trường hành chính trung ương   Số: 183/ HCTW

Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam Độc lập - Tự do - Hạnh phúc   Hà Nội, ngày 31 tháng 10 năm 1990

 

 

- Căn cứ vào kế hoạch nghiên cứu khoa học đề tài "Cải cách thể chế Nhà nước trong hệ thống chính trị, xã hội ở thời kỳ quá độ của nước ta";

 

- Căn cứ quyết định số 282/QĐ ngày 20/6/1980 của Chủ nhiệm Uỷ ban Khoa học và kỹ thuật Nhà nước quy định thể thức đánh giá và nghiệm thu các công trình khoa học - kỹ thuật;

 

- Xét đề nghị của đồng chí Chủ nhiệm đề tài;

quyết định

 

Điều1. - Nay cử các đồng chí có tên trong danh sách kèm theo là thành viên của Hội đồng đánh giá chính thức đề tài "Cải cách thể chế Nhà nước trong hệ thống chính trị, xã hội ở thời kỳ quá độ của nước ta".

 

Điều 2. - Hội đồng đánh giá chính thức có trách nhiệm nghiên cứu tài liệu do Chủ nhiệm đề tài gửi tới, tiến hành đánh giá các kết quả của đề tài.

 

Điều 3. - Các đồng chí có tên ở điều 1 chịu trách nhiệm thi hành quyết định này.

 

 

 

 

Nơi gửi:   - Như danh sách,   - Uỷ ban KHNN,   - Ban KH-TL,   - Lưu

KT. Hiệu trưởng Trường Hành chính Trung ương Phó Hiệu trưởng               Giáo sư - Tiến sĩ Nguyễn Duy Gia

 

 

Danh sách Hội đồng đánh giá chính thức

Đề tài: "Cải cách thể chế Nhà nước trong hệ thống chính trị, xã hội ở thời kỳ quá độ của nước ta".

 

Số đăng ký: 89-98-012

Ngày cấp: 10-5-1989

(kèm theo quyết định số: ngày 31-10-90)

 

1. Giáo sư - Tiến sĩ Nguyễn Duy Gia - Chủ tịch Hội đồng

 

2. Giáo sư Đoàn Trọng Truyến - Chủ nhiệm đề tài

 

3. Đồng chí Nguyễn Văn Thảo- Viện trưởng Viện khoa học Pháp lý - Bộ Tư pháp - Phản biên, uỷ viên.

 

4. Đồng chí PTS Hoàng Văn Hảo - Chủ nhiệm khoa Nhà nước - Pháp luật - Học viện Nguyễn ái Quốc - Phản biện, uỷ viên.

 

5. PGS-PTS- Vũ Bá Đường - Uỷ viên

 

6. Đồng chí Nguyễn Xuân Chinh - Thư ký Hội đồng

 

7. Đồng chí Vũ Đức Nhuận - Uỷ viên.

 

 

 

Trường hành chính Trương ương

Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam Độc lập - Tự do - Hạnh phúc ------------//----------

 

Hà Nội, ngày 31 tháng 10 năm 1990

 

Kính gửi: Đồng chí Nguyễn Văn Thảo

 

Thực hiện kế hoạch nghiên cứu khoa học đã đăng ký với Nhà nước, Trường Hành chính Trung ương tổ chức đánh giá chính thức các đề tài nghiên cứu khoa học:

 

1.Cải cách thể chế Nhà nước trong hệ thống chính trị, xã hội ở thời kỳ quá độ của nước ta- Số đăng ký 89-98-012.

 

2. Cải cách hệ thống tổ chức và hoạt động của bộ máy quản lý hành chính Nhà nước và nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ quản lý Nhà nước: Số đăng ký: 89-98-013.

 

3. Quản lý Nhà nước trên lĩnh vực kinh tế trong nền kinh tế quá độ lên chủ nghĩa xã hội ở nước ta - Số đăng ký: 89-98-014.

 

Chúng tôi trân trọng kính mời đại biểu của quý cơ quan tới tham dự buổi đánh giá chính thức được tổ chức vào lúc 8 giờ ngày 13/11/1990 tại Hội trường (gác 2) Trường Hành chính Trung ương, Đống Đa, Hà Nội.

 

Rất hân hạnh được đón tiếp.

 

 

 

 

 

 

Trường Hành chính Trung ương Hiệu trưởng             Giáo sư - Đoàn Trọng Truyến

Trường Hành chính TW Ban Chủ nhiệm đề tài

 

 

 

Báo cáo tóm tắt quá trình nghiên cứu

Đề tài: "Cải cách cơ cấu tổ chức và

cơ chế hoạt động của bộ máy nhà nước ta"

 

 

 

I/ Quá trình tổ chức nghiên cứu

 

1. Thực hiện nhiệm vụ nghiên cứu khoa học đã được Hội đồng Bộ trưởng quy định (quyết định 34/CT ngày 23-2-1989) và nhằm phục vụ cuộc cải cách bộ máy Nhà nước, nằm trong công cuộc đổi mới căn bản tổ chức và phương thức hoạt động của hệ thống chính trị, Trường Hành chính Trung ương đã triển khai nghiên cứu một chương trình chung về cải cách bộ máy Nhà nước, phân ra thành 3 đề tài:

 

- Đề tài một: "Cải cách cơ cấu tổ chức và cơ chế hoạt động của bộ máy Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn hiện nay của thời kỳ quá độ tiến lên chủ nghĩa xã hội".

 

- Đề tài hai: "Cải cách hệ thống tổ chức của bộ máuy quản lý hành chính Nhà nước và nâng cao chất lượng của đội ngũ cán bộ, viên chức Nhà nước".

 

- Đề tài ba: " Quản lý Nhà nước trên lĩnh vực kinh tế trong nền kinh tế quá độ lên chủ nghĩa xã hội".

 

Các đề tài được đăng ký tháng 5-1989, và kết thúc vào tháng 11/1990.

 

2. Cách đặt vấn đề:

 

- Trong đổi mới toàn diện, đổi mới hệ thống chính trị, thì đổi mới về mặt Nhà nước có ý nghĩa rất quan trọng.

 

- Nhà nước ta ra đời từ cách mạng tháng 8, đã trải qua 3 giai đoạn chính, đã đóng một vai trò to lớn trong công cuộc bảo vệ và xây dựng đất nước theo đường lối và được sự lãnh đạo của Đảng, và đã đóng góp phần quan trong vào thắng lợi chung của cách mạng Việt Nam.

 

- Cách mạng Việt Nam chuyển sang giai đoạn mới; bên cạnh những thành tựu đã đạt được thì Nhà nước ta cũng còn nhiều khuyết tật, liên quan đến tình hình khủng hoảng kinh tế - xã hội hiện nay. Công cuộc đổi mới do đại hội Đảng VI của Đảng đề ra đòi hỏi phải cải cách bộ máy Nhà nước, nâng cao hiệu lực quản lý của Nhà nước.

 

- Tình hình thế giới có nhiều biến động, ở các nước xã hội chủ nghĩa Đông Âu tình hình chính trị - kinh tế - xã hội lâm vào cuộc khủng hoảng nghiêm trọng liên quan đến vấn đề cơ bản của cách mạng là Nhà nước và vai trò lãnh đạo của Đảng, đến con đường chủ nghĩa xã hội hay chủ nghĩa tư bản.

 

-Từ những tình hình trên, đặt vấn đề đổi mới Nhà nước trên cơ sở một hệ thống nhận thức và quan điểm sáng tỏ, cơ bản là theo chủ nghĩa Mác - Lênin nhưng với một tư duy mới. Trên cơ sở đó mà đổi mới tổ chức và phương thức hoạt động, đề ra những kiến nghị thực tiễn về vấn đề cải cách bộ máy Nhà nước.

 

-Mục đích của đề án có 2 mặt: - Một là phục vụ cải cách Nhà nước, cụ thể là góp phần vào xây dựng Hiến pháp mới, các luật tổ chức Nhà nước và cơ chế quản lý Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ta trong giai đoạn hiện nay; - Hai là: Phục vụ cho việc cải cách và nâng cao chất lượng giảng dạy của trường.

 

Nhằm mục đích ấy, nhà trường đề ra 1 chương trình nghiên cứu bao gồm 3 đề tài gắn bó với nhau nói trên, trong đó đề tài mang tính chất tổng quát.

 

3. Về phương pháp nghiên cứu:

 

- Đề án không đi vào tổng kết cụ thể vì các Nghị quyết của Đảng và Chính phủ đã chỉ ra khá đầy đủ các mặt những yếu kém của Nhà nước ta. Việc nghiên cứu chỉ nhằm rút ra những nhận xét chung về 4 mặt yếu kém của Bộ máy Nhà nước ta để từ đó đề ra phương hướng cơ bản cải cách bộ máy Nhà nước; đó là: bệnh quan liêu chưa thể hiện đúng nền dân chủ xã hội chủ nghĩa; bệnh phân tán, thiếu kỷ cương, chưa thành một Nhà nước pháp quyền; sự non kém về tổ chức và quản lý có căn cứ khoa học; và bệnh tham nhũng, không giữ vững tính trong sạch theo đúng bản chất của Nhà nước ta.

 

- Những căn cứ để nghiên cứu:

 

+ Dựa vào thực tế qua nhiều năm xây dựng Nhà nước ta, đặc biệt là từ năm 1975 đến nay.

 

+ Dựa vào cơ sở lý luận Mác - Lênin đặc biệt là lý luận Mác - Lênin về Nhà nước và pháp quyền, và những quan điểm lớn của Đảng ta đã được thể hiện trong các văn kiện Đại hội lần thứ VI của Đảng và các nghị quyết tiếp theo của Ban chấp hành Trung ương (khoá VI).

 

+ Tham khảo tương đối có hệ thống nhiều tư liệu của Việt Nam và của nước ngoài (các nước xã hội chủ nghĩa, các nước tư bản chủ nghĩa).

 

+ Thông qua kết quả điều tra xã hội học, nghiên cứu ở địa phương và cơ sở, ý kiến của học viên trong các lớp cao trung cấp tổ chức tại Trường Hành chính Trung ương và tại các địa phương trong mấy năm gần đây.

 

4.Tổ chức qúa trình nghiên cứu: Qúa trình nghiên cứu được chia thành 3 bước, nội dung từng bước theo thời gian và gồm những công việc như sau:

 

Bước một: Xác định mục tiêu và nội dung cơ bản, phương pháp, kế hoạch nghiên cứu; tổ chức lực lượng nghiên cứu và phân công; tiến độ phải hoàn thành từng phần việc của đề tài, kinh phí và các thủ tục hành chính cần thiết cho bước này.

 

Bước hai: Triển khai công tác nghiên cứu .

 

- Sơ thảo: phối hợp với các trường, các viện nghiên cứu, các nhà khoa học bên ngoài, các địa phương để tiến hành nghiên cứu.

 

- Tổ chức những cuộc khảo sát ở địa phương, điều tra tra xã hội học, lấy ý kiến học viên trong các lớp học bôì dưỡng, đào tạo kiến thức quản lý Nhà nước và các cán bộ cao, trung cấp ở Trường Hành chính Trung ương và ở các địa phương.

 

Bước ba: biên soạn đề án.

 

- Tổ chức hội thảo và trao đổi ý kiến giữa bên trong và bên ngoài Trường, tranh thủ ý kiến của các cơ quan, các nhà khoa học , các cán bộ lãnh đạo ở trung ương và các địa phương.

- Hoàn chỉnh đề án.

 

Kết quả: - Qua thời gian hơn một năm tổ chức nghiên cứu với sự nỗ lực chung của cán bộ trong Trường và sự công tác tích cực của các cơ quan bên ngoài, kết quả là đã soạn thảo thành đề án chính thức của Ban chủ nhiệm đề tài.

 

- Kèm theo bản đề án có các bản phụ lục sau:

 

1/Một số chuyên đề về:

 

+Một số quan điểm chung về Nhà nước trong hệ thống chính trị

 

+Hội đồng Chính phủ

 

+Tổ chức và hoạt động của ngành Toà án và kiểm sát.

 

+Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương.

 

+Một số chuyên đề và Đảng lãnh đạo, về Nhà nước và pháp luật qua hội thảo

 

2/ Các sơ đồ cơ cấu tổ chức bộ máy Nhà nước theo các phương án khác nhau.

 

3/ Các tư liệu về điều tra xã hội học và điều tra thực tế.

 

4/ Danh mục các tài liệu, văn bản Nhà nước, sách trong nước và nước ngoài đã tham khảo.

 

 

II/ Nội dung chính của đề án

 

Nội dung của đề án bao gồm 2 phần lớn:

 

- Phần thứ nhất: Một số quan điểm chung.

- Phần thứ hai: Mô hình đại thể cơ cấu tổ chức Nhà nước ta trong giai đoạn hiện nay.

 

A. Nội dung phần thứ nhất: Một số quan điểm chung về Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam :

Phần này đề án không đi vào trình bày toàn bộ hệ thống lý luận quan điểm về Nhà nước, mà chỉ chọn những vấn đề cơ bản có tính chất thời sự và có ý nghĩa thực tiễn cần khẳng định và làm sáng tỏ để làm cơ sở cho phần 2.

 

Có 5 điểm cơ bản:

 

1. Vấn đề cải cách Nhà nước trong hệ thống chính trị Việt Nam trong giai đoạn hiện nay của thời kỳ qúa độ:

 

Sau khi xác định nội dung chủ yếu của hệ thống chính trị, nêu lên cơ sở tổng thể: nhân dân làm chủ xã hội chủ yếu bằng Nhà nước, Nhà nước quản lý bằng quyền lực, dưới sự lãnh đạo của Đảng hướng xã hội tiến lên chủ nghĩa xã hội. Trong hệ thống chính trị Việt Nam, Nhà nước giữ vai trò chung tâm làm rõ mối quan hệ giữa Nhà nước với Đảng và các đoàn thể, Đảng lãnh đạo chứ không phải là cơ quan quyền lực quản lý thay Nhà nước.

 

2. Nhà nước của dân, vì dân, do dân và nền dân chủ xã hội chủ nghĩa:

 

- Khẳng định nguyên tác cơ bản "Tất cả quyền lực thuộc về nhân dân": Nhà nước của giai cấp công nhân và nhân dân lao động; mang bản chất giai cấp và có tính nhân dân, tính dân tộc sâu sắc.

 

- Quyền lực thống nhất, là một không phân chia; không theo thuyết phân lập các quyền, nhưng vận dụng sáng tạo trong việc tổ chức bộ máy Nhà nước có phân biệt các quyền.

 

- Xác định nội dung của nền dân chủ xã hội chủ nghĩa với ý nghĩa là hình thức Nhà nước, có 2 mặt (dân chủ và cưỡng bức); phân biệt rõ dân chủ tư sản và dân chủ xã hội chủ nghĩa, và phương hướng thiết kế nền dân chủ đích thực của chủ nghĩa xã hội trên các mặt (chính trị - kinh tế - xã hội …).

 

- Muốn xây dựng nền dân chủ xã hội chủ nghĩa phải chống chủ nghĩa quan liêu, kẻ thù bên trong của nó; phân tích bản chất, đặc trưng, nguồn gốc và nguyên nhân, và phương hướng chống chủ nghĩa quan liêu.

 

3. Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghiã: Một Nhà nước hiện thân của pháp quyền, từ đặt mình dưới pháp luật; quan hệ Nhà nước và pháp quyền, ý nghĩa cực kỳ quan trọng của Nhà nước và pháp quyền, phương hướng chủ yếu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và tăng cường pháp chế.

4. Nhà nước sở hữu nhưng không phải là một tổ chức kinh doanh: ý nghĩa quan trọng của vấn đề sở hữu, sự tồn tại của nhiều chế độ sở hữu đan xen trong những hình thức tổ chức kinh tế đa dạng xen kẽ; Nhà nước xã hội chủ nghĩa tất yếu nắm sở hữu toàn dân; nhưng phân biệt quyền sở hữu với quyền sử dụng sở hữu. Nhà nước sở hữu nhưng không phải là tổ chức kinh doanh; phê phán những quan điểm sai lầm lẫn lộn giữa Nhà nước quản lý về kinh tế và quản lý kinh doanh.

 

5. Vai trò tổ chức và những nguyên tắc quản lý của Nhà nước đối với xã hội và nền kinh tế quốc dân

 

- Tập trung vào quản lý kinh tế, phân tích 3 nguyên tắc lớn mà đại hội lần thứ VI của Đảng đã nêu. Trình bày nội dung chính của mỗi nguyên tắc mà hiện nay có những cách hiểu khác nhau, hiểu sai lệch, không được quán triệt và thực hiện tốt.

 

- Về nguyên tắc tập trung dân chủ: phân biệt giữa hình thức và bản chất Nhà nước dân chủ, với nguyên tắc tập trung dân chủ; vận dụng nguyên tắc vào tổ chức Nhà nước khác với tổ chức Đảng, đoàn thể, kinh tế; thể hiện ở sự tập quyền trung ương và quyền tự quản ở địa phương.

 

- Về sự phân biệt giữa quản lý Nhà nước và quản lý kinh doanh, đề ra 5 đặc trưng phân biệt 2 mặt, nhưng không tách rời nhau máy móc.

 

- Về kết hợp quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ: làm rõ các phạm trù cơ cấu kinh tế chung cơ cấu ngành, cơ cấu lãnh thổ, không có cơ cấu kinh tế địa phương và cơ cấu kinh tế trung ương riêng; định rõ nội dung của ngành, lãnh thổ, trung ương, địa phương…; từ đó xác định nội dung quản lý ngành và nội dung quản lý lãnh thổ, và sự tất yếu phải kết hợp 2 mặt.

 

B/ Nội dung phần thứ hai: Mô hình đại thể cơ cấu tổ chức Nhà nước ta trong giai đoạn hiện nay

 

Trên cơ sở hệ thống quan điểm, so sánh các Hiến pháp Việt Nam (1946 - 1959 - 1980), tham khảo Hiến pháp một số nước, từ thực tiễn nước ta, đề ra hướng cải cách bộ máy Nhà nước với 2 yêu cầu chủ yếu: một là phân bố quyền lực giữa lập pháp, hành pháp, tư pháp; hai là phân bố quyền lực giữa trung ương và địa phương.

 

I/ Quốc hội :

 

- Trên cơ sở xác định Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất, cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất, đổi mới theo hướng nào để nâng cao hiệu lực của Quốc hội.

 

-Thành phần và cách bầu để đại biểu thực sự đại diện của nhân dân. Đề cao tiêu chuẩn đại biểu.

 

- Ba chức năng của Quốc hội ( lập pháp, quyết định, giám sát), nhấn mạnh mặt yếu hiện nay là chức năng lập pháp.

 

- Quốc hội hoạt động thường xuyên và tăng thời gian các kỳ họp.

 

- Đại biểu Quốc hội hoạt động tương đối thường xuyên và không kiêm nhiệm những chức vụ hành pháp và tư pháp chủ chốt.

 

- Vấn đề quan hệ giữa Quốc hội cơ quan quyền lực tối cao về quyền lập pháp, với Chính phủ, cơ quan hành pháp.

 

-Thay Hội đồng Nhà nước bằng Chủ tịch nước.

 

II/ Chủ tịch nước (thay cho Hội đồng Nhà nước và Chủ tịch Hội đồng Nhà nước hiện nay). Chủ tịch nước là người đứng đầu (cá nhân, không tập thể) đại diện cho việc thi hành quyền lực Nhà nước thống nhất không phân chia. Vai trò của Chủ tịch nước bảo đảm hiệu lực lập pháp bằng quyền ban bố luật do Quốc hội quyết định, có quyền ban hành lệnh (hay sắc lệnh) là văn bản dưới luật (thay cho Hội đồng Nhà nước hiện nay) và trực tiếp điều khiển quyền lực Nhà nước về mặt hành pháp và tư pháp.

 

Chủ tịch nước là nguyên thủ quốc gia, thay mặt quốc gia về đối nội và đối ngoại, nắm quyền hành pháp cao nhất và là người bảo đảm tính độc lập của quyền tư pháp, vừa tham gia quá trình lập pháp.

 

III/ Chính phủ

 

Thông thường, Chính phủ là cơ quan hành pháp cao nhất của quyền lực Nhà nước.

 

1.Trong chế độ ta, vì không có phân lập hai quyền lập pháp và hành pháp tách nhau và ngang nhau, cho nên không thể có khuynh hướng hành pháp lấn lập pháp như các nhà nước tư sản, trong đó quyền hành pháp có ưu thế so với quyền lập pháp.

Có thể có 2 phương án:

 

Phương án I (A1)

 

- Hội đồng Chính phủ (thay Hội đồng Bộ trưởng hiện nay) là Chính phủ của nước cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam - là cơ quan chấp hành và hành chính Nhà nước cao nhất của quyền lực Nhà nước; là cơ quan thẩm quyền chung, có quyền lập quy (Quốc hội nắm quyền lập pháp).

 

- Hội đồng Chính phủ quản lý thống nhất, toàn diện, và trên tầm vĩ mô toàn bộ hoạt động hành pháp của bộ máy Nhà nước.

 

- Chủ tịch nước chọn và giới thiệu Chủ tịch Hội đồng Chính phủ để Quốc hội bầu. Chủ tịch Hội đồng Chính phủ chọn giới thiệu danh sách các Bộ trưởng để Quốc hội phê chuẩn.

 

- Cơ cấu tổ chức ấy có phân biệt là sự phân công rõ quyền lập pháp và quyền hành pháp, nhưng không tách biệt mà chỉ có tăng cường tính hệ thống của cơ cấu bộ máy Nhà nước.

 

- Hội đồng Chính phủ hoạt động vừa theo chế độ tập thể trên những vấn đề lớn vừa theo chế độ thủ trưởng, bảo đảm vai trò điều hành chung và thống nhất của Chủ tịch nước và của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng.

 

Phương án II (A2)

 

- Chính phủ gồm có Chủ tịch nước và Hội đồng Chính phủ , hợp thành cơ quan hành pháp cao nhất của quyền lực Nhà nước.

 

- Quốc hội bầu Chủ tịch nước, Chủ tịch nước chọn Thủ tướng đề nghị Quốc hội phê chuẩn, Thủ tướng lập nội các bằng cách giới thiệu với sự đồng ý của Chủ tịch nước để Quốc hội phê chuẩn.

 

- Hội đồng Chính phủ chịu hoạt động dưới sự lãnh đạo của Chủ tịch nước và sự điều hành của Thủ tướng; theo chế độ tham nghị, không theo chế độ tập thể.

 

- Hội đồng Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và trước Chủ tịch nước. Từng cá nhân Bộ trưởng chịu trách nhiệm cá nhân trước Chủ tịch nước và Thủ tướng, không phải trước Quốc hội.

 

2. Hội đồng Chính phủ là cơ quan hành pháp chịu trách nhiệm trước Quốc hội và Chủ tịch nước, có thẩm quyền chung và có quyền lập quy. Hội đồng Chính phủ gồm các bộ, mà cấu thành các bộ xuất phát từ chỗ bộ là cơ quan Nhà nước trung ương của Hội đồng Chính phủ có chức năng quản lý ngành hay lĩnh vực trong phạm vi cả nước.

 

Bộ là cơ quan Nhà nước mang tính chất quyền lực về mặt hành pháp và có thẩm quyền riêng; Hội đồng Chính phủ là tổ chức gồm những người đứng đầu quản lý Nhà nước theo ngành hay lĩnh vực.

 

3.Dù Chính phủ được tổ chức theo phương án nào, thì Hội đồng Chính phủ hoạt động chỉ với 2 chức danh: Tập thể Hội đồng Chính phủ và Chủ tịch Hội đồng Chính phủ (hay Thủ tướng Chính phủ) không có chức danh trung gian nào khác.

 

 

IV. Chính quyền địa phương

 

1. Mô hình tổ chức chính quyền địa phương: vấn đề phân bố quyền lực và phân cấp quản lý hành chính Nhà nước giữa trung ương và địa phương luôn luôn là một vấn đề cơ bản và rất quyết định hiệu lực quản lý của Nhà nước. Sự phân bố quyền lực và phân cấp quản lý phải tuân theo nguyên tắc tập trung dân chủ, thể hiện tính tập quyền và tự quản trong mối quan hệ giữa Nhà nước trung ương và chính quyền địa phương. Đề án đưa ra 2 phương án:

 

Phương án I (B1)

 

Đại thể theo Hiến pháp hiện hành: Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương; Uỷ ban hành chính (thay Uỷ ban nhân dân ) là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân và cơ quan hành chính ở địa phương. Hội đồng nhân dân không có cơ quan thường trực - hoặc nếu có thì đấy là với chức năng "Bảo đảm việc thực hiện các hoạt động của hội đồng nhân dân". Nếu theo phương án này thì nội dung cần phải sửa đổi. Hội đồng nhân dân bầu Chủ tịch Uỷ ban hành chính, Chính phủ phê chuẩn Chủ tịch tỉnh; các Phó Chủ tịch do bổ nhiệm; không có các uỷ viên.

 

Phương án II (B2)

 

Hội đồng nhân dân là cơ quan dân cử của địa phương, quyết định và giải quyết mọi vấn đề thuộc lợi ích của địa phương, không trái với pháp luật Nhà nước và lợi ích chung. Hội đồng nhân dân, cơ quan quyết định và thực hiện, bầu ra cơ quan chấp hành địa phương là Uỷ ban hành chính (không có thường trực Hội đồng nhân dân ).

 

Để bảo đảm quản lý thống nhất của Nhà nước bằng pháp luật, thì bên cạnh Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính, có tỉnh trưởng là đại diện của Chính phủ và các Bộ trưởng nằm tại địa phương, do Chủ tịch nước bổ nhiệm.

 

2.Về hệ thống các cấp chính quyền địa phương và vấn đề phân cấp:

 

- Hiện nay ta có 3 cấp chính quyền địa phương, cơ cấu tổ chức cả 3 cấp hoàn chỉnh giống nhau. Xuất phát từ cơ cấu kinh tế - xã hội chung và trên các đơn vị hành chính - lãnh thổ, thì cần tăng cường cấp tỉnh, thành phố, giảm nhẹ cấp huyện, củng cố cơ sở (ở tỉnh là xã, ở thành phố là quận).

 

+ ở tỉnh, cấp huyện không có Hội đồng nhân dân . Không phải là cấp ngân sách: chỉ có huyện trưởng và 1 số phó; nó chỉ là cấp chung gian truyền đạt chỉ thị của cấp tỉnh xuống cấp cơ sở. Vì cơ cấu kinh tế trên địa bàn huyện chỉ là 1 bộ phận trong cơ cấu kinh tế lãnh thổ tỉnh.

 

+ ở thành phố chỉ có 2 cấp: thành phố và quận: cấp phường không có Hội đồng nhân dân và không phải là 1 cấp ngân sách, mà chỉ có trưởng phòng do uỷ ban nhân dân thành phố bổ nhiệm. Nó chỉ làm nhiệm vụ quản lý hành chính, hộ tịch, quản lý trật tự, an toàn xã hội theo luật pháp Nhà nước, không quản lý kinh tế và không làm kinh doanh. Cấp thành phố cần được tổ chức theo hướng tập trung hơn, còn cấp quận thì hành chính các mặt là chủ yếu, không tổ chức ra 1 bộ máy quản lý toàn diện và nhiều đơn vị quốc doanh để "làm ngân sách" như hiện nay.

 

3.Tổ chức bộ máy chuyên môn của chính quyền địa phương:

 

- Theo luật hiện hành các sở chuyên môn là cơ quan giúp việc Uỷ ban nhân dân quản lý ngành và lĩnh vực ở địa phương, và theo nguyên tắc 2 chiều phụ thuộc (phương án I).

 

- Nếu theo phương án II thì các sở là bộ máy của chính quyền địa phương, không chịu sự chỉ đạo nhưng chịu sự kiểm tra của các cơ quan trung ương.

 

Dù theo mô hình nào thì tổ chức bộ máy cũng phải rất gọn nhẹ, chỉ gồm một số ít những sở quan trọng; còn những lĩnh vực khác thì tổ chức thành những bộ phận thuộc Văn phòng.

 

- Phân biệt cách tổ chức bộ máy của tỉnh và thành phố, huyện và quận, xã và phường khác nhau - thành phố cần có quy chế riêng, khác với tỉnh.

 

V.Tư pháp và các cơ quan bảo vệ pháp luật

 

1. Hệ thống xét xử tư pháp và công tố.

 

a/ Toà án: xét xử các vụ dân sự, hình sự, hôn nhân và gia đình; vấn đề được nghiên cứu là:

 

- Tổ chức theo thẩm quyền xét xử, không theo đơn vị hành chính - lãnh thổ và không theo cấp hành chính.

 

- vấn đề dân sự, hình sự, có các Toà án sơ thẩm, toà phúc thẩm, Toà án tối cao.

 

- Lập thêm Toà án kinh tế (thay cho trọng tài kinh tế hiện nay).

 

- Các Toà án không thành một hệ thống thứ bậc, Toà án trên không lãnh đạo Toà án dưới.

 

- Chế độ thẩm phán bổ nhiệm

 

b/ Kiểm sát. Cần đổi Viện kiểm sát nhân dân hiện nay thành Viện công tố, cơ quan kiểm sát tỉnh hợp pháp của các văn bản pháp quy và của các hoạt động của các cơ quan hành pháp và có quyền khởi tố, cáo trạng và kháng nghị. Các cơ quan công tố hợp thành một hệ thống thống nhất gồm Viện Công tố tối cao và các Viện Công tố khu vực, không phụ thuộc vào chính quyền địa phương và không theo cấp hành chính.

 

2.Vấn đề hệ thống tư pháp (kiểm sát và xét xử ) thuộc cơ quan quyền lực nào và chế độ thẩm phán bầu hay bổ nhiệm là vấn đề quan trongj.

 

+Phải có một hội đồng tư pháp tối cao, do Quốc hội bầu ra và Chủ tịch nước đứng đầu.

 

+Hội đồng tư pháp tối cao cử ra những chánh án và thẩm phán xét xử. Hội thẩm nhân dân vẫn theo chế độ bầu cử.

 

3.Bên cạnh quyền tài phán và xét xử về tư pháp , còn có tài phán và xét xử về hành chính.

 

Bên cạnh Toà án dân sự và hình sự, cần thành lập Toà án hành chính.

 

4.Chuẩn bị tiến tới chuyển Uỷ ban thanh tra Nhà nước của Chính phủ thành Uỷ ban thanh tra Nhà nước do Quốc hội bầu ra, có quyền thanh tra tất cả các cơ quan Nhà nước trong lĩnh vực hành chính.

 

5.Vấn đề kiểm sát và giám sát việc tuân thủ Hiến pháp

 

- Cần có 1 tổ chức chuyên trách, một hội đồng giám sát Hiến pháp do Quốc hội bầu ra, độc lập với cả Chủ tịch nước, các ban của Quốc hội, hội đồng Chính phủ; nó có quyền yêu cầu đình chỉ những văn bản luật không hợp hiến, và trình ra Quốc hội xem xét quyết định.

 

6. Cần kiện toàn và xác định đầy đủ rõ ràng chức năng, quyền hạn, nhiệm vụ của Bộ Tư pháp quản lý hành chính tư pháp, đặc biệt là công tác công chứng, luật sư, bào chữa, đào tạo cán bộ pháp lý.

 

VI/ Một bộ máy Nhà nước gọn nhẹ, trong sạch, có hiệu lực và một đội ngũ công chức có năng lực

 

1.Tình trạng bộ máy quan liêu, cồng kềnh ít hiệu lực đã được các nghị quyết của Đảng vạch ra nhiều lần từ lâu. Nhưng vấn đề là tại sao không sửa được, mà lại càng trầm trọng hơn.

 

+Thực chất của vấn đề, nguyên nhân sâu xa và những chủ trương toàn diện, đồng bộ, triệt để.

+ Hội đồng Bộ trưởng phải tổ chức ra những Uỷ ban chuyên trách điều tra, nghiên cứu và giúp Chính phủ chỉ đạo đấu tranh chống và trừ ra khỏi bộ máy Nhà nước và đội ngũ công chức Nhà nước bốn bệnh trầm trọng và nguy hiểm đã nói ở trên.

 

2. Để xây dựng được một bộ máy Nhà nước gọn nhẹ, trong sạch có hiệu lực, phải xem tổ chức và quản lý nói chung, tổ chức và quản lý Nhà nước nói riêng là một khoa học… cần tổng kết kinh nghiệm của ta, kết hợp với việc nghiên cứu nghiêm túc khoa học và kinh nghiệm tổ chức của các nước tiên tiến để xác định những quy tắc tổ chức và xây dựng một bộ máy gọn nhẹ, trong sạch có hiệu lực.

 

3. Một Nhà nước chính quy, có hiệu lực phải có một quy chế về công vụ rõ ràng, khoa học, chặt chẽ và trong đó định rõ quy chế công chức.

 

4. Xét cho cùng vấn đề quyết định nhất là con người, là phẩm chất và năng lực của người công chức. Để nâng cao chất lượng của đội ngũ công chức, cần phải có tiêu chuẩn, quy định và củng cố hệ thống đào tạo và bồi dưỡng đội ngũ công chức chính quy.

 

 

VII/ Xây dựng nền hành chính quốc gia và một hệ thống hoàn chỉnh luật pháp hành chính.

 

- Nhiệm vụ cải tiến, đi đến cải cách và xây dựng một nền hành chính quốc gia và một hệ thống luật pháp hành chính khoa học chính quy và hiện đại hoá từng bước là một yêu cầu cơ bản và cấp bách.

 

- Nền hành chính quốc gia là một hệ thống các chế định quản lý việc công hàng ngày của Nhà nước.

 

- Nền hành chính quốc gia có nhiệm vụ phục tùng và tổ chức thực hiện thể chế chính trị của đất nước; phục vụ những nhiệm vụ chính trị do Nhà nước đặt ra; nhưng nó có tính liên tục và tính độc lập tương đối đối với thể chế chính trị, bảo đảm cho bộ máy quản lý Nhà nước được ổn định và hoạt động một cách liên tục, đều đặn, có nề nếp và quy củ.

 

- Nền hành chính quốc gia phải được thể chế hoá và quy định bằng hệ thống luật pháp hành chính, mà đối tượng là sự hoạt động hàng ngày của các cơ quan công vụ Nhà nước, gánh trách nhiệm của Nhà nước, phục vụ lợi ích chung của quốc gia và lợi ích của công dân.

 

- Phải nhanh chóng xây dựng hoàn chỉnh (tương đối) hệ thống luật pháp hành chính, để điều chỉnh các mối quan hệ điều hành và thừa hành trong cơ quan Nhà nước và mối quan hệ giữa Nhà nước với các tổ chức xã hội, các tập thể lao động và công dân.

 

Xây dựng Bộ luật hành chính cần có một phần chung và phần riêng nhằm đáp ứng yêu cầu xây dựng nền hành chính quốc gia theo kịp yêu cầu mới của giai đoạn mới là một cuộc cải cách lớn rất gian khổ và lâu dài.

VIII/ Kiến nghị

 

Đề tài nghiên cứu cải cách bộ máy Nhà nước do Trường hành chính Trung ương thực hiện theo kế hoạch nghiên cứu khoa học của Nhà nước năm 1989-1990, nay đã hoàn thành sau khi đã có đánh giá, Trường Hành chính Trung ương xin kiến nghị:

 

- Xin Hội đồng Bộ trưởng xem xét và cho ý kiến nhất là phần cải cách bộ máy hành chính Nhà nước, để trường Hành chính Trung ương tiếp tục hoàn thiện.

 

- Đề nghị Ban dự thảo, sửa đổi Hiến pháp tham khảo.

 

-Tổ chức một tiểu ban của Hội đồng Bộ trưởng nghiên cứu nội dung một đề án hoàn chỉnh về cải cách nền hành chính quốc gia, có sự tham gia của Trường Hành chính Trung ương.

 

- Đề tài nghiên cứu cải cách bộ máy Nhà nước tuy đã hoàn thành theo kế hoạch trong năm 1990, song còn nhiều vấn đề cụ thể cần được tiếp tục để có thể đưa vào sử dụng trong thực tế. Sau khi Chính phủ xác định những phương hướng cơ bản đề nghị Chính phủ giao cho các bộ tiếp tục nghiên cứu những đề án cụ thể khác để từng bước nghiên cứu bộ máy Nhà nước và nâng cao hiệu lực quản lý Nhà nước.

 

Hà Nội, ngày tháng 10 năm 1990

T/M Ban Chủ nhiệm đề tài

Chủ nhiệm

 

 

 

 

 

Đoàn trọng truyến

 

Phần IV: Tài liệu tham khảo

 

1.Tuyên ngôn độc lập (2/9/1945) của Hồ Chủ tịch

 

2. Hiến pháp nước Việt Nam dân chủ cộng hoà năm 1946

 

3. Hiến pháp nước Việt Nam dân chủ cộng hoà năm 1959

 

4. Hiến pháp nước cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1980

 

5. Luật tổ chức Quốc hội

 

6. Luật tổ chức Hội đồng Bộ trưởng

 

7. Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân

 

8. Các nghị quyết đại hội lần thứ III, IV, V, VI của Đảng cộng sản Việt Nam; nghị quyết Trung ương 6,7 (khoá VI)

 

9. Mấy vấn đề về Đảng cầm quyền (Lê Duẩn)

 

10. Mấy vấn đề về Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam (Trường Chinh).

 

11. Một số vấn đề về Nhà nước XHCN (Phạm Văn Đồng)

 

12. Luật bầu cử Quốc hội và luật bầu cử hội đồng nhân dân

 

13. Nguồn gốc của gia đình của sở hữu, và của Nhà nước (Ph.Anghen).

 

14. Hệ tư tưởng Đức (Các Mác)

 

15. Nội chiến ở Pháp (Các Mác)

 

16. Ngày 18 tháng sương mù của LuiBônapactơ (Các Mác)

 

17. Nhà nước và cách mạng (V.I.Lênin)

 

18. Bàn về Nhà nước (V.I.Lênin)

 

19.Tinh thần của Luật pháp (Monfesquieu)

 

20. Khế ước xã hội (Contrat soeial J.J.Rousseau)

 

21. Góp phần vào lý thuyết chung về Nhà nước (Contribution à la Théoric génerale de LEtat) của R.Carre de Malberg)

 

22.Luật công pháp và luật hành chính (Manuel de drsit public et administrafip) của Louis Trotabas

 

23.Luật Hiến pháp và những thiết chế chính trị (Droit Comtifntionnel et Institutions politique) của Bcnoit Jeanneau.

 

24.Khoa học hành chính (Seiena administratwe) J Chevalier et D.Foschak.

 

25.Tuyên ngôn lập 1776 của Mỹ

 

26.Tuyên ngôn về quyền con người và quyền công dân (1789) của Pháp.

 

27.Hiến pháp Liên Xô.

 

28. Hiến pháp của Cộng hoà nhân dân Trung Hoa

 

29. Hiến pháp của Cộng hoà thứ V của Pháp

 

30. Hiến pháp Cộng hoà Liên bang Đức

 

31. Hiến pháp vương quốc Thuỵ Điển

 

32. Lịch sử nước Pháp (Historic do France) của Pierr Seyrrin

 

33. Những Nghị viện dưới nền cộng hoà thứ V (Le

34.

35.

36.

 

trường hành chính quốc gia

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Cải cách cơ cấu tổ chức và cơ chế hoạt động của bộ máy Nhà nước cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong thời kỳ quá độ

Mã số: 89-98-012

Đăng ký: 5-1989 đến 11-1990

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Hà Nội - 1990

Chủ nhiệm đề tài: Giáo sự Đoàn Trọng Truyến

 

Thư ký đề tài: Phó Chủ nhiệm khoa lý luận cơ sở Nguyễn Xuân Chinh

 

Các thành viên: - PTS kinh tế Lê Sỹ Thiệp

 

- Trưởng bộ môn luật Đinh Văn Mậu

 

- Giảng viên Luật Phạm Hồng Thái

 

- Giảng viên Triết học Vũ Đức Đán

 

 

 

 

 

 

 

Đề tài được thực hiện từ tháng 5/1989 đến tháng 9/1990. Chúng tôi chân thành cảm ơn sự tận tình giúp đỡ của các cơ quan Trung ương, các địa phương, các khoa và Tổ bộ môn của Trường Hành chính Quốc gia đã cộng tác và góp nhiều ý kiến cho đề tài.

 

Hội đồng Bộ trưởng

Trường Hành chính

Trung ương

 

Đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ đăng ký ở Uỷ ban khoa học Nhà nước

(Mã số 89 - 98 - 012, từ ngày 17/5/1989 đến 31/12/1989).

 

Cải cách cơ cấu tổ chức và cơ chế hoạt động của bộ máy Nhà nước cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn hiện nay của thời kỳ quá độ tiến lên chủ nghĩa xã hội.

 

Đặt vấn đề

 

Nhà nước ta ra đời từ Cách mạng tháng Tám là Nhà nước công nông đầu tiên ở Đông Nam á, đánh dấu một bước biến đổi lịch sử vô cùng trọng đại của đất nước: nhân dân lao động làm chủ xã hội bằng Nhà nước; đến nay đã trải qua 3 giai đoạn chính, đã đóng vai trò lớn trong sự nghiệp cách mạng; động viên và tổ chức toàn dân giữ chính quyền trong những năm kháng chiến chống Pháp đi đến thắng lợi, giải phóng miền Bắc; đưa miền Bắc đi vào giai đoạn cách mạng xã hội chủ nghĩa và động viên miền Bắc, hậu phương lớn làm cơ sở cho cuộc chiến tranh chống Mỹ - Nguỵ, giải phóng miền Nam, thống nhất đất nước; đưa cả nước vào cách mạng xã hội chủ nghĩa. Nhà nước công nông ra đời là một động lực tạo ra những tiền đề và điều kiện cho một cuộc cách mạng trên mọi lĩnh vực đời sống xã hội. Không một vấn đề nào, lớn nhỏ, chính trị, kinh tế, xã hội … trong thời đại bão táp cách mạng cũng như thời đại yên tĩnh, như Lênin đã nói: mà không đụng đến vấn đề Nhà nước, bản chất, vai trò, chức năng của Nhà nước, thái độ của Đảng ta đối với Nhà nước …

 

- Nhà nước đó về bản chất là Nhà nước của chế độ làm chủ tập thể của xã hội chủ nghiã, do giai cấp công nhân và nhân dân lao động tổ chức thành cơ quan quyền lực chính trị, Nhà nước của nền chuyên chính vô sản và nền dân chủ xã hội chủ nghĩa (Đại hội VI).

 

Nhà nước đó đã thực hiện vai trò và chức năng của mình, đó là một trong những nhân tố quyết định thắng lợi của cách mạng từ khi Nhà nước được thành lập tới nay.

 

- Nhưng Nhà nước đó mang nhiều khuyết tật, nhược điểm về cơ cấu tổ chức, cơ chế và phương thức hoạt động, đến mức làm sai lạc bộ phận và làm suy yếu bản chất vốn có và hiệu lực đáng lẽ phải có của nó; đến mức khi chuyển sang giai đoạn cách mạng xã hội chủ nghĩa và trước những yêu cầu của thời đại, phải làm một cuộc cải cách (đổi mới) căn bản về tổ chức và phương thức hoạt động thì mới củng cố được Nhà nước đúng bản chất, nâng cao hiệu lực và hiệu quả quản lý, xứng đáng với vai trò của nó.

 

- Vấn đề đổi mới không phải là thay đổi mà là phát huy bản chất, là nhằm vào tổ chức và phương thức hoạt động của Nhà nước; song nó chỉ có thể có kết quả khi đã làm sáng tỏ, điều chỉnh lại, chính xác hoá một số vấn đề lý luận, quan điểm về Nhà nước. Cũng vì Nhà nước là vấn đề chủ yếu của cách mạng, liên quan đến mọi mặt của đời sống xã hội mà Nhà nước đó quản lý (chính trị, kinh tế, xã hội … ) cho nên không thể không đụng đến những vấn đề lý luận và quan điểm chung về chủ nghiã xã hội, cách mạng xã hội chủ nghĩa và xây dựng chủ nghĩa xã hội trong mọi lĩnh vực (kinh tế - xã hội).

 

- Vấn đề Nhà nước phải đặt trong tổng thể hệ thống chính trị, vì Nhà nước là một bộ phận cấu thành của hệ thống ấy, bao gồm các đảng phái, bộ máy Nhà nước, các đoàn thể nhân dân, các tập thể lao động, trong đó có thể xem Nhà nước là bộ xương sống; chúng đều dựa trên những nền tảng lý luận, tư tưởng và đường lối chính trị, và có cùng một chức năng lãnh đạo, quản lý xã hội tiến đến mục tiêu của cách mạng xã hội chủ nghĩa. Cho nên phải xem xét vấn đề Nhà nước trong tổng thể hệ thống chính trị và quan hệ mật thiết đến hệ thống kinh tế và xã hội, làm sao phát huy đầy đủ ban chất, vai trò, chức năng của Nhà nước, nâng cao hiệu lực quản lý của Nhà nước ta, vì sự nghiệp xây dựng chủ nghĩa xã hội, và trong giai đoạn hiện nay, phục vụ tốt nhất cho sự đổi mới toàn diện, lấy đổi mới về kinh tế là trọng tâm, và trên cơ sở giữ vững sự ổn định về chính trị.

 

- Tình trạng khùng hoảng kinh tế - xã hội hiện nay là hậu quả của một qúa trình lãnh đạo và quản lý hàng chục năm nay; nó đòi hỏi phải giải quyết hàng loạt vấn đề về lý luận, quan điểm, đường lối, chính sách, thực tiễn… Nhưng mọi vấn đề ấy chung quy lại, đều đụng đến vấn đề Nhà nước. Trước khi cách mạng thành công, vấn đề chủ chốt là giành chính quyền, là lật đổ Nhà nước của giai cấp thống trị và lập nên Nhà nước cách mạng của nhân dân lao động. Sau khi giành được chính quyền , vấn đề chủ chốt là tổ chức, rèn rũa Nhà nước thành một công cụ sắc bén để xây dựng xã hội mới. Trong công cuộc xây dựng chủ nghĩa xã hội lâu dài cũng như trong việc khắc phục cuộc khủng hoảng kinh tế - xã hội hiện nay, Nhà nước phải được đặt vào trung tâm của cuộc sống xã hội.

 

- Khoa học lý luận về Nhà nước nói chung, Nhà nước xã hội chủ nghĩa nói riêng và khoa học quản lý Nhà nước đã được Mác - Anghen - Lênin sáng lập ra. Nhưng trải qua một thời kỳ lịch sử hơn 1/2 thế kỷ nay nó gần như không được quan tâm nghiên cứu, không những không được phát triển đúng bản chất cách mạng và hợp với thời đại, mà lại còn bị hiểu và vận dụng sai lạc đi; mặt khác nó lại không biết kế tục những mặt hợp lý của lịch sử để lại và không biết tiếp thu những nhân tố mới của thời đại. Cho nên nó chứa đựng nhiều nhược điểm, nhiều chỗ trống, mơ hồ, giáo điều… có cả ấu trĩ "tả" khuynh và hữu khuynh, gây trở ngại lớn cho công cuộc xây dựng chủ nghĩa xã hội trong mỗi nước và công cuộc đấu tranh và chạy đua với chủ nghĩa tư bản thế giới.

 

Chúng ta đã dừng lại và vừa lòng với những luận điểm rất cơ bản và rất khoa học - của Mác - Lênin, đến khi vấp phải thực trạng kinh tế - xã hội kém cỏi so với chủ nghĩa tư bản, sự tiến công của chủ nghĩa tài sản bản trên các mặt trận (chính trị, kinh tế, tư tưởng, văn hoá…) ác liệt và thâm hiểm, nhân dân giảm lòng tin… thì lại xuất hiện trong một số người khuynh hướng phủ nhận khoa học Mác - Lênin về Nhà nước, đi tìm tòi những "sáng tạo" cao hơn chủ nghĩa Mác - Lênin mà thực chất là rơi vào những loại học thuyết tư sản cũ và mới.

 

- Nhà nước luôn luôn là một vấn đề chính trị sâu sắc, nhạy bén nhất; lại là vấn đề khoa học về tổ chức và quản lý trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội và cũng là vấn đề thực tiễn lợi hại nhất. Cho nên việc nghiên cứu đổi mới nhất thiết phải dựa trên một cơ sở lý luận quan điểm đúng đắn và sáng tỏ, nhưng phải đi đến những kết luận thực tiễn, những chủ trương về cơ cấu tổ chức, cơ chế và phương thức hoạt động của Nhà nước trong thời kỳ quá độ, và hơn thế nữa, những vấn đề cụ thể của tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước trong giai đoạn hiện thời, thể hiện trong Hiến pháp và các đạo luật, các văn bản pháp quy của Nhà nước.

 

- Từ những ưu điểm và những khuyết tật chủ yếu, phương hướng cơ bản cải cách bộ máy Nhà nước ta là:

 

- Khắc phục bệnh quan liêu diễn ra trong toàn bộ cơ thể của Nhà nước và của hệ thống chính trị nói chung, làm suy giảm bản chất của nền dân chủ xã hội chủ nghĩa. Cho nên phương hướng cơ bản đầu tiên là phát huy bản chất xã hội chủ nghĩa của Nhà nước, xây dựng và phát triển nền dân chủ xã hội chủ nghĩa, dân chủ hoá mọi mặt đời sống xã hội.

 

*Khắc phục bệnh phân tán, thiếu kỷ luật và kỷ cương, thậm trí là khuynh hướng vô Chính phủ đang diễn ra trên mọi mặt của đời sống xã hội, và nhất là trong bộ máy Nhà nước. Cho nên một phương hướng cơ bản là phải xây dựng một Nhà nước pháp quyền, tổ chức và hoạt động theo pháp luật.

 

*Khắc phục tình trạng thiếu kiến thức khoa học trong tổ chức và quản lý, với một đội ngũ công chức không được đào tạo nghề nghiệp hành chính, làm cho bộ máy kém hiệu lực. Cho nên một phương hướng cơ bản là khoa học hoá tổ chức và quản lý, xây dựng một Nhà nước chính quy, hiện đại,có hiệu lực cao.

 

*Khắc phục bệnh tham nhũng do tình trạng quan liêu, thiếu pháp chế, thiếu khoa học mà đẻ ra bộ máy không còn giữ nguyên vẹn tính trong sạch, liêm khiết, chí công vô tư. Cho nên một phương hướng cơ bản nữa là làm trong sạch bộ máy Nhà nước và một đội ngũ công chức hết lòng vì nhân dân mà phục vụ.

 

Khắc phục những nhược điểm và khuyết điểm nói trên là nhằm nâng cao hiệu lực và hiệu quả quản lý của Nhà nước ta.

 

 

 

 

*

* *

 

Đề cương này gồm 2 phần:

 

- Một số quan điểm chung (cải cách bộ máy Nhà nước trong hệ thống chính trị; Nhà nước của dân, vì dân, do dân và nền dân chủ xã hội chủ nghĩa; Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa; Nhà nước sở hữu nhưng không phải là một tổ chức kinh doanh; vai trò và nguyên tắc quản lý của Nhà nước đối với toàn xã hội và nền kinh tế quốc dân).

 

- Mô hình đại thể tổ chức bộ máy Nhà nước ta, trong giai đoạn hiện nay (Quốc hội; Chủ tịch nước; Chính phủ; chính quyền địa phương; tư pháp; bộ máy và công chức; nền hành chính quốc gia và luật pháp hành chính).

 

*

* *

 

Phần thứ nhất

Một số quan điểm chung

 

I/ Vấn đề cải cách Nhà nước trong hệ thống chính trị Việt Nam trong giai đoạn hiện nay của thời kỳ quá độ

 

1. Hệ thống chính trị là gì?

 

- Là tổng thể các lực lượng chính trị, bao gồm Nhà nước, các đảng phái chính trị, các đoàn thể nhân dân mang tính chất chính trị, các tập thể nhân dân lao động, đại diện cho quyền lợi của các giai cấp và tầng lớp xã hội khác nhau, trong đó lúc nào cũng có một lực lượng chủ; chúng hợp tác, đấu tranh với nhau, tạo thành một thể chế chính trị quyết định phương hướng cơ bản và đường lối xây dựng đất nước.

 

- Là kết quả của quá trình đấu tranh cách mạng của nhân dân và của dân tộc Việt Nam từ cách mạng tháng Tám đến nay. Xét cho cùng do những điều kiện chính trị, kinh tế, xã hội quyết định phù hợp với những quy luật khách quan, không phải do ý muốn chủ quan của một nhóm người nào, của riêng một đảng phái nào đặt ra.

 

- Cơ cấu của nó dưới giác độ tổ chức gồm: đảng cộng sản, lực lượng chính trị lãnh đạo, nhân tố quyết định nhất; Nhà nước cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, trung tâm quyền lực chính trị mang tính pháp quyền, là bộ xương sống của cả hệ thống; các tổ chức chính trị và xã hội, đoàn thể nhân dân; các tập thể lao động. Nhưng xét dưới giác độ chức năng (có thể gọi là thể chế chính trị) là tổng thể các chế định chính trị, kinh tế, xã hội thể hiện hình thái kinh tế - xã hội chủ yếu bằng Nhà nước, nó quản lý và xây dựng xã hội theo hướng nào.

 

- Cơ chế tổng thể của nó là: nhân dân làm chủ xã hội chủ yếu bằng Nhà nước, Nhà nước quản lý bằng quyền lực, dưới sự lãnh đạo chính trị của chính đảng của giai cấp công nhân, hướng xã hội tiến lên chủ nghĩa xã hội.

 

2. Đảng Cộng sản Việt Nam là lực lượng chính trị lãnh đạo toàn bộ hệ thống; là kết quả của quá trình đấu tranh cách mạng, của tương quan lực lượng, là tất yếu lịch sử của Việt Nam.

 

Không có một lực lượng chính trị nào khác ngoài đảng cộng sản Việt Nam có khả năng tồn tại trong bão táp cách mạng trước sự đàn áp cực kỳ ác liệt của các kẻ thù của cách mạng và không bị lịch sử đào thải (quốc dân đảng, Việt quốc, Việt cách…); không có một lực lượng chính trị nào trong thời đại hiện nay của dân tộc Việt Nam có khả năng tranh giành sự lãnh đạo với Đảng cộng sản, và có khả năng đại biểu cho quyền lợi của cả dân tộc, đề ra một cương lĩnh đấu tranh tập hợp và dẫn dắt được lực lượng quần chúng đi lên chủ nghĩa xã hội. Đó là vì không có một lực lượng kinh tế và xã hội khả dĩ làm cơ sở cho một đảng phái chính trị độc lập và đối lập với đảng cộng sản Việt Nam.

 

Chúng ta không chấp nhận thuyết đa nguyên, đa đảng, xét về lý luận cũng như thực tế cách mạng, với ý nghĩa là muốn có dân chủ xã hội phải có nhiều đảng phái chính trị đối lập, tranh giành quyền lãnh đạo xã hội với Đảng cộng sản, giành chính quyền … (không nên lẫn lên đa nguyên triết học với đa nguyên chính trị tư sản; không nên quan niệm đa nguyên với ý nghĩa là trong xã hội có những sự khác nhau về quyền lợi, về tư tưởng, nhiều tổ chức chính trị xã hội hiệp tác cùng nhau đi lên chủ nghĩa xã hội …).

 

Phải xem xét vấn đề từ giác độ đấu tranh giai cấp, đấu tranh cách mạng trên trường chính trị (không phải xét dưới giác độ triết học, hoặc tư duy trừu tượng…), mà cơ bản của đấu tranh chính trị là giành chính quyền nắm chính quyền, sử dụng chính quyền như là công cụ sắc bén nhất trong cuộc đấu tranh chính trị và xây dựng đất nước theo con đường tư bản chủ nghĩa hay xã hội chủ nghĩa. Cuộc đấu tranh giai cấp phản ánh trong cuộc đấu tranh giữa các đảng phái đại biểu cho quyền lợi giai cấp; kết quả là Nhà nước do một hay một đảng liên minh cầm quyền, dưới sự chủ đạo của một đảng.

 

- Đổi mới hệ thống chính trị về mặt này, tuyệt đối không đụng chạm đến vấn đề cơ bản và có ý nghĩa quyết định là vai trò lãnh đạo duy nhất của Đảng cộng sản Việt Nam. Đảng cộng sản Việt Nam vẫn là đội tiên phong của giai cấp công nhân, là đảng được vũ trang bằng học thuyết Mác - Lênin, nắm được khoa học và quy luật phát triển của xã hội loài người, tập trung được trí tuệ của loài người và kế thừa, phát huy truyền thống tốt đẹp của dân tộc. Trong thời đại ngày nay Đảng vẫn giữ nguyên bản chất, đồng thời phải tự nâng cao ngang tầm trí tuệ cuả thời đại. Đảng của trí tuệ thời đại, Đảng của cách mạng và khoa học. Không có một tổ chức, một đảng nào khác ở Việt Nam có thể thay thế vai trò đó của Đảng cộng sản Việt Nam. Vấn đề phải xem xét là: Đảng phải tự đổi mới như thế nào để lãnh đạo và phát huy toàn hệ thống chính trị, tôn trọng và phát huy đầy đủ vai trò làm chủ của nhân dân, nguồn gốc của mọi quyền lực, vai trò của Nhà nước là cơ quan quyền lực chính trị; đường lối của Đảng phải là sản phẩm của khoa học, hợp quy luật và thực tế, và có hiệu quả nhất; phương thức hoạt động của đảng không làm suy yếu mà lại nâng cao vai trò làm chủ của nhân dân, mọi quyền lực thuộc nhân dân, là xây dựng nền dân chủ xã hội chủ nghĩa, xây dựng một Nhà nước là tổ chức quyền lực của nhân dân, trung tâm quyền lực và pháp quyền để quản lý toàn bộ đất nước (đề cương này không đi sâu vào hệ thống chính trị, mà tập trung vào chủ đề Nhà nước).

 

3. Trong khuôn khổ nói trên, đặt vấn đề cải cách Nhà nước trong mối quan hệ với các bộ phận của hệ thống chính trị.

 

- Nghiên cứu vấn đề Nhà nước và cải cách hệ thống Nhà nước phải được xem là một khoa học, xét dưới 4 giác độ: chính trị, hành chính, pháp lý, tổ chức. Cải cách hệ thống Nhà nước phải thể hiện cơ bản trước hết bằng Hiến pháp - đạo luật cơ bản, và hệ thống các luật, nhất là luật về tổ chức Nhà nước. Ngày nay, người ta nói đến Hiến pháp học, là một khoa học xã hội mà đối tượng là nghiên cứu chính quyền Nhà nước, tức là quyền lực chính trị. Cụ thể là: nghiên cứu bản thân quyền lực chính trị Nhà nước và pháp quyền Nhà nước, bản chất, kiểu và hình thức tổ chức Nhà nước, những nguyên tắc và quy tắc của cơ cấu tổ chức và phân bố các thiết chế quyền lực, cơ chế hoạt động và mối quan hệ giữa các thiết chế quyền lực ấy.

 

Bằng cuộc cách mạng tháng Tám, Đảng ta lãnh đạo nhân dân giành chính quyền, Nhà nước của nhân dân lao động được thành lập (từ Nhà nước Cộng hoà dân chủ rồi sang Nhà nước cộng hoà xã hội chủ nghĩa). Một Nhà nước kiểu mới ra đời đánh dấu một cái mốc lịch sử cực kỳ vĩ đại của dân tộc. Từ đó, trung tâm của vấn đề cách mạng chuyển sang vấn đề Nhà nước. Tình trạng Nhà nước ta ngày nay không đủ mạnh, không đủ hiệu lực chủ yếu là từ 2 phía: Một là, chưa thể hiện đầy đủ bản chất Nhà nước chuyên chính vô sản và nền dân chủ xã hội chủ nghĩa, vừa không thực hiện tốt dân chủ (trên mọi linh vực) đối với nhân dân, vừa không thực hiện tốt chuyên chính đối với các loại kẻ thù cách mạng xã hội chủ nghĩa; Hai là, chưa có đủ kiến thức khoa học và năng lực quản lý thực tiễn của công cuộc xây dựng chủ nghĩa xã hội, đặc biệt về mặt sử dụng đầy đủ và có hiệu quả các phương tiện và công cụ vốn có trong tay Nhà nước (pháp quyền, lực lượng vật chất, các đòn bẩy kinh tế, các công cụ chuyên chính, tổ chức, đội ngũ cán bộ…) để thực hiện tốt vai trò và chức năng quản lý toàn xã hội của Nhà nước. Không có một tổ chức chính trị, xã hội, kinh tế nào có thể so sánh và thay thế được nó với tư cách là cơ quan quyền lực chính trị, là tổ chức công quyền đối với mọi công dân, là chủ thể quản lý toàn xã hội.

 

4. Để phát huy được vai trò và chức năng của Nhà nước ta, phải điều chỉnh lại cho thật đúng, thật chính xác mối quan hệ giữa vai trò lãnh đạo của Đảng và vai trò quản lý của Nhà nước.

 

- Trước hết, phải nhận rõ trong thời đại ngày nay, Nhà nước nào, dù là tư sản hay xã hội chủ nghĩa, đều gắn với quyền lợi giai cấp và vai trò, tác động của một hay nhiều đảng. Trong thực tế, các đảng tư sản luôn luôn đấu tranh để cầm quyền, cụ thể là nắm đa số của nghị viện và nắm chức Tổng thống.

 

Trong xã hội ta, để phân định rõ vai trò lãnh đạo chính trị của Đảng ta gọi là (Đảng cầm quyền ) và vai trò quyền lực chính trị và quản lý của Nhà nước, cần khắc phục quan niệm tồn tại trong một thời kỳ dài ở hầu hết các nước là: Đảng "cầm quyền" với ý nghĩa sai lầm Đảng là trung tâm quyền lực chính trị, Đảng lãnh đạo Nhà nước là đứng trên Nhà nước , lấy uy tín của Đảng thay thế pháp quyền Nhà nước, xem Nghị quyết của Đảng nằm trên và thay cho pháp luật và tất nhiên là bắt buộc đối với Nhà nước. Chính quan niệm đó đã làm suy yếu Nhà nước và hiệu lực quản lý của nó, tức cũng là làm suy yếu vai trò và hiệu quả lãnh đạo của Đảng.

 

Phân định rõ mối quan hệ này chính là càng làm nổi bật vai trò của Đảng là bộ não, là hạt nhân, là linh hồn của hệ thống chính trị, không lẫn lộn với vai trò của Nhà nước là cơ quan quyền lực chính trị, quản lý toàn xã hội bằng quyền lực do nhân dân giao cho (Nhà nước pháp quyền), cũng như với vai trò của nhân dân là nguồn của mọi quyền lực (nhất là khi nhân dân được tổ chức trong các đoàn thể xã hội và các tập thể lao động của mình).

 

- Nhà nước vừa là một tổ chức quyền lực chính trị mang tính giai cấp, vừa là một tổ chức xã hội rộng lớn nhất của toàn thể công dân mang tính công quyền. Nhà nước phải bảo đảm 2 mặt: công cụ đấu tranh giai cấp và công cụ quản lý toàn xã hội. Không được làm lu mờ bản chất giai cấp và chức năng đấu tranh giai cấp của Nhà nước; nhưng Nhà nước không chỉ là công cụ thống trị giai cấp mà còn là tổ chức thống quản (thống nhất quản lý ) đất nưóc, phải biết và giỏi quản lý đất nước. Do bản chất giai cấp và tính lôgíc nội tại của nó, những Nhà nước trước đây duy trì sự thống trị giai cấp, cho nên ngày càng mài sắc công cụ thống trị giai cấp. Nhà nước xã hội chủ nghĩa trái lại, ngày càng đề cao mặt thống quản không phải để duy trì vĩnh viễn sự thống trị giai cấp mà để đi đến thủ tiêu giai cấp và cùng với nó là sự thống trị giai cấp. Cho nên vai trò và chức năng Nhà nước quản lý xã hội, xây dựng xã hội mới là cực kỳ quan trọng. Quản lý Nhà nước bao hàm cả hai mặt, không có quản lý Nhà nước phi chính trị; song quản lý Nhà nước không phải chỉ có chính trị. Tình trạng khủng hoảng kinh tế - xã hội kéo dài ở nước ta cũng như ở những nước khác - thậm trí khủng hoảng chính trị đi đến mất Nhà nước xã hội chủ nghĩa, mất chủ nghĩa xã hội ở một số nước - không chỉ vì, và không phải chủ yếu vì Nhà nước non yếu về tính giai cấp, về mặt chính trị, mà còn vì - và chủ yếu vì non yếu về tính khoa học trong tổ chức quản lý. Nhưng 2 mặt ấy thống nhất với nhau trong một cơ thể là Nhà nước, tạo thành sức mạnh và hiệu lực quản lý của Nhà nước mà sự lãnh đạo của Đảng không thể thay thế.

 

- Nhà nước quản lý toàn bộ nền kinh tế quốc dân, và là người "đại lý" pháp quyền của sở hữu lớn nhất của xã hội, trực tiếp nắm sở hữu những tư liệu sản xuất cơ bản nhất, chủ yếu nhất của xã hội. Nhưng trong thời kỳ quá độ, kinh tế có nhiều thành phần liên kết và đan xen nhau và là kinh tế sản xuất hàng hoá, cho nên phải phân định chức năng quản lý Nhà nước trong nền kinh tế quốc dân và đặc biệt là kinh tế quốc doanh, với chức năng kinh doanh của các chủ đơn vị sản xuất hàng hoá tự chủ. Sự hạ thấp chức năng và vai trò quản lý của Nhà nước đối với nền kinh tế quốc dân, cũng như sự lẫn lộn giữa vai trò và chức năng của Nhà nước với chức năng quản lý kinh doanh vừa làm suy yếu vai trò của Nhà nước, vừa kìm hãm sự phát triển của các đơn vị kinh tế.

 

5. Mối quan hệ giữa Nhà nước và các đoàn thể nhân dân, các tổ chức xã hội, các tập thể lao động.

 

Vị trí của các đoàn thể trong hệ thống chính trị xã hội chủ nghĩa mang đặc điểm khác với trong chế độ tư bản chủ nghĩa. Trong xã hội tiến lên chủ nghĩa xã hội, có sự thống nhất quyền lợi về cơ bản trong nhân dân và giữa Nhà nước và các tầng lớp nhân dân; nhưng vẫn có những sự khác biệt, những mâu thuẫn bộ phận giữa các tầng lớp nhân dân với nhau và với Nhà nước; vị trí đặc biệt của Nhà nước là cơ quan quyền lực, nắm công quyền, chi phối tất cả các tổ chức xã hội bằng pháp luật; nhân dân thực hiện quyền làm chủ xã hội bằng Nhà nước và bằng các tổ chức của mình theo các tầng lớp, các giới, các nghề nghiệp khác nhau. Cho nên những đoàn thể là những tổ chức mang tính tự quản theo hình thức dân chủ trực tiếp hoạt động độc lập trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật của Nhà nước, và mỗi đoàn thể có một vị trí hợp hiến và hợp pháp do Nhà nước thừa nhận. Chúng bảo vệ quyền lợi của nhân dân lao động theo giai cấp, tầng lớp, giới, nghề nghiệp của mình; tham gia có tổ chức vào việc tổ chức và quản lý của Nhà nước; trực tiếp điều chỉnh các mối quan hệ nội bộ giữa các thành viên không thông qua hình thức quản lý Nhà nước. Những tổ chức này hoạt động đúng tính chất như nói trên là một chỗ dựa vững chắc của Nhà nước, là lực lượng đấu tranh rất có hiệu lực chồng chủ nghĩa quan liêu của bộ máy Nhà nước. Nhưng một khi bản thân chúng đã quan liêu hoá thì chủ nghĩa quan liêu của cả hệ thống chính trị trở nên hết sức trầm trọng và nguy hại.

 

- Nhà nước của dân, vì dân, do dân, tất yếu xuất phát từ nhân dân, dựa vào sức mạnh của dân; nó thực hiện chức năng của mình tất nhiên bằng pháp luật, bằng mệnh lệnh hành chính; nhưng từ bản chất của nó phải bằng sự vận động quần chúng mà kết hợp với cá đoàn thể để phát động phong trào cách mạng của quần chúng. Muốn vậy, các cơ quan Nhà nước phải tham khảo lấy ý kiến của dân, trực tiếp hoặc thông qua các đoàn thể trước khi quyết định những vấn đề quan trọng liên quan đến quyền lợi nhân dân; hiệp thương dân chủ về những vấn đề cần tranh thủ sự đồng tình, thống nhất ý kiến giữa Nhà nước và đoàn thể; phối hợp lực lượng hoạt động trong điều hành, chỉ đạo thực hiện. Chính đó là một nguồn sức mạnh của Nhà nước và một nhân tố tạo nên hiệu lực quản lý Nhà nước, mà không làm suy giảm chút nào tính quyền lực riêng có của Nhà nước.

 

- Các đoàn thể phải tổ chức và hoạt động ngay trong lòng quần chúng và tạo thành phong trào cách mạng của quần chúng, không mang tính quyền lực Nhà nước, không rập khuôn theo bộ máy và cán bộ chuyên trách của Đảng và Nhà nước thoát ly phong trào quần chúng; tổ chức và hoạt động có tính chất tự quản, độc lập nhưng không đối lập với cơ quan Nhà nước, chủ động, năng động, tổ chức phong trào quần chúng thực hiện nghiêm chỉnh, có hiệu quả các nhiệm vụ, các pháp luật do Nhà nước định, cũng như đấu tranh trong khuôn khổ pháp luật và pháp chế ngăn ngừa và chống mọi hành vi sai pháp luật của các cơ quan và viên chức Nhà nước.

 

II/ Nhà nước của dân, vì dân, do dân, và nền dân chủ xã hội chủ nghĩa

 

1. Nhà nước là thuộc phạm trù kiến trúc thượng tầng, bị kiến trúc hạ tầng chi phối một cách quyết định. Nhưng Nhà nước một khi đã ra đời, lại có tác dụng chi phối rất mạnh, rất có hiệu lực đến kiến trúc hạ tầng, đến kinh tế (cả lực lượng sản xuất và quan hệ sản xuất). Chúng ta có một nền kinh tế lạc hậu chưa qua hình thái kinh tế - xã hội tư bản chủ nghĩa; trình độ phát triển và tính chất của lực lượng sản xuất chưa tự nó đòi hỏi một cách hợp quy luật thông thường sự thay đổi quan hệ sản xuất và xác lập nên quan hệ sản xuất xã hội chủ nghĩa phổ biến. Nhưng biện chứng của cuộc sống cũng như lợi ích của nhân dân (mà tối đại đa số là nhân dân lao động) lại tạo khả năng và đòi hỏi lật đổ Nhà nước của giai cấp thống trị và lập nên Nhà nước cách mạng của nhân dân lao động, một kiến trúc thượng tầng tiên tiến của loài người trên cơ sở một hạ tầng còn lạc hậu. Chúng ta bác bỏ quan điểm hữu khuynh, cho cách mạng hiện nay đang trong giai đoạn cách mạng dân tộc dân chủ nhân dân, thực chất là muốn nói dân chủ tư sản; cho rằng phải chờ lực lượng sản xuất phát triển, chờ chủ nghĩa tư bản phát triển đến một trình độ nào đó mới chuyển từ cách mạng dân tộc dân chủ nhân dân sang cách mạng xã hội chủ nghĩa. Khi chúng ta kiên trì con đường đã chọn, con đường xã hội chủ nghĩa; một xã hội đã bước vào thời kỳ quá độ xây dựng chủ nghĩa xã hội. Song phải tổ chức nó dưới hình thức, phương pháp sách lược quá độ rất mềm dẻo, đa dạng trong một giai đoạn lịch sử lâu dài, do những điều kiện kinh tế - xã hội đương thời quy định.

 

2. Nhà nước ta là Nhà nước của chế độ làm chủ tập thể xã hội chủ nghĩa, do giai cấp công nhân và nhân dân lao động tổ chức thành cơ quan quyền lực chính trị.

Nguyên tắc tối cao của chế độ ta là: "Tất cả quyền lực thuộc về nhân dân" (Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam)⁽¹⁾

 

 

Hầu hết Hiến pháp các Nhà nước tư sản đều ghi nhận: mọi quyền lực, hay mọi chủ quyền quốc gia, đều thuộc, hay đều xuất phát từ nhân dân, hay từ quốc dân. Vậy, đối với chúng ta, khác với Nhà nước tư sản, "nhân dân" là ai? là một cộng đồng gồm nhiều dân tộc, sắc tộc, có các giai cấp và tầng lớp khác nhau sống trên cùng một lãnh thổ quốc gia có chung một hiệu lực thống nhất là xây dựng chủ nghĩa xã hội: độc lập của Tổ quốc, tự do, hạnh phúc cho con người. Nhưng những giai cấp,, tầng lớp ấy có những địa vị kinh tế và lợi ích kinh tế - xã hội khác nhau, có mâu thuẫn với nhau, không hoàn toàn đồng nhất trong sự thống nhất ấy; còn có những phần tử bóc lột tồn tại trong một giai đoạn nhất định và trong một phạm vi nhất định; có những bộ phận và những con người tiên tiến, có những con người lạc hậu. Nhân dân không phải là một khái niệm trừu tượng, phi hiện thực, phi giai cấp, mà là một thực thể cụ thể, hiện thực, mang nội dung giai cấp.

 

Cộng đồng nhân dân hợp thành một quốc gia (nation) thống nhất, nhân dân nắm quyền làm chủ chung bằng Nhà nước (état) và sống trong một lãnh thổ dưới sự quản lý của một Nhà nước thống nhất; trong đó cá nhân từng công dân không mất địa vị làm chủ. Có mối quan hệ biện chứng giữa chủ quyền chung và chủ quyền của cá nhân trong cộng đồng, hai mặt thống nhất. Cá nhân từng người làm chủ với hai tư cách: với tư cách là con người, có nhân cách riêng, có những quyền của con người; với tư cách là những công dân, có những quyền và nghĩa vụ của công dân; làm chủ của cá nhân hoà hợp hoàn toàn với làm chủ của cộng đồng; cũng có thể quyền lợi khác biệt với quyền lợi chung của nhân dân, tuỳ theo địa vị kinh tế xã hội, lợi ích và ý thức tư tưởng của từng người, nhưng căn bản là thống nhất (tránh quan niệm siêu hình, đối lập giữa cộng đồng và cá nhân, giữa làm chủ tập thể và làm chủ cá nhân…).

 

Nhân dân làm chủ tập thể xã hội chủ nghĩa không phải là với tư cách từng người riêng rẽ có lợi ích cá nhân tách rời và trái ngược với lợi ích của cộng đồng, không phải tập thể có tính chất phường hội. Làm chủ tập thể xã hội chủ nghĩa không những không thủ tiêu, mà còn khẳng định sự tồn tại và tôn trọng địa vị làm chủ của từng cá nhân hoà hợp với cộng đồng.

 

Do địa vị kinh tế và do đó quyền lợi kinh tế, ý thức chính trị và tư tưởng của cá nhân trong những giai cấp, tầng lớp khác nhau, cho nên mức độ thống nhất và khác biệt giữa cá nhân và cộng đồng của mỗi người cũng khác nhau; và do đó nội dung làm chủ của các giai cấp, tầng lớp khác nhau cũng có những sự khác nhau được quy định bằng pháp luật.

 

Chỉ với khái niệm nhân dân như vậy mới xác định được: mọi quyền lực thuộc về nhân dân, quyền lực ấy nằm trong tay nhân dân có tổ chức, không phải từng nhóm hay cá nhân rời rạc mà là tổ chức cao nhất, có hiệu lực nhất là Nhà nước⁽²⁾.

 

3. Quyền lực Nhà nước là một tổng thể thống nhất; là một, không phân chia. Nhà nước ta được - tổ chức khác với Nhà nước tư sản theo thuyết "phân lập các quyền". Hiểu đúng và triệt để của thuyết này của Montesquieu (tinh thần của luật pháp) thì quyền lực từ trong bản thân nội tại hữu cơ, được phân thành 3 quyền : lập pháp, hành pháp, tư pháp; 3 quyền hiện thân và nằm trong tay trong 3 loại cơ quan khác nhau, tách nhau, độc lập nhau, tạo thành một thể cân bằng quyền lực. Xuất phát điểm của thuyết ấy là: theo Montesquieu, kinh nghiệm muôn thủơ là bất kỳ người nào có quyền lực thì đều có khuynh hướng lạm dụng nó; để tránh lạm quyền , phải bằng sự bố trí công việc sao cho quyền lực ngăn cản quyền lực, quyền lực ngăn cản quyền lực. Thuyết ấy lấy việc bảo đảm tự do của công dân làm mục tiêu, và cũng vì vậy mà Montesquieu quan niệm Nhà nước phải là một Nhà nước pháp quyền (état de droit)⁽³⁾. Nhưng nhiều nhà học giả tư sản cũng phê phán thuyết ấy, cho là không hợp lý, không thực hiện, và không nhất quán trong tổ chức thực tế của các Nhà nước tư sản.

 

Thuyết phân lập các quyền tuy là một học thuyết tư sản ra đời với cách mạng tư sản và Nhà nước tư sản. Nó đánh dấu một bước tiến bộ của loài người chống lại và xoá bỏ Nhà nước phong kiến; trong đó mọi quyền lực, từ chúa hay trời ban cho, đều được thâu tóm trong tay một người (vua), một nhóm quý tộc thực hành chế độ chuyên chế không dựa trên Hiến pháp và luật pháp. Tổ chức Nhà nước tư sản theo thuyết phân lập các quyền có những yếu tố hợp lý và tiến bộ so với Nhà nước phong kiến về mặt thực hiện một số quyền dân chủ được quy định bằng pháp luật/. Cơ cấu tổ chức và cơ chế hoạt động của Nhà nước ta phải được nghiên cứu và thiết kế theo thuyết quyền lực Nhà nước thống nhất, là một, không phân chia, nhưng có phân biệt và phân bố các mặt quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp trong hệ thống bộ máy Nhà nước thống nhất. Có thể xem đó như một sự phân công lao động hợp lý giữa những tổ chức Nhà nước, có sự ràng buộc, hợp tác và giám sát lẫn nhau, bảo đảm mỗi tổ chức làm đúng chức năng của mình và đúng pháp luật, không một ai, không một tổ chức nào được lạm quyền và đứng trên pháp luật. Đây là một vấn đề phức tạp trong việc định ra một mô hình phù hợp.

 

4. Nhà nước ta do giai cấp công nhân và đội tiên phong của nó - Đảng cộng sản Việt Nam - lãnh đạo, lấy liên minh với giai cấp nông dân, tầng lớp trí thức xã hội chủ nghĩa làm nền tảng; liên minh với tất cả các tầng lớp nhân dân lao động khác, và hơn nữa, thu hút cả những phần tử tư bản chủ nghĩa đang tồn tại và phát triển một cách hợp pháp. Đó là một Nhà nước bảo đảm xây dựng xã hội đi theo con đường hướng lên chủ nghĩa xã hội theo lập trường, tư tưởng, lý tưởng của giai cấp công nhân, mà cũng là lý tưởng của nhân dân lao động, của dân tộc. Hình thức của nó có thể là sự liên minh rộng rãi kể cả với một số phần tử tư sản (tuỳ hoàn cảnh mỗi Nhà nước) và có tính chất mặt trận dân tộc theo truyền thống Việt Nam, theo chính sách đại đoàn kết của Hồ Chủ tịch. Cho nên Nhà nước đó không phải của riêng của giai cấp công nhân, mà là một Nhà nước "của dân, vì dân, do dân"; một Nhà nước mang đậm tính nhân dân và tính dân tộc.

 

Một Nhà nước làm chức năng của chuyên chính công nhân và nhân dân lao động mà trụ cột là giai cấp công nhân - giai cấp tiên phong xã hội - có thể mang những hình thức khác nhau, tên gọi khác nhau, do hoàn cảnh khác nhau và có khi sách lược mềm dẻo khác nhau. ở nước ta, con đường tiến lên chủ nghĩa xã hội không qua giai đoạn phát triển của chế độ tư bản chủ nghĩa và sự tồn tại thành phần kinh tế tư bản chủ nghĩa và những người tư sản trong xã hội và trong bộ máy Nhà nước không hề làm thay đổi bản chất giai cấp của Nhà nước xã hội chủ nghĩa; nhưng hình thức tổ chức, phương thức hoạt động của nó phải linh hoạt, mềm dẻo hơn nhiều trong khi vận dụng học thuyết của Mác và Lênin về chuyên chính vô sản, khác với ở một nước đã có cơ sở phổ biến và vững chắc của chủ nghĩa xã hội.

 

- Sự buông lỏng chuyên chính vô sản mà Đảng ta dã nhiều lần phê phán, và nội dung củng cố chuyên chính vô sản là gì, đó là một vấn đề cơ bản cần xác định khi đi vào cải cách bộ máy Nhà nước. Đó không chỉ đơn thuần và không phải chủ yếu là trấn áp bằng bạo lực, mặc dù bạo lực là chức năng tất yếu của bất kỳ một Nhà nước nào, dưới những hình thức khác nhau trong những giai đoạn và tình huống khác nhau. Đó là cả hệ thống tổ chức và hoạt động của hệ thống chính trị và sự quản lý của Nhà nước. Nó bao gồm nền dân chủ xã hội chủ nghĩa, dân chủ và chuyên chính, tư tưởng và tổ chức, giáo dục và hành chính, cải tạo và xây dựng; nó là cả một hệ thống tổ chức bộ máy Nhà nước, pháp luật và pháp chế; nó bao gồm sự lãnh đạo của Đảng, sự quản lý của Nhà nước và mọi mặt, hoạt động của các đoàn thể nhân dân và các tập thể lao động nhằm phát huy sức mạnh tổng hợp của cả hệ thống chính trị nói chung và của Nhà nước nói riêng.

 

5. Nhà nước ta là Nhà nước của chế độ dân chủ xã hội chủ nghĩa

 

Nền dân chủ xã hội chủ nghĩa là hình thức tổ chức Nhà nước, Nhà nước cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam; nền dân chủ ấy luôn luôn mang bản chất giai cấp; một mặt là thừa nhận mọi người bình quyền trong việc tổ chức và quản lý Nhà nước; dân chủ cho giai cấp công nhân, nhân dân lao động và những thành viên trong cộng đồng nhân dân; mặt khác là thống trị và đàn áp một cách có tổ chức, có hệ thống những kẻ thù của chủ nghĩa xã hội; không vì những yếu kém của ta hiện nay, do những điều kiện kinh tế - xã hội khách quan hệ chế và do những sai lầm, khuyết điểm chủ quan mà không dám khẳng định rằng đó là một nền dân chủ "gấp triệu lần" dân chủ tư sản.

 

Trong lịch sử loài người, nền dân chủ với tính cách là Nhà nước đã trải qua 3 thời kỳ: dân chủ thời kỳ cổ Hilạp và La Mã, dân chủ tư sản, dân chủ xã hội chủ nghĩa (không kể những hình thức dân chủ trong xã hội công xã nguyên thuỷ và trong xã hội phong kiến).

 

Nền dân chủ hiện đại là một chế độ tổ chức và hoạt động của Nhà nước mà quyền lực thuộc về nhân dân; là một thể chế chính trị, bao quát mọi mặt hoạt động của xã hội trong đó dân chủ về chính trị (dân quyền) là quyết định, dân chủ về kinh tế (dân sinh) là cơ bản.

 

- Nền dân chủ tư sản, với cách mạng tư sản ở Châu Âu, đặc biệt là cách mạng Mỹ với "Tuyên ngôn độc lập" (1976) và cách mạng Pháp với "Tuyên ngôn về quyền con người và quyền công dân" (1789) là một sự tiến bộ nhảy vọt (so với chế độ chuyên chế phong kiến) của loài người vươn đến tự do. Nền dân chủ tư sản có những hình thức tổ chức và phương thức hoạt động bản đảm quyền công dân trong khuôn khổ pháp luật của Nhà nước tư sản; do sự phát triển của xã hội hiện đại, Nhà nước tư sản biết điều chỉnh và thích ứng để hạn chế phong trào cách mạng của giai cấp công nhân và nhân dân lao động, duy trì chế độ tư bản chủ nghĩa, hoàn thiện nền dân chủ tư sản. Nhưng nó chỉ giới hạn trong khuôn khổ của chế độ tư bản chủ nghĩa, Nhà nước chuyên chính của giai cấp tư sản và dựa trên nền tảng quyền tư hữu tư sản "thiêng liêng"⁽⁴⁾; nó không thoát khỏi khủng hoảng về cơ cấu và mâu thuẫn nội tại vốn có của nó. Nền dân chủ xã hội chủ nghĩa của chúng ta biết sử dụng những kinh nghiệm tổ chức và phương thức của nó, nhưng không rập khuôn và đồng nhất với nó.

 

- Phải thiết kế một nền dân chủ mới, dân chủ xã hội chủ nghĩa về lý thuyết cũng như thực tiễn theo hướng:

 

- Một Nhà nước dân chủ đích thực là nhân dân lao động tổ chức thành cơ quan quyền lực, thành người thống trị.

 

- Một nền dân chủ vừa là đại diện vừa là trực tiếp ở các cấp, các khâu.

 

- Một nền dân chủ có những hình thức tự quản của nhân dân ngày càng phát triển.

 

- Nhân dân làm chủ không chỉ với tư cách tư vấn, tham nghị, mà là quyết định cơ cấu tổ chức và cơ chế hoạt động của Nhà nước.

 

- Một chế độ bầu cử trong đó nhân dân không những có quyền mà còn có điều kiện thông tin, trí tuệ, vật chất, tổ chức … để thực hiện quyền tự do lựa chọn và bầu.

 

- Một Nhà nước dưới sự thống trị của pháp quyền, trong đó quyền lực được phân bố hợp lý sao cho không có lạm quyền.

 

- Một nền dân chủ không phải Nhà nước ban phát ân huệ cho dân, mà là sự nghiệp sáng tạo của nhân dân, trong đó cá nhân con người và người công dân được tự do phát triển toàn diện trong sự tự do của cộng đồng.

 

Đó là sự nghiệp cực kỳ phức tạp, to lớn và khó khăn, vừa tiếp thu có chọn lọc những thành tựu lịch sử của loài người, vừa rất sáng tạo, mới mẻ mà không những Nhà nước tư sản không thể làm được (mặc dù nó có những thành tựu nhất định nhất định và ra sức tuyên truyền, tán dương) mà ngay những Nhà nước xã hội chủ nghĩa cho đến nay cũng chưa làm được.

 

- Nền dân chủ nghĩa của ta được xây dựng trong một xã hội đi thẳng từ xã hội phong kiến - thực dân đi lên chủ nghiã xã hội không qua hình thái kinh tế - xã hội tư bản chủ nghĩa, không qua giai đoạn chế độ tư bản chủ nghĩa, chưa qua nền dân chủ tư sản. Chúng ta đi lên từ một xã hội mang nặng những dấu vết của phong kiến và thực dân mới; không có những truyền thống và tập quán dân chủ (dù chỉ là dân chủ tư sản); trên cơ sở một nền kinh tê lạc hậu, sản xuất nhỏ phổ biến, một cơ cấu xã hội còn những giai cấp và tầng lớp khác nhau, một trình độ văn hoá và văn minh nói chung còn thấp, dù đã trải qua mấy trục năm chính quyền cách mạng có những thành tựu lớn về văn hoá và tư tưởng.

 

- Chế độ dân chủ của ta cũng là dân chủ đại diện. Như Lênin đã nói, chúng ta xoá bỏ chế độ đại nghị tư sản, nhưng vẫn giữ chế độ đại diện (système représentatif), chỉ khác là một cơ quan đại diện thực sự của dân, một cơ quan hành động, thống nhất quyền lập pháp và hành pháp. Chế độ dân chủ của ta thực sự phát huy quyền dân chủ trực tiếp hơn dưới chế độ dân chủ tư sản; vừa có dân chủ đại diện vừa có dân chủ trực tiếp, vì nhân dân thông qua nhiều hình thức tham dự trực tiếp vào công việc Nhà nước, không phải xa lạ và tách rời với cơ quan quyền lực sau khi bầu nó ra; cũng không phải nhất thiết mọi hoạt động đều thông qua cơ quan đại diện là Nhà nước. Không nên phân biệt máy móc 2 loại dân chủ như dưới Nhà nước tư sản, đã là dân chủ đại diện thì không phải là dân chủ trực tiếp hay bán trực tiếp.

 

- Nền dân chủ xã hội chủ nghĩa của ta, khác về bản chất và cao hơn dân chủ tư sản; nhưng do những điều kiện kinh tế - xã hội - văn hoá nói trên, có những mặt hạn chế khách quan làm cho trình độ dân chủ và pháp quyền dân chủ không thể vượt quá tình trạng kinh tế và trình độ văn minh của xã hội đương thời. Song phải nhận rõ những nhận thức và hành động sai lầm về chủ quan, còn nhiêù nhược điểm, lệch lạc, bất cập, xét trên các mặt: chính trị, kinh tế, xã hội; xét về mặt quyền, nghĩa vụ, quyền lợi trong quan hệ giữa Nhà nước và công dân.

 

- Xây dựng nền dân chủ xã hội chủ nghĩa khác với nền dân chủ tư sản là một việc mới, không giản đơn; phải tìm ra những hình thức tổ chức và phương thức hoạt động vừa đúng bản chất, vừa có hiệu lực thiết thực trong mọi lĩnh vực của xã hội, hơn hẳn dưới chế độ tư bản. Trong điều kiện nước ta hiện nay nhằm vào yêu cầu cơ bản là đổi mới toàn diện xã hội, trong đó đổi mới kinh tế là trọng tâm. Trong công cuộc đổi mới hệ thống chính trị nói chung và cải cách Nhà nước nói riêng, xây dựng nền dân chủ xã hội chủ nghĩa là xác định và cụ thể hoá bằng luật pháp các quyền con người, quyền và nghĩa vụ công dân về các mặt chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, nâng cao dân trí, ý thức giác ngộ của công dân, và tạo điều kiện vật chất và tổ chức cho người dân hưởng đủ những quyền ấy và làm đủ nghĩa vụ. Cụ thể là:

 

+ Về chính trị, bằng một cơ chế bầu cử thực sự dân chủ, là tổ chức có hiệu quả việc nhân dân tham gia xã hội Nhà nước, bầu ra Quốc hội, các Hội đồng nhân dân, tham gia xây dựng hệ thống tổ chức Nhà nước và cơ chế hoạt động của nó; xây dựng hệ thống pháp luật và các quyết định lớn của đất nước.

 

+ Về kinh tế, là xác định quyền sở hữu của công dân trong cơ cấu kinh tế với các chế độ sở hữu và các loại hình quyền sở hữu đa dạng (toàn dân, tập thể, cá nhân người lao động, tư nhân tư bản…) trong các thành phần kinh tế khác nhau; thiết lập cơ chế quản lý Nhà nước đối với kinh tế vĩ mô và bảo đảm quyền tự chủ kinh doanh của các đơn vị, các chủ sở hữu; thể chế hoá quyền sở hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt sở hữu; quyền lao động, quyền quản lý, quyền hưởng thụ kết quả lao động theo nguyên tắc công bằng xã hội.

 

+ Xác định đúng bản chất và nội dung của tự do dân chủ về tư tưởng, văn hoá, xã hội …

 

+ Tăng cường sự giám sát của nhân dân đối với các cơ quan Nhà nước và hoạt động của nó.

 

- Trong khi mở rộng dân chủ chân chính, thực sự trên mọi linh vực, chống mọi biểu hiện của chủ nghĩa quan liêu, chuyên quyền, độc đoán, áp bức nhân dân, chúng ta phải kiên quyết chống khuynh hướng dân chủ tư sản ; dân chủ cực đoan, chủ nghĩa vô Chính phủ; nó có nguồn gốc kinh tế, xã hội sâu xa, và có môi trường mới trong nước và quốc tế để nảy nở. Cho nên cuộc đấu tranh xây dựng nền dân chủ xã hội chủ nghĩa chông dân chủ tư sản là một cuộc đấu tranh có tính nguyên tắc trong cả qúa trình xây dựng chủ nghĩa xã hội, gắn liền với qúa trình xây dựng và củng cố đất nước, phát triển kinh tế, văn hoá, con người xã hội chủ nghĩa suốt thời kỳ qua độ. Việc kế thừa và sử dụng một số nội dung và hình thức dân chủ tư sản là cần thiết, nhất là đối với xã hội ta; song vẫn nằm trong bản chất của nền dân chủ xã hội chủ nghĩa.

- Nền dân chủ xã hội chủ nghĩa chỉ có thể được bảo đảm bằng hệ thống pháp luật. Việc thể chế hoá bằng luật và văn bản dưới luật những quyền dân chủ cơ bản được ghi trong Hiến pháp phải được nghiên cứu và quy định thế nào cho một mặt bảo đảm bản chất của nền dân chủ xã hội chủ nghĩa, mặt khác phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội - văn hoá hiện thời.

 

6. Chống chủ nghĩa quan liêu, kẻ thù nguy hại nhất của nền dân chủ xã hội chủ nghĩa là một nhiệm vụ cơ bản trong công cuộc cải cách bộ máy Nhà nước. Chủ nghĩa quan liêu đã nhiễm vào cơ cấu tổ chức và cơ chế hoạt động của hệ thống chính trị, bộ máy Nhà nước ta; nó có nguồn gốc sâu xa kinh tế - xã hội - văn hoá và nguyên nhân trực tiếp trong tổ chức và quản lý, trong tư tưởng, tác phong… của người cán bộ, đảng viên, viên chức Nhà nước. Chủ nghĩa quan liêu vốn nằm trong bản chất của Nhà nước của các giai cấp bóc lột; nó xa lạ với bản chất của một Nhà nước xã hội chủ nghĩa, nhưng thực tế cho thấy nó vẫn tồn tại và phát triển trong tất cả các nước xã hội chủ nghĩa. Có thể nói còn Nhà nước thì còn khả năng đẻ ra chủ nghĩa quan liêu, vì nó có những nguồn gốc, tiền đề nằm ngay trong bản thân hoàn cảnh và thực trạng kinh tế - xã hội - văn hoá - chính trị của xã hội và của Nhà nước đương thời của ta.

 

Bản chất của chủ nghĩa quan liêu là trái với Nhà nước của dân, vì dân, do dân; nó đặt quyền lợi cá nhân và quyền lợi cục bộ lên trên lợi ích chung. Nó có những đặc trưng chủ yếu là: dùng quyền lực được trao cho để áp bức, ức hiếp nhân dân; thiết lập đẳng cấp và đặc quyền đặc lợi; lấy tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước làm mục đích tự thân, bất chấp hiệu quả thiết thực và lợi ích của nhân dân … Nhưng nó biểu hiện muôn hình muôn vẻ, vừa có quan liêu tập trung vừa có quan liêu phân tán, vừa có ức hiếp, áp bức dân vừa có theo đuôi, mị dân, vừa bất công do đặc quyền đặc lợi và tham nhũng, vừa bất công do chủ nghĩa bình quân…

 

Chống chủ nghĩa quan liêu phải được tiến hành trong cả hệ thống chính trị, nhất là trong bộ máy Nhà nước; cả về chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội …; cả ở trung ương, địa phương, cơ sở; cả trong chính sách, cơ chế, pháp luật; cả về tổ chức, phong cách con người.

 

Cần có một công trình nghiên cứu cơ bản, toàn diện, và cụ thể về tình trạng quan liêu của ta, những biểu hiện của nó về mọi mặt trong mọi lĩnh vực, đề ra những biện pháp đấu tranh kiên quyết, vừa kiên trì lâu dàn, vừa thiết thực trong từng việc, đối với từng cơ quan, từng người.

 

II/ Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa

 

1. Nhà nước và pháp quyền gắn với nhau như hình với bóng. Nhưng thực ra khi Nhà nước tư sản ra đời mới thực sự có Nhà nước pháp quyền. Trong Nhà nước phong kiến, mọi quyền lực nằm trong tay một người (nhà vua) do Chúa hoặc trời ban cho⁽⁵⁾. Nhà nước pháp quyền gắn liền với nền dân chủ với tư cách là hình thức Nhà nước; một Nhà nước dân chủ phải là một Nhà nước pháp quyền. Nhà nước pháp quyền tư sản đồng nhất với nền dân chủ tư sản> Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa đồng nhất với nền dân chủ xã hội chủ nghĩa.

 

Lịch sử ra đời của chủ nghĩa tư bản đã chứng minh rằng Nhà nước pháp quyền là một tất yếu khách quan của xã hội tư bản, một xã hội công dân thay thế cho xã hội phong kiến. Những nhân tố thúc đẩy sự hình thành và củng cố Nhà nước pháp quyền tư sản là: Một là, thực tiễn đấu tranh giai cấp của giai cấp tư sản và Nhà nước của nó với các giai cấp lao động, đấu tranh giữa các tập đoàn tư bản với nhau và giữa những quốc gia với nhau, đấu tranh bảo vệ quyền lợi của giai cấp tư sản… đòi hỏi Nhà nước tư sản phải cai trị bằng pháp quyền, để bảo vệ cái trật tự xã hội và trật tự Nhà nước tư bản chủ nghĩa xem là vĩnh cửu, là ý niệm hợp lý…?, Hai là, cuộc cách mạng khoa học kỹ thuật phát triển vũ bão và sự bùng nổ thông tin dẫn đến sự phát triển mạnh mẽ lực lượng sản xuất, năng xuất lao động và văn minh xã hội; trong tình hình đó, trình độ dân trí, ý thức về quyền con người và những thành tựu đấu tranh giành quyền tự do, dân chủ của giai cấp công nhân và nhân dân lao động cũng có những bước phát triển mới; Ba là, bản thân giai cấp tư sản và Nhà nước tư sản biết lợi dụng những thành tựu kinh tế, khoa học - kỹ thuật và văn hoá của thời đại để thích nghi với thời cuộc, điều chỉnh nhiều mối quan hệ xã hội, tổ chức đời sống xã hội và phúc lợi xã hội cho mọi công dân trong nước, kìm hãm cuộc đấu tranh chính trị của giai cấp công nhân và nhân dân lao động.

 

Trong hoàn cảnh mới đó, các Nhà nước xã hội chủ nghĩa vừa thừa nhận những non kém của mình, vừa thấy những sự phát triển mới của các Nhà nước tư sản, để tự thích nghi với thời đại trên cơ sở giữ vững bản chất của mình để xây dựng một Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa vững mạnh và có đủ hiệu lực bằng Nhà nước pháp quyền tư sản.

 

Nhà nước pháp quyền là một Nhà nước hiện thân của pháp quyền, tự đặt mình dưới pháp quyền; được tổ chức và hoạt động theo pháp luật; pháp luật Nhà nước chi phối và điều chỉnh mọi quan hệ xã hội và bản thân tổ chức và hoạt động của Nhà nước, điều chỉnh các quan hệ giữa Nhà nước và công dân, giữa các cơ quan Nhà nước với nhau, giữa công dân với nhau; Nhà nước pháp quyền chính là những quyền tự do, dân chủ và nghĩa vụ của nhân dân được đề lên thành pháp luật, và chịu trách nhiệm trước nhân dân; Nhà nước pháp quyền có quyền lực trên mọi lĩnh vực hoạt động của xã hội, bảo đảm đất nước phát triển theo một chế độ kinh tế - xã hội đã xác định.

 

Nhưng do bản chất của mỗi Nhà nước khác nhau, cho nên Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa không giống như Nhà nước pháp quyền tư sản.

 

2. Nhà nước ta được xây dựng trên nguyên tắc: quyền lực là thống nhất là một, không phân chia (un et indivsible), tập trung vào một tổ chức đại diện cao nhất và cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất là Quốc hội, thống nhất nắm cả quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Một Nhà nước như vậy phải là một Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.

 

Trong tổ chức bộ máy Nhà nước ta phải có sự phân biệt và phân bố hợp lý các quyền trong một hệ thống gồm các cơ quan thi hành các chức năng khác nhau: lập pháp, hành pháp, tư pháp; mỗi quyền là một bộ phận của quyền lực thống nhất không phân chia.

 

- Nhà nước ta về lý thuyết, phải là một Nhà nước pháp quyền mạnh hơn Nhà nước pháp quyền tư sản (sức mạnh tổng hợp dựa trên quyền làm chủ tập thể của nhân dân và quyền lực Nhà nước thống nhất không phân chia). Nhưng trong thực tế Nhà nước ta chưa thể hiện đúng là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, cụ thể là:

 

+ Có một nhận thức mơ hồ, không chính thống, không thành văn nhưng khá phổ biến lấy quyền lãnh đạo của Đảng được nhân dân thừa nhận suy tôn và được Hiến pháp hoá thay cho quyền quản lý bằng quyền lực chính trị và pháp quyền của Nhà nước; xem Nhà nước cũng chỉ là một trong các dây chuyền như các dây chuyền khác truyền đạt đến nhân dân và thi hành các nghị quyết và chỉ thị của Đảng.

 

+ Xem nhẹ luật (kể cả Hiến pháp), Nhà nước không xem việc quản lý bằng luật pháp là dấu hiệu đặc trưng cơ bản và tuyệt đối; pháp luật không có hệ thống và nhiều cái lạc hậu, không phản ánh đúng ý chí chung của nhân dân và phù hợp với những điều kiện kinh tế - xã hội; nhiều cấp tự cho phép ra những pháp quy trái với Luật, thay cho Luật;

 

+ Trong cơ cấu tổ chức bộ máy Nhà nước, các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp không làm đúng và làm tròn chức năng của mình; chức trách và quan hệ giữa 3 quyền và giữa các cơ quan không được xác định rành mạch, nhiều cái dẫm đạp lên nhau và cản trở lẫn nhau;

 

+ Nhiều tổ chức Đảng và cán nhân có chức quyền cao tự cho phép đứng ngoài và đứng trên pháp luật.

 

+ Xử lý việc công bằng đạo lý, tình cảm, quan hệ thân thuộc; cơ quan Nhà nước cũng như công dân không chấp hành nghiêm chỉnh pháp luật; thiếu một hệ thống cơ quan và một cơ chế đủ hiệu lực kiểm tra, giám sát và xét xử theo Luật; Nhà nước không nghiêm trị những hành vi vi phạm pháp theo pháp luật; pháp chế không nghiêm…

Những khuyết điểm và nhược điểm của hệ thống pháp luật và của nền pháp chế của Nhà nước ta thể hiện khuyết điểm và nhược điểm trong quan niệm về Nhà nước pháp quyền trong hệ thống chính trị, về quan hệ Đảng và Nhà nước, quan hệ Nhà nước với công dân, về bản chất và vai trò của pháp luật. Nó được thể hiện trong cơ cấu tổ chức bộ máy Nhà nước và cơ chế hoạt động quản lý Nhà nước, trong một loạt các chính sách kinh tế, xã hội như xem nhẹ quyền sở hữu (của Nhà nước, của tập thể, của cá nhân…), không xác định quyền tự chủ kinh doanh của các đơn vị sản xuất hàng hoá xã hội chủ nghĩa hay không xã hội chủ nghĩa; xem nhẹ quyền con người với tư cách là con người (vốn sinh ra là tự do và bình quyền) và là người công dân; xem nhẹ tính phức tạp của cơ cấu kinh tế và xã hội trong cả thời kỳ quá độ đang diễn ra cuộc đấu tranh giai cấp, đấu tranh giữa hai con đường trên nguyên tắc "ai thắng ai"?

 

3. Tư tưởng chỉ đạo cải cách pháp luật để phát huy tự do, dân chủ là:

 

+ Thực hiện phương châm: "Được làm tất cả những cái gì luật không cấm", "Được không làm tất cả những cái gì luật không buộc phải làm".

 

+ Luật phải phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội đang tồn tại và phát triển, trong đó đã có cái pháp quyền mang đúng bản chất xã hội chủ nghĩa, như quyền làm chủ sở hữu công cộng của người lao động; có cái "pháp quyền của ta chưa vượt khỏi chân trời của pháp quyền tư sản", như nguyên tắc phân phối theo lao động; thậm trí có cái còn thuộc bản chất của pháp quyền tư sản, như quyền tư hữu tư bản và kinh doanh bóc lột giá trị thặng dư của nhà tư bản.

 

+ Luật pháp là ý chí chung của nhân dân được đề lên thành luật; mọi người đều bình đẳng trước pháp luật; mọi tổ chức chính trị, kinh tế, xã hội, từ tổ chức Đảng, cơ quan Nhà nước, đoàn thể, công dân phải sống và làm việc theo pháp luật, không có ngoại lệ.

 

+ Luật pháp bảo đảm dân chủ, tự do, bình đẳng, công bằng xã hội, nhưng "không khi nào vượt quá thực trạng kinh tế và trình độ phát triển của văn minh xã hội". Tư tưởng của sản xuất nhỏ, lạc hậu, trì trệ và tư tưởng chủ quan, duy ý chí tiểu tư sản đã làm cho pháp luật vừa có cái thái quá. Bất cập như: thiếu luật pháp dân sự, luật về sở hữu tài sản, luật kinh doanh, luật hành chính, luật quan hệ quốc tế…Thái quá như: độc quyền Nhà nước quá rộng, xoá bỏ tư hữu vội vàng, phúc lợi xã hội quá cao…

 

+ Nền dân chủ xã hội chủ nghĩa và các quyền tự do, dân chủ và nghiã vụ của công dân được thể hiện và bảo đảm bằng Hiến pháp và luật. Những sự hạn chế tự do, dân chủ trong giới hạn không xâm phạm vào tự do của người khác và lợi ích chung của quốc gia nhất thiết phải được quy định bằng luật, không được hạn chế những quyền tự do dân chủ do Hiến pháp định bằng văn bản dưới Luật.

 

IV/ Nhà nước sở hữu nhưng không phải là một tổ chức kinh doanh

 

1. Nhà nước xã hội chủ nghĩa ta ra đời nắm lấy quyền lực chính trị từ nhân dân giao cho, và lập tức nắm lấy quyền sở hữu về những tư liệu sản xuất cơ bản, chủ yếu của xã hội, do đó nó có cả quyền lực kinh tế. Sức mạnh (và quyền lực) chính trị và kinh tế ấy tạo điều kiện lịch sử mới và đòi hỏi Nhà nước ấy phải làm chức năng quản lý nền kinh tế quốc dân trên quy mô toàn xã hội, và đưa nền kinh tế ấy vào quỹ đạo tiến lên chủ nghĩa xã hội. Nhưng Nhà nước nắm sở hữu toàn dân không phải biến thành một tổ chức kinh tế, một Nhà nước kinh doanh với những tính chất và đặc trưng riêng có của tổ chức và hoạt động kinh doanh. ở đây cần có sự phân biệt giữa quyền sở hữu và quyền sử dụng (thực hiện sở hữu).

 

- Nhà nước nắm sở hữu những tư liệu sản xuất chủ yếu, tức là nắm những ngành, những cơ sở kinh tế then chốt và xây dựng thành phần kinh tế quốc doanh chiếm vị trí chủ đạo. Đồng thời tạo nên sở hữu tập thể xã hội chủ nghĩa dưới những hình thức kinh tế hợp tác. Kinh tế quốc doanh và kinh tế tập thể tạo thành thành phần kinh tế xã hội chủ nghĩa ngày càng mở rộng và quyết định thắng lợi của chủ nghĩa xã hội. Đó là điều hợp quy luật và cần thiết, ngay trong điều kiện nước ta đi lên chủ nghĩa xã hội không qua giai đoạn chế độ tư bản chủ nghĩa, trong đó phát huy đúng mức, đúng quy luật, có hiệu quả vai trò tích cực của Nhà nước và cách mạng đối với cơ sở hạ tầng⁽⁶⁾ .

 

2. Sai lầm của ta không phải ở chỗ tạo nên một Nhà nước sở hữu, nắm quyền sở hữu về những tư liệu sản xuất chủ yếu, mà là ở chỗ:

 

- Tạo nên sở hữu xã hội dưới hình thức chế độ sở hữu công cộng xã hội chủ nghĩa (toàn dân xã hội chủ nghĩa và tập thể xã hội chủ nghĩa) mà làm mất đi sở hữu cá nhân là trái với luận điểm của Mác, tức là "không khôi phục lại chế độ tư hữu, mà khôi phục lại chế độ sở hữu cá nhân trên cơ sở những thành tựu của thời đại tư bản chủ nghĩa; trên sự hợp tác và sự chiếm hữu công cộng đối với ruộng đất và những tư liệu sản xuất do chính lao động làm ra". Sai lầm đó dẫn tới làm chủ tập thể là làm chủ "chung chung", không có người chủ thực tế, cụ thể, "cha chung không ai khóc"⁽⁷⁾ .

 

- Chủ quan nôn nóng không nhận rõ sự tồn tại tất yếu của nhiều chế độ sở hữu khác nhau (toàn dân, tập thể, cá thể, tư bản…) xen kẽ nhau dưới những hình thức kinh tế đa dạng trong qúa trình đi lên chủ nghĩa xã hội, trong đó chế độ sở hữu công cộng xã hội chủ nghĩa toàn dân dần dần chiếm ưu thế; mở rộng sở hữu toàn dân và tập thể không trên cơ sở xã hội hoá thực tế mà chỉ thúc đẩy xã hội hoá hình thức; xây dựng kinh tế quốc doanh và tập thể tràn lan, không cần thiết; đồng thời muốn nhanh chóng thủ tiêu chế độ tài tư hữu thậm chí sở hữu cá nhân người lao động. Điều đó trái với luận điểm của Mác là chỉ có thể cải tạo xã hội hiện nay, xoá bỏ chế độ tư hữu (với ý nghĩa là chế độ tư hữu hiện đại, tư sản) dần dần, chỉ khi nào đã tạo nên được một khối lượng tư liệu sản xuất cần thiết cho việc cải tạo đó.

 

- Lẫn lộn giữa chức năng của cơ quan quyền lực là Nhà nước - dù là Nhà nước nắm quyền sở hữu - với chức năng kinh doanh của người sản xuất, dù đó là ngừơi sản xuất quốc doanh. Có thể nói Nhà nước là người đại lý nắm quyền sở hữu - về mặt pháp lý - cho toàn dân là người sở hữu; song về mặt quan hệ kinh tế thì đã lẫn lộn giữa quyền sở hữu của Nhà nước với quyền sử dụng sở hữu mà Nhà nước giao cho một tổ chức kinh doanh. Sự lẫn lộn đó dẫn tới quan niệm Nhà nước sở hữu tức là Nhà nước biến thành một tổ chức kinh doanh, Nhà nước là người quản lý kinh doanh, còn xí nghiệp quốc doanh và người giám đốc và tập thể công nhân của xí nghiệp quốc doanh không có quyền sở hữu, không làm chủ xí nghiệp, không có quyền tự chủ của người sản xuất hàng hoá.

 

Từ đó, Nhà nước cũng như ngừơi quản lý xí nghiệp trở nên quan liêu, quản lý kinh tế bằng mệnh lệnh hành chính là chính, quản lý kinh doanh bằng quyền lực chính trị, do đó sinh ra độc quyền và cửa quyền ; áp dụng chế độ bao cấp qua ngân sách, để "thu đủ chi đủ", không cần hạch toán kinh tế và tính toán hiệu quả, không có tự tạo và tự cấp phát vốn, tự tái sản xuất mở rộng, xí nghiệp chỉ nhờ vào ngân sách, cho nên rất bị gò bó và dẫm chân tại chỗ hoặc hao mòn dần.

 

- Chia cắt các hình thức sở hữu, thậm trí đối lập nhau, không tổ chức sự xen kẽ, liên kết, hợp tác liên hợp rất đa dạng có tính quy luật tất yếu của kinh tế đi lên sản xuất lớn; làm cho kinh tế quốc doanh và kinh tế tập thể không phát huy tác dụng được đối với các thành phần kinh tế khác, mà lại còn chèn ép nó, hạn chế và không phát huy tiềm lực của mọi thành phần trong nền kinh tế quốc dân.

 

- Xem Nhà nước là một tổ chức có đầy quyền lực, có khả năng điều tiết bằng pháp luật và kế hoạch hoá chi tiết toàn bộ nền kinh tế quốc dân chủ yếu là dưới hình thái hiện vật; xem nhẹ sản xuất hàng hoá, quan hệ thị trường, quan hệ hàng hoá - tiền tệ, và vận dụng những quan hệ ấy một cách chủ quan, hình thức trong lĩnh vực kinh tế, đặc biệt là đối với kinh tế quốc doanh và kinh tế tập thể, theo một cơ chế tập trung quan liêu bao cấp. Trong khi đó lại không buông lỏng vai trò điều tiết kinh tế vĩ mô của Nhà nước, tạo miếng đất cho sự phát triển tự phát, vô Chính phủ, theo cơ chế thị trường tự do của các thành phần kinh tế và của cả một bộ phận kinh tế quốc doanh, không theo pháp lệnh và không theo quỹ đạo xã hội chủ nghĩa.

 

Những quan điểm sai lầm trên mà cốt lõi là vấn đề sở hữu trái với bản chất của chủ nghĩa Mác - Lênin, đã biến Nhà nước thành bộ máy quan liêu, dùng các quan hệ quyền lực và pháp lý của Nhà nước thay thế cho các quan hệ kinh tế; do đó ràng buộc, kìm hãm các quan hệ kinh tế vốn rất phong phú, đa dạng và tất yếu là kìm hãm lực lượng sản xuất.

 

Những sai lầm ấy về Nhà nước xã hội chủ nghĩa, về sở hữu và về chế độ quản lý quan liêu và bao cấp làm cho kinh tế xã hội chủ nghĩa, quốc doanh cũng như tập thể, không có hiệu quả, không phát huy được tác dụng nòng cốt và chủ đạo, mất uy tín trong xã hội và lòng tin của nhân dân. Nhưng không thể vì vậy mà đi đến tư tưởng cực đoan: không nên vội đi con đường xã hội chủ nghĩa, nên giải thể quốc doanh và tập thể, nên tư hữu hoá hết hoặc phần lớn kinh tế quốc doanh.

 

V/ Vai trò tổ chức và nguyên tắc quản lý của Nhà nước đối với toàn xã hội và nền kinh tế quốc dân

 

1. Nhà nước quản lý nền kinh tế quốc dân trong điều kiện xây dựng chủ nghĩa xã hội và ở thời kỳ quá độ nền kinh tế sản xuất hàng hoá có nhiều thành phần như thế nào là một vấn đề lý luận và thực tiễn phức tạp.

 

Bất kỳ Nhà nước nào với tư cách là công quyền, là cơ quan quyền lực đối với toàn xã hội, đều có vai trò quản lý nền kinh tế quốc dân. Nhà nước tư bản cũng điều tiết nền kinh tế trên quy mô toàn xã hội trong các mối quan hệ rất phong phú, phức tạp, giữa các mặt chính trị, kinh tế, xã hội, giữa các thành phần kinh tế, giữa các khâu của nền tái sản xuất mở rộng, giữa các lợi ích ràng buộc nhau của các thành phần, các ngành, các đơn vị, và giữa quyền lợi một quốc gia với các quốc gia khác. Đó là quản lý kinh tế vĩ mô.

 

Nhà nước xã hội chủ nghĩa cũng vì vậy và càng như vậy, có vai trò quản lý kinh tế vĩ mô, với đặc điểm là Nhà nước nắm quyền sở hữu những tư liệu sản xuất chủ yếu, xây dựng nên thành phần kinh tế quốc doanh chủ đạo và hướng toàn bộ nền kinh tế theo định hướng đi lên chủ nghĩa xã hội. Cần bác bỏ quan điểm cho rằng Nhà nước càng ít can thiệp vào kinh tế càng tốt, càng thu hẹp sở hữu công cộng và mở rộng tư hữu hoá càng tốt. Vấn đề đặt ra cho chúng ta là Nhà nước nên phát triển kinh tế quốc doanh trong phạm vi nào và như thế nào, Nhà nước quản lý cái gì, như thế nào, tập trung vào những vấn đề gì để có hiệu lực và hiệu quả nhất.

 

Nhà nước quản lý nền kinh tế quốc dân nhiều thành phần và quản lý thành phần quốc doanh bằng sức mạnh và những biện pháp vốn có của Nhà nước, nhưng phải có sự phân biệt giữa quản lý Nhà nước về kinh tế của cơ quan Nhà nước với quản lý kinh doanh của các đơn vị kinh tế. Đó là một vấn đề nguyên tắc.

 

Sự phân biệt đó được thể hiện bằng chức năng, về tổ chức, về phương thức hoạt động trên các mặt sau:

 

a/ Cơ quan Nhà nước có chức năng tổ chức và quản lý toàn xã hội và nền kinh tế quốc dân trên vĩ mô không chỉ với ý nghĩa quy mô (cả nước, ngành, lãnh thổ) mà chủ yếu là với ý nghĩa điều tiết tổng thể các mối quan hệ phức tạp của một tổng thể. Nó quản lý bằng tất cả sức mạnh, tất cả công cụ trong tay Nhà nước, vận dụng các loại biện pháp kết hợp (kinh tế, hành chính, luật pháp, tổ chức, giáo dục), nhằm tạo ra khuôn khổ và môi trường (kinh tế, thị trường, tài chính - tiền tệ, khoa học kỹ thuật, dân chủ, công bằng, trật tự và an toàn xã hội …) cho phép các tổ chức kinh tế, văn hoá, xã hội hoạt động sự nghiệp và kinh doanh thuận lợi.

 

Các tổ chức kinh doanh là những đơn vị kinh tế sản xuất hàng hoá trong khuôn khổ và môi trường nói trên, có chức năng trực tiếp tổ chức và hoạt động kinh doanh, bằng biện pháp kinh doanh; các tổ chức sự nghiệp (trường học, bệnh viện, viện khoa học…) là những tổ chức tự quản tiến hành những dịch vụ kinh tế - xã hội - kỹ thuật; chúng hoạt động trên quy mô đơn vị kinh doanh hay sự nghiệp lớn nhỏ khác nhau, nhằm tạo ra những giá trị vật chất và tinh thần đáp ứng các nhu cầu của xã hội.

 

b/ Các cơ quan Nhà nước đề ta những chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chính sách, chế độ… về mọi mặt (chính trị - kinh tế - khoa học kỹ thuật - văn hoá - xã hội …) để tạo ra sự định hướng, kích thích và khuyến khích các tổ chức kinh tế xã - hội hoạt động có lợi cho nền kinh tế quốc dân; nó điều tiết các lợi ích trong phạm vi toàn xã hội để bảo đảm sự công bằng xã hội, sự phát triển hài hoà giữa các ngành, các thành phần, các thành viên trong xã hội.

 

Các tổ chức kinh doanh và sự nghiệp theo những phương hướng của Nhà nước đã xác định mà chủ động định ra chiến lược, quy hoạch, kế hoạch của mình cũng như chấp hành các chính sách, chế độ của Nhà nước để kinh doanh có hiệu quả kinh tế - xã hội lớn nhất, hưởng thụ lợi ích xứng đáng của mình và chịu sự điều tiết lợi ích của Nhà nước.

 

c/ Các cơ quan Nhà nước quản lý toàn xã hội và nền kinh tế quốc dân mang tính quyền lực Nhà nước, bằng hệ thống pháp luật , theo hệ thứ bậc hành chính trên - dưới đối với các ngành, các cấp, các đơn vị trực thuộc; kiểm tra mọi tổ chức và công dân tuân thủ pháp luật và xử phạt mọi hành vi phạm pháp.

 

Các tổ chức kinh doanh và sự nghiệp thuộc các thành phần xã hội khác nhau là những đơn vị tự chủ, có tư cách pháp nhân, và bình đẳng với nhau trong kinh doanh trước pháp luật Nhà nước; chịu sự kiểm tra của cơ quan Nhà nước trong việc chấp hành pháp luật.

 

d/ Các mối quan hệ trong hoạt động và quản lý của Nhà nước được điều chỉnh chủ yếu bằng pháp luật hành chính - (các quan hệ hành chính, đang hoạt động quản lý Nhà nước, mang tính quyền lực Nhà nước).

 

Các mối quan hệ trong kinh doanh và quản lý kinh doanh được điều chỉnh chủ yếu bằng pháp luật dân sự (các quan hệ tài sản mang tính chất hàng hoá tiền tệ và các quan hệ nhân thân phi tài sản có liên quan đến tài sản).

 

e/ Các cơ quan Nhà nước hoạt động bằng cấp phát của ngân sách Nhà nước.

 

Các tổ chức kinh doanh hoạt động theo nguyên tắc tự chủ tài chính, bằng vốn tự có, hoặc tín dụng, tự cấp phát vốn và hạch toán kinh doanh.

 

- Sự lẫn lộn và nhập cục hai mặt đã mang lại nhiều hậu quả xấu. Nhưng phải thấy hai mặt quản lý trên có quan hệ tác động qua lại khăng khít, không thể biệt lập nhau, mà thống nhất trong hệ thống quản lý của Nhà nước xã hội chủ nghĩa.

 

Không nên hiểu Nhà nước chỉ quản lý bằng pháp luật (tuy đó là đặc trưng riêng có của quản lý Nhà nước) mà cả bằng biện pháp kinh tế, tác động và điều tiết nền kinh tế quốc dân bằng lực lượng vật chất, tài chính trong tay Nhà nước.

 

Không nên hiểu sự phân biệt hai mặt có nghĩa là quản lý Nhà nước tách rời và biệt lập với hoạt động kinh doanh, nhất là của quốc doanh; là không có sự chỉ đạo, hướng dẫn, và có những chỉ tiêu kế hoạch và định mức kinh tế - kỹ thuật (tuy hạn chế) của Nhà nước; là thả nổi các đơn vị kinh tế hoạt động tự phát theo có chế thị trường tự do. Cũng không nên hiểu các tổ chức và chức năng quản lý kinh tế kinh doanh tách rời với tổ chức và chức năng quản lý của Nhà nước.

 

Không phân biệt và nhập cục hai mặt là sai, dẫn tới Nhà nước quan liêu hoá; nhưng sự tách rời nhau và biệt lập hai mặt sẽ dẫn tới tự phát, vô Chính phủ.

 

- Sự phân biệt trên đặt ra một loạt vấn đề; - cải tổ cơ cấu tổ chức các cơ quan quản lý Nhà nước về kinh tế (Hội đồng Bộ trưởng, các bộ, các Uỷ ban nhân dân, các sở…) theo hướng thu gọn lại bộ máy, biên chế, nhưng nâng cao chức năng và chất lượng quản lý Nhà nước; - đổi mới cơ chế quản lý kinh tế vĩ mô của các Nhà nước và quản lý kinh tế vi mô của đơn vị kinh doanh; - xác định tính chất và mức độ độc lập của xí nghiệp (quốc doanh) đối với Bộ (xí nghiệp trung ương) và ủy Uỷ ban nhân dân, sở (xí nghiệp địa phương) là những cơ quan ta thường gọi là cơ quan "chủ quản"; sớm ban hành một loạt Luật điều chỉnh các mối quan hệ hết sức phức tạp trong kinh doanh.

 

2. Nhà nước quản lý kinh tế theo nguyên tắc tập trung dân chủvà nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ.

 

a/ Nếu xét về hình thái Nhà nước và bản chấot chế độ ta là dân chủ (nền dân chủ xã hội chủ nghĩa; mọi quyền lực thuộc về nhân dân) thì nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Nhà nước là tập trung dân chủ, hai mặt thống nhất, không nhẹ mặt nào. Sự lẫn lộn hay đồng nhất hai phạm trù khác nhau đó thường dẫn tới nhấn mạnh một cách phiến diện tập trung hay dân chủ, nguồn gốc sinh ra quan liêu tập trung hay quan liêu phân tán. Phủ nhận nguyên tắc tập trung dân chủ và thay nó bằng nguyên tắc phi tập trung, hoặc nguyên tắc tập quyền và tản quyền … đều là phiến diện, không phù hợp với bản chất của một Nhà nước xã hội chủ nghĩa.

 

Nhưng nguyên tắc tập trung dân chủ được vận dụng tuỳ thuộc trình độ phát triển kinh tế - xã hội, theo đặc điểm từng ngành, từng lĩnh vực, từng vùng, từng lãnh thổ, theo những đối tượng khác nhau của quản lý Nhà nước , trong những giai đoạn phát triển khác nhau; không có một khuôn mẫu vĩnh cửu và thống nhất trong không gian cũng như thời gian. Việc vận dụng nguyên tắc tập trung dân chủ vào tổ chức bộ máy Nhà nước không thể đặt nó riêng lẻ, mà phải gắn với những nguyên tắc khác và nhất là phải xuất phát từ tính chất và đặc điểm riêng có của Nhà nước, khác hẳn với tổ chức Đảng, đoàn thể, hay tổ chức kinh tế (ví dụ các vấn đề công quyền , pháp quyền , ba quyền , ngành, lãnh thổ…)

 

Chống tập trung quan liêu trong tổ chức và quản lý Nhà nước, nhưng không lẫn lộn và loại bỏ sự phát triển có tính quy luật của nền kinh tế theo hướng tích tụ, tập trung, hợp tác, liên hiệp… từng bước lên sản xuất lớn xã hội chủ nghĩa; không loại bỏ tính tập trung thống nhất cần thiết của sự quản lý của Nhà nước trung ương và theo ngành kinh tế - kỹ thuật trong phạm vi cả nước.

 

Chống tập trung quan liêu đồng thời phải chống phân tán, tự do vô Chính phủ (nằm trong cơ cấu tổ chức và cơ chế hoạt động của bộ máy Nhà nước, nằm trong tư duy, tâm lý phong cách… của những người mang nặng tính sản xuất nhỏ) đang trở thành phổ biến và nguy hại.

 

Chống tập trung quan liêu là bệnh kinh niên hình thành hàng ba, bốn chục năm nay, là phải mở rộng dân chủ về chính trị, kinh tế, hành chính… trên hai lĩnh vực bằng hai phương thứ khác nhau:

 

- Đối với các tổ chức kinh tế là xác lập quyền tự chủ kinh doanh của các đơn vị kinh tế (cơ chế tự chủ của xí nghiệp).

 

- Đối với các cấp chính quyền là xác lập quyền chủ động của chính quyền địa phương (phân cấp quản lý).

 

Chống bao cấp cũng là bệnh kinh niên thành cơ chế là xoá bỏ lối quản lý Nhà nước bao cấp mọi chi phí cho sản xuất, không đòi hỏi đơn vị hạch toán kinh doanh, tính hiệu quả và tái sản xuất bằng tự tạo và tự cấp phát vốn của mình. Nhưng Nhà nước phải chăm lo phúc lợi chung, thực hiện các chính sách xã hội trên cơ sở khả năng của nền kinh tế quốc dân trong từng giai đoạn.

 

b/ Nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ phải được nhận thức và thực hiện trên cơ sở làm rõ những phạm trù sau:

 

+ Cơ cấu kinh tế, có cơ cấu kinh tế chung, cơ cấu kinh tế ngành, cơ cấu kinh tế lãnh thổ (không có cơ cấy kinh tế trung ương, cơ cấu kinh tế địa phương…).

 

+ Ngành là phạm trù kinh tế, văn hoá, xã hội hình thành và phát triển tuỳ theo trình độ phát triển lực lượng sản xuất, khoa học - kỹ thuật, và là kết quả của sự phân công lao động.

 

+ Lãnh thổ gắn với quốc gia, với Nhà nước. Nhà nước quản lý đất nước phải phân chia lãnh thổ quốc gia thành những đơn vị hành chính - lãnh thổ trên đó diễn ra mọi mặt của đời sống chính trị, kinh tế, xã hội của dân cư dưới sự cai quản của Nhà nước các cấp (của ta hiện nay 4 cấp là phù hợp). Song vấn đề là sự phân chia thành các đơn vị hành chính - lãnh thổ dựa trên những căn cứ nào (tự nhiên - kinh tế - dân cư - văn hoá - xã hội - dân tộc - lịch sử…) trong trình độ phát triển kinh tế và giao thông liên lạc, trình độ văn hoá và quản lý hiện nay.

 

+ Bộ là phạm trù tổ chức Nhà nước, (không phải là ngành), quản lý Nhà nước đối với các ngành hay lĩnh vực, trong phạm vi cả nước bao gồm tất cả các đơn vị hành chính - lãnh thổ.

 

+ Liên hiệp sản xuất ngành là phạm trù tổ chức sản xuất - kinh doanh đối với các ngành.

 

+ Trung ương và địa phương: Dù cơ cấu kinh tế, xã hội, ngành, lãnh thổ được phân chia như thế nào, vẫn có vấn đề : trung ương và địa phương. Chính quyền trung ương quản lý cả nước, có phân chia ra những cơ quan Nhà nước trung ương quản lý Nhà nước đối với các ngành (hay lĩnh vực) trong phạm vi cả nước. Chính quyền địa phương quản lý Nhà nước trên lãnh thổ, bao gồm cả kinh tế trung ương và kinh tế địa phương (có xác định bằng pháp luật nhiệm vụ, quyền hạn khác nhau), nhưng không phải là chỉ lo quản lý cho địa phương. Sự phân biệt kinh tế trung ương và kinh tế địa phương (đúng ra là phải nói: kinh tế do trung ương quản lý và kinh tế do địa phương quản lý) xuất phát từ đặc điểm kinh tế từ sản xuất nhỏ đi lên để phân cấp quản lý, không có nghĩa là phân ra cơ cấu kinh tế trung ương và cơ cấu kinh tế địa phương riêng biệt; không phải chính quyền Nhà nước trưng ương thì quản lý kinh tế trung ương, chính quyền địa phương thì quản lý kinh tế địa phương.

 

Cần khắc phục nhận thức mơ hồ, cũng như cơ chế bất hợp lý và thực tiễn quản lý hiện nay là: sự thống nhất quản lý theo ngành, sự thống nhất quản lý theo lãnh thổ chưa được phân định rành mạch và chưa được thực hiện đúng đắn; sự kết hợp giữa hai mặt không được bảo đảm; các bộ không thực hiện đầy đủ chức năng thống nhất quản lý các ngành (mức độ thống nhất tuỳ thuộc vào trình độ phát triển của các ngành khác nhau), mà chỉ lo quản lý các đơn vị trực thuộc Bộ; các cấp chính quyền địa phương không thực hiện đầy đủ chức năng thống nhất quản lý lãnh thổ (được pháp luật quy định cụ thể đối với những ngành và lĩnh vực khác nhau) mà chỉ lo quản lý các đơn vị trực thuộc cấp chính quyền địa phương. Điều đó dẫn đến tình trạng phân tán, chia cắt, làm suy yếu sự quản lý tập trung, thống nhất của Nhà nước trung ương, cũng như hạn chế sự phát huy đầy đủ tính chủ động, sáng tạo của địa phương.

 

- Tập trung quan liêu và phân tán tản mạn hiện nay có liên quan mật thiết đến những nhận thức trên về ngành, lãnh thổ, trung ương, địa phương, về quản lý theo ngành, quản lý theo lãnh thổ, và nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ (không nên nói: theo địa phương và vùng lãnh thổ).

 

c/ Từ những phân tích trên, Nhà nước ta là Nhà nước trung ương tập quyền theo nguyên tắc tập trung dân chủ. Nguyên tắc tập trung dân chủ vận dụng vào tổ chức và quản lý Nhà nước có dung nạp vấn đề tự quản địa phương (autonomie locale) hay không?

 

Quá trình lịch sử hình thành dân tộc và quốc gia Việt Nam là qúa trình thống nhất từ Nam chí Bắc, bao gồm nhiều dân tộc, sắc tộc, từ cái nôi ở miền Bắc mở rộng ra đến tận cùng phía Nam đất nước. Những giai đoạn lịch sử chia cắt đều là những hiện tượng bất thường, tạm thời, trái với lợi ích toàn dân tộc, hoặc do mâu thuẫn giữa các tập đoàn phong kiến hoặc do hậu quả của ngoại xâm. Lịch sử đất nước ta là: một dân tộc, một quốc gia, một nền kinh tế, một thị trường cả nước, một Đảng lãnh đạo, một Nhà nước thống nhất.

 

Nhưng dưới sự tập quyền đó, mỗi địa phương có những đặc điểm khác nhau, và theo xu hướng phổ biến chung ngày nay là phi tập trung hoá, cần giao cho địa phương, cụ thể là cho các tỉnh, thành phố, các quyền quản lý Nhà nước rộng rãi trên cơ sở hình thành mỗi tỉnh, thành phố một cơ cấu kinh tế lãnh thổ có ý nghĩa chiến lược nằm trong cơ cấu kinh tế lãnh thổ có ý nghĩa chiến lược nằm trong cơ cấu kinh tế quốc dân thống nhất và nằm trong chiến lược kinh tế - xã hội chung của cả nước.

 

Điều đó có nghĩa là trong một Nhà nước đơn nhất (không phải liên bang) xác lập sự "tự quản địa phương" nằm trong một Hiến pháp thống nhất, một chiến lược kinh tế - xã hội và kế hoạch dài hạn thống nhất, một ngân sách quốc gia thống nhất, một cơ cấu Nhà nước thống nhất, một hệ thống luật pháp thống nhất.

 

Với sự phân bố lực lượng sản xuất thống nhấ, một hệ thống pháp luật thống nhất và một nền pháp chế mạnh, một Nhà nước trung ương có đủ quyền lực và hiệu lực, thì sự "tự quản địa phương" thực chất là một sự phân cấp quản lý: tập trung vào trung ương những quyền hành mạnh mẽ, nhưng cũng dành cho chính quyền địa phương những quyền hành rộng rãi, để chính quyền và nhân dân ở địa phương phát huy đầy đủ mọi tiềm lực và khả năng của mình, và thực hiện nghiêm chỉnh nghĩa vụ đối với trung ương.

 

 

 

 

 

* *

*

 

 

Phần thứ hai

mô hình đại thể cơ cấu tổ chức Nhà nước ta

trong giai đoạn hiện nay

 

 

Mô hình cơ cấu tổ chức Nhà nước là thể hiện cơ cấu quyền lực chung thống nhất và các tổ chức nắm và thực hiện các mặt của quyền lực, các chức năng và thẩm quyền của các cơ quan khác nhau trong bộ máy Nhà nước.

 

Những luận điểm cơ bản cần nhắc lại:

 

+ Nhân dân làm chủ thực hiện quyền lực của mình bằng một chế độ đại diện, thông qua bộ máy Nhà nước quyền lực ấy, một bộ máy trung tâm quyền lực hành động thực sự, thống nhất nắm và thực thi quyền lực.

 

+ Nền dân chủ xã hội chủ nghĩa là một thể chế chính trị trong đó nhân dân làm chủ vừa thông qua hình thức dân chủ đại diện vừa bằng hình thức dân chủ trực tiếp.

 

+ Nhà nước ta là một Nhà nước pháp quyền, trong đó quyền lực của nhân dân và quyền lực Nhà nước là thống nhất không phân chia, nhưng có phân biệt trong cơ cấu Nhà nước những cơ quan có chức năng riêng biệt: lập pháp, hành pháp, tư pháp không để cho một cơ quan hay cá nhân tập trung mọi quyền lực trong tay và lạm dụng nó.

 

+ Phải có một cơ chế bảo đảm bằng pháp luật cho nhân dân có quyền và điều kiện bầu cử; không chỉ mấy năm một lần bầu ra Quốc hội, Hội đồng nhân dân, mà còn có điều kiện, quyền, phương tiện để tham gia thường xuyên xây dựng cơ cấu tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước và hệ thống pháp luật; giám sát và bãi miễn các đại biểu không xứng đáng.

 

+ Bộ máy Nhà nước hành pháp và tư pháp phải là một bộ máy điều hành nhanh nhẹn, đầy đủ quyền lực, có đủ hiệu lực, trên cơ sở chấp hành luật và nghị quyết của Quốc hội, cũng như các nghị quyết của Hội đồng nhân dân địa phương.

 

Mô hình cơ cấu tổ chức Nhà nước phải định ra một thiết chế trong đó có hai vấn đề cơ bản: - Một là vấn đề phân bố quyền lực thống nhất giữa các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp ;

 

- Hai là vấn đề phân bố quyền lực giữa trung ương và địa phương.

 

Để xây dựng mô hình mới, cần nghiên cứu lại và so sánh 3 Hiến pháp của ta (1946 - 1959 - 1980) đã mấy lần thay đổi, tổng kết lại thực tiễn mấy chục năm, đến nay vấn đề này cũng cần được đặt ra để xem xét.

 

- Theo Hiến pháp năm 1946, nghi viện nhân dân (Quốc hội) là cơ quan có quyền cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà; nó bầu ra Chính phủ Việt Nam dân chủ cộng hoà, là cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất của toàn quốc. Chính phủ gồm có Chủ tịch Việt Nam dân chủ cộng hoà, Phó Chủ tịch và nội các. Nội các có Thủ tướng, các Bộ trưởng, Thứ trưởng; có thể có Phó Thủ tướng. Nghị viện bầu Ban Thường trực; khi Nghị viện không họp thì Ban thường trực có quyền biểu quyết những dự án sắc luật của Chính phủ, những sắc luật đó phải đem ra trình nghị viện trong phiên họp gần nhất để được ưng chuẩn hay phế bỏ; kiểm soát và phê bình Chính phủ.

 

Chủ tịch nước do nghị viện bầu; chủ tịch nước chọn Thủ tướng trong Nghị viện và đưa ra nghị viện biểu quyết. Nếu được nghị viện tín nhiệm, Thủ tướng chọn các Bộ trưởng trong nghị viện và đưa ra Nghị viện biểu quyết toàn thể danh sách. Thứ trưởng có thể chọn ngoài nghị viện và do Thủ tướng để cử ra Hội đồng Chính phủ duyệt y. Chủ tịch nước chủ toạ Hội đồng Chính phủ; nhưng "không chịu một trách nhiệm nào, trừ khi phạm tội phản quốc".

 

Như vậy, Nghị viện là cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất, thống nhất mọi quyền, còn người đứng đầu Nhà nước cũng là người đứng đầu Chính phủ, là Chủ tịch nước, và là người đứng đầu hành pháp.

 

- Về cơ quan tư pháp : có Toà án tối cao, các Toà án phúc thẩm, các Toà án đệ nhị cấp và sơ cấp (không có Toà án tổ chức theo tỉnh huyện…). Các thẩm phán do Chính phủ bổ nhiệm.

 

- Về chính quyền địa phương: có 4 cấp: có 3 bộ (Bắc, Trung, Nam), tỉnh, huyện, xã. ở tỉnh - thành phố, thị xã, xã có Hội đồng nhân dân ; Hội đồng nhân dân cử ra Uỷ ban hành chính; ở Bộ và huyện không có Hội đồng nhân dân, chỉ có Uỷ ban hành chính. Hội đồng nhân dân quyết định về những vấn đề trên

 

- Theo Hiến pháp năm 1959: Quốc hội là cơ quan quyền lực cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà do Quốc hội bầu, là người thay mặt cho nước Việt Nam dân chủ cộng hoà về mặt đối nội và đối ngoại. Quốc hội quyết định cử Thủ tướng Chính phủ theo đề nghị của Chủ tịch nước; theo đề nghị của Thủ tướng Chính phủ , Quốc hội quyết định cử Phó Thủ tướng và các thành viên khác của hội đồng Chính phủ . Thủ tướng chủ toạ hội đồng Chính phủ và lãnh đạo công tác của Hội đồng Chính phủ.

 

Hội đồng Chính phủ là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất, và là cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà.

 

Chủ tịch nước khi xét thấy cần thiết có quyền tham dự và chủ toạ các phiên họp của Hội đồng Chính phủ .

 

Quốc hội bầu ra Uỷ ban thường vụ Quốc hội : với những quyền hạn tương tự như Hội đồng Nhà nước hiện nay (Hiến pháp 1980).

 

- Theo Hiến pháp 1980 (hiện hành) thì Quốc hội bầu ra Hội đồng Nhà nước, là cơ quan cao nhất hoạt động thường xuyên của Quốc hội, là chủ tịch tập thể của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ; Hội đồng Nhà nước thông qua Chủ tịch Hội đồng thay mặt nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam về đối nội và đối ngoại. Quốc hội bầu ra Chủ tịch và các Phó Chủ tịch Quốc hội , làm chức năng tổ chức và hoạt động của Quốc hội (chủ toạ, nội quy, quan hệ với các đại biểu, chức thực các luật và nghị quyết, quan hệ đối ngoại…)

 

Hội đồng Bộ trưởng do Quốc hội bầu và bãi miễn, là Chính phủ của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam , là cơ quan chấp hành và hành chính Nhà nước cao nhất của cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất.

 

- Về cơ quan tư pháp : có Toà án nhân dân tối cao, các Toà án nhân dân địa phương, và các Toà án quân sự. Thẩm phán theo chế độ bầu cử. Chánh án do Quốc hội và Hội đồng nhân dân bầu và bãi miễn

 

Có Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Viện trưởng do Quốc hội bầu và bãi miễn; các Viện kiểm sát nhân dân các cấp do Viện kiểm sát nhân dân tối cao thống nhất lãnh đạo.

 

- Về chính quyền địa phương; có 3 cấp: Tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương; tỉnh chia thành huyện, thành phố, thị xã; huyện chia thành xã, thị trấn. Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương; chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương. Hội đồng nhân dân bầu ra Uỷ ban hành chính là cơ quan chấp hành của hội đồng nhân dân địa phương và là cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương.

 

- Về cơ quan tư pháp : giống như Hiến pháp 1959, có Toà án nhân dân tối cao, các Toà án nhân dân địa phương, các Toà án quân sự; thẩm phán theo chế độ bầu cử. Chánh án Toà án nhân dân tối cao do Quốc hội bầu và bãi miễn; Chánh án Toà án các cấp do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu và bãi miễn.

 

- Về chính quyền địa phương: như Hiến pháp 1959,có những thay đổi quan trọng: về cấp, có thêm đơn vị quận và phường ở thành phố. Các đơn vị hành chính đều bầu Hội đồng nhân dân, có nêu thêm khác với Hiến pháp 1959 là "chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và chính quyền cấp trên"; "quyết định và thực hiện các biện pháp nhằm xây dựng địa phương về mọi mặt" (luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân lại ghi khác Hiến pháp : quyết định và bảo đảm thực hiện). Đổi tên Uỷ ban hành chính thành Uỷ ban nhân dân với vị trí pháp lý , chức năng , nhiệm vụ như trong Hiến pháp 1959.

 

Qua ba Hiến pháp , từ thiết chế Chủ tịch nước, người đứng đầu Nhà nước đồng thời là người đứng đầu Chính phủ, (cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất, bao gồm Chủ tịch và nội các), chúng ta đã chuyển sang thiết chế Chủ tịch nước, người đứng đầu Nhà nước lập ra và chủ toạ Hội đồng Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội và là cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất của nước; rồi chúng ta lại chuyển sang thiết chế Chủ tịch tập thể, cơ quan cao nhất hoạt động thường xuyên của Quốc hội, và hội đồng Bộ trưởng là Chính phủ và là cơ quan chấp hành và hành chính Nhà nước cao nhất của Quốc hội. Vậy cơ cấu tổ chức của 3 Hiến pháp có chỗ giống nhau, có chỗ khác nhau, nhưng tổ chức thế nào là hợp lý nhất? xuất phát từ thực tế và xu hướng phát triển đổi mới trong thời đại hiện nay, nắm vững những nguyên lý, quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lênin và của Đảng ta, cần nghiên cứu đổi mới căn bản tổ chức và phương thức hoạt động của bộ máy Nhà nước trong giai đoạn mới của thời kỳ quá độ tiến lên chủ nghĩa xã hội. Mô hình Bộ máy Nhà nước đề nghị sau đây theo tinh thần cải cách gồm:

 

- Quốc hội và Chủ tịch Quốc hội.

 

- Chủ tịch nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, nguyên thủ quốc gia và đứng đầu hành pháp.

 

- Hội đồng Chính phủ

 

- Toà án nhân dân tối cao , các Toà án (dân sự, hình sự) sơ thẩm, phúc thẩm và các Toà án khác (Toà án kinh tế, Toà án hành chính).

 

- Viện công tố

 

- Hội đồng tư pháp tối cao.

 

- Hội đồng Hiến pháp

 

- Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, thành phố, quận và xã, và Uỷ ban hành chính ở 3 cấp (tỉnh - thành phố, huyện - quận - xã, phường).

 

I. - Quốc hội

 

 

- Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân do nhân dân trực tiếp bầu ra bằng chế độ bầu cử phổ thông bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín; là cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất, thống nhất mọi quyền lực (thống nhất 3 quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp ; không phải như Nghị viện tư sản chỉ là cơ quan lập pháp). Nó là hình thức tổ chức cao nhất của thiết chế đại diện, nhưng là một thiết chế hành động. Mác và Lênin đã từng chỉ rõ: "những thiết chế đại diện vẫn còn, nhưng chế độ đại nghị (tư sản) với tư cách là một hệ thống đặc biệt, một sự phân chia giữa công tác lập pháp và công tác hành pháp, được coi như địa vị đặc quyền cho các nghị sĩ thì không còn nữa"… "công xã không nên là một cơ quan đại nghị mà phải là một cơ thể hành động vừa hành chính, vừa lập pháp".

 

- Là cơ quan duy nhất lập hiến và lập pháp - không có một cơ quan nào khác ngoài Quốc hội có chức năng và có quyền lập pháp; không phân biệt Quốc hội lập hiến và Quốc hội lập pháp; nhưng phải phân biệt quyền lập hiến và lập pháp khác nhau.

 

- Là cơ quan cao nhất quyết định các vấn đề trọng đại của quốc gia, cho nên nó phải có đủ năng lực và đủ điều kiện làm trọn vai trò đó của mình.

Nhà nước ta có bản chất chuyên chính vô sản, nhưng đại diện cho toàn thể nhân dân với cơ cấu xã hội có những giai cấp, tầng lớp, dân tộc , tôn giáo, giới… có quyền lợi khác nhau trong sự thống nhất cơ bản là đi theo con đường xã hội chủ nghĩa. Cho nên Quốc hội phải thể hiện đủ bản chất của chuên chính vô sản, đồng thời phải thể hiện rõ cơ cấu xã hội và tính nhân dân và tính dân tộc .

 

- Nhà nước ta theo chế độ một viện. Quốc hội ta, khác với Quốc hội hay nghị viện Nhà nước tư bản theo chế độ đại nghị, và chế độ lưỡng viện⁽⁸⁾. Trên nguyên tắc cơ bản "Tất cả quyền lực thuộc về nhân dân", quyền lực chính trị là một, thống nhất, không phân chia; cho nên mọi quyền lực do nhân dân trao cho Nhà nước phải thống nhất vào một viện (Quốc hội). Vấn đề là làm sao cho Quốc hội thể hiện rõ vừa có tính đại biểu cho toàn dân chung (bầu theo dân cư sống trên lãnh thổ) vừa có tính đại biểu cho những đảng phái, các đoàn thể của các giai cấp, tầng lớp, nghề nghiệp khác nhau không lệ thuộc vào lãnh thổ, trung ương hay địa phương.

 

Để có Quốc hội như vậy, phải:

 

+ Có một chế độ bầu cử thực sự dân chủ; bảo đảm quyền bầu cử, ứng cử, vận động bầu cư… của cá nhân cũng như nhân danh đại biểu cho các đoàn thể; bảo đảm đủ thông tin cho nhân dân có đủ hiểu biết và tự do lựa chọn người đại biểu;

 

+ Tiêu chuẩn người đại biểu phải đủ rõ về đức và tài, đủ năng lực hiểu biết và tham gia biểu quyết những vấn đề trọng đại của quốc gia, quyết định những luật pháp để quản lý toàn bộ đất nước;

 

+ Cơ cấu của Quốc hội phải gồm những người có đủ tư cách nói trên, nhưng lại cũng phản ánh đủ cơ cấu xã hội không đồng nhất, điều hoà được đúng đắn quyền lợi của các giai cấp, các tầng lớp, các giới trong nhân dân, các đảng phái chính trị và tổ chức xã hội. Chế độ bầu cử chỉ theo lãnh thổ và số lượng dân cư như hiện nay không bảo đảm kết hợp giữa tiêu chuẩn đại biểu và cơ cấu thành phần.

 

+ Người đại biểu Quốc hội là người không phải là đại biểu cho một nhóm nào, đại biểu riêng cho một địa phương cho một số cử tri nào (không có uỷ nhiệm thư bắt buộc), mà là đại diện cho nhân dân, cho lợi ích tổng thể và thống nhất của quốc dân. Có thể có hình thức sinh hoạt theo đoàn, theo địa phương, nhưng nó không được thành một phương thức hoạt động làm lu mờ vai trò và tư cách cá nhân của người đại biểu và dẫn đến Quốc hội là tổng số của 44 đoàn địa phương.

 

+ Người đại biểu Quốc hội phải là người hoạt động thường xuyên trong cả nhiệm kỳ với tư cách là đại biểu Quốc hội và luôn luôn chịu sự giám sát và có thể bị nhân dân (cử tri) bãi miễn bất cứ lúc nào tỏ ra không còn xứng đáng. (Hoạt động thường xuyên không có nghĩa là hoàn toàn thoát ly công việc nghề nghiệp và chuyên môn của mình, trừ những nhiệm vụ bất khả kiêm nhiệm như Bộ trưởng, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân …).

 

+ Đại biểu Quốc hội không nên kiêm nhiệm những chức vụ lãnh đạo trong hệ thống hành pháp và tư pháp (trừ Chủ tịch nước, Thủ tướng, Chánh án Toà án tối cao, Viện trưởng Viện công tố…).

 

+ Quốc hội phải có phương thức hoạt động thường xuyên, thông qua các kỳ họp Quốc hội, hoạt động của cơ quan thường trực của Quốc hội, của các hội đồng , các Uỷ ban Quốc hội , các đại biểu Quốc hội .

+ Kỳ họp Quốc hội là hoạt động cơ bản cơ bản nhất, quan trọng nhất của Quốc hội . Muốn vậy, Quốc hội phải họp nhiều kỳ với nhiều thời gian hơn (ít nhất là 6 tháng trong một năm).

 

+ Quốc hội phải tập trung nhiều sức lực hơn vào chức năng lập pháp để nhanh chóng hoàn chỉnh hệ thống pháp luật. Ngay trong Hiến pháp phải ghi rõ những lĩnh vực những vấn đề phải được quy định bằng luật.

 

+ Quyền giám sát tối cao của Quốc hội phải xác định rõ rệt thẩm quyền (thẩm quyền giám sát khác với thẩm quyền của kiểm tra, thanh tra) cũng như phương thức hoạt động giám sát (khác với phương thức hoạt động của cơ quan hành pháp, tư pháp ); và phải bảo đảm đầy đủ hiệu lực của công tác giám sát.

 

+ Quốc hội là cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất gắn bó với nhân dân, tất cả quyền lực thuộc về nhân dân , cho nên nhân dân thực hiện quyền lực không chỉ với hình thức dân chủ đại diện mà cả với hình thức dân chủ trực tiếp bằng cách tổ chức trưng cầu dân ý, đưa ra toàn dân bỏ phiếu chấp nhận hay bác bỏ một phương án lớn của quốc gia.

 

+ Quốc hội phải có quy chế hoạt động, nhất là quy chế lập pháp (quyết định luật và ban bố luật) được định bằng luật (nếu không phải là bằng Hiến pháp ) để khắc phục tình trạng không có chương trình lập pháp, không định rõ quyền sáng kiến pháp luật và trách nhiệm quyền trình dự án luật ra Quốc hội. Không nên kéo dài tình trạng muốn trì hoãn việc ra luật lúc nào cũng được, tuỳ thuộc vào khả năng chuẩn bị, vào độ hiểu biết, thảo luận và biểu quyết của các Uỷ ban, các đại biểu…

 

+ Thay mặt Hội đồng Nhà nước hiện nay bằng Chủ tịch nước, để cho Quốc hội giữ nguyên vị trí, chức năng, quyền hạn nguyên vẹn, của một cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất, nhất là về lập pháp và giám sát, và phân định rành mạch quyền lập pháp và quyền hành pháp, theo tinh thần đề cao mạnh mẽ quyền hành pháp.

 

II.- chủ tịch nước

 

 

Xuất phát từ chỗ Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất và là cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất, không có bất kỳ một cơ quan, một cá nhân nào hơn Quốc hội; Quốc hội phải có phương thức bảo đảm sự hoạt động thường xuyên của mình; Nhà nước phải có người đứng đầu (cá nhân, không phải tập thể) đại diện cho việc thi hành quyền lực Nhà nước thống nhất không phân chia, đó là Chủ tịch nước. Vai trò của Chủ tịch nước là bảo đảm hiệu lực lập pháp bằng quyền ban bố luật do Quốc hội quyết định , có quyền ban hành pháp lệnh (hay sắc lệnh) là văn bản dưới luật (thay cho pháp lệnh của Hội đồng Nhà nước như hiện nay); và trực tiếp điều khiển quyền lực Nhà nước về mặt hành pháp và tư pháp.

 

Một khi Quốc hội có phương thức hoạt động thường xuyên (không phải xuân thu nhị kỳ, vài tuần và một cách hình thức) và có Chủ tịch nước đứng đầu quốc gia với vai trò nói trên thì không nên tổ chức Hội đồng Nhà nước (hay Đoàn Chủ tịch) theo lối cơ cấu đại diện các giới, các tổ chức đoàn thể…, và với tư cách là Chủ tịch tập thể, được xem như là một cơ quan đại biểu và quyền lực Nhà nước cao nhất thường xuyên. Điều đó không hoàn toàn phù hợp với nguyên tắc của nền dân chủ xã hội chủ nghĩa. Trong trường hợp có Chủ tịch nước và không tổ chức Hội đồng Nhà nước (hay Đoàn Chủ tịch) thì chỉ cần bầu ra Chủ tịch Quốc hội (có thể có một Phó Chủ tịch) để bảo đảm việc tổ chức các hoạt động của Quốc hội như hiện nay.

 

Chủ tịch nước ta là nguyên thủ quốc gia, không giống như Tổng thống trong chế độ tổng thống, cũng không giống Chủ tịch nước trong chế độ đại nghị tư sản. Chủ tịch nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam do Quốc hội bầu ra, là nguyên thủ quốc gia, thay mặt quốc gia (về đối nội và đối ngoại), có những chức năng và quyền hạn đối với công việc chung của Nhà nước về đối nội, về đối ngoại, về quốc phòng; nắm quyền hành pháp cao nhất và là người bảo đảm tính độc lập của quyền tư pháp , vừa tham gia quá trình lập pháp. Đó không phải là một chức vụ tượng trưng không có quyền hạn và không chịu trách nhiệm chính trị (chỉ chịu trách nhiệm hình sự trong trường hợp phạm tội phản quốc như Hiến pháp nhiều nước và Hiến pháp 1946 của ta đã ghi); cũng không phải là đóng vai trò và chức năng thuần tuý hành chính như Chủ tịch Quốc hội theo Hiến pháp (1980) hiện nay. Cũng không nên thay Hội đồng Nhà nước hiện nay bằng Đoàn Chủ tịch tập thể, với một số chức năng , quyền hạn của Quốc hội có tính chất lập pháp. Chỉ có Quốc hội đầy đủ mới có quyền lập pháp, không có cơ quan nào khác có quyền ra những văn bản pháp luật có tính chất luật gọi là "pháp lệnh" (có thể xem là á luật).

 

iii.- Chính phủ

 

Thông thường, Chính phủ là cơ quan hành pháp cao nhất của quyền lực Nhà nước⁽⁹⁾.

 

1. Trong chế độ ta, vì không có phân lập hai quyền lập pháp và hành pháp tách nhau và ngang nhau khống chế lẫn nhau, cho nên không thể có khuynh hướng hành pháp lấn lập pháp như các Nhà nước tư sản, trong đó quyền hành pháp có ưu thế so với quyền lập pháp. Chính phủ của ta phải do Quốc hội lập ra, chịu trách nhiệm trước Quốc hội . Việc củng cố Nhà nước trước hết phải củng cố cơ quan dân cử (Quốc hội); song do những điều kiện kinh tế - xã hội trong nước cũng như trong hoàn cảnh thế giới hiện nay, cần phải thực sự tăng cường Chính phủ thành một cơ quan chấp hành và quản lý hành chính Nhà nước cao nhất một cách thực sự, một cơ quan chủ động năng động mọi mặt, kể cả thúc đẩy và phục vụ đắc lực công tác lập pháp.

 

- Có thể có 2 phương án:

 

Phương án I:

 

- Hội đồng Chính phủ (thay cho tên gọi Hội đồng Bộ trưởng) là Chính phủ nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam , là cơ quan chấp hành và hành chính Nhà nước (hay gọi là điều hành) cao nhất của quyền lực Nhà nước.

 

- Hội đồng Chính phủ là cơ quan quyền lực Nhà nước với chức năng hành pháp (không phải chỉ có Quốc hội và Hội đồng nhân dân mới là cơ quan quyền lực; Quốc hội là cơ quan đại diện quyền lực cao nhất, toàn diện và thống nhất. Cho nên Hội đồng Chính phủ không phải cơ quan chấp hành và hành chính Nhà nước cao nhất "của cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất", mà là "của quyền lực Nhà nước". Với tư cách là cơ quan quyền lực Nhà nước về mặt hành pháp, nó là cơ quan thẩm quyền chung, có quyền lập quy (pouvoirrèglementaire), ra những văn bản pháp quy (dưới luật), còn Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp (pouvoir législatifn), quyết định luật, và Chủ tịch nước ban bố luật. Sự phân biệt quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyền lập quy có ý nghĩa quan trọng.

 

- Với vai trò như nói, Chủ tịch nước chọn và giới thiệu Chủ tịch Hội đồng Chính phủ để Quốc hội bầu. Chủ tịch Hội đồng Chính phủ chọn và giới thiệu danh sách các Bộ trưởng (theo từng chức danh) để Quốc hội phê chuẩn. Khi Quốc hội phê chuẩn danh sách, có thể không phê chuẩn một số Bộ trưởng nào đó và đòi hỏi Chủ tịch Hội đồng Chính phủ phải chọn và giới thiệu Bộ trưởng khác.

 

Cơ cấu tổ chức ấy có phân biệt rõ quyền lập pháp và quyền hành pháp, nhưng không tách biệt, mà lại vừa tăng cường quyền lực chung và quyền lập pháp của Quốc hội, vừa tăng cường hơn nữa hệ thống hành pháp hiện nay bị suy yếu. Sự suy yếu ấy không chỉ vì chính sách và cơ chế quản lý kinh tế có khuyết điểm, vì năng lực con người, mà còn vì cơ cấu tổ chức và cơ chế hoạt động của hội đồng Chính phủ với các mối quan hệ hoạt động trong bản thân hệ thống hành pháp (quan hệ giữa các Bộ trưởng với chính quyền địa phương) và trong mối quan hệ giữa hội đồng Chính phủ với Hội đồng Nhà nước.

 

- Hội đồng Chính phủ là một tập thể, do Quốc hội tổ chức ra, chịu trách nhiệm trước Quốc hội; nhưng nó lại là một tập thể các Bộ trưởng do Chủ tịch Hội đồng Chính phủ chọn, đề cử và lãnh đạo. Cho nên Hội đồng Chính phủ hoạt động vừa theo chế độ tập thể trên những vấn đề lớn mà tập thể Hội đồng Chính phủ phải thông qua, nhưng vừa theo chế độ thủ trưởng, bảo đảm vai trò điều hành chung và thống nhất của Chủ tịch nước và Chủ tịch Hội đồng Chính phủ . Trong lãnh đạo, những quyết định đường lối, chính sách, chiến lược, luật, kế hoạch… thì về Đảng cũng như Nhà nước, phải theo chế độ tập thể; nhưng trong quản lý Nhà nước và quản lý kinh tế , trong điều hành của cơ quan hành chính Nhà nước , của Chủ tịch Hội đồng Chính phủ , Bộ trưởng, Chủ tịch tỉnh, giám đốc… thì phải theo chế độ thủ trưởng kết hợp với chế độ tham nghị (collégium), không quyết định tập thể.

 

Phải bảo đảm cơ chế để Chủ tịch Hội đồng Chính phủ không khi nào rơi vào thế bị thiểu số trong Hội đồng Chính phủ, mà luôn luôn phải ở vào thế người quyết định cuối cùng. Nếu rơi vào tình trạng mâu thuẫn gay gắt thì Bộ trưởng xin từ chức, hay Chủ tịch Hội đồng Chính phủ yêu cầu Bộ trưởng từ chức để chọn và đề nghị Quốc hội phê chuẩn Bộ trưởng mới.

 

Theo cơ chế Đảng lãnh đạo Nhà nước trên đường lối chính trị và nhân sự chủ chốt, ở nước ta giữa Chủ tịch nước và Chủ tịch Hội đồng Chính phủ không thể có xảy ra muâ thuẫn đến mức đối lập và phải xử lý bằng cách Chủ tịch Hội đồng Chính phủ xin từ chức, và Chủ tịch nước chọn Chủ tịch Hội đồng Chính phủ mới để đưa ra Quốc hội bầu lại giữa nhiệm kỳ.

(Sơ đồ sang file riêng)

 

Phương án II:

 

1. Quốc hội bầu ra Chính phủ, Chính phủ phủ gồm có Chủ tịch nước và Hội đồng Chính phủ (hay gọi là nội các). Chính phủ nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là cơ quan hành pháp cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Chủ tịch nước là người đứng đầu Chính phủ và hệ thống hành pháp trong cả nước. Người điều hành Hội đồng Chính phủ là Thủ tướng (thay cho tên gọi Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng). Trong trường hợp này, Quốc hội bầu Chủ tịch nước, Chủ tịch nước chọn Thủ tướng đề nghị Quốc hội phê chuẩn; Thủ tướng lập nội các bằng cách giới thiệu - với sự đồng ý của Chủ tịch nước - danh sách các Bộ trưởng để Quốc hội phê chuẩn. Hội đồng Chính phủ cũng là một tập thể theo chế độ tham nghị (cothégiuion), có trách nhiệm thảo luận và thông qua những đề án quan trọng, và nó hoạt động dưới sự lãnh đạo của Chủ tịch nước và sự điều hành của Thủ tướng.

 

Hội đồng Chính phủ (hay nội các) chịu trách nhiệm trước Quốc hội và Chủ tịch nước. Các Bộ trưởng cộng đồng chịu trách nhiệm tập thể trước Quốc hội; nhưng từng cá nhân Bộ trưởng chịu trách nhiệm cá nhân trước Chủ tịch nước và Thủ tướng, không phải trước Quốc hội. Điều đó không trái với nguyên tắc và thực tiễn là Quốc hội có quyền đòi Bộ trưởng ra điều trần trước Quốc hội (hay trước các Uỷ ban thường trực của Quốc hội), cũng như Bộ trưởng có quyền yêu cầu được ra báo cáo và bảo vệ một vấn đề trước Quốc hội; Quốc hội vẫn có quyền bỏ phiếu tín nhiệm cả Hội đồng Chính phủ , cũng như bãi miễn từng cá nhân Bộ trưởng nếu Bộ trưởng không còn đủ tín nhiệm của Quốc hội.

 

2. Hội đồng Chính phủ gồm có Thủ tướng, Phó Thủ tướng và các Bộ trưởng đứng đầu các Bộ. Cơ cấu các Bộ phải xuất phát từ chỗ: Bộ là cơ quan Nhà nước trung ương của Hội đồng Chính phủ có chức năng quản lý Nhà nước đối với một số ngành hay lĩnh vực trong phạm vi cả nước, đối với tất cả các cấp chính quyền địa phương. Như trên đã nói, Bộ không phải là ngành hay tổ chức sản xuất ngành, Bộ không phải là ngành hay tổ chức sản xuất ngành, Bộ không phải là tổ chức kinh doanh. Cho nên không phải càng nhiều ngành thì càng nhiều bộ, không phải ngành càng nhiều xí nghiệp hay liên hiệp xí nghiệp thì tổ chức bộ máy Bộ càng phải lớn theo quy mô ngành. Theo tinh thần ấy, phải giảm bớt bộ⁽¹⁰⁾ .

 

Bộ là cơ quan Nhà nước mang tính quyền lực Nhà nước về mặt hành pháp và là cơ quan thẩm quyền riêng; Hội đồng Chính phủ là tổ chức gồm các Bộ trưởng là những người đứng đầu quản lý Nhà nước theo ngành hay lĩnh vực, là người đại diện của Chính phủ về mọi công việc thuộc thẩm quyền của mình. Chỉ có đề cao vai trò và giao đủ quyền hạn, nhiệm vụ quản lý Nhà nước cho Bộ trưởng đi đôi với việc đề cao vai trò cá nhân của Thủ tướng và phát huy trí tuệ tập thể của Hội đồng Chính phủ thì hoạt động của Hội đồng Chính phủ mới có hiệu lực cao.

 

Cần quy định nguyên tắc bất khả kiêm nhiệm của Bộ trưởng như không làm đại biểu Quốc hội , thẩm phán, giám đốc kinh doanh công hay tư, Chủ tịch công đoàn… Bộ trưởng không là đại biểu Quốc hội vì 2 lẽ: một là để phân biệt rõ quyền lập pháp và quyền hành pháp; hai là với một Quốc hội hội hoạt động thường xuyên (1 năm họp 6 tháng) và đại biểu Quốc hội cũng hoạt động tương đối thường xuyên thì các Bộ trưởng không thể và cũng không cần làm đại biểu Quốc hội.

 

3. Hội đồng Chính phủ phải là cơ quan điều hành thống nhất, toàn diện, trên phạm vi cả nước, với đầy đủ quyền lực (hành pháp) và có hiệu lực cao. Hội đồng Chính phủ hoạt động chỉ với 2 chức danh: tập thể Hội đồng Chính phủ và Thủ tướng, không có chức danh trung gian nào khác. Vì vậy, nên bỏ cơ quan Thường vụ Hội đồng Bộ trưởng hiện nay, giảm mạnh số Phó Thủ tướng (chỉ nên 2- 3 là cùng); Phó Thủ tướng là người giúp Thủ tướng chỉ đạo với danh nghĩa Thủ tướng, do Thủ tướng phân công và uỷ quyền, không có chức danh riêng; vì vậy cá nhân Phó Thủ tướng không phải cấp trên của Bộ trưởng, không làm thay Bộ trưởng để không dẫn đến tình trạng đẩy Bộ trưởng xuống làm chức năng của Tổng giám đốc.

 

Hiệu lực của Hội đồng Chính phủ thông qua các kỳ họp hàng tuần của nó, với những cuộc thảo luận và thông qua tập thể của nó, được ban bố dưới hình thức các văn bản pháp quy là nghị quyết, nghị định, quyết định ; hiệu lực điều hành chung của Thủ tướng (với sự cộng tác của Phó Thủ tướng theo sự phân công của Thủ tướng); hiệu lực của các tổ chức (ban, hội đồng , hội nghị) liên bộ dưới sự chủ trì của 1 Phó Thủ tướng hay một Bộ trưởng để điều hoà, phối hợp hoặc đề ra những kiến nghị (tư vấn) và chuẩn bị cho các kỳ họp của Hội đồng Chính phủ; và cuối cùng là hiệu lực hoạt động của Bộ trưởng quản lý ngành hay lĩnh vực trong cả nước với tư cách là người đứng đầu hành pháp bộ phận của quyền lực hành pháp thống nhất của Hội đồng Chính phủ.

 

Cần thiết kế một chế độ mà Chủ tịch nước là người đứng đầu quốc gia, cùng với hội đồng Chính phủ và Thủ tướng thực sự hợp thành cơ quan cao nhất của quyền hành pháp nằm trong quyền lực Nhà nước thống nhất. Thủ tướng là người điều hành hành chính Nhà nước , chịu trách nhiệm chính trước Quốc hội và Chủ tịch nước (và trước Trung ương Đảng và mặt Đảng lãnh đạo Nhà nước ). Có thể nói Thủ tướng là nhân vật thứ hai của Nhà nước sau Chủ tịch nước; với sự cộng tác và tham mưu chủ yếu cuả Chủ tịch nước trong việc điều khiển quốc gia, trong việc đề ra các dự án luật trước Quốc hội , và các dự án chính sách (những vấn đề có tính cách đường lối chính trị) trước trung ương Đảng. Hiến pháp và luật cần quy định rõ phạm vi của quyền lập pháp và quyền lập quy; thể hiện rõ mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ. Muốn vậy, Hiến pháp (hoặc luật) định rõ những vấn đề , những lĩnh vực nhất thiết phải được quy định bằng luật, ngoài ra là thuộc quyền lập quy; phải định rõ quy trình và thủ tục lập pháp. Chính phủ và Thủ tướng đóng một vai trò rất quan trọng trong công tác lập pháp, là người sáng kiến pháp luật chủ yếu, người đề ra các dự án luật; là người có quyền lập quy, tức là quyền ra những quyết định có tính pháp luật dưới luật, để thi hành luật, và có thẩm quyền đầy đủ lập quy trên mọi lĩnh vực ngoài phạm vi luật được quy định. Không nên xem Thủ tướng và Hội đồng Chính phủ chỉ đơn thuần là người thừa hành, ngứời chấp hành các nghị quyết của Quốc hội, mà phải xem là một thiết chế năng động, tích cực, chủ động, sáng tạo và hành pháp, tức là trong việc quản lý hành chính Nhà nước, cũng gọi là quản lý Nhà nước trong hành động.

 

Cũng theo tinh thần ấy, cần thiết kế một chế độ trong đó các Bộ trưởng là thành viên Hội đồng Chính phủ chịu trách nhiệm về hành pháp, về quản lý Nhà nước đối với những ngành hay lĩnh vực công tác được phân công; là người thi hành quyền lực Nhà nước về hành pháp trong phạm vi ngành, lĩnh vực mình phụ trách và trong phạm vi cả nước, Vì vậy, phải đề cao đầy đủ vai trò của cơ quan quản lý Nhà nước thẩm quyền riêng; nó không bị hạ thấp bởi hoạt động tập thể Hội đồng Chính phủ và sự điều hành của Thủ tướng (và các Phó Thủ tướng); mặt khác nó đủ quyền hạn và thẩm quyền chỉ đạo các cơ quan chính quyền địa phương trong phạm vi ngành, lĩnh vực của mình. Chỉ có như vậy mới bảo đảm được nguyên tắc tập trung dân chủ, sự thống nhất quản lý của Hội đồng Chính phủ và các Bộ đối với cả nước, mới khắc phục được tình trạng chia cắt, phân tán, thiếu kỷ luật và kỷ cương hiện nay của đất nước.

(sơ đồ phương án A2 sang một file khác)

 

Iv.- chính quyền địa phương

 

 

 

1. Mô hình tổ chức chính quyền địa phương:

 

Nhân dân làm chủ Nhà nước thông qua các cơ quan dân cử, trên phạm vi cả nước là Quốc hội và trên phạm vi địa phương là các Hội đồng nhân dân. Vấn đề phân bố quyền lực và phân cấp quản lý Nhà nước giữa Trung ương và địa phương luôn luôn là một vấn đề cơ bản và có ý nghĩa quyết định hiệu lực quản lý của Nhà nước.

 

Có thể có 2 phương án:

 

Phương án I: Theo Hiến pháp hiện hành, Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương (chú ý ở, chứ không phải của); Uỷ ban nhân dân là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân và cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương (chú ý ở, chứ không phải của). Hội đồng nhân dân có cơ quan thường trực với chức năng bảo đảm việc thực hiện các hoạt động của hội đồng nhân dân. Phương án I đại thể dựa trên thiết chế hiện hành, có bổ sung và thay đổi một số điểm.

 

Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực của nhân dân sống và làm việc trên đơn vị hành chính - lãnh thổ.Theo Hiến pháp, nó quyết định và thực hiện (không phải như luật nói quyết định và bảo đảm thực hiện) các biện pháp nhằm xây dựng địa phương về mọi mặt…; là cơ quan quyền lực ở địa phương (không gọi là cơ quan lập pháp ở địa phương), nó vừa là một bộ phận không thể phân chia của chính quyền Nhà nước thống nhất, của quyền lực chung cả nước, vừa là đại diện cho quyền lực của nhân dân ở địa phương sống trên lãnh thổ (không được gọi là cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất ở địa phương).

 

Cần xác định Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp tuy gọi là "cơ sở chính trị của hệ thống cơ quan Nhà nước" (Hiến pháp), song không nên xem là hợp thành một hệ thống quyền lực dọc từ trung ương xuống cơ sở, cũng như Hội đồng Nhà nước và Thường trực Hội đồng nhân dân không thành một hệ thống lãnh đạo, chỉ đạo dọc từ trên xuống dưới, như hệ thống hành chính Nhà nước.

 

- Hội đồng nhân dân với cơ quan chấp hành của nơ (Uỷ ban nhân dân) thực hiện chức năng quản lý Nhà nước vừa xuất phát từ lợi ích quốc gia chung, vừa xuất phát từ lợi ích của nhân dân ở địa phương. Có chính quyền trung ương và chính quyền địa phương trong cơ cấu Nhà nước thống nhất, có quyền lợi chung của quốc gia và quyền lợi riêng của địa phương, nhưng không có "Nhà nước và nhân dân trung ương" và "Nhà nước và nhân dân địa phương", mà chỉ có Nhà nước và nhân dân xem là một khối thống nhất.

 

Hội đồng nhân dân thực hiện quyền lực Nhà nước ở địa phương không với chức năng lập pháp, mà với chức năng chấp hành luật pháp chung của Nhà nước, trước tiên là theo hệ thống luật của Quốc hội là cơ quan duy nhất lập pháp, bản thân nó không có quyền lập pháp; đồng thời nó chấp hành hệ thống pháp quy (dưới luật) do các cơ quan Nhà nước cấp trên ban hành. Thực chất nó thực hiện quyền hành pháp và một phần quyền tư pháp (quản lý hành chính tư pháp, có Toà án xét xử, nhưng không có Viện kiểm sát ).

 

Chính quyền Nhà nước địa phương phải làm đúng chức năng quản lý Nhà nước, không biến thành tổ chức kinh doanh, không can thiệp vào quyền tự chủ kinh doanh của các đơn vị kinh tế thuộc các thành phần.

 

- Chính quyền địa phương thực hiện chức năng quản lý Nhà nước trên lãnh thổ, bao gồm 3 loại việc: những công việc chung của Nhà nước thực hiện trên lãnh thổ (thu thuế, tuyển quân, bảo đảm pháp luật được tất cả các cơ quan, tổ chức, công dân chấp hành nghiêm chỉnh…); những công việc của trung ương tiến hành trên lãnh thổ (hoạt động của các tổ chức kinh tế, văn hoá… của trung ương trên lãnh thổ); những công việc có tính chất địa phương, do chính quyền tổ chức ra và quản lý.

 

- Uỷ ban hành chính thay cho tên gọi Uỷ ban nhân dân hiện nay là cơ quan chấp hành của hội đồng nhân dân và là cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương. Nó mang 2 tư cách, vừa là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, chịu trách nhiệm trước hội đồng nhân dân ; vừa là cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương; chịu trách nhiệm trước cơ quan Nhà nước cấp trên. Có thể xem đó là theo nguyên tắc "hai chiều phụ thuộc".

 

Theo mô hình này, cũng cần xét lại sự tồn tại, hoặc chính xác hoá lại chức năng, nhiệm vụ của cơ quan Thường trực Hội đồng nhân dân hiện nay. Nếu chỉ với vị trí pháp lý và chức năng là cơ quan "bảo đảm việc thực hiện các hoạt động của Hội đồng nhân dân" thì không thật cần thiết phải có một bộ máy thường trực đang có khuynh hướng phìng ra. Sự kém hiệu lực của Hội đồng nhân dân không phải chỉ vì, cũng không phải chủ yếu vì thiếu cơ quan thường trực Hội đồng nhân dân , mà là vì nhược điểm và khuyết điểm của cả cơ chế chung của hệ thống chính trị và riêng của bộ máy Nhà nước như đã phân tích ở trên. Nếu quan niệm vị trí pháp lý và chức năng của cơ quan thường trực Hội đồng nhân dân là một cơ quan hoạt động thường xuyên của cơ quan quyền lực (Hội đồng nhân dân) với ý nghĩa là một cơ quan quyền lực thường trực, được giao cho một số quyền hạn, nhiệm vụ của hội đồng nhân dân thì sẽ vi phạm và nguyên tắc của nền dân chủ xã hội chủ nghĩa (như đã phân tích về Hội đồng nhân dân tồn tại với chức năng hiện nay là bảo đảm việc tổ chức các hoạt động của Hội đồng nhân dân thì cần thiết điều chỉnh lại 5 nhiệm vụ (ghi trong Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân hiện hành), bỏ nhiệm vụ đôn đốc và kiểm tra Uỷ ban nhân dân cùng cấp và các cơ quan Nhà nước khác ở địa phương thực hiện các nghị quyết của Hội đồng nhân dân", và phải tổ chức rất gọn nhẹ.

 

Nếu đã quan niệm chính quyền địa phương (Hội đồng nhân dân + Uỷ ban hành chính) mang 2 tư cách thì cơ quan thường trực của cơ quan quyền lực không ai khác hơn là Uỷ ban hành chính; Hội đồng nhân dân là cơ quan đại diện quyền lực do dân cử, là cơ quan quyết định, còn Uỷ ban hành chính là cơ quan chấp hành và hành chính Nhà nước ở địa phương.

 

- Để bảo đảm sự thống nhất quản lý Nhà nước theo pháp luật phải xác định quyền hành pháp, tức là quyền quản lý hành chính Nhà nước thống nhất dưới sự điều hành của Chủ tịch nước và Hội đồng Chính phủ, cơ quan hành pháp cao nhất; cụ thể là quyền điều hành thống nhất của Hội đồng Chính phủ, Thủ tướng, các Bộ trưởng đối với toàn bộ các cơ quan thuộc hệ thống hành pháp ở các địa phương. Để bảo đảm các Hội đồng nhân dân giải quyết công việc ở địa phương theo đúng pháp luật (quyền lập pháp của Quốc hội và quyền lâpj quy của các cơ quan hành chính Nhà nước), phải xác định quyền của Hội đồng Chính phủ đối với các nghị quyết của Hội đồng nhân dân (cũng như quyền của Uỷ ban hành chính cấp trên đối với các nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp dưới) khi các nghị quyết ấy trái với luật và trái với những quy định pháp quy cuả cơ quan Nhà nước cấp trên. Đó là quyền của Hội đồng Chính phủ hay Uỷ ban hành chính cấp trên phê chuẩn, không phê chuẩn và đình chỉ thi hành hay huỷ bỏ những nghị quyết sai trái của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính cấp dưới, cũng như quyền phê chuẩn không phê chuẩn, cách chức nhân sự Uỷ ban hành chính cấp dưới do Hội đồng nhân dân cấp ấy bầu ra.

(Sơ đồ cơ cấu tổ chức chính quyền địa phương sang file khác)

 

- Để cho bộ máy quản lý hành chính gọn nhẹ, có hiệu lực hơn, nên giảm bớt số lượng thành viên Uỷ ban hành chính: chỉ có Chủ tịch, 2-3 Phó Chủ tịch và 1 uỷ viên thư ký, không nên có một số uỷ viên mà hiện nay thực tế là kiêm các giám đốc sở. Những chức vụ naỳu nên do Hội đồng nhân dân bầu hay do chính quyền cấp trên bổ nhiệm là vấn đề cần nghiên cứu. Hợp lý hơn cả là Chủ tịch do Hội đồng nhân dân bầu và cơ quan hành chính cấp trên phê chuẩn, còn các thành viên khác thì cấp trên bổ nhiệm.

 

Phương án II: Mô hình nói trên (phương án I) có những mâu thuẫn nội tại, do sự thống nhất giữa 2 tư cách: vừa là đại diện cho Nhà nước trung ương vừa là của địa phương trong một tổ chức chính quyền địa phương bao gồm Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính, dẫn đến tình trạng khó xử lý, hoặc xử lý nửa vời, hoặc giằng co và chậm trễn khi có mâu thuẫn (thường hay xảy ra trong thực tế) giữa lợi ích quốc gia và lợi ích địa phương. Trong thực tế, mô hình này khó tìm ra giải pháp tối ưu giải quyết mối quan hệ giữa tập trung và dân chủ, giữa lợi ích chung của quốc gia và với những địa phương, và do đó bệnh tập trung quan liêu và bệnh phân tán, địa phương chủ nghĩa như là 2 bạn đồng hành ngày càng có cơ phát triển.

 

Nếu quan niệm nguyên tắc tập trung dân chủ là trung ương tập quyền và địa phương tự quản thì có thể đặt một mô hình khác:

 

- Hội đồng nhân dân là cơ quan dân cử (không gọi là cơ quan quyền lực) ở địa phương, được tự quyết định và giải quyết mọi vấn đề trong phạm vi địa phương và thuộc lợi ích địa phương, miễn là không trái với lợi ích chung của cả nước và tuân theo pháp luật của Nhà nước, của trung ương. Hội đồng nhân dân, bầu ra cơ quan chấp hành địa phương là Chủ tịch và Uỷ ban hành chính (không có thường trực Hội đồng nhân dân). Luật pháp sẽ phải quy định rất cụ thể quyền hạn, nhiệm vụ thẩm quyền của chính quyền địa phương, nhất là về ngân sách (thu- chi) của địa phương.

 

Để bảo đảm sự thống nhất quản lý của Nhà nước trung ương bằng luật pháp (Quốc hội) và bằng hệ thống hành pháp (Hội đồng Chính phủ, các Bộ), thì bên cạnh Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính, có cơ quan hành chính Nhà nước đại diện của Chính phủ trung ương và của các Bộ trưởng tại địa phương đó là tỉnh trưởng do cấp trên bổ nhiệm (không do Hội đồng nhân dân bầu). Nó có nhiệm vụ và quyền hạn một mặt theo dõi và kiểm tra hoạt động của chính quyền địa phương về 2 phương diện: tôn trọng luật pháp Nhà nước, và tôn trọng lợi ích của cả nước; mặt khác quản lý công việc của trung ương, dưới sự lãnh đạo trực tiếp của Hội đồng Chính phủ và các Bộ.

 

Ngoài 2 phương án trên, cũng có ý kiến là để nhất quán với thiết chế Chủ tịch nước, Hội đồng Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ là cơ quan hành pháp cao nhất, và trên các đơn vị hành chính lãnh thổ, (ở địa phương) có cơ quan dân cử (HDND) để bàn bạc và đề ra những biện pháp thuộc lợi ích và thẩm quyền của địa phương; còn cơ quan quản lý hành chính Nhà nước (hành pháp thì do cấp trên bổ nhiệm; Chủ tịch nước bổ nhiệm tỉnh trưởng, Thủ tướng bổ nhiệm huyện trưởng, tỉnh trưởng bổ nhiệm xã trưởng.

 

2. Về hệ thống các cấp chính quyền địa phương va vấn đề phân cấp.

 

Hiện nay chúng ta có 3 cấp chính quyền địa phương. Có thể xem xét có nhất thiết giữ nguyên cơ cấu tổ chức 3 cấp hoàn chỉnh giống nhau như hiện nay không. Việc quy định cho cả 3 cấp đều có chức năng quản lý kinh tế với nội dung là xây dựng cơ cấu kinh tế (gọi là kinh tế địa phương) và đêù là một cấp kế hoạch và ngân sách không hoàn toàn phù hợp và đã dẫn tới sự phân tán từ cơ cấu kinh tế - xã hội chung và trên các đơn vị hành chính - lãnh thổ, chỉ nên có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính ở 2 cấp: tỉnh - thành phố, và xã ở nông thôn, quận ở thành phố.

 

- ở tỉnh, có 3 cấp: cấp tỉnh, cấp huyện, và cấp xã là cơ sở. Đơn vị tỉnh có ý nghĩa rất quan trọng trong giai đoạn hiện nay; với quy mô tài nguyên dân số…, xét trên địa bàn lãnh thổ, không phân biệt kinh tế trung ương và kinh tế địa phương, nó có thể trở thành một cơ cấu kinh tế - xã hội lãnh thổ có ý nghĩa chiến lược. Nhưng vị trí của huyện lại khác. Cấp huyện không nên có Hội đồng nhân dân, không phải là cấp có tư cách pháp nhân, không là cấp kế hoạch và ngân sách; chỉ có huyện trưởng và một số phó, (do Thủ tướng bổ nhiệm); nó nên là cấp trung gian truyền đạt chỉ thị của cấp tỉnh xuống cấp cơ sở và kiểm tra cơ sở; nó không xây dựng một cơ cấu kinh tế trên địa bàn huyện, vì cơ cấu kinh tế trên địa bàn huyện chỉ là một bộ phận trong cơ cấu kinh tế lãnh thổ tỉnh.

 

- ở thành phố, do đặc điểm kinh tế - xã hội khác với tỉnh, chỉ có nên có 2 cấp: cấp thành phố, và cấp quận là cơ sở; cấp phường không có Hội đồng nhân dân , và không phải là 1 cấp ngân sách, mà chỉ có trưởng phường do Chủ tịch thành phố bổ nhiệm. Nó chỉ làm nhiệm vụ quản lý hành chính, họ tịch (etat civil), quản lý trật tự, an toàn xã hội theo luật pháp Nhà nước, không quản lý kinh tế với ý nghĩa là xây dựng cơ cấu kinh tế, lập kế hoạch chỉ đạo các đơn vị kinh tế …, và không làm chức năng quản lý kinh doanh như hiện nay. Do những đặc điểm và điều kiện kinh tế - xã hội của thành phố, trình độ phát triển thương nghiệp và trình độ tổ chức tập trưng tương đối cao, cho nên để tránh sự phân tán và chia cắt, cơ cấu tổ chức và cách quản lý của chính quyền cấp thành phố cần được xác định lại theo hướng tập trung hơn, còn cấp quận thì quản lý hành chính các mặt là chủ yếu, không tổ chức ra một bộ máy quản lý toàn diện và nhiều đơn vị quốc doanh để "làm ngân sách" như hiện nay⁽¹⁰⁾ .

 

Thành phố vừa là đơn vị ngang tỉnh, nhưng lại mang tính chất cơ sở. Để giữ tính chất đô thị và có cách quản lý đô thị đúng đắn, nên một mặt thu hẹp địa bàn thành phố (hiện nay quá rộng, vừa là thành thị vừa là nông thôn) mặt khác phải có cách tổ chức và quản lý thật thích hợp, theo quy chế riêng khác với tỉnh, huyện, xã.

 

Riêng đối với các thành phố lớn (Thủ đô Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh) cần nghiên cứu quy chế đặc biệt, xuất phát từ những đặc điềm kinh tế , văn hoá, xã hội , chính trị, quan hệ quốc tế của nó.

 

Trong hệ thống chính quyền địa phương, cần tăng cường cấp tỉnh - thành phố, giảm nhẹ cấp huyện, và đặc biệt quan trọng là củng cố cấp cơ sở: xã ở nông thôn (tỉnh) và quận ở thành phố. Đơn vị xã thường có truyền thống lâu đời về quan hệ gia tộc, xóm làng, kinh tế - xã hội … cấp xã là cấp chính quyền cơ sở, trực tiếp thường xuyên với nhân dân chủ yếu là về hộ tịch, trật tự, an toàn xã hội ; là cấp phải thực hiện mọi chủ trương, chính sách, luật pháp của Nhà nước trên lĩnh vực luật pháp hành chính. Cho nên phải củng cố cấp xã về mặt quản lý hành chính Nhà nước, có hội đồng nhân dân (là cơ quan đại diện dân cư, quyết định những vấn đề của xã) và có Uỷ ban hành chính là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân do Hội đồng nhân dân bầu ra và là cơ quan hành chính Nhà nước ở xã. Uỷ ban hành chính gồm có chủ tịch và một số thích đáng Phó chủ tịch. Chủ tịch là người vừa có tư cách là đại diện cho Nhà nước của xã, vừa có tư cách là đại diện cho Nhà nước ở xã. Những nhân viên Chủ tịch, Phó chủ tịch… do Hội đồng nhân dân bầu ra và cấp trên bổ nhiệm phải là những viên chức Nhà nước thực sự, làm việc chuyên trách và hưởng quy chế viên chức Nhà nước.

 

Nếu cấp cơ sở ở nông thôn là xã thì ở thành phố là quận (không nên là phường), không rập khuôn máy móc với nông thôn.

 

Việc tổ chức ra trưởng thôn (dưới xã) hay trưởng phường, hay tổ trưởng dân phố (dưới quận) chỉ là một sự phân công và cách làm việc của chính quyền cơ sở (xã và quận), không được biến thành một cấp Nhà nước.

 

Sự phân cấp cho chính quyền địa phương là sự phân định quyền hạn, nhiệm vụ, trách nhiệm, thẩm quyền cho các cấp chính quyền địa phương; không được lẫn lộn vấn đề phân cấp (là phạm trù tổ chức và quản lý Nhà nước) với việc phân bố cơ cấu kinh tế trên các địa bàn lãnh thổ (là phạm trù kinh tế).

 

Sự phân cấp hiện nay có nhiều vướng mắc, chủ yếu thực chất là vấn đề ngân sách; từ ngân sách, nhất là từ cơ chế nguồn thu phân biệt từ kinh tế trung ương hay kinh tế địa phương và cơ chế thu điều tiết phân biệt giữa các địa phương và giữa các nguồn thu. Cơ chế ấy luôn luôn làm nẩy sinh mâu thuẫn và tranh chấp giữa Trung ương và địa phương. Nó chưa hợp lý vì vừa mang tính tập trung quan liêu, không giao đủ quyền hạn, trách nhiệm cho chính quyền địa phương theo nguyên tắc tự quản, làm cho địa phương bị động và ỷ lại, vừa phân tán quyền lực, sinh ra tự do vô Chính phủ, cục bộ địa phương chủ nghĩa nặng.

 

Tuỳ theo vị trí của mỗi cấp, ở thành thị khác nông thôn, mà xác định nội dung phân cấp, đặc biệt là vấn đề ngân sách. Cần cải cách cơ cấu và cơ chế ngân sách (mà theo quan niệm phổ biến là thuộc luật pháp hành chính đặc biệt) trên cơ sở: bỏ sự phân biệt có tính chất cơ cấu kinh tế trung ương và kinh tế địa phương; bộ máy Nhà nước, các cấp chính quyền địa phương không quản lý kinh doanh, không "làm kinh tế" để "làm ngân sách". Trên cơ sở luật ngân sách, sẽ phân định rõ nguồn thu cũng như nhiệm vụ chi của ngân sách trung ương và của ngân sách địa phương, cần xác định ngân sách địa phương (tỉnh, thành phố, quận, xã) là một ngân sách tự quản, do Hội đồng nhân dân quyết định, và có sự kiểm tra của cơ quan hành chính Nhà nước cấp trên.

 

5. Tổ chức bộ máy các cơ quan chuyên môn của chính quyền địa phương:

 

Bộ máy chuyên môn, về quy mô, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn…, là tuỳ thuộc vào mô hình chính quyền địa phương theo phương án nào như đã nói ở trên. Theo phương án I, trên đại thể là theo luật hiện hành, Uỷ ban hành chính tổ chức ra các cơ sở, ban chuyên môn, là cơ quan của Uỷ ban hành chính thực hiện chức năng quản lý Nhà nước đối với ngành hay lĩnh vực ở địa phương, và theo nguyên tắc hai chiều phụ thuộc. Cần mạnh dạn giảm bớt số sở và giảm biên chế, và xác định lại rõ sở là cơ quan Nhà nước quản lý chuyên môn, có tư cách pháp nhân, có thẩm quyền pháp lý xuất phát từ cơ quan quyền lực Nhà nước trao cho; như vậy nó không phải là cơ quan tham mưu bên cạnh Uỷ ban hành chính.

 

Nếu theo phương án II thì các sở là bộ máy của chính quyền địa phương, không chịu sự chỉ đạo nhưng chịu sự kiểm tra của các cơ quan trung ương.

 

Nhưng dù theo mô hình nào, cần thiết kế lại một bộ máy rất gọn nhẹ, chỉ gồm một ít những sở quan trọng (Công an, kinh tế, văn hoá, lao động và các vấn đề xã hội, y tế, giáo dục, thanh tra…) là những cơ quan quản lý có tư cách pháp nhân; còn đối với những lĩnh vực khác thì tổ chức thành những bộ phận thuộc Văn phòng của Uỷ ban nhân dân.

(sơ đồ cơ cấu tổ chức chính quyền địa phương - phương án B-2 sang một file khác)

 

V. - tư pháp và các cơ quan bảo vệ pháp luật

 

 

Cần quan niệm rõ quyền tư pháp là bộ phận nằm trong quyền lực thống nhất không phân chia, nhưng cơ quan nắm quyền tư pháp (kiểm tra và xét xử) có tính độc lập. Nó không lệ thuộc vào quyền hành pháp ở trung ương cũng như địa phương, không chịu một sức ép nào khác ngoài pháp luật.

 

Cải cách hệ thống tư pháp và các cơ quan bảo vệ pháp luật có một ý nghĩa hết sức quan trọng và cấp bách trong công cuộc cải cách chung bộ máy Nhà nước.

 

1. Hệ thống xét xử tư pháp và công tố:

 

a/ Toà án xét xử các vụ dân sự, hình sự, lao động, hôn nhân và gia đình; nó được tổ chức theo thẩm quyền xét xử, không theo đơn vị hành chính - lãnh thổ và không theo cấp hành chính. Về dân sự và hình sự, có các Toà sơ thẩm, Toà phúc thẩm, Toà giám đốc thẩm và tái thẩm. Đối với hình sự, có thể phân thành các toà tiểu hình và đại hình. Trên cùng là Toà án tối cao (hoặc toà phá án: Cour de cassation). Các Toà án không thành một hệ thống thứ bậc, các Toà án là độc lập với nhau trong xét xử, không có thứ bậc Toà án trên lãnh đạo Toà án dưới.

 

b/ kiểm sát: vấn đề kiểm sát việc tuân thủ pháp luật (kể cả Hiến pháp) là vấn đề rất quan trọng trong một Nhà nước pháp quyền. Để giữ tính độc lập của quyền tư pháp (trong đó có quyền kiểm sát và công tố cũng như tính nghiêm minh của pháp luật, cũng như để tránh sự trùng lắp giữa Viện kiểm sát và Thanh tra Nhà nước như hiện nay, cần đổi Viện kiểm sát nhân dân hiện nay thành Viện công tố, có chức năng và quyền kiểm sát chung, kiểm sát tính hợp pháp của các văn bản pháp quy và của các hoạt động của các cơ quan hành pháp và có quyền khởi tố, cáo trạng và kháng nghị. Các cơ quan công tố hợp thành một hệ thống thống nhất gồm Viện công tố tối cao, và các Viện công tố khu vực, không lệ thuộc vào chính quyền địa phương và không theo cấp hành chính.

 

2. Vấn đề hệ thống tư pháp (kiểm sát và xét xử) thuộc cơ quan quyền lực nào và chế độ thẩm phán bầu hay bổ nhiệm là vấn đề rất quan trọng. Như trên đã nói về Quốc hội và Chủ tịch nước, để cho quyền tư pháp được độc lập, phải có một hội đồng tư pháp tối cao do Chủ tịch nước đứng đầu và gồm có một số thành viên do Chủ tịch nước cử và một số thành viên do Quốc hội bầu ra. Chính phủ hội đồng này cử ra những thẩm phán xét xử, chứ không do hội đồng nhân dân bầu ra. Hội thẩm nhân dân thì theo chế độ bầu cử, nhưng phải là những người có trình độ hiểu biết pháp luật.

 

3. Bên cạnh quyền tài phán (contentieux) và xét xử (Juridiction) về tư pháp (Judiciaire), còn có tài phán và xét xử về hành chính (Administratif). Tuy nó không thuộc quyền tư pháp mà là thuộc quyền hành pháp, nhưng cần có sự phân biệt giữa hành chính quản lý (hay gọi là hành động) với tài phán và xét xử trong lĩnh vực hành chính. Cũng tương tự như vậy, có vấn đề tài phán và xét xử về kinh tế. Do vậy, bên cạnh Toà án dân sự và hình sự, cần thành lập Toà án hành chính và Toà án kinh tế hay gọi là Toà án thương mại (thay cho trọng tài kinh tế hiện nay). Toà án hành chính xét xử những việc vi phạm về pháp luật hành chính, khi có những sự tranh chấp và tố tụng của công dân cũng như của một tổ chức hành chính Nhà nước đối với cơ quan công vụ hay công chức. Như vậy là bên cạnh tổ chức tài phán tư pháp (contentieux Judiciaire) thì tổ chức tài phán hành chính (contentieux administratif). Hiện nay, một mặt pháp luật hành chính của ta không đủ và không rõ, một mặt trật tự và kỷ luật hành chính rất kém, có rất nhiều đơn từ khiếu nại (đúng cũng có mà sai cũng có), thuộc lĩnh vực hành chính. Để cho cơ quan hành chính đứng ra xử lý như hiện nay thì hoặc quá bận rộn, kéo dài, chậm trễ, hoặc thiên vị (vừa đá bóng vừa thổi còi!). Nếu giao việc này cho cơ quan thanh tra Nhà nước thì thực chất cơ quan này đã nằm trong lĩnh vực tài phán, và cơ quan thanh tra đã trở thành cơ quan xét xử hành chính, và phải hoạt động theo quy tắc Toà án, và do đó nó phải là Toà án hành chính.

 

Toà án kinh tế trở nên cần thiết trong điều kiện nền kinh tế hàng hoá và nhiều thành phần, không còn là hoà giải giữa kinh tế quốc doanh hay tập thể với nhau nữa, mà là tranh tụng thực sự giữa những pháp nhân trong kinh doanh và xét xử theo luật hợp đồng.

 

4. Để nêu cao vị trí, chức năng, quyền hạn của các cơ quan giám sát, kiểm tra, thanh tra, đã đến lúc nên chuẩn bị khi có điều kiện chuyển Uỷ ban Thanh tra Nhà nước của Chính phủ thành Uỷ ban Thanh tra Nhà nước do Quốc hội bầu ra, có quyền thanh tra tất cả các cơ quan Nhà nước trong lĩnh vực hành chính (ngoài dân sự và hình sự).

 

5. Vấn đề kiểm sát và giám sát việc tuân thủ Hiến pháp cũng là cần thiết để cho các đạo luật do Quốc hội thông qua, các sắc lệnh do Chủ tịch nước ban hành, các văn bản dưới luật khác do Hội đồng Chính phủ và các Bộ ban hành đều không vi phạm Hiến pháp. Cần có một tổ chức chuyên trách, một hội đồng giám sát Hiến pháp do Quốc hội bầu ra, độc lập với Chủ tịch nước, các ban của Quốc hội, Hội đồng Chính phủ; nó có quyền yêu cầu đình chỉ mọi văn bản từ luật trở xuống mà không hợp hiến, và trình ra Quốc hội xem xét quyết định.

 

6. Cần kiện toàn và xác định đầy đủ, rõ ràng chức năng quyền hạn, nhiệm vụ của Bộ tư pháp quản lý hành chính tư pháp, đặc biệt là công tác công chứng, luật sư bào chữa, đào tạo cán bộ pháp lý …

 

Công cuộc cải cách hệ thống tư pháp và các cơ quan bảo vệ pháp luật đòi hỏi phải đẩy mạnh việc đào tạo một đội ngũ cán bộ pháp lý và hành chính đông đảo và có trình độ cao. Có thể nói đây là một mặt yếu kém nhất trong bộ máy và hoạt động của Nhà nước ta với tư cách là một Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.

 

VI. - một bộ máy Nhà nước gọn nhẹ, trong sạch, có hiệu lực và một đội ngũ công chức có năng lực

 

 

1. Tình trạng bộ máy quan liêu, cồng kềnh, ít hiệu lực đã được các nghị quyết của Đảng vạch ra nhiều lần từ lâu. Nhưng vấn đề là tại sao không sửa được, mà lại ngày càng trầm trọng hơn.

 

Cần nêu rõ thực chất của vấn đề, nguyên nhân sâu xa, và có những chủ trương toàn diện, đồng bộ, triệt đổ. Phải phân tích rõ chủ nghĩa quan liêu đã bám rễ sâu vào cơ thể hệ thống chính trị và bộ máy Nhà nước. Tình trạng bộ máy quan liêu là con đẻ của những thiếu sót nặng nề trong quan niệm và thực hành của nền dân chủ xã hội chủ nghĩa, trong quan niệm và thực tiễn của vai trò, chức năng, cơ cấu tổ chức và cơ chế hoạt động của Nhà nước, của cơ chế quản lý kinh tế quan liêu bao cấp… Những sai lệch trên tất nhiên dẫn đến sự hình thành một bộ máy quản lý Nhà nước quan liêu và một đội ngũ cán bộ quản lý Nhà nước không đủ kiến thức và năng lực quản lý Nhà nước trên cơ sở pháp luật và có tính khoa học.

 

Bốn bệnh trầm trọng và nguy hiểm của bộ máy Nhà nước là: quan liêu, thiếu kỷ cương, thiếu khoa học, tham nhũng. Chỉ có loại trừ được 4 bệnh ấy thì mới có một bộ máy trong sạch, gọn nhẹ, có hiệu lực, được nhân dân tin yêu và phục tùng sự điều hành của nó. Hội đồng Bộ trưởng phải tổ chức ra những Uỷ ban chuyên trách điều tra, nghiên cứu và giúp Chính phủ chỉ đạo đấu tranh chống và trừ 4 bệnh ấy ra khỏi bộ máy Nhà nước và đội ngũ công chức Nhà nước.

 

2. Để xã hội được một bộ máy quản lý Nhà nước gọn nhẹ, trong sạch, có hiệu lực, phải xem tổ chức và quản lý nói chung, tổ chức quản lý Nhà nước nói riêng là một khoa học, không phải chỉ cần có trình độ chính trị, có nhiệt tình cách mạng, có học chủ nghĩa Mác - Lênin là nắm được khoa học tổ chức. Cần tổng kết kinh nghiệm của ta, kết hợp với việc nghiên cứu nghiêm túc khoa học và kinh nghiệm tổ chức của các nước xã hội chủ nghĩa cũng như của các nước tư bản chủ nghĩa để xây dựng nên một bộ máy gọn nhẹ, trong sạch có hiệu lực.

 

Lâu nay, về tổ chức ta thường chỉ nêu lên một số nguyên tắc có tính chất chính trị - xã hội mà ít đi vào nghiên cứu và vận dụng những nguyên tắc và quy tắc tổ chức với ý nghĩa là khoa học. Có thể nêu lên một số quy tắc sau:

 

1/Tập trung dân chủ, trung ương tập quyền và địa phương tự quản;

 

2/ Kết hợp quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ;

 

3/ Phân biệt cơ quan Nhà nước và quản lý Nhà nước với tổ chức kinh tế, sự nghiệp và quản lý kinh doanh và sự nghiệp;

 

4/ Định rõ mối quan hệ giữa cơ quan dân cử đại diện quyền lực (bao gồm Quốc hội là cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất, và các hội đồng nhân dân là cơ quan quyết định) với cơ quan chấp hành - hành chính Nhà nước.

 

5/ Phân biệt chế độ tập thể của Quốc hội và Hội đồng nhân dân trong quyết định với chế độ một thủ trưởng của cơ quan hành chính Nhà nước trong quản lý, điều hành.

 

6/ Bảo đảm 5 khâu của quản lý, dự đoán, quyết định, tổ chức, điều hành, kiểm tra;

 

7/ Định một thứ bậc hành chính rõ ràng, trong đó xác định rõ những mối quan hệ khác nhau: trực tuyến, chức năng, 2 chiều, phối hợp;

 

8/ Tinh giản bộ máy và biên chế tiết kiệm và có hiệu lực; kết hợp tối ưu tổ chức bộ máy theo quan hệ dọc và quan hệ ngang; giảm tối thiểu đầu mối (ngang) và cấp trung gian (dọc);

 

9/ Xắp xếp cán bộ, công chức theo nhu cầu và năng lực, có chức danh và tiêu chuẩn xác định và có qua đào tạo và thi tuyển;

 

10/ Bảo đảm tính ổn định tương đối của tổ chức và nhân sự, tính liên tục và ổn định của nền hành chính, không lệ thuộc vào những sự thay đổi định kỳ hay bất thường của các tổ chức và nhân vật chính trị

 

11/ Đề cao chế độ trách nhiệm và kỷ luật.

 

Chúng ta cũng thường giải quyết vấn đề tổ chức đơn thuần là bộ máy. Tổ chức là một hệ thống bao gồm nhiều phân hệ có những chức năng, nhiệm vụ xác định và có những mối quan hệ hữu cơ hợp lý rõ ràng, chúng hợp tác, cân bằng, liên kết và tác động lẫn nhau trong một cơ thể động; phát sinh một lực tổng hợp tác động lẫn nhau trong một cơ thể động; phát sinh một lực tổng hợp tác động cùng chiều lên một đối tượng nhất định và nhằm đạt những mục tiêu chung đã định. Muốn chấn chỉnh tổ chức có hiệu quả, phải giải quyết vấn đề một cách đồng bộ, ăn khớp giữa năm yếu tố:

 

- Chức năng, nhiệm vụ chung của tổ chức trong một hệ thống thống nhất.

 

- Cơ cấu tổ chức bộ máy, có xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm, thẩm quyền của từng bộ phận, các mối quan hệ qua lại giữa các bộ phận trong tổng thể.

 

- Sắp xếp cán bộ trong bộ máy đúng việc, đúng người, đủ năng lực hoàn thành nhiệm vụ.

 

- Quy chế và phong cách làm việc khoa học.

 

- Có một hệ thống thông tin thông suốt 2 chiều ngang dọc.

 

Chỉ đơn thuần nhập, tách, tăng, giảm bộ máy mà không xử lý tương đối đồng bộ các yếu tố trên thì bộ máy tổ chức vẫn không đủ hiệu lực.

 

3. Một Nhà nước chính quy, có hiệu lực phải có một quy chế công vụ rõ ràng, khoa học, chặt chẽ, và trong đó định rõ quy chế công chức. Từ lâu (vào năm 1950), Nhà nước ta có một quy chế công chức (Sắc lệnh số 76 do Hồ Chủ tịch ký và ban hành); nhưng trong một thời gian dài, ta không thực hiện nghiêm chỉnh, mà cũng không xem xét, bổ sung, hoàn chỉnh nó. Có thể nói Nhà nước ta xử lý vấn đề công chức không theo quy chế Nhà nước, mà theo kiểu chính sách cán bộ chung của Đảng, Nhà nước, đoàn thể. Sự thiếu một quy chế công vụ và công chức và sự thiếu đào tạo một đội ngũ công chức thành thạo là một trong những nguyên nhân rất quan trọng dẫn tới một đội ngũ công chức kém năng lực và một bộ máy công vụ kém hiệu lực ngày nay.

 

Thế nào là một công chức Nhà nước ? Công chức là:

 

a/ Một người được bổ nhiệm vào một chức vụ nhất định và tham gia vào công việc quản lý của các cơ quan trong bộ máy hành chính hay sự nghiệp của Nhà nước ở trung ương và địa phương.

 

b/ Có một công việc làm thường xuyên trong bộ máy Nhà nước.

c/ Được xếp vào một ngạch thực thụ trong hệ thống các ngạch bậc của công cụ Nhà nước, và hưởng lương từ ngân sách Nhà nước theo thang bậc lương nhất định⁽¹²⁾ .

 

Quy chế công chức là một quy chế do luật pháp định (bằng văn bản luật và dưới luật), được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định đơn phương (chứ không phải bằng một hợp đồng hành chính).

 

Quy chế công chức có những nguyên tắc quyết định các mặt:

 

+ Thẩm quyền của người công chức (phân biệt với năng lực); người công chức là một nhân viên Nhà nước mà thẩm quyền gắn với chức vụ công vụ, gắn với thẩm quyền của cơ quan, không phải tự tiện uỷ quyền thẩm quyền cho một người khác (trừ trường hợp đặc biệt do luật định).

 

+ Những nghĩa vụ của người công chức; họ không có quyền từ chối nghĩa vụ, cũng như uỷ quyền cho người khác; họ có nghĩa vụ giữ bí mật nghề nghiệp.

 

+ Những quyền lợi của người công chức; được hưởng thù lao xứng đáng, được pháp luật bảo vệ trong việc và trong khi thi hành công vụ. Nhưng người công chức không được kiêm nhiệm những chức vụ và hoạt động kinh doanh tư nhân trong những lĩnh vực nhất định, được pháp luật quy định rõ.

 

+ Trách nhiệm của người công chức, bao gồm cả trách nhiệm trong nội bộ cơ quan hành chính (kỷ luật hành chính và trách nhiệm dân sự.

 

+ Kỷ luật và quyền quyết định kỷ luật trong bộ máy Nhà nước, v.v…

Quy chế phải quy định rất rành mạch và nghiêm khắc việc tuyển dụng, bổ nhiệm, biệt phái, thăng (hoặc giáng) cấp bậc, xin thôi việc, cho thôi việc, bãi nhiệm, cách chức, hưu trí v.v… Đặc biệt là cải cách hành chính phải cải cách chế độ lương bổng; bảo đảm cho người công chức một cuộc sống khá giả của gia đình, để người công chức không phải làm thêm những hoạt động kinh doanh mà cương vị công vụ không cho phép kiêm nhiệm, thậm trí tham gia vào những hoạt động và có những hành vi tham nhũng để kiếm sống.

 

4. Xét cho cùng, vấn đề quyết định nhất là con người, là phẩm chất và năng lực của người công chức. Để nâng cao chất lượng của đội ngũ công chức, cần quy định :

 

- Tuyển dụng, bổ nhiệm vào một chức vụ quản lý Nhà nước nào đều đòi hỏi người cán bộ, người công chức phải đã qua đào tạo và có văn bằng, chứng chỉ nhất định.

 

- Bầu cử vào một chức vụ nào đều phải có tiêu chuẩn không chỉ về phẩm chất chính trị và đạo đức, mà còn phải có hiểu biết pháp luật, kiến thức quản lý Nhà nước và có năng lực quản lý Nhà nước về những lĩnh vực nhất định.

 

- Tuyển dụng và bổ nhiệm nhất thiết phải qua thi tuyển, lấy trình độ và năng lực làm căn cứ duy nhất, bảo đảm mọi người đều bình đẳng và có cơ may ngang nhau trong việc tuyển dụng, không có đặc quyền đặc lợi, không có thiên vị cá nhân và gia đình, không có tham nhũng.

 

- Phải sắp xếp lại và có một hệ thống trường đào tạo và bồi dưỡng kiến thức quản lý Nhà nước cho cán bộ các cấp, theo những chương trình nhất định được Chính phủ phê duyệt.

 

- Định kỳ kiểm tra kiến thức của các loại và cấp công chức theo chương trình nhất định, ai không đạt tiêu chuẩn thì phải thay đổi.

 

VII.- xây dựng nền hành chính quốc gia và một hệ thống hoàn chỉnh luật pháp hành chính⁽¹³⁾

 

 

 

Cải tiến, đi đến cải cách và xây dựng một nền hành chính khoa học, chính quy và hiện đại hoá từng bước là một yêu cầu cơ bản và cấp bách. Nền hành chính quốc gia (Admiuostration) là một hệ thống các chế định quản lý việc công hàng ngày của Nhà nước. Nó được tạo thành bởi một tổng thể những pháp nhân (persoms morales) (như Nhà nước trung ương, tỉnh, huyện, xã, cơ quan công vụ…) mà nhân danh những pháp nhân ấy những thể nhân (persomes physiques), những nhân viên công vụ hành động bằng cách ban hành những văn bản pháp quy (dưới luật, thực thi những quyền và nghĩa vụ được pháp luật quy định, sử dụng những tài sản công vì lơi ích công và lợi ích của công dân.

 

Nền hành chính quốc gia có nhiệm vụ phục tùng và tổ chức thực hiện thể chế chính trị của đất nước; phục vụ những nhiệm vụ chính trị do Nhà nước đặt ra; nhưng nó có tính liên tục và tính độc lập tương đối với thể chế chính trị, bảo đảm cho bộ máy quản lý Nhà nước được ổn định và hoạt động một cách liên tục, đều đặn, có nền nếp và quy củ. Nó là một thể chế pháp lý và công pháp (droit public) dựa trên nguyên tắc bất bình đẳng một chiều, giữa Nhà nước (là người nắm quyền lực, có đặc quyền quyết định) và những cá nhân công dân. Những quyền tự do, dân chủ, quyền làm chủ của công dân khi đã được quy thành luật pháp thì có tính ràng buộc đối với Nhà nước cũng như đối với công dân. Nếu công dân là chủ thể của xã hội thì Nhà nước là chủ thể quản lý của xã hội.

 

Nền hành chính quốc gia phải được thể chế hoá và quy định bằng hệ thống luật pháp hành chính (droit administratif), mà đối tượng là sự hoạt động hàng ngày của các cơ quan công vụ Nhà nước gánh trách nhiệm của Nhà nước, phục vụ lợi ích chung của quốc gia và lợi ích của công dân. Nhiệm vụ của nó là điều chỉnh các mối quan hệ xã hội hình thành trong quá trình quản lý Nhà nước, tức là trong các hoạt động thuộc chức năng chấp hành và điều hành của quyền lực Nhà nước. Nó là một ngành luật công dựa trên nguyên tắc bất bình đẳng giữa Nhà nước nắm quyền lực và những cá nhân công dân phụ thuộc vào và phục tùng quyền lực ấy. Nó khác với luật Hiến pháp (droit comstitutionnal) là luật nghiên cứu những yếu tố cấu thành Nhà nước, sự phân bố quyền lực trong bộ máy Nhà nước gồm Quốc hội, Chính phủ, Toà án, các cơ quan chính quyền địa phương…). Nó cũng khác với luật dân sự (droit civil) là luật quy định những quy phạm về quyền tư nhân của con người trong quan hệ công dân với nhau; nó điều chỉnh các mối quan hệ tài sản mang tính hàng hoá - tiền tệ và các quan hệ nhân thân phi tài sản có liên quan đến quan hệ tài sản giữa những công dân với nhau trên nguyên tắc bình đẳng.

 

Chúng ta phải nhanh chóng xây dựng, hoàn chỉnh (tương đối) hệ thống luật pháp hành chính, để thể chế các mối quan hệ rất phong phú, rất phức tạp giữa các cơ quan Nhà nước với nhau, giữa cơ quan Nhà nước với công dân; trong các quan hệ đó, luôn luôn có một bên là cơ quan hành chính Nhà nước, nhân danh Nhà nước, thể hiện quyền lực Nhà nước, quyền và nghĩa vụ của Nhà nước trong quá trình quản lý Nhà nước. Chính các cơ quan Nhà nước, các nhà chức trách, các công chức Nhà nước không có đủ trong tay hoặc không am hiểu, không chấp hành đầy đủ luật pháp hành chính khi gặp và xử lý các mối quan hệ phức tạp nói trên, hoặc lẫn lộn phạm vi giữa luật hành chính với luật dân sự, luật hình sự, luật lao động …, là nguyên nhân chủ yếu dẫn đến sự rối loạn, mất trật tự, mất kỷ cương, mất hiệu lực của quản lý Nhà nước.

 

Nội dung của bộ luật hành chính cần có một phần chung gồm:

 

- Tổ chức bộ máy hành chính Nhà nước

 

- Quy chế pháp lý và quy tắc hoạt động của các cơ quan Nhà nước.

 

- Tài phán và tố tụng hành chính

 

- Công cụ và quy chế công chức

 

- Quy chế và lập quy và văn bản tố tụng Nhà nước.

 

- Thủ tục hành chính

 

- Trách nhiệm và kỷ luật hành chính

 

- Quy chế các tổ chức xã hội và công dân tham gia quản lý Nhà nước…

 

Ngoài phần chung, Bộ Luật hành chính còn có các quy phạm quy định các hoạt động quản lý Nhà nước trong các lĩnh vực khác nhau: kinh tế, ngân sách và thuế, văn hoá, xã hội, chính trị, quốc phòng, an ninh… Hiện nay, trên tất cả các lĩnh vực và các mối quan hệ nói trên thuộc luật pháp hành chính, Nhà nước ta có không ít văn bản (phần lớn là dưới luật), nhưng rời rạc, không thành hệ thống, không nhất quán, không mang tính pháp lý chặt chẽ và nhiều cái cũ kỹ, lạc hậu. Do vậy, việc chấp hành lại rất lỏng lẻo, tuỳ tiện. Khắc phục tình trạng đó, và xây dựng một bộ luật hành chính và một nền hành chính theo kịp yêu cầu của giai đoạn mới là một cuộc cải cách lớn rất gian khổ và mất rất nhiều năm; nhưng phải bắt tay từ bây giờ, không thể trì hoãn.

 

Vấn đề cải cách bộ máy Nhà nước là một vấn đề cực kỳ quan trọng, rộng lớn và phức tạp, vì:

 

- Nó phải đặt trong tổng thể chính trị, nâng cao hiệu lực của cả hệ thống chính trị và của bản thân Nhà nước trong đó phải nhằm đổi mới toàn diện, lấy đổi mới kinh tế làm trọng tâm, đồng thời đổi mới chính trị mà vẫn giữ ổn định chính trị, và đổi mới nền hành chính quốc gia.

 

- Nó bao quát một phạm vi rất rộng cả toàn bộ cơ cấu, bộ máy Nhà nước gồm cả 3 mặt lập pháp, hành pháp, tư pháp, từ trung ương đến cơ sở.

 

- Nó đụng chạm đến cả một hệ thống tư duy, quan điểm cũ, chống chủ nghĩa giáo điều, sơ lược, "tả" khuynh, nhưng không được rơi vào chủ nghĩa cơ hội hữu khuynh; nó cũng đụng chạm đến cả một hệ thống tổ chức, phong cách, tập quán, con người hết sức phức tạp.

 

- Nó phải dựa trên những kiến thức khoa học để phân tích thực tế, nhưng thể dừng lại ở những nhận thức chung mà phải đề ra được những giải pháp thực tiễn, những biện pháp hành động, cụ thể.

 

Vì vậy, đề cương này chỉ chỉ mới đề ra một số quan điểm (chưa dám nói là một hệ thống) và từ đó một phương án thiết kế mô hình tổng quát, sơ bộ về cơ cấu tổ chức Nhà nước ta trong giai đoạn hiện nay.

 

Đề cương này có kèm theo một số bản phụ lục cố gắng làm rõ thêm quan điểm và cụ thể hoá thêm mô hình tổ chức trên một số lĩnh vực chủ yếu.

Chúng tôi mong rằng cơ quan lãnh đạo Đảng và Nhà nước tổ chức việc nghiên cứu một phương án toàn diện, cơ bản cho cả một giai đoạn, và một chương trình hành động thực hiện từng bước trong nhiều năm.

Hà Nội, ngày tháng 10 năm 1990

T/M ban chủ nhiệm đề tài

 

Đoàn Trọng Truyến

(1) Bị chú: So sánh với Hiến pháp một số nước tư bản chủ nghĩa. Pháp: "Chủ quyền quốc gia thuộc về nhân dân, nhân dân thực hiện chủ quyền ấy bằng những đại biểu của mình và bằng trưng cầu ý dân". Cộng hoà liên bang Đức: "Chủ quyền xuất phát từ nhân dân. Nó được nhân dân thực hiện bằng bầu cử và bỏ phiếu toàn dân, và bằng các cơ quan đặc biệt được trao các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp").

 

(2) Bí chú: Theo các nhà học giả tư sản, có phân biệt giữa chủ quyền cao nhất của nhân dân (souveraineté du peuple) và chủ quyền cao nhất của quốc dân (souveraineté de la Nation).

 

- Theo thuyết chủ quyền nhân dân thì: chủ quyền nằm trong tay nhân dân xem như là một khối bao gồm cả mọi cá nhân. Thuyết này, theo Rousseau, thì mỗi công dân nắm một phần của chủ quyền. Do đó, việc bầu cử là một quyền, không phải là một chức năng, và chế độ bầu cử phải là phổ thông, không hạn chế; có chế độ uỷ nhiệm the riêng biệt và bắt buộc (mandat particulier et impératif); người đại biểu là phụ thuộc vào những người bầu ra họ.

 

- Theo thuyết chủ quyền quốc dân thì: chủ quyền nằm trong quốc gia chung, là một thực thể riêng biệt với những cá nhân. Do đó, chủ quyền là một, không phân chia; pháp luật là biểu hiện của ý chí chung, không chỉ riêng của đa số; không có chế độ uỷ nhiệm thư riêng bắt buộc mà phải là chế độ uỷ nhiệm thư đại diện chung; người đại biểu là độc lập với những người bầu ra họ.

 

- Theo Hiến pháp của Pháp:

 

+ Sự thống nhất không phân chia của nền đại diện quốc dân.

 

+ Không có chế độ uỷ nhiệm thư bắt buộc

 

+ Không có chế độ cử tri bãi miễn người đại biểu.

 

+ Tính độc lập của người đại biểu đối với những công dân bầu ra.

 

(3) Bí chú: Thuyết phân lập các quyền có nguồn gốc từ xa xưa. Từ thời cổ đại, Aristoto đã phân biệt 3 chức năng chính: quyết định của Quốc hội, chỉ huy của nhà chức trách, xét xử của Toà án; đến thế kỷ 17 ở Anh, Locke phân biệt 4 quyền lực: lập pháp, hành pháp, liên bang đối ngoại, đặc quyền của vua. Nhưng thuyết phân lập các quyền chính thức của Montesquieu ra đời là ở thế kỷ XVIII có ảnh hưởng và tiếng vang lớn. Nó được xem như là một nguyên lý của tổ chức Nhà nước (tư sản), xem như là một phản ứng cách mạng trước chế độ chuyên chế độc tài của Nhà nước phong kiến lúc ấy. Có thể nói từ "Tuyên ngôn độc lập" của Mỹ (1776) đến "Tuyên ngôn về quyền con người và quyền công dân" của cách mạng Pháp (1789) đến các Hiến pháp đầu tiên của Pháp sau cách mạng 1789 cũng như của các nước Châu Âu, các Nhà nước tư sản đều thừa nhận nó là một nguyên lý cơ bản. "Mọi xã hội trong đó việc phân lập các quyền không được xác định thì không hề có Hiến pháp".

 

Thuyết phân lập các quyền xuất phát từ các luận đề:

 

. Con người sinh ra tự do và bình quyền và mãi mãi tự do và bình quyền.

 

. Giới hạn những quyền của Nhà nước, Nhà nước chỉ có mục tiêu là bảo vệ cá nhân con người (Individu).

 

. Để không ai có thể lạm dụng quyền lực, thì phải sắp xếp sao cho "quyền lực ngăn cản quyền lực".

 

. Nếu tập trung cả mọi quyền lực (lập pháp, hành pháp, tư pháp) vào một người hay một tổ chức thì nhất định sẽ dẫn đến lạm quyền.

. v.v…

 

Nhưng thuyết này bị không ít những nhà học giả tư sản phản đối, cho là vừa bất hợp lý, vừa không hiện thực. Họ theo thuyết: quyền lực chính trị, quyền lực Nhà nước là một thống nhất, không phân chia; đó là quyền cai trị, thống trị xã hội. Nó có thể phân ra các chức năng khác nhau, thẩm quyền khác nhau, trải qua các giai đoạn khác nhau (sáng kiến, thảo luận, quyết định, thực hiện, kiểm tra…) có những phương thức hoạt động khác nhau, do đó có nhiều cơ quan Nhà nước khác nhau nắm và thực hiện quyền lực. Nhưng xét cho cùng, tất cả đều nhằm một mục tiêu duy nhất: bảo đảm trong Nhà nước có một ý chí thống trị chiếm ưu thế mà ý chí đó là từ nhân dân; nó là một, thống nhất, không phân chia. Thuyết hiện đại của tư sản thiên về giải thích và vận dụng thuyết phân lập các quyền là: theo pháp quyền công (droit public), những người được trao quyền lực Nhà nước không có nhân cách riêng của mình, (personnalité propre) khác biệt với quyền lực Nhà nước; họ chỉ đơn thuần là những cơ quan Nhà nước và thống nhất với quyền lực Nhà nước làm một; họ chỉ thực hiện quyền lực với tư cách là những thẩm quyền Nhà nước. Quyền lực Nhà nước chỉ là một và là một thực thể duy nhất. Sự phân lập chỉ là sự phân biệt, sự phân bố và sự điều hoà phối hợp các mặt của quyền lực thống nhất. (Tham khảo sách: Tinh thần của luật pháp. Esprit des lois. Montesquieu; tham khảo sách: Góp phần vào lý thuyết chung về Nhà nước - Contribution à la thérie genérale de L' Etat.R.Malberg).

 

Theo Mác và Lênin, xoá bỏ chế độ đại nghị tư sản nhưng "giữ những thiết chế đại diện, một thiết chế mà cơ quan đại diện là một "cơ thể" hành động, vừa hành chính, vừa lập pháp". "Những thiết chế đại diện vẫn còn, nhưng chế độ đại nghị với tư cách là một hệ thống đặc biệt, một sự phân công giữa công tác lập pháp lập pháp và công tác hành pháp, được coi như địa vị đặc quyền của các Nghị sĩ thì không còn nữa".

 

Trên thực tế do những nhược điểm và mâu thuẫn nội tại của học thuyết tư sản về quyền lực Nhà nước, cho nên trong các Hiến pháp của các nhà tư sản tuy đều ghi nguyên tắc phân lập các quyền., nhưng cách thể hiện các tổ chức thì khác nhau. Người ta thường phân biệt có 3 loại hình: thuyết phân lập các quyền dẫn tới chế độ tổng thống trong đó hành pháp và lập pháp, Tổng thống và nghị viện là ngang quyền. Thuyết hợp tác các quyền dẫn tới chế độ nghị viện: trong đó sự phân lập các quyền chỉ là tương đối; quyền hành pháp gồm có nguyên thủ quốc gia và nội các; sự hợp tác giữa hành pháp và lập pháp đi đến cân bằng, và đặc biệt là nội các và các bộ trưởng phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện. Thuyết hỗn hợp các quyền dẫn tới chế độ Hội đồng (Assemblée) trong đó quyền hành pháp phục tùng ý chí và quyết định của nghị viện, nghị viện bầu và có thể bãi miễn nội các, cũng như bãi bỏ những nghị quyết của nội các.

 

Khuynh hướng chung của các nhà nước tư sản là tăng cường quyền hành pháp của Chính phủ, không chỉ là cơ quan chấp hành luật pháp do Quốc hội định ra, mà là một cơ quan xung lực (impulsion), một cơ quan quyết định và dự đoán. Hiến pháp Cộng hoà thứ V của Pháp (1958): "Chính phủ quyết định và điều khiển chính sách của quốc gia".

 

Khuynh hướng đó xuất phát từ: sự đa dạng hoá những chức năng và nhiệm vụ của Chính phủ ngày càng phải can thiệp vào mọi lĩnh vực đời sống xã hội ; Chính phủ phải nắm lấy và quản lý nhiều ngành, nhiều lĩnh vực, nhiều công việc trước kia thuộc về tư nhân; từ một Nhà nước cảnh sát (Etat gendarme) chuyển thành một Nhà nước kinh doanh (Etat entrepreneur); tính phức tạp về nội dung công việc và tính khoa học kỹ thuật ngày càng lớn của các vấn đề trong một xã hội hiện đại đô thị hoá.

 

(4) Bí chú: - Theo học thuyết tư sản, "Nền dân chủ là một hệ thống chính trị cho phép công dân tham gia tự do và sáng suốt và sự quản lý công việc công". Trong Hiến pháp, người ta phân biệt nền dân chủ bán trực tiếp (démocratie semi - directe) và nền dân chủ đại diện (démocretie représentative). Không có dân chủ trực tiếp hoàn toàn vì không hiện thực.

 

Dân chủ bán trực tiếp bằng quyền quyết định hay phủ quyết của công dân thông qua trưng cầu ý dân (référndum) hay sự bỏ phiếu toàn dân (plébicste), hoặc thông qua quyền sáng kiến lập pháp của dân đề ra cho cơ quan Nhà nước (như ở Thuỵ Sỹ, Mỹ CHLB Đức, ý, Pháp…).

 

Dân chủ đại diện (theo thuyết chủ quyền nhân dân hay thuyết chủ quyền quốc gia) là thông qua bầu cử.

 

Theo học thuyết Mác - Lênin, "Chế độ dân chủ là một hình thức Nhà nước, một trong những hình thái của Nhà nước. Cho nên cũng như mọi Nhà nước, chế độ dân chủ là việc thi hành có tổ chức, có hệ thống sự cưỡng bức đối với người ta. Một mặt thì như thế, nhưng mặt khác, chế độ dân chủ có nghĩa là chính thức thừa nhận quyền bình đẳng giữa những công dân, thừa nhận cho mọi người được quyền ngang nhau trong việc xác định cơ cấu Nhà nước và quản lý Nhà nước".

 

Những nhà nghiên cứu Nhà nước tư sản hiện đại đã nêu ra một thiết chế dân chủ hiện đại:

 

- Phải là một nền dân chủ đại diện (không thể dân chủ trực tiếp như trong điều kiện một quốc gia có ít dân cư).

 

- Phải được nhân dân uỷ nhiệm quyền lực bằng một chế độ bầu cử mà nhân dân có quyền và có khả năng, có điều kiện tự do lựa chọn để bầu.

 

- Phải bảo đảm cho nhiều khuynh hướng, nhiều chính kiến khác nhau được tự do tranh luận.

 

- Phải bảo đảm sao cho các cơ quan quyền lực không thể lạm quyền; phân quyền giữa 3 quyền (phân quyền ngang giữa lập pháp, hành pháp, tư pháp) và phân quyền dọc giữa trung ương và địa phương.

 

Nhiều học giả (tư sản) đưa ra một cơ cấu tổ chức xã hội dân chủ gồm có 5 bộ phận trụ cột:

 

- Nhà nước,

 

- Các tổ chức của giới chủ

 

- Các tổ chức công đoàn của giới thợ,

 

- Tầng lớp trí thức,

 

- Hệ thống thông tin đại chúng (Mass - média).

 

Học thuyết tư sản làm ngơ vai trò của các đảng phái chính trị; xem xã hội được xây dựng trên sự hợp tác, điều hoà quyền lợi giai cấp, và Nhà nước là một tổ chức phi chính trị, là công quyền chung cho mọi công dân không phân biệt giai cấp; một nền dân chủ phi giai cấp.

 

(5) Bí chú: Với học thuyết phân lập các quyền, và với cơ cấu tổ chức và cơ chế hoạt động của Nhà nước tư sản, Nhà nước đó là một Nhà nước pháp quyền. Theo Montesquixe, Nhà nước dựa trên nguyên lý phân lập các quyền phải là một Nhà nước pháp quyền, một Nhà nước Hiến pháp; trong đó bảo đảm moi cơ cấu tổ chức và hoạt động của Nhà nước phải tuân theo Hiến pháp và luật; bảo đảm sự độc lập, tự do của các cơ quan công quyền trong mối quan hệ với nhau trong khi thực thi quyền lực riêng được giao cho, không một tổ chức quyền lực nào trong 3 quyền được lấn át tổ chức quyền lực nào; bảo đảm pháp luật thống trị toàn xã hội. Nhưng theo quan niệm pháp quyền tư sản, pháp quyền là ý chí chung của nhân dân không mang tính giai cấp và không dựa trên cơ sở kinh tế. Cho nên đó là Nhà nước pháp quyền tư sản, ý chí của giai cấp tư sản biến thành luật thống trị toàn xã hội. Theo quan điểm Mác - Lênin, pháp quyền là ý chí của giai cấp (tư sản hay vô sản) đề lên thành luật, mà ý chí đó là do những điều kiện sản xuất và sinh hoạt vật chất của giai cấp tư sản hay vô sản cầm quyền quyết định. Cho nên Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền XHCN, dù cho Mác có nói: Nhà nước ta là một Nhà nước tư sản không có giai cấp tư sản; pháp quyền không khi nào vượt quá tình trạng kinh tế và trình độ văn minh của xã hội; pháp quyền ta chưa thoát khỏi chân trời của pháp quyền tư sản.

 

Trên cơ sở học thuyết của Montes quieu về Nhà nước pháp quyền, người ta còn đề ra sự phân biệt giữa 2 phạm trù Nhà nước và pháp quyền : pháp quyền là khác biệt và độc lập với Nhà nước, nó có chức năng ràng buộc, giới hạn hoạt động của Nhà nước trong khi Nhà nước thực thi quyền lực của mình. Tuyên ngôn về quyền con người và quyền công dân của Pháp cũng đề ra nguyên tắc giới hạn các quyền của Nhà nước, và đã ghi: "Luật là thể hiện ý chí chung, và Nhà nước chỉ có mục đích là bảo vệ cá nhân".

 

Quan niệm đó không có cơ sở, vì nó xem luật pháp là cái có trước và ở trên Nhà nước. Trong thực tế là trái lại: Nhà nước (tư sản, XHCN…) xuất hiện do ý chí và hành động cách mạng của những giai cấp cách mạng, của nhân dân, và Nhà nước (Quốc hội do dân bầu) định ra Hiến pháp và luật.

 

Quan niệm đúng về Nhà nước pháp quyền là sự đồng nhất giữa Nhà nước và pháp quyền; Nhà nước vừa đặt ra luật, vừa phải tuân theo luật; luật do Nhà nước đặt ra nhưng lại chi phối, thống trị toàn xã hội, kể cả Nhà nước. Nhà nước là sự hiện thân, sự nhân cách hoá (personnification) của pháp quyền, của trật tự pháp luật , quyền lực của Nhà nước chính là hiệu lực của pháp luật. Một Nhà nước dân chủ và muốn có hiệu lực nhất thiết phải là một Nhà nước pháp quyền.

 

(6) Bí chú: Mác đã cho rằng những giai đoạn khác nhau của phân công lao động cũng đồng thời là những hình thức khác nhau của sở hữu. Trong lịch sử đã có nhiều hình thức sở hữu. Hình thức sở hữu đầu tiên là sở hữu bộ lạc; rồi đến sở hữu công xã và sở hữu Nhà nước tồn tại trong thời cổ (trong đó chế độ nô lệ vẫn tồn tại); rồi đến sở hữu phong kiến (hay sở hữu đẳng cấp, về ruộng đất ở nông thôn và phường hội ở thành thị); rồi đến sở hữu tư bản hiện đại, tương ứng với nó là Nhà nước tư sản hiện đại.

 

Mác nói: quyền sở hữu bào hàm quyền sử dụng và quyền lạm phát (Jus utendi et Jus abutendi), tức là quyền định đoạt tuyệt đối không có bất kỳ một sự hạn chế nào, nhưng trong giới hạn của luật pháp, và trong thực tế quyền ấy có những giới hạn kinh tế và pháp lý rất xác định đối với người sở hữu, công cộng cũng như tư nhân.

 

Quyền sở hữu bao gồm cả quyền sử dụng, tức là thực hiện sở hữu. Nhưng không nhất thiết người sở hữu là người sử dụng. Nói cụ thể hơn, quyền sở hữu bao gồm các quyền chiếm hữu, sử dụng, chuyển nhượng, cho thuê, cho mượn, bán, cho thừa kế, thậm trí huỷ bỏ vật sở hữu; quyền sở hữu dẫn tới quyền lao động, quyền quản lý, quyền hưởng thụ kết quả. Trong các quyền ấy, quyền sở hữu là cái quyết định đầu tiên.

 

Quyền sở hữu chỉ trở thành hiện thực khi mối quan hệ sở hữu diễn ra trong các điều kiện sản xuất được độc lập với quyền sở hữu; trong các quan hệ giao tiếp và độc lập với quyền, không tách rời với quá trình sản xuất và phân phối thực tế. Vì vậy quyền sở hữu mà không có quyền và khả năng thực hiện sở hữu (sử dụng) quyền định đoạt theo ý mình trong thực tiễn sản xuất, kinh doanh thì cũng trở nên vô nghĩa. Một người có một quyền lực pháp lý nào đó đối với một vật mà trên thực tế lại không chiếm hữu vật đó. Mác đã cho một ví dụ: một người có sở hữu về một miếng đất, nhưng quyền ấy chẳng được tích sự gì cho anh ta cả vì địa tô của nó đã bị xoá bỏ vì cạnh tranh, và nếu anh ta không có đủ vốn để cầy cấy. (tham khảo: hệ tư tưởng Đức)

 

(7) Bí chú: Về sở hữu công cộng xã hội chủ nghĩa, Mác đã nói:

"Phương thức chiếm hữu tư bản chủ nghĩa do phương thức sản xuất tư bản chủ nghĩa đẻ ra, và do đó cả chế độ tư hữu tư bản chủ nghĩa nữa, là sự phủ định đầu tiên đối với chế độ tư hữu cá nhân dựa trên lao động của bản thân. Nhưng nền sản xuất tư bản chủ nghĩa lại đẻ ra sự phủ định của bản thân nó, với tính tất yếu của một quá trình tự nhiên. Đó là sự phủ định của phủ định. Sự phủ định này không khôi phục lại chế độ sở hữu cá nhân trên cơ sở những thành tựu của thời đại tư bản chủ nghĩa, trên sự hiệp tác và chiếm hữu công cộng đối với ruộng đất và những tư liệu sản xuất do chính lao động làm ra.

 

(8) Bí chú: Chế độ lưỡng viện thường có hai loại:

 

+ Loại lưỡng viện liên bang, có một viện đại biểu cho nhân dân nói chung, và một viện liên bang, đại biểu cho các nước trong liên bang (ví dụ ở Mỹ, CHLB Đức, Liên Xô cũng có hai Viện như vậy).

 

+ Loại lưỡng viện chính trị, trong đó Thượng viện có nguồn gốc và mầu sắc chính trị, xem như đối trọng của hạ viện; nó thường đại biểu cho giới quý tộc, và ngang quyền hoặc thường là thấp hơn hạ viện.

 

Ngay nhiều học giả tư sản cũng công kích chế độ lưỡng viện, xem là vô ích và phản dân chủ, làm cho bộ máy Nhà nước thêm nặng nề. Nhưng cho đến nay, hầu hết các Nhà nước tư sản đều theo chế độ lưỡng viện vì họ cho rằng đó là một bảo đảm chống chế độ chuyên chế, thể hiện tốt hơn tính chất đại biểu riêng cho các tập thể dân cư có quyền lợi khác nhau trên lãnh thổ; nó nâng cao chất lượng của lập pháp; Thượng viện thường là ôn hoà (nói đúng ra là bảo thủ), và có vai trò trọng tài trong trường hợp nẩy sinh mâu thuẫn đối lập giữa quyền hành pháp và hạ viện.

 

(9) Bí chú: Chính phủ nắm quyền hành pháp. Theo học thuyết tư sản, những hình thức cổ điển của nó là hành pháp đơn nhất (unitaire), hành pháp tập thể (collégial), hành pháp lưỡng hợp (dualiste). Hình thức thứ nhất là chế độ tổng thốg (hay ông vua, hay một nhà độc tài); hình thức thứ 2 là một chế độ tập thể, một chủ tịch đoàn…; hình thức thứ 3 là chế độ nghị viện có hai đầu: có một nguyên thủ quốc gia độc lập với nghị viện và không chịu trách nhiệm điều hành hành pháp moọt cách tự trị và xem như cái đầu nối liền giữa nguyên thủ quốc gia và nghị viện.

 

(10) Bí chú: phụ lục.

 

Hội đồng Chính phủ

 

A. Các Bộ trưởng (có Bộ):

 

1- Bộ Nội vụ

2- Bộ Quốc phòng

3- Bộ Ngoại giao

4- Bộ Tài chính

5- Bộ Kinh tế kế hoạch

6- Bộ Nông - lâm và công nghiệp chế biến

7- Bộ công nghiệp

8- Bộ Thương nghiệp

9- Bộ quan hệ kinh tế đối ngoại

10- Bộ Giao thông vận tải

11- Bộ Thuỷ lợi

12- Bộ xây dựng

13- Bộ hải sản và công nghiệp chế biến

14- Bộ Khoa học và công nghệ

15- Bộ Tư pháp

16- Bộ Văn hoá

17- Bộ Giáo dục

18- Bộ Y tế

19- Bộ Lao động và xã hội

20- Bộ Tài nguyên và môi trường

21- Uỷ ban Thanh tra Chính phủ \

22- Uỷ ban an ninh quốc gia

23- Ngân hàng Nhà nước.

 

B. Bộ trưởng không bộ (hay gọi là Quốc vụ khanh).

 

Có hàm Bộ trưởng, là thành viên hội đồng Chính phủ; trợ thủ cho Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng về một số lĩnh vực quan trọng như: Tổ chức và quản lý hành chính Nhà nước; chiến lược kinh tế - xã hội ; phát triển khoa học kỹ thuật; đào tạo và bồi dưỡng đội ngũ công chức.

(11) Bí chú:

 

- Thành phố và quận là những đơn vị tương đương với tỉnh và huyện, nhưng nó có những đặc điểm kinh tế , văn hoá, xã hội, chính trị khác với tỉnh và huyện.

 

Về kinh tế : Trình độ phát triển cao hơn, chủ yếu là công thương nghiệp, hợp thành một cơ cấu kinh tế - xã hội trên lãnh thổ thành phố thống nhất, khó phân biệt cơ cấu các quận riêng biệt. Sự phân bố các lực lượng sản xuất, các xí nghiệp, các tổ chức kinh tế, văn hoá… do các Bộ hay do thành phố quản lý trên địa bàn các quận xuất phát từ quy hoạch chung và cơ cấu chung của thành phố. Giao thông vận tải, sự giao lưu, sự lưu thông hàng hoá phát triển cao hơn, tập trung và thuận tiện hơn ở nông thôn. Các phương tiện sản xuất và sinh hoạt chủ yếu nằm trong tay cấp thành hơn là cấp quận hoặc trong tay cấp quận hơn là cấp phường.

 

Về Văn hoá - xã hội: Trình độ văn hoá và văn minh cao hơn, nhu cầu về sinh hoạt văn hoá nhiều hơn, phong phú và đa dạng hơn. Dân cư sống tập trung hơn, sự phân bổ và di động lao động và dân cư cơ động và thường xuyên hơn. Cơ cấu xã hội khác với nông thôn, và cũng do đó những vấn đề về nhu cầu đô thị, về trật tự, an toàn xã hội phức tạp hơn. Lao động và sinh hoạt của người dân sống trong 1 phường, 1 quận này nhưng lại có quan hệ với nhiều quận, phường khác, tuỳ điều kiện công tác, lao động, sinh hoạt của mỗi gia đình khác nhau.

 

Về chính trị: Thành phố là nơi sinh hoạt chính trị phong phú hơn, nhất là ở Thủ đô Hà Nội và thành phố lớn như thành phố Hồ Chí Minh là trung tâm chính trị, có những cơ quan quan trọng cuả trung ương, có nhiều cơ quan ngoại giao và nhiều người ngoại quốc sinh sống, có nhiều giao dịch quốc tế.

 

Từ những đặc điểm trên, cơ cấu tổ chức Nhà nước và cơ chế quản lý Nhà nước về các mặt của thành phố, quận, phường, không giống như tỉnh, huyện, xã.

 

(12) Bí chú:

 

- Trường hợp những người sau đây không thuộc ngạch công chức Nhà nước:

 

1. Khi cơ quan hành chính Nhà nước (Administration) sử dụng một người có tính chất phụ động hay nhất thời (không liên tục); trong trường hợp đó, địa vị của người đó thuộc luật pháp tư và luật pháp hợp đồng.

 

2. Khi cơ quan hành chính Nhà nước sử dụng những cá nhân được trưng dụng do nhu cầu.

 

3. Khi một công sở (Service public) sử dụng những người chỉ tham dự vào những hoạt động tư; đó là trường hợp của mọi tổ chức công nghiệp (và thương mại) theo chế độ công quản (Régie).

 

4. Khi một công sở do một cơ quan hành chính Nhà nước trực tiếp quản lý theo chế độ công quản, mà được giao cho một người hay một xí nghiệp tư; đó là trường hợp các nhượng sở (concession) (như vận tải công cộng, cấp nước, hơn, điện v.v…

 

5. Sau cùng, khi một người tham gia vào công việc của một dịch vụ công hoặc lấu tư cách là đại diện của công quyền tuy họ vẫn là những người làm việc cho những cá nhân riêng; đó là trường hợp những người canh gác có tuyên thệ (gardes assermentés) (gác rừng, gác săn bắn)…

 

(Tham khảo sách giáo khoa Luật pháp công và luật pháp hành chính. Manuel de droit public et Adninistratif. Louis Trotabas).

 

(13) Bí chú:

 

Hành chính đã trở thành một khoa học: khoa học hành chính. Nó gắn liền với sự phát triển của quan niệm về Nhà nước trong thế kỷ 19 và 20, từ Nhà nước chuyên chế sang Nhà nước pháp quyền; từ Nhà nước theo chủ nghĩa tự do sang Nhà nước theo chủ nghĩa can thiệp. Gắn liền với nó là sự phát triển của luật pháp hành chính. Những nhà đi đầu 2 cuộc chiến tranh thế giới đã nhấn mạnh đến tầm quan trọng của tổ chức và sự phân bố nội bộ và hoạt động của những cơ quan trong bộ máy Nhà nước và trong kinh doanh nhằm đạt hiệu quả cao; nội dung chủ yếu của nó có thể xem là khoa học về tổ chức, khoa học ấy khá phát triển ở các nước phương tây, và bắt đầu hình thành ở các nước XHCN do Lênin là người khởi xướng từ sớm. Nhưng luật pháp hành chính trong một thời gian dài bị xem nhẹ trong các Nhà nước XHCN vì chỉ được xem trọng trong vài chục năm lại đây.

 

Có những quan niệm khác nhau về đối tượng của khoa học hành chính:

Quan niệm hẹp, là khoa học nghiên cứu những vấn đề quản lý hành chính Nhà nước (administration étatique); quan niệm rộng là khoa học tổ chức toàn xã hội, kể cả lĩnh vực sản xuất. Dù khác nhau thế nào, chúng đều nhằm mục đích tổ chức những cơ quan hành chính và công tác hành chính một cách hợp lý, tuân theo những nguyên lý cơ bản của Nhà nước dù là tư bản chủ nghĩa hay xã hội chủ nghĩa), nhằm nâng cao hiệu lực và hiệu quả quản lý theo những tiêu chuẩn pháp lý nhất định.

 

Khuynh hướng chung ngày nay là phân biệt 2 loại: khoa học hành chính Nhà nước (hành chính công administration publique), và khoa học quản lý (glstion) chung cho quản lý Nhà nước và quản lý tư nhân.

 

Khoa học hành chính là cơ sở để xây dựng luật pháp hành chính. Nó xem nền hành chính như là một thiết chế được thể chế hoá bằng luật pháp hành chính; chức năng của nó không tách rời với thể chế chính trị, với những chức năng của Nhà nước, với lý thuyết chung về Nhà nước. Kiểu Nhà nước nào có kiểu nền hành chính của nó. Song nền hành chính có độc lập tương đối của nó. Hành chính là bộ máy chuyên trách và nghề nghiệp mà chức năng duy nhất là bắt buộc phải thực thi những nhiệm vụ do Nhà nước, cơ quan quyền lực chính trị đề ra; xét về mặt đó, dưới giác độ chức năng cũng như tổ chức, nó lệ thuộc vào chính trị. Nhưng nó lại là một bộ máy có cơ cấu riêng, xây dựng trên nguyên tắc lệ thuộc theo thứ bậc hành chính, không theo chế độ cử tri bầu ra và không chịu trách nhiệm trực tiếp trước cử tri, và nó có thẩm quyền được pháp luật hành chính quy định riêng; nó có tính liên tục, ổn định và tính điều hành tác nghiệp hàng ngày.

 

Vì tính lệ thuộc cũng như tính độc lập tương đối của hành chính, cho nên Nhà nước phải có hệ thống luật pháp hành chính mà nhiệm vụ là điều chỉnh các mối quan hệ xã hội nẩy sinh trong quá trình quản lý của Nhà nước, trong hoạt động của các cơ quan hành chính Nhà nước, trong các quan hệ giữa các cơ quan Nhà nước với nhau và với các tổ chức và công dân.

 

(Tham khảo: Science administrative - Jacques Chevallier et Daniele Loschak).