Nghiên cứu cơ chế thẩm định của Bộ Tư pháp đối với dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

Từ khi có Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Nghị định 101/CP ngày 23/9/1997 và Quy chế thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ban hành kèm theo Quyết định số 280/1999/QĐ-BTP ngày 27/09/1999 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp, cơ chế thẩm định các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật đã có bước chuyển biến về chất, góp phần nâng cao hiệu quả của công tác xây dựng pháp luật, đồng thời bảo đảm tốt hơn tính thống nhất và đồng bộ của hệ thống văn bản.

ĐỀ TÀI

NGHIÊN CỨU CƠ CHẾ THẨM ĐỊNH CỦA BỘ TƯ PHÁP

ĐỐI VỚI DỰ ÁN, DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

Tuy nhiên, qua thực tiễn ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong thời gian qua, cho thấy, hoạt động thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật còn gặp phải một số hạn chế nhất định. Một số quy định của pháp luật về hoạt động thẩm định còn mang tính nguyên tắc, chưa xác lập được một cơ chế thẩm định thực sự hợp lý và hiệu quả; Nội dung thẩm định có khi còn nặng về hình thức và xem xét câu chữ, thiếu các biện pháp khảo sát rộng rãi; Việc tổ chức thẩm định còn chưa kịp thời; Đội ngũ chuyên gia thực hiện công tác thẩm định còn quá mỏng (khi thẩm định các văn bản chuyên ngành của nhiều lĩnh vực kinh tế, xã hội khác nhau thì Bộ Tư pháp không có các chuyên gia trong lĩnh vực tương ứng). Mặt khác, việc mời chuyên gia lại chưa được quy định rõ trong các trường hợp cụ thể, dẫn đến việc thẩm định trong các trường hợp như vậy nặng về hình thức, chưa đi sâu vào nghiên cứu nội dung và tính khả thi của dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật); Quy trình phối hợp giữa cơ quan chủ trì soạn thảo dự án, dự thảo với cơ quan thẩm định và cơ quan Bộ, ngành có liên quan còn chưa tốt, từ đó dẫn đến tình trạng thời hạn thẩm định kéo dài, chất lượng văn bản thẩm định chưa cao...

Trước tình hình đó, để bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất và đồng bộ của hệ thống pháp luật cũng như tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, để phù hợp với yêu cầu “Tăng cường công tác lập pháp, xây dựng chương trình dài hạn về lập pháp, hoàn thiện hệ thống pháp luật, đổi mới quy trình ban hành và hướng dẫn thi hành luật" mà Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ IX đã đề ra, việc nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn nhằm hoàn thiện cơ chế thẩm định của Bộ Tư pháp đối vớí các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là hoàn toàn cần thiết.

Mục tiêu nghiên cứu của đề tài nhằm:

- Đưa ra được cơ sở lý luận và thực tiễn làm căn cứ cho việc hoàn thiện cơ chế thẩm định của Bộ Tư pháp đối với các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Trong đó, xác định được một cách đầy đủ, cụ thể và hợp lý nội dung, thẩm quyền cũng như trình tự, thủ tục, phương thức tổ chức thẩm định và góp ý kiến cho các dự án, dự thảo; Đồng thời, xác định rõ cơ chế phối kết hợp giữa cơ quan chủ trì soạn thảo với cơ quan thẩm định và các cơ quan có liên quan đến quy trình soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

- Đưa ra các kiến nghị nhằm góp phần hoàn thiện các quy định pháp luật hiện hành về hoạt động thẩm định.

I. MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THẨM ĐỊNH VÀ CƠ CHẾ THẨM ĐỊNH

1. Một số vấn đề lý luận về thẩm định

1.1. Thuật ngữ thẩm định

Theo Đại từ điển tiếng Việt năm 1998, Le petit Larousse - Từ điển bách khoa toàn thư của Pháp năm 1993, Từ điển luật học của Đức do Gerhard Koebler chủ biên (Nhà xuất bản Muechen, xuất bản lần thứ 6 năm 1994), thẩm định trước hết là hoạt động của một chủ thể được tiến hành nhằm kiểm tra, đánh giá văn bản theo những tiêu chí nhất định.

1.2. Bản chất và đặc trưng của thẩm định

a. Chủ thể thẩm định

Qua nghiên cứu quy trình lập pháp, lập quy của một số nước, có thể nêu ra hai mô hình chủ thể thẩm định tương đối phổ biến như sau:

i) Cơ quan thẩm định là một cơ cấu trực thuộc Chính phủ;

ii) Chủ thể thẩm định độc lập với bộ máy hành pháp.

Đối với mô hình thứ nhất, cơ quan thẩm định là Bộ Tư pháp như ở Đức, Hungary hoặc Hội đồng lập pháp trực thuộc Chính phủ như ở Cộng hoà Séc. Đại diện của mô hình thứ hai là Tham chính viện ở Cộng hoà Pháp.

Ở Việt Nam, nhà lập pháp đã cân nhắc và giao cho Bộ Tư pháp đảm nhiệm công việc thẩm định. Trước khi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật ra đời, Chính phủ đã nhiều lần ra quyết định giao cho Bộ Tư pháp nhiệm vụ thẩm định dự án, dự thảo các văn bản quy phạm pháp luật trước khi trình Chính phủ. (Công văn số 342/V8 ngày 18/3/1988, Quyết định số 142/TTg năm 1988 và Chỉ thị 189/TTg năm 1996).

b. Đối tượng thẩm định

Việc xác định đối tượng thẩm định phải xuất phát từ những cơ sở và lập luận sau đây: Trong quá trình lập pháp cũng như lập quy, thẩm định được tiến hành ở giai đoạn trước khi dự thảo văn bản được trình lên Chính phủ hay nói một cách khác, nhà thẩm định có nhiệm vụ tư vấn cho Chính phủ về văn bản do Chính phủ trình hay do Chính phủ ban hành. Bộ Tư pháp với tư cách là cơ quan được giao nhiệm vụ thẩm định phát biểu ý kiến về dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do Bộ, ngành khác chủ trì soạn thảo. Đối với các dự án, dự thảo do chính cơ quan thẩm định soạn thảo, phải có một phương thức thích hợp khác để kiểm tra trước, đó là thành lập hội đồng thẩm định. Ở Cộng hoà Séc, Hội đồng lập pháp gồm các chuyên gia uy tín của các ngành mới được giao xem xét và cho ý kiến về tất cả các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Khi làm việc, thành viên của hội đồng không đại diện cho lợi ích của cơ quan mình và phải hướng tới lợi ích chung của cả nước.

Ngoài việc thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, vấn đề thẩm định dự thảo điều ước quốc tế ở nước ta đang là vấn đề được quan tâm đặc biệt, nhất là trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền và chủ động hội nhập kinh tế quốc tế hiện nay. Hiện nay, trên thế giới có hai quan điểm cơ bản về quan hệ giữa điều ước quốc tế và pháp luật quốc gia, đó là thuyết nhất nguyên và thuyết nhị nguyên. Một số nước theo thuyết nhất nguyên quy định điều ước quốc tế nằm ở vị trí khá cao (sau Hiến pháp). Những nước theo thuyết nhị nguyên lại quan niệm rằng điều ước quốc tế tồn tại độc lập với pháp luật quốc gia, điều ước quốc tế không được coi là bộ phận của pháp luật quốc gia và do vậy không được xếp vào hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật của quốc gia. Ở Việt Nam, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 đã không xác định vị trí của điều ước quốc tế trong mối quan hệ với các văn bản quy phạm pháp luật.

c. Nội dung thẩm định

Ở một số nước, thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật thường giới hạn ở nội dung về tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật. Thẩm định sẽ đem lại cách nhìn khách quan hơn về nội dung, thẩm quyền, thủ tục, trình tự của một dự án (kể cả không phải là văn bản quy phạm pháp luật) và không chỉ dừng lại ở tính hợp pháp mà cả ở tính khả thi của dự án đó; đồng thời kết quả thẩm định là mang tính nhà nước (tính quyền lực), buộc các đối tượng có dự án phải thực hiện một nghĩa vụ nhất định theo quy định của pháp luật.

Nội dung thẩm định về nguyên tắc nên được quy định sao cho người thẩm định có cơ hội đánh giá về tất cả mọi mặt của dự án, dự thảo. Tuy nhiên, để định hướng cho hoạt động này cần nêu một số vấn đề nhất thiết phải được đề cập trong kết quả thẩm định, đó là sự phù hợp của dự án, dự thảo với quan điểm, đường lối, chủ trương của Đảng, đối tượng điều chỉnh, phạm vi của văn bản, tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của dự án, dự thảo trong hệ thống pháp luật, tính khả thi của văn bản, sự phù hợp của dự án, dự thảo với trình độ phát triển kinh tế - xã hội, ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo. Trong đó, người thẩm định với tư cách là chuyên gia pháp lý phải đặc biệt chú trọng và chịu trách nhiệm về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của dự án, dự thảo trong hệ thống pháp luật và ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản. Một số ý kiến cho rằng cơ quan thẩm định còn phải phát biểu về sự phù hợp của văn bản với các điều ước quốc tế mà nước ta đã ký kết hoặc gia nhập, nhất là trong tinh thần xây dựng nhà nước pháp quyền và xu hướng hội nhập quốc tế hiện nay. Vấn đề này phải được nghiên cứu với mục đích hoàn thiện cơ chế thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

d. Vị trí, vai trò của thẩm định

Tại một số nước, thẩm định dự án, dự thảo là một khâu trong chu trình ban hành văn bản (từ khi sáng kiến - xây dựng - trình ký - ban hành đến việc văn bản có hiệu lực thực tế đều được thẩm định bởi một cơ quan có thẩm quyền và thẩm quyền này phải được quy định bởi văn bản có giá trị pháp lý do cơ quan quyền lực nhà nước ban hành.

Như vậy, cách tiếp cận về thẩm định rộng, mang tính khái quát và giá trị của thẩm định mang tính quyền lực, chi phối nội dung, hình thức của các dự án, dự thảo. Phạm vi thẩm định cũng được khẳng định "vượt ra khỏi dự án, dự thảo đang là đối tượng của cơ quan thẩm định". Điều đó nói lên vị trí, vai trò của công tác thẩm định rất to lớn trong đời sống xây dựng văn bản quản lý.

Thông thường, cơ quan xây dựng dự án, dự thảo chỉ nhìn thấy những mặt có lợi cho ngành, lĩnh vực hoặc địa phương mình mà chưa nhìn thấy cái tổng thể, do đó điều quan trọng là "từ những ý tưởng ban đầu ấy (của Bộ, ngành) nhiệm vụ của những người làm công tác thẩm định cần nâng cấp, bổ sung, hoàn thiện và làm cho những ý tưởng đó trở thành phổ biến bảo đảm lợi ích của tất cả các Bộ, ngành".

1.3 Khái niệm thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Qua nghiên cứu về chủ thể, đối tượng, nội dung thẩm định có thể đưa ra khái niệm: thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động nghiên cứu, xem xét, đánh giá về hình thức và nội dung của dự án, dự thảo nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của dự án, dự thảo trong hệ thống pháp luật hiện hành, đồng thời có ý kiến về tính khả thi của dự án, dự thảo.

2. Một số vấn đề lý luận về cơ chế thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

2.1. Khái niệm cơ chế thẩm định

Cơ chế thẩm định là cách thức tổ chức hoạt động thẩm định bao gồm tổng thể các biện pháp pháp lý, nhờ đó chủ thể có thẩm quyền thực hiện các công việc thuộc nội dung thẩm định để đạt được mục đích đưa ra đánh gía về tính đúng đắn của dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Cơ chế thẩm định bao gồm một số yếu tố cấu thành và những mắt xích quan trọng, cơ bản trong đó là nghiên cứu dự thảo chuẩn bị cho việc thẩm định; tổ chức việc xem xét, đánh giá văn bản; thành lập hội đồng thẩm định trong trường hợp cần thiết; chỉ đạo, điều hoà, phối hợp công tác thẩm định. Các yếu tố này không nhất thiết phải tiến hành theo một trình tự kế tiếp nghiêm ngặt về thời gian, song có mối quan hệ chặt chẽ, hữu cơ và hiệu quả của toàn bộ cơ chế thẩm định phụ thuộc vào kết quả của việc thực hiện mỗi biện pháp nói trên.

2.2. Đặc trưng của cơ chế thẩm định

Cơ chế thẩm định bao gồm tổng thể các biện pháp có tính pháp lý. Các biện pháp này, về nguyên tắc, phải được ghi nhận trong văn bản pháp luật và được tiến hành trên cơ sở các quy định pháp luật. Trong nhiều trường hợp, các biện pháp pháp lý tạo thành cơ chế thẩm định được thể hiện ở dưới dạng các quan hệ pháp luật mà một trong các bên tham gia là cơ quan thẩm định.

Cơ chế thẩm định còn được đặc trưng bởi mối quan hệ giữa Bộ Tư pháp và các chủ thể tham gia thẩm định khác mà điển hình nhất là trong tình huống thành lập Hội đồng thẩm định liên ngành là một biện pháp được quy định trong Quy chế thẩm định Dự án, Dự thảo văn bản quy phạm pháp luật hiện hành.

Về giá trị pháp lý của ý kiến thẩm định, trong khi giải thích khái niệm thẩm định, Từ điển luật học của Đức (đã dẫn trên đây) nhấn mạnh: Thẩm định chỉ có tác dụng tư vấn đối với người có thẩm quyền. Như vậy, nếu Bộ Tư pháp đưa ra phương án giải quyết những vấn đề còn có ý kiến khác nhau thì chúng chỉ có ý nghĩa tham khảo với Chính phủ; trên cơ sở đó, Chính phủ có thể gợi ý giải pháp dung hoà mâu thuẫn và quan điểm trái ngược nhau giữa các cơ quan chủ trì soạn thảo và các cơ quan khác thuộc cơ cấu của Chính phủ. Cách xử lý những mối quan hệ này trong các văn bản thời kỳ này còn một số điểm bất hợp lý. Điều 24 Nghị định 101/CP quy định Bộ Tư pháp thẩm định về đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản, tính khả thi của văn bản, kỹ thuật soạn thảo văn bản, ngôn ngữ pháp lý và chịu trách nhiệm về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản trong hệ thống pháp luật. Theo nhóm nghiên cứu đề tài, không nên tuyệt đối hoá vai trò của cơ quan thẩm định và càng không nên quy trách nhiệm cho cơ quan này về việc đề xuất phương án giải quyết những vấn đề còn có ý kiến khác nhau xung quanh dự án, dự thảo.

Trong quá trình thẩm định, có thể xuất hiện những mối quan hệ song phương hoặc đa phương giữa một bên là cơ quan thẩm định với một bên khác là một hay một số chủ thể tham gia thẩm định. Sự phối hợp này thường gặp khi Hội đồng liên ngành được thành lập theo sáng kiến của người thẩm định khi xét thấy cần thiết hoặc để thẩm định những văn bản do chính cơ quan thẩm định chủ trì soạn thảo.

Cách thức tiến hành hoạt động thẩm định có mục tiêu tương đối xác định, đó là đưa ra đánh giá về tính đúng đắn của văn bản. Song hoàn toàn có khả năng xảy ra sự thiếu tương xứng giữa mục đích đề ra và kết quả đạt được. Hiệu quả của cơ chế thẩm định phụ thuộc vào nhiều yếu tố, trong đó có những yếu tố ngoại lai và những yếu tố mang tính nội bộ đơn thuần. Có thể liệt kê dưới đây một số tác động có thể chi phối cơ chế thẩm định: i) Chất lượng của dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật được gửi thẩm định; ii)Tính hợp lý của các quy phạm về thẩm định (thể chế về thẩm định); iii) Mối quan hệ giữa cơ quan thẩm định và các cơ quan hữu quan chẳng hạn như cơ quan chủ trì soạn thảo; mối quan hệ có tính nội bộ ở cơ quan thẩm định trong quá trình tổ chức hoạt động thẩm định.

II. THỰC TRẠNG CƠ CHẾ THẨM ĐỊNH DỰ ÁN, DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

1. Thực trạng cơ chế về thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

1.1. Trách nhiệm thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 đã luật hoá trách nhiệm của Bộ Tư pháp trong việc kiểm tra trước các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ: "Bộ Tư pháp có trách nhiệm thẩm định các dự án luật, pháp lệnh để Chính phủ xem xét trước khi quyết định trình Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội hoặc để Chính phủ tham gia ý kiến đối với những dự án do cơ quan khác, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội" (Điều 29); "Bộ Tư pháp có trách nhiệm thẩm định các dự thảo nghị quyết, nghị định trước khi trình Chính phủ để bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của văn bản trong hệ thống pháp luật" (Điều 63). Để triển khai thực hiện Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, ngày 23/7/1997, Chính phủ đã ban hành Nghị định 101/CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật này. Trên cơ sở đó, ngày 27/9/1999 Bộ trưởng Bộ Tư pháp đã ký Quyết định số 280/1999/QĐ-BTP ban hành Quy chế thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Những văn bản nói trên đã tạo ra một khung pháp lý quan trọng cho hoạt động thẩm định, cụ thể là quy định nguyên tắc, đối tượng, nội dung, phương thức, thủ tục, trình tự thẩm định các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Tính từ năm 1997 đến nay (tính từ thời điểm Nghị định số 101/CP có hiệu lực thi hành) Bộ Tư pháp đã thẩm định số lượng các dự án, dự thảo như sau: Năm 1997 (Quý IV): 3 dự án pháp lệnh, 34 dự thảo nghị định; Năm 1998: 10 dự án luật, 10 dự án pháp lệnh, 109 dự thảo nghị định, 2 dự thảo nghị quyết của Chính phủ; Năm 1999: 3 dự án luật, 5 dự án pháp lệnh, 73 dự thảo nghị định, 1 dự thảo nghị quyết của Chính phủ; Năm 2000: 4 dự án luật, 5 dự án pháp lệnh, 1 dự thảo nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, 81 dự thảo nghị định; Năm 2001: 8 dự án luật, 9 dự án pháp lệnh, gần 90 dự thảo nghị định; Sáu tháng đầu năm 2002: 53 văn bản quy phạm pháp luật, trong đó có 2 dự án luật, 2 dự án pháp lệnh, 48 Dự thảo nghị định và 1 Dự thảo Bản Ghi nhớ.

Bên cạnh những thành công đã đạt được, công tác thẩm định thời gian qua ở Bộ Tư pháp vẫn đang còn nhiều hạn chế và bất cập cả về tổ chức bộ máy, nhân sự, điều kiện và phương tiện bảo đảm cho công tác thẩm định. Các văn bản pháp luật về thẩm quyền, thủ tục và trình tự thẩm định cũng đang còn những điểm cần phải được sửa đổi, bổ sung (về đối tượng thẩm định, giá trị pháp lý của văn bản thẩm định, cơ chế phối hợp giữa cơ quan soạn thảo và cơ quan thẩm định...). Không ít văn bản thẩm định còn sơ sài, chưa bảo đảm chất lượng và yêu cầu của cơ quan ban hành văn bản. Việc thẩm định thường bị kéo dài về mặt thời gian, chưa phát huy được trí tuệ tập thể, huy động được các chuyên gia có trình độ, năng lực vào công tác thẩm định. Do số lượng văn bản thẩm định nhiều, sự phối kết hợp giữa các đơn vị tham gia thẩm định chưa tốt, có khi còn hình thức, chiếu lệ, chưa có tinh thần, trách nhiệm cao.

1.2. Đối tượng thẩm định

Theo quy định hiện hành các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật phải thẩm định bao gồm: Dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội; Dự án luật, pháp lệnh do cơ quan khác, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội; Các dự thảo nghị quyết, nghị định trình Chính phủ. Bên cạnh việc thẩm định các dự án, dự thảo nêu trên, Bộ Tư pháp còn được giao nhiệm vụ tham gia ý kiến về dự thảo quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ.Mặc dù Luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật chưa xác định vị trí của điều ước quốc tế trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, nhưng thẩm định dự thảo điều ước quốc tế là một nhiệm vụ quan trọng của Bộ Tư pháp trên thực tế và được khẳng định trong một số văn bản quy phạm pháp luật hiện hành. Đồng thời, các văn bản của Chính phủ về đầu tư theo hợp đồng BOT, BTO, BT có vốn đầu tư nước ngoài còn giao cho Bộ Tư pháp thẩm quyền thẩm định phương án của các nhà đầu tư nước ngoài và cơ quan có thẩm quyền của Việt Nam tham gia hợp đồng BOT, BTO, BT về áp dụng pháp luật nước ngoài được ghi trong hợp đồng (các vấn đề này đã vượt ra ngoài phạm vi của Pháp lệnh ký kết và thực hiện điều ước quốc tế năm 1998 và nói chung phù hợp với thông lệ và thực tiễn quốc tế các nước). Bên cạnh đó, một số văn bản có liên quan đến hợp tác quốc tế, trên thực tế cần được xem là đối tượng thẩm định, nhưng lại quy định chưa rõ ràng hoặc chưa đầy đủ trong các văn bản pháp luật hiện hành. Điều này dẫn đến không ít những khó khăn, vướng mắc trong việc thực hiện pháp luật.

Như vậy là sự thiếu toàn diện trong các quy định pháp lý hiện hành về đối tượng thẩm định là một trong những vấn đề tồn tại đặt ra trong cơ chế thẩm định hiện nay đòi hỏi cần được nghiên cứu để hoàn thiện.

1.3. Nội dung thẩm định

Những vấn đề liên quan đến nội dung thẩm định đã được thể hiện khá rõ trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Nghị định số 101/CP của Chính phủ và trong Quy chế thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Điều 5 Quy chế quy định nội dung thẩm định, bao gồm: i) Sự cần thiết ban hành văn bản; ii) Đối tượng, phạm vi điều chỉnh; iii) Sự phù hợp với đường lối, chính sách của Đảng; iv) Tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất, đồng bộ của dự án, dự thảo trong hệ thống pháp luật hiện hành và tính khả thi của văn bản; v) Sự phù hợp với các điều ước quốc tế mà Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ký kết hoặc tham gia; vi) Kỹ thuật soạn thảo, ngôn ngữ pháp lý của dự án, dự thảo; vii) Phương án xử lý những vấn đề còn có ý kiến khác nhau.

Như trên đã nêu, có một số hoạt động kiểm tra trước cũng được tiến hành bên cạnh thẩm định, đó là kiểm tra của Văn phòng Chính phủ và thẩm tra của Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội. Tuy nhiên, nội dung thẩm định, kiểm tra và thẩm tra có sự khác biệt nhất định. Thẩm định có nội dung rộng hơn, thể hiện ở việc đánh giá các mặt của dự án, dự thảo, còn nội dung kiểm tra tập trung ở những vấn đề còn vướng mắc, chưa có sự nhất trí giữa các cơ quan tham gia soạn thảo, thẩm định. Công tác kiểm tra của Văn phòng Chính phủ còn có một nội dung mang tính hành chính là kiểm tra toàn bộ thủ tục, hồ sơ để trình Chính phủ. Về bản chất, thẩm định, kiểm tra đều là hoạt động mang tính chất "kiểm tra trước" nhằm hạn chế tối đa những khiếm khuyết của văn bản trước khi được ban hành.

Riêng đối với dự án luật, pháp lệnh, ngoài thẩm định của Bộ Tư pháp, kiểm tra của Văn phòng Chính phủ còn được các cơ quan của Quốc hội xem xét, thẩm tra trước khi trình lên Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội. Qua nghiên cứu cho thấy, thẩm định của Bộ Tư pháp, thẩm tra của Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội đều là những hoạt động được tiến hành nhằm đánh giá, góp phần hoàn thiện cả về nội dung cũng như hình thức của một dự thảo văn bản qui phạm pháp luật. Những hoạt động này đều nằm trong qui trình phân tích, hoạch định và quyết định chính sách của hoạt động lập pháp nói riêng và hoạt động ban hành văn bản qui phạm pháp luật nói chung. Thẩm định, thẩm tra là những hoạt động mang tính bắt buộc, không thể thiếu trong qui trình ban hành văn bản qui phạm pháp luật. Tuy nhiên cũng có những điểm khác nhau. Trước hết, đây là các hoạt động ở những giai đoạn khác nhau của qui trình lập pháp và do những cơ quan khác nhau thực hiện. Đối tượng thẩm định rộng hơn phạm vi thẩm tra. Bộ Tư pháp không chỉ có trách nhiệm thẩm định các dự án luật, pháp lệnh mà còn phải thẩm định tất cả các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ. Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội chỉ thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh, các dự thảo nghị quyết của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội có chứa qui phạm pháp luật. Hiện nay ý kiến thẩm định mang tính chất tư vấn đối với Chính phủ còn báo cáo thẩm tra có ý nghĩa tham khảo đối với Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Qua thực tế lập pháp, không ít nhận định cho rằng đã đến lúc cần phải nâng tầm giá trị văn bản thẩm định thành ý kiến tham mưu không chỉ cho Chính phủ mà còn cho Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội.

Quy chế thẩm định ban hành Phụ lục về mẫu công văn thẩm định. Thời gian qua các Vụ chức năng thuộc Bộ Tư pháp căn cứ vào quy định tại Điều 5 Quy chế để chuẩn bị báo cáo thẩm định trình lãnh đạo Bộ. Tuy nhiên, tuỳ thuộc vào phạm vi hoạt động, phụ trách của Vụ mà văn bản thẩm định của các Vụ có thể chú trọng một số trong những vấn đề thuộc nội dung thẩm định.

Ví dụ, trong công văn thẩm định của Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính, Bộ Tư pháp thường đề cập đến những vấn đề liên quan đến sự cần thiết ban hành văn bản; đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản, sự phù hợp với đường lối, chính sách của Đảng; tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của dự án, dự thảo trong hệ thống pháp luật; tính khả thi của văn bản...Các vấn đề liên quan đến đối tượng, phạm vi điều chỉnh, tính hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của dự án, dự thảo trong hệ thống văn bản chiếm tỷ lệ lớn nhất trong số các vấn đề được nêu trong công văn thẩm định, nhiều trường hợp công văn thẩm định đã đặt vấn đề về tính khả thi của một số quy định của dự án, dự thảo, nêu được phương án xử lý những vấn đề còn có ý kiến khác nhau mà các cơ quan tham gia soạn thảo, các cơ quan được hỏi ý kiến đã nêu lên trong quá trình soạn thảo. Còn ở Vụ Pháp luật Dân sự - Kinh tế, Bộ Tư pháp, văn bản thẩm định đề cập đến các vấn đề cơ bản là: sự cần thiết ban hành văn bản; ưu điểm, nhược điểm, thành công, hạn chế của dự thảo; nhận xét chung và kiến nghị. Nếu dự thảo văn bản pháp luật chưa đạt yêu cầu về nội dung cũng như về hình thức thì Bộ Tư pháp còn phải kiến nghị các giải pháp cụ thể để cơ quan soạn thảo tiếp tục chỉnh lý trước khi trình Chính phủ xem xét thông qua.

Đối với dự thảo điều ước quốc tế, nội dung thẩm định bao gồm tính hợp hiến, sự phù hợp và tính thống nhất của dự thảo điều ước quốc tế, của điều ước quốc tế nhiều bên mà Việt Nam dự kiến gia nhập với các văn bản quy phạm pháp luật do Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội ban hành và quan điểm của cơ quan thẩm định (Bộ Tư pháp hoặc Hội đồng thẩm định liên ngành) về những kiến nghị của cơ quan đề xuất đàm phán ký kết hoặc tham gia điều ước quốc tế liên quan đến phương án xử lý những điều trái hoặc chưa có trong các văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội.

Tuy nhiên trên thực tế thì Báo cáo thẩm định của các Vụ chức năng thuộc Bộ Tư pháp thường chỉ tập trung vào những nội dung chính như: Sự cần thiết ban hành văn bản, tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản trong hệ thống pháp luật. Còn tính khả thi của văn bản thì cũng được đề cập đến nhưng ở mức độ chung chung và mang tính chất khuyến nghị đối với cơ quan soạn thảo mà thiếu sự phân tích, lập luận có cơ sở vững chắc, mang tính thuyết phục cao. Riêng về kỹ thuật soạn thảo, mặc dù là một phần thuộc nội dung thẩm định theo Quy chế hiện hành, song trên thực tế vấn đề này thường không thể nêu một cách đầy đủ trong Báo cáo thẩm định vì lý do tránh sự "quá tải" do những tồn tại về kỹ thuật soạn thảo thường chiếm một khối lượng đáng kể trong phần lớn các dự thảo văn bản do cơ quan soạn thảo gửi đến. Việc khắc phục những khiếm khuyết về mặt kỹ thuật soạn thảo, ngôn ngữ pháp lý của văn bản cũng có thể được tiến hành tại cuộc họp chỉnh lý dự thảo, có sự tham gia của đại diện cơ quan soạn thảo, Bộ Tư pháp và Văn phòng Chính phủ sau khi văn bản đã được thẩm định.

2. Phương thức thẩm định

Hiện nay, việc thẩm định các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật được tiến hành theo hai cách chủ yếu: do các Vụ chức năng thuộc Bộ Tư pháp thực hiện và do Hội đồng thẩm định thực hiện.

2.1. Tổ chức thẩm định dự án, dự thảo ở các đơn vị thuộc Bộ

Sau khi nhận được hồ sơ thẩm định do Văn phòng Bộ chuyển, thủ trưởng đơn vị có trách nhiệm phân công một nhóm chuyên viên (trong đó có một lãnh đạo đơn vị) nghiên cứu thẩm định. Đây là bước kế tiếp một cách tự nhiên của quá trình nghiên cứu, tham gia soạn thảo trước đây. Chỉ có khác là ở giai đoạn trước (giai đoạn tiền thẩm định) đơn vị chỉ cử 1, 2 chuyên viên (cả lãnh đạo đơn vị) tham gia ở mức độ nhất định ở Ban soạn thảo, tổ biên tập, thì trong giai đoạn thẩm định chính thức, cả một bộ phận (hoặc cả đơn vị) giữ vai trò chính thực hiện nhiệm vụ được giao: nghiên cứu, xem xét, đánh giá về hình thức và nội dung của dự án, dự thảo nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của dự án, dự thảo trong hệ thống pháp luật hiện hành, đồng thời có ý kiến cả về tính khả thi của dự án, dự thảo.

Phương thức thẩm định được thực hiện chủ yếu qua cuộc họp thẩm định tại đơn vị được giao chủ trì thẩm định. Thành phần tham gia có thể là cả đơn vị hay một nhóm chuyên viên phụ trách ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi, đối tượng điều chỉnh của dự án, dự thảo. Đơn vị chủ trì thẩm định có thể mời đại diện các đơn vị phối hợp thẩm định, các luật gia, nhà khoa học và chuyên gia tham gia cuộc họp. Trình tự tiến hành cuộc họp thẩm định được Quy chế quy định rất cụ thể, chặt chẽ. Kết quả thẩm định được thể hiện ở báo cáo thẩm định.

Thời gian tổ chức thẩm định chính thức tính từ thời điểm nhận hồ sơ đến thời điểm trình ký công văn thẩm định là 10 ngày làm việc (riêng trường hợp thẩm định dự án, dự thảo do cơ quan khác ngoài Chính phủ, tổ chức, đại biểu Quốc hội soạn thảo thì thời gian tổ chức thẩm định chính thức là 6 ngày).

2.2. Tổ chức thẩm định trong trường hợp thành lập Hội đồng thẩm định

Theo quy định hiện hành, Hội đồng thẩm định được chia làm hai loại, căn cứ vào chủ thể chủ trì soạn thảo dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật: loại thứ nhất được thành lập để thẩm định những dự án, dự thảo mà chủ thể chủ trì soạn thảo là các cơ quan, tổ chức ngoài Bộ Tư Pháp; loại thứ hai được thành lập để thẩm định những dự án, dự thảo do Bộ Tư Pháp chủ trì soạn thảo.

Bộ trưởng Bộ Tư pháp là người quyết định thành lập Hội đồng thẩm định. Hội đồng thẩm định được thành lập "trong trường hợp cần thiết". Nói "trường hợp cần thiết" là trao quyền cho Bộ trưởng Bộ Tư pháp cân nhắc, nếu thấy dự án, dự thảo phức tạp, liên quan đến nhiều lĩnh vực, nhiều ngành thì thành lập Hội đồng thẩm định. Riêng dự án, dự thảo do Bộ Tư pháp chủ trì soạn thảo thì không chỉ phải thành lập Hội đồng thẩm định mà thành viên bắt buộc của Hội đồng thẩm định phải có đại diện Văn phòng Chính phủ và đại diện một số Bộ, ngành hữu quan.

Biên bản họp Hội đồng thẩm định phải ghi đầy đủ các ý kiến phát biểu của các thành viên Hội đồng thẩm định. Những ý kiến được quá nửa số thành viên tán thành thì được coi là ý kiến của Hội đồng thẩm định. Những vấn đề chưa được Hội đồng thẩm định nhất trí cũng phải được ghi rõ trong biên bản. Biên bản cuộc họp phải được trình cùng dự thảo báo cáo thẩm định để Lãnh đạo Bộ xem xét, quyết định.

Như vậy, Hội đồng thẩm định ở đây không phải là một dạng cơ quan tư vấn độc lập thuộc Chính phủ như kiểu Tham Chính viện của Pháp mà nó là Hội đồng thẩm định của Bộ Tư Pháp, do Bộ trưởng Bộ Tư pháp thành lập, có chức năng tư vấn cho Bộ trưởng Bộ Tư pháp trong việc thẩm định các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Hội đồng thẩm định được xem là một phương thức tổ chức thẩm định chứ không phải là một loại mô hình tổ chức thẩm định với cơ cấu bộ máy ổn định và chuyên trách công tác thẩm định. Đây chỉ là một tổ chức lâm thời, hoạt động mang tính chất vụ việc và chỉ được thành lập khi cần thiết để thẩm định một dự án hoặc dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Mặc dù đã có các quy định về Hội đồng thẩm định và đại đa số các ý kiến đều ủng hộ phương thức thẩm định bằng hội đồng^{^[1]}, nhưng cho đến nay việc tổ chức thẩm định bằng phương thức này vẫn chưa được áp dụng trên thực tế. Điều này xuất phát từ nhiều nguyên nhân, nhưng trước hết phải kể đến nguyên nhân về điều kiện thời gian (chỉ trong 15 ngày, kể cả bằng phương thức hội đồng). Bên cạnh đó, việc quy định về trường hợp thành lập hội đồng thẩm định (các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan khác gửi đến Bộ Tư pháp để thẩm định) còn chung chung, thiếu cụ thể cũng có thể được xem là một trong những yếu tố hạn chế cơ hội thành lập hội đồng thẩm định trên thực tế...

3. Thủ tục, trình tự thẩm định

Theo Quy chế thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Tư Pháp, quy trình thẩm định chung của Bộ Tư Pháp (trong trường hợp không thành lập hội đồng thẩm định) như sau: Văn phòng Bộ tiếp nhận hồ sơ thẩm định à trình Lãnh đạo Bộ à phân công thẩm định à Văn phòng Bộ ghi vào sổ theo dõi và gửi hồ sơ à Đơn vị chủ trì thẩm định à gửi đơn vị được phân công phối hợp thẩm định à gửi ý kiến tham gia bằng văn bản cho đơn vị chủ trì thẩm định à tổ chức họp thẩm định(nếu cần thiết) à chuẩn bị báo cáo thẩm đinhà trình Lãnh đạo Bộ à ký, gửi báo cáo thẩm định.

Về đại thể, có thể chia quy trình thẩm định nói trên thành hai giai đoạn cụ thể: giai đoạn tiếp nhận hồ sơ, phân công thẩm định và giai đoạn thẩm định. Trong mỗi giai đoạn cũng có thể phân chia tiếp thành những giai đoạn, công việc cụ thể căn cứ vào chủ thể và nội dung công việc cụ thể.

3.1. Giai đoạn tiền thẩm định

Giai đoạn tiền thẩm định được khởi đầu về mặt pháp lý bởi quyết định thành lập Ban soạn thảo, trong đó có thành viên là công chức của Bộ Tư pháp. Với quyết định này, Bộ Tư pháp chính thức tham gia vào hoạt động nghiên cứu, soạn thảo, chỉnh lý, hoàn thiện dự án, dự thảo. Trên cơ sở quyết định nói trên, trong Bộ Tư pháp sẽ có sự phân công cụ thể đơn vị, công chức trực tiếp tham gia soạn thảo. Tính chất, nội dung của dự án, dự thảo sẽ quyết định đơn vị nào, công chức nào của Bộ Tư pháp được phân công tham gia soạn thảo. Theo sự phân công tương đối rõ và ổn định, các chuyên viên (nhóm chuyên viên) sẽ tham gia công tác soạn thảo dự án, dự thảo với tư cách là một thành viên chính thức trong tập thể Ban soạn thảo, Tổ biên tập. Trong giai đoạn "tiền thẩm định" cũng hình thành một quy trình nội bộ Bộ Tư pháp là quá trình trao đổi, báo cáo, thỉnh thị xin ý kiến chỉ đạo giữa nhóm chuyên viên với lãnh đạo Vụ, với Thứ trưởng phụ trách mảng, lĩnh vực, trong một số trường hợp với cả Bộ trưởng.

Giai đoạn "tiền thẩm định" kết thúc tại thời điểm cơ quan chủ trì soạn thảo gửi hồ sơ cho Bộ Tư pháp để thẩm định. Đây cũng là thời điểm bắt đầu giai đoạn thẩm định chính thức.

3.2. Giai đoạn thẩm định chính thức

Như trên đã phân tích, về đại thể có thể chia giai đoạn thẩm định chính thức thành hai giai đoạn cụ thể.

a. Giai đoạn tiếp nhận hồ sơ, phân công thẩm định:

Giai đoạn này bắt đầu từ khi Văn phòng Bộ Tư pháp nhận được hồ sơ thẩm định và kết thúc khi Lãnh đạo Bộ đã quyết định đơn vị thẩm định, Văn phòng Bộ gửi hồ sơ thẩm định cùng với phiếu chỉ đạo thẩm định cho đơn vị được phân công thẩm định. Về lý thuyết, giai đoạn này kéo dài trong 16 giờ làm việc (4 buổi hoặc 2 ngày làm việc). Văn phòng Bộ có trách nhiệm tiếp nhận và kiểm tra tính hợp lệ của hồ sơ thẩm định. Tính hợp lệ của hồ sơ thẩm định được thể hiện ở loại và số lượng tài liệu có trong hồ sơ gửi thẩm định, gồm có: Công văn yêu cầu thẩm định; Tờ trình Chính phủ về dự án, dự thảo do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ đã ký và đóng dấu; Dự án, dự thảo cuối cùng được cơ quan soạn thảo quyết định trình Chính phủ xem xét; Bản tập hợp ý kiến của các Bộ, ngành về dự án, dự thảo đó; Bản thuyết trình chi tiết về dự án, dự thảo và dự thảo văn bản hướng dẫn thi hành (nếu có).

Số lượng tài liệu là 10 bộ (trừ công văn yêu cầu thẩm định chỉ 1 công văn). Thông thường, hồ sơ gửi thẩm định ít khi có đầy đủ các loại nói trên, loại tài liệu hay bị bỏ qua thường là bản tập hợp ý kiến của các Bộ, ngành, bản thuyết trình chi tiết về dự án, dự thảo và dự thảo văn bản hướng dẫn thi hành. Có nhiều trường hợp hồ sơ gửi không đủ số lượng 10 bộ mà chỉ có 1 bộ hoặc 4, 5 bộ. Cũng có trường hợp tờ trình Chính phủ đang là dự thảo, không có chữ ký và con dấu. Trường hợp có những thiếu sót nêu trên, Chánh Văn phòng Bộ Tư pháp thừa lệnh Bộ trưởng ký công văn đề nghị cơ quan yêu cầu thẩm định bổ sung hồ sơ. Trên thực tế, việc tuân theo các quy định này chưa hoàn toàn đầy đủ cho nên vẫn còn tình trạng hồ sơ thẩm định đưa xuống đơn vị thẩm định thiếu số lượng hoặc không đủ 5 loại theo quy định, phần nào làm hạn chế chất lượng và tiến độ thẩm định.

Thời gian dành cho việc kiểm tra tính hợp lệ của hồ sơ thẩm định là 4 giờ làm việc.

Sau khi nhận được hồ sơ do Văn phòng Bộ trình, Lãnh đạo Bộ (thường là Thứ trưởng phụ trách) có 8 giờ làm việc (1 ngày làm việc) để phân công thẩm định. Việc phân công thẩm định theo nguyên tắc đơn vị quản lý, phụ trách lĩnh vực nào thì chủ trì thẩm định dự án, dự thảo có nội dung liên quan đến lĩnh vực đó. Trường hợp dự án, dự thảo có nội dung liên quan đến nhiều lĩnh vực thì lãnh đạo Bộ giao cho một đơn vị chủ trì và các đơn vị khác có liên quan phối hợp thẩm định.

Sau khi Lãnh đạo Bộ quyết định phân công thẩm định, Quy chế thẩm định quy định thời hạn 4 giờ làm việc để thư ký (chuyên viên giúp việc) và Văn phòng Bộ chuyển hồ sơ, phiếu chỉ đạo thẩm định cho đơn vị được phân công thẩm định.

b. Giai đoạn nghiên cứu, thẩm định ở các đơn vị thuộc Bộ Tư pháp:

Hoạt động thẩm định ở các đơn vị thuộc Bộ được thực hiện chính thức từ thời điểm Văn phòng Bộ chuyển hồ sơ và phiếu chỉ đạo thẩm định cho đơn vị đó. Tuy nhiên, như trên đã nêu, để phục vụ cho giai đoạn thẩm định chính thức, ở đơn vị thẩm định còn có một quá trình lâu dài (suốt cả quá trình soạn thảo) tổ chức nghiên cứu, tham gia soạn thảo dự án, dự thảo. Nếu ở giai đoạn tiếp nhận hồ sơ và phân công thẩm định, các bước tiến hành theo một quy trình "cứng", có tính chất bắt buộc chung, thì ở giai đoạn tổ chức thẩm định tại các đơn vị thuộc Bộ, các bước của quy trình được thực hiện tương đối linh hoạt. Thực tế cho thấy, mỗi đơn vị có một quy trình thẩm định riêng trong nội bộ đơn vị mình, căn cứ vào điều kiện đặc thù của đơn vị về lực lượng, trình độ cán bộ và những điều kiện bảo đảm khác.

Sau đây là tình hình tổ chức thẩm định ở một số Vụ chức năng thuộc Bộ Tư pháp:

* Tại Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính, Bộ Tư pháp, giai đoạn nghiên cứu thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật được bắt đầu từ thời điểm Văn phòng Bộ chuyển hồ sơ và phiếu chỉ đạo thẩm định cho đồng chí Vụ trưởng. Khi nhận được hồ sơ, phiếu chỉ đạo thẩm định, đồng chí Vụ trưởng căn cứ vào nội dung, tính chất của dự án, dự thảo để quyết định giao cho một trong 3 nhóm chuyên viên (giao trực tiếp cho Phó Vụ trưởng phụ trách nhóm) chịu trách nhiệm chính nghiên cứu chuẩn bị ý kiến thẩm định.

Việc tiếp nhận hồ sơ nghiên cứu để thẩm định là hoạt động mang tính pháp lý khởi đầu giai đoạn thẩm định trong quy trình chung ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Trên thực tế, đối với nhiều văn bản, nhóm chuyên viên được giao nghiên cứu hồ sơ thẩm định đã có một quá trình lâu dài tham gia việc soạn thảo đối với những dự án, dự thảo mà Lãnh đạo Bộ phân công Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính, Bộ Tư pháp tham gia với cơ quan chủ trì soạn thảo (giai đoạn "tiền thẩm định"). Trong trường hợp này, Vụ trưởng thường phân công một đồng chí trong lãnh đạo đơn vị trực tiếp phụ trách và nhóm chuyên viên từ hai người trở lên tham gia phối hợp ngay từ đầu với cơ quan chủ trì soạn thảo. Sau khi được phân công tham gia, lãnh đạo đơn vị và nhóm chuyên viên chủ động lập kế hoạch, thường xuyên giữ mối liên hệ với cơ quan chủ trì soạn thảo và các cơ quan hữu quan khác để nắm chương trình, tiến độ soạn thảo, các nội dung khác liên quan đến việc soạn thảo và trực tiếp tham gia vào công tác nghiên cứu, soạn thảo dự án, dự thảo.

Trong giai đoạn mang tính "tiền thẩm định" này, Vụ trưởng theo dõi nắm tình hình chung, cho ý kiến chỉ đạo về những vấn đề vướng mắc trong quá trình chuyên viên của Vụ tham gia soạn thảo dự án, dự thảo. Trong trường hợp cần thiết, lãnh đạo Vụ báo cáo xin ý kiến chỉ đạo của lãnh đạo Bộ về những vấn đề quan trọng liên quan đến dự án, dự thảo.

Bằng phương thức tham gia vào quá trình soạn thảo, Vụ đã giữ mối liên hệ thường xuyên với cơ quan chủ trì soạn thảo và các cơ quan hữu quan khác, vừa tích cực góp phần vào việc soạn thảo, vừa chủ động chuẩn bị cho việc thẩm định chính thức.

Sau khi nhận được hồ sơ thẩm định do Vụ trưởng phân công, nhóm chuyên viên, trong đó có chuyên viên thẩm định và lãnh đạo Vụ trực tiếp theo dõi văn bản nghiên cứu chuẩn bị thẩm định. Trong quá trình chuẩn bị thẩm định, nếu dự án, dự thảo có nội dung chưa rõ ràng hoặc có nhiều vấn đề còn có ý kiến khác nhau, Vụ trưởng hoặc Phó Vụ trưởng phụ trách liên hệ với cơ quan chủ trì soạn thảo để yêu cầu thuyết trình về dự án, dự thảo cung cấp thêm thông tin, tài liệu có liên quan đến dự án, dự thảo. Trong một số trường hợp, khi có những vấn đề quan trọng liên quan đến sự cần thiết, đối tượng, phạm vi điều chỉnh, tính hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của dự án, dự thảo, lãnh đạo Vụ báo cáo để Bộ trưởng hoặc Thứ trưởng phụ trách tổ chức cuộc họp liên tịch với sự tham gia của đại diện cơ quan chủ trì cuộc họp liên tịch với sự tham gia của đại diện cơ quan chủ trì soạn thảo, đại diện các cơ quan, tổ chức hữu quan khác để thảo luận, trao đổi ý kiến.

Cuộc họp thẩm định ở Bộ Tư pháp được tổ chức như sau: lãnh đạo đơn vị được phân công chủ trì thẩm định tổ chức cuộc họp thẩm định với sự tham gia của các chuyên viên được phân công nghiên cứu thẩm định (thông thường số lượng thành viên tham gia cuộc họp thẩm định một dự án, dự thảo là từ 6 đến 8 người). Một số trường hợp dự án, dự thảo có nội dung lớn, phức tạp, liên quan đến nhiều lĩnh vực thì lãnh đạo đơn vị có thể triệu tập thêm các chuyên viên có trình độ, kinh nghiệm ở các nhóm khác trong Vụ tham gia cuộc họp.

Thời gian từ khi tiếp nhận hồ sơ đến khi Vụ trưởng ký "nháy" vào dự thảo báo cáo thẩm định để trình Lãnh đạo Bộ quyết định thông thường là 6 đến 8 ngày làm việc.

Tuy Quy chế thẩm định có quy định việc thành lập Hội đồng thẩm định để thẩm định một số loại dự án, dự thảo (Điều 17, 18, 19) nhưng cho đến nay, ở Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính chưa tổ chức Hội đồng này.

Trách nhiệm thẩm định ở Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính kết thúc khi Lãnh đạo Bộ ký vào công văn thẩm định và chuyển bản gốc báo cáo thẩm định cho Văn phòng Bộ để gửi Văn phòng Chính phủ và cơ quan chủ trì soạn thảo.

* Chu trình thẩm định văn bản ở Vụ Pháp luật Dân sự - Kinh tế, Bộ Tư pháp được tiến hành như sau:

i) Lãnh đạo Bộ giao nhiệm vụ thẩm định cho Vụ trưởng Vụ Pháp luật Dân sự - Kinh tế, Vụ trưởng phân công các Phó Vụ trưởng;

ii) Phó Vụ trưởng chỉ đạo các chuyên viên chuẩn bị ý kiến;

iii) Phó Vụ trưởng chủ trì họp với các chuyên viên để hình thành nội dung cơ bản của văn bản thẩm định;

iv)Trên cơ sở ý kiến kết luận của Phó Vụ trưởng, chuyên viên theo dõi về vấn đề có liên quan viết dự thảo văn bản thẩm định;

v) Phó Vụ trưởng kiểm tra, chỉnh sửa về nội dung và hình thức của dự thảo văn bản thẩm định và nếu xét thấy đã đảm bảo chất lượng thì trình lãnh đạo Bộ cho ý kiến.

Như vậy, trong quá trình thẩm định văn bản, các Phó Vụ trưởng trực tiếp giải quyết các vấn đề chuyên môn có liên quan được giao. Khác với Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính, ở Vụ Pháp luật Dân sự - Kinh tế, rất ít trường hợp trước khi trình văn bản thẩm định lên lãnh đạo Bộ, Phó Vụ trưởng phụ trách có điều kiện báo cáo và xin ý kiến chỉ đạo của Vụ trưởng. Tình hình này là có lý do của nó vì bản thân khối lượng công việc mà Vụ phụ trách là rất đa dạng, đồ sộ; bản thân Vụ trưởng cũng đã phải trực tiếp giải quyết một loạt các công việc chuyên môn được giao, do đó, không có thời gian nghiên cứu các văn bản để có thể cho ý kiến chỉ đạo trước khi Phó Vụ trưởng trình dự thảo văn bản thẩm định do chính mình chuẩn bị lên lãnh đạo Bộ quyết định. Gần đây, theo yêu cầu của lãnh đạo Bộ, Vụ trưởng cũng đã ký nháy vào văn bản để gửi lên lãnh đạo Bộ.

* Công tác thẩm định các văn bản thuộc lĩnh vực pháp luật quốc tế tại Vụ Pháp luật và Hợp tác Quốc tế, Bộ Tư pháp như sau:

Như trên đã trình bày, công tác này đã được giao cho Bộ Tư pháp. Trên thực tế, nếu các văn bản quốc tế này có nội dung không phức tạp, nhiều vấn đề đã rõ, đã được quy định trong các văn bản khác của pháp luật nước ta và không thuộc loại vấn đề có độ nhạy cảm cao, thì việc tổ chức thẩm định được giao cho Vụ Pháp luật Quốc tế - Hợp tác Quốc tế chủ trì chuẩn bị văn bản thẩm định. Vụ có thể tham khảo thêm ý kiến của các vụ khác nếu xét thấy cần thiết. Việc tổ chức công tác thẩm định loại văn bản quốc tế như vậy được coi là một trong những khâu của tổ chức công tác thường xuyên của Vụ Pháp luật Quốc tế - Hợp tác Quốc tế. Đối với loại văn bản quốc tế có nội dung phức tạp, có vấn đề chưa rõ, chưa có quy định giống hoặc tương tự trong các văn bản quy phạm pháp luật nước ta, hoặc thuộc loại văn bản có vấn đề nhạy cảm cao, thì việc tổ chức thẩm định được giao cho Vụ chủ trì phối hợp cùng các vụ khác trong Bộ chuẩn bị văn bản thẩm định. Trong nhiều trường hợp, Vụ Pháp luật Quốc tế - Hợp tác Quốc tế phải mời chuyên gia liên ngành để trao đổi ý kiến, làm sáng tỏ vấn đề cần thẩm định hoặc yêu cầu cung cấp thêm thông tin liên quan nội dung thẩm định. Tuy vấn đề có phức tạp đến đâu hoặc độ nhạy cảm của vấn đề có đến thế nào đi nữa thì việc thẩm định cũng chỉ có hai khâu như đối với loại văn bản khác được giao cho Vụ thẩm định. Cho đến nay, chưa có trường hợp nào phải thành lập Hội đồng thẩm định theo quy định của Nghị định số 101/CP, Nghị định số 161/1999/NĐ-CP của Chính phủ. Riêng đối với các văn bản quốc tế do Bộ Tư pháp chủ trì, về cơ bản, chưa tổ chức thẩm định theo yêu cầu mà chỉ họp liên ngành lấy ý kiến trực tiếp hoặc ý kiến bằng văn bản để làm các thủ tục trình các cơ quan cấp trên xem xét quyết định việc ban hành các văn bản đó.

Qua việc nghiên cứu quy trình của các đơn vị có chức năng thẩm định, có thể thấy: điểm hạn chế chung là các quy trình này chưa phát huy được một cách tối đa trí tuệ tập thể của toàn thể cán bộ trong đơn vị đối với công tác thẩm định. Nguyên nhân chủ yếu là do khối lượng công việc quá nhiều và thời gian vật chất hạn hẹp, nên các nhóm trong một đơn vị thường khá độc lập với nhau (thậm chí có đơn vị, Phó Vụ trưởng phụ trách nhóm thẩm định hoàn toàn độc lập với Vụ trưởng trong việc chỉ đạo hoạt động thẩm định). Do vậy, trên thực tế có rất ít dự thảo được đưa ra lấy ý kiến đóng góp trong toàn đơn vị. Vấn đề này đặt ra yêu cầu hoàn thiện quy trình thẩm định (nội bộ) và tăng cường các biện pháp tổ chức, chỉ đạo thẩm định trong nội bộ đơn vị để nhằm phát huy một cách tối đa tiềm năng của từng đơn vị vào hoạt động này.

4. Các điều kiện bảo đảm cho hoạt động thẩm định

4.1. Các điều kiện về cán bộ

a.Điều kiện về số lượng cán bộ làm công tác thẩm định

Hàng năm Bộ Tư pháp phải có trách nhiệm thẩm định (và góp ý kiến) một khối lượng lớn các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, trong khi đó, lực lượng cán bộ làm công tác thẩm định lại khá mỏng. Do vậy, tình trạng thiếu cán bộ thẩm định là tình trạng chung ở các đơn vị có chức năng thẩm định. Các đơn vị này luôn luôn ở trong tình trạng quá tải về công việc do thiếu cán bộ thẩm định. Đặc biệt,đối với một số vụ có chức năng thẩm định các văn bản thuộc lĩnh vực pháp luật phức tạp và đa dạng như Vụ Pháp luật Dân sự - Kinh tế thì vấn đề thiếu cán bộ thực hiện các nhiệm vụ thẩm định văn bản được xem là một trong những vấn đề khá trầm trọng. Đây cũng là tình trạng của Vụ páp luật và hợp tác quốc tế trong điều kiện lực lượng cán bộ chuyên môn trong lĩnh vực pháp luật quốc tế, tư pháp quốc tế và thương mại quốc tế,... của Bộ Tư Pháp còn quá ít. Tuy nhiên để tháo gỡ khó khăn vướng mắc này lại liên quan đến vấn đề chỉ tiêu biên chế cán bộ- một trong những vấn đề nằm ngoài thẩm quyền giải quyết của Bộ Tư pháp.

b.Điều kiện nâng cao trình độ chuyên môn và bồi dưỡng kiến thức chuyên ngành khác ngoài chuyên môn pháp lý

Nhìn chung, lực lượng cán bộ làm công tác thẩm định của Bộ Tư pháp có kiến thức chuyên môn pháp lý khá vững vàng, có bản lĩnh nghề nghiệp cao.Tuy nhiên, vấn đề khó khăn, vướng mắc ở đây là đa số cán bộ thẩm định của Bộ Tư pháp chỉ có kiến thức chuyên môn pháp lý thuần tuý mà thiếu kiến thức chuyên ngành khác (như kinh tế, thương mại quốc tế,...) và trình độ chuyên môn của đội ngũ cán bộ làm công tác thẩm định không đồng đều. Có nhiều nguyên nhân khác nhau, trong đó nguyên nhân cần được đề cập đến là những tồn tại trong chủ trương đào tạo, bồi dưỡng cán bộ pháp lý của nước ta nói chung và công tác cán bộ của Bộ Tư Pháp nói riêng.

4.2. Các điều kiện về cơ chế phối hợp

a.Đối với cơ chế phối hợp giữa Bộ Tư pháp với các cơ quan có liên quan. Theo các quy định hiện hành:

i) Mỗi dự án, dự thảo được lãnh đạo Bộ Tư pháp phân công tham gia với các cơ quan chủ trì soạn thảo, thủ trưởng đơn vị phải phân công một đồng chí trong lãnh đạo đơn vị trực tiếp phụ trách và nhóm chuyên viên từ 2 người trở lên tham gia phối hợp ngay từ đầu với cơ quan chủ trì soạn thảo dự án, dự thảo (Điều 11 Quy chế thẩm định).

ii) Khi thẩm định dự án, dự thảo, trong trường hợp cần thiết, Bộ Tư pháp có thể:

+ Yêu cầu cơ quan soạn thảo thuyết trình về dự án, dự thảo, cung cấp thông tin có liên quan đến dự án, dự thảo văn bản đó;

+ Mời các luật gia, nhà khoa học, chuyên gia am hiểu các vấn đề chuyên môn thuộc nội dung dự án, dự thảo tham gia thẩm định.

iii) Văn phòng Chính phủ phối hợp với Bộ Tư pháp và cơ quan chủ trì soạn thảo xem xét dự án, dự thảo trước khi trình Chính phủ (Điều 18 Nghị định 101/CP quy định).

Những khó khăn, tồn tại trong cơ chế phối hợp giữa các cơ quan có liên quan trong công tác thẩm định hiên nay, thể hiện trên một số điểm chính như sau:

- Sự tham gia của Bộ Tư pháp vào quá trình soạn thảo dự án đôi khi còn gặp khó khăn từ phía cơ quan chủ trì soạn thảo. Nhiều trường hợp, Bộ Tư pháp không được mời tham gia soạn thảo hoặc chỉ được mời tham gia ở giai đoạn cuối của quá trình soạn thảo văn bản.

- Một số cơ quan chủ trì soạn thảo không chấp hành đúng quy định về thời hạn gửi dự thảo văn bản sang Bộ Tư pháp để thẩm định và quy định về thủ tục gửi hồ sơ thẩm định, khiến cơ quan thẩm định rơi vào tình thế bị động, thiếu thời gian vật chất để tổ chức công tác thẩm định.

b.Thứ hai, đối với cơ chế phối hợp giữa các đơn vị trong Bộ

Quy chế thẩm định của Bộ Tư pháp quy định khá rõ ràng về mối quan hệ phối hợp giữa các đơn vị thuộc Bộ Tư pháp trong việc thẩm định các dự án, dự thảo, đặc biệt là những văn bản liên quan đến nhiều lĩnh vực có nội dung phức tạp. Tuy nhiên, trên thực tế, quan hệ phối hợp giữa đơn vị chủ trì thẩm định và các đơn vị tham gia thẩm định trong chính nội bộ cơ quan thẩm định cũng thiếu chặt chẽ ^{^[2]}. Trong vấn đề này có nhiều nguyên nhân khác nhau, có nguyên nhân từ phía đơn vị tham gia thẩm định không đảm bảo yêu cầu về thời gian thẩm định, có nguyên nhân từ phía đơn vị chủ trì thẩm định (không cung cấp đủ hồ sơ cần thiết cho cơ quan tham gia thẩm định, không mời các đơn vị tham gia thẩm định dự các phiên họp thẩm định,...).

4.3. Các điều kiện về thời gian thẩm định

Trên cơ sở các Điều 22 và 26 của Nghị định số 101/CP, thời hạn thực hiện công tác thẩm định của Bộ Tư pháp là 15 ngày. Căn cứ vào quy định “trần” này về thời gian thẩm định,Quy chế thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Tư pháp đã quy định khá chi tiết về thời gian thẩm định trong nội bộ cơ quan Bộ (Điều 8, 9, 10, 14, 16, 20, 24, 25, 26).

- Thời gian của quy trình thẩm định dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội hoặc dự thảo nghị quyết, nghị định trình Chính phủ tối đa là 15 ngày, kể cả trong trường hợp phải thành lập Hội đồng thẩm định (4 giờ làm việc dành cho nhận, ghi vào sổ theo dõi hồ sơ thẩm định và trình lãnh đạo Bộ; 8 giờ làm việc dành cho lãnh đạo Bộ ký phân công thẩm định; 2 giờ làm việc dành cho thư ký Bộ trưởng hoặc chuyên viên giúp việc của Thứ trưởng chuyển hồ sơ cho Văn phòng Bộ; 2 giờ làm việc dành cho Văn phòng Bộ ghi vào sổ theo dõi và gửi hồ sơ, phiếu thẩm định cho các đơn vị được phân công thẩm định; 10 ngày dành cho thẩm định; 3 ngày dành cho lãnh đạo Bộ xem xét và ký hồ sơ thẩm định).

- Đơn vị được phân công phối hợp thẩm định có thời gian tham gia thẩm định là 5 ngày.

- Thời gian dành cho quy trình thẩm định dự án luật, pháp lệnh do các cơ quan khác, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội (mà Chính phủ có trách nhiệm tham gia ý kiến bằng văn bản) tối đa là 10 ngày (trong đó thời gian dành cho thẩm định là 6 ngày, dành cho lãnh đạo Bộ xem xét và ký là 2 ngày).

- Đơn vị được phân công phối hợp thẩm định có thời gian tham gia thẩm định là 3 ngày.

- Thời hạn cho quy trình tham gia ý kiến về dự thảo quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ tối đa là 7 ngày (trong đó thời hạn tham gia ý kiến là 4 ngày, lãnh đạo Bộ xem xét ký là 1 ngày).

Đơn vị được phân công phối hợp tham gia ý kiến có thời gian tham gia ý kiến là 2 ngày.

Những khó khăn, vướng mắc và quan điểm giải quyết.

Sự eo hẹp về thời gian thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là một khó khăn không nhỏ đối với Bộ Tư pháp trong quá trình thực hiện hoạt động thẩm định hiện nay(đặc biệt là đối với phương thức thẩm định bằng hội đồng thẩm định). Nhìn nhận về vấn đề này, có một số quan điểm khác nhau về nguyên nhân và giải pháp khắc phục. Có quan điểm cho rằng nguyên nhân chủ yếu của vấn đề này là do chính những quy định về thời hạn thẩm định từ các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành (Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Nghị định số 101/CP, Quy chế thẩm định của Bộ Tư pháp) quá hạn hẹp, khó thực hiện trên thực tế và do vậy giải pháp khắc phục là cần sửa đổi những quy định về thời hạn thẩm định trong các văn bản hiện hành.^{^[3]} Tuy nhiên, theo quan điểm của nhóm nghiên cứu thì mặc dù thời hạn thẩm định theo quy định hiện hành là tương đối chặt chẽ, nhưng những quy định này xuất phát trên cơ sở phù hợp với các yêu cầu của hoạt động lập pháp hiện nay. Với một khối lượng lớn các dự án luật, pháp lệnh và dự thảo nghị quyết, nghị định cần được thông qua hoặc ban hành hàng năm như hiện nay (đó là chưa kể các điều ước quốc tế) thì việc tăng thời hạn thẩm định cho mỗi dự án, dự thảo sẽ ảnh hưởng đến quy trình thông qua- ban hành các văn bản quy phạm pháp luật. Bên cạnh đó, thực tế cho thấy là thời hạn thẩm định như quy định hiện hành không phải là thiếu khả thi, nếu đi liền với nó là sự đảm bảo các điều kiện về cơ chế phối hợp giữa cơ quan chủ trì soạn thảo và cơ quan thẩm định, do vậy, giải pháp về điều kiện đảm bảo ở đây phải chăng là nên tăng cường cơ chế phối hợp giữa các cơ quan có liên quan trong hoạt động thẩm định (đặc biệt là tăng cường trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo trong việc đảm bảo đúng thời hạn gửi báo cáo thẩm định và thủ tục về hồ sơ thẩm định).

4.4. Các điều kiện về thông tin, tài liệu phục vụ công tác thẩm định.

Các điều kiện này cũng cần được xem là một trong những điều kiện đảm bảo quan trọng cho hoạt động thẩm định.

a.Pháp luật hiện hành đã có một loạt các quy định về trách nhiệm của các cơ quan có liên quan trong việc cung cấp các điều kiện về thông tin, tài liệu để thẩm định bao gồm trách nhiệm thông tin từ phía ngoài như trách nhiệm của cơ quan chủ trì dự án, dự thảo trong việc"cung cấp thông tin, tài liệu cần thiết có liên quan đến dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết, nghị định đến cơ quan thẩm định” (Khoản 2, Điều 20 Nghị định 101/CP) và trách nhiệm thông tin trong nội bộ cơ quan thẩm định của các đơn vị thuộc Bộ Tư pháp để phục vụ hoạt động thẩm định (các đơn vị thuộc Bộ, trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ của mình có trách nhiệm cung cấp thông tin, tài liệu có liên quan đến dự án, dự thảo cần thẩm định theo yêu cầu của đơn vị được phân công chủ trì; Viện Nghiên cứu khoa học pháp lý có trách nhiệm đáp ứng nhu cầu của các đơn vị được phân công thẩm định như việc khai thác, sử dụng tài liệu, cơ sở dữ liệu pháp luật Việt Nam và nước ngoài phục vụ trực tiếp cho công tác thẩm định) (Điều 28 Quy chế thẩm định).

b.Vấn đề đặt ra hiện nay là bên cạnh phương thức thông tin cổ truyền bằng văn bản thì những phương thức hiện đại khác nhằm đáp ứng yêu cầu của hoạt động thẩm định hầu như vẫn chưa được áp dụng - đó là phương thức sử dụng hệ thống nối mạng máy tính để duy trì các thông tin cần thiết giữa cơ quan chủ trì soạn thảo - cơ quan thẩm định, thông tin giữa các đơn vị trong nội bộ cơ quan thẩm định để phục vụ hoạt động thẩm định. Thực tế hiện nay tại Bộ Tư pháp, các thông tin phục vụ hoạt động thẩm định trên mạng máy tính mới chỉ có hệ cơ sở dữ liệu văn bản quy phạm pháp luật, hệ thống cơ sở dữ liệu riêng đối với công tác thẩm định chưa được hình thành và các quy định pháp lý đối với vấn đề này cũng đang còn bỏ ngỏ. Đây là một trong những bất cập không thể không đề cập đến trong cơ chế thẩm định hiện nay của Bộ Tư pháp, cần sớm có giải pháp khắc phục để đảm bảo các thông tin cần thiết và kịp thời phục vụ hoạt động thẩm định của Bộ.

4.5. Các điều kiện về kinh phí, vật chất khác phục vụ cho thẩm định

Theo quy định của pháp luật hiện hành:

- Kinh phí dành cho hoạt động thẩm định các dự án, dự thảo nằm trong nguồn kinh phí hỗ trợ cho hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Nguồn kinh phí này gồm có: kinh phí hỗ trợ từ ngân sách nhà nước và các nguồn kinh phí khác như viện trợ, tài trợ của các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước.

Loại văn bản quy phạm pháp luật được hỗ trợ để xây dựng từ nguồn kinh phí này bao gồm: các dự án luật, pháp lệnh theo chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội; dự thảo nghị quyết quy phạm pháp luật của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội; dự thảo nghị quyết, nghị định của Chính phủ theo chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ và dự thảo quyết định, chỉ thị quy phạm pháp luật của Thủ tướng Chính phủ. Riêng kinh phí xây dựng các quyết định, chỉ thị, thông tư, thông tư liên tịch và điều ước quốc tế do cơ quan chủ trì xây dựng văn bản tự sắp xếp trong dự toán ngân sách được duyệt hàng năm .

Một số khó khăn, vướng mắc hiện nay:

- Mức chi dành cho hoạt động thẩm định quá hạn hẹp , nguồn chi không độc lập mà cơ bản nằm trong nguồn kinh phí hỗ trợ xây dựng văn bản quy phạm pháp luật được bố trí trong dự toán ngân sách Nhà nước hàng năm.

- Chưa có một văn bản pháp luật nào quy định cụ thể về kinh phí dành cho việc thẩm định Dự thảo Điều ước quốc tế.

- Đối với các đơn vị được chỉ định tham gia thẩm định cũng phải tiến hành hoạt động thẩm định đầy đủ các nội dung và cũng phải bố trí một lượng cán bộ khá lớn cho công tác này. Trong khi đó kinh phí hỗ trợ cho công tác thẩm định chỉ được cấp cho đơn vị chủ trì thẩm định, còn các đơn vị tham gia thẩm định chỉ có nghĩa vụ tham gia mà không được nhận một khoản kinh phí nào.

III. KIẾN NGHỊ

1. Tiếp tục hoàn thiện thể chế, pháp luật liên quan đến cơ chế thẩm định

Cần kịp thời sửa đổi, bổ sung Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật để quy định đầy đủ và cụ thể hơn các vấn đề liên quan đến thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

- Trước hết, cần khẳng định tính bắt buộc của thẩm định.

Cho đến nay, hoạt động thẩm định có là một khâu bắt buộc trong quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật hay không đang còn có ý kiến khác nhau. Do đó, trên thực tế không ít trường hợp (nhất là thời gian trước năm 2000), dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật được các cơ quan chủ trì soạn thảo trực tiếp trình Chính phủ hoặc Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, không qua giai đoạn thẩm định, không có sự phối hợp chặt chẽ giữa cơ quan soạn thảo, Bộ Tư pháp (cơ quan thẩm định), Văn phòng Chính phủ trong việc đánh giá nội dung, chất lượng của các dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị định.

Theo qui định của Luật Tổ chức Quốc hội cũng như Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, thì tất cả các dự án luật, pháp lệnh khi trình ra Quốc hội hoặc Uỷ ban Thường vụ Quốc hội phải được Hội đồng dân tộc hoặc Uỷ ban hữu quan của Quốc hội thẩm tra. Tương tự như vậy, nếu xem hoạt động thẩm định là một khâu bắt buộc thì nhất thiết các dự án, dự thảo khi trình Chính phủ hoặc để Chính phủ cho ý kiến nhất thiết phải có ý kiến thẩm định của Bộ Tư pháp. Chính phủ chỉ xem xét, quyết định thông qua hoặc cho ý kiến về một văn bản khi đã có ý kiến thẩm định. Nhóm nghiên cứu cho rằng chỉ có như vậy mới nâng cao trách nhiệm không chỉ của cơ quan soạn thảo mà còn của Bộ Tư pháp đối với hoạt động quan trọng này. Đồng thời, một khi đã xác định thẩm định là một trình tự bắt buộc thì việc tuân thủ quy trình này phải trở thành đối tượng xem xét của cơ quan thẩm tra. Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội có quyền từ chối xem xét văn bản nếu văn bản đó chưa được Bộ Tư pháp thẩm định. Như vậy, trong hồ sơ, tài liệu của dự án luật, pháp lệnh trình Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội nhất thiết phải có ý kiến thẩm định bằng văn bản của Bộ Tư pháp.

- Cần luật hoá cơ chế thẩm định làm cơ sở cho việc quy định chi tiết về vấn đề này.

1.1. Về đối tượng thẩm định

- Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật nếu được sửa đổi, bổ sung nên đưa dự thảo quyết định, chỉ thị vào danh mục các văn bản thuộc đối tượng thẩm định.

- Cần xác định mối quan hệ giữa điều ước quốc tế với pháp luật quốc gia của Việt Nam để tiến tới quy định rõ vị trí của điều ước quốc tế trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật trong lần sửa đổi, bổ sung một cách toàn diện Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Nếu vấn đề này chưa có điều kiện giải quyết triệt để thì chí ít cần sửa đổi Pháp lệnh Ký kết và thực hiện điều ước quốc tế để quy định rõ ràng hơn trách nhiệm của Bộ Tư pháp trong việc thẩm định dự thảo điều ước quốc tế. Đối với bất kỳ phương án nào cũng cần tính tới việc quy định hai loại đối tượng thẩm định đó là: thẩm định dự thảo điều ước quốc tế và thẩm định dự kiến gia nhập một điều ước quốc tế.

1.2. Về nội dung thẩm định

Có ý kiến cho rằng, phạm vi thẩm định theo quy định của pháp luật hiện nay là tương đối rộng. Tuy nhiên, cũng có nhiều ý kiến đề xuất mở rộng nội dung thẩm định, đặc biệt là một số vấn đề sau đây:

- Sự phù hợp của dự án, dự thảo với điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã ký kết hoặc gia nhập để đảm bảo thực hiện các cam kết của Nhà nước ta;

- Tăng cường vai trò của Bộ Tư pháp trong việc đánh giá tính khả thi của văn bản, những tác động kinh tế - xã hội, sự phù hợp của dự án, dự thảo với trình độ phát triển chung của xã hội.

2. Tiếp tục tăng cường sự phối kết hợp, tham gia soạn thảo văn bản phục vụ cho công tác thẩm định

Có ý kiến băn khoăn liệu cơ quan thẩm định tham gia vào quá trình soạn thảo, tham gia vào Ban soạn thảo có làm mất đi tính khách quan, tính độc lập tương đối của ý kiến thẩm định? Tuy có lý do nhất định và không thể hoàn toàn phủ nhận ý kiến này, nhưng xét trong tổng thể, không thể vì lo ngại này mà rơi vào trạng thái cực đoan, cách ly, độc lập hoàn toàn cơ quan thẩm định với cơ quan chủ trì soạn thảo dự án, dự thảo. Nhóm nghiên cứu cho rằng cần tiếp tục duy trì, tăng cường cơ chế này vì những lý do cơ bản sau đây:

- Hoàn toàn không có sự đối lập lợi ích giữa các cơ quan này trong quá trình soạn thảo cho dù chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn có thể khác nhau.

- Nguyên tắc tổ chức, hoạt động của các cơ quan nhà nước ta là vừa có sự phân công, phân nhiệm rõ, vừa có sự phối kết hợp chặt chẽ, hỗ trợ, giúp đỡ lẫn nhau hoàn thành chức năng, nhiệm vụ của mỗi cơ quan.

- Cơ quan soạn thảo và cơ quan thẩm định có "mặt mạnh" riêng. Ở góc độ quản lý nhà nước chuyên ngành, không ai giỏi hơn cơ quan chủ trì soạn thảo và chúng ta đang thực hiện nguyên tắc: văn bản thuộc ngành, lĩnh vực nào thì giao cho Bộ, ngành quản lý ngành, lĩnh vực đó phụ trách. Ở góc độ bảo đảm tính pháp lý, tức là tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ, cách thức diễn đạt điều luật, câu chữ, ngôn ngữ pháp lý thì cơ quan thẩm định có thuận lợi hơn.

- Việc tham gia ngay từ đầu của cơ quan thẩm định vào quá trình soạn thảo không chỉ giúp cho việc soạn thảo dự án, dự thảo bảo đảm chất lượng, tiến độ, mà quá trình này cũng đồng thời là sự chuẩn bị chủ động, tích cực cho việc thẩm định chính thức. Quá trình tham gia này giúp các chuyên gia thẩm định có điều kiện nắm chắc các vấn đề thuộc nội dung cũng như các quan điểm, ý kiến khác nhau về các vấn đề của dự án, dự thảo. Quá trình thẩm định, soạn thảo dự án, dự thảo cũng là quá trình các cơ quan có liên quan thảo luận và giải quyết được phần lớn những vấn đề được đặt ra theo yêu cầu chung. Đến giai đoạn thẩm định chính thức chỉ còn lại một số ít vấn đề cần trình cơ quan có thẩm quyền xem xét, quyết định để thông qua văn bản.

Theo nhóm nghiên cứu, cần có cơ chế để cơ quan thẩm định có cơ hội tham gia vào việc soạn thảo văn bản ngay từ đầu. Vì vậy, cần khẳng định trong Luật tính liên ngành của Ban soạn thảo mà một trong những thành viên bắt buộc phải là đại diện cơ quan thẩm định.

3. Hoàn thiện phương thức thẩm định

3.1. Hoàn thiện quy trình thẩm định

- Quy định rõ, chặt chẽ hơn việc báo cáo, xin ý kiến, trách nhiệm của nhóm chuyên viên với lãnh đạo đơn vị, giữa đơn vị xây dựng pháp luật với Lãnh đạo Bộ, giữa Thứ trưởng phụ trách với Bộ trưởng cũng như giữa đơn vị chủ trì thẩm định và các đơn vị tham gia thẩm định.

- Có cơ chế thích hợp để tập hợp được một số luật gia, nhà khoa học, chuyên gia am hiểu các vấn đề chuyên môn tham gia vào công tác thẩm định. Đặc biệt là đối với những dự án, dự thảo quan trọng, phức tạp, liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực, hoặc liên quan đến lĩnh vực chuyên môn sâu.

- Cần phải thực hiện nghiêm chỉnh một số quy định của Nghị định số 101/CP và Quy chế thẩm định: ví dụ, việc cơ quan thẩm định có thể yêu cầu cơ quan chủ trì soạn thảo thuyết trình về dự án, dự thảo hoặc cung cấp thêm thông tin, tài liệu có liên quan; trong trường hợp cần thiết có thể tổ chức cuộc họp liên tịch với sự tham gia của đại diện cơ quan chủ trì soạn thảo, cơ quan chủ trì thẩm định và một số cơ quan, tổ chức hữu quan. Trên thực tế, việc thực hiện cơ chế này còn rất hạn chế. Cần thiết phải nghiên cứu vận dụng cơ chế làm việc hiện nay của Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội khi thẩm tra các dự án luật, dự án pháp lệnh.

3.2. Triển khai phương thức thẩm định bằng hội đồng thẩm định

Trong khi nghiên cứu về hoạt động thẩm định theo cơ chế hội đồng, có câu hỏi đặt ra: phương thức thẩm định bằng hội đồng có thực sự cần thiết hay không?

Ý đồ của các nhà làm luật khi xây dựng các quy định về hội đồng thẩm định là dựa trên những tiêu chí đảm bảo mục đích và nguyên tắc cơ bản của hoạt động thẩm định. Việc áp dụng phương thức thẩm định bằng hội đồng nhằm đảm bảo hai yêu cầu:

- Phát huy ở mức độ cao nhất trí tuệ tập thể trong việc đánh giá tính đúng đắn và chất lượng văn bản;

- Đảm bảo yếu tố khách quan trong nội dung dự thảo cũng như trong quy trình thẩm định.

Bên cạnh đó, một thực tế đặt ra là Bộ Tư pháp hàng năm được Chính phủ giao chủ trì soạn thảo không ít những dự án luật, pháp lệnh và dự thảo nghị quyết, nghị định của Chính phủ. Như vậy, cũng cần phải áp dụng cơ chế hội đồng để tiến hành kiểm tra trước những văn bản nêu trên. Vấn đề này hiện nay chưa được luật quy định mà chỉ được giải quyết bằng Nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo cách Bộ trưởng Bộ Tư pháp thành lập hội đồng để thẩm định các văn bản do Bộ Tư pháp chủ trì soạn thảo. Trong quá trình tổng kết tình hình thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Nghị định số 101/CP, có quan điểm cho rằng nên thành lập một cơ quan độc lập chuyên trách việc thẩm định văn bản của Bộ Tư pháp hoặc quy định Thủ tướng Chính phủ thành lập Hội đồng thẩm định loại văn bản này. Nhóm nghiên cứu cho rằng, sẽ là không phù hợp với tinh thần cải cách hành chính nếu thành lập một cơ quan của Chính phủ chuyên thẩm định các văn bản do Bộ Tư pháp chủ trì soạn thảo. Cũng không nhất thiết để Thủ tướng Chính phủ phải giải quyết những vấn đề mang tính sự vụ như ra quyết định thành lập hội đồng chuyên biệt để thẩm định các văn bản do Bộ Tư pháp chủ trì soạn thảo. Và, việc đưa ra phương thức thẩm định bằng hội đồng thẩm định những văn bản do Bộ Tư pháp chủ trì soạn thảo với sự tham gia của đại diện Văn phòng Chính phủ và các Bộ, ngành hữu quan trong hội đồng theo quy định tại Nghị định số 101/CP có thể được xem là giải pháp hợp lý.

Như vậy, có thể khẳng định rằng việc thiết lập cơ chế thẩm định bằng Hội đồng là cần thiết. Thực trạng công tác thẩm định cho thấy trong suốt thời gian qua, hội đồng thẩm định vẫn chưa được thành lập nên khó bình luận về kết quả hoạt động của cơ quan này. Vì vậy, cần triển khai cơ chế “hội đồng thẩm định”. Đối với hội đồng thẩm định văn bản do Bộ Tư pháp chủ trì soạn thảo, cần nghiên cứu để luật hoá một số nguyên tắc tổ chức, hoạt động của hội đồng thẩm định trong dịp sửa đổi, bổ sung Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

4. Giá trị pháp lý của thẩm định

Ở nước ta, giá trị pháp lý của thẩm định do Bộ Tư pháp thực hiện chưa được quy định một cách cụ thể. Để nâng cao giá trị của thẩm định, trong dịp sửa đổi, bổ sung Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật cần bổ sung quy định về các vấn đề sau đây: - quy định rõ trách nhiệm của Bộ Tư pháp có sự phối hợp với Văn phòng Chính phủ xem xét, đánh giá một dự án, dự thảo có đáp ứng yêu cầu để gửi thẩm định hay không, trình Chính phủ hay không; - quy định trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo trong việc nghiên cứu, tiếp thu ý kiến thẩm định. Bên cạnh đó, cần có cơ chế để cơ quan chủ trì soạn thảo, cơ quan thẩm định báo cáo trước tập thể Chính phủ nếu có ý kiến khác nhau giữa hai cơ quan này. Đối với cơ quan ban hành văn bản, báo cáo thẩm định luôn luôn dừng ở giá trị tham khảo. Tuy nhiên, Chính phủ chỉ thảo luận, thông qua một dự án, dự thảo khi đã được thẩm định. Hơn thế, để thể hiện tính liên tục, nhất quán trong việc kiểm tra trước văn bản, báo cáo thẩm định về dự án luật, pháp lệnh cần được gửi để các cơ quan của Quốc hội xem xét, nghiên cứu trước khi tiến hành thẩm tra một dự án luật, pháp lệnh theo sự phân công. Mặt khác, cần xác định rõ trách nhiệm pháp lý của cơ quan thẩm định (chịu trách nhiệm về nội dung thẩm định và trách nhiệm trong trường hợp nội dung dự án, dự thảo có sai trái, mâu thuẫn mà thẩm định không phát hiện ra).

5. Nâng cao hiệu quả thẩm định dự thảo điều ước quốc tế

- Cần phải xác định rõ hiệu quả tổ chức và hoạt động thẩm định các văn bản quốc tế là bộ phận cấu thành của hiệu quả tổ chức và thẩm định các văn bản pháp luật nói chung. Như đã nêu, cần có quan điểm nhất quán về vị trí của điều ước quốc tế trong hệ thống pháp luật. Trước mắt, khi các văn bản có hiệu lực pháp lý cao như Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Pháp lệnh Ký kết và thực hiện điều ước quốc tế chưa có đủ điều kiện để sửa đổi, bổ sung, Bộ Tư pháp cần chủ động xây dựng Quy chế thẩm định dự thảo điều ước quốc tế tạo cơ sở pháp lý cho hoạt động này.

- Xử lý đúng mối quan hệ giữa Bộ Tư pháp – cơ quan chủ trì dự thảo - Văn phòng Chính phủ theo hướng tăng cường giá trị đích thực của ý kiến thẩm định của Bộ Tư pháp, loại bỏ tình trạng “trốn thẩm định của Bộ Tư pháp”, “tuân theo lệ của Văn phòng”, sớm chấn chỉnh hoạt động thẩm định văn bản quốc tế theo quy định của pháp luật.

- Sớm tổ chức, sắp xếp lại lực lượng cán bộ làm công tác thẩm định văn bản quy phạm pháp luật nói chung, văn bản quốc tế nói riêng theo hướng chuyên môn hoá và tập trung đầu mối chuyên ngành. Cần tổ chức lại Vụ Pháp luật Quốc tế – Hợp tác Quốc tế theo hướng tách bộ phận hợp tác quốc tế ra khỏi bộ phận pháp luật quốc tế để có thêm cán bộ chuyên môn bổ trợ hoạt động thẩm định các văn bản trong lĩnh vực này.

6. Về bảo đảm điều kiện cho công tác thẩm định

6.1 Trước mắt cũng như lâu dài, cần tăng cường công tác đào tạo, bồi dưỡng nâng cao trình độ về chính trị, chuyên môn, nghiệp vụ (bao gồm cả việc bồi dưỡng các kiến thức chuyên ngành khác) cho cán bộ, chuyên viên làm công tác thẩm định. Trên thực tế, cán bộ làm công tác thẩm định ở Bộ Tư pháp hầu hết là những người có chuyên ngành luật (cử nhân luật, thạc sỹ, tiến sỹ luật học) còn các chuyên ngành khác hầu như không có như chuyên ngành kinh tế, tài chính, ngân hàng... Do vậy, Bộ Tư pháp cần mở các lớp tập huấn, đào tạo chuyên sâu về công tác thẩm định, tổ chức các hội nghị, toạ đàm, hội thảo khoa học cho các cán bộ làm công tác này để cho họ có điều kiện nâng cao trình độ chuyên môn, trao đổi kinh nghiệm về công tác thẩm định, đồng thời cần thực hiện tốt hơn phương thức mời chuyên gia, nhà khoa học am hiểu sâu về lĩnh vực thuộc phạm vi điều chỉnh của dự án, dự thảo tham gia thẩm định. Cần xây dựng một quy trình thẩm định dân chủ và khoa học để phát huy tối đa trí tuệ tập thể và trách nhiệm cá nhân của những người tham gia thẩm định.

6.2. Cần bổ sung một số quy định của Nghị định số 101/CP của Chính phủ nhằm tăng cường cơ chế phối hợp giữa các cơ quan có liên quan trong hoạt động thẩm định, đặc biệt là tăng cường và ràng buộc trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo đối với cơ quan thẩm định trongviệc thực hiện các quy định về thời hạn chuyển hồ sơ thẩm định, các thủ tục về số lượng hồ sơ thẩm định,...

6.3. Cần hoàn thiện các quy định về cơ chế quản lý, sử dụng kinh phí hỗ trợ cho công tác thẩm định, đặc biệt là các quy định về sử dụng kinh phí giữa đơn vị chủ trì thẩm định và đơn vị tham gia thẩm định, kinh phí dành cho việc thẩm định các Điều ước quốc tế, tham gia ý kiến đối với các dự thảo quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ.

6.4. Cần sớm xây dựng hệ cơ sở dữ liệu riêng của hoạt động thẩm định và bổ sung những quy định về quản lý, khai thác, sử dụng cơ sở dữ liệu thẩm định...vào Quy chế thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Tư pháp.

[1] Kết quả phiếu hỏi khảo sát cho thấy đa số những người được hỏi ý kiến cho rằng việc thành lập Hội đồng thẩm định là hết sức cần thiết; cụ thể là 75,5% cho rằng nên thành lập Hội đồng thẩm định trong mọi trường hợp, 62,26% - chỉ thành lập trong trường hợp thẩm định dự án luật, pháp lệnh và dự thảo nghị định rất quan trọng.

[2] Theo kết quả khảo sát của Dự án Tăng cường năng lực quản lý hành chính của Bộ Tư pháp, 81,48% ý kiến đánh giá của chuyên viên các đơn vị xây dựng pháp luật, 70% ý kiến của chuyên viên từ các đơn vị khác và 76,67% ý kiến của cán bộ cấp vụ cho rằng việc phối hợp giữa các đơn vị trong hoạt động thẩm định chưa được chặt chẽ (Báo cáo chi tiết nội dung hoạt động nghiên cứu tiền dự án, ngày 15/5/2002).

[3] Xem Báo cáo kết quả Toạ đàm về” Thực trạng và biện pháp hoàn thiện quy trình xây dựng/thẩm định/góp ý kiến dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trong nội bộ Bộ Tư Pháp” của Dự án Tăng cường năng lực quản lý hành chính của Bộ Tư Pháp, ngày 26-6-2001.

[1] Xem : Bùi Thị Đào. Kiểm tra trước văn bản quy phạm pháp luật. Luật học, 1999, số 5, Tr.18.

[2] Trên thực tế, nhiệm vụ này được triển khai thực hiện một cách nghiêm túc ở Bộ Tư pháp. Trong sáu tháng đàu năm 2002 Vụ pháp luật quốc tế và hợp tác quốc tế thuộc Bộ Tư pháp đã thẩm định được 5 Dự thảo văn bản, trong đó có có 1 Dự thảo Bản Ghi nhớ.

[3] Theo kết quả khảo sát của Đề tài này thì 70,03% ý kiến được hỏi đều cho rằng cần thẩm định tính khả thi của văn bản là cần thiết.

[4] Kết quả phiếu hỏi khảo sát cho thấy đa số những người được hỏi ý kiến cho rằng việc thành lập Hội đồng thẩm định là hết sức cần thiết; cụ thể là 75,5% cho rằng nên thành lập Hội đồng thẩm định trong mọi trường hợp, 62,26% - chỉ thành lập trong trường hợp thẩm định dự án luật, pháp lệnh và dự thảo nghị định rất quan trọng (Xem Phụ lục số...).

[5] Theo kết quả khảo sát của Dự án Tăng cường năng lực quản lý hành chính của Bộ Tư Pháp, 81,48% ý kiến đánh giá của chuyên viên các đơn vị xây dựng pháp luật, 70% ý kiến của chuyên viên từ các đơn vị khác và 76,67% ý kiến của cán bộ cấp vụ cho rằng việc phối hợp giữa các đơn vị trong hoạt động thẩm định chưa được chặt chẽ ( Báo cáo chi tiết nội dung hoạt động nghiên cứu Tiền Dự án, ngày 15-5-2002).

[6] Xem Báo cáo kết quả Toạ đàm về” Thực trạng và biện pháp hoàn thiện quy trình xây dựng/ thẩm định/góp ý kiến dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trong nội bộ Bộ Tư Pháp” của Dự án Tăng cường năng lực quản lý hành chính của Bộ Tư Pháp ,ngày 26-6-2001.

Đề tài - Đề án

Luận án - luận văn

Đặc san thông tin KHPL

Tài liệu hội thảo khoa học

Bài trích tạp chí

Sách

Tài liệu xem nhiều nhất

4. Phương pháp nghiên cứu

CƠ SỞ DỮ LIỆU TƯ LIỆU TÀI LIỆU KHOA HỌC PHÁP LÝ