ chức thực hiện.

2.7. Rà soát, hệ thống hoá văn bản qui phạm pháp luật: trách nhiệm rà soát, hệ thống hoá văn bản được giao cho Sở Tư pháp và Văn phòng Ủy ban nhân dân tỉnh (Quyết định 944/QĐ-UB và Quyết định 40/2000/QĐ-UB) tuy nhiên mới chỉ dừng ở bước tập hợp văn bản.

2.8. Tổng kết đánh giá hiệu quả, hiệu lực của văn bản, tổ chức thực hiện :

Việc tổ chức tổng kết đánh giá việc thực hiện văn bản qui phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh chưa thực hiện được.

3. Một số vấn đề về thực hiện qui trình xây dựng, ban hành văn bản qui phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh trong thời gian qua (lấy mốc năm 1996 - 2002).

3.1. Khâu lập kế hoạch xây dựng văn bản qui phạm pháp luật :

Hàng năm Sở Tư pháp tham mưu đều đặn và chuẩn bị đầy đủ danh mục các văn bản trình Ủy ban nhân dân tỉnh ký quyết định phê duyệt kế hoạch xây dựng và ban hành văn bản trong năm, nhưng một số cơ quan chuyên môn lập kế hoạch chưa sát vời tình hình thực tế hoạt động của ngành. Có cơ quan chưa xây dựng được kế hoạch ban hành văn bản cho ngành, cơ quan mình; trung bình hàng năm có từ 18 -> 25 cơ quan chuyên môn lập kế hoạch xây dựng văn bản qui phạm pháp luật. Việc lập kế hoạch xây dựng văn bản qui phạm pháp luật của một số Sở, Ngành thiếu căn cứ khoa học, còn mang tính chủ quan, vì vậy văn bản qui phạm pháp luật được xây dựng trong kế hoạch đôi lúc chưa sát với nhu cầu quản lý và tình hình thực tế ở địa phương dẫn đến không thực hiện đầy đủ kế hoạch ban hành văn bản hoặc ban hành nhưng hiệu quả đem lại thấp. Hoặc không dự đoán được yêu cầu Sở, Ngành mình cần mấy văn bản qui phạm pháp luật trong năm để đưa vào kế hoạch chung của Ủy ban nhân dân tỉnh, do vậy nên khi cần văn bản để chỉ đạo thì xin Ủy ban nhân dân tỉnh cho ban hành ngoài.kế hoạch làm cho Ủy ban nhân dân tỉnh, Sở Tư pháp và Văn phòng Ủy ban nhân dân tỉnh bị động.

3.2. Khâu soạn thảo văn bản qui phạm pháp luật : Tuy đã có nhiều tiến bộ và trong qui chế làm việc của Ủy ban nhân dân tỉnh đã xác định rõ trách nhiệm của cơ quan soạn thảo, lấy ý kiến đóng góp, thẩm định, hoàn thiện dự thảo. Nhưng hoạt động soạn thảo văn bản qui phạm pháp luật của các cơ quan tham mưu cho Ủy ban nhân dân còn một số hạn chế và Ủy ban nhân dân tỉnh chỉ đạo thiếu kiên quyết như trách nhiệm của cơ quan soạn thảo chưa cao, nhiều trường hợp chưa nghiên cứu kỹ các chính sách kinh tế và cơ sở pháp lý, chưa tập trung được trí tuệ tập thể của các cấp, các ngành trong việc tham gia vào nội dung văn bản dự thảo, chưa nghiên cứu khảo sát thực tiễn trong quá trình xây dựng văn bản qui phạm pháp luật. Có nhiều cơ quan giao việc soạn thảo văn bản cho một vài cá nhân, cá nhân đó trình độ yếu nên soạn thảo một cách sơ sài về nội dung lẫn hình thức văn bản nhưng khi trình Ủy ban nhân dân lại không qua Sở Tư pháp thẩm định mà Ủy ban nhân dân tỉnh vẫn ký nên văn bản ban hành có nhiều sai sót, ban hành chưa đầy 12 ngày phải sửa đổi, thay thế (như Quyết định số 3267/1998/QĐ-UB ngày 06/10/1998 ban hành qui định một số cơ chế chính sách khuyến khích đầu tư vào tỉnh’’; đến ngày 19/10/1998 Ủy ban nhân dân tỉnh có Quyết định số 3499/1998/QĐ-UB ban hành qui định Một số chính sách khuyến khích đầu tư trên địa bàn tỉnh", thay thế quyết định số 3267/1998/QĐ-UB trên. Qui định về việc “đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để xây dựng công trình Hồ chứa nước Núi Ngang" ban hành kèm theo Quyết định số 140/1999/QĐ-UB ngày 19/7/1999 của Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ngãi. Một số văn bản qui phạm pháp luật do thiếu sót trong việc nghiên cứu văn bản pháp luật cấp trên, nên khi soạn thảo ban hành tính hợp Hiến, hợp pháp của văn bản chưa đảm bảo, thiếu căn cứ, sai thẩm quyền hoặc chồng chéo nhiệm vụ, gây khó khăn trong việc tổ chức thực hiện, như Quyết định số 2904QĐ-UB ngày 30/9/1997 về việc ‘‘ban hành qui định tạm thời về kê khai xác lập quyền sở hữu và chứng thực sở hữu tài sản bất động sản - nhà đất’’ và Quyết định số 390/QĐ-UB ngày 03/3/1998 về việc ‘‘ban hành qui định xét cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà, quyền sử dụng đất ở tại thị xã Quảng Ngãi và thị trấn của các huyện", gây phiền hà cho cán bộ, nhân dân khi giải quyết sở hữu nhà và quyền sử dụng đất.

3.3. Khâu thẩm định; xem xét thông qua; trình ký văn bản qui phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh:

Trong qui trình xây.dựng và ban hành văn bản thì khâu thẩm định rất quan trọng, được Ủy ban nhân dân tỉnh đưa vào qui chế làm việc của Ủy ban nhân dân là : ‘‘Giao cho Sở Tư pháp thẩm định tính pháp lý các văn bản qui phạm pháp luật trước khi trình Ủy ban nhân dân tỉnh ký’’, qui định này làm cho văn bản qui phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh tránh được những sai sót và đảm bảo nội dung ban hành vừa thống nhất với pháp luật, vừa phù hợp với thực tiễn và tính khả thi cao.

Tuy nhiên việc nhận thức tầm quan trọng của khâu thẩm định văn bản của mỗi thành viên trong Ủy ban nhân dân tỉnh không đều, có đồng chí muốn văn bản ban hành nhanh nên mặc dù thủ tục trình ký chưa đảm bảo, hồ sơ trình ký văn bản qui phạm pháp luật không đầy đủ như qui định mà chỉ có chữ ký của chuyên viên Văn phòng và lãnh đạo Văn phòng Ủy ban nhân dân ký bên lề của dự thảo văn bản qui phạm pháp luật vẫn trình và được Chủ tịch hoặc Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh ký, trong khi Ủy ban nhân dân tỉnh qui định: Trước khi trình Ủy ban nhân dân tỉnh ký thì văn bản đó phải có đủ 3 chữ ký của cơ quan soạn thảo, Sở Tư pháp và Văn phòng Ủy ban nhân dân tỉnh.

Do đó dẫn đến có một số văn bản qui phạm pháp luật ban hành ra còn nhiều thiếu sót cả về hình thức lẫn nội dung, không đâm bảo tính thống nhất của pháp luật và không sát với yêu cầu thực tế ở địa phuơng như đánh giá tại báo cáo số 36/BC-UB ngày 19/10/1998 của Ủy ban nhân dân tỉnh về công tác cải cách hành chính trong năm1998 :

‘‘Việc ban hành văn bản pháp qui vẫn còn biểu hiện sơ hở, nhiều ngành dự thảo văn bản pháp qui trình Ủy ban nhân dân tỉnh nhưng không có ý kiến của Sở có liên quan nên không thể thẩm định và kiểm soát thống nhất đầu ra. Vì thế dẫn dấn thiếu kỷ cương, kém hiệu quả của bộ máy Nhà nước, như việc qui định của một số địa phương về thu lệ phí, không làm việc với Cục Thuế để trình Ủy ban nhân dân tỉnh mà tự ý ban hành sai thẩm quyền nên Viện Kiểm sát đã có văn bản kháng nghị’’.

3.4. Hệ thống hoá văn bản:

Thực hiện tổng rà soát văn bản theo Quyết định số 355/TTG của Thủ tướng Chính phủ, Sở Tư pháp tổ chức rà soát văn bản trong toàn tỉnh được 115.902 văn bản, trong đó có 2.503 văn bản qui phạm pháp luật, đã loại bỏ 1.642 văn bản không còn phù hợp với pháp luật; 113 văn bản sửa đổi, bổ sung, 318 văn bản không còn hiệu lực, được in thành sách để thực hiện và chỉ đạo thực hiện. Từ năm 1999 đến nay Văn phòng Ủy ban nhân dân tỉnh đã thực hiện tập hợp văn bản qui phạm pháp luật từng tháng nhưng chưa phân loại văn bản qui phạm pháp luật mà còn tập hợp nhiều văn bản cá biệt trong tập hệ thống văn bản qui phạm pháp luật gây nhầm lẫn cho việc tra cứu, áp dụng.

Việc tập hợp văn bản quy phạm pháp luật Văn phòng Ủy ban nhân dân làm thực chất không phải hệ thống hoá văn bản mà có tính thống kê bởi vì đưa cả văn bản cá biệt vào chung với văn bản qui phạm pháp luật thậm chí cả văn bản có sai sót cũng vẫn đưa vào. Nhiều văn bản áp dụng pháp luật nhưng lại đánh số ký hiệu năm không đúng với qui định tại Điều 3 của Nghị định số 101/CP ngày 23/9/1997 qui định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản qui phạm pháp luật và Công văn 900/VPCP-HC ngày 14/3/1998 của Văn phòng Chính phủ về việc ghi ký hiệu các văn bản quản lý hành chính Nhà nước.

III. HOÀN THIỆN QUI TRÌNH XÂY DỰNG VĂN BẢN QUI PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH :

Để nâng cao chất lượng văn bản qui phạm pháp luật Hội đồng Nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh theo thẩm quyền phải ban hành qui trình xây dựng văn bản qui phạm pháp luật trên cơ sở thống nhất những nội dung cơ bản của qui trình xây dựng văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân như sau:

1. Khâu phát hiện nhu cầu, lập kế hoạch xây dựng văn bản qui phạm pháp lụât :

- Ủy ban nhân dân phải qui định chủ thể lập kế hoạch xây dựng văn bản qui phạm pháp luật là các Sở, Ban, Ngành. Đối với các Sở, Ban, Ngành Văn phòng Ủy ban nhân dân đối chiếu với nhiệm vụ của ngành, đơn vị mình với đường lối chính sách của Đảng, Nhà nước và thực trạng ở địa phương mà phát hiện nhu cầu cần bao nhiêu văn bản qui phạm pháp luật và từng loại văn bản, từ đó đưa vào kế hoạch chung của Ủy ban nhân dân tỉnh thông qua Sở Tư pháp.

Chương trình xây dựng văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân do Văn phòng Hội đồng nhân dân xây dựng trên cơ sở đề xuất của các Ban, các Đại biểu Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân tỉnh. Chương trình này được đưa vào Nghị quyết của Hội đồngNhân dân để thực hiện cho nhiệm kỳ và hàng năm.

2. Chuẩn bị và soạn thảo văn bản:

3. Khâu thẩm tra, thẩm định, xem xét thông qua văn bản qui phạm pháp luật :

+ Thẩm tra Nghị quyết của Hội đồng nhân dân do các Ban của Hội đồng nhân dân kết hợp với Văn phòngỉUy ban Nhân dân tỉnh.

+ Thẩm định Quyết định, Chỉ thị của Ủy ban nhân dân do Sở Tư pháp chịu trách nhiệm.

4. Khâu thông qua, tu thư và trình ký:

+ Quyết định, Chỉ thị của Ủy ban nhân dân tỉnh được tập thể Ủy ban nhân dân thông qua, Văn phòng Ủy ban nhân dân tu thư và trình Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh (Trường hợp Chủ tịch vắng thì Phó Chủ tịch) ký.

+ Hồ sơ trình ký phải có đủ chữ ký của cơ quan soạn thảo, cơ quan thẩm định và Văn phòng Hội đồng nhân dân hoặc Văn phòng Ủy ban nhân dân tỉnh.

5. Tổ chức việc giảm sát thực hiện các Nghị quyết của Hội đồng Nhân dân: do các Đại biểu, các Ban của Hội đồng nhân dân thực hiện nhằm đánh giá, kiêrm tra việc thực hiện Nghị quyết của Hội đồng Nhân dân.

Đối với văn bản qui phạm pháp luật của Ủy ban Nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh phải tổ chức kiểm tra, tổng kết đánh giá hiệu quả, hiệu lực và tính khả thi của văn bản qui phạm pháp luật.

6. Tổ chức rà soát, hệ thống hoá văn bản qui phạm pháp luật để sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với tình hình và qui định mới.

Việc tổ chức rà soát, hệ thống hóa giao cho Sở Tư pháp, Văn phòng Ủy ban nhân dân ; Văn phòng Hội đồng nhân dân tỉnh chủ trì thực hiện.

Chương IV

QUY TRÌNH XÂY DỰNG VĂN BẢN QUI PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN, ỦY BAN NHÂN DÂN

CÁC HUYỆN, THỊ XÃ THUỘC TỈNH QUẢNG NGÃI

I. THỰC TRẠNG QUY TRÌNH XÂY DỰNG VĂN BẢN QUI PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN, ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP HUYỆN Ở TỈNH QUẢNG NGÃI:

1. Qui trình xây dựng văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân cấp huyện Ở tỉnh Quảng Ngãi:

* Hội đồng nhân dân cấp huyện ở tỉnh Quảng Ngãi hoạt động theo Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân (sửa đổi) mỗi năm có 2 kỳ họp chính, từ năm 1996 đến nay Hội đồng nhân dân cấp huyện tổ chức từ 12 đến 14 kỳ họp (có 12 kỳ họp chính và 2 kỳ họp bất thường). Hội đồng nhân dân mỗi huyện ban hành từ 20 đến 25 Nghị quyết, qua khảo sát hoạt động của Hội đồng nhân dân 7 huyện, thị xã, ban hành khoảng 150 Nghị quyết là văn bản qui phạm pháp luật Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện xây dựng theo quy trình được quy định trong Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban Nhân dân.

* Quy trình xây dựng Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện từ năm 1996 đến nay, chủ yếu đều do Thường trực Hội đồng nhân dân cấp huyện thực hiện, trước mỗi kỳ họp Thường trực Hội đồng nhân dân tổ chức cho đại biểu Hội đồng nhân dân tiếp xúc cử tri, đồng thời nghiên cứu các báo cáo và phản ánh của đại biểu Hội đồng Nhân dân, nghiên cứu tình hình kinh tế - xã hội của huyện và sự chỉ đạo của tỉnh, tổng hợp những khiếu nại - tố cáo của nhân dân. Qua đó lập kế hoạch xây dựng Nghị quyết Hội đồng Nhân dân, Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện chủ yếu do Thường trực Hội đồng nhân dân dự thảo; Ban pháp chế và một Ban của Hội đồng nhân dân có liên quan đến nội dung Nghị quyết thì tham gia thẩm tra các báo cáo của Ủy ban nhân dân và các dự thảo Nghị quyết trước khi đưa ra kỳ họp Hội đồng Nhân dân, sau khi nghe trình bày đại biểu Hội đồng nhân dân thảo luận và biểu quyết thông qua Nghị quyết. Thư ký và Văn phòng Ủy ban nhân dân tu thư, Chủ tịch Hội đồng nhân dân thay mặt Hội đồng nhân dân huyện ký và cho phát hành để triển khai thực hiện.

Việc xây dựng và ban hành Nghị quyết Hội đồng nhân dân cấp huyện ở tỉnh Quảng Ngãi từ 1996 đến nay đã góp phần rất lớn trong việc soạn thảo ban hành Nghị quyết Hội đồng nhân dân ở các địa phương, cụ thể hoá đường lối, chính sách của Đảng, chủ trương của cấp trên sát với tình hình thực tế, nên Nghị quyết Hội đồng nhân dân cấp huyện đã được triển khai thực hiện nhanh chóng, đem lại hiệu quả kinh tế - xã hội trong từng địa phương của tỉnh ngày càng phát triển ổn định, trật tự, trị an, đời sống nhân dân không ngừng được cải thiện, số hộ đói nghèo ngày càng giảm rõ rệt.

Tuy nhiên trong thực tế quy trình xây dựng văn bản qui phạm pháp luật là Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện ở tỉnh Quảng Ngãi còn nhiều hạn chế. Việc soạn thảo ban hành Nghị quyết Hội đồng nhân dân cấp huyện chủ yếu thực hiện theo thủ tục, trình tự được quy định trong Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban Nhân dân. Còn trình tự, thủ tục, các nước của quy trình xây dựng văn bản qui phạm pháp luật là Nghị quyết của Hội đồng nhân dân thì chưa được quy định rõ Phòng, Ban nào tham gia quy trình xây dựng văn bản qui phạm pháp luật là Nghị quyết. Việc soạn thảo, thẩm tra Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện chủ yếu là do Thường tước Hội đồng Nhãn dân và một vài ban có liên quan của Hội đồng nhân dân đảm nhiệm. Dựa vào kinh nghiệm và quy định của Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban Nhân dân, hiện tại Hội đồng nhân dân cấp huyện chưa xây dựng cho mình một quy trình xây dựng, ban hành văn bản qui phạm pháp luật. Thực tế qui trình xây dựng Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện được thể hiện như sau:

* Trong quá trình xây dựng Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện, ở giai đoạn lập kế hoạch, nghiên cứu chọn lọc thông tin, khảo sát đánh giá thực tiễn để phục vụ cho việc hoạch định chính sách pháp lý chưa được quan tâm đúng mức, ở khâu này Thường trực Hội đồng nhân dân cấp huyện thường tự mình thu thập thông tin và giao cho Văn phòng Ủy ban nhân dân cùng cấp và các Phòng. Ban được phân công để chuẩn bi dự thảo Nghị quyết.

* Ở khâu dự thảo nghị quyết Hội đồng Nhân dân, đa số dựa vào các báo cáo của Ủy ban Nhân dân, của các Phòng, Ban được phân công nghiên cứu dự thảo Nghị quyết báo cáo tại kỳ họp Hội đồng Nhân dân, ít được đánh giá khảo sát kiểm tra từ thực tiễn, do vậy Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện còn mang nội dung đơn giản, nhiều vấn đề kinh tế - xã hội được đặt ra liên quan trực tiếp đến đời sống của nhân dân, nhiều khi cũng chưa được thể hiện đầy đủ trong từng Nghị quyết, nên tính khả thi của một số Nghị quyết chưa được cao.

* Ở khâu thẩm tra Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện được thực hiện theo quy định của Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban Nhân dân. Trong những năm gần đây, tình hình kinh tế của đất nước phát triển nhanh hơn, vai trò của Hội đồng nhân dân ngoài chức năng quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương còn tham gia nhiều Nghị quyết liên quan đến dự án chương trình của tỉnh và quốc gia, trong khi trình độ cán bộ của Văn phòng Ủy ban nhân dân và các ban của Hội đồng nhân dân có hạn chế dẫn đến việc thẩm định tính pháp lý trước khi trình ra Hội đồng nhân dân xem xét góp ý biểu quyết chưa chặt chẽ nên nội dung nhiều Nghị quyết chưa sâu, chưa sát do đó hiệu quả của Nghị quyết chưa cao.

* Ở khâu xem xét thông qua Nghị quyết Hội đồng nhân dân cấp huyện:

Trong thực tế hiện nay cùng với sự phát triển của đất nước, nhiều lĩnh vực kinh tế - xã hội từng địa phương của tỉnh cũng không ngừng biến đổi theo nhiều hướng tích cực. Từ đó cho thấy tại mỗi kỳ họp của Hội đồng nhân dân cấp huyện, đại biểu Hội đồng nhân dân phải thông qua nhiều Nghị quyết về kinh tế - xã hội lớn và quan trọng ở nhiều cấp độ và nhiều lĩnh vực. Nhưng mức độ am hiểu của mỗi đại biểu về từng vấn đề mà họ thông qua chưa kỹ, thậm chí có đại biểu không hiểu, trong khi đó Hội đồng nhân dân chưa thực hiện tốt quy định gửi báo cáo đến đại biểu Hội đồng nhân dân trước khi họp là 7 ngày để đại biểu nghiên cứu thẩm tra nội dung báo cáo và tham gia Nghị quyết nhất là các Nghị quyết liên quan đến các dự án, chương trình đề án lớn. Vì vậy biểu quyết thông qua để ra Nghị quyết của Hội đồng nhân dân ở từng địa phương còn mang tính hình thức.

2. Quy trình xây dựng văn bản qui phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp huyện ở tỉnh Quảng Ngãi:

Văn bản qui phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp huyện được ban hành dưới hình thức là Quyết định và Chỉ thị góp phần không nhỏ trong việc đưa công tác quản lý điều hành vào nề nếp và phát triển kinh tế - xã hội của các địa phương liên tục trong nhiều năm liền.

Qua các đợt kiểm tra rà soát văn bản của Sở Tư pháp trong năm 2000 và 2001 ở 7 huyện, thị xã thì văn bản qui phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân được ban hành dưới hình thức là Quyết định và Chỉ thị từ năm 1996 đến năm 2001 là 582 văn bản. Trong đó sai về hình thức 10%, sai về nội dung 0,4%, kết quả trên cho thấy việc xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp huyện trong những năm gần đây có nhiều tiến bộ, đảm bảo tính thống nhất của pháp luật, thể chế hoá Nghị quyết của cấp Ủy Đảng, thực hiện Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp và những văn bản do cơ quan Nhà nước cấp trên, đồng thời sát với điều kiện thực tiễn của địa phương, cho nên nhiều văn bản được ban hành có nội dung tốt, tính khả thi cao, phục vụ đắc lực cho công tác quản lý điều hành ở cơ sở, hệ thống văn bản qui phạm pháp luật ở địa phương ngày càng được chấn chỉnh và hoàn thiện hơn, bao quát được nhiều mặt của đời sống xã hội trên địa bàn, tính hợp pháp, đồng bộ và hợp lý ngày càng được đảm bảo. Về trình tự thủ tục ban hành văn bản qui phạm pháp luật có địa phương quy định trong qui chế làm việc của ủy ban Nhân dân cấp huyện hoặc trong quy định, thủ tục, trình tự trình ký văn bản của Văn phòng Ủy ban nhân dân cấp huyện nhưng hầu hết chủ yếu vẫn mang tính chất phụ thuộc vào nhận thức riêng của từng địa phương không theo một khuôn mẫu thống nhất. Tuy nhiên so với yêu cầu thì công tác văn bản còn nhiều hạn chế, có huyện rất yếu trong công tác này. Nguyên nhân là do chưa thực hiện đầy đủ quy trình xây dựng và ban hành văn bản nên dẫn đến sai sót.

3. Qui trình và thực hiện quy trình xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp huyện:

*Ở khâu lập kế hoạch xây dựng văn bản qui phạm pháp luật :

Ở khâu này hầu hết Ủy ban nhân dân cấp huyện chưa thực hiện được kế hoạch xây dựng văn bản qui phạm pháp luật hàng năm để thể chế hoá các Nghị quyết của cấp Ủy Đảng, hoặc cụ thể hóa để thực hiện chủ trương của cấp trên. Chưa có văn bản qui định quy trình cụ thể để xây dựng kế hoạch ban hành văn bản qui phạm pháp luật cũng như chưa qui định trách nhiệm của các Phòng, Ban trong việc phát hiện nhu cầu để đăng ký xây dựng kế hoạch ban hành văn bản qui phạm pháp luật trình Ủy ban nhân dân phê duyệt hoặc có biện pháp đảm bảo để thực hiện kế hoạch, mặt khác việc xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật khó nên Ủy ban nhân dân cấp huyện rất ít ban hành mà chủ yếu ban hành văn bản hành chính thông thường.

* Ở khâu soạn thảo văn bản qui phạm pháp luật :

Những năm gần đây, Ủy ban nhân dân cấp huyện ở nhiều địa phương đã chú trọng đến công tác soạn thảo văn bản qui phạm pháp luật, vì vậy chất lượng văn bản có nhiều tiến bộ. Nhưng hoạt động soạn thảo văn bản qui phạm pháp luật vẫn còn nhiều hạn chế, chưa có một văn bản quy định chặt chẽ thống nhất, có lúc được giao cho các Phòng, Ban chức năng soạn thảo văn bản theo lĩnh vực ngành, nhưng chủ yếu vẫn là do chuyên viên Văn phòng Ủy ban nhân dân huyện soạn thảo. Khi soạn thảo không tổ chức nghiên cứu kỹ pháp luật và văn bản Nhà nước cấp trên với thực tế địa phương để soạn thảo văn bản mà phần lớn văn bản được soạn thảo theo nhận thức chủ quan của lãnh đạo và chuyên viên Văn phòng. Vì vậy đa số văn bản qui phạm pháp luật ban hành có tác dụng thấp trong quản lý điều hành.

*Ở khâu thẩm định văn bản qui phạm pháp luật :

Trong quá trình xây dựng văn bản qui phạm pháp luật, khâu thẩm định tính pháp lý là quan trọng, đảm bảo nội dung văn bản không trái với pháp luật và văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên, đã được một số địa phương tổ chức thực hiện nhưng chưa nhiều. Sau khi văn bản do Văn phòng Ủy ban nhân dân hoặc Phòng, Ban soạn thảo chuyển đến Phòng Tư pháp góp ý, có nơi góp ý bằng văn bản hoặc góp ý trực tiếp trên văn bản dự thảo hoặc mời họp góp ý. Nhìn chung việc tham gia thẩm định tính pháp lý văn bản qui phạm pháp luật ở cấp huyện còn nhiều hạn chế, việc thẩm định không được thường xuyên, không bắt buộc như tỉnh, đa số văn bản qui phạm pháp luật dự thảo đều do Văn phòng Ủy ban nhân dân huyện thực hiện rồi chỉnh lý và trình ký, nếu có giao cho Phòng Tư pháp địa phương thì văn bản dự thảo được giao trong một thời gian ngắn, không có thời gian nghiên cứu. Mặt khác trình độ năng lực của công chức các Phòng Tư pháp vừa yếu lại vừa thiếu. Còn cán bộ Văn phòng Ủy ban nhân dân chưa được đào tạo công tác văn bản nên không am hiểu văn bản qui phạm pháp luật và chưa nắm chắc qui trình xây dựng văn bản. Chính vì vậy mà công tác thẩm định văn bản qui phạm pháp luật ở cấp huyện còn nhiều yếu kém, dẫn đến chất lượng văn bản được ban hành còn nhiều sai sót cả về hình thức lẫn nội dung, hiệu quả không cao là một vấn đề tất yếu.

*Khâu thông qua văn bản qui phạm pháp luật :

- Việc xem xét, thảo, luận biểu quyết thông qua văn bản qui phạm pháp luật của tập thể Ủy ban nhân dân cấp huyện, khâu này hầu như tất cả các địa phương đều không thực hiện, hầu hết văn bản qui phạm pháp luật đều do cơ quan chức năng soạn thảo hoặc do Chuyên viên Văn phòng Ủy ban nhân dân huyện soạn thảo rồi trình thẳng Chủ tịch hoặc Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện ký không thông qua tập thề Ủy ban. Vì vậy đã dẫn đến một số văn bản qui phạm pháp luật còn nhiều thiếu sót, nhiều nội dung văn bản không đảm bảo tính thống nhất của pháp luật và văn bản của Nhà nước cấp trên, buộc Đoàn Kiểm tra của Sở Tư pháp phải kiến nghi sửa đổi.

* Khâu ký, ban hành văn bản qui phạm pháp luật :

Ở giai đoạn này tồn tại phổ biến là hầu hết các Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp huyện ký ban hành đều quy định hiệu lực của văn bản từ ngày ký, mặc dù văn bản đó điều chỉnh rộng, cần có thời gian thực hiện, gây khó khăn cho việc triển khai tổ chức thực hiện ở cơ sở.

Những năm gần đây công tác văn thư lưu trữ đã được Nhà nước quan tâm. Các cấp đã cho cán bộ làm công tác văn thư, lưu trữ đi đào tạo chuyên sâu lĩnh vực này cũng như trang bị cơ sở vật chất, nên công tác văn thư lưu trữ đã có nhiều tiến bộ. Tuy nhiên phần lớn cán bộ văn thư lưu trữ còn yếu chuyên môn, chưa phân loại được văn bản qui phạm pháp luật với văn bản cá biệt và văn bản hành chính thông thường. Việc tập hợp lưu trữ lộn xộn, nhiều văn bản qui phạm pháp luật lưu trữ đánh số không theo thứ tự, không đóng dấu vẫn đưa vào lưu hoặc trong sổ phát hành văn bản thì có nhưng không lưu… gây khó khăn cho việc tra cứu kiểm tra, giám sát việc thực hiện văn bản.

II. VIỆC XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUI PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỔNG NHÂN DÂN, ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP HUYỆN PHẢI ĐẢM BẢO CÁC KHÂU:

Cũng như ở cấp tỉnh, muốn công tác xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật ngày càng nâng cao về chất lượng, tính hiệu quả cao thì Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện phát ban hành quy trình xây dựng văn bản qui phạm pháp luật.

Do đặc thù của cấp huyện không nhất thiết qui trình cũng như ở cấp tỉnh, nhưng cũng phải đảm bảo các khâu sau:

1. Phải có chương trình, kế hoạch xây dựng văn bản qui phạm pháp luật để không bị động và việc chuẩn bị được chặt chẽ:

Cơ quan được giao lập kế hoạch là Văn phòng Ủy ban nhân dân (đổi với Nghị quyết của Hội đồng Nhân dân) và Phòng Tư pháp (đối với văn bản của Ủy ban Nhân dân). Trên cơ sở đề xuất của các Ban, Ngành, đại biểu Hội đồng nhân dân xem xét văn bản thuộc thẩm quyền của Hội đồng nhân dân hoặc Ủy ban nhân dân để lặp kế hoạch cho Hội đồng nhân dân hoặc Ủy ban Nhân dân.

2. Trong giai đoạn tổ chức soạn thảo văn bản qui phạm pháp luật :

Hoạt động của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện hiện nay phải quyết định nhiều vấn đề kinh tế - xã hội, trên nhiều lĩnh vực của đời sống nhân dân. Vì vậy việc soạn thảo văn bản qui phạm pháp luật cần phải quan tâm đúng mức, trước hết phải chọn người có trình độ hiểu biết sâu và rộng, am hiểu pháp luật và công tác văn bản để giao nhiệm vụ soạn thảo văn bản, hoặc giao nhiệm vụ cho các cơ quan chức năng trực tiếp soạn thảo song phải tổ chức để nhiều cơ quan tham gia góp ý, trong đó không thể thiếu cơ quan Tư pháp. Trước hoặc trong quá trình soạn thảo phải lo thu thập thông tin, khảo sát nghiên cứu thực tiễn, tập trung giải quyết chính sách pháp lý để làm cơ sở cho việc soạn thảo văn bản qui phạm pháp luật, nắm chắc cách trình bày, câu chữ diễn đạt trong văn bản qui phạm pháp luật phải được đặt lên hàng đầu trước khi dự thảo văn bản. Có thực hiện được như vậy văn bản qui phạm pháp luật khi ban hành mới đáp ứng được yêu cầu quản lý điều hành ở cơ sở.

3. Trong giai đoạn thẩm tra, thẩm định xem xét thông qua văn bản qui phạm pháp luật :

Cần phải quy định rõ trong một văn bản qui phạm pháp luật qui định thủ tục thẩm tra, thẩm định văn bản qui phạm pháp luật ở cấp huyện. Tất cả các báo cáo của Ủy ban nhân dân và của các Phòng, Ban tại kỳ họp Hội đồng nhân dân phải được gửi đến cho đại biểu Hội đồng nhân dân như luật định, qua đó giúp các Ban của Hội đồng nhân dân thẩm định tính pháp lý trong một thời gian nhất định, để các Ban của Hội đồng nhân dân có điều kiện thẩm tra; công tác thẩm định là khâu khó, phải có trình độ mới phát hiện được cái sai trong văn bản. Thực hiện tốt khâu thẩm định thì Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện có tính khả thi cao, sát với cuộc sống của nhân dân.

Dự thảo Quyết định, Chỉ thị của Ủy ban nhân dân cấp huyện phải qua thẩm định của cơ quan Tư pháp và các chuyên gia chuyên ngành trước khi trình Ủy ban nhân dân cấp huyện ký ban hành. Cơ quan Tư pháp thẩm định sự cần thiết ban hành văn bản, đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản, kỹ thuật soạn thảo văn bản và đặc biệt chú ý đến thẩm định nội dung văn bản dự thảo. Đảm bảo nội dung văn bản ban hành đúng Luật và văn bản Nhà nước cấp trên, phù hợp với Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp và thực tế ở địa phương, có vậy thì tính khả thi của văn bản mới cao.

4. Hồ sơ trình ký:

Cần phải có qui định cụ thể hồ sơ trình dự thảo văn bản qui phạm pháp luật gồm tờ trình, báo cáo thẩm định, bản tập hợp ý kiến đóng góp và các tài liệu liên quan khác. Đồng thời cần quy định rõ trình tự xem xét, thảo luận biểu quyết thông qua Quyết định, Chỉ thị của Ủy ban nhân dân để đảm bảo những văn bản này đúng là văn bản của tập thể Ủy ban Nhân dân, do tập thể Ủy ban nhân dân thảo luận thông qua trong phiên họp của Ủy ban Nhân dân.

5. Thường xuyên tổ chức thực hiện, kiểm tra việc thực hiện văn bản qui phạm pháp luật, tổ chức đánh giá hiệu quả của văn bản qui phạm pháp luật.

Đây là một nhiệm vụ quan trọng trong thời gian qua chưa được tổ chức thường xuyên.

Trên đây là một số ý kiến về những khâu trong qui trình xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật của chính quyền cấp huyện. Điều quan trọng hiện nay là Nhà nước cần nhanh chóng khảo sát, nghiên cứu đưa ra phương án chung làm cơ sở cho việc xây dựng luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân để quy trình xây dựng các loại văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được thực hiện thống nhất trong toàn quốc, đó là yêu cầu bức xúc của chính quyền địa phương hiện nay.

Chương V

THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ CÁN BỘ TƯ PHÁP TỈNH QUẢNG NGÃI TRONG VIỆC GIÚP ỦY BAN NHÂN DÂN CÁC CẤP XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUI PHẠM PHÁP LUẬT HIỆN NAY

I. HỆ THỐNG CƠ QUAN TƯ PHÁP Ở QUẢNG NGÃI:

Các cơ quan Tư pháp Quảng Ngãi được thành lập ở tất cả các đơn vị hành chính trong tỉnh tạo thành hệ thống các cơ quan Tư pháp ở địa phương, bao gồm:

1. Sở Tư pháp: có 9 phòng và đơn vị trực thuộc; quản lý 13 Tòa án cấp huyện, 13 Đội Thi hành án, Đoàn Luật sư và tổ chức giám định Tư pháp.

2. Phòng Tư pháp huyện, thị xã: có 13 Phòng Tư pháp.

3. Ban Tư pháp xã, phường, thị trấn: có 179 Ban Tư pháp.

Ngoài ra còn có 1995 tổ hòa giải được thành lập khắp các địa phương trong tỉnh.

SƠ ĐỒ TỔ CHỨC

Text Box: Phòng VB Công chứng số 1,Text Box: 179
Ban TP
,Text Box: Phòng thi hành án,Text Box: 13 Đội thi hành án,Text Box: 13 TAND cấp huuyện,Text Box: Đoàn luật sư,Text Box: Tổ chức giám định TP

Ghi chú :

(1 ) Phòng thuộc Sở

(2) Đơn vị thuộc Sở

(3) Sở quản lý chuyên môn (ngành dọc)

(4) Sở quản lý tồ chức, biên chế, tiền lương, kinh phí

(5) Sở quản lý tổ chức

II. THỰC TRANG TỔ CHỨC VÀ CÁN BỘ TƯ PHÁP TỈNH QUẢNG NGÃI TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY NÓI CHUNG, CÁN BỘ TƯ PHÁP LÀM CÔNG TÁC VĂN BẢN NÓI RIÊNG

1. Thực trạng tổ chức và cán bộ của Sở Tư pháp tỉnh Quảng Ngãi:

a. Tổ chức bộ máy:

- Theo Quyết định số 944/QĐ-UB ngày 15/7/1995 của Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ngãi, Sở Tư pháp là cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân tỉnh có chức năng giúp Ủy ban nhân dân tỉnh thực hiện quản lý Nhà nước về công tác Tư pháp trong toàn tỉnh, đồng thời chịu sự chỉ đạo và quản lý về chuyên môn, nghiệp vụ của Bộ Tư pháp.

- Sở Tư pháp làm việc theo chế độ thủ trưởng, bộ máy của Sở gồm 1 Giám đốc, 2 Phó Giám đốc giúp việc cho Giám đốc.

- Tổ chức của Sở gồm :

1. Phòng Tổng hợp - Tổ chức hành chính.

2. Phòng Văn bản và phổ biến giáo dục pháp luật.

3. Phòng Hộ tịch và Bổ trợ Tư pháp.

4. Phòng Quản lý Tòa án

5. Thanh tra Sở

- Các đơn vị trực thuộc:

1. Phòng Công chứng số 1

2. Phòng Thi hành án

3. Trung tâm trợ giúp pháp lý (Thành lập năm 1998)

4. Trung tâm dịch vụ bán đấu giá tài sản (Thành lập năm 1999).

Qua thời gian triển khai thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao, nhìn chung cơ cấu các Phòng, Ban Chuyên môn của Sở như hiện nay tương đối hợp lý; chức năng, nhiệm vụ của các phòng được phân công rõ rệt; trong thực tế điều hành hoạt động quản lý Nhà nước của Sở thì vai trò của các phòng, đơn vị trực thuộc Sở đã thể hiện là bộ máy tham mưu đắc lực cho lãnh đạo Sở thực hiện chức năng quản lý Nhà nước về Tư pháp. Về tiêu chuẩn chức danh công chức được chuẩn hoá, bộ máy tinh gọn - hiệu quả, hầu hết cán bộ, công chức (kể cả cán bộ thi hành án, thủ quỹ, kế toán...) đều thành thạo soạn thảo văn bản quản lý Nhà nước, công chức các phòng đều tự đánh máy văn bản do mình tham mưu. Đặc biệt Sở đã xây dựng được đội ngũ Trưởng, Phó phòng và đội ngũ Báo cáo viên pháp luật cấp tỉnh khá mạnh. Tuy nhiên do số lượng biên chế quá ít so với yêu cầu công tác ngày càng tăng, do đó đôi lúc chưa phát huy hết chức năng, nhiệm vụ được giao của các phòng.

b. Biên chế, ngạch công chức:

* Tổng biên chế hiện có của Sở Tư pháp tỉnh Quảng Ngãi đến 30/01/2001 là 42 biên chế (Sở 28, Phòng Thi hành án 14), trong đó:

- Lãnh đạo Sở : 3

- Phòng Tổng hợp - Tổ chức hành chính : 5

- Phòng văn bản và phổ biến giáo dục pháp luật: 6

- Phòng Hộ tịch và Bổ trợ Tư pháp : 2

- Phòng Quản lý Tòa án : 1

- Thanh tra : 1

- Phòng Công chứng số I

- Phòng Thi hành án : 14

- Trung tâm trợ giúp pháp lý : 3

- Trung tâm dịch vụ bán đấu giá tài sản : 2

* Ngạch công chức :

- Chuyên viên chính : 2

- Chuyên viên : 21

- Công chứng viên : 3

- Chấp hành viên : 4

- Cán sự : 6

- Còn lại (Thủ quỹ, đánh máy, lái xe ...) : 6

* Độ tuổi :

- Dưới 30 : 12

- Từ 30 đến dưới 40 : 17

- Từ 40 đến dưới 50 : 10

- Từ 50 đến 60 : 3

* Đảng viên : 21

* Giới tính:

- Nam : 29 Nữ : 13

c. Trình độ đào tạo :

* Văn hoá : 41/42 tốt nghiệp THPT

* Chuyên môn: đại học 35/42, trong đó:

- Đại học Luật và Cao đẳng : 32 (trong đó 4 người có 2 bằng đại học, 01 người 3 bằng đại học).

- Đại học khác : 3

- Trung cấp : 7

* Chính trị * Ngoại ngữ * Tin học

- Cử nhân : 3 - C Anh : 01 - B tin học VP : 8

- Cao cấp : 3 - B Anh : 8 - A Tin học VP: 10

- Trung cấp : 2

- Sơ cấp : 5

d. Năng lực cán bộ :

Qua đánh giá, phân loại cán bộ, công chức năm 2000, kết quả phân loại theo trình độ đào tạo:

- Loại A : 36

- Loại B : 04

- Loại C : 02

Phân loại theo kết quả công tác :

- Loại xuất sắc : 06

- Loại khá : 33

- Loại trung bình : 03

Nhìn chung đội ngũ cán bộ, công chức của Sở được cấu tạo bởi các thế hệ đan xen, kế cận, hầu hết đều kiên định quan điểm lập trường giai cấp, nhận thức tư tưởng chính trị ổn định, luôn tin tưởng tuyệt đối vào sự lãnh đạo của Đảng, có phẩm chất đạo đức lối sống và năng lực công tác bảo đảm hoàn thành tốt nhiệm vụ được giao, luôn có ý chí phấn đấu vươn lên, tinh thần học tập không ngừng, năng động, sáng tạo, hăng say trong công tác, không ngại khó, ngại khổ. Tuy nhiên về kết quả công tác còn 3 đồng chí kết quả chỉ dừng lại ở mức độ trung bình (trong đó có 02 đồng chí ở Phòng Thi hành án) đây là một hạn chế cần được khắc phục sớm trong thời gian tới để Sở ngày càng hoàn thiện hơn.

e. Về cơ sở vật chất :

Những năm đầu mới tái lập tỉnh Quảng Ngãi (tháng 7/1989) ngành Tư pháp Quảng Ngãi gặp vô vàn khó khăn trở ngại, biên chế chỉ có 6 người, kinh phí hạn hẹp, cơ sở vật chất hầu như không có. Nhưng với sự quyết tâm phấn đấu vươn lên không biết mệt mỏi; đến nay Sở Tư pháp Quảng Ngãi đã có một cơ ngơi tương đối rộng rãi, sạch đẹp, cơ sở vật chất trang thiết bị làm việc hàng năm đều được bổ sung mới bảo đảm đấy đủ điều kiện làm việc. Sở đã trang bị dàn máy vi tính nối mạng cho các phòng và 01 máy nối với Bộ Tư pháp, 01 máy nối với Văn Phòng Ủy ban nhân dân tỉnh, các thiết bị văn phòng như máy photo, máy fax, điều hòa nhiệt độ... các phương tiện đi lại như xe ôm, xe máy đều được Sở trang bị, mua sắm từ rất sớm.

f. Quy trình giải quyết công việc liên quan đến xây dựng, thẩm định văn bản qui phạm pháp luật :

+ Công tác xây dựng và thẩm định văn bản qui phạm pháp luật được giao cho Phòng Văn bản và Phổ biến giáo dục pháp luật của Sở thực hiện. Phòng hiện có 6 biên chế, có 01 trưởng phòng, 01 phó phòng và 04 chuyên viên.

Để bảo đảm thực hiện nhiệm vụ, Sở đã nhiều lần sắp xếp, củng cố lại Phòng Văn bản và phổ biến giáo dục pháp luật, tăng cường nhiều cán bộ giỏi từ các phòng khác, mua sắm nhiều sách báo tài liệu để nghiên cứu, tham khảo nhằm nâng cao trình độ, đến nay tất cả công chức của Phòng đều vững vàng về nghiệp vụ, đủ sức hoàn thành mọi nhiệm vụ được phân công.

+ Về quy trình xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật, Phòng Văn bản và Phổ biến giáo dục pháp luật Sở Tư pháp thực hiện đều đặn các bước trong việc xây dựng kế hoạch ban hành văn bản, thẩm định tính pháp lý trước khi trình Ủy ban nhân dân tỉnh ký và kiểm tra văn bản để loại bỏ những văn bản không còn phù hợp với pháp luật được tiến hành và duy trì liên tục trên 15 năm qua. Riêng khâu thẩm định tính pháp lý khi có văn bản dự thảo của Ủy ban nhân dân tỉnh hoặc của các ngành chuyển sang, lãnh đạo Sở chuyển cho Trưởng phòng Văn bản và Phổ biến giáo dục pháp luật; Trưởng phòng trực tiếp hoặc phân công chuyên viên phụ trách theo từng khối (như nhà đất, văn xã, giao thông...) nghiên cứu thẩm định, Sau khi chuyên viên phụ trách có văn bản góp ý thẩm định, Trưởng, Phó phòng bổ sung, chỉnh lý sửa chữa rồi chuyển cho đồng chí Phó Giám đốc phụ trách văn bản kiểm tra xem xét quyết định, nếu thống nhất thì chuyển đánh máy và phát hành văn bản góp ý cho Văn phòng Ủy ban nhân dân tỉnh.

Đối với những văn bản khó, phức tạp, có diện điều chỉnh rộng hoặc các dự án Luật, Pháp lệnh; lãnh đạo Sở họp cả Phòng Văn bản và Phổ biến giáo dục pháp luật và triệu tập một số đồng chí Trưởng, Phó phòng của các Phòng khác mà có năng lực và kinh nghiệm công tác văn bản hoặc toàn thể cán bộ, công chức của Sở để cùng tham gia, góp ý đánh giá, thẩm định.

Từ năm 1996 đến nay, Phòng Văn bản và Phổ biến giáo dục pháp luật của Sở đã trực tiếp thẩm định, góp ý 337 văn bản qui phạm pháp luật. Cụ thể ;

Năm 1996: 70 văn bản; Năm 1997: 92 văn bản; Năm 1998: 60 văn bản

Năm 1999: 46 văn bản; Năm 2000: 21 văn bản; Năm 2001 (đến tháng 11/2001: 48 văn bản

Tất cả các văn bản thẩm định, góp ý đều chính xác, đúng pháp luật tỷ lệ tiếp thu góp ý khá cao (khoảng 90%); có văn bản qua thẩm định Sở không đồng ý ban hành nhưng Ủy ban nhân dân vẫn ban hành, đến khi thực thi đã gặp nhiều trở ngại hiệu lực pháp lý thấp, phải thay đổi, thậm chí có văn bản không thể thi hành như Quyết định số 390/QĐ-UB ngày 03/3/1998 của Ủy ban nhân dân tỉnh.

2. Thực trạng đội ngũ cán bộ làm công tác văn bản nói chung và cán bộ Tư pháp làm công tác văn bản nói riêng:

Nhìn chung ở tỉnh Quảng Ngãi hiện nay không có cán bộ chuyên trách làm công tác xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật. Ở các Sở, Ngành khi có nhu cầu ban hành văn bản thì lãnh đạo Sở, Ngành giao cho một chuyên viên phụ trách lĩnh vực có liên quan đến nội dung mà văn bản sắp ban hành điều chỉnh, thực hiện soạn thảo, sau đó lãnh đạo Sở, Ngành góp ý chỉnh lý gửi Văn phòng Ủy ban nhân dân xem xét, chuyển Sở Tư pháp thẩm định theo quy trình chung. Tuy nhiên do hiện nay ở Quảng Ngãi số lượng cử nhân Luật tại chức rất đông (hầu như ngành nào cũng có), do vậy dù trình độ còn có hạn nhưng chất lượng dự thảo văn bản đã được nâng lên rõ rệt.

Đối với cán bộ ngành Tư pháp làm công tác xây dựng và ban hành văn bản: hiện nay ở Sở Tư pháp có Phòng Văn bản và Phổ biến giáo dục pháp luật với 6 biên chế đều có bằng đại học Luật chính quy, rất trẻ trung, năng động, rất giỏi về chuyên môn, vững về nghiệp vụ. Đối với cấp huyện, hiện không có cán bộ chuyên trách do biên chế quá ít lại phải kiêm nhiệm nhiều việc của Phòng Tư pháp, về trình độ và nghiệp vụ xây dựng, soạn thảo văn bản còn yếu. Riêng đối với cấp xã thì cán bộ Tư pháp hầu như chưa đủ trình độ xây dựng và soạn thảo văn bản.

3. Thực trạng tổ chức và cán bộ Tư pháp các huyện, thị xã trong tỉnh:

a. Tổ chức bộ máy:

+ Đến ngày 31/12/2000 toàn tỉnh Quảng Ngãi có 13 Phòng Tư pháp cấp huyện, cụ thể: Phòng Tư pháp thị xã Quảng Ngãi, Phòng Tư pháp Tư Nghĩa, Phòng Tư pháp Mộ Đức, Phòng Tư pháp Đức Phổ, Phòng Tư pháp Sơn Hà, Phòng Tư pháp Bình Sơn, Phòng Tư pháp Sơn Tịnh, Phòng Tư pháp Sơn Tây, Phòng Tư pháp Lý Sơn, phòng Tư pháp Minh Long, Phòng Tư pháp Trà Bồng, Phòng Tư pháp Nghĩa Hành, Phòng Tư pháp Ba Tơ.

+ Cơ cấu tổ chức: về cơ cấu chung phòng Tư pháp huyện có trưởng phòng, phó trưởng phòng và 01 cán bộ Tư pháp chuyên trách. Tuy nhiên số lượng biên chế của các phòng Tư pháp hiện quá ít, nhất là các huyện miền núi, hải đảo cho nên không phải tất cả các phòng Tư pháp đều có cơ cấu tổ chức như trên: các Phòng Tư pháp thị xã Quảng Ngãi, Mộ Đức, Sơn Tịnh, Đức Phổ, Bình Sơn, Nghĩa Hành có đủ 3 biên chế và chức danh; phòng Tư pháp huyện Tư Nghĩa và Ba Tơ chỉ có 01 trưởng phòng và 01 cán bộ; phòng Tư pháp Minh Long, Sơn Hà, Trà Bồng chỉ có 01 phó phòng và 01 cán bộ; phòng Tư pháp Lý Sơn chỉ có 01 phó phòng nhưng lại kiêm Đội trưởng Đội Thi hành án và 01 chuyên viên (đến đầu năm 2002 thì Phòng Tư pháp giải thể và nhiệm vụ phòng Tư pháp chuyển giao luôn cho Văn phòng Ủy ban nhân dân huyện); phòng Tư pháp Sơn Tây chỉ có 01 nhân viên, không có trưởng, phó phòng.

+Tổng số biên chế hiện có của 13 phòng Tư pháp là 30 biên chế: thị xã Quảng Ngãi: 3; Bình Sơn: 3; Sơn Tịnh: 3; Tư Nghĩa: 2; Nghĩa Hành: 3; Mộ Đức: 3; Đức Phổ: 3; Ba Tơ: 2; Sơn Hà: 2; Trà Bồng: 2; Minh Long: 2; Sơn Tây: 01 ; Lý Sơn: 01 (đến 31/12/2001).

b. Trình độ, năng lực cán bộ:

* Trình độ :

- Văn hoá 12/12 : 27; 10/12: 3

- Đại học Luật : 15

- Trung cấp Luật : 5

- Cao cấp chính trị : 8

- Trung cấp chính trị : 7

- Sơ cấp chính trị : 6

- Chứng chỉ A Anh văn : 6

- Chứng chỉ A tin học : 3

* ĐỘ tuổi :

- Dưới 30 tuổi : 5

- Từ 30 đến dưới 40 tuổi : 8

- Từ 40 đến dưới 50 tuổi : 14

- Từ 50 đến 60 tuổi : 3

* Giới tính :

-Nam : 27; Nữ : 3

* Dân tộc ít người : 2

* Đảng viên : 27

* Năng lực cán bộ :

- Trong số 8 trưởng phòng thì chỉ có 4 đồng chí đã tốt nghiệp đại học Luật.

- Trong số 9 phó phòng thì chỉ có 2 đồng chí đã tốt nghiệp đại học Luật.

- Trong số 13 cán bộ, công chức phòng Tư pháp thì có 9 đồng chí đã tốt nghiệp Đại học Luật.

- Trong tổng số 15 đồng chí có trình độ đại học Luật thì cả 15 đồng chí này đều tốt nghiệp đại học Luật bằng con đường tại chức; điều này có thể đánh giá rằng hầu hết cán bộ Tư pháp cấp huyện khi vào ngành đều chưa qua đại học Luật, để có được trình độ như hiện nay là cả một quá trình học hỏi, phấn đấu, vừa làm vừa học trong suốt một thời gian dài.

Thực trạng về trình độ của cán bộ Tư pháp cấp huyện như trên nên trình độ và khả năng hoạt động không đều, nhiều phòng Tư pháp hoạt động yếu. Qua khảo sát quy trình giải quyết công việc liên quan đến việc xây dựng và thẩm định văn bản qui phạm pháp luật ở hầu hết các huyện cho thấy ở huyện nào trình độ cán bộ Tư pháp còn thấp thì vai trò của phòng Tư pháp không được thể hiện, việc xây dựng và thẩm định văn bản qui phạm pháp luật hoàn toàn do Văn phòng Ủy ban nhân dân huyện thực hiện, Phòng Tư pháp chỉ tập trung thực hiện các việc bổ trợ tư pháp như Hộ tịch, Chứng thực...

c- Cơ sở vật chất :

Phòng Tư pháp các huyện hầu hết đều chỉ có 1 đến 2 phòng làm việc nằm chung trong Ủy ban nhân dân huyện, chỉ có Phòng Tư pháp thị xã có trụ sở riêng nhưng lại chung với Đội Thi hành án thị xã. Về trang thiết bị làm việc hầu như đều còn rất thô sơ, lạc hậu: chưa có Phòng Tư pháp nào được trang bị máy vi tính, máy pho to, máy fax. Đặc biệt các huyện miền núi, hải đảo cơ sở vật chất lại càng khó khăn, thiếu thốn.

d. Quy trình giải quyết công việc liên quan đến xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật:

Do trình độ năng lực cán bộ của các phòng Tư pháp còn hạn chế, do vậy số lượng văn bản qui phạm pháp luật được các phòng Tư pháp thẩm định trước khi ban hành chưa nhiều. Các huyện như: Sơn Tịnh, Nghĩa Hành, Bình Sơn, Đức Phổ và thị xã Quảng Ngãi việc thẩm định văn bản qui phạm pháp luật thường do đồng chí Trưởng phòng thực hiện; các huyện còn lại thường góp ý văn bản dưới hình thức thông qua các cuộc họp của Văn phòng Ủy ban nhân dân huyện.

Có thể nói rằng, thực trạng hiện nay ở các phòng Tư pháp, đội ngũ cán bộ Tư pháp còn quá mỏng, chưa đủ sức đảm đương trách nhiệm được giao. Thêm vào đó trình độ soạn thảo văn bản còn hạn chế, chưa được tập huấn, hướng dẫn thường xuyên về nghiệp vụ; qua kiểm tra rà soát cho thấy nhiều địa phương cán bộ soạn thảo văn bản còn chưa phân biệt rõ văn bản qui phạm pháp luật với văn bản cá biệt, hình thức văn bản, những tiêu chí và yêu cầu cần có của một văn bản qui phạm pháp luật, đây là vấn đề đặt ra không chỉ riêng đối với cán bộ Tư pháp mà còn là yếu cầu cấp thiết đối với các cấp chính quyền địa phương, nhằm củng cố và tăng cường năng lực soạn thảo, xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật.

4. Thực trạng tổ chức và hoạt động của Ban Tư pháp và Tổ hòa giải:

a. Ban Tư pháp xã, phường, thị trấn :

Trong hệ thống chính quyền thống nhất của Nhà nước ta hiện nay thì cấp xã, phường, thị trấn có vai trò quan trọng: là đơn vị hành chính cơ sở là nơi gần dân nhất, sát dân nhất, là nơi hiểu rõ tâm tư, nguyện vọng của dân, là nơi tổ chức và hướng dẫn nhân dân thực hiện quyền và nghĩa vụ công dân, là nơi biến các đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước thành hiện thực nhằm thực hiện các mục tiêu đã đề ra.

Thấy rõ vai trò, vị trí của cấp xã, từ nhiều năm nay Ủy ban nhân dân tỉnh, Sở Tư pháp và Ban Tổ chức Chính quyền tỉnh đã rất quan tâm củng cố cấp chính quyền này, đặc biệt xây dựng tư pháp xã. Sở Tư pháp cùng với địa phương một mặt chú trọng thực hiện củng cố tổ chức, lựa chọn cán bộ phù hợp, mặt khác không ngừng bồi dưỡng về mặt chuyên môn, nâng cao nghiệp vụ nhằm giúp Ban Tư pháp xã hoạt động có hiệu quả.

* Mô hình tổ chức Ban Tư pháp hiện nay ở Quảng Ngãi.

- Ban Tư xã do Chủ tịch hoặc Phó Chủ tịchảUy ban Nhân dân làm Trưởng ban.

- Một cán bộ chuyên trách công tác Tư pháp, hộ tịch.

- Ngoài ra một số địa phương ngoài 01 cán bộ chuyên trách nói trên, Ban Tư pháp còn có các thành viên là đại diện của Mặt trận Tổ quốc, Hội phụ nữ, Hội Nông dân, Xã Đoàn cùng tham gia.

* Về tiên chuẩn : cán bộ chuyên trách công tác tư pháp phải có trình độ trung cấp Luật và phải được bồi dưỡng nghiệp vụ công tác Tư pháp.

Thực hiện mô hình và tiêu chuẩn trên, Sở Tư pháp đã mở nhiều lớp tập huấn nghiệp vụ cho cán bộ Ban Tư pháp xã, đặc biệt Sở đã phối hợp với Trường đại học Luật thành phố Hồ Chí Minh mở lớp Trung cấp luật khoá 1 cho 160 học viên là cán bộ Tư pháp xã và cán bộ dự nguồn, hiện nay đang mở tiếp khóa 11 có 132 học sinh, phấn đấu đến đầu năm 2004 thi tốt nghiệp ra trường, đảm bảo 100% cán bộ Tư pháp xã có chuyên môn là Trung cấp luật.

Đến ngày 30/4/2001 , toàn tỉnh có 179/179 xã, phường, thị trấn đã thành lập Ban Tư pháp (1 OO%), trong đó có 1 69 xã, phường, thị trấn có cán bộ Tư pháp chuyên trách, 10 xã, thị trấn chưa có cán bộ chuyên trách.

- Tổng số cán bộ tư pháp chuyên trách : 169 người.

* Trình độ văn hoá *Trình độ *Bồi dường

chuyên môn nghiệp vụ

+ Cấp III: 54 + Đại học luật : 01 + Dưới 15 ngày: 120

+ Cấp II: 93 (xã Đức Hiệp, huyện Mộ Đức) + Trên 15 ngày : 25

+ Cấp I: 22 + Trung cấp Luật : 63 + Chưa bồi dưỡng: 24

+ Trung cấp khác : 08

+ Chưa đào tạo : 97

* Độ tuổi *Thời gian làm công tác Tư pháp xã

+Dưới 40 : 79 + Dưới 1 năm : 30

+Từ 40 đến 60 : 85 + Từ 1 năm đến 3 năm : 60

+Trên 60 : 05 + Từ 3 năm đến 5 năm : 23

+ Trên 5 năm : 56

* Tổng số cán bộ Tư pháp kiêm nhiệm : 15 người

*Trình độ văn hoá *Trình độ chuyên môn *Bồi dường nghiệp vụ

+ Cấp III : 05 + Đại học Luật : 0 + Dưới 15 ngày : 07

+ Cấp II : 08 + Trung cấp Luật: 02 + Chưa bồi dưỡng : 08

+ Cấp I : 02 + Chưa đào tạo: 13

*Độ tuổi * Thời gian làm công tác Tư pháp xã

+ Dưới 40 : 07 + Dưới 1 năm : 05

+Từ 40 đến 60 : 08 + Từ 1 năm đến 3 năm : 03

+ Từ 3 năm đến 5 năm : 03

+ Trên 5 năm : 04

Hiện nay, nhiệm vụ và quyền hạn của Ban Tư pháp xã khá rộng, bên cạnh các nhiệm vụ chính như: Giúp Ủy ban nhân dân xã quản lý Nhà nước về các công việc tư pháp, soạn thảo văn bản, phổ biến giáo dục pháp luật, thực hiện đăng ký quản lý hộ tịch... Ban Tư pháp xã còn được giao thêm rất nhiều việc mới như: hướng dẫn, quản lý hoạt động của các tổ hòa giải, quản lý tủ sách pháp luật, thực hiện chứng thực theo Nghị định 75/2000/CP và sắp tới là thực hiện một số việc thi hành án nhỏ tại địa phương... Tuy nhiên, về mặt trình độ văn hóa và chuyên môn, rõ ràng cán bộ tư pháp xã hiện chưa đáp ứng được yêu cầu công tác. Mặt khác Đảng Ủy, Ủy ban nhân dân xã chưa mạnh dạn thay cán bộ làm Tư pháp không có chuyên môn và bố trí những người học Trung học Luật vào làm Tư pháp xã. Để khắc phục vấn đề này, sau khi lớp Trung cấp Luật khoá I ra trường, Sở Tư pháp đã chủ động cùng phòng Tư pháp các huyện và Ủy ban nhân dân các xã có cán bộ tư pháp chưa qua đào tạo rà soát lại thực trạng cán bộ để thay thế số cán bộ Tư pháp chưa qua đào tạo: dự kiến đến đầu năm 2002 sẽ có 27 cán bộ có trình độ Trung cấp Luật được bổ sung thay thế số chưa qua đào tạo, nâng tổng số cán bộ tư pháp chuyên trách có trình độ trung cấp Luật lên 87 cán bộ; số còn lại sẽ chờ khóa 2 Trung cấp Luật ra trường (khai giảng tháng 5/2002).

Về quy trình giải quyết công việc liên quan đến việc xây dựng và thẩm định văn bản qui phạm pháp luật: qua khảo sát tại một số xã, phường, thị trấn, nhận thấy số lượng văn bản qui phạm pháp luật do cấp xã ban hành rất ít, hầu hết là các văn bản hành chính thông thường, việc soạn thảo và ban hành các văn bản này chủ yếu do cán bộ Văn phòng Ủy ban nhân dân xã thực hiện; vai trò của tư pháp xã hầu như còn mờ nhạt. Tuy vậy vẫn có một số địa phương thực hiện khá tốt công tác này như thị trấn Sơn Tịnh (huyện Sơn Tịnh), phường Nguyễn Nghiêm (thị xã Quảng Ngãi), thị trấn Mộ Đức (huyện Mộ Đức), xã Phổ Thuận (huyện Đức Phổ)... ở các nơi này mặc dù trình độ. Năng lực nghiệp vụ soạn thảo văn bản của cán bộ Tư pháp còn nhiều hạn chế nhưng cán bộ tư pháp đã có nhiều cố gắng và có những đóng góp đáng kể : Ban Tư pháp đã tích cực tham mưu cho cấp Ủy, Ủy ban nhân dân xã xây dựng chính quyền địa phương vững mạnh, ổn định tình hình; góp phần đắc lực trong việc soạn thảo hương ước, thôn, quy chế bảo vệ trật tự an ninh nông thôn, quy chế bảo vệ công trình công cộng... bảo đảm thực hiện nếp sống văn hoá ở địa phương, đưa các sinh hoạt cộng đồng đi vào nếp sống, góp phần giữ vững ổn định xã hội.

b. Tổ hòa giải:

Tổ hòa giải là một tổ chức quần chúng của nhân dân, do dân cử và được thành lập ở cơ sở thôn, xóm, ấp, tổ dân phố và các cụm dân cư.Thực chất tổ hòa giải là tổ chức quần chúng, không phải tổ chức chính quyền, đứng ra hòa giải tại chỗ, thường xuyên và kịp thời các vi phạm pháp luật và tranh chấp nhỏ trong nhân dân, góp phần tuyên truyền, phổ biến giáo dục pháp luật cho nhân dân ở cơ sở nhằm củng cố mối đoàn kết toàn dân, giữ gìn tình làng nghĩa xóm và làm tốt đẹp hơn quan hệ gia đình, họ hàng, xóm, phố... chủ động ngăn ngừa vi phạm pháp luật, hạn chế các vụ việc phải đưa ra Tòa án giải quyết.

Pháp lệnh hòa giải ở cơ sở là cơ sở pháp lý cao nhất để đưa công tác hòa giải đi vào nề nếp và phát triển ngày càng sau rộng hơn. Sau khi có Nghị đinh 160/1999/NĐ-CP ngày 18/10/1999 của Chính phủ quy định chi tiết việc thực hiện Pháp lệnh và hướng dẫn tổ chức thực hiện Nghị định của Bộ Tư pháp, Sở Tư pháp Quảng Ngãi đã chủ động xây dựng kế hoạch trình Ủy ban nhân dân tỉnh duyệt và triển khai tổ chức tập huấn cho lãnh đạo các ngành, các cấp và cho hàng ngàn tổ viên tổ hòa giải trong tỉnh; Sở cũng đã tổ chức Hội thi “Hòa giải viên giỏi” từ cấp xã, phường đến cấp tỉnh, tạo khí thế mới trong công tác hòa giải. Tuy nhiên không phải sau khi có Pháp lệnh Hòa giải công tác này mới được đẩy mạnh, mà hơn 10 năm qua lãnh đạo Sở đã luôn quan tâm đến lĩnh vực này, Sở gắn việc xây dựng tổ hòa giải, giải quyết những tranh chấp ở cơ sở với phong trào thi đua của ngành, là một trong những tiêu chuẩn của công tác bình chọn thi đua của cấp huyện và cấp xã.

Tính đến 31/12/2000 toàn tỉnh đã có 1.995 tổ hòa giải với 5.703 tổ viên. Riêng năm 2000 các tổ hòa giải đã thụ lý 2.852 vụ việc và đã hòa giải thành 2.415 vụ. Nếu đối chiếu với số lượng vụ việc mà các Tòa án cấp huyện đã thụ lý giải quyết, trong năm 2000 thụ lý 1.128 vụ giải quyết 868 vụ thì thấy ngay các tổ Hòa giải đã làm việc gấp ba lần các Tòa án huyện. Rõ ràng tổ Hòa giải nhỏ, chỉ có một cấp, việc làm của các Hòa giải viên của các Tổ hòa giải cũng nhỏ nhưng ý nghĩa đối với cơ sở, đối với ngành Tư pháp, đối với xã hội quả là không nhỏ. Không nhỏ ở tác dụng thiết thực đối với đời sống, lại càng không nhỏ ở chỗ họ tự nguyện làm, không đòi hỏi chế độ thù lao, trợ cấp gì. Mặc dù tại Nghị định 160/1999/NĐ-CP có quy định "Ủy ban nhân dân các cấp tạo điều kiện, hỗ trợ về kinh phí của việc kiện toàn tổ chức, bồi dưỡng nghiệp vụ, sơ kết, tổng kết...”, nhưng thực tế có rất ít tổ hòa giải nhận được sự quan tâm giúp đỡ nhiệt tình của cấp Ủy, chính quyền, đoàn thể.

Ở khu dân cư, sống không có xung đột, xích mích là quý, song có xung đột mà hòa giải được đó là thành quả thực đáng trân trọng và biểu dương. Thực tế cuộc sống đã và đang cấp thiết đòi hỏi ngành Tư pháp nói chung cần chủ động phối hợp với chính quyền và mặt trận các cấp đẩy mạnh sự quan tâm chỉ đạo để hoạt động của các tổ hòa giải và các Hòa giải viên ngày càng phát triển.

III. MỘT SỐ KHÓ KHĂN, VƯỚNG MẮC:

*Về biên chế: Nhiệm vụ của ngành Tư pháp được giao ngày càng nặng nề nhưng biên chế hiện nay quá ít, không tương xứng với yêu cầu công việc. Ở tỉnh Phòng Văn bản và Phổ biến giáo dục pháp luật chỉ có 6 biên chế lại phải thực hiện 2 nhiệm vụ riêng biệt: xây dựng, thẩm định, rà soát văn bản qui phạm pháp luật và tuyên truyền phổ biến giáo dục pháp luật, mặt khác Phòng còn thực hiện công tác tổng hợp của Sở, chủ trì các cuộc thi tìm hiểu pháp luật, biên tập đặc san Tư pháp Quảng Ngãi, phụ trách xây dựng chương trình tìm hiểu pháp luật trên Báo Quảng Ngãi, trả lời bạn xem truyền hình trên Đài Phát thanh - Truyền hình Quảng Ngãi… Rõ ràng để hoàn thành nhiệm vụ, phòng phải làm việc cật lực không kể giờ giấc và các ngày nghỉ; trong khi đó, ngoài lương ra, anh em không còn bất cứ một khoản thu nhập nào khác khiến đời sống gặp vô vàn khó khăn. Sở đã nhiều lần xin thêm biên chế nhưng không được đáp ứng khiến công việc nhiều khi chưa kịp thời (Nhất là trong lĩnh vực thẩm định văn bản).

Ở các phòng Tư pháp tình hình còn khó khăn hơn, có 6 phòng 3 biên chế, 5 phòng có 2 biên chế và 2 phòng chỉ có 1 biên chế. Với số biên chế này chỉ thực hiện 2 nhiệm vụ là chứng thực (theo Nghị định 75/CP) và Hộ tịch là đã quá tải không còn thời gian và điều kiện để xây dựng và thẩm định văn bản.

Ở cấp xã hiện còn 10 xã, thị trấn cán bộ tư pháp còn kiêm nhiệm từ nhiều năm nay, chưa có nguồn để thay thế, điều này cũng hạn chế nhiều đến kết quả công tác.

*Về kinh phí: bên cạnh nỗi bức xúc về biên chế thị kinh phí luôn là nỗi lo thường trực của lãnh đạo ngành Tư pháp Quảng Ngãi. Quảng Ngãi là một tỉnh nghèo, ngân sách địa phương không đủ trang trải phải thường xuyên xin Trung ương cân đối, điều này đã ảnh hưởng không nhỏ đến kinh phí hành chính sự nghiệp nói chung và kinh phí hoạt động của ngành Tư pháp nói riêng. Nhiều mặt hoạt động quan trọng như tuyên truyền pháp luật, in sách báo tư liệu phục vụ tuyên truyền, hệ thống hoá văn bản qui phạm pháp luật, rà soát văn bản... không thực hiện được hoặc thực hiện không kịp thời, nhiều lúc chậm trễ. Bên cạnh đó kinh phí hạn hẹp khiến cho việc tuân thủ trình tự soạn thảo, thẩm định gặp rất nhiều khó khăn nhất là khâu khảo sát thực tế, đánh giá tình hình, nghiên cứu tư liệu, tổ chức các hội nghị, Hội thảo khoa học phục vụ cho việc soạn thảo, thẩm định văn bản. Điều này ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng soạn thảo văn bản.

* Về trình độ nghiệp vụ: nghiệp vụ xây dựng, thẩm định, rà soát văn bản qui phạm pháp luật hiện nay được giảng dạy ở các trường đại học Luật rất sơ sài, chủ yếu là những khái niệm cơ bản, còn thực tế thì vô vàn khó khăn phức tạp. Trong khi đó các lớp bồi dưỡng nghiệp vụ thường xuyên thì Bộ Tư pháp rất ít mở, do vậy muốn học tập nâng cao trình độ cũng không biết học ở đâu? Đôi khi gặp văn bản khó Sở xin ý kiến Bộ thì thời gian quá lâu mới có trả lời khiến văn bản ban hành không kịp thời, nhiều trường hợp đã lạc hậu so với tình hình. Bộ Tư pháp hầu như cũng không có hướng dẫn nào về mặt nghiệp vụ về công tác văn bản nói chung và việc thẩm định văn bản cho cấp dưới để góp phần nâng cao trình độ.

Ở phòng Tư pháp huyện, toàn tỉnh có 15 người có trình độ đại học Luật thì cả 15 người đều có bằng đại học tại chức, do đó trình độ xây dựng, thẩm định văn bản còn thấp khiến Ủy ban nhân dân nhiều địa phương không đủ tin tưởng giao văn bản cho Phòng Tư pháp xây dựng, thẩm định.

Ở cấp xã trình độ nghiệp vụ soạn thảo văn bản lại càng có nhiều bất cập, qua khảo sát có đến 66,2% xã, phường, thị trấn trong tỉnh cán bộ Tư pháp xã không đủ năng lực soạn thảo văn bản.

*Về chế độ đãi ngộ: lương của cán bộ tư pháp quá thấp, không tương xứng với công việc. Các chế độ đãi ngộ khác cho cán bộ, công chức trong ngành hầu như không có, do vậy đời sống đại bộ phận cán bộ, công chức gặp nhiều khó khăn, một số không yên tâm công tác, ở cấp huyện và xã cán bộ có trình độ nghiệp vụ ít muốn gắn bó lâu dài với ngành, cá biệt có người chỉ coi thời gian công tác trong ngành như một trạm trú chân trước khi tìm được nơi khác tốt hơn.

* Về mặt nhận thức : nhiều cấp chính quyền chưa thực sự coi trọng công tác Tư pháp; thực tế cho thấy ở nơi nào chính quyền không chú trọng đến vai trò của cơ quan Tư pháp thì ở đó văn bản ban hành thường có tỷ lệ sai sót nhiều hơn. Tuy vậy để được tin tưởng giao nhiệm vụ, cơ quan Tư pháp địa phương cần được củng cố tăng cường năng lực nghiệp vụ chuyên môn nhiều hơn nữa để đáp ứng yêu cầu công tác.

* Về vai trò của ngành Tư pháp : vai trò thẩm định của ngành Tư pháp đối với các dự án, dự thảo văn bản qui phạm pháp luật hiện mới chỉ dừng ở việc hoàn thành văn bản thẩm định và gửi đến Văn phòng Ủy ban nhân dân như một thủ tục hành chính, mà chưa tiếp tục phối hợp chặt chẽ với Văn phòng Ủy ban nhân dân trong việc nắm tình hình về mức độ tiếp thu của các ban, ngành và Ủy ban nhân dân đối với những ý kiến thẩm định của ngành Tư pháp. Do đó ngành Tư pháp chưa đánh giá được chất lượng thẩm định của mình một cách đầy đủ để cán bộ, công chức trong ngành rút kinh nghiệm, nhằm có biện pháp thay đổi cải tiến trong công tác thẩm định, góp phần nâng cao.trình độ nghiệp vụ thẩm định và xây dựng văn bản qui phạm pháp luật.

- Ở tỉnh Quảng Ngãi số lượng cán bộ, công chức có trình độ Đại học Luật hiện khá đông (hầu như - tất cả các ngành đều có). Tổng số cán bộ công chức trong khu vực quản lý Nhà nước toàn tỉnh năm 2000 là 1.578 biên chế, trong đó có gần 300 người đã tốt nghiệp đại học Luật tại chức (chiếm 1/5 tổng biên chế), với đội ngũ cán bộ trên đã góp phần nâng cao trình độ soạn thảo văn bản của các cấp, các ngành và Ủy ban nhân dân các huyện, thị xã. Tuy nhiên sự yêu cầu ban hành văn bản trong thời kỳ đổi mới thì cán bộ làm công tác văn bản còn hạn chế dẫn đến công tác thẩm định văn bản của ngành Tư pháp Quảng Ngãi trở nên khó khăn hơn. Do đó cần xây dựng đội ngũ cán bộ thẩm định văn bản phải giỏi chuyên môn mới thẩm định đánh giá văn bản do các ngành chuyển đến trước khi trình Ủy ban nhân dân ký ban hành.

- Việc mở quá nhiều các lớp đại học Luật tại chức với số lượng học viên đi học khá đông lại nằm ở các ngành rất ít liên quan đến pháp luật như Thư viện, Văn hoá, Bảo tàng, Giáo dục, Y tế... ai cũng học luật được thậm chí có cả lái xe, văn thư, tạp vụ… ở một khía cạnh nào đó đây chính là sự nâng cao hiểu biết pháp luật cho nhân dân song việc lấy bằng đại học Luật tại chức quá dễ vô hình chung lại chính là rào cản, là vật chắn, tạo nên tâm lý coi thường cán bộ đại học Luật dẫn đến một số ít cán bộ lãnh đạo đầu ngành cũng thiếu tin tưởng đối với công tác thẩm định văn bản qui phạm pháp luật nói riêng và hoạt động của ngành Tư pháp nói chung. Bên cạnh đó cùng với việc đóng cửa biên chế hiện nay, số sinh viên học Luật chính quy không thể xin được việc trong ngành, phải chuyển sang các cơ quan kinh tế, kỹ thuật khác, khiến cho việc tăng cường năng lực cán bộ ngành Tư pháp tỉnh Quảng Ngãi càng gặp thêm nhiều khó khăn.

Chương VI

CƠ CHẾ KIỂM TRA XỬ LÝ TÍNH HỢP HIẾN, HỢP PHÁP

ĐỐI VỚI CÁC VĂN BẢN QUI PHẠM PHÁP LUẬT

CỦA CÁC CẤP CHÍNH QUYỂN DỊA PHƯƠNG

I. KHÁI NIỆM VỀ CƠ CHẾ KIỂM TRA XỬ LÝ TÍNH HỢP HIẾN, HỢP PHÁP ĐỐI VỚI CÁC VĂN BẢN QUI PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CÁC CẤP CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG

Hiến pháp năm 1992 đã quy định một hệ thống cơ quan có chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền ban hành văn bản qui phạm pháp luật và quy định thủ tục kiểm tra, giám sát việc bảo đảm tính hợp Hiến, hợp pháp của các văn bản qui phạm pháp luật. Hệ thống đó đã tạo thành một cơ chế thống nhất, đảm bảo cho việc thực hiện có hiệu quả chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan Nhà nước, bảo đảm thực hiện pháp chế xã hội chủ nghĩa.

Trong lĩnh vực xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật của các cấp chính quyền địa phương, pháp luật quy định có các cơ chế kiểm tra, giám sát của Quốc hội, Chính phủ, Viện Kiểm sát nhân dân (từ năm 2001 trở về trước), Tòa án Nhân dân và các cơ quan Nhà nước ở địa phương. Ngoài ra còn có sự kiểm tra, giám sát của công dân, của mặt trận và các tổ chức thành viên...

Trong phạm vi nghiên cứu của đề tài, chúng tôi chỉ nêu sơ qua về sự kiểm tra, giám sát của Quốc hội, Chính phủ, Viện Kiểm sát nhân dân, Tòa án Nhân dân và tập trung đi sâu vào phân tích, đánh giá sự kiểm tra, giám sát của các cơ quan Nhà nước ở địa phương (Chủ yếu thông qua vai trò của các cơ quan Tư pháp ở địa phương).

- Sự kiểm tra, giám sát của Quốc hội:

Sự kiểm tra, giám sát của Quốc hội bao gồm quyền giám sát tối cao của Quốc hội, sự kiểm tra giám sát của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, của các Ủy ban của Quốc hội và của các đại biểu Quốc hội.

- Quốc hội là cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất của nước ta, Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước (Điều 83 - Hiến pháp 1992). Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, Luật và các Nghị quyết của Quốc hội (Khoản 2 Điều 84 - Hiến pháp 1992). Giám sát tối cao của Quốc hội có nghĩa là giám sát đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước, hoạt động xây dựng pháp luật, hoạt động quản lý hành chính Nhà nước, hoạt động của các cơ quan Tư pháp... Quyền giám sát tối cao được áp dụng đối với cả ở Trung ương và địa phương, ở tất cả các ngành, các cấp.

- Ủy ban Thường vụ Quốc hội giám sát việc thi hành Hiến pháp, Luật, Nghị quyết của Quốc hội, Pháp lệnh, Nghị Quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội... Giám sát và hướng dẫn hoạt động của Hội đồng Nhân dân; bãi bỏ các Nghị quyết sai trái của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (khoản 5, khoản 6 Điều 91 Hiến pháp 1992).

- Các Ủy ban của Quốc hội thực hiện quyền giám sát trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình do luật định (Điều 95 Hiến pháp 1992).

Sự kiểm tra, giám sát do đại biểu Quốc hội thực hiện thông qua mối quan hệ, tiếp xúc và báo cáo với cử tri, xem xét, đôn đốc theo dõi việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân.

2. Sự kiểm tra, giám sát của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ:

Điều 109, Điều 112 Hiến pháp 1992 đã quy định một trong những nhiệm vụ của Chính phủ là bảo đảm việc tôn trọng và chấp hành Hiến pháp, pháp luật; hướng dẫn kiểm tra Hội đồng nhân dân thực hiện các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên. Điều 114 Hiến pháp 1992 qui định Thủ tướng Chính phủ có quyền đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ những Quyết định, Chỉ thị của Ủy ban nhân dân và Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trái với Hiến pháp, luật và các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên. Đình chỉ việc thi hành những Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trái với Hiến pháp, Luật và các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên đồng thời đề nghị Ủy ban Thường vụ Quốc hội bãi bỏ.

Chính phủ ban hành Nghị quyết, Nghi định, Thủ tướng Chính phủ ra Quyết định, Chỉ thị và kiểm tra việc thi hành các văn bản đó. Các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ ra Quyết định, Chỉ thị, Thông tư và kiểm tra việc thi hành các văn bản đó đối với tất cả các ngành, các địa phương và cơ sở.

3. Sự kiểm tra, giám sát của Viện Kiểm sát Nhân dân:

Từ năm 2001 trở về trước, Viện Kiểm sát Nhân dân có thẩm quyền kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, các cơ quan khác thuộc Chính phủ, các cơ quan chính quyền địa phương, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang và công dân, đảm bảo cho pháp luật được thực hiện nghiêm minh và thống nhất.

Theo Nghị quyết của Quốc hội kỳ họp thứ 10 khóa X về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp 1992 thì hiện nay Viện Kiểm sát Nhân dân không còn chức năng này nữa.

4. Sự kiểm tra, giám sát của Tòa án Nhân dân:

Toà án là cơ quan xét xử duy nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam , thông qua xét xừ Tòa án kiểm tra việc tuân theo pháp luật của các khâu trước khi xét xử, đồng thời cũng thông qua hoạt động xét xử Tòa án có thể phát hiện ra các vi phạm trong công tác quản lý Nhà nước để có những kiến nghị các cơ quan chức năng thực hiện đúng quy định của pháp luật. Tòa án thông qua xét xử các vụ án hành chính còn có quyền hủy các văn bản hành chính ban hành trái pháp luật, vi phạm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân và các tổ chức.

5. Sự kiểm tra, giám sát của các cơ quan Nhà nướcươr địa phương:

- Hội đồng Nhân dân: có quyền kiểm tra, giám sát việc thi hành Hiến pháp, pháp luật ở địa phương thông qua các hình thức trực tiếp tiếp xúc với cử tri, xem xét theo dõi việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân, thông qua các báo cáo của Chủ tịch Ủy ban Nhân dân, Chánh án Tòa án Nhân dân, Viện trưởng Viện Kiểm sát Nhân dân cùng cấp và thủ trưởng các cơ quan thuộc Ủy ban nhân dân tại các kỳ họp của Hội đồng Nhân dân. Hội đồng nhân dân ra Nghị quyết và kiểm tra việc thực hiện các Nghị quyết đó.

- Ủy ban nhân dân các cấp có quyền ra Quyết định, Chỉ thị và kiểm tra việc thi hành các văn bản đó, Chủ tịch Ủy ban nhân dân có quyền đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ những văn bản sai trái của các cơ quan thuộc Ủy ban nhân dân và các văn bản sai trái của Ủy ban nhân dân cấp dưới; đình chỉ thi hành Nghị quyết sai trái của Hội đồng nhân dân cấp dưới, đồng thời đề nghị Hội đồng nhân dân cấp mình bãi bỏ những Nghị quyết đó.

-Cơ quan Tư pháp địa phương thực hiện cơ chế kiểm tra, xử lý tính hợp Hiến, hợp pháp đối với các văn bản qui phạm pháp luật thông qua hình thức thẩm định tính pháp lý của văn bản trước khi ban hành và kiểm tra, đôn đốc, rà soát, hệ thống hoá các văn bản qui phạm pháp luật đã ban hành.

II. THỰC TIỄN THỰC HIỆN CƠ CHẾ KIỂM TRA, XỬ LÝ TÍNH HỢP HIẾN, HỢP PHÁP ĐỐI VỚI CÁC VĂN BẢN QUI PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CÁC CẤP CHÍNH QUYỀN TỈNH QUẢNG NGÃI:

1. Thực hiện cơ chế kiểm tra xử lý tính hợp Hiến, hợp pháp đối với các văn bản qui phạm pháp luật của các cấp chính quyền địa phương, các cơ quan Trung ương như Quốc hội, Chính phủ thông qua chức năng, nhiệm vụ của mình đã tiến hành kiểm tra, giám sát việc xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật của tỉnh Quảng Ngãi, tuy nhiên điều đáng mừng là đến nay chưa có bất kỳ văn bản qui phạm pháp luật nào bị đình chỉ thi hành hoặc bãi bỏ. Qua hoạt động xét xử các cấp Tòa án Nhân dân cũng đã xem xét đánh giá nhiều văn bản qui phạm pháp luật của các cấp chính quyền trong tỉnh ban hành và đến nay cũng chưa có văn bản qui phạm pháp luật nào bị kiến nghị hủy bỏ.

2. Đối với Hội đồng nhân dân các cấp:

Thông qua hoạt động giám sát của mình, Hội đồng nhân dân đã thực hiện thẩm tra xem xét tính khoa học, tính thực tiễn và tính khả thi của văn bản, yêu cầu sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ cho phù hợp với điều kiện thực tế.

Cùng với việc quyết định các vấn đề quan trọng ở địa phương, hoạt động giám sát là chức năng chủ yếu của Hội đồng Nhân dân. Thời gian qua, Hội đồng nhân dân các cấp ở Quảng Ngãi đã có nhiều cố gắng trong công tác giám sát việc thi hành Hiến pháp, pháp luật, việc thực hiện các Nghị quyết của Hội đồng nhân dân ở địa phương. Công tác giám sát của Hội đồng nhân dân tập trung chủ yếu vào các lĩnh vực như: thu chi ngân sách, quản lý đất đai, các khoản đóng góp trong nhân dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo... kết quả hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân đã có tác dụng tích cực trong việc giải quyết các vấn đề bức xúc ở địa phương, bảo đảm thi hành các quy định của pháp luật và Nghị quyết của Hội đồng Nhân dân. Thực tế đã có một số Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp xã có sai phạm đã được kiến nghị sửa đổi, bổ sung kịp thời. Tuy nhiên nhìn chung hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân nhất là cấp xã vẫn chưa mạnh, chưa đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ, chủ yếu hoạt động giám sát chỉ mới dừng ở việc “kiến nghị, yêu cầu” chứ chưa bắt buộc đối với các tổ chức, các đơn vị và mọi công dân. Việc kiểm điểm, đánh giá kết quả thực hiện các Nghị Quyết của Hội đồng nhân dân nhìn chung còn thiếu cụ thể, nặng giải trình về điều kiện khách quan, chưa có giải pháp hữu hiệu để thực hiện Nghị quyết Hội đồng nhân dân một cách triệt để, chưa kiểm điểm hoặc quy trách nhiệm rõ ràng, vì vậy đã làm hạn chế phần nào hiệu lực, hiệu quả hoạt động của Hội đồng Nhân dân.

3. Đối với Ủy ban nhân dân các cấp:

Thực hiện cơ chế kiểm tra giám sát theo quy định của pháp luật, thời gian qua Ủy ban nhân dân các cấp đặc biệt quan tâm đến công tác kiểm tra việc xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật đồng thời chỉ đạo, giám sát chặt chẽ việc tổ chức thực hiện văn bản qui phạm pháp luật. Từ năm 1998 Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ngãi ra Quyết định số 2930/1998/QĐ-UB ngày 12/9/1998 thành lập Đoàn Kiểm tra của Ủy ban nhân dân do đồng chí Chánh Văn phòng Ủy ban nhân dân làm Trưởng đoàn (Sở Tư pháp có 2 thành viên tham gia Đoàn) tiến hành kiểm tra việc thực hiện các văn bản qui phạm pháp luật, văn bản áp dụng pháp luật của Trung ương và của Ủy ban nhân dân tỉnh tại các Ủy ban nhân dân huyện, thị, Sở, Ngành trong tỉnh. Đoàn hoạt động thường xuyên, hàng năm tiến hành kiểm tra 3 đơn vị (2 huyện, 1 ngành).

Qua công tác kiểm tra nhận thấy hầu hết các huyện, thị, ngành đều tổ chức tốt việc thực hiện các văn bản của cấp trên và thường xuyên ban hành văn bản triển khai thực hiện văn bản của cấp trên đạt kết quả tốt. Kịp thời uốn nắn chấn chỉnh những sai lệch trong quá trình thực hiện và điều chỉnh cho phù hợp.

Bên cạnh việc kiểm tra công tác xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật, Ủy ban nhân dân tỉnh còn giao Sở Tư pháp thực hiện kế hoạch rà soát văn bản do Ủy ban nhân dân tỉnh đã ban hành. Sau khi rà soát, Ủy ban nhân dân tỉnh đã ban hành Quyết định số 46/2000/QĐ-UB ngày 19/6/2000 về việc công bố danh mục văn bản qui phạm pháp luật, văn bản có chứa qui phạm pháp luật đã hết hiệu lực pháp luật. Theo Quyết định 46/2000/QĐ-UB có tổng số 318 văn bản qui phạm pháp luật và chứa đựng qui phạm pháp luật đã hết hiệu lực do đã thi hành xong hoặc không còn phù hợp với tình hình mới hoặc trái với quy định mới của Trung ương hoặc là do Ủy ban nhân dân tỉnh đã ban hành văn bản mới thay thế. Trong số văn bản hết hiệu lực có 112 Quyết định, 78 Chỉ thị, 112 Công văn; 1 6 thông báo. Có thể nói Quyết định 46/2000/QĐ-UB là một thành công lớn của Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ngãi trong việc thực hiện cơ chế kiểm tra xử lý tính hợp Hiến, hợp pháp đối với các văn bản qui phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ngãi.

4. Đối với công tác kiểm tra việc tuân theo pháp luật (từ năm 2001 về trước) của Viện Kiểm sát Nhân dân:

Theo số liệu mà chúng tôi đã thu thập trong 3 năm 1997, 1998, 1999 Viện Kiểm sát Nhân dân tỉnh và 13 Viện Kiểm sát Nhân dân huyện, thị của tỉnh Quảng Ngãi đã kiểm sát 467 văn bản của các cấp như 248 Nghị quyết, 130 Quyết định, 37 Chỉ thị, 5 Thông báo, 5 Công văn, 6 văn bản khác và đã phát hiện 111 văn bản có sai sót, vi phạm, trong đó 85 Nghị quyết (chủ yếu cấp xã), 15 Quyết định, 2 Chỉ thị, 5 Thông báo, 2 Công văn và 2 văn bản khác.

Tổng số văn bản Viện Kiểm sát Nhân dân phát hiện vi phạm, sai sót thông qua hoạt động của mình đã phát hành kháng nghị bằng văn bản hoặc trao đổi trực tiếp với cơ quan có thẩm quyền đã tự bãi bỏ hoặc sửa đổi, bổ sung là 38 văn bản. Vi dụ như ngày 20/8/1997 Viện Kiểm sát Nhân dân tỉnh có Kháng nghị số 64/KSTTPL đối với Quyết định số 04/QĐ-UB ngày 04/01/1997 của Ủy ban nhân dân thị xã Quảng Ngãi về việc “Thu lệ phí đất mai táng" trái thẩm quyền hoặc năm 1998 Viện Kiểm sát Nhân dân tỉnh làm việc trực tiếp với Ủy ban nhân dân về Quyết định 3278/QĐ-UB ngày 30/10/1997 “qui định tạm thời các mức thu học phí xây dựng trường học trên địa bàn tỉnh” là trái thẩm quyền (đúng ra phải có Nghị quyết của Hội đồng Nhân dân). Sau đó Hội đồng nhân dân tỉnh có Nghị quyết số 08 ngày 15/7/1998 về mức thu học phí ở các cơ sở giáo dục và đào tạo trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi.

5. Công tác thẩm định, kiểm tra rà soát văn bản qui phạm pháp luật của ngành Tư pháp:

Thực hiện cơ chế kiểm tra xử lý tính hợp Hiến, hợp pháp đối với các văn bản qui phạm pháp luật do các cấp chính quyền địa phương ban hành, Sở Tư pháp tỉnh Quảng Ngãi đã chủ động sắp xếp tổ chức, phân công cán bộ, bố trí kinh phí cần thiết, hợp lý bảo đảm thực hiện tốt 2 nhiệm vụ: Thẩm định tính pháp lý các dự thảo văn bản qui phạm pháp luật do các cơ quan của Ủy ban nhân dân tỉnh soạn thảo trước khi trình Ủy ban nhân dân ký ban hành và tổ chức rà soát văn bản qui phạm pháp luật do Ủy ban nhân dân tỉnh, các Sở, Ngành và Ủy ban nhân dân các huyện, thị xã ban hành nhằm bảo đảm tính thống nhất của pháp luật.

- Trong công tác thẩm định tính pháp lý của dự thảo văn bản qui phạm pháp luật: ngay từ đầu năm Sở đã tham mưu cho Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành kế hoạch xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật trong năm, đồng thời đôn đốc, nhắc nhở các Sở, Ngành thực hiện đúng kế hoạch. Từ năm 1996 đến nay, Sở Tư pháp đã trực tiếp thẩm định, góp ý 337 văn bản qui phạm pháp luật, tất cả văn bản đã thẩm định, góp ý đều chính xác, đúng pháp luật, tỷ lệ tiếp thu đạt khoảng 90%.

- Trong công tác kiểm tra rà soát văn bản qui phạm pháp luật: hàng năm Sở Tư pháp thường xuyên tổ chức rà soát, hệ thống hoá văn bản qui phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cũng như thành lập Đoàn đi kiểm tra rà soát văn bản ở Ủy ban nhân dân các huyện, thị trong tỉnh. Suốt từ năm 1989 (năm tái lập tỉnh Quảng Ngãi) đến nay đều đặn hàng năm Sở đều thành lập 4 Đoàn Kiểm tra công tác xây dựng và ban hành văn bản tại 2 Sở và 2 huyện, đặc biệt trong 2 năm 2000 và 2001 phục vụ cho việc nghiên cứu đề tài, Sở Tư pháp đã tiến hành khảo sát và kiểm tra rà soát văn bản ở một Sở (Sở Thủy sản) vả 7 huyện, kết quả kiểm tra ở Sở Thủy sản đã xem xét 2070 văn bản, trong đó sai sót về hình thức 298 văn bản, chiếm 14,3%. Sai sót về nội dung 60 văn bản, chiếm 2,9%. Kiểm tra 7 huyện, thi xã Quãng Ngãi, Đức Phổ, Sơn Hà, Trà Bồng, Tư Nghĩa, Mộ Đức và Sơn Tịnh với tổng số 34.247 văn bản các loại, trong đó có 582 văn bản qui phạm pháp luật và văn bản có chứa qui phạm pháp luật, kết quả kiểm tra :

+ Huyện Mộ Đức: Tổng số văn bản đã kiểm tra rà soát: 6295 văn bản, trong đó sai về hình thức 1221 văn bản, chiếm tỷ lệ 19,32%, sai về nội dung: 450 văn bản, chiếm tỷ lệ 7,1 %.

+ Huyện Sơn Hà: tổng số văn bản đã kiểm tra rà soát: 3741 văn bản, trong đó sai về hình thức 425 văn bản, chiếm tỷ lệ 11,26%, sai về nội dung: 90 văn bản, chiếm tỷ lệ 2,4%.

+ Huyện Đức Phổ: Tổng số văn bản đã kiểm tra rà soát: 4882 văn bản, trong đó sai về hình thức 230 văn bản, chiếm tỷ lệ 4,68%, sai về nội dung: 33 văn bản, chiếm tỷ lệ 0,62%.

+ Huyện Sơn Tịnh: Tổng số văn bản đã kiểm tra rà soát: 9017 văn bản, trong đó sai về hình thức 375 văn bản, chiếm tỷ lệ 4,2%, sai về nội dung: 55 văn bản, chiếm tỷ lệ 0,7%.

+ Huyện Trà Bồng : Tổng số văn bản đã kiểm tra rà soát : 4396 văn bản, trong đó sai về hình thức 361 văn bản, chiếm tỷ lệ 8,2%, sai về nội dung: 208 văn bản, chiếm tỷ lệ 4,7%.

+ Huyện Tư Nghĩa: Tổng số văn bản đã kiểm tra rà soát : 2191 văn bản, trong đó sai về hình thức 88 văn bản, chiếm tỷ lệ 4%, sai về nội dung : 16 văn bản, chiếm tỷ lệ 0,7%.

+ Thị xã Quảng Ngãi: Tổng số văn bản đã kiểm tra rà soát: 3725 văn bản, trong đó sai về hình thức 112 văn bản, chiếm tỷ lệ 3%, sai về nội dung 12 văn bản, chiếm tỷ lệ 0,3%.

Trong tổng số 582 văn bản qui phạm pháp luật và chứa đựng qui phạm pháp luật của 7 huyện, thị xã đã kiểm tra rà soát có 59 văn bản sai về hình thức, chiếm tỷ lệ 10%, sai về nội dung 24 văn bản, chiếm tỷ lệ 0,4%.

Bên cạnh việc kiểm tra, rà soát ở cấp Sở và cấp huyện, Sở Tư pháp còn trực tiếp thành lập Đoàn Kiểm tra rà soát tình hình xây dựng và ban hành văn bản tại các xã, phường, thị trấn trong tỉnh. Riêng trong năm 2001 đã kiểm tra tại 6 xã, phường, thị trấn: thị trấn Sơn Tịnh, xã Tịnh Phong (Huyện Sơn Tịnh); xã Đức Chánh, Đức Minh (huyện Mộ Đức); xã Quảng Phú, phường Nguyễn Nghiêm (thị xã Quảng Ngãi). Kết quả kiểm tra cho thấy tổng số văn bản mà 6 đơn vị trên đã ban hành là 1141 văn bản, trong đó sai về hình thức 231 văn bản, chiếm tỷ lệ 21%, sai về nội dung: 115 văn bản, chiếm tỷ lệ 10%. Hầu hết các văn bản mà cấp xã ban hành đều là văn bản hành chính thông thường, rất ít văn bản qui phạm pháp luật, có địa phương Ủy ban nhân dân không ban hành văn bản qui phạm pháp luật nào trong nhiều năm nay (thị trấn Sơn Tịnh, xã Đức Minh).

Đối với các Phòng Tư pháp do lực lượng còn mỏng và chưa ngang tầm với nhiệm vụ nên công tác thẩm định tính pháp lý của dự thảo văn bản trước khi ban hành thực hiện còn yếu, chỉ có các huyện Bình Sơn, Mộ Đức, Đức Phổ, Sơn Tịnh là còn tham gia được một số ít văn bản, còn lại đa số văn bản ban hành đều do Văn phòng Ủy ban nhân dân huyện xem xét, kiểm tra trước khi trình ký. Trong lĩnh vực kiểm tra rà soát văn bản qui phạm pháp luật, Phòng Tư pháp các huyện, thị xã chỉ thực hiện được một đợt kiểm tra rà soát theo Quyết định 355/TTg ngày 28/5/1997 của Thủ tướng Chính phủ, ngoài ra không thực hiện kiểm tra rà soát định kỳ.

Qua công tác kiểm tra rà soát văn bản ở cấp huyện cho thấy hệ thống văn bản được ban hành ở cấp huyện còn nhiều hạn chế, chưa quản lý kiểm soát tình hình ban hành văn bản qui phạm pháp luật ban hành trong năm. Hệ thống văn bản chưa đồng bộ, mâu thuẫn, chồng chéo, sai sót nhầm lẫn giữa hình thức với nội dung, giữa văn bản cá biệt với văn bản qui phạm pháp luật. Trình tự soạn thảo tuỳ tiện, phần nhiều dựa vào kinh nghiệm cá nhân và ý chí chủ quan của lãnh đạo, cách trình bày, ngôn ngữ sử dụng diễn đạt không phù hợp.

Song song với việc kiểm tra rà soát văn bản định kỳ hàng năm thực hiện Quyết định 355/TTg ngày 28/5/1997 của Thủ tướng Chính phủ về tổng rà soát hệ thống văn bản qui phạm pháp luật, ngành Tư pháp Quảng Ngãi đã tham mưu cho Ủy ban nhân dân các cấp thành lập Ban Chỉ đạo, Tổ chuyên viên rà soát hạ thống hoá văn bản từ năm 1976 đến năm 1998, kết quả như sau :

Tổng số văn bản rà soát từ 1976 - tháng 6/1998 ở Quảng Ngãi là 115.902 văn bản các loại.

* Ở cấp tỉnh từ 7/1989 - 6/1998 đã rà soát 42.886 văn bản các loại: Với tổng số 743 văn bản qui phạm pháp luật và chứa đựng qui phạm pháp luật (gồm 45 Nghị quyết của Hội đồng Nhân dân, 277 Quyết định, 198 Chỉ thị, 176 Công văn, 47 Thông báo của Ủy ban nhân dân tỉnh).

Các văn bản trên được phân theo từng lĩnh vực như :

• 620 văn bản về kinh tế - xã hội;

• 47 văn bản về an ninh - quốc phòng;

• 31 văn bản về cải cách hành chính.

* Đối với cấp huyện, từ 1976 - 1998 đã rà soát tập hợp lên danh mục 73.016 văn bản các loại, trong đó có 1760 văn bản qui phạm pháp luật và chứa đựng qui phạm pháp luật.

Kết quả thực hiện tổng rà soát cho thấy tỷ lệ văn bản hết hiệu lực hoặc cần phải sửa đổi, bổ sung chiếm tỷ lệ rất lớn, cụ thể :

* Đối với cấp tỉnh :

Có 371/743 văn bản qui phạm pháp luật hết hiệu lực (tính cả Nghị quyết của Hội đồng Nhân dân) chiếm tỷ lệ 50%. Sở đã lên danh mục văn bản hết hiệu lực trình Ủy ban nhân dân tỉnh và Hội đồng nhân dân tỉnh hủy bổ. Ủy ban nhân dân tỉnh đã ban hành Quyết định số 46/2000/QĐ-UB ngày 19/6/2000 công bố danh mục văn bản qui phạm pháp luật, văn bản có chứa qui phạm pháp luật hết hiệu lực.

Có 343 văn bản qui phạm pháp luật và chứa đựng qui phạm pháp luật phù hợp với pháp luật hiện hành, chiếm 46% (trong đó 20 Nghị Quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh; 155 Quyết định, 107 Chỉ thị, 53 Công văn, 8 Thông báo của Ủy ban Nhân dân).

Có 29 văn bản qui phạm pháp luật và văn bản có chứa qui phạm pháp luật cần sửa đổi, bổ sung, chiếm tỷ lệ 4% (trong đó 24 Quyết định, 3 Chỉ thị, 2 Công văn của Ủy ban Nhân dân).

Ngoài ra cần ban hành mới 15 văn bản qui phạm pháp luật và văn bản có chứa qui phạm pháp luật (trong đó 13 Quyết định, 2 Chỉ thị để triền khai thực hiện các văn bản qui phạm pháp luật của Chính phủ, Bộ, Ngành Trung ương).

* Đối với cấp huyện :

Trong số 1760 văn bản qui phạm pháp luật và văn bản có chứa qui phạm pháp luật thì 1274 văn bản hết hiệu lực; 382 văn bản còn phù hợp với pháp luật hiện hành, 104 văn bản đề nghị sửa đổi, bổ sung và yêu cầu ban hành mới 13 văn bản.

Chương VII

VAI TRÒ CỦA CÁC CƠ QUAN TƯ PHÁP ĐỊA PHƯƠNG

TRONG QUY TRÌNH BAN HÀNH VĂN BẢN QUI PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CÁC CẤP CHÍNH QUYỀN

Đảng, Nhà nước ta xác định Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, là Nhà nước của dân, do dân, vì dân, phát huy dân chủ đi đôi với giữ vững kỷ luật, kỷ cương, tăng cường pháp chế, quản lý xã hội bằng pháp luật, tuyên truyền, giáo dục toàn dân nâng cao ý thức chấp hành pháp luật. Về công tác xây dựng văn bản qui phạm pháp luật : "bảo đảm các văn bản pháp quy có nội dung đúng đắn, nhất quán khả thi", từ đó đặt ra vị trí, vai trò của các cơ quan Tư pháp trong công tác xây dựng văn bản qui phạm pháp luật hết sức quan trọng.

I. VỊ TRÍ, VAI TRÒ CỦA CƠ QUAN TƯ PHÁP TRONG HỆ THỐNG CƠ QUAN NHÀ NƯỚC Ở ĐỊA PHƯƠNG:

Theo Nghị định 38/CP ngày 04/6/1993 của Chính phủ về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức của Bộ Tư pháp và Thông tư liên bộ số 12/TTLB ngày 26/7/1993 của Bộ Tư pháp - Ban Tổ chức cán bộ Chính phủ thì vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan Tư pháp địa phương (Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp, Ban Tư pháp) là cơ quan chuyên môn của Ủy ban Nhân dân, có chức năng giúp Ủy ban nhân dân cùng cấp thực hiện quản lý Nhà nước về công tác Tư pháp trong địa phương và chịu sự chỉ đạo và quản lý về chuyên môn nghiệp vụ của cơ quan Tư pháp cấp trên.

Về nhiệm vụ, quyền hạn của Sở Tư pháp:

1- Giúp Ủy ban nhân dân cùng cấp quản lý thống nhất việc ban hành văn bản qui phạm pháp luật của Ủy ban Nhân dân.

2- Quản lý Tòa án Nhân dân quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh về mặt tổ chức theo sự phân công của Bộ Tư pháp.

3- Quản lý công tác thi hành án dân sự tại địa phương theo qui định của Pháp lệnh Thi hành án dân sự.

4- Quản lý Tổ chức và hoạt động của các Đoàn luật sư, các tổ chức tư vấn pháp luật theo quy định của Bộ Tư pháp.

5- Quản lý các hoạt động công chứng, giám định Tư pháp theo qui định của Bộ Tư pháp; chỉ đạo, hướng dẫn nghiệp vụ và kiểm tra thực hiện công tác hộ tịch, lý lịch tư pháp; thống kê Tư pháp theo hướng dẫn của Bộ Tư pháp; giúp Ủy ban nhân dân tỉnh thực hiện một số công tác Tư pháp thuộc thẩm quyền.

6- Xây dựng và tổ chức thực hiện chương trình phổ biến giáo dục pháp luật dài hạn và ngắn hạnảơ địa phương, phối hợp với các ngành, các cấp đẩy mạnh công tác phổ biến giáo dục pháp luật, đặc biệt phối hợp với Sở Giáo dục - đào tạo, các cơ quan và tổ chức có liên quan hướng dẫn tổ chức thực hiện chương trình giảng dạy pháp luật trong các trường học.

7- Bồi dưỡng kiến thức pháp lý và hướng dẫn nghiệp vụ cho cán bộ Tư pháp địa phương.

8- Chỉ đạo và tổng kết hoạt động hòa giải trong phạm vi tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.

9- Thực hiện thanh tra chuyên ngành theo quy định của pháp luật.

- Về nhiệm vụ, quyền hạn của Phòng Tư pháp: Giúp Ủy ban nhân dân cùng cấp các nhiệm vụ 1,3,5,6,8 theo quy định của pháp luật.

- Về nhiệm vụ, quyền hạn của Ban Tư pháp xã giúp cho Ủy ban nhân dân cùng cấp mình thực hiện các nhiệm vụ:

+ Giúp Ủy ban nhân dân cấp xã thực hiện quản lý Nhà nước về các công việc Tư pháp.

+ Giúp Ủy ban nhân dân cấp xã soạn thảo, ban hành các Quyết định, Chỉ thị để thi hành các Quyết định, Chỉ thị của Ủy ban nhân dân cấp huyện.

+ Thực hiện việc phổ biến, giáo dục pháp luật trong nhân dân.

+ Hướng dẫn quản lý hoạt động của các tổ hòa giải.

+ Tổ chức phối hợp việc thi hành án ở địa phương theo sự chỉ đạo của Đội Thi hành án.

II. VAI TRÒ CỦA CƠ QUAN TƯ PHÁP ĐỊA PHƯƠNG TRONG QUI TRÌNH BAN HÀNH VĂN BẢN QUI PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CÁC CẤP CHÍNH QUYỀN

Trong lĩnh vực ban hành văn bản qui phạm pháp luật, cơ quan Tư pháp có vị trí hết sức quan trọng bởi xuất phát từ nhiệm vụ, quyền hạn cũng như yêu cầu khách quan của qui trình ban hành văn bản qui phạm pháp luật.

Về nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan Tư pháp địa phương trong lĩnh vực xây dựng, ban hành văn bản đã được Nghị định 38/CP và Thông tư 12/TTLB nói trên quy định:

Sở Tư pháp có nhiệm vụ giúp Ủy ban nhân dân tỉnh quản lý thống nhất việc ban hành văn bản qui phạm pháp luật của Ủy ban Nhân dân. Cơ quan tư pháp có nhiệm vụ:

- Ủy ban nhân dân có thể giao cho Sở Tư pháp trực tiếp soạn thảo hoặc chủ trì việc soạn thảo văn bản qui phạm pháp luật.

- Được Ủy ban nhân dân giao thẩm định tính pháp lý các dự thảo văn bản qui phạm pháp luật do các cơ quan khác của Ủy ban nhân dân soạn thảo trước khi trình Ủy ban nhân dân ban hành.

- Thường xuyên đôn đốc, kiểm tra và hướng dẫn các cơ quan thuộc Ủy ban nhân dân về nghiệp vụ trong việc rà soát, hệ thống hóa văn bản qui phạm pháp luật ở địa phương.

- Xây dựng và tổ chức thực hiện chương trình phổ biến giáo dục pháp luật dài hạn và ngắn hạn ở địa phương.

Vị trí, vai trò của Sở Tư pháp Quảng Ngãi trong công tác ban hành văn bản qui phạm pháp luật đã được quy định trong Quyết định số 944/QĐ-UB ngày 15/7/1995 của Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ngãi, trong đó Sở Tư pháp có nhiệm vụ :

- Giúp Ủy ban nhân dân tỉnh quản lý thống nhất việc ban hành văn bản qui phạm pháp luật trong toàn tỉnh.

- Lập chương trình xây dựng văn bản pháp qui hàng năm của Ủy ban Nhân dân, đôn đốc, hướng dẫn thực hiện chương trình đó sau khi được Ủy ban nhân dân quyết định.

- Tham gia dự thảo các văn bản hoặc trực tiếp dự thảo các văn bản qui phạm pháp luật theo sự phân công của Ủy ban Nhân dân.

- Rà soát, hệ thống hóa văn bản qui phạm pháp luật do Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành.

- Giúp Ủy ban nhân dân tỉnh xem xét và có ý kiến về mặt pháp lý các dự thảo văn bản qui phạm pháp luật do các cơ quan khác của Ủy ban nhân dân soạn thảo trước khi trình ký ban hành.

- Hướng dẫn các cơ quan cấp tỉnh, Ủy ban nhân dân các huyện, thị xã về nghiệp vụ công tác xây dựng văn bản; rà soát và hệ thống hóa văn bản đã ban hành.

- Thường xuyên kiểm tra, đôn đốc và hướng dẫn các Sở, Ban, Ngành, Ủy ban nhân dân các huyện, thị xã về nghiệp vụ trong việc rà soát và hệ thống hoá văn bản qui phạm pháp luật.

- Kiến nghị với Ủy ban nhân dân tỉnh về việc sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ những văn bản của tỉnh và Ủy ban nhân dân các huyện, thị xã trái với pháp luật hiện hành hoặc không phù hợp với thực tế.

- Tổng kết tình hình ban hành và thực hiện văn bản pháp quy ở địa phương.

- Xây dựng và tổ chức thực hiện chương trình phổ biến, giáo dục pháp luậ trong toàn tỉnh, phối hợp với các Sở, Ban, Ngành, Ủy ban nhân dân cấp huyện thực hiện việc tuyên truyền giáo dục pháp luật.

- Theo dõi và tổng kết tình hình thi hành pháp luật ở địa phương.

Như vậy có thể nói trong gần như toàn bộ quy trình ban hành văn bản qui phạm pháp luật từ phát hiện nhu cầu, xây dựng kế hoạch, soạn thảo văn bản, thẩm tra văn bản, đến ban hành, phổ biến, kiểm tra việc thực hiện theo quy định đều có sự tham gia của Sở Tư pháp.

1. Trong công tác kế hoạch xây dựng văn bản:

Mười ba năm qua (1990 - 2002) hàng năm Sở Tư pháp tham mưu cho Ủy ban nhân dân tỉnh ra quyết định về kế hoạch xây dựng, ban hành các văn bản qui phạm pháp luật; Sở Tư pháp với vai trò là cơ quan chủ trì, là đầu mối tập hợp các nhu cầu xây dựng văn bản từ các Sở, Ban, Ngành gửi về. Hàng năm vào tháng 11, 12 của năm trước năm kế hoạch, Sở Tư pháp mời các Sở, ban, Ngành, của tỉnh bàn xây dựng kế hoạch ban hành văn bản và gửi nhu cầu đó của ngành, lĩnh vực do mình phụ trách tập trung về Sở Tư pháp, trên cơ sở đó Sở đánh giá lại một lần nữa nhu cầu trong tổng quan của hệ thống văn bản qui phạm pháp luật tổng hợp thành kế hoạch xây dựng văn bản qui phạm pháp luật chung của tỉnh, trình Ủy ban nhân dân tỉnh quyết định. Nhiệm vụ này được qui định tại Quyết định 994/QĐ-UB ngày 15/7/1995 của Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ngãi qui định chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Sở Tư pháp tỉnh Quảng Ngãi.

Kế hoạch ban hành văn bản qui phạm của tỉnh là căn cứ pháp lý để các Sở, Ban, Ngành căn cứ vào đó tổ chức thực hiện.

Tuy nhiên, hiện nay cơ quan Tư pháp mới chủ yếu là cơ quan làm nhiệm vụ tổng hợp các nhu cầu của các Sở, Ban, Ngành, mặt khác việc chuẩn bị cho kế hoạch xây dựng văn bản qui phạm pháp luật thường bị động. Còn nhiều vấn đề thực tế cần điều chỉnh như có cơ quan không phát hiện nhu cầu ban hành văn bản qui phạm pháp luật của ngành mình, lại có cơ quan đưa nhu cầu vào kế hoạch nhưng không thực hiện.

- Kế hoạch soạn thảo, ban hành văn bản qui phạm pháp luật được Ủy ban nhân dân tỉnh quyết định hàng năm. Nhưng nội dung chỉ dừng lại ở việc qui định số lượng những văn bản cần ban hành trong năm, cơ quan soạn thảo, thời gian soạn thảo. Còn những vấn đề đảm bảo để tổ chức thực hiện như về kinh phí hoạt động lại không đề cập tới, từ đó làm hạn chế rất nhiều đến chất lượng soạn thảo văn bản qui phạm pháp luật và có kế hoạch ban hành văn bản qui phạm pháp luật nhưng các biện pháp đảm bảo thực hiện kế hoạch chưa có và thiếu luận chứng cụ thể của việc ban hành từng văn bản qui phạm pháp luật.

2. Vai trò của cơ quan Tư pháp trong việc trực tiếp soạn thảo, thẩm tra văn bản qui phạm pháp luật trước khi Ủy ban nhân dân ký ban hành:

2.1 - Trực tiếp soạn thảo văn bản:

- Là cơ quan chuyên môn của Ủy ban Nhân dân, do vậy hàng năm cơ quan Tư pháp có nhiệm vụ trực tiếp soạn thảo các văn bản qui phạm pháp luật thuộc ngành mình phụ trách và những văn bản khác do Ủy ban nhân dân giao. Trong nhiều năm qua Sở Tư pháp đã trực tiếp soạn thảo trên 40 văn bản qui phạm pháp luật đảm bảo đúng quy trình, phù hợp với pháp luật giúp cho việc quản lý tốt ngành, lĩnh vực mình phụ trách, góp phần ổn định và phát triền kinh tế - xã hội ở tỉnh nhà.

2.2 - Vai trò của cơ quan Tư pháp trong việc xem xét có ý kiến về mặt pháp lý dự thảo văn bản qui phạm pháp luật :

Căn cứ pháp lý của nhiệm vụ này là Quyết định 994/QĐ-UB ngày 15/7/1995 của Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ngãi và Điều 11 khoản 3 qui chế làm việc và mối quan hệ công tác của Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành kèm theo Quyết định 40/2000/QĐ-UB ngày 18/5/2000 của Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ngãi.

Đây là việc hết sức quan trọng, là bước kiểm tra trước khi ban hành văn bản qui phạm pháp luật nhằm đánh giá một cách toàn diện xem văn bản có phù hợp với đường lối, chính sách của Đảng, có trái với luật và văn bản của Nhà nước cấp trên không (xem xét về mặt pháp lý); có phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội ở địa phương không: tính cấp thiết của việc ban hành văn bản, phạm vi, đối tượng điều chỉnh của văn bản, hình. thức kết cấu, bố cục ngôn ngữ, văn phong và tính khả thi của văn bản.

Thực tế hiện nay, các cơ quan Tư pháp chỉ được giao nhiệm vụ xem xét và có ý kiến về mặt pháp lý dự thảo văn bản qui phạm pháp luật.

Trong những năm qua Sở Tư pháp Quảng Ngãi đã xem xét về mặt pháp lý: năm 1996 là 70 văn bản, năm 1997 là 92 văn bản; năm 1998 là 60 văn bản; năm 1999 là 46 văn bản; năm 2000 là 21 văn bản; năm 2001 là 48 văn bản, như vậy tổng số văn bản Sở Tư pháp thẩm định 337 văn bản.

Tuy nhiên có những vấn đề chưa được thống nhất giữa cơ quan soạn thảo và cơ quan tư pháp thì việc phối hợp chỉnh lý, sửa đổi như thế nào, giá trị pháp lý của việc xem xét về mặt pháp lý, chưa được quy định một cách cụ thể.

Việc xem xét tính pháp lý của văn bản qui phạm pháp luật đòi hỏi cán bộ phải có hiểu biết rộng về pháp luật và lĩnh vực, ngành; phải có cái nhìn tổng quát, đặc biệt phải nắm chắc nghiệp vụ (kỹ thuật) soạn thảo văn bản qui phạm pháp luật, có như vậy việc có ý kiến về mặt pháp lý đối với văn bản qui phạm pháp luật mới chính xác, có chất lượng cao.

- Để đảm bảo chất lượng xem xét về mặt pháp lý văn bản qui phạm pháp luật, ngoài việc phân công chuyên viên theo dõi từng ngành, lĩnh vực, cơ quan tư pháp thường tập trung lấy ý kiến của các chuyên viên pháp lý có nhiều kinh nghiệm, cũng như tham khảo ý kiến của các nhà chuyên môn về ngành, lĩnh vực, chính vì vậy mà trong những năm qua (1996 - 2001 ) những ý kiến về mặt pháp lý của Sở Tư pháp hầu hết được Ủy ban nhân dân chấp thuận, góp phần hết sức quan trọng để văn bản qui phạm pháp luật được ban hành đúng pháp luật, phù họp với thực tế, đưa kinh tế - xã hội của Quảng Ngãi ngày càng phát triển.

- Việc xem xét về mặt pháp lý văn bản qui phạm pháp luật ở Ủy ban nhân dân cấp huyện, xã, ngoài một số đơn vị như thị xã Quảng Ngãi, Tư Nghĩa, Mộ Đức, Sơn Tịnh, Bình Sơn, Sơn Hà văn bản qui phạm trước khi ban hành được giao cho Phòng Tư pháp thẩm tra. Còn lại vai trò của cơ quan Tư pháp trong xem xét về mặt pháp lý văn bản qui phạm pháp luật ở các huyện khác còn hạn chế, một mặt do năng lực cán bộ chưa phù hợp với yêu cầu nhiệm vụ. Mặt khác do Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân chưa coi trọng việc thẩm tra cũng như chưa có quy định cụ thể về việc thẩm tra văn bản.

3. Vai trò của cơ quan Tư pháp trong việc rà soát, hệ thống hoá văn bản qui phạm pháp luật ở địa phương.

- Đây là công việc ý nghĩa rất quan trọng, nhằm xem xét lại một cách có hệ thống toàn bộ văn bản qui phạm pháp luật đã được Ủy ban nhân dân ban hành, từ đó phân loại văn bản qui phạm pháp luật như: Những văn bản nào không còn phù hợp, cần sửa đổi, bổ sung; văn bản nào cần hủy bỏ. Ở lĩnh vực nào còn thiếu văn bản qui phạm cần phải ban hành, phục vụ cho việc lập kế hoạch xây dựng văn bản pháp qui hàng năm; ban hành hệ thống hoá văn bản qui phạm pháp luật của địa phương, phục vụ cho công tác quản lý Nhà nước ở địa phương được thuận tiện.

Đối với công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản qui phạm pháp luật cơ quan Tư pháp luôn đóng vai trò là nòng cốt, chủ lực, bởi có đội ngũ chuyên môn pháp lý có kinh nghiệm cũng như có sự hiểu biết về kỹ thuật lập quy.

Các chuyên viên pháp lý của Sở Tư pháp thường xuyên là người trực tiếp làm công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản qui phạm pháp luật. Đồng thời hướng dẫn cho cán bộ, công chức các Sở, Ban, Ngành phối hợp thực hiện.

Thực hiện tổng rà soát văn bản qui phạm pháp luật theo Chỉ thị số 51/CT-TTg ngày 21/01/1997 và Quyết định số 355/TTg ngày 28/5/1997 của Thủ tướng Chính phủ. Tổ chuyên viên rà soát của tỉnh có 8 người thì có 4 người là của Sở Tư pháp, tổ này đã rà soát 743 văn bản qui phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành, phân loại được 371 văn bản hết hiệu lực; 343 văn bản còn hiệu lực, 29 văn bản cần sửa đổi, bổ sung. Đề nghị ban hành mới 15 văn bản qui phạm pháp luật phục vụ cho công tác quản lý Nhà nước ở địa phương.

Hàng năm Sở Tư pháp đã tổ chức rà soát văn bản qui phạm pháp luật đồng thời hướng dẫn, kiểm tra nghiệp vụ soạn thảo văn bản qui phạm pháp luật cho các huyện, thị xã. Từ năm 1996 - 2001 Sở Tư pháp đã tổ chức rà soát văn bản qui phạm pháp luật ở 7/13 huyện, tổng số văn bản được rà soát là 582 văn bản, phát hiện sai sót về hình thức 10%, về nội dung 0,4%. Qua rà soát đã hướng dẫn nghiệp vụ văn bản cho cán bộ Tư pháp và cán bộ văn phòng, từ đó nâng cao khả năng, trình độ soạn thảo văn bản qui phạm pháp luật cũng như vai trò của cơ quan Tư pháp cấp huyện trong quy trình soạn thảo văn bản qui phạm pháp luật ở cấp huyện.

Tuy nhiên công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản qui phạm pháp luật với vai trò là cơ quan chỉ đạo, cơ quan Tư pháp chưa tổ chức thực hiện thường xuyên hàng năm đối với văn bản qui phạm pháp luật do Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành. Ở cấp huyện, xã thì việc rà soát, hệ thống hoá văn bản cơ quan Tư pháp cùng cấp chưa tự thực hiện được mà hầu hết do Sở Tư pháp thực hiện. Do đó chưa kịp thời phát hiện những văn bản có nội dung không hợp pháp, lạc hậu cần sửa đổi hoặc bổ sung để phục vụ cho công tác quản lý ở địa phương. Có tình trạng này là do Ủy ban nhân dân chưa thực sự thấy được tầm quan trọng của việc rà soát hệ thống hoá văn bản qui phạm pháp luật. Do đó mà ít chú trọng trong việc chỉ đạo cũng như đầu tư về con người, vật chất cho công tác này.

Từ thực trạng như vậy, để nâng cao vai trò cơ quan Tư pháp trong việc giúp Ủy ban nhân dân cùng cấp trong công tác xây dựng và ban hành văn bản qui phạm cần có những biện pháp sau:

III. NHỮNG BIỆN PHÁP NÂNG CAO VAI TRÒ CỦA CƠ QUAN TƯ PHÁP ĐỊA PHƯƠNG TRONG QUI TRÌNH BAN HÀNH VĂN BẢN QUI PHẠM PHÁP LUẬT :

1. Sự cần phải nâng cao vai trò của cơ quan Tư pháp dịa phương trong qui trình ban hành văn bản qui phạm pháp luật:

Những năm qua, với chức năng, nhiệm vụ của mình, ngành Tư pháp đã phát huy vai trò giúp Ủy ban nhân dân trong lĩnh vực ban hành văn bản qui phạm pháp luật, góp phần vào việc giữ vững an ninh - trật tự an toàn xã hội, thúc đẩy phát triển kinh tế.

Về mặt tổ chức cơ quan Tư pháp hiện nay chưa tương xứng với nhiệm vụ được giao, đặc biệt là cơ quan Tư pháp cấp huyện, xã, cá biệt có huyện chủ trương giải thể phòng Tư pháp (huyện Lý Sơn). Năng lực chuyên môn của cán bộ Tư pháp địa phương cũng chưa ngang tầm với nhiệm vụ mới đặt ra. Từ những yếu tố khách quan và chủ quan nói trên đặt ra là yêu cầu phải nâng cao vị trí và vai trò của ngành Tư pháp để đáp ứng được nhiệm vụ mới mà Đảng, Nhà nước, Nhân dân yêu cầu.

2. Những biện pháp nâng cao vai trò của cơ quan Tư pháp địa phương trong qui trình ban hành văn bản qui phạm pháp luật :

Hoạt động soạn thảo, ban hành văn bản qui phạm pháp luật là một trong những hình thức hoạt động cơ bản của chính quyền địa phương, nó mang tính sáng tạo cao, trong đó có sự phối hợp, kết hợp nhiều cơ quan, có nhiều khâu, nhiều giai đoạn để ban hành ra văn bản qui phạm pháp luật có nội dung phù hợp với nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội, nhu cầu quản lý Nhà nước; vừa đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ trong hệ thống pháp luật. Do đó việc ban hành Luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân là một yêu cầu cấp bách. Trong luật này, một nội dung không thể thiếu là qui định chức năng, vai trò của cơ quan Tư pháp và cơ quan được giao nhiệm vụ giúp Ủy ban nhân dân thực hiện thẩm đinh một cách toàn diện văn bản qui phạm pháp luật trước khi ban hành, trong việc lập kế hoạch ban hành văn bản qui phạm pháp luật và tổ chức phổ biến văn bản qui phạm pháp luật. Giao cho cơ quan Tư pháp thực hiện việc kiểm tra tính hợp Hiến, hợp pháp và việc thực hiện văn bản qui phạm pháp luật đã ban hành.

Ủy ban nhân dân tỉnh cần sửa đổi, bổ sung chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan Tư pháp (Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp, Ban Tư pháp), trong đó xác định cụ thể trách nhiệm, quyền hạn của cơ quan Tư pháp trong lĩnh vực xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật. Cụ thể cơ quan Tư pháp địa phương có trách nhiệm, quyền hạn giúp Ủy ban nhân dân cùng cấp những nhiệm vụ chính trong lĩnh vực xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật sau:

+ Tổng hợp và xây dựng kế hoạch ban hành văn bản qui phạm pháp luật.

+ Tổ chức thẩm định dự thảo văn bản qui phạm pháp luật một cách toàn diện trước khi Ủy ban nhân dân ký ban hành.

+ Tổ chức thực hiện hướng dẫn việc rà soát, hệ thống hoá các văn bản qui phạm pháp luật.

+ Hướng dẫn, đào tạo về chuyên môn nghiệp vụ, kỹ thuật xây dựng, ban hành văn bản qui phạm pháp luật.

Trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn mà xác định lại cơ cấu tổ chức bộ máy, biên chế của cơ quan Tư pháp cho phù hợp.

- Tăng cường hơn nữa sự chỉ đạo của cấp Ủy, Ủy ban nhân dân trong công tác ban hành văn bản qui phạm pháp luật, trong đó chú trọng việc thực hiện đúng qui trình ban hành văn bản qui phạm pháp luật nhất là việc thẩm định văn bản qui phạm pháp luật trước khi ban hành; phổ biến, kiểm tra; hệ thống hoá rà soát văn bản qui phạm pháp luật của cơ quan Tư pháp. Đảm bảo cho việc ban hành văn bản qui phạm pháp luật có nội dung đúng đắn, nhất quán, khả thi cao.

- Phải xây dựng đội ngũ cán bộ Tư pháp làm công tác văn bản có chuyên môn pháp lý cao, có hiểu biết sâu sắc về lĩnh vực mà mình phụ trách, nắm vững đường lối, chính sách của Đảng, có sự phân công từng lĩnh vực, từng chuyên ngành cụ thể.

- Thường xuyên đào tạo lại đội ngũ cán bộ Tư pháp về những chủ trương, chính sách, đường lối mới của Đảng và Nhà nước nhằm làm cho cán bộ Tư pháp nắm bắt kịp thời những chủ trương đường lối này để vận dụng đúng đắn vào các quy định của văn bản qui phạm pháp luật.

- Cơ quan Tư pháp cấp trên thường xuyên hướng dẫn cơ quan Tư pháp cấp dưới về nghiệp vụ xây dựng văn bản, về thẩm tra, xem xét về mặt pháp lý văn bản qui phạm pháp luật, cũng như nghiệp vụ rà soát hệ thống hoá văn bản qui phạm pháp luật, từ đó giúp Ủy ban nhân dân cùng cấp thực hiện tốt các nhiệm vụ kinh tế - xã hội ở địa phương.

- Cơ quan Tư pháp phải tích cực, chủ động tham gia ngay từ khi soạn thảo văn bản để nắm được một cách toàn diện quá trình xây dựng văn bản, để có ý kiến về mặt pháp lý kịp thời, chính xác.

Để nổi bật những giải pháp, trước hết chúng ta cần thấy nguyên nhân yếu kém trong công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của UBND các cấp.

A. NGUYÊN NHÂN YẾU KÉM TRONG CÔNG TÁC XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUI PHẠM PHÁP LUẬT :

Từ kết quả nghiên cứu trên cho thấy ngoài những thành tích chỉ đạo sáng suốt của UBND tỉnh năm 1992 và thực hiện nhiệm vụ xuất sắc của Sở Tư pháp về công tác văn bản, vẫn còn một số tồn tại, yếu kém trong công tác xây dựng, ban hành văn bản qui phạm pháp luật của chính quyền cấp huyện và xã, do các nguyên nhân chính sau đây:

1. Do chưa có một văn bản qui phạm pháp luật qui định cụ thể, chi tiết về trình tự, thủ tục xây dựng văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồng Nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp nên Hội đồng Nhân dân, Ủy ban nhân dân vận dụng pháp luật và dựa vào kinh nghiệm mang tính chủ quan của mình mà ban hành văn bản qui phạm pháp luật để thực hiện nhiệm vụ chính trị của địa phương, chính vì vậy mà việc xây dựng văn bản qui phạm pháp luật mỗi cơ quan, mỗi địa phương làm mỗi cách, không thống nhất, dẫn đến chất lượng văn bản ở nhiều huyện thấp, nhất là các huyện miền núi.

3. Cán bộ, công chức làm công tác xây dựng văn bản qui phạm pháp luật phần lớn chưa được đào tạo về nghiệp vụ kỹ thuật soạn thảo văn bản qui phạm pháp luật. Đặc biệt là cán bộ, công chức phụ trách soạn thảo văn bản ở các Sở, Ngành thực hiện soạn thảo văn bản qui phạm pháp luật chủ yếu là dựa vào kinh nghiệm thực tiễn, sao chép từ các quy định của Trung ương hoặc các tỉnh khác, từ đó mà việc cụ thể hoá các quy phạm pháp luật để điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương gặp rất nhiều hạn chế.

- Vai trò của cơ quan thẩm định (cơ quan Tư pháp) chưa được lãnh đạo các cấp coi trọng đúng mức cho nên việc đầu tư về con người và điều kiện làm việc chưa tương xứng; đội ngũ cán bộ, công chức thực hiện việc thẩm định văn bản còn yếu về chuyên môn nhất là ở cấp huyện, cấp xã.

- Công tác tổng kết, đánh giá hiệu lực, hiệu quả của văn bản qui phạm pháp luật được ban hành cũng như kiểm tra, rà soát văn bản qui phạm pháp luật mới tổ chức tốt ở cấp tỉnh; cấp huyện, xã chưa tổ chức thường xuyên để kịp thời sửa đổi, bổ sung hoặc hủy bỏ văn bản quy phạm pháp luật trái với luật và văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan Nhà nước cấp trên, đáp ứng nhu cầu quản lý và yêu cầu của đời sống xã hội.

Từ những nguyên nhân làm hạn chế công tác xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật nói trên, để công tác xây dựng và ban hành văn bản đi vào nề nếp, đóng vai trò quan trọng trong quản lý Nhà nước cần nâng cao năng lực các cơ quan Tư pháp địa phương trong việc giúp Ủy ban nhân dân các cấp xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật, góp phần thực hiện thắng lợi Nghị quyết đại hội IX của Đảng. Trước hết phải xây dựng và hoàn thiện hệ thống các văn bản qui phạm pháp luật, bảo đảm các văn bản pháp quy có nội dung đúng, nhất quán nhưng phù hợp với tiến trình phát triển của xã hội và khả thi cao, cần thực hiện đầy đủ những giải pháp của đề tài này.

B. BỐN GIẢI PHÁP LỚN, TRONG ĐÓ CÓ 08 GIẢI PHÁP NHỎ ĐỂ TĂNG CƯỜNG NĂNG LỰC CỦA CÁC CƠ QUAN TƯ PHÁP ĐỊA PHƯƠNG TRONG VIỆC GIÚP UBND CÁC CẤP XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUI PHẠM PHÁP LUẬT:

I. Giải pháp tăng cường sự lãnh đạo của cấp Ủy Đảng và sự chỉ đạo của Ủy ban nhân dân trong công tác xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật .

1. Tăng cường sự lãnh đạo của Đảng trong việc xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật:

Đảng và Nhà nước xác định Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, Nhà nước của dân, do dân và vì dân. Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa là Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, pháp luật phải được tôn trọng, mọi công dân thực hiện sống và làm việc theo pháp luật. Pháp luật là thể chế hoá đường lối chủ trương, chính sách của Đảng mà Đảng là người lãnh đạo và tổ chức thực hiện mọi thắng lợi của cách mạng Việt Nam : cách mạng giải phóng dân tộc (chống thực dân Pháp và đế quốc Mỹ, thống nhất đất nước), cách mạng bảo vệ tổ quốc, xây dựng chủ nghĩa xã hội, ngày nay đang thực hiện cách mạng khoa học và công nghệ. Những thắng lợi vang dội mang tầm vóc lịch sử và thời đại của cách mạng Việt Nam do Đảng Cộng sản lãnh đạo được bắt nguồn từ Đảng ta đề ra cương lĩnh, xác định đường lối cách mạng từng giai đoạn thông qua các Nghị quyết, Chỉ thị. Để biến đường lối, chủ trương chính sách của Đảng dưới dạng Nghị quyết, Chỉ thị thành hiện thực thì Nhà nước phải thể chế bằng pháp luật. Pháp luật đó phù hợp với từng giai đoạn cách mạng và là công cụ để thực hiện thắng lợi sự lãnh đạo của Đảng; pháp luật được thể hiện dưới hình thức là văn bản quy phạm pháp luật (luật và văn bản dưới luật), mà chủ thể ban hành ra nó là các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền. Chính vì thế hoạt động xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật là hoạt động hết sức quan trọng của các cơ quan Nhà nước. Để hoạt động xây dựng và ban hành văn bản có chất lượng, đáp ứng được sự nghiệp đổi mới; xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện dân giàu nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh thì Đảng phải tăng cường sự lãnh đạo và kiểm tra chính quyền các cấp trong công tác xây dựng ban hành văn bản qui phạm pháp luật.

Thực tế cho thấy Trung ương Đảng rất quan tâm công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung, xây dựng pháp luật nói riêng thể hiện qua mỗi lần Quốc hội xây dựng Bộ luật, luật hoặc sửa đổi, bổ sung Bộ luật, các luật quan trọng đều có ý kiến chỉ đạo của Bộ Chính trị hoặc Ban Chấp hành Trung ương Đảng, do đó Hiến pháp và nhiều đạo luật chuyên ngành đáp ứng được sự phát triển của đất nước, phù hợp với quan hệ quốc tế trong một thời gian dài. Nhưng ở địa phương mà chủ yếu cấp tỉnh là nơi ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật thì hầu như cấp Ủy khoán trắng cho Hội đồng Nhân dân, Ủy ban nhân dân trong việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Nghị quyết của Hội đồng Nhân dân, Quyết định, Chỉ thị của Ủy ban Nhân dân) nội dung các văn bản quy phạm pháp luật trên là thể chế từ Nghị quyết của Tỉnh Ủy có liên quan đến Nghị quyết của Ban Chấp hành Trung ương Đảng kể cả sự chỉ đạo của Chính phủ trong đó có định hướng phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. Do đó giải pháp về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng trong việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật là cực kỳ quan trọng; Đang phải tham gia bằng sự lãnh đạo và kiểm tra Hội đồng Nhân dân, Ủy ban nhân dân thì chắc chắn công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương sẽ tốt hơn, là cơ sở pháp lý để các cấp, các ngành và nhân dân thực hiện sự lãnh đạo của Đảng, sự quản lý điều hành của Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; các huyện, thị Ủy, Đảng Ủy cấp xã cũng thực hiện như vậy.

2. Nâng cao trách nhiệm của ủy ban Nhân dân các cấp :

Ủy ban nhân dân các cấp nhất là Ủy ban nhân dân tỉnh phải có quan điểm đúng đắn về vị trí, vai trò và tầm quan trọng của công tác xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật, bởi vì văn bản qui phạm pháp luật là phương tiện duy nhất để thể chế hoá đường lối, chính sách của Đảng, Nhà nước và biến đường lối đó thành hiện thực, đồng thời văn bản là công cụ để thực hiện quản lý Nhà nước bằng pháp luật, thực hiện phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương. Do đó lãnh đạo Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp phải thấy trách nhiệm chính của mình trong việc chỉ đạo thực hiện tốt công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật, phải xem công tác ban hành văn bản là một trong những nhiệm vụ hàng đầu, trong đó phải chỉ đạo và tổ chức thực hiện tốt các quy trình xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật, không được bỏ sót khâu nào, nhất là khâu thẩm định tính pháp lý văn bản, nếu văn bản qui phạm chưa qua cơ quan Tư pháp thẩm định thì Ủy ban nhân dân không ký như Ủy ban nhân dân tỉnh qui định từ năm 1992. Đồng thời phải quan tâm xây dựng đội ngũ cán bộ làm công tác văn bản, bố trí kinh phí đảm bảo hoạt động xây dựng và ban hành văn bản, thực hiện chế độ đối với cán bộ làm công tác văn bản, tạo điều kiện để công tác xây dựng và ban hành văn bản đi vào nề nếp, phấn đấu đưa công tác văn bản là một trong những khâu mạnh của địa phương.

Ủy ban nhân dân tỉnh cần ra quyết định ban hành quy định nhiệm vụ của các cơ quan chuyên môn trong việc giúp Ủy ban nhân dân xây dựng và ban hành văn bản, trong đó đặc biệt giao cơ quan Tư pháp thẩm định tính pháp lý văn bản quy phạm pháp luật trước khi Ủy ban nhân dân ký; Văn phòng Ủy ban nhân dân gác cổng về hình thức, tu thư và trình Chủ tịch Ủy ban nhân dân ký, việc ký văn bản qui phạm pháp luật thuộc trách nhiệm của Chủ tịch Ủy ban Nhân dân. Cuối năm Ủy ban nhân dân họp tổng kết đánh giá việc xây dựng, ban hành văn bản, phát huy khen thưởng những cơ quan và cá nhân thực hiện tốt công tác văn bản, phê phán các cơ quan không chấp hành hoặc thực hiện qua loa. Ủy ban nhân dân thực hiện tốt giải pháp này là đảm bảo thắng lợi trong việc cụ thể hóa và thực hiện chủ trương phát triển kinh tế - xã hội của địa phương.

3. Trách nhiệm của Giám đốc các Sở, Thủ trướng các cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân tỉnh phải thấy trách nhiệm của cơ quan mình trong việc giúp Ủy ban nhân dân xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật, nhất là khi ngành mình, tổ chức mình cần ban hành văn bản qui phạm pháp luật để hoạt động thì phải thực hiện các bước, trong đó nhất thiết phải xây dựng kế hoạch ban hành văn bản quy phạm pháp luật, đăng ký với Sở Tư pháp để đưa vào kế hoạch chung của tỉnh; nghiên cứu các tài liệu có liên quan đến văn bản sắp ban hành, khảo sát thực tế, tổ chức soạn thảo văn bản (nếu văn bản có diện điều chỉnh rộng thì tổ chức hội thảo) rồi gửi về cơ quan Tư pháp thẩm định. Thực tế cho thấy Thủ trưởng các cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân tỉnh có năng lực và am hiểu pháp luật coi trọng công tác văn bản thì ở đó sẽ có đội ngũ cán bộ vững chuyên môn về công tác văn bản. Đây là khâu quan trọng để đảm bảo chất lượng soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật, văn bản đó sẽ có tính khả thi cao, Ủy ban nhân dân dễ thông qua. Cho nên muốn văn bản quy phạm pháp luật có chất lượng cao thì trước hết cơ quan chuyên môn phải giỏi mới giúp Ủy ban nhân dân trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật tốt được.

Qua phân tích trên cho thấy sự nhận thức và chỉ đạo của Ủy ban nhân dân nói chung, đồng chí Chủ tịch Ủy ban nhân dân nói riêng là yếu tố có tính quyết định trong việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương, là công cụ để thực hiện quản lý Nhà nước bằng pháp luật, là cơ sở để biến các chủ trương của Đảng, Nhà nước và cấp trên thành hiện thực. Nếu Ủy ban nhân dân nơi nào xem nhẹ công tác văn bản qui phạm pháp luật thì việc ban hành văn bản qui phạm pháp luật ở đó tuỳ tiện, không khoa học, thiếu cơ sở pháp lý, thậm chí trái với luật và văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên dẫn đến tác dụng của văn bản thấp, đôi khi còn gây hậu quả xấu làm ảnh hưởng lớn đến công tác chỉ đạo, quản lý điều hành, giữ vững an ninh trật tự và phát triển kinh tế - xã hội.

II. Giải pháp về qui trình xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật (có 9 bước):

* Khái quát quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng Nhân dân, Ủy ban Nhân dân.

Đối với Nghị quyết của Hội đồng nhân dân thì trước hết Thường trực Hội đồng nhân dân thống nhất với Chủ tịch Ủy ban nhân dân về nội dung cơ bản của Nghị quyết, sau đó văn phòng Hội đồng nhân dân phối hợp với Văn phòng Ủy ban nhân dân các ban của Hội đồng nhân dân và cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân có liên quan đến nội dung Nghị quyết để dự thảo Nghị quyết. Các Ban của Hội đồng nhân dân thẩm tra trước khi thông qua Hội đồng Nhân dân, thông qua Hội đồng nhân dân để đại biểu Hội đồng nhân dân đóng góp ý kiến và biểu quyết, Văn phòng Hội đồng nhân dân chỉnh lý lại và Chủ tịch Hội đồng nhân dân ký ban hành.

- Việc ban hành văn bản qui phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân phải căn cứ vào kế hoạch ban hành văn bản đã được Ủy ban nhân dân duyệt, Giám đốc hoặc Thủ trưởng cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân chỉ đạo cán bộ văn bản nghiên cứu các luật, văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên, Nghị quyết của cấp Ủy, Nghị quyết Hội đồng nhân dân để soạn thảo nội dung văn bản. Nếu văn bản có diện điều chỉnh rộng thì phải tổ chức khảo sát thực tế và mời các ngành liên quan họp bàn, sau đó dự thảo rồi chuyển sang cơ quan Tư pháp thẩm định tính pháp lý (tính hợp Hiến, hợp pháp). Trách nhiệm cơ quan Tư pháp là thẩm định, đảm bảo tính pháp lý trước khi Ủy ban nhân dân ký. Văn phòng Ủy ban nhân dân chịu trách nhiệm tu thư và thể thức hành chính, trình Chủ tịch Ủy ban nhân dân ký phát hành. Trách nhiệm của Chủ tịch Ủy ban nhân dân là ký các văn bản qui phạm pháp luật.

- Hiện nay thủ tục, trình tự ban bành văn bản qui phạm pháp luật đã được Luật Ban hành văn bản qui phạm pháp luật qui định. Tuy nhiên luật chỉ đề cập đến thủ tục, trình tự ban hành, sửa đổi, bổ sung Hiến pháp, Luật, Nghị quyết của Quốc hội; Pháp lệnh, Nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; Quyết định, Chỉ thị của Chủ tịch Nước; Nghị quyết, Nghị định của Chính phủ, Quyết định, Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ; Quyết định, Chỉ thị, Thông tư của Bộ và các văn bản qui phạm của Tòa án Nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, văn bản liên tịch. Đối với văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân thì chưa qui định. Do đó công tác ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương đòi hỏi phải có Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng Nhân dân, Ủy ban nhân dân và qui trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

1. Phải có Luật Ban hành văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp.

Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp hàng năm phải ban hành một lượng văn bản quy phạm pháp luật nhất định để chỉ đạo phát triển kinh tế - xã hội, giữ vững an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội, nhất là ở cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương song mãi đến nay Nhà nước vẫn chưa có Luật xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, đây là vấn đề rất bức xúc, đòi hỏi Quốc hội khẩn trương xây dựng Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp.

Trong khi chờ Luật thì Chính Phủ ra Nghị định qui định về thủ tục, trước mắt Hội đồng nhân dân tỉnh ra Nghị quyết qui định trình tự thủ tục xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng Nhân dân, Ủy ban Nhân dân, trên cơ sở đó Ủy ban nhân dân tỉnh ra Quyết định quy định nhiệm vụ của các cơ quan chuyên môn giúp Ủy ban nhân dân trong việc xây dựng và ban hành văn bản, trong đó giao cơ quan Tư pháp chịu trách nhiệm về pháp lý văn bản; Văn phòng Ủy ban nhân dân tu thư, chỉnh lý trình ký, phát hành. Có vậy qui trình xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương (Nghị quyết của Hội đồng Nhân dân, Quyết định và Chỉ thị của Ủy ban Nhân dân) mới thống nhất và đảm bảo nội dung lẫn hình thức văn bản qui phạm pháp luật ở địa phương.

2. Giải pháp về qui trình xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật:

Đây là giải pháp cực kỳ quan trọng bao gồm nhiều khâu và có mối quan hệ lẫn nhau, do đó trong quá trình thực hiện không được thiếu khâu nào.

Qui trình xây dựng văn bản qui phạm pháp luật bao gồm các khâu sau:

+ Lập chương trình kế hoạch xây dựng, ban hành văn bản qui phạm pháp luật hàng năm, tiến đến 3 năm, 5 năm.

+ Soạn thảo văn bản qui phạm pháp luật.

+ Lấy ý kiến góp ý ặ thảo.

+ Thẩm định toàn diện văn bản qui phạm pháp luật, chú trọng thẩm định tính pháp lý và tính khả thi của văn bản.

+ Thông qua văn bản qui phạm pháp luật.

+ Hồ sơ trình ký phải đủ 3 chữ ký của Thủ trưởng 3 cơ quan: Cơ quan dự thảo, cơ quan Tư pháp thẩm định, Văn phòng Ủy ban Nhân dân, mỗi cơ quan chịu trách nhiệm phần của mình trước Ủy ban Nhân dân.

+ Hoàn chỉnh, ký phát hành văn bản.

+ Tổ chức thực hiện, tổng kết đánh giá hiệu quả văn bản qui phạm pháp luật.

+ Cơ chế kiểm tra việc ban hành văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban Nhân dân.

+ Kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản qui phạm pháp luật.

Hầu hết các tài liệu đều không đưa công tác tổ chức thực hiện, tổng kết đánh giá văn bản qui phạm đã ban hành vào trình tự xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật. Song qua thực hiện chúng tôi thấy giai đoạn này là hết sức quan trọng.

* Nội dung của chín bước trong qui trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật UBND :

2.1. Lập chương trình xây dựng văn bản qui phạm pháp luật (kế hoạch hoá hoạt động xây dựng văn bản qui phạm pháp luật) là một khâu cần thiết đảm bảo cho hoạt động xây dựng văn bản qui phạm pháp luật có kế hoạch, giúp lãnh đạo khỏi bị động trong công tác chỉ đạo, điều hành, tạo điều kiện cho văn bản qui phạm pháp luật mới ban hành có tính khả thi cao, do đó kế hoạch xây dựng văn bản qui phạm pháp luật phải được xây dựng trước hoặc cùng thời điểm với các kế hoạch cụ thể của địa phương. Về nhiệm vụ giúp Ủy ban nhân dân xây dựng kế hoạch ban hành văn bản thuộc cơ quan Tư pháp :

* Việc lập kế hoạch xây dựng văn bản qui phạm pháp luật được dựa trên những cơ sở sau:

- Do có sự thay đổi của luật và văn bản dưới luật của cơ quan Nhà nước cấp trên, để hướng dẫn thi hành văn bản đó ở địa phương nên Hội đồng Nhân dân, Ủy ban nhân dân cần phải ban hành văn bản qui phạm pháp luật để thực hiện, hướng dẫn thi hành.

* Nội dung của kế hoạch xây dựng văn bản qui phạm pháp luật bao gồm :

- Xác định những văn bản (luật, dưới luật) cần nghiên cứu để ban hành văn bản mới).

- Cơ quan soạn thảo: trong trường hợp giao cho nhiều cơ quan tham gia soạn thảo, phải ghi rõ cơ quan chủ trì và cơ quan tham gia.

- Tổ chức cuộc họp trong cơ quan hoặc ngành, nếu nội dung điều chỉnh rộng thì tổ chức khảo sát thực tế và mời các ngành liên quan họp tham gia nội dung.

- Dự kiến thời gian trình, thông qua: cần xác định khoảng thời gian thích hợp để đảm bảo cho văn bản soạn thảo vừa nhanh, vừa có chất lượng.

- Dự trù kinh phí cần thiết: đây là điều kiện đảm bảo về mặt chi phí vật chất cho việc thực hiện soạn thảo văn bản qui phạm pháp luật.

2.2. Soạn thảo văn bản qui phạm pháp luật :

Thông thường cơ quan được giao soạn thảo văn bản qui phạm pháp luật thành lập tổ soạn thảo, thủ trưởng cơ quan, tổ chức đó làm trưởng ban, trường hợp văn bản được giao cho nhiều cơ quan cùng soạn thảo thì Hội đồng nhân dân hoặc Ủy ban nhân dân ra quyết định thành lập Ban, Tổ soạn thảo, trong đó Thủ trưởng cơ quan chủ trì là trưởng ban, đại diện các cơ quan tham gia là thành viên. nếu văn bản có nội dung đơn giản thì Thủ trưởng cơ quan giao cho cán bộ làm công tác văn bản chắp bút. Đây là bước quan trọng đòi hỏi cán bộ, thành viên tham gia soạn thảo phải là người hiểu biết rộng, có năng lực về chuyên môn ngành, lĩnh vực và đòi hỏi có kiến thức về pháp luật để đảm bảo soạn thảo văn bản qui phạm pháp luật có chất lượng cao, vừa hợp pháp, vừa hợp lý. Ban Soạn thảo phải tiến hành hàng loạt các hoạt động như là: xác định những vấn đề thuộc về quan điểm chỉ đạo và trực tiếp thể hiện nó thành các qui phạm pháp luật, cụ thể:

Nhiệm vụ soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật thuộc cơ quan có nhu cầu và đã được đăng ký vào kế hoạch chung của Ủy ban Nhân dân.

+ Xác định phạm vi văn bản cần điều chỉnh, khái quát nội dung của văn bản.

+ Nghiên cứu đường lối, chủ trương của Đảng nói chung cũng như các Nghị quyết của cấp ủy, Nghị quyết của Hội đồng Nhân dân, chương trình, kế hoạch phát triển của Ủy ban nhân dân và những vấn đề cụ thể liên quan tới nội dung văn bản.

+ Để đảm bảo cho văn bản qui phạm pháp luật có tính khả thi, thì vấn đề quyết định là phải đánh giá thực trạng các quan hệ xã hội, thâm nhập thực tế, thu thập thông tin từ các báo cáo, các phương tiện thông tin, từ đó xác định nội dung văn bản cần điều chỉnh những vấn đề gì cho phù hợp với quá trình nghiên cứu nói trên. Trên cơ sở kết quả nghiên cứu Ban Soạn thảo lựa chọn hình thức và xây dựng đề cương cho văn bản bao gồm : đối tượng tác động, phạm vi điều chỉnh, các nội dung cơ bản, nội dung nào là chủ yếu, nội dung nào là thứ yếu thứ tự sắp xếp các nội dung đó. Trường hợp có những ý kiến khác nhau có thể xây dựng một số phương án để lựa chọn.

2.3. Lấy ý kiến của các cơ quan có liên quan trong quá trình soạn thảo:

2.4. Thẩm định văn bản qui phạm pháp luật: việc thẩm định văn bản có ý nghĩa rất lớn đối với chất lượng văn bản.

Sự tham gia của cơ quan thẩm định văn bản qui phạm pháp luật là đảm bảo tính thống nhất của pháp luật, là tạo ra sự nhìn nhận khách quan, đánh giá từ bên ngoài đến nội dung trong bản dự thảo, nhằm hạn chế đến mức thấp nhất những khiếm khuyết của văn bản. Văn bản được thẩm định một cách toàn diện như: sự cần thiết phải ban hành văn bản, đối tượng phạm vi điều chỉnh, sự phù hợp với đường lối chủ trương của Đảng, Nhà nước, tính hợp Hiến, hợp pháp; tính thống nhất giữa lý luận với thực tiễn, phù hợp với địa phương; việc tuân thủ thủ tục soạn thảo văn bản; tính khả thi của văn bản. Ý kiến thẩm tra được thể hiện bằng văn bản và được cơ quan ký ban hành văn bản xem xét khi thảo luận thông qua văn bản.

+ Thẩm định tính pháp lý các văn bản qui phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân thì do Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp, Ban Tư pháp thực hiện.

2.5. Trình, thông qua văn bản qui phạm pháp luật :

- Khi dự thảo văn bản được đánh giá là tương đối hoàn chỉnh, nội dung cần thiết đã được thể hiện đầy đủ, có sự thống nhất về những nội dung chính, dự thảo đã có một cơ cấu hợp lý, thì cơ quan soạn thảo lập tờ trình để tập thể Ủy ban nhân dân thông qua. Tờ trình phải nêu được tính cấp thiết của việc ban hành văn bản, quá trình soạn thảo, bố cục của văn bản, nội dung cơ bản của văn bản, những vấn đề chưa được thống nhất thì đưa ra phương án để lựa chọn và nêu các ưu, khuyết điểm của mỗi phương án, quan điểm của cơ quan soạn thảo văn bản.

Việc thông qua văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân sẽ được thực hiện tại các kỳ họp của Hội đồng Nhân dân, được thông qua theo đa số tán thành. Đối với văn bản qui phạm pháp luật của Ủy ban Nhan dân sẽ do các thành viên của Ủy ban nhân dân thảo luận và biểu quyết khi có quá nửa số thành viên của Ủy ban và có Chủ tịch Ủy ban nhân dân tán thành, nếu không có Chủ tịch Ủy ban nhân dân thì phải 2/3 thành viên Ủy ban nhân dân nhất trí mới thông qua.

2.6. Tu thư văn băn qui phạm pháp luật :

- Văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban Nhân dân: Sau khi cơ quan Tư pháp thẩm tra tính pháp lý, ký đóng dấu chịu trách nhiệm rồi chuyển lại cho Văn phòng Ủy ban Nhân dân, Văn phòng Ủy ban nhân dân là cơ quan gác cổng khá toàn diện trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban Nhân dân, không những tu thư văn bản qui phạm về câu chữ, tiêu đề, tiêu ngữ, về văn phong, nghĩa là xem xét về hình thức văn bản qui phạm pháp luật mà còn phát hiện cả nội dung văn bản dự thảo để thống nhất lại với cơ quan soạn thảo và Sở Tư pháp trước khi trình Chủ tịch Ủy ban nhân dân ký. Văn phòng Ủy ban nhân dân là cơ quan gác cổng khâu cuối cùng trước khi văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân được ký phát hành để thực hiện.

2.7. Ký, ban hành văn bản: Văn bản đã thông qua được xác nhận bằng chữ ký của người có thẩm quyền là Chủ tịch Hội đồng nhân dân hoặc Chủ tịch Ủy ban Nhân dân, đây được xem là một nguyên tắc cơ bản trong việc ban hành văn bản qui phạm pháp luật (trừ trường hợp đặc biệt như Trưởng vắng dài ngày thì Phó mới ký thay). Văn bản trình Chủ tịch Ủy ban nhân dân ký nhất thiết phải đủ 3 chữ ký được đóng dấu chịu trách nhiệm của Thủ trưởng cơ quan: cơ quan soạn thảo văn bản chịu trách nhiệm nội dung; cơ quan Tư pháp chịu trách nhiệm về pháp lý và Chánh Văn phòng Ủy ban nhân dân chịu trách nhiệm về thể thức văn bàn. Nếu thiếu một trong 3 chữ ký nói trên thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân không ký. Văn thư vào số, đóng dấu, vào sổ quản lý văn bản.

Văn bản được sao gửi trực tiếp hoặc bằng con đường hành chính tại các đối tượng cần nhận văn bản.

2.8. Tổ chức thực hiện, tổng kết đánh giá văn bản qui phạm pháp luật :

- Phải phổ biến, tuyên truyền đến từng đối tượng phải thi hành văn bản qui phạm pháp luật, làm cho họ hiểu rõ và tự nguyện thi hành.

- Khi có hành vi vi phạm phải xử lý nghiêm minh, đúng pháp luật.

2.9. Kiểm tra, rà soát, hệ thống hoá văn bản qui phạm pháp luật:

Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật được thực hiện do :

- Cơ quan ban hành văn bản quy phạm pháp luật tự kiểm tra;

- Cơ quan quản lý Nhà nước cấp trên kiểm tra;

- Cơ quan Tư pháp kiểm tra;

Thường xuyên rà soát, hệ thống hoá văn bản qui phạm pháp luật đã ban hành một mặt để sàng lọc loại bỏ hoặc sửa đổi những văn bản chồng chéo, mâu thuẫn, lạc hậu, bổ sung những văn bản mới cho phù hợp, những lĩnh vực nào chưa có văn bản qui phạm pháp luật điều chỉnh thì phát hiện kịp thời ban hành văn bản để hoạt động. Mặt khác tập hợp văn bản qui phạm còn hiệu lực theo từng lĩnh vực, ngành, in thành tập hệ thống hóa văn bản để tiện việc quản lý cũng như thực hiện pháp luật. Khâu này thuộc chức năng của cơ quan Tư pháp song Văn phòng Ủy ban nhân dân phối hợp.

III. Giải pháp về tổ chức bộ máy và đội ngũ cán bộ, công chức:

1. Giải pháp về tổ chức bộ máy :

1.1. Cơ quan Tư pháp :

Từ thực tế khách quan, đòi hỏi cơ quan Tư pháp phải được tăng cường mới đủ sức thực hiện nhiệm vụ gác cổng về ban hành văn bản qui phạm pháp luật. Văn bản qui phạm pháp luật của Chính phủ là Bộ Tư pháp, cơ quan Tư pháp địa phương giúp Ủy ban nhân dân các cấp xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật (ở các khâu: xây dựng kế hoạch ban hành văn bản, thẩm định tính pháp lý trước khi Ủy ban nhân dân ký, kiểm tra văn bản và hệ thống hóa văn bản). Cơ quan Tư pháp phải có đủ ở 4 cấp (Bộ Tư pháp, Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp, Ban Tư pháp), vì hiện nay một số địa phương bỏ phòng Tư pháp. Tổ chức cơ quan Tư pháp đủ các cấp và quan tâm xây dựng các cơ quan Tư pháp mạnh là điều kiện tiên quyết để giúp Ủy ban nhân dân cùng cấp quản lý công tác Tư pháp, xây dựng, ban hành văn bản, thực hiện tốt khâu quản lý Nhà nước bằng pháp luật. Nhanh chóng sửa đổi Thông tư số 12/TT-LB của Bộ Tư pháp - Ban Tổ chức cán bộ Chính phủ về chức năng, nhiệm vụ của cơ quan Tư pháp địa phương, cần quy định rõ cơ quan Tư pháp địa phương giúp Ủy ban Nhăn dân các cấp xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật, trong đó đi sâu các khâu xây dựng kế hoạch ban hành văn bản, thẩm định tính pháp lý văn bản trước khi trình Ủy ban nhân dân ký, kiểm tra văn bản và hệ thống hoá văn bản qui phạm pháp luật, có thẩm quyền kiến nghị sửa đổi, bãi bỏ văn bản trái pháp luật hoặc không còn phù hợp với tình hình thực tế ở địa phương, kiến nghị sửa đổi bãi bỏ văn bản sai trái...

1.2. Chủ tịch Ủy ban nhân dân cần nâng cao nhận thức các thành viên Ủy ban, Giám đốc Sở, Thủ trưởng các cơ quan và Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện, thị xã về tầm quan trọng của công tác ban hành văn bản qui phạm pháp luật của Ủy ban Nhân dân, chỉ đạo các cơ quan chuyên môn và cấp dưới xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác văn bản bao gồm: phải quan tâm phân bổ biên chế cán bộ làm công tác văn bản, có kế hoạch đào tạo, đào tạo lại nói chung, đào tạo luật nói riêng để cán bộ làm văn bản đủ trình độ nắm bắt kịp thời chủ trương đường lối của Đảng, pháp luật của Nhà nước. Đồng thời phải có chế độ đối với cán bộ, công chức làm công tác văn bản như mức bồi dưỡng dự thảo một văn bản qui phạm, mức thẩm định tính pháp lý mỗi loại văn bản v.v.. Sự quan tâm của Ủy ban nhân dân đối với cán bộ làm công tác văn bản sẽ có tác dụng tích cực trong việc giúp Ủy ban nhân dân xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật.

2. Giải pháp bố trí cán bộ làm công tác văn bản:

2.1. Lãnh đạo Văn phòng Ủy ban nhân dân tỉnh, các Sở, Ngành, huyện, thi xã phải chọn cán bộ, công chức có năng lực, nghĩa là phải có trình độ và am hiểu pháp luật, có nghiệp vụ công tác văn bản để soạn thảo văn bản qui phạm pháp luật. Cán bộ, công chức làm công tác văn bản ở mỗi cơ quan trước hết phải biết phân biệt các loại văn bản, tính pháp lý, kết cấu, bố cục của từng loại văn bản, có vậy khi dự thảo văn bản qui phạm pháp luật mới đảm bảo nội dung và hình thức văn bản để các cơ quan liên quan tham gia được thuận lợi. Đồng thời bố trí cán bộ có chuyên môn làm công tác lưu trữ; công việc này không thể tách rời công tác văn bản hay nói cách khác công tác lưu trữ là một bộ phận của công tác văn bản. Riêng Sở Tư pháp thì thành lập phòng Văn bản; ở các Sở, Ban, Ngành, Văn phòng HĐND, Văn phòng Ủy ban nhân dân các cấp thì bố trí cán bộ, công chức làm công tác văn bản trong Văn phòng hoặc phòng Hành chính tổng hợp của Sở. Việc chọn và bố trí cán bộ làm công tác văn bản đủ tiêu chuẩn nói trên là khâu rất quan trọng để các ngành, các cấp xây dựng và ban hành văn bản có chất lượng cao, đảm bảo thực hiện quản lý Nhà nước bằng pháp luật và là công cụ để các cấp lãnh đạo, quản lý, điều hành, thực hiện nhiệm vụ chính trị ở địa phương.

2.2. Đối với cơ quan Tư pháp địa phương cần khẳng định nhiệm vụ, quyền hạn cơ quan Tư pháp (Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp, Ban Tư pháp) là cơ quan chính giúp Ủy ban nhân dân các cấp thống nhất quản lý việc xây dựng, ban hành văn bản qui phạm pháp luật. Trong đó chú trọng các khâu xây dựng kế hoạch ban hành văn bản qui phạm pháp luật; thẩm định tính pháp lý trước khi trình ký ban hành; kiểm tra rà soát văn bản đã qua một thời gian thực hiện và hệ thống hoá văn bản in thành sách. Để làm được việc đó, cơ quan Tư pháp phải:

- Tiếp tục kiện toàn tổ chức bộ máy, tăng cường đội ngũ cán bộ các cơ quan Tư pháp địa phương:

+ Để nâng cao hiệu quả của hoạt động xây dựng, thẩm định văn bản qui phạm pháp luật vấn đề có ý nghĩa quyết định là phải có tổ chức bộ máy đồng bộ và tổng biên chế cho cơ quan Tư pháp từ tỉnh đến cơ sở, chấm dứt ngay chủ trương giải thể các phòng Tư pháp các huyện.

+ Trước mắt phải kiện toàn bộ máy các cơ quan Tư pháp đủ về số lượng cán bộ; ở tỉnh tách thành lập 2 phòng: Phòng Văn bản và Phòng Tuyên truyền. Biên chế mỗi phòng từ 4 -5 người, nếu để chung thành Phòng Văn bản - Phổ biến giáo dục pháp luật phải có ít nhất 8 biên chế; Phòng Tư pháp huyện đồng bằng, thị xã bố trí từ 6 - 7 biên chế, huyện miền núi bố trí 4 - 5 biên chế; cấp xã phải đảm bảo tất cả các xã phường, thị trấn phải có 02 cán bộ Tư pháp chuyên trách có trình độ trung cấp luật trở lên, không có tình trạng kiêm nhiệm.

+ Phải chọn cán bộ có năng lực, nhiệt tình và tâm huyết với ngành, thường xuyên đào tạo lại đội ngũ cán bộ Tư pháp để không ngừng nâng cao trình độ và nắm bắt kịp thời những chủ trương chính sách, đường lối đổi mới của Đảng và Nhà nước để vận dụng đúng đắn vào các quy định của văn bản qui phạm pháp luật ngay từ lúc mới soạn thảo văn bản. Đối với những vùng sâu, vùng xa cần có kế hoạch đào tạo nguồn tại chỗ nhằm xây dựng đội ngũ cán bộ làm công tác văn bản ổn định, lâu dài.

- Cơ quan Tư pháp cấp trên thường xuyên hướng dẫn cơ quan Tư pháp cấp dưới về nghiệp vụ xây dựng ban hành văn bản, về thẩm tra, xem xét tính pháp lý văn bản qui phạm pháp luật, cũng như nghiệp vụ rà soát hệ thống hóa văn bản qui phạm pháp luật, từ đó giúp Ủy ban nhân dân cùng cấp thực hiện tốt các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương.

- Cơ quan Tư pháp phải chủ động xây dựng kế hoạch ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong năm tiến đến vài năm, năm năm.

- Cơ quan Tư pháp phải chủ động tham gia ngay từ khi soạn thảo văn bản để nắm được một cách toàn diện quá trình xây dựng văn bản, như vậy tham gia ý kiến về mặt pháp lý kịp thời, chính xác.

- Cơ quan Tư pháp thẩm định văn bản phải hết sức thận trọng, dứt khoát không được phép sai sót dù rất nhỏ.

- Cán bộ Tư pháp làm công tác văn bản phải tự học để nâng cao trình độ, phải nhạy bén trước những chủ trương, chính sách và pháp luật của Nhà nước, thường xuyên đi cơ sở để nắm bắt tình hình đồi sống kinh tế - xã hội, từ đó mà có ý kiến phù hợp với tình hình thực tế ở địa phương, pháp luật Nhà nước và các văn bản dưới luật của cơ quan Nhà nước cấp trên.

Thủ trưởng cơ quan Tư pháp phải quan tâm đến chính sách chế độ đãi ngộ đối với cán bộ trực tiếp làm công tác văn bản để anh em yên tâm công tác, có điều kiện chuyên sâu nghiên cứu nhằm nâng cao hiệu quả và chất lượng văn bản.

* Bộ Tư pháp có kế hoạch mở nhiều lớp đào tạo bồi dưỡng nâng cao nghiệp vụ cho cán bộ trực tiếp làm công tác soạn thảo, xây dựng, thẩm định văn bản. Các trường đại học Luật cần thay đổi, bổ sung giáo trình soạn thảo văn bản theo hướng dẫn nâng cao và chuyên sâu, tăng thêm tiết học về kỹ thuật soạn thảo văn bản nói chung, văn bản qui phạm pháp luật nói riêng. Đồng thời giảng dạy về kỹ thuật thẩm định, rà soát, hệ thống hóa văn bản qui phạm pháp luật để sinh viên ra trường có thể đáp ứng ngay yêu cầu công tác.

IV. Giải pháp đầu tư kinh phí thích đáng về cơ sở vật chất cho công tác văn bản và lưu trữ (vừa là giải pháp nhỏ).

Nhà nước rất quan tâm đầu tư kinh phí để xây dựng luật, nhưng chưa quan tâm đầu tư kinh phí cho công tác văn bản quy phạm ở địa phương làm cho công tác văn bản vốn đã khó lại càng khó thêm, dẫn đến việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương phần lớn rất yếu, không tương xứng với vai trò vị trí của nó trong việc cụ thể hóa các văn bản dưới luật, thực hiện quản lý Nhà nước bằng pháp luật.

- Bộ Tư pháp cần làm việc với Bộ Tài chính quan tâm đầu tư cơ sở vật chất, kỹ thuật cho việc hiện đại hóa, tin học hoá công tác soạn thảo, xây dựng và thẩm định văn bản, kế cả khâu lưu trữ tạo thành một mạng lưới thống nhất toàn ngành (từ Trung ương đến cơ sở), bảo đảm thông tin nhanh nhạy chính xác, kịp thời góp phần nâng cao trình độ công tác văn bản.

Đề tài này rất thiết thực đối với Hội đồng Nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp và là khuôn mẫu để thực hiện thống nhất việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật, giúp các cấp, các ngành thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Do đó Ủy ban nhân dân các cấp phải bố trí kinh phí, nhất là ủy ban Nhân dân tỉnh cần cấp kinh phí in đề tài khoa học phát cho các cơ quan từ tỉnh đến cơ sở.

- Tổ chức tập huấn qui mô toàn tỉnh đề nghiên cứu đề tài nói chung và các giải pháp về quy trình xây dựng ban hành văn bản nói riêng, chia 4 lớp nghiên cứu:

+ Một lớp là lãnh đạo tỉnh, Sở, Ngành, huyện, thị xã.

+ Một lớp dành cho cán bộ, công chức làm công tác ván bản ở các Sở Ngành, huyện, thị xã.

+ Hai lớp cho cán bộ cấp xã gồm Ủy ban nhân dân và cán bộ Tư pháp, văn phòng.

* Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện, thị xã cần tổ chức cho cán bộ Phòng, Ban, Chủ tịch, Tư pháp xã, phường, thị trấn nghiên cứu đề tài, hàng năm bố trí kinh phí để đảm bảo thực hiện xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật ỏ địa phương mình.

KẾT LUẬN

Với tầm quan trọng của công tác xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật đã phân tích trên nên Sở Tư pháp rất vui khi được Bộ Tư pháp tin giao viết đề tài khoa học: “ Giải pháp tăng cường năng lực các cơ quan Tư pháp địa phương trong việc giúp Ủy ban nhân dân các cấp xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật.” Qua nghiên cứu và biên soạn đề tài khoa học này cho thấy xuất phát từ yêu cầu của công tác xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân các cấp trong cả nước nói chung, của tỉnh Quảng Ngãi nói riêng nhằm đảm bảo thực hiện Hiến pháp, luật, Pháp lệnh, các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên, đồng thời thể chế hóa các nghị quyết của Đảng, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, giữ vững an ninh trật tự xã hội ở địa phương. Tuy nhiên công tác văn bản vẫn còn hạn chế nhất định; Ủy ban nhân dân các cấp, các ngành nhận thức chưa đúng mức về tầm quan trọng của văn bản qui pháp pháp luật trong quản lý Nhà nước, từ đó cũng xem nhẹ hoạt động xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật. Cơ quan Tư pháp nhất là ở cấp huyện chưa ngang tầm với nhiệm vụ trong việc giúp Ủy ban nhân dân cùng cấp xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật một cách đồng bộ, thống nhất, tính khả thi cao.

Hơn 20 năm Sở Tư pháp giúp Ủy ban nhân dân tỉnh xây dựng và ban hành văn bản, đặc biệt 15 năm kể từ ngày tỉnh Quảng Ngãi được tách ra từ tỉnh Nghĩa Bình, Sở Tư pháp đã đưa công tác xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật của tỉnh Quảng Ngãi đi vào nề nếp. Năm 1992 Ủy ban nhân dân tỉnh đã qui định " tất cả các văn bản qui phạm pháp luật trước khi trình Ủy ban nhân dân tỉnh ký ban hành đều qua Sở Tư pháp thẩm định tính pháp lý". Mặc dù Sở Tư pháp gặp nhiều khó khăn về biên chế và kinh phí song Sở vẫn phấn đấu giúp Ủy ban nhân dân tỉnh thực hiện tốt các khâu của qui trình xây dựng và ban hành văn bản. Có thể nói độ dày kinh nghiệm và thành tích đạt được ở lĩnh vực văn bản đã nâng vị thế của Sở Tư pháp tỉnh Quảng Ngãi, được Tỉnh Ủy, Hội đồng Nhân dân, Ủy ban Nhân dân, Bộ Tư pháp đánh giá cao hoạt động của Sở Tư pháp. Chính vì hiểu được sự khó khăn trong công tác văn bản của Ủy ban nhân dân các cấp nên Sở Tư pháp Quảng Ngãi rất tâm đắc khi nhận đề tài này với tinh thần quyết tâm hoàn thành tốt nhiệm vụ Bộ giao, tuy có chậm so với thời gian quy định nhưng đề tài được tổ chức nghiên cứu nghiêm túc rất công phu bằng các phương pháp theo các quy trình chặt chẽ. Sau khi nhận đề tài, Giám đốc Sở Tư pháp thành lập Ban Nghiên cứu gồm những cán bộ có kiến thức và kinh nghiệm lâu năm trong lĩnh vực văn bản, tiến hành xây dựng đề cương, tổ chức bảy đoàn đi khảo sát ở văn phòng Hội đồng Nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân huyện và Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp xã. Các đoàn họp đánh giá và chắp bút soạn thảo gắn giữa lý luận với thực tiễn. Tổ chức họp Ban nghiên cứu viết đề tài để trao đổi về cơ sở lý luận thực tiễn; tổ chức hội thảo khoa học nhiều lần kể cả buổi lễ nghiệm thu đề tài đều có Chủ tịch UBND tỉnh, Phó Chủ tịch HĐND, Chánh Văn phòng UBND, Giám đốc Sở Khoa học - công nghệ, môi trường và một số Chủ tịch UBND huyện, đặc biệt sự góp ý nhiệt tình của Viện Nghiên cứu khoa học pháp lý. Từ đó Ban Biên tập rút ra những ưu điểm, những hạn chế cần khắc phục, đặc biệt đã đề ra được 4 giải pháp lớn với 8 giải pháp nhỏ rất thiết thực, tính khả thi cao, trong đó nhấn mạnh quy trình xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồng Nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp; thực hiện tốt những giải pháp đã đề ra là thúc đẩy tiến trình xây dựng văn bản qui phạm pháp luật ở địa phương được khoa học, hiệu quả cao và sớm đưa công tác xây dựng, ban hành văn bản qui phạm đi vào nề nếp. Đề tài khoa học về “Giải pháp tăng cường năng lực các cơ quan Tư pháp địa phương trong việc giúp Ủy ban nhân dân các cấp xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật” được Bộ Tư pháp giao trong điều kiện Sở Tư pháp tỉnh Quảng Ngãi rất bận, cùng một lúc phải hoàn thành một khối lượng công việc lớn của Ủy ban nhân dân tỉnh giao, vừa phải tổ chức hàng loạt các bước từ khâu nghiên cứu đến tổ chức thực hiện để đề tài hôm nay được nghiệm thu là cả một sự lao động cần cù về trí tuệ lẫn sức lực, cộng với sự giúp đỡ của Viện Nghiên cứu khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp, của lãnh đạo tỉnh, huyện và các ngành liên quan. Tuy nhiên đề tài không tránh khỏi những thiếu sót, mong độc giả xa gần thông cảm và góp ý để bổ sung, hoàn thiện nâng cao chất lượng nội dung đề tài.

Khi đề tài được nghiệm thu, hy vọng sẽ là tài liệu nghiên cứu và áp dụng rất bổ ích cho Hội đồng Nhân dân, Ủy ban Nhân dân, đặc biệt là các cơ quan Tư pháp địa phương trong việc nâng cao năng lực để giúp Ủy ban nhân dân các cấp xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật ngày càng tốt hơn, đáp ứng yêu cầu quản lý Nhà nước, quản lý xã hội bằng pháp luật.

Đề tài đã thành công đạt loại xuất sắc, xin chân thành cảm ơn Bộ trưởng - Tiến sĩ Uông Chu Lưu ( cùng Viện trưởng Viện khoa học Pháp lý - Tiến sỹ Hoàng Thế Liên, Phó Viện trưởng Viện Khoa học Pháp lý - Tiến sỹ Dương Thanh Mai, Phó Vụ trưởng Vụ Pháp luật Dân sự, Kinh tế - Tiến sỹ Lê Hồng Sơn) đã tin năng lực Sở Tư pháp tính Quảng Ngãi nên giao đề tài khoa học rất khó và hay với những lời động viên vô cùng quí của lãnh đạo Bộ và Vụ, Viện để Sở Tư pháp hoàn thành nhiệm vụ.

Xin chân thành cảm ơn đồng chí Chủ tịch UBND tỉnh - Tiến sỹ Nguyễn Kim Hiệu và đồng chí Bùi Thanh Quang, Phó Chủ tịch HĐND tỉnh; các đồng chí Chánh Văn phòng UBND tỉnh, Giám đốc Sở Khoa học - Công nghệ và Môi trường, Chủ tịch UBND huyện Mộ Đức, Chủ tịch UBND huyện Sơn Tịnh...

Xin cảm ơn Hội đồng nghiệm thu đề tài đã làm việc nghiêm túc, khách quan, đánh giá đúng những cống hiến của Sở Tư pháp trên lĩnh vực xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật của HĐND, UBND và đã xếp đề tài đạt loại xuất sắc

Nghiệm thu ngày 07 tháng 6 năm 2002

CHỦ NHIỆM ĐỂ TÀI

GIÁM ĐỐC SỞ TƯ PHÁP QUẢNG NGÃI

LÊ CÔNG HÒA

PHẦN PHỤ LỤC

1. Quyết định số 46/QĐ-STP ngày 06/4/2001 của Giám đốc Sở Tư pháp Quảng Ngãi về việc thành lập Ban nghiên cứu đề tài khoa học.

2. Quyết định số 944/QĐ-UB ngày 15/7/1995 của UBND tỉnh Quảng Ngãi về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của Sở Tư pháp.

3. Nghị quyết số 26/2002/NQ-HĐND khoá 9 ngày 17/01/2001 về kế hoạch 5 năm 2001 – 2005 của Hội đồng nhân dân tỉnh Quảng Ngãi khoá IX kỳ họp thứ 9.

4. Nghị quyết số 03/2001/NQ-HĐND ngày 14/7/2001 của Hội đồng nhân dân thị xã Quảng Ngãi khoá VIII kỳ họp thứ 5.

5. Quyết định số 910/1998/QĐ-UB ngày 14/7/2001 của UBND tỉnh về việc ban hành kế hoạch xây dựng văn bản qui phạm pháp luật năm 1998.

6. Quyết định số 93/1999/QĐ-UB ngày 07/5/1999 của UBND tỉnh về việc ban hành kế hoạch xây dựng văn bản qui phạm pháp luật năm 1999.

7. Quyết định số 22/2000/QĐ-UB ngày 07/5/1999 của UBND tỉnh về việc ban hành kế hoạch xây dựng văn bản qui phạm pháp luật năm 2000.

8. Quyết định số 54/2001/QĐ-UB ngày 23/3/2001 của UBND tỉnh về việc ban hành kế hoạch xây dựng văn bản qui phạm pháp luật năm 2001.

9. Quyết định số 25/2002/QĐ-UB ngày 04/3/2002 của UBND tỉnh về việc ban hành kế hoạch xây dựng văn bản qui phạm pháp luật năm 2002.

10. Quyết định số 866/QĐ-UB ngày 12/7/1995 của UBND tỉnh về việc ban hành Quy chế làm việc và mối quan hệ công tác của Ủy ban nhân dân tỉnh.

11. Quyết định số 40/QĐ-UB ngày 18/5/2000 của UBND tỉnh về việc ban hành Quy chế l àm việc và mối quan hệ công tác của Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ngãi.

12. Quyết định số 46/2000/QĐ-UB ngày 19/6/2000 của UBND tỉnh Quảng Ngãi về việc công bố Danh mục văn bản qui phạm pháp luật, văn bản chứa đựng một số Quy phạm pháp luật của UBND tỉnh đã hết hiệu lực.

13. Chỉ thị số 16/CT-UB ngày 20/8/2001 của UBND tỉnh Quảng Ngãi về việc triển khai Nghị định 31/2001/NĐ-CP của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực văn hoá thông tin.

Xem thêm

File đính kèm

Tải về

Đề tài - Đề án

Luận án - luận văn

Đặc san thông tin KHPL

Tài liệu hội thảo khoa học

Bài trích tạp chí

Sách

Tài liệu xem nhiều nhất

CƠ SỞ DỮ LIỆU TƯ LIỆU TÀI LIỆU KHOA HỌC PHÁP LÝ