Các tổ chức xã hội nghề nghiệp và hiệp hội kinh tế là hình thức tổ chức tập hợp các cá nhân, các tổ chức kinh tế gắn với các quan hệ sản xuất, kinh doanh trong nền kinh tế. Chính vì vậy, việc thu hút lực lượng xã hội này tham gia vào quá trình xây dựng chính sách và pháp luật kinh tế trong nền kinh tế thị trường ở nước ta có ý nghĩa thiết thực. Mặc dù trong những năm gần đây, các chính sách kinh tế và pháp luật kinh tế được ban hành đã có sự tham gia của các tổ chức xã hội nghề nghiệp và hiệp hội kinh tế nhưng hiệu quả chưa cao chưa phát huy được đầy đủ tiềm năng của họ. Điều đó đặt ra yêu cầu là cần nghiên cứu làm rõ vai trò và tình hình thực tế tham gia của các tổ chức này vào việc xây dựng chính sách pháp luật kinh tế, trên cơ sở đó tìm giải pháp để nâng cao hiệu quả tham gia của các chủ thể này. Tuy nhiên, đến nay chưa có một công trình nào nghiên cứu một cách toàn diện về vấn đề này.

Từ thực tế trên đây cho thấy, việc nghiên cứu làm rõ về lý luận, tình hình thực tế và tìm cơ chế phát huy vai trò của các tổ chức xã hội nghề nghiệp và hiệp hội kinh tế trong việc xây dựng chính sách và pháp luật kinh tế trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam có ý nghĩa thiết thực đối với việc tìm giải pháp để đổi mới quy trình xây dựng, nâng cao chất lượng pháp luật kinh tế. Chính vì vậy, Viện Khoa học pháp lý lựa chọn nghiên cứu đề tài: “Các tổ chức xã hội nghề nghiệp và hiệp hội kinh tế với việc xây dựng chính sách và pháp luật kinh tế trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam”.

Việc nghiên cứu đề tài nhằm mục đích xác định cơ sở lý luận và thực tiễn của việc thực hiện vai trò của các tổ chức xã hội nghề nghiệp và hiệp hội kinh tế trong xây dựng chính sách pháp luật kinh tế, để trên cơ sở đó tìm giải pháp nâng cao hiệu quả tham gia của các tổ chức xã hội nghề nghiệp và hiệp hội kinh tế trong việc xây dựng chính sách và pháp luật kinh tế trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam. Do đó, việc nghiên cứu đề tài không nhằm mục đích xác định vai trò của các tổ chức xã hội nghề nghiệp và hiệp hội kinh tế trong tất cả các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội hay xác định tư cách chủ thể quan hệ pháp luật nói chung của các tổ chức này.

I. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN

1. Khái niệm, phân loại các tổ chức xã hội nghề nghiệp và hiệp hội kinh tế.

1.1. Đặt vấn đề

Ở nước ta cũng như ở các nước khác trên thế giới, có những vấn đề mà Nhà nước tự bản thân không có khả năng giải quyết được, hoặc giải quyết kém hiệu quả; ngược lại, có những vấn đề vượt ra ngoài khuôn khổ mối quan hệ chính trị và pháp lý giữa công dân và Nhà nước, mà từng cá nhân cũng không thể giải quyết được. Đối với những vấn đề như vậy, các Nhà nước đều phải dựa vào các tổ chức dân sự (phi nhà nước) để giải quyết bằng phương pháp quản lý, điều chỉnh đa dạng, phù hợp với từng loại đối tượng. Bằng sự phân công và hợp tác này giữa Nhà nước và các tổ chức xã hội mà một xã hội dân chủ được tạo ra và phát triển một cách ổn định, bền vững.

Theo quy định của pháp luật, ngoài các tổ chức chính trị, tổ chức tôn giáo, ở Việt Nam hiện có các loại tổ chức dân sự sau đây:

Thứ nhất, các tổ chức chính trị - xã hội (Công đoàn, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên: Hội Phụ nữ, Đoàn thanh niên cộng sản Hồ Chí Minh, Hội Nông dân, Hội Cựu chiến binh). Trong quá trình tổ chức và hoạt động, các tổ chức chính trị - xã hội thể hiện rõ nét 2 tính chất: tính chất chính trị và tính chất xã hội.

Tính chất chính trị của các tổ chức này dựa vào 2 yếu tố cơ bản sau đây: Một là, các tổ chức chính trị - xã hội là các tổ chức chịu sự lãnh đạo trực tiếp nhất của Đảng Cộng sản Việt Nam. Thông qua các tổ chức chính trị - xã hội, Đảng tập hợp quần chúng. Các tổ chức chính trị - xã hội phản ánh trung thành những nhu cầu, nguyện vọng, tâm tư của hội viên với Đảng, để Đảng có những chủ trương, đường lối, chính sách đúng. Trên cơ sở đó, các tổ chức chính trị - xã hội hướng dẫn hội viên thực hiện tốt các nhiệm vụ của hội theo mục tiêu, đường lối của Đảng. Hai là, các tổ chức chính trị - xã hội còn có quan hệ rất chặt chẽ với bộ máy nhà nước. Quan hệ giữa Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Công đoàn với Nhà nước là quan hệ phối hợp để thực hiện nhiệm vụ chính trị chung của đất nước là xây dựng một nước Việt Nam dân chủ và giàu mạnh. Trong quá trình hoạt động, các tổ chức chính trị - xã hội phải tuân thủ luật pháp của Nhà nước, tham gia các hoạt động nhằm đề ra và tổ chức thực hiện các chủ trương, chính sách, chế độ liên quan đến nghĩa vụ, quyền lợi của các đối tượng là thành viên của tổ chức mình, đồng thời, giám sát các hoạt động của các cơ quan nhà nước, khắc phục tình trạng quan liêu, tham nhũng của bộ máy nhà nước.

Tính chất xã hội của các tổ chức này được thể hiện ở những điểm sau đây: (i) Các tổ chức chính trị - xã hội là những tổ chức có sự tham gia của đông đảo người lao động, các tầng lớp nhân dân, các giai tầng xã hội. (ii)  Cơ chế tham gia và quản lý của các tổ chức này là mềm dẻo, chủ yếu dựa trên cơ sở tự nguyện của các thành viên, chế tài không mang tính cưỡng chế, áp đặt, mà chủ yếu là dùng biện pháp giáo dục, thuyết phục để điều chỉnh các mối quan hệ giữa các thành viên và giữa tổ chức với thành viên.

Thứ hai, tổ chức chính trị - xã hội - nghề nghiệp (Hội Luật gia Việt Nam, Hội nhà văn, Hội nhà báo…)

Thứ ba, tổ chức xã hội thuần tuý (Hội người cao tuổi, Hội khuyến học, Hội phẫu thuật nụ cười, Hội phục hồi chức năng...). Trong các tổ chức xã hội, tính xã hội này còn được thể hiện đậm nét hơn ở những biểu hiện cụ thể sau đây:

- Về tổ chức, các tổ chức xã hội là tổ chức liên kết tự nguyện của công dân, không phân biệt thành phần xã hội, trình độ chuyên môn, tín ngưỡng, giàu, nghèo, nam, nữ. Các tổ chức xã hội, đoàn thể vừa là người đại diện, vừa là người bảo vệ lợi ích của các thành viên trong những mối quan hệ xã hội nhất định.

- Về nội dung hoạt động, các tổ chức xã hội luôn dựa vào nhân tố con người để hoạch định nội dung hoạt động của mình nhằm thoả mãn các nhu cầu, sở thích, nguyện vọng của các thành viên.

- Về phương thức hoạt động, các tổ chức này hoạt động theo những nguyên tắc và phương pháp hết sức mềm dẻo. Cán bộ của các tổ chức xã hội được bầu ra trên cơ sở uy tín và sự tôn vinh của các thành viên, nên họ thực sự là thủ lĩnh của tổ chức, là người đại diện thật sự của các thành viên. Không có biện pháp cưỡng chế hành chính nhà nước nào được áp dụng trong quan hệ giữa các tổ chức và hội viên cũng như giữa các hội viên với nhau. Các quan hệ này được xác lập và xử lý trên cơ sở giáo dục, thuyết phục và tính tự giác cao.

- Các tổ chức xã hội, đoàn thể hoạt động dựa trên cơ sở pháp luật và các quy chế, điều lệ do tổ chức tự ban hành, mà không cần có sự phê duyệt của cơ quan nhà nước.

Thứ tư, các tổ chức xã hội - nghề nghiệp (các hội, hiệp hội ngành nghề).

Các tổ chức xã hội - nghề nghiệp là tổ chức của quần chúng, được phát triển mạnh mẽ trong cơ chế kinh tế thị trường. Các tổ chức này ít mang tính chất chính trị, bên cạnh tính xã hội thì các tổ chức này còn mang nặng tính nghề nghiệp. Thành viên của tổ chức xã hội - nghề nghiệp thường gồm những người có cùng nghề nghiệp chuyên môn, tập hợp nhau trong một hội hoặc hiệp hội nhằm hỗ trợ, giúp đỡ nhau hành nghề tốt hơn, chống lại hoặc giảm thiểu những tác nhân bất lợi từ bên ngoài.

Thứ năm, các tổ chức kinh tế (doanh nghiệp nhà nước, doanh nghiệp tư nhân, công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn, công ty hợp danh, hợp tác xã...).

Với phương thức tổ chức, quản lý mềm dẻo, linh hoạt, nội dung hoạt động phong phú, đa dạng, các tổ chức dân sự đã góp phần bảo đảm sự ổn định xã hội, đáp ứng được các nhu cầu trong cuộc sống của mọi giới, tạo ra đối trọng (không phải là đối lập) cần thiết đối với hoạt động của các cơ quan nhà nước, góp phần ngăn chặn các hành vi quan liêu, cửa quyền. Vai trò đối trọng đó thể hiện qua việc các tổ chức dân sự này chia sẻ với Chính phủ các dịch vụ công cộng, đáp ứng kịp thời và đầy đủ nhu cầu đời sống với hiệu quả cao; hoặc qua tham gia thực hiện các dự án phát triển kinh tế - xã hội với cách làm gọn nhẹ, tiết kiệm, thiết thực và được dân trực tiếp kiểm tra. Các tổ chức này cung cấp cho Chính phủ các thông tin, những kiến nghị thiết thực của dân, qua đó giúp Chính phủ kịp thời xem xét, điều chỉnh chính sách và các chủ trương của mình cho sát đúng với tình hình thực tiễn trong từng giai đoạn.

1.2. Khái niệm, đặc điểm của tổ chức xã hội - nghề nghiệp

Tổ chức xã hội - nghề nghiệp là một loại pháp nhân hoạt động theo các quy định của Bộ luật Dân sự, được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép thành lập, chuẩn y điều lệ và có hội viên là cá nhân, tổ chức tự nguyện đóng góp tài sản hoặc hội phí nhằm phục vụ nhu cầu chung của hội viên và mục đích của hội.

Tổ chức xã hội - nghề nghiệp chịu trách nhiệm dân sự bằng tài sản của mình. Hội viên không chịu trách nhiệm dân sự bằng tài sản riêng về việc thực hiện nghĩa vụ dân sự của tổ chức xã hội - nghề nghiệp. Trong trường hợp tổ chức xã hội - nghề nghiệp chấm dứt hoạt động, thì tài sản của tổ chức đó không được phân chia cho các hội viên mà phải được giải quyết theo quy định của pháp luật1.

Nghiên cứu các quy định của pháp luật, có thể rút ra một số đặc điểm của các tổ chức xã hội - nghề nghiệp như sau: (i) Tổ chức xã hội - nghề nghiệp là một pháp nhân; (ii) Được thành lập theo sáng kiến và ý chí tự nguyện của các thành viên; (iii) Phải được sự cho phép của cơ quan nhà nước có thẩm quyền thì các tổ chức xã hội - nghề nghiệp mới được thành lập và hoạt động; (iv) Mục đích của tổ chức xã hội - nghề nghiệp là phục vụ các hoạt động có tính chất nghề nghiệp.

1.3. Hiệp hội của các tổ chức kinh tế

Hiệp hội của các tổ chức kinh tế là tổ chức xã hội - nghề nghiệp được hình thành trên cơ sở tự nguyện của các tổ chức kinh tế cùng ngành nghề, thuộc mọi thành phần kinh tế, có tư cách pháp nhân, nhằm bảo vệ và phát triển ngành nghề. Hiệp hội kinh tế hoạt động theo nguyên tắc tự nguyện, tự chủ, tự quản, tự trang trải, trong khuôn khổ pháp luật.

Trong cơ chế kinh tế thị trường hiện nay ở Việt Nam, các doanh nghiệp cần thiết gia nhập các hiệp hội vì những lý do sau đây:

Thứ nhất, tiến trình cải cách hành chính, đổi mới tổ chức và hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nước đang diễn ra một cách mạnh mẽ, mà trọng tâm của nó là tách bạch chức năng quản lý hành chính của các cơ quan quản lý nhà nước với chức năng sản xuất, kinh doanh của các doanh nghiệp, tiến tới xoá bỏ sự can thiệp quá sâu của các cơ quan quản lý nhà nước vào hoạt động của các doanh nghiệp. Theo đó, khái niệm “cơ quan chủ quản” của doanh nghiệp (kể cả doanh nghiệp nhà nước) sẽ dần mất đi, mọi doanh nghiệp sẽ bình đẳng trước pháp luật, do vậy, nhu cầu dựa vào các hiệp hội để hỗ trợ và đại diện bảo vệ quyền lợi sẽ tăng lên.

Thứ hai, trong quá trình phát triển và hội nhập, các doanh nghiệp Việt Nam sẽ bị cạnh tranh mạnh. Trong khi đó, với năng lực cạnh tranh thấp do hạn chế về tài chính, nhân lực, công nghệ, thông tin, kỹ năng quản lý..., thì tất yếu các doanh nghiệp sẽ đoàn kết tập hợp lại theo các ngành hàng để tăng năng lực cạnh tranh cho mình. Thông qua các hiệp hội, doanh nghiệp có điều kiện tiếp cận được thị trường rộng lớn hơn, được hưởng các dịch vụ tốt hơn, được bảo vệ và hỗ trợ hiệu quả hơn, tránh lãng phí các nguồn lực.

Thứ ba, khi tham gia vào thị trường quốc tế sẽ có những thoả thuận, đàm phán giữa các khu vực thị trường về chính sách thương mại. Đây là lúc các hiệp hội thể hiện vai trò của mình, đấu tranh cho các hội viên và cũng chỉ có hiệp hội mới làm được điều này. Doanh nghiệp đứng ngoài hiệp hội vừa bị thiếu thông tin, vừa không có tiếng nói. Hiệp hội sẽ là tổ chức hợp tác, liên kết “mềm” theo chiều ngang để phối hợp hoạt động bảo vệ lợi ích chung và giúp nhau nâng cao sức cạnh tranh và đó là nhân tố thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội.

Hiệp hội của các tổ chức kinh tế được chia thành 2 loại là hiệp hội ngành hàng và hiệp hội nghề nghiệp2. Bằng việc phân tích các quy định pháp luật về hiệp hội của các tổ chức kinh tế, nhóm nghiên cứu rút ra một số nhận xét sau:

Thứ nhất, hiệp hội của các tổ chức kinh tế là tổ chức dân sự (phi Chính phủ) mang tính chất nghề nghiệp, do các tổ chức kinh tế tự nguyện liên kết với nhau để điều hoà lợi ích nội bộ của hiệp hội, bảo vệ lợi ích chung, hỗ trợ lẫn nhau đối phó với các tác nhân bất lợi từ bên ngoài, nâng cao hiệu quả kinh doanh, tăng lợi nhuận của từng đơn vị thành viên.

Hiệp hội không phải là một tổ chức kinh doanh, không trực tiếp hoạt động kinh doanh với sự góp vốn và điều hành chung như các tổ chức liên kết cứng (công ty mẹ - công ty con, tập đoàn kinh tế); không can thiệp vào hoạt động kinh doanh riêng của từng đơn vị thành viên, mà là tổ chức phi lợi nhuận, chỉ gián tiếp tác động để từng thành viên tối đa hoá lợi nhuận.

Thứ hai, hiệp hội là tổ chức tự nguyện, hoạt động trong khuôn khổ pháp luật, có tư cách pháp nhân, độc lập với khu vực nhà nước và không phải chịu sự quản lý của cơ quan chủ quản theo ngành. Hiệp hội là một đối tác của chính quyền để làm cầu nối giữa doanh nghiệp với Nhà nước, được Nhà nước bảo vệ quyền lợi, tạo điều kiện để thúc đẩy kinh doanh có hiệu quả. Nhà nước khuyến khích và có thể hỗ trợ thêm đối với các ngành trọng yếu.

Do đặc tính này mà việc thành lập hiệp hội do một số sáng lập viên vận động và đăng ký hoạt động với cơ quan nội vụ, chứ không phải do Bộ, Sở quản lý ngành đứng ra thành lập hoặc cho phép, phê duyệt điều lệ3. Nói cách khác, hiệp hội chịu sự điều chỉnh của pháp luật về dân sự thay vì pháp luật về doanh nghiệp.

Thứ ba, về phương thức hoạt động của hiệp hội, hiệp hội không hoạt động như một cơ quan quản lý kinh doanh, không can thiệp vào các hoạt động tự chủ của các đơn vị thành viên, không tổ chức hoạt động kinh doanh tìm kiếm lợi nhuận, mà chỉ tổ chức một số dịch vụ phục vụ nội bộ hiệp hội để gây quỹ phục vụ hoạt động tự trang trải kinh phí hoặc tạo thêm phúc lợi tập thể.

Mọi chủ trương của hiệp hội đều thông qua thương lượng dân chủ, bình đẳng giữa các thành viên, phục vụ quyền lợi chung của hiệp hội, có sự nhất trí cao. Các hoạt động chung huy động nhân lực từ các đơn vị thành viên với sự phân công hợp lý, có sự điều phối của cơ quan điều hành hiệp hội. Bộ máy giúp việc cơ quan điều hành hiệp hội rất gọn nhẹ, chủ yếu là thuê theo hợp đồng (bao gồm chuyên gia, nhân viên).

Tài chính công khai, minh bạch, có chức danh kiểm soát và có chế độ báo cáo. Phần kinh phí kết dư không được phân chia cho cá nhân, phải để lại quỹ để chi đúng mục đích. Hội phí đóng góp của các hội viên được quy định trong điều lệ, hoặc thành viên tự nguyện đóng góp thêm. Khi hợp nhất, chia, tách hoặc giải thể, chấm dứt hoạt động cần phải kiểm kê, đánh giá tài sản và thống nhất cách xử lý.

Việc gia nhập hoặc rút khỏi hiệp hội là tự nguyện. Mỗi đơn vị thành viên được bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm về kết quả kinh doanh; được bình đẳng về quyền lợi và nghĩa vụ; không hoạt động riêng rẽ trái với thỏa thuận chung gây phương hại cho các thành viên khác. Các biện pháp cạnh tranh với đối tác bên ngoài cần được phối hợp.

Cơ quan quyền lực cao nhất của hiệp hội là Đại hội toàn thể đại diện các đơn vị thành viên với nhiệm kỳ 2 hoặc 3 năm. Đại hội lần đầu do các thành viên sáng lập triệu tập và chủ trì. Đại hội bàn và quyết định điều lệ, các cơ chế, chương trình hoạt động từng nhiệm kỳ và các chủ trương lớn có ảnh hưởng lớn tới sự tồn tại và phát triển của hiệp hội.

Cơ cấu thành viên hiệp hội do điều lệ quy định. Ban điều hành hiệp hội là cơ quan điều phối các hoạt động thường xuyên, chấp hành nghị quyết đại hội. Tuỳ theo quy mô hiệp hội, có thể có chủ tịch, phó chủ tịch, tổng thư ký... hoặc gọn hơn là chủ tịch và một uỷ viên điều hành. Thành viên ban điều hành thường là những giám đốc đơn vị thành viên kiêm nhiệm, chỉ trường hợp hiệp hội có quy mô toàn quốc mới cần có người chuyên trách (tổng thư ký). Hiệp hội có thể có ban kiểm soát (tài chính) do đại hội bầu ra, hoặc chỉ cần 1 uỷ viên kiểm soát. Khi cần thiết có thể sử dụng cơ quan kiểm toán để xử lý.

Các nguồn thu kinh phí của hiệp hội bao gồm: (i) Đóng góp vào quỹ của các hội viên tuỳ quy mô và thực lực của từng đơn vị; (ii) Tài trợ của các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước; (iii) Hỗ trợ của Nhà nước do đóng góp có hiệu qủa vào các nhiệm vụ của Nhà nước; (iv) Các nguồn thu hợp pháp khác (gửi tiết kiệm, dịch vụ gây quỹ...).

1.4. Những điểm khác biệt giữa tổ chức xã hội - nghề nghiệp và hiệp hội của các tổ chức kinh tế theo pháp luật Việt Nam

* Về thành viên của tổ chức:

- Hội viên của các tổ chức xã hội - nghề nghiệp là các cá nhân, tổ chức.

- Hội viên của Hiệp hội của các tổ chức kinh tế là các tổ chức kinh tế, phần lớn là có tư cách pháp nhân. Hiệp hội cũng có thể có thành viên là cá nhân nhưng chỉ trong trường hợp đặc biệt và thường là thành viên danh dự.

* Về tính chất hoạt động:

- Tổ chức xã hội - nghề nghiệp: mang tính xã hội và tính nghề nghiệp, chủ yếu là các thành viên hỗ trợ nhau trong nghề nghiệp của mình.

- Hiệp hội của các tổ chức kinh tế: cũng mang tính xã hội và tính nghề nghiệp, tuy nhiên, tính nghề nghiệp và mục tiêu kinh tế của hiệp hội cũng như của từng thành viên được xác định rõ.

2. Yêu cầu đặt ra trong xây dựng chính sách pháp luật kinh tế trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam

2.1. Nhận xét sơ lược về hệ thống pháp luật kinh tế của Việt Nam.

Trải qua gần 20 năm đổi mới, Nhà nước ta đã từng bước xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật nhằm góp phần quan trọng vào việc xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

Bước chuyển biến cơ bản, rõ nét nhất của hệ thống pháp luật thể hiện ở chỗ, nếu như trước đây, Nhà nước quản lý kinh tế, xã hội chủ yếu bằng chính sách, nghị quyết và mệnh lệnh hành chính, thì nay pháp luật đã trở thành công cụ quản lý chủ yếu của nhà nước. Nguyên tắc pháp quyền từng bước được khẳng định và phát huy hiệu quả trên thực tế. Hoạt động lập pháp ngày càng trở nên công khai hơn, dân chủ XHCN ngày càng được mở rộng, tạo điều kiện để nhân dân tham gia và thực hiện quyền giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước từ khâu soạn thảo văn bản pháp luật, đến thực thi pháp luật.

Trong lĩnh vực kinh tế, về cơ bản Việt Nam đã tạo dựng được khung pháp luật cho việc phát triển nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần, xác lập chế độ sở hữu và các hình thức sở hữu, quy định địa vị pháp lý của các loại hình doanh nghiệp, các quy định về bảo đảm quyền tự do kinh doanh, quyền tự do hợp đồng, các cơ chế khuyến khích và bảo đảm đầu tư; khai thác và sử dụng hiệu quả các nguồn lực của xã hội nhằm hình thành môi trường cạnh tranh lành mạnh; từng bước xác lập nguyên tắc công dân được làm tất cả những gì mà pháp luật không cấm trong hoạt động kinh doanh. Các nguyên tắc hành chính trong điều chỉnh các quan hệ dân sự, kinh tế, thương mại đang từng bước được thay thế bằng các nguyên tắc dân luật truyền thống. Đồng thời, để hỗ trợ cho các doanh nghiệp,  Nhà nước đã có những bước tiến tích cực, giảm thiểu sự can thiệp của cơ quan nhà nước bằng các biện pháp hành chính vào các quan hệ dân sự, kinh tế, thương mại nói chung và các hoạt động của các doanh nghiệp nói riêng, giảm cơ chế xin cho. Chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước, quyền và nghĩa vụ công chức ngày càng được xác định rành mạch, rõ ràng; thủ tục hành chính được cải cách theo hướng đơn giản, công khai, dễ tiếp cận và dễ kiểm tra.

Mặc dù đã đạt được kết quả nêu trên, nhưng một trong những điểm yếu của hệ thống pháp luật kinh tế nước ta trong gần 20 năm qua là hiệu quả điều chỉnh và áp dụng các VBQPPL kinh tế chưa cao. Điều này thể hiện ở một số điểm sau:

Thứ nhất, hệ thống văn bản pháp luật về kinh tế còn thiếu toàn diện, chưa đồng bộ, chưa đáp ứng được yêu cầu quản lý đất nước bằng pháp luật, nhiều lĩnh vực bức xúc của đời sống xã hội vẫn chưa có luật, thậm chí chưa có cả văn bản của Chính phủ để điều chỉnh. Đặc biệt, trong lĩnh vực kinh tế việc xây dựng luật chưa theo kịp với sự phát triển của thực tiễn nên tính dự báo thấp, pháp luật thiếu ổn định, thường xuyên phải sửa đổi. Ngoài ra, trong nhiều đạo luật vẫn có sự hiện diện của các quy định mang tính chung chung, mới chỉ thể hiện quan điểm của Đảng và Nhà nước về những lĩnh vực đó, mà thiếu các quy định bảo đảm thực hiện.

Thứ hai, pháp luật kinh tế vẫn mang tính hỗn hợp các nguyên tắc của hai cơ chế quản lý kinh tế là kế hoạch hoá và kinh tế thị trường. Nhà nước vẫn sử dụng một số biện pháp can thiệp vào thị trường như can thiệp bằng giá, bằng thủ tục hành chính. Các quy định về thanh tra ít thay đổi, chồng chéo, gây phiền hà cho doanh nghiệp. Bên cạnh đó, trong một số lĩnh vực quan trọng, sự liên kết các doanh nghiệp nhà nước bằng các quyết định hành chính thành tổng công ty đã tạo ra sự hạn chế cạnh tranh, dẫn tới tình trạng độc quyền hơn là đáp ứng mong muốn ban đầu chỉ là tạo ra các tổng công ty nhà nước thực sự đủ mạnh để cạnh tranh với các doanh nghiệp nước ngoài trong tiến trình hội nhập.

Thứ ba, còn tồn tại những văn bản quy phạm pháp luật (viết tắt là VBQPPL) chỉ có hiệu lực trên giấy tờ mà thiếu tính thực tế. Ví dụ Luật Thương mại năm 1997, Pháp lệnh Hợp đồng kinh tế năm 1989 – các văn bản này đã tồn tại trong suốt thời kỳ chuyển từ nền kinh tế tập trung quan liêu bao cấp sang nền kinh tế thị trường và cho đến gần đây mới được xóa bỏ. Pháp lệnh Bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng tuy đã được ban hành năm 1999, nhưng quyền lợi của người tiêu dùng vẫn không được bảo vệ một cách hữu hiệu…

Thứ tư, một số VBQPPL còn thiếu tính chính xác, thiếu đồng bộ. Ví dụ các văn bản pháp luật về đất đai (theo quy định của Luật Đất đai năm 1993 đã được sửa đổi, bổ sung hai lần vào năm 1998 và 2001) và Bộ luật Dân sự năm 1995; các quy định về bảo đảm thực hiện nghĩa vụ hợp đồng trong Luật Hàng không dân dụng Việt Nam, Bộ luật Hàng hải, Pháp lệnh Hợp đồng kinh tế, Bộ luật Dân sự không thống nhất, thậm chí mâu thuẫn với nhau.

Thứ năm, thiếu những quy định cần thiết làm cơ sở cho các quan hệ kinh tế phát triển và bảo vệ quyền của các chủ thể tham gia các quan hệ kinh tế. Ví dụ, thiếu các quy định về đăng ký quyền sở hữu đối với tài sản, về bảo vệ tài sản thuộc sở hữu toàn dân…

Có thể nêu ra nhiều nguyên nhân của những điểm yếu nêu trên, trong đó có nguyên nhân từ việc xây dựng pháp luật. Việc xây dựng pháp luật phải dựa vào nhận thức và ý thức pháp luật của con người cụ thể. Vì vậy, không thể một lúc mà có thể thay đổi tư duy, nhận thức của các nhà làm luật cũng như của dân chúng. Quá trình xây dựng pháp luật kinh tế của nước ta là một khoảng thời gian dài, vì vậy không thể tránh khỏi những bất cập trong quá trình xây dựng và hoàn thiện.

Khi xây dựng pháp luật, việc tuân thủ quy trình xây dựng pháp luật như thế nào là hợp lý cũng ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng VBQPPL và việc thực thi các VBQPPL đó. Tuy nhiên, ở nước ta hiện nay, cơ chế xây dựng, sửa đổi VBQPPL chưa hợp lý. Điều này được thể hiện ở cách phân công và thực hiện quy trình soạn thảo dễ dẫn đến tình trạng bảo vệ lợi ích cục bộ của ngành, địa phương, chưa thật sự vì lợi ích chung và vì sự thuận lợi cho người dân. Việc thông qua luật hoặc pháp lệnh thường chậm, còn hiện tượng vấn đề dễ soạn thảo thì thông qua trước, vấn đề rất bức xúc nhưng khó thì vẫn để lại tiếp tục nghiên cứu mà không có các giải pháp thúc đẩy, hỗ trợ tích cực cho việc soạn thảo. Nội dung của văn bản luật thường thiếu cụ thể, những nội dung khó thường dành cho nghị định và các văn bản của Bộ, ngành quy định. Vì vậy, đã dẫn đến tình trạng văn bản dưới luật mở rộng hoặc thu hẹp hơn phạm vi điều chỉnh của luật, luật tuy đã được ban hành nhưng không thể áp dụng được ngay mà còn phải chờ văn bản hướng dẫn thi hành. Mặc dù Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 (sửa đổi năm 2002) đã đổi mới một bước trình tự xem xét, thông qua luật, pháp lệnh nhưng vẫn còn nhiều vấn đề chưa được đề cập, cần tiếp tục nghiên cứu như: chưa có phương thức sửa đổi, bổ sung đồng thời các VBQPPL có liên quan với một luật, pháp lệnh mới được ban hành hoặc mới được sửa đổi, bổ sung. Điều này dẫn đến sự không đồng bộ về nội dung của các VBQPPL nói chung và VBQPPL kinh tế nói riêng, gây khó khăn cho việc thi hành luật. Quá trình xây dựng các VBQPPL chưa có đủ cơ chế thu hút các chuyên gia giỏi, những người trực tiếp thi hành pháp luật và huy động thực sự hiệu quả trí tuệ của nhân dân, của thành viên các tổ chức xã hội, hiệp hội nghề nghiệp vào hoạt động xây dựng pháp luật. Việc tổ chức lấy ý kiến tham gia của các Bộ, ngành, của các thành viên của Chính phủ về các dự thảo VBQPPL còn hình thức. Không phải tất cả hoặc phần lớn các VBQPPL có liên quan đến sự phát triển của nền kinh tế đất nước đều có sự đóng góp ý kiến của nhân dân nói chung và của các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp hoặc gián tiếp của các VBQPPL nếu văn bản được cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành. Việc lấy ý kiến đóng góp của các tổ chức, của nhân dân vào VBQPPL từ giai đoạn nào cũng chưa thống nhất và thông thường nhân dân chỉ được hỏi ý kiến khi VBQPPL đó chuẩn bị được Quốc hội xem xét, thông qua. Việc tiếp thu hoặc không tiếp thu ý kiến của nhân dân vào việc xây dựng quy phạm pháp luật không được các cơ quan xây dựng pháp luật phản hồi.

2.2. Những yêu cầu đặt ra trong xây dựng chính sách pháp luật kinh tế trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam trong thời gian tới

Để đáp ứng yêu cầu hội nhập và cải cách kinh tế, trong thời gian tới, trọng tâm của Nhà nước Việt Nam là tập trung phát triển kinh tế. Vì vậy, trong chương trình cải cách pháp luật, Nhà nước ta dành một phần lớn nguồn lực để xây dựng hệ thống văn bản pháp luật liên quan đến hoạt động kinh doanh. Trong đó, những yêu cầu đặt ra trong xây dựng chính sách pháp luật kinh tế trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam trong thời gian tới là:

- Xây dựng và hoàn thiện pháp luật về sở hữu, quyền tự do kinh doanh. Làm rõ nội hàm và cơ chế quản lý tài sản thuộc sở hữu toàn dân, cơ chế bảo đảm quyền sở hữu và hạn chế quyền sở hữu. Hoàn thiện cơ chế bảo vệ quyền tự do kinh doanh, tạo lập môi trường pháp lý cho cạnh tranh lành mạnh, bình đẳng, phù hợp với nguyên tắc của WTO, các cam kết quốc tế và lộ trình đã công bố. Xây dựng một khung pháp luật chung cho các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế. Tiếp tục tách bạch rõ vai trò, trách nhiệm quản lý nhà nước của các Bộ, Uỷ ban nhân dân với quyền tự chủ sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp. Hoàn thiện pháp luật về thanh tra, kiểm tra và kiểm soát hành chính.

- Tiếp tục hoàn thiện pháp luật về hợp đồng theo hướng phù hợp với tập quán, thông lệ thương mại quốc tế. Nhà nước không can thiệp vào quyền tự do hợp đồng, trừ trường hợp thoả thuận trong hợp đồng trái với đạo đức xã hội hoặc làm ảnh hưởng đến trật tự công cộng.

- Xây dựng pháp luật cho việc tạo lập đồng bộ các yếu tố thị trường. Tạo lập cơ sở pháp lý cho việc hình thành và phát triển thị trường bất động sản, thị trường lao động, thị trường khoa học- công nghệ, thị trường tiền tệ – tín dụng, thị trường chứng khoán.

- Hoàn thiện pháp luật về tài chính công, xác định rõ nguồn thu và cơ cấu chi của ngân sách trung ương và ngân sách địa phương, thống nhất chế độ chi tiêu, sử dụng một cách hiệu quả các nguồn ngân sách, làm rõ cơ chế đầu tư các nguồn vốn từ ngân sách nhà nước. Công khai, minh bạch việc hình thành, quản lý và sử dụng các nguồn vốn, tài chính huy động từ dân cư, cộng đồng. Tiếp tục cải cách pháp luật về thuế theo hướng ổn định, đơn giản hơn, mức thuế phù hợp.

- Hình thành đồng bộ pháp luật về các chuyên ngành kinh tế - kỹ thuật. Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện pháp luật về tài nguyên và môi trường theo nguyên tắc phát triển bền vững, đảm bảo kết hợp hài hoà giữa việc sử dụng và bảo vệ tài nguyên thiên nhiên và các thành phần môi trường, đảm bảo tính toán đầy đủ các chi phí sử dụng, bảo vệ môi trường và tài nguyên thiên nhiên trong quá trình sản xuất, kinh doanh và cung ứng dịch vụ....

3. Cơ sở, sự cần thiết và ý nghĩa của việc tham gia vào quy trình xây dựng chính sách và pháp luật kinh tế của các tổ chức xã hội nghề nghiệp và hiệp hội kinh tế trong điều kiện nền kinh tế thị trường ở Việt Nam hiện nay

3.1. Cơ sở cho việc tham gia của tổ chức xã hội - nghề nghiệp, hiệp hội kinh tế vào quy trình xây dựng chính sách và pháp luật kinh tế trong điều kiện kinh tế thị trường ở Việt Nam hiện nay

3.1.1. Cơ sở lý luận

Đứng trước yêu cầu hoàn thiện hệ thống pháp luật nói chung và hệ thống văn bản pháp luật về kinh tế nói riêng, sự tham gia của cộng đồng doanh nghiệp thông qua đại diện là các tổ chức xã hội - nghề nghiệp, hiệp hội kinh tế là một yêu cầu bắt buộc mang tính khách quan, vì các lý do sau:

Thứ nhất, soạn thảo và ban hành các VBQPPL là quá trình ý chí chủ quan được chuyển hoá thành các quy tắc xử sự chung áp đặt cho các chủ thể chịu sự điều chỉnh của văn bản đó. Pháp luật là hình thức pháp lý quan trọng để thực hiện quyền lực của nhân dân. Do vậy, việc tham gia của nhân dân vào quá trình này là một biểu hiện của dân chủ trực tiếp. Vì vậy, việc khuyến khích, tạo điều kiện để doanh nghiệp, các tổ chức xã hội - nghề nghiệp, hiệp hội kinh tế tham gia vào quá trình xây dựng chính sách pháp luật kinh tế là phù hợp với bản chất của Nhà nước Việt Nam, nhằm phát huy dân chủ tạo điều kiện cho người dân tích cực tham gia vào công việc quản lý nhà nước, theo phương châm dân biết, dân bàn, dân làm và dân kiểm tra.

Thứ hai, các văn bản quy phạm pháp luật là sự ghi nhận và thể hiện lợi ích của các nhóm xã hội khác nhau và của công dân. Những nhóm lợi ích này đôi khi có xu hướng đối lập nhau. Do đó, trong quá trình xây dựng pháp luật phải dung hòa được lợi ích của các nhóm đối tượng khác nhau trong xã hội. Mục đích này chỉ đạt được khi quá trình làm luật hình thành cơ chế khách quan để các nhóm lợi ích khác nhau, các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản pháp luật có cơ hội được tiếp cận và bày tỏ quan điểm của mình, đối thoại với cơ quan hoạch định chính sách pháp luật.

Thứ ba, pháp luật kinh tế trong điều kiện nền kinh tế thị trường ở Việt Nam hiện nay một mặt giữ vai trò ghi nhận và trật tự hóa các quan hệ kinh tế đã hình thành và có xu hướng phổ biến; mặt khác, phải bảo đảm độ thông thoáng cần thiết, tạo thuận lợi tối đa cho sự phát triển kinh tế xã hội. Vì vậy, quá trình xây dựng pháp luật kinh tế phải là một quá trình cần sự tham gia trực tiếp của cộng đồng doanh nghiệp, bởi vì không một nhà hoạch định chính sách kinh tế nào lại có thể am hiểu mọi vấn đề, trong khi đó, các doanh nghiệp - những “người” thường xuyên cọ xát với thương trường là những người biết rõ nhất những thuận lợi, khó khăn, vướng mắc trong chính sách hiện hành và nhu cầu xây dựng chính sách mới.

Thứ tư, hạn chế được sự chủ quan, lợi ích cục bộ của các bộ, ngành chủ trì soạn thảo văn bản.

3.1.2. Cơ sở chính trị - pháp lý

Yêu cầu về việc bảo đảm sự tham gia có hiệu quả của nhân dân nói chung và của các đối tượng chịu sự tác động của văn bản nói riêng (trong đó có sự tham gia của các hiệp hội, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội - nghề nghiệp) vào quá trình xây dựng pháp luật được thể hiện qua các chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước sau đây:

- Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật ở Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020;

- Điều 2, Điều 53 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi năm 2001);

- Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 - 2010 ban hành kèm theo Quyết định số 136/2001/QĐ-TTg ngày 17/9/2001 của Thủ tướng Chính phủ;

- Các Điều 3, 26, 39, 40, 41, 61, 62 Luật Ban hành VBQPPL (năm 1996, được sửa đổi, bổ sung năm 2002);

- Điều 8 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001;

- Điều 13 Quy chế hoạt động của Uỷ ban thường vụ Quốc hội;

- Điều 37 Quy chế hoạt động của Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội;

* Nghị định số 88/2003/NĐ-CP ngày 30/7/2003 của Chính phủ quy định về tổ chức, hoạt động và quản lý hội;

- Chỉ thị số 28/2001/CT-TTg ngày 28/11/2001, Chỉ thị số 27/2003/CT-TTg của Thủ tướng Chính phủ;

- Nghị định số 161/2005/NĐ–CP ngày 27/12/2005 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Ban hành VBQPPL và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành VBQPPL.

3.1.3. Cơ sở thực tiễn                    

Thực tiễn hoạt động xây dựng pháp luật kinh tế trong gần 20 năm đổi mới và phát triển kinh tế ở Việt Nam đã chứng minh những văn bản được chuẩn bị tốt, có sự tham gia ý kiến rộng rãi của các đối tượng chịu sự tác động của văn bản thì được triển khai một cách có hiệu quả, phát huy tác dụng trong cuộc sống. Ví dụ, Luật Doanh nghiệp đã trở thành “hình mẫu” về cách thức soạn thảo dân chủ có nội dung phù hợp với thực tế, phù hợp với cơ chế thị trường và cả các thông lệ quốc tế, về quyết tâm của Chính phủ trong tổ chức thực hiện kết hợp với sự ủng hộ rộng rãi của các tầng lớp có liên quan.

3.2. Sự cần thiết và ý nghĩa của sự tham gia vào quy trình xây dựng chính sách và pháp luật kinh tế của các tổ chức xã hội nghề nghiệp và hiệp hội kinh tế trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam

Một là, bảo đảm các quyền hiến định và luật định của nhân dân. Tham gia xây dựng pháp luật được xem như là một trong những quyền cơ bản của công dân đã được quy định tại Điều 53 Hiến pháp 1992 và tương ứng với nó là nghĩa vụ của các cơ quan nhà nước trong việc đảm bảo công dân thực hiện quyền này.

Hai là, thể hiện tính dân chủ trong hoạt động xây dựng, ban hành chính sách; là biện pháp thực hiện dân chủ trực tiếp.

Ba là, sự tham gia của tổ chức xã hội - nghề nghiệp, hiệp hội kinh tế vào quy trình xây dựng chính sách và pháp luật kinh tế là cách thức bảo đảm tính khả thi của chính sách và hiệu quả quản lý nhà nước.

Bốn là, sự tham gia của tổ chức xã hội - nghề nghiệp, hiệp hội kinh tế vào quy trình xây dựng chính sách và pháp luật kinh tế góp phần nâng cao chất lượng của VBQPPL trong lĩnh vực này.

Năm là, sự tham gia của tổ chức xã hội - nghề nghiệp, hiệp hội kinh tế vào quy trình xây dựng chính sách và pháp luật kinh tế có hiệu quả tác động cao.

Sáu là, sự tham gia của tổ chức xã hội - nghề nghiệp, hiệp hội kinh tế vào quy trình xây dựng chính sách và pháp luật kinh tế là biện pháp thể hiện tinh thần chủ động hội nhập quốc tế.

4. Các hình thức tham gia

Trong nội dung nghiên cứu của đề tài, nhóm tác giả đề cập đến các hình thức tham gia xây dựng chính sách và pháp luật kinh tế của các tổ chức xã hội nghề nghiệp và hiệp hội kinh tế theo quá trình xây dựng chính sách, pháp luật như sau:

a) Tham gia điều tra, nghiên cứu cơ bản về kinh tế - xã hội, xác định nhu cầu điều chỉnh của các quan hệ xã hội

Sự tham gia của các tổ chức xã hội nghề nghiệp và hiệp hội kinh tế vào khâu này có ý nghĩa quan trọng không thể thiếu trong quá trình xây dựng và ban hành các văn bản chính sách và pháp luật kinh tế. Một mặt, nó đảm bảo tính dân chủ công khai của hoạt động nghiên cứu, điều tra, xác định nhu cầu điều chỉnh của các quan hệ xã hội trên lĩnh vực kinh tế, thương mại. Mặt khác, nó đảm bảo tính xác thực của các thông tin được chuyển đến các cơ quan nhà nước có thẩm quyền để tiến hành hoạch định các chính sách, pháp luật được sát hợp.

b) Góp ý dự án, dự thảo văn bản chính sách và pháp luật kinh tế

Hình thức góp ý vào dự án, dự thảo văn bản chính sách pháp luật kinh tế có liên quan đến lợi ích của các thành viên tổ chức xã hội nghề nghiệp và hiệp hội kinh tế là hình thức nhất thiết phải có đối với cả phía cơ quan nhà nước và phía tổ chức hiệp hội. Hình thức này có ý nghĩa thực tế lớn nhất, có ảnh hưởng trực tiếp đến nội dung văn bản chính sách, pháp luật sắp được ban hành.

c) Tham gia soạn thảo văn bản chính sách và pháp luật kinh tế

Đây là hình thức tham gia đặc biệt, thể hiện sự tham gia ở mức độ cao của các tổ chức xã hội nghề nghiệp và hiệp hội kinh tế khi được giao nhiệm vụ trực tiếp tiến hành soạn thảo chính sách và pháp luật kinh tế của Nhà nước ta.

d) Đưa ra sáng kiến chính sách và pháp luật kinh tế

Có hai hình thức tham gia cụ thể là: (i) Đề xuất sáng kiến ban hành văn bản chính sách, pháp luật kinh tế mới; (ii) Đề xuất ý kiến bổ sung, sửa đổi văn bản chính sách, pháp luật kinh tế hiện hành. Các tổ chức xã hội nghề nghiệp và hiệp hội kinh tế ở nước ta chủ yếu tham gia ở hình thức thứ hai là đề xuất ý kiến bổ sung, sửa đổi văn bản pháp luật hiện hành. Ngoài ra, các tổ chức xã hội nghề nghiệp và hiệp hội kinh tế có thể tham gia thông qua các đại diện của tổ chức này là Đại biểu Quốc hội hoặc thông qua kiến nghị đối với Mặt trận Tổ quốc Việt Nam mà hiệp hội là thành viên.

Từ sự phân tích ở trên, nhóm nghiên cứu đưa ra kết luận:

1. Vai trò và hình thức tham gia của các tổ chức xã hội nghề nghiệp và hiệp hội kinh tế trong xây dựng chính sách và pháp luật kinh tế phụ thuộc trước hết vào cơ chế thực hiện quyền lực chính trị của từng quốc gia. Do đó, việc nghiên cứu vai trò của các tổ chức xã hội nghề nghiệp và hiệp hội kinh tế phải gắn với điều kiện chính trị pháp lý cụ thể.

2. Xây dựng chính sách, pháp luật kinh tế là hoạt động chức năng của Nhà nước nên việc tham gia của các tổ chức xã hội nghề nghiệp và hiệp hội kinh tế vào hoạt động này là xã hội hoá hoạt động của Nhà nước. Với vai trò là công cụ quản lý, pháp luật phải được Nhà nước sử dụng để xác lập phạm vi quyền tham gia của các tổ chức này trong xây dựng chính sách, pháp luật kinh tế. Đây là yêu cầu khách quan của nền kinh tế thị trường. Sự tham gia của họ là một trong những bảo đảm cơ bản để pháp luật kinh tế sinh ra từ đời sống kinh tế và trở lại điều chỉnh đời sống kinh tế phù hợp với yêu cầu kinh tế khách quan.

3. Trong tiến trình xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa, việc tham gia xây dựng chính sách và pháp luật kinh tế của các tổ chức xã hội nghề nghiệp và hiệp hội kinh tế là bảo đảm quyền hiến định và luật định của nhân dân, nhân dân là chủ của đất nước, tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, thể hiện bản chất dân chủ của chế độ nhà nước, là giải pháp nâng cao chất lượng và bảo đảm tính khả thi của pháp luật kinh tế.

II. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT, THỰC THI PHÁP LUẬT VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ PHÁT SINH TỪ THỰC TẾ THAM GIA XÂY DỰNG CHÍNH SÁCH VÀ PHÁP LUẬT KINH TẾ CỦA CÁC TỔ CHỨC XÃ HỘI NGHỀ NGHIỆP VÀ HIỆP HỘI KINH TẾ Ở NƯỚC TA HIỆN NAY

1. Thực trạng pháp luật

1.1. Pháp luật quy định về việc thành lập, tổ chức hoạt động của các tổ chức xã hội nghề nghiệp và hiệp hội kinh tế ở Việt Nam.

Trên cơ sở Sắc lệnh số 102/SL/L004 ngày 20/05/1957 ban hành Luật quy định về quyền lập hội, Bộ luật Dân sự năm 1995 (đã được thay thế bởi) Bộ luật Dân sự năm 2005), Chính phủ ban hành Nghị định số 88/2003/NĐ-CP ngày 30/7/2003 quy định về tổ chức và hoạt động và quản lý hội. Các văn bản này quy định về tư cách pháp nhân của tổ chức xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp; việc thành lập, tổ chức hoạt động của tổ chức xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp; quyền và nghĩa vụ của hội và hội viên; tổ chức phối hợp hoạt động giữa các hội viên vì lợi ích chung của hội; cung cấp các thông tin cần thiết cho hội viên; tư vấn phản biện các vấn đề thuộc phạm vi hoạt động của hội theo đề nghị của tổ chức, cá nhân; tham gia ý kiến vào các VBQPPL có liên quan đến nội dung hoạt động của hội; kiến nghị với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với các vấn đề liên quan tới sự phát triển hội và lĩnh vực hoạt động…

Quyền tham gia xây dựng chính sách pháp luật cho các tổ chức xã hội nghề nghiệp và hiệp hội kinh tế còn được quy định trực tiếp hoặc gián tiếp trong nhiều văn bản pháp luật khác và ngay chính trong điều lệ của từng tổ chức xã hội nghề nghiệp, hiệp hội kinh tế được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê chuẩn. Ví dụ:

- Điều lệ Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) ban hành kèm Quyết định số 123/2003/QĐ-TTg ngày 12/6/2003 của Thủ tướng Chính phủ quy định: “Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam là tổ chức quốc gia tập hợp và đại diện cho cộng đồng doanh nghiệp, người sử dụng lao động và các hiệp hội doanh nghiệp ở Việt Nam...”. Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam có nhiệm vụ: tập hợp, nghiên cứu ý kiến của các doanh nghiệp để phản ánh, kiến nghị và tham mưu cho Nhà nước các vấn đề về pháp luật, chính sách kinh tế - xã hội nhằm cải thiện môi trường kinh doanh; tham gia xây dựng và thực hiện các chiến lược phát triển kinh tế - xã hội và hội nhập kinh tế quốc tế, tham dự các hội nghị, các đoàn đàm phán về kinh tế và thương mại phù hợp với qui định của Nhà nước; Tổ chức các diễn đàn, đối thoại, các cuộc tiếp xúc giữa doanh nghiệp, người sử dụng lao động với các cơ quan Nhà nước, với đại diện người lao động và với các tổ chức hữu quan khác ở trong và ngoài nước để trao đổi thông tin và ý kiến về các vấn đề liên quan đến doanh nghiệp và môi trường kinh doanh; Tiến hành những hoạt động cần thiết để bảo vệ quyền lợi hợp pháp, chính đáng của doanh nghiệp và người sử dụng lao động trong các quan hệ kinh doanh trong nước và quốc tế;

- Liên minh hợp tác xã Việt Nam đại diện và bảo vệ quyền lợi hợp pháp của các thành viên; Tham gia xây dựng chính sách, pháp luật có liên quan; Đại diện cho các thành viên trong quan hệ đối nội và đối ngoại theo quy định của pháp luật. Tham gia xây dựng chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chương trình phát triển kinh tế hợp tác và hợp tác xã; Tập hợp ý kiến, nguyện vọng của các thành viên để phản ánh, kiến nghị và đề xuất với Chính phủ và các cơ quan nhà nước có thẩm quyền về các vấn đề chính sách, pháp luật có liên quan; phối hợp tham gia xây dựng các văn bản pháp luật (Điều 3 Điều lệ liên minh hợp tác xã Việt Nam ban hành kèm Quyết định số 127/2000/QĐ-TTg ngày 17/11/2000) v.v..

1.2. Pháp luật quy định về việc tham gia xây dựng chính sách pháp luật kinh tế của các tổ chức xã hội nghề nghiệp và hiệp hội kinh tế ở Việt Nam.

Đề tài đã khái quát quá trình xây dựng chính sách, pháp luật nói chung và pháp luật kinh tế nói riêng thành 4 giai đoạn. Cụ thể:

Thứ nhất, giai đoạn đưa ra sáng kiến pháp luật.

Đây là việc tham gia vào giai đoạn lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, nghị quyết, nghị định của Chính phủ… Qua phân tích các quy định pháp luật, nhóm nghiên cứu cho rằng các tổ chức xã hội nghề nghiệp và hiệp hội kinh tế có thể tham gia vào giai đoạn đưa ra sáng kiến pháp luật, hoặc kiến nghị thay đổi chương trình xây dựng pháp luật đã được cơ quan có thẩm quyền ấn định với các phương thức sau:

Một là, trực tiếp đưa ra sáng kiến pháp luật với tư cách là tổ chức thành viên của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam;

Hai là, tham gia gián tiếp thông qua Mặt trận Tổ quốc Việt Nam để đưa ra sáng kiến pháp luật;

Ba là, tham gia gián tiếp thông qua Đại biểu Quốc hội là doanh nhân hoặc người đại diện trong tổ chức mình được cử tri bầu ra;

Bốn là, tham gia ý kiến đóng góp vào dự thảo chương trình xây dựng pháp luật do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền lập trước khi trình cơ quan có thẩm quyền quyết định.

Như vậy, pháp luật hiện hành quy định khá mở về quyền đưa ra sáng kiến pháp luật của các cơ quan tổ chức khác nhau, trong đó có tổ chức xã hội nghề nghiệp và hiệp hội kinh tế, không hạn chế lĩnh vực hay tính chất của văn bản pháp luật, không có hạn chế về thời điểm đưa ra đề nghị, nhưng bị ràng buộc chặt chẽ về nội dung đề nghị của các chủ thể có quyền đưa ra sáng kiến pháp luật.

Tuy nhiên, với quy định về trách nhiệm của cơ quan, tổ chức đưa ra sáng kiến pháp luật như đã phân tích trong đề tài, khó có thể có tổ chức xã hội nghề nghiệp, hiệp hội kinh tế nào có thể đảm đương được nhiệm vụ (do trình độ khả năng, do thời gian, nguồn nhân lực, điều kiện cơ sở vật chất…). Đó là chưa nói đến việc có được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ủng hộ và tạo điều kiện hay không? Hơn nữa nếu như tổ chức xã hội nghề nghiệp hay hiệp hội kinh tế có đưa ra sáng kiến và trình dự án pháp luật sẽ bị các cơ quan có thẩm quyền nghi ngờ tính khách quan, trung thực của dự án đó. Nếu như họ có mục đích vận động xây dựng chính sách có lợi cho mình thì không bao giờ họ trực diện đối mặt như vậy.

Pháp luật hiện hành không có quy định cụ thể về điều kiện, trình tự, thời hạn trình đề nghị xây dựng pháp luật cũng như chấp nhận hoặc từ chối đề nghị, điều này có thể làm phát sinh không ít khó khăn, lúng túng hoặc tuỳ tiện trong quá trình thực thi.

Thứ hai, giai đoạn soạn thảo VBQPPL.

Xét trên phương diện lý thuyết, việc tham gia vào việc soạn thảo VBQPPL kinh tế của các tổ chức xã hội nghề nghiệp và hiệp hội kinh tế được xem là quan trọng và thực chất nhất. Tuy nhiên, trên thực tế còn gặp không ít khó khăn và chưa thực sự có hiệu quả, cụ thể:

- Việc có người đại diện tham gia vào ban soạn thảo hay không phụ thuộc vào quyết định của cơ quan có thẩm quyền thành lập ban soạn thảo.

- Pháp luật chỉ quy định thành viên ban soạn thảo là các đại diện từ các cơ quan, tổ chức hữu quan, các nhà chuyên môn, nhà khoa học, nhưng không xác định rõ được “tổ chức” nào là “hữu quan”, như thế nào là nhà khoa học, nhà chuyên môn… dẫn đến tình trạng phụ thuộc vào đánh giá chủ quan và thiện chí của cơ quan có thẩm quyền thành lập.

- Trong nhiều trường hợp có đại diện của các tổ chức xã hội nghề nghiệp và hiệp hội kinh tế tham gia là thành viên ban soạn thảo chỉ là hình thức, việc soạn thảo VBQPPL thực chất là việc của cơ quan chủ trì soạn thảo và tổ biên tập.

- Pháp luật chưa có quy định cụ thể về Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tiến hành lấy ý kiến của các tổ chức xã hội nghề nghiệp và hiệp hội kinh tế đối với các dự thảo mà mình đang tham gia hoặc chủ trì soạn thảo, nên cũng không thể bảo đảm các ý kiến của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam thể hiện trong quá trình soạn thảo là phản ánh đầy đủ, trung thực ý kiến của đối tượng có liên quan này.

Thứ ba, giai đoạn góp ý kiến vào dự thảo VBQPPL.

Theo quy định của pháp luật thì các tổ chức xã hội nghề nghiệp và hiệp hội kinh tế nói riêng và nhân dân nói chung được quyền tham gia góp ý vào các dự thảo VBQPPL bằng cả hai phương thức trực tiếp hoặc gián tiếp thông qua MTTQ, được tham gia góp ý dự thảo VBQPPL một cách chủ động hoặc tham gia khi cơ quan soạn thảo xin ý kiến.

Về hình thức góp ý, các tổ chức xã hội nghề nghiệp và hiệp hội kinh tế có thể góp ý trực tiếp bằng việc trình bày quan điểm của mình trước cơ quan soạn thảo, hoặc gián tiếp thông qua gửi văn bản góp ý đến cơ quan soạn thảo hoặc góp ý thông qua các phương tiện thông tin đại chúng. Tuy nhiên, làm thế nào để mọi hình thức góp ý kiến vào dự thảo VBQPPL đến được với cơ quan hữu quan và đều được tiếp nhận và được xử lý kịp thời thì vần đề này còn có nhiều ý kiến khác nhau.

 Pháp luật không có bất kỳ hạn chế nào về loại văn bản cần góp ý, cũng như thủ tục góp ý. Đối với một số văn bản do HĐND, UBND ban hành, Luật quy định: khi được xin ý kiến các tổ chức hữu quan được lấy ý kiến có trách nhiệm phải trả lời trong một thời hạn cụ thể và bằng hình thức văn bản. Quy định này có thể nói không phù hợp đối với trường hợp đối tượng tham gia góp ý kiến là các tổ chức xã hội nghề nghiệp và hiệp hội kinh tế vì việc góp ý kiến là việc làm tự nguyện không thể bắt buộc đối với họ, nếu họ không muốn hoặc không quan tâm đến vấn đề VBQPPL quy định, hoặc họ thấy mình chưa có đủ thông tin hoặc hiểu biết của họ về vấn đề đó chưa sâu sắc…

Pháp luật quy định một số trường hợp bắt buộc cơ quan soạn thảo phải tổ chức lấy ý kiến. Căn cứ vào tính chất và nội dung của VBQPPL thì cơ quan có thẩm quyền quyết định việc xin ý kiến của các cơ quan tổ chức có liên quan. Như vậy sẽ có một số văn bản mà cơ quan hữu quan không tiến hành xin ý kiến, chẳng hạn, do tính chất hoặc nội dung đặc biệt như có liên quan đến bí mật quốc gia, an ninh quốc phòng… không thể công khai để xin ý kiến công chúng. Tuy nhiên, pháp luật chỉ quy định chung như vậy đã khiến cho nhiều cơ quan lẩn tránh việc lấy ý kiến bằng lập luận chủ quan của mình.

Pháp luật còn thiếu các quy định cung cấp thông tin về các vấn đề có liên quan đến dự thảo từ phía các cơ quan soạn thảo VBQPPL cho các đối tượng được quyền tham gia đóng góp ý kiến. Điều này không chỉ gây khó khăn cho việc góp ý kiến của đối tượng tham gia mà còn ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng của các ý kiến đóng góp.

Các kênh trung gian để doanh nghiệp, doanh nhân tham gia đóng góp ý kiến tập trung, chọn lọc là các hiệp hội, đoàn thể, các diễn đàn chưa thực sự được quan tâm và tận dụng có hiệu quả…

Thứ tư, giai đoạn góp ý kiến trong quá trình thực thi VBQPPL.

Tại Điều 8, khoản 3 Điều 12a Luật Ban hành VBQPPL, khoản 3 Điều 15 Nghị định số 50/2001/NĐ-CP quy định:

- Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên, cơ quan, tổ chức khác và công dân có quyền giám sát VBQPPL và kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý VBQPPL sai trái.

- Cơ quan, tổ chức và công dân có quyền đề nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét việc sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành VBQPPL.

- Cơ quan Nhà nước có thẩm quyền có trách nhiệm nghiên cứu, xem xét những kiến nghị của tổ chức và cá nhân về việc đình chỉ hoặc sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ việc thi hành VBQPPL được phản ánh thông qua Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam các cấp.

2. Thực tiễn tham gia xây dựng chính sách và pháp luật kinh tế của các các tổ chức xã hội nghề nghiệp và hiệp hội kinh tế ở Việt Nam

Thông qua nghiên cứu thực tế ở Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam, Hội Luật gia Việt Nam, Hiệp hội Công thương Hà Nội, Hiệp hội Ngân hàng Việt Nam, nhóm nghiên cứu đã làm rõ các hình thức tham gia xây dựng chính sách và pháp luật kinh tế của các các tổ chức xã hội nghề nghiệp và hiệp hội kinh tế ở Việt Nam như sau:

2.1. Chủ động đề xuất chính sách pháp luật , sửa đổi bổ sung pháp luật

Mặc dù chưa phải là hoạt động mang tính thường xuyên nhưng việc các tổ chức xã hội nghề nghiệp và hiệp hội kinh tế chủ động đề xuất chính sách pháp luật, đề xuất sửa đổi, bổ sung pháp luật bước đầu đã có tác dụng thiết thực trong việc nâng cao chất lượng và hoàn thiện pháp luật kinh tế.

Hiệp hội Ngân hàng Việt Nam chủ động đề xuất chính sách thông qua các cuộc tiếp xúc, diễn đàn. Đại diện lãnh đạo của các ngân hàng hội viên, Hiệp hội Ngân hàng tham dự các cuộc họp của Đoàn đại biểu Quốc hội thành phố Hồ Chí Minh với các ngân hàng trên địa bàn để phản ánh, kiến nghị về những khó khăn, vướng mắc của các ngân hàng tại thành phố; đại diện của Hiệp hội ngân hàng tham dự và báo cáo với Thủ tướng Chính phủ tại Hội nghị Thủ tướng Chính phủ gặp các doanh nghiệp về những khó khăn và giải pháp tháo gỡ khó khăn trong hoạt động ngân hàng…

Để chủ động đề xuất sáng kiến về chính sách, pháp luật kinh tế, một số hiệp hội đã tiến hành các cuộc khảo sát, điều tra xã hội học. Ví dụ, khảo sát về lợi ích của doanh nghiệp để thấy được sự tác động của các chi phí như: thuế, chi phí nguyên vật liệu đầu vào, lãi suất ngân hàng... đã làm ảnh hưởng và làm giảm nhiều lợi ích của doanh nghiệp. Từ đó, Hiệp hội đã có những kiến nghị về thực trạng với Chính phủ, phối hợp cùng các cơ quan chức năng tìm ra những giải pháp hữu hiệu cho vấn đề này.

2.2. Trực tiếp soạn thảo VBQPPL

Do cơ chế xây dựng pháp luật ở nước ta nên tổ chức xã hội nghề nghiệp và hiệp hội kinh tế ít khi đóng vai trò là cơ quan chủ trì soạn thảo VBQPPL. Hội Luật gia Việt Nam là một trong số ít tổ chức xã hội nghề nghiệp được giao nhiệm vụ chủ trì soạn thảo VBQPPL (xây dựng trình dự thảo và được Uỷ ban Thường vụ Quốc hội thông qua “Pháp lệnh Trọng tài thương mại”, đang triển khai xây dựng Dự Luật Trưng cầu dân ý). Đây là một biểu hiện rõ rệt sự tin cậy của Nhà nước trong việc giao cho tổ chức xã hội nghề nghiệp thực hiện công việc thuộc chức năng của Nhà nước.

2.3. Tham gia ban soạn thảo VBQPPL

Việc tham gia ban soạn thảo VBQPPL là cơ hội tạo điều kiện để tổ chức xã hội nghề nghiệp phản ánh nguyện vọng và nhu cầu của xã hội mà họ nắm bắt được. Có thể nói, phần lớn các văn bản pháp luật liên quan đến lĩnh vực kinh doanh đều có sự tham gia của VCCI. Một số luật quan trọng có đại diện của VCCI trong Ban soạn thảo như Luật Doanh nghiệp, Luật Thương mại, Luật Giao dịch điện tử v.v..

Đặc biệt đối với các luật chuyên ngành, việc tham gia của các hiệp hội chuyên ngành có ý nghĩa rất quan trọng đối với việc nâng cao chất lượng pháp luật. Hiệp hội ngân hàng Việt Nam với tư cách là thành viên ban soạn thảo các dự án luật, pháp lệnh sau: Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam và Luật Các tổ chức tín dụng Việt Nam năm 1997, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam năm 2003, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Các tổ chức tín dụng năm 2004, Luật Các công cụ chuyển nhượng, Pháp lệnh Ngoại hối năm 2005. Hiệp hội ngân hàng Việt Nam đã tổ chức thu thập ý kiến của hội viên và giành nhiều thời gian tham gia các phiên họp của Ban soạn thảo, đóng góp tích cực vào nội dung của dự án.

Một số cán bộ của cơ quan thường trực Hiệp hội ngân hàng là những chuyên gia am hiểu sâu sắc lĩnh vực ngân hàng được mời làm thành viên của nhóm chuyên viên tư vấn của Ủy ban Kinh tế và Ngân sách của Quốc hội tham gia soạn thảo và thẩm định các dự án luật. Thông qua đó, ý kiến của các hội viên đã được phản ánh trực tiếp, kịp thời với Quốc hội.

Hiệp hội ngân hàng dành nhiều thời gian nghiên cứu, tham gia ý kiến vào các VBQPPL trong ngân hàng. Hiệp hội ngân hàng đã xây dựng mối quan hệ phối hợp chặt chẽ với các Vụ, Cục chức năng của Ngân hàng Nhà nước, Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ và các Bộ ngành khác để chủ động tham gia ngay từ đầu các dự thảo VBQPPL trong ngành ngân hàng. Ngân hàng Nhà nước đã tạo điều kiện cho Hiệp hội ngân hàng được tham dự các phiên họp của Ban lãnh đạo để nắm bắt được chủ trương, chính sách chỉ đạo của Thống đốc và có cơ hội tham gia ý kiến vào các dự thảo văn bản dưới luật trước khi Thống đốc ký ban hành hoặc trình cơ quan có thẩm quyền.

2.4. Tổ chức lấy ý kiến góp ý VBQPPL

Luật Doanh nghiệp là một điển hình thành công của việc huy động sự tham gia của cộng đồng doanh nghiệp trong quá trình soạn thảo.

Luật Doanh nghiệp đánh dấu sự thay đổi lớn trong hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL. Thành công của Luật Doanh nghiệp chính là sự kết hợp hài hòa của 2 công đoạn tổ chức lấy ý kiến doanh nghiệp và tiếp thu ý kiến của doanh nghiệp. VCCI đã tham gia tích cực trong quá trình soạn thảo đạo luật này. Ngoài việc có đại diện trong ban soạn thảo, VCCI đã tổ chức rất nhiều hội thảo, diễn đàn trên phạm vi toàn quốc để cộng đồng doanh nghiệp tham gia góp ý.

- Thông qua phương tiện truyền thông như báo chí, truyền hình là những phương tiện thu hút số lượng công chúng đông, VCCI sử dụng trên cả hai phương diện trực tiếp và gián tiếp. Ngoài việc các đối tượng chính là lực lượng doanh nghiệp, trong các diễn đàn đều có đại diện của cơ quan thông tấn báo chí. Đây là công cụ phản ánh dư luận khá hiệu quả. Rất nhiều vấn đề đã được trao đổi, thảo luận công khai trên các phương tiện này, giúp các ban soạn thảo có cái nhìn toàn diện và sâu sát hơn trong quá trình xây dựng văn bản.

- Ngoài ra, để tạo ra diễn đàn xây dựng pháp luật và môi trường kinh doanh ngày càng minh bạch và thuận lợi, VCCI đã ứng dụng công nghệ hiện đại trong việc thu hút ý kiến của công chúng bằng việc mở trang webwww.vibonline.com.vn. Đây được coi là một trong những trang điện tử đầu tiên của Việt Nam đăng tải các dự thảo luật và văn bản dưới luật, đồng thời là diễn đàn để đăng tải các tranh luận của các nhà khoa học, nhà lý luận và thực tiễn về các dự thảo luật. Mô hình này không mới trên thế giới nhưng tại Việt Nam được coi như sự đột phá trong hoạt động góp ý xây dựng pháp luật, công khai trước công chúng về chương trình xây dựng pháp luật.

VCCI cũng là cơ quan đầu tiên có sáng kiến đưa dự thảo luật lên mạng internet. Luật Cạnh tranh là văn bản đầu tiên được VCCI phối hợp với Báo Vnexpress đăng trên Báo điện tử của Vnexpress. Thông qua công cụ này, ban soạn thảo đã tiếp thu được nhiều ý kiến đóng góp có giá trị của các chuyên gia, luật gia trong và ngoài nước. Mở đường cho sáng kiến này, tiếp sau đó, hàng chục dự thảo luật đã được đăng trên các Báo điện tử để lấy ý kiến công chúng.

Để triển khai các hoạt động trên, VCCI có sự cộng tác và phối hợp của một số Ban soạn thảo, các Bộ, ngành có liên quan, đặc biệt là đội ngũ chuyên gia pháp lý, chuyên ngành có kiến thức và kinh nghiệm, đảm bảo kết hợp cả lý luận và thực tiễn.

2.5. Tổ chức hội thảo để xác định chính sách pháp luật, hoàn thiện pháp luật

Tổ chức các cuộc hội thảo là hình thức phổ biến được các tổ chức xã hội nghề nghiệp và hiệp hội kinh tế thu hút ý kiến xây dựng chính sách, pháp luật kinh tế.

2.6. Những vấn đề cần giải quyết từ thực tế tham gia xây dựng chính sách, pháp luật kinh tế của các tổ chức xã hội nghề nghiệp, hiệp hội kinh tế

Để phát huy vai trò của các các tổ chức xã hội nghề nghiệp và hiệp hội kinh tế trong xây dựng chính sách pháp luật kinh tế cần thiết phải đổi mới cơ chế cả từ hai phía: Nhà nước (chủ thể trao quyền) và tổ chức xã hội nghề nghiệp, hiệp hội kinh tế (chủ thể được trao quyền). Riêng đối với các tổ chức xã hội nghề nghiệp và hiệp hội kinh tế cần thiết phải có phương pháp định hướng dư luận thông qua báo chí, các phương tiện truyền thông, sinh hoạt khoa học, công trình nghiên cứu.v.v.. kết hợp với hình thức trực tiếp tư vấn cho các nhóm lợi ích để họ có khả năng phản ánh ý chí, nguyện vọng một cách năng động, tránh hiện tượng không hiểu vấn đề nên phản ứng thiếu căn cứ.

Về phía Nhà nước, ngoài việc hoàn thiện cơ chế lấy ý kiến góp ý, mở rộng quyền của các tổ chức xã hội nghề nghiệp và hiệp hội kinh tế trong việc tham gia các công việc của Nhà nước, cần minh bạch hoá quan hệ nhận góp ý và phản hồi về những vấn đề được góp ý.

3. So sánh thực tiễn nước ngoài với thực tiễn Việt Nam và những vấn đề cần giải quyết.

3.1. Sự tham gia của các hiệp hội ở Pháp vào việc xây dựng chính sách, pháp luật.

Trên thực tế, các hiệp hội ở Pháp hết sức đa dạng, hoạt động ở nhiều lĩnh vực, ngành nghề khác nhau. Tuy nhiên, chỉ một số hiệp hội lớn (Hiệp hội bảo vệ người tiêu dùng, Phòng Thương mại và Công nghiệp) tham gia xây dựng chính sách, pháp luật. Sau khi phân tích các quy định của pháp luật Pháp, xác định vai trò của Hiệp hội trong việc xây dựng chính sách, pháp luật, so sánh với mô hình các hiệp hội tham gia vào việc xây dựng chính sách, pháp luật ở Việt Nam, nhóm nghiên cứu đưa ra một số kết luận sau đây:

Thứ nhất, các hiệp hội ở Pháp có lịch sử tồn tại lâu đời hơn so với Việt Nam. Luật lập hội của Pháp được ban hành từ năm 1901, còn ở Việt Nam, do những nguyên nhân khác nhau mà đến nay Luật về hội mới đang trong quá trình soạn thảo. Văn bản pháp lý có giá trị cao nhất điều chỉnh về hội hiện nay là Nghị định số 88/2003/NĐ-CP ngày 30/7/2003. Trên thực tế, các hiệp hội, hội ở Việt Nam chủ yếu phát triển mạnh trong thời gian kể từ khi tiến hành công cuộc đổi mới (1986) đến nay;

Thứ hai, vai trò của các hội, hiệp hội, đặc biệt là các hiệp hội kinh tế trong việc tham gia xây dựng chính sách, pháp luật ở Việt Nam chưa được đề cao như ở Pháp. Nếu như ở Pháp, cơ chế tham vấn bắt buộc của Chính phủ đối với một số Hiệp hội (Hiệp hội bảo vệ người tiêu dùng, Phòng Thương mại và Công nghiệp…) đã được quy định từ lâu, thì ở Việt Nam mới đây tại Nghị định số 161/2005/NĐ-CP mới có quy định bắt buộc các cơ quan công quyền phải tham vấn các hiệp hội khi xây dựng chính sách, pháp luật. Trong thời gian gần đây, khi xây dựng các đạo luật quan trọng, đặc biệt là các đạo luật trong lĩnh vực kinh tế (Luật Cạnh tranh, Luật Đầu tư, Luật Doanh nghiệp, Luật Phá sản…), việc lấy ý kiến nhân dân nói chung, trong đó có các hiệp hội, hội đã được thực hiện khá phổ biến, song có thể nói rằng nhận thức của các cơ quan công quyền về vai trò của các hội, hiệp hội vẫn còn nhiều hạn chế. Trong không ít trường hợp, việc tham vấn các hiệp hội được thực hiện còn mang tính hình thức, thậm chí còn bị bỏ qua;

Thứ ba, bản thân các hiệp hội, hội ở Việt Nam cũng chưa thực sự chủ động trong hoạt động để phát huy vai trò của mình. Nếu như các hiệp hội ở Pháp đều hoạt động theo phương thức tự quản, tự trang trải, thì hầu hết các hiệp hội ở Việt Nam hoạt động vẫn nặng về tính “hành chính” và xin Nhà nước hỗ trợ ngân sách.

3.2. Sự tham gia của hiệp hội vào quá trình ra quyết định tại EU

Sự tham gia của các hiệp hội trong việc hình thành chính sách đã trở thành một cách để tăng cường cơ hội cho tranh luận công khai các vấn đề châu Âu, cải thiện tính minh bạch và cởi mở trong việc xây dựng chính sách của EU. Việc tham vấn các hiệp hội châu Âu không nhằm mục đích vô hiệu hoá việc biểu tình phản đối mà nhằm lắng nghe các hiệp hội thông qua các kênh tham vấn có tổ chức và được chấp nhận. Đồng thời, việc tham gia nhiều hơn của các hiệp hội vào việc xây dựng chính sách không có nghĩa là làm cho quá trình ra các quyết định về chính trị trở nên dân chủ hơn, bởi vì tính dân chủ trong các cơ quan của châu Âu không bắt nguồn từ các tổ chức, các hiệp hội mà bắt nguồn từ Nghị viện.

Việc tham gia của các hiệp hội vào quá trình xây dựng chính sách cũng là một cách để đảm bảo chất lượng của các quyết định liên quan tới chính sách. Các viên chức EU ghi nhận nhu cầu cần phải có sự đóng góp chuyên môn từ bên ngoài và hoan nghênh sự đóng góp này, đặc biệt là trong những lĩnh vực mà các cơ quan của EU không có chuyên môn cao.

Tóm lại, việc thúc đẩy sự tham gia của các tổ chức xã hội dân sự tại EU vào quá trình xây dựng chính sách, pháp luật ngày càng được coi là một chính sách mang tính chính trị của Ủy ban châu Âu. Trên thực tế, các chính phủ thành viên EU đang muốn lợi dụng các tổ chức xã hội dân sự nhằm thực hiện một cách khôn khéo các chính sách đối nội và đối ngoại của mình, đặc biệt là các chính sách đối ngoại. Việc các chính phủ cấp vốn ODA cho các quốc gia nghèo thông qua các tổ chức NGO có thể xem là một ví dụ điển hình cho xu hướng mới này.

3.3. Hiệp hội doanh nghiệp trong công tác lập pháp - kinh nghiệm của Nhật Bản

Ở Nhật Bản, Hiệp hội doanh nghiệp có vai trò quan trọng đối với công tác lập pháp. Theo quy định tại Điều 16 Hiến pháp Nhật Bản năm 1947, mọi người đều có quyền kiến nghị ban hành, bãi bỏ các luật, pháp lệnh, VBQPPL khác. Điều 41 Hiến pháp Nhật Bản quy định chỉ Quốc hội (gồm Hạ Viện và Thượng Viện) mới có quyền lập pháp. Nguồn lập pháp chủ yếu của Nhật là từ đề xuất của Chính phủ. Theo thống kê thì trong số các dự luật được Quốc hội thông qua thì có tới 80% là do sự đề xuất từ phía Chính phủ. Chỉ có 20% là do các thành viên Quốc hội trực tiếp đề nghị.

Ở Nhật, khi đề cập tới vai trò của Hiệp hội trong quá trình lập pháp, người ta thường nhắc tới vai trò của Hiệp hội kinh doanh Nhật Bản bởi đây chính là Hiệp hội ở tầm quốc gia có sự tham gia của rất nhiều các Hiệp hội doanh nghiệp nhỏ lẻ khác trong toàn quốc. Tuy nhiên, do quyền ban hành luật chỉ do Quốc hội nắm giữ, nên Hiệp hội - với tư cách là tổ chức tư nhân, không nắm quyền lực nhà nước - không có quyền tham gia trực tiếp vào quá trình quyết định thông qua luật mà chỉ có tác động gián tiếp.

Hiệp hội doanh nghiệp ở Nhật có thể ảnh hưởng tới quá trình lập pháp bằng những cách nào:

- Cách 1, do sự tài trợ về tài chính trong các cuộc tranh cử của các Nghị sĩ. Theo chế độ đa đảng và bầu cử bằng vận động tranh cử, các ứng cử viên vào Quốc hội rất cần sự tài trợ của các cá nhân, tổ chức, trong đó Hiệp hội doanh nghiệp (và cả nhân viên của Hiệp hội). Các Hiệp hội, bằng việc tài trợ này, có thể ủng hộ cho những ứng cử viên có lợi cho Hiệp hội của mình và các nghị sĩ khi đắc cử thường “trả ơn” các Hiệp hội bằng việc sẵn sàng tuân thủ các yêu cầu, đề xuất từ phía các Hiệp hội. Kinh nghiệm cho thấy, việc biểu quyết thông qua ngân sách là lúc các Nghị sĩ này gây ảnh hưởng nhất. Chẳng hạn, nhóm Nghị sĩ đại diện cho các nhà thầu xây dựng thường đưa ra các đề xuất sửa đổi ngân sách để tăng ngân sách cho hoạt động xây dựng cơ sở hạ tầng như xây đường sá, cầu cống.

- Cách 2, tham gia ý kiến vào quá trình soạn thảo văn bản luật. Trong hầu hết các trường hợp xây dựng các dự thảo luật, việc soạn thảo phải do các bộ chuyên môn phụ trách. Ở Nhật Bản, bất cứ sáng kiến lập pháp nào cũng đều phải được góp ý bởi một “Hội đồng tư vấn” do Bộ có liên quan thành lập để thúc đẩy sự tham dự của các ý kiến chuyên gia từ bên ngoài. Ý kiến của Hội đồng tư vấn thường được lắng nghe bởi các quan chức của Bộ phụ trách việc soạn thảo luật và được đưa vào dự thảo luật. Thông thường “Hội đồng tư vấn” này bao giờ cũng tập hợp bởi đại diện của các ngành công nghiệp, nhóm lợi ích bị ảnh hưởng bởi chính sách pháp luật (được dự kiến). Ngoài ra, còn có sự tham gia của cả những thành viên thuộc giới học thuật và các nhà báo có uy tín. Các “Hội đồng tư vấn” này là một công cụ hữu hiệu để cộng đồng doanh nghiệp ảnh hưởng tới việc xây dựng và thực thi chính sách bởi trong hầu hết các trường hợp, thành viên Hội đồng tư vấn chính là đại diện của các Hiệp hội doanh nghiệp. Điều này cho thấy, việc tham gia vào quá trình lập pháp của các Hiệp hội doanh nghiệp là khá sớm - từ giai đoạn khởi thảo chính sách, chứ không phải sau khi đã có những dự thảo khá “hoàn chỉnh” như ở Việt Nam. Cách làm như vậy sẽ tạo một cơ hội tốt để các Hiệp hội doanh nghiệp bày tỏ quan điểm của mình một cách dễ dàng và có thể tham gia ý kiến một cách thực chất hơn.

- Cách 3, trực tiếp đưa ra các đề xuất chính sách nhân danh Hiệp hội. Điều đặc biệt là, các Hiệp hội doanh nghiệp quan trọng, đầu tư rất nhiều vào các hoạt động nghiên cứu và hoạch định chính sách. Những tác phẩm kiểu “Tầm nhìn Nhật Bản đến năm 2000, 2010, 2020, 2025, v.v..”, thể hiện cam kết tự nguyện của cộng đồng doanh nghiệp Nhật Bản đối với sự phát triển của đất nước cung cấp nhiều thông tin quan trọng đối với quá trình lập pháp.

Trong số những ví dụ về việc Hiệp hội doanh nghiệp có ảnh hưởng tới việc xây dựng pháp luật có thể coi việc sửa đổi, bổ sung Luật Chống độc quyền của Nhật Bản trong những năm đầu của thập kỷ 1950 là ví dụ điển hình.

Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam

- Thứ nhất, Việt Nam không nên học việc có các nhóm nghị sỹ đại diện cho những ngành, lĩnh vực hoạt động cụ thể, bởi điều đó không phù hợp với tính chất và cơ cấu chính trị ở nước ta hiện nay. Tuy nhiên, việc tăng tính động lực cho các đại biểu Quốc hội để các đại biểu Quốc hội phản ánh tốt hơn nữa, nhu cầu, bức xúc từ phía cộng đồng doanh nghiệp cũng là việc nên làm (nhất là trong cơ cấu Đại biểu Quốc hội).

- Thứ hai, từ trước tới nay, chúng ta vẫn tổ chức các buổi lấy ý kiến của Hiệp hội vào các dự thảo văn bản: việc làm này là cần thiết. Tuy nhiên, ngay trong hội đồng tư vấn hoặc Ban soạn thảo (tổ biên tập), có lẽ nên có thành phần từ phía cộng đồng doanh nghiệp. Kinh nghiệm lập ra các hội đồng tư vấn để thảo luận, xác định ý tưởng lập pháp, phác thảo những tư tưởng căn bản của văn bản pháp luật cần soạn thảo trong đó có sự tham gia của đại diện các hiệp hội doanh nghiệp là có thể được. Thêm vào đó, cách gửi dự thảo văn bản tới các hiệp hội hiện nay chủ yếu diễn ra tại thời điểm các dự thảo đã tương đối hoàn chỉnh, ít nhất là ý đồ điều chỉnh, những nội dung căn bản trong chính sách đã được quyết định rồi, vì thế, các doanh nghiệp rất khó có thể bày tỏ ý kiến quan trọng liên quan tới chính sách thể hiện trong văn bản. Rất hiếm khi việc phản hồi từ phía cộng đồng doanh nghiệp lại khiến cho ban soạn thảo kết cấu lại những vấn đề có tính chất chính sách, nền tảng trong dự thảo VBQPPL. Chính vì thế, việc góp ý từ phía cộng đồng doanh nghiệp thường chỉ là những vấn đề về kỹ thuật lập pháp, một vài chính sách nhỏ, chứ chưa phải là góp ý những vấn đề có tính chất chính sách nền tảng.

- Thứ ba, các hiệp hội nên chủ động tiến hành những nghiên cứu sâu để chủ động đưa ra các đề xuất, sáng kiến về chính sách, về xây dựng pháp luật nhằm phát huy mạnh mẽ hơn nữa vai trò của mình. Điều này có lợi đối với cả Nhà nước bởi vì thông qua việc công bố quan điểm của hiệp hội, Nhà nước sẽ nắm bắt được nhu cầu thực sự, quan điểm của cộng đồng doanh nghiệp, từ đó Nhà nước sẽ đưa ra chính sách, pháp luật điều chỉnh phù hợp và có tính khả thi hơn. Các Hiệp hội cần có ý kiến mạnh mẽ hơn nữa về các vấn đề liên quan trực tiếp tới lợi ích của mình như thuế, quản trị, lao động, đất đai, tín dụng v.v..

- Thứ tư, các Hiệp hội cần chủ động kiện toàn tổ chức hoạt động của mình, nhất là sáp nhập các hiệp hội để tạo những hiệp hội lớn, có tiềm lực đủ mạnh để duy trì bộ máy thực sự phù hợp, đảm bảo yêu cầu.

3.4. Kinh nghiệm để nhân dân đóng góp ý kiến trong quá trình xây dựng văn bản pháp luật của Thái Lan

Thực tế ở Thái Lan, các loại dự án luật do nội các trình Quốc hội chiếm 95%, các dự án luật do Nghị viện tự trình chiếm số còn lại, còn các dự luật do người dân hoặc các tổ chức quần chúng tự xây dựng và trình tới nay chỉ có hai dự luật. Các bước trong quá trình lập pháp của Thái Lan cơ bản gồm 5 bước: Cơ quan Chính phủ đề xuất; Hội đồng nhà nước xem xét; Chính phủ trình Hạ Viện; Hạ Viện trình Thượng Viện, Thủ tướng trình Quốc Vương ký ban hành.

Hội đồng nhà nước thực hiện việc thẩm tra, thẩm định dự thảo luật (về căn cứ chung, nguyên tắc pháp lý, cơ chế thi hành, tác động đến cả khu vực công và tư), các Bộ thuộc Chính phủ cũng đều có chức trách tự kiểm tra, xem xét văn bản ngay trong giai đoạn soạn thảo nhưng chỉ trong phạm vi quản lý của họ mà thôi. Khi thực hiện các công việc này nếu xét thấy cần, Hội đồng nhà nước có thể tổ chức lấy ý kiến công chúng hoặc yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện việc này.

Khi tiến hành lấy ý kiến công chúng, Thái Lan thường thành lập một ủy ban gồm 11 vị đại diện trong đó có 3 vị đại diện dân, 4 vị đại diện các tỉnh/vùng, còn lại đai diện khối cơ quan nhà nước. Dưới có tiểu ban kỹ thuật gồm 30 đại diện địa phương. Tại 4 miền chính có 4 văn phòng đại diện tập hợp đại diện các ngành tại địa phương đó.

Phương pháp lấy ý kiến chủ yếu là thông qua các ý kiến của nhân dân lấy tại các cuộc họp. Tài liệu được gửi trước và tổ chức diễn đàn. Ngoài ra có việc lấy ý kiến thông qua Internet hoặc gửi thông tin qua thư lấy ý kiến tới các nhà khoa học hoặc đối tượng có liên quan, hoặc gửi các tổ chức có liên quan đóng góp ý kiến. Các tổ chức này có thể kết hợp với các tổ chức khác trong hệ thống được gọi là xã hội công dân, ý kiến thu về có thể gửi qua Hội đồng nhà nước hoặc các ủy ban của Nghị viện. Hiến pháp 1997 cũng đã được lấy ý kiến qua cách này. Khi đó Thái Lan thành lập một ủy ban gồm 76 thành viên mỗi người đại diện cho một tỉnh để lấy ý kiến của nhân dân, như vậy là dân tham gia từ đầu. Cộng cả hệ thống phi Chính phủ (NGO) về kinh tế, môi trường, sức khỏe thì trên toàn quốc có khoảng hơn 1000 diễn đàn lấy ý kiến của nhân dân.

Việc lấy ý kiến của nhân dân được khuyến khích ở bất kỳ giai đoạn lập pháp nào. Khi dự luật do dân đề xuất được đưa ra Hạ nghị viện thì các chính đảng hoặc Chính phủ có thể trình bày ý kiến ủng hộ hoặc phản đối, nhưng khi dự luật được trình lên Thượng nghị viện thì không có quyền đó nữa.

Theo Hiến pháp Thái Lan năm 1997, tất cả các dự luật ảnh hưởng đến đời sống người dân, môi trường nhất thiết phải lấy ý kiến. Bên cạnh đó Hiến pháp quy định người dân có quyền đóng góp ý kiến vào tất cả các văn bản pháp luật.

Quá trình lấy ý kiến được chia làm 2 giai đoạn, giai đoạn bắt đầu từ khi văn bản đang được dự thảo còn giai đoạn thứ 2 từ khi văn bản được trình. Văn phòng Chính phủ có quy định các nguyên tắc và biện pháp lấy ý kiến trong trường hợp văn bản có ảnh hưởng đến dân. Có hai hạn chế, thứ nhất, quy định tầm cỡ của dự án được tiến hành lấy ý kiến (cho dù dự án có ảnh hưởng đến đời sống dân nhưng quy mô của dự án chưa đến mức cần thiết nên chưa được lấy ý kiến); thứ hai, thực tiễn áp dụng hình thức lấy ý kiến một cách cứng nhắc hiện nay (chỉ có duy nhất một hình thức là người dân thể hiện ý kiến trực tiếp). Cũng có trường hợp do trưng cầu ý dân mà xảy ra bạo động. Hiện Thái Lan đang dự thảo một đạo luật về lấy ý kiến nhân dân, theo đó người dân có quyền đòi hỏi việc đóng góp ý kiến và cung cấp các thông tin được quy định tại đạo luật về thông tin chính thức. Một rào cản hiện nay là cơ quan nhà nước còn dấu diếm thông tin.

Các phương thức lấy ý kiến công chúng hiện nay. Chủ yếu là thông báo công khai tại địa phương, trong đó nói rõ Nhà nước xin ý kiến nhân dân sau đó chờ ý kiến đóng góp gửi về. Các phương thức khác gồm: phỏng vấn, khảo sát, Internet, trao đổi thông tin, họp không chính thức, thảo luận, tranh luận hoặc diễn đàn công khai.

Việc lấy ý kiến qua Internet sau một thời gian thực hiện đã bộc lộ một số hạn chế: kỹ thuật mạng máy tính vẫn chưa phổ thông, đa số người vẫn chưa sử dụng được. Các biện pháp có hiệu quả về cơ bản vẫn là các biện pháp cũ như họp trao đổi.

Từ thực tế lấy ý kiến nhân dân vào các dự thảo, dự án chính sách và pháp luật vừa qua, các chuyên gia Thái Lan nhận thấy để khuyến khích người dân đóng góp ý kiến thì phải huy động mạng lưới cơ sở để họ họp dân phổ biến trước, khi các chuyên gia đến làm việc trực tiếp với dân thì chỉ cần làm việc ngắn gọn. Biện pháp tốt nhất đã được nêu ra trong dự luật là cơ quan nào chuẩn bị ra văn bản thì cơ quan đó phải trực tiếp xuống dân, không thông qua bất kỳ cơ quan nào khác, lấy nghĩa vụ công làm động lực trước.

Văn bản đưa lên Internet không phải chỉ có dự thảo mà phải gồm cả văn bản rút gọn và các gợi ý. Nên chăng đặt ra nhiều câu hỏi trắc nghiệm để trả lời và nhiều hộp thoại để những người có quan tâm có thể đóng góp ý kiến một cách thuận tiện. Phần thông tin gíải thích cũng phải được phổ biến một cách rộng rãi. Các thông tin mang tính chất hồi âm nên được tích hợp vào cơ sở dữ liệu để tiện khai thác chung.

Để làm tốt việc lấy ý kiến nhân dân, vấn đề cần nhất là cần chuẩn bị tốt về các khả năng tiếp cận nhóm đối tượng. Xác định rõ các phương pháp tiếp xúc và lấy ý kiến trước khi tiến hành. Cần có kế hoạch triển khai chi tiết và khả thi, nhất là về mặt tổ chức và thời gian. Phương thức lấy ý kiến nên tập trung chủ yếu là gợi ý và vận động bà con chủ động hơn trong việc chất vấn và đóng góp ý kiến vào các dự thảo văn bản và quyết định.

3.5. Các hiệp hội kinh tế và nhóm lợi ích trong hoạt động lập pháp ở Mỹ và một số nước phương tây

Các hiệp hội kinh tế ở Mỹ và các quốc gia thuộc EU, ngày càng có một ảnh hưởng đáng kể trong hoạt động lập pháp. Kênh ảnh hưởng đáng kể nhất của các hiệp hội này là thông qua “vận động hành lang-lobbying”, một thuật ngữ tượng hình phản ánh những gì diễn ra bên lề hành lang nghị viện. Theo một số liệu thống kê mới đây, thường xuyên có khoảng 91.000 nhà vận động chính sách (lobbyist) và nhân viên của họ hoạt động tại thủ đô nước Mỹ, trong số đó có 6.000 nhà vận động đăng kí hoạt động thường xuyên tại Quốc hội Mỹ. Tương tự, khoảng 10.000 nhà vận động chính sách hoạt động thường xuyên tại trụ sở trung tâm của Liên minh Châu Âu, hơn 1.700 văn phòng của các nhà vận động chính sách đăng ký thường xuyên tại Quốc hội CHLB Đức. Nói một cách dễ hiểu, vây quanh một hạ nghị sĩ Hoa Kỳ thường xuyên có ít nhất 12 nhà vận động chính sách đã đăng ký và vô số nhân viên của họ. Những nhà vận động này đại diện cho đủ loại hiệp hội kinh doanh, tổ chức nghề nghiệp, các nhóm lợi ích và các công ty.

Người phương Tây dùng thuật ngữ “nhóm lợi ích - interest group” để chỉ các hội đoàn có quan hệ và sức mạnh tài chính cần thiết để ảnh hưởng đến công chúng, và thông qua các quan hệ vận động với cơ quan hành pháp và cơ quan lập pháp tác động tới quy trình xây dựng chính sách và luật pháp. Hội đoàn thường đại diện cho lợi ích của những nhóm người có ít nhất một số mục đích chung. Các nhóm lợi ích có thể được chia thành nhiều loại: (i) Các nhóm có lợi ích kinh tế; (ii) Các nhóm có liên quan tới lợi ích công; (iii) Các nhóm có lợi ích hành chính, quản lý; (iv) Các nhóm có lợi ích chính trị; (v) Các nhóm có lợi ích tôn giáo, tín ngưỡng; (vi) Các nhóm có lợi ích bảo vệ dân quyền.

Hình thức tổ chức của các nhóm lợi ích rất đa dạng. Điều chung nhất là các nhóm này đều hình thành trên sáng kiến của những hội viên cùng ngành nghề, sở thích, có cùng một số mục đích chung nhằm tập hợp lực lượng một cách tự nguyện. Bởi thế, người ta cho rằng hội đoàn về cơ bản là một tổ chức hoạt động theo luật tư chứ không phải cơ quan công lập; các nước theo truyền thống dân luật thường có một chương về hội trong các Bộ luật dân sự. Điều này làm cho hội có phần nào khác với các phòng thương mại và công nghiệp, các tổ chức mặt trận, công đoàn. Theo pháp luật Việt Nam, khái niệm về hội được hiểu tương đối hẹp hơn so với các nước phương Tây. Quy định về hội không áp dụng cho các tổ chức chính trị, chính trị-xã hội là thành viên thuộc Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức giáo hội.

Một trong các mục đích chính của hội đoàn thường là tập hợp lực lượng, thực hiện tương hỗ, đoàn kết để bảo vệ những lợi ích chung của hội viên. Khác với các đảng phái chính trị, hội đoàn thường tập trung vào một số chính sách cụ thể, ít quan tâm đến chính sách vĩ mô của quốc gia theo nghĩa rộng; thường không tranh giành quyền lực trong các cuộc bầu cử cũng như không giới thiệu đại diện của mình khi thành lập chính phủ. Nếu đảng phái chính trị là đại diện cho những tầng lớp xã hội nhất định, thường được xây dựng trên những hệ tư tưởng khá rõ ràng và hướng tới mục đích cầm quyền, thì hội đoàn thường dùng ảnh hưởng của nó để thuyết phục chính khách nhằm đề ra và thực hiện một hoặc nhiều chính sách cụ thể, có lợi cho hội viên của họ.

Khi nghiên cứu về ảnh hưởng của các hội đoàn/nhóm lợi ích ở Việt Nam, có thể cần nhấn mạnh vào một số điểm dưới đây:

Thứ nhất, sự xuất hiện và gia tăng hoạt động của hội đoàn là tất yếu, trong số đó hiệp hội kinh tế có vị thế áp đảo, cần được ghi nhận để có phản ứng hợp lý với hiện tượng xã hội này.

Thứ hai, các hiệp hội sẽ gia tăng các kênh để bảo vệ lợi ích cho hội viên và vận động các cơ quan lập pháp, chấp pháp và kể cả các cơ quan tư pháp ban hành các chính sách có lợi cho hội viên của họ; quy trình vận động chính sách của các hiệp hội tất yếu cũng sẽ diễn ra ở Việt Nam.

Thứ ba, do không thể ngăn chặn, cũng không thể làm ngơ, người Việt Nam cần tìm hiểu các thể thức khuyến khích và giám sát quy trình vận động hành lang này một cách hợp lý nhất, đảm bảo lợi ích một cách tốt nhất cho cộng đồng và xã hội.

Hội đoàn là một sinh hoạt cộng đồng, có lẽ đã cổ xưa như chính lịch sử con người. Tuy vậy, hiện diện của hội đoàn và các nhóm lợi ích trong đời sống chính trị, đặc biệt trong quá trình xây dựng chính sách và lập pháp, dường như vẫn còn là một đề tài rất mới trong thời đại ngày nay. Sự tái xuất hiện và gia tăng ảnh hưởng của các hiệp hội, nhất là hiệp hội kinh tế ở Việt Nam, làm cho việc nghiên cứu quy luật hoạt động của những mô hình này trở nên cần thiết. Các hiệp hội này tìm cách gây ảnh hưởng đối với hoạt động lập pháp chủ yếu thông qua vận động hành lang, trước hết là vận động giới hoạch định chính sách. Vừa cung cấp thông tin, vừa dùng các lợi ích vật chất và tinh thần để có được sự quan tâm ủng hộ của quan chức hành chính và các nhà lập pháp, các hiệp hội có khả năng điều tiết dư luận có lợi cho những chính sách vì lợi ích của họ. Minh bạch hoá các giao dịch vận động hành lang này là một cách hợp lý để giám sát ảnh hưởng của hiệp hội, đảm bảo cho các chính sách và pháp luật được ban hành vì lợi ích của số đông dân chúng.

III. CÁC GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ THAM GIA XÂY DỰNG CHÍNH SÁCH VÀ PHÁP LUẬT KINH TẾ CỦA CÁC TỔ CHỨC XÃ HỘI NGHỀ NGHIỆP VÀ HIỆP HỘI KINH TẾ

1. Giải pháp về phát triển các tổ chức xã hội nghề nghiệp và hiệp hội kinh tế

Để phát triển các tổ chức xã hội và hiệp hội kinh tế ở nước ta cần thiết phải chú trọng các hoạt động sau:

Một là, khuyến khích các hiệp hội thiết lập những mối quan hệ hợp tác, liên kết hỗ trợ lẫn nhau trong sản xuất kinh doanh giữa các doanh nghiệp thành viên, họ đã biết chung sức chung lòng thực thi các dự án lớn, chia sẻ cơ hội và rủi ro. Các hiệp hội đã thực hiện tốt vai trò môi giới (cầu nối) giữa các nhà khoa học công nghệ, kể cả chuyên gia nước ngoài, giữa cơ quan quản lý nhà nước, giữa các cơ sở nghiên cứu khoa học và đào tạo nguồn nhân lực với các doanh nghiệp để đưa khoa học công nghệ mới và nhân lực mới vào sản xuất kinh doanh, tất cả vì sự phát triển của doanh nghiệp và sự phồn thịnh của xã hội.

Hai là, Nhà nước cần tạo điều kiện để các hiệp hội trao đổi kinh nghiệm, trao đổi thông tin kinh doanh nghiệp vụ cho các doanh nghiệp thường xuyên và liên tục thông qua các hội thảo, các lớp huấn luyện ngắn ngày, các tạp chí thông tin… làm cho hiệp hội có ý nghĩa thiết thực đối với các thành viên.

Ba là, Nhà nước tạo điều kiện để các hiệp hội làm tốt chức năng đại diện để bảo vệ quyền lợi chính đáng cho các doanh nghiệp thành viên và của cộng đồng trên các diễn đàn trong nước, trong khu vực và trên thế giới, qua đó nâng cao uy tín của các doanh nghiệp, làm cơ sở cho liên kết liên doanh giữa các doanh nghiệp trong và ngoài hiệp hội, giữa các doanh nghiệp Việt Nam với các doanh nghiệp nước ngoài.

Bốn là, đổi mới cơ chế để hiệp hội đại diện cho các doanh nghiệp của mình phản ánh với Nhà nước về các vấn đề có liên quan đến các chính sách, luật pháp, chiến lược phát triển… tạo nên một kênh thông tin, một luồng ý kiến tư vấn cho Đảng và Nhà nước, cho địa phương để các cấp có thẩm quyền đưa ra được những quyết sách khả thi, hiệu quả.

Tóm lại, để phát huy vai trò của các tổ chức xã hội nghề nghiệp và hiệp hội kinh tế trong việc tham gia xây dựng chính sách, pháp luật kinh tế trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam, trước hết phải phát triển và nâng cao năng lực của chính họ. Nhà nước muốn các tổ chức xã hội nghề nghiệp và hiệp hội kinh tế phát huy được vai trò trong việc tham gia xây dựng chính sách, pháp luật kinh tế thì không chỉ đóng vai trò là chủ thể trao quyền mà phải là chủ thể đóng vai trò tổ chức mang tính định hướng, tạo lập môi trường chính trị - pháp lý để các hội, hiệp hội phát triển và tham gia có hiệu quả thiết thực vào đời sống chính trị - pháp lý của đất nước.

2. Giải pháp về hoàn thiện pháp luật.

2.1. Giải pháp chung

a) Sớm ban hành các văn bản có hiệu lực pháp lí cao như luật, pháp lệnh về quyền dân chủ trực tiếp của nhân dân và các tổ chức phi chính phủ, tạo cơ chế pháp luật cho việc tham gia một cách thiết thực, hiệu quả vào việc quản lí nhà nước, quản lí xã hội của người dân và các tổ chức của họ như Luật Trưng cầu dân ý, Luật Hội; Hoàn thiện Luật ban hành VBQPPL theo hướng mở rộng sự tham gia trực tiếp của người dân và các tổ chức phi chính phủ vào quy trình nghiên cứu, điều tra tình hình kinh tế xã hội, xác định nhu cầu điều chỉnh pháp luật của các quan hệ xã hội, soạn thảo dự án, dự thảo văn bản chính sách, pháp luật… Đối với Luật về hội, cần khẳng định vị trí, vai trò, quy định cụ thể quyền, nghĩa vụ của các tổ chức xã hội nghề nghiệp và hiệp hội kinh tế, tạo môi trường pháp lí thuận lợi để các tổ chức đó phát huy vai trò của mình trên thực tế đối với quy trình ban hành chính sách, pháp luật của Nhà nước, nhất là trên lĩnh vực kinh tế.

b) Hoàn thiện các quy định pháp luật về các hình thức tham gia cụ thể đối với quá trình xây dựng chính sách và pháp luật kinh tế của các tổ chức xã hội nghề nghiệp và hiệp hội kinh tế

- Ở hình thức tham gia điều tra tình hình kinh tế xã hội, xác định nhu cầu điều chỉnh pháp luật, cần có sự tổng kết rút kinh nghiệm và dần dần có thể giao việc thực hiện công đoạn này cho tổ chức xã hội đảm nhiệm là chủ yếu, cơ quan nhà nước đóng vai trò thẩm tra, nghiệm thu…

- Ở hình thức tham gia ban soạn thảo. Pháp luật cần quy định rõ nhất thiết phải có đại diện các tổ chức liên quan tham gia ban soạn thảo đối với các dự án, dự thảo VBQPPL. Ở đây, có hai vấn đề cần được quy định dứt khoát, một là, nếu tổ chức nào có đại diện tham gia ban soạn thảo thì tổ chức đó phải có trách nhiệm huy động nhân lực, vật chất cùng tham gia, đảm bảo cho người đại diện trình bày thể hiện các quan điểm của tổ chức khi tiến hành tham gia soạn thảo. Hai là, quy trình, nguyên tắc làm việc của ban soạn thảo phải thể hiện tính dân chủ, bình đẳng, phát huy năng lực của mọi thành viên ban soạn thảo, tránh mọi biểu hiện áp đặt, thiên vị, coi thường các tổ chức hiệp hội.

- Ở hình thức tham gia góp ý dự án, dự thảo. Pháp luật cần quy định rõ hơn một số vấn đề như đảm bảo có cả ý kiến tham gia cụ thể của các hiệp hội có liên quan và ý kiến tổng hợp của tổ chức xã hội đại diện lớn nhất cho họ; quy định rõ quyền bảo lưu ý kiến tham gia và công bố công khai ý kiến đó trên các phương tiện thông tin đại chúng. Mặt khác, pháp luật cũng cần mở rộng phạm vi hình thức tham gia này của các tổ chức xã hội nghề nghiệp và hiêp hội kinh tế bằng quy định các tổ chức xã hội đại diện lớn nhất của họ có quyền phản biện đối với bộ phận hay toàn bộ nội dung bản thảo văn bản chính sách, pháp luật dự kiến trình ra cơ quan nhà nước có thẩm quyền và cũng phải công bố rộng rãi trên phương tiện thông tin đại chúng.

- Ở hình thức tham gia ý kiến đề nghị bổ sung, sửa đổi, huỷ bỏ văn bản hiện hành, ban hành văn bản mới, phải coi đây là quyền đưa ra sáng kiến chính sách, pháp luật - một trong những hình thức pháp lí thể hiện tính độc lập sáng tạo và vai trò chủ động tham gia quản lí nhà nước, quản lí xã hội ở mức độ cao của các tổ chức phi chính phủ ở nước ta trong điều kiện hiện nay. Về vấn đề này pháp luật cần quy định rõ:

* Quyền được tham gia vào quá trình xây dựng VBQPPL của các tổ chức xã hội nghề nghiệp và hiệp hội kinh tế ngay từ giai đoạn đưa ra sáng kiến pháp luật.

* Phải đa dạng hoá thành phần ban soạn thảo ngoài đại diện các Bộ, Ngành cần có đại diện cho các nhóm lợi ích, đại diện các hiệp hội doanh nghiệp (đối tượng chịu tác động của văn bản) nhằm bảo đảm tính khách quan, dân chủ trong xây dựng pháp luật. Đồng thời, cần luật hoá trách nhiệm của ban soạn thảo trong việc tổ chức lấy ý kiến. Việc lấy ý kiến các đối tượng chịu tác động trực tiếp của văn bản là bắt buộc mà không nên quy định có tính chất tuỳ nghi.

* Ban soạn thảo phải giải trình và công khai ý kiến đóng góp và cho ý kiến trả lời tiếp thu hay không tiếp thu ý kiến đóng góp đó và lý do cụ thể, để xoá bỏ tình trạng lấy ý kiến chỉ mang tính chất hình thức.

* Mọi ý kiến đóng góp được ghi nhận (phản hồi) phải được lưu giữ để gửi cho cơ quan thẩm định, cơ quan thẩm tra. Cơ quan thẩm định, thẩm tra phải kiểm tra cả việc lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động này và việc tiếp thu chỉnh lý của cơ quan soạn thảo văn bản. Cơ quan thẩm định, thẩm tra sẽ không thẩm định, thẩm tra nếu trong hồ sơ không có bản báo cáo tổng hợp quá trình và kết quả lấy ý kiến cụ thể.

* Phải quy định rõ cơ chế phối hợp giữa ban soạn thảo và các tổ chức đóng vai trò trung gian kết nối ban soạn thảo với các đối tượng cần xin ý kiến. Đặc biệt trong các trường hợp xin ý kiến các doanh nghiệp thông qua tổ chức đại diện cộng đồng doanh nghiệp như VCCI, các hiệp hội ngành nghề.

* Từng bước tiến hành hình thức đấu thầu trong soạn thảo các dự án luật và pháp lệnh nhằm hạn chế tính chủ quan cục bộ của chính cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành được giao nhiệm vụ trực tiếp soạn thảo VBQPPL trong lĩnh vực quản lý của mình. Cơ quan chủ trì soạn thảo có thể đặt ra các tiêu chí soạn thảo VBQPPL như về nội dung, hình thức, tính khả thi, thời gian, chi phí… để các đối tượng đều có thể tham gia đấu thầu;

- Nghiên cứu để sớm xây dựng Dự luật lấy ý kiến công chúng, quy định chi tiết về trình tự lấy ý kiến công chúng, trách nhiệm của ban soạn thảo trong việc lấy ý kiến công chúng và tiếp thu, phản hồi ý kiến của công chúng (tham khảo kinh nghiệm của Thái Lan).

- Nghiên cứu cơ chế vận động hành lang để vận dụng những yếu tố tích cực của nó trong điều kiện cụ thể ở Việt Nam để xây dựng văn bản pháp luật điều chỉnh hoạt động vận động hành lang để việc vận động này được công khai, minh bạch và dễ kiểm soát bảo đảm phù hợp với cơ chế thực hiện quyền lực chính trị của đất nước.

2.2. Giải pháp về tổ chức thực hiện

Nhóm nghiên cứu đề xuất một số yêu cầu cơ bản đối với sự tham gia của tổ chức xã hội - nghề nghiệp, hiệp hội kinh tế vào quy trình xây dựng chính sách và pháp luật kinh tế trong điều kiện kinh tế thị trường ở Việt Nam hiện nay.

2.2.1. Trước hết, từ phía cơ quan nhà nước, cần tạo điều kiện để các tổ chức xã hội nghề nghiệp, hiệp hội kinh tế tham gia thực sự vào quá trình xây dựng chính sách pháp luật kinh tế. Để đạt được điều này, quá trình xây dựng chính sách pháp luật kinh tế cần:

- Đảm bảo tính công khai, minh bạch trong việc hoạch định và xây dựng thể chế, chính sách pháp luật kinh tế.

- Quy trình soạn thảo và ban hành VBQPPL kinh tế cần được đổi mới theo hướng là một quy trình mở. Theo đó, có sự tham gia trực tiếp từ phía các tổ chức/hiệp hội để luật pháp khi đã được ban hành phù hợp với tình hình thực tế, có sức sống lâu hơn và góp phần tạo môi trường kinh doanh thuận lợi, ổn định.

- Đa dạng hoá các hình thức lấy ý kiến: các tổ chức xã hội - nghề nghiệp, hiệp hội kinh tế có thể tham gia vào tất cả các giai đoạn của quá trình xây dựng chính sách và pháp luật kinh tế. Cụ thể, việc tham gia có thể theo 4 hình thức sau tương ứng với các giai đoạn của quá trình xây dựng chính sách và pháp luật kinh tế: (i) sáng kiến pháp luật; (ii) soạn thảo VBQPPL; (iii) góp ý dự thảo VBQPPL và (iv) quyết định VBQPPL.

Để đảm bảo sự tham gia của các tổ chức xã hội - nghề nghiệp, hiệp hội kinh tế vào quá trình xây dựng chính sách và pháp luật kinh tế, tương ứng với mỗi giai đoạn của quá trình xây dựng và ban hành chính sách/pháp luật kinh tế cơ quan nhà nước cần có những hình thức lấy ý kiến phù hợp như:

+ Khảo sát, đánh giá nhu cầu xây dựng pháp luật kinh tế của các tổ chức xã hội - nghề nghiệp, doanh nghiệp, hiệp hội ngành nghề...(đề xuất sáng kiến pháp luật)

+ Thành lập ban soạn thảo mà thành phần có đại diện của cộng đồng doanh nghiệp, tổ chức, hiệp hội ngành nghề ....(soạn thảo VBQPPL).

+ Khi đã có sáng kiến pháp luật và thể hiện thành dự thảo, tổ chức lấy ý kiến góp ý trực tiếp cho các dự thảo bằng các hình thức như: hội thảo, toạ đàm, khảo sát bằng phiếu hỏi, tổ chức các diễn đàn trao đổi (mạng internet); công bố trên các phương tiện thông tin đại chúng... (góp ý dự thảo VBQPPL).

Như vậy, các tổ chức xã hội - nghề nghiệp, hiệp hội kinh tế có thể tham gia vào giai đoạn này bằng nhiều hình thức khác nhau như: (1) Tư vấn qua mạng; (2) Kiến nghị bằng văn bản; (3) Góp ý bằng văn bản; (4) Đối thoại trực tiếp với các cơ quan chức năng; (5) Hội nghị bàn tròn, tổ chức các Tọa đàm giữa Ban soạn thảo với những chuyên gia và những cá nhân, tổ chức có liên quan.

- Có cơ chế thiết thực khuyến khích các tổ chức xã hội - nghề nghiệp, hiệp hội ngành nghề tham gia vào quá trình xây dựng pháp luật kinh tế.

Ban soạn thảo cần có thái độ hợp tác, cầu thị trong quá trình tổ chức lấy ý kiến phản biện và tiếp thu ý kiến. Theo đó,

+ Ban soạn thảo công khai kế hoạch xây dựng văn bản và các vấn đề cần trưng cầu ý kiến.

+ Tạo điều kiện để các tổ chức/hiệp hội được tiếp cận tới văn bản sớm để có điều kiện lấy ý kiến một cách rộng rãi.

+ Tổng hợp và công khai các ý kiến đóng góp và có bản giải trình việc tiếp thu/không tiếp thu để khuyến khích việc góp ý sau này. Cơ quan chức năng phải thông tin lại hoặc phúc đáp cho các tổ chức/hiệp hội được lấy ý kiến về việc tập hợp, tổng hợp và tiếp thu, chỉnh lý dự thảo luật sau khi kết thúc đợt lấy ý kiến. Mặc dù việc phản hồi ý kiến chưa được quy định trong các văn bản pháp luật quy định về việc lấy ý kiến nhân dân; tuy nhiên, trên thực tế, ở một số dự án luật đã có hình thức phản hồi qua báo chí (đăng báo cáo tổng hợp ý kiến hoặc báo cáo giải trình, tiếp thu của Ban Soạn thảo - trường hợp Luật đất đai), tổ chức báo cáo nội dung tổng kết và trả lời kiến nghị sau đợt lấy ý kiến. Ngoài ra, việc phản hồi cũng có thể được thể hiện qua việc tiếp xúc của các đại biểu Quốc hội, qua công tác giám sát của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội.

2.2.2. Từ phía các tổ chức xã hội - nghề nghiệp, hiệp hội kinh tế:

a) Các tổ chức xã hội - nghề nghiệp, hiệp hội kinh tế cần chủ động tham gia vào quá trình soạn thảo văn bản pháp luật, nhất là những văn bản có ảnh hưởng trực tiếp đến hoạt động của mình hoặc của các hội viên.

b) Đẩy mạnh quá trình cải cách hành chính, tiến hành xã hội hoá một số hoạt động nhà nước

c) Tăng cường đào tạo, bồi dưỡng nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ của các tổ chức xã hội nghề nghiệp và hiệp hội kinh tế đáp ứng yêu cầu sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá và hội nhập quốc tế./.