B- NHỮNG KẾT QUẢ CHÍNH

 

CHƯƠNG 1:

THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ ĐIỀU ƯỚC QUỐC TẾ MÀ VIỆT NAM LÀ THÀNH VIÊN VỀ NUÔI CON NUÔI CÓ YẾU TỐ NƯỚC NGOÀI

 

1.1. MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ MỐI QUAN HỆ GIỮA PHÁP LUẬT QUỐC GIA VÀ ĐIỀU ƯỚC QUỐC TẾ TRONG LĨNH VỰC NUÔI CON NUÔI

1.1.1. Tác động qua lại giữa pháp luật quốc gia và điều ước quốc tế trong lĩnh vực nuôi con nuôi

Qua nghiên cứu cho thấy, "nuôi con nuôi" (adoption) là hiện tượng xã hội, xuất hiện từ lâu ở các quốc gia, được pháp luật của hầu hết các nước điều chỉnh, kể cả pháp luật Việt Nam trước năm 1945^[1]. Từ lâu, trong pháp luật quốc gia, nuôi con nuôi được coi là biện pháp chăm sóc thay thế đối với trẻ em mà do nhiều nguyên nhân khác nhau, không còn gia đình gốc ruột thịt của mình. Biện pháp thay thế này, một mặt, nhằm bảo đảm cho trẻ em được nuôi dưỡng, chăm sóc và trưởng thành trong môi trường gia đình của cha mẹ nuôi, mặt khác được nhà nước khuyến khích và bảo hộ. Đó là vấn đề, trước hết, xuất phát từ chủ quyền của quốc gia đối với dân cư. Vì vậy mà nhiều nước đã ban hành pháp luật điều chỉnh quan hệ nuôi con nuôi từ rất lâu (ví dụ, Bộ luật Napôlêon của Pháp 1804, Bộ luật dân sự Nhật Bản 1890, Bộ Dân luật Đức 1900 v.v… đều có các quy định điều chỉnh quan hệ nuôi con nuôi). Như vậy, có thể khẳng định rằng, chế định nuôi con nuôi, trước hết được pháp luật các quốc gia điều chỉnh.

Từ sau các cuộc chiến tranh, nhất là chiến tranh thế giới thứ hai, hàng loạt vấn đề chính trị, xã hội, kinh tế nảy sinh đòi hỏi các nước phải giải quyết để khắc phục hậu quả, trong đó vấn đề nổi lên là hàng triệu gia đình không có nhà ở, không có tài sản, mất người thân; hàng triệu trẻ em bị ly tán khỏi gia đình, đói rét, lang thang, bệnh tật, mất hết cha mẹ, họ hàng thân thích, không nơi nương tựa, không có điều kiện bảo đảm cho cuộc sống, không được chăm sóc trong điều kiện gia đình và học hành. Do đó, yêu cầu bức thiết có tính nhân đạo quốc tế đặt ra đối với các quốc gia, là phải tìm mái ấm gia đình thay thế cho những trẻ em bất hạnh, kể cả thu xếp cho làm con nuôi ở nước ngoài, nếu đó là thực sự vì lợi ích tốt nhất của trẻ em.

Trước yêu cầu đó, năm 1965, Uỷ ban Công ước Lahay đã tiến hành thảo luận với một số quốc gia và thông qua Công ước quốc tế quy định về thẩm quyền, luật áp dụng và công nhận các văn bản pháp luật liên quan đến nuôi con nuôi. Việc thông qua Công ước 1965 đã góp phần quan trọng giải quyết vấn đề nuôi con nuôi giữa các nước, thống nhất về nguyên tắc giải quyết vấn đề nuôi con nuôi. Đây là Công ước đầu tiên của Liên hợp quốc trong lĩnh vực bảo vệ trẻ em và hợp tác trong lĩnh vực nuôi con nuôi giữa các nước.

Đến những năm cuối của thập kỷ tám mươi (thế kỷ XX), vấn đề hợp tác quốc tế trong lĩnh vực nuôi con nuôi nổi lên như một vấn đề có tính toàn cầu. Ngày 19/01/1988, Uỷ ban thường trực của Công ước Lahay về tư pháp quốc tế trình Uỷ ban đặc biệt về các vấn đề chung và chính sách đề án xây dựng Công ước mới trên cơ sở Công ước năm 1965.

Vì vậy, ngày 29/5/1993 Công ước Lahay số 33 về Bảo vệ trẻ em và Hợp tác trong lĩnh vực Nuôi con nuôi giữa các nước (the Hague Convention No 33 on Protection of Children and Cooperation in Respect of Intercountry Adoption) được thông qua (có hiệu lực từ ngày 01/5/1995), được coi là một sự nhất thể hoá các quy phạm pháp luật quốc tế về nuôi con nuôi và là minh chứng cao nhất về sự quan tâm của cả cộng đồng quốc tế đối với lĩnh vực hết sức nhân đạo này. 

Mục đích của Công ước là nhằm bảo vệ quyền lợi của trẻ em và áp dụng thống nhất các thủ tục giải quyết vấn đề nuôi con nuôi giữa các quốc gia thành viên, bảo đảm việc nuôi con nuôi được tiến hành vì lợi ích tốt nhất của trẻ em, tôn trọng các quyền cơ bản của trẻ em, đồng thời thiết lập hệ thống hợp tác giữa các quốc gia để ngăn ngừa việc bắt cóc, buôn bán trẻ em vì mục đích nuôi con nuôi.

 Như vậy, qua phân tích trên đây cho thấy, pháp luật quốc gia đã tạo ra tiền đề và có những tác động tích cực, thiết thực đến sự hình thành và phát triển của điều ước quốc tế trong lĩnh vực nuôi con nuôi. Qua đó, càng có cơ sở để khẳng định rằng, chế định nuôi con nuôi trong pháp luật quốc tế được hình thành muộn hơn so với trong pháp luật quốc gia.

Còn đối với các quốc gia chưa phải là thành viên của Công ước Lahay, thì với việc gia nhập Công ước (để trở thành thành viên) và thừa nhận các quy định của Công ước, là đã bổ sung thêm nguồn luật quan trọng điều chỉnh vấn đề nuôi con nuôi (vốn chưa được pháp luật quốc gia điều chỉnh hoặc điều chỉnh chưa đầy đủ). Với ý nghĩa đó, ở đây có thể khẳng định rằng, các quy phạm của điều ước quốc tế (Công ước Lahay) đã trở thành một bộ phận cấu thành quan trọng của pháp luật quốc gia, là vì thế. Do đó, mục đích của việc Việt Nam gia nhập Công ước Lahay, cũng không nằm ngoài ý nghĩa đó, nhằm tạo thêm nguồn quy phạm về nuôi con nuôi sau khi các quy phạm của Công ước được chuyển hoá thành quy phạm pháp luật trong nước.

1.1.2. Về sự phù hợp của pháp luật trong nước với điều ước quốc tế về nuôi con nuôi

Bàn về sự phù hợp của pháp luật trong nước với điều ước quốc tế về nuôi con nuôi, cũng chính là bàn về quá trình sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới các văn bản pháp luật Việt Nam về nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài trước yêu cầu gia nhập và thực hiện Công ước Lahay về nuôi con nuôi. Liên quan đến vấn đề này, nhằm phục vụ cho việc Việt Nam gia nhập Công ước Lahay, qua các chuyên đề nghiên cứu của cộng tác viên, chúng tôi muốn nêu lên một số vấn đề có tính quan điểm lý luận như sau:

Thứ nhất, về sự phù hợp của pháp luật Việt Nam với điều ước quốc tế về nuôi con nuôi.

Về vấn đề này, hiện trong nhóm nghiên cứu cũng có hai quan điểm khác nhau. Quan điểm thứ nhất cho rằng, pháp luật quốc gia không thể có điều khoản trái với điều ước quốc tế (mà quốc gia đó là thành viên) về nuôi con nuôi, đặc biệt với điều ước quốc tế đa phương (như Công ước Lahay). Quan điểm thứ hai cho rằng, pháp luật quốc gia không bắt buộc phải phù hợp với điều ước quốc tế (mà quốc gia đó là thành viên) về nuôi con nuôi, đặc biệt với điều ước quốc tế song phương (như Hiệp định hợp tác về nuôi con nuôi giữa Việt Nam với các nước chẳng hạn).

Những người ủng hộ quan điểm thứ nhất cho rằng, sở dĩ pháp luật quốc gia không thể có điều khoản trái với điều ước quốc tế mà quốc gia đó ký kết (gia nhập) về nuôi con nuôi là vì, nếu ký kết (gia nhập) một điều ước quốc tế mà có điều khoản trái với pháp luật trong nước, sẽ rất khó khăn cho quốc gia trong quá trình thực hiện sau này. Trên tinh thần đó, nếu Việt Nam ký kết (gia nhập) điều ước quốc tế mà có điều khoản trái hoặc chưa được quy định trong pháp luật Việt Nam về nuôi con nuôi, thì về nguyên tắc, Việt Nam phải sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới pháp luật trong nước, nhằm bảo đảm phù hợp với điều ước quốc tế về nuôi con nuôi, tạo thuận lợi cho quá trình thực hiện sau này.

Những người ủng hộ quan điểm thứ hai thì xuất phát từ chỗ, pháp luật quốc gia, trước hết, là thể hiện ý chí (chủ quyền) cao nhất của quốc gia trong phạm vi lãnh thổ của mình. Đó là điều đã được pháp luật quốc tế thừa nhận. Mặt khác, pháp luật do mỗi quốc gia ban hành, trước hết và chủ yếu là nhằm áp dụng cho các bộ phận dân cư sinh sống trong phạm vi lãnh thổ quốc gia đó. Còn điều ước quốc tế mà quốc gia ký kết (gia nhập) chỉ là công cụ để duy trì chính sách đối ngoại của quốc gia trên trường quốc tế, mà suy cho cùng, bất kỳ chính sách đối ngoại nào của quốc gia cũng nhằm mục đích phục vụ lợi ích của chính quốc gia đó. Vì vậy, không thể bắt buộc pháp luật trong nước phải phù hợp (hoặc không trái) với điều ước quốc tế mà quốc gia ký kết (gia nhập) về nuôi con nuôi. Chẳng hạn, khi ký kết Hiệp định song phương giữa Việt Nam với các nước về hợp tác nuôi con nuôi, các Bên không thể bảo đảm được rằng, toàn bộ các quy định trong Hiệp định là hoàn toàn phù hợp với pháp luật của mỗi Nước ký kết.

Từ hai quan điểm trên đây, chúng tôi cho rằng, trước hết, theo lý luận của tư pháp quốc tế, pháp luật về nuôi con nuôi của các nước luôn có sự khác nhau. Đó là sự khác nhau về các điều kiện nuôi con nuôi (đối với cha mẹ nuôi và đối với trẻ em - về độ tuổi, năng lực hành vi, đối tượng…); về các hình thức nuôi con nuôi (đơn giản hay trọn vẹn); về hệ quả pháp lý của việc nuôi con nuôi v.v… Phương pháp tối ưu để giải quyết sự khác nhau đó, là xây dựng và áp dụng các quy phạm xung đột trong điều ước quốc tế (dẫn chiếu đến pháp luật nước này hay nước kia để xử lý đối với các vấn đề cụ thể). Đó là cách thức dung hoà duy nhất để lựa chọn một hệ thống pháp luật áp dụng, nhằm giải quyết xung đột về nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài^[2]. Như vậy, bằng việc chấp nhận và áp dụng các quy phạm xung đột (của điều ước quốc tế song phương), hai Nước ký kết đã tỏ ra tôn trọng pháp luật của nhau và ở một mức độ nhất định, chấp nhận cả sự khác nhau trong pháp luật mỗi nước. Vì vậy, chúng tôi cũng đồng tình quan điểm về việc không nhất thiết phải tiến hành sửa đổi pháp luật để bảo đảm sự phù hợp với quy phạm của điều ước quốc tế song phương về nuôi con nuôi. Đây là một thực tế đã và đang diễn ra ở Việt Nam trong các năm qua. Khi ký kết Hiệp định song phương hợp tác về nuôi con nuôi với các nước (điều ước về tư pháp quốc tế), chúng ta chưa cần phải tính đến việc sửa đổi pháp luật.

Tuy nhiên, với việc ký kết (gia nhập) điều ước quốc tế đa phương về nuôi con nuôi, như việc gia nhập Công ước Lahay chẳng hạn, thì vấn đề lại khác. Dưới đây, chúng tôi xin nêu hai lý do để dẫn đến yêu cầu phải sửa đổi pháp luật trong nước nhằm bảo đảm phù hợp với điều ước quốc tế đa phương mà quốc gia là thành viên.

Một là, về mặt lý luận, điều ước quốc tế đa phương là kết quả của sự dung hoà về lợi ích (ý chí) của các quốc gia thành viên, trên cơ sở phù hợp với các nguyên tắc cơ bản của luật quốc tế và bảo đảm những giá trị và nguyên tắc của mỗi quốc gia thành viên. Do đó, có một vấn đề có tính nguyên tắc cần nhấn mạnh là, nếu điều ước quốc tế có điều khoản mệnh lệnh (jus cogen) bắt buộc các quốc gia phải bảo đảm tuân thủ và pháp luật trong nước không được trái, thì trong trường hợp này, việc sửa đổi pháp luật trong nước là yêu cầu bắt buộc để bảo đảm thực hiện nghĩa vụ của quốc gia thành viên. Còn trong trường hợp điều ước quốc tế không có điều khoản bắt buộc, mà chỉ đưa ra khuyến cáo, thì quốc gia có thể có những cách thức khác thực hiện điều ước mà không phải sửa đổi pháp luật trong nước^[3].

Vì vậy, chúng tôi cho rằng, trong việc gia nhập Công ước Lahay, đối với các điều khoản có tính nguyên tắc (jus cogen) mà có nội dung trái với pháp luật Việt Nam về nuôi con nuôi, thì trước khi gia nhập, chúng ta phải tiến hành sửa đổi các quy phạm pháp luật trong nước, nhằm bảo đảm phù hợp với Công ước; còn đối với những điều khoản của Công ước, tuy trái với pháp luật trong nước, nhưng không có tính jus cogen, thì chúng ta chỉ cần có các biện pháp tích cực để bảo đảm thi hành Công ước mà không cần sửa đổi pháp luật trong nước liên quan đến vấn đề nuôi con nuôi (các vấn đề cụ thể, chúng tôi sẽ đề cập kỹ hơn ở các chương sau của đề tài này).

Hai là, việc sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới pháp luật là xuất phát từ nhu cầu nội tại của quốc gia, nhằm bảo đảm và tạo thuận lợi cho việc thi hành các cam kết quốc tế từ điều ước đa phương. Trong trường hợp này, không phụ thuộc vào yêu cầu của điều ước, nói cách khác, trong điều ước quốc tế không có điều khoản bắt buộc quốc gia thành viên phải sửa đổi pháp luật trong nước, mà việc sửa đổi pháp luật là xuất phát từ chính nhu cầu của quốc gia đó, muốn làm cho pháp luật của mình có nhiều điểm tương đồng với pháp luật các nước thành viên khác, phù hợp hơn với thông lệ quốc tế và dễ dàng hơn trong việc thực hiện.

Đây là vấn đề lý luận quan trọng, xuất phát từ nguyên tắc Pacta sunt servanda đã được tuyệt đại đa số các nước thừa nhận và áp dụng. Chúng ta cần thống nhất nhận thức này để quyết tâm đi đến việc sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới các văn bản pháp luật về nuôi con nuôi, bảo đảm tốt cho việc thi hành Công ước sau này theo hướng phù hợp hơn với thông lệ quốc tế. Do đó, cần tránh tư tưởng bảo thủ cho rằng, điều ước quốc tế không bắt buộc, nên ta cũng không cần phải sửa đổi pháp luật trong nước. 

Thứ hai, cơ chế bảo đảm thi hành các điều khoản của Công ước Lahay (mà các điều khoản này chưa được quy định hoặc có nội dung không phù hợp với pháp luật trong nước).

Vấn đề phức tạp nhất nảy sinh, là khi Việt Nam gia nhập Công ước Lahay, mà trong Công ước có các điều khoản quy định về những nội dung chưa được quy định trong pháp luật Việt Nam, hoặc các điều khoản có nội dung không phù hợp (hoặc trái) với pháp luật trong nước về nuôi con nuôi, nhưng Việt Nam vẫn phải có nghĩa vụ thi hành, không được phép bảo lưu đối với những điều khoản đó. Từ đó, yêu cầu quan trọng đặt ra là, chúng ta cần có cơ chế, biện pháp như thế nào để bảo đảm thi hành những điều khoản đó của Công ước, theo đúng cam kết quốc tế khi gia nhập Công ước.

Chúng tôi cho rằng, trước hết, cần thống nhất nhận thức rằng, việc sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới văn bản pháp luật về nuôi con nuôi, nhằm bảo đảm phù hợp với Công ước, phải được coi là nhu cầu nội tại của Việt Nam để tạo thuận lợi thi hành Công ước, đặc biệt đối với những vấn đề không phù hợp với pháp luật trong nước. Pháp luật trong nước phải được coi là công cụ chủ yếu để Việt Nam thi hành Công ước Lahay về nuôi con nuôi. Do đó, yêu cầu quan trọng đặt ra là, pháp luật trong nước về nuôi con nuôi phải đầy đủ, đồng bộ và có tính khả thi, không quá khác so với pháp luật của các nước thành viên Công ước.

Với quan điểm đó, chúng tôi lo ngại rằng, đây lại chính là vấn đề khó khăn nhất đối với Việt Nam khi gia nhập Công ước Lahay. Bởi thực chất mà nói, pháp luật Việt Nam điều chỉnh các quan hệ về nuôi con nuôi nói chung, nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài nói riêng hiện nay còn nhiều bất cập, chưa phù hợp với pháp luật của nhiều nước trên thế giới, nhất là các nước thành viên của Công ước Lahay, cũng như chưa phù hợp với thông lệ chung của quốc tế. Cụ thể như sau:

Một là, pháp luật điều chỉnh quan hệ nuôi con nuôi còn thiếu nhiều, nhất là các quy phạm thực chất. Hiện nay, các quy phạm pháp luật thực chất (thực định) điều chỉnh quan hệ nuôi con nuôi chủ yếu được xây dựng dưới dạng các quy phạm có tính nguyên tắc hoặc rất chung chung, được quy định rải rác trong Hiến pháp 1992 và các văn bản pháp luật^[4].

Hai là, pháp luật Việt Nam còn thiếu nhiều quy phạm xung đột điều chỉnh các quan hệ về nuôi con nuôi. Theo Điều 105 của Luật hôn nhân và gia đình năm 2000 và Nghị định 68/2002/NĐ-CP, các quy phạm xung đột điều chỉnh quan hệ nuôi con nuôi vẫn còn rất chung chung, thiếu nhiều, nếu so với quy phạm xung đột trong pháp luật của các nước.

Ba là, pháp luật Việt Nam còn thiếu các quy phạm về thủ tục giải quyết các việc về nuôi con nuôi. Hiện nay, các quy phạm có tính thủ tục (hành chính tư pháp) về đăng ký việc nuôi con nuôi được điều chỉnh chủ yếu trong Nghị định 68/2002/NĐ-CP và Nghị định 83/1998/NĐ-CP ngày 20/5/1998 về đăng ký hộ tịch. Trong các văn bản này còn thiếu nhiều quy định hướng dẫn chi tiết việc đăng ký nuôi con nuôi, kể cả nuôi con nuôi trong nước và nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài^[5]. Do đó, trong thực tiễn thi hành, Bộ Tư pháp vẫn phải thường xuyên hướng dẫn cho các địa phương để bảo đảm việc áp dụng và thực hiện thống nhất.

Như vậy, vấn đề nuôi con nuôi trong pháp luật Việt Nam hiện nay chưa được điều chỉnh thống nhất trong một văn bản quy phạm pháp luật riêng (luật hoặc pháp lệnh). Xét trên khía cạnh lý luận, việc điều chỉnh tản mát (như nêu trên) đã dẫn đến hiện tượng thiếu tập trung, không thống nhất và không đồng bộ giữa các văn bản. Thậm chí, trên khía cạnh bảo đảm thực thi pháp luật, thì việc thiếu thốn các quy phạm (quy phạm thực chất, quy phạm xung đột và quy phạm thủ tục) đã làm cho việc thi hành pháp luật về nuôi con nuôi không được thống nhất và hài hoà trong tổng thể các chế định về hôn nhân và gia đình có yếu tố nước ngoài nói chung.

1.2. THỰC TRẠNG BAN HÀNH VÀ THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ NUÔI CON NUÔI CÓ YẾU TỐ NƯỚC NGOÀI TỪ NĂM 1986 ĐẾN NAY

1.2.1. Quyết định số 145/HĐBT ngày 02/4/1992 của Hội đồng Bộ trưởng

Từ khi Việt Nam thực hiện đổi mới, các quan hệ dân sự giữa công dân Việt Nam với người nước ngoài ngày càng phát triển, không chỉ bó hẹp trong quan hệ với công dân các nước xã hội chủ nghĩa, mà còn mở rộng với người nước ngoài thuộc nhiều quốc gia khác nhau. Các quan hệ về hôn nhân và gia đình giữa công dân Việt Nam với người nước ngoài cũng ngày càng phát triển, trong đó có quan hệ nuôi con nuôi với người nước ngoài.

Tuy nhiên, do trong thời gian dài, pháp luật chưa quy định, nên việc quản lý và giải quyết cho trẻ em Việt Nam làm con nuôi người nước ngoài còn gặp nhiều khó khăn bất cập, chẳng hạn như:

i) mỗi địa phương có sự vận dụng và đường hướng giải quyết khác nhau, tạo nên sự không thống nhất;

ii) việc người nước ngoài xin trẻ em làm con nuôi chủ yếu phát sinh ở những khu công nghiệp, liên doanh với nước ngoài hoặc các tỉnh, thành phố lớn;

iii) bắt đầu xuất hiện hoạt động môi giới, nhằm mục đích kiếm lời;

iv) xuất hiện hiện tượng thu gom trẻ em để tìm cách môi giới cho người nước ngoài nhận làm con nuôi;

v) các tổ chức con nuôi nước ngoài bắt đầu có nhu cầu vào Việt Nam hoạt động, nhưng chưa có cơ sở pháp lý cho phép hoạt động.

Trước tình hình đó, ngày 02 tháng 4 năm 1992 Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) đã ban hành Quyết định số 145/HĐBT quy định tạm thời về việc cho người nước ngoài nhận con nuôi là trẻ em Việt Nam bị bỏ rơi, bị mồ côi, bị tàn tật ở các cơ sở nuôi dưỡng do ngành Lao động, Thương binh và Xã hội quản lý.

Qua theo dõi tình hình thi hành Quyết định 145/HĐBT cho thấy, việc giải quyết cho trẻ em Việt Nam làm con nuôi người nước ngoài có những đặc điểm sau:

Thứ nhất, công tác quản lý người nước ngoài nhận trẻ em Việt Nam làm con nuôi tạm thời do Bộ Lao động-Thương binh và Xã hội (LĐTBXH) đảm nhiệm, trên cơ sở Quyết định 145/HĐBT. Tuy nhiên, do chỉ giải quyết cho trẻ em từ các cơ sở nuôi dưỡng do ngành LĐTBXH quản lý làm con nuôi người nước ngoài, cho nên đã dẫn đến hiện tượng độc quyền của một số cơ sở nuôi dưỡng, cùng với đó là hiện tượng thu gom trẻ em từ các tỉnh khác vào cơ sở nuôi dưỡng để cho làm con nuôi người nước ngoài.

Thứ hai, vì chưa có văn bản pháp luật quy định, nên các tổ chức con nuôi nước ngoài vào Việt Nam hoạt động dưới nhiều hình thức khác nhau (theo giấy phép của Liên hiệp các tổ chức hữu nghị Việt Nam - PACOM), đã có biểu hiện cạnh tranh không lành mạnh, không bảo đảm tính nhân đạo, gây khó khăn cho công tác quản lý. Các tổ chức này tự thuê nhân công, hoạt động môi giới và tự chi phí cho việc tìm trẻ em, thậm chí có những thỏa thuận ngầm với địa phương, không kiểm soát nổi.

Thứ ba, mức thu phí và chi phí thực tế liên quan đến việc giải quyết nuôi con nuôi mỗi địa phương thực hiện một kiểu, không thống nhất, dẫn đến việc thỏa thuận tùy tiện.

Tóm lại, việc thực hiện Quyết định tạm thời 145 tuy bước đầu có những kết quả nhất định, nhưng cũng để lại không ít những hậu quả phức tạp, tạo dư luận không tốt trong và ngoài nước; có không ít cán bộ tha hóa, biến chất, thậm chí bị xét xử hình sự vì đã vi phạm pháp luật trong việc giải quyết cho người nước ngoài nhận trẻ em làm con nuôi (qua các vụ án ở Hà Nội, Ninh Bình đầu những năm 90).

1.2.2. Pháp lệnh Hôn nhân và gia đình giữa công dân Việt Nam với người nước ngoài (1993) và Nghị định 184/CP

Ngày 02/12/1993 Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua Pháp lệnh Hôn nhân và gia đình giữa công dân Việt Nam với người nước ngoài và ngày 30/11/1994 Chính phủ ban hành Nghị định số 184/CP quy định về thủ tục kết hôn, nhận con ngoài giá thú, nuôi con nuôi, nhận đỡ đầu giữa công dân Việt Nam và người nước ngoài, đã tạo cơ sở pháp lý thống nhất cho công tác giải quyết cho trẻ em làm con nuôi người nước ngoài nói riêng. Đồng thời, ngày 25/5/1995 liên Bộ Tư pháp, Bộ Ngoại giao, Bộ Nội Vụ (nay là Bộ Công an) ban hành Thông tư liên Bộ số 503/TT-LB hướng dẫn chi tiết thi hành Nghị định số 184/CP của Chính phủ. Như vậy, về cơ bản, khung pháp luật về nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài đã khá đầy đủ, bảo đảm việc giải quyết cho trẻ em Việt Nam làm con nuôi người nước ngoài.

Ngoài các văn bản trên đây, việc giải quyết cho trẻ em làm con nuôi người nước ngoài trong thời gian này còn dựa trên các văn bản pháp luật khác như Luật hôn nhân và gia đình năm 1986 và năm 2000, Nghị định số 83/1998/NĐ-CP ngày 10/10/1998 của Chính phủ về đăng ký hộ tịch, Quyết định số 57/2000/QĐ/BTC ngày 20/4/2000 của Bộ Tài chính ban hành mức thu lệ phí đăng ký đăng ký hộ tịch v.v...

Qua nghiên cứu các văn bản pháp luật nêu trên và thực tiễn giải quyết cho người nước ngoài nhận trẻ em Việt Nam làm con nuôi người nước ngoài trong giai đoạn 1993-2002 cho thấy, nổi lên một số vấn đề cơ bản sau đây:

a) Những kết quả đạt được

Về số liệu, theo thống kê chưa đầy đủ (từ báo cáo của các địa phương trong cả nước), trong ba năm từ 1990 đến hết 1992, chỉ có trên 600 trẻ em được người nước ngoài nhận làm con nuôi. Nhưng đến giai đoạn 1993-2003^[6], đã có 15.288 trẻ em được người nước ngoài nhận làm con nuôi (xem biểu 1 dưới đây).

Biểu 1: Trẻ em Việt Nam làm con nuôi người nước ngoài
giai đoạn 1990 - 2003

 

Năm	Số trẻ em VN làm con nuôi người nước ngoài
1990	60
1991	181
1992	432
1993	638
1994	1.233
1995	1.584
1996	1.695
1997	1.576
1998	1.860
1999	1.474
2000	1.229
2001	1.127
2002	1.392
2003	807
Tổng số	15.288

Trong số các Nước nhận trẻ em Việt Nam làm con nuôi, thì Hoa Kỳ và Pháp là các nước đứng đầu. Theo thống kê chưa đầy đủ, chỉ riêng 6 năm (1998-2003) Hoa Kỳ đã nhận 2.670 trẻ em Việt Nam làm con nuôi, Pháp nhận 2.431 trẻ em Việt Nam làm con nuôi (xem biểu 2 dưới đây).

 

Biểu 2: Số trẻ em Việt Nam làm con nuôi ở các nước giai đoạn 1998-2003

 

STT	Tên nước	1998	1999	2000	2001	2002	2003
1	Đức	5	15	155	150	159	11
2	Áo				12	7
3	Bỉ	203	99	39	42	39	14
4	Canada	37	63	69	133	83	42
5	Đan Mạch	58	50	46	65	73	19
6	Tây ban nha				9	11	5
7	Hoa Kỳ		274	724	544	741	387
8	Pháp	1343	731	5	44	73	235
9	Italia	8	42	29	35	91	62
10	Na-uy		10
11	Quần đảo Pays-Bas (châu Âu)				1
12	Quần đảo Royaume-Uni (châu Âu)			5	8	12	6
13	Thuỵ Điển	182	171	127	51	64	17
14	Thuỵ Sĩ	24	19	30	33	39	9
	Tổng số	1.860	1.474	1.229	1.127	1.392	807

 

Về nguồn trẻ em, trong suốt thời gian thực hiện Nghị định 184/CP (từ 1994 đến 2002, không kể việc giải quyết các hồ sơ tồn đọng còn kéo sang gần hết năm 2003), việc giải quyết cho trẻ em Việt Nam làm con nuôi người nước ngoài chủ yếu được thực hiện từ ba nguồn: cơ sở nuôi dưỡng, cơ sở y tế và gia đình. Có thể nói, đây là giai đoạn giải quyết cho nhiều trẻ em làm con nuôi người nước ngoài một cách “thông thoáng” và tự do nhất, hầu như không có một sự hạn chế nào đối với đối tượng trẻ em, miễn là đáp ứng đủ các điều kiện theo quy định của pháp luật (là trẻ em Việt Nam, từ 15 tuổi trở xuống).

Khách quan mà nói, việc giải quyết cho trẻ em từ ba nguồn nêu trên làm con nuôi người nước ngoài, cũng có những ưu điểm nhất định, đó là:

Thứ nhất, việc giới thiệu trẻ em từ các gia đình, cơ sở y tế, cơ sở nuôi dưỡng làm con nuôi người nước ngoài (không hạn chế trẻ em thuộc đối tượng cụ thể nào) đã tạo cơ hội bình đẳng về mặt pháp lý cho những trẻ em bất hạnh, có hoàn cảnh khó khăn có thể được nhận làm con nuôi. Quy định như vậy không tạo ra sự ngăn cách, hạn chế hoặc chỉ tập trung vào một số đối tượng nhất định mang tính chất phân biệt (giữa trẻ em trong cơ sở nuôi dưỡng với trẻ em ngoài cơ sở nuôi dưỡng, ở cơ sở y tế hoặc ở các gia đình, miền núi hay thành thị), và điều này là phù hợp với tinh thần Công ước quốc tế về quyền trẻ em. Đồng thời, việc cho trẻ em làm con nuôi ở nước ngoài cũng phần nào làm giảm bớt những khó khăn (về cơ sở vật chất, kinh phí...) cho các cơ sở nuôi dưỡng của Nhà nước trong việc đón nhận trẻ em tập trung vào cơ sở nuôi dưỡng trước khi cho làm con nuôi người nước ngoài trong điều kiện kinh tế - xã hội Việt Nam còn nhiều khó khăn, thiếu thốn.

Qua các báo cáo của cha mẹ nuôi người nước ngoài cho thấy, tuyệt đại đa số trẻ em Việt Nam làm con nuôi người nước ngoài đều đã hội nhập rất nhanh với môi trường gia đình mới, được nuôi dưỡng, chăm sóc chu đáo, được bảo đảm các quyền và lợi ích hợp pháp như trẻ em của nước sở tại. Bộ Tư pháp chưa nhận được bất kỳ một thông tin (chính thức) nào về việc trẻ em Việt Nam ra nước ngoài làm con nuôi bị lạm dụng vào mục đích phi nhân đạo. 

Thứ hai, trong khi Việt Nam chưa chính thức cho phép các tổ chức trong nước và nước ngoài được hoạt động môi giới, dịch vụ trong lĩnh vực nuôi con nuôi, thì việc cho phép giới thiệu trẻ em từ 3 nguồn (gia đình, cơ sở y tế, cơ sở nuôi dưỡng) đã tạo cơ hội cho người nước ngoài trực tiếp vào Việt Nam, liên hệ tìm kiếm trẻ em có đủ điều kiện và phù hợp với nguyện vọng của mình để xin nhận làm con nuôi một cách nhanh chóng. Nhiều người cho rằng, dưới hình thức này, đã làm tăng thêm lượng khách du lịch nước ngoài vào Việt Nam, kéo theo các dịch vụ khác (như giao thông, khách sạn, nhà hàng…) phát triển và đó là điều có lợi cho việc quảng bá du lịch Việt Nam.  

Thứ ba, xét về khía cạnh xã hội, thì việc cho phép giới thiệu trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt từ các gia đình hoặc bị bỏ rơi tại các cơ sở y tế làm con nuôi, cũng góp phần giảm bớt những khó khăn, vất vả cho các gia đình vốn nghèo đói lại đông con, hoặc những phụ nữ lầm lỡ, bất hạnh phải sinh con ngoài ý muốn, không có điều kiện để nuôi dưỡng, chăm sóc con.

Về nguyên tắc, trình tự, thủ tục giải quyết, hầu hết các Sở Tư pháp đã quán triệt và thực hiện đúng các quy định pháp luật về nguyên tắc, trình tự, thủ tục giải quyết cho trẻ em làm con nuôi người nước ngoài; trau dồi kỹ năng thẩm định, xác minh hồ sơ và kiểm tra các điều kiện nuôi con nuôi theo quy định của pháp luật; bảo đảm việc cho trẻ em làm con nuôi là vì lợi ích tốt nhất của trẻ em, đúng như tinh thần Công ước quốc tế về quyền trẻ em. Đó là một thực tế đáng ghi nhận, tạo đà quan trọng cho việc thực hiện Nghị định 68/2002/NĐ-CP sau này, cũng như cho sự chuẩn bị hội nhập quốc tế trong lĩnh vực nuôi con nuôi khi Việt Nam gia nhập Công ước Lahay. 

 

b) Những tồn tại, bất cập

(i) Việc giới thiệu trẻ em từ 3 nguồn (gia đình, cơ sở y tế, cơ sở nuôi dưỡng) làm con nuôi người nước ngoài, đã phát sinh nhiều vấn đề phức tạp, những hiện tượng tiêu cực:

Một là, việc để người nước ngoài tự do đi lại, lựa chọn, tìm kiếm trẻ em khắp nơi, đã gây khó khăn cho công tác quản lý. Đồng thời, có những ông bố, bà mẹ nuôi vì muốn được việc nhanh chóng, đã sẵn sàng dùng tiền hoặc tài sản để “trả công” cho các cá nhân, tổ chức Việt Nam giúp đỡ đi tìm kiếm trẻ em. Điều đó đã dẫn đến sự nhìn nhận, đánh giá sai lệch về mục đích và ý nghĩa của việc xin con nuôi, hình thành các đường dây trung gian, môi giới về nuôi con nuôi, tạo thêm sự phức tạp cho công tác bảo đảm trật tự an ninh xã hội.

Hai là, một số cá nhân, tổ chức trong nước và nước ngoài núp dưới các danh nghĩa khác nhau tiến hành hoạt động môi giới, làm dịch vụ bất hợp pháp trong lĩnh vực nuôi con nuôi nhằm mục đích kiếm lời, thậm chí đã xuất hiện hiện tượng khống chế phụ nữ mang thai; mua bán giấy tờ giả mạo; buôn bán trẻ em…, vi phạm nghiêm trọng pháp luật.

Ba là, do đông con, đời sống khó khăn thiếu thốn, không hiểu biết pháp luật, trình độ dân trí thấp, nên một số đồng bào các dân tộc thiểu số ở vùng cao, vùng sâu, biên giới không nhận thức được đầy đủ ý nghĩa của việc cho trẻ em làm con nuôi, bị bọn xấu tuyên truyền mua chuộc, nên chỉ thích đẻ nhiều con để bán cho người nước ngoài. Đây là một thực trạng đáng báo động, ảnh hưởng nghiêm trọng chính sách kế hoạch hoá gia đình và sự phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương.

Bốn là,  sự tha hoá, biến chất của một số cán bộ nhà nước trực tiếp tham gia vào quá trình giải quyết cho người nước ngoài nhận trẻ em Việt Nam làm con nuôi.

(ii) Về cách thức giới thiệu trẻ em, quá trình thực hiện Nghị định 184/CP cho thấy, cũng phát sinh những tồn tại, bất cập thông qua ba hình thức giới thiệu trẻ em làm con nuôi người nước ngoài như sau:

Một là, người nước ngoài vào Việt Nam (dưới hình thức du lịch, công tác…) tự do đi lại tìm trẻ em để xin làm con nuôi. Thông qua hình thức này, người cho con nuôi (cha mẹ đẻ, giám đốc cơ sở nuôi dưỡng, giám đốc cơ sở y tế) và người xin nhận con nuôi có cơ hội để trực tiếp gặp nhau và thoả thuận. Do đó, dẫn đến hậu quả có sự "mặc cả" để có được sự đồng ý cho trẻ em làm con nuôi. Với việc tự do đi lại tìm kiếm của người xin nhận con nuôi, thông qua cò mồi, trung gian, nên cũng dẫn đến hiện tượng lừa đảo người nước ngoài, hối lộ cán bộ hoặc thậm chí bắt cóc trẻ em để cho làm con nuôi.

Hai là, thông qua sự giúp đỡ của các tổ chức con nuôi nước ngoài hoạt động ngầm tại Việt Nam. Nói hoạt động ngầm bởi đây là hình thức hoạt động không chính thức (vì pháp luật chưa cho phép, song cũng không có quy định cấm). Nhưng do nhận thức chưa đầy đủ, nên cũng có địa phương (như Bắc Ninh, Hoà Bình) đã vô tình hợp thức hoá cho các hoạt động môi giới nhằm mục đích kiếm lời của các tổ chức con nuôi nước ngoài, dẫn đến vi phạm pháp luật (kết quả thanh tra tại hai tỉnh nêu trên đã cho thấy rõ điều này).

Ba là, người nước ngoài trực tiếp đến Bộ Tư pháp nộp hồ sơ (theo Điều 25 Nghị định 184/CP). Hình thức này có thể giúp cho Bộ Tư pháp quản lý được người nước ngoài vào Việt Nam xin con nuôi. Nhưng thực tế, số lượng người nước ngoài xin con nuôi theo hình thức này rất hạn chế, bởi Bộ Tư pháp chưa có cơ quan chuyên trách đảm nhiệm công việc này. Hơn nữa, trẻ em tại các cơ sở nuôi dưỡng là do ngành LĐTBXH quản lý, do vậy, rất khó khăn cho ngành Tư pháp trong việc giới thiệu trẻ em làm con nuôi.

(iii) Về việc tồn tại hai khung pháp luật. Do trong thời gian này, Nhà nước ta đã ký kết Hiệp định hợp tác về nuôi con nuôi với Cộng hòa Pháp (là nước đầu tiên), nên kể từ khi thực hiện Hiệp định con nuôi với Pháp, thực tế đã hình thành hai khung pháp lý về nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài: đối với công dân Pháp - giải quyết theo cơ chế Hiệp định; đối với công dân các nước khác còn lại - theo cơ chế của Nghị định 184/CP. Theo đó, công dân Pháp chỉ được xin con nuôi từ các cơ sở nuôi dưỡng (do các tỉnh chỉ định) để thực hiện Hiệp định; hồ sơ của người xin con nuôi được gửi thông qua Cơ quan con nuôi quốc tế của Pháp (MAI) và do Đại sứ quán Pháp tại Hà Nội chuyển cho Bộ Tư pháp. Còn đối với công dân các nước khác, thì vẫn áp dụng thủ tục theo Nghị định 184/CP (được xin trẻ em từ ba nguồn kể trên và trực tiếp nộp hồ sơ tại Sở Tư pháp).

Điều đó đã tạo nên sự bất bình đẳng trong việc xin con nuôi Việt Nam, hệ quả tất yếu dẫn đến là chỉ sau gần hai năm, đã tồn đọng khoảng 2.000 hồ sơ của người xin nhận con nuôi tại Đại sứ quán Pháp tại Hà Nội.

Cuối cùng, theo đề nghị của phía Pháp, Nhóm Công tác hỗn hợp của hai nước tạm thời chấp nhận giải pháp cho phép công dân Pháp được vào Việt Nam để trực tiếp đi tìm trẻ em xin làm con nuôi (giải pháp này đã kéo dài cho đến tận bây giờ, trong khi công dân của các nước khác thì không được vào Việt Nam để trực tiếp đi tìm trẻ em mà phải nộp hồ sơ qua tổ chức con nuôi của nước họ hoạt động tại Việt Nam).

(iv) Về công tác quản lý nhà nước. Theo Nghị định 38/CP ngày 04/6/1993 của Chính phủ, Bộ Tư pháp thực hiện chức năng, nhiệm vụ giúp Chính phủ quản lý thống nhất công tác hộ tịch trong phạm vi cả nước, bao gồm cả lĩnh vực nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài. Bộ Tư pháp giao việc này cho Vụ quản lý Công chứng, Giám định, Hộ tịch, Quốc tịch, Lý lịch tư pháp (gọi tắt là Vụ Công chứng, Hộ tịch). Trên thực tế, Vụ Công chứng Hộ tịch đảm nhận nhiều lĩnh vực, do đó, việc quản lý người nước ngoài nhận trẻ em Việt Nam làm con nuôi chỉ do một nhóm cán bộ công chức đảm nhiệm, công việc bị xé nhỏ, đầu mối không thống nhất, gây khó khăn cho công tác quản lý nói chung.

Tại các địa phương, Sở Tư pháp là cơ quan chuyên môn được giao giúp Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện công tác quản lý nhà nước và đăng ký hộ tịch có yếu tố nước ngoài. Tuỳ theo khối lượng công việc, Sở Tư pháp có thể bố trí tổ chức theo mô hình Phòng quản lý tư pháp khác (bao gồm cả lĩnh vực nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài) hoặc Phòng Hộ tịch.

Mặc dù đã có nhiều cố gắng, nhưng với cách thức tổ chức và điều hành trong điều kiện kiêm nhiệm quá nhiều mảng công việc khác nhau, nên Vụ Công chứng, hộ tịch không thể đảm đương tốt công tác quản lý nhà nước về lĩnh vực nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài. Mặt khác, cũng không kiểm soát được hồ sơ đầu vào và quản lý tình hình trẻ em sau khi được người nước ngoài xin làm con nuôi. Công tác thống kê, báo cáo cũng gặp nhiều khó khăn. Tuy hàng năm các địa phương vẫn thực hiện thống kê, báo cáo, nhưng số liệu và tình hình không được phản ánh đầy đủ, kịp thời.

1.2.3. Nghị định 68/2002/NĐ-CP ngày 10/7/2002 của Chính phủ

Sau khi Quốc hội thông qua Luật hôn nhân và gia đình năm 2000, ngày 10/7/2002 Chính phủ ban hành Nghị định 68/2002/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật hôn nhân và gia đình về quan hệ hôn nhân và gia đình có yếu tố nước ngoài, trong đó có những thay đổi căn bản về nguyên tắc, trình tự, thủ tục giải quyết cho người nước ngoài nhận trẻ em Việt Nam làm con nuôi.

1.2.3.1. Những điểm mới của Nghị định 68/2002/NĐ-CP

a) Nguyên tắc giải quyết việc nuôi con nuôi

Thứ nhất, chỉ giải quyết cho người nước ngoài nhận trẻ em làm con nuôi trên tinh thần nhân đạo, nhằm bảo đảm lợi ích tốt nhất cho trẻ em và tôn trọng các quyền cơ bản của trẻ em; nghiêm cấm lợi dụng việc nuôi con nuôi nhằm mục đích kinh doanh, bóc lột sức lao động, xâm phạm tình dục, mua bán trẻ em hoặc vì mục đích trục lợi khác.

Thứ hai, chỉ giải quyết cho trẻ em Việt Nam làm con nuôi tại nước mà nước đó với Việt Nam đã ký kết hoặc cùng gia nhập điều ước quốc tế về hợp tác nuôi con nuôi với Việt Nam. Trường hợp ngoại lệ chỉ giải quyết nếu người nước ngoài đã có thời gian sinh sống tại Việt Nam ít nhất 6 tháng trở lên xin nhận đích danh con nuôi là trẻ em đang sống tại gia đình thuộc trường hợp mồ côi, tàn tật hoặc có quan hệ họ hàng, thân thích với người xin nhận con nuôi.

 

b) Trẻ em được cho làm con nuôi

Trẻ em được cho làm con nuôi chỉ bao gồm hai đối tượng:

- trẻ em đang sống tại cơ sở nuôi dưỡng được thành lập hợp pháp tại các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, và

- trẻ em sống tại gia đình thuộc diện mồ côi, tàn tật hoặc có quan hệ họ hàng, thân thích với người xin nhận con nuôi.

Ngoài hai đối tượng nêu trên, Nghị định 68/2002/NĐ-CP không cho phép giải quyết đối với trẻ em bị bỏ rơi tại các cơ sở y tế và trẻ em có hoàn cảnh bình thường sống tại gia đình làm con nuôi người nước ngoài.

c) Cho phép tổ chức con nuôi nước ngoài hoạt động tại Việt Nam

Tổ chức con nuôi của các nước đã ký kết, gia nhập với Việt Nam điều ước quốc tế về hợp tác nuôi con nuôi, nếu có đủ điều kiện, thì được Bộ Tư pháp cấp Giấy phép lập Văn phòng con nuôi nước ngoài tại Việt Nam nhằm hoạt động nhân đạo, phi lợi nhuận giúp đỡ việc xin nhận trẻ em Việt Nam làm con nuôi.

d) Thành lập Cục Con nuôi quốc tế thuộc Bộ Tư pháp

Cục con nuôi quốc tế thuộc Bộ Tư pháp được thành lập nhằm giúp Bộ trưởng Bộ Tư pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước trong lĩnh vực nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài và trực tiếp tham gia giải quyết hồ sơ xin nhận con nuôi. Cục Con nuôi quốc tế là Cơ quan Trung ương về nuôi con nuôi quốc tế của Việt Nam theo các Hiệp định hợp tác về nuôi con nuôi giữa Việt Nam với các nước, cơ quan đầu mối của Việt Nam trong việc thi hành Hiệp định.

đ) Trình tự, thủ tục giải quyết

Thứ nhất, thủ tục nộp hồ sơ. Toàn bộ hồ sơ xin nhận con nuôi được nộp tại Cục Con nuôi quốc tế thuộc Bộ Tư pháp. Đối với những nước đã ký kết Hiệp định hợp tác về nuôi con nuôi với Việt Nam, hồ sơ phải được Cơ quan Trung ương về con nuôi quốc tế của nước đó xác nhận và do tổ chức con nuôi nộp cho Cục Con nuôi quốc tế. Đối với các nước chưa ký kết Hiệp định, hồ sơ xin đích danh trẻ em từ gia đình làm con nuôi do người xin nhận con nuôi trực tiếp nộp tại Cục Con nuôi quốc tế.

Thứ hai, cách thức xử lý hồ sơ, theo một trong hai cách:

- Trường hợp xin đích danh: sau khi xem xét hồ sơ đầy đủ hợp lệ, Cục CNQT thông báo cho Sở Tư pháp; Sở Tư pháp hướng dẫn cơ sở nuôi dưỡng hoặc cha mẹ đẻ làm hồ sơ cho trẻ em rồi nộp cho Sở Tư pháp; Sở TP báo cáo Cục CNQT; Cục xem xét hồ sơ trẻ em rồi chuyển hồ sơ của cha mẹ nuôi cho Sở Tư pháp để Sở trình UBND tỉnh quyết định.

- Trường hợp xin không đích danh: Cục CNQT thông báo cho Sở TP; Sở TP hướng dẫn cơ sở nuôi dưỡng giới thiệu trẻ em; cơ sở nuôi dưỡng thông báo kết quả cho Sở TP; Sở thông báo cho Cục CNQT để báo cho cha mẹ nuôi. Sau khi có ý kiến đồng ý của cha mẹ nuôi, Cục CNQT báo cho Sở TP hướng dẫn cơ sở nuôi dưỡng lập hồ sơ cho trẻ em (như thủ tục xin đích danh).

Thứ ba, thủ tục giao nhận con nuôi chỉ được tiến hành sau khi các thủ tục pháp lý đã hoàn tất, cha mẹ nuôi đều có mặt tại Việt Nam để nhận con nuôi. Trường hợp một trong hai cha mẹ nuôi vắng mặt, thì phải có giấy uỷ quyền hợp pháp.  

Thứ tư, thời hạn giải quyết một hồ sơ của người nước ngoài xin nhận trẻ em Việt Nam làm con nuôi không quá 120 ngày; nếu đề nghị cơ quan Công an thẩm tra thì tổng thời hạn không quá 150 ngày. Cơ quan Công an không thẩm tra tất cả các hồ sơ, mà chỉ thẩm tra hồ sơ theo yêu cầu của Sở Tư pháp.

Thứ năm, lưu trữ hồ sơ được thực hiện tại Cục Con nuôi quốc tế thuộc Bộ Tư pháp. Sau khi giải quyết xong việc nuôi con nuôi, Sở TP gửi đầy đủ 01 bộ hồ sơ cho Cục Con nuôi quốc tế để thực hiện việc lưu trữ.

1.2.3.2. Những kết quả đạt được

Kể từ đầu năm 2003 đến nay, việc giải quyết cho trẻ em làm con nuôi chủ yếu được thực hiện với các nước đã ký kết Hiệp định hợp tác về nuôi con nuôi với Việt Nam (gồm Pháp, Đan Mạch, Italia, Ailen, Thuỵ Điển). Riêng hiệp định đã ký với ba Cộng đồng ngôn ngữ Bỉ, hai Bên đang hoàn tất thủ tục phê chuẩn để hiệp định có hiệu lực. Theo thống kê tại Cục Con nuôi quốc tế, trong năm 2004 đã có 456 trẻ em Việt Nam được người nước ngoài nhận làm con nuôi, trong đó riêng Pháp là 360 trẻ em. Nhưng từ tháng 01/2005 đến hết 30/9/2005 đã có 792 trẻ em Việt Nam được người nước ngoài nhận làm con nuôi, trong đó riêng Pháp là 512 trẻ em. Chỉ có số ít (trên 20 trẻ em) được giải quyết làm con nuôi trong trường hợp ngoại lệ tại các nước chưa ký kết hiệp định, chủ yếu là công dân Việt Nam xin nhận trẻ em có quan hệ họ hàng làm con nuôi (xem biểu 3 dưới đây).  

 

Biểu 3: Số trẻ em làm con nuôi ở nước ngoài từ 2004 - 9/2005

 

 

SỐ TT	TÊN NƯỚC	NĂM 2004	ĐẾN THÁNG 9 NĂM 2005
1	Pháp	360	512
2	Đan Mạch	31	56
3	Italia	5	95
4	Ai-len	43	55
5	Thuỵ Điển	1	51
6	Hoa Kỳ	1	5
7	Đức	4	5
	Canada	1
8	Anh	1	01
9	Áo	1	01
10	Đài Loan	1	01
	Rumani	1
11	Hungary	2	03
12	CH Séc	1	01
	Hà Lan	1
13	Tây ban nha		04
14	Na-uy		01
	Singapo	1
15	Thuỵ Sĩ	1	01
	Tổng số	456	792

 

Nhìn chung, việc thi hành Nghị định 68/2002/NĐ-CP trong việc giải quyết cho trẻ em Việt Nam làm con nuôi người nước ngoài thời gian qua đã được các cấp, các ngành, các cơ quan chức năng ở Trung ương và địa phương nhận thức, quán triệt và thực hiện một cách đúng đắn, coi là biện pháp tích cực, nhân đạo bảo đảm quyền và lợi ích của trẻ em.

Tại nhiều tỉnh, vấn đề con nuôi quốc tế đã được sự quan tâm, chỉ đạo thường xuyên, chặt chẽ của Tỉnh uỷ, Uỷ ban nhân dân tỉnh và các cơ quan liên quan trong tỉnh đã phối hợp giải quyết tốt việc cho trẻ em Việt Nam làm con nuôi người nước ngoài. Hồ sơ của trẻ em bảo đảm đầy đủ, chặt chẽ, đúng pháp luật; hiện tượng môi giới, trung gian trục lợi đã giảm hẳn. Nhiều tỉnh đã thực hiện tốt việc giải quyết nuôi con nuôi quốc tế, như Hà Tây, Hoà Bình, Thái Nguyên, Bắc Kạn, Bà Rịa - Vũng Tàu v.v…

Việc giải quyết nuôi con nuôi đã bảo đảm thực hiện thống nhất trên nguyên tắc các điều ước quốc tế, được coi là biện pháp cuối cùng, khi không thể tìm được cho trẻ em một gia đình thay thế ở tại Việt Nam và chỉ được thực hiện trên tinh thần nhân đạo, vì lợi ích tốt nhất của trẻ em và tôn trọng các quyền cơ bản của trẻ em; nghiêm cấm lợi dụng việc nuôi con nuôi nhằm mục đích kinh doanh, bóc lột sức lao động, xâm phạm tình dục, mua bán trẻ em hoặc vì mục đích trục lợi khác.

Theo Nghị định 68/2002/NĐ-CP của Chính phủ, người nước ngoài thường trú tại nước chưa ký kết Hiệp định hợp tác về nuôi con nuôi với Việt Nam muốn xin nhận trẻ em Việt Nam làm con nuôi, thì chỉ được xem xét giải quyết theo nguyên tắc ngoại lệ (nếu người đó đã có thời gian sinh sống, làm việc, học tập, lao động tại Việt Nam ít nhất từ 06 tháng trở lên xin đích danh trẻ em đang sống tại gia đình thuộc trường hợp mồ côi, bị tàn tật hoặc có quan hệ họ hàng, thân thích làm con nuôi).

Thời gian qua rất ít các trường hợp được giải quyết theo quy định ngoại lệ này; chủ yếu là công dân Việt Nam định cư ở nước ngoài về Việt Nam xin nhận trẻ em (là cháu, có quan hệ họ hàng) làm con nuôi (khoảng 30 trường hợp).

Từ khi các Hiệp định hợp tác về nuôi con nuôi có hiệu lực, Bộ Tư pháp đã tổ chức các lớp tập huấn cho Sở Tư pháp và cán bộ địa phương, phổ biến và quán triệt nội dung của các hiệp định, nhằm bảo đảm thi hành nghiêm chỉnh các hiệp định đã ký kết. Từ cấp Lãnh đạo cao nhất như Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ cũng rất quan tâm, theo dõi tình hình thi hành các Hiệp định và có nhiều ý kiến chỉ đạo trực tiếp nhằm mục đích bảo đảm cho việc thực thi các cam kết với các nước.

Các Bộ, ngành hữu quan (như Bộ Ngoại giao, Bộ Công an, Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội, Uỷ ban Dân số Gia đình và Trẻ em, Văn phòng Chính phủ, Văn phòng Chủ tịch nước) đã thể hiện trách nhiệm cao trong việc phối hợp với Bộ Tư pháp nhằm triển khai thi hành các Hiệp định đã ký kết. Những khó khăn, vướng mắc phát sinh từ việc thực hiện các hiệp định, đều được Bộ Tư pháp đưa ra trao đổi, thảo luận theo cơ chế liên ngành để tìm cách tháo gỡ. 

Hoạt động hỗ trợ nhân đạo của các tổ chức con nuôi nước ngoài tại Việt Nam, bước đầu cho thấy đã có những kết quả tích cực. Theo quy định của các Hiệp định hợp tác về nuôi con nuôi, phù hợp với pháp luật Việt Nam, thời gian qua Bộ Tư pháp đã cấp giấy phép cho 15 tổ chức con nuôi nước ngoài có đủ điều kiện được hoạt động nhân đạo, phi lợi nhuận tại Việt Nam nhằm giúp đỡ việc xin nhận trẻ em làm con nuôi. 

Trên các mức độ khác nhau và tuỳ thuộc vào khả năng tài chính của mình, các tổ chức này đều hoạt động đúng pháp luật, bảo đảm nguyên tắc nhân đạo, phi lợi nhuận, đã giúp đỡ được nhiều trẻ em Việt Nam làm con nuôi ở nước ngoài trong thời gian. Cùng với đó, các tổ chức con nuôi nước ngoài đều có các chương trình, dự án hỗ trợ nhân đạo cho các cơ sở nuôi dưỡng trẻ em của Việt Nam, nơi tổ chức hoạt động. Sơ bộ, riêng trong năm 2004, các tổ chức con nuôi nước ngoài đã hỗ trợ nhân đạo cho 40 trung tâm nuôi dưỡng trẻ em và bảo trợ xã hội của gần 30 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, với tổng giá trị của các dự án ước tính khoảng 620.000 USD (xem biểu 4 dưới đây). Số tiền này được các cơ sở nuôi dưỡng sử dụng vào việc xây dựng, sửa chữa, nâng cấp trụ sở; mua thuốc men, dụng cụ y tế và khám chữa bệnh cho trẻ em; dạy nghề cho trẻ em lớn và hỗ trợ lương cho cán bộ nhân viên.

 

Biểu 4: Tình hình hoạt động hỗ trợ nhân đạo của các Tổ chức con nuôi nước ngoài

cho cơ sở nuôi dưỡng trẻ em Việt Nam năm 2004

 

S T T	NỘI DUNG DỰ ÁN/VIỆN TRỢ; ĐỊA ĐIỂM THỰC HIỆN DỰ ÁN	TÊN TỔ CHỨC TÀI TRỢ	ĐƠN VỊ HƯỞNG DỰ ÁN	THỜI GIAN THỰC HIỆN DỰ ÁN	TỔNG GIÁ TRỊ DỰ ÁN CAM KẾT	GIÁ TRỊ ĐÃ THỰC HIỆN TRONG NĂM 2004
1	Hỗ trợ cho Trung tâm bảo trợ xã hội (TTBTXH) tỉnh Bình Thuận	DanAdopt- Đan Mạch	Sở LĐTBXH  Bình Thuận	2002 - 2007	199.500 USD	39.900 USD
2	Hỗ trợ cho Trung tâm bảo trợ xã hội tỉnh Hoà Bình	DanAdopt- Đan Mạch	TTBTXH  Hoà Bình	6/2004 -6/2007	90.000 USD	15.000 USD
3	Hỗ trợ cho Trung tâm bảo trợ xã hội tỉnh Hoà Bình	ODA Mác Xây - Pháp	TTBTXH  Hoà Bình			40.000 USD
4	Hỗ trợ cho TTBTXH tỉnh Hoà Bình	NAAA – Ý	TTBTXH  Hoà Bình	2004	150.000.000 đ	150.000.000 đ
5	Hỗ trợ cho Trung tâm bảo trợ Tam Bình, TP.HCM	NAAA – Ý	TT bảo trợ Tam Bình	2004	375.000.000đ	375.000.000đ
6	Hỗ trợ TTBT Gò Vấp, TP.HCM	NAAA – Ý	TTBT Gò Vấp	2004	300.000.000đ	300.000.000đ
7	Hỗ trợ TTBTXH tỉnh Lạng Sơn	NAAA – Ý	TTBTXH Lạng Sơn	2004	110.000.000đ	110.000.000đ
8	Hỗ trợ TTBTXH  tỉnh Thái Nguyên	NAAA – Ý	TTBTXH Thái Nguyên	2004	90.000.000đ	90.000.000đ
9	Hỗ trợ TTBT người có công và trẻ em mồ côi Bà Rịa - Vũng Tàu	NAAA – Ý	TTBT người có công	2004	58.000.000đ	58.000.000đ
10	Hỗ trợ TT hoạt động nhân đạo Hội chữ thập đỏ tỉnh Hưng Yên	NAAA – Ý	TT h/động nhân đạo	2004	45.000.000đ	45.000.000đ
11	Hỗ trợ Trung tâm nuôi trẻ sơ sinh COMEXSEO - Đà Nẵng	COMEXSEO - Pháp	TT nuôi trẻ sơ sinh	tháng 1-6/2004		163.627.000đ
12	Hỗ trợ lớp dạy nghề may cho Hội bảo trợ người tàn tật và trẻ mồ côi Tp. Đà Nẵng	COMEXSEO - Pháp	Hội bảo trợ người tàn tật & TEMC	tháng 1-6/2004		36.015.000đ
13	Chi các hoạt động từ thiện khác tại TP Đà nẵng	COMEXSEO - Pháp	Các cá nhân, gia đình tại TP Đà Nẵng	tháng 1-6/2004		78.100.000đ
14	Hỗ trợ  lớp học đàn cho trẻ em mồ côi tại TTBT Gò Vấp, TP. HCM	Medecins Du Monde - Pháp	TTBTTE Gò Vấp			415 USD
15	Hỗ trợ TT nuôi dưỡng trẻ mồ côi tỉnh Thanh Hoá	Mecdecins du monde Pháp	TT nuôi dưỡng trẻ mồ côi	2004-2009		8.000 USD
16	Hỗ trợ làng trẻ em mồ côi tình Hà Tĩnh	Mecdecins du monde- Pháp	Làng TE mồ côi	2002-2004	5.600 USD	1.400 USD
17	Hỗ trợ TTND trẻ khuyết tật Hà Tây	AC Đan Mạch	TTND trẻ khuyết tật	1/5-30/10/04		36. 084 USD
18	Hỗ trợ TTND đối tượng xã hội  tỉnh Hà Tây	AC Đan Mạch	TTND đối tượng XH Hà Tây	1/5-30/10/04		18.240 USD
19	Hỗ trợ TTBTXH III - Hà Nội	Destinees - Pháp	TTBTXH III	10/2004- 10/2005		9.600 USD 6.000.000đ
20	Hỗ trợ TTBT trẻ em mồ côi khuyết tật huyện Thanh Ba, tỉnh Phú Thọ	Destinees - Pháp	Trung tâm BTTEMCKT Thanh Ba	2004		6.000 USD 6.000,00đ 61.000 euro
21	Hỗ trợ trẻ em khuyết tật tỉnh Bắc Kạn	Destinees - Pháp	TTTE HCKK Bắc Kạn	2004		360 euro
22	Hỗ trợ TT trẻ có hoàn cảnh khó khăn Bắc Kạn	Destinees- Pháp	TTTE có HCKKBắc Kạn	2004		10.000 euro 4.500.000đ
23	Dự án đào tạo nghề cho trẻ em tàn tật, mồ côi tỉnh Hải Dương	FFIA - Thuỵ Điển	Hội chữ thập đỏ tỉnh Hải Dương	10/2003-10/2005		146.000.000đ
24	Hỗ trợ nhà trẻ hữu nghị quận Hai Bà Trưng, Hà Nội	CIFA – Ý	Nhà trẻ hữu nghị quận HBT, Hà Nội	Tháng 6-12/04		125.000.000đ
25	Hỗ trợ trung tâm BTXH tỉnh Thái Bình	CIFA – Ý	TTBTXH Thái Bình	Tháng 6-12/04		237.000.000đ
26	Hỗ trợ Trung tâm dạy nghề Bình Minh, TP Hạ Long, Q.N.	CIAI – Ý	TT Bình Minh	2004		310 USD
27	Hỗ trợ Trung tâm bảo trợ XH tỉnh Bắc Giang	CIAI – Ý	TTBTXH Bắc Giang	2004		30.000 USD
28	Hỗ trợ học bổng cho trẻ em có hoàn cảnh khó khăn tỉnh Bình Dương	AMU – Ý	SLĐTBXH tỉnh Bình Dương	2004-2006	9.000 USD	3.000 USD
29	Hỗ trợ TTBTTE Gò Vấp, TP.HCM	AMU – Ý	TTBTTE Gò Vấp	2004-2005	8.000USD	4.000 USD
30	Hỗ trợ TTNDBTTE Tam Bình, TP. HCM	AMU – Ý	TTNDBTTE Gò Vấp	2004-2005	240.000.000đ	120.000.000đ
31	Hỗ trợ TTND trẻ mồ côi AN Giang	AMU – Ý	TTND Trẻ mồ côi An Giang	2004-2005	10.000 USD	4.000 USD
32	Hội bảo trợ trẻ em An Giang	AMU – Ý	Hội BTTE An Giang	2004-2005	6.000 USD	3.000 USD
33	Hỗ trợ mái ấm Mai Hoa, TP. Đà Nẵng	ACAP- Ý	Mái ấm Mai Hoa	2004	10.000 USD	5.000USD
34	Hỗ trợ   Hội phụ nữ tỉnh Hà Tây (dự án theo chương trình với SIDA)	AC- Thuỵ Điển	Hội phụ nữ tỉnh Hà Tây	2004		21.000 USD
35	Hỗ trợ Hội phụ nữ tỉnh Hà Nam(dự án theo chương trình với SIDA)	AC Thuỵ Điển	Hội phụ nữ tỉnh Hà Nam	2004		11.000 USD
36	Hỗ trợ Trung tâm nuôi dạy trẻ Kim Bảng - Hà Nam	AC Thuỵ Điển	Trung tâm nuôi dạy trẻ Kim Bảng	2004		5.000 USD
37	Hỗ trợ Hội phụ nữ tỉnh Thái Nguyên (dự án theo chương trình với SIDA)	AC Thuỵ Điển	Hội phụ nữ tỉnh Thái Nguyên	2004		33.000 USD
38	Hỗ trợ TTBTXH Thái Nguyên	AC Thuỵ Điển	TTBTXH Thái Nguyên	2004		7.000 USD
39	Hỗ trợ  TTBTXH 4 Hà Nội (tại Ba Vì)	AC Thuỵ Điển	TTBTXH 4	2004		26.000 USD
40	Hỗ trợ TBTXH 3 Hà Nội	AC Thuỵ Điển	TTBTXH 3	2004		1.200 USD

 

1.2.3.3. Những tồn tại, bất cập

Qua hơn hai năm thi hành Nghị định 68/2002/NĐ-CP, trong việc giải quyết cho người nước ngoài nhận trẻ em Việt Nam làm con nuôi, đã bộc lộ một số bất cập như sau:

Thứ nhất, tình trạng ách tắc hồ sơ xin con nuôi ngày càng lớn. Trong quá trình giải quyết việc nuôi con nuôi (theo nguyên tắc thông qua tổ chức con nuôi mà không cho phép người xin nhận con nuôi tiếp xúc với trẻ em), thì việc ghép hồ sơ của cha mẹ nuôi với trẻ em hiện nay chủ yếu do các tổ chức con nuôi thực hiện. Số lượng trẻ em được giới thiệu làm con nuôi đã không đủ để đáp ứng được yêu cầu của người xin con nuôi ngày càng lớn. Tình trạng “thiếu trẻ” thì do nhiều nguyên nhân, trong đó nguyên nhân cơ bản là phụ thuộc vào khả năng hỗ trợ nhân đạo về tài chính của tổ chức con nuôi nước ngoài cho cơ sở nuôi dưỡng. Nhiều cơ sở nuôi dưỡng không có khả năng tiếp nhận thêm trẻ em, bởi không có kinh phí để nuôi dưỡng các cháu, trong khi Nhà nước chỉ cấp khoảng 150.000đ/một cháu/tháng theo định mức. Do đó, thường xuyên dẫn đến tình trạng ghép hồ sơ chậm, việc ách tắc hồ sơ ngày càng tăng, nhất là đối với hồ sơ của công dân Pháp và Italia (là những nước có nhu cầu cao xin con nuôi Việt Nam).

Thứ hai, hạn chế về đối tượng người nước ngoài được xin trẻ em làm con nuôi. Với nguyên tắc chỉ giải quyết việc nuôi con nuôi trên cơ sở điều ước quốc tế, nên Nghị định 68/2002/NĐ-CP đã hạn chế đối với hầu hết người nước ngoài thường trú tại các nước chưa ký kết điều ước quốc tế về con nuôi với Việt Nam. Kể cả trong trường hợp họ muốn xin trẻ em thuộc diện nhiễm HIV/AIDS, bị bệnh hiểm nghèo… cũng không được giải quyết. Hậu quả dẫn đến là càng làm cho các cơ sở nuôi dưỡng trẻ em thêm quá tải.

Thứ ba, quyền hạn của Cục Con nuôi quốc tế còn hạn chế, chưa ngang tầm với Cơ quan Trung ương về con nuôi quốc tế ở nhiều nước hiện nay. Theo pháp luật hiện hành của Việt Nam, Cục Con nuôi quốc tế thuộc Bộ Tư pháp mới chỉ thực hiện chức năng quản lý nhà nước và trực tiếp tham gia vào việc xem xét, cho ý kiến giải quyết đối với các hồ sơ cụ thể, ch­ưa có thẩm quyền quyết định cuối cùng giải quyết việc cho người nước ngoài nhận trẻ em làm con nuôi. Đó là điểm bất cập lớn nhất hiện nay, vô hình chung đã “biến” Cục Con nuôi quốc tế thành “cơ quan tư pháp thứ hai” giúp Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh trong lĩnh vực này.

Thứ tư, hoạt động của các tổ chức con nuôi nước ngoài tại Việt Nam còn nhiều hạn chế. Hiện nay, số lượng tổ chức con nuôi nước ngoài hoạt động tại Việt Nam còn quá mỏng và họat động kém hiệu quả. Nhưng đã bắt đầu xuất hiện hiện tượng cạnh tranh không lành mạnh giữa các tổ chức con nuôi với nhau, gây khó khăn cho việc giới thiệu trẻ em làm con nuôi và trở ngại cho công tác quản lý nhà nước trong lĩnh vực này. Đồng thời, khả năng hỗ trợ kỹ thuật, kinh phí của các tổ chức con nuôi nước ngoài cho các cơ sở nuôi dưỡng còn chưa đáp ứng được nhu cầu của các địa phương, nên cũng ảnh hưởng không nhỏ đến việc mở rộng phạm vi địa bàn hoạt động của các tổ chức con nuôi nước ngoài.

Thứ năm, sự phối hợp của các cơ quan chức năng chưa có hiệu quả cao. Trong lĩnh vực nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài hiện nay thì vai trò phối hợp của các Bộ, ngành Trung ương và chính quyền địa ph­ương là rất cần thiết. Trong khi đó, vai trò hỗ trợ của ngành Lao động-Th­ương binh và Xã hội - cơ quan quản lý nhà nước trong lĩnh vực liên quan đến các đối tượng bảo trợ xã hội - đối với lĩnh vực con nuôi còn nhiều hạn chế. Sự tham gia của cơ quan Công an trong lĩnh vực này, đặc biệt đối với việc xác định nguồn gốc của trẻ em bị bỏ rơi, chưa bảo đảm thường xuyên và hiệu quả, vẫn mang nặng tính hình thức.

Thứ sáu, Việt Nam ch­ưa có tổ chức con nuôi trong nước. Đa số ở các nước, việc hỗ trợ cho người xin nhận con nuôi trong nước hay nước ngoài đều do các tổ chức con nuôi hoặc các tổ chức hoạt động nhân đạo, phi lợi nhuận được ủy quyền thực hiện. Đó chính là tổ chức được uỷ quyền để giúp Cơ quan TW về Con nuôi quốc tế thực hiện các hoạt động trong khuôn khổ Công ­ước Lahay. Nhiều nước, cả Nước nhận và Nước gốc, đã cho phép thành lập tổ chức con nuôi trong nước. Nhưng Việt Nam chưa cho phép tổ chức trong nước hoạt động trong lĩnh vực nuôi con nuôi. Do đó, nhiều lĩnh vực công tác vẫn phải do các cơ quan nhà nước (ở cả trung ương và địa phương) thực hiện, mà lẽ ra phải được xã hội hoá. Điều này đã làm tăng thêm gánh nặng cho Nhà nước và hoàn toàn không có lợi trong việc thúc đẩy thực thi các Hiệp định hợp tác về nuôi con nuôi với các nước.

Thứ bảy, hiện tượng môi giới, trung gian nhằm trục lợi trong lĩnh vực nuôi con nuôi diễn biến phức tạp. Từ khi Nghị định 68/2002/NĐ-CP cho phép các tổ chức con nuôi nước ngoài được hoạt động tại Việt Nam, thì hoạt động môi giới, trung gian bất hợp pháp của tổ chức, cá nhân Việt Nam và nước ngoài trong lĩnh vực nuôi con nuôi nhằm mục đích trục lợi diễn ra phức tạp, tinh vi và kín đáo hơn. Cùng với sự cạnh tranh giữa các tổ chức con nuôi nước ngoài tại các địa ph­ương với nhau, còn xuất hiện sự cạnh tranh của một số tổ chức, cá nhân làm dịch vụ môi giới, trung gian, các công ty du lịch, Văn phòng luật s­ư… trong lĩnh vực con nuôi có yếu tố nước ngoài, gây phức tạp về trật tự an ninh xã hội.

Thứ tám, chưa có cơ chế xử lý minh bạch vấn đề tài chính trong lĩnh vực nuôi con nuôi quốc tế. Cho đến nay, ngoài các quy định về lệ phí (1.000.000đ/một trường hợp nuôi con nuôi do Sở Tư pháp thu), đến nay chưa có văn bản pháp luật quy định rõ ràng, công khai và minh bạch các khoản chi phí hay hỗ trợ tài chính trong lĩnh vực nuôi con nuôi, nên gây khó khăn cho công tác quản lý nhà nước nói chung. Đây là điều bất bình thường, đã tồn tại hơn mười năm nay, nhưng chưa được giải quyết. Điều này đã gây hoang mang, thiếu tin tưởng của cá nhân, tổ chức nước ngoài đối với chính sách, pháp luật nhân đạo về nuôi con nuôi của Việt Nam. 

1.3. THỰC TRẠNG KÝ KẾT VÀ THỰC HIỆN ĐIỀU ƯỚC QUỐC TẾ VỀ NUÔI CON NUÔI

1.3.1. Tình hình ký kết Hiệp định hợp tác về nuôi con nuôi giữa Việt Nam với các nước

Cho đến nay, Việt Nam đã ký Hiệp định hợp tác về nuôi con nuôi với các nước: Cộng hoà Pháp (01/2/2000), Vương quốc Đan Mạch (26/5/2003), Cộng hoà Italia (13/6/2003), Ailen (23/9/2003), Vương quốc Thụy Điển (04/2/2004), Vương quốc Bỉ (17/3/2005 - với ba Cộng đồng ngôn ngữ), Hoa Kỳ (21/6/2005), Canada (27/6/2005) và Quêbếc Canada (15/9/2005). Tính đến thời điểm viết Báo cáo phúc trình này, hầu hết các Hiệp định đều đã có hiệu lực, trừ các Hiệp định với Bỉ, Canada và Quêbếc.

Trong quá trình đàm phán để tiến tới ký kết các Hiệp định nêu trên, chúng ta cũng có những thuận lợi cơ bản và cả những khó khăn nhất định. Cụ thể như sau:

1.3.1.1. Những thuận lợi

Có thể rút ra những thuận lợi cơ bản trong quá trình đàm phán, ký kết các Hiệp định hợp tác về nuôi con nuôi giữa Việt Nam với các nước như sau:

Thứ nhất, Việt Nam đã xây dựng được một khung Hiệp định hợp tác về nuôi con nuôi tương đối phù hợp với Công ước Lahay. Ngay sau khi Chính phủ thông qua Nghị định 68/2002/NĐ-CP, Bộ Tư pháp đã chủ động soạn thảo hiệp định khung hợp tác về nuôi con nuôi để xin ý kiến của các Bộ, ngành hữu quan. Dự thảo hiệp định khung đã được các Bộ, ngành chức năng (gồm Bộ Ngoại giao, Bộ Công an, Bộ Lao động-Thương binh và Xã hội, Uỷ ban Dân số-Gia đình và Trẻ em, Văn phòng Chính phủ, Văn phòng Chủ tịch nước) góp ý hoàn thiện và thống nhất cao. Có thể nói, đây là thuận lợi cơ bản, đã giúp cho đoàn đàm phán liên ngành của Việt Nam luôn chủ động trong khi đàm phán, giúp cho các vòng đàm phán diễn ra thuận lợi, nhanh chóng và đạt hiệu quả cao.

Thứ hai, các quy định của pháp luật Việt Nam về nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài có nhiều điểm tương đồng với pháp luật các nước. Từ các quy định trong Luật hôn nhân và gia đình năm 2000, đến các quy định trong Nghị định 68/2002/NĐ-CP có nhiều điểm tương đồng với pháp luật của nhiều nước hiện nay liên quan đến vấn đề con nuôi quốc tế, đặc biệt là các nước theo thể chế đơn nhất (như Đan Mạch, Ailen, Thụy Điển…). Đó là các quy định về giải quyết xung đột pháp luật về nuôi con nuôi, về trình tự, thủ tục giải quyết hồ sơ nuôi con nuôi v.v…   

Thứ ba, thiện chí của các Bên cùng hướng tới vấn đề nhân đạo trong việc bảo vệ các quyền cơ bản của trẻ em. Nhu cầu của người xin nhận trẻ em làm con nuôi, suy cho cùng, là hoàn toàn chính đáng, mang tính nhân văn nhân đạo cao cả và hướng đến mục tiêu cuối cùng là bảo vệ trẻ em, dành tất cả những gì tốt đẹp nhất cho trẻ em. Vì thế, kể cả phía nước ngoài (Nước nhận con nuôi) và phía Việt Nam (nước cho trẻ em làm con nuôi), kể cả người xin nhận con nuôi (cha mẹ nuôi) và người có quyền cho trẻ em làm con nuôi (cha mẹ đẻ hay cơ sở nuôi dưỡng) đều có chung một thiện chí là tìm mái ấm gia đình thay thế cho những trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt. Điều này đã góp phần thúc đẩy nhanh chóng việc đàm phán hiệp định đi đến thống nhất, bảo đảm cho việc ký kết.

1.3.1.2. Những khó khăn

Thứ nhất, pháp luật về ký kết điều ước quốc tế của Việt Nam có nhiều điểm khác so với các nước, trong đó chủ yếu là sự khác nhau về cách thức phân loại điều ước quốc tế, về danh nghĩa (cấp) ký kết, về thẩm quyền quyết định việc ký, phê chuẩn/phê duyệt điều ước. 

Hiện nay, công tác ký kết và thực hiện điều ước quốc tế của ta chủ yếu được tiến hành trên cơ sở Hiến pháp 1992 (sửa đổi) và Pháp lệnh về ký kết và thực hiện điều ước quốc tế năm 1998. Theo các quy định hiện hành và thực tiễn cho thấy, vấn đề nuôi con nuôi quốc tế là lĩnh vực liên quan đến quyền dân sự của công dân, hơn thế nữa, liên quan đến quyền của trẻ em - đối tượng đặc biệt nhạy cảm - nên phải được điều chỉnh trong điều ước quốc tế cấp Nhà nước và do Chủ tịch nước phê chuẩn. Thực tiễn ta đã ký kết với Cộng hoà Pháp, Vương quốc Đan Mạch, Cộng hòa Italia, Ai-len, Vương quốc Thuỵ Điển và Canada như vậy. Trong khi đó, pháp luật của các nước lại không có sự phân loại điều ước quốc tế như ở ta, cũng như không coi vấn đề nuôi con nuôi là đối tượng điều chỉnh của điều ước quốc tế cấp Nhà nước (cấp cao nhất của điều ước quốc tế).

Thứ hai, những khó khăn với các nước theo thể chế liên bang hoặc đặc biệt tương tự. Các nước có cấu trúc liên bang (như Hoa Kỳ, Canada, Cộng hoà liên bang Đức) và theo cơ chế tam quyền phân lập thường có quy định trao quyền ký kết điều ước cho Chính phủ các bang. Thậm chí có nước còn quy định chính quyền liên bang không có thẩm quyền đàm phán, ký kết điều ước trong lĩnh vực nuôi con nuôi mà thẩm quyền này thuộc chính quyền tỉnh/bang (như Cộng đồng ngôn ngữ thuộc Vương quốc Bỉ).

Do vậy, khi tiến hành đàm phán với các nước có cấu trúc như trên, chúng ta đã gặp không ít khó khăn. Thời gian đàm phán bị kéo dài, nhiều vấn đề khó thoả hiệp. Ngoài ra, do đặc thù riêng về pháp luật của mỗi nước, nên quá trình đàm phán để ký kết điều ước quốc tế trong lĩnh vực nuôi con nuôi với các nước này cũng gặp phải những khó khăn trong vấn đề diễn đạt các thuật ngữ pháp lý chuyên ngành, dẫn đến cách hiểu khác nhau.

Thứ ba, pháp luật về nuôi con nuôi của Việt Nam có nhiều chế định khác so với pháp luật các nước, trong đó nổi lên là sự khác nhau về hệ quả pháp lý của việc nuôi con nuôi.

Đối với hầu hết các nước đã ký kết Hiệp định hợp tác về nuôi con nuôi với Việt Nam (Cộng hoà Pháp, Vương quốc Đan Mạch, Cộng hoà Italia, Ailen, Vương quốc Thụy Điển, Canada…) đều áp dụng hình thức nuôi con nuôi trọn vẹn. Theo pháp luật của các nước này, việc nuôi con nuôi theo hình thức trọn vẹn, khác so với hình thức nuôi con nuôi đơn giản ở chỗ, làm phát sinh những hệ quả pháp lý sau đây:

+ Làm phát sinh quan hệ pháp lý đầy đủ giữa cha mẹ nuôi và con nuôi, kể cả quan hệ thừa kế theo pháp luật, như quan hệ giữa cha mẹ đẻ và con đẻ;

+ Làm chấm dứt hoàn toàn mối quan hệ pháp lý tồn tại trước đó giữa cha mẹ đẻ và con đẻ (đã được cho làm con nuôi), kể cả quan hệ thừa kế theo pháp luật;

+ Sự đồng ý của cha, mẹ đẻ và những người có quyền đồng ý cho trẻ em làm con nuôi có giá trị vĩnh viễn, không thể bị huỷ bỏ.

+ Con nuôi có quốc tịch của cha mẹ nuôi và được hưởng đầy đủ các quyền và lợi ích như mọi trẻ em thường trú tại Nước nhận.

Trong khi đó, theo quy định của Bộ luật Dân sự Việt Nam năm 2005, trẻ em được cho làm con nuôi vẫn được thừa kế di sản của cha đẻ, mẹ đẻ, và ngược lại, cha đẻ, mẹ đẻ cũng được thừa kế di sản của trẻ em đã được cho làm con nuôi (Điều 676, Điều 678). Ngoài ra, Luật Hôn nhân và gia đình năm 2000 không quy định về chấm dứt quan hệ pháp lý giữa cha mẹ đẻ và trẻ em được cho làm con nuôi. Để xử lý vấn đề này, chúng ta đã chấp nhận áp dụng pháp luật của Nước nhận để xác định hệ quả pháp lý của việc nuôi con nuôi (trên cơ sở quy phạm xung đột).

Trên đây là những khó khăn cơ bản trong quá trình ký kết các Hiệp định hợp tác về nuôi con nuôi giữa Việt Nam với các nước mà chúng ta phải có giải pháp khắc phục, nhất là trong bối cảnh gia nhập Công ước Lahay về nuôi con nuôi và phải tiếp xúc, liên hệ với nhiều hệ thống pháp luật, với các chế định khác nhau của mỗi quốc gia thành viên Công ước.

1.3.2. Tình hình thực hiện các Hiệp định hợp tác về nuôi con nuôi

Cho đến nay, trong số 11 Hiệp định hợp tác về nuôi con nuôi đã ký, thì các Hiệp định với Pháp, Đan Mạch, Italia, Ailen, Thụy Điển và Hoa Kỳ đã có hiệu lực; còn các Hiệp định với ba Cộng đồng ngôn ngữ Bỉ, Canada và Quêbếc thì chưa có hiệu lực.

Việc giải quyết cho trẻ em Việt Nam làm con nuôi người nước ngoài chủ yếu được thực hiện trên cơ sở các Hiệp định đã có hiệu lực với các nước. Quá trình thực hiện các Hiệp định cho thấy nổi lên nhiều vấn đề, cả thuận lợi và những khó khăn.

1.3.2.1. Những thuận lợi

Thứ nhất, tạo ra cơ chế khá thống nhất với hầu hết các nước đã ký kết Hiệp định hợp tác về nuôi con nuôi trong vấn đề tiếp nhận và xử lý hồ sơ nuôi con nuôi, bảo đảm thủ tục giải quyết theo đúng Hiệp định và pháp luật trong nước. Điều này đã giúp cho các cơ quan thụ lý và giải quyết hồ sơ nuôi con nuôi (Cục Con nuôi quốc tế Bộ Tư pháp, Uỷ ban nhân dân tỉnh, Sở Tư pháp địa phương và các cơ sở nuôi dưỡng trẻ em) tiến hành một cách trật tự, có nền nếp và nhiều trường hợp rút ngắn được thời hạn, so với luật định, góp phần thực hiện cải cách hành chính trong lĩnh vực này.

Thứ hai, tranh thủ được sự hỗ trợ, giúp đỡ nhân đạo của các tổ chức con nuôi nước ngoài cho các cơ sở nuôi dưỡng trẻ em tại Việt Nam, góp phần giảm bớt những khó khăn của địa phương và thúc đẩy giải quyết nhanh chóng hồ sơ xin con nuôi. 

Thứ ba, bước đầu “tiệm cận” với cơ chế giải quyết việc nuôi con nuôi theo Công ước Lahay, làm quen với cách thức xử lý hồ sơ phù hợp với thông lệ quốc tế, tạo đà cho việc bảo đảm thực hiện Công ước sau khi Việt Nam gia nhập.  

1.3.2.2. Những khó khăn

Thứ nhất, chưa xây dựng được phần mềm quản lý và xử lý hồ sơ nuôi con nuôi. Mọi “công đoạn” hiện nay vẫn thực hiện một cách thủ công, chắp vá, nặng về đối phó tình huống, gây nên sự chậm chễ và ách tắc đáng kể, nhất là về công tác quản lý, xử lý, lưu trữ và thống kê hồ sơ, theo dõi số liệu… cũng chưa tiến hành một cách khoa học, bài bản. Nếu xét trong mối tương quan với các nước thành viên Công ước Lahay, thì với thực trạng này ở Việt Nam, sẽ rất khó khăn trong vấn đề hội nhập và hợp tác trên cơ sở ứng dụng khoa học công nghệ và thông tin hiện đại trong lĩnh vực này.  

Thứ hai, chưa có cơ chế xử lý một cách công khai, minh bạch các khoản tài chính trong lĩnh vực nuôi con nuôi. Đây là bất cập lớn, gây khó khăn, lo ngại không những cho bản thân đương sự người nước ngoài, mà cho cả các cơ quan nhà nước tham gia vào quá trình giải quyết việc nuôi con nuôi. Đồng thời, với tình trạng này, thì không thể kiểm soát được hiện tượng trung gian, môi giới trục lợi trong lĩnh vực nuôi con nuôi.

Thứ ba, khả năng và năng lực của các tổ chức con nuôi nước ngoài hoạt động tại Việt Nam không đồng đều, thậm chí chưa được coi trọng, nên dẫn đến hiện tượng “cạnh tranh không lành mạnh” giữa các tổ chức con nuôi nước ngoài với nhau tại Việt Nam, thậm chí là giữa các tổ chức con nuôi của một nước. Xét về mặt chủ quan, thì một trong những nguyên nhân của hiện tượng này chính là do những yêu cầu, đòi hỏi khác nhau của các cơ sở nuôi dưỡng trẻ em tại các địa phương (mỗi nơi một yêu sách), thậm chí do cả một số cơ quan nhà nước tham gia vào quá trình này.

Thứ tư, riêng việc thực hiện Hiệp định con nuôi với Pháp còn gặp khó khăn, phức tạp, do Nhóm Công tác hỗn hợp của hai bên còn cho phép áp dụng giải pháp tạm thời, để công dân Pháp được trực tiếp vào Việt Nam đi tìm xin trẻ em làm con nuôi. Điều này gây nên tình trạng lộn xộn trong công tác quản lý, là nguyên nhân phát sinh hiện tượng trung gian, môi giới nhằm mục đích trục lợi, chưa thể ngăn chặn được.

Trên đây chỉ là những khó khăn chính trong quá trình thực hiện Hiệp định hợp tác về nuôi con nuôi mà chúng ta đang gặp phải. Bên cạnh đó còn nhiều khó khăn khác nữa (như vấn đề năng lực chuyên môn, ngoại ngữ và đạo đức của đội ngũ cán bộ công chức, tình trạng trang thiết bị làm việc, cơ sở vật chất, khó khăn về khung khổ pháp luật v.v…) mà chúng ta sẽ phải khắc phục khi gia nhập và thực hiện Công ước Lahay. Chúng tôi sẽ đề cập kỹ hơn về vấn đề này ở Chương III của bản báo cáo phúc trình.

 

 

CHƯƠNG II:

NHỮNG YÊU CẦU CỦA VIỆC GIA NHẬP VÀ THỰC HIỆN CÔNG ƯỚC LAHAY VỀ NUÔI CON NUÔI

 

2.1. NỘI DUNG CƠ BẢN CỦA CÔNG ƯỚC LAHAY VỀ NUÔI CON NUÔI

Công ước Lahay về nuôi con nuôi gồm lời nói đầu, 7 chương, 48 điều, với các nội dung chính quy định về các vấn đề như điều kiện nuôi con nuôi giữa các nước; Cơ quan Trung ương có thẩm quyền và các tổ chức được chỉ định hoạt động trong lĩnh vực nuôi con nuôi; yêu cầu về thủ tục cho và nhận con nuôi nước ngoài; công nhận việc nuôi con nuôi và hệ quả pháp lý của việc nuôi con nuôi; những quy định chung nhất áp dụng cho mọi quốc gia thành viên (đặc biệt với những nước có thể chế liên bang hoặc chính trị đặc biệt).

2.1.1. Những nguyên tắc cơ bản của Công ước Lahay

Công ước Lahay về nuôi con nuôi có những nguyên tắc cơ bản sau đây (là những nguyên tắc có giá trị bắt buộc - jus cogens - đối với mọi quốc gia thành viên; pháp luật trong nước không được trái):

* Bất cứ biện pháp nào tiến hành để bảo vệ trẻ em phải vì lợi ích tốt nhất của trẻ em và thúc đẩy việc thực hiện quyền trẻ em;

* Tôn trọng quyền ưu tiên của trẻ em là được cha mẹ đẻ chăm sóc;

* Nếu trẻ em vì một lý do nào đó mà không được cha mẹ đẻ chăm sóc, thì cơ quan, tổ chức có thẩm quyền phải chịu trách nhiệm bảo vệ trẻ em, phải xem xét tất cả những giải pháp chăm sóc lâu dài khác nhau để giúp cho trẻ em có mái ấm gia đình, kể cả bằng các biện pháp thay thế như con nuôi, giám hộ hoặc được chăm sóc ở trung tâm nuôi dưỡng;

* Việc nuôi con nuôi phải làm phát sinh quan hệ cha mẹ và con;

* Chỉ cho phép việc nhận nuôi trẻ em ngoài gia đình ruột thịt của các em khi không tìm thấy một nơi phù hợp;

* Ưu tiên cho trẻ em làm con nuôi trong nước; việc cho trẻ em làm con nuôi nước ngoài phải là giải pháp cuối cùng, sau khi chắc chắn không thể tìm được gia đình thay thế tại Nước gốc; và

* Không được coi việc nuôi con nuôi là một nguồn thu lợi bất minh; việc lạm dụng và buôn bán trẻ em cần được xử lý nghiêm minh.

Như vậy, xét về tổng quát, thì Công ước đã đề cập đến hàng loạt các nguyên tắc nhằm bảo vệ trẻ em và bảo đảm các quyền, lợi ích tốt nhất cho trẻ em, kể cả việc nuôi con nuôi, phù hợp với Công ước (là biện pháp thay thế cuối cùng). Đây là những nguyên tắc rất quan trọng, có tính quyết định đối với việc nuôi con nuôi nước ngoài có được công nhận hay không. Bởi nếu quyết định cho con nuôi không được công nhận ở nước ngoài, thì việc tạo ra cơ chế bảo vệ trẻ em và hình thành hệ thống hợp tác giữa các nước sẽ không có ý nghĩa gì. Do đó, mục tiêu của Công ước không chỉ đơn thuần là "thúc đẩy" mà còn là "bảo đảm" cho việc công nhận nuôi con nuôi đó. Ngay cả vấn đề quốc tịch của các bên cũng không được coi là cơ sở để quyết định phạm vi áp dụng của Công ước, không phải là rào cản trong vấn đề con nuôi giữa các nước.

2.1.2. Điều kiện của người xin con nuôi và của trẻ em được nhận làm con nuôi

Công ước quy định trẻ em được nhận làm con nuôi và cha mẹ nuôi phải thường trú tại các nước khác nhau. Công ước không áp dụng đối với trường hợp trẻ em thường trú ở một quốc gia thành viên và cha mẹ nuôi thường trú ở một quốc gia không phải là thành viên và ngược lại (Công ước chỉ áp dụng giữa các quốc gia thành viên). Công ước chỉ được áp dụng cho việc nuôi con nuôi đối với một cặp vợ chồng khác giới hoặc một người đã hoặc chưa thành hôn. Công ước chỉ áp dụng đối với trường hợp nuôi con nuôi làm phát sinh mối quan hệ cha mẹ và con, không phụ thuộc vào việc quan hệ pháp lý của trẻ em với cha mẹ đẻ đã chấm dứt hay chưa. Đồng thời, Công ước không áp dụng đối với trường hợp nuôi con nuôi đơn giản (về mặt hình thức) mà không phát sinh quan hệ cha mẹ và con. Công ước chỉ áp dụng cho việc nuôi con nuôi đối với trẻ em dưới 18 tuổi.

2.1.3. Thành lập Cơ quan Trung ương về con nuôi quốc tế

Công ước yêu cầu các quốc gia thành viên phải thành lập một cơ quan có thẩm quyền ở trung ương về vấn đề con nuôi quốc tế, cả ở Nước nhận và Nước gốc, tạo điều kiện cho việc trao đổi thông tin và giải quyết các vấn đề phát sinh. Đây là quy định bắt buộc, giống như mô hình của một loạt Công ước đa phương khác về tư pháp quốc tế (như Công ước Lahay ngày 15/11/1965 về tống đạt các giấy tờ pháp lý ở nước ngoài; Công ước Lahay ngày 18/3/1970 về việc thu thập chứng cứ ở nước ngoài trong lĩnh vực  dân sự, thương mại; Công ước Lahay ngày 25/10/1980 về các khía cạnh dân sự của việc bắt cóc trẻ em; Công ước châu Âu ngày 20/5/1980 về công nhận và  thi hành quyết định liên quan đến việc giám hộ và phục hồi giám hộ trẻ em; Công ước liên Mỹ ngày 14/7/1989 về  việc hồi hương trẻ em).

Cơ quan Trung ương có những nhiệm vụ chính sau:

- Áp dụng trực tiếp hoặc với sự giúp đỡ của các cơ quan công quyền tất cả các biện pháp thích hợp nhằm ngăn ngừa việc thu lợi bất chính từ việc nuôi con nuôi và ngăn chặn tất cả các vụ việc trái với những mục đích của Công ước;

- Thu thập, lưu trữ và trao đổi những thông tin liên quan đến tình trạng của trẻ em và của cha mẹ nuôi tương lai, trong chừng mực cần thiết, nhằm thực hiện việc nuôi con nuôi;

- Tạo điều kiện thuận lợi, theo dõi và thúc đẩy thủ tục cho nhận con nuôi;

- Thúc đẩy việc phát triển ở quốc gia mình các dịch vụ tham vấn về vấn đề cho nhận con nuôi và sau khi nhận nuôi;

- Trao đổi các báo cáo tổng quát đánh giá kinh nghiệm về lĩnh vực con nuôi nước ngoài;

- Đáp ứng đề nghị có tính chất thông tin của các Cơ quan Trung ương có thẩm quyền khác hoặc của các cơ quan công quyền về một tình trạng con nuôi cụ thể, trong phạm vi mà pháp luật của quốc gia họ cho phép.

2.1.4. Tổ chức được chỉ định

Phù hợp với pháp luật và thực tiễn của mỗi nước, Công ước đề nghị thành lập tổ chức hoạt động trong lĩnh vực nuôi con nuôi (tổ chức được chỉ định hoặc tổ chức được uỷ quyền). Tổ chức này có nghĩa vụ:

- Theo đuổi mục đích phi lợi nhuận, trên cơ sở những điều kiện và trong giới hạn đã được cơ quan có thẩm quyền của quốc gia đó cho phép;

- Được đặt dưới sự lãnh đạo và điều hành của những người đủ tiêu chuẩn về đạo đức, được đào tạo hoặc có kinh nghiệm để làm việc trong lĩnh vực con nuôi quốc tế;

- Chịu sự giám sát của các nhà chức trách quốc gia có thẩm quyền về cơ cấu, hoạt động và tình trạng tài chính; và

- Chỉ có thể hoạt động ở một quốc gia ký kết khác, nếu được nhà chức trách có thẩm quyền của cả hai quốc gia cho phép.

2.1.5. Trình tự, thủ tục giải quyết việc nuôi con nuôi

Công ước đưa ra một quy trình về thủ tục giải quyết việc cho và nhận con nuôi theo chuẩn mực quốc tế, góp phần bảo vệ quyền lợi của các bên liên quan, đặc biệt là của trẻ em, cha mẹ đẻ và cha mẹ nuôi. Qua đó, Công ước góp phần làm đơn giản hóa thủ tục hiện hành ở các nước thành viên.

Công ước quy định người thường trú ở một quốc gia thành viên (Nước nhận) muốn xin nhận một trẻ em thường trú ở một quốc gia thành viên khác (Nước gốc), thì phải liên hệ với Cơ quan Trung ương có thẩm quyền của Nước nhận. Đây là quy định có tính bắt buộc. Tuy nhiên, đơn xin phép nuôi con nuôi không nhất thiết phải nộp tại Cơ quan Trung ương, mà có thể nộp tại cơ quan nhà nước khác hoặc cho một tổ chức được chỉ định tại Nước nhận, nếu pháp luật cho phép.

Công ước nghiêm cấm việc cha mẹ nuôi tiếp xúc với trẻ em, trước khi hoàn thành thủ tục xin nhận con nuôi. Đồng thời, Công ước không cho phép cha mẹ nuôi được nộp đơn trực tiếp cho Cơ quan Trung ương hoặc bất cứ cơ quan nhà nước khác hoặc cho một tổ chức được chỉ định của Nước gốc, trừ trường hợp được pháp luật nước này cho phép.

2.1.6. Hệ quả pháp lý của việc nuôi con nuôi

Việc chấm dứt quan hệ pháp lý tồn tại trước đó giữa cha mẹ đẻ và trẻ em là một trong những yêu cầu được Công ước quy định tại khoản 1c Điều 26. Mục đích là để đảm bảo trẻ em được nhận làm con nuôi theo hình thức trọn vẹn, có địa vị pháp lý và được bảo vệ như bất kỳ trẻ em nào của Nước nhận. Tuy nhiên, việc chấm dứt quan hệ pháp lý giữa cha mẹ đẻ và trẻ em cũng không phải là giải pháp chắc chắn, vì vẫn bao gồm các trường hợp đặc biệt, khi việc nuôi con nuôi bị hủy.

Đồng thời, Công ước còn đề cập đến việc chuyển đổi hình thức nuôi con nuôi. Đó là việc cho phép chuyển đổi từ hình thức nuôi con nuôi đơn giản (không làm chấm dứt quan hệ pháp lý giữa cha mẹ đẻ và trẻ em theo pháp luật Nước gốc) thành hình thức nuôi con nuôi trọn vẹn (làm chấm dứt quan hệ pháp lý giữa cha mẹ đẻ và trẻ em theo pháp luật Nước nhận). Theo đó, có 2 điều kiện đặt ra đối với việc chuyển đổi: i) pháp luật Nước nhận cho phép; ii) sự đồng ý cho trẻ em làm con nuôi đã được đưa ra vì mục đích như vậy.

Tuy nhiên, việc chuyển đổi sẽ không diễn ra, nếu pháp luật của Nước gốc không chấp nhận việc chuyển đổi này hoặc pháp luật của Nước nhận không quy định về hệ quả làm chấm dứt quan hệ cha mẹ và con.

2.2. NHỮNG YÊU CẦU TỪ VIỆC GIA NHẬP VÀ THỰC HIỆN CÔNG ƯỚC LAHAY ĐỐI VỚI NƯỚC GỐC

Quá trình cho và nhận con nuôi quốc tế liên quan đến hai nước (Nước nhận và Nước gốc). Công ước Lahay đã đưa ra một quy trình giải quyết việc nuôi con nuôi, bảo đảm sự thống nhất của quy trình này theo chuẩn mực quốc tế và phù hợp với điều kiện thực tế của mỗi nước. Theo đó, Nước gốc có trách nhiệm bảo đảm điều kiện của trẻ em được cho làm con nuôi và xác định việc cho trẻ em làm con nuôi người nước ngoài có thể đem lại cuộc sống phù hợp với điều kiện cá nhân của trẻ. Còn Nước nhận có trách nhiệm kiểm tra các điều kiện của người xin nhận con nuôi và bảo đảm rằng trẻ em có thể nhập cảnh và sinh sống ở đó.

Theo các quy định của Công ước, có thể nêu tóm tắc ba loại nghĩa vụ mà Nước gốc cần tiến hành: i) thành lập Cơ quan Trung ương và cho phép các tổ chức được uỷ quyền hoạt động; ii) minh bạch hoá các khoản tài chính liên quan đến vấn đề con nuôi có yếu tố nước ngoài; iii) thiết lập một cơ chế hợp  tác với các quốc gia, nhất là Nước nhận.

2.2.1. Thành lập Cơ quan Trung ương và cho phép các tổ chức được uỷ quyền hoạt động

2.2.1.1. Thành lập Cơ quan Trung ương

Khoản 1, Điều 6 của Công ước quy định: “Mỗi quốc gia ký kết phải thành lập một Cơ quan Trung ương có thẩm quyền (về con nuôi) để thực hiện các nghĩa vụ mà Công ước quy định cho một cơ quan như vậy”. Công ước còn quy định nhiệm vụ riêng cho Cơ quan Trung ương này. Đối với Nước gốc, Cơ quan Trung ương chịu trách nhiệm chính trong việc bảo đảm là đầu mối liên hệ giữa Nước gốc với nước ngoài về mọi vấn đề liên quan đến Công ước và việc xin nhận con nuôi. Cơ quan Trung ương phải tạo điều kiện, theo dõi, thúc đẩy thủ tục cho nhận con nuôi; cung cấp cho Cơ quan Trung ương của nước nhận các thông tin liên quan đến trẻ em có thể được cho làm con nuôi; cung cấp các thông tin pháp luật về con nuôi của quốc gia mình; thúc đẩy việc phát triển ở quốc gia mình các dịch vụ tham vấn về vấn đề cho và nhận con nuôi, hợp tác với Cơ quan Trung ương của quốc gia khác để bảo đảm việc bảo vệ trẻ em và thực hiện các mục đích khác của Công ước.

Đối với thủ tục cho, nhận con nuôi, Cơ quan Trung ương của Nước gốc có thể thực hiện các nhiệm vụ được quy định từ Điều 15 đến Điều 21 của Công ước, trong đó có nhiệm vụ chuyển cho Cơ quan Trung ương có thẩm quyền của nước nhận báo cáo về trẻ em^[7], bằng chứng về những sự đồng ý và những lý do xác nhận việc đồng ý giao nhận con nuôi, đồng thời không để lộ gốc tích của cha mẹ, nếu pháp luật quy định như vậy.

Trong các nhiệm vụ trên, thì việc bảo đảm điều kiện của trẻ em được cho làm con nuôi, trẻ em có nguồn gốc rõ ràng, có hồ sơ sức khoẻ và các vấn đề lý lịch nhân thân khác, là vấn đề quan trọng nhất. Sự bảo đảm này sẽ khắc phục được hiện tượng trục lợi không chính đáng về tài chính và các lợi ích vô hình khác của những người có liên quan đến vấn đề xin nhận con nuôi, làm biến dạng bản chất nhân đạo của việc cho và nhận con nuôi. 

Nước gốc được coi là “đầu ra” của quá trình giải quyết cho trẻ em làm con nuôi. Vì vậy, để bảo đảm lợi ích tốt nhất của trẻ em, Công ước yêu cầu Cơ quan Trung ương của Nước gốc phải xem xét kỹ lưỡng các khả năng chăm sóc trẻ em tại quốc gia mình (về các điều kiện vật chất và tinh thần). Việc cho trẻ em làm con nuôi người nước ngoài chỉ được coi là biện pháp cuối cùng trong số các biện pháp chăm sóc thay thế^[8]. Để thực hiện nhiệm vụ này, Cơ quan Trung ương phải đủ mạnh về các mặt thẩm quyền, nhân lực và cơ sở vật chất.

Theo kinh nghiệm của các Nước gốc, Cơ quan Trung ương thường ra quyết định cuối cùng đối với việc cho trẻ em làm con nuôi người nước ngoài. Các cơ quan nhà nước khác (như cơ quan quản lý xuất nhập cảnh, cơ quan lãnh sự, cơ quan chức năng ở địa phương...) chỉ giúp đỡ, phối hợp với Cơ quan Trung ương.

Liên hệ thực tiễn ở Việt Nam cho thấy, chúng ta đã có Cơ quan Trung ương về con nuôi quốc tế là Cục Con nuôi quốc tế, Bộ Tư pháp. Cục Con nuôi quốc tế đang từng bước thực hiện các nhiệm vụ do Công ước đặt ra, chẳng hạn như kiểm tra điều kiện của trẻ em được cho làm con nuôi; bảo đảm sự đồng ý tự nguyện của những cá nhân, tổ chức trong việc cho trẻ em làn con nuôi; xem xét các điều kiện nuôi dưỡng trẻ em và bảo đảm rằng việc cho trẻ em làm con nuôi là cách tốt nhất để đáp ứng lợi ích của trẻ em; cung cấp các thông tin về trẻ em cho Cơ quan Trung ương nước nhận (hoặc cho các tổ chức được uỷ quyền của nước nhận) v.v…

Tuy nhiên, trên thực tế, Cục Con nuôi quốc tế mới chỉ như một cơ quan “hậu kiểm”, chỉ kiểm tra lại các thông tin do các chủ thể khác cung cấp. Trong khi đó, các chủ thể này hoàn toàn độc lập với Cục Con nuôi quốc tế về mặt thẩm quyền cũng như nhân lực. Vì vậy, Cục không thể bảo đảm được những thông tin trên “giấy tờ” liên quan đến trẻ em có phản ánh đúng thực tế khách quan không. Từ thực trạng này, yêu cầu đặt ra là Cục Con nuôi quốc tế cần được giúp đỡ bởi các cơ quan công quyền hoặc các tổ chức được uỷ quyền như  quy định tại khoản 1, Điều 22 Công ước.

So với quy định của Công ước Lahay, thì Cục Con nuôi quốc tế chưa đáp ứng các yêu cầu của Công ước. Cục Con nuôi quốc tế đã tham gia tích cực vào nhiều khâu trong quá trình giải quyết việc cho trẻ em Việt Nam làm con nuôi người nước ngoài, tuy nhiên, quyết định của Cục Con nuôi quốc tế mới chỉ mang tính chất “tham khảo” để Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh ra quyết định cho trẻ em Việt Nam làm con nuôi người nước ngoài. Trong khi đó, Điều 17 Công ước quy định: “Bất kỳ một quyết định nào của quốc gia gốc về việc giao trẻ em cho cha mẹ nuôi tương lai chỉ có thể được thông qua nếu... Cơ quan Trung ương có thẩm quyền của cả hai quốc gia đã đồng ý cho tiến hành thủ tục nuôi con nuôi”. Như vậy, theo đó, lẽ ra Uỷ ban nhân dân tỉnh chỉ có thể ra quyết định cho trẻ em làm con nuôi, sau khi có ý kiến đồng ý của Cục Con nuôi quốc tế. Thủ tục này phải là bắt buộc. Nhưng thực tế lại không hoàn toàn như vậy và chính điều này đã làm giảm vai trò của Cục Con nuôi quốc tế.                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                  

2.2.1.2. Cho phép các tổ chức được uỷ quyền hoạt động

Để thực hiện những yêu cầu của Công ước, Cơ quan Trung ương có thể uỷ nhiệm cho các cơ quan công quyền hoặc các tổ chức được chỉ định khác. Công ước yêu cầu các quốc gia thành viên thúc đẩy việc phát triển ở quốc gia mình các dịch vụ tham vấn về vấn đề cho nhận con nuôi và sau khi nhận con nuôi, đây chính là yêu cầu “xã hội hoá” vấn đề con nuôi quốc tế.    

Điều 9 Công ước quy định: “Các cơ quan Trung ương có thẩm quyền phải áp dụng trực tiếp hoặc với sự giúp đỡ của các cơ quan công quyền hay các tổ chức được uỷ nhiệm ở quốc gia mình tất cả các biện pháp thích hợp, đặc biệt là để... thúc đẩy việc phát triển ở quốc gia mình các dịch vụ tham vấn về vấn đề cho nhận con nuôi và sau khi nhận con nuôi”.

 Trên phương diện Nước gốc, tổ chức được uỷ quyền được coi là “cánh tay nối dài” của Cơ quan Trung ương tới các “nguồn”cung cấp trẻ em được cho làm con nuôi. Với đặc thù về thành phần tham gia và địa bàn hoạt động của mình, các tổ chức được uỷ quyền sẽ cung cấp cho Cơ quan Trung ương thông tin về nguồn gốc, môi trường gia đình, xã hội, tình trạng sức khoẻ của trẻ em, điều mà Cơ quan Trung ương không thể hoặc khó thực hiện được. Căn cứ vào thông tin do các tổ chức được uỷ quyền cung cấp, Cơ quan Trung sẽ đánh giá điều kiện nuôi dưỡng trẻ em, các điều kiện về chủng tộc, tôn giáo và văn hoá của các em. Kết hợp với các thông tin về cha mẹ nuôi do cơ quan có thẩm quyền của nước nhận cung cấp, Cơ quan Trung ương sẽ xem xét để xác định việc cho trẻ em làm con nuôi người nước ngoài có phải là cách tốt nhất đáp ứng đáp ứng lợi ích của các em hay không.

Như vậy, trong quá trình giải quyết việc nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài, tổ chức được uỷ quyền chịu trách nhiệm chính trong việc cung cấp thông tin về trẻ em để Cơ quan Trung ương có cơ sở thông báo cho cơ quan có thẩm quyền của Nước nhận. Để có được các thông tin cần thiết về trẻ em được cho làm con nuôi người nước ngoài, tổ chức được uỷ quyền phải tiến hành các hoạt động thẩm tra, phân tích và đánh giá toàn diện các vấn đề liên quan, trong đó chủ yếu là vấn đề xác định rõ nguồn gốc, sức khoẻ và điều kiện nuôi dưỡng trẻ em tại Nước gốc.

Từ đó cho thấy, việc cho phép tổ chức trong nước hoạt động trong lĩnh vực nuôi con nuôi là cần thiết. Một mặt, tổ chức này sẽ giúp đỡ Cơ quan Trung ương thực hiện một số chức năng theo yêu cầu của Công ước^[9], mặt khác, tổ chức sẽ thực hiện những hoạt động mà Cơ quan Trung ương không thể thực hiện được. Điều 10 Công ước quy định: “Chỉ những tổ chức chứng tỏ được khả năng thực hiện một cách phù hợp những nhiệm vụ có thể  được giao phó cho họ mới được uỷ quyền và duy trì sự uỷ quyền đó”.

Thực tiễn ở các nước cho thấy, để thực hiện được những nhiệm vụ của mình, các tổ chức được uỷ quyền thường là các tổ chức phi chính phủ, được Nhà nước cấp phép, hoạt động về lĩnh vực nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài. Ở Việt Nam hiện nay, pháp luật chưa cho phép thành lập các tổ chức trong nước hoạt động trong lĩnh vực nuôi con nuôi. Do vậy, những hoạt động có tính chất dịch vụ liên quan đến việc xin nhận con nuôi vẫn do các cơ quan nhà nước ở địa phương thực hiện^[10]. Vì nhiều lý do khác nhau, hoạt động của các cơ quan này chưa đem lại hiệu quả cao, không phản ánh đúng thực tế khách quan, thậm chí còn được thực hiện một cách “tinh vi, bài bản”, làm biến dạng bản chất của việc cho và nhận con nuôi. Hơn nữa, do không có các tổ chức được uỷ quyền trong nước, nên các tổ chức được uỷ quyền của nước ngoài (các Văn phòng con nuôi nước ngoài) được cấp phép hoạt động tại Việt Nam không có đối tác hoạt động. Do đó, họ phải “ngầm” thông qua các kênh khác nhau để đạt được mục tiêu của mình. Thực trạng này đã làm phát sinh nhiều hiện tượng tiêu cực mà Cơ quan Trung ương không thể kiểm soát, trái với yêu cầu của Công ước^[11].

2.2.2. Minh bạch hoá các khoản tài chính liên quan đến vấn đề nuôi con nuôi

Tài chính là yếu tố vật chất quan trọng, nhưng cũng khá nhạy cảm trong hoạt động xin nhận con nuôi có yếu tố nước ngoài. Vấn đề này được Công ước quy định: “Không ai được thu lợi bất chính từ các hoạt động liên quan đến vấn đề con nuôi nước ngoài” (khoản 1, Điều 32).

Từ trước đến nay, chúng ta vẫn thường quan niệm rằng nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài là vấn đề vô cùng nhạy cảm. Có lẽ, tính nhạy cảm của nó chính là nằm ở yếu tố vật chất của vấn đề. Xét một cách công bằng, thì chính việc sử dụng yếu tố vật chất, chứ không phải bản thân yếu tố vật chất, làm biến dạng tính nhân đạo của hoạt động nuôi con nuôi. Chính vì vậy, chúng ta cần có một cơ chế tiếp nhận, quản lý và sử dụng tài chính bảo đảm chặt chẽ, khách quan, đúng với mục đích nhân đạo của nó.

Minh bạch hoá các khoản tài chính là một yêu cầu tất yếu nhằm ngăn chặn việc buôn bán trẻ em, ngăn chặn việc thu lợi bất chính từ các hoạt động liên quan đến nuôi con nuôi như đã được nói tới tại Lời nói đầu của Công ước: “Các quốc gia thành viên Công ước, ...tin tưởng vào sự cần thiết phải áp dụng những biện pháp nhằm bảo đảm để thực hiện việc nuôi con nuôi nước ngoài vì lợi ích tốt nhất của trẻ em, tôn trọng các quyền cơ bản của trẻ em và để ngăn chặn việc bắt cóc và buôn bán trẻ em”. Mục đích này còn được nhấn mạnh tại điểm b, Điều 1 Công ước: “...thiết lập một hệ thống hợp tác giữa các quốc gia ký kết... để ngăn ngừa... việc buôn bán trẻ em”; điều 8 Công ước: “... ngăn ngừa những lợi nhuận bất chính từ vấn đề nuôi con nuôi...”; khoản 1, điều 32 Công ước : “1. Không ai được thu tiền hay lợi ích bất chính từ một hoạt động liên quan đến vấn đề con nuôi nước ngoài”.

Như vậy, tuy không trực tiếp quy định thành một chế định độc lập, nhưng tinh thần chung của Công ước là yêu cầu các quốc gia thành viên cố gắng giải quyết vấn đề tài chính liên quan đến việc nuôi con nuôi một cách minh bạch, rõ ràng, nhằm ngăn chặn và xử lý việc buôn bán trẻ em, trục lợi hay bất kỳ một hành vi thu lợi vật chất bất hợp pháp từ việc nuôi con nuôi. 

2.2.2.1. Các khoản tài chính phát sinh trong quá trình giải quyết việc nuôi con nuôi

Điều 32 Công ước quy định như sau:

 “1. Không ai được thu tiền hay lợi ích bất chính từ một hoạt động liên quan đến vấn đề con nuôi nước ngoài.

 2. Chỉ có thể chi trả những phí tổn và chi phí bao gồm cả lệ phí chuyên môn vừa phải cho những người có liên quan vào việc nuôi con nuôi.

 3. Những người lãnh đạo, người quản lý và nhân viên của những tổ chức có liên quan đến vấn đề con nuôi không được nhận thù lao cao hơn một cách bất hợp lý với công việc họ đã làm”.

Như vậy, Công ước chỉ cấm thu tiền hoặc thu lợi bất chính. Do đó, mọi khoản thu hợp lý và hợp pháp đều được phép, đó là: lệ phí đăng ký việc nuôi con nuôi (lệ phí hộ tịch); các chi phí trực tiếp và gián tiếp, phí chuyên môn vừa phải cho những người có liên quan (tổ chức được uỷ quyền, luật sư, công chứng viên…); phí tiếp nhận, thụ lý, thẩm tra hồ sơ, xác minh, giám định, khám sức khoẻ, xác nhận y tế… Mặt khác, do Công ước không cấm, nên thực tế ở các Nước gốc cho thấy, những khoản hỗ trợ tài chính nhân đạo của cá nhân, tổ chức nước ngoài cho cơ sở nuôi dưỡng trẻ em là rất đáng kể.

Điều 32 Công ước không đưa ra chế tài cho hành vi thu lợi bất chính từ những hoạt động liên quan đến vấn đề con nuôi nước ngoài. Tuy nhiên, xét trong mối quan hệ với Điều 23 và Điều 24 Công ước, thì hành vi trên có thể dẫn đến sự từ chối công nhận giá trị pháp lý của việc xin nhận con nuôi được tiến hành ở Nước gốc^[12].

Cần lưu ý rằng, các khoản tài chính phát sinh trong quá trình cho nhận con nuôi tại Nước gốc không phải là “giá” mà cha mẹ nuôi phải trả để có được con nuôi. Đó chỉ là các khoản tiền được chi trả cho những người có liên quan trong quá trình cho nhận con nuôi. Hầu hết người xin nhận con nuôi thường xa lạ với Nước gốc, do vậy, họ phải trả tiền để được cung cấp các dịch vụ tham vấn các vấn đề về con nuôi nước ngoài. Thực tế cho thấy, tại nước nhận, không chỉ các chủ thể cung cấp dịch vụ tham vấn, mà thậm chí cả các luật sư, công chứng viên, công chức, các thẩm phán cũng bị “hấp dẫn” bởi các khoản lợi bất chính thu từ người xin nhận con nuôi^[13]. Do vậy, Công ước không cho phép các chủ thể liên quan nhận thù lao cao hơn một cách bất hợp lý với công việc mà họ đã làm.

2.2.2.2. Mục đích của việc  minh bạch hoá các khoản tài chính liên quan đến vấn đề con nuôi có yếu tố nước ngoài

Thứ nhất, ngăn chặn hành vi buôn bán trẻ em. Buôn bán trẻ em là hành vi bị cộng đồng quốc tế lên án mạnh mẽ và bị nghiêm cấm trong các văn kiện pháp lý quốc tế. Ngay từ năm 1990, Liên Hợp Quốc đã quan tâm đến nạn buôn bán trẻ em qua việc lạm dụng vấn đề con nuôi nước ngoài. Uỷ ban về quyền con người của Liên Hợp Quốc đã chỉ định một báo cáo viên đặc biệt chuyên theo dõi và báo cáo về tình hình buôn bán trẻ em, mại dâm trẻ em và văn hoá phẩm khiêu dâm trẻ em trên phạm vi toàn thế giới, trong đó đặc biệt chú ý đến việc buôn bán trẻ em qua vấn đề con nuôi nước ngoài^[14].

Do vậy, cần có một chính sách tài chính rõ ràng để cho phép cha mẹ nuôi biết chính xác các khoản tiền phải đóng góp. Từ đó, họ có quyền từ chối mọi yêu sách về tài chính do các chủ thể có liên quan đến hoạt động cho nhận con nuôi đưa ra. Ngược lại, một chính sách tài chính rõ ràng cũng giúp Nước gốc hoàn toàn có cơ sở để từ chối những người xin nhận con nuôi coi tiền là phương tiện để có được con nuôi. Chính sách tài chính rõ ràng sẽ triệt tiêu quan hệ “cung - cầu” giữa người xin nhận con nuôi và những người có liên quan đến quá trình giải quyết cho trẻ em làm con nuôi người nước ngoài tại Nước gốc.

Thứ hai, bảo về quyền lợi của trẻ em, cha mẹ nuôi. Công ước yêu cầu các quốc gia thành viên bảo đảm việc nuôi con nuôi phải vì lợi ích tốt nhất của trẻ em. Tuy nhiên, nếu xét trong mối quan hệ với Công ước của Liên Hợp Quốc về quyền trẻ em, thì “lợi ích tốt nhất của trẻ em” phải được quan tâm hàng đầu chứ không phải là duy nhất. Do đó, lợi ích của những người liên quan trong quá trình cho nhận con nuôi cũng phải được tính đến, chẳng hạn như cha mẹ đẻ, cha mẹ nuôi. Những người này cũng có quyền được bảo vệ để đạt tới sự cân bằng giữa lợi ích của các bên liên quan đến trẻ em, như đã được quy định tại khoản 2, Điều 3 Công ước của Liên Hợp Quốc về quyền trẻ em^[15].

Trước khi tiến hành thủ tục xin nhận con nuôi tại Nước gốc, người xin nhận con nuôi phải liên hệ với các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền của quốc gia mình để có được những giấy tờ, tài liệu và các thông tin cần thiết. Do vậy, việc minh bạch hoá các khoản tài chính cần phải nộp cho các dịch vụ trên sẽ có tác dụng ngăn chặn việc các chủ thể cung cấp dịch vụ tiến hành thu lợi nhuận bất chính, coi việc cung cấp các dịch vụ tham vấn về nuôi con nuôi như một hoạt động kinh doanh siêu lợi nhuận. Minh bạch hoá các khoản tài chính ở nước nhận sẽ giải toả tâm lý tiêu cực của cha mẹ nuôi đối với các tổ chức được uỷ quyền^[16].

2.2.3. Yêu cầu đối với việc minh bạch hoá tài chính trong lĩnh vực con nuôi quốc tế

Thứ nhất, các khoản tài chính chỉ được ấn định ở mức hợp lý, căn cứ vào yêu cầu thực tế của quá trình giải quyết việc cho nhận con nuôi có yếu tố nước ngoài. Trên phương diện Nước gốc, các khoản chi cần được xác định trên cơ sở các loại phí thông thường tại đó, không cao hơn một cách bất hợp lý so với các phí tổn thực tế. Cần tính đến khả năng chi trả của hầu hết người xin nhận con nuôi, chứ không phải chỉ dành cho người giàu.

Thứ hai, khi ấn định các khoản tài chính mà người xin nhận con nuôi phải đóng góp, cần tham khảo mức tối đa của các nước có cùng điều kiện kinh tế - xã hội, bảo đảm không có sự chênh lệch quá lớn. Trên thực tế, có những quốc gia ấn định mức phí quá cao, làm cho người xin nhận con nuôi nghi ngờ, muốn được điều tra vì sao lại có mức phí đó và vì sao có sự chênh lệch quá lớn giữa các quốc gia^[17].

Thứ ba, các khoản phí phải được liệt kê một cách chi tiết, rõ ràng. Người xin nhận con nuôi cần biết trước các khoản phí họ phải chi trả khi đến Nước gốc. Khi đến Nước gốc hoàn tất thủ tục xin nhận con nuôi, người xin nhận con nuôi không thể gặp rắc rối vì thiếu tiền do không biết trước các khoản phí phát sinh.

Thứ tư, cần quy định rõ chế độ sử dụng hợp lý các khoản tài chính trong lĩnh vực nuôi con nuôi. Một chính sách tài chính rõ ràng sẽ giúp người xin nhận con nuôi an tâm về giá trị của khoản tiền họ đã phải bỏ ra.

Ở Việt Nam hiện nay, một trong những bất cập lớn nhất của hệ thống pháp luật về nuôi con nuôi là chưa có bất kỳ một quy phạm pháp luật nào quy định về việc minh bạch hoá các khoản tài chính liên quan đến vấn đề con nuôi có yếu tố nước ngoài. Do vậy, thực tế đã phát sinh rất nhiều hiện tượng tiêu cực mà nhiều tài liệu đã đề cập đến. Trong chiến lược hoàn thiện pháp luật hướng tới gia nhập Công ước, đây là lĩnh vực phải được quan tâm trước tiên và nhanh chóng hoàn thiện.

2.3. NHỮNG THUẬN LỢI, KHÓ KHĂN CỦA VIỆT NAM KHI GIA NHẬP CÔNG ƯỚC LAHAY VỀ NUÔI CON NUÔI

2.3.1. Những thuận lợi 

2.3.1.1. Tận dụng ưu thế của nước “đến sau”

Là nước gia nhập Công ước sau hơn 10 năm, kể từ khi Công ước được ký, Việt Nam sẽ có cơ hội tận dụng được những ưu thế riêng của nước “đến sau”. Trước hết, đó là việc học hỏi, tham khảo những kinh nghiệm tốt, bài học hay của các quốc gia thành viên Công ước. Đồng thời, Việt Nam cũng có thể lường trước được những khó khăn, thách thức mà các nước thành viên Công ước trước đây đã từng gặp phải.

2.3.1.2. Không phải ký kết điều ước song phương

Việc gia nhập Công ước Lahay sẽ không đòi hỏi Việt Nam phải ký kết điều ước quốc tế song phương về hợp tác nuôi con nuôi với các nước thành viên của Công ước. Như thế sẽ tiết kiệm được nhiều thời gian, công sức và kinh phí cho các cơ quan nhà nước. Việt Nam sẽ có quan hệ hợp tác với tất cả các quốc gia thành viên của Công ước trong lĩnh vực nuôi con nuôi quốc tế, có cơ hội mở rộng quan hệ hợp tác quốc tế với gần 60 quốc gia thành viên của Công ước Lahay. Điều đó sẽ có lợi cho việc trao đổi, thu thập, tìm hiểu các thông tin pháp luật của các nước về lĩnh vực nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài, cũng như có lợi trong việc quảng bá, phổ biến chính sách, pháp luật của Nhà nước ta đối với quốc tế.

2.3.1.3. Tranh thủ kinh nghiệm, hỗ trợ kỹ thuật của các nước

Việc gia nhập Công ước Lahay tạo cơ hội để Việt Nam có thể nhận được sự hỗ trợ kỹ thuật và cải cách các thủ tục trong lĩnh vực nuôi con nuôi, phù hợp với tinh thần của Công ước Lahay. Chúng ta có thể kêu gọi sự hỗ trợ nhân đạo của cộng đồng quốc tế (thông qua cơ chế Lahay) cho công tác bảo vệ và chăm sóc trẻ em Việt Nam, cũng như trong lĩnh vực nuôi con nuôi nói riêng, góp phần giải quyết những khó khăn tại các cơ sở nuôi dưỡng trẻ em tại các tỉnh, thành phố trong cả nước.

2.3.2. Những khó khăn, thách thức

Thứ nhất, khung pháp luật Việt Nam về nuôi con nuôi còn chưa phù hợp với pháp luật các nước và thông lệ quốc tế. Pháp luật điều chỉnh quan hệ nuôi con nuôi còn thiếu nhiều, nhất là các quy phạm thực chất, quy phạm xung đột và quy phạm thủ tục. Hiện nay, các quy phạm pháp luật điều chỉnh quan hệ nuôi con nuôi chủ yếu được xây dựng dưới dạng các quy phạm có tính nguyên tắc, được quy định rải rác trong Hiến pháp 1992 và các văn bản pháp luật.

Vấn đề nuôi con nuôi trong pháp luật Việt Nam hiện nay chưa được điều chỉnh thống nhất trong một văn bản quy phạm pháp luật riêng (luật hoặc pháp lệnh). Xét trên khía cạnh lý luận, việc điều chỉnh tản mát (như nêu trên) đã dẫn đến hiện tượng thiếu tập trung, không thống nhất và không đồng bộ giữa các văn bản. Thậm chí, trên khía cạnh bảo đảm thực thi pháp luật, thì việc thiếu thốn các quy phạm (quy phạm thực chất, quy phạm xung đột và quy phạm thủ tục) đã làm cho việc thi hành pháp luật về nuôi con nuôi không được thống nhất và hài hoà trong tổng thể các chế định về hôn nhân và gia đình nói chung.

Thứ hai, cơ chế quản lý nhà nước và giải quyết việc nuôi con nuôi chưa phù hợp.

Theo quan điểm của nhiều nước hiện nay, nhất là các nước thành viên Công ước Lahay, thì Cục Con nuôi quốc tế thuộc Bộ Tư pháp Việt Nam chưa phải là cơ quan trung ương về con nuôi quốc tế theo mô hình của Công ước Lahay. Bởi bên cạnh Cục Con nuôi quốc tế, còn nhiều cơ quan khác ở địa phương cũng tham gia vào quá trình giải quyết cho người nước ngoài nhận trẻ em làm con nuôi (Uỷ ban nhân dân tỉnh/thành phố trực thuộc Trung ương, Sở Tư pháp, Công an tỉnh, Sở Lao động Thương binh và Xã hội), trong đó thẩm quyền quyết định cuối cùng (cho trẻ em làm con nuôi người nước ngoài) lại không thuộc về cơ quan trung ương, mà thuộc về Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh. Như vậy, trên thực tế, Cục Con nuôi quốc tế thuộc Bộ Tư pháp Việt Nam chưa có đủ thẩm quyền cần thiết của một Cơ quan Trung ương về con nuôi quốc tế.

Thứ ba, năng lực của cán bộ công chức chưa đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ.

- Năng lực cán bộ công chức của Cục Con nuôi quốc tế còn nhiều hạn chế. Vì mới được thành lập (từ táng 8/2003 đến nay), biên chế của Cục Con nuôi quốc tế hiện mới có 11 người. Cục đang phải đảm trách một khối lượng khá lớn công việc trong lĩnh vực nuôi con nuôi quốc tế. Với khối lượng công việc như vậy và tương quan với số lượng biên chế, trình độ, năng lực chuyên môn và ngoại ngữ của đội ngũ cán bộ, Cục Con nuôi quốc tế không thể hoàn thành tốt chức năng, nhiệm vụ được. Vì vậy, việc tăng biên chế cho Cục Con nuôi quốc tế, tăng cường năng lực cho đội ngũ cán bộ công chức, hiện đại hoá công sở, trang thiết bị làm việc, là rất cần thiết để Cục Con nuôi quốc tế có thể hoàn thành nhiệm vụ được giao.

- Đội ngũ cán bộ tư pháp địa phương không ổn định. Trong quá trình giải quyết hồ sơ nuôi con nuôi, có nhiều công việc liên quan đến các cơ quan tư pháp và các cơ quan khác tại địa phương (như Văn phòng UBND tỉnh, Sở Tư pháp, Công an, Lao động Thương binh và Xã hội). Nhưng đội ngũ cán bộ địa phương không ổn định, không chuyên môn hoá, thường xuyên bị thay đổi. Đây cũng là một trở ngại khi Việt Nam gia nhập Công ước Lahay.

Thứ tư, nhiều vấn đề thuộc lĩnh vực nuôi con nuôi còn chưa được xã hội hoá. 

Pháp luật Việt Nam chưa có quy định cho phép thành lập tổ chức phi chính phủ của Việt Nam hoạt động nhân đạo trong lĩnh vực nuôi con nuôi nói chung. Đây là một khó khăn lớn đối với Việt Nam khi thực hiện chức năng, nhiệm vụ theo quy định của Công ước Lahay. Vì Việt Nam chưa có tổ chức con nuôi trong nước, cho nên những công việc liên quan đến chăm sóc và nuôi dưỡng trẻ em, giới thiệu trẻ em làm con nuôi, hoàn thiện thủ tục nuôi con nuôi, xác minh hoàn cảnh gia đình, nguồn gốc của trẻ em…, đều do các trung tâm nuôi dưỡng và bảo trợ trẻ em, các Sở Tư pháp và cơ quan Công an tiến hành. Trên thực tế, do nhiều nguyên nhân khác nhau, các cơ quan này không thể hoàn thành tốt nhiệm vụ. Do đó, qua kết quả thanh tra, kiểm tra tại nhiều địa phương cho thấy, những thiếu sót, sai phạm xảy ra trong việc giải quyết nuôi con nuôi vẫn còn nhiều mà một trong những nguyên nhân của nó, là do tình trạng thiếu biên chế ở địa phương, cơ quan tư pháp và kể cả công an không có đủ khả năng và thời gian để xác minh thực tế theo quy định của pháp luật.

Thứ năm, chưa có cơ chế hiệu quả để xử lý tình trạng ách tắc hồ sơ.

Đây là một thực tế hết sức đáng lưu ý. Từ đầu năm 2004 đến 31/5/2005, số lượng trẻ em được cho làm con nuôi (chủ yếu sang Pháp) chỉ khoảng trên 700, so với trên 1.400 em năm 2002. Nhiều trung tâm nuôi dưỡng, bảo trợ xã hội của địa phương đang ở tình trạng quá tải, không còn đủ chỗ để tiếp nhận trẻ em bị bỏ rơi vào cơ sở nuôi dưỡng. Nhiều cơ sở nuôi dưỡng đang gặp khó khăn trong công tác chăm sóc, nuôi dưỡng trẻ em, bởi số kinh phí hạn hẹp do Nhà nước cấp. Điều này gây khó khăn cho bản thân các trung tâm trong việc chăm sóc, nuôi dưỡng và theo dõi sức khoẻ của trẻ em trong điều kiện hạn hẹp về khả năng tài chính.

Trong khi đó, hàng ngàn hồ sơ của người nước ngoài xin nhận con nuôi lại đang ứ đọng, nằm chờ "ghép trẻ" tại các Đại sứ quán và tại Bộ Tư pháp. Tìm giải pháp nào để tháo gỡ vấn đề này, là việc không đơn giản, bởi không hoàn toàn phụ thuộc vào các cơ quan chức năng của Việt Nam. Vì vậy, một trong các mục tiêu ký kết Hiệp định song phương giữa Việt Nam với các nước về hợp tác nuôi con nuôi, là nhằm cải thiện tình hình này (thông qua các hoạt động hỗ trợ nhân đạo về tài chính của các tổ chức con nuôi nước ngoài cho các cơ sở nuôi dưỡng trẻ em tại Việt Nam).

Nhưng điều đáng nói là ở chỗ, do chưa có văn bản pháp luật quy định rõ ràng, minh bạch về các chi phí và đóng góp nhân đạo trong việc nuôi con nuôi, nên hiện nay nhiều địa phương đang cố tình đặt ra những mức thu (bất thành văn) khác nhau, làm vô hiệu hoá khả năng hỗ trợ, giúp đỡ nhân đạo về tài chính của các tổ chức con nuôi nước ngoài theo quy định của pháp luật và các Hiệp định đã ký kết.

Thứ sáu, hiện tượng môi giới, trung gian trục lợi chưa chấm dứt. Hoạt động môi giới, trung gian về nuôi con nuôi ở Việt Nam, bên cạnh những mặt tích cực, thì còn rất nhiều tồn tại, bất cập đã và đang xảy ra. Nhiều hoạt động môi giới, trung gian tỏ ra công khai, bất chấp pháp luật, chỉ nhằm mục đích trục lợi. Từ khi có Nghị định 68/2002/NĐ-CP, hoạt động này đã chuyển sang các hình thức khác tinh vi hơn, kín đáo hơn nhưng cũng phức tạp hơn. 

Nguyên nhân của tình trạng này thì có thể kể ra rất nhiều, nhưng theo chúng tôi, chủ yếu là vì Việt Nam chưa cho phép thành lập tổ chức con nuôi trong nước hoạt động trong lĩnh vực này, sự hấp dẫn về lợi ích kinh tế có thể được coi là động cơ chính, trong khi sự quản lý, kiểm tra, thanh tra và xử lý của các cơ quan nhà nước còn nhiều hạn chế. Cùng với đó, là sự tiếp tay, đồng tình của những người trực tiếp tham gia vào việc giải quyết nuôi con nuôi, đã làm cho tình trạng môi giới, trung gian trục lợi không thể kiểm soát được. Nếu chúng ta không có giải pháp kiên quyết để xoá bỏ hiện tượng này, thì với việc gia nhập Công ước Lahay, hoạt động môi giới, trung gian về nuôi con nuôi vì mục đích trục lợi sẽ nhiều hơn, không thể kiểm soát nổi.

Thứ bảy, chưa có hệ cơ sở dữ liệu để quản lý thông tin về nuôi con nuôi. Đây là sự khó khăn mang tính kỹ thuật, nhưng sẽ ảnh hưởng nhiều đến công tác quản lý nhà nước, trao đổi thông tin và thực hiện hợp tác quốc tế trong lĩnh vực nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài. Hiện nay, khoa học công nghệ về tin học  đã phát triển ở hầu hết các nước trên thế giới. Nhưng ở Việt Nam, cho đến nay, vẫn chưa thực hiện được việc ứng dụng công nghệ tin học vào công tác quản lý nhà nước về nuôi con nuôi, cũng như chưa thực hiện được việc theo dõi, quản lý và sử dụng các thông tin về hồ sơ nuôi con nuôi bằng tin học hoá. Các số liệu, dữ kiện về hồ sơ nuôi con nuôi từ những năm 90 đến nay vẫn chưa hề được quản lý tập trung tại Bộ Tư pháp. Hồ sơ nuôi con nuôi vẫn được quản lý, lưu trữ bằng biện pháp thủ công, mỗi địa phương thực hiện một kiểu, không thống nhất, thậm chí còn gây mất mát, hư hỏng hoặc thất lạc hồ sơ.

Do đó, chúng tôi cho rằng, để gia nhập Công ước Lahay, thì việc xây dựng và thực hiện chương trình phần mềm quản lý hệ cơ sở dữ liệu về hồ sơ con nuôi là rất cần thiết. Cùng với đó, là việc xử lý, giải quyết hồ sơ nuôi con nuôi, theo dõi về tiến độ giải quyết hồ sơ, cũng phải được tiến hành theo phương thức hiện đại, phù hợp với trình độ ở nhiều nước hiện nay. Đây là vấn đề rất quan trọng, góp phần tích cực phục vụ cho công tác thống kê, báo cáo theo yêu cầu của quốc tế, sau khi Việt Nam gia nhập Công ước Lahay.

2.4. KINH NGHIỆM CỦA MỘT SỐ NƯỚC VỀ MÔ HÌNH GIẢI QUYẾT VẤN ĐỀ CON NUÔI QUỐC TẾ

2.4.1. Kinh nghiệm của Trung Quốc

Với gần 1,3 tỷ dân, Trung Quốc là nước cho trẻ em làm con nuôi người nước ngoài nhiều nhất trên thế giới. Hàng năm Trung Quốc giải quyết trên 10.000 trường hợp cho trẻ em làm con nuôi người nước ngoài, chủ yếu là Mỹ và các nước công nghiệp phát triển Tây Âu. Đồng thời mô hình xử lý nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài ở Trung Quốc cũng là mô hình được nhiều nước trên thế giới đánh giá cao, có cơ chế chặt chẽ, thống nhất và hệ thống các cơ quan từ trung ương đến địa phương để xử lý các vụ việc nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài. Sự thành công đó thể hiện trên những điểm cơ bản sau:

Thứ nhất, ban hành đầy đủ, đồng bộ các văn bản pháp luật về nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài.

Ngày 29/12/1991 Trung Quốc thông qua Luật nuôi con nuôi. Đến ngày 04/08/1998 Luật này đã được sửa đổi, bổ sung bằng Luật nuôi con nuôi mới (Luật mới có hiệu lực từ ngày 01/04/1999). Luật gồm 34 điều quy định chi tiết về nguyên tắc, trình tự, thủ tục giải quyết nuôi con nuôi.

Để thực thi Luật nuôi con nuôi, ngày 12/05/1999 Bộ Dân chính đã ban hành Quy định đăng ký việc nuôi con nuôi của người nước ngoài tại Trung Quốc. Quy định này hướng dẫn chi tiết trình tự thủ tục đăng ký việc nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài.

Thứ hai, có cơ chế hợp tác quốc tế về nuôi con nuôi.

Trung Quốc là nước châu Á duy nhất đã ký Công ước La Hay về nuôi con nuôi, hiện đang chuẩn bị phê chuẩn. Cho đến nay Trung Quốc đã ký kết 15 Hiệp định về hợp tác nuôi con nuôi với các nước: Ôxtrâylia, Bỉ, Canada, Đan mạch, Phần lan, Pháp, Aixơlen, Aí nhĩ lan, Hà lan, Tân Tây lan, Nauy, Tây ban nha, Thuỵ điển, Vương quốc Anh và Hoa kỳ. Trên cơ sở các Hiệp định này, đã có 172 tổ chức con nuôi của nước ngoài vào Trung Quốc hoạt động, trong đó riêng Mỹ có 90 tổ chức. Các tổ chức này hỗ trợ tích cực cho công dân nước mình nhận con nuôi Trung Quốc, cũng như hỗ trợ nhân đạo đáng kể cho các cơ sở nuôi dưỡng trẻ em ở Trung Quốc.

Thứ tư, có cơ chế giải quyết vấn đề con nuôi phù hợp.

Điều này được thể hiện, trước hết ở chỗ, quy định rõ ràng các đối tượng trẻ em được cho làm con nuôi, gồm trẻ em dưới 14 tuổi thuộc diện bị bỏ rơi, mồ côi, từ gia đình khó khăn không có khả năng nuôi dưỡng. Tất cả các trẻ em này phải được đưa vào Viện phúc lợi xã hội (tương tự như cơ sở nuôi dưỡng của Việt Nam), trước khi cho làm con nuôi người nước ngoài. Từ Viện phúc lợi xã hội trẻ em được làm thủ tục cho làm con nuôi người nước ngoài. Hồ sơ trẻ em được gửi cho Trung tâm con nuôi (Tổ chức trung ương được đặt tại Bắc kinh để nhận và xử lý hồ sơ của cha mệ nuôi và con nuôi trên phạm vi toàn quốc) để chờ ghép với hồ sơ của cha mẹ nuôi.

Người xin con nuôi có thể là cá nhân hay một cặp vợ chồng hợp pháp với điều kiện người đó phải có độ tuổi từ 30 trở lên, không có con, có khả năng nuôi dưỡng, giáo dục con nuôi, không có bệnh có ảnh hưởng đến con nuôi. Người đàn ông độc thân xin trẻ em gái làm con nuôi phải hơn con nuôi từ 40 tuổi trở lên.

Người nước ngoài xin con nuôi thông qua tổ chức nuôi con nuôi của nước đó được phép hoạt động tại Trung Quốc gửi hồ sơ đến Trung tâm con nuôi của Trung Quốc (Bắc Kinh). Trung tâm này sẽ xử lý hồ sơ và ghép hồ sơ của người xin con nuôi với hồ sơ của trẻ do các Viện phúc lợi xã hội gửi lên. Sau khi ghép hồ sơ, Trung tâm sẽ thông báo cho người xin con nuôi và Sở dân chính nơi trẻ đang thường trú quyết định ghép trẻ. Nếu người xin con nuôi đồng ý, người đó ký vào giấy ghép trẻ và gửi cho Trung tâm con nuôi. Trung tâm sẽ thông báo cho người xin con nuôi đến tỉnh, thành phố để làm thủ tục bàn giao con nuôi.

Cơ quan quản lý vĩ mô về nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài là Bộ Dân chính Trung Quốc. Bộ này là cơ quan soạn thảo trình cơ quan có thẩm quyền ban hành và ban hành văn bản quy phạm pháp luật về nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài, cũng như đàm phán, ký kết các điều ước quốc tế về hợp tác nuôi con nuôi với nước ngoài.

 Dưới các tỉnh và thành phố Sở dân chính được giao nhiệm vụ xử lý và ra quyết định công nhận việc người nước ngoài nhận trẻ em Trung Quốc làm con nuôi. Trên cơ sở ý kiến ghép trẻ của Trung tâm con nuôi ở trung ương mà đã được cha mẹ nuôi chấp thuận Sở Dân chính ra quyết định công nhận việc người nước ngoài nhận trẻ em Trung Quốc  làm con nuôi. Trên cơ sở quyết định này Sở Dân chính tiến hành bàn giao trẻ tại viện an sinh và bảo trợ xã hội. Trong thực tiễn của Trung Quốc chưa có trường hợp nào sau khi có ý kiến ghép hồ sơ trẻ với hồ sơ cha mẹ nuôi Sở Dân chính lại không ra quyết định công nhận việc nuôi con nuôi

Người nước ngoài nộp hồ sơ xin con nuôi tại Trung tâm con nuôi phải nộp phí hồ sơ 3000 nhân dân tệ (tương đương với khoảng 365 $). Ngoài ra, họ còn phải nộp lệ phí hồ sơ cho Sở dân chính ở tỉnh, thành phố 250 nhân dân tệ (tương đương với khoảng 30 $).

Ngoài hai khoản lệ và lệ phí trên, người nước ngoài xin con nuôi Trung Quốc còn phải đóng góp nhân đạo cho Viện phúc lợi ở địa phương số tiền khoảng 3000 $ (theo thông lệ) nhằm hỗ trợ cho trẻ em sống trong Viện phúc lợi và tăng cường cơ sở vật chất cho Viện phúc lợi để cải thiện tốt hơn điều kiện nuôi dưỡng trẻ em. Khoản tiền này được các Viện phúc lợi chi theo quy định pháp luật về viện trợ nhân đạo, được kiểm toán, công khai định kỳ 6 tháng và chịu sự giám sát chặt chẽ của chính quyền tỉnh, thành phố.

Sau khi trẻ được nhận làm con nuôi, cha mẹ nuôi phải thông báo cho Trung tâm con nuôi Trung Quốc  định kỳ 6 tháng một lần về tình trạng phát triển thể chất và tinh thần của trẻ. Trung tâm đôn đốc việc thồng báo về con nuôi và có các biện pháp yêu cầu cha mẹ nuôi thông báo đầy đủ, kịp thời. Thông thường cha mẹ nuôi chỉ phải thông báo 2 lần trước khi trẻ được nhập quốc tịch nước nhận và mặc nhiên mất quốc tịch Trung Quốc; điều này đã được Trung Quốc thoả thuận với các nước trong các hiệp định song phương. Hàng năm Trung tâm tổ chức các đoàn đi kiểm tra tình hình thực hiện nuôi con nuôi Trung Quốc ở các nước để chấn chỉnh những trường hợp vi phạm nhằm bảo vệ tốt quyền và lợi ích của trẻ em.

Mô hình xử lý nuôi con nuôi ở Trung Quốc là mô hình thành công được nhiều nước đánh giá cao. Nó vừa mang tính linh hoạt, thông thoáng, minh bạch, công khai và chịu sự kiểm soát chặt chẽ của cơ quan nhà nước và sự giám sát của xã hội.

2.4.2. Phi-líp-pin

Là nước quần đảo có dân số tương tự như của Việt Nam (82 triệu người), Phi lip pin là nước có hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật khá hoàn chỉnh tạo điều kiện để nước này trở thành viên của Công ước La Hay về nuôi con nuôi.

Đạo luật Cộng hoà số 8043 do Quốc hội thông qua bắt đầu có hiệu lực từ ngày 15/7/1995 là đạo luật đầu tiên của Phi lip pin về nuôi con nuôi quốc tế (gọi tắt là đạo luật con nuôi quốc tế năm 1995). Đây là đạo luật quy định chi tiết các điều khoản về nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài theo các chuẩn mực của các thiết chế La Hay.

Ngày 08/01/2004 Philippin đã sửa đổi, bổ sung Đạo luật này nhằm hoàn thiện tổng thể cơ chế giải quyết vấn đề nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài tại Phi lip pin.

Hàng năm, Philippin giải quyết khoảng từ 400 đến 600 vụ cho trẻ em làm con nuôi người nước ngoài (theo đạo luật 8043, Điều III, mục 7 quy định số lượng trẻ em được cho làm con nuôi người nước ngoài không quá 600/năm trong vòng 5 năm đầu).

Người nước ngoài hoặc công dân Phi lip pin thường trú ở nước ngoài muốn xin trẻ em Phi lip pin làm con nuôi phải có đầy đủ các điều kiện như: ít nhất đủ 27 tuổi và phải hơn trẻ được xin làm con nuôi tối thiểu từ 16 tuổi trở lên kể từ thời điểm nộp đơn xin con nuôi; có năng lực thực hiện đầy đủ các quyền và nghĩa vụ của cha mẹ theo quy định của pháp luật nước nhận và phải thông qua văn phòng tư vấn được phép hoạt động hợp pháp tại nước mình; đã được lãnh sự đặt ở nước sở tại tư vấn về nuôi con nuôi; không bị phạm tội về đạo đức xã hội; có đủ tư cách nhận trẻ em làm con nuôi theo quy định của pháp luật nước nhận; có khả năng chăm sóc, giáo dục, làm gương cho trẻ em; đồng ý thực hiện các quyền cơ bản của trẻ em; là người đến từ quốc gia có quan hệ ngoại giao với Phi lip pin, Chính phủ có cơ quan con nuôi quốc tế, pháp luật nước đó cho phép nhận nuôi con nuôi.

Người xin trẻ em Phi lip pin làm con nuôi phải nộp hồ sơ cho Toà án khu vực về trẻ em của Phi lip pin hoặc thông qua tổ chức trung gian của nước nhận nộp cho Uỷ ban con nuôi quốc tế. Sau khi được các cơ quan giúp việc nghiên cứu kỹ, hồ sơ được chuyển đến Hội đồng ghép hồ sơ do Uỷ ban con nuôi quốc tế thành lập để xem xét. Kết luận của Hội đồng được trình lên Uỷ ban để xét duyệt. Trong thời hạn 5 ngày Uỷ ban thông báo giấy chấp thuận ghép trẻ cho tổ chức con nuôi nước ngoài hoặc cơ quan con nuôi trung ương của nước ngoài. Người xin con nuôi sẽ thông báo cho về ý kiến của mình cho Uỷ ban để Uỷ ban ra quyết định. Sau khi có quyết định của Uỷ ban, việc bàn giao trẻ được tiến hành và cha mẹ nuôi làm các thủ tục có liên quan để đưa trẻ về nước.

Người xin con nuôi phải nộp phí, lệ phí, thuế liên quan đến việc giải quyết hồ sơ và đóng góp hỗ trợ nhân đạo cho các cơ sở nuôi dưỡng trẻ em. Các khoản tài chính này được quy định cụ thể trong văn bản của nhà nước. Uỷ ban con nuôi quốc tế của Phi lip pin thu phí, lệ phí và thuế để thực hiện chức năng giải quyết các vụ việc về nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài và hỗ trợ hoạt động của Uỷ ban.

Người xin con nuôi phải nộp lệ phí 100 $ khi nộp hồ sơ xin con nuôi; trả phí đăng báo theo bảng giá do Uỷ ban con nuôi quốc tế quy định để thông tin cho cơ quan trung ương có thẩm quyền và các tổ chức con nuôi nước ngoài về đề nghị ghép trẻ đã được duyệt và các khoản phí và lệ phí khác theo quy định. Tổng các khoản phí, lệ phí, hỗ trợ nhân đạo tối thiểu được nộp cho Uỷ ban là 1500 $. Uỷ ban giữ lại 500$, còn 1000$ chuyển cho địa phương để trang trải các chi phí và hỗ trợ cho cơ sở nuôi dưỡng. Các khoản thu này được ghi vào trong hồ sơ xin con nuôi và được thông tin cho cơ quan trung ương có thẩm quyền và tổ chức con nuôi nước ngoài.

 

 

CHƯƠNG III:

PHƯƠNG HƯỚNG, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT TRONG BỐI CẢNH GIA NHẬP CÔNG ƯỚC LAHAY

 

3.1. NGUYÊN TẮC HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ NUÔI CON NUÔI CÓ YẾU TỐ NƯỚC NGOÀI

3.1.1. Hoàn thiện pháp luật về nuôi con nuôi phù hợp với các nguyên tắc của Công ước Lahay, theo chuẩn mực và thông lệ quốc tế

Trên nguyên tắc pacta sunt servanda, khi gia nhập Công ước, đối với những nguyên tắc mang tính jus cogen (bắt buộc chung), đòi hỏi phải sửa đổi pháp luật trong nước nhằm bảo đảm phù hợp với Công ước, thì chúng ta phải tiến hành sửa đổi. Như đã nói ở chương trên, Công ước Lahay đưa ra nhiều quy định mang tính nguyên tắc jus cogen mà bất cá quốc gia thành viên nào cũng phải tuân theo. Đó là các nguyên tắc:

- Bất cứ biện pháp nào tiến hành để bảo vệ trẻ em phải vì lợi ích tốt nhất của trẻ em và thúc đẩy việc thực hiện quyền trẻ em;

- Tôn trọng quyền ưu tiên của trẻ em là được cha mẹ đẻ chăm sóc; Nếu trẻ em vì một lý do nào đó mà không được cha mẹ đẻ chăm sóc, thì cơ quan, tổ chức có thẩm quyền phải chịu trách nhiệm bảo vệ trẻ em, phải xem xét tất cả những giải pháp chăm sóc lâu dài khác nhau để giúp cho trẻ em có mái ấm gia đình, kể cả bằng các biện pháp thay thế như con nuôi, giám hộ hoặc được chăm sóc ở trung tâm nuôi dưỡng; Việc nuôi con nuôi phải làm phát sinh quan hệ cha mẹ và con;

- Chỉ cho phép việc nhận nuôi trẻ em ngoài gia đình ruột thịt của các em khi không tìm thấy một nơi phù hợp;

- Ưu tiên cho trẻ em làm con nuôi trong nước; việc cho trẻ em làm con nuôi nước ngoài phải là giải pháp cuối cùng, sau khi chắc chắn không thể tìm được gia đình thay thế tại Nước gốc; và

- Không được coi việc nuôi con nuôi là một nguồn thu lợi bất minh; việc lạm dụng và buôn bán trẻ em cần được xử lý nghiêm minh.

Đó là những nguyên tắc hết sức quan trọng mà khi sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện pháp luật trong nước, chúng ta bắt buộc phải tuân theo. Nói cách khác, những quy định pháp luật trong nước về nuôi con nuôi không được trái với các nguyên tắc cơ bản trên đây. Do đó, nhiệm vụ quan trọng đặt ra hiện nay là, cần tiến hành nghiên cứu, rà soát và đối chiếu kỹ càng các quy phạm pháp luật trong nước với những quy định mang tính nguyên tắc của Công ước Lahay, rút ra những điểm chưa phù hợp để đề xuất sửa đổi, bổ sung hoặc huỷ bỏ. 

Với tư cách là Nước gốc (nước cho con nuôi), Việt Nam cần hoàn thiện pháp luật theo những chuẩn mực quốc tế và phù hợp với thông lệ chung của những nước cho con nuôi trong khuôn khổ Công ước La Hay. Cùng với đó, cần đặc biệt tham khảo và áp dụng các kinh nghiệm của các nước tiên phong trong khu vực có các điều kiện tương đồng như nước ta như Trung Quốc, Phi-lip-pin.

3.1.2. Hoàn thiện pháp luật về nuôi con nuôi phải đảm bảo tính đồng bộ, thống nhất, khả thi

Nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài là lĩnh vực nhân đạo có liên quan trực tiếp đến nhiều chế định pháp luật về dân sự, hôn nhân gia đình, đăng ký hộ tịch, chăm sóc và bảo vệ trẻ em, quốc tịch, xuất nhập cảnh v.v… Do đó, yêu cầu hoàn thiện pháp luật về nuôi con nuôi trong điều kiện gia nhập Công ước La Hay, cũng tức là yêu cầu hoàn thiện một cách đồng bộ tất các lĩnh vực có liên quan đến quan hệ nuôi con nuôi. Đồng thời, giữa các chế định pháp luật về dân sự, hôn nhân và gia đình, quốc tịch… liên quan đến vấn đề nuôi con nuôi phải bảo đảm tính thống nhất, tránh tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn hoặc triệt tiêu lẫn nhau.  

Thực tế cho thấy, khung pháp luật Việt Nam về nuôi con nuôi còn chưa phù hợp với pháp luật các nước và thông lệ quốc tế. Đây là vấn đề khó khăn lớn đối với Việt Nam khi gia nhập Công ước Lahay. Như ở phần trên đã phân tích cho thấy, pháp luật Việt Nam điều chỉnh các quan hệ về nuôi con nuôi nói chung, nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài nói riêng hiện nay còn nhiều bất cập, chưa phù hợp với pháp luật của nhiều nước trên thế giới, nhất là các nước thành viên của Công ước Lahay, cũng như chưa phù hợp với thông lệ chung của quốc tế.

Để khắc phục tình trạng trên, theo chúng tôi, điều cần thiết là phải:

Thứ nhất, bảo đảm hoàn thiện các quy phạm pháp luật thực chất điều chỉnh quan hệ nuôi con nuôi. Hiện nay, các quy phạm pháp luật thực chất (thực định) điều chỉnh quan hệ nuôi con nuôi chủ yếu được xây dựng dưới dạng các quy phạm có tính nguyên tắc, được quy định rải rác trong Hiến pháp 1992 và các văn bản pháp luật.

Trong Hiến pháp 1992, Điều 64 quy định “…Nhà nước bảo hộ hôn nhân và gia đình…Nhà nước và xã hội không thừa nhận việc phân biệt đối xử giữa các con”; Điều 65 quy định “Trẻ em được gia đình, Nhà nước và xã hội bảo vệ, chăm sóc và giáo dục”; Điều 67 quy định “…trẻ mồ côi không nơi nương tựa được Nhà nước và xã hội giúp đỡ”.

Trong Bộ luật dân sự năm 2005 (Điều 44) về quyền được nuôi con nuôi và quyền được nhận làm con nuôi quy định: "Quyền được nuôi con nuôi và quyền được nhận làm con nuôi của cá nhân được pháp luật công nhận và bảo hộ. Việc nhận con nuôi và được nhận làm con nuôi được thực hiện theo quy định của pháp luật".

Trong Luật hôn nhân và gia đình năm 2000, vấn đề nuôi con nuôi được điều chỉnh tập trung từ Điều 67 đến Điều 78. Nhưng so sánh với pháp luật về nuôi con nuôi của nhiều nước thấy rằng, pháp luật về nuôi con nuôi củ Việt Nam còn thiếu nhiều quy phạm thực chất, đặc biệt liên quan đến những điều kiện cụ thể của việc nuôi con nuôi (đối với cha mẹ nuôi, đối với trẻ em được cho làm con nuôi), các hình thức nuôi con nuôi, những hệ quả pháp lý của việc nuôi con nuôi v.v… 

Thứ hai, bảo đảm hoàn thiện các quy phạm xung đột điều chỉnh các quan hệ về nuôi con nuôi. Các quy phạm xung đột về nuôi con nuôi hiện nay chủ yếu được điều chỉnh trong Luật hôn nhân và gia đình năm 2000 (Điều 105) và Nghị định 68/2002/NĐ-CP (Điều 37). So với pháp luật của các nước, thì trong pháp luật Việt Nam hiện nay chưa có các quy phạm xung đột điều chỉnh những vấn đề liên quan đến điều kiện của trẻ em được cho làm con nuôi; các hình thức nhận nuôi con nuôi; những hệ quả pháp lý của việc nuôi con nuôi; quan hệ giữa cha mẹ nuôi và con nuôi; việc chấm dứt nuôi con nuôi; công nhận các quyết định về nuôi con nuôi v.v…   

Thứ ba, hoàn thiện các quy phạm pháp luật về thủ tục giải quyết các việc về nuôi con nuôi. Hiện nay, các quy phạm có tính thủ tục (hành chính tư pháp) về đăng ký việc nuôi con nuôi được điều chỉnh chủ yếu trong Nghị định 68/2002/NĐ-CP và Nghị định 83/1998/NĐ-CP ngày 20/5/1998 về đăng ký hộ tịch. Trong các văn bản này còn thiếu nhiều quy định hướng dẫn chi tiết việc đăng ký nuôi con nuôi, kể cả nuôi con nuôi trong nước và nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài. Do đó, trong thực tiễn thi hành, Bộ Tư pháp vẫn phải thường xuyên hướng dẫn đối với các địa phương, gây khó khăn trong việc áp dụng và thực hiện.

Thứ tư, cần có sự gắn kết và liên hệ chặt chẽ giữa pháp luật về nuôi con nuôi trong nước với pháp luật về nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài. Hai lĩnh vực này, lẽ ra phải có sự gắn kết chặt chẽ, liên hệ lôgíc và nằm trong một tổng thể hài hoà của chế định nuôi con nuôi nói chung, nhưng thực tế lại có phần ngược lại. Lâu nay, chúng ta mới chỉ đề cao vấn đề con nuôi nước ngoài mà chưa thật sự quan tâm thích đáng đối với vấn đề con nuôi trong nước.

Kinh nghiệm của nhiều nước cho thấy, chỉ trong trường hợp việc nuôi con nuôi trong nước không thể thực hiện được, mới cho phép trẻ em làm con nuôi ở nước ngoài. Nhưng pháp luật Việt Nam hiện nay chưa có các quy định để bảo đảm thực hiện vấn đề này.

3.2. CÁC GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ NUÔI CON NUÔI

3.2.1. Giải pháp tổng thể

Giải pháp có tính tổng thể hoàn thiện pháp luật hiện nay về nuôi con nuôi nói chung, trong đó có nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài là xây dựng một văn bản pháp luật ở tầm luật hoặc pháp lệnh về nuôi con nuôi. Điều này sẽ tạo cơ sở pháp lý đầy đủ, cần thiết và tạo ra cơ chế hiệu quả để xử lý các vấn đề phát sinh giữa các Bộ, ngành với nhau hoặc giữa Cơ quan Trung ương và chính quyền địa phương liên quan đến việc bảo vệ trẻ em và giải quyết cho trẻ em làm con nuôi, cả ở trong và ngoài nước.  

Thực tế hiện nay do vấn đề nuôi con nuôi trong pháp luật Việt Nam chưa được điều chỉnh thống nhất trong một văn bản quy phạm pháp luật riêng (luật hoặc pháp lệnh), cho nên, xét trên khía cạnh lý luận, việc điều chỉnh tản mát tất yếu đã dẫn đến hiện tượng thiếu tập trung, không thống nhất và không đồng bộ giữa các văn bản. Thậm chí, trên khía cạnh bảo đảm thực thi pháp luật, thì việc thiếu các quy phạm pháp luật (quy phạm thực chất, quy phạm xung đột và quy phạm thủ tục) đã làm cho việc thi hành pháp luật về nuôi con nuôi không được thống nhất và hài hoà trong tổng thể các chế định về hôn nhân và gia đình nói chung.

Do đó, đã đến lúc cần kiến nghị Chính phủ xem xét, đưa vào Chương trình Xây dựng luật, pháp lệnh Dự án Pháp lệnh về nuôi con nuôi. Trong dự án này sẽ hội tụ đầy đủ cả ba loại quy phạm pháp luật về nuôi con nuôi là quy phạm thực chất, quy phạm xung đột và quy phạm thủ tục, với các quy định chi tiết, đầy đủ, có tính khả thi; hạn chế đến mức thấp nhất việc phải ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành.

3.2.2. Các giải pháp hoàn thiện về mô hình, cơ chế

3.2.2.1. Tập trung quyền hạn giải quyết việc nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài vào Cơ quan Trung ương

Kể từ sau khi Chính phủ ban hành Nghị định 68/2002/NĐ-CP và cho đến tháng 8/2003 thì ở Việt Nam mới thành lập được một cơ quan có tính “chuyên trách” về con nuôi quốc tế (Cục Con nuôi quốc tế thuộc Bộ Tư pháp). Cơ quan này vừa thực hiện chức năng quản lý nhà nước về nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài, vừa tham gia vào một số công đoạn trong quá trình giải quyết hồ sơ của người nước ngoài xin nhận trẻ em Việt Nam làm con nuôi.

Tuy nhiên, theo quan điểm của nhiều nước hiện nay, nhất là các nước thành viên Công ước Lahay, thì Cục Con nuôi quốc tế thuộc Bộ Tư pháp Việt Nam chưa phải là cơ quan Trung ương về con nuôi quốc tế theo mô hình của Công ước Lahay. Theo quy định của Công ước Lahay và thực tiễn ở các nước thành viên cho thấy, mỗi quốc gia thành viên phải có một Cơ quan Trung ương về con nuôi quốc tế có đủ thẩm quyền, đủ khả năng và chịu trách nhiệm về lĩnh vực nuôi con nuôi quốc tế. Kinh nghiệm của nhiều Nước Gốc - nước cho  trẻ em làm con nuôi - cho thấy, Cơ quan Trung ương về Con nuôi quốc tế là cơ quan có đầy đủ chức năng và thẩm quyền trong việc xem xét, thẩm định hồ sơ và cho phép người nước ngoài nhận trẻ em làm con nuôi. Các nước Trung Quốc, Philipppines, Hàn Quốc... (là những nước chủ yếu cho trẻ em làm con nuôi) đều có Cơ quan Trung ương thuộc loại này.

Đối với Việt Nam, theo Luật hôn nhân và gia đình và Nghị định 68/2002/NĐ-CP, việc người nước ngoài nhận trẻ em Việt Nam làm con nuôi được tiến hành bằng thủ tục hành chính, thông qua quyết định của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh ký. Cục Con nuôi quốc tế thuộc Bộ Tư pháp chỉ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài (trong phạm vi cả nước) và trực tiếp tham gia vào một số “khâu” trong quá trình giải quyết cho trẻ em làm con nuôi.

Vấn đề bất cập hiện nay là ở chỗ, Cục Con nuôi quốc tế thuộc Bộ Tư pháp không phải là cơ quan ra quyết định cuối cùng về việc cho người nước ngoài nhận trẻ em Việt Nam làm con nuôi. Xét về tính chất công việc, Cục Con nuôi quốc tế hiện nay giống như một cơ quan tư pháp thứ hai, chỉ kiểm tra hồ sơ và cho ý kiến để Sở Tư pháp trình UBND cấp tỉnh quyết định. Trong trường hợp ý kiến của Cục Con nuôi quốc tế khác với ý kiến của Sở Tư pháp và của UBND tỉnh, thì sự việc sẽ trở nên phức tạp hơn. Trên thực tế, việc nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài có thể sẽ không được giải quyết. Chính vì sự không tập trung về thẩm quyền này đã dẫn đến hiện tượng một số địa phương tự cho mình đặc quyền trong việc giải quyết cho trẻ em làm con nuôi người nước ngoài, kéo theo nhiều yêu cầu, nhiều thủ tục phiền hà và nguy hiểm hơn là những đòi hỏi, yêu sách về tài chính trong việc giải quyết nuôi con nuôi.

3.2.2.2. Tăng cường năng lực của cán bộ công chức đủ đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ

Thứ nhất, tăng cường năng lực cán bộ công chức của Cơ quan Trung ương. Vì mới được thành lập (từ tháng 8/2003 đến nay), biên chế của Cục Con nuôi quốc tế hiện nay mới chỉ có 10 người. Cục đang phải đảm trách một khối lượng lớn công việc trong lĩnh vực nuôi con nuôi quốc tế. Trong lĩnh vực quản lý nhà nước, một mặt, Cục Con nuôi quốc tế có trách nhiệm chủ trì việc soạn thảo các văn bản quy phạm pháp luật về nuôi con nuôi để trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành, mặt khác, chủ trì việc đàm phán, chuẩn bị các thủ tục cần thiết để ký kết các Hiệp định hợp tác về nuôi con nuôi với các nước và chịu trách nhiệm triển khai thực hiện các Hiệp định này sau khi có hiệu lực. Trong hoạt động tác nghiệp, Cục Con nuôi quốc tế có trách nhiệm trực tiếp thụ lý, xem xét kiểm tra và thẩm định các hồ sơ của người xin nhận con nuôi (do phía nước ngoài chuyển đến) và của trẻ em được xin làm con nuôi (do Sở Tư pháp chuyển lên).

Với khối lượng công việc như vậy và tương quan với số lượng biên chế, trình độ, năng lực chuyên môn và ngoại ngữ của đội ngũ cán bộ, Cục Con nuôi quốc tế không thể hoàn thành tốt chức năng, nhiệm vụ được trong hoàn cảnh gia nhập Công ước Lahay. So sánh với Cơ quan Trung ương về Con nuôi quốc tế của các nước thì thấy sự khác nhau quá xa (Cơ quan Trung ương về Con nuôi quốc tế của Trung Quốc và Hàn Quốc có tới hàng trăm nhân viên). Vì vậy, việc tăng biên chế cho Cục Con nuôi quốc tế, tăng cường năng lực cho đội ngũ cán bộ công chức, hiện đại hoá công sở, trang thiết bị làm việc, là rất cần thiết để Cục Con nuôi quốc tế có thể hoàn thành nhiệm vụ được giao, bảo đảm việc nghiên cứu và xử lý hồ sơ xin con nuôi một cách chặt chẽ, đúng pháp luật và tiến độ thời gian yêu cầu.

Thứ hai, ổn định và tăng cường đội ngũ cán bộ tư pháp địa phương. Trong quá trình giải quyết hồ sơ nuôi con nuôi, có nhiều công việc liên quan đến các cơ quan tư pháp và các cơ quan khác tại địa phương (như Văn phòng UBND tỉnh, Sở Tư pháp, Công an tỉnh, Sở Lao động Thương binh và Xã hội và Cơ sở nuôi dưỡng trẻ em). Nhưng đội ngũ cán bộ địa phương không ổn định, không chuyên môn hoá, thường xuyên bị thay đổi. Cùng với đó, trình độ năng lực chuyên môn của họ cũng không đồng đều; khả năng sử dụng ngoại ngữ, sử dụng công nghệ tin học, máy tính… còn rất hạn chế. Nhiều tỉnh còn chưa thật sự quan tâm đầu tư thích đáng cho đội ngũ cán bộ tư pháp công tác trong lĩnh vực này. Đây là thách thức lớn khi Việt Nam gia nhập Công ước Lahay, khi phải đối mặt với đội ngũ chuyên gia, chuyên viên dày dạn kinh nghiệm, thông thạo ngoại ngữ và kỹ năng sử dụng vi tính thành thạo từ các nước thành viên của Công ước.

3.2.2.3. Cho phép xã hội hoá một số hoạt động thuộc lĩnh vực nuôi con nuôi

Theo pháp luật và thực tiễn của nhiều nước cho thấy, lĩnh vực nuôi con nuôi liên quan đến các vấn đề xã hội, cho nên phải được xã hội hoá. Vì thế ở nhiều nước đã thành lập các tổ chức phi chính phủ hoạt động nhân đạo, từ thiện trong lĩnh vực nuôi con nuôi. Việc xã hội các hoạt động liên quan đến bảo vệ trẻ em và giải quyết việc nuôi con nuôi sẽ góp phần quan trọng vào việc tháo gỡ những khó khăn, ách tắc mà các cơ quan nhà nước thường gặp phải, nhất là trong lĩnh vực tài chính và lĩnh vực chuyên môn nghiệp vụ về chăm sóc nuôi dưỡng trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt. Thông qua đó, có thể thu hút sự tham gia của nhiều tổ chức xã hội, xã hội nghề nghiệp vào công tác bảo vệ trẻ em, phát huy tối đa vai trò của các tổ chức này. 

Tuy nhiên hiện nay pháp luật Việt Nam chưa có quy định cho phép thành lập tổ chức phi chính phủ của Việt Nam hoạt động nhân đạo trong lĩnh vực nuôi con nuôi nói chung. Do đó, những công việc liên quan đến chăm sóc và nuôi dưỡng trẻ em, giới thiệu trẻ em làm con nuôi, hoàn thiện thủ tục nuôi con nuôi, xác minh hoàn cảnh gia đình, nguồn gốc của trẻ em…, đều do các trung tâm nuôi dưỡng và bảo trợ trẻ em, các Sở Tư pháp và cơ quan Công an tiến hành. Như vậy, trong bối cảnh Việt Nam gia nhập Công ước Lahay về nuôi con nuôi, gánh nặng này chắc chắn sẽ tăng lên, cho nên khả năng giải quyết việc nuôi con nuôi sẽ còn nhiều hạn chế, chưa thể đáp ứng yêu cầu của quản lý nhà nước.

3.2.2.4. Hoàn thiện cơ chế tài chính

Hiện nay, do chưa có văn bản pháp luật quy định rõ ràng, minh bạch về các chi phí và đóng góp nhân đạo trong việc nuôi con nuôi, nên nhiều địa phương đang cố tình đặt ra những mức thu (bất thành văn) khác nhau, làm vô hiệu hoá khả năng hỗ trợ, giúp đỡ nhân đạo về tài chính của các tổ chức con nuôi nước ngoài theo quy định của pháp luật và các Hiệp định đã ký kết. Đó là việc ngang nhiên có những đòi hỏi, yêu sách bất hợp lý về các khoản tài chính trước yêu cầu xin nhận con nuôi của người nước ngoài. Thậm chí có nơi, cán bộ cơ sở nuôi dưỡng còn trắng trợn đề ra các chi phí bất hợp lý trong việc giải quyết hồ sơ để đòi hỏi tiền mặt khi giải quyết cho trẻ em làm con nuôi. “Giá” xin nhận một trẻ em Việt Nam làm con nuôi, vì thế, đang bị đẩy lên cao. Nhiều tổ chức con nuôi và cha mẹ nuôi người nước ngoài đã phàn nàn về hiện tượng này.

Do đó, để khắc phục tình trạng này, nhằm công khai, minh bạch hoá vấn đề tài chính trong lĩnh vực nuôi con nuôi quốc tế, cần thiết phải hoàn thiện các văn bản pháp luật về phí, lệ phí, về việc thu, nộp, quản lý và sử dụng các khảon hỗ trợ nhân đạo của tổ chức con nuôi nước ngoài cho các cơ sở nuôi dưỡng trẻ em tại địa phương. Đồng thời, có cơ chế kiểm tra, giám sát chặt chẽ hoạt động thu chi tài chính, với chế độ kế toán thống kê theo quy định của pháp luật. Như thế mới bảo đảm được tính nhân đạo của việc giải quyết cho trẻ em làm con nuôi.

3.2.2.5. Hoàn thiện hệ cơ sở dữ liệu quản lý thông tin về nuôi con nuôi

Hiện nay, khoa học công nghệ về tin học đã được ứng dụng cho lĩnh vực nuôi con nuôi ở hầu hết các nước thành viên Công ước Lahay. Nhưng ở Việt Nam, cho đến nay, vẫn chưa thực hiện được việc ứng dụng công nghệ tin học vào công tác quản lý nhà nước về nuôi con nuôi, cũng như chưa thực hiện được việc theo dõi, quản lý và sử dụng các thông tin về hồ sơ nuôi con nuôi bằng tin học hoá. Các số liệu, dữ kiện về hồ sơ nuôi con nuôi từ những năm 90 đến nay vẫn chưa hề được quản lý tập trung tại Bộ Tư pháp. Hồ sơ nuôi con nuôi vẫn được quản lý, lưu trữ bằng biện pháp thủ công, mỗi địa phương thực hiện một kiểu, không thống nhất, thậm chí còn gây mất mát, hư hỏng hoặc thất lạc hồ sơ.

Do đó, để gia nhập Công ước Lahay, thì việc xây dựng và thực hiện chương trình phần mềm quản lý hệ cơ sở dữ liệu về hồ sơ con nuôi là rất cần thiết. Cùng với đó, là việc xử lý, giải quyết hồ sơ nuôi con nuôi, theo dõi về tiến độ giải quyết hồ sơ, cũng phải được tiến hành theo phương thức hiện đại, phù hợp với trình độ ở nhiều nước hiện nay. Đây là vấn đề rất quan trọng, góp phần tích cực phục vụ cho công tác thống kê, báo cáo theo yêu cầu của quốc tế, sau khi Việt Nam gia nhập Công ước Lahay.

3.3. LỘ TRÌNH THỰC HIỆN

Trong việc hoàn thiện cơ chế, chính sách, pháp luật phục vụ cho việc gia nhập và thực hiện Công ước Lahay, theo chúng tôi, cần tiến hành theo lộ trình gồm 3 giai đoạn như sau:

- Giai đoạn hoàn thiện cơ bản chính sách, pháp luật về nuôi con nuôi (trong hai năm đầu tiên, 2006 - 2007), nhằm bảo đảm phù hợp với thông lệ quốc tế và tạo thuận lợi cho việc thực thi Công ước.

- Giai đoạn hoàn thiện cơ chế, bộ máy nhân sự (ba năm tiếp theo, 2008 - 2010), từ Trung ương đến địa phương, đặc biệt là nâng cao năng lực của Cơ quan Trung ương về con nuôi quốc tế.

- Giai đoạn thực hiện Công ước bình đẳng như các nước khác (từ 2011 trở đi), theo xu hướng hội nhập quốc tế và bảo đảm tốt nhất các quyền của trẻ em, tiến tới giảm thiểu rõ rệt tình trạng cho trẻ em làm con nuôi ở nước ngoài. 

3.3.1. Hoàn thiện chính sách, pháp luật về nuôi con nuôi (giai đoạn 2006 - 2007)

Theo chúng tôi, giai đoạn này cần tập trung:

Thứ nhất, xây dựng Đề án Pháp lệnh về nuôi con nuôi

- Kiến nghị đưa đề án Pháp lệnh về nuôi con nuôi vào Chương trình xây dựng pháp luật của Chính phủ để trình UBTVQH (cuối 2006).

- Tiến hành soạn thảo Pháp lệnh (sau khi được Chính phủ/Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua) (2007).

- Chuẩn bị dự thảo Nghị định của Chính phủ và các văn bản liên quan nhằm hướng dẫn thi hành Pháp lệnh về nuôi con nuôi (phần về nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài) (cuối 2007).

Thứ hai, sửa đổi Luật Hôn nhân và gia đình

Sửa đổi Luật Hôn nhân và gia đình năm 2000 về thẩm quyền quyết định việc cho trẻ em làm con nuôi người nước ngoài, bảo đảm phù hợp với thông lệ quốc tế và thống nhất, theo hướng:

- Ở Trung ương: tập trung thống nhất thẩm quyền vào Cơ quan Trung ương về con nuôi quốc tế của Việt Nam (Cục Con nuôi quốc tế thuộc Bộ Tư pháp), đáp ứng cơ bản yêu cầu của Công ước Lahay về vấn đề này.

- Ở địa phương: giao Sở Tư pháp chỉ thực hiện chức năng đăng ký việc nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài (đăng ký hộ tịch), nhằm bảo đảm thực hiện phân cấp quản lý nhà nước và giải quyết công tác hộ tịch có yếu tố nước ngoài tại địa phương.

Đồng thời, sửa đổi, bổ sung quy định về các hệ quả pháp lý của việc nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài trong Luật hôn nhân và gia đình, nhằm xác định pháp luật áp dụng đối với quan hệ nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài, nhất là đối với trẻ em Việt Nam sau khi được nước ngoài nhận làm con nuôi, trên cơ sở phù hợp với thông lệ quốc tế về vấn đề này.

Thứ ba, hoàn thiện các văn bản về phí, lệ phí

Xây dựng và hoàn thiện các văn bản pháp luật quy định về phí, lệ phí giải quyết việc nuôi con nuôi, nhằm công khai và minh bạch hoá các khoản tài chính liên quan đến việc giải quyết cho trẻ em Việt Nam làm con nuôi người nước ngoài, trong đó chú trọng:

- Trình Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định kèm theo Quy chế tiếp nhận, quản lý và sử dụng các khoản hỗ trợ nhân đạo trong lĩnh vực nuôi con nuôi.

- Ký Thông tư liên tịch Bộ Tư pháp - Bộ Tài chính quy định về phí, lệ phí trong lĩnh vực nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài.

Thứ tư, xây dựng, ban hành các văn bản thuộc thẩm quyền của Bộ Tư pháp trong lĩnh vực nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài, tạo thuận lợi cho công tác quản lý nhà nước và giải quyết việc nuôi con nuôi (như Quy chế quản lý các Văn phòng con nuôi nước ngoài tại Việt Nam; Thông tư hướng dẫn về nghiệp vụ giải quyết hồ sơ nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài…). 

3.3.2. Hoàn thiện cơ chế, tổ chức, bộ máy nhân sự ( giai đoạn 2008 - 2010)

Thứ nhất, hoàn thiện cơ chế giải quyết việc nuôi con nuôi, trong đó cần chú trọng:

- Xây dựng cơ chế (theo quy trình mới) giải quyết việc nuôi con nuôi trên tinh thần Công ước Lahay, phù hợp với thông lệ ở các nước theo hướng tập trung đầu mối vào Cơ quan Trung ương (Cục Con nuôi quốc tế thuộc Bộ Tư pháp).

- Xây dựng và hoàn thiện phần mềm (cơ sở dữ liệu) quản lý và giải quyết việc nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài trong phạm vi cả nước.

Thứ hai, hoàn thiện tổ chức bộ máy, trong đó cần chú trọng:

- Hoàn thiện cơ cấu tổ chức, bộ máy Cục Con nuôi quốc tế; thành lập các Phòng chức năng thuộc Cục.

- Thành lập Chi Cục Con nuôi quốc tế (tại TP. Hồ Chí Minh).

- Thành lập Trung tâm dịch vụ hỗ trợ việc nuôi con nuôi.

- Kiến nghị việc cho phép thành lập các tổ chức trong nước hoạt động trong lĩnh vực nuôi con nuôi (theo nguyên tắc nhân đạo, phi lợi nhuận).

3.3.3. Hiện đại hoá công tác quản lý nhà nước và giải quyết việc nuôi con nuôi (từ năm 2011 trở đi)

- Thực hiện việc tiếp nhận hồ sơ, nghiên cứu, xử lý và ghép hồ sơ tự động bằng việc ứng dụng khoa học công nghệ hiện đại.

- Quản lý, xử lý, theo dõi tiến độ giải quyết và báo cáo, thống kê hồ sơ nuôi con nuôi bằng công nghệ tin học hiện đại.

- Theo dõi, kiểm tra, đánh giá tình hình phát triển của con nuôi (ở nước ngoài) qua mạng.

 

 

 

Tóm lại, trong bối cảnh chuẩn bị gia nhập Công ước Lahay về nuôi con nuôi, Công ước quan trọng trong lĩnh vực Tư pháp quốc tế liên quan đến hợp tác quốc tế về bảo vệ trẻ em được cho làm con nuôi, chúng ta có nhiều việc phải làm.

Với tư cách là đơn vị giúp Bộ trưởng Bộ Tư pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước về nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài và trực tiếp tham gia vào quá trình giải quyết cho trẻ em Việt Nam làm con nuôi người nước ngoài, được sự đồng ý và quan tâm tạo điều kiện giúp đỡ của Viện Khoa học pháp lý, Cục Con nuôi quốc tế đã hoàn thành nghiên cứu Đề tài khoa học cấp Bộ này.

Hy vọng rằng, kết quả nghiên cứu của Đề tài sẽ là nguồn tư liệu tham khảo hữu ích, phục vụ cho công tác xây dựng, hoạch định chính sách, pháp luật về nuôi con nuôi, nhất là việc xây dựng Đề án Việt Nam gia nhập Công ước Lahay về nuôi con nuôi mà Bộ Tư pháp sẽ trình Chính phủ trong thời gian tới./.