Xây dựng và hoàn thiện cơ chế quản lý thẩm phán tòa án địa phương

Xây dựng và hoàn thiện cơ chế quản lý thẩm phán là nội dung quan trọng trong quá trình thực hiện cải cách các cơ quan tư pháp nói riêng, bộ máy nhà nước ta nói chung.

Nội dung quản lý đối với thẩm phán rất rộng, bao gồm nhiều khâu, như tuyển chọn, bổ nhiệm, miễn nhiệm, thuyên chuyển, điều động, khen thưởng, kỷ luật... Vấn đề đặt ra là làm thế nào cho công tác quản lý thẩm phán vừa bảo đảm được những nét chung như quản lý cán bộ công chức, vừa bảo đảm được những nét đặc thù để thẩm phán thực hiện tốt nguyên tắc xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật. Vì vậy, việc nghiên cứu đề tài cấp Bộ “Xây dựng và hoàn thiện cơ chế quản lý thẩm phán Tòa án nhân dân địa phương” chính là nhằm góp phần giải quyết những đòi hỏi bức xúc đó.

Mục tiêu của đề tài đặt ra là:

- Nghiên cứu, phân tích, xác định rõ thẩm quyền của từng cơ quan nhà nước trong việc quản lý thẩm phán Toà án nhân dân điạ phương theo quy định của pháp luật hiện hành;

- Đánh giá đầy đủ, toàn diện, sâu sắc thực trạng công tác quản lý thẩm phán Tòa án nhân dân địa phương thuộc thẩm quyền của Bộ Tư pháp;

- Xây dựng cơ sở lý luận và thực tiễn góp phần đổi mới cơ chế quản lý thẩm phán Toà án nhân dân điạ phương...

Đề tài chỉ dừng lại ở phạm vi nghiên cứu cơ chế quản lý đối với thẩm phán Toà án nhân dân cấp tỉnh và cấp huyện, còn với thẩm phán Toà án quân sự sẽ dành cho một đề tài khác.

1. Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc quản lý toà án nhân dân địa phương về mặt tổ chức và quản lý thẩm phán toà án nhân dân địa phương

1.1. Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc quản lý Tòa án nhân dân địa phương về mặt tổ chức

Cơ sở của việc giao thẩm quyền quản lý các Tòa án nhân dân địa phương về mặt tổ chức cho Bộ Tư pháp xuất phát từ tính đặc thù trong các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Tòa án. Các nguyên tắc đó là:

Thứ nhất, Tòa án là cơ quan xét xử, không phải là cơ quan hành chính. Vì vậy, khác với Bộ, ngành, các Tòa án tuy khác nhau về thẩm quyền nhưng đều là cơ quan xét xử, đều nhân danh Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam để phán quyết. Tòa án nhân dân tối cao cũng là cơ quan xét xử, và khi xét xử chánh án Tòa án nhân dân tối cao cũng là một thẩm phán. Do đặc thù này mà các bản Hiến pháp năm 1946, 1959, 1980 và 1992 đã quy định thành một nguyên tắc truyền thống: Tòa án nhân dân tối cao là cơ quan xét xử cao nhất của Nhà nước. Đồng thời, để bảo đảm quyền năng độc lập xét xử của mỗi cấp Tòa án, yêu cầu đặt ra là Tòa án nhân dân các cấp không phụ thuộc vào nhau về mặt hành chính (tổ chức, nhân sự, kinh phí). Các Tòa án có mối quan hệ về tố tụng theo trình tự sơ thẩm, phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm. Tòa án nhân dân tối cao chưa bao giờ được Hiến pháp quy định là cơ quan "quản lý ngành toà án".

Thứ hai, nguyên tắc khi xét xử thẩm phán và hội thẩm nhân dân độc lập và chỉ tuân theo pháp luật. Nguyên tắc này không những được quy định trong các Hiến pháp của nước ta hơn nửa thế kỷ qua, mà còn là nguyên tắc truyền thống của tất cả các nước trên thế giới. Nội dung của nguyên tắc này thể hiện ở chỗ không ai được can thiệp vào hoạt động xét xử của Tòa án kể từ khi thẩm phán và hội thẩm nhân dân nghiên cứu hồ sơ, chuẩn bị đưa vụ án ra xét xử và xét xử trước tòa. Để bảo đảm nguyên tắc này, đòi hỏi việc quản lý toà án (cơ quan xét xử) phải do một cơ quan khác thực hiện

Thứ ba, nguyên tắc hai cấp xét xử.

Trong quan hệ về mặt tố tụng, với tư cách là cơ quan xét xử cao nhất của Nhà nước, trong mối quan hệ với Tòa án địa phương, Tòa án nhân dân tối cao đã được pháp luật giao cho những quyền năng tố tụng sau đây:

- Quyền hủy bỏ bản án hoặc quyết định của Tòa án nhân dân địa phương;

- Quyền rút vụ việc thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa án nhân dân địa phương lên để xét xử;

- Quyền tổng kết công tác xét xử;

- Quyền hướng dẫn công tác xét xử đối với các Tòa án nhân dân địa phương.

Với các quyền năng tố tụng đó, Tòa án nhân dân tối cao cũng như Chánh án Tòa án nhân dân tối cao có đủ điều kiện để nắm vững tình hình xét xử mà thực hiện trách nhiệm báo cáo công tác trước Quốc hội theo quy định tại Điều 135 của Hiến pháp 1992. Vì vậy, nếu giao cho Tòa án nhân dân tối cao quyền quản lý các Tòa án địa phương về mặt tổ chức sẽ ảnh hưởng không tốt đối với công tác xét xử nói chung và công tác xét xử của Tòa án nhân dân địa phương nói riêng, khó bảo đảm được tính khách quan.

Mặt khác, nếu giao cho Tòa án nhân dân tối cao quyền quản lý các Tòa án địa phương về mặt tổ chức, thì cùng với quyền năng tố tụng hiện có, cơ quan Tòa án sẽ trở thành hệ thống cơ quan xét xử khép kín. Điều đó không những làm tổn hại đến nguyên tắc độc lập xét xử của các Tòa án nhân dân địa phương, mà còn làm giảm vai trò của Viện kiểm sát, cơ quan điều tra, luật sư, giám định và các quy định về chế độ xét xử có Hội thẩm nhân dân tham gia (Điều 129, Hiến pháp 1992), xét xử tập thể (Điều 131, Hiến pháp 1992), quyền của bị cáo, người bị hại, người đại diện hợp pháp của họ khi kháng cáo bản án hoặc quyết định sơ thẩm (Điều 206 Bộ luật Tố tụng hình sự). Bởi vì, khi bản án hoặc quyết định của Tòa án nhân dân trong trường hợp cấp dưới đã xin ý kiến thỉnh thị cấp trên thì những quy định về xét xử phúc thẩm, giám đốc thẩm khó tránh khỏi tính hình thức.

Trong bộ máy nhà nước, hoạt động quản lý là hoạt động chủ yếu của Chính phủ. Chính phủ có trách nhiệm quản lý toàn diện mọi mặt của đời sống xã hội: kinh tế, văn hóa, giáo dục, y tế, an ninh, quốc phòng, ngoại giao và quản lý tư pháp. Vì vậy, không thể tách quản lý tư pháp khỏi hoạt động quản lý của Chính phủ được. Nếu chuyển cho Tòa án nhân dân tối cao quản lý các Tòa án nhân dân địa phương về mặt tổ chức, thì một mặt sẽ biến Tòa án nhân dân tối cao là cơ quan xét xử đồng thời là cơ quan quản lý. Mặt khác, bên cạnh Chính phủ lại có một cơ quan "Chính phủ", cũng lo việc tổ chức, tài chính, đào tạo cán bộ. Điều đó hoàn toàn trái với một trong những quan điểm của Đảng ta trong xây dựng bộ máy nhà nước: bảo đảm quyền lực thống nhất và có sự phân công phân nhiệm rõ ràng giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp.

Trên cơ sở những lý do nêu trên Điều 16 của Luật Tổ chức Tòa án nhân dân năm 1992 quy định: "Việc quản lý các Tòa án nhân dân địa phương về mặt tổ chức do Bộ trưởng Bộ Tư pháp đảm nhận..." Luật Tổ chức Chính phủ năm 1992 quy định Chính phủ thống nhất quản lý viên chức (Điều 16), quản lý hành chính tư pháp (Điều 18). Nhằm cụ thể hóa nội dung của việc quản lý các Tòa án nhân dân về mặt tổ chức nói riêng và quản lý tư pháp nói chung, ngày 16/12/1992 Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 173/TTg về việc giao cho Bộ Tư pháp quản lý ngân sách của các Tòa án nhân dân địa phương, ngày 4/6/1993 Chính phủ ban hành Nghị định số 38/CP về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức của Bộ Tư pháp. Theo những văn bản pháp luật này, Bộ Tư pháp có nhiệm vụ sau đây:

(i) Chủ trì hoặc tham gia xây dựng, thẩm tra các dự án pháp luật, tuyên truyền phổ biến, giáo dục pháp luật.

(ii) Quản lý Tòa án nhân dân địa phương về mặt tổ chức.

(iii) Quản lý thi hành án dân sự.

(iv) Thực hiện quản lý nhà nước về các hoạt động tư pháp bổ trợ (luật sư, công chứng, giám định, quốc tịch, hộ tịch...).

(v) Đào tạo đại học luật và các chức danh tư pháp.

Những nhiệm vụ cơ bản trên đây là nhằm thực hiện chức năng hành chính - tư pháp của Chính phủ được quy định trong Luật Tổ chức Chính phủ năm 1992, Nghị định số 15/CP ngày 02/03/1993 của Chính phủ, Luật Tổ chức Tòa án nhân dân và các văn bản pháp luật khác. Các nhiệm vụ đó có quan hệ hữu cơ với nhau tạo nên thể thống nhất từ việc chuẩn bị các dự án pháp luật, đến việc thẩm tra các dự án pháp luật, thi hành pháp luật, bảo đảm tính hiệu lực của pháp luật và công việc điều hành của Chính phủ - cơ quan hành chính cao nhất, cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực cao nhất của Nhà nước. Về thực tiễn quản lý, trong thời gian qua, Bộ Tư pháp đã có những cố gắng lớn trong công tác quản lý các Tòa án địa phương về mặt tổ chức. Vì vậy, các Tòa án địa phương từng bước được kiện toàn về mặt tổ chức, về cán bộ, về trang thiết bị và cơ sở làm việc. Bộ mặt của cơ quan công lý ở địa phương ngày càng được thay đổi, bảo đảm tính nghiêm trang của pháp đình.

1.2. Về quản lý thẩm phán Tòa án nhân dân địa phương

1.2.1. Đặc thù nghề nghiệp của thẩm phán

Với quan điểm, thẩm phán là hạt nhân, đối tượng quan trọng trong đổi mới, tăng cường chất lượng xét xử của Tòa án. Dù ở vị trí công tác nào cũng có thể khẳng định rằng, thẩm phán là một chức danh thực hiện nghề nghiệp đặc thù. Do vậy, cần có cơ chế quản lý và hệ thống chính sách phù hợp với vị trí, trọng trách cao cả của thẩm phán trong xã hội. Đặc thù trong hoạt động xét xử của thẩm phán và những hệ quả của những đặc thù đó là:

a) Lao động của thẩm phán là một dạng của lao động trí não, đầy khó khăn, phức tạp đặt dưới sự giám sát nghiêm ngặt của xã hội và của công dân.

Hoạt động (lao động) của thẩm phán phải chịu nhiều áp lực, áp lực từ phía các phần tử tội phạm, áp lực từ phía xã hội, công luận. Vì xã hội luôn luôn giám sát hoạt động của Tòa án vì vậy, việc xét xử của thẩm phán phải đảm bảo đúng pháp luật, thấu tình, đạt lý. Nếu việc làm của Tòa án (thẩm phán) là đúng đắn thì xã hội, công luận sẽ ngợi khen, nhưng mặt khác, nếu là việc làm sai trái sẽ bị công luận phê phán. Điều này sẽ ảnh hưởng to lớn đến nền công lý của quốc gia.

b) Thẩm phán là người đại diện cho Nhà nước trực tiếp bảo vệ nền công lý, do vậy sự công bằng, vô tư, khách quan, tình người là phẩm chất không thể thiếu của thẩm phán.

c) Hoạt động của thẩm phán gắn liền với việc áp dụng các biện pháp cưỡng chế liên quan đến quyền và nghĩa vụ của công dân, tổ chức.

Xét xử là hoạt động thực hiện quyền lực nhà nước, thể hiện ý chí của giai cấp công nhân và nhân dân lao động nói chung. Hoạt động xét xử của Tòa án nhân dân là hoạt động cơ bản đảm bảo cho pháp luật được thực hiện nghiêm chỉnh và thống nhất, pháp chế xã hội chủ nghĩa được giữ vững. Hoạt động xét xử có thể dẫn đến chỗ công dân, pháp nhân, các tổ chức được hưởng các quyền và lợi ích hoặc gánh chịu các nghĩa vụ nhất định. Đặc biệt là việc xét xử trên lĩnh vực hình sự, kết quả của hoạt động xét xử hình sự dẫn đến những hậu quả pháp lý rất nghiêm trọng đối với người bị kết án (như người bị kết án bị tử hình...). Có thể thấy rằng sai lầm trong hoạt động xét xử của thẩm phán khó tính hết hậu quả, nó không chỉ làm thiệt hại một cá nhân cụ thể, mà còn gây nên sự mất niềm tin của quần chúng nhân dân vào sự công bằng của xã hội.

d) Độc lập xét xử là nguyên tắc cơ bản đối với hoạt động của thẩm phán.

e) Thẩm phán hoạt động theo một trình tự pháp lý chặt chẽ được quy định trong pháp luật tố tụng.

g) Khi xét xử, Hội đồng xét xử nhân danh Nhà nước để ra bản án, quyết định.

Bản án, quyết định của Tòa án do Hội đồng xét xử nhân danh Nhà nước để tuyên đối với bị cáo và các đương sự khác. Bản án và quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật phải được thi hành và phải được các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội và mọi công dân tôn trọng. Cá nhân và tổ chức hữu quan trong phạm vi trách nhiệm của mình phải chấp hành nghiêm chỉnh bản án và quyết định của Tòa án và phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về việc chấp hành đó.

Bởi tính hiệu lực cao của bản án và quyết định của Tòa án như vậy, cho nên pháp luật tố tụng quy định việc sửa đổi, hủy bỏ các văn bản đó không phải như những văn bản hành chính đơn thuần mà phải thông qua trình tự tố tụng nghiêm ngặt bằng thủ tục kháng cáo hoặc kháng nghị.

Vì những lẽ trên mà chúng ta thấy để trở thành thẩm phán phải có đủ những điều kiện về chuyên môn, nghiệp vụ, phẩm chất đạo đức. Thủ tục bổ nhiệm thẩm phán là thủ tục riêng, theo đó thẩm phán phải do Chủ tịch nước bổ nhiệm. Đây là các đặc thù cơ bản của nghề nghiệp thẩm phán đòi hỏi phải có các cơ chế quản lý phù hợp.

1.2.2. Quản lý thẩm phán Tòa án nhân dân địa phương

Theo nguyên tắc tổ chức bộ máy của Nhà nước ta, thì quyền lực nhà nước là thống nhất có sự phân công, phân nhiệm giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp (xét xử). Trong đó, cơ quan hành pháp là cơ quan chấp hành, chịu trách nhiệm thực hiện các vấn đề về quản lý hành chính nhà nước và điều hành đối với toàn bộ hoạt động trong các lĩnh vực đời sống xã hội. Trên tinh thần này, việc quản lý các Tòa án nhân dân địa phương, các Toà án quân sự cấp quân khu và tương đương, Toà án quân sự khu vực, theo quy định của pháp luật (Điều 16 Luật Tổ chức Toà án nhân dân và Pháp lệnh Tổ chức Toà án quân sự), thuộc thẩm quyền của Bộ trưởng Bộ Tư pháp - thành viên của Chính phủ. Căn cứ vào các quy định của pháp luật, đề tài đã đưa ra khái niệm: Quản lý Toà án về mặt tổ chức là một hình thức quản lý nhà nước có nội dung là việc xây dựng các điều kiện cần thiết để hình thành các cơ quan xét xử và để đảm bảo việc thực hiện nguyên tắc: “thẩm phán và hội thẩm độc lập và chỉ tuân theo pháp luật". Các điều kiện cần thiết này chính là con người, tổ chức, trụ sở, kinh phí, phương tiện hoạt động cho các Toà án mà những cơ quan chức năng của nhà nước phải bảo đảm.

1.3. Nguyên tắc cơ bản quản lý thẩm phán Tòa án nhân dân địa phương

Như trên đã phân tích, thẩm phán là một “nghề” đặc biệt với những đặc thù riêng. Do vậy, để việc quản lý thẩm phán đạt hiệu quả, hoạt động quản lý thẩm phán cần quán triệt một số nguyên tắc cơ bản sau đây:

(i) Hoạt động quản lý thẩm phán phải hỗ trợ, giúp đỡ thẩm phán bảo đảm thực hiện nguyên tắc hiến định: “khi xét xử, thẩm phán và hội thẩm độc lập, chỉ tuân theo pháp luật”.

(ii) Hoạt động quản lý thẩm phán phải bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng về công tác cán bộ. Xây dựng, kiện toàn đội ngũ cán bộ công chức - nguồn nhân lực của bộ máy nhà nước là một trong ba nội dung chủ yếu của công cuộc cải cách nền hành chính nhà nước đã được xác định trong Nghị quyết Trung ương 3 và 8 (khoá VII). Trong thời gian qua, việc quản lý đội ngũ thẩm phán và phát triển nguồn nhân lực cũng bộc lộ những nhược điểm, bất cập, những tồn tại cần khắc phục. Những tiến bộ đã đạt được chưa đủ đáp ứng được yêu cầu phục vụ đổi mới kinh tế - xã hội và phục vụ dân của bộ máy công quyền mà cán bộ công chức là chủ thể. Vì vậy, đối với việc quản lý đội ngũ thẩm phán cần phải bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng về công tác cán bộ.

(iii) Hoạt động quản lý toà án địa phương nói chung, quản lý thẩm phán nói riêng phải bảo đảm sự phối hợp chặt chẽ của các cơ quan nhà nước, trước hết là Bộ Tư pháp và Toà án nhân dân tối cao ở cấp trung ương và Sở Tư pháp, Toà án nhân dân cấp tỉnh.

1.4. Nội dung quản lý thẩm phán và kinh nghiệm thực tiễn

Nội dung quản lý thẩm phán được xác định bao gồm các nội dung chính của hoạt động quản lý cán bộ công chức. Tuy nhiên, do xuất phát từ đặc thù của nghề thẩm phán mà các nội dung cụ thể cũng có những điểm khác biệt so với hoạt động quản lý cán bộ, công chức bình thường. Đề tài tập trung nghiên cứu một số nội dung mang tính đặc thù của hoạt động quản lý thẩm phán sau đây:

a) Về tiêu chuẩn thẩm phán. Phù hợp với thực trạng chất lượng cán bộ ở Việt Nam trong thời gian qua, thẩm phán cần đáp ứng tiêu chuẩn sau:

Một là, công dân Việt Nam trung thành với Tổ quốc, Hiến pháp và pháp luật nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, phấn đấu vì sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, xây dựng đất nước giàu mạnh, xã hội công bằng văn minh. Đó là tiêu chuẩn chính trị của người thẩm phán.

Hai là, có phẩm chất đạo đức tốt, cần kiệm liêm chính, chí công vô tư, gương mẫu chấp hành pháp luật, trung thực kiên quyết đấu tranh chống quan liêu, hách dịch, tham nhũng và các hành vi vi phạm pháp luật khác.

Ba là, có trình độ và năng lực thực hiện nhiệm vụ của thẩm phán. Theo quy định pháp luật, chưa có sự phân biệt về trình độ thẩm phán các cấp. Tiêu chuẩn về trình độ của thẩm phán được quy định chung cho thẩm phán Toà án các cấp là cao đẳng toà án hoặc đại học luật. Tiêu chuẩn này chỉ còn là tiêu chí, giải pháp để giải quyết tồn tại của lịch sử, nếu tiếp tục quy định này sẽ không phù hợp vì trên thực tế chúng ta không còn đào tạo trình độ cao đẳng toà án.

Bốn là, có sức khoẻ bảo đảm hoàn thành nhiệm vụ được giao.

b) Tuyển chọn thẩm phán. Ở nước ta, thẩm phán do Chủ tịch nước bổ nhiệm trên cơ sở đề nghị của Hội đồng tuyển chọn thẩm phán. Thực tế cho thấy có một số vấn đề chưa hợp lý như sau:

- Thẩm quyền bổ nhiệm: tất cả các thẩm phán đều do Chủ tịch nước bổ nhiệm (trừ chánh án Toà án nhân dân tối cao do Quốc hội bầu). Do số lượng thẩm phán cần bổ nhiệm quá nhiều nên việc bổ nhiệm như hiện nay khó tránh khỏi tính hình thức. Theo quan điểm của đề tài, thẩm quyền bổ nhiệm nên có sự phân cấp hợp lý hơn. Chủ tịch nước chỉ bổ nhiệm thẩm phán Toà án nhân dân cấp tỉnh trở lên, còn thẩm quyền bổ nhiệm thẩm phán Tòa án nhân dân cấp huyện nên giao cho Bộ trưởng Bộ Tư pháp.

- Về thành phần Hội đồng tuyển chọn: theo quan điểm của đề tài, thành phần Hội đồng tuyển chọn bổ nhiệm thẩm phán chưa phù hợp, cần có thêm đại diện tổ chức Đảng bộ địa phương và một số thẩm phán có kinh nghiệm là thành viên của Hội đồng tuyển chọn thẩm phán. Bên cạnh đó, không nên quy định Hội luật gia là thành viên của Hội đồng tuyển chọn thẩm phán, vì công tác của Hội luật gia ít liên quan đến công tác Tòa án.

c) Thuyên chuyển thẩm phán. Theo quy định, để điều chuyển thẩm phán từ Tòa án nhân dân nơi này đến Tòa án nhân dân địa phương khác ít nhất cần 10 con dấu đối với thẩm phán Tòa án nhân dân cấp huyện (cấp ủy, chánh án tỉnh, chánh án huyện, Sở Tư pháp - của cả nơi đi và nơi đến và ý kiến thống nhất của Toà án nhân dân tối cao và cuối cùng là của Bộ trưởng Bộ Tư pháp); cần phải có 6 con dấu đối với thẩm phán Toà án nhân dân cấp tỉnh. Trên thực tế, người được thuyên chuyển điều động gặp rất nhiều khó khăn trong cuộc sống như: lương thấp, phải xa gia đình, bị san sẻ về thu nhập, nếu chuyển cả gia đình cùng đến nơi công tác mới thì vấn đề về nhà ở, công việc làm, việc học tập của vợ chồng và các con như thế nào?... Do vậy, trước hết về thủ tục điều động cần gọn hơn và nên giao cho cơ quan quản lý có thẩm quyền không qua các khâu trung gian khác như nêu trên

d) Về khen thưởng và kỷ luật thẩm phán. Khi tiến hành khen thưởng, kỷ luật thẩm phán cần tuân theo các nguyên tắc sau:

(1) Nguyên tắc công minh, công bằng trong khen thưởng, kỷ luật là thưởng phạt đúng người, đúng lỗi.

(2) Nguyên tắc đề cao ý nghĩa giáo dục, cổ vũ trong khen thưởng, kỷ luật và kết hợp giữa giáo dục với kỷ luật, xử phạt.

(3) Nguyên tắc kết hợp khen thưởng, kỷ luật về chính trị, tinh thần với khen thưởng hoặc kỷ luật bồi hoàn bằng vật chất

Công tác này phải được thực hiện bằng một cơ chế dân chủ. Những người làm công tác này phải có nhân tâm và đức độ cao, có tấm lòng trong sáng.

1.5. Mối quan hệ giữa Bộ Tư pháp và các cơ quan có thẩm quyền trong việc quản lý thẩm phán

Theo quy định tại Điều 16 của Luật Tổ chức Toà án nhân dân thì việc quản lý Toà án nhân dân địa phương về mặt tổ chức do Bộ trưởng Bộ Tư pháp đảm nhiệm với sự phối hợp chặt chẽ của Chánh án Toà án nhân dân tối cao. Cụ thể hoá quy định này ngày 14/5/1993 Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh Thẩm phán và Hội thẩm Toà án nhân dân; ngày 29/9/1993, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đã ra Nghị quyết số 46/UBTVQH9 ban hành Quy chế phối hợp giữa Bộ trưởng Bộ Tư pháp và Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Bộ trưởng Bộ Quốc phòng trong việc quản lý Tòa án nhân dân địa phương, Toà án quân sự quân khu và tương đương, Toà án quân sự khu vực; Bộ trưởng Bộ Tư pháp, chánh án Toà án nhân dân tối cao đã ban hành Quy chế số 91/TP-TA ngày 19/01/1994 về sự phối hợp giữa Giám đốc Sở Tư pháp và chánh án Toà án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong việc quản lý Toà án nhân dân cấp huyện về mặt tổ chức...

Qua những văn bản này cho thấy, Bộ Tư pháp là cơ quan quản lý nhà nước có trách nhiệm chính trong mối quan hệ phối hợp với các cơ quan khác như với Quốc hội, với Chủ tịch nước, với Toà án nhân dân tối cao, với tỉnh uỷ, thành uỷ để bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức, thuyên chuyển công tác đối với thẩm phán Toà án nhân dân cấp tỉnh và giám đốc Sở Tư pháp; phối hợp với huyện uỷ để bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức, thuyên chuyển công tác đối với thẩm phán Toà án nhân dân cấp huyện.

Hàng năm, Bộ Tư pháp và Toà án nhân dân tối cao thống nhất trình Chính phủ quyết định tổng biên chế và các chế độ phụ cấp khác cho các Tòa án nhân dân địa phương và căn cứ vào đó thống nhất quy định biên chế, số lượng thẩm phán, hội thẩm nhân dân cho từng Tòa án nhân dân địa phương.

Bộ Tư pháp cùng Toà án nhân dân tối cao phối hợp kiểm tra công tác của các Tòa án nhân dân địa phương (kiểm tra: đơn thư khiếu nại đối với Thẩm phán, tuyển dụng cán bộ, sử dụng ngân sách, thi đua... ).

Với những vấn đề như đã nêu trên, thì ngoài việc chỉ đạo trực tiếp, Bộ Tư pháp cùng Toà án nhân dân tối cao đã có các hướng dẫn cụ thể để các địa phương thực hiện công tác quản lý thống nhất, đi vào nề nếp và đạt hiệu quả.

2. Thực trạng quản lý thẩm phán toà án nhân dân địa phương hiện nay

2.1. Thực trạng quản lý thẩm phán toà án nhân dân địa phương

2.1.1. Về đội ngũ thẩm phán⁽^{^[1]}⁾

Tính đến tháng 9-1999 số lượng thẩm phán toà án nhân dân địa phương có:

- Thẩm phán cấp tỉnh gồm 925 người, trong đó 50 chánh án, 10 quyền chánh án (một tỉnh chưa bổ nhiệm được chánh án), 107 phó chánh án;

- Thẩm phán cấp huyện: 2.218 người, trong đó có 545 chánh án, 51 quyền chánh án (15 huyện chưa bổ nhiệm được chánh án),

- Thẩm phán toà án quân sự: 108

So với số lượng được phân bổ thì đội ngũ thẩm phán còn thiếu 193 người ở cấp tỉnh và 720 người ở cấp huyện. Tình trạng thiếu thẩm phán chủ yếu tập trung ở một số vùng miền núi, vùng sâu, vùng xa, các địa phương mới chia tách.

Khó khăn hiện nay trong tổ chức và hoạt động của Tòa án nhân dân địa phương là tình hình thiếu thẩm phán so với số lượng được phân bổ. Trình độ, phẩm chất của thẩm phán cũng chưa hoàn toàn đáp ứng được yêu cầu công tác xét xử. Người cán bộ có đủ tiêu chuẩn để tuyển dụng vào làm việc cho các Toà án, nhất là đối với các Toà án cấp huyện ở các tỉnh miền núi, vùng sâu, vùng xa, còn rất khó khăn do chính sách đào tạo chung còn chưa hợp lý. Chế độ chính sách đối với cán bộ viên chức nói chung, cũng như đối với cán bộ Toà án nói riêng chưa đáp ứng được các nhu cầu của đời sống, phần nào ảnh hưởng đến trách nhiệm và hậu quả công tác...

3.1.2. Về cơ chế quản lý thẩm phán

Quản lý Tòa án nhân dân địa phương về mặt tổ chức là một hình thức quản lý nhà nước, có nội dung là xây dựng các điều kiện cần thiết để cơ quan xét xử đảm bảo việc thực hiện nguyên tắc: “Khi xét xử thẩm phán và hội thẩm nhân dân độc lập, chỉ tuân theo pháp luật”. Những điều kiện đó là: cơ cấu tổ chức bộ máy, đội ngũ cán bộ, trụ sở làm việc, kinh phí và các phương tiện hoạt động cho các Tòa án nhân dân địa phương mà các cơ quan quản lý nhà nước phải thực hiện.

- Về bổ nhiệm thẩm phán: quy trình bổ nhiệm thẩm phán phải căn cứ vào tiêu chuẩn đã được quy định, phải rà soát, đánh giá cán bộ, lấy phiếu tín nhiệm, trao đổi thống nhất với cấp uỷ địa phương... lập hồ sơ đưa ra hội đồng tuyển chọn thẩm phán quyết định và đề nghị lên cấp trên.

- Về thuyên chuyển, điều động, miễn nhiệm cán bộ phải theo thủ tục chặt chẽ như: có ý kiến của người được điều động (đơn xin miễn nhiệm); có sự thống nhất của Bộ Tư pháp và Toà án nhân dân tối cao (đối với thẩm phán cấp tỉnh), của Giám đốc Sở Tư pháp và Chánh án tỉnh (đối với thẩm phán cấp huyện); có sự nhất trí của cấp uỷ địa phương nơi đi và đến...

- Về kỷ luật thẩm phán: ngoài hình thức cách chức thẩm phán do Chủ tịch nước thực hiện, còn các hình thức kỷ luật khác như khiển trách, cảnh cáo, buộc thôi việc đối với thẩm phán đều áp dụng theo quy định chung đối với công chức, viên chức nhà nước.

- Về thủ tục cách chức thẩm phán: phải có bản tự kiểm điểm của thẩm phán, có nghị quyết, biên bản họp kiểm điểm của đơn vị, biên bản của Hội đồng kỷ luật, có ý kiến bằng văn bản của cấp uỷ... Nghị quyết của Hội đồng tuyển chọn thẩm phán và tờ trình lên cấp trên.

Ưu điểm của cơ chế phối hợp giữa Bộ Tư pháp và các cơ quan khác trong việc quản lý thẩm phán là có nhiều cơ quan cùng nhau xem xét, quyết định một vấn đề sẽ chặt chẽ, đúng đắn và khách quan, tránh sự tuỳ tiện, độc đoán trong việc sắp xếp, bố trí, đề bạt cán bộ. Nhưng cơ chế này cũng còn bộc lộ những bất cập, do ý kiến không thống nhất giữa các cơ quan hữu trách dẫn đến tình trạng chậm chạp, ách tắc trong quá trình bổ nhiệm, miễn nhiệm, điều động thẩm phán.

2.1.3. Nội dung quản lý thẩm phán Tòa án nhân dân địa phương theo pháp luật hiện hành

Theo quy định tại Điều 16 của Luật Tổ chức Tòa án nhân dân, Nghị định số 38/CP ngày 04/06/1993 của Chính phủ về chức năng nhiệm vụ quyền hạn của Bộ Tư pháp thì việc quản lý thẩm phán các Tòa án nhân dân địa phương do Bộ trưởng Bộ Tư pháp đảm nhiệm có sự phối hợp chặt chẽ với Chánh án Toà án nhân dân tối cao. Theo đó, chúng ta có thể thấy nội dung quản lý thẩm phán của Bộ Tư pháp khá toàn diện, tập trung chủ yếu vào các lĩnh vực sau đây:

- Bảo đảm cơ cấu tổ chức, bộ máy, biên chế, đội ngũ thẩm phán của Tòa án nhân dân địa phương ổn định và phát triển đáp ứng yêu cầu hoạt động xét xử.

- Bảo đảm quy hoạch, đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ cho đội ngũ thẩm phán Tòa án nhân dân địa phương.

- Bảo đảm chính sách đối với thẩm phán, cơ sở vật chất, kinh phí, phương tiện làm việc cho các Tòa án nhân dân địa phương phù hợp với đặc thù của hoạt động xét xử.

Riêng việc hướng dẫn, chỉ đạo nghiệp vụ đối với việc xét xử từng vụ án cụ thể, do yêu cầu bảo đảm nguyên tắc “độc lập và tuân theo pháp luật” của thẩm phán và hội thẩm; nên pháp luật không quy định cho cơ quan nào thực hiện. Bộ Tư pháp với tư cách là cơ quan quản lý Tòa án nhân dân địa phương về mặt tổ chức cũng không có thẩm quyền này. Đây chính là điểm đặc thù trong nội dung quản lý đối với thẩm phán các Tòa án nhân dân địa phương.

- Xét về chức năng, nhiệm vụ quản lý chung đối với công tác quản lý thẩm phán, thì cơ chế quản lý thẩm phán Tòa án nhân dân địa phương là một cơ chế hỗn hợp. Cụ thể, trong phạm vi, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của mình, Bộ trưởng Bộ Tư pháp mặc dù là chủ thể quản lý, chịu trách nhiệm trước Nhà nước về công tác quản lý thẩm phán Tòa án nhân dân địa phương, nhưng không được quyết định tất cả, mà chỉ là phần lớn công việc thuộc nội dung quản lý. Ví dụ, các vấn đề về số lượng thẩm phán, biên chế, chế độ lương, trang phục, giấy chứng minh thẩm phán, bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức thẩm phán, chánh án, phó chánh án Tòa án nhân dân địa phương, Bộ trưởng Bộ Tư pháp trình Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Chủ tịch nước xem xét, quyết định.

- Về phân công nhiệm vụ quản lý thẩm phán của các đơn vị trực thuộc Bộ Tư pháp:

+ Về tổ chức, cán bộ: Vụ Quản lý Tòa án nhân dân địa phương chịu trách nhiệm chung trong việc bảo đảm xây dựng, tổ chức, bộ máy, đội ngũ cán bộ Tòa án nhân dân địa phương nói chung, đồng thời trực tiếp giải quyết các vấn đề có liên quan đến các đối tượng là thẩm phán tỉnh, chuyên viên chính, thẩm tra viên chính trở lên (trừ các lĩnh vực về tổ chức, cán bộ thuộc đặc thù quản lý của Bộ Quốc phòng đối với cán bộ Toà án quân sự quân khu, khu vực). Vụ Tổ chức cán bộ và trường Đại học Luật có trách nhiệm phối hợp và thực hiện việc đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ cán bộ Toà án. Thanh tra Bộ Tư pháp chịu trách nhiệm thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật của các Tòa án nhân dân địa phương, phối hợp giải quyết đơn thư khiếu tố, khiếu nại, đối với cán bộ Tòa án nhân dân địa phương. Vụ Pháp luật quốc tế và hợp tác quốc tế có trách nhiệm hợp tác quốc tế về trao đổi kinh nghiệm, học tập, tham quan khảo sát Toà án nước ngoài đối với các Tòa án nhân dân địa phương. Các Sở Tư pháp được phân cấp và chịu trách nhiệm quản lý toàn bộ các vấn đề về tổ chức, cán bộ của Toà án nhân dân cấp huyện, kể cả việc đề nghị bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức thẩm phán, chánh án, phó chánh án. Chánh án Toà án nhân dân cấp tỉnh được uỷ quyền quản lý cán bộ và một số việc về tổ chức, cán bộ có liên quan của toà án cấp mình (trừ việc thuyên chuyển, quyết định nâng lương, giải quyết chế độ đối với thẩm phán, quản lý thẩm tra viên chính, chuyên viên chính ).

+ Về kinh phí: Vụ Kế hoạch - tài chính được giao trực tiếp quản lý kinh phí của các Tòa án nhân dân địa phương (trừ Toà án quân sự). Đối với các Sở Tư pháp tuy không được giao quản lý trực tiếp kinh phí của Toà án cấp huyện, nhưng có trách nhiệm giám sát việc sử dụng kinh phí của các Toà án này.

Qua thực tiễn quản lý cho thấy, về lĩnh vực quản lý tổ chức, cán bộ đối với các Tòa án nhân dân địa phương, sự phân công, phân nhiệm các nhiệm vụ, trách nhiệm quản lý nói trên là tương đối hợp lý, tránh được hiện tượng các cơ quan lãnh đạo quản lý quá nhiều, quản lý không tốt, quản lý không nổi những việc không đáng quản hoặc để các đơn vị quản lý ở cơ sở thiếu quyền tự chủ, năng động trong công việc. Vấn đề còn tồn tại trong lĩnh vực này là năng lực cán bộ làm công tác quản lý còn hạn chế, sự phân công quyền hạn, nhiệm vụ và trách nhiệm đến từng cán bộ quản lý còn chưa cụ thể, phần nào hạn chế đến hiệu quả và hiệu lực quản lý. Ngoài ra, vấn đề làm rõ ranh giới phạm vi quyền hạn, trách nhiệm, mối quan hệ công tác giữa Vụ Quản lý Toà án với các đơn vị khác có liên quan của Bộ, giữa Bộ Tư pháp và Bộ Quốc phòng trong việc quản lý Toà án quân sự địa phương cần sớm được quy định hoặc hướng dẫn thực hiện một cách chi tiết, cụ thể. Đối với lĩnh vực quản lý kinh phí các Tòa án nhân dân địa phương, cơ chế quản lý hầu như trái ngược với cơ chế quản lý trong lĩnh vực tổ chức cán bộ. Thông thường, trong các lĩnh vực quản lý, quyền hạn và trách nhiệm phải gắn với nhau. Do đó việc phân công trách nhiệm và quyền hạn của các Sở Tư pháp trong lĩnh vực quản lý này cần được nghiên cứu, xem xét, để làm sao huy động được tính tích cực của các tổ chức quản lý ở cơ sở.

2.1.4. Về thẩm quyền và phương thức quản lý thẩm phán toà án địa phương trong giai đoạn hiện nay.

2.1.4.1. Bổ nhiệm thẩm phán

Pháp lệnh Thẩm phán và hội thẩm Tòa án nhân dân quy định rõ các tiêu chuẩn cụ thể về phẩm chất chính trị, đạo đức, trình độ chuyên môn nghiệp vụ, thời gian công tác trong ngành pháp luật... Có thể tóm tắt quy trình bổ nhiệm thẩm phán theo quy định của pháp luật như sau:

- Đối với thẩm phán Tòa án nhân dân cấp huyện, Ban cán sự Đảng Sở Tư pháp, Tòa án nhân dân tỉnh cùng huyện ủy, thống nhất danh sách, hồ sơ đề nghị trình Hội đồng tuyển chọn thẩm phán cấp huyện. Đối với thẩm phán cấp tỉnh Ban cán sự Đảng Bộ Tư pháp, Tòa án nhân dân tối cao cùng tỉnh ủy, thành ủy thống nhất danh sách hồ sơ trình Hội đồng tuyển chọn thẩm phán cấp tỉnh xém xét để chọn.

- Hội đồng tuyển chọn thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao; Hội đồng tuyển chọn thẩm phán cấp tỉnh, trên cơ sở các quy định của pháp luật đối với tiêu chuẩn của Thẩm phán, xét chọn những người có đủ năng lực, trình độ chuyên môn đề nghị Chủ tịch nước bổ nhiệm thẩm phán đối với các thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, thẩm phán Tòa án nhân dân tỉnh, thành phố thuộc trung ương, thẩm phán Tòa án quân sự quân khu và tương đương, thẩm phán Tòa án quân sự khu vực.

- Đối với thẩm phán Tòa án nhân dân cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh do Hội đồng tuyển chọn thẩm phán cấp huyện xét chọn, đề nghị Bộ trưởng Bộ Tư pháp thống nhất với chánh án Tòa án nhân dân tối cao trình Chủ tịch nước bổ nhiệm.

- Chủ tịch nước xem xét đề nghị bổ nhiệm thẩm phán, ra quyết định bổ nhiệm.

Chế định bổ nhiệm thẩm phán đảm bảo cho Nhà nước lựa chọn được người có đủ điều kiện về trình độ chuyên môn nghiệp vụ pháp lý thực hiện chức năng xét xử của Tòa án. Mặt khác, thẩm phán được bổ nhiệm sẽ yên tâm công tác, có điều kiện tích lũy kinh nghiệm xét xử, nâng cao trình độ chuyên môn và ý thức pháp luật và trách nhiệm cá nhân, đồng thời xác định các cơ quan Đảng, Nhà nước có trách nhiệm trong việc thực hiện chế định này. Một đặc điểm quan trọng của chế định này là đảm bảo thực hiện được nguyên tắc: “khi xét xử, thẩm phán và hội thẩm nhân dân độc lập chỉ tuân theo pháp luật”, khắc phục được những nhược điểm trong chế định bầu trước đây.

2.1.4.2. Miễn nhiệm và cách chức thẩm phán

Việc miễn nhiệm, cách chức thẩm phán do Chủ tịch nước quyết định và cũng phải qua một trình tự, thủ tục giống như trình tự, thủ tục bổ nhiệm thẩm phán. Theo các quy định của Pháp lệnh Thẩm phán và hội thẩm Tòa án nhân dân thì Chủ tịch nước ra quyết định miễn nhiệm, cách chức đối với thẩm phán Tòa án nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện, Tòa án quân sự cấp quân khu, toà án quân sự khu vực theo đề nghị của Bộ trưởng Bộ Tư pháp sau khi thống nhất với chánh án Tòa án nhân dân tối cao. Tuy nhiên, trên thực tế trước khi đề nghị Chủ tịch nước miễn nhiệm chức vụ thẩm phán đối với một người nào đó cần xác định rõ lý do miễn nhiệm (do yêu cầu quy hoạch cán bộ ở địa phương để chuyển sang cơ quan khác hoặc do sức khỏe, hay trình độ non kém không thể đảm nhiệm được nhiệm vụ...) và phải có đơn xin miễn nhiệm thẩm phán, ý kiến của cấp ủy Đảng địa phương nơi người đó công tác. Đối với việc cách chức thẩm phán, ngoài việc phải tuân theo các nguyên tắc nêu trên, hồ sơ đối với người bị cách chức phải có bản tự kiểm điểm về những hành vi vi phạm kỷ luật, biên bản của Hội đồng kỷ luật cơ quan nơi người thẩm phán công tác. Một yếu tố bắt buộc đối với việc cách chức chức vụ thẩm phán là phải được Hội đồng tuyển chọn thông qua và đề nghị.

2.1.4.3. Điều động, thuyên chuyển công tác đối với Thẩm phán.

Theo quy định tại Điều 15 Pháp lệnh Thẩm phán và hội thẩm Tòa án nhân dân thì việc thuyên chuyển thẩm phán từ Tòa án nhân dân này đến Tòa án nhân dân khác cùng cấp do Bộ trưởng Bộ Tư pháp thực hiện, sau khi thống nhất với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao. Trên thực tế thì vấn đề này được thực hiện một cách chặt chẽ, cụ thể như sau:

Đối với việc thuyên chuyển thẩm phán từ Tòa án nhân dân tỉnh này đến Tòa án nhân dân tỉnh khác trước khi ra quyết định thì cần có ý kiến của cấp ủy Đảng nơi thẩm phán hiện đang công tác và ý kiến của cấp ủy Đảng nơi thẩm phán sẽ đến công tác. Trên cơ sở đó, Chánh án Tòa án nhân dân tỉnh đề nghị Bộ trưởng Bộ Tư pháp ra quyết định.

Đối với việc thuyên chuyển thẩm phán từ Tòa án nhân dân huyện này đến Tòa án nhân dân huyện khác trong cùng một tỉnh, trước khi ra quyết định thì cần có ý kiến của cấp ủy Đảng nơi thẩm phán sẽ đến công tác. Trên cơ sở đó Giám đốc Sở Tư pháp tỉnh thống nhất với Chánh án Toà án nhân dân tỉnh đề nghị Bộ trưởng Bộ Tư pháp ra quyết định.

Đối với việc thuyên chuyển thẩm phán từ Tòa án nhân dân huyện này đến Tòa án nhân dân huyện khác (không cùng một tỉnh) trước khi ra quyết định thì cần có ý kiến của cấp ủy Đảng, ý kiến của Giám đốc Sở Tư pháp sau khi thống nhất với Chánh án Toà án nhân dân tỉnh nơi Thẩm phán đang công tác và nơi thẩm phán sẽ chuyển đến.

2.2. Những mặt còn hạn chế trong công tác quản lý thẩm phán

Như trên đã phân tích, việc quản lý thẩm phán toà án nhân dân địa phương trong thời gian qua đã góp phần quan trọng trong việc đảm bảo hoạt động xét xử khách quan, chí công vô tư của các Tòa án nhân dân địa phương; đảm bảo nền pháp chế xã hội chủ nghĩa. Tuy nhiên, trong công tác này còn một số hạn chế cụ thể trên các lĩnh vực sau:

Về chất lượng thẩm phán. Nhìn vào chất lượng đội ngũ thẩm phán ở cấp huyện cũng như toà án tỉnh cho thấy, trong những năm qua Toà án nhân dân tối cao, Bộ Tư pháp và Toà án nhân dân các cấp đã thực sự cố gắng trong việc bồi dưỡng về nghiệp vụ pháp lý cho cán bộ Toà án và đặc biệt là đội ngũ thẩm phán. Song nhìn chung đội ngũ thẩm phán các cấp về cơ bản và phần đông không được đào tạo chính quy. Đa phần học qua các lớp hệ đại học tại chức và luân huấn, có những đồng chí theo yêu cầu bức xúc của các thời kỳ khác nhau nên được điều chuyển từ các tổ chức Đảng, tổ chức quần chúng hoặc các ngành khác sang làm cán bộ xét xử, thậm chí làm chánh, phó Toà án nhân dân cấp huyện. Từ thực tế này, có thể nói rằng, trình độ chuyên môn của các thẩm phán ở mỗi cấp còn nhiều hạn chế và chưa thực sự đồng đều, kiến thức pháp lý, kinh nghiệm thực tiễn ở nhiều thẩm phán còn hạn chế, khả năng đảm đương công tác xét xử chưa đáp ứng được yêu cầu bức xúc của tình hình phức tạp trong các mối quan hệ pháp lý trên lĩnh vực dân sự, hình sự. Đây cũng chính là một trong những nguyên nhân chủ quan dẫn đến tình trạng án phải cải sửa, huỷ ở các cấp phúc thẩm cũng như giám đốc thẩm chiếm tỷ lệ cao ở cả toà án nhân dân cấp huyện, cũng như toà án nhân dân cấp tỉnh trong những năm qua.

Về công tác tổ chức cán bộ cũng như việc quản lý về tổ chức đối với Tòa án nhân dân địa phương hiện tại cũng còn nhiều bất cập. Việc điều chỉnh bố trí, cán bộ ở các Toà án nhất là đội ngũ thẩm phán, cán bộ lãnh đạo còn quá chậm và không kịp thời. Thực tế trong những năm qua có nhiều huyện 2-3 năm liền không có chánh án. Vì vậy đã gây không ít khó khăn cho hoạt động nghiệp vụ của các đồng chí thẩm phán ở các Toà án đó

Việc tuyển chọn và bổ nhiệm thẩm phán theo quy định của Pháp lệnh Thẩm phán và hội thẩm Tòa án nhân dân cũng còn nhiều điều chưa thật sự hợp lý, chưa đáp ứng được yêu cầu đòi hỏi của công tác xét xử hiện nay. Nên chăng trong Hội đồng tuyển chọn thẩm phán cần tăng thêm thành phần là những nhà chuyên môn cao để có những nhận xét đánh giá đúng đắn về năng lực chuyên môn của người được bổ nhiệm thẩm phán.

Việc bổ nhiệm thẩm phán các cấp đều do Chủ tịch nước thực hiện, công việc quá nhiều và mang tính chất sự vụ hành chính, nên phân cấp trong việc bổ nhiệm thẩm phán theo hướng Chủ tịch nước bổ nhiệm thẩm phán cấp tỉnh trở lên, Bộ trưởng Bộ Tư pháp bổ nhiệm thẩm phán cấp huyện (như trước đây được quy định tại Sắc lệnh số 13 ngày 24/1/1946).

Về miễn nhiệm thẩm phán, quy định “thẩm phán phải có đơn xin miễn nhiệm” chỉ phù hợp với các trường hợp tự nguyện xin chuyển công tác vì lý do sức khoẻ, hợp lý hoá gia đình... Còn các trường hợp do tổ chức điều động vì nhu cầu công việc hoặc do yêu cầu bố trí cán bộ, kể cả việc bố trí cán bộ vào vị trí cao hơn... nhưng bản thân thẩm phán không tự nguyện, không muốn chuyển công tác thì đơn tự nguyện là hình thức (đã có trường hợp miễn cưỡng làm đơn xin miễn nhiệm). Do vậy, cần có quy định thủ tục đương nhiệm, miễn nhiệm thì mới phù hợp với thực tế.

Về thủ tục thuyên chuyển, điều động thẩm phán, thủ tục thuyên chuyển, điều động thẩm phán rất rườm rà, nếu có ý kiến không thống nhất giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thì việc điều động thẩm phán từ địa phương này sang địa phương khác chậm chạp, ách tắc, làm ảnh hưởng lớn đến việc bố trí thẩm phán giữa các địa phương, nhất là thẩm phán cấp huyện trong cùng tỉnh. Nên chăng, cần bỏ bớt các thủ tục không cần thiết, vì quá trình tuyển chọn, bổ nhiệm thẩm phán đã được sàng lọc, cân nhắc kỹ trước khi Chủ tịch nước quyết định. Mặt khác, trong trường hợp được Chủ tịch nước bổ nhiệm (hoặc nếu sau này phân cấp giao cho Bộ trưởng Bộ Tư pháp bổ nhiệm thẩm phán cấp huyện) thì người thẩm phán phải tuân theo sự bổ nhiệm, phân công công tác, còn khi xét xử phải đảm bảo nguyên tắc “thẩm phán độc lập và chỉ tuân theo pháp luật”.

Quy định về chức năng, nhiệm vụ của thẩm phán chỉ bó hẹp ở một địa phương được bổ nhiệm là không hợp lý và gây khó khăn cho việc điều chuyển thẩm phán từ địa phương này đến địa phương khác theo yêu cầu của tổ chức cũng như phục vụ nhiệm vụ chung.

Việc quy định và khống chế nhiệm kỳ của thẩm phán đã gây nên tâm lý thiếu yên tâm công tác của thẩm phán. Nhà nước cần xác định đây là một nghề và người đã được bổ nhiệm chức vụ thẩm phán thì họ chỉ bị cách chức khi họ có vi phạm hoặc tự từ bỏ chức vụ của mình. Có như vậy mới nâng cao được vị trí của thẩm phán và đồng thời để họ thực sự yên tâm thực hiện nhiệm vụ của mình.

Về chế độ đãi ngộ của Nhà nước đối với thẩm phán còn quá thấp Thực hiện chế độ tiền lương mới, chỉ có hệ số mức lương của ngạch thẩm phán tỉnh và thẩm phán tối cao là cao hơn một chút so với ngạch lương hành chính tương ứng, còn hệ số mức lương của ngạch thẩm phán huyện là quá thấp và còn có khoảng cách khá xa với ngạch lương thẩm phán tỉnh. Trong những năm gần đây, tuy điều kiện làm việc của các Thẩm phán có được cải thịện chút ít nhưng nhìn chung vẫn chưa thực sự tạo được điều kiện tốt để các thẩm phán thật sự tận tâm, tận lực cho công tác xét xử.

Về khen thưởng thẩm phán. Việc khen thưởng thẩm phán hiện nay được áp dụng chung như đối với công chức, viên chức hành chính khác là không hợp lý. Do đặc thù của nghề xét xử có thể nghiên cứu những hình thức khen thưởng thi đua theo nhiệm kỳ thẩm phán hoặc theo chức danh nghề nghiệp như thẩm phán ưu tú, thẩm phán nhân dân.

3. Phương hướng và một số kiến nghị nhằm tăng cường quản lý thẩm phán toà án nhân dân địa phương trong thời gian tới

3.1. Phương hướng kiện toàn công tác quản lý thẩm phán toà án nhân dân địa phương trong thời gian tới

Công cuộc đổi mới sâu rộng và đồng bộ trên các lĩnh vực của đất nước đang đặt ra yêu cầu phải đổi mới hệ thống pháp luật, chức năng, phương thức hoạt động điều hành và quản lý của Nhà nước, trong đó có việc đổi mới tổ chức và hoạt động của cơ quan tư pháp, nhất là việc đổi mới, xây dựng đội ngũ thẩm phán ngang tầm với nhiệm vụ mới. Vấn đề này đã được thể hiện và quán triệt rõ trong Văn kiện Nghị quyết Hội nghị lần thứ 8 Ban Chấp hành trung ương Đảng khoá VII về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

Do đó, Bộ Tư pháp với chức năng, nhiệm vụ được giao trong công tác quản lý các Tòa án nhân dân địa phương về mặt tổ chức, ngoài trách nhiệm phối hợp với các cơ quan liên quan, trong việc nghiên cứu, xây dựng Đề án hoàn thiện tổ chức, bộ máy hệ thống các cơ quan xét xử theo hướng việc xét xử sơ thẩm được thực hiện chủ yếu ở Toà án cấp quận, huyện, Toà án cấp tỉnh chủ yếu xét xử phúc thẩm, Toà án tối cao chủ yếu xét xử giám đốc thẩm, tổng kết kinh nghiệm xét xử, hướng dẫn Tòa án nhân dân địa phương thực hiện xét xử thống nhất theo pháp luật; cần tổ chức triển khai việc nghiên cứu, đề xuất các phương án cải tiến công tác quản lý Tòa án nhân dân địa phương về mặt tổ chức, tạo cơ sở lý luận và thực tiễn cho các bước triển khai thực hiện, nhằm bảo đảm các điều kiện cần thiết về đội ngũ cán bộ, trụ sở, kinh phí, phương tiện hoạt động cho Tòa án nhân dân địa phương thực hiện tốt nhiệm vụ được giao.

Thứ nhất, xuất phát từ tình hình hoạt động, tổ chức của Tòa án nhân dân địa phương và yêu cầu của nhiệm vụ xây dựng một Nhà nước pháp quyền Việt Nam trước mắt cũng như lâu dài, nhiệm vụ đào tạo, xây dựng, bồi dưỡng đội ngũ thẩm phán, cán bộ toà án, xây dựng cơ sở vật chất và trang bị phương tiện kỹ thuật cho công tác xét xử phải được xem là một nhiệm vụ quan trọng của ngành tư pháp.

Thứ hai, việc quản lý Tòa án nhân dân địa phương về mặt tổ chức là một hình thức quản lý hành chính nhà nước. Do đó, việc cải tiến công tác này phải bảo đảm nguyên tắc tập trung dân chủ, thống nhất quyền lực, có sự phân công, phân cấp, đồng thời bảo đảm sự chỉ đạo thống nhất của trung ương trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan quản lý toà án.

Thứ ba, việc cải tiến công tác quản lý Tòa án nhân dân địa phương về mặt tổ chức cần được xem xét, nghiên cứu một cách tổng thể về cơ chế lẫn tổ chức bộ máy, cán bộ, để có thể đề ra các biện pháp giải quyết các vấn đề đang còn tồn tại một cách triệt để.

Thứ tư, tiếp tục đổi mới và hoàn thiện hệ thống ngạch, bậc công chức của ngành, gắn trách nhiệm với quyền hạn, nhiệm vụ với tuyển dụng và đề bạt qua thi tuyển hoặc kiểm tra sát hạch đối với đội ngũ thẩm phán toà án nhân dân. Huấn luyện lại và tuyển chọn công chức theo tiêu chuẩn chức danh của người thẩm phán.

Thứ năm, phấn đấu tất cả Thẩm phán đều đạt tiêu chuẩn quy định cho từng ngạch, từng chức danh thẩm phán. Nghiên cứu phân cấp thẩm quyền bổ nhiệm thẩm phán cấp tỉnh và Toà án cấp huyện; điểu chỉnh tiêu chuẩn tuyển chọn cho phù hợp tình hình cán bộ hiện nay để bổ sung đủ thẩm phán cho Toà án cấp huyện và Toà án cấp tỉnh.

3.2. Một số kiến nghị và giải pháp nhằm tăng cường công tác quản lý thẩm phán toà án địa phương trong thời gian tới

3.2.1. Cần nghiên cứu tổ chức Toà án theo thẩm quyền là: toà sơ thẩm, toà phúc thẩm, toà giám đốc thẩm. Với cách tổ chức Toà án như hiện nay, cán bộ đã thiếu lại càng thiếu, không tập trung được lực lượng cán bộ cũng như về cơ sở vật chất. Để khắc phục những nhược điểm trên đây, đề tài đề nghị các toà án cấp tỉnh, huyện sẽ tổ chức thành toà khu vực, có thể một số tỉnh, huyện thành lập một toà. Đây là phương án tập trung toàn diện lực lượng cán bộ, tinh giản biên chế, cơ sở vật chất. Về giải pháp thực hiện: đưa số thẩm phán, cán bộ của 3 toà thuộc Toà án nhân dân tối cao tập trung, bổ sung cho toà án cấp tỉnh; lấy số thẩm phán, cán bộ cấp tỉnh bổ sung cho toà án cấp huyện, thu hẹp số lượng trụ sở, giảm bớt chi phí hành chính.

3.2.2. Quy định rõ trách nhiệm và thẩm quyền của cơ quan quản lý, cơ quan phối hợp trong việc quản lý thẩm phán Tòa án nhân dân địa phương.

3.2.3. Phân định rõ quyền hạn, trách nhiệm của các Sở Tư pháp trong lĩnh vực quản lý toà án, đồng thời tăng cường công tác chỉ đạo, hướng dẫn nghiệp vụ của Bộ Tư pháp, tăng cường số lượng, chất lượng về đội ngũ cán bộ viên chức thừa hành. Ở các Sở Tư pháp phải có phòng quản lý toà án với biên chế từ 05 đến 10 người. Theo đó, đề nghị giao cho Bộ trưởng Bộ Tư pháp bổ nhiệm thẩm phán toà án nhân dân huyện. Quyết định bổ nhiệm thẩm phán huyện không nên ghi rõ thẩm phán theo đơn vị hành chính mà chỉ ghi là thẩm phán huyện, thành, thị trong tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Phân cấp cho giám đốc Sở Tư pháp đảm nhiệm việc điều động thẩm phán, chánh án, phó chánh án Toà án huyện trong một tỉnh sau khi thống nhất ý kiến với Chánh án toà án nhân dân tỉnh.

3.2.4. Cuối nhiệm kỳ thẩm phán nên tổ chức việc thi sát hạch công tác quản lý đối với chánh, phó án và sát hạch thẩm phán. Trên cơ sở đó để đề nghị bổ nhiệm nhiệm kỳ tiếp theo.

3.2.5. Để khắc phục những tồn tại và hạn chế trong công tác tổ chức và quản lý đội ngũ thẩm phán Tòa án nhân dân địa phương, đề tài xin đưa ra một số giải pháp như sau:

- Phải quan tâm tăng cường đội ngũ thẩm phán cả về số lượng và chất lượng để lực lượng này thực sự là nòng cốt thực hiện tốt nhiệm vụ chính trị của Toà án.

- Trước mắt cần tổ chức khảo sát tình hình thực tế ở Toà án các cấp địa phương, căn cứ vào khối lượng công việc, địa bàn và tính chất điều kiện xã hội ở từng địa phương để quy định cụ thể về biên chế cán bộ trong đó có số lượng thẩm phán cho thích hợp.

- Các cơ quan quản lý về tổ chức Tòa án nhân dân địa phương ở trung ương cần quan tâm hơn nữa đến công tác đào tạo và nâng cao trình độ pháp lý cũng như trình độ chính trị cho đội ngũ thẩm phán. Cần có một quy định cụ thể về trình độ chính trị của thẩm phán (ngoài kiến thức pháp lý như quy định hiện nay), có như vậy mới đảm bảo được yêu cầu: liêm chính, trung thực, vô tư và mẫu mực của người thẩm phán, hạn chế được những hành vi tiêu cực của thẩm phán trong xét xử.

3.2.6. Quy định điều kiện để được bổ nhiệm thẩm phán phải qua đào tạo tại Trường đào tạo các chức danh tư pháp. Bởi vì, thẩm phán là một nghề quan trọng. Theo kinh nghiệm của một số nước và xuất phát từ thực tiễn quản lý đội ngũ thẩm phán, việc tổ chức nghiệp vụ xét xử, trang bị kỹ năng, rèn luyện đạo đức và phong cách của người thẩm phán là rất cần thiết, góp phần từng bước chính quy hoá đội ngũ thẩm phán.

Thẩm phán là một nghề đặc thù, có ảnh hưởng lớn đối với tính công minh của pháp luật, uy tín và nền công lý của một quốc gia. Vì vậy, cũng cần có quy định về danh dự thẩm phán, tiêu chuẩn đạo đức của người thẩm phán (cần nghiên cứu để ban hành Quy tắc đạo đức thẩm phán). Tiêu chuẩn đó cần được quy định rõ ràng, phù hợp với vị trí, trọng trách cao cả của nghề thẩm phán trong xã hội và phải được công bố công khai để nhân dân tham gia giám sát.

3.2.7. Khảo sát, đánh giá, rút kinh nghiệm thực tế việc thực hiện Pháp lệnh Thẩm phán và hội thẩm Tòa án nhân dân để sửa đổi, bổ sung những điều bất hợp lý hoặc chưa thực sự phù hợp với điều kiện thực tiễn công tác xét xử hiện nay.

3.2.8. Nghiên cứu, đề xuất sửa đổi bổ sung các văn bản hướng dẫn về thủ tục, trình tự bổ nhiệm thẩm phán theo hướng đơn giản, thuận tiện mà vẫn chặt chẽ đảm bảo tính nhanh nhạy của công tác tổ chức cán bộ và đáp ứng được yêu cầu xét xử. Xây dựng chương trình, kế hoạch tuyển chọn cụ thể (lịch họp của Hội đồng tuyển chọn các cấp) để chủ động về thời gian, đẩy nhanh tiến độ bổ nhiệm thẩm phán Tòa án nhân dân địa phương. Không quy định nhiệm kỳ của thẩm phán là 5 năm như hiện nay. Trong quy trình bổ nhiệm thẩm phán, cần có quy định thẩm phán phải được phát triển từ thẩm phán cấp huyện: qua thẩm phán cấp huyện thì mới làm thẩm phán cấp tỉnh và qua thẩm phán cấp tỉnh để lên thẩm phán tối cao. Quy định con đường phát triển như vậy của thẩm phán không những góp phần nâng cao nghiệp vụ, uy tín của thẩm phán mà còn là điều kiện thuận lợi cho việc điều chuyển thẩm phán từ nơi thừa sang nơi thiếu. Cần quy định cụ thể điều kiện để miễn nhiệm chức danh thẩm phán.

3.2.9. Để tạo điều kiện cho thẩm phán hoạt động có hiệu quả, Nhà nước cần quan tâm đến chế độ đãi ngộ, điều kiện vật chất phục vụ làm việc của các thẩm phán, giúp cho các thẩm phán thực sự yên tâm trong khi thực thi nhiệm vụ của mình. Bên cạnh đó cũng cần có quy định cụ thể về chế độ đãi ngộ, cơ chế quản lý, việc bồi dưỡng nghiệp vụ pháp lý cho hội thẩm nhân dân để những người này thực sự là những cộng sự tích cực của thẩm phán trong hoạt động xét xử.

3.2.10. Về đào tạo và bồi dưỡng thẩm phán. Xuất phát từ tình hình hoạt động và tổ chức của các Tòa án nhân dân địa phương và yêu cầu của nhiệm vụ xây dựng một Nhà nước pháp quyền Việt Nam, trước mắt cũng như lâu dài nhiệm vụ đào tạo, xây dựng, bồi dưỡng đội ngũ Thẩm phán, cán bộ Toà án, xây dựng cơ sở vật chất và trang bị phương tiện kỹ thuật cho công tác xét xử phải được xem là một nhiệm vụ quan trọng của ngành Tư pháp và của Nhà nước. Rõ ràng đây không phải là vấn đề chỉ liên quan đến ngành Tư pháp, mà đòi hỏi cần có sự quan tâm lãnh đạo, chỉ đạo của các cơ quan Đảng, Nhà nước về cả mặt quan điểm, nhận thức cũng như quá trình thực hiện. Vấn đề này cần được quán triệt đầy đủ thì việc cải tiến công tác quản lý Tòa án nhân dân địa phương về mặt tổ chức mới đạt được hiệu quả.

Trước mắt, cần tiếp tục bồi dưỡng đội ngũ Thẩm phán đương nhiệm. Để trở thành thẩm phán, người đó nhất thiết phải có bằng Đại học Luật. Đây là điều kiện “cứng” và rất hợp lý. Song đội ngũ thẩm phán hiện nay đã bị đặt vào tình thế hết sức nan giải. Số lượng thẩm phán còn “nợ” bằng Đại học Luật khá lớn (cấp huyện 42,3%, cấp tỉnh 8,8%). Vì vậy cần tập trung làm tốt công tác đào tạo và bồi dưỡng đội ngũ thẩm phán hiện có, trọng tâm là những đối tượng đang “nợ” bằng.

Về lâu dài, cần có một chủ chương, chính sách lâu dài cho công tác đào tạo, bồi dưỡng Thẩm phán và xây dựng thành chủ chương chung của Nhà nước về việc tăng cường việc mở các lớp đào tạo, bồi dưỡng kiến thức pháp luật cho đội ngũ Thẩm phán đương nhiệm nhằm góp phần xoá bỏ tình trạng bất cập về kiến thức của Thẩm phán trước yêu cầu mới. Đây là một trong những công việc cấp bách, cần làm và có thể làm được ngay trong năm 2000 - 2001. Chủ trương đó là cơ sở để các trường Đại học Luật, Trường Đào tạo các chức danh tư pháp, Trường bồi dưỡng Thẩm phán, Trường Cao đẳng Kiểm sát có kế hoạch thực hiện. Ngoài ra, đề tài đề nghị các trường đào tạo trong khối nội chính cần trao đổi, thảo luận với nhau chương trình và giáo trình giảng dạy nhằm bảo đảm sự thống nhất và ăn khớp giữa các nội dung đào tạo.

3.2.10. Vấn đề sử dụng thẩm phán sau khi được đào tạo, để trở thành thẩm phán cấp sơ thẩm phải có thời gian học tập tốt tại Trường Đào tạo các chức danh tư pháp và phải làm thẩm phán dự bị 1 năm. Tiêu chuẩn làm thẩm phán cấp trên phải có thời gian làm thẩm phán cấp dưới liền kề một nhiệm kỳ. Nếu điều đó được thực hiện tốt sẽ không thiếu những thẩm phán đã kinh qua cơ sở. Đội ngũ thẩm phán này vừa có lý luận, vừa có thực tiễn để làm thẩm phán Tòa án cấp trên, đưa ra được những quyết định mẫu mực hướng dẫn đường lối xét xử cho Tòa án cấp dưới.

3.2.11. Ngoài việc quan tâm củng cố về mặt tổ chức đối với đội ngũ thẩm phán, các cơ quan chức năng ở trung ương cần kịp thời sửa đổi và ban hành các văn bản pháp luật có liên quan đến hoạt động xét xử của Toà án như Luật Tố tụng dân sự... Việc giải thích pháp luật bằng các thông tư lên ngành cũng cần được quan tâm đúng mức để kịp thời cung cấp những điều kiện pháp lý cần thiết cho hoạt động nghiệp vụ của các thẩm phán.

^([1]) Theo Báo cáo của Chính phủ số 76/CP ngày 28/10/1999 về việc thực hiện công tác quản lý toà án nhân dân về mặt tổ chức và công tác thi hành án dân sự.

Đề tài - Đề án

Luận án - luận văn

Đặc san thông tin KHPL

Tài liệu hội thảo khoa học

Bài trích tạp chí

Sách

Tài liệu xem nhiều nhất

CƠ SỞ DỮ LIỆU TƯ LIỆU TÀI LIỆU KHOA HỌC PHÁP LÝ