Pháp chế Bộ ngành

Nhằm góp phần tăng cường pháp chế trong các lĩnh vực do từng Bộ, ngành quản lý, ngày 6/9/1997 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 94/CP về tổ chức pháp chế ở các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ (sau đây gọi là pháp chế ngành).

Thực hiện Nghị định số 94/CP nêu trên, tổ chức pháp chế ở nhiều Bộ, ngành đã được thành lập, kiện toàn. Hoạt động pháp chế ở các Bộ, ngành ngày càng được đẩy mạnh, góp phần quan trọng cho việc thực hiên quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với từng ngành, từng lĩnh vực, tạo lập và giữ vững trật tự, kỷ cương, phép nước.

Tuy nhiên, thời gian qua công tác pháp chế ở các Bộ ngành vẫn còn nhiều mặt hạn chế, bất cập; tổ chức và hoạt động của pháp chế ngành còn gặp không ít khó khăn, trong đó có cả trở ngại, vướng mắc về nhận thức. Chính vì vậy, việc tiến hành nghiên cứu nhằm đánh giá một cách chính xác, khách quan thực trạng tình hình hoạt động của pháp chế ngành cũng như tìm ra những nguyên nhân khách quan và chủ quan của những hạn chế, bất cập trên cơ sở đó xác định phương hướng và giải pháp đổi mới, đẩy mạnh hoạt động pháp chế ngành là việc làm hết sức cần thiết.

Việc nghiên cứu đề tài này nhằm các mục tiêu sau đây:

- Làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn cho tổ chức và hoạt động của các tổ chức pháp chế ngành trong điều kiện hiện nay;

- Đánh giá thực trạng pháp luật về pháp chế ngành;

- Xác định phương hướng và giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của pháp chế ngành, hoàn thiện các quy định pháp luật về pháp chế ngành nhằm phát huy hiệu quả của các tổ chức này trong quá trình thực hiện quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với từng ngành, lĩnh vực cũng như toàn bộ đời sống kinh tế - xã hội.

I. KHÁI NIỆM VỀ PHÁP CHẾ, PHÁP CHẾ NGÀNH VÀ TỔ CHỨC PHÁP CHẾ NGÀNH

1. Khái niệm về pháp chế

Pháp chế là một khái niệm pháp lý được sử dụng rộng rãi trong sách báo pháp lý, trong khoa học pháp lý và cả trong các văn bản quy phạm pháp luật của nhà nước ta. Việc xác định một cách khoa học và chính xác nội hàm của khái niệm này có ý nghĩa quan trọng đối với việc khẳng định chức năng, nhiệm vụ và vai trò của pháp chế, xác định nội dung, hình thức và biện pháp tổ chức triển khai các hoạt động pháp chế, tăng cường pháp chế.

Từ trước đến nay, ở nước ta nội hàm của khái niệm pháp chế vẫn chưa được quy định rõ ràng và cụ thể trong các văn bản quy phạm pháp luật. Trong khoa học pháp lý, các nhà lý luận đã dành sự chú ý đáng kể cho việc xác định nội hàm của khái niệm “pháp chế”, song cho đến nay vẫn còn có nhiều quan điểm, cách hiểu khác nhau.

Khi nói về pháp chế xã hội chủ nghĩa, có ý kiến cho rằng “Pháp chế xã hội chủ nghĩa là một chế độ đặc biệt của đời sống chính trị - xã hội, trong đó tất cả các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, nhân viên nhà nước, nhân viên các tổ chức xã hội và mọi công dân đều phải tôn trọng và thực hiện pháp luật một cách nghiêm chỉnh, triệt để và chính xác”^([1]).

Loại ý kiến thứ hai cho rằng “Pháp chế xã hội chủ nghĩa là chế độ quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý đời sống xã hội theo pháp luật và bằng pháp luật”^([2]). Cũng có ý kiến thứ ba khẳng định “Pháp chế là toàn bộ pháp luật của một nhà nước, một thời kỳ của một nhà nước hay toàn bộ pháp luật về một lĩnh vực của đời sống”^([3]).

Theo quan điểm của chúng tôi, cách hiểu thứ nhất không chỉ ra rõ đây là chế độ cụ thể gì, không rõ kết cấu nội tại của khái niệm và về bản chất dễ bị quy kết là phiến diện và đồng nhất nội dung khái niệm “pháp chế” với một trong những yêu cầu cơ bản của pháp chế là mọi cơ quan, tổ chức và cá nhân trong xã hội phải chấp hành pháp luật một cách nghiêm chỉnh. Và như vậy cách hiểu này không thể hiện đúng và đầy đủ nội hàm của khái niệm “pháp chế”.

Trên thực tế cũng dễ bị quy kết là phiến diện và đồng nhất nội dung khái niệm “pháp chế” với hệ thống pháp luật của quốc gia - một trong những yêu cầu cơ bản của pháp chế, không đề cập đến các yêu cầu cơ bản khác là pháp luật phải được chấp hành một cách nghiêm chỉnh, phải được bảo vệ, và cũng không có khả năng thể hiện rõ kết cấu nội tại của khái niệm. Nói cách khác, cách hiểu thứ ba cũng không thể hiện đúng và đầy đủ nội hàm của khái niệm “pháp chế”.

Cách hiểu thứ hai có tính khái quát hơn, thể hiện đầy đủ hơn nội hàm của khái niệm “pháp chế”. Đó là chế độ quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý mọi mặt của đời sống xã hội theo pháp luật và bằng pháp luật. Bản thân chế độ quản lý này được hình thành trên cơ sở pháp luật, theo quy định của pháp luật.

Để xác lập chế độ quản lý nhà nước theo pháp luật và bằng pháp luật, phải ban hành pháp luật với những quy định cụ thể về các vấn đề như:

- Chủ thể quản lý, đối tượng quản lý, nội dung, công cụ, phương pháp, hình thức trong quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý mọi mặt của đời sống xã hội;

- Nguyên tắc tổ chức và hoạt động, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và bộ máy của các cơ quan nhà nước;

- Khuôn khổ pháp lý cho tổ chức và hoạt động của mọi tổ chức, cá nhân trong từng lĩnh vực của đời sống xã hội;

- Các biện pháp nhằm tạo lập và bảo vệ trật tự, kỷ cương trong quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý mọi mặt của đời sống xã hội nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội.

Như vậy, hoàn toàn có thể khẳng định rằng cách hiểu thứ hai nêu trên thể hiện đầy đủ các thành tố cơ bản và đồng thời cũng là những yêu cầu cơ bản của pháp chế.

2. Khái niệm về pháp chế ngành và tổ chức pháp chế ngành

Pháp chế là chế độ quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý mọi mặt đời sống xã hội theo pháp luật và bằng pháp luật. Điều này có nghĩa là từng ngành, từng lĩnh vực kinh tế - xã hội đều phải được quản lý theo pháp luật và bằng pháp luật; chính bộ máy nhà nước trong từng ngành, từng lĩnh vực kinh tế - xã hội cũng đều phải được quản lý theo pháp luật và bằng pháp luật.

Với cách xác định nội hàm của khái niệm “Pháp chế” như đã nêu ở trên, chúng ta có đủ cơ sở để khẳng định “Pháp chế ngành” là chế độ quản lý nhà nước theo pháp luật và bằng pháp luật đối với ngành. Khái niệm “ngành” hiện nay có nhiều cách hiểu khác nhau, nhưng ở đây có thể dùng để chỉ cả một lĩnh vực hay một loại quan hệ kinh tế, kinh tế - kỹ thuật, văn hoá, xã hội, an ninh, quốc phòng, ngoại giao, ngoại thương....và cũng có thể dùng để chỉ một nhóm hay một số nhóm, một bộ phận quan hệ xã hội của từng lĩnh vực, từng loại quan hệ xã hội trên phạm vi cả nước hoặc trong phạm vi một đơn vị hành chính lãnh thổ nhất định. Khái niệm ngành ở đây rộng hay hẹp và nội dung cụ thể ra sao tuỳ thuộc vào quan niệm của các cấp có thẩm quyền trong từng văn cảnh cụ thể. Tuy nhiên, cách xác định nội hàm của khái niệm “ngành” không ảnh hưởng đến vấn đề thực hiện chế độ quản lý nhà nước theo pháp luật và bằng pháp luật đối với ngành. Đồng thời phải hiểu “pháp chế ngành” mà chúng ta đang bàn luận được hiểu là chế độ quản lý nhà nước theo pháp luật và bằng pháp luật đối với ngành trên phạm vi cả nước. Pháp chế ngành đòi hỏi:

- Phải có hệ thống các quy định pháp luật thống nhất, đầy đủ, đồng bộ, rõ ràng, minh bạch, cụ thể, có hiệu lực thực sự và luôn luôn được hoàn thiện về từng ngành, lĩnh vực để làm cơ sở cho việc tổ chức và hoạt động của bản thân bộ máy nhà nước trong ngành và lĩnh vực đó, đồng thời là công cụ quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực trên phạm vi cả nước;

- Hệ thống các quy định của pháp luật về ngành, lĩnh vực phải được mọi cơ quan nhà nước, mọi tổ chức và cá nhân trong xã hội chấp hành nghiêm chỉnh;

- Phải có tổ chức chuyên trách đủ mạnh để giúp việc cho Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước đối với ngành (sau đây gọi là Thủ trưởng ngành) thực hiện chế độ quản lý nhà nước theo pháp luật và bằng pháp luật đối với ngành được phân công phụ trách.

Tổ chức pháp chế ngành là tổ chức được thành lập để giúp Thủ trưởng Bộ, ngành thực hiện chế độ quản lý nhà nước theo pháp luật và bằng pháp luật đối với ngành được phân công phụ trách trên phạm vi cả nước, tức là thực hiện chức năng của pháp chế trong ngành do cơ quan mình quản lý. Phạm vi quản lý của Bộ, ngành mở rộng đến đâu thì phạm vi hoạt động của “tổ chức pháp chế ngành” được mở ra tới đó.

Cũng như pháp chế nói chung, pháp chế ngành được thiết lập trong các lĩnh vực hoạt động có tính chất nội bộ của quốc gia và cả trong các hoạt động đối ngoại của quốc gia. Vì vậy, có thể nói hoạt động của tổ chức pháp chế ngành bao quát cả lĩnh vực hoạt động đối ngoại do Bộ, ngành chủ quản thực hiện.

II. CÁC QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT NƯỚC TA VỀ PHÁP CHẾ NGÀNH

1. Các quy định của pháp luật về pháp chế ngành trước năm 1997

Trước khi có đường lối đổi mới của Đảng Cộng sản Việt Nam, nền kinh tế và tất cả các lĩnh vực đời sống xã hội của nước ta được quản lý theo cơ chế bao cấp, chỉ huy tập trung cao độ từ trung ương, một cơ chế ra đời do yêu cầu của thời chiến và còn tồn tại nhiều năm sau ngày thống nhất đất nước.

Trong thời kỳ này, vấn đề pháp luật và pháp chế đương nhiên chưa thể có điều kiện để được quan tâm đúng mức. Vì vậy, chưa có văn bản quy phạm pháp luật thống nhất nào được ban hành để điều chỉnh một cách đầy đủ và toàn diện về vấn đề pháp chế ngành. Tuy nhiên, trong một số văn bản quy phạm pháp luật đơn lẻ về tổ chức bộ máy, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của một số Bộ, ngành cũng đã có một vài quy định khái quát về tổ chức pháp chế của Bộ, ngành như:

- Sắc lệnh số 50 ngày 13/4/1946 của Chính phủ có quy định về Phòng Tố tụng và Pháp chế Bộ Giao thông Công chính; Nghị định số 117/NĐ ngày 14/7/1952, trong đó có quy định giao cho Văn phòng Bộ Giao thông Công chính thực hiện nhiệm vụ pháp chế;

- Quyết định số 09/CP ngày 15/1/1974 của Hội đồng Chính phủ về cơ cấu của Bộ Xây dựng, Quyết định số 1772/BXD-TCCB ngày 1/11/1978 của Bộ trưởng Bộ Xây dựng về chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của Ban Pháp chế;

- Quyết định số 2493/BNV ngày 27/10/1975 của Bộ trưởng Bộ Nội vụ (nay là Bộ Công an) về Phòng Pháp chế trực thuộc Bộ trưởng, Quyết định số 08/CP ngày 21/7/1977 của Hội đồng Chính phủ về Vụ Pháp chế thuộc Bộ Công an, Quyết định số 57/QĐ-BNV ngày 15/5/1985 của Bộ trưởng Bộ Nội vụ (Bộ Công an) về tổ chức pháp chế ở các đơn vị và địa phương;

- Quyết định số 735/QĐ ngày 29/4/1976 của Bộ trưởng Bộ Giáo dục về Phòng Pháp chế thuộc Bộ Giáo dục;...

Nội dung của các văn bản cấp Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ nêu trên chỉ quy định việc cho phép thành lập tổ chức pháp chế ở Bộ, ngành này hay Bộ, ngành khác riêng rẽ. Một số văn bản cấp Bộ, ngành ngoài việc quy định cả việc thành lập cũng đã quy định cả chức năng và nhiệm vụ của tổ chức pháp chế ngành như Quyết định số 1772/BXD-TCCB ngày 1/11/1978 của Bộ trưởng Bộ Xây dựng.

Trong những trường hợp Bộ, ngành không có tổ chức pháp chế chuyên trách thì từng phần nội dung cụ thể của công tác pháp chế (soạn thảo văn bản, kiểm soát việc ban hành văn bản, kiểm tra việc thực hiện văn bản, tuyên truyền phổ biến pháp luật...) được giao cho Văn phòng của Bộ, ngành hoặc liên quan đến đơn vị chức năng nào của Bộ, ngành, thì được chính thức hoặc mặc nhiên giao cho các đơn vị chức năng đó thực hiện. Ngay cả khi có Vụ hay Phòng Pháp chế thì Vụ hay Phòng Pháp chế cũng không phải là tổ chức duy nhất thực hiện tất cả các nhiệm vụ pháp chế nêu trên mà chỉ là lực lượng chủ yếu hoặc chủ trì thực hiện; các đơn vị chức năng khác của Bộ, ngành cũng đều có thể được giao nhiệm vụ chủ trì, tham gia hoặc phối hợp thực hiện một vài nhiệm vụ thuộc chức năng, nhiệm vụ của tổ chức pháp chế.

Như vậy, có thể thấy thời gian qua các quy định của pháp luật về pháp chế ngành rất tản mạn, chủ yếu gồm các quy định do lãnh đạo của từng Bộ, ngành ban hành để áp dụng riêng cho Bộ, ngành mình, không thống nhất trên cả nước, thiếu cụ thể và hiệu lực thi hành thấp.

Tình trạng trên của pháp luật đã không tạo ra cơ sở pháp lý đầy đủ và vững chắc cho tổ chức và hoạt động của pháp chế ngành, không tạo điều kiện thúc đẩy và phát huy vai trò của pháp chế ngành trong các hoạt động quản lý nhà nước của các Bộ, ngành.

Cùng với việc chuẩn bị chuyển sang xây dựng nền kinh tế thị trường, chủ trương chuẩn bị tích cực và chủ động hội nhập với nền kinh tế khu vực và thế giới đã góp phần quan trọng vào việc đổi mới tư duy kinh tế và tư duy pháp lý... khẳng định chủ trương xây dựng nhà nước pháp quyền và thực hiện chế độ quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý xã hội bằng pháp luật và theo pháp luật. Ngày 17/6/1985 Hội đồng Bộ trưởng (Chính phủ) đã ban hành Nghị định số 178/HĐBT về tổ chức và hoạt động của pháp chế ở các ngành và các đơn vị sản xuất kinh doanh thuộc khu vực nhà nước.

Theo quy định của Nghị định số 178/HĐBT, các Bộ, Uỷ ban Nhà nước, cơ quan khác thuộc Hội đồng Bộ trưởng có khối lượng công tác pháp chế lớn thì thành lập Vụ chính sách và pháp chế; nếu nhiệm vụ nghiên cứu chính sách đã giao cho các Vụ khác đảm nhiệm thì thành lập Vụ Pháp chế; các Bộ, Uỷ ban Nhà nước, cơ quan khác thuộc Hội đồng Bộ trưởng có khối lượng công tác pháp chế không lớn và chưa có Vụ chính sách và pháp chế thì thành lập Phòng pháp chế trực thuộc Bộ trưởng.

Việc thành lập Vụ Pháp chế hoặc Vụ Chính sách và Pháp chế do Bộ trưởng đề nghị Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng quyết định. Việc thành lập Phòng pháp chế do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan thuộc Hội đồng Bộ trưởng quyết định.

Căn cứ vào yêu cầu công tác, khả năng cán bộ và biên chế được giao, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan thuộc Hội đồng Bộ trưởng quyết định biên chế của Vụ chính sách và pháp chế, Vụ pháp chế hoặc Phòng pháp chế.

Việc bổ nhiệm hoặc thay đổi cán bộ phụ trách Vụ pháp chế hoặc Phòng pháp chế do Bộ trưởng Bộ chủ quản, Thủ trưởng cơ quan thuộc Hội đồng Bộ trưởng quyết định.

Và như vậy, Nghị định này không quy định một mô hình thống nhất cho các tổ chức pháp chế ngành. Tuy nhiên điều quan trọng ở đây là lần đầu tiên trong lịch sử của Nhà nước ta, pháp luật quy định không chỉ cho phép mà còn buộc phải thành lập tổ chức pháp chế ngành ở tất cả các Bộ, Uỷ ban Nhà nước, cơ quan khác thuộc Hội đồng Bộ trưởng.

Nghị định số 178/HĐBT còn quy định khá rõ nhiệm vụ và quyền hạn của các tổ chức pháp chế ngành. Cụ thể như sau:

+ Các vụ, Phòng pháp chế thuộc các Bộ, Uỷ ban Nhà nước, cơ quan khác thuộc Hội đồng Bộ trưởng có nhiệm vụ giúp Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan thuộc Hội đồng Bộ trưởng:

+ Làm cố vấn pháp lý cho Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan thuộc Hội đồng Bộ trưởng; góp ý kiến về mặt pháp lý với các bộ phận khác của cơ quan trong việc dự thảo văn bản; theo dõi việc xây dựng các văn bản pháp luật thuộc ngành mình.

+ Thẩm tra và chịu trách nhiệm về pháp lý đối với các dự thảo văn bản do các đơn vị thuộc Bộ, Uỷ ban nhà nước, cơ quan khác thuộc Hội đồng Bộ trưởng trình Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan thuộc Hội đồng Bộ trưởng ban hành hoặc do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan thuộc Hội đồng Bộ trưởng trình cấp trên ban hành.

+ Tổ chức việc hệ thống hoá pháp luật.

+ Phối hợp các bộ phận có liên quan khác trong cơ quan tổ chức tuyên truyền phổ biến pháp luật trong ngành; theo dõi, tổng hợp và phản ảnh với Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan thuộc Hội đồng Bộ trưởng tình hình thực hiện pháp luật và kiến nghị các biện pháp nhằm tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong ngành.

+ Tổ chức bồi dưỡng kiến thức pháp lý cho cán bộ trong ngành. Hướng dẫn nghiệp vụ cho các chuyên viên và cán bộ pháp lý ở các cơ quan, đơn vị thuộc ngành ở Trung ương.

Phối hợp với các Sở Tư pháp tỉnh, thành phố, đặc khu trực thuộc Trung ương trong việc hướng dẫn nghiệp vụ cho các chuyên viên và cán sự pháp lý ở các cơ quan, đơn vị thuộc ngành ở địa phương.

+ Soạn thảo các báo cáo để Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan thuộc Hội đồng Bộ trưởng báo cáo với Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng, đồng gửi Bộ trưởng Bộ Tư pháp tình hình chấp hành pháp luật trong ngành và tình hình hoạt động của hệ thống tổ chức pháp chế trong ngành; kiến nghị những biện pháp tăng cường pháp chế trong ngành và cải tiến hoạt động của hệ thống tổ chức pháp chế của ngành.

+ Thực hiện những công tác pháp lý khác do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan thuộc Hội đồng Bộ trưởng giao.

Vụ chính sách và pháp chế, Vụ pháp chế hoặc Phòng pháp chế của các Bộ, Uỷ ban, cơ quan khác thuộc Hội đồng Bộ trưởng có quyền:

+ Thẩm tra tính hợp pháp của các văn bản do các cơ quan, đơn vị trong ngành ban hành; kiến nghị sửa đổi hoặc bãi bỏ những văn bản hoặc quy định trái với pháp luật của các cơ quan, đơn vị ấy.

+ Tham gia công tác kiểm tra việc thực hiện pháp luật trong các cơ quan, đơn vị thuộc ngành, kiến nghị với Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan thuộc Hội đồng Bộ trưởng những biện pháp nhằm bảo đảm việc tôn trọng pháp luật và đấu tranh chống vi phạm pháp luật trong ngành.

+ Yêu cầu các cơ quan, đơn vị có liên quan thuộc ngành tham gia vào việc dự thảo các văn bản pháp luật hoặc thực hiện những công tác pháp lý khác.

+ Kiểm tra hoạt động của các chuyên viên và cán sự pháp lý thuộc các cơ quan, đơn vị cấp dưới; yêu cầu báo cáo công tác và cung cấp những tài liệu cần thiết cho việc thực hiện nhiệm vụ của mình.

Như vậy, Nghị định số 178/HĐBT tuy chưa quy định rõ chức năng của tổ chức pháp chế ngành, nhưng đã quy định khá rõ và tương đối đầy đủ các nhiệm vụ và quyền hạn cụ thể của tổ chức pháp chế ngành. Đây là một văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực cao nhất của nước ta đến thời điểm này chuyên điều chỉnh vấn đề pháp chế ngành, tạo điều kiện cho việc từng bước thống nhất quản lý và nâng cao hiệu quả công tác pháp chế ngành, và cũng là một bước đột phá về nhận thức theo hướng tích cực đối với pháp chế ngành ngay trong điều kiện đất nước ta mới chỉ chuẩn bị bước vào thời kỳ đổi mới, thời kỳ xây dựng nền kinh tế thị trường và nhà nước pháp quyền.

Tuy nhiên, cũng giống như giai đoạn trước, nội dung các quy đinh của pháp luật về pháp chế ngành trong giai đoạn này vẫn không đầy đủ, tầm hiệu lực thấp, mô hình tổ chức pháp chế ngành vẫn không thống nhất, thiếu các quy định về những biện pháp bảo đảm thi hành. Điều rất dễ nhận thấy là hoàn toàn không đề cập đến hoạt động pháp chế trong quan hệ đối ngoại nói chung và trong việc thực hiện các cam kết quốc tế ghi trong các điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc tham gia nói riêng. Tình trạng này của pháp luật là một trong những nguyên nhân làm cho pháp chế ngành gặp rất nhiều khó khăn, vướng mắc mà không thể tháo gỡ nổi.

Sau hơn mười năm thực hiện Nghị định số 178/HĐBT nêu trên, tổ chức pháp chế không phải đã được thành lập ở tất cả các các Bộ, ngành; đội ngũ cán bộ làm công tác pháp chế ngành không được tăng cường đầy đủ về số cũng như chất lượng, điều kiện để hoạt động cũng không được bảo đảm tốt, và đương nhiên không thể đáp ứng yêu cầu của nhiệm vụ, đặc biệt trong bối cảnh cần nâng cao hiệu lực và hiệu quả quản lý nhà nước, đẩy mạnh cải cách hành chính nhà nước và xây dựng nhà nước pháp quyền.

Nguyên nhân làm cho các quy định của pháp luật về pháp chế ngành còn có nhiều điểm khiếm khuyết và các hoạt động pháp chế ngành hiện nay không bứt lên để đáp ứng yêu cầu là do:

- Lãnh đạo các cấp các ngành nhận thức chưa đúng và chưa đầy đủ về vị trí và vai trò của pháp chế ngành cũng như về việc cần thiết phải thực hiện quản lý nhà nước theo pháp luật và bằng pháp luật theo đúng yêu cầu của việc xây dựng nền kinh tế thị trường và nhà nước pháp quyền;

- Nền kinh tế thị trường ở Việt Nam vẫn còn đang trong quá trình hình thành, nhà nước pháp quyền cũng đang còn trong giai đoạn đầu của quá trình triển khai xây dựng, và do đó chưa tạo ra được sự thúc ép thực sự mạnh mẽ đối với việc triển khai thực hiện chế độ quản lý đối với tổ chức và bộ máy của nhà nước, quản lý nhà nước đối với kinh tế, quản lý nhà nước đối với xã hội bằng pháp luật và theo pháp luật.

- Các tổ chức pháp chế ở một số Bộ, ngành và các cán bộ pháp chế ngành ở đây chưa đủ sức bằng hành động thực tiễn của mình chứng minh cho sự tồn tại hữu ích của tổ chức pháp chế ngành.

2. Nội dung chủ yếu của các văn bản pháp luật về pháp chế ngành từ 1997 đến nay

2.1. Về xây dựng và củng cố tổ chức pháp chế ngành

Để đẩy mạnh và nâng cao hơn nữa hiệu quả công tác pháp chế ngành trong giai đoạn mới, ngày 6/9/1997 Chính phủ ban hành Nghị định số 94/CP về tổ chức pháp chế ở các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ.

Theo quy định của Nghị định số 94/CP, tổ chức pháp chế phải được thành lập ở tất cả các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có chức năng quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực công tác trong cả nước. Về hình thức tổ chức, các tổ chức pháp chế ngành có thể là Vụ Pháp chế hoặc Phòng Pháp chế.

Theo Điểm 1 Mục I của Thông tư liên tịch số 302/1997/TTLT-BTCCBCP-BTP ngày 30/12/1997 (gọi tắt là Thông tư liên tịch số 302/1997/TTLT-BTCCBCP-BTP) giữa Bộ Tư pháp và Ban tổ chức và Cán bộ Chính phủ về tổ chức pháp chế ở các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Phòng Pháp chế có thể thuộc Văn phòng Bộ hoặc trực thuộc Bộ trưởng, Thủ trưởng ngành.

Việc thành lập Vụ Pháp chế do Thủ tướng Chính phủ quyết định trên cơ sở đề nghị của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, có ý kiến của Bộ trưởng, Trưởng ban Ban Tổ chức – Cán bộ Chính phủ. Việc thành lập Phòng Pháp chế do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ quyết định.

Trường hợp đã thành lập Vụ Pháp chế hoặc Phòng Pháp chế, thì căn cứ vào yêu cầu và khối lượng công tác pháp chế mà có thể giữ nguyên mô hình tổ chức hoặc tổ chức lại theo quy định tại Điểm 1 Mục I của Thông tư liên tịch này. Trong trường hợp đã thành lập Vụ Pháp chế ghép như Vụ Pháp chế - Chính sách, Vụ Thanh tra - Pháp chế, Vụ Pháp chế - Tổng hợp..., thì tách lĩnh vực pháp chế thành tổ chức độc lập theo quy định tại Điểm 1 Mục I của Thông tư liên tịch này.

Thông tư liên tịch số 302/1997/TTLT-BTCCBCP- BTP còn quy định cả chức danh, tiêu chuẩn của cán bộ pháp chế ngành. Cụ thể là cán bộ pháp chế phải là người có trình độ cử nhân luật, có kiến thức chuyên môn, nghiệp vụ của Bộ, ngành mình. Cần bố trí cán bộ, công chức từ chuyên viên trở lên để đảm bảo thực hiện tốt nhiệm vụ, quyền hạn của cán bộ pháp chế, tổ chức pháp chế. Nếu cán bộ pháp chế đã có bằng cử nhân luật và thực tiễn soạn thảo văn bản mà chưa có kiến thức chuyên ngành thì cần có kế hoạch đào tạo để đạt yêu cầu kiến thức chuyên ngành. Nếu cán bộ pháp chế đã có bằng cử nhân chuyên ngành và kinh nghiệm chuyên môn mà chưa có kiến thức pháp luật thì cần có kế hoạch bồi dưỡng, nâng cao trình độ, kiến thức pháp luật.

Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ chịu trách nhiệm về:

- Chất lượng và hiệu quả hoạt động pháp chế của Bộ, ngành mình;

- Xây dựng và củng cố tổ chức pháp chế Bộ;

- Quy hoạch việc đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ, sắp xếp đội ngũ cán bộ pháp chế theo chức danh, tiêu chuẩn do Bộ trưởng Bộ Tư pháp quy định sau khi thống nhất ý kiến với Bộ trưởng, trưởng ban Ban tổ chức - Cán bộ Chính phủ.

Điều 7 của Nghị định số 94/CP quy định rõ trong thời hạn 3 tháng kể từ ngày Nghị định này có hiệu lực thi hành, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ phải triển khai việc thành lập hoặc tổ chức lại tổ chức pháp chế Bộ theo quy định của Nghị định này. Thông tư liên tịch số 302/1997/TTLT-BTCCBCP-BTP còn quy định rõ việc này phải hoàn tất chậm nhất vào ngày 21/12/1997.

Bộ trưởng Bộ Tư pháp có trách nhiệm hướng dẫn nghiệp vụ của tổ chức pháp chế bộ, bồi dưỡng nghiệp vụ cho đội ngũ cán bộ pháp chế ngành.

Tuy nhiên, nhìn vào các quy định nêu trên chúng ta vẫn chưa thấy được một mô hình thống nhất cho các tổ chức pháp chế ngành. Cách quy định như vậy tạo cơ hội cho sự tuỳ tiện và thiếu thống nhất trong việc kiện toàn hệ thống tổ chức pháp chế ngành.

2.2. Chức năng của Tổ chức pháp chế ngành

Nghị định số 94/CP khẳng định tổ chức pháp chế Bộ có các chức năng sau đây:

- Giúp Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước bằng pháp luật trong ngành, lĩnh vực được giao;

- Tổ chức thực hiện công tác xây dựng pháp luật, thẩm định văn bản quy phạm pháp luật;

- Rà soát, hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật;

- Phổ biến, giáo dục pháp luật;

- Kiểm tra việc thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật.

2.3. Về nhiệm vụ, quyền hạn của Tổ chức pháp chế ngành

Nghị định số 94/CP khẳng định tổ chức pháp chế Bộ có các nhiệm vụ, quyền hạn sau đây:

- Trong công tác xây dựng pháp luật.

+ Đề xuất, tổng hợp, dự kiến chương trình xây dựng pháp luật hàng năm và dài hạn của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc chính phủ và đôn đốc thực hiện chương trình xây dựng pháp luật đó;

+ Thẩm định các dự thảo văn bản do các đơn vị khác thuộc Bộ soạn thảo trước khi trình Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc chính phủ ký ban hành hoặc trình cơ quan có thẩm quyền ban hành;

+ Trực tiếp soạn thảo hoặc tham gia soạn thảo các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật được giao;

+ Làm đầu mối giúp Bộ trưởng tham gia ý kiến vào các dự thảo văn bản pháp luật do các Bộ ngành khác hoặc địa phương gửi lấy ý kiến.

- Trong công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật.

+ Thường xuyên tổ chức thực hiện việc rà soát, hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến hoạt động của ngành, đề xuất phương án trình Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc chính phủ xử lý kết quả rà soát văn bản quy phạm pháp luật;

+ Phối hợp với các đơn vị khác có liên quan thuộc Bộ trong việc đề xuất với Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc chính phủ để:

* Kiến nghị với Thủ tướng Chính phủ đình chỉ việc thi hành những Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trái với văn bản pháp luật của nhà nước và của Bộ về ngành, lĩnh vực do Bộ, ngành mình phụ trách.

* Kiến nghị với Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc chính phủ đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ những quy định do chính các cơ quan đó ban hành trái với các văn bản pháp luật của Nhà nước và văn bản pháp luật do bộ, ngành mình ban hành.

* Đình chỉ việc thi hành, đề nghị Chính phủ bãi bỏ những quy định của Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trái với các văn bản của Bộ về ngành, lĩnh vực do Bộ, ngành mình ban hành.

- Trong công tác phổ biến, giáo dục pháp luật.

Trực tiếp hoặc phối hợp với các đơn vị có liên quan tổ chức phổ biến, giáo dục pháp luật trong phạm vi ngành.

- Trong công tác kiểm tra việc thực hiện pháp luật.

+ Lập kế hoạch tổ chức kiểm tra việc thực hiện pháp luật của Bộ.

+ Theo dõi, kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện pháp luật, tổng kết thực tiễn thi hành pháp luật trong ngành.

+ Tham gia ý kiến về việc xử lý các vi phạm pháp luật trong ngành, đề xuất các biện pháp khắc phục.

Như vậy, Nghị định 94/CP nêu trên quy định cũng khá rõ và cụ thể chức năng của tổ chức pháp chế ngành. Nghị định 94/CP cũng quy định rõ các quyền hạn và nhiệm vụ của tổ chức pháp chế ngành và cũng là một cái mốc quan trọng trong quá trình phát triển của pháp luật nước ta về pháp chế ngành, thể hiện sự nhận thức ngày càng đầy đủ hơn và sự quan tâm ngày càng gia tăng của Nhà nước ta đối với công tác pháp chế ngành.

Ngoài các quy định của Nghị định số 94/CP, các chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của tổ chức pháp chế ngành còn được quy định cụ thể trong các văn bản quy phạm pháp luật cấp Bộ, ngành. Tuy nhiên, trên thực tế thì các văn bản quy phạm pháp luật cấp Bộ, ngành chỉ cụ thể hoá các quy định của Nghị định số 94/CP vào điều kiện cụ thể của mỗi Bộ, ngành.

Các quy định của Nghị định số 94/CP cùng với các văn bản của các Bộ ngành, về cơ bản, có thể nói bước đầu đã hình thành một hệ thống tương đối cụ thể về pháp chế ngành, nhưng còn có không ít nhược điểm. Nhược điểm cơ bản của hệ thống này là ở chỗ vẫn chỉ là những quy định có tầm hiệu lực thấp, thiếu biện pháp bảo đảm thi hành và một số quy định cần thiết khác. Bên cạnh đó cần lưu ý rằng, tuy khá hơn với Nghị định số 178/HĐBT ở chỗ Nghị định số 94/CP khẳng định rõ chức năng của pháp chế ngành, nhưng lại có một vài điểm thụt lùi vì một số quy định rất cần thiết và quan trọng đã được khẳng đinh tại Nghị định số 178/HĐBT, nhưng không được tiếp tục khẳng định tại Nghị định số 94/CP như:

- Quy định pháp chế ngành phải là cố vấn pháp lý cho Bộ trưởng, Thủ trưởng ngành;

- Tổ chức pháp chế của các Bộ, Uỷ ban, cơ quan khác thuộc Hội đồng Bộ trưởng có nhiệm vụ hướng dẫn nghiệp vụ cho cán bộ pháp chế thuộc ngành ở cả trung ương và địa phương;

- Thừa nhận sự tồn tại của hệ thống pháp chế của mỗi ngành gồm tổ chức pháp chế của các cơ quan quản lý ngành ở Trung ương là các Bộ, Uỷ ban Nhà nước, cơ quan khác thuộc Hội đồng Bộ trưởng và các chuyên viên và cán sự pháp lý ở các cơ quan, đơn vị thuộc ngành ở địa phương...

Cũng như giai đoạn trước, nội dung các quy định của pháp luật về pháp chế ngành trong giai đoạn này vẫn hoàn toàn không đề cập cụ thể đến hoạt động pháp chế trong quan hệ đối ngoại nói chung và trong việc thực hiện các cam kết quốc tế ghi trong các điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc tham gia nói riêng, mặc dù cùng với sự tích cực và chủ động đẩy mạnh việc hội nhập kinh tế với khu vực và thế giới, hoạt động đối ngoại của cả nước ta nói chung và của từng Bộ, ngành nói riêng ngày càng sôi động, và trong hoạt động đối ngoại cũng rất cần tăng cường pháp chế.

Tình trạng nêu trên của các quy định pháp luật là một trong những nguyên nhân quan trọng làm hạn chế hiệu quả hoạt động của pháp chế ngành trong những năm qua.

Để nâng cao hiệu quả điều chỉnh pháp lý các vấn đề pháp chế ngành, nâng cao hiệu quả công tác pháp chế ngành, cần nghiên cứu xử lý tất cả các nhược điểm nêu trên, đặc biệt là nhược điểm về tầm hiệu lực thấp, thiếu biện pháp bảo đảm thi hành các quy định hiện hành về pháp chế ngành và không có quy định cụ thể bao quát hết các lĩnh vực như lĩnh vực hoạt động đối ngoại v.v...

III. THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA PHÁP CHẾ NGÀNH

1. Thực trạng triển khai Nghị định 94/CP về xây dựng tổ chức của pháp chế ngành

Thực hiện Nghị định số 94/CP về xây dựng và củng cố tổ chức pháp chế ngành, một số Bộ, ngành đã tiến hành kiện toàn tổ chức pháp chế ngành đã được thành lập theo Nghị định số 178/HĐBT; một số Bộ, ngành đã tiến hành làm thủ tục thành lập mới tổ chức pháp chế của mình. Theo báo cáo sơ kết 3 năm thực hiện Nghị định số 94/CP của Bộ Tư pháp, đến hết năm 1999 có 40/48 cơ quan Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ đã thành lập tổ chức pháp chế, trong đó có 15 vụ pháp chế chuyên trách, 7 tổ chức pháp chế ghép với cơ quan tổng hợp hoặc thanh tra, 15 phòng pháp chế và 3 ban pháp chế. Và cho đến tháng 1/2003 đã có thêm các Vụ Pháp chế của các Bộ mới được thành lập là Bộ Tài nguyên và Môi trường và Bộ Bưu chính - Viễn thông.

Một số Bộ, ngành cũng đã chú trọng lựa chọn, bố trí và bồi dưỡng cán bộ pháp chế theo yêu cầu của Thông tư liên tịch số 302/1997/TTLT-BTCCBCP-BTP, làm cho số cán bộ pháp chế vừa có trình độ, kiến thức pháp luật cần thiết, vừa có kiến thức và kinh nghiệm chuyên ngành ngày càng gia tăng. Trong tổng số hơn 300 cán bộ pháp chế ngành hiện nay đã có hơn chục tiến sỹ luật học, hơn hai chục thạc sỹ luật học, gần hai trăm cử nhân luật. Số cán bộ pháp chế này được đào tạo chuyên sâu về các lĩnh vực pháp luật khác nhau, nhưng nhìn chung có phông kiến thức chung về pháp luật và nghiệp vụ công tác pháp chế tương đối vững vàng. Nhiều người trong số này đang tiếp tục được nâng cao thêm về trình độ, kiến thức pháp luật, kiến thức quản lý hành chính và lý luận chính trị; một số khác đang được bổ túc thêm kiến thức chuyên ngành kinh tế - kỹ thuật.

Đáng chú ý là một số Bộ, ngành, điển hình là các Bộ, ngành như Thuỷ sản, Khoa học và Công nghệ, Công an, Công nghiệp, văn hoá - Thông tin, Thương mại,... không chỉ kiện toàn tổ chức pháp chế mà còn rất chú trọng hoàn thiện cơ sở pháp lý cho tổ chức và hoạt động của tổ chức này như ban hành Điều lệ tổ chức và hoạt động của tổ chức pháp chế để quy định cụ thể cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, mối quan hệ công tác giữa tổ chức pháp chế với các đơn vị trong và ngoài Bộ, ngành, với lãnh đạo của Bộ, ngành; đưa các quy định về bảo đảm hoạt động pháp chế vào Quy chế làm việc của Bộ, ngành, vào cả Quy chế soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của bộ, ngành...

Chính những việc làm nêu trên đã giúp khẳng định vị trí, vai trò của tổ chức pháp chế ngành, tạo điều kiện và môi trường ngày càng thuận lợi cho pháp chế ngành phát huy vai trò của mình trong các hoạt động quản lý nhà nước của Bộ, ngành. Nhờ đó một số tổ chức pháp chế ngành như Vụ Pháp chế Bộ Công an, Bộ Thuỷ sản, Bộ Khoa học và Công nghệ, Bộ Thương mại, Bộ Văn hoá Thông tin, Tổng cục Du lịch... đã luôn luôn hoàn thành xuất sắc nhiệm vụ và góp phần rất quan trọng vào việc tăng cường pháp chế trong các lĩnh vực do Bộ, ngành mình quản lý.

Bên cạnh những thành tích kiện toàn tổ chức và đẩy mạnh công tác pháp chế ngành ở một số Bộ, ngành nêu trên, thì ở một số cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ vẫn chưa thành lập tổ chức pháp chế; ở một số Bộ, ngành lớn vẫn còn tình trạng pháp chế ghép với bộ phận tổng hợp hoặc với thanh tra mặc dù Nghị định 94/CP đã ban hành được 5 năm. Nói cách khác, quy định của Nghị định số 94/CP của Chính phủ về tổ chức pháp chế ở các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và Thông tư liên tịch số 302/1997/ TTLT-BTCCBCP-BTP hướng dẫn thi hành Nghị định này chưa được một số Bộ, ngành thực hiện nghiêm túc.

Về cán bộ pháp chế ngành, con số hơn 300 người, trong đó có hơn chục tiến sỹ luật học, hơn hai chục thạc sỹ luật học vẫn là con số rất khiêm tốn, và rất tiếc cũng còn một số lượng tương đối lớn cán bộ pháp chế ngành chưa có trình độ cử nhân luật.

Nhìn vào con số trên chúng ta thấy tuy có sự tiến bộ rõ rệt về số lượng và chất lượng cán bộ pháp chế ngành so với cuối năm 1997, đầu năm 1998 và đặc biệt so với những năm trước năm 1997, nhưng so với chức năng và nhiệm vụ được giao theo quy định của Nghị định số 94/CP thì còn xa mới đáp ứng được yêu cầu. Thực tế cho thấy ở không ít bộ, ngành số cán bộ pháp chế ngành chưa đạt tới con số 10; thậm chí có Phòng Pháp chế chỉ có 2 – 3 chuyên viên, không có cả trưởng hay phó phòng để điều hành công việc hàng ngày.

Thực trạng tổ chức và đội ngũ cán bộ pháp chế ngành như nêu trên gây nhiều khó khăn cho việc thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của tổ chức pháp chế ngành, làm hạn chế đáng kể hiệu quả công tác pháp chế ở nhiều Bộ, ngành, và như vậy cũng góp phần hạn chế hiệu quả và hiệu lực công tác quản lý nhà nước của các Bộ, ngành. Có thể nói tổ chức và đội ngũ cán bộ pháp chế hiện nay ở một số Bộ, ngành không đáp ứng yêu cầu giúp Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện việc quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với ngành, lĩnh vực được phân công.

Nguyên nhân dẫn đến tình trạng ở một số Bộ, ngành tổ chức pháp chế ngành không được hình thành hay không được kiện toàn, không phát huy được vai trò của mình có nhiều, tuy nhiên có thể nêu ra đây một số nguyên nhân chính, đó là:

- Các quy định của pháp luật về pháp chế ngành còn nhiều khiếm khuyết.

- Lãnh đạo của một số các Bộ, ngành và một bộ phận không nhỏ cán bộ, công chức nhà nước các cấp, các ngành làm tham mưu cho lãnh đạo chưa có nhận thức đầy đủ và đúng đắn về yêu cầu của nền kinh tế thị trường và của việc xây dựng nhà nước pháp quyền đối với việc quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý mọi mặt của đời sống xã hội bằng pháp luật và theo pháp luật cũng như vị trí, vai trò của pháp chế ngành; chưa chấm dứt thói quen quản lý và hoạt động của thời kỳ tập trung, quan liêu, bao cấp.

- Các cơ quan có thẩm quyền chưa có biện pháp hiệu quả để kiểm tra, đôn đốc và bảo đảm thi hành các quy định hiện hành của pháp luật về pháp chế ngành.

- Công tác nghiên cứu lý luận về pháp chế nói chung và pháp chế ngành nói riêng cũng như công tác tuyên truyền, phổ biến giáo dục về vấn đề này chưa được chú trọng.

2. Thực trạng hoạt động của tổ chức pháp chế ngành

Có thể nói rằng, hoạt động quản lý nhà nước của từng Bộ, ngành có phạm vi rất rộng, liên quan đến hoạt động của tất cả các Bộ, ngành khác và các địa phương, đến mọi tổ chức và cá nhân trên phạm vi cả nước; liên quan đến tất cả các lĩnh vực pháp luật. Vì vậy công tác của các tổ chức pháp chế ngành cũng có phạm vi rất rộng, đa dạng và phức tạp.

Để tiện theo dõi, chúng tôi phân tích tình hình hoạt động của các tổ chức pháp chế ngành theo từng nhiệm vụ đã được quy định trong Nghị định số 94/CP như sau:

a. Trong công tác xây dựng pháp luật

- Về đề xuất, tổng hợp, dự kiến chương trình xây dựng pháp luật hàng năm và dài hạn của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc chính phủ và đôn đốc thực hiện chương trình xây dựng pháp luật đó.

Đây là một trong những nhiệm vụ trọng tâm của tổ chức Pháp chế ngành. Tuy nhiên, không phải tất cả các tổ chức pháp chế ngành đã triển khai hoặc triển khai có hiệu quả nhiệm vụ này, vẫn còn một số tổ chức pháp chế ngành vẫn chưa đủ thế và lực để thực hiện nhiệm vụ.

- Về thẩm định các dự thảo văn bản do các đơn vị khác thuộc Bộ soạn thảo trước khi trình Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc chính phủ ký ban hành hoặc trình cơ quan có thẩm quyền ban hành.

Nhiệm vụ này được tất cả các tổ chức pháp chế ngành triển khai với những mức độ khác nhau. Nhiều tổ chức pháp chế ngành phát huy rất tốt vai trò của mình trong việc thẩm định các dự thảo văn bản, đóng góp phần quan trọng vào việc nâng cao một cách rõ rệt chất lượng của dự thảo văn bản cả về mặt nội dung và kỹ thuật pháp lý. Tuy nhiên chất lượng thẩm định của một số tổ chức pháp chế ngành chưa cao, còn để tồn tại những sai sót, bất cập, chồng chéo, mâu thuẫn trong hệ thống các văn bản do Bộ, ngành mình ban hành hoặc trình cấp trên ban hành. Nhiều khi việc thẩm định chỉ tập trung vào vấn đề kỹ thuật pháp lý đơn thuần hoặc chỉ có tính chất hình thức.

- Về trực tiếp soạn thảo hoặc tham gia soạn thảo các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật được giao. Đây là việc được tất cả các tổ chức pháp chế ngành thực hiện thường xuyên. Tuy nhiên, thông thường các tổ chức pháp chế ngành ít khi trực tiếp chủ trì soạn thảo văn bản mà chỉ làm công việc điều phối chung việc soạn thảo các văn bản và cử người tham gia vào quá trình soạn thảo, cuối cùng dành nỗ lực cho hoạt động thẩm định giúp nâng cao chất lượng của văn bản về mặt nội dung và kỹ thuật.

- Về việc làm đầu mối giúp Bộ trưởng tham gia ý kiến vào các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do các Bộ ngành khác hoặc địa phương gửi lấy ý kiến.

Đây là công việc cũng không kém phần phức tạp vì khối lượng văn bản pháp luật do các Bộ ngành khác hoặc địa phương gửi lấy ý kiến rất lớn và ngày càng nhiều. Có những văn bản gửi xin ý kiến không phải một lần, nội dung rất đa dạng, phức tạp, thuộc nhiều lĩnh vực pháp luật khác nhau. Nếu không có kiến thức pháp luật tổng hợp và vững vàng thì khó có thể hoàn thành nhiệm vụ một cách có hiệu quả. Thông thường hiện nay các tổ chức pháp chế ngành mới chỉ tập trung nghiên cứu và góp ý kiến đối với những vấn đề liên quan trực tiếp đến lĩnh vực quản lý của ngành mình nhằm thực hiện chức năng “gác cổng” cho ngành, chưa chú ý nhiều đến việc đóng góp ý kiến toàn diện cho dự thảo văn bản cả về mặt nội dung và kỹ thuật pháp lý.

Ngoài những văn bản pháp luật do các Bộ ngành khác hoặc địa phương gửi lấy ý kiến, hiện nay có một khối lượng lớn dự thảo văn bản do Chính phủ gửi xin ý kiến thành viên chính phủ và một số tổ chức pháp chế ngành được Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ giao chuẩn bị văn bản góp ý kiến và đã hoàn thành tốt nhiệm vụ này.

b. Trong công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật

- Thực hiện Quyết định số 355/TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 28/5/1997 về Tổng rà soát và hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật, các Bộ, ngành đã nhanh chóng triển khai việc thành lập Ban chỉ đạo của Bộ, ngành mình mà tổ chức Pháp chế Bộ, ngành là nòng cốt, thực hiện việc hướng dẫn nghiệp vụ rà soát, kiểm tra việc rà soát của các đơn vị thuộc Bộ, ngành mình.

Nhìn chung, mặc dù có những khó khăn nhất định nhưng hầu hết các Bộ, ngành đã tập trung chỉ đạo và thực hiện có hiệu quả công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật. Có thể nói trong đợt tổng rà soát vừa qua, tổ chức pháp chế các Bộ, ngành đã thực hiện tốt Quyết định số 335/TTg nêu trên của Thủ tướng Chính phủ về Tổng rà soát văn bản quy phạm pháp luật.

- Các Bộ, ngành đã xác định việc rà soát, hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến hoạt động của ngành là một nhiệm vụ thường xuyên, liên tục của tổ chức pháp chế của Bộ, ngành mình. Trên thực tế các tổ chức pháp chế ngành vẫn thường xuyên tổ chức thực hiện việc rà soát, hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến hoạt động của ngành, đề xuất phương án trình Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc chính phủ xử lý kết quả rà soát văn bản quy phạm pháp luật, bao gồm cả việc kiến nghị bãi bỏ một loạt giấy phép theo yêu cầu cải cách thủ tục hành chính của Chính phủ.

- Một số tổ chức pháp chế ngành đã bước đầu phối hợp với các đơn vị khác có liên quan thuộc Bộ trong việc đề xuất với Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc chính phủ để kiến nghị với Thủ tướng Chính phủ đình chỉ việc thi hành những Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trái với văn bản pháp luật của nhà nước và của Bộ về ngành, lĩnh vực do Bộ, ngành mình phụ trách; kiến nghị với Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc chính phủ đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ những quy định do chính các cơ quan đó ban hành trái với các văn bản pháp luật của Nhà nước và văn bản pháp luật do bộ, ngành mình ban hành; kiến nghị đình chỉ việc thi hành, đề nghị Chính phủ bãi bỏ những quy định của Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trái với các văn bản của Bộ về ngành, lĩnh vực do Bộ, ngành mình ban hành. Đây là vấn đề khá bức xúc và cũng hết sức phức tạp, do lực lượng còn quá mỏng cho nên có thể nói đa số các tổ chức pháp chế ngành chưa thực sự triển khai thực hiện.

c. Trong công tác phổ biến, giáo dục pháp luật

Công tác này được triển khai ở tất cả các Bộ, ngành và nhiều tổ chức pháp chế ngành đang phát huy tốt vai trò nòng cốt của mình.

Thực hiện Chỉ thị số 02/1998/CT-TTg và Quyết định số 03/1998/QĐ-TTg ngày 7/1/1998 của Thủ tướng Chính phủ về công tác phổ biến, giáo dục pháp luật, hàng năm các tổ chức pháp chế Bộ, ngành đã phối hợp với Bộ tư pháp lập kế hoạch triển khai công tác này ở Bộ, ngành mình đồng thời lập kế hoạch dài hạn từ năm 1998 - 2002. Các tổ chức pháp chế đã phân công cán bộ chuyên theo dõi, thực hiện công tác phổ biến, giáo dục pháp luật. Một số Bộ, ngành đã thành lập Hội đồng phối hợp công tác phổ biến giáo dục pháp luật; một số Bộ, ngành khác thành lập tiểu ban phối hợp hoặc tổ phối hợp phổ biến, giáo dục pháp luật, trong đó tổ chức pháp chế làm đầu mối nhằm triển khai hoạt động phổ biến giáo, dục pháp luật ở Bộ, ngành mình. Các tổ chức Pháp chế còn tham gia, chỉ đạo việc đưa pháp luật vào nội dung giảng dạy trong các trường học thuộc ngành.

Hình thức phổ biến, giáo dục pháp luật được các tổ chức pháp chế Bộ, ngành sử dụng như tổ chức các buổi nói chuyện, toạ đàm, biên soạn, phát hành tài liệu, tập huấn cho cán bộ, công chức trong cơ quan, tổ chức thi tìm hiểu pháp luật, xây dựng tủ sách pháp luật v.v...

Nhìn chung trong những năm qua, tổ chức pháp chế ngành đã có nhiều cố gắng trong việc thực hiện nhiệm vụ phổ biến, giáo dục pháp luật. Công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật đã đạt được những kết quả đáng khích lệ. Tuy nhiên, công tác này cũng còn nhiều bất cập như hình thức tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật vẫn còn đơn điệu, đôi khi chưa kịp thời, hiệu quả chưa cao, nhiều đối tượng, nhiều tầng lớp còn thiếu thông tin pháp luật về từng ngành, lĩnh vực.

d. Trong công tác kiểm tra việc thực hiện pháp luật

Một số tổ chức pháp chế ngành đã phối hợp với các đơn vị liên quan trong ngành để lập kế hoạch và tổ chức thực hiện kế hoạch kiểm tra việc thực hiện pháp luật của Bộ; theo dõi, đôn đốc việc thực hiện pháp luật, tổng kết thực tiễn thi hành pháp luật trong ngành.

Nhiều tổ chức pháp chế ngành làm tốt việc tham mưu cho lãnh đạo Bộ, ngành và lãnh đạo các đơn vị thuộc Bộ, ngành mình trong việc xử lý những vấn đề pháp lý phát sinh trong hoạt động quản lý; góp ý kiến về việc xử lý các vi phạm pháp luật trong ngành, đề xuất các biện pháp khắc phục.

Cũng có những tổ chức pháp chế chưa triển khai mạnh mẽ hoạt động này vì thiếu nhân lực, thiếu phương tiện và kinh phí...

đ. Trong lĩnh vực hoạt động đối ngoại của Bộ, ngành

Đây là lĩnh vực chưa có quy định cụ thể, vì vậy, không có cơ sở pháp lý để triển khai hoạt động pháp chế trong lĩnh vực phức tạp này. Tuy nhiên, một số tổ chức pháp chế ngành đã cố gắng triển khai các hoạt động như tham gia soạn thảo, đóng góp ý kiến cho các dự thảo điều ước quốc tế mà Bộ, ngành mình cần ký kết hoặc trình cấp trên ký kết hoặc tham gia; tham gia xử lý một số vấn đề pháp lý nảy sinh trong hoạt động đối ngoại, rà soát, hệ thống hoá các điều ước quốc tế về ngành, lĩnh vực do Bộ, ngành mình quản lý để có những kiến nghị cần thiết...

Tóm lại, hoạt động pháp chế ngành hiện nay chủ yếu tập trung vào công việc xây dựng pháp luật như soạn thảo, tham gia soạn thảo, thẩm định và cho ý kiến về mặt pháp lý các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, rà soát, hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật, phổ biến, giáo dục pháp luật; một số nhiệm vụ được triển khai rất có mức độ. Pháp chế ngành chưa tham gia nhiều vào công việc điều hành của Bộ trưởng và thủ trưởng đơn vị cũng như chưa tham gia nhiều vào việc triển khai thi hành pháp luật; chưa triển khai hoạt động một cách thống nhất và có hiệu quả trong lĩnh vực đối ngoại của Bộ, ngành.

Nhìn chung hoạt động của pháp chế ngành chưa đồng đều, có nơi mạnh và phát huy tốt vai trò của mình, có nơi rất lúng túng và không đủ lực hoặc không có đủ điều kiện để phát huy vai trò giúp Bộ trưởng, thủ trường ngành thực hiện tốt việc quản lý nhà nước bằng pháp luật.

IV. PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA PHÁP CHẾ NGÀNH

1. Phương hướng và các quan điểm chỉ đạo quá trình đổi mới tổ chức và hoạt động của pháp chế ngành.

1.1. Phương hướng

Xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa có nghĩa là xây dựng một nhà nước trong đó việc tổ chức và hoạt động của bản thân nhà nước, tổ chức và hoạt động của từng cơ quan nhà nước, hoạt động của từng công chức, viên chức nhà nước cũng như việc tổ chức và quản lý kinh tế và mọi mặt của đời sống xã hội phải được thực hiện trên cơ sở pháp luật và bằng pháp luật. Mục tiêu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa chỉ có thể được thực hiện một cách có hiệu quả, nếu chúng ta quan tâm tăng cường pháp chế nói chung trên phạm vi cả nước và pháp chế trong phạm vi từng ngành, lĩnh vực do từng Bộ, ngành quản lý nói riêng.

Từ những phân tích nêu trên, chũng tôi cho rằng phương hướng hoàn thiện pháp luật về pháp chế ngành để đổi mới tổ chức và hoạt động của pháp chế ngành hiện nay thể hiện ở hai điểm có sự tác động qua lại và gắn bó rất chặt chẽ với nhau như sau:

- Bảo đảm pháp chế ngành có hình thức tổ chức hợp lý, thống nhất, phản ánh đúng vị trí và vai trò trong hoạt động quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực bằng pháp luật, theo pháp luật.

- Tổ chức pháp chế ngành phải được tăng cường về mọi mặt để có đủ thế và lực hoạt động hiệu quả và bao quát hết tất cả các ngành, lĩnh vực mà Bộ, ngành được giao quản lý, bao quát cả các hoạt động trong nội bộ quốc gia và cả các hoạt động đối ngoại phù hợp với yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội và hội nhập của nước ta với khu vực và quốc tế.

1.2. Các quan điểm chỉ đạo

Trong quá trình hoàn thiện pháp luật về pháp chế ngành theo tinh thần và để đổi mới tổ chức và hoạt động của pháp chế ngành, cần phải quán triệt các quan điểm cơ bản sau đây:

- Tổ chức Pháp chế ngành phải thực sự trở thành tổ chức đủ thế và lực để giúp Bộ trưởng, Thủ trưởng thực hiện quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với ngành, lĩnh vực được phân công trong hoạt động đối nội, đối ngoại.

Cần phải hiểu rằng trong điều kiện nền kinh tế thị trường, nhà nước nói chung và từng Bộ, ngành nói riêng chỉ được phép thực hiện quản lý kinh tế và quản lý mọi mặt của đời sống xã hội bằng pháp luật và theo pháp luật. Đây là vấn đề có tính quy luật, tính nguyên tắc của nền kinh tế thị trường và cũng là của nhà nước pháp quyền. Nếu làm ngược lại thì phải trả giá đắt. Thiếu tổ chức chuyên trách có đầy đủ kiến thức pháp luật và nghiệp vụ pháp chế cần thiết để giúp việc thì Bộ trưởng, Thủ trưởng ngành khó có thể hoàn thành được nhiệm vụ quản lý nhà nước của mình.

- Tổ chức Pháp chế ngành phải vươn lên để thực sự trở thành trung tâm, đầu mối xây dựng và hoàn thiện pháp luật, tuyên truyền và phổ biến pháp luật và cả các điều ước quốc tế về lĩnh vực do Bộ, ngành mình quản lý.

Không phải bất kỳ tổ chức nào cũng có thể thực hiện tốt công tác làm đầu mối xây dựng và hoàn thiện pháp luật, tuyên truyền và phổ biến pháp luật và cả các điều ước quốc tế về lĩnh vực do Bộ, ngành mình quản lý. Chỉ có tổ chức chuyên trách có đầy đủ kiến thức pháp luật và nghiệp vụ pháp chế cần thiết mới có thể làm tốt nhiệm vụ này.

- Tổ chức Pháp chế ngành phải trở thành “Văn phòng luật sư” đáng tin cậy không chỉ của lãnh đạo Bộ, ngành mà của cả từng đơn vị , từng công chức, viên chức của Bộ, ngành mình cả về pháp luật quốc gia lẫn pháp luật quốc tế…

Thực tiễn hàng ngày trong công tác quản lý nhà nước ở các Bộ, ngành cho thấy thường có khá nhiều vấn đề pháp lý hay khía cạnh pháp lý của các vấn đề khác nảy sinh và cần phải được xử lý một cách khoa học và đúng đắn. Việc xử lý những vấn đề này cần đến sự trợ giúp của những người có kiến thức pháp luật chuyên ngành vững vàng và nghiệp vụ pháp chế chuyên ngành cần thiết thì mới có hiệu quả.

- Tổ chức Pháp chế ngành thực sự là tổ chức chân rết, mắt xích, thành tố của hệ thống pháp chế của Chính phủ và của cả quốc gia.

Như đã trình bày ở các mục trên, pháp chế tồn tại trên quy mô cả nước, trong phạm vi từng hệ thống cơ quan nhà nước, trong hệ thống cơ quan quyền lực cũng như hệ thống cơ quan quản lý hành chính....

Trong hệ thống cơ quan quản lý hành chính, có tổ chức pháp chế của Chính phủ, của các Bộ, ngành, địa phương. Và do đó các cơ quan chuyên trách công tác pháp chế không chỉ gồm các tổ chức pháp chế ngành, pháp chế địa phương mà có Bộ Tư pháp với tư cách cơ quan đầu mối, chủ trì công tác pháp chế của Chính phủ, chịu trách nhiệm trước Chính phủ thống nhất quản lý công tác pháp chế. Với cách tiếp cận này thì các tổ chức pháp chế ngành là chân rết, mắt xích của Bộ Tư pháp tại các Bộ, ngành.

Các cơ quan quyền lực nhà nước các cấp và cả cơ quan hành chính địa phương cũng cần có các cơ quan chuyên trách công tác pháp chế. Tuy nhiên phạm vi chức năng và nhiệm vụ cụ thể của các cơ quan pháp chế không hoàn toàn giống nhau, song hoạt động của tất cả các cơ quan này đều hướng vào bảo đảm các yêu cầu cơ bản của pháp chế. Có thể khẳng định rằng hoạt động của các cơ quan pháp chế ngành và các cơ quan pháp chế khác luôn luôn hỗ trợ, bổ sung cho nhau, thúc đẩy lẫn nhau hoàn thành nhiệm vụ.

Thực tiễn chứng tỏ rằng một khi tổ chức pháp chế ngành vững mạnh, hoạt động có hiệu quả thì Bộ Tư pháp có điều kiện hoàn thành tốt nhiệm vụ của mình trong các hoạt động pháp chế và công tác pháp chế chung của Chính phủ cũng sẽ có hiệu quả. Vì vậy cần thiết kế cơ chế phối hợp chặt chẽ, hỗ trợ mạnh mẽ giữa Bộ Tư pháp và các tổ chức pháp chế ngành, đồng thời Bộ Tư pháp phải phát huy tốt vai trò chủ đạo.

2. Các giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của pháp chế ngành.

Để quán triệt các quan điểm chỉ đạo và triển khai thực hiện thành công phương hướng nêu trên, chúng tôi cho rằng cần thực hiện tốt các biện pháp sau đây:

2.1. Sửa đổi, bổ sung Nghị định số 94/CP

a. Về mặt tổ chức, cán bộ pháp chế ngành:

Nghị định số 94/CP (sửa đổi) cần quy định:

+ Tất cả các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc chính phủ đều phải có tổ chức pháp chế độc lập;

+ Các Bộ, cơ quan ngang Bộ phải có Vụ Pháp chế;

+ Các cơ quan thuộc chính phủ có tổ chức Pháp chế trực thuộc Thủ trưởng cơ quan;

+ Khẳng định rõ chức danh, tiêu chuẩn cán bộ pháp chế;

+ Cán bộ lãnh đạo cấp vụ, cấp phòng pháp chế ít nhất phải có trình độ thạc sỹ hoặc tiến sỹ luật học thì mới đủ tầm và điều kiện giữ vững và phát huy vai trò của tổ chức pháp chế;

+ Khung biên chế tối thiểu của Vụ Pháp chế, Phòng Pháp chế;

+ Các cục, tổng cục thuộc Bộ, ngành đều có bộ phận làm công tác pháp chế, tức là hình thành chân rết cho tổ chức pháp chế của Bộ, ngành.

+ Theo ngành dọc, các sở, ban ngành của các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương cũng phải bố trí cán bộ theo dõi, làm đầu mối về công tác pháp chế ngành ở địa phương và để phối hợp với cơ quan pháp chế chuyên ngành ở Trung ương, với Sở Tư pháp về công tác pháp chế ngành.

b. Về chức năng , nhiệm vụ và quyền hạn của pháp chế ngành:

Nội dung của Nghị định số 94/CP (sửa đổi) cần khẳng định rõ hơn, đầy đủ hơn nữa những nhiệm vụ và quyền hạn của tổ chức pháp chế ngành đã được quy định trong Nghị định số 94/CP, đồng thời phải giao thêm cho các tổ chức pháp chế ngành các nhiệm vụ, quyền hạn sau đây:

* Kiểm tra các văn bản quy phạm pháp luật về/liên quan đến các lĩnh vực quản lý của Bộ, ngành mình do chính Bộ trưởng, Thủ trưởng ngành mình hoặc các Bộ trưởng, Thủ trưởng ngành khác, các Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương ban hành nhằm bảo đảm tính thống nhất, xoá bỏ mọi mâu thuẫn, chồng chéo của hệ thống các quy định pháp luật của ngành, lĩnh vực.

* Tư vấn cho lãnh đạo Bộ, ngành và lãnh đạo các đơn vị thuộc Bộ, ngành trong việc giải quyết những vấn đề pháp lý phát sinh trong hoạt động quản lý hàng ngày.

Giải đáp những thắc mắc về mặt pháp lý chuyên ngành cho các cơ quan, tổ chức của nhà nước, cán bộ, công chức nhà nước từ trung ương đến địa phương.

* Hướng dẫn nghiệp vụ pháp chế và bồi dưỡng kiến thức pháp luật chuyên ngành cho cán bộ pháp chế của các đơn vị thuộc Bộ, ngành mình và các sở, ban ngành có liên quan ở địa phương.

* Thực hiện các nhiệm vụ của pháp chế trong các hoạt động đối ngoại của Bộ, ngành mình.

c. Về các biện pháp bảo đảm thực hiện các quy định của pháp luật về pháp chế ngành

Cần bổ sung vào Nghị định số 94/CP (sửa đổi) các quy định sau đây:

+ Bộ Tư pháp chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện thống nhất quản lý công tác pháp chế của Chính phủ, trong đó có pháp chế ngành.

+ Quy định rõ hơn trách nhiệm của các Bộ, ngành đối với hiệu quả hoạt động pháp chế ngành và một số biện pháp xử lý cần phải được áp dụng đối với các trường hợp không chấp hành nghiêm chỉnh các quy định của pháp luật về pháp chế ngành.

+ Khẳng định rõ Hồ sơ các dự án văn bản quy phạm pháp luật do các Bộ, ngành gửi chỉ được Bộ Tư pháp thẩm định theo quy định của pháp luật, nếu có văn bản thẩm định của tổ chức pháp chế ngành.

+ Bộ Tư pháp định kỳ tổ chức kiểm tra việc thực hiện các quy định của pháp luật về pháp chế ngành và kịp thời kiến nghị Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ các biện pháp tăng cường tổ chức và hoạt động pháp chế tại các Bộ, ngành.

+ Hàng năm, Bộ Tư pháp có trách nhiệm tổ chức các lớp bồi dưỡng kiến thức pháp luật và nâng cao nghiệp vụ cho đội ngũ cán bộ pháp chế ngành.

+ Hàng quý, nửa năm và cuối năm, các Bộ, ngành phải gửi Bộ Tư pháp báo cáo về công tác pháp chế của Bộ, ngành mình. Hàng năm Bộ Tư pháp phải có báo cáo riêng về đánh giá công tác pháp chế ngành gửi Chính phủ.

Về lâu dài, nên đặt vấn đề nghiên cứu để tiến tới xây dựng một văn bản pháp luật có tầm hiệu lực cao hơn về pháp chế ngành.

2.2. Các biện pháp cần thực hiện trong thời gian chờ sửa đổi, bổ sung Nghị định số 94/CP

Trong khi chờ đợi sửa đổi, bổ sung Nghị định số 94/CP, Bộ Tư pháp cần nghiên cứu triển khai ngay một số biện pháp nhằm thúc đẩy việc tiếp tục thực hiện các quy định của Nghị định số 94/CP. Cụ thể là phải có biện pháp có hiệu quả để đôn đốc các Bộ, ngành tiếp tục thực hiện dứt điểm các yêu cầu sau đây:

- Hoàn tất việc thành lập các tổ chức pháp chế độc lập ở tất cả các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc chính phủ mà ở đó từ trước đến nay chưa có tổ chức pháp chế ngành nhằm bảo đảm ở tất cả các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc chính phủ đều có tổ chức chuyên trách công tác pháp chế giúp Bộ trưởng, Thủ trưởng ngành thực hiện quản lý nhà nước bằng pháp luật và theo pháp luật.

- Các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc chính phủ nào còn ghép pháp chế với thanh tra, tổng hợp, chính sách hoặc với các nội dung hoạt động khác thì khẩn trương tách bộ phận pháp chế thành tổ chức độc lập.

- Sớm hình thành hệ thống tổ chức pháp chế ngành trong những Bộ, ngành lớn, tức là thành lập bộ phận làm công tác pháp chế ở các cục, tổng cục thuộc Bộ, ngành, hình thành chân rết cho tổ chức pháp chế của Bộ, ngành.

- Theo ngành dọc, các sở, ban ngành của các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương cũng phải bố trí cán bộ theo dõi, làm đầu mối về công tác pháp chế ngành ở địa phương và để phối hợp với cơ quan pháp chế chuyên ngành ở Trung ương, với Sở Tư pháp về công tác pháp chế ngành.

- Xây dựng đội ngũ cán bộ pháp chế ngành có đủ trình độ, kiến thức pháp luật và tư thế để hoàn thành nhiệm vụ.

- Tất cả các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc chính phủ đều phải ban hành hoặc sửa đổi, bổ sung Điều lệ Tổ chức và Hoạt động của tổ chức pháp chế ngành, quy định rõ và cụ thể vị trí, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của tổ chức pháp chế ngành phù hợp với văn bản có liên quan của Chính phủ, quy định mối quan hệ công tác giữa tổ chức pháp chế với các đơn vị trong và ngoài Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ; các quy định này cũng cần phải được khẳng định cả trong quy chế làm việc của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, trong Quy chế soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của mình nhằm tạo cơ sở pháp lý vững chắc cho hoạt động của tổ chức pháp chế ngành.

- Chỉ đạo các tổ chức pháp chế ngành tiến hành mở rộng các hoạt động sang lĩnh vực đối ngoại của Bộ, ngành; yêu cầu bản thân tổ chức pháp chế ngành phải chủ động và sáng tạo lựa chọn các hình thức và biện pháp có hiệu quả để thực hiện nhiệm vụ được giao, tự thân đổi mới mình nhằm chứng minh cho sự tồn tại hữu ích của tổ chức pháp chế ngành.

Nước ta không thể có nền pháp chế vững mạnh nếu pháp chế trong từng ngành, từng lĩnh vực, từng địa phương không được tăng cường. Pháp chế trong từng ngành, từng lĩnh vực là bộ phận cấu thành không thể tách rời của toàn bộ cơ thể pháp chế thống nhất của quốc gia. Và sẽ là phi lý, nếu hô hào tăng cường pháp chế, đẩy mạnh xây dựng nhà nước pháp quyền mà không quan tâm đầy đủ, đúng mức đến việc tăng cường pháp chế ngành.

Có thể nói, các Bộ, ngành không thể thực hiện quản lý nhà nước bằng pháp luật và theo pháp luật đối với ngành, lĩnh vực được giao, không thể nâng cao được hiệu lực và hiệu quả công tác quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực được giao, nếu coi nhẹ hay không tăng cường công tác pháp chế ngành.

V. KẾT LUẬN

Từ những điểm trình bày ở trên, chúng ta hoàn toàn có đủ cơ sở để khẳng định rằng pháp chế có vai trò hết sức quan trọng trong công cuộc xây dựng và bảo vệ đất nước. Pháp chế là công cụ tạo lập và củng cố trật tự, kỷ cương, phép nước; góp phần nâng cao hiệu lực và hiệu quả quản lý nhà nước, quản lý xã hội trên tất cả các lĩnh vực; góp phần bảo vệ lợi ích của nhà nước, lợi ích công cộng, các quyền và lợi ích chính đáng của các tổ chức, cá nhân; thúc đẩy quá trình hình thành nếp sống và làm việc theo hiến pháp và pháp luật trong mọi tầng lớp nhân dân, trước hết trong hàng ngũ cán bộ, công chức nhà nước ở các cấp; góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, xây dựng một nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa trong đó dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ và văn minh. Song rất tiếc rằng trong hàng ngũ cán bộ công chức nhà nước cũng vẫn còn những người chưa thấy hết được vai trò, tác dụng của pháp luật và của tổ chức pháp chế ngành, chưa hiểu thấu đáo đòi hỏi tất yếu khách quan của quá trình xây dựng nền kinh tế thị trường, xây dựng nhà nước pháp quyền.

Chúng ta không thể xây dựng được nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa, nếu không xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa; không thể có nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, nếu coi nhẹ và không tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, tức là không tăng cường chế độ quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý mọi mặt của đồi sống xã hội bằng pháp luật và theo pháp luật.

Có thể nói tăng cường pháp chế thực chất là: tăng cường chế độ quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý xã hội theo pháp luật và bằng pháp luật; đẩy mạnh và nâng cao hiệu quả công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật; đẩy mạnh và nâng cao hiệu quả công tác tổ chức thực hiện pháp luật, bảo vệ pháp luật; công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật; công tác giám sát, kiểm tra, thanh tra việc thi hành pháp luật, xử lý nghiêm minh các hành vi vi phạm pháp luật.

Thực tiễn của hơn 10 năm đổi mới, hơn 10 năm xây dựng nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa có sự quản lý của nhà nước, và cũng là hơn mười năm xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa cho chúng ta thấy ở nơi nào, lúc nào pháp chế được tăng cường thì nơi đó, lúc đó có trật tự, kỷ cương, phép nước, hiệu lực và hiệu quả quản lý nhà nước cao hơn; nơi nào và lúc nào buông lỏng pháp chế thì nơi đó, lúc đó không có trật tự, kỷ cương, phép nước, hoạt động quản lý nhà nước không có hiệu lực và hiệu quả.

Ngay từ trước khi có đường lối đổi mới của Đảng và Nhà nước ta, một số văn bản quy phạm pháp luật cấp Chính phủ và cấp Bộ, ngành đã được ban hành nhằm xây dựng và từng bước tăng cường pháp chế ngành, phục vụ yêu cầu nâng cao hiệu lực và hiệu quả của công tác quản lý nhà nước đối với từng ngành, từng lĩnh vực. Đặc biệt từ năm 1978 đến nay, với việc ban hành Nghị định số 178/HĐBT, Nghị định số 94/CP và hàng loạt văn bản cấp Bộ, ngành phục vụ yêu cầu tiếp tục xây dựng và tăng cường pháp chế ngành trong điều kiện mới, tổ chức và hoạt động của pháp chế ngành có bước chuyển biến rất tích cực, góp phần quan trọng vào việc nâng cao hiệu lực và hiệu quả của công tác quản lý nhà nước đối với từng ngành, từng lĩnh vực. Tổ chức pháp chế ở nhiều Bộ, ngành đã được thành lập hoặc kiện toàn, hoạt động khá sôi động và khẳng định được vị trí,vai trò của mình.

Tuy nhiên, vẫn có tình trạng thực hiện chưa nghiêm túc các quy định của pháp luật về pháp chế ngành. Tổ chức pháp chế ngành ở một số cơ quan chưa được kiện toàn, cán bộ pháp chế chưa được chú ý bồi dưỡng, tăng cường, điều kiện hoạt động còn có nhiều khó khăn vướng mắc. Vì vậy hiệu quả công tác, vai trò và tác dụng của tổ chức pháp chế ngành ở những cơ quan này còn rất hạn chế. Nội dung của các quy định hiện hành của pháp luật về pháp chế ngành cũng còn nhiều điểm chưa đầy đủ, chưa hợp lý, bất cập, tính khả thi và tầm hiệu lực thấp. Đây cũng chính là một trong những nguyên nhân làm hạn chế khả năng phát huy vai trò, tác dụng của các tổ chức pháp chế ngành trong những năm qua.

Để tăng cường công tác pháp chế ngành phục vụ đắc lực cho sự phát triển kinh tế - xã hội, xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, chúng ta cần đổi mới tổ chức và hoạt động của các tổ chức pháp chế ngành. Với nhiệm vụ nặng nề này, chúng ta cần có những biện pháp hết sức tích cực và đồng bộ. Trong số các biện pháp cần triển khai, biện pháp quan trọng hàng đầu là phải hoàn thiện hệ thống các quy định của pháp luật về pháp chế ngành.

Phương hướng hoàn thiện các quy định của pháp luật về pháp chế ngành phải là: bảo đảm cho pháp chế ngành có hình thức tổ chức hợp lý, thống nhất, có đủ thế và lực hoạt động, phản ánh đúng vị trí và vai trò của nó trong hoạt động quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực bằng pháp luật, theo pháp luật. Cần phải có những quan điểm chỉ đạo rõ ràng, đúng đắn cho quá trình hoàn thiện này. Các quy định của pháp luật về pháp chế ngành phải đầy đủ, đồng bộ, bao quát hết tất cả các lĩnh vực do từng Bộ, ngành chịu trách nhiệm quản lý và có hiệu lực thực sự, có các biện pháp bảo đảm thi hành, được kiểm tra việc chấp hành trên thực tế...

Điều không kém phần quan trọng là phải nâng cao nhận thức của các tầng lớp nhân dân, trước hết của cán bộ, công chức nhà nước về chức năng, nhiệm vụ và vai trò của pháp chế nói chung và của pháp chế ngành nói riêng.

^([1]) Giáo trình “Lý luận Nhà nước và pháp luật” (PGS, TS Lê Minh Tâm làm chủ biên), NXB Công an Nhân dân, Hà Nội, năm 1997, tr. 486.

^([2]) Giáo trình “Pháp lý đại cương” (PGS, TS Nguyễn Thị Mơ và PGS, TS Hoàng Ngọc Thiết làm chủ biên), NXB Giáo dục, Hà Nội, năm 1999, tr. 43.

^([3]) Từ điển luật học. NXB từ điển bách khoa, Hà Nội, năm 1999, tr. 364.

[1] Giáo trình “Lý luận Nhà nước và pháp luật” (PGS, TS Lê Minh Tâm làm chủ biên), NXB Công an Nhân dân, Hà Nội, năm 1997, tr. 486.

[2] Giáo trình “Pháp lý đại cương” (PGS, TS Nguyễn Thị Mơ và PGS, TS Hoàng Ngọc Thiết làm chủ biên), NXB Giáo dục, Hà Nội, năm 1999, tr. 43.

Đề tài - Đề án

Luận án - luận văn

Đặc san thông tin KHPL

Tài liệu hội thảo khoa học

Bài trích tạp chí

Sách

Tài liệu xem nhiều nhất

PHẦN II

CÁC BÁO CÁO CHUYÊN ĐỀ

MỘT SỐ VẤN ĐỀ VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG

CỦA PHÁP CHẾ BỘ, NGÀNH

TS. NGUYỄN AM HIỂU

PGS.TS. Đoàn Năng

Vụ trưởng Vụ PC Bộ KHCN&MT

I. KHÁI LƯỢC QUÁ TRÌNH HÌNH THÀNH

CÁC TỔ CHỨC PHÁP PHÁP CHẾ CỦA

BỘ KHOA HỌC, CÔNG NGHỆ VÀ MÔI TRƯỜNG

LÊ ANH TUYẾN,

VỤ TRƯỞNG VỤ PHÁP CHẾ, BỘ VĂN HOÁ THÔNG TIN

CÔNG TÁC KIỂM TRA VIỆC THỰC HIỆN PHÁP LUẬT

IV. KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ

BÙI SỸ HIỂN - VỤ PHÁP CHẾ

I. LỊCH SỬ HÌNH THÀNH, PHÁT TRIỂN

TS. TRỊNH MINH HIỀN

Lịch sử hình thành và phát triển của

Đánh giá thực trạng tổ chức, hoạt động

Mối quan hệ giữa tổ chức pháp chế

Kiến nghị phương hướng và giải pháp

HIỆN TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG

NGUYỄN ĐỨC CƯỜNG

CHUYÊN VIÊN PHÒNG PHÁP CHẾ - BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

VÕ THANH LÂM, THẠC SỸ LUẬT HỌC

CƠ SỞ DỮ LIỆU TƯ LIỆU TÀI LIỆU KHOA HỌC PHÁP LÝ