Đổi mới quản lý ngành tư pháp một số vấn đề lý luận và thực tiễn

Do sự thay đổi nhanh chóng của quá trình đổi mới kinh tế - xã hội, đặc biệt là do những nhận thức mới về xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN trong điều kiện phát triển nền kinh tế thị trường, vai trò của pháp luật và tư pháp đã ngày càng được chú trọng và nâng cao. Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VIII, đặc biệt là Nghị quyết hội nghị lần thứ 8 Ban chấp hành Trung ương Đảng khoá VII và Hội nghị lần thứ 3 Ban chấp hành Trung ương Đảng lần thứ VIII đã đặt ra cho ngành tư pháp những yêu cầu mới hết sức to lớn và phức tạp trên cả ba lĩnh vực: xây dựng pháp luật, thi hành pháp luật và bảo vệ pháp luật. Chỉ trong 5 năm đầu triển khai Nghị định 38/CP ngày 04/06/1993 của Chính Phủ về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của Bộ Tư pháp (viết tắt là Nghị định số 38/CP), ngành Tư pháp đã được Nhà nước tiếp tục giao thêm nhiều nhiệm vụ, trong đó có những nhiệm vụ hoàn toàn mới mẻ phải vừa triển khai, vừa rút kinh nghiệm để củng cố và hoàn thiện như quản lý thống nhất, toàn diện công tác thi hành án dân sự, quản lý ngân sách toà án nhân dân địa phương, quản lý trọng tài kinh tế... Những thay đổi về chức năng, nhiệm vụ kể trên đã có tác động rất lớn và đặt ra yêu cầu phải đổi mới tổ chức và hoạt động, hoàn thiện cơ chế quản lý, xây dựng ngành tư pháp ngang tầm với nhiệm vụ đặt ra.

Để đánh giá một cách toàn diện thực trạng quản lý tổ chức và hoạt động của ngành tư pháp, nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn của những giải pháp nhằm củng cố, kiện toàn tổ chức, hoàn thiện cơ chế quản lý và nâng cao hiệu quả hoạt động của các cơ quan tư pháp từ Trung ương đến địa phương, Bộ Tư pháp đã triển khai nghiên cứu đề tài khoa học cấp Bộ "Đổi mới quản lý ngành tư pháp - Một số vấn đề lý luận và thực tiễn".

Mục tiêu nghiên cứu của đề tài là đánh giá thực trạng quản lý ngành tư pháp sau 5 năm thực hiện Nghị định số 38/CP, làm rõ một số vấn đề vướng mắc về lý luận và thực tiễn quản lý nhà nước về công tác tư pháp để đề xuất các định hướng, giải pháp trước mắt (5 năm) và dài hạn (những năm sau 2000) nhằm đổi mới, hoàn thiện tổ chức, hoạt động và nâng cao hiệu quả quản lý ngành tư pháp trong tiến trình cải cách hành chính, cải cách tư pháp ở Việt Nam.

I. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NGÀNH TƯ PHÁP SAU 5 NĂM THỰC HIỆN NGHỊ ĐỊNH SỐ 38/CP

Nghị định số 38/CP đã xác định Bộ Tư pháp là cơ quasn của Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước thống nhất về công tác tư pháp^([1]).

Phù hợp với Nghị định số 15/CP ngày 2/3/1993 của Chính phủ về nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm quản lý nhà nước của Bộ, cơ quan ngang Bộ, có thể khái quát các nội dung quản lý Nhà nước về công tác tư pháp do Bộ Tư pháp thực hiện:

(i) Xây dựng và hướng dẫn thực hiện thể chế quản lý các lĩnh vực công tác tư pháp; ban hành các tiêu chuẩn, quy trình, quy tắc nghề nghiệp thuộc thẩm quyền; thực hiện việc cấp hoặc thu hồi các loại chứng chỉ, giấy phép hành nghề thuộc lĩnh vực tư pháp theo quy định của pháp luật;

(ii) Xây dựng chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành tư pháp, các lĩnh vực công tác tư pháp trình Chính phủ ban hành hoặc ban hành theo thẩm quyền và hướng dẫn thực hiện các quy hoạch, kế hoạch đó; xét duyệt hoặc tham gia ý kiến đối với việc thành lập, giải thể các tổ chức sự nghiệp, cơ quan, tổ chức nghề nghiệp thuộc các lĩnh vực công tác tư pháp;

(iii) Xây dựng trình Chính phủ kế hoạch tài chính toàn ngành trong các lĩnh vực do pháp luật quy định; phân bổ, kiểm tra việc chi tiêu, chịu trách nhiệm quyết toán phần kế hoạch tài chính do Bộ Tư pháp trực tiếp quản lý; tổ chức kiểm tra, đánh giá việc sử dụng ngân sách nhà nước được giao cho Bộ, các tổ chức sự nghiệp do Bộ trực tiếp quản lý;

(iv) Quản lý tổ chức, cán bộ: bao gồm việc xây dựng và trình Chính phủ quyết định hệ thống tổ chức và chức danh tiêu chuẩn công chức ngành tư pháp, tổ chức hướng dẫn thực hiện; quản lý trực tiếp theo thẩm quyền đội ngũ cán bộ, công chức tư pháp và các chức danh tư pháp thuộc các tổ chức nghề nghiệp luật; tổ chức việc đào tạo, bồi dưỡng công chức và các chức danh tư pháp thuộc quyền quản lý của ngành; ban hành tiêu chuẩn chuyên môn, nghiệp vụ của Giám đốc Sở Tư pháp; thoả thuận việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Giám đốc Sở để Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh quyết định.

(v) Về quan hệ quốc tế: trình Chính phủ quyết định chương trình, kế hoạch và dự án về hợp tác quốc tế trong lĩnh vực tư pháp; quản lý và tổ chức, chỉ đạo việc thực hiện các chương trình, dự án đó; trình Chính phủ quyết định việc ký kết, phê duyệt việc tham gia các điều ước quốc tế, tham gia các tổ chức quốc tế trong lĩnh vực tư pháp theo quy định của Chính phủ

(vi) Về kiểm tra, thanh tra: hướng dẫn, kiểm tra các Bộ, ngành, các UBND địa phương, các tổ chức và công dân trong việc thực hiện pháp luật về các lĩnh vực công tác tư pháp; tổ chức, chỉ đạo công tác thanh tra chuyên ngành tư pháp; giải quyết theo thẩm quyền các khiếu nại, tố cáo của công dân liên quan đến hoạt động tư pháp.

Trên cơ sở các nghiên cứu, đánh giá riêng biệt về thực trạng quản lý trong từng lĩnh vực công tác của ngành (theo các chuyên đề), nhóm đề tài đã nghiên cứu, tổng hợp một cách tổng thể thực trạng quản lý ngành thông qua việc phân tích các yếu tố của cơ chế quản lý: chủ thể quản lý (tổ chức, năng lực của các cơ quan tư pháp và đội ngũ cán bộ, công chức tư pháp từ trung ương đến địa phương), đối tượng quản lý (các lĩnh vực công tác tư pháp), nội dung và cơ chế quản lý, hiệu quả quản lý (sự phù hợp giữa nội dung, phương thức quản lý với đặc thù của đối tượng quản lý, mức độ các chủ thể đạt được mục tiêu, yêu cầu của nhiệm vụ quản lý). Với cách tiếp cận như vậy có thể hình dung được bức tranh tổng thể sống động về thực trạng quản lý ngành sau 5 năm thực hiện Nghị định 38/CP.

1. Đối tượng quản lý của ngành tư pháp ngày càng được mở rộng, đa dạng hoá

Đối tượng quản lý của Bộ Tư pháp là các lĩnh vực công tác tư pháp được xác định tại Nghị định 38/CP. Trong vòng 5 năm sau đó, bằng các đạo luật, các pháp lệnh hay văn bản của Chính phủ (Nghị định, Quyết định..) một số lĩnh vực mới hoặc nội dung mới trong từng lĩnh vực công tác tư pháp tiếp tục được giao cho Bộ Tư pháp quản lý. Mỗi lĩnh vực công tác có thể do một hoặc một số cơ quan, tổ chức khác nhau thực hiện. Có thể phân nhóm các đối tượng quản lý của Bộ Tư pháp theo lĩnh vực công tác hay theo cơ quan, tổ chức thực hiện các công tác đó.

1.1. Các lĩnh vực công tác thuộc quyền quản lý của ngành tư pháp và nội dung quản lý từng đối tượng

1.1.1. Công tác xây dựng và tham gia xây dựng pháp luật:

Theo Nghị định 38/CP, Bộ Tư pháp có những nhiệm vụ sau đây:

-Tổng hợp chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của các Bộ, ngành; cùng Văn phòng Chính phủ dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh dài hạn và hàng năm để Chính phủ trình Quốc hội quyết định;

- Trình Chính phủ các dự án luật, pháp lệnh về dân sự, hình sự, các dự án pháp luật khác theo sự phân công của Chính phủ và các văn bản hướng dẫn thi hành các luật, pháp lệnh đó.

- Xem xét và có ý kiến về mặt pháp lý các dự án luật, pháp lệnh, văn bản hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh do các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ trình Chính phủ;

- Phối hợp với Văn phòng Chính phủ trong việc tổ chức chỉ đạo công tác hệ thống hoá văn bản pháp luật; hệ thống hoá văn bản trong phạm vi chức năng của Bộ, bổ sung hoặc huỷ bỏ các văn bản pháp luật không phù hợp với Hiến pháp và pháp luật.

Bổ sung sau Nghị định 38/CP:

- Thẩm định các dự án luật, dự án pháp lệnh để Chính phủ xem xét trước khi quyết định trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội; hoặc để Chính phủ tham gia ý kiến đối với những dự án do các cơ quan khác, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội; thẩm định dự thảo nghị quyết, nghị định của Chính phủ; tham gia ý kiến về dự thảo quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ (Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 và Nghị định 101/CP, ngày 23/9/1997 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật);

- Tham gia xây dựng các dự án luật, pháp lệnh, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan, tổ chức khác chủ trì soạn thảo;

- Chủ trì phối hợp với Văn phòng Chính phủ, Bộ Nội vụ, Bộ Tài chính, Ban tổ chức cán bộ Chính phủ chỉ đạo, hướng dẫn, đôn đốc kiểm tra các Bộ, Ngành, địa phương rà soát hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật (Quyết định 355/TTg ngày 28/5/1997 của Thủ tướng Chính phủ về tổng rà soát hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật);

1.1.2. Công tác phổ biến, giáo dục pháp luật

Theo Nghị định 38/CP

- Trình Chính phủ quyết định và tổ chức thực hiện chương trình phổ biến, giáo dục pháp luật dài hạn và hàng năm;

- Phối hợp với Bộ Giáo dục và Đào tạo xây dựng chương trình giảng dạy pháp luật trong các trường học;

Bổ sung sau Nghị định 38/CP:

- Làm đầu mối phối hợp công tác phổ biến, giáo dục pháp luật; chỉ đạo, hướng dẫn việc phát hành Bản tin tư pháp ở các địa phương (Chỉ thị 02/1998/CT-TTg và Quyết định số 03/1998/QĐ-TTg ngày 7/10/1998 của Thủ tướng Chính phủ về tăng cường công tác phổ biến, giáo dục pháp luật).

- Chủ trì phối hợp với Văn phòng Chính phủ đôn đốc, kiểm tra thực hiện việc xây dựng tủ sách pháp luật ở xã, phường, thị trấn (Quyết định số 69/1998/QĐ-TTg ngày 31/3/1998 của Thủ tướng Chính phủ về việc phát hành công báo nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam cho cấp xã, phường, thị trấn và Quyết định 1067/1998/QĐ-TTg ngày 25/11/1998 phê chuẩn Dự án xây dựng Tủ sách pháp luật xã, phường, thị trấn) đáp ứng nhu cầu học tập nghiên cứu tìm hiểu pháp luật cán bộ, nhân dân phục vụ công tác tuyên truyền phổ biến giáo dục pháp luật của các Bộ, ngành và địa phương.

1.1.3. Quản lý về tổ chức các Toà án địa phương

Theo Nghị định 38/CP:

- Xây dựng cơ cấu tổ chức, bộ máy, cơ sở vật chất, kinh phí, phương tiện hoạt động và thống nhất quản lý ngân sách Toà án nhân dân địa phương;

-Trình Chính phủ quyết định tổng biên chế của các toà án địa phương sau khi thống nhất ý kiến với Ban Tổ chức Cán bộ Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao và Bộ trưởng Bộ Quốc phòng; quy định biên chế cho từng toà án địa phương sau khi trao đổi ý kiến với Chánh án Toà án nhân dân tối cao và Bộ trưởng Bộ Quốc phòng;

- Xây dựng và trình cơ quan có thẩm quyền ban hành các chế độ, chính sách đối với thẩm phán, hội thẩm nhân dân và cán bộ toà án địa phương; hướng dẫn, theo dõi, kiểm tra và giải quyết việc thực hiện các chế độ, chính sách đó.

- Sau khi thống nhất ý kiến với Chánh án Toà án nhân dân tối cao và Bộ trưởng Bộ Quốc phòng trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội quyết định danh sách các thành viên Hội đồng tuyển chọn thẩm phán Toà án nhân dân cấp tỉnh, thẩm phán Toà án quân sự cấp quân khu, khu vực; trình Chủ tịch nước bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Chánh án, Phó Chánh án Toà án nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện và các Toà án quân sự cấp quân khu, toà án cấp khu vực; xem xét và đề nghị Hội đồng tuyển chọn thẩm phán trình Chủ tịch nước bổ nhiệm, miễn nhiệm hoặc cách chức thẩm phán Toà án nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện, toà án quân sự cấp quân khu và khu vực.

-Trong phạm vi chức năng, kiểm tra hoạt động của các Toà án địa phương, thực hiện chế độ khen thưởng, kỷ luật đối với tập thể, cá nhân của toà án địa phương.

1.1.4. Công tác thi hành án dân sự.

Theo Nghị định 38/CP: Bộ Tư pháp có hai chức năng - quản lý nhà nước về công tác thi hành án dân sự và tổ chức việc thi hành án dân sự. Riêng về quản lý có các nhiệm vụ:

- Trình Chính phủ ban hành hoặc ban hành theo thẩm quyền các văn bản quy phạm pháp luật về công tác thi hành án dân sự;

- Trực tiếp quản lý hệ thống cơ quan thi hành án dân sự, quyết định việc thành lập, giải thể các cơ quan thi hành án dân sự ;

- Thực hiện thanh tra nhà nước về công tác thi hành án dân sự ;

- Quản lý toàn diện công tác cán bộ, kể cả đào tạo, bồi dưỡng, thực hiện chế độ, chính sách đối với đội ngũ chấp hành viên và cán bộ của các cơ quan thi hành án dân sự;

- Quản lý cơ sở vật chất- kỹ thuật, kinh phí, phương tiện cần thiết cho công tác thi hành án dân sự;

- Phối hợp với Bộ Quốc phòng quản lý nhà nước về công tác thi hành án các quyết định về tài sản trong bản án hình sự của Toà án Quân sự.

- Quản lý nhà nước đối với việc công nhận và thi hành tại Việt Nam các bản án và quyết định dân sự của toà án nước ngoài;

Bổ sung sau Nghị định 38/CP:

- Quản lý và tổ chức thi hành án kinh tế, án lao động; thi hành các quyết định về phần tài sản, quyền tài sản trong các bản án, quyết định của Toà án hành chính, thực hiện thủ tục tuyên bố phá sản doanh nghiệp;

- Quản lý nhà nước đối với việc công nhận và thi hành tại Việt Nam quyết định của trọng tài nước ngoài;

1.1.5. Các công tác tư pháp khác:

Theo Nghị định 38/CP:

- Quản lý nhà nước đối với tổ chức và hoạt động luật sư, công chứng, giám định tư pháp, hộ tịch, thống kê tư pháp, lý lịch tư pháp; quản lý các công việc quốc tịch theo quy định của pháp luật;

- Trình Chính phủ quyết định hay quyết định theo sự uỷ quyền của Chính phủ Quy chế tổ chức và hoạt động của các tổ chức luật sư, công chứng, giám định;

- Thống nhất quản lý các biểu mẫu, sổ sách về công chứng, hộ tịch, thống kê tư pháp, lý lịch tư pháp.

Bổ sung sau Nghị định 38/CP:

- Về luật sư, tư vấn pháp luật: Quản lý Nhà nước đối với hành nghề tư vấn pháp luật của tổ chức luật sư nước ngoài tại Việt Nam (Nghị định 42/CP ngày 8/7/1995 của Chính phủ ban hành quy chế hành nghề tư vấn pháp luật của tổ chức luật sư nước ngoài tại Việt Nam);

- Quản lý Nhà nước về trợ giúp pháp lý cho người nghèo và các đối tượng chính sách (Quyết định số 734/TTg ngày 6/9/1997 của Thủ tướng Chính phủ về việc thành lập tổ chức trợ giúp cho người nghèo và các đối tượng chính sách);

- Quản lý Nhà nước đối với tổ chức và hoạt động của các Trung tâm Trọng tài kinh tế (Nghị định 116/CP ngày 5/9/1994 của Chính phủ về tổ chức và hoạt động của trọng tài kinh tế);

- Quản lý Nhà nước đối với tổ chức và hoạt động bán đấu giá tài sản (Nghị định 86/CP ngày 19/12/1996 của Chính phủ ban hành quy chế bán đấu giá tài sản);

- Tham gia quản lý các nguồn hỗ trợ chính thức (ODA) (Nghị định 87/CP ngày 5/8/1997 về việc ban hành quy chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức);

1.1.6. Công tác hoà giải:

Theo Nghị định 38/CP:

Trình Chính phủ ban hành hoặc ban hành theo thẩm quyền các văn bản hướng dẫn công tác hoà giải các tranh chấp trong nhân dân; chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra, tổng kết hoạt động của các tổ hoà giải;

Bổ sung sau Nghị định 38/CP: giúp Chính phủ quản lý nhà nước về công tác hoà giải.

1.1.7. Công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ pháp lý

Theo Nghị định 38/CP:

- Xây dựng quy hoạch, kế hoạch đào tạo viên chức tư pháp của cả nước;

- Tổ chức đào tạo cán bộ pháp lý bậc đại học, cao học và sau đại học theo sự phân công của Chính phủ;

- Thống nhất quản lý việc bồi dưỡng, nâng cao trình độ cho cán bộ toà án, tư pháp, pháp chế, luật sư, công chứng viên, giám định viên, hộ tịch viên, chấp hành viên .

Bổ sung sau Nghị định 38/CP:

- Đào tạo, bồi dưỡng thẩm phán và các chức danh tư pháp khác (Quyết định 34/QĐ-TTg ngày 11/2/1998 của Thủ tướng Chính phủ về việc thành lập Trường đào tạo các chức danh tư pháp);

1.1.8. Công tác nghiên cứu khoa học pháp lý

Theo Nghị định 38/CP:

Nghiên cứu, tổ chức việc nghiên cứu khoa học pháp lý phục vụ chiến lược xây dựng pháp luật và phát triển ngành, phát triển công tác thông tin khoa học pháp lý.

Bổ sung sau Nghị định 38/CP:

Xây dựng và quản lý Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật phục vụ công tác nghiên cứu lập pháp, hành pháp, tư pháp

1.9. Công tác hợp tác quốc tế về pháp luật và tư pháp

Theo Nghị định 38/CP:

- Trình Chính phủ quyết định chương trình, kế hoạch và dự án về hợp tác quốc tế trong lĩnh vực tư pháp; quản lý và tổ chức, chỉ đạo việc thực hiện các chương trình, dự án đó.

- Trình Chính phủ quyết định việc ký kết, phê duyệt việc tham gia các điều ước quốc tế, tham gia các tổ chức quốc tế trong lĩnh vực tư pháp theo quy định của Chính phủ

Bổ sung sau Nghị định 38/CP:

- Thẩm định các dự thảo điều ước quốc tế trước khi trình Chính phủ xem xét quyết định ký kết, phê duyệt hoặc trình Chủ tịch nước quyết định ký kết (Pháp lệnh về ký kết, gia nhập các điều ước quốc tế 1998);

- Quản lý thống nhất các hoạt động hợp tác nước ngoài về pháp luật (Chỉ thị số 57/TW ngày 5/51995 của Ban chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam và Nghị định số 103/1998/NĐ-CP ngày 26/12/ 1998 của Chính phủ về quản lý hợp tác với nước ngoài về pháp luật).

1.1.10. Công tác thanh tra, giải quyết khiếu tố

- Thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật của các cơ quan, tổ chức và cá nhân trong phạm vi chức năng của Bộ;

- Giải quyết theo thẩm quyền các khiếu nại, tố cáo của công dân liên quan đến hoạt động tư pháp.

1.2. Các cơ quan, tổ chức thuộc quyền quản lý của ngành tư pháp

Mười lĩnh vực công tác tư pháp trên do nhiều cơ quan, tổ chức thực hiện, do đó, tổ chức và hoạt động của các cơ quan, tổ chức đó, ở những mức độ khác nhau đều là đối tượng thuộc quyền quản lý của ngành tư pháp. Sự đa dạng của các thiết chế thuộc quyền quản lý của ngành tư pháp có thể thấy rõ qua việc phân chúng thành các nhóm sau:

1.2.1. Các cơ quan nhà nước là đối tượng quản lý của ngành tư pháp

- Pháp chế các ngành;

- Toà án nhân dân địa phương; toà án quân sự cấp quân khu và khu vực;

- Các cơ quan thi hành án dân sự (Phòng, Đội thi hành án)

- Các Phòng công chứng; các tổ chức giám định tư pháp; các Trung tâm bán đấu giá tài sản, Trung tâm giao dịch bảo đảm, Trung tâm trợ giúp pháp lý...

- Các tổ chức sự nghiệp: sự nghiệp đào tạo (Trường Đại học luật Hà Nội; Trường đào tạo các chức danh tư pháp); sự nghiệp nghiên cứu (Viện Nghiên cứu Khoa học Pháp lý); sự nghiệp báo chí (Báo pháp luật,Tạp chí Dân chủ và Pháp luật...).

1.2.2. Các tổ chức nghề nghiệp, xã hội - nghề nghiệp là đối tượng quản lý của ngành tư pháp:

- Các đoàn luật sư;

- Các tổ chức tư vấn pháp luật thuộc các đoàn thể chính trị - xã hội;

- Các Công ty luật của Việt Nam, các chi nhánh Công ty luật nước ngoài;

- Các Trung tâm trọng tài kinh tế;

- Câu lạc bộ pháp chế doanh nghiệp.

1.2.3. Tổ chức tự quản của nhân dân là đối tượng quản lý của ngành tư pháp: các Tổ hoà giải.

1.3. Các nguồn nhân lực thuộc quyền quản lý của ngành tư pháp

Từ sự đa dạng về lĩnh vực công tác và các thiết chế (tổ chức) đã dẫn đến sự đa dạng về nguồn nhân lực do ngành tư pháp quản lý. Ở những mức độ khác nhau, các đối tượng sau đều chịu sự quản lý của cơ quan tư pháp:

- Công chức của các cơ quan nhà nước thuộc quyền quản lý của ngành tư pháp bao gồm cả các chức danh hành chính (chuyên viên pháp lý) lẫn các chức danh tư pháp (thẩm phán, chấp hành viên...) hoặc có thể không phải là công chức nhưng tham gia vào hoạt động của các cơ quan tư pháp theo chức trách do các cơ quan có thẩm quyền bầu (Quốc hội và Hội đồng nhân dân bầu hội thẩm nhân dân) hoặc công nhận (Bộ Tư pháp công nhận cộng tác viên của các Trung tâm trợ giúp pháp lý....)

- Cán bộ chính quyền cơ sở hưởng phụ cấp theo chức danh: hộ tịch viên;

- Người hành nghề tự do: luật sư, trọng tài viên (do Bộ Tư pháp công nhận và cấp thẻ hành nghề ...).

- Người dân thường là thành viên của Tổ hoà giải (do Bộ Tư pháp và các cơ quan tư pháp địa phương hướng dẫn hoạt động, bồi dưỡng kiến thức pháp luật và kỹ năng nghiệp vụ...)

Từ các phân tích trên có thể thấy rõ tính đa dạng rất đặc thù của đối tượng thuộc phạm vi quản lý của ngành tư pháp. Mỗi đối tượng đều đòi hỏi ngành tư pháp phải có những nội dung, phương thức quản lý phù hợp để tạo điều kiện cho sự vận động, phát triển của đối tượng theo kịp với yêu cầu của thực tiễn kinh tế - xã hội, pháp lý - chính trị đang đổi mới mạnh mẽ.

2. Sự tồn tại đồng thời nhiều cơ chế quản lý khác nhau đối với các lĩnh vực công tác tư pháp

Nhiệm vụ, quyền hạn và phương thức quản lý mỗi lĩnh vực công tác tư pháp được quy định ở rất nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau, từ các đạo luật (Bộ luật dân sự, Bộ luật hình sự, Luật tổ chức Tòa án nhân dân...), các pháp lệnh (Pháp lệnh thi hành án dân sự, Pháp lệnh Thẩm phán và Hội thẩm nhân dân, Pháp lệnh luật sư...) đến các Nghị định của Chính phủ (Nghị định 42/CP ngày 8/7/1995 của Chính phủ ban hành quy chế hành nghề tư vấn pháp luật của tổ chức luật sư nước ngoài tại Việt Nam, Nghị định116/CP ngày 5/9/1994 của Chính phủ về tổ chức và hoạt động của trọng tài kinh tế...), các Quyết định, Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ (Quyết định 34/QĐ-TTg ngày 11/2/1998 của Thủ tướng Chính phủ về việc thành lập Trường đào tạo các chức danh tư pháp; Chỉ thị 02/1998/CT-TTg và Quyết định số 03/1998/ QĐ-TTg ngày 7/10/1998 của Thủ tướng Chính phủ về tăng cường công tác phổ biến, giáo dục pháp luật...).

Theo quy định tại các văn bản trên, cho đến nay có thể khái quát thành 4 cơ chế quản lý tương ứng với phạm vi và thẩm quyền quản lý khác nhau của ngành đối với từng loại đối tượng.

1. Cơ chế quản lý thứ nhất: Bộ Tư pháp quản lý thống nhất, toàn diện cả về nghiệp vụ, về tổ chức và về kinh phí hoạt động của đối tượng quản lý. Đây là phương thức quản lý hiện đang được áp dụng đối với công tác thi hành án dân sự.

Theo cơ chế này:

+ Bộ Tư pháp trực tiếp chỉ đạo thống nhất về mặt nghiệp vụ thi hành án; quản lý về tổ chức, cán bộ của các cơ quan thi hành án bao gồm cả đào tạo, bồi dưỡng chuyên môn, nghiệp vụ cho đội ngũ chấp hành viên và cán bộ thi hành án; quản lý kinh phí, bảo đảm cơ sở vật chất, phương tiện hoạt động thi hành án dân sự ở 61 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và hơn 600 quận, huyện, thị xã (trực tiếp phân phối hạn mức kinh phí cho các Phòng thi hành án thuộc Sở Tư pháp, phân cấp cho Phòng thi hành án thực hiện nhiệm vụ của đơn vị dự toán cấp II đối với kinh phí cấp cho các Đội thi hành án).

+ Giám đốc Sở Tư pháp thực hiện chức năng “kép”: vừa giúp Uỷ ban nhân dân cùng cấp trong việc quản lý nhà nước về công tác thi hành án dân sự ở địa phương vừa thực hiện một số nhiệm vụ quản lý về mặt tổ chức các Phòng, Đội thi hành án theo sự phân cấp của Bộ trưởng Bộ Tư pháp Điều 2 Quyết định số 141/QĐ-QLTA-THA ngày 21/3/1994).

2. Cơ chế quản lý thứ hai: Bộ Tư pháp chỉ quản lý về tổ chức và kinh phí của đối tượng quản lý, không chỉ đạo, hướng dẫn về mặt nghiệp vụ. Đây là mô hình đặc thù của quản lý hành chính - tư pháp đối với các toà án địa phương để đảm bảo tính độc lập xét xử của các toà án.

Theo cơ chế này:

+ Bộ Tư pháp trực tiếp thực hiện các nhiệm vụ quản lý về tổ chức, cán bộ và trực tiếp quản lý kinh phí (tổng hợp dự toán ngân sách, phân phối hạn mức kinh phí, kiểm tra, xét duyệt quyết toán thông qua hệ thống kho bạc nhà nước...), đảm bảo cơ sở vật chất, phương tiện hoạt động của các toà án nhân dân cấp tỉnh và cấp huyện;

+ Giám đốc Sở Tư pháp thực hiện một số nhiệm vụ quản lý về tổ chức các Toà án nhân dân cấp huyện theo phân cấp của Bộ Tư pháp. Quyết định số 141/QĐ-QLTA-THA ngày 21/4/1994 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp quy định Giám đốc Sở Tư pháp có trách nhiệm xây dựng kế hoạch chỉ tiêu biên chế và phân bổ chỉ tiêu biên chế cho từng toà án cấp huyện; chuẩn bị nhân sự, hồ sơ đề nghị tuyển chọn, bổ nhiệm thẩm phán; tiếp nhận, tuyển dụng và điều động, thuyên chuyển công chức của toà án cấp huyện...

Một nét đặc trưng của cơ chế này là trong khi thực hiện các hành vi quản lý, Bộ Tư pháp đều phải phối hợp với các chủ thể khác như Toà án nhân dân tối cao (Điều 16 Luật Tổ chức Toà án nhân dân ) và Bộ Quốc phòng (theo Quy chế phối hợp giữa Bộ trưởng Bộ Tư pháp, Chánh án Toà án nhân dân tối cao và Bộ trưởng Bộ Quốc phòng ban hành theo Nghị quyết số 46-NQ/UBTVQH9 ngày 29/9/ 1993). Khi thực hiện các nhiệm vụ theo phân cấp của Bộ, Sở Tư pháp phải phối hợp chặt chẽ với Toà án nhân dân cùng cấp khi thực hiện sự phân cấp của Bộ (Quy chế số 91/TP-TA ngày 19/1/1994 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp và Chánh án Toà án nhân dân tối cao).

3. Cơ chế quản lý thứ ba: Bộ Tư pháp chỉ đạo về nghiệp vụ, hướng dẫn và kiểm tra về tổ chức, trực tiếp quản lý một số vấn đề về nhân sự của cơ quan, tổ chức tư pháp, bổ trợ tư pháp trong quan hệ phối hợp với Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố hoặc Bộ, ngành khác. Cơ chế này thường được áp dụng trong quản lý các công tác bổ trợ tư pháp (ví dụ: đối với luật sư, công chứng, trọng tài kinh tế. giám định tư pháp...). Theo cơ chế này:

+ Bộ Tư pháp chỉ đạo, hướng dẫn nghiệp vụ và quản lý trực tiếp một số vấn đề về tổ chức của các cơ quan, tổ chức bổ trợ tư pháp (ví dụ: Bộ Tư pháp trực tiếp bổ nhiệm và cấp, thu hồi thẻ hành nghề của công chứng viên, công nhận và cấp thẻ luật sư, trọng tài viên..);

+ Sở Tư pháp giúp Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước tại địa phương trong lĩnh vực liên quan và chịu sự chỉ đạo về nghiệp vụ của Bộ Tư pháp (ví dụ: Giám đốc Sở Tư pháp trình Chủ tịch UBND cấp tỉnh quyết định thành lập Phòng công chứng thuộc Sở trên cơ sở có ý kiến của Bộ Tư pháp...)

4. Cơ chế quản lý thứ tư: Bộ Tư pháp chỉ quản lý, hướng dẫn, bồi dưỡng về mặt nghiệp vụ. Cơ chế này được áp dụng trong quản lý công tác xây dựng và rà soát hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật; phổ biến giáo dục pháp luật; hoà giải; hộ tịch...

Sự tồn tại các cơ chế quản lý khác nhau đã tạo nên sự phức tạp đặc thù trong tổ chức, hoạt động của ngành tư pháp. Trong mỗi cơ chế còn tồn tại nhiều bất cập, vướng mắc cả về lý luận và thực tiễn cần phải được tiếp tục nghiên cứu thấu đáo để tìm được giải pháp khắc phục, tiến tới xây dựng một cơ chế quản lý thống nhất, có hiệu quả các lĩnh vực công tác tư pháp trên phạm vi toàn quốc.

Có thể phân tích ở đây một ví dụ cụ thể: cơ chế thứ nhất - quản lý công tác thi hành án dân sự. Cơ chế quản lý thống nhất, toàn diện có nhiều ưu điểm, thuận lợi cơ bản như cho phép tập trung đến mức tối đa đầu tư cơ sở vật chất, trụ sở, phương tiện làm việc, con người và cho chính hoạt động thi hành án; giúp cho hoạt động thi hành án được thống nhất trong toàn quốc; cơ quan quản lý thông qua kết quả hoạt động nghiệp vụ có thể đánh giá, sử dụng, đào tạo, khen thưởng, kỉ luật, đề bạt công chức thi hành án chính xác, toàn diện, phát huy được hiệu lực quản lý. Tuy nhiên, ngay trong cơ chế này vẫn tồn tại một số vướng mắc chưa giải quyết được triệt để, đó là:

+ Quy định về thẩm quyền quản lý công tác thi hành án dân sự của địa phương còn có những điểm bất hợp lý, chưa cụ thể, rõ ràng hoặc còn chồng chéo, trùng lặp nhất là trong việc thanh tra, kiểm tra hoạt động thi hành án dân sự. Đặc biệt, có quá nhiều cơ quan có thẩm quyền kiểm sát, kiểm tra, thanh tra hoạt động của các Đội thi hành án, làm ảnh hưởng đến hoạt động bình thường của Đội mà hiệu quả của việc kiểm tra, thanh tra lại không cao. Cũng do có nhiều đầu mối quản lý nên khó tránh khỏi sự can thiệp làm ảnh hưởng đến tính độc lập của cơ quan thi hành án trong tác nghiệp, không nêu cao được vai trò của cơ quan thi hành án là cơ quan thi hành pháp luật, mang tính quyền lực Nhà nước.

+ Chủ thể quản lý và đối tượng quản lý không thuộc cùng một ngành dọc tạo nên một số điều bất cập như: cơ quan có thẩm quyền quản lý (Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp) lại trực thuộc Uỷ ban nhân dân cùng cấp, thuộc biên chế, hưởng lương từ nguồn ngân sách địa phương, còn đối tượng quản lý là Phòng thi hành án, Đội thi hành án tuy là đơn vị của Sở, Phòng nhưng lại thuộc biên chế Trung ương, hưởng lương, kinh phí hoạt động từ ngân sách Trung ương, có con dấu, quốc huy, có tài khoản, trụ sở riêng. Đặc điểm này dẫn đến việc phải xác lập nguyên tắc mới về mối quan hệ giữa Giám đốc Sở Tư pháp và Trưởng Phòng thi hành án (vì đó không phải là nguyên tắc thủ trưởng chế trong các cơ quan hành chính nhà nước) và trên thực tế, đã có những lúc, những nơi phát sinh vướng mắc giữa hai bên trong các vấn đề tuyển dụng cán bộ vào cơ quan thi hành án, điều động cán bộ, chế độ báo cáo, chế độ kiểm tra, thanh tra công tác thi hành án, sử dụng cơ sở vật chất...

+ Mối quan hệ giữa cơ quan có chức năng quản lý thống nhất công tác thi hành án dân sự trong cả nước là Cục quản lý thi hành án dân sự và cơ quan quản lý công tác thi hành án dân sự ở địa phương là Sở Tư pháp cũng chưa có những quy định thật cụ thể và trên thực tế chưa có sự phối hợp thống nhất kịp thời.

3. Nhiều chủ thể cùng tham gia quản lý nhà nước về công tác tư pháp.

Mặc dù Bộ Tư pháp là cơ quan của Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước thống nhất về công tác tư pháp nhưng theo quy định của pháp luật hiện hành, ngoài Bộ Tư pháp còn có nhiều chủ thể khác cũng có trách nhiệm và quyền hạn quản lý một số lĩnh vực công tác tư pháp và các cơ quan, tổ chức tư pháp. Tổ chức và hoạt động của các chủ thể đó có thể xem xét theo các nhóm sau:

3.1. Các cơ quan tư pháp từ trung ương đến cơ sở

1. Bộ Tư pháp: Theo Nghị định 38/CP, tổ chức Bộ Tư pháp gồm có 12 đơn vị (Vụ, Cục) giúp Bộ trưởng thực hiện chức năng quản lý nhà nước thống nhất về công tác tư pháp và 04 đơn vị sự nghiệp nghiên cứu, đào tạo, báo chí. Đi đôi với việc được giao thêm nhiều nhiệm vụ, trong vòng 5 năm sau đó, Bộ Tư pháp đã đề nghị Chính phủ quyết định thành lập thêm 02 tổ chức mới là Cục trợ giúp pháp lý và Trường đào tạo các chức danh tư pháp. Tuy nhiên, tổ chức bộ máy cơ quan Bộ Tư pháp còn bất cập so với chức năng nhiệm vụ được giao, còn nhiều điểm bất hợp lý, ví dụ như :

- Có đơn vị quản lý nhiều lĩnh vực công tác mà các lĩnh vực này lại độc lập, không liên quan đến nhau, khối lượng công việc quản lý quá lớn dẫn đến tính chuyên môn hoá và hiệu quả chưa cao nên cần được tổ chức lại theo cách hợp lý hơn (Vụ Công chứng, Giám định, Hộ tịch, Quốc tịch và Lý lịch tư pháp quản lý 5 lĩnh vực công tác độc lập nhau; Vụ Hợp tác quốc tế không chỉ thực hiện chức năng hợp tác quốc tế và quản lý công tác hợp tác về pháp luật và tư pháp mà còn phải đảm nhiệm nhiệm vụ xây dựng, thẩm định các dự án, dự thảo văn bản pháp luật quốc tế; thực hiện các Hiệp định tương trợ tư pháp; cung cấp ý kiến tư vấn về lĩnh vực pháp luật cho quá trình Việt Nam gia nhập các tổ chức quốc tế và khu vực,...)

- Một số chức năng, nhiệm vụ giao cho Bộ Tư pháp đảm nhiệm nhưng chưa có các tổ chức chuyên trách giúp Bộ trưởng tổ chức triển khai thực hiện như thống kê tư pháp...

- Chưa phân định được rõ sự khác biệt mô hình tổ chức và hoạt động của các đơn vị chỉ thực hiện chức năng quản lý nhà nước (các vụ) với các đơn vị vừa quản lý nhà nước vừa trực tiếp tổ chức thực hiện các hoạt động nghiệp vụ (các cục).

2. Các cơ quan tư pháp địa phương

Theo Nghị định 38/CP và Thông tư liên bộ số 12/TTLB ngày 26/7/1993, Sở Tư pháp trực thuộc Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, Phòng Tư pháp trực thuộc Uỷ ban nhân dân cấp huyện, Ban Tư pháp trực thuộc Uỷ ban nhân dân cấp xã là các chuyên môn có chức năng giúp Uỷ ban nhân dân cùng cấp thực hiện quản lý nhà nước về công tác tư pháp trong phạm vi địa phương và chịu sự chỉ đạo, quản lý về chuyên môn nghiệp vụ của cơ quan tư pháp cấp trên, bảo đảm sự thống nhất quản lý của ngành hoặc lĩnh vực công tác từ trung ương đến cơ sở. Như vậy, các cơ quan tư pháp địa phương là các chủ thể quản lý nhà nước về công tác tư pháp ở địa phương với những nhiệm vụ, quyền hạn theo luật định.

Vị trí, chức năng của các cơ quan tư pháp địa phương, đặc biệt là các Sở Tư pháp trong mối quan hệ với Uỷ ban nhân dân cùng cấp và với Bộ Tư pháp, thể hiện tính đặc thù của ngành, đó là chức năng "kép" : i/ theo Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, các cơ quan tư pháp địa phương chỉ có chức năng thực hiện quản lý nhà nước đối với các lĩnh vực tư pháp thuộc thẩm quyền quản lý của UBND cùng cấp; do đó, cơ cấu tổ chức, biên chế, nhân sự, ngân sách, cơ sở vật chất, phương tiện làm việc của các cơ quan tư pháp do Uỷ ban nhân dân cùng cấp quyết định cũng chỉ ở mức độ đủ để đảm bảo cho việc thực hiện chức năng này; ii/ Bên cạnh đó, trên cơ sở pháp luật hiện hành, các Giám đốc Sở Tư pháp còn phải thực hiện một số nhiệm vụ quản lý do Bộ trưởng Bộ Tư pháp phân cấp như đã đề cập ở cơ chế 1 và 2 (quản lý TAND cấp huyện về mặt tổ chức, quản lý công tác thi hành án dân sự ở địa phương). Đây là những nhiệm vụ có khối lượng công việc quản lý lớn, đối tượng và phạm vi quản lý rộng nhưng theo Luật ngân sách, Bộ trưởng Bộ Tư pháp lại không được phân cấp kinh phí quản lý cho Giám đốc Sở tương ứng với phân cấp công việc vì kinh phí hoạt động thường xuyên của Bộ và Sở thuộc hai nguồn ngân sách khác nhau. Như vậy, Giám đốc Sở Tư pháp luôn ở trong tình trạng “một vai hai gánh” nhưng lại chỉ có một nguồn kinh phí, nhân sự, từ đó xuất hiện mâu thuẫn, không tương thích giữa chức năng “kép” và cơ cấu tổ chức bộ máy, biên chế nhân sự , kinh phí hoạt động của Sở, tạo nên những khó khăn kéo dài.

Một bất cập khác là tính thiếu ổn định và tính thiếu thống nhất về cơ cấu tổ chức của các cơ quan tư pháp địa phương. Tính thiếu thống nhất thể hiện ở việc chưa có văn bản quy phạm pháp luật nào quy định mô hình tổ chức của Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp, Ban Tư pháp. Do không có chuẩn thống nhất toàn quốc nên tổ chức và biên chế của các cơ quan tư pháp địa phương phụ thuộc rất nhiều vào nhận thức, quan niệm của lãnh đạo địa phương các cấp về công tác tư pháp, vào uy tín và mối quan hệ của người đứng đầu cơ quan tư pháp, đặc biệt là Giám đốc Sở với cấp ủy, UBND cùng cấp. Một số Sở Tư pháp có cơ cấu tổ chức các Phòng nghiệp vụ (đến 5 -7 phòng), có đội ngũ cán bộ tương xứng nhiệm vụ được giao (biên chế lên đến 40- 50 người) như Sở Tư pháp thành phố Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh... Trong khi đó, nhiều Sở Tư pháp chỉ có 1-2 phòng nghiệp vụ, thậm chí không tổ chức thành Phòng, Ban mà thực hiện chế độ làm việc trực tiếp với chuyên viên, biên chế đội ngũ cán bộ quá ít (dưới 20 người) như ở các tỉnh nông thôn, miền núi... Ở cấp xã, nhiều địa phương vẫn duy trì mô hình Ban Tư pháp xã với số thành viên 5-7 người gồm đại diện các đoàn thể ở cơ sở nhưng bản thân cán bộ tư pháp xã, có thể, lại vẫn là người kiêm nhiệm (thường là kiêm công an xã hoặc kiêm cán bộ văn phòng Uỷ ban) nhưng không ít địa phương chỉ còn một cán bộ tư pháp chủ yếu làm công tác hộ tịch. Tình trạng không thống nhất về mô hình tổ chức, biên chế, chất lượng cán bộ đã tồn tại trong nhiều năm qua, ảnh hưởng đến sự chỉ đạo thống nhất tổ chức thực hiện nhiệm vụ của toàn ngành tư pháp.

Tính thiếu ổn định thể hiện ở một thực tế là cứ mỗi lần có chủ trương sắp xếp lại tổ chức, tinh giản biên chế của các cơ quan hành chính thì các cơ quan tư pháp, đặc biệt là các Phòng Tư pháp ở cấp huyện lại phải chịu sự xáo động, tách nhập (thường là ghép thanh tra - tư pháp, văn phòng - tư pháp...), gây rất nhiều khó khăn cho hoạt động quản lý các công tác tư pháp ở địa phương, tâm lý cán bộ không ổn định, không an tâm, gắn bó với ngành. Đặc biệt, việc không tồn tại Phòng Tư pháp dẫn đến tình trạng có đối tượng quản lý (các Đội thi hành án) nhưng không có chủ thể quản lý (Phòng Tư pháp).

3.2. Các bộ, ngành ở trung ương:

Trong các bộ, ngành ở Trung ương có thể tạm chia thành hai loại xét theo phạm vi, mức độ trách nhiệm trong việc quản lý hoặc phối hợp với Bộ Tư pháp quản lý các công tác tư pháp.

1. Các bộ, ngành chỉ quản lý công tác xây dựng pháp luật, phổ biến giáo dục pháp luật trong phạm vi chức năng của mình

Việc tăng cường, nâng cao hiệu lực quản lý Nhà nước bằng pháp luật trước hết phải được thực hiện ở các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ. Xây dựng pháp luật và phổ biến giáo dục pháp luật là hai lĩnh vực công tác thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của tất cả các bộ, ngành (theo Nghị định số 15/CP) và thường được giao cho các tổ chức pháp chế của bộ, ngành thực hiện. Đồng thời đây là hai lĩnh vực thuộc trách nhiệm quản lý nhà nước thống nhất của Bộ Tư pháp (Nghị định số 38/CP). Như vậy, pháp chế bộ, ngành là cơ quan giúp bộ, ngành quản lý hai lĩnh vực công tác trên dưới sự hướng dẫn nghiệp vụ của Bộ Tư pháp. Vì vậy kiện toàn, củng cố tổ chức Pháp chế Bộ theo Nghị định số 94/CP ngày 6/9/1997 của Chính phủ vừa là nhiệm vụ của các bộ, ngành vừa là trách nhiệm của Bộ Tư pháp. Mối quan hệ quản lý giữa Bộ Tư pháp với các bộ, ngành được thực hiện theo cơ chế thứ tư, nghĩa là Bộ Tư pháp chỉ hướng dẫn và bồi dưỡng nghiệp vụ cho pháp chế bộ, ngành; hướng dẫn, tham gia ý kiến với các bộ, ngành về tổ chức, cán bộ pháp chế; phối hợp với các bộ, ngành kiểm tra, đánh giá, khen thưởng hoạt động pháp chế.

2. Các bộ, ngành có nhiệm vụ quản lý cụ thể đối với từng lĩnh vực công tác tư pháp

Các bộ quản lý tổng hợp như Bộ Kế hoạch- Đầu tư, Bộ Tài chính, Ban Tổ chức- Cán bộ Chính phủ có trách nhiệm phối hợp với Bộ Tư pháp trong việc quản lý các công tác tư pháp theo quy định của pháp luật, ví dụ Bộ Tài chính trong việc quản lý kinh phí ngân sách nhà nước cho các toà án địa phương, các cơ quan thi hành án dân sự địa phương...

Một số Bộ quản lý chuyên ngành như Bộ Văn hoá, Bộ Y tế, Bộ Quốc phòng, Bộ Công an... có trách nhiệm phối hợp với Bộ Tư pháp quản lý công tác giám định tư pháp theo Nghị định 117/HĐBT ngày 21/7/1988, theo đó, thủ trưởng các bộ, ngành chuyên môn ra quyết định thành lập tổ chức giám định tư pháp, bổ nhiệm các giám định viên và các giám định viên trưởng thuộc bộ, ngành mình sau khi có ý kiến nhất trí của Bộ trưởng Bộ Tư pháp; Bộ Tư pháp có trách nhiệm quản lý đội ngũ giám định viên, bồi dưỡng kiến thức pháp lý và các quy định của pháp luật tố tụng cho đội ngũ giám định viên tư pháp, tổng kết hoạt động giám định tư pháp. Quan hệ quản lý giữa Bộ Tư pháp với các bộ, ngành này theo cơ chế thứ 3.

Toà án nhân dân tối cao và Bộ Quốc phòng có nhiệm vụ phối hợp với Bộ Tư pháp trong việc quản lý về tổ chức các Toà án nhân dân địa phương, các Toà án quân sự quân khu và tương đương, các Toà án quân sự khu vực. Mối quan hệ này theo cơ chế thứ 2. Nghị quyết số 46/UBTVQH9 quy định: Bộ trưởng Bộ Tư pháp thống nhất ý kiến với Chánh án Toà án nhân dân tối cao trước khi trình cơ quan có thẩm quyền (Uỷ ban thường vụ Quốc hội hoặc Chủ tịch nước tuỳ theo loại việc) quyết định hoặc trao đổi ý kiến với Chánh án Toà án nhân dân tối cao trước khi tự quyết định theo thẩm quyền về các việc liên quan đến tổ chức, biên chế, nhân sự, kế hoạch đầu tư đối với Toà án nhân dân địa phương; Bộ trưởng Bộ Tư pháp thống nhất ý kiến với Chánh án Toà án nhân dân tối cao và Bộ trưởng Bộ Quốc phòng trước khi trình cơ quan có thẩm quyền hoặc trao đổi ý kiến với Chánh án Toà án nhân dân tối cao và Bộ trưởng Bộ Quốc phòng trước khi tự quyết định theo thẩm quyền do luật định về các việc liên quan đến tổ chức, biên chế, nhân sự đối với các Toà án quân sự quân khu và tương đương, các Toà án quân sự khu vực. Trong các trường hợp phải thống nhất ý kiến mà Bộ trưởng Bộ Tư pháp, Chánh án Toà án nhân dân tối cao và Bộ trưởng Bộ Quốc phòng lại có ý kiến khác nhau thì từng cơ quan trình ý kiến của mình để cơ quan có thẩm quyền xem xét, quyết định. Trong trường hợp chỉ phải hỏi ý kiến mà các cơ quan có ý kiến khác nhau thì Bộ trưởng Bộ Tư pháp quyết định theo thẩm quyền, Chánh án Toà án nhân dân tối cao và Bộ trưởng Bộ Quốc phòng có quyền kiến nghị Thủ tướng Chính phủ xem xét lại quyết định của Bộ trưởng Bộ Tư pháp.

3.3. Uỷ ban nhân dân các cấp

Uỷ ban nhân dân các cấp là cơ quan nhà nước có thẩm quyền chung về quản lý nhà nước đối với công tác tư pháp tại địa phương. Quan hệ giữa Bộ Tư pháp và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh là quan hệ giữa cơ quan quản lý ngành với cơ quan quản lý theo lãnh thổ trong các lĩnh vực công tác tư pháp. Mối quan hệ đó phải tuân theo các quy định chung về quan hệ giữa Bộ với Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh trong Luật tổ chức Chính phủ, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, Nghị định số 15/CP và theo các quy định riêng trong các luật, pháp lệnh, Nghị định về từng lĩnh vực công tác tư pháp.

Một bất cập khá rõ và tương đối phổ biến là việc quy định thiếu rõ ràng, thiếu cụ thể về nhiệm vụ, quyền hạn quản lý của Uỷ ban nhân dân các cấp trong từng lĩnh vực công tác tư pháp tại địa phương, ví dụ rõ nhất là trong lĩnh vực thi hành án dân sự. Pháp lệnh thi hành án dân sự có hai quy định về Uỷ ban nhân dân các cấp: Khoản 1 Điều 7 - trách nhiệm của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp chỉ đạo việc tổ chức phối hợp thi hành án ở địa phương và Khoản 2 Điều 10 quy định nhiệm vụ quản lý nhà nước về thi hành án dân sự của Ủy ban nhân dân các cấp. Nhiệm vụ thứ hai này được đề cập một cách rất khái quát là “theo quy định của Chính phủ”. Đến lượt mình, Chính phủ cũng chỉ quy định tại Điều 4 Nghị định số 30/CP ngày 2/6/1993 một cách rất hình thức “Các cơ quan tư pháp địa phương giúp Ủy ban nhân dân cùng cấp và cơ quan tư pháp cấp trên trong việc quản lý nhà nước về công tác thi hành án dân sự theo quy định tại Khoản 2 Điều 10 của Pháp lệnh thi hành án dân sự và chịu trách nhiệm báo cáo công tác trước Ủy ban nhân dân cùng cấp và cơ quan tư pháp cấp trên về tình hình quản lý công tác thi hành án và tổ chức việc thi hành án dân sự. Như vậy, nội dung quản lý nhà nước của Ủy ban nhân dân các cấp về thi hành án vẫn chưa được làm rõ.

3.4. Các tổ chức chính trị, tổ chức nghề nghiệp

Một số tổ chức chính trị - xã hội (Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Liên đoàn lao động, Hội Luật gia, Hội liên hiệp phụ nữ...), tổ chức xã hội - nghề nghiệp (Đoàn Luật sư) có trách nhiệm quản lý các tổ chức tư vấn pháp luật thuộc tổ chức mình như có quyền cấp phép thành lập văn phòng tư vấn pháp luật. Riêng Đoàn Luật sư với tính chất vừa là Hiệp hội nghề nghiệp vừa là tổ chức hành nghề của luật sư được Nhà nước giao nhiều thẩm quyền quản lý (kết nạp luật sư, kiểm tra hết tập sự, công nhận luật sư chính thức, quản lý hành nghề luật sư..). Sự phân tán về thủ tục, lỏng lẻo về quản lý, không có văn bản nào quy định cơ quan nhà nước có thẩm quyền chịu trách nhiệm hướng dẫn, kiểm tra về mặt chuyên môn đối với tổ chức hoạt động tư vấn pháp luật đã tạo ra nhiều kẽ hở, làm ảnh hưởng đến chất lượng và uy tín của hoạt động này trong xã hội, có nơi, có lúc không giúp đỡ, bảo vệ mà còn xâm hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của người dân, tổ chức cần tư vấn.

Như vậy, ngoài các cơ quan tư pháp ở 4 cấp (Bộ, Sở, Phòng và Ban), còn có nhiều chủ thể khác được giao trách nhiệm quản lý nhà nước về công tác tư pháp, với những nội dung, phạm vi, thẩm quyền khác nhau bao gồm không chỉ các cơ quan nhà nước (hành pháp, tư pháp) ở trung ương và địa phương mà còn có cả một số tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp.

4. Hiệu quả quản lý

Về lý thuyết thì hiệu quả quản lý là những sự thay đổi đã đạt được ở đối tượng quản lý do tác động của các hoạt động quản lý mà chủ thể thực hiện theo các mục tiêu đã được xác định sau một khoảng thời gian nhất định có tính đến mức độ đầu tư (nhân lực, tài lực) trong quá trình quản lý. Do tính chất đa dạng về đối tượng, nội dung, cơ chế quản lý, do sự phức tạp, đa chiều của mối quan hệ giữa các chủ thể quản lý công tác tư pháp như đã trình bày ở các phần trên nên rất khó xây dựng được đầy đủ những tiêu chí cụ thể, thống nhất để đánh giá hiệu quả quản lý chung của ngành tư pháp... Đề tài tạm dừng ở việc đánh giá khái quát những mặt ưu điểm đã đạt được và những bất cập trong một số lĩnh vực công tác tư pháp so với yêu cầu đặt ra cho công tác quản lý ngành trong thời gian 5 năm kể từ khi thực hiện Nghị định số 38/CP.

4.1. Hoạt động xây dựng và tham gia xây dựng pháp luật:

1.1 Ưu điểm: đây là lĩnh vực mà ngành đã giành nhiều công sức, lực lượng và đã đạt được nhiều thành tựu quan trọng, có những bước tiến bộ vững chắc, ngày càng khẳng định được vị trí, vai trò của ngành trong hoạt động lập pháp, lập quy của nhà nước. Tác động quản lý của ngành tư pháp đã để lại dấu ấn khá rõ trong việc tăng nhanh tốc độ và nâng cao từng bước chất lượng xây dựng pháp luật. Bộ Tư pháp đã chủ trì soạn thảo trình các cơ quan có thẩm quyền ban hành các văn bản có tính chất công cụ nền tảng cho hoạt động xây dựng và rà soát văn bản như Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (1996), Quyết định số 355/TTg ngày 28/5/1997 về tổng rà soát, hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật từ 31/12/1996 trở về trước. Ngành tư pháp đã tham gia trực tiếp vào các khâu quan trọng của quy trình lập pháp, lập quy, từ việc lập chương trình, kế hoạch xây dựng pháp luật đến soạn thảo, tham gia ý kiến, thẩm định văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương và địa phương. Chỉ trong vòng 5 năm qua, nhiều Bộ luật, luật rất quan trọng của đất nước đã được ban hành như Bộ luật lao động, Luật đất đai, Bộ luật dân sự...Công tác xây dựng văn bản QPPL ở địa phương cũng có những bước phát triển tích cực. Nhiều Sở Tư pháp đã chủ động lập kế hoạch xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương, chủ động thẩm định các văn bản do các ban, ngành soạn thảo trước khi trình Uỷ ban nhân dân, Hội đồng nhân dân. Công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản QPPL bước đầu được chú trọng, từng bước đi vào nề nếp để trở thành công việc thường xuyên của Bộ, ngành, các cấp chính quyền địa phương. Những kết quả bước đầu quan trọng này đã góp phần bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, ngày càng thống nhất, đồng bộ hơn của hệ thống văn bản pháp luật, tạo cơ sở vững chắc cho hoạt động quản lý nhà nước, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân.

1.2. Bất cập:

- Việc lập chương trình, kế hoạch xây dựng pháp luật còn mang tính chủ quan, thiếu căn cứ khoa học làm cho chương trình thiếu tính khả thi, mức độ hoàn thành kế hoạch thấp;

- Tốc độ soạn thảo văn bản pháp luật còn chậm, chất lượng các dự thảo chưa cao, chưa đồng đều ở các cấp, các ngành, các địa phương, nhiều trường hợp tạo ra sự mâu thuẫn, chồng chéo trong hệ thống pháp luật dẫn đến việc hiểu và thực hiện không thống nhất; công tác rà soát, hệ thống hoá pháp luật chưa được coi trọng ở một số ngành, địa phương, chưa bảo đảm chất lượng; chậm đổi mới phương pháp rà soát, hệ thống hoá pháp luật, hầu như chưa ứng dụng công nghệ thông tin vào công tác này.

- Công tác chỉ đạo, hướng dẫn nghiệp vụ, phối hợp kiểm tra của các cơ quan tư pháp các cấp trong công tác này chưa thật sự tích cực và hiệu quả còn chưa cao. Ở nhiều ngành, nhiều địa phương, vị trí, vai trò của cơ quan tư pháp, pháp chế chưa được coi trọng, một phần do bản thân các cơ quan này còn thiếu đội ngũ cán bộ có kinh nghiệm để có thể đảm nhiệm tốt cả việc quản lý lẫn việc trực tiếp xây dựng và rà soát, hệ thống hoá pháp luật.

4.2. Công tác phổ biến, giáo dục pháp luật

2.1. Ưu điểm:

- Từng bước, công tác phổ biến, giáo dục pháp luật đã được triển khai theo các chương trình, kế hoạch hàng năm theo hướng dẫn của Bộ Tư pháp; nhiều Sở Tư pháp đã tham mưu cho Uỷ ban nhân dân tỉnh (Hà nội, TP. Hồ Chí Minh, Bình Dương, Bạc Liêu...) ra được các chỉ thị về công tác phổ biến, giáo dục pháp luật, tao cơ sở cho việc phối hợp với các ban, ngành trong công tác phổ biến, giáo dục pháp luật;

- Các hình thức phổ biến, giáo dục pháp luật được mở rộng, đặc biệt là các cuộc thi tìm hiểu pháp luật dành cho các đối tượng khác nhau về từng lĩnh vực; chất lượng phổ biến, giáo dục pháp luật của các phương tiện thông tin đại chúng được cải thiện;

- Cho đến trước năm 1998, Nhà nước chưa có một văn bản pháp luật có hiệu lực cao quy định cụ thể chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan, tổ chức cũng như quy chế phối hợp hoạt động trong việc phổ biến, giáo dục pháp luật. Vì vậy, chưa hình thành được hệ thống lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành tập trung thống nhất trên quy mô toàn quốc công tác phổ biến, giáo dục pháp luật. Điểm bất cập này đã được khắc phục với việc Thủ tướng Chính phủ ban hành Chỉ thị 02/1998/ CT-TTg và Quyết định số 03/1998/QĐ-TTg ngày 7/10/1998 về việc thành lập các Hội đồng phối hợp công tác phổ biến giáo dục pháp luật từ trung ương đến cơ sở.

2.2. Bất cập:

- Do chưa có văn bản quy định rõ nội dung, phạm vi, phương thức quản lý nhà nước về phổ biến, giáo dục pháp luật nên khi tổ chức thực hiện còn gặp nhiều vướng mắc trong các mối quan hệ phối hợp theo chiều ngang (giữa Bộ Tư pháp với các bộ, ngành, đoàn thể ở Trung ương, giữa các cơ quan tư pháp với các ban ngành ở địa phương). Ngay cả sau khi triển khai Chỉ thị 02 và Quyết định số 03 của Thủ tướng Chính phủ, một số Hội đồng phối hợp công tác phổ biến, giáo dục pháp luật còn lúng túng trong việc triển khai phương thức, biện pháp hoạt động. Một số Bộ, ngành được giao nhiệm vụ chủ trì các Hội đồng phổ biến, giáo dục pháp luật nhưng chưa chủ động phối hợp chặt chẽ với các cơ quan, tổ chức hữu quan để tổ chức thực hiện các chương trình, kế hoạch phổ biến, giáo dục pháp luật. Một số Sở Tư pháp chưa thường xuyên chỉ đạo, hướng dẫn công tác này với vai trò là cơ quan đầu mối phối hợp ở địa phương.

- Các hoạt động phổ biến văn bản tiến hành còn chậm, chưa có nhiều hình thức phù hợp đối với từng đối tượng, từng địa bàn; việc biên soạn các tài liệu tuyên truyền về pháp luật còn hạn chế; đội ngũ báo cáo viên, tuyên truyền viên pháp luật chưa ổn định. Khó khăn lớn nhất của công tác phổ biến, giáo dục pháp luật hiện nay là kinh phí ở các cấp ngân sách cho công tác này còn rất hạn chế, đặc biệt là kinh phí để in ấn và phát hành văn bản, tài liệu pháp luật cung cấp cho cán bộ và nhân dân, chưa huy động được các nguồn kinh phí ngoài ngân sách Nhà nước để hỗ trợ công tác này. Trong khi đó, sách, tài liệu pháp luật do các nhà xuất bản in, phát hành thường vừa đắt vừa ít về số lượng, không phù hợp với khả năng của người dân.

- Mô hình tổ chức đơn vị chuyên trách thực hiện nhiệm vụ phổ biến, giáo dục pháp luật ở các cơ quan tư pháp địa phương chưa thống nhất, thường là một bộ phận trong Phòng pháp quy và phổ biến, giáo dục pháp luật, chỉ ở một số ít tỉnh có Phòng phổ biến, giáo dục pháp luật. Biên chế và đội ngũ làm công tác phổ biến, giáo dục pháp luật còn quá mỏng, lại hay phải kiêm nhiệm công tác khác, không chuyên sâu và không chuyên tâm, dẫn đến đôi khi buông trôi hoặc làm qua loa, chiếu lệ.

4.3. Tổ chức và hoạt động của các toà án nhân dân địa phương

3.1 Ưu điểm:

Trong nhiệm kỳ 1994 - 1999:

- Đã hình thành được cơ quan toà án tại tất cả các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và ở hầu hết các huyện, quận, thị xã theo quy định của Luật tổ chức Toà án nhân dân với cơ cấu bộ máy gồm: các toà chuyên trách, Uỷ ban thẩm phán và bộ máy giúp việc ở Toà án nhân dân cấp tỉnh và các thẩm phán, Thư ký, nhân viên văn phòng ở Toà án nhân dân cấp huyện.

- Số lượng biên chế được phân bố cho các Toà án nhân dân địa phương về cơ bản đã đáp ứng được yêu cầu công tác xét xử và đủ để sắp xếp, ổn định các đơn vị thuộc tổ chức bộ máy của các Toà án nhân dân (trung bình 49,17 biên chế/Toà án nhân dân cấp tỉnh và 9,35 biên chế/Toà án nhân dân cấp huyện);

- Đội ngũ thẩm phán và cán bộ Toà án nhân dân địa phương có bước phát triển và ổn định hơn: số lượng thẩm phán đã được bổ nhiệm theo Pháp lệnh thẩm phán và hội thẩm nhân dân 1993 chiếm 81% ở Toà án nhân dân cấp tỉnh và 64% ở Toà án nhân dân cấp huyện so với số lượng thẩm phán cần có, trong đó có khoảng 23% thẩm phán cấp tỉnh và 43% thẩm phán cấp huyện trong diện còn phải “trả nợ” tiêu chuẩn đại học luật. Để có nguồn bổ sung cho đội ngũ thẩm phán ở nhiệm kỳ 1999-2004, các thẩm tra viên, chuyên viên, thư ký toà án (gần 2000 người ở cả cấp tỉnh và cấp huyện) được bồi dưỡng và bắt đầu đào tạo nghề tại cơ sở đào tạo thẩm phán của Bộ.

3.2 Bất cập:

- Chưa xây dựng được mô hình tổ chức phù hợp và căn cứ khoa học để định lượng biên chế cho Toà án nhân dân ở từng loại tỉnh, thành phố; việc tổ chức các cơ quan toà án theo địa giới hành chính cho thấy nhiều hạn chế, bất cập (nơi quá tải về án – trên 300 án/ 1 thẩm phán/ năm như ở Toà án nhân dân cấp quận tại TP. Hồ Chí Minh nhưng có nơi lại hầu như không có án để xét xử 5-6 vụ/năm ở các huyện miền núi, vùng sâu, xa.

- Đội ngũ thẩm phán vẫn ở trong tình trạng thiếu về số lượng và còn hạn chế về trình độ so với tiêu chuẩn chức danh; nguồn bổ sung còn thiếu, đặc biệt là đối với các Toà án nhân dân cấp huyện ở các tỉnh miền núi, vùng sâu, vùng xa trong khi chính sách đào tạo chung còn chưa hợp lý;

- Chế độ chính sách đối với cán bộ công chức Toà án nói chung, đối với thẩm phán nói riêng chưa đáp ứng được các nhu cầu của đời sống, phần nào ảnh hưởng đến trách nhiệm và hiệu quả công tác,...

- Sự phân tán thẩm quyền về quản lý tổ chức, cán bộ và kinh phí, cũng như cơ chế phối hợp theo luật định đã tạo nên nhiều khó khăn, bất cập kéo dài dẫn đến hiệu lực quản lý chưa cao. Thực tế cho thấy, cơ chế quản lý toà án nhân dân địa phương về tổ chức là một cơ chế phối hợp, trong đó, cơ quan chủ trì (Tư pháp) không được giao đủ quyền để có thể thực hiện việc quản lý một cách chủ động, nhanh nhạy, dứt điểm.

4.4. Tổ chức và hoạt động thi hành án dân sự

4.1 Ưu điểm: Sau 5 năm thực hiện Pháp lệnh thi hành án dân sự:

- Đã hình thành các cơ quan thi hành án dân sự ở cấp tỉnh (61 Phòng thi hành án) và ở hầu hết các huyện, quận (596 Đội thi hành án /600 huyện), ở các quân khu và quân chủng hải quân;

- Đội ngũ cán bộ thi hành án không ngừng được củng cố, kiện toàn, nhất là đội ngũ chấp hành viên. Chỉ trong vòng chưa đầy 5 năm từ khi chuyển giao công tác thi hành án dân sự từ Tòa án nhân dân sang Tư pháp, số lượng cán bộ thi hành án nói chung đã tăng hơn 3 lần, số chấp hành viên tăng hơn 2 lần (1993 là 700 cán bộ; 10/1997 là 1582 cán bộ). Phần lớn số chấp hành viên được bổ nhiệm đều đã có đủ tiêu chuẩn luật định (đại học luật và tương đương), chỉ một số ít chấp hành viên ở các vùng miền núi, vùng sâu, vùng xa có trình độ trung cấp hoặc sơ cấp pháp lý do thiếu nguồn cán bộ. Bộ Tư pháp đã xây dựng quy hoạch, kế hoạch đào tạo trong 5 năm tiếp theo để bổ sung nguồn cho cán bộ thi hành án, đặc biệt là chấp hành viên;

- Bộ Tư pháp đã trình Chính phủ ban hành một số chế độ đặc biệt đối với chấp hành viên và cán bộ thi hành án (như chế độ bồi dưỡng cán bộ trực tiếp tham gia cưỡng chế thi hành án; chế độ cấp trang phục cho cán bộ thi hành án; chế độ phụ cấp độc hại đối với nhân viên lưu trữ, thủ kho tang vật...);

- Cơ sở vật chất, phương tiện hoạt động của các cơ quan thi hành án được quan tâm cải thiện đúng mức trong điều kiện khó khăn chung về ngân sách; đã có 50% Phòng thi hành án cấp tỉnh đã và đang xây dựng trụ sở làm việc mới.

- Về hoạt động: Phạm vi hoạt động của thi hành án dân sự được mở rộng nhanh trong vòng 5 năm sau khi triển khai Pháp lệnh và Nghị định 38/CP, bao gồm cả thi hành án kinh tế, lao động, thi hành các bản án, quyết định trọng tài nước ngoài. Kết quả và chất lượng thi hành án dân sự tăng lên rõ rệt, tỉ lệ án thi hành xong và thi hành đều, thường xuyên khá cao (96%) trong tổng số việc có điều kiện thi hành.

4.2 Bất cập

- Một số Phòng thi hành án, Đội thi hành án chưa được củng cố nhất là các đơn vị miền núi, hải đảo, vùng sâu, vùng xa.

- Cơ sở vật chất, phương tiện hoạt động nhìn chung còn thiếu thốn, khó khăn. Vấn đề đầu tư cho con người, cơ sở vật chất, trụ sở hoạt động vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu của công tác quản lý thi hành án và hoạt động thi hành án dân sự trong tình hình hiện nay.

- Việc phối hợp công tác giữa cơ quan thi hành án và các cơ quan có liên quan như Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, công an có nơi có lúc chưa chặt chẽ, gây trở ngại cho hoạt động thi hành án.

- Ngoài ra, cơ sở pháp lý về hoạt động thi hành án dân sự chưa được hoàn thiện: một số quy định của Pháp lệnh thi hành án dân sự chưa đầy đủ, không phù hợp với thực tiễn nhưng chưa được bổ sung, sửa đổi kịp thời; chưa có quy định về trình tự để thi hành các bản án, quyết định trong các lĩnh vực kinh tế, lao động đã được giao cho cơ quan thi hành án thực hiện;

4.5. Tổ chức và hoạt động luật sư, tư vấn pháp luật

5.1. Ưu điểm:

- Đã hình thành Đoàn luật sư ở hầu hết các tỉnh, thành phố với hơn 1000 luật sư và một số lượng đông đảo các văn phòng tư vấn pháp luật, các công ty luật.

- Trình độ chuyên môn, nghiệp vụ của luật sư từng bước được cải thiện; tính chuyên nghiệp tuy chưa cao nhưng đã tăng lên; bước đầu đã hình thành một lực lượng luật sư có thể tiếp cận và cung cấp các dịch vụ pháp lý ở quy mô quốc tế trong quá trình Việt Nam hội nhập kinh tế quốc tế và khu vực.

- Luật sư và những người hành nghề tư vấn pháp luật đã tham gia ngày càng rộng rãi và tích cực vào việc giúp đỡ về mặt pháp lý cho công dân, tổ chức Việt Nam và nước ngoài, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của họ cũng như hỗ trợ đắc lực cho hoạt động tư pháp, nhất là hoạt động xét xử của toà án.

5.2. Bất cập

- Hệ thống văn bản pháp luật về luật sư, tư vấn pháp luật chưa hoàn thiện, chậm được đổi mới; thiếu các quy tắc nghề nghiệp, quy tắc đạo đức luật sư.

- Đội ngũ luật sư còn quá ít về số lượng (tính theo tỷ lệ luật sư trên đầu dân so với các nước trong khu vực), còn nhiều hạn chế về chất lượng chuyên môn, kỹ năng nghề nghiệp, tính chuyên nghiệp so với yêu cầu của công cuộc cải cách kinh tế, cải cách tư pháp.

- Sự phân tán đầu mối, xác định không rõ ranh giới, phạm vi, nội dung quản lý của nhà nước và của hiệp hội nghề nghiệp luật sư dẫn đến hiệu quả quản lý thấp.

Những ưu điểm, những bước phát triển của các lĩnh vực công tác tư pháp trong những năm qua là thước đo hiệu quả quản lý của ngành tư pháp trong điều kiện hệ thống pháp luật chưa hoàn chỉnh. Những hạn chế, bất cập trong từng lĩnh vực công tác, trong từng cơ chế quản lý đặt ra yêu cầu cấp bách phải đổi mới quản lý ngành tư pháp để công tác tư pháp theo kịp với đòi hỏi khách quan của cuộc sống.

II. PHƯƠNG HƯỚNG ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA NGÀNH TƯ PHÁP TRONG NHỮNG NĂM TRƯỚC MẮT VÀ SAU 2000

1. Quan điểm và mục tiêu đổi mới tổ chức và hoạt động ngành tư pháp

1.1. Một số quan điểm đổi mới tổ chức và hoạt động ngành tư pháp

Trên cơ sở những quan điểm lớn của Đảng được thể hiện trong cương lĩnh, các Nghị quyết của Đảng, đặc biệt là Nghị quyết Hội nghị Ban chấp hành Trung ương Đảng lần thứ 8 (khoá VII), Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VIII; Nghị quyết Hội nghị Ban chấp hành Trung ương Đảng lần 3 (khoá VIII) về xây dựng và hoàn thiện nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, trong đó đã xác định nhiệm vụ cải cách nền hành chính Nhà nước, cải cách tư pháp, việc đổi mới tổ chức và hoạt động của ngành tư pháp cần được tiến hành theo các quan điểm định hướng sau đây:

1.1.1. Đổi mới hoạt động của ngành tư pháp phải được đặt trong quá trình đổi mới hệ thống chính trị của Nhà nước ta

Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức của ngành tư pháp gắn chặt với tổ chức và hoạt động của các bộ phận cấu thành trong hệ thống chính trị xã hội mà ngành tư pháp là một bộ phận trong hệ thống chính trị đó. Do vậy, chúng ta phải nhận thức rõ mối quan hệ giữa bộ phận và toàn bộ có sự tác động qua lại lẫn nhau, những kết quả và thành tựu trong đổi mới hệ thống chính trị là tiền đề cho đổi mới ngành - và ngược lại, những thành công trong đổi mới tổ chức và hoạt động của ngành sẽ tạo điều kiện cho đổi mới và hoàn thiện hệ thống chính trị. Trước hết, về phía ngành tư pháp, cần phải xác định rõ việc đổi mới tổ chức và hoạt động của ngành phải dựa trên cơ sở và để đảm bảo cho việc đổi mới hệ thống chính trị theo định hướng mà Đảng đã đề ra nhằm thực hiện tốt dân chủ xã hội chủ nghĩa, phát huy đầy đủ quyền làm chủ của nhân dân trên các lĩnh vực, tăng cường vai trò lãnh đạo của Đảng trong xã hội, xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền Việt Nam của dân, do dân và vì dân.

1.1.2. Đổi mới tổ chức và hoạt động của ngành tư pháp phải kết hợp chặt chẽ với nhiệm vụ trọng tâm của việc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước trong những năm trước mắt là cải cách nền hành chính Nhà nước

Nghị quyết đại hội VIII khẳng định, cải cách nền hành chính Nhà nước là trọng tâm của việc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước, trong những năm trước mắt công cuộc cải cách hành chính phải dựa trên cơ sở pháp luật và tiến hành đồng bộ trên các mặt: cải cách thể chế hành chính, tổ chức bộ máy và xây dựng kiện toàn đội ngũ cán bộ, công chức hành chính.

Việc đổi mới tổ chức và hoạt động của ngành tư pháp trong những năm trước mắt cần phải được tiến hành theo định hướng cải cách nền hành chính nói trên.

1.1.3. Đổi mới tổ chức và hoạt động của ngành tư pháp là một bộ phận, một nội dung quan trọng của cải cách tư pháp

Tổ chức và hoạt động của ngành tư pháp gắn chặt với tổ chức và hoạt động của các cơ quan điều tra, truy tố, xét xử và các cơ quan, tổ chức bổ trợ tư pháp. Do đó, việc đổi mới tổ chức và hoạt động của ngành vừa là tiền đề, vừa là kết quả của cải cách tư pháp. Nghị quyết Hội nghị lần thứ 8 Ban chấp hành Trung ương khoá VII (1995) và Hội nghị lần thứ 3 Ban chấp hành Trung ương khoá VIII (1997) đã đề ra nhiệm vụ đổi mới tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp ở các mặt và các nội dung cơ bản sau:

- Tiếp tục sửa đổi, bổ sung pháp luật, làm cơ sở cho việc tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp; sớm ban hành Bộ luật tố tụng dân sự và những văn bản pháp luật khác liên quan đến việc giải quyết các tranh chấp trong nội bộ nhân dân. Nghiên cứu xây dựng các tổ chức để thực hiện chức năng hoà giải các tranh chấp. Nghiên cứu sửa đổi Bộ luật Hình sự, Tố tụng hình sự phù hợp với tình hình mới.

- Về tổ chức và hoạt động của toà án nhân dân: thực hiện nguyên tắc hai cấp xét xử, bỏ thủ tục xét xử sơ chung thẩm của Toà án nhân dân tối cao và Toà án quân sự trung ương, nghiên cứu áp dụng thủ tục rút gọn để xét xử kịp thời một số vụ án đơn giản, rõ ràng. Trên cơ sở kiện toàn tổ chức và tăng cường đội ngũ cán bộ, nghiên cứu tăng cường thẩm quyền xét xử cho Toà án nhân dân cấp huyện, quận theo hướng xét xử sơ thẩm được thực hiện chủ yếu ở toà án cấp này; toà án nhân dân cấp tỉnh chủ yếu xét xử phúc thẩm; Toà án nhân dân tối cao tập trung vào công tác tổng kết xét xử, hướng dẫn các toà án áp dụng pháp luật thống nhất và làm tốt chức năng giám đốc thẩm. Trong công tác quản lý cán bộ, nghiên cứu phân cấp thẩm quyền bổ nhiệm thẩm phán cấp tỉnh và Toà án cấp huyện; điều chỉnh tiêu chuẩn tuyển chọn cho phù hợp tình hình cán bộ hiện nay để bổ sung đủ thẩm phán cho Toà án cấp huyện và Toà án cấp tỉnh;

Tổng kết thực tiễn công tác quản lý toà án địa phương, xác định rõ trách nhiệm và quan hệ phối hợp trong việc quản lý các toà án địa phương về tổ chức và cán bộ.

- Kiện toàn các tổ chức thi hành án, bảo đảm thi hành đầy đủ, nhanh chóng các bản án và quyết định của toà án, của tổ chức trọng tài, chấn chỉnh các trại giam để giáo dục, cải tạo tốt phạm nhân. Chuẩn bị điều kiện để tiến tới giao cho một số cơ quan quản lý tập trung thống nhất công tác thi hành án trên cơ sở hoàn thiện pháp luật thi hành án. Nghiên cứu việc thành lập cảnh sát tư pháp.

- Quy định rõ nguyên tắc, nội dung hoạt động của các tổ chức bổ trợ tư pháp để hỗ trợ đắc lực cho hoạt động xét xử của toà án một cách khách quan, chính xác và đúng pháp luật. Đổi mới quản lý nhà nước đối với các hoạt động lụât sư, tư vấn pháp luật, giám định tư pháp phù hợp với chủ trương xã hội hoá; kết hợp quản lý nhà nước với vai trò tự quản của các tổ chức nghề nghiệp. Tổ chức hình thức tư vấn pháp luật cho các cơ quan tổ chức và nhân dân, tạo điều kiện cho người nghèo được hưởng dịch vụ tư vấn pháp luật miễn phí. Củng cố các cơ quan giám định tư pháp để hỗ trợ cho công tác điều tra, truy tố, xét xử; sớm thành lập Viện giám định pháp y quốc gia.

- Xây dựng đội ngũ cán bộ tư pháp trong sạch vững mạnh; tăng cường công tác giám sát, kiểm tra, thanh tra đối với hoạt động của cán bộ tư pháp để có thể đánh giá và sử dụng tốt cán bộ.

Cải cách tổ chức và hoạt động tư pháp sẽ tập trung thêm cho ngành tư pháp một số nhiệm vụ quyền hạn, đồng thời, trong số các nhiệm vụ quyền hạn được giao trước đây cũng cần phải được xem xét đổi mới, hoàn thiện cơ chế quản lý cho phù hợp với tình hình mới. Đặc biệt cần củng cố, kiện toàn bộ máy, tổ chức và hoạt động của các cơ quan thuộc ngành tư pháp theo hướng tinh gọn, bảo đảm sự điều hành tập trung, thông suốt có hiệu lực từ Trung ương đến địa phương, chuẩn bị tốt các tiền đề về tổ chức để đảm nhận các nhiệm vụ mới theo sự phân công của Đảng và Nhà nước trong sự nghiệp đổi mới. Xây dựng đội ngũ cán bộ có phẩm chất, đạo đức tốt, trình độ chuyên môn nghiệp vụ vững vàng để đảm nhận và hoàn thành tốt nhiệm vụ được giao.

1.1.4. Đổi mới tổ chức và hoạt động của ngành tư pháp được thực hiện trên nguyên tắc về xây dựng bộ máy Nhà nước được quy định trong Hiến pháp 1992 và các văn bản pháp luật khác

Trên cơ sở phân định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn rõ ràng cần xây dựng được một cơ chế quản lý thống nhất giữa các cơ quan tư pháp các cấp trong ngành tư pháp và có một cơ chế phối hợp đồng bộ, ăn khớp, hỗ trợ lẫn nhau giữa ngành tư pháp với các cơ quan toà án, Viện Kiểm sát, Công an... trong hệ thống tư pháp nói chung trên cơ sở quy định của Hiến pháp 1992 và các văn bản pháp luật khác. Thực chất, đó là biểu hiện của quan hệ phân công, phân cấp, phối hợp giữa các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp của nhà nước ta theo nguyên tắc "quyền lực Nhà nước là thống nhất có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan Nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp" (Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VIII của Đảng - trang 129).

1.1.5. Đổi mới tổ chức và hoạt động của ngành tư pháp trên cơ sở kế thừa và phát triển những thành tựu đã đạt được; đồng thời cần có bước đi, biện pháp thích hợp, xử lý tốt các mối quan hệ phát sinh, kết hợp điểm và diện, bộ phận với toàn bộ, trước mắt và lâu dài trong quá trình đổi mới.

Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ VIII đã chỉ rõ "xác định đổi mới không phải là thay đổi mục tiêu xã hội chủ nghĩa mà là quan niệm đúng đắn hơn về chủ nghĩa xã hội và thực hiện mục tiêu ấy bằng những hình thức, bước đi và biện pháp phù hợp. Kết hợp sự kiên định về nguyên tắc và chiến lược cách mạng với sự linh hoạt, sáng tạo trong sách lược, nhạy cảm nắm bắt cái mới". Định hướng này cần phải được quán triệt và vận dụng sáng tạo trong quá trình đổi mới của ngành tư pháp.

- Trước mắt có thể xác định một số lĩnh vực trọng tâm, một số hoạt động chủ yếu để tạo thế và lực cho những bước đổi mới hoàn thiện tiếp theo xác định một số điển hình, một số điểm làm thử rút kinh nghiệm sau đó nhân rộng ra toàn ngành, toàn bộ các mặt, lĩnh vực quản lý của ngành.

- Xử lý tốt các mối quan hệ với các ngành khác, với địa phương, giữa các cấp, các bộ phận với nhau trong nội bộ ngành.

- Kết hợp các giải pháp tình thế và các giải pháp chiến lược, trước mắt và lâu dài trong việc đổi mới tổ chức và hoạt động phù hợp với yêu cầu, nhiệm vụ, khả năng trong hoàn cảnh vừa phải thực hiện tốt các nhiệm vụ, quyền hạn đã được quy định trong Nghị định 38/CP, các nhiệm vụ vừa được giao thêm và triển khai trong mấy năm gần đây, vừa chuẩn bị để tiếp nhận và hoàn thành tốt các nhiệm vụ sẽ được giao thêm hoặc phát sinh trong thời gian tới (như nhiệm vụ tập trung công tác thi hành án về Bộ Tư pháp theo nội dung Nghị quyết Trung ương VIII). Tăng cường hoạt động nghiên cứu khoa học pháp lý để tạo cơ sở khoa học cho việc hoạch định và thực hiện các đề án đổi mới thể chế, tổ chức bộ máy và hoạt động trong từng lĩnh vực hoạt động tư pháp.

Trên cơ sở quán triệt những quan điểm lớn được thể hiện trong Cương lĩnh của Đảng, các Nghị quyết, Văn kiện Đại hội Đảng, đồng thời tổng kết thực tiễn xây dựng ngành tư pháp trong những năm qua, kế thừa và phát huy những thành tựu đã đạt được, khắc phục những khó khăn và tồn tại trong quá trình đổi mới ngành tư pháp cần lựa chọn những bước đi, biện pháp thích hợp, xác định mục tiêu cụ thể, những lĩnh vực hoạt động trọng tâm, chủ yếu đáp ứng yêu cầu tổ chức và hoạt động của ngành trong những năm trước mắt, tạo thế và lực cho những bước đổi mới hoàn thiện tiếp theo.

1.2. Mục tiêu đổi mới, hoàn thiện tổ chức và hoạt động ngành tư pháp

Mục tiêu tổng quát và lâu dài của đổi mới tổ chức và hoạt động ngành tư pháp là: Xây dựng một hệ thống cơ quan tư pháp đồng bộ, thống nhất từ Trung ương đến địa phương, với đội ngũ công chức đủ về số lượng, trong sạch, vững mạnh về chất lượng, đáp ứng yêu cầu quản lý thống nhất các lĩnh vực tư pháp ngày càng một tăng của ngành tư pháp trên phạm vi toàn quốc, trong sự nghiệp công nghiệp hoá và hiện đại hoá đất nước.

Mục tiêu trước mắt là củng cố, kiện toàn tổ chức bộ máy các cơ quan tư pháp, trong đó trọng tâm là các cơ quan tư pháp địa phương theo hướng xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu bộ máy, biên chế đội ngũ cán bộ và cơ chế quản lý khoa học nhằm tháo gỡ những khó khăn, tồn tại trong tổ chức và hoạt động, xây dựng mô hình tổ chức thống nhất, nâng cao hiệu quả hoạt động đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ đặt ra và chuẩn bị các điều kiện tiếp nhận những nhiệm vụ mới.

2. Phương hướng và nội dung đổi mới tổ chức và hoạt động của ngành tư pháp

Như đã trình bày, quản lý tư pháp là chức năng quản lý nhà nước thống nhất của Chính phủ nhưng được giao cho nhiều cơ quan Nhà nước thực hiện và do nhiều văn bản pháp lụât điều chỉnh. Để thay đổi mô hình tổ chức hệ thống các cơ quan tư pháp hiện nay, cần phải sửa đổi, bổ sung hoặc thay đổi các cơ sở pháp luật về tổ chức, hoạt động của các cơ quan tư pháp, công việc này không thể thực hiện được trong một vài năm trước mắt trong khi quan niệm về quản lý hành chính tư pháp của các ngành, các cấp còn có chỗ khác nhau. Để thống nhất quan điểm về quản lý hành chính tư pháp đòi hỏi phải có thời gian, với sự cộng tác tích cực của các nhà lý luận khoa học pháp lý và thực tiễn của ngành tư pháp. Chỉ có như vậy, chức năng quản lý hành chính tư pháp (theo đúng nghĩa của nó) của Bộ Tư pháp mới được chế định hoá trong các văn bản pháp luật và trên cơ sở đó đổi mới mô hình tổ chức và hoạt động của hệ thống các cơ quan tư pháp từ trung ương đến địa phương.

Mặt khác, Nghị quyết Hội nghị Ban chấp hành Trung ương Đảng lần thứ 3 (khoá VIII) đã khẳng định tiếp tục cải cách nền hành chính Nhà nước, cải cách hành chính tư pháp, nhưng phải có bước đi vững chắc; trước hết cần tập trung cải cách các thủ tục hành chính, giảm bớt phiền hà cho dân, xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức trong sạch, vững mạnh, phân định rõ trách nhiệm thẩm quyền giữa các ngành, các cấp, thực hiện đúng nguyên tắc tập trung dân chủ.

Tình hình trên cho thấy trong những năm trước mắt hệ thống tổ chức ngành tư pháp chưa có sự thay đổi cơ bản. Tuy nhiên, thực tiễn hoạt động của ngành sau 10 năm thực hiện công cuộc đổi mới đặc biệt là 5 năm thực hiện Nghị định 38/CP và trước yêu cầu nhiệm vụ mà Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VIII, Nghị quyết Hội nghị trung ương Đảng lần thứ 3 (khoá VIII) đặt ra đối với ngành tư pháp đòi hỏi ngành tư pháp phải nỗ lực vươn lên đổi mới, hoàn thiện cả trên phương diện: thể chế, tổ chức bộ máy và xây dựng đội ngũ công chức tư pháp, nhằm hoàn thành tốt các nhiệm vụ được giao trong giai đoạn hiện nay và chuẩn bị các tiền đề để đổi mới tổ chức và hoạt động của ngành tư pháp từ sau giai đoạn 2000-2005.

2.1. Đổi mới thể chế hành chính - tư pháp

2.1.1 Hoàn thiện cơ sở pháp lý cho các hoạt động tư pháp nói chung

Bộ Tư pháp phối hợp cùng các ngành hữu quan nghiên cứu, đề xuất đưa vào chương trình xây dựng pháp luật của Quốc hội và Chính phủ, chủ trì hoặc tham gia dự thảo để trình ban hành hoặc ban hành theo thẩm quyền những văn bản pháp luật mới và văn bản pháp luật sửa đổi, bổ sung điều chỉnh các hoạt động tư pháp thuộc thẩm quyền quản lý thống nhất của Bộ Tư pháp. Một số văn bản quan trọng cần tập trung là:

- Sửa đổi cơ bản Luật ban hành các văn bản quy phạm pháp luật cùng với các văn bản hướng dẫn thi hành, trong đó xác lập một quy trình xây dựng pháp luật dân chủ hơn, huy động nhiều hơn sự tham gia trực tiếp của các chuyên gia giỏi và của những đối tượng chịu sự điều chỉnh của văn bản đang được dự thảo; Luật cũng cần khẳng định rõ vị trí, nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ Tư pháp trong việc quản lý nhà nước về lĩnh vực này;

- Sửa đổi các Luật Tố tụng và Luật Tổ chức toà án nhân dân (sửa đổi) theo những định hướng do Đại hội Đảng lần thứ VIII và các Hội nghị trung ương đã đề ra.

- Luật thi hành án và các văn bản hướng dẫn theo hướng tập trung sự quản lý thống nhất công tác thi hành án, bao gồm cả thi hành án dân sự, hình sự, kinh tế, lao động... vào Bộ Tư pháp. Để chuẩn bị cho việc ban hành và thực hiện Luật thi hành án, cần nghiên cứu mô hình tổ chức các cơ quan thi hành án thống nhất từ Trung ương đến địa phương để đảm nhiệm công tác thi hành án và quản lý thi hành án theo Luật định.

- Pháp lệnh Luật sư (sửa đổi) và các văn bản hướng dẫn nhằm đổi mới cơ bản tổ chức hoạt động và quản lý luật sư phù hợp với điều kiện cụ thể của giai đoạn đầu phát triển nền kinh tế thị trường theo định hướng XHCN ở Việt Nam và phù hợp với thông lệ quốc tế như: khẳng định hoạt động luật sư là một nghề tự do, tôn trọng nguyên tắc tự quản, tự chịu trách nhiệm của luật sư thông qua các quy định về tổ chức hành nghề (các hình thức Văn phòng lụât sư) và tổ chức hiệp hội của Luật sư (Đoàn luật sư); đồng thời tăng cường tác động tích cực của nhà nước vào quá trình hình thành và phát triển nghề của luật sư, nhưng phải nắm những khâu then chốt định hướng phát triển nghề luật sư khi hành nghề gồm cả việc tuân theo các quy định về bảo hiểm trách nhiệm nghề nghiệp luật sư, xem xét giải quyết theo thẩm quyền của luật sư và tổ chức luật sư...). Pháp lệnh cũng quy định rõ trách nhiệm quản lý Nhà nước về luật sư của Bộ Tư pháp và trách nhiệm phối hợp của các Bộ, ngành, Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.

- Sửa đổi Nghị định 31/CP ngày 18/5/1996 “về tổ chức và hoạt động công chứng nhà nước” theo hướng cụ thể, đơn giản, hợp lý hoá nội dung và các thủ tục công chứng, phân định rõ trách nhiệm trong quản lý Nhà nước về công chứng giữa các cơ quan tư pháp và chính quyền địa phương. Công chứng trong giai đoạn này vẫn là công chứng Nhà nước, cơ quan công chứng là các Phòng công chứng thuộc Sở Tư pháp, công chứng viên là công chức do Bộ trưởng Bộ Tư pháp bổ nhiệm, miễn nhiệm theo tiêu chuẩn nghiệp vụ do pháp luật quy định. Nghiên cứu hoàn thiện mô hình tổ chức công chứng Nhà nước cho phù hợp với yêu cầu của công cuộc đổi mới đất nước.

- Pháp lệnh về tổ chức, hoạt động và quản lý giám định tư pháp theo hướng thành lập Trung tâm, Viện giám định tư pháp quốc gia theo các chuyên ngành với đội ngũ giám định viên tư pháp chuyên trách (trước mắt là giám định viên pháp y, giám định viên pháp y tâm thần và giám định viên kỹ thuật hình sự) có đủ tiêu chuẩn chuyên môn, nghiệp vụ và pháp lý do luật định và được Nhà nước công nhận, cấp thẻ hoạt động; quy định về quy trình tiến hành giám định, công nhận kết quả giám định tư pháp; phân định rõ phạm vi và tăng cường trách nhiệm quản lý của Bộ Tư pháp, các Bộ chủ quản và Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố đối với công tác giám định tư pháp.

- Pháp lệnh (hoặc Luật trọng tài kinh tế) nhằm tạo ra một mặt bằng pháp lý thống nhất cho hoạt động trọng tài kinh tế phi Chính phủ ở Việt Nam (gồm cả trọng tài trong nước và trọng tài quốc tế của Việt Nam) phù hợp với các nguyên tắc chung về tổ chức và hoạt động của trọng tài trên thế giới có tính đến đặc thù của nền kinh tế Việt Nam trong giai đoạn hiện nay; đảm bảo sự quản lý chuyên môn, nghiệp vụ, đào tạo, thi tuyển và công nhận cấp thẻ trọng tài viên...).

2.1.2 Hoàn thiện cơ sở pháp lý của tổ chức và hoạt động của ngành tư pháp

Trong những năm trước mắt, Bộ Tư pháp sẽ trình Chính phủ ban hành hoặc tự ban hành và phối hợp với các Bộ, ngành hữu quan ban hành theo thẩm quyền các văn bản pháp quy mới hoặc văn bản sửa đổi bổ sung về tổ chức, nhiệm vụ và hoạt động của các cơ quan thuộc Bộ, các cơ quan tư pháp địa phương từ tỉnh, huyện đến xã, phường nhằm từng bước tạo ra mô hình tổ chức thống nhất, hợp lý của các cơ quan tư pháp, điều chỉnh và tháo gỡ từng bước những khó khăn, vướng mắc trong cơ chế và phương thức phối hợp hiện tại với các cơ quan hữu quan, đảm bảo thực hiện tốt hơn các nhiệm vụ đã, đang và sẽ được giao. Cụ thể là:

- Trình Chính phủ sửa đổi, bổ sung Nghị định 38/CP ngày 4/6/1993 về chức năng nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức Bộ Tư pháp theo hướng đảm bảo bộ máy có cơ cấu tổ chức phù hợp với chức năng, nhiệm vụ đã được và sẽ được giao; xác định mô hình tổ chức thống nhất của cả hệ thống các cơ quan tư pháp từ trung ương đến địa phương để đảm bảo tính ổn định cần thiết cho sự phát triển của ngành.

- Trên cơ sở tổng kết đánh giá thực tiễn phối hợp hiện nay giữa Bộ Tư pháp và Toà án nhân dân tối cao sẽ hoàn thiện Quy chế phối hợp theo hướng đảm bảo hiệu lực và hiệu quả quản lý của cơ quan chịu trách nhiệm chính theo đúng luật định. Phối hợp với các cơ quan hữu quan sửa đổi, bổ sung cơ sở pháp lý nhằm hoàn thiện cơ chế quản lý tổ chức các toà án nhân dân địa phương và quản lý công tác thi hành án: trong đó chú trọng tháo gỡ những khó khăn, xây dựng cơ chế và mô hình mới trong quản lý kinh phí của các cơ quan này theo hướng cấp đủ, đúng, kịp thời và tăng cường quản lý thu chi ngân sách, kỷ luật tài chính từ trung ương đến địa phương.

- Ban hành các Quy chế, Điều lệ về tổ chức và hoạt động của từng đơn vị trực thuộc Bộ, trên cơ sở đó xác định rõ cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn và mối quan hệ công tác giữa các đơn vị, tạo nên cơ chế quản lý khoa học đồng bộ, nâng cao năng lực điều hành và tổ chức thực hiện nhiệm vụ quản lý Nhà nước đối với lĩnh vực công tác tư pháp được giao (đặc biệt chú trọng hoàn thiện mối quan hệ giữa Vụ quản lý toà án địa phương, Cục thi hành án dân sự, Vụ tổ chức cán bộ và đào tạo, Vụ kế hoạch tài chính trong việc quản lý các toà án nhân dân, cơ quan thi hành án dân sự ở địa phương; giữa các Vụ chuyên môn với Vụ Tổ chức cán bộ, đào tạo và Văn phòng Bộ trong việc quản lý các tổ chức pháp chế trong ngành, tổ chức hoà giải cơ sở...); Quy chế về mối quan hệ công tác giữa các đơn vị trực thuộc Bộ với các cơ quan tư pháp địa phương.

- Bộ Tư pháp cùng với Ban tổ chức cán bộ Chính phủ và các cơ quan có liên quan rà soát, xây dựng, sửa đổi, bổ sung các văn bản liên quan tới hoạt động tư pháp ở địa phương:

* Sửa đổi bổ sung Thông tư liên Bộ số 12/TTLB về chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn tổ chức của cơ quan tư pháp địa phương theo hướng các cơ quan tư pháp địa phương vẫn được tổ chức theo nguyên tắc song trùng trực thuộc với chức năng kép là vừa giúp Uỷ ban nhân dân cùng cấp thực hiện việc quản lý công tác tư pháp thuộc thẩm quyền của Uỷ ban nhân dân và thực hiện một số nhiệm vụ theo phân cấp của Bộ Tư pháp trong việc quản lý các công tác do Bộ quản lý trực tiếp, toàn diện. Phù hợp với Nghị định thay thế Nghị định 38/CP, Thông tư sẽ quy định cụ thể cơ cấu tổ chức, bộ máy, biên chế của các cơ quan tư pháp địa phương tương xứng với chức năng, nhiệm vụ được giao và phải được áp dụng thống nhất trong cả nước.

* Xây dựng Quy chế phối hợp giữa Bộ Tư pháp với Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trong các việc: Thành lập các cơ quan, tổ chức tư pháp và bổ trợ tư pháp tại các địa phương; quản lý cán bộ hành chính-tư pháp (đặc biệt là đào tạo, bồi dưỡng, bổ nhiệm và thuyên chuyển đội ngũ cán bộ lãnh đạo các Sở Tư pháp) và các chức danh tư pháp khác; thanh tra, kiểm tra, giám sát hoạt động, khen thưởng và xử lý vi phạm của các tổ chức, cá nhân thuộc ngành tư pháp.

2.2. Đổi mới, củng cố, kiện toàn tổ chức bộ máy Bộ Tư pháp, các cơ quan tư pháp địa phương

2.2.1. Củng cố, kiện toàn tổ chức bộ máy cơ quan Bộ Tư pháp

Củng cố, kiện toàn các đơn vị hiện có, hình thành các đơn vị mới thuộc Bộ phù hợp với yêu cầu nhiệm vụ quản lý tư pháp được Nhà nước giao. Trên cơ sở phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của từng đơn vị, đổi mới cơ chế quản lý, lề lối làm việc, tăng cường đội ngũ cán bộ, từng bước nâng cao hiệu quả hoạt động đáp ứng với yêu cầu của sự nghiệp cải cách tư pháp, cải cách nền hành chính Nhà nước.

2.2.2. Đổi mới, củng cố, kiện toàn tổ chức bộ máy các cơ quan tư pháp địa phương

Đổi mới tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp địa phương tập trung vào các vấn đề sau:

- Thống nhất về cơ cấu tổ chức bộ máy các cơ quan tư pháp địa phương, trước hết là các Sở tư pháp. Xây dựng và củng cố các Phòng chuyên môn, nghiệp vụ các đơn vị tương đương thuộc Sở Tư pháp phù hợp với yêu cầu tổ chức, thực hiện các chức năng, nhiệm vụ được giao. Xây dựng Quy chế tổ chức hoạt động của Sở Tư pháp, xác định rõ chức năng, nhiệm vụ của từng đơn vị trong Sở, mối quan hệ công tác nội bộ, trong đó chú trọng đến trách nhiệm của Lãnh đạo Sở trong việc quản lý công tác thi hành án dân sự, quản lý công chứng Nhà nước.

- Xây dựng Quy chế về mối quan hệ công tác giữa các cơ quan tư pháp địa phương với các cơ quan tư pháp cấp trên, các Cấp uỷ Đảng và Uỷ ban nhân dân các địa phương, các cơ quan có liên quan.

- Biên chế của các cơ quan tư pháp địa phương hiện nay do Uỷ ban nhân dân tỉnh quyết định; Tuy nhiên xem xét biên chế cho các cơ quan tư pháp cần phải dựa trên các cơ sở sau đây:

+ Chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan tư pháp địa phương ở bất cứ cấp nào trên mọi địa bàn đều được quy định cụ thể, giống nhau, không thể bỏ bớt bất cứ một nhiệm vụ nào. Do đó cần phải có số lượng biên chế phù hợp để hoàn thành các nhiệm vụ được giao.

+ Việc bố trí, sắp xếp, tuyển dụng cán bộ cho các cơ quan tư pháp địa phương phải đúng tiêu chuẩn chức danh ngạch công chức hành chính tư pháp được ban hành theo Quyết định số 483/TCCB-QĐ ngày 26/7/1993 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp.

Những vấn đề trên cần thể hiện trong dự thảo sửa đổi Thông tư số 12/TTLB.

2.3. Đổi mới, hiện đại hoá từng bước phương pháp, phương tiện hoạt động của bộ máy tư pháp.

Từng bước tạo cơ sở vật chất - kỹ thuật thuận lợi cho việc hiện đại hoá, tin học hoá các phương pháp thực hiện công tác ngành tư pháp và quản lý hành chính tư pháp của Ngành. Triển khai công trình công nghệ thông tin ngành tư pháp từ nay đến năm 2000 đã được Chính phủ phê duyệt, đồng thời tăng cường các dự án hợp tác quốc tế về tin học hoá trong từng lĩnh vực tư pháp (công chứng, hộ tịch, thông tin khoa học pháp lý, quản lý nhân sự, hoạt động toà án và thi hành án địa phương...). Tham gia vào việc hình thành mạng lưới thông tin pháp luật quốc gia phục vụ cho việc hoạch định chính sách pháp luật của Nhà nước và chủ trương, biện pháp công tác của ngành.

2. 4. Tăng cường đội ngũ cán bộ tư pháp ngang tầm nhiệm vụ

Con người là yếu tố quyết định sự thành công của mọi công việc đổi mới, do đó, cùng với việc cải cách thể chế và tổ chức bộ máy hành chính - tư pháp, một nhu cầu cấp bách đặt ra là phải tiếp tục xây dựng và tăng cường đội ngũ công chức hành chính ngành tư pháp cũng như đội ngũ các chức danh tư pháp khác (thẩm phán, thư ký toà án, chấp hành viên, luật sư, công chứng viên, giám định viên, hộ tịch viên, trọng tài viên...) vừa giác ngộ chính trị cao, vừa có trình độ chuyên môn, đạo đức và kỹ năng nghề nghiệp vững vàng, tận tụy, công tâm thi hành nhiệm vụ.

2.4.1. Việc cần làm đầu tiên là phải chuẩn hoá toàn bộ đội ngũ cán bộ, công chức của ngành tư pháp. Tuy các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành đã phần nào đề cập tới chuẩn đối với một số loại cán bộ công chức cụ thể (chẳng hạn thẩm phán) nhưng những quy định đó còn chưa đầy đủ, một số tiêu chuẩn đã trở nên lạc hậu, không còn phù hợp với tình hình mới.

2.4.2. Xây dựng và thực hiện quy hoạch, kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng nâng cao trình độ chính trị và chuyên môn, năng lực nghiên cứu và quản lý cho đội ngũ công chức ngành tư pháp tại Bộ và các cơ quan tư pháp địa phương theo các chức danh, tiêu chuẩn do Bộ Tư pháp, Ban tổ chức cán bộ Chính phủ ban hành. Thực hiện chế độ thi hành tuyển dụng và thi chuyển ngạch công chức tư pháp. Cần đặc biệt chú trọng củng cố, tăng cường cán bộ lãnh đạo có đủ năng lực quản lý, điều hành ở các Cục, Vụ, Viện thuộc Bộ; từng bước thực hiện hiện đại hoá cán bộ lãnh đạo các cơ quan tư pháp địa phương; quy định chế độ định kỳ (hàng năm) tham dự các chương trình bồi dưỡng, nâng cao, cập nhật về chính trị, chuyên môn pháp lý và nghiệp vụ quản lý hành chính - tư pháp đối với cán bộ lãnh đạo các cấp trong ngành. Quan tâm đào tạo cán bộ nghiên cứu, giảng dạy pháp luật tiến gần tới tiêu chuẩn về trình độ chung của khu vực và thế giới.

Xây dựng và thực hiện quy hoạch, kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng nâng cao trình độ chính trị và chuyên môn, kỹ năng và đào tạo nghề nghiệp cho đội ngũ thẩm phán, chấp hành viên, công chứng viên trước và sau khi được bổ nhiệm theo các tiêu chuẩn và quy trình do luật định. Sớm hoàn chỉnh các chương trình đào tạo và bồi dưỡng đào tạo thẩm phán và các chức danh tư pháp khác cùng với việc hình thành, củng cố đội ngũ giảng viên kiêm nhiệm, chủ yếu là các thẩm phán, luật sư, chấp hành viên, trọng tài viên có trình độ chuyên môn cao, kinh nghiệm thực tế dày dặn và năng lực thực hành vững vàng.

Xây dựng, thực hiện hoặc hướng dẫn thực hiện các chương trình đào tạo, kèm cặp, bồi dưỡng về chuyên môn và kỹ năng nghề nghiệp đối với luật sư, trọng tài viên, giám định viên, hộ tịch viên... Tổ chức thi tuyển, công nhận và cấp thẻ hành nghề cho luật sư và trọng tài viên; thu hút đúng mức sự tham gia, giúp đỡ về tài liệu, trao đổi kinh nghiệm của các luật sư và trọng tài viên quốc tế đang hành nghề tại Việt Nam trong các chương trình đào tạo, bồi dưỡng.

2.4.3. Nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện các chế độ, chính sách sử dụng và đãi ngộ đúng đắn, phù hợp đối với các công chức tư pháp (lương, nâng bậc, phụ cấp, bồi dưỡng, thù lao theo công việc, khen thưởng, kỷ luật, hưu trí...) nhằm thu hút người tài, duy trì và khuyến khích đội ngũ công chức phát huy năng lực, gắn bó phục vụ lâu dài cho sự nghiệp tư pháp, tạo nguồn ổn định cho ngành.

2.5. Các nội dung đổi mới cụ thể

2.5.1 Về công tác xây dựng, thẩm định và rà soát văn bản quy phạm pháp luật.

2.5.1.1. Phải khẩn trương xây dựng và ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về thẩm quyền, thủ tục và trình tự ban hành văn bản pháp quy từ Trung ương đến địa phương. Trong đó, cần xác định rõ mỗi cơ quan có thẩm quyền chỉ nên ban hành một loại văn bản pháp quy để đảm bảo tính thống nhất của hệ thống văn bản, tạo điều kiện cho việc lập lại trật tự trong công tác soạn thảo và ban hành văn bản pháp quy, ví dụ: Chính phủ chỉ nên ban hành văn bản pháp quy dưới hình thức nghị định và cần xác định rõ loại cơ quan nhà nước nào có thẩm quyền ban hành văn bản pháp quy. Trình tự, thủ tục soạn thảo từng loại văn bản pháp quy cũng cần xác định rõ từ khâu lập chương trình (nhưng không phải loại văn bản nào cũng được soạn thảo và ban hành theo chương trình vì như vậy sẽ rất máy móc và không thực tế) đến quy trình soạn thảo, thẩm định xem xét, ban hành văn bản pháp quy. Trong đó trình tự soạn thảo của từng loại văn bản khác nhau, thậm chí cùng một loại văn bản của cùng cơ quan ban hành nhưng với nội dung khác nhau cũng có trình tự soạn thảo khác nhau.

2.5.1.2. Mở rộng hơn nữa tính dân chủ trong hoạt động tham gia xây dựng và soạn thảo văn bản của Chính phủ và các Bộ, ngành; bảo đảm sự phối hợp và hợp tác chặt chẽ của các cơ quan được phân công soạn thảo và tham gia xây dựng văn bản, cơ quan thẩm định và xem xét thông qua trước khi ban hành.

2.5.1.3. Thiết lập nguyên tắc phải soạn thảo các văn bản hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh gửi kèm theo dự thảo luật, pháp lệnh khi trình Chính phủ nhằm bảo đảm tính thống nhất của văn bản hướng dẫn với quy định của luật, pháp lệnh và thời gian ban hành văn bản hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh được rút ngắn ở mức tối đa. Ngoài ra, Chính phủ có thể cân nhắc những quy định nào có thể được đưa vào nội dung quy định của văn bản áp dụng của Chính phủ chứ không phải ở văn bản cấp thấp hơn để đảm bảo tính thống nhất và hiệu lực cao trong quy định.

2.5.1.4. Nâng cao vai trò của Bộ Tư pháp và cơ quan tư pháp địa phương trong công tác xây dựng, tham gia xây dựng và thẩm định tính hợp pháp, tính thống nhất của văn bản pháp quy trong quá trình soạn thảo, ban hành văn bản ở Trung ương và địa phương.

2.5.1.5. Nâng cao nhận thức pháp luật cho cán bộ quản lý chủ chốt ở các cấp, các ngành nhằm nâng cao hiệu quả xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và thực hiện văn bản quy phạm pháp luật, tạo cơ sở cho hoạt động quản lý có hiệu quả.

2.5.1.6. Tăng cường đào tạo bồi dưỡng cán bộ pháp lý ở các cấp, các ngành từ Trung ương đến cơ sở, tạo điều kiện nâng cao trình độ để họ có đầy đủ năng lực hoàn thiện nhiệm vụ chuyên môn.

2.5.2. Về công tác phổ biến giáo dục pháp luật

2.5.2.1. Hoàn thiện và ổn định cơ sở pháp lý của công tác phổ biến giáo dục pháp luật.

Có thể coi đây là điều kiện và giải pháp rất quan trọng của công tác giáo dục pháp luật hiện nay. Vấn đề có ý nghĩa đầu tiên là phải có văn bản quy định nhiệm vụ của các cơ quan Nhà nước (từ Quốc hội, Chính phủ, Toà án, Viện kiểm sát ở Trung ương đến các cấp chính quyền, Toà án, Viện kiểm sát địa phương), các tổ chức nghề nghiệp, các đoàn thể xã hội trong việc thực hiện mục tiêu giáo dục pháp luật. Các văn bản này phải là các văn bản chỉ đạo về giáo dục pháp luật như mục tiêu, nội dung, trách nhiệm và nguyên tắc giáo dục phổ biến pháp luật, phối hợp phổ biến giáo dục pháp luật trong từng thời kỳ, từng chuyên đề dưới dạng các chương trình, kế hoạch ngắn hạn, dài hạn của cơ quan có thẩm quyền (Đảng, Quốc hội, Hội đồng nhân dân, Chính phủ và Uỷ ban nhân dân các cấp), hoặc của từng ngành, đoàn thể hay liên tịch giữa ngành, đoàn thể này với đoàn thể khác.

2.5.2.2. Tăng cường và đổi mới sự chỉ đạo của Chính phủ trong công tác thực hiện và phổ biến giáo dục pháp luật.

Trong từng thời kỳ, Chính phủ chỉ đạo thường xuyên, kịp thời bằng các chỉ thị, chương trình, kế hoạch hàng năm về phổ biến giáo dục pháp luật. Trong các văn bản này, Chính phủ phân công trách nhiệm cụ thể cho từng cơ quan, cũng như yêu cầu và tiến độ thực hiện, đồng thời đảm bảo các điều kiện để triển khai phổ biến giáo dục pháp luật có hiệu quả như kinh phí hoạt động, tổ chức thực hiện, kiểm tra hướng dẫn.

- Hàng tháng, quý, Chính phủ kiểm tra, yêu cầu các thành viên của Chính phủ báo cáo về việc thực hiện các công việc được giao, chỉ đạo, giải quyết các vấn đề vướng mắc, tồn tại giữa các ngành, đoàn thể hữu quan trong tổ chức, thực hiện phổ biến giáo dục pháp luật.

- Báo cáo, đề xuất với Quốc hội các vấn đề về sự phối hợp giữa Chính phủ với các cơ quan thuộc Quốc hội, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trong phổ biến giáo dục và thực hiện pháp luật. Chính phủ chỉ đạo các Bộ, ngành phải có lãnh đạo phụ trách và chuyên viên trực tiếp làm công tác phổ biến giáo dục pháp luật. Đặc biệt là ở các cơ quan lãnh đạo, chỉ đạo công tác tư tưởng văn hoá thông tin, giáo dục và đào tạo, các cơ quan khối nội chính.

2.5.2.3. Tăng cường chỉ đạo của các ngành và chính quyền các cấp trong phổ biến giáo dục pháp luật.

a) Thủ trưởng các ngành và Chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp phải chịu trách nhiệm là người chỉ đạo, kiểm tra, đôn đốc việc phổ biến giáo dục pháp luật. Các kế hoạch, nội dung phổ biến giáo dục pháp luật đã được chỉ đạo, thống nhất giữa các ngành ở trung ương phải được sự chỉ đạo và thực hiện nghiêm túc ở ngành và địa phương; tăng cường sự chỉ đạo, hướng dẫn, giúp đỡ trực tiếp của ngành, liên ngành ở Trung ương với một số địa bàn, vùng trọng điểm (như miền núi và dân tộc ít người).

b) Bộ Tư pháp giao cho Vụ phổ biến giáo dục pháp luật và một số vụ chức năng thực hiện tốt chức năng tư vấn và giúp đỡ về pháp luật cho cán bộ và nhân dân theo từng nhóm đối tượng vùng miền với hình thức có thu phí đối với doanh nghiệp và miễn phí cho người nghèo, gia đình chính sách, người mù chữ.

2.5.2.4. Ổn định tổ chức, cán bộ và có quy hoạch, kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ cán bộ nghiên cứu chỉ đạo giáo dục pháp luật ở các Bộ, ngành các tổ chức xã hội và đoàn thể.

Sớm tiêu chuẩn hoá các chức danh công chức làm công tác chỉ đạo, thực hiện việc phổ biến giáo dục pháp luật ở từng cấp, từng ngành (ví dụ: ở các Bộ, ngành Trung ương có cán bộ hoặc tổ chuyên trách làm giáo dục pháp luật ở các Vụ pháp chế; ở các Sở Tư pháp có Phòng phổ biến giáo dục pháp luật) theo hướng bảo đảm các yêu cầu hiểu biết về chuyên môn pháp lý, nghiệp vụ báo chí, giáo dục khả năng nghiên cứu tham mưu và kỹ năng tổ chức phối hợp công việc.

2.5.2.5. Đảm bảo các điều kiện kinh phí, cơ sở vật chất cho công tác phổ biến giáo dục pháp luật:

Trong điều kiện đổi mới hiện nay, nguồn kinh phí cho các hoạt động này chủ yếu lấy từ ngân sách Nhà nước do Quốc hội xem xét, quyết định (ở quy mô toàn quốc) và Hội đồng nhân dân (ở địa phương, cơ sở). Ngoài ra có thể huy động một phần từ các ngành kinh tế, từ các chương trình hợp tác với các nước; các tổ chức phi chính phủ trong khuôn khổ hợp tác quốc tế và sự tài trợ của các cơ quan, doanh nghiệp.

Đảm bảo các phương tiện tối thiểu cho các cơ quan và cán bộ phổ biến giáo dục pháp luật ở các cấp như:

- Tủ sách thông tin, tư liệu pháp luật (văn bản luật và dưới luật, tạp chí, báo chuyên ngành của các cơ quan bảo vệ pháp luật, báo Nhân dân, báo địa phương)

- Máy ảnh, ghi âm, camera

- Máy photocopy, máy chữ.

Kinh phí dành cho phổ biến giáo dục pháp luật phải là kinh phí riêng biệt, tương xứng với kinh phí xây dựng pháp luật. Sau khi Quốc hội duyệt ngân sách, Bộ Tài chính cấp khoản ngân sách này cho Bộ Tư pháp, trên cơ sở yêu cầu và kế hoạch phổ biến giáo dục pháp luật ở địa phương, ngành, Bộ Tư pháp, Bộ Tài chính phân bổ cho các Bộ, ngành và địa phương.

2.5.3 Công tác quản lý toà án địa phương về mặt tổ chức

Những vấn đề chung:

Thứ nhất, xuất phát từ tình hình hoạt động và tổ chức của các Toà án địa phương và yêu cầu nhiệm vụ xây dựng một Nhà nước pháp quyền Việt Nam, trước mắt cũng như lâu dài nhiệm vụ đào tạo, xây dựng đội ngũ Thẩm phán, cán bộ Toà án, xây dựng cơ sở vật chất và trang bị phương tiện kỹ thuật cho công tác xét xử phải được xem là nhiệm vụ quan trọng của ngành Tư pháp và Nhà nước. Rõ ràng đây không phải là vấn đề chỉ liên quan đến ngành Tư pháp, mà đòi hỏi cần có sự quan tâm lãnh đạo, chỉ đạo của các cơ quan Đảng, Nhà nước về cả mặt quan điểm, nhận thức cũng như quá trình thực hiện. Vấn đề này được quán triệt đầy đủ thì việc cải tiến công tác quản lý Toà án địa phương về mặt tổ chức mới đạt được hiệu quả.

Thứ hai, việc quản lý các Toà án địa phương về mặt tổ chức là một hình thức quản lý hành chính nhà nước. Do đó, việc cải tiến công tác này phải đảm bảo nguyên tắc tập trung dân chủ, thống nhất quyền lực, có sự phân công, phân cấp, đồng thời đảm bảo sự chỉ đạo thống nhất của Trung ương trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan quản lý Toà án.

Thứ ba, xuất phát từ tình hình tổ chức và hoạt động của công tác quản lý Toà án địa phương về mặt tổ chức, việc cải tiến công tác này cần được xem xét, nghiên cứu một cách tổng thể về cơ chế lẫn tổ chức bộ máy, cán bộ để có thể đề ra các biện pháp giải quyết các vấn đề còn tồn tại một cách triệt để.

Về các vấn đề cụ thể:

Thứ nhất, tổ chức hành chính là chủ thể của quản lý hành chính. Tất cả mọi hoạt động hành chính đều được tiến hành dựa vào bộ máy, tổ chức hành chính trên cơ sở một thể chế hành chính rõ ràng, khoa học, trong đó có các vấn đề cơ chế, sự phân định quyền hạn và trách nhiệm đối với các tổ chức hành chính. Xét về khía cạnh này, việc pháp luật quy định Bộ trưởng Bộ Tư pháp phải phối hợp trong đó có nhiều vấn đề phải thống nhất với Chánh án Toà án nhân dân tối cao trong quản lý toà án địa phương về mặt tổ chức là chưa hợp lý. Bởi lẽ, một mặt quyền hạn và trách nhiệm của Bộ trưởng Bộ Tư pháp trong lĩnh vực công tác này bị hạn chế, ràng buộc bởi ý kiến của Chánh án Toà án nhân dân tối cao, do đó rất khó phát huy được tính chủ động, sáng tạo và trách nhiệm trong công tác của Bộ trưởng Bộ Tư pháp. Mặt khác, Toà án nhân dân tối cao là cơ quan xét xử, không phải là chủ thể hành chính Nhà nước, nhưng theo quy định của Pháp luật và trên thực tế lại hoạt động giống như một đồng chủ thể quản lý đối với các Toà án địa phương là vừa trái với nguyên tắc phân công, phân nhiệm trong tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước, vừa ảnh hưởng tới nguyên tắc hiến định “độc lập xét xử” trong tổ chức và hoạt động của các Toà án. Do đó, việc phối hợp trong công tác quản lý Toà án địa phương về mặt tổ chức cần được xem xét lại nhằm đảm bảo hiệu quả của công tác quản lý và hiệu quả, chất lượng công tác xét xử theo hướng không nên quy định quy chế “phối hợp” thành quy phạm pháp luật bắt buộc phải tuân theo, mà chỉ nên xem nó như là một lề lối, cách thức làm việc rất bình thường của các cơ quan Tư pháp. Và như vậy cần xem xét quy định tại Điều 16 của Luật Tổ chức Toà án nhân dân năm 1992 cho phù hợp với khoa học và thực tiễn.

Thứ hai, người chuyển tải và thực hiện thể chế hành chính là bộ máy và đội ngũ cán bộ công chức hành chính. Bộ máy và đội ngũ cán bộ công chức thừa hành nhiệm vụ có đủ về số lượng, trình độ và uy tín, thì mới nâng cao được hiệu quả công tác. Phân cấp định rõ quyền hạn và trách nhiệm đối với từng đơn vị và cán bộ trong bộ máy quản lý sao cho khoa học, hợp lý, bảo đảm được yêu cầu và nắm được tình hình một cách chính xác để có sự chỉ đạo, điều hành trong việc giải quyết từng nội dung, nhiệm vụ quản lý cụ thể là một trong những yếu tố quyết định tới chất lượng và hiệu quả công tác quản lý. Áp dụng các quy tắc này, đối chiếu với tình hình thực tế tổ chức, bộ máy và cán bộ làm công tác quản lý Toà án địa phương, thì cần cải tiến cơ chế quản lý theo một trong những hướng sau:

1. Nghiên cứu tổ chức Toà án theo thẩm quyền là: Toà Sơ thẩm, Toà phúc thẩm, Toà Giám đốc thẩm hay gọi là: Toà Sơ thẩm, đệ nhị cấp (phúc thẩm), Toà Thượng thẩm Tòa án Tối cao; các Toà án cấp tỉnh, huyện hiện nay sẽ tổ chức Toà khu vực (có thể một số tỉnh, huyện thành lập một Toà).

2. Việc quản lý Toà án nhân dân địa phương về mặt tổ chức cần được quy định rõ trách nhiệm và thẩm quyền của cơ quan quản lý, cơ quan phối hợp, không nên để như hiện nay, lẫn lộn giữa cơ quan quản lý với cơ quan phối hợp, không hiểu cơ quan nào là chủ thể quản lý? Bởi lẽ cơ quan quản lý đòi hỏi, chờ đợi ý kiến của cơ quan phối hợp trả lời thì cơ quan quản lý mới được ra văn bản. Như vậy, vấn đề này không phù hợp với thực tiễn cũng như tính khoa học của việc quản lý Nhà nước nói chung và lĩnh vực quản lý Toà án địa phương nói riêng, mà điểm xuất phát là quy định ở cuối Điều 16 Luật Tổ chức Toà án nhân dân: “Bộ trưởng Bộ Tư pháp phối hợp với Chánh án Toà án nhân dân Tối cao”. Việc phối hợp ở đây chỉ là biện pháp quản lý, có như vậy mới đúng với tính chất quản lý.

Để tránh sự chồng chéo trong quản lý, dẫn đến kém hiệu quả, đề nghị bỏ ý cuối của Điều 16 Luật Tổ chức Toà án nhân dân đã nêu ở trên.

3. Tổ chức bộ máy quản lý Toà án địa phương vẫn giữ nguyên như hiện nay, nhưng cần phân rõ quyền hạn, trách nhiệm của các Sở Tư pháp trong lĩnh vực này, đồng thời phải tăng cường thêm công tác chỉ đạo, hướng dẫn nghiệp vụ của Bộ Tư pháp, tăng cường số lượng, chất lượng về đội ngũ cán bộ viên chức thừa hành. Tại các Sở Tư pháp, tăng cường số lượng, chất lượng đội ngũ cán bộ viên chức từ 05 đến 10 người.

Cuối cùng, muốn công tác quản lý Toà án địa phương về tổ chức đạt hiệu quả công tác cao, cần phải áp dụng các phương pháp, phương tiện làm việc khoa học, tiên tiến. Vì vậy, cần có sự đầu tư thoả đáng về kinh phí, phương tiện và đội ngũ cán bộ có trình độ chuyên môn trong lĩnh vực công tác này mới đảm bảo được yêu cầu, mục tiêu quản lý.

2.5.4 Về công tác quản lý thi hành án dân sự

2.5.4.1. Những giải pháp trước mắt thuộc thẩm quyền của Bộ Tư pháp

a) Làm rõ mối quan hệ giữa Sở Tư pháp và Phòng thi hành án- những lĩnh vực nào Phòng thi hành án phải báo cáo Sở Tư pháp, Đội thi hành án phải báo cáo Phòng Tư pháp, lĩnh vực nào được độc lập quyết định. Cần thống nhất rằng, cơ quan Tư pháp quản lý về mặt tổ chức cơ quan thi hành án dân sự ở địa phương, khi quyết định các vấn đề này cần có sự trao đổi thống nhất với Phòng thi hành án. Về mặt nghiệp vụ, Phòng thi hành án chịu sự quản lý của Cục quản lý thi hành án dân sự, Đội thi hành án chịu sự quản lý của Phòng thi hành án. Như vậy sẽ tránh được sự can thiệp vào hoạt động chuyên môn của cơ quan thi hành án và đảm bảo được sự chặt chẽ, khoa học trong quản lý.

b) Làm rõ thẩm quyền và lĩnh vực kiểm tra của các cơ quan quản lý ở địa phương, đặc biệt là đối với Đội thi hành án. Trên cơ sở pháp luật hiện hành, Cục quản lý thi hành án dân sự quản lý thống nhất nghiệp vụ của Đội thi hành án. Do đó nhất thiết trong thành phần kiểm tra nghiệp vụ thi hành án cần có cơ quan quản lý về mặt nghiệp vụ mới đảm bảo được tính đúng đắn của các kết luận điều tra.

c) Cần có quy chế phối hợp giữa Cục quản lý thi hành án dân sự và Vụ Kế hoạch Tài chính trong việc phân bổ kinh phí cho cơ quan thi hành án dân sự địa phương. Sự phối hợp đó nên theo hướng: dựa vào các căn cứ như nhu cầu và biên chế về từng loại cán bộ, Cục quản lý thi hành án dân sự chủ động có ý kiến với Vụ Kế hoạch- Tài chính về việc phân bổ kinh phí hoặc trước khi Vụ Kế hoạch- Tài chính quyết định phân bổ kinh phí cần có ý kiến của Cục quản lý thi hành án dân sự để đảm bảo cho việc phân bổ kinh phí phù hợp với yêu cầu thực tế của địa phương.

d) Cần sớm hoàn thành thủ tục bổ nhiệm số Chấp hành viên cần thiết theo nhu cầu của công việc nhưng phải đảm bảo đủ tiêu chuẩn quy định. Để bổ sung đội ngũ Chấp hành viên, có thể bổ nhiệm được một số lớn từ nguồn cán bộ hiện có của các cơ quan thi hành án. Số còn lại sẽ được tiếp tục bổ sung từ nguồn tuyển dụng những người có đủ tiêu chuẩn từ các cơ quan khác và tiếp tục đào tạo, bồi dưỡng số cán bộ hiện có.

e) Kiện toàn tổ chức của Cục quản lý thi hành án dân sự. Trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ của Cục, cần sớm có quy chế làm việc của Cục và thành lập các phòng chuyên môn như Phòng chỉ đạo nghiệp vụ và giải quyết khiếu nại tố cáo, Phòng quản lý (phòng tổ chức) và Phòng tổng hợp. Bổ nhiệm các chức danh cần thiết như Trưởng phòng, Phó phòng. Có biện pháp bồi dưỡng kiến thức quản lý, nâng cao trình độ chuyên môn nghiệp vụ cho đội ngũ cán bộ hiện có. Sớm tuyển dụng số cán bộ theo biên chế được duyệt cho Cục quản lý thi hành án dân sự để thực hiện đầy đủ các nhiệm vụ được giao.

g/ Sớm bổ nhiệm chức danh Chấp hành viên Cục quản lý thi hành án dân sự. Căn cứ Luật Phá sản doanh nghiệp, Cục quản lý thi hành án dân sự là cơ quan có thẩm quyền tổ chức thi hành các quyết định tuyên bố phá sản doanh nghiệp. Mặt khác, theo Điều 44 Pháp lệnh Thi hành dự án dân sự về thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo thì quyết định giải quyết khiếu nại của Cục trưởng Cục quản lý thi hành án dân sự đã có hiệu lực phải được tổ chức thi hành. Hiện nay, chưa ai có thể ra quyết định huỷ các quyết định trái với pháp luật của Trưởng phòng Thi hành án hoặc rút bản án ở cấp tỉnh lên để tổ chức thi hành án tại Cục bởi vì chưa có chức danh chấp hành viên của Cục quản lý thi hành án.

h) Sớm bổ sung chế độ trang phục cho cán bộ thi hành án như cán bộ của các ngành khác như Hải quan, Kiểm sát, Toà án, Thuế.

i) Sớm ban hành các văn bản hướng dẫn việc xử lý, tháo gỡ các vướng mắc trong hoạt động quản lý, hoạt động nghiệp vụ của cơ quan thi hành án dân sự địa phương, nâng cao hiệu quả hoạt động thi hành án (ví dụ các quy định về hoạt động bán đấu giá tài sản liên quan đến thi hành án...)

2.5.4.2. Các biện pháp đổi mới có định hướng lâu dài.

Việc đổi mới tổ chức và hoạt động quản lý công tác thi hành án dân sự phải phù hợp với định hướng đổi mới bộ máy Nhà nước nói chung và hệ thống cơ quan Tư pháp nói riêng. Những kiến nghị đề xuất đổi mới xuất phát từ việc nghiên cứu các quy định của Pháp luật hiện hành và thực tiễn quản lý trong nhiều năm qua. Mục đích của việc đổi mới là xây dựng được một cơ chế thi hành án khoa học, hiệu quả phục vụ cho việc nâng cao chất lượng công tác thi hành án, thể hiện được uy quyền của Nhà nước, đảm bảo vững chắc kỷ cương và trật tự xã hội, đảm bảo dân chủ và quyền lợi của công dân.

Điều này hoàn toàn phù hợp với định hướng mà Hội nghị Trung ương VIII đã đề ra: Đổi mới hoạt động của các cơ quan thi hành án theo hướng tập trung sự quản lý thống nhất vào Bộ Tư pháp. Theo định hướng đó, rõ ràng chúng ta phải tính đến việc xây dựng một mô hình thống nhất về việc thi hành án. Hiện tại công tác thi hành án phạt tù do Bộ Nội vụ quản lý, công tác thi hành án trong quân đội đang do Bộ Quốc phòng thực hiện. Công tác thi hành án dân dự do Bộ Tư pháp quản lý. Còn mảng quản chế, án treo, cải tạo không giam giữ do Uỷ ban nhân dân theo dõi nhưng chưa có cơ quan thực hiện quản lý công việc đó. Để thực hiện phương hướng mà Hội nghị Trung ương VIII đã đề ra, đề án chuyển giao công tác thi hành án phạt tù từ Bộ Nội vụ sang Bộ Tư pháp quản lý đang được tiến hành nghiên cứu. Hệ thống cơ quan Thi hành án và cơ chế quản lý thi hành án theo mô hình mới sẽ thay đổi.

Mô hình đề xuất của nhóm nghiên cứu có thể là:

a) Ở Trung ương có Tổng Cục Thi hành án trực thuộc Bộ Tư pháp, được Bộ Tư pháp giao nhiệm vụ quản lý thống nhất công tác thi hành án trong toàn quốc bao gồm: Thi hành án phạt tù, dân sự, kinh tế. Trong Tổng cục có các Cục thực hiện các chức năng quản lý thống nhất về con người, trụ sở, kinh phí, chế độ, chính sách và nghiệp vụ, giải quyết các khiếu nại, tố cáo. Ở Tổng cục có chức danh Chấp hành viên do đó Chấp hành viên có thể bổ nhiệm ở ba cấp: Chấp hành viên cấp cơ sở (ở cấp huyện); Chấp hành viên Trung ương (ở cấp tỉnh); Chấp hành viên cao cấp (ở Tổng cục).

b) Ở cấp tỉnh có Cục thi hành án (gọi là cơ quan thi hành án tỉnh, thành phố) chịu sự quản lý, chỉ đạo trực tiếp tổ chức về nghiệp vụ của Tổng cục Thi hành án, trực thuộc Tổng cục Thi hành án. Là cơ quan trực tiếp tổ chức thi hành các bản án theo thẩm quyền, vừa trực tiếp chỉ đạo kiểm tra, hướng dẫn về nghiệp vụ các cơ quan thi hành án cấp dưới, là cơ quan quản lý trực tiếp của cơ quan thi hành án cấp dưới. Cục Thi hành án có thể có các phòng, ban trực thuộc phụ trách từng mảng công tác cụ thể.

c) Ở cấp huyện có Cục chi nhánh thi hành án (hoặc gọi là cơ quan thi hành án huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh...), là cơ quan thi hành án cấp dưới, chịu sự chỉ đạo và quản lý của Cục thi hành án (cấp tỉnh), trực tiếp thi hành các bản án theo thẩm quyền.

Ở mỗi cơ quan thi hành án đều phải có lực lượng cảnh sát tư pháp chịu trách nhiệm dẫn giải phạm nhân, bảo vệ cưỡng chế thi hành án.

2.5.5 Về quản lý hoạt động công chứng

Với đặc thù của hoạt động công chứng, là hoạt động hành chính - tư pháp chuyên sâu, đảm bảo quản lý thống nhất trong phạm vi cả nước nên cần có sự hướng dẫn chỉ đạo chặt chẽ của Bộ Tư pháp.

Lãnh đạo công tác công chứng là nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ, Bộ Tư pháp giúp Chính phủ quản lý công tác này. Hoạt động công chứng không phải là hoạt động nghiệp vụ chuyên môn thuần tuý nên cũng cần có sự chỉ đạo và quản lý của Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Do đó cần phải phân định rõ trách nhiệm của từng cơ quan để tránh sự đùn đẩy, chồng chéo hoặc bỏ trống, đảm bảo quản lý các cơ quan công chứng và quản lý công chứng viên một cách chặt chẽ và nâng cao hiệu quả hoạt động công chứng, cụ thể trách nhiệm của từng cơ quan như sau:

a) Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về công tác công chứng trong phạm vi cả nước.

b) Bộ Tư pháp giúp Chính phủ thực hiện những nhiệm vụ và quyền hạn quản lý nhà nước sau:

1. Trình Chính phủ ban hành hoặc ban hành theo thẩm quyền các văn bản hướng dẫn về tổ chức và hoạt động công chứng.

2. Hướng dẫn, chỉ đạo, tổ chức, hoạt động nghiệp vụ công chứng.

3. Bổ nhiệm Công chứng viên theo đề nghị của Giám đốc Sở Tư pháp và cấp thẻ Công chứng viên.

4. Đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ Công chứng cho Công chứng viên.

5. Ban hành các mẫu văn bản Công chứng và các mẫu sổ Công chứng; quy định việc in và phát hành các mẫu đó.

6. Kiểm tra, thanh tra các hoạt động của Công chứng.

7. Hợp tác Quốc tế về Công chứng.

c) Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong phạm vi trách nhiệm quản lý Nhà nước về Công chứng ở địa phương, có quyền hạn, nhiệm vụ sau đây:

1. Ra quyết định thành lập Phòng công chứng Nhà nước thuộc Sở Tư pháp; bổ nhiệm, miễn nhiệm Trưởng Phòng công chứng Nhà nước ở những thành phố trực thuộc Trung ương.

2. Định biên chế cho các Phòng công chứng Nhà nước trong phạm vi địa phương mình, đảm bảo cơ sở vật chất, phương tiện cho hoạt động công chứng Nhà nước.

d) Giám đốc Sở Tư pháp có quyền hạn, nhiệm vụ sau đây:

1. Trình Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương về việc thành lập Phòng công chứng Nhà nước thuộc Sở Tư pháp, đề nghị bổ nhiệm, miễn nhiệm Trưởng Phòng công chứng Nhà nước;

2. Bổ nhiệm, miễn nhiệm phó trưởng Phòng công chứng Nhà nước;

3. Quản lý, kiểm tra tổ chức và hoạt động của Phòng công chứng Nhà nước;

4. Đảm bảo chế độ, chính sách đối với công chứng viên và các nhân viên khác của Phòng công chứng Nhà nước;

5. Giải quyết khiếu nại của tổ chức, cá nhân liên quan đến việc thực hiện nghiệp vụ của công chứng viên;

6. Định kỳ 6 tháng và hàng năm báo cáo về công tác công chứng với Bộ Tư pháp và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh.

đ) Trưởng Phòng công chứng Nhà nước có nhiệm vụ và quyền hạn sau đây:

1. Lập và chỉ đạo các kế hoạch công tác của Phòng;

2. Điều hành công việc hàng ngày của Phòng;

3. Định kỳ 6 tháng, hàng năm báo cáo về tổ chức và hoạt động của Phòng với Giám đốc Sở Tư pháp.

Về lâu dài cần nghiên cứu mô hình quản lý công chứng theo ngành dọc cho phù hợp với đặc thù của công chứng và thông lệ quốc tế.

2.5.6. Về quản lý nhà nước đối với công tác giám định tư pháp

Trong phạm vi trách nhiệm quản lý nhà nước về giám định tư pháp, Bộ Tư pháp làm những việc sau:

- Trình Chính phủ ban hành hoặc ban hành theo thẩm quyền các văn bản về giám định tư pháp;

- Quản lý đội ngũ giám định viên tư pháp;

- Bồi dưỡng kiến thức pháp lý và các quy định của pháp luật tố tụng cho giám định viên tư pháp;

- Tổng kết hoạt động giám định tư pháp.

2.5.7 Về quản lý Nhà nước đối với luật sư

- Thống nhất hoạt động luật sư và các hình thức tư vấn pháp luật hiện nay thành một loại hình hoạt động, đó là hoạt động luật sư, với một đầu mối quản lý là Bộ Tư pháp. Do đó, phải xây dựng một văn bản pháp luật điều chỉnh thống nhất các loại hình hoạt động này.

- Phạm vi nội dung hoạt động luật sư bao gồm cả lĩnh vực tranh tụng và tư vấn pháp luật. Do đó, chỉ quy định một chức danh luật sư. Xây dựng tiêu chuẩn, điều kiện và thủ tục công nhận luật sư thống nhất và phù hợp với yêu cầu của đất nước trong giai đoạn hiện nay. Nhà nước xây dựng chương trình, nội dung và tổ chức việc đào tạo, đào tạo lại đội ngũ luật sư, công nhận và cấp thẻ luật sư.

- Hình thành các hình thức tổ chức luật sư công phù hợp, có nhiệm vụ trợ giúp pháp lý cho người nghèo, tư vấn pháp luật cho Chính phủ, cho các doanh nghiệp nhà nước.

- Hình thành tổ chức hội nghề nghiệp của các luật sư với chức năng tập hợp, hướng dẫn, giám sát và đại diện cho quyền lợi của các luật sư, duy trì đạo đức nghề nghiệp của các luật sư.

- Công tác quản lý luật sư ở địa phương tập trung vào Sở Tư pháp: tăng cường nhiệm vụ, thẩm quyền của Sở Tư pháp trong công tác quản lý tổ chức, hoạt động luật sư, tăng cường sự chỉ đạo trực tiếp của Bộ Tư pháp đối với Sở Tư pháp trong lĩnh vực này.

Đối với nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của ngành tư pháp trong công tác quản lý nhà nước đối với tổ chức và hoạt động luật sư, cần phải có những đổi mới như sau:

a) Đối với quản lý hành nghề luật sư trong nước

Có sự phân công và phân cấp chức năng, nhiệm vụ cụ thể giữa cơ quan quản lý ở Trung ương và cơ quan được uỷ nhiệm ở địa phương. Cụ thể là Bộ Tư pháp thực hiện chức năng quản lý Nhà nước đối với hành nghề luật sư, có quyền hạn sau đây:

- Soạn thảo và trình cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành các văn bản pháp luật về hành nghề luật sư;

- Ban hành các văn bản quy định về những vấn đề thuộc thẩm quyền hoặc hướng dẫn thi hành các văn bản pháp luật về hành nghề luật sư;

- Đào tạo và cấp Giấy chứng nhận hành nghề luật sư;

- Công nhận và cấp thẻ luật sư, thu hồi thẻ luật sư;

- Cấp, gia hạn và thu hồi Giấy phép thành lập Văn phòng luật sư (có thể bỏ khâu cấp phép mà chỉ đăng ký thành lập tại Sở Tư pháp);

- Tiến hành các biện pháp hỗ trợ hoạt động của luật sư;

- Kiểm tra, thanh tra tổ chức và hoạt động luật sư;

- Nghiên cứu, tổng kết về tổ chức và hoạt động luật sư;

- Xử lý các vi phạm theo luật định;

- Giải quyết các khiếu nại, tố cáo liên quan đến tổ chức và hoạt động luật sư.

Sở Tư pháp có nhiệm vụ, quyền hạn sau:

- Thực hiện đăng ký hành nghề đối với các tổ chức hành nghề của luật sư;

- Làm thủ tục cấp Giấy phép đặt chi nhánh của các tổ chức hành nghề luật sư tại địa phương mình;

- Thực hiện các hoạt động quản lý đối với tổ chức và hoạt động luật sư theo quy định, hướng dẫn của Bộ Tư pháp và Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.

b) Đối với tổ chức luật sư nước ngoài hành nghề tại Việt Nam

Bộ Tư pháp thực hiện quản lý Nhà nước đối với hành nghề tư vấn pháp luật của tổ chức luật sư nước ngoài có nhiệm vụ, quyền hạn:

- Hướng dẫn tổ chức luật sư nước ngoài làm thủ tục xin phép đặt chi nhánh tại Việt Nam;

- Cấp Giấy phép đặt chi nhánh tổ chức nước ngoài, gia hạn hoạt động của chi nhánh;

- Hướng dẫn kiểm tra, thanh tra về tổ chức và hoạt động của chi nhánh tổ chức luật sư nước ngoài;

- Giải quyết những vấn đề liên quan đến hành nghề tư vấn pháp luật của tổ chức luật sư nước ngoài tại Việt Nam và xử lý vi phạm theo thẩm quyền.

Sở Tư pháp có nhiệm vụ và quyền hạn:

- Đăng ký hành nghề của các chi nhánh tổ chức luật sư nước ngoài; đăng ký gia hạn hoạt động của chi nhánh;

- Chấp thuận việc nhận người tập sự hành nghề tư vấn pháp luật của chi nhánh tổ chức luật sư nước ngoài và thực hiện các hoạt động quản lý khác đối với hành nghề tư vấn pháp luật của chi nhánh tổ chức luật sư nước ngoài theo sự chỉ đạo, hướng dẫn của Bộ Tư pháp và Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.

c) Đối với công tác quản lý hoạt động trợ giúp pháp lý

1. Bộ Tư pháp có nhiệm vụ xây dựng hệ thống tổ chức trợ giúp pháp lý từ Trung ương đến địa phương, hướng dẫn chỉ đạo trực tiếp về mặt chuyên môn;

2. Các tổ chức trợ giúp pháp lý trực thuộc Bộ Tư pháp (ở Trung ương), thuộc Sở Tư pháp (ở tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương) có nghĩa là chịu sự quản lý trực tiếp, thống nhất của ngành tư pháp.

Quan hệ giữa cơ quan tư pháp ở Trung ương và địa phương (Sở Tư pháp) là quan hệ chỉ đạo, lãnh đạo tập trung thống nhất trên cơ sở Bộ Tư pháp quản lý thống nhất về luật sư, tư vấn pháp luật. Ở địa phương mình, Sở Tư pháp chịu trách nhiệm trước Bộ Tư pháp trong việc thực hiện quản lý Nhà nước về luật sư, tư vấn pháp luật (đối với những nhiệm vụ, quyền hạn được giao). Bộ Tư pháp có trách nhiệm lãnh đạo, chỉ đạo thống nhất, thường xuyên đối với Sở Tư pháp trong việc thiết lập, xây dựng hệ thống cơ quan quản lý luật sư, tư vấn pháp luật của Bộ Tư pháp, bộ phận quản lý luật sư, tư vấn pháp luật của Sở Tư pháp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.

Quan hệ giữa Bộ Tư pháp với Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh trong hoạt động quản lý luật sư, tư vấn pháp luật dựa trên cơ sở cơ quan tư pháp chịu trách nhiệm (ở đây là Bộ Tư pháp) thực hiện chức năng quản lý Nhà nước thống nhất về luật sư, tư vấn pháp luật cả nước, phối hợp với Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh trong việc thực hiện chức năng, thẩm quyền quản lý lãnh thổ đối với những vấn đề có liên quan đến tổ chức hoạt động của luật sư.

Như vậy mô hình quản lý luật sư là mô hình dọc, trong đó có các cơ quan thực hiện chức năng quản lý Bộ Tư pháp (ở Trung ương) và Sở Tư pháp (ở địa phương); Bộ Tư pháp là cơ quan cấp Chính phủ thực hiện chức năng quản lý Nhà nước đối với toàn bộ hệ thống tổ chức luật sư trong cả nước. Sở Tư pháp, với tư cách là cơ quan tư pháp ở địa phương, thực hiện một số hướng dẫn, chỉ đạo trực tiếp của Bộ Tư pháp.

Với tính chất và phương thức quản lý như vậy, cần tăng cường về số lượng và chất lượng về đơn vị chuyên môn giúp Bộ trưởng (của Bộ Tư pháp) và bộ phận chuyên môn giúp Giám đốc Sở (ở Sở Tư pháp) trong việc thực hiện chức năng quản lý tổ chức, hoạt động luật sư.

2.5.8. Về tổ chức và hoạt động của pháp chế ngành

2.5.8.1. Về mô hình tổ chức pháp chế ngành cần quy định theo hướng:

- Ở các Bộ, cơ quan ngang Bộ thành lập Vụ Pháp chế.

- Ở các cơ quan thuộc Chính phủ thành lập Ban Pháp chế hoặc Phòng Pháp chế; đối với các Tổng cục do nhu cầu xây dựng pháp luật đã thành lập Vụ Pháp chế thì cân nhắc việc duy trì tổ chức này.

- Ở các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có cán bộ pháp chế chuyên trách tại các Sở quản lý chuyên ngành.

- Ở các doanh nghiệp Nhà nước có cố vấn pháp luật.

2.5.8.2. Giao cho Bộ Tư pháp thực hiện chức năng quản lý Nhà nước đối với hoạt động của Pháp chế ngành; chỉ đạo hướng dẫn, kiểm tra hoạt động của các tổ chức Pháp chế ngành; phối hợp với Ban Tổ chức cán bộ của Chính phủ quy định chức danh, tiêu chuẩn cán bộ Pháp chế ngành; đào tạo bồi dưỡng cán bộ Pháp chế ngành.

2.5.8.3. Tăng cường, kiện toàn Vụ pháp chế Văn phòng Chính phủ và các vụ xây dựng pháp luật của Bộ Tư pháp để có đủ biên chế, đủ cán bộ có trình độ thẩm định dự thảo các văn bản quy phạm pháp luật; chỉ đạo, hướng dẫn nghiệp vụ cho các tổ chức Pháp chế ngành.

2.5.8.4. Đối với nội dung đào tạo, bồi dưỡng cán bộ pháp chế ngành, vừa đào tạo, bồi dưỡng về kinh tế thị trường, vừa đào tạo, bồi dưỡng về pháp luật, đặc biệt về các kỹ năng soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật và kinh nghiệm thực tiễn xử lý những vấn đề pháp luật mới phát sinh.

2.5.8.5. Xác định bước đi, thời hạn củng cố, kiện toàn từng loại hình tổ chức Pháp chế ngành.

2.5.8.6. Quy định các biện pháp bảo đảm điều kiện, phương tiện, kinh phí hoạt động thích hợp cần thiết cho các tổ chức Pháp chế ngành.

2.5.9 Về công tác quản lý trọng tài kinh tế phi chính phủ

2.5.9.1. Cần nhanh chóng ban hành Pháp lệnh trọng tài để giải quyết những mâu thuẫn, chồng chéo trong những văn bản quy phạm pháp luật về trọng tài kinh tế hiện nay đồng thời tạo môi trường pháp lý bình đẳng và ổn định để bảo đảm cho sự phát triển của các hoạt động trọng tài. Pháp lệnh này cần được xây dựng theo các nguyên tắc chung về trọng tài trên thế giới có tính đến các đặc thù của nền kinh tế Việt Nam trong giai đoạn hiện nay, mà điểm đặc trưng cơ bản nhất của nó là tính quá độ và tính định hướng xã hội chủ nghĩa.

2.5.9.2 Cần xác định rõ nội dung quản lý Nhà nước đối với hoạt động trọng tài. Xác định nội dung quản lý trọng tài là vấn đề rất khó khăn, bởi vì về nguyên tắc, trọng tài viên là những người hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật và trên cơ sở thoả thuận của các bên tranh chấp. Vì vậy, quản lý Nhà nước không có nghĩa là Nhà nước can thiệp trực tiếp vào hoạt động trọng tài mà phải nhằm mục đích tạo các điều kiện tốt nhất cho hoạt động trọng tài, bảo đảm cho trọng tài thực sự là tổ chức phi chính phủ nhưng không hoạt động "vô chính phủ".

Nội dung quản lý Nhà nước đối với hoạt động trọng tài hiện nay nên tập trung vào các nội dung chính sau đây:

Thứ nhất, Nhà nước ban hành một khuôn khổ pháp lý bảo đảm cho hoạt động trọng tài, hướng dẫn hoạt động trọng tài đi theo hướng lành mạnh và có hiệu quả cho nền kinh tế.

Thứ hai, các trọng tài viên phải là những người có kiến thức pháp luật và kinh tế hoặc chuyên ngành kỹ thuật, có phẩm chất đạo đức tốt, vì vậy Nhà nước phải tổ chức tuyển chọn các trọng tài viên chặt chẽ. Kinh nghiệm của các nước trên thế giới tuy không có việc thi tuyển trọng tài viên nhưng thường đưa ra một số tiêu chuẩn để hạn chế một số người không đủ tiêu chuẩn đó sẽ không làm trọng tài viên.

Việt Nam hiện nay đang thực hiện hai cơ chế tuyển chọn trọng tài viên khác nhau (trọng tài viên cho các Trung tâm trọng tài trong nước và trọng tài viên cho Trung tâm trọng tài thương mại quốc tế). Theo nhóm nghiên cứu, cần có cơ chế thống nhất trong việc tuyển chọn và trong điều kiện hiện nay nên do một cơ quan Nhà nước thực hiện. Trong tuyển chọn có thể đặt ra nhiều mức độ khác nhau như công nhận đương nhiên, thi tuyển .v.v.

Vấn đề quan trọng nhất trong công việc tuyển chọn dù theo hình thức nào là phải đưa ra được các điều kiện có thể lựa chọn được các trọng tài viên tốt nhất.

Thứ ba, việc cấp và thu hồi các giấy phép thành lập các Trung tâm. Đề tài cho rằng, trong điều kiện hiện nay chúng ta chưa thể bỏ cơ chế cấp giấy phép mà chỉ tổ chức đăng ký như nhiều nước đang làm. Trọng tài là một trong các loại hình tổ chức mang tính chất nghề nghiệp lại liên quan đến bảo vệ quyền lợi của công dân. Vì vậy, phải được quản lý chặt chẽ ngay từ khi thành lập. Việc cho ra đời các Trung tâm trọng tài phải dựa trên tính chất phát triển kinh tế của từng vùng. Nếu không quản lý chặt chẽ chắc chắn sẽ dẫn tới tình trạng hầu hết các địa phương sẽ có các Trung tâm trọng tài và sẽ có nhiều Trung tâm trọng tài sẽ không thể hoạt động được vì thật sự rất ít "khách hàng". Nếu đã thành lập thì ít nhiều sẽ phải có các chi phí để nuôi Trung tâm và nếu không có khách hàng thì buộc họ phải xoay sở để có được các chi phí để tồn tại. Đó là thời gian mà Trung tâm dễ có các hoạt động vi phạm pháp luật nhất.

2.5.9.3. Việc giao cho Bộ Tư pháp thống nhất quản lý Nhà nước các Trung tâm trọng tài là hoàn toàn thích hợp. Thẩm quyền này của Bộ Tư pháp cần mở rộng đối với tất cả các Trung tâm vì quản lý Nhà nước bao giờ cũng phải tập trung thống nhất. Vì vậy, Trung tâm trọng tài quốc tế và các trọng tài viên nước ngoài nếu hoạt động tại Việt Nam đều phải chịu sự quản lý của Bộ Tư pháp và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh nơi có Trung tâm trọng tài. Uỷ ban nhân dân sẽ thực hiện chức năng quản lý tại địa phương mình với sự giúp việc của Sở Tư pháp. Sở Tư pháp cần có bộ phận nghiệp vụ giúp việc cho Giám đốc trong nhiệm vụ này.

2.5.10. Về đổi mới đào tạo pháp lý

- Cần tạo ra một sự nhận thức thống nhất về mô hình tổ chức của hệ thống các cơ quan tư pháp Việt Nam, xác định rõ cơ cấu đội ngũ cán bộ tư pháp, các mối quan hệ và cơ chế quản lý để từ đó có sự phối hợp chỉ đạo và thực hiện các biện pháp nhằm nhanh chóng xây dựng khắc phục những yếu kém trong công tác đào tạo, bồi dưỡng và sử dụng cán bộ có những khó khăn nhất định.

- Nhanh chóng xây dựng đầy đủ và đồng bộ các văn bản pháp luật, xác định rõ hệ thống các chức danh tư pháp và các tiêu chuẩn cụ thể của mỗi chức danh, tạo cơ sở pháp lý vững chắc cho việc chọn lựa, đào tạo và thực hiện tiêu chuẩn hoá cán bộ tư pháp. Chúng tôi cho rằng trong hệ thống chức danh tư pháp cần tách đôi một số chức danh "kép" như kiểm sát viên thành công tố viên và dự thẩm viên (điều tra viên); lập thêm một số chức danh mới như thừa phát lại, cảnh sát tư pháp; thực hiện song hành hai loại cán bộ trong một số chức danh-công chức tư pháp và chuyên gia tư pháp...

- Thực hiện ngay việc rà soát lại toàn bộ đội ngũ cán bộ tư pháp hiện có và tiến hành khảo sát đánh giá nhu cầu hiện tại trong một số năm tới về cán bộ tư pháp theo từng chức danh để từ đó lập quy hoạch đào tạo, bồi dưỡng, sử dụng và quản lý cán bộ.

- Tổ chức tổng kết quá trình đào tạo luật học nói chung và đào tạo cán bộ tư pháp nói riêng trong những năm qua để rút kinh nghiệm và tìm ra những giải pháp tối ưu trong việc nâng cao hiệu quả và chất lượng đào tạo.

- Đẩy mạnh công tác đào tạo đội ngũ giáo viên. Đây là khâu then chốt có ý nghĩa quyết định đối với chất lượng đào tạo cán bộ tư pháp.

- Đầu tư thoả đáng cho công tác xây dựng giáo trình, tài liệu phục vụ cho công tác đào tạo và hoạt động thực tiễn của cán bộ Bộ Tư pháp, bao gồm: các giáo trình giảng dạy hệ Đại học, cao học và NCS, các giáo trình tài liệu đào tạo nghề theo các chức danh tư pháp, hệ sách và tài liệu tham khảo hệ tài liệu bồi dưỡng theo chuyên đề định kỳ, các tập hệ thống hoá các văn bản pháp luật phục vụ các chức danh.

- Tăng cường năng lực của các cơ sở đào tạo. Bên cạnh hệ thống các cơ sở đào tạo Đại học Luật hiện có cần đề nghị với Chính phủ cho chính thức hoá loại hình đào tạo nghề và nhanh chóng xúc tiến việc thành lập một số cơ sở đào tạo nghề tại Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh và một số khu vực khác.

- Mở rộng quan hệ hợp tác trong nước và quốc tế trong lĩnh vực đào tạo cán bộ tư pháp.

3. Phương hướng hoạt động và mô hình tổ chức của ngành tư pháp sau năm 2005

3.1. Vài nét định hướng đổi mới một số tổ chức và hoạt động tư pháp

- Nghiên cứu việc chuyên môn hoá ở mức độ cao hơn hoạt động lập pháp, lập quy để nâng cao chất lượng từng văn bản pháp luật đồng thời đảm bảo tính thống nhất, khoa học của cả hệ thống pháp luật. Phương pháp sử dụng các chuyên gia về pháp luật và kỹ thuật văn bản của Bộ Tư pháp trong việc soạn thảo các dự án luật, pháp lệnh sẽ được tăng cường cùng với việc hoạch định các chính sách pháp luật về kinh tế, văn hoá, xã hội ổn định, rõ ràng từ phía các cơ quan quản lý Nhà nước có thẩm quyền.

- Nghiên cứu việc hình thành các toà án sơ thẩm khu vực và các toà án phúc thẩm không phụ thuộc vào địa giới hành chính để tiến tới sắp xếp lại hệ thống các toà án thực sự theo nguyên tắc hai cấp xét xử. Các cơ quan quản lý toà án lúc đó cũng sẽ phải thay đổi tương ứng về tổ chức.

- Nghiên cứu từng bước thực hiện xã hội hoá việc quản lý các tổ chức và hoạt động nghề nghiệp tự do trong lĩnh vực pháp luật (luật sư, công chứng, trọng tài) đồng thời với việc nâng cao hiệu quả quản lý Nhà nước ở những khâu then chốt theo tinh thần Đại hội Đảng VII nhằm phát huy khả năng của mọi công dân, tổ chức để đáp ứng các yêu cầu ngày càng lớn của nhân dân về các loại hình dịch vụ pháp lý trong nền kinh tế thị trường, phù hợp với từng bước phát triển của xã hội Việt Nam và xu hướng chung của thế giới. Nghiên cứu hình thành một số chức danh nghề nghiệp tư pháp khác như thừa phát lại, hỗ giá viên...

3.2. Mô hình tổ chức hệ thống ngành tư pháp sau năm 2005

3.2.1 Đề xuất mô hình

Xuất phát từ vị trí của Bộ Tư pháp là cơ quan của Chính phủ thực hiện chức năng quản lý thống nhất về công tác tư pháp trong phạm vi cả nước, nên cùng với cải cách tư pháp theo hướng tập trung các lĩnh vực quản lý hành chính - tư pháp về Bộ Tư pháp (theo đúng nghĩa của nó) thì mô hình tổ chức hệ thống ngành tư pháp cũng phải được tập trung, thống nhất từ Trung ương đến địa phương, nghĩa là Bộ Tư pháp không chỉ có các cơ quan trực thuộc ở cơ quan Bộ như các Cục, Vụ, Viện... mà còn có các cơ quan, đơn vị trực thuộc Bộ đặt tại địa phương hoặc theo khu vực từng lãnh thổ để giúp Bộ quản lý thống nhất các lĩnh vực tư pháp ở điạ phương thuộc thẩm quyền quản lý của Bộ Tư pháp.

Các cơ quan tư pháp địa phương theo mô hình trên đây do Bộ Tư pháp trực tiếp quản lý và quản lý toàn diện từ cơ cấu tổ chức, biên chế, cán bộ, ngân sách, cơ sở vật chất, phương tiện hoạt động, đến việc chỉ đạo về chuyên môn, nghiệp vụ và kiểm tra hoạt động. Các cơ quan tư pháp địa phương chịu trách nhiệm trước Bộ Tư pháp về toàn bộ nhiệm vụ quản lý tư pháp ở địa phương hoặc trên vùng lãnh thổ được Bộ trưởng giao.

Bên cạnh đó vẫn tồn tại một tổ chức giúp Uỷ ban nhân dân các cấp thực hiện quản lý một số lĩnh vực tư pháp gắn liền với hoạt động chấp hành và điều hành mọi mặt đời sống xã hội ở địa phương, thuộc thẩm quyền quản lý của Uỷ ban nhân dân các cấp như: quản lý văn bản pháp quy, tuyên truyền phổ biến giáo dục pháp luật, làm tư vấn và đại diện về pháp luật cho Uỷ ban nhân dân các cấp. Tổ chức này sẽ hoạt động giống như các tổ chức pháp chế ngành.

3.2.2. Ưu điểm của mô hình tổ chức trên

- Tạo nên cơ chế quản lý tập trung, thống nhất, giúp Bộ Tư pháp chỉ đạo, điều hành nhanh nhạy và kịp thời, thống nhất các lĩnh vực tư pháp trong phạm vi cả nước, đáp ứng yêu cầu đổi mới toàn diện đất nước trong giai đoạn mới.

- Bảo đảm tính đồng bộ, phù hợp với khoa học quản lý trong xây dựng tổ chức bộ máy và trong chỉ đạo, điều hành của toàn bộ hệ thống ngành tư pháp.

- Giúp giải quyết về cơ bản những mâu thuẫn, những khó khăn, tồn tại trong xây dựng tổ chức bộ máy, trong cơ chế quản lý và những bất cập về tổ chức và đội ngũ cán bộ tư pháp địa phương hiện nay đang gặp phải.

3.2.3. Một số điều kiện cần thiết để xây dựng mô hình quản lý tập trung thống nhất

Thứ nhất, Bộ Tư pháp phải được Chính phủ giao quản lý thống nhất và toàn diện các lĩnh vực hành chính - tư pháp, trong đó có quản lý tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp và các tổ chức bổ trợ tư pháp như: công chứng, luật sư, giám định, trọng tài kinh tế, tư vấn pháp luật... Hiện nay nhiệm vụ quản lý các tổ chức và hoạt động này được Chính phủ giao cho nhiều cơ quan Nhà nước quản lý theo cơ chế phối hợp là chủ yếu.

Thứ hai, các văn bản pháp luật hiện hành về quản lý các lĩnh vực tư pháp cần được sửa đổi, bổ sung theo hướng phân định rõ:

1/ Các lĩnh vực tập trung vào thẩm quyền quản lý trực tiếp và toàn diện của Bộ Tư pháp, không phân mảng quản lý theo các cơ chế hiện nay (quản lý toà án địa phương về tổ chức; thi hành án; giám định tư pháp);

2/ Một số lĩnh vực tư pháp nhất thiết cần phải phối hợp quản lý giữa Bộ Tư pháp với các cơ quan Nhà nước, các cấp chính quyền địa phương (xây dựng pháp luật, phổ biến giáo dục pháp luật) hoặc với các Hiệp hội nghề nghiệp (luật sư, công chứng, trọng tài) thì phải quy định rõ cơ quan có trách nhiệm chính và cơ quan chỉ có trách nhiệm phối hợp, tạo cơ chế dành quyền chủ động quyết định cho cơ quan có trách nhiệm chính để đảm bảo điều hành thông suốt, kịp thời;

3/ Đối với các hoạt động nghề nghiệp tự do, bên cạnh quy định trách nhiệm của Bộ Tư pháp quản lý một vài khâu then chốt đảm bảo định hướng phát triển đúng, Nhà nước thừa nhận và quy định rõ quyền hạn, phạm vi, trách nhiệm tự quản của các tổ chức Hiệp hội nghề nghiệp (Hiệp hội luật sư, Hiệp hội công chứng viên, Hiệp hội trọng tài viên) đối với các thành viên của Hiệp hội trong khuôn khổ pháp luật.

Thứ ba, đội ngũ công chức hành chính - tư pháp phải đủ số lượng và đủ cả năng lực quản lý vĩ mô lẫn điều hành cụ thể; đội ngũ thẩm phán, luật sư và các chức danh tư pháp khác trưởng thành về mọi mặt, đảm bảo đúng những yêu cầu đổi mới của xã hội.

Thứ tư, cơ sở vật chất - kỹ thuật được phát triển và hiện đại hoá, đảm bảo phục vụ yêu cầu thông tin quản lý, điều hành thông suốt trong toàn quốc.

⁽[1]⁾Đề tài sử dụng các thuật ngữ "công tác tư pháp", "quản lý nhà nước về công tác tư pháp" đúng với phạm vi, nội dung ghi nhận trong các văn bản quy phạm pháp luật liên quan.

Đề tài - Đề án

Luận án - luận văn

Đặc san thông tin KHPL

Tài liệu hội thảo khoa học

Bài trích tạp chí

Sách

Tài liệu xem nhiều nhất

CƠ SỞ DỮ LIỆU TƯ LIỆU TÀI LIỆU KHOA HỌC PHÁP LÝ