.

Dưới đây là những tóm tắt kết quả nghiên cứu chính của Đề tài:

I. BỐI CẢNH TÌNH HÌNH KINH TẾ - XÃ HỘI VÀ QUÁ TRÌNH SOẠN THẢO HIẾN PHÁP NĂM 1946

1. Bối cảnh tình hình ra đời Hiến pháp năm 1946
   1. Khái quát tình hình kinh tế - xã hội trước khi ra đời Hiến pháp năm 1946

Năm 1884, với Hiệp ước Patenôtre, Pháp coi như đã xác lập quyền thống trị trên toàn cõi Việt Nam, tuy hình thức thống trị thì mỗi nơi có một khác: Nam kỳ coi như là xứ Thuộc địa, Bắc kỳ là xứ Bảo hộ, Trung kỳ là xứ nửa Bảo hộ (vì ở đó vẫn duy trì triều đình nhà Nguyễn).

Trong hơn 80 năm đô hộ của thực dân Pháp, trong đó có 45 năm đầu thế kỷ XX, Việt Nam chìm đắm trong nghèo nàn và lạc hậu, nhân dân ta phải sống trong cảnh nô lệ và đói nghèo cả về vật chất và tinh thần, 90% dân số mù chữ. Dưới chế độ thực dân nửa phong kiến, nền nông nghiệp nước ta hết sức nghèo nàn về cơ sở vật chất, lạc hậu về kỹ thuật và hoàn toàn dựa vào lao động thủ công và phụ thuộc vào thiên nhiên. Trong thời gian này, ruộng đất phần lớn tập trung trong tay giai cấp địa chủ phong kiến và thực dân Pháp.

Tình hình kinh tế - xã hội của nước ta giai đoạn trước Cách mạng tháng Tám là hết sức khó khăn, đời sống nhân dân vô cùng cực khổ. Các quyền cơ bản của nhân dân không được ghi nhận và bảo đảm thực thi. Chính vì vậy, mong muốn giành độc lập để thoát khỏi sự áp bức bóc lột và xây dựng một nhà nước độc lập là một nhu cầu hết sức cấp thiết của mọi tầng lớp nhân dân.

1. Những tư tưởng lập hiến ở Việt Nam trước năm 1946

Trước Hiến pháp năm 1946, dưới chế độ thuộc địa nửa phong kiến, nước ta chưa từng có một bản Hiến pháp nào làm nền tảng cho việc xác lập chế độ chính trị, tổ chức quyền lực nhà nước và xác lập các quyền và nghĩa vụ cho công dân. Tuy nhiên, cũng đã xuất hiện những tư tưởng lập hiến trong giới trí thức mà tiêu biểu là của những nhà trí thức lớn như: Nguyễn Trường Tộ, Phạm Quỳnh, Nguyễn Văn Vĩnh, Bùi Quang Chiêu, Phan Bội Châu, Phan Chu Trinh, Huỳnh Thúc Kháng, Nguyễn An Ninh, Phan Văn Trường, đặc biệt là tư tưởng lập hiến của nhà cách mạng Nguyễn Ái Quốc...^[1]. Trong đó có nhiều tư tưởng tiến bộ được tiếp thu và thể hiện trong Hiến pháp năm 1946.

2. Quá trình soạn thảo và thông qua Hiến pháp năm 1946 với vai trò và tư tưởng lập hiến dân chủ, pháp quyền của Hồ Chí Minh
   1. Quá trình hình thành, soạn thảo, thông qua Hiến pháp năm 1946

Thực hiện khát vọng quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, khi sáng lập và trở thành người đứng đầu nhà nước kiểu mới của dân, Hồ Chí Minh đặc biệt quan tâm đến việc phải xây dựng một Hiến pháp dân chủ của nước Việt Nam độc lập. Chính vì vậy, ngày 03/9/1945, ngay trong phiên họp đầu tiên của Hội đồng Chính phủ lâm thời, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã nêu lên nhiệm vụ phải tổ chức cuộc Tổng tuyển cử, "đi đến Quốc hội để quy định Hiến pháp, bầu Chính phủ chính thức”[2]¹. Và không chỉ xúc tiến chuẩn bị Tổng tuyển cử, Chủ tịch Hồ Chí Minh còn trực tiếp chỉ đạo quá trình soạn thảo Hiến pháp năm 1946 Hiến pháp mang đậm dấu ấn tư tưởng của Người về quyền lực của nhân dân.

Ngày 20/9/1945, thay mặt Chính phủ lâm thời, Hồ Chí Minh ký sắc lệnh số 34/SL quyết định thành lập Ủy ban dự thảo Hiến pháp của Chính phủ gồm 7 người. Với mong muốn: Bản Hiến pháp của nền dân chủ cộng hoà đầu tiên ở Việt Nam phải thể hiện rõ tư tưởng quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, trên tinh thần đó, dưới sự chỉ đạo của Người, Ban Dự thảo Hiến pháp đã khẩn trương nghiên cứu soạn thảo Hiến pháp. Dự án Hiến pháp sau một thời gian chuẩn bị đã được Hội đồng Chính phủ thảo luận và bổ sung.

Tháng 11/1945, khi soạn xong Hiến pháp của nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa, Ban dự thảo đã cho công bố trên báo Cứu quốc để toàn dân tham gia góp ý kiến. Ủy ban kiến thiết quốc gia (gọi tắt là Ủy ban kiến quốc) được thành lập tháng 10/1945 gồm những nhân sĩ trí thức danh tiếng trong toàn quốc: Phan Anh, Trần Văn Chương, Hoàng Xuân Hãn, Tạ Quang Bửu, Nguyễn Xiển, Đặng Thai Mai, Ngụy Như Kon Tum,... cũng soạn thảo một bản Dự thảo Hiến pháp đệ trình Chính phủ.

Tiểu ban Hiến pháp của Quốc hội được cử ra ở kỳ họp thứ nhất đã nghiên cứu và đưa ra một bản Dự thảo Hiến pháp. "Căn cứ vào bản dự án của Chính phủ đã đưa ra, đối chiếu với bản dự thảo của Ủy ban kiến quốc, tập hợp những kiến nghị phong phú của toàn dân và tham khảo kinh nghiệm về Hiến pháp của các nước Âu - Á”[3]. Tiểu ban Hiến pháp của Quốc hội đã soạn thảo một dự án Hiến pháp để trình Quốc hội.

Trong phiên họp ngày 29/10/1946, Tiểu ban Hiến pháp của Quốc hội "được mở rộng thêm 10 vị đại biểu cho các nhóm, đại biểu trung lập, đại biểu Nam bộ, đại biểu đồng bào dân tộc thiểu số để tham gia tu bổ thêm bản dự án và Quốc hội bắt đầu thảo luận từ ngày 02/11/1946”^[4]. Sau nhiều buổi thảo luận, tranh luận và bổ sung, sửa đổi từng điều cụ thể, và "đã giành đến 2/3 thời gian (9 trong số 13 ngày) của chương trình nghị sự để thảo luận từng điều”^[5], ngày 09/11/1946, tại kỳ họp thứ 2, Quốc hội khoá I đã thông qua toàn văn bản Hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa - Hiến pháp dân tộc, dân chủ và công bằng của các giai cấp, mang đậm dấu ấn tư tưởng Hồ Chí Minh về quyền lực của nhân dân.

1. Vai trò và những tư tưởng của Hồ Chí Minh trong quá trình soạn thảo Hiến pháp năm 1946

Hiến pháp năm 1946 - Hiến pháp mang đậm dấu ấn của tư tưởng Hồ Chí Minh, đặc biệt là tư tưởng về quyền lực của nhân dân, là một thắng lợi to lớn của những người cộng sản và những chuyên gia lập pháp Việt Nam do Hồ Chí Minh chỉ đạo.

Trong quá trình soạn thảo Hiến pháp năm 1946, vai trò của Chủ tịch Hồ Chí Minh rất to lớn. Để có một bản Hiến pháp thể hiện rõ tư tưởng quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, Hồ Chí Minh đã không chỉ dựa vào các chuyên gia mà Người rất trọng dụng, mà bản thân Người còn trực tiếp nghiên cứu và tham khảo những văn bản tiêu biểu của nền lập pháp quốc tế. Từ những tri thức đã tích luỹ được trong những năm bôn ba hải ngoại, trong những năm lãnh đạo nhân dân đấu tranh giành chính quyền, lãnh tụ Hồ Chí Minh đã chuẩn bị rất kỹ cho ngày lập quốc với bản Tuyên ngôn độc lập lịch sử và sau đó là Hiến pháp năm 1946. Đó thực sự là "một bản Hiến pháp cô đúc, khúc chiết, mạch lạc và dễ hiểu với tất cả mọi người. Đó là một bản Hiến pháp mẫu mực trên nhiều phương diện”[6]. Ra đời trong điều kiện đất nước gặp nhiều khó khăn, nhưng chỉ với "10 tháng 3 ngày sau Tổng tuyển cử bầu Quốc hội (6/1) và 8 tháng 7 ngày sau khi Quốc hội bầu ra Ban Dự thảo Hiến pháp (ngày 2 tháng 3), chế độ dân chủ cộng hoà đã có bản Hiến pháp mới mà tính chất nhân dân, thực sự dân chủ, tiến bộ của nó được thể hiện sâu sắc trong từng điều văn của Hiến pháp”^[7].

Thành công của Cách mạng tháng Tám năm 1945 ở Việt Nam là một minh chứng hùng hồn cho sự đúng đắn của đường lối giải phóng dân tộc, mà người chủ xướng là lãnh tụ Hồ Chí Minh, nhà yêu nước vĩ đại, nhà cách mạng dân chủ tiêu biểu của thời đại. Những tưởng với tính chất của cuộc cách mạng dân chủ nhân dân, lại xuất phát từ thực tế của một nước phong kiến lạc hậu, Đảng Cộng sản Đông Dương lúc đó và các lãnh tụ của cuộc cách mạng Tháng Tám sẽ lựa chọn con đường xây dựng một nhà nước hoàn toàn không có quan hệ gì với mô hình tổ chức nhà nước pháp quyền - một mô hình nhà nước do các nhà tư tưởng tư sản đề ra trong cuộc cách mạng lật đổ sự thống trị của nhà nước phong kiến chuyên chế; loại hình nhà nước đòi hỏi phải được xây dựng trên cơ sở Hiến pháp và pháp luật, phải bảo vệ Hiến pháp và pháp luật và điều hành xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật.

Nhìn lại lịch sử và quá trình hoạt động cách mạng của Hồ Chí Minh, ta có thể thấy rằng, đây không phải là một ý tưởng bột phát, nhất thời để ứng phó với tình hình nội trị, ngoại giao phức tạp lúc bấy giờ, mà ngược lại, chính sự thành công của cuộc cách mạng dân chủ nhân dân là điều kiện cần và đủ để Hồ Chí Minh thể hiện tư tưởng lập hiến dân chủ vốn đã nảy nở, định hình ở Người từ khi còn bôn ba khắp các châu lục để xem xét, khảo nghiệm thực tế đấu tranh của các dân tộc, tiếp xúc, kế thừa, tiếp thu các trào lưu tư tưởng tiến bộ của thời đại.

 

 

2. NHỮNG GIÁ TRỊ LỊCH SỬ VÀ ĐƯƠNG ĐẠI CỦA MÔ HÌNH TỔ CHỨC QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC TRONG HIẾN PHÁP NĂM 1946

1. Những giá trị cốt lõi của một mô hình Hiến pháp

Với mục tiêu nghiên cứu của Đề tài, Nhóm nghiên cứu chia sẻ quan điểm về phân loại mô hình hiến pháp của các tác giả GS.TS. Trần Ngọc Đường và TS. Bùi Ngọc Sơn và nhận xét khái quát: Hiến pháp năm 1946 là sự kết hợp giữa mô hình Hiến pháp tư sản tự do truyền thống và mô hình xã hội chủ nghĩa truyền thống với những giá trị cốt lõi vừa có tính lịch sử vừa có tính phát triển cần được kế thừa và phát huy như sau:

1. Là Hiến pháp dân chủ xác lập chủ quyền nhân dân: “Tất cả quyền bính trong nước là của toàn thể nhân dân Việt Nam” (Điều thứ 1); Hiến pháp ở vị trí cao hơn Nhà nước - quyền lập hiến chỉ thuộc về nhân dân, Quốc hội (lập hiến) do nhân dân bầu ra, được quốc dân giao cho nhiệm vụ soạn thảo và thông qua Hiến pháp nhưng bản Hiến pháp ấy phải do nhân dân phúc quyết theo trình tự, thủ tục chặt chẽ mới có hiệu lực thi hành. Việc sửa đổi Hiến pháp cũng phải do nhân dân phúc quyết (Điều thứ 70).
2. Hiến pháp là phương tiện để nhân dân giao cho Nhà nước thực hiện một phần quyền lực nhà nước và do đó, Hiến pháp có chúc năng giới hạn, kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước với việc phân công khá rành mạch các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, quyền hành chính quyền tư pháp; các cơ quan có tính độc lập tương đối và Hiến pháp xác lập cơ chế kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan đó mặc dù đó chưa phải là các cơ chế kiểm soát mạnh do có kết hợp các yếu tố tập quyền xã hội chủ nghĩa của mô hình Hiến pháp xã hội chủ nghĩa truyền thống.
3. Hiến pháp xác lập nguyên tắc cơ bản là “đảm bảo các quyền tự do, dân chủ" (Lời nói đầu) gồm quyền chính trị, quyền tự do cá nhân, quyền kinh tế - xã hội, văn hóa. Đây là sự mở rộng các quyền tự nhiên theo tinh thần của Tuyên ngôn độc lập, tạo thành các giới hạn đối với quyền lực nhà nước - Nhà nước phải ghi nhận, tôn trọng và bảo vệ các quyền đó bằng tư pháp độc lập.

Những giá trị này của Hiến pháp năm 1946 được kế thừa, tiếp biến qua các giai đoạn lịch sử của đất nước tạo nên lịch sử lập hiến đầy thách thức của Việt Nam.

2. Nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân trong Hiến pháp năm 1946 - những giá trị lịch sử và đương đại
   1. Quyền lực nhà nước và quyền lực nhà nước của nhân dân

Quyền lực thuộc về nhân dân được khẳng định ngay tại Điều thứ 1 Hiến pháp, đó là: Tất cả quyền bính trong nước là của toàn thể nhân dân Việt Nam, không phân biệt nòi giống, gái trai, giàu nghèo, giai cấp, tôn giáo.

Như vậy, ai cũng được bình đẳng về quyền, không phân biệt giới tính, địa vị, giai cấp, tôn giáo. Điều luật đã xoá bỏ hoàn toàn luật, lệ, phong tục hà khắc bất bình quyền của chế độ phong kiến tồn tại gần một ngàn năm và hơn 80 năm thực dân đô hộ đối với dân ta.

Tư tưởng quyền lực thuộc về nhân dân ở Hiến pháp năm 1946 biểu hiện sâu sắc khi nó được hiện thực hoá trong việc toàn dân bầu ra Nghị viện nhân dân và nhân dân có quyền bãi miễn các đại biểu mình đã bầu ra (Điều thứ 20); nhân dân được phúc quyết Hiến pháp và các vấn đề liên quan đến vận mệnh quốc gia; trong việc tổ chức, phân chia quyền lực nhà nước nhằm phục vụ lợi ích của dân, mà giá trị cốt lõi của nó được khẳng định ngay từ Lời nói đầu của Hiến pháp, một trong ba nguyên tắc xây dựng Hiến pháp, đó là: “Thực hiện chính quyền mạnh mẽ và sáng suốt của nhân dân”; thực hiện quyền bầu cử, ứng cử bình đẳng, dân chủ.

1. Các hình thức thực hiện quyền lực nhà nước của nhân dân

Dân chủ đại diện được thực hiện bằng quyền bầu cử, ứng cử của công dân - nhân dân (cử tri) có quyền bầu ra người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của mình để điều hành đất nước. Công dân cũng có quyền ứng cử để trở thành người đại diện cho các cử tri khác tham gia trực tiếp vào các công việc của nhà nước, thực hiện quyền lực nhà nước (Điều thứ 17 và 18). Nhân dân, đồng thời cũng có quyền bãi miễn các đại biểu mình đã bầu ra (Điều thứ 20). Đó chính là cách thức mà nhân dân giao phó, ủy quyền cho Nhà nước thực hiện quyền lực của nhân dân và cách thức để nhân dân kiểm soát việc thực hiện quyền lực của những người đại diện do mình bầu ra.

Hình thức thứ hai để nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước của mình là dân chủ trực tiếp. Hình thức dân chủ trực tiếp cao nhất và hiệu lực nhất là việc "nhân dân có quyền phúc quyết về Hiến pháp và những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia” (Điều thứ 21). Hiến pháp năm 1946 đồng thời quy định rõ điều kiện, thủ tục đưa các sửa đổi Hiến pháp, các việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia để nhân dân phúc quyết đều phải do luật định (Điều thứ 32 và Điều thứ 70). Những quy định này đã khẳng định nhân dân là người chủ tối cao mọi quyền bính trong nước, khi nhân dân đã đồng thuận phúc quyết về Hiến pháp và những vấn đề hệ trọng của quốc gia thì Nhà nước và mọi tổ chức, cá nhân đều phải tuân thủ ý chí chung của nhân dân^[8].

1. Sự tiếp biến nguyên tắc “Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân” trong các bản Hiến pháp năm 1959, 1980 và 1992

Có thể thấy, từ Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980 đến Hiến pháp năm 1992, quan niệm về nhân dân và cách thức để nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước trong nguyên tắc "tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân” đã có những thay đổi rõ rệt.

Thứ nhất, nhân dân không còn là "toàn thể nhân dân Việt Nam, không phân biệt nòi giống, gái trai, giàu nghèo, giai cấp, tôn giáo” như trong Hiến pháp năm 1946. Với việc khẳng định Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước chuyên chính vô sản, Hiến pháp năm 1980 đã xác định "người chủ tập thể của Nhà nước là nhân dân lao động bao gồm giai cấp công nhân, giai cấp nông dân tập thể, tầng lớp trí thức xã hội chủ nghĩa và những người lao động khác, mà nòng cốt là liên minh công nông, do giai cấp công nhân lãnh đạo” (Điều 3). Đến Hiến pháp năm 1992, quan niệm về nhân dân từ góc độ giai cấp được tiếp tục khẳng định và thể hiện ngay tại quy định về nguyên tắc "quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân” - đó là nhân dân mà nền tảng là giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và tầng lớp trí thức.

Thú hai, với sứ mệnh là phương tiện để xác lập, củng cố và mở rộng quyền lực nhà nước, các bản Hiến pháp sau Hiến pháp năm 1946 đều nhấn mạnh vào hình thức dân chủ đại diện - nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước thông qua Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất và Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Một số quyền dân chủ trực tiếp của công dân tiếp tục được ghi nhận như quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, quyền khiếu nại, tố cáo về hành vi trái pháp luật của cơ quan, công chức nhà nước, nhưng từ Hiến pháp năm 1959, quyền phúc quyết của nhân dân về Hiến pháp và các vấn đề hệ trọng của đất nước đã không còn được hiến định. Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp - đó là thẩm quyền duy nhất, không chia sẻ. Mặc dù thẩm quyền quyết định việc trưng cầu ý dân vẫn được giao cho Ủy ban thường vụ Quốc hội (Hiến pháp năm 1959), Hội đồng nhà nước (Hiến pháp năm 1980) hoặc Quốc hội (Hiến pháp năm 1992) nhưng thẩm quyền đó không được cụ thể hóa về nội dung, về trình tự, thủ tục thực hiện trong các đạo luật và trên thực tế, chưa một lần được thực thi.

3. Mô hình tổ chức quyền lực theo Hiến pháp năm 1946 và những điểm kế thừa, khác biệt trong Hiến pháp năm 1959, 1980 và 1992
   1. Mô hình tổng thể

Hiến pháp năm 1946 đã xác lập một mô hình tổ chức quyền lực nhà nước khá độc đáo kết hợp giữa mô hình cộng hòa đại nghị (một viện) và hành pháp "hai đầu” với sự phân công và kiểm soát "mềm” giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp (Nghị viện), hành pháp (Chính phủ) và quyền tư pháp (Tòa án) thông qua các thẩm quyền bỏ phiếu tín nhiệm đối với các bộ trưởng, Thủ tướng, Nội các, Ban thường vụ của Nghị viện; quyền của Chủ tịch nước yêu cầu xem xét lại các luật đã được Nghị viện biểu quyết hoặc yêu cầu Nghị viện thảo luận lại kết quả biểu quyết không tín nhiệm Nội các... Mô hình tổ chức chính quyền địa phương các cấp có sự phân biệt giữa các địa bàn thành phố, nông thôn và cũng không đồng nhất giữa các cấp.

1. Tổ chức, hoạt động của cơ quan lập pháp trong Hiến pháp năm 1946 và những điểm kế thừa, khác biệt trong các bản Hiến pháp năm 1959, 1980 và 1992

Theo Hiến pháp năm 1946, nước ta không có Quốc hội mà chỉ có Nghị viện nhân dân với nhiệm kỳ ba năm. Nếu sau đó không có chiến tranh, Hiến pháp năm 1946 được thực thi thì Quốc hội lập hiến sẽ tự giải tán để tổ chức bầu Nghị viện nhân dân. Thế nhưng do nhiều điều kiện, việc bầu Nghị viện nhân dân không tiến hành được, Quốc hội lập hiến đã chuyển thành Quốc hội lập pháp (đây cũng là lý do vì sao Quốc hội nước ta từ khóa I đến khóa XIII có cả quyền lập hiến).

Về vị trí và chức năng của cơ quan lập pháp theo Hiến pháp năm 1946: Điều thứ 22 và 23 của Hiến pháp năm 1946 xác định: "Nghị viện nhân dân là cơ quan có quyền cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa. Nghị viện nhân dân giải quyết mọi vấn đề chung cho toàn quốc, đặt ra các pháp luật, biểu quyết ngân sách, chuẩn y các hiệp ước mà Chính phủ ký với nước ngoài”. Có thể nhận thấy Hiến pháp năm 1946 không chọn một nguyên mẫu hình thức chính thể nào mà có những sáng tạo phù hợp với tình hình riêng của nước ta.

Hiến pháp năm 1946 thể hiện tư tưởng về lập hiến của Hồ Chí Minh, theo đó chức năng lập hiến thuộc về nhân dân, không thuộc về Nghị viện.

Hiến pháp năm 1946 và Hiến pháp năm 1959 đều thể hiện tinh thần đề cao Nghị viện/Quốc hội, nhưng ở Hiến pháp năm 1959 tinh thần này được đề cao hơn. Các quy định "Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà” (Điều 43) và "Hội đồng Chính phủ là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất” (Điều 71) đã minh chứng cho điều này.

Đến Hiến pháp năm 1980, xu hướng tập trung quyền lực vào Quốc hội ngày càng được thể hiện rõ nét hơn. Bản Hiến pháp này khẳng định: "Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp là cơ sở chính trị của hệ thống các cơ quan nhà nước” (Điều 6). Điều này đã thể hiện rõ vị trí cũng như vai trò của các cơ quan trên trong bộ máy nhà nước. Thêm vào đó, Hiến pháp năm 1980 cũng quy định rất nhiều quyền hạn cho Quốc hội để khẳng định vị trí tối cao của cơ quan này.

Đến Hiến pháp năm 1992, chế định về Quốc hội cơ bản tôn trọng và kế thừa các quy định về vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Quốc hội của các bản Hiến pháp trước đó. Quan điểm tập trung quyền lực vào Quốc hội vẫn được duy trì. Mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ có xu hướng kế thừa các quy định của Hiến pháp năm 1959, tuy nhiên, thẩm quyền của Thủ tướng cũng được tăng lên.

1. Tổ chức và hoạt động của cơ quan hành pháp trong Hiến pháp năm 1946 và những điểm kế thừa, khác biệt trong các bản Hiến pháp năm 1959, 1980 và 1992 Điều thứ 43 Hiến pháp năm 1946 khẳng định: "Cơ quan hành chính cao nhất của toàn quốc là Chính phủ Việt Nam dân chủ cộng hòa”, điều đó có nghĩa rằng cơ quan hành chính là một cơ quan độc lập. Chưa hết, Hiến pháp năm 1946 không quy định trách nhiệm của Chủ tịch nước trước Nghị viện, mà khẳng định: "Chủ tịch nước không phải chịu một trách nhiệm nào, trừ khi phạm tội phản quốc’’.

Chính phủ, theo Hiến pháp năm 1946, là cơ quan hành chính cao nhất của Quốc gia,

Hiến pháp quy định mối quan hệ giữa Quốc hội với Chính phủ như một cơ chế phối hợp và kiểm soát. Hiến pháp bảo đảm một nền hành pháp mạnh, phân nhiệm cao cho hành pháp.

Hiến pháp năm 1959 có nhiều thay đổi về chế định Chính phủ. Về tên gọi, Chính phủ đổi thành Hội đồng Chính phủ. Hội đồng Chính phủ là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, và là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của Việt Nam dân chủ cộng hoà (Điều 71). Người đứng đầu Chính phủ là Thủ tướng. Quyền hạn, nhiệm vụ của Chính phủ chủ yếu được quy định tại Điều 74. Chế định Chủ tịch nước được tách thành chế định độc lập. Chủ tịch nước không đứng đầu Chính phủ, nhưng nhiều quyền hạn của Chủ tịch nước mang tính chất hoạt động chấp hành và điều hành. So với Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp năm 1959 đã quy định Chính phủ có khối lượng quyền hạn bao hàm nhiều lĩnh vực, trong đó có cả lĩnh vực quản lý kinh tế.

Hiến pháp năm 1980 có những thay đổi căn bản về tổ chức bộ máy nhà nước. Chế định Chủ tịch nước hoà nhập với chế định Ủy ban thường vụ Quốc hội thành chế định Hội đồng Nhà nước. Hội đồng Chính phủ đổi tên thành Hội đồng Bộ trưởng. Nhưng không chỉ thuần tuý đổi tên, mà thay đổi cách thành lập, chế độ làm việc. Vai trò cá nhân người đứng đầu Hội đồng Bộ trưởng, về mặt pháp lý bị hạn chế so với quyền hạn của Thủ tướng. Nhưng vẫn như Hiến pháp 1959, theo Hiến pháp 1980, chức năng hành pháp chủ yếu do hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện. Quốc hội vẫn là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp. Điều cần lưu ý là Quốc hội có thể định ra những quyền hạn cho mình, có thể quy định thêm quyền hạn cho Hội đồng Bộ trưởng khi cần thiết. Có nghĩa là, Quốc hội có thể quy định cho mình cả những quyền hành pháp và tư pháp.

Hiến pháp năm 1980 quy định Hội đồng Bộ trưởng là Chính phủ của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, là cơ quan chấp hành và hành chính nhà nước cao nhất của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất (Điều 104). Các quyền hạn và nghĩa vụ của Hội đồng Bộ trưởng được quy định khá cụ thể (Điều 107).

Như vậy, cả Hiến pháp (1946, 1959 và 1980) đều thể hiện tinh thần chung là hoạt động hành chính nhà nước (hoạt động chấp hành và điều hành) chủ yếu được trao cho hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện.

Theo Hiến pháp năm 1992, Hội đồng Bộ trưởng đổi thành Chính phủ. Điều 109 Hiến pháp năm 1992 và Điều 1 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001 quy định Chính phủ là cơ quan chấp hành Quốc hội, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Người đứng đầu Chính phủ theo Hiến pháp và Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001 là Thủ tướng. Việc thay đổi tên gọi như vậy thể hiện sự tăng cường chế độ thủ trưởng, chế độ trách nhiệm cá nhân của Thủ tướng, của các Bộ trưởng, những người đứng đầu cơ quan ngang Bộ, mặt khác, xác định vị trí chính trị - pháp lý của Chính phủ, Thủ tướng trong cơ cấu quyền lực.

Căn cứ vào vị trí pháp lý như vậy, chức năng cơ bản của Chính phủ là: Chính phủ thống nhất việc quản lý thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, quốc phòng an ninh và đối ngoại của Nhà nước.

1. Tổ chức và hoạt động của cơ quan tư pháp trong Hiến pháp năm 1946 và những điểm kế thừa, khác biệt trong các bản Hiến pháp năm 1959, 1980 và 1992

Theo Hiến pháp năm 1946, cơ quan tư pháp của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà gồm: Toà án tối cao; các toà án phúc thẩm; các toà án đệ nhị cấp và toà án sơ cấp (Điều thứ 63). Hiến pháp năm 1946, trên cơ sở kế thừa các nguyên tắc đã được thiết lập theo Sắc lệnh số 13, khẳng định các nguyên tắc cơ bản của một nền tư pháp dân chủ, pháp quyền, tiến bộ như: nguyên tắc tư pháp độc lập trong khi xét xử, các viên thẩm phán chỉ tuân theo pháp luật, các cơ quan khác không được can thiệp (Điều thứ 69); các viên thẩm phán đều do Chính phủ bổ nhiệm (Điều thứ 64); nguyên tắc xét xử công khai; nguyên tắc xét xử việc hình phải có phụ thẩm nhân dân tham gia (để có ý kiến nếu là việc tiểu hình và để cùng quyết định với thẩm phán nếu là việc đại hình - Điều thứ 65); nguyên tắc bảo đảm quyền bào chữa của bị cáo (Điều thứ 67), nguyên tắc cấm tra tấn, đánh đập, ngược đãi những bị cáo và tội nhân (Điều thứ 68).

Sau Hiến pháp năm 1946, ở nước ta, việc hiểu một cách chính xác thế nào là hệ thống các cơ quan tư pháp trở nên không còn rõ ràng cả về nhận thức lý luận lẫn pháp luật thực định. Theo Hiến pháp năm 1946, cơ quan tư pháp được quy định rõ ràng là các cơ quan toà án. Đến các bản Hiến pháp tiếp theo và các luật tổ chức bộ máy nhà nước được xây dựng trên cơ sở các bản Hiến pháp đó, khái niệm hay thuật ngữ "cơ quan tư pháp” không còn được sử dụng. Tại các bản Hiến pháp năm 1959 cho đến Hiến pháp năm 1992, đều không còn Chương "cơ quan tư pháp” như Hiến pháp năm 1946, thay vào đó là Chương "Toà án nhân dân và Viện Kiểm sát nhân dân”. Tuy nhiên, trong một số văn kiện của Đảng^[9] và trên thực tế, cơ quan tư pháp không chỉ được hiểu là các cơ quan toà án, kiểm sát mà còn bao gồm cả cơ quan điều tra, các cơ quan thi hành án, các tổ chức bổ trợ tư pháp (luật sư, giám định tư pháp.). Do vậy, trong phần tiếp theo, các cơ quan tư pháp và việc cải cách tư pháp sẽ được nghiên cứu, đánh giá với nghĩa rộng phù hợp với bối cảnh lịch sử.

Từ nghiên cứu lịch sử các cuộc cải cách tư pháp ở nước ta từ năm 1945 đến năm 2002, có thể thấy mỗi cuộc cải cách tư pháp có mục tiêu, nội dung và vị trí, vai trò khác nhau nhưng đều có những ảnh hưởng, tác động tích cực đối với quá trình thành lập và phát triển của nền tư pháp dân chủ nhân dân, qua đó, góp phần quan trọng vào sự nghiệp xây dựng và bảo vệ đất nước, giữ gìn an ninh, trật tự an toàn xã hội, bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của cá nhân, tổ chức cả trong điều kiện chiến tranh lẫn trong hòa bình cũng như vào thành công của giai đoạn đầu thực hiện đường lối Đổi mới đất nước.

Năm 2005, trên cơ sở tổng kết 04 năm thi hành Nghị quyết 0B-NQ/TW ngày 02/01/2002, Bộ Chính trị đã ban hành Nghị quyết số 49-NQ/TW về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020, khởi đầu cuộc cải cách tư pháp lần thứ 3 trong thời kỳ đất nước bước vào giai đoạn công nghiệp hóa theo hướng hiện đại. Tổng kết 08 năm thi hành, cải cách tư pháp đã tạo ra những thay đổi đối với hệ thống cơ quan tư pháp:

• Về Tòa án nhân dân: đã thành lập các toà chuyên trách phù hợp với sự phát triển các quan hệ kinh tế - dân sự trong nền kinh tế thị trường và quá trình dân chủ hoá nước ta thời kỳ đổi mới như Toà Dân sự, Toà Kinh tế, Toà Lao động và Toà Hành chính; điều chỉnh phù hợp thành phần hội đồng xét xử sơ thẩm các vụ án kinh tế, lao động và hành chính theo hướng bảo đảm số Thẩm phán nhiều hơn Hội thẩm nhân dân; mở rộng và phân định lại thẩm quyền xét xử của toà án các cấp theo hướng tăng thẩm quyền xét xử của Tòa án nhân dân cấp huyện; tiêu chuẩn hoá điều kiện tuyển chọn, bổ nhiệm, nâng ngạch thẩm phán. Tòa án nhân dân tối cao đã xây dựng Đề án về tổ chức lại hệ thống tòa án theo cấp xét xử, không phụ thuộc địa giới đơn vị hành chính với mô hình 4 cấp tòa án: Tòa án sơ thẩm khu vực, Tòa án nhân dân tỉnh, Tòa án nhân dân cấp cao và Tòa án nhân dân tối cao. Đây là một cải cách trung tâm, nếu được thực hiện đúng đắn và triệt để thì sẽ là một bảo đảm quan trọng cho việc thực thi nghiêm nguyên tắc độc lập xét xử, giúp loại trừ bớt những tác động của chính quyền địa phương ảnh hưởng đến sự độc lập của các thẩm phán.
• Về Viện kiểm sát nhân dân: Với việc thay đổi từ thực hiện hai chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát việc tuân theo pháp luật của Viện kiểm sát sang chức năng chính là thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp, thu hẹp nhiệm vụ điều tra tội phạm của Viện kiểm sát nhân dân (chỉ còn một cơ quan điều tra tại Viện kiểm sát nhân dân tối cao và chỉ điều tra một số loại tội xâm phạm hoạt động tư pháp mà người phạm tội là cán bộ thuộc các cơ quan tư pháp) do vậy tổ chức hệ thống Viện kiểm sát nhân dân cũng gọn nhẹ hơn phù hợp với chức năng, nhiệm vụ mới. Mô hình tổ chức hệ thống Viện kiểm sát nhân dân được xây dựng theo hướng phù hợp với tổ chức Tòa án nhân dân.
• Về cơ quan điều tra: hệ thống tổ chức các cơ quan điều tra bước đầu được sắp xếp lại theo hướng thu gọn đầu mối, kết hợp chặt chẽ giữa trinh sát điều tra ban đầu với hoạt động của cơ quan điều tra theo tố tụng. Cơ quan điều tra hình sự chuyên trách gồm các cơ quan điều tra thuộc công an nhân dân, các cơ quan điều tra thuộc quân đội nhân dân và cơ quan điều tra của Viện kiểm sát nhân dân. Đối với các cơ quan điều tra không chuyên trách (bao gồm hải quan, kiểm lâm, bộ đội biên phòng, cảnh sát biển...) đã có sự phân công, phân cấp lại thẩm quyền điều tra giữa các tiểu hệ thống và giữa các cơ quan trong từng tiểu hệ thống theo hướng rõ ràng hơn và phù hợp với thẩm quyền xét xử của toà án cùng cấp.
• Về cơ quan thi hành án: tổ chức và hoạt động thi hành án hình sự, thi hành án dân sự và thi hành án hành chính đều đã có những bước hoàn thiện đáng kể về thể chế (nâng từ các pháp lệnh lên thành Luật thi hành án hình sự, Luật thi hành án dân sự, Luật tố tụng hành chính) và thống nhất tổ chức các cơ quan thi hành án theo ngành dọc (thi hành án hình sự do Bộ Công an thống nhất quản lý; thi hành án dân sự, hành chính do Bộ Tư pháp thống nhất quản lý); hoạt động thi hành án đạt những kết quả tích cực, đảm bảo tốt hơn tính nghiêm minh và hiệu lực thi hành của bản án, quyết định của tòa án.
• Các thiết chế bổ trợ tư pháp (luật sư, tư vấn pháp luật, trợ giúp pháp lý, giám định tư pháp) ngày càng hoàn thiện: tổ chức và hoạt động của các thiết chế bổ trợ tư pháp đã được điều chỉnh bằng luật, đội ngũ các chức danh bổ trợ tư pháp đã có sự lớn mạnh nhanh chóng về số lượng và chất lượng, chủ trương xã hội hóa hoạt động bổ trợ tư pháp (công chứng, giám định, thi hành án...) đã được triển khai mạnh mẽ và mang lại những lợi ích thiết thực cho người dân^[10]; chế định thừa phát lại đã thí điểm thành công bước đầu tại thành phố Hồ Chí Minh và đang được mở rộng thí điểm tại 13 tỉnh/thành phố trong cả nước.
  1. Chế định Chủ tịch nước trong Hiến pháp năm 1946 và những điểm kế thừa, khác biệt trong Hiến pháp năm 1959,1980 và 1992

Chế định Nguyên thủ quốc gia - Chủ tịch nước trong cơ chế nhà nước Việt Nam mới (thể hiện tại Hiến pháp năm 1946) với điều kiện đặc thù của Việt Nam lúc bấy giờ, được tổ chức với những nét khác biệt khá độc đáo từ đó tạo nên mô hình nhà nước dân chủ nhân dân - một hình thức của nhà nước xã hội chủ nghĩa.

Chế định Chủ tịch nước cá nhân được tái lập và kế thừa nhiều điểm ưu việt của chế định này trong các Hiến pháp trước đã bảo đảm được sự độc lập, chủ động giải quyết nhanh các nhiệm vụ đồng thời góp phần tăng cường tính phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lực nhà nước - là những yếu tố góp phần tăng cường hiệu lực và hiệu quả, tính nhanh nhạy của bộ máy nhà nước trong thời kỳ đổi mới.

1. Mối quan hệ giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp trong Hiến pháp năm 1946 và những điểm kế thừa, khác biệt trong Hiến pháp năm 1959, 1980 và 1992

Hiến pháp năm 1946 tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước bằng cách phân công lao động quyền lực giữa các cơ quan cao nhất của quyền lực nhà nước. Đây được coi là bài học quý báu cho việc nghiên cứu, học hỏi phục vụ cho quá trình đổi mới bộ máy nhà nước của nước ta trong thời gian tới.

Trên cơ sở nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước nêu trên, bộ máy nhà nước được Hiến pháp năm 1946 thiết kế khá mạch lạc. Điều này thể hiện ở việc quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các chế định cấu thành bộ máy nhà nước, cụ thể:

Một là, xác định mối quan hệ rõ ràng, chặt chẽ giữa cơ quan hành pháp và lập pháp Hiến pháp năm 1946 đã xây dựng được một chế định hết sức đặc biệt, phù hợp với tình hình của nước ta lúc bấy giờ, đó là chế định Chủ tịch nước. Theo đó, Chủ tịch nước - người đứng đầu Chính phủ được trao những quyền hạn rất lớn, tạo ra một cơ sở pháp lý vững chắc, độc lập cho cơ quan hành pháp trong quá trình hoạt động của mình.

Hai là, xác định và thiết lập cơ chế bảo đảm sự độc lập của tòa án

Bản Hiến pháp đầu tiên của dân tộc ta cũng rất thành công trong việc để các cơ quan tư pháp có vị trí độc lập. Tính độc lập trong các cơ quan toà án không chỉ được thể hiện trong mối quan hệ giữa các cơ quan này với cơ quan lập pháp và hành pháp mà còn được thể hiện trong vai trò của thẩm phán. Khi xét xử, các thẩm phán chỉ tuân theo pháp luật, các cơ quan khác không có quyền can thiệp.

3.7. Tổ chức chính quyền địa phương và mối quan hệ với chính quyền trung ương trong Hiến pháp năm 1946 và những điểm kế thừa, khác biệt trong Hiến pháp năm 1959, 1980 và 1992

Theo Hiến pháp năm 1946, chính quyền địa phương gồm có bốn cấp: cấp bộ, cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã nhưng trong bốn cấp chính quyền địa phương nói trên chỉ có chính quyền cấp tỉnh, cấp xã và chính quyền cấp thành phố, thị xã được xác định là cấp chính quyền cơ bản hoàn chỉnh, có cả Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính. Còn lại, cấp bộ và cấp huyện chỉ là cấp trung gian, đại diện cho chính quyền cấp trên trong mối quan hệ với chính quyền cấp dưới nên ở các cấp này không cần phải có cơ quan dân cử mà chỉ cần có cơ quan hành chính để thực hiện chức năng quản lý.

Quy định về việc thành lập Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính trong Hiến pháp năm 1946 cũng có những điểm hết sức độc đáo và sáng tạo. Theo đó, ở cấp tỉnh, thành phố, thị xã và xã có Hội đồng nhân dân do nhân dân bầu ra theo phương thức phổ thông và trực tiếp, sau đó Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố, thị xã hay xã sẽ cử ra Ủy ban hành chính của mình.

Hiến pháp năm 1946 cũng không quy định cụ thể và chi tiết chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính các cấp nhưng lại quy định một cách chi tiết rằng: (i) Hội đồng nhân dân có quyền quyết nghị về tất cả những vấn đề thuộc địa phương mình, miễn là những nghị quyết ấy không trái với chỉ thị của cấp trên; (ii) Còn Ủy ban hành chính có trách nhiệm thi hành các mệnh lệnh của cấp trên; thi hành các nghị quyết của Hội đồng nhân dân địa phương mình sau khi được cấp trên chuẩn y; chỉ huy công việc hành chính trong địa phương và Ủy ban hành chính chịu trách nhiệm đối với cấp trên và đối với Hội đồng nhân dân địa phương mình.

Với những quy định trên, Hiến pháp năm 1946 vừa bảo đảm tính năng động, chủ động và trách nhiệm của chính quyền địa phương trong việc giải quyết các vấn đề phát sinh của địa phương mình, vừa ngăn ngừa được tình trạng cục bộ, địa phương và tuỳ tiện của chính quyền địa phương các cấp trên phạm vi cả nước.

Đến Hiến pháp năm 1959, mô hình chính quyền địa phương đã có những thay đổi đáng kể. Điển hình là bản Hiến pháp này đã chính thức bãi bỏ đơn vị hành chính có tính chất vùng, miền. Bên cạnh đó, ở cấp chính quyền địa phương đã không còn có sự phân biệt giữa đơn vị hành chính cơ bản có tính chất "tự nhiên” như cấp tỉnh, xã, thành phố với đơn vị hành chính có tính chất "nhân tạo” như cấp huyện, khu phố nữa. Trước đó, Hiến pháp năm 1946 đã có sự phân biệt này. Theo đó, chỉ những đơn vị hành chính tự nhiên mới có đầy đủ cả Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính, còn những đơn vị có tính chất trung gian tổ chức ra chỉ mang tính chất đại diện cho chính quyền cấp trên.

Những quy định của Hiến pháp năm 1980 về chính quyền địa phương vẫn trên cơ sở kế thừa và phát triển những quy định của Hiến pháp năm 1959. Tuy nhiên, để phù hợp với giai đoạn mới, một số nội dung về vấn đề này đã có sự điều chỉnh nhất định.

Trước những bất cập của Hiến pháp năm 1980 nói chung và những quy định về chính quyền địa phương nói riêng, Hiến pháp năm 1992 đã được ban hành thay thế Hiến pháp năm 1980. Bản Hiến pháp được xây dựng trên tinh thần đổi mới nên một số quy định về chính quyền địa phương cũng được chỉnh sửa lại. Tuy nhiên, so với việc sắp xếp lại bộ máy nhà nước ở trung ương thì việc sắp xếp lại bộ máy chính quyền địa phương có phần hạn chế hơn. Một số nội dung được sửa đổi, bổ sung về chính quyền địa phương là Hiến pháp đã không quy định lại loại cấp chính quyền tương đương với cấp tỉnh và thành phố trung ương đã được đề cập trong Hiến pháp năm 1980. Hiến pháp năm 1992 cũng không xác định đơn vị hành chính nào là cơ bản để tổ chức hoàn chỉnh gồm có cả Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, mà Hiến pháp thực hiện ủy quyền lập pháp với một quy định mở "Việc thành lập Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ở các đơn vị hành chính do luật định” (Điều 118). Bên cạnh đó, vai trò cũng như trách nhiệm cá nhân trong quản lý và điều hành ở chính quyền địa phương đã được đề cao hơn giai đoạn trước đổi mới. Chủ tịch Ủy ban nhân dân đã được Hiến pháp trao nhiều quyền trực tiếp giải quyết, xử lý công việc. Chính điều này đã làm cho cơ chế làm việc của Ủy ban nhân dân theo Hiến pháp năm 1992 có nhiều điểm phù hợp và khả thi hơn so với Hiến pháp năm 1980.

4. Tổ chức quyền lực nhà nước của một số nước trên thế giới cùng thời kỳ và những sự sáng tạo của Hiến pháp năm 1946
   1. Khái quát mô hình tổ chức quyền lực nhà nước trên thế giới

Cho tới những năm 20 của thế kỷ XX, kể từ khi nhà nước Xô Viết ra đời, trên thế giới đã hình thành 3 mô hình tổ chức bộ máy nhà nước cơ bản được gọi là "dân chủ”, đó là¹: mô hình cộng hòa tổng thống; mô hình dân chủ đại nghị; mô hình Xô Viết².

Mô hình cộng hòa tổng thống: mà điển hình là mô hình nhà nước liên bang Hoa Kỳ, ở đó, cơ chế tam quyền (lập pháp, hành pháp và tư pháp) phân lập được áp dụng khá triệt để³. Cả người đứng đầu ngành hành pháp (đứng đầu Chính phủ) và những người làm trong ngành lập pháp (nghị sỹ) đều do dân bầu trực tiếp (nhận sự ủy nhiệm quyền lực trực tiếp từ dân)⁴. Giữa ba quyền có sự kiềm chế, đối trọng nhau nhất định.

Mô hình dân chủ đại nghị: Quê hương của mô hình này chính là nước Anh. Theo mô hình ấy, Chính phủ có nguồn gốc từ Nghị

1. Tuy nhiên, trong thế kỷ XX, loại hình thức cộng hòa lưỡng tính cũng được hình thành. Mô hình lưỡng tính kiểu nửa chế độ Tổng thống, nửa chế độ đại nghị giống như trường hợp nhà nước Pháp theo Hiến pháp năm 1958 (Đệ ngũ cộng hòa) là một sáng tạo thú vị. Trong mô hình ấy, Tổng thống và Nghị viện cũng do dân chúng trực tiếp bầu lên, tuy nhiên, Tổng thống được thành lập nội các (Chính phủ gồm Thủ tướng và các Bộ trưởng) đồng thời có quyền giải tán Nghị viện (xem: Mary Ann Glendon, Michael W. Gordon & Paolo G. Carozza, Comparative Legal Traditions (St. Paul, MN: West Group, 1999) at 60).
2. Cần lưu ý rằng, giới trí thức Việt Nam thời đó, mà điển hình là nhóm luật sư Phan Anh có thông tin khá đầy đủ về các mô hình chính thể này trên thế giới. Xem: LS.TS. Phan Đăng Thanh, Tư tưởng lập hiến Việt Nam nửa đầu thế kỷXX, Nxb. Tư pháp, Hà Nội, 2006, tr. 327 - 328.
3. Mặc dù vậy, sự biệt lập hoàn toàn giữa 3 quyền này là điều không có thực. Xem: GS.TS. Nguyễn Đăng Dung, "Chức năng giám sát của Quốc hội” trong Kỷ yếu Hội thảo Chức năng giám sát của Quốc hội trong Nhà nước pháp quyền, Nxb. Lao động, Hà Nội, 2011, tr. 29-30; cũng xem Nguyễn Đăng Dung, Hình thức của các nhà nước đương đại, Nxb.Thế giới, Hà Nội, 2004, tr. 338.
4. Mary Ann Glendon, Michael W. Gordon & Paolo G. Carozza, Comparative Legal Traditions (St. Paul, MN: West Group, 1999) at 59.

viện (Quốc hội), và chịu trách nhiệm trước Nghị viện (một cơ quan dân cử). Giữa lập pháp và hành pháp có một sự thống nhất nội tại^[11]. Cơ quan lập pháp (Nghị viện) đóng vai trò là chủ thể có quyền lực tối cao^[12]. Chính phủ chỉ có thể tồn tại khi còn sự tín nhiệm của Nghị viện. Tuy nhiên, Chính phủ có quyền giải tán Quốc hội (trong khi Quốc hội có quyền bỏ phiếu tín nhiệm với toàn thể Chính phủ)^[13]. Ngay từ nguồn gốc của thiết chế Chính phủ (nội các) tại quê hương của mô hình đại nghị, Chính phủ được coi là “một tập thể thống nhất hành động, dưới quyền chủ tọa của Thủ tướng, liên đới chịu trách nhiệm trước Quốc hội”^[14].

Mô hình Xô Viết: là sản phẩm của các nhà sáng lập chủ nghĩa Mác-Lê Nin. Mô hình có 6 đặc điểm cơ bản¹: (i) Thú nhất, các cơ quan dân cử (các Xô Viết) được xây dựng theo nguyên tắc đại diện có ưu tiên một cách công khai cho giai cấp lao động (giai cấp công nhân, nông dân, binh sỹ). Các giai cấp "hữu sản”, "bóc lột” bị tước các quyền chính trị, không được tham gia vào các công việc nhà nước (trừ khi đã được "cải tạo” và "đầu hàng giai cấp cần lao”) như bầu cử, ứng cử vào các cơ quan đại diện quyền lực nhà nước; (ii) Thú hai, các cơ quan dân cử là nguồn gốc của mọi thiết chế khác trong bộ máy nhà nước. Nói cách khác, mọi cơ quan nhà nước khác đều được thành lập dựa trên cơ sở các cơ quan dân cử (Xô Viết) và phải báo cáo và trực thuộc các cơ quan dân cử (Xô Viết). Ngoài ra, trong bộ máy nhà nước còn có một thiết chế đặc biệt được coi là công cụ của cơ quan dân cử, đó là hệ thống Viện kiểm sát, vừa đóng vai trò đảm nhiệm chức năng công tố, vừa đóng vai trò kiểm sát việc tuân thủ pháp luật của các cơ quan hành chính từ cấp Bộ trở xuống và của mọi tổ chức, cá nhân công dân; (iii) Thú ba, hình thức tổ chức chủ yếu của các cơ quan dân cử (Xô Viết) ở thành phố và ở nông thôn là các hội nghị toàn thể đại biểu được bầu ra một cách trực tiếp theo các đơn vị sản xuất (xí nghiệp, nhà máy, công trường và các hợp tác xã nông nghiệp, ở cấp cao hơn là các Đại hội các Xô Viết. Các đại biểu hoạt động kiêm nhiệm không tách rời công tác chuyên môn và sản xuất; (iv) Thú tư, giữa các kỳ hội nghị đại biểu toàn thể thì chức năng của các Xô viết thành phố, các xã do các ủy ban chấp hành và Đoàn Chủ tịch do các Hội nghị và các Đại hội đại biểu các Xô Viết bầu ra đảm nhiệm. Đại hội Xô Viết của các nước Cộng hòa bầu ra Ban Chấp hành trung ương. Ban chấp hành trung ương bầu ra Đoàn chủ tịch của Ban chấp hành trung ương các Xô viết nước Cộng hòa; (v) Thú năm, bộ máy nhà nước các cấp của Cộng hòa Xô Viết được tổ chức theo nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa, không theo nguyên tắc phân quyền của chế độ tư sản. Theo chế độ này, Quốc hội (hoặc Xô viết tối cao) là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, thống nhất quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp với mục tiêu trở thành tập thể hành động^[15]. Cũng theo nguyên tắc này, quyền lực nhà nước của nhân dân không thể ủy quyền theo lối phân chia cho các nhánh quyền lực được coi là độc lập và đối trọng với nhau, vì dễ dẫn đến kiềm chế và triệt tiêu nhau, tức là quyền lực nhân dân sẽ không được bảo đảm, mà phải thống nhất (tập trung) vào một cơ quan đại diện quyền lực nhà nước duy nhất và cao nhất do nhân dân bầu ra^[16] tức là Quốc hội một Viện. Việc tồn tại các thiết chế nhà nước truyền thống khác như Chính phủ và Tòa án có thể là cần thiết nhưng phải được tổ chức "trên nguyên tắc phái sinh” từ Quốc hội và phải báo cáo và chịu trách nhiệm trước Quốc hội; (vi) Thứ sáu, hoạt động của toàn bộ các cơ quan nhà nước xã hội chủ nghĩa đặt dưới sự lãnh đạo của các cơ quan Đảng Cộng sản ở từng cấp tương ứng. Toàn bộ bộ máy nhà nước được đặt dưới sự lãnh đạo duy nhất của Đảng Cộng sản.

1. Sự tương đồng, khác biệt của Hiến pháp năm 1946 với các mô hình trên thế giới và khu vực

Sự lãnh đạo tài tình của Đảng và Chủ tịch Hồ Chí Minh thời kỳ Cách mạng tháng Tám năm 1945 và sau Cách mạng được thể hiện ở nhiều lĩnh vực. Trong đó việc tìm ra được mô hình Nhà nước Việt Nam phù hợp với tình hình hiện tại lúc bấy giờ và xu thế của thời đại là biểu hiện rất rõ nét. Đó là mô hình Việt Nam dân chủ cộng hòa hay còn gọi là "Cộng hòa dân chủ nhân dân” mô hình dân chủ nhân dân. Mô hình này cho đến nay vẫn còn giá trị và là một trong những hình thức tổ chức Nhà nước tiền xã hội chủ nghĩa sau này, vừa thoát khỏi chế độ thuộc địa của thực dân, đế quốc, mà Đảng và Chủ tịch Hồ Chí Minh đã sáng tạo ra.

Trong ba mô hình phổ biến về tổ chức nhà nước, việc tổ chức Nhà nước "Việt Nam Dân chủ cộng hòa” được quy định trong Hiến pháp năm 1946 không giống hoàn toàn bất cứ một mô hình nào. Có thể nói, Hồ Chủ tịch và các đồng chí của Người đã tìm ra một mô hình đặc thù của Nhà nước Việt Nam phù hợp với điều kiện ở một dân tộc phương

Đông vừa thoát khỏi chế độ thực dân nửa phong kiến, muốn xây dựng một cuộc sống đầy đủ, ấm no cho nhân dân, độc lập có chủ quyền cho quốc gia của mình mà lại không phải phụ thuộc vào các nước mạnh khác.

3. HIẾN PHÁP NĂM 2013 VỚI VIỆC KẾ THỪA, PHÁT TRIỂN NHỮNG GIÁ TRỊ CỦA HIẾN PHÁP NĂM 1946 VÀ CÁC KIẾN NGHỊ TIẾP TỤC HOÀN THIỆN VỀ MÔ HÌNH TỔ CHỨC QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC TRONG TIẾN TRÌNH XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN CỦA NHÂN DÂN, DO NHÂN DÂN, VÌ NHÂN DÂN

1. Hiến pháp năm 2013 - những điểm kế thừa, sửa đổi, bổ sung liên quan đến tổ chức quyền lực nhà nước
   1. Nguyên tắc “Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân”

Thứ nhất, so với Hiến pháp năm 1946 và các bản Hiến pháp sau, Hiến pháp năm 2013 đã bổ sung mệnh đề khẳng định vị trí của Nhân dân làm chủ, là chủ Nhà nước, đồng thời, về hình thức, Nhân dân được viết hoa trong suốt bản Hiến pháp giống như khi viết về các thiết chế khác trong hệ thống chính trị (Đảng, Nhà nước, Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, Mặt trận Tổ quốc việt Nam...);

Thứ hai, Hiến pháp năm 2013 không khẳng định như Hiến pháp năm 1946 là "tất cả quyền bính trong nước”, mà giống như Hiến pháp năm 1992, quy định "Tất cả quyền lực nhà nước” thuộc về Nhân dân. Cũng có lập luận cho rằng trong điều kiện một Đảng duy nhất cầm quyền lãnh đạo nhà nước và xã hội thì quyền lực chính trị đã "hoá thân” vào quyền lực nhà nước, vì vậy, khi khẳng định quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân cũng đã bao hàm cả quyền lực chính trị.

Thứ ba, tiếp tục kế thừa tinh thần của các bản Hiến pháp từ năm 1959 đến năm 1992, Nhân dân trong Hiến pháp năm 2013 chưa được khẳng định là "toàn thể nhân dân Việt Nam, không phân biệt nòi giống, gái trai, giàu nghèo, giai cấp, tôn giáo” như Hiến pháp năm 1946, mà là Nhân dân với "nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức”.

Thứ tư, không chỉ khẳng định vị trí của Nhân dân làm chủ quyền lực nhà nước, Hiến pháp năm 2013 đã có bước đột phá trong việc hiến định các hình thức làm chủ của Nhân dân.

Bên cạnh việc khẳng định trách nhiệm của Nhà nước "bảo đảm và phát huy quyền làm chủ của Nhân dân; công nhận, tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm quyền con người, quyền công dân; thực hiện mục tiêu dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh, mọi người có cuộc sống ấm no, tự do, hạnh phúc, có điều kiện phát triển toàn diện” (Điều 3), lần đầu tiên, về kỹ thuật lập hiến, Hiến pháp năm 2013 sử dụng các thuật ngữ Dân chủ trực tiếp và Dân chủ đại diện để khẳng định các hình thức làm chủ quyền lực nhà nước của Nhân dân "Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ trực tiếp, bằng dân chủ đại diện thông qua Quốc hội, Hội đồng nhân dân và thông qua các cơ quan khác của Nhà nước” (Điều 6). Qua quy định này, Hiến pháp còn xác lập một điểm khác biệt nữa trong nhận thức về thực hiện quyền lực nhà nước: không chỉ có Quốc hội và Hội đồng nhân dân là cơ quan thực hiện quyền lực nhà nước mà "các cơ quan khác của Nhà nước” cũng là các cơ quan được giao thực hiện quyền lực nhà nước và Nhân dân có quyền thực hiện dân chủ đại diện thông qua tất cả các cơ quan này.

Thứ năm, kế thừa tinh thần và nội dung các bản Hiến pháp trước, Hiến pháp năm 2013 tiếp tục khẳng định sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam: "Đảng Cộng sản Việt Nam - Đội tiên phong của giai cấp công nhân, đồng thời là đội tiên phong của nhân dân lao động và của dân tộc Việt Nam, đại biểu trung thành lợi ích của giai cấp công nhân, nhân dân lao động và của cả dân tộc, lấy chủ nghĩa Mác - Lê nin và tư tưởng Hồ Chí Minh làm nền tảng tư tưởng...”.

1. Nguyên tắc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước

Thứ nhất, Quốc hội thực hiện quyền lập pháp thông qua nhiệm vụ, quyền hạn: “làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp; làm luật và sửa đổi luật” (Điều 70, khoản 1).

Thứ hai, Chính phủ thực hiện quyền hành pháp được cụ thể hóa qua các nhiệm vụ, quyền hạn quy định tại các khoản 2, 3,

6. và 7 Điều 96 Hiến pháp năm 2013, bao gồm: nhiệm vụ, quyền hạn hoạch định chính sách quốc gia "đề xuất, xây dựng chính sách trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định hoặc quyết định theo thẩm quyền để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn quy định tại Điều này...”, nhiệm vụ, quyền hạn trình dự án luật, dự án ngân sách nhà nước và các dự án khác trước Quốc hội; trình dự án pháp lệnh trước Ủy ban thường vụ Quốc hội (khoản 2 Điều 96); nhiệm vụ, quyền hạn điều hành chính sách, pháp luật, quản lý thống nhất các lĩnh vực của đời sống xã hội (khoản 3 Điều 96); bảo vệ quyền và lợi ích của Nhà nước và xã hội, quyền con người, quyền công dân; bảo đảm trật tự, an toàn xã hội (khoản 6 Điều 96); tổ chức đàm phán, ký điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước theo ủy quyền của Chủ tịch nước; quyết định việc ký, gia nhập, phê duyệt hoặc chấm dứt hiệu lực điều ước quốc tế nhân danh Chính phủ, trừ điều ước quốc tế trình Quốc hội phê chuẩn quy định tại khoản 14 Điều 70; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, lợi ích chính đáng của tổ chức và công dân Việt Nam ở nước ngoài (khoản
7. Điều 96). Đồng thời, Hiến pháp năm 2013, lần đầu tiên, hiến định quyền lập quy độc lập của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các bộ trưởng - thành viên Chính phủ trong việc quyết định chính sách theo thẩm quyền (khoản 2 Điều 96) và "ban hành văn bản pháp luật để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình; kiểm tra việc thi hành các văn bản đó và xử lý các văn bản trái pháp luật theo quy định của luật” (Điều 100).

Thứ ba, Toà án nhân dân là cơ quan xét xử, thực hiện quyền tư pháp: Hiến pháp năm 2013 đã khẳng định chỉ có Tòa án là cơ quan thực hiện quyền tư pháp với sứ mệnh xã hội thiêng liêng, riêng có của Tòa án, đó là "Tòa án nhân dân có nhiệm vụ bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân” (Điều 102).

Thứ tư, Hiến pháp năm 2013 đã thiết lập nguyên tắc kiểm soát quyền lực và bước đầu cụ thể hoá các cơ chế kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước.

Việc cần thiết bổ sung yếu tố kiểm soát vào nguyên tắc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước đã được đúc rút từ thực tiễn hơn 20 năm thực hiện đường lối của Đảng về xây dựng Nhà nước pháp quyền nhằm hạn chế, loại trừ việc lạm quyền, tha hóa quyền lực, xâm phạm quyền dân chủ của công dân bằng cơ chế giám sát, kiểm soát ngay trong nội bộ mỗi nhánh quyền lực và kiểm soát lẫn nhau giữa các nhánh quyền lực. Đây cũng chính là định hướng trong Cương lĩnh (bổ sung, phát triển năm 2011) và Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2011 - 2020 do Đại hội Đảng XI thông qua: "Hoàn thiện cơ chế để tăng cường kiểm tra, giám sát hoạt động của các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp”.

Hiến pháp năm 2013 đã kế thừa về cơ bản những cơ chế kiểm soát quyền lực của Hiến pháp năm 1946 đồng thời bổ sung những cơ chế mới phù hợp với mô hình tổng thể của bộ máy nhà nước hiện nay. Có thể khái quát 3 cơ chế chính kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước theo Hiến pháp năm 2013: (i) kiểm soát xã hội từ bên ngoài bộ máy nhà nước do Nhân dân thực hiện bằng các quyền dân chủ trực tiếp hoặc thông qua hoạt động giám sát, phản biện xã hội của các tổ chức chính trị - xã hội;

2. kiểm soát do các thiết chế hiến định độc lập (kiểm toán nhà nước, hội đồng bầu cử quốc gia) thực hiện đối với các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp; (iii) kiểm soát giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp.

2. Kiến nghị những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện liên quan đến tổ chức quyền lực nhà nước nhằm kế thừa những giá trị của Hiến pháp năm 1946
   1. Quan điểm khoa học về việc nghiên cứu tiếp tục hoàn thiện mô hình tổ chức quyền lực nhà nước trong Hiến pháp năm 2013

Hiến pháp năm 2013 có hiệu lực mới chỉ hơn 02 năm, việc nghiên cứu tiếp tục hoàn thiện mô hình tổ chức quyền lực nhà nước và các quy định liên quan của Hiến pháp năm 2013 có phải là vấn đề đặt ra quá sớm, chưa phù hợp về thời điểm?

Nhóm nghiên cứu chia sẻ quan điểm của các tác giả GS.TS. Trần Ngọc Đường và TS. Bùi Ngọc Sơn về cách tiếp cận chuyển đổi trong tư duy lập hiến hiện nay. Trong bối cảnh chính trị, kinh tế - xã hội, văn hoá của Việt Nam liên tục biến đổi trong hơn 30 năm thực hiện đường lối đổi mới và trong tiến trình đầy thách thức hiện nay nhằm đẩy mạnh xây dựng kinh tế thị trường đầy đủ và xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam tiệm cận với các chuẩn mực chung của cộng đồng quốc tế mà Việt Nam là thành viên, thì một điều tất yếu là cần có quan điểm khoa học khách quan với cách tiếp cận "động” về một mô hình Hiến pháp của thời kỳ chuyển đổi. Cốt lõi của cách tiếp cận chuyển đổi đó, theo TS. Bùi Ngọc Sơn là nhận thức Hiến pháp không phải đóng vai trò như là kết quả cuối cùng của quá trình chuyển đổi, mà là một tác nhân, một bộ phận quan trọng, không tách rời của chính quá trình đó. Các Hiến pháp cổ điển thường ra đời trong thắng lợi của các cuộc cách mạng có vai trò tạo lập nền tảng cho chính thể và hệ thống pháp luật dựa trên các giá trị xã hội cốt lõi đã nhận được sự đồng thuận của giai cấp cầm quyền và đại đa số giai tầng trong xã hội, do đó, có tính chất ổn định, có hiệu lực lâu dài. Trong khi đó, các Hiến pháp hiện đại được xây dựng, sửa đổi, thay thế trong bối cảnh chuyển đổi chính trị - xã hội sâu sắc khi mà nhiều giá trị xã hội không những chưa đạt được sự thống nhất mà còn có sự phân hoá đáng kể, do vậy, một tình trạng phổ biến là trong các Hiến pháp hiện đại "một số phương diện của các Hiến pháp chuyển đổi có tính chất nhất thời, và một số phương diện khác thì được củng cố theo thời gian”^[17]. Chính tính chất nhất thời đó tạo nên sự kích thích cho những thay đổi dần dần, từng bước dẫn đến quá trình chuyển đổi sâu sắc, toàn diện và đồng bộ hơn về chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội. Đó cũng là luận điểm rất quan trọng của Đảng ta trong Cương lĩnh phát triển đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011) về các mối quan hệ lớn của thời kỳ quá độ ở nước ta, đó là quan hệ giữa đổi mới chính trị và đổi mới kinh tế, giữa ổn định và cải cách...

Theo TS. Bùi Ngọc Sơn, do tính chất của quá trình chuyển đổi, các Nhà nước chuyển đổi đều phải đối mặt với những vấn đề chuyển đổi mà sự ổn định của những điều luật căn bản không những không có ích cho việc xúc tiến quá trình mà còn làm chậm quá trình, do vậy, các Hiến pháp hiện đại nằm trong quá trình được sửa đổi khá thường xuyên^[18]. Chẳng hạn như Hungary cải cách sâu rộng Hiến pháp năm 1949 vào năm 1989 và sau đó có nhiều sửa đổi vào các năm: 1990, 1993, 1994, 1997, 2000, 2001, và 2002; Đài Loan (Trung Quốc) liên tục sửa đổi Hiến pháp vào các năm: 1991, 1992, 1994, 1997, 1999, 2000, và 2005.

Với cách tiếp cận này, các bản Hiến pháp của Việt Nam thời kỳ đổi mới, bao gồm cả Hiến pháp năm 2013 có thể và cần được nhìn nhận là các bản Hiến pháp chuyển đổi trong suốt thời kỳ quá độ mà Cương lĩnh (bổ sung, phát triển năm 2011) của Đảng đã dự báo ít nhất là đến giữa thế kỷ XXI. Chính vì vậy, khoa học pháp lý cần thường xuyên, liên tục nghiên cứu nhằm góp phần từng bước xác lập, hoàn thiện, củng cố các giá trị cốt lõi của Hiến pháp làm cơ sở mới và kích thích quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa, dân chủ hóa và xây dựng nhà nước pháp quyền được diễn ra tốt hơn, nhanh hơn.

Dưới sự chủ trì của Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Sinh Hùng, cuốn sách Hiến pháp năm 2013 và thành tựu lập pháp trong nhiệm kỳ Quốc hội khoá XIII^[19] đã được soạn thảo, trong đó khẳng định 5 giá trị cốt lõi của Hiến pháp năm 2013, đó là: (i) Thể chế hoá sâu sắc tư tưởng phát huy dân chủ, bảo đảm quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân; (ii) Đề cao giá trị cao quý, tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm quyền con người, quyền công dân; (iii) Tạo nền tảng pháp lý cơ bản cho việc xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, phát triển nền văn hoá Việt Nam tiên tiến, đậm đà bản sắc dân tộc, bảo đảm công bằng xã hội và bảo vệ môi trường;

4. Tạo cơ sở pháp lý vững chắc cho việc thể chế hoá đường lối quốc phòng, an ninh đối ngoại, bảo vệ Tổ quốc trong giai đoạn mới;
5. Đặt nền tảng pháp lý cơ bản cho việc tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân.

Trong phạm vi nghiên cứu của Đề tài, Nhóm nghiên cứu tập trung vào kiến nghị tiếp tục nghiên cứu làm sâu sắc và phát triển hai trong năm giá trị cốt lõi nêu trên từ cách tiếp cận lập hiến chuyển đổi, đó là nguyên tắc “Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân” và nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước trong xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền Việt Nam.

Đối với sự tồn tại, phát triển của Nhà nước pháp quyền dân chủ mà Nhân dân, Đảng và Nhà nước ta đã và đang xây dựng và từng bước hoàn thiện trong suốt 70 năm qua thì giá trị cốt lõi có tính bất biến đầu tiên của Hiến pháp năm 1946 chính là tư tưởng về chủ quyền nhân dân được thể hiện xuyên

nhiệm kỳ Quốc hội khoá XIII, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2016, tr. 29.

suốt, nhất quán từ nguyên tắc “Tất cả quyền bính trong nước là của toàn thể nhân dân" cho đến các điều khoản cụ thể của bản Hiến pháp này. Nguyên tắc này được kế thừa với những tiếp biến khác nhau ở các bản Hiến pháp sau như đã phân tích và đến Hiến pháp năm 2013, nguyên tắc này đã được nhận thức đầy đủ hơn, sâu sắc hơn, trở về gần hơn với tinh thần và nội dung của tư tưởng Hồ Chí Minh về chủ quyền nhân dân trong Hiến pháp năm 1946.

Chủ quyền nhân dân với ý nghĩa là ý chí chung của toàn thể nhân dân trong một nước, là chủ quyền tối cao, không thể từ bỏ và không thể phân chia. Chủ quyền nhân dân hình thành cùng với sự ra đời của nhà nước, gắn liền với sự phát triển của nhà nước, trong đó, chủ quyền nhân dân cao hơn quyền lực nhà nước, chi phối quyền lực nhà nước, là cơ sở hình thành và bảo đảm sự thống nhất của quyền lực nhà nước; quyền lực nhà nước là bộ phận cấu thành quan trọng của chủ quyền nhân dân. Chính bởi vậy, Hiến pháp năm 1946 dưới sự lãnh đạo trực tiếp của Chủ tịch Hồ Chí Minh không quy định về quyền lực nhà nước mà khẳng định “Tất cả quyền bính trong nước là của toàn thể nhân dân". Quyền bính đó cao hơn, lớn hơn quyền lực nhà nước: một phần quyền bính đó, bằng Hiến pháp, nhân dân giao cho Nhà nước đại diện cho mình thực hiện - đó là quyền lực nhà nước; một phần quyền bính khác do nhân dân trực tiếp thực hiện và đó là các quyền tự do, dân chủ của mọi người dân cũng được ghi nhận bằng Hiến pháp. Nhà nước có trách nhiệm tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm để người dân thực hiện các quyền đó một cách chủ động, không phụ thuộc vào ý chí của Nhà nước. Như vậy, Hiến pháp là công cụ chính trị - pháp lý quan trọng nhất để nhân dân giao quyền lực cho nhà nước đồng thời để nhân dân giới hạn quyền lực nhà nước nhằm bảo vệ quyền và tự do của con người, của công dân.

Vì vậy, từ góc độ lấy yếu tố "chủ quyền nhân dân” và "kiểm soát quyền lực” là cơ sở của việc nghiên cứu tiếp tục hoàn thiện nguyên tắc "Tất cả quyền lực thuộc về nhân dân” và nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước theo tinh thần kế thừa từ Hiến pháp năm 1946, Nhóm nghiên cứu kiến nghị tập trung vào những vấn đề còn có vướng mắc cả về lý luận và thực tiễn sau đây:

Một là, nghiên cứu kế thừa đầy đủ nội dung và hình thức thể hiện nguyên tắc "Tất cả quyền bính trong nước là của nhân dân Việt Nam, không phân biệt nòi giống, gái trai, giàu nghèo, giai cấp, tôn giáo” của Hiến pháp năm 1946.

Hai là, nghiên cứu kế thừa đầy đủ tinh thần, nội dung quy định về các quyền tự do, dân chủ của con người, công dân, đặc biệt là các quyền dân chủ trực tiếp trong Hiến pháp năm 1946 và hoàn thiện các quy định bảo đảm, bảo vệ cũng như giới hạn các quyền tự do dân chủ trong Hiến pháp năm 2013.

Chẳng hạn như Hiến pháp năm 1946 khẳng định rõ ràng, minh bạch: "Nhân dân có quyền phúc quyết về Hiến pháp và những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia, theo điều thứ 32 và 70”. Như vậy, quyền quyết định cuối cùng đối với hiệu lực của Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp là quyền dân chủ tối cao của nhân dân, không ai, không cơ quan nào có thể bỏ qua. Nghị viện được giao quyền hạn thay mặt nhân dân thành lập ra ban dự thảo Hiến pháp, có quyền xem xét thông qua (ưng chuẩn) dự thảo do ban đó trình ra nhưng những điều sửa đổi Hiến pháp chỉ có hiệu lực sau khi đã được toàn dân phúc quyết. Hiến pháp năm 2013 mặc dù cũng ghi nhận quyền biểu quyết của nhân dân khi nhà nước tổ chức trưng cầu ý dân nhưng không hiến định được khi nào và đối với những vấn đề nào Quốc hội phải tổ chức trưng cầu ý dân. Ngay cả đối với Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp thì việc có trưng cầu ý dân hay không là do Quốc hội quyết định theo ý chí của mình, trong trường hợp Quốc hội không trưng cầu ý dân thì nhân dân vẫn chỉ đóng vai trò là người tham gia (góp ý trong quá trình dự thảo) mà không phải là người có tiếng nói quyết định đối với Hiến pháp. Có thể nói trong trường hợp này, Hiến pháp năm 2013 chưa thực sự thực hiện được chức năng là hạn chế quyền lực của Nhà nước để đảm bảo quyền tự do dân chủ cơ bản của người dân. Vẫn còn những quy định của Hiến pháp dẫn đến tình trạng "quyền treo” hoặc quyền không thể thực hiện được đối với người dân.

Ba là, nghiên cứu xây dựng, hoàn thiện quy trình xây dựng, sửa đổi Hiến pháp theo hướng bảo đảm quyền có tiếng nói quyết định của nhân dân đối với Hiến pháp; quy trình, trách nhiệm và hiệu lực của hoạt động giải thích Hiến pháp - đây là một yếu tố ngày càng có ý nghĩa quan trọng đối với các bản Hiến pháp hiện đại đang trong quá trình chuyển đổi luôn phải đối mặt với những vấn đề mới đặt ra từ thực tiễn phát triển của đất nước.

1. Tiếp tục hoàn thiện cơ chế phân công và kiểm soát giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, quyền hành pháp, quyền tư pháp và cơ chế phân cấp, phân quyền giữa Nhà nước trung ương và Chính quyền địa phương

• Đối với Quốc hội: cần tiếp tục nghiên cứu kế thừa tinh thần và quy định của Hiến pháp năm 1946 để định vị lại vị trí pháp lý của Ủy ban thường vụ Quốc hội và tính hợp pháp, hợp lý và tính kiểm soát được của các nhiệm vụ, quyền hạn được "ủy quyền lập pháp” từ Quốc hội như ban hành pháp lệnh, giải thích Hiến pháp và giải thích luật; hoàn thiện nội hàm và quy trình làm luật tại Quốc hội.
• Đối với Chủ tịch nước: nghiên cứu kế thừa quy định của Hiến pháp năm 1946 về giao cho Chủ tịch nước quyền đề nghị Quốc hội xem xét lại các đạo luật đã được thông qua không phù hợp với Hiến pháp dựa trên căn cứ và trình tự, thủ tục chặt chẽ. Trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền, với nhận thức mới về Quốc hội không toàn quyền thì cơ chế kiểm soát này của nguyên thủ quốc gia với cơ quan lập pháp không có mâu thuẫn với nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan lập pháp.
• Đối với Chính phủ: cần nghiên cứu kế thừa một số quy định của Hiến pháp năm 1946 về cơ chế kiểm soát của Chính phủ (hành pháp) đối với cơ quan lập pháp (ví dụ như cơ chế Chính phủ rút lại các dự án luật nếu thấy chưa đảm bảo tính khả thi; cơ chế Chính phủ kiến nghị Chủ tịch nước yêu cầu Quốc hội xem xét lại đạo luật đã thông qua nếu phát hiện có các sai sót nghiêm trọng, vi hiến.); cần tiếp tục nghiên cứu việc chuyển Viện kiểm sát nhân dân thành Viện công tố trực thuộc Chính phủ. Điều này là cần thiết sau khi Hiến pháp năm 2013 đã khẳng định chỉ có Toà án là cơ quan thực hiện quyền tư pháp. Viện công tố trực thuộc Chính phủ vừa phù hợp với chức năng chỉ đạo điều tra vừa là công cụ cần thiết để Chính phủ thực hiện đầy đủ chức năng hành pháp (tổ chức thi hành pháp luật) và có thêm cơ chế để hành pháp kiểm soát hoạt động tư pháp bằng thủ tục tố tụng.
• Đối với Toà án nhân dân: cần nghiên cứu kế thừa các quy định của Hiến pháp năm 1946 về bảo đảm tính độc lập của toà án (tổ chức toà án theo cấp xét xử, không phụ thuộc đơn vị hành chính và chính quyền địa phương; đổi mới cơ chế quản lý hành chính tư pháp, đảm bảo quan hệ giữa các toà án chỉ là quan hệ tố tụng); nghiên cứu tăng quyền kiểm soát của tư pháp đối với hành chính (mở rộng thẩm quyền xét xử hành chính), đối với hoạt động lập quy (xem xét tính hợp pháp của các văn bản quy phạm pháp luật do hành pháp ban hành trong các vụ việc cụ thể). Mặt khác, cần nghiên cứu để loại bỏ thủ tục đặc biệt xem xét lại quyết định của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao như là một cơ chế kiểm soát thực hiện quyền tư pháp.

Việc chuyển Viện kiểm sát thành Viện công tố cũng là dỡ bỏ cơ chế kiểm sát hoạt động xét xử không phù hợp với nguyên tắc phân công thực hiện quyền tư pháp.

• Đối với Hội đồng bầu cử quốc gia: cần nghiên cứu lại các quy định của Luật Bầu cử Đại biểu Quốc hội và Đại biểu Hội đồng nhân dân, Luật Tổ chức Quốc hội về thành phần của Hội đồng để đảm bảo tính độc lập, khách quan trong thực hiện nhiệm vụ của Hội đồng, đồng thời tạo nên một công cụ để kiểm soát hoạt động của các cơ quan nhà nước liên quan ở trung ương và địa phương.
• Chính quyền địa phương: nghiên cứu hoàn thiện các quy định trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương và các luật liên quan để cụ thể hoá những quy định còn để mở trong Hiến pháp năm 2013 về đơn vị hành chính, về mô hình tổ chức chính quyền địa phương phù hợp với đặc điểm kinh tế - xã hội từng địa bàn, phân biệt giữa chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn; tiếp tục hoàn thiện cơ chế phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương và cơ chế kiểm soát của trung ương đối với địa phương.
  1. Nghiên cứu xây dựng cơ chế bảo vệ Hiến pháp, cơ chế phán quyết về các vi phạm Hiến pháp trong hoạt động lập pháp, hành pháp, tư pháp

Lời nói đầu của Hiến pháp năm 2013 long trọng tuyên bố: "Nhân dân Việt Nam xây dựng, thi hành và bảo vệ Hiến pháp này vì mục tiêu dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh”. Đồng thời, Điều 119 khẳng định: "mọi hành vi vi phạm Hiến pháp đều bị xử lý” và xác định trách nhiệm "Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, các cơ quan khác của Nhà nước và toàn thể Nhân dân có trách nhiệm bảo vệ Hiến pháp. Cơ chế bảo vệ Hiến pháp do luật định”.

Tuy nhiên, cho đến nay, trong các luật tổ chức đã được ban hành để triển khai thi hành Hiến pháp, cơ chế bảo hiến về cơ bản vẫn chưa có bước tiến nào.

Thông qua cơ chế phân công, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong thực hiện quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp đã được xác lập tại Hiến pháp năm 2013, mặc dù đã có những yếu tố, những cơ chế phát hiện, xử lý vi phạm Hiến pháp, chủ yếu là trong hoạt động lập quy, hoạt động hành chính, như Đề tài đã phân tích, nhưng đó là những cơ chế yếu, không độc lập, không chuyên nghiệp và không mang tính tài phán, hiệu lực không nghiêm. Đặc biệt, đối với hoạt động lập pháp, hầu như không có một cơ chế kiểm soát quyền lực nào từ phía cơ quan hành pháp, cơ quan tư pháp, chủ yếu chỉ là cơ chế "tự kiểm soát” của chính Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội.

Về cơ chế bảo vệ Hiến pháp kiến nghị cần tiếp tục nghiên cứu theo hai hướng:

Thứ nhất, nghiên cứu đổi mới, hoàn thiện hệ thống giám sát Hiến pháp, phát hiện và xử lý vi hiến trong hoạt động lập pháp, hành pháp, tư pháp bằng các cơ chế phân công, kiểm soát quyền lực hiện hành giữa các thiết chế thực hiện quyền lập pháp, quyền hành pháp, quyền tư pháp (cơ chế thích hợp để vận hành các hình thức giám sát tối cao của Quốc hội mang tính chuyên nghiệp, thường xuyên và độc lập hơn; cơ chế kiểm tra, giám sát chung và chuyên ngành trong hệ thống hành chính nhà nước, cơ chế giám đốc xét xử trong hệ thống toà án...).

Thứ hai, nghiên cứu thiết lập cơ quan bảo hiến chuyên trách có chức năng phán quyết về các vi phạm Hiến pháp trong hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp. Ngoài chức năng trên, cũng cần nghiên cứu việc giao cho thiết chế đó chức năng giải thích Hiến pháp và luật.

Việc nghiên cứu xây dựng cơ chế phán quyết về các vi phạm Hiến pháp trong hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp đã được đặt ra từ Đại hội Đảng X, Hội nghị trung ương V khoá X. Đã có những nghiên cứu của các cơ quan Đảng, Nhà nước về đề án xây dựng cơ chế bảo hiến với các phương án khác nhau từ phương án phân tán trách nhiệm thông qua việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các thiết chế trong bộ máy nhà nước, phương án giao cho Tòa án nhân dân tối cao quyền hạn phán xét về các vi phạm Hiến pháp và phương án thiết lập một cơ quan độc lập chuyên trách về phán quyết các vi phạm Hiến pháp (dưới hình thức Hội đồng/Ủy ban bảo hiến hay Toà án Hiến pháp)