Trang chủ > Đề tài > Giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật

Thuộc tính

Tên đề tài

Giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật

Nội dung tóm tắt

Xem thêm

Nội dung toàn văn

LỜI NÓI ĐẦU

I. TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI

Kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) là các công cụ quan trọng góp phần bảo đảm tính hợp pháp, đồng bộ, thống nhất, công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật. Với một số lượng lớn văn bản QPPL được ban hành trong thời gian vừa qua, hệ thống pháp luật nước ta đã hình thành và từng bước hoàn thiện, tạo cơ sở pháp lý đồng bộ, đáp ứng yêu cầu quản lý đất nước trong cơ chế kinh tế mới. Bên cạnh đó, do nhiều nguyên nhân khác nhau, hệ thống pháp luật hiện nay vẫn còn bộc lộ những khiếm khuyết, bất cập như: cồng kềnh, khó tiếp cận; nhiều tầng nấc, nhiều hình thức văn bản, thường xuyên thay đổi; nhiều quy định mâu thuẫn, chồng chéo, trái với văn bản cấp trên, lạc hậu hoặc không phù hợp với thực tiễn cuộc sống... chưa bắt kịp yêu cầu của công cuộc đổi mới toàn diện đời sống kinh tế - xã hội và hội nhập kinh tế quốc tế. Để khắc phục những hạn chế, bất cập này của hệ thống pháp luật, cùng với việc cải cách quy trình, kỹ thuật lập pháp, Nhà nước ta đã tăng cường thực hiện nhiều hoạt động khác nhau, trong đó có hoạt động kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL.

Thời gian qua, hoạt động kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL đã đạt được những kết quả đáng ghi nhận, đóng góp vào thành công của sự nghiệp xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam. Tuy nhiên, bên cạnh đó, hoạt động kiểm tra, rà soát văn bản QPPL còn bộc lộ nhiều hạn chế, bất cập. Trong hoạt động kiểm tra văn bản, một số văn bản có nội dung trái pháp luật chưa được phát hiện kịp thời; nội dung trái pháp luật chưa được xử lý triệt để hoặc xử lý không đúng hình thức theo quy định; việc khắc phục hậu quả do thực hiện văn bản trái pháp luật gặp nhiều khó khăn, vướng mắc; việc xử lý trách nhiệm của cơ quan, người đã ban hành văn bản trái pháp luật mới chỉ dừng ở mức phê bình, nhắc nhở, kiểm điểm công chức khi thi hành công vụ; chưa có quy định cụ thể để thực hiện được các hình thức trách nhiệm nghiêm khắc hơn.

Hoạt động rà soát thường xuyên (khi có văn bản pháp luật cấp trên mới được ban hành hoặc khi tình hình kinh tế - xã hội thay đổi) còn chưa kịp thời, chưa thực chất; thực tiễn nhiều Bộ, ngành và địa phương thực hiện chưa đúng yêu cầu của việc rà soát thường xuyên, thậm chí còn có sự nhầm lẫn giữa rà soát thường xuyên với định kỳ hệ thống hoá văn bản. Bên cạnh đó, vẫn còn tình trạng thiếu sự liên thông, kết nối chặt chẽ giữa các hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản với xây dựng và theo dõi thi hành pháp luật; chưa bảo đảm tính đồng bộ, nhất là giữa Trung ương và địa phương trong rà soát, hệ thống hóa văn bản... Hệ quả là có nhiều văn bản, quy định không còn phù hợp hoặc mâu thuẫn, chồng chéo với các văn bản pháp luật cấp trên mới được ban hành nhưng không được bãi bỏ hoặc sửa đổi, bổ sung, thay thế kịp thời, tạo ra “khoảng trống” pháp luật, làm cho hệ thống pháp luật thiếu thống nhất, minh bạch, khó khả thi, tác động tiêu cực đến đời sống kinh tế - xã hội.

Để khắc phục những hạn chế, bất cập nêu trên cần phải có các giải pháp đồng bộ, bảo đảm hiệu quả triển khai hoạt động kiểm tra, rà soát văn bản QPPL. Từ thực trạng đó, việc nghiên cứu, đánh giá đúng thực trạng, đề xuất giải pháp cụ thể nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL hiện nay ở nước ta là rất cần thiết, có ý nghĩa cả về lý luận và thực tiễn.

II. TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU

Cho đến nay, đã có một số công trình nghiên cứu về hoạt động kiểm tra, rà soát, hệ thống hoá văn bản QPPL ở các phương diện và cấp độ khác nhau như: Sổ tay nghiệp vụ rà soát, hệ thống hoá văn bản QPPL, Đề tài khoa học cấp Bộ “Hoàn thiện cơ chế kiểm tra, xử lý văn bản QPPL” năm 2002 của Bộ Tư pháp; Luận án tiến sỹ Luật học về đề tài "Kiểm tra và xử lý văn bản QPPL ở Việt Nam hiện nay” của Đoàn Thị Tố Uyên (2012)... Các công trình nghiên cứu này, ở các phương diện và mức độ khác nhau, đã đề cập những khía cạnh cụ thể (về thể chế, tổ chức bộ máy, các điều kiện bảo đảm...) của hoạt động kiểm tra, rà soát văn bản QPPL. Tuy nhiên, tình hình hiện nay đã đặt ra nhiều vấn đề mới; khoa học pháp lý vẫn đang thiếu một công trình nghiên cứu toàn diện những vấn đề lý luận, thực tiễn, nhất là hiệu quả triển khai các hoạt động kiểm tra, rà soát văn bản, từ đó đề xuất các giải pháp đồng bộ, cụ thể nhằm nâng cao hiệu quả của các công tác này.

III. MỤC ĐÍCH VÀ NHIỆM VỤ NGHIÊN CỨU

Thông qua các hoạt động nghiên cứu, khảo sát thực tiễn để tìm ra những hạn chế, bất cập, nguyên nhân của những hạn chế, bất cập trong hoạt động kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL; trên cơ sở đó đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả của các hoạt động này.

Để thực hiện mục tiêu nêu trên, Đề tài đặt ra các nhiệm vụ nghiên cứu sau:

- Làm rõ một số vấn đề lý luận cơ bản về hoạt động kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL, như: bản chất, mục đích, các tiêu chí đánh giá hiệu quả hoạt động kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL.

- Đánh giá thực trạng hoạt động kiểm tra, rà soát, hệ thống hoá văn bản QPPL; thể chế và các điều kiện bảo đảm cho hoạt động kiểm tra, rà soát, hệ thống hoá văn bản QPPL của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Hội đồng nhân dân (HĐND), Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp;

- Đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả của hoạt động kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL, góp phần bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất, công khai, minh bạch của hệ thống văn bản QPPL.

IV. PHẠM VI NGHIÊN CỨU

Đề tài nghiên cứu các vấn đề lý luận và thực tiễn về hoạt động kiểm tra, rà soát, hệ thống hoá văn bản QPPL của các bộ, ngành và địa phương; thể chế và các điều kiện bảo đảm cho hoạt động kiểm tra, rà soát, hệ thống hoá văn bản QPPL; kinh nghiệm về hoạt động kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL của một số nước trên thế giới.

V. PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

Đề tài được nghiên cứu trên cơ sở phương pháp luận triết học Mác - Lênin, đồng thời sử dụng các phương pháp cụ thể sau:

- Phương pháp nghiên cứu tại chỗ: nghiên cứu về tính hiệu quả của pháp luật, các tài liệu chuyên khảo về hiệu quả, vận dụng các tiêu chí đánh giá hiệu quả hoạt động kiểm tra, rà soát, hệ thống hoá văn bản QPPL;

- Phương pháp thống kê: thu thập, điều tra thống kê, phân loại số liệu kết quả kiểm tra, xử lý, rà soát, hệ thống hoá văn bản QPPL;

- Phương pháp phân tích, tổng hợp được sử dụng để đánh giá thực trạng, đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động kiểm tra, rà soát, hệ thống hoá văn bản QPPL.

VI. KẾT CẤU CỦA BÁO CÁO PHÚC TRÌNH

Báo cáo phúc trình được kết cấu thành 3 Chương, cụ thể như sau:

Chương I. Khái quát về hoạt động kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL;

Chương II. Thực trạng hoạt động kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL;

Chương III. Một số giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL.

Chương I

KHÁI QUÁT VỀ HOẠT ĐỘNG KIỂM TRA, RÀ SOÁT,

HỆ THỐNG HÓA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

I. KHÁI QUÁT VỀ HOẠT ĐỘNG KIỂM TRA VĂN BẢN QPPL

1. Khái niệm, mục đích và vai trò hoạt động kiểm tra văn bản QPPL

1.1. Khái niệm kiểm tra văn bản QPPL

Theo nghĩa rộng, kiểm tra văn bản QPPL là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét, đánh giá và kết luận về tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản QPPL. Theo nghĩa này, kiểm tra văn bản QPPL bao gồm các hoạt động thẩm tra, thẩm định văn bản QPPL (kiểm tra trước khi ban hành văn bản); hoạt động giám sát việc ban hành văn bản QPPL (thuộc thẩm quyền của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, Hội đồng nhân dân); hoạt động kiểm tra văn bản QPPL (thuộc thẩm quyền của Chính phủ, Thủ tướng chính phủ, các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, UBND các cấp).

Theo nghĩa hẹp, kiểm tra văn bản QPPL được hiểu là hoạt động kiểm tra văn bản QPPL thuộc thẩm quyền của Chính phủ, Thủ tướng chính phủ, các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, UBND các cấp (kiểm tra các văn bản QPPL do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp ban hành hoặc liên tịch ban hành). Theo nghĩa này, bản chất của hoạt động kiểm tra văn bản là việc xem xét, đánh giá và kết luận của cơ quan nhà nước có thẩm quyền về tính hợp hiến, hợp pháp đối với các văn bản QPPL nhằm phát hiện những nội dung trái pháp luật của văn bản để kịp thời đình chỉ việc thi hành, hủy bỏ, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Hoạt động kiểm tra văn bản QPPL trong trường hợp này được thực hiện bằng các phương thức: Tự kiểm tra văn bản do cơ quan ban hành văn bản thực hiện; Kiểm tra văn bản do cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra văn bản theo nhiệm vụ được phân công thực hiện; Kiểm tra văn bản khi nhận được yêu cầu, kiến nghị của các cơ quan, tổ chức, cá nhân phát hiện văn bản có dấu hiệu trái pháp luật; Kiểm tra văn bản theo chuyên đề, địa bàn (tại cơ quan ban hành văn bản) hoặc theo ngành, lĩnh vực. Ngoài ra, văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng không được ban hành bằng hình thức văn bản quy phạm pháp luật; văn bản có chứa quy phạm pháp luật hoặc có thể thức và nội dung như văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan, người không có thẩm quyền tại Bộ, ngành và địa phương ban hành cũng là đối tượng của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản. Trong Đề tài này, khái niệm kiểm tra văn bản QPPL được xem xét theo nghĩa hẹp.

Sự khác biệt giữa hoạt động kiểm tra văn bản QPPL (theo nghĩa hẹp) với các hoạt động thẩm định, rà soát, hệ thống hoá, theo dõi thi hành pháp luật thể hiện ở các khía cạnh cơ bản về thời điểm, điều kiện tiến hành, nội dung và mục đích của các hoạt động này. Hoạt động kiểm tra văn bản được tiến hành ngay khi văn bản được ban hành với việc xem xét, phát hiện để xử lý những nội dung trái pháp luật của văn bản QPPL.

1.2. Mục đích và vai trò của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL

Hoạt động kiểm tra văn bản được tiến hành nhằm phát hiện những nội dung trái pháp luật của văn bản QPPL để kịp thời đình chỉ việc thi hành, huỷ bỏ văn bản, quy định trái pháp luật, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật, đồng thời kiến nghị cơ quan, người có thẩm quyền xác định trách nhiệm của cơ quan, người có thẩm quyền đã ban hành văn bản trái pháp luật. Mục đích của kiểm tra văn bản thể hiện cụ thể ở các khía cạnh sau:

Thứ nhất, phát hiện những nội dung trái pháp luật của văn bản. Đây là mục đích trực tiếp của hoạt động kiểm tra văn bản. Người kiểm tra phải xem xét kỹ toàn bộ nội dung để xác định những điểm trái pháp luật về căn cứ pháp lý, thẩm quyền ban hành, nội dung từng quy định cụ thể, trình tự, thủ tục ban hành và thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản như: quốc hiệu, tên cơ quan ban hành, số và ký hiệu, địa danh, ngày, tháng, năm ban hành văn bản, tên loại văn bản, trích yếu, nội dung đến nơi nhận, chữ ký, đóng dấu.

Thứ hai, căn cứ vào tính chất, mức độ trái pháp luật của nội dung văn bản, người kiểm tra kiến nghị các hình thức xử lý thích hợp đối với nội dung sai trái đó: đình chỉ việc thi hành, huỷ bỏ một phần hoặc toàn bộ nội dung văn bản, đồng thời kiến nghị xác định trách nhiệm của cơ quan, người đã ban hành văn bản trái pháp luật đó.

Thứ ba, mục đích có tính chất bao trùm của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản là thông qua hoạt động này góp phần bảo đảm chất lượng xây dựng, ban hành văn bản QPPL nhằm tạo dựng một hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, khả thi, đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa.

Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động hậu kiểm, nằm trong hệ thống các hoạt động nhằm nâng cao chất lượng và hoàn thiện hệ thống pháp luật bằng cách loại bỏ những quy định trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo, làm cho hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, công khai, minh bạch.

Hoạt động kiểm tra được tiến hành ngay sau khi văn bản được ban hành (hậu kiểm) giúp phát hiện và xử lý nhanh chóng, kịp thời những quy định mâu thuẫn, chồng chéo, trái pháp luật của văn bản mà các cơ quan thẩm định (tiền kiểm) chưa phát hiện được. Hoạt động thẩm định, thẩm tra chỉ mang tính chất khuyến nghị nên trong nhiều trường hợp không xử lý được triệt để những mâu thuẫn, chồng chéo trong dự thảo văn bản QPPL (nếu những đề nghị của cơ quan thẩm định không được cơ quan soạn thảo tiếp thu).

Kiểm tra văn bản góp phần thực hiện nhiệm vụ đổi mới quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL. Thông qua việc xem xét, đánh giá văn bản, công tác này chỉ ra được những thiếu sót, khiếm khuyết trong quy trình ban hành văn bản, từ đó có những kiến nghị nhằm đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng và ban hành văn bản QPPL.

Hoạt động kiểm tra văn bản còn có vai trò giúp duy trì trật tự quản lý nhà nước và bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức. Thực tế cho thấy, nhiều văn bản QPPL trái pháp luật đã xâm phạm đến trật tự quản lý, làm suy giảm hiệu lực, hiệu quả quản lý của cơ quan nhà nước và ảnh hưởng tới quyền, lợi ích của các cơ quan, tổ chức, công dân, nếu không được kiểm tra, xử lý kịp thời sẽ ảnh hưởng đến lòng tin của nhân dân đối với Đảng và Nhà nước.

Hoạt động kiểm tra văn bản cũng góp phần tạo dựng môi trường pháp lý minh bạch, ổn định, lành mạnh, thúc đẩy hội nhập kinh tế quốc tế. Các nhà đầu tư và các đối tác nước ngoài luôn quan tâm tới những rủi ro về chính sách pháp luật, do đó, muốn giảm thiểu rủi ro, trước hết cần phải loại bỏ những quy định trái pháp luật, và đó chính là nhiệm vụ của hoạt động kiểm tra văn bản.

2. Quy định hiện hành về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL

Trong những năm qua, hệ thống pháp luật về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL không ngừng được củng cố và hoàn thiện. Trên cơ sở Hiến pháp 1992 (được sửa đổi năm 2001), Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003, Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 (trước đây là Luật ban hành văn bản QPPL năm 1996 sửa đổi, bổ sung năm 2002), Luật Ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004, ngày 14/11/2003, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 135/2003/NĐ-CP về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL. Sau quá trình thực hiện, Nghị định này đã được Bộ Tư pháp tổ chức sơ kết và tham mưu Chính phủ ban hành Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL để thay thế Nghị định số 135/2003/NĐ-CP cho phù hợp với tình hình mới. Trên cơ sở đó, Bộ Tư pháp đã ban hành Thông tư số 20/2010/TT-BTP ngày 30/11/2010 quy định chi tiết thi hành một số điều của Nghị định số 40/2010/NĐ-CP, tạo điều kiện thuận lợi cho việc triển khai công tác này ở các bộ, ngành và địa phương.

Nội dung cơ bản của pháp luật về kiểm tra văn bản bao gồm: nguyên tắc, phương thức, nội dung, thẩm quyền, trình tự thủ tục kiểm tra, xử lý văn bản.

2.1. Nguyên tắc và phương thức kiểm tra văn bản QPPL

Nguyên tắc kiểm tra văn bản là những tư tưởng chỉ đạo, bắt buộc phải tuân thủ trong quá trình thực hiện hoạt động kiểm tra. Pháp luật hiện hành đã quy định các nguyên tắc cơ bản của hoạt động kiểm tra văn bản là tiến hành thường xuyên, kịp thời, khách quan, toàn diện theo đúng quy định của pháp luật và bảo đảm sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan, tổ chức có liên quan trong quá trình kiểm tra văn bản QPPL.

Về lý luận, việc kiểm tra văn bản được thực hiện theo hai phương thức chủ yếu là tự kiểm tra văn bản QPPL (do cơ quan đã ban hành văn bản QPPL thực hiện) và kiểm tra văn bản QPPL theo thẩm quyền (thực hiện bởi cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản QPPL). Việc kiểm tra theo thẩm quyền có thể được thực hiện tại cơ quan kiểm tra văn bản khi nhận được văn bản QPPL do cơ quan ban hành gửi đến; kiểm tra văn bản theo địa bàn, theo lĩnh vực, chuyên đề hoặc khi nhận được thông tin phản ánh về văn bản QPPL từ các phương tiện thông tin đại chúng.

2.2. Nội dung kiểm tra văn bản QPPL

Hoạt động kiểm tra văn bản QPPL được tiến hành theo các nội dung: xem xét, đánh giá về căn cứ pháp lý ban hành văn bản QPPL; về thẩm quyền ban hành văn bản QPPL; về nội dung của văn bản QPPL; thể thức và kỹ thuật trình bày theo quy định của pháp luật; về thủ tục, trình tự xây dựng, ban hành văn bản QPPL.

Về lý thuyết cũng như thực tiễn, trong hoạt động kiểm tra văn bản cũng không loại trừ yêu cầu xem xét sự phù hợp của nội dung văn bản QPPL với đường lối, chính sách của Đảng cộng sản Việt Nam; sự phù hợp của nội dung văn bản QPPL với thực tiễn. Tuy nhiên pháp luật hiện hành về kiểm tra văn bản không xác định rõ nội dung kiểm tra văn bản về vấn đề này.

2.3. Cơ quan kiểm tra văn bản QPPL

2.3.1. Trách nhiệm tự kiểm tra văn bản

Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp phải tự kiểm tra văn bản do mình ban hành hoặc liên tịch ban hành ngay sau khi văn bản được ban hành, khi nhận được thông báo của cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra văn bản hoặc yêu cầu, kiến nghị của cơ quan, tổ chức, cá nhân và các phương tiện thông tin đại chúng.

2.3.2. Kiểm tra văn bản theo thẩm quyền

Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ kiểm tra các văn bản có quy định liên quan đến lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ, ngành mình do các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ khác, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành.

Bộ trưởng Bộ Tư pháp giúp Thủ tướng Chính phủ kiểm tra Thông tư do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ ban hành liên quan đến lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ, cơ quan ngang Bộ đó hoặc liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước; Thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ; nội dung thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ, cơ quan ngang Bộ trong thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao; Nghị quyết do Hội đồng nhân dân, quyết định, chỉ thị do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước.

Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ giúp Thủ tướng Chính phủ kiểm tra Thông tư do Bộ trưởng Bộ Tư pháp ban hành về ngành, lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ Tư pháp; thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng Bộ Tư pháp với các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao; các văn bản khác khi được Chính phủ hoặc Thủ tướng Chính phủ giao.

Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh tổ chức kiểm tra văn bản do Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp huyện ban hành. Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện tổ chức kiểm tra văn bản do Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp xã ban hành.

2.4. Quy trình kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

Quy trình kiểm tra văn bản bao gồm quy trình tự kiểm tra và quy trình kiểm tra văn bản QPPL theo thẩm quyền. Quy trình tự kiểm tra văn bản được tiến hành từ khâu gửi văn bản kiểm tra, nhận văn bản tự kiểm tra, giao nhiệm vụ cho cấp dưới thực hiện tự kiểm tra, tiến hành tự kiểm tra, kiến nghị xử lý nội dung trái pháp luật hoặc không hợp lý của văn bản, kiến nghị xử lý đối với đơn vị, người tham mưu soạn thảo và cơ quan, người có thẩm quyền đã ban hành văn bản trái pháp luật. Các bước trong quy trình tự kiểm tra văn bản QPPL diễn ra trong nội bộ của cơ quan ban hành văn bản.

2.5. Xử lý văn bản

2.5.1. Xử lý văn bản trái pháp luật qua việc tự kiểm tra

Cơ quan, người có thẩm quyền có trách nhiệm xử lý kịp thời văn bản trái pháp luật đã ban hành. Kết quả tự xử lý văn bản phải được công bố theo quy định. Trường hợp thực hiện việc tự kiểm tra khi nhận được thông báo của cơ quan kiểm tra thì phải thông báo cho cơ quan kiểm tra văn bản biết theo quy định.

2.5.2. Xử lý văn bản trái pháp luật qua việc kiểm tra theo thẩm quyền

Thẩm quyền xử lý văn bản trái pháp luật được quy định cho các cơ quan, người có thẩm quyền như sau: Bộ trưởng Bộ Tư pháp giúp Thủ tướng Chính phủ xử lý văn bản trái pháp luật. Khi thực hiện nhiệm vụ kiểm tra văn bản phát hiện văn bản kiểm tra có nội dung trái pháp luật, tùy theo tính chất, mức độ vi phạm, Bộ trưởng Bộ Tư pháp trình Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định xử lý đối với văn bản có nội dung trái pháp luật đó.

Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ có thẩm quyền: kiến nghị Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ hoặc Thủ tướng Chính phủ đình chỉ việc thi hành, hủy bỏ, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản trái pháp luật do các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành liên quan đến ngành, lĩnh vực quản lý nhà nước của bộ, ngành mình; Kiến nghị Thủ tướng Chính phủ đình chỉ việc thi hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh ban hành trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, các văn bản do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành hoặc trái với các văn bản của bộ, cơ quan ngang bộ và ngành, lĩnh vực do bộ, cơ quan ngang bộ phụ trách; Đình chỉ việc thi hành và đề nghị Thủ tướng Chính phủ hủy bỏ, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định, chỉ thị của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trái với văn bản về ngành, lĩnh vực quản lý nhà nước của bộ, ngành mình.

Bộ trưởng Bộ Tư pháp còn có có thẩm quyền kiến nghị Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ hoặc Thủ tướng Chính phủ đình chỉ việc thi hành, hủy bỏ, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản trái pháp luật do các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành liên quan đến ngành, lĩnh vực quản lý nhà nước của bộ, cơ quan ngang bộ đó hoặc liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước; kiến nghị Thủ tướng Chính phủ đình chỉ việc thi hành nghị quyết trái pháp luật do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh ban hành liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước; đình chỉ việc thi hành và đề nghị Thủ tướng Chính phủ hủy bỏ, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định, chỉ thị trái pháp luật do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước.

Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ còn có thẩm quyền: Kiến nghị Bộ trưởng Bộ Tư pháp đình chỉ việc thi hành, hủy bỏ, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản trái pháp luật do Bộ trưởng Bộ Tư pháp ban hành về ngành, lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ Tư pháp.

Chủ tịch UBND cấp tỉnh, cấp huyện có thẩm quyền đình chỉ việc thi hành và hủy bỏ, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản trái pháp luật do Ủy ban nhân dân cấp dưới trực tiếp ban hành; đình chỉ việc thi hành và đề nghị Hội đồng nhân dân cấp mình hủy bỏ hoặc bãi bỏ đối với nghị quyết trái pháp luật do Hội đồng nhân dân cấp dưới trực tiếp ban hành.

Cơ quan có thẩm quyền lựa chọn một trong những hình thức xử lý là đình chỉ, huỷ bỏ để xử lý văn bản trái pháp luật. Hình thức đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ nội dung văn bản áp dụng trong trường hợp nội dung trái pháp luật đó nếu chưa được sửa đổi, bãi bỏ, hủy bỏ kịp thời và nếu tiếp tục thực hiện thì có thể gây hậu quả nghiêm trọng, làm ảnh hưởng đến lợi ích của Nhà nước, lợi ích hợp pháp của tổ chức và cá nhân.

Hình thức huỷ bỏ một phần hoặc toàn bộ nội dung văn bản áp dụng trong trường hợp một phần hoặc toàn bộ văn bản đó được ban hành trái thẩm quyền về hình thức, thẩm quyền về nội dung hoặc không phù hợp với quy định của pháp luật từ thời điểm văn bản được ban hành. Trong quá trình kiểm tra phát hiện văn bản chỉ sai về căn cứ pháp lý được viện dẫn, thể thức, kỹ thuật trình bày còn nội dung của văn bản phù hợp với quy định của pháp luật, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp thì đính chính đối với những sai sót đó.

II. KHÁI QUÁT VỀ RÀ SOÁT, HỆ THỐNG HÓA VĂN BẢN QPPL

1. Khái niệm, mục đích và vai trò của rà soát, hệ thống hóa văn bản

1.1. Khái niệm rà soát, hệ thống hóa văn bản

1.1.1. Khái niệm rà soát văn bản

Khái niệm rà soát văn bản QPPL được sử dụng khá phổ biến trong xây dựng và hoàn thiện pháp luật, gắn với các khâu đoạn khác nhau của quá trình xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện pháp luật. Trong đề tài này, khái niệm rà soát văn bản được đề cập ở giai đoạn sau khi văn bản đã được ban hành (hậu kiểm văn bản). Theo đó, rà soát văn bản trong giai đoạn này được hiểu là việc xem xét, đối chiếu, đánh giá các quy định của văn bản được rà soát với văn bản là căn cứ pháp lý để rà soát cũng như tình hình phát triển kinh tế - xã hội nhằm phát hiện, xử lý hoặc kiến nghị xử lý các quy định trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo hoặc không còn phù hợp.

Về phương diện lý thuyết chung, hoạt động rà soát phải được tiến hành thường xuyên, ngay khi có các căn cứ làm cho nội dung của văn bản được rà soát trở nên không còn phù hợp. Đây là điểm khác biệt cơ bản giữa hoạt động rà soát và hoạt động kiểm tra văn bản. Nếu như hoạt động kiểm tra văn bản nhằm phát hiện những nội dung trái pháp luật của văn bản ngay từ khi văn bản đó được ban hành thì hoạt động rà soát văn bản được thực hiện nhằm phát hiện những nội dung trái pháp luật (không còn phù hợp) tại thời điểm có các căn cứ rà soát. Tức là, các văn bản được rà soát (trừ các văn bản do Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ vì không thực hiện theo cơ chế kiểm tra văn bản) đã phải bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp tại thời điểm văn bản đó được ban hành.

Thực tiễn cho thấy, có hai nhóm căn cứ xác định sự cần thiết phải tiến hành rà soát một văn bản QPPL, bao gồm: Thứ nhất, khi có văn bản QPPL là căn cứ pháp lý để rà soát là văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên ban hành sau, có quy định liên quan đến quy định của văn bản được rà soát. Văn bản là căn cứ pháp lý để rà soát cũng bao gồm văn bản của chính cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản được rà soát hoặc của cơ quan, người có thẩm quyền quản lý nhà nước cùng cấp về ngành, lĩnh vực có nội dung liên quan được ban hành sau thời điểm ban hành văn bản được rà soát; điều ước quốc tế được ký kết hoặc ra nhập sau thời điểm ban hành văn bản được rà soát; Thứ hai, rà soát văn bản khi tình hình phát triển kinh tế - xã hội thay đổi làm cho nội dung của văn bản QPPL không còn phù hợp.

1.1.2. Khái niệm hệ thống hóa văn bản

Hệ thống hóa văn bản QPPL là hoạt động tập hợp, sắp xếp các văn bản đã được rà soát, xác định còn hiệu lực pháp lý theo các tiêu chí quy định.

Có thể thấy rằng, cùng với hoạt động rà soát, hoạt động hệ thống hóa văn bản có vai trò hết sức quan trọng bảo đảm tính công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật. Đối tượng hệ thống hóa văn bản QPPL là các văn bản QPPL do các cơ quan có thẩm quyền ban hành. Các tiêu chí để sắp xếp văn bản trong hệ thống hóa thường bao gồm: Lĩnh vực quản lý nhà nước, thứ bậc hiệu lực của văn bản, trình tự thời gian ban hành văn bản và các tiêu chí khác phù hợp với yêu cầu quản lý nhà nước. Theo quy định hiện hành, văn bản còn hiệu lực do Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp ban hành được hệ thống hóa định kỳ và công bố kết quả hệ thống hóa 05 (năm) năm một lần. Thời điểm ấn định văn bản thuộc đối tượng hệ thống hóa để công bố (sau đây gọi là thời điểm hệ thống hóa) là ngày 31 tháng 12 của năm thứ năm tính từ thời điểm hệ thống hóa kỳ trước.

Sự khác biệt giữa hệ thống hóa văn bản QPPL và pháp điển hệ thống QPPL thể hiện cơ bản ở chỗ, hệ thống hóa văn bản là tập hợp, sắp xếp các văn bản QPPL nhằm công bố tập hệ thống hóa văn bản còn hiệu lực; pháp điển là việc tập hợp, sắp xếp các quy phạm pháp luật đang còn hiệu lực trong các văn bản quy phạm pháp luật để xây dựng Bộ pháp điển.

Pháp điển hóa có hai loại cơ bản là: Pháp điển hóa về mặt nội dung và Pháp điển hóa về mặt hình thức. Pháp điển hóa về mặt nội dung là việc xây dựng, soạn thảo một bộ luật trên cơ sở rà soát, hệ thống hoá, tập hợp các quy định ở văn bản QPPL hiện hành, loại bỏ các quy định không phù hợp; bổ sung, những quy định mới để đáp ứng sự điều chỉnh pháp luật đối với các quan hệ xã hội đang phát triển. (Việc xây dựng các Bộ luật của nước ta như Bộ luật hình sự, Bộ luật dân sự; Bộ luật lao động… được thực hiện theo hình thức pháp điển này). Cách thức pháp điển này có đặc điểm tương tự như hoạt động lập pháp thông thường. Việc pháp điển hóa cũng chính là quá trình soạn thảo văn bản pháp luật trên cơ sở rà soát, tập hợp các quy phạm hiện hành, luật hóa một số quy định trong các văn bản dưới luật hoặc những quy phạm được thừa nhận trong xã hội, dự liệu và xây dựng những quy định mới phù hợp với yêu cầu của xã hội và yêu cầu quản lý nhà nước. Pháp điển hóa hình thức (pháp điển hoá không làm thay đổi nội dung văn bản): là cách thức tập hợp, sắp xếp các quy phạm pháp luật đang có hiệu lực pháp luật tại nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau thành các bộ luật theo từng chủ đề với bố cục phù hợp, có thể kèm theo những sửa đổi, điều chỉnh cần thiết về mặt kỹ thuật nhưng vẫn đảm bảo trật tự pháp lý của các quy định. Pháp điển hóa về hình thức không tạo ra một văn bản quy phạm pháp luật mới, cũng không làm thay đổi hiệu lực của văn bản đã được ban hành, nhưng nó giúp tăng cường tính công khai, minh bạch, dễ tiếp cận của hệ thống pháp luật.

1.2. Mục đích và vai trò của hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản

Việc rà soát, hệ thống hóa văn bản hướng tới các mục đích cụ thể sau đây:

- Rà soát văn bản nhằm phát hiện quy định trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo, hết hiệu lực hoặc không còn phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội để kịp thời đình chỉ việc thi hành, bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc ban hành văn bản mới, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật và phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội.

- Hệ thống hóa văn bản nhằm công bố Tập hệ thống hóa văn bản còn hiệu lực và các danh mục văn bản, giúp công tác xây dựng, áp dụng, thi hành pháp luật được hiệu quả, thuận tiện, tăng cường tính công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật.

Thực tế những năm qua cho thấy, các cơ quan, tổ chức, cá nhân vẫn còn gặp nhiều khó khăn, lúng túng khi tra cứu, áp dụng văn bản do tình trạng văn bản mâu thuẫn, chồng chéo và đặc biệt là hiệu lực của văn bản không được xác định rõ ràng. Hoạt động hệ thống hóa được thực hiện trên cơ sở nền tảng của hoạt động rà soát thường xuyên, theo đó nội dung trước tiên khi rà soát văn bản là phải xác định tình trạng hiệu lực của từng văn bản được rà soát. Tuy nhiên, văn bản được rà soát và kết quả rà soát đều tồn tại ở dạng riêng lẻ nên việc tiếp cận kết quả rà soát văn bản cũng như văn bản được rà soát hết sức khó khăn. Trên tinh thần đó, hệ thống hóa văn bản là một công cụ để tập hợp, sắp xếp hệ thống pháp luật theo những trật tự nhất định, trong đó việc phân định rõ hệ thống văn bản còn hiệu lực và văn bản hết hiệu lực có giá trị vô cùng quan trọng, có ảnh hưởng không nhỏ đến sự vận động của các quan hệ kinh tế - xã hội.

Hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản có vai trò quan trọng trong việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật. Thông qua hoạt động rà soát để sửa đổi, bổ sung, thay thế, hoặc loại bỏ các quy định trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo hoặc không còn phù hợp với tình hình phát triển của đất nước để xây dựng một hệ thống văn bản pháp luật hoàn thiện, thống nhất, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, phục vụ cho hoạt động quản lý Nhà nước cũng như bảo đảm các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Rà soát, hệ thống hóa văn bản có tác dụng tạo ra cơ sở pháp lý cho sự đổi mới về chất của một số văn bản pháp luật, làm cho các văn bản đó được cải tiến so với các quy định trước đó, đồng thời tạo ra sự thống nhất, hài hòa giữa các văn bản sẽ được ban hành với hệ thống pháp luật hiện hành. Hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản giúp phát hiện những "khoảng trống" của hệ thống pháp luật, những vấn đề chưa được pháp luật điều chỉnh để đề xuất biện pháp khắc phục, hoàn thiện hệ thống pháp luật, đáp ứng yêu cầu quản lý kinh tế - xã hội; giúp cho các cơ quan thi hành pháp luật có điều kiện nắm bắt dễ dàng, nhanh chóng những quy định của pháp luật hiện hành. Hoạt động rà soát, hệ thống hóa cũng giúp cho nhân dân có điều kiện tiếp cận, hiểu biết pháp luật về từng vấn đề, từng lĩnh vực mà họ quan tâm. Hoạt động rà soát, hệ thống hóa cũng tạo cơ sở cho hoạt động pháp điển hóa hệ thống quy phạm pháp luật được thực hiện hiệu quả.

2. Nội dung cơ bản của pháp luật hiện hành về rà soát, hệ thống hóa văn bản

Hoạt động rà soát, hệ thống hoá văn bản được quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 (Điều 93) và Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/3/2009 của Chính phủ quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 (Điều 62), Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004 (Điều 10) và Nghị định số 91/2006/NĐ-CP ngày 06/09/2006 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004 (Điều 12). Tuy nhiên, về tổng thể, các văn bản này mới chỉ quy định chung về thẩm quyền, trách nhiệm rà soát, hệ thống hóa văn bản; còn thiếu các quy định cụ thể, nhất là về căn cứ, nội dung, trình tự, thủ tục thực hiện và các điều kiện bảo đảm cho công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản. Thực tế này đã xác định nhu cầu tiếp tục hoàn thiện thể chế để khắc phục những hạn chế, yếu kém của hoạt động rà soát, hệ thống văn bản, góp phần tạo bước chuyển biến về chất của các hoạt động này. Ngày 06/02/2013, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 16/2013/NĐ-CP về rà soát, hệ thống hóa văn bản. Nghị định này có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2013; bãi bỏ các quy định về rà soát, hệ thống hóa văn bản quy định tại Điều 62 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/3/2009 và Điều 12 Nghị định số 91/2006/NĐ-CP ngày 06/9/2006. Trên cơ sở quy định của Nghị định số 16/2013/NĐ-CP, ngày 15/6/2013, Bộ trưởng Bộ Tư pháp ban hành Thông tư số 09/2013/TT-BTP quy định chi tiết thi hành Nghị định số 16/2013/NĐ-CP. Nội dung cơ bản của pháp luật về rà soát, hệ thống hóa văn bản bao gồm: Nguyên tắc, nội dung, trình tự, thủ tục rà soát, hệ thống hóa văn bản; trách nhiệm rà soát, hệ thống hóa văn bản; xử lý kết quả rà soát văn bản.

2.1. Nguyên tắc rà soát, hệ thống hóa văn bản

- Hoạt động rà soát văn bản phải được tiến hành thường xuyên, ngay khi có căn cứ rà soát văn bản; không bỏ sót văn bản thuộc trách nhiệm rà soát; kịp thời xử lý kết quả rà soát; tuân thủ trình tự, thủ tục thực hiện rà soát.

Có thể nói, thường xuyên, kịp thời là nguyên tắc đặc trưng của hoạt động rà soát văn bản, bảo đảm mọi khiếm khuyết của hệ thống pháp luật đều phải được phát hiện ngay khi có căn cứ và phải được xử lý. Tuy nhiên, nguyên tắc thường xuyên trong hoạt động rà soát văn bản cần được hiểu là việc rà soát được thực hiện khi có căn cứ pháp lý rà soát văn bản theo quy định (ví dụ: khi có văn bản của cơ quan cấp trên được ban hành có nội dung liên quan đến nội dung của văn bản do Bộ trưởng Bộ A ban hành trước đó thì văn bản của Bộ trưởng Bộ A phải được rà soát; hoặc khi tình hình kinh tế - xã hội thay đổi làm cho nội dung văn bản không còn phù hợp thì các cơ quan có trách nhiệm rà soát văn bản phải tiến hành rà soát các văn bản này).

- Hoạt động hệ thống hóa văn bản phải được tiến hành định kỳ, đồng bộ, kịp thời công bố Tập hệ thống hóa văn bản còn hiệu lực và các danh mục văn bản, tuân thủ trình tự, thủ tục thực hiện hệ thống hóa.

Đối với hoạt động hệ thống hóa thì định kỳ, đồng bộ là nguyên tắc cơ bản. Theo quy định hiện nay thì việc hệ thống hóa được thực hiện định kỳ 05 (năm) năm một lần và đồng bộ đối với tất cả các cơ quan có trách nhiệm phải hệ thống hóa. Tức là, khi đến thời điểm phải tiến hành hệ thống hóa, tất cả các cơ quan này đều phải tổ chức thực hiện theo quy trình pháp luật quy định. Quan trọng hơn, nguyên tắc đồng bộ còn thể hiện ở chỗ, kết quả hệ thống hóa văn bản của các cơ quan cấp trên phải được công bố trước để cơ quan cấp dưới có thời gian kiểm tra lại kết quả hệ thống hóa văn bản của mình để bảo đảm tính hệ thống của hệ thống pháp luật. Như vậy, hệ thống hóa văn bản là công cụ cho thấy bức tranh toàn cảnh về hệ thống pháp luật trong một giai đoạn nhất định. Thông qua đó, các cơ quan nhà nước có thể đánh giá được tổng thể tình trạng của hệ thống pháp luật, từ đó có các giải pháp xử lý kịp thời để điều chỉnh và hoàn thiện hệ thống pháp luật.

2.2. Trách nhiệm thực hiện rà soát, hệ thống hóa văn bản

Theo quy định của pháp luật hiện hành thì trách nhiệm thực hiện rà soát, hệ thống hóa văn bản được quy định như sau:

2.2.1. Trách nhiệm của các Bộ, cơ quan ngang Bộ và cơ quan thuộc Chính phủ

Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện rà soát, hệ thống hóa văn bản do mình ban hành hoặc chủ trì soạn thảo; văn bản do cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình có nội dung điều chỉnh những vấn đề thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ.

2.2.2. Trách nhiệm của các đơn vị thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ và cơ quan thuộc Chính phủ

- Thủ trưởng các đơn vị chuyên môn thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có trách nhiệm giúp Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện rà soát, hệ thống hóa văn bản điều chỉnh những vấn đề thuộc chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước của đơn vị mình.

- Vụ trưởng Vụ Pháp chế thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ có trách nhiệm đôn đốc, hướng dẫn, tổng hợp kết quả rà soát, hệ thống hóa chung của Bộ, cơ quan ngang Bộ trình Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ.

Người đứng đầu tổ chức pháp chế cơ quan thuộc Chính phủ chủ trì, phối hợp với Thủ trưởng các đơn vị liên quan giúp Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện rà soát, hệ thống hóa văn bản do cơ quan thuộc Chính phủ chủ trì soạn thảo; phối hợp với Vụ trưởng Vụ Pháp chế thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ thực hiện rà soát, hệ thống hóa văn bản liên quan đến ngành, lĩnh vực hoạt động của cơ quan thuộc Chính phủ.

Người đứng đầu tổ chức pháp chế hoặc người đứng đầu đơn vị được giao thực hiện công tác pháp chế ở Tổng cục và tương đương, Cục thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ có trách nhiệm chủ trì, phối hợp với các đơn vị có liên quan giúp Tổng cục trưởng, Cục trưởng thực hiện rà soát, hệ thống hóa văn bản liên quan đến ngành, lĩnh vực quản lý nhà nước của cơ quan, đơn vị mình.

2.2.3. Trách nhiệm của UBND các cấp

Ủy ban nhân dân thực hiện rà soát, hệ thống hóa văn bản do mình và Hội đồng nhân dân cùng cấp ban hành; phối hợp với Thường trực Hội đồng nhân dân kiến nghị Hội đồng nhân dân xử lý kết quả rà soát, hệ thống hóa văn bản của Hội đồng nhân dân.

2.2.4. Trách nhiệm của Chủ tịch UBND các cấp

- Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện có trách nhiệm chỉ đạo các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cùng cấp thực hiện rà soát, hệ thống hoá văn bản do Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp mình ban hành.

- Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã có trách nhiệm tổ chức rà soát, hệ thống hóa văn bản do Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp mình ban hành.

2.2.5. Trách nhiệm của các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân

- Thủ trưởng các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện chủ trì, phối hợp với Trưởng ban Pháp chế Hội đồng nhân dân và các cơ quan liên quan thực hiện rà soát, hệ thống hóa văn bản của Ủy ban nhân dân, Hội đồng nhân dân cùng cấp có nội dung điều chỉnh những vấn đề thuộc chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước của cơ quan mình.

Trưởng phòng pháp chế hoặc người đứng đầu đơn vị được giao thực hiện công tác pháp chế ở cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh chủ trì, phối hợp với các đơn vị có liên quan giúp Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thực hiện rà soát, hệ thống hóa văn bản thuộc trách nhiệm rà soát, hệ thống hóa.

- Giám đốc Sở Tư pháp, Trưởng phòng Tư pháp có trách nhiệm đôn đốc, hướng dẫn, tổng hợp kết quả rà soát, hệ thống hóa chung của các cơ quan chuyên môn liên quan trình Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp mình.

2.2.6. Trách nhiệm thực hiện rà soát, hệ thống hóa văn bản trong trường hợp có sự điều chỉnh địa giới hành chính

Trong trường hợp một đơn vị hành chính được chia thành các đơn vị hành chính mới thì Ủy ban nhân dân của các đơn vị hành chính mới có trách nhiệm thực hiện rà soát, hệ thống hóa văn bản do Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân của đơn vị hành chính trước khi được chia ban hành.

Trong trường hợp nhiều đơn vị hành chính được sáp nhập thành một đơn vị hành chính mới thì Ủy ban nhân dân của đơn vị hành chính mới có trách nhiệm thực hiện rà soát, hệ thống hóa văn bản do Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân của các đơn vị hành chính trước khi được sáp nhập ban hành.

2.3. Căn cứ rà soát văn bản

Hoạt động rà soát văn bản được tiến hành dựa trên 2 nhóm căn cứ gồm: Rà soát theo văn bản là căn cứ pháp lý và rà soát căn cứ vào tình hình phát triển kinh tế - xã hội. Văn bản là căn cứ pháp lý để rà soát là văn bản được ban hành sau, có quy định liên quan đến quy định của văn bản được rà soát. Đối với trường hợp rà soát căn cứ vào tình hình phát triển kinh tế - xã hội, việc xác định tình hình phát triển kinh tế - xã hội được căn cứ vào chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng, Nhà nước, kết quả điều tra, khảo sát và thông tin về thực tiễn liên quan đến đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản được rà soát.

2.4. Nội dung, trình tự, thủ tục rà soát

2.4.1. Nội dung, trình tự, thủ tục rà soát theo văn bản là căn cứ pháp lý

Nội dung rà soát theo văn bản là căn cứ pháp lý: Việc rà soát theo văn bản là căn cứ pháp lý được thực hiện theo các nội dung sau: Thứ nhất, rà soát hiệu lực của văn bản được rà soát, bao gồm xác định rõ các trường hợp văn bản còn hiệu lực, văn bản hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần. Thứ hai, rà soát phần căn cứ ban hành của văn bản được rà soát; Thứ ba, rà soát về thẩm quyền ban hành văn bản được rà soát, cụ thể là xem xét sự phù hợp về thẩm quyền ban hành văn bản được rà soát với quy định của văn bản là căn cứ pháp lý để rà soát, bao gồm thẩm quyền về hình thức và thẩm quyền về nội dung; Thứ tư, rà soát phần nội dung của văn bản được rà soát, cụ thể là xem xét, xác định những nội dung của văn bản được rà soát có quy định trái, chồng chéo, mâu thuẫn với quy định của văn bản là căn cứ pháp lý để rà soát.

Trình tự, thủ tục rà soát văn bản theo căn cứ pháp lý: Trình tự, thủ tục rà soát cụ thể như sau:

- Xác định văn bản được rà soát: Cơ quan rà soát có trách nhiệm xác định văn bản được rà soát ngay khi văn bản là căn cứ pháp lý để rà soát văn bản đó được ban hành. Quy định này nhằm bảo đảm tuân thủ nguyên tắc thường xuyên, ngay khi có căn cứ rà soát văn bản của hoạt động rà soát văn bản.

- Xem xét, đánh giá phần căn cứ ban hành để xác định và tập hợp đầy đủ văn bản là căn cứ pháp lý để rà soát.

- Xem xét, xác định hiệu lực của văn bản được rà soát.

- Xem xét, đánh giá về thẩm quyền ban hành và nội dung của văn bản được rà soát: Văn bản không thuộc trường hợp hết hiệu lực toàn bộ được tiếp tục rà soát về căn cứ ban hành, thẩm quyền ban hành và phần nội dung của văn bản.

Xử lý kết quả rà soát theo văn bản là căn cứ pháp lý: Kết quả rà soát được thể thiện bằng Phiếu rà soát văn bản. Nội dung của kết quả rà soát văn bản bao gồm: Nội dung đánh giá về hiệu lực của văn bản, căn cứ pháp lý và thẩm quyền ban hành văn bản được rà soát; nội dung của văn bản được rà soát có quy định trái, chồng chéo, mâu thuẫn với quy định của văn bản là căn cứ pháp lý để rà soát.

Căn cứ vào kết quả rà soát văn bản, cơ quan rà soát tiến hành xử lý hoặc lập hồ sơ kiến nghị xử lý văn bản theo các hình thức: đình chỉ, bãi bỏ, thay thế, sửa đổi, bổ sung, ban hành văn bản mới.

Theo đó, cơ quan rà soát xử lý nội dung được xác định trái, mâu thuẫn, chồng chéo của văn bản được rà soát do mình ban hành hoặc phối hợp với cơ quan liên tịch ban hành văn bản để xử lý trong trường hợp văn bản đó được liên tịch ban hành. Trường hợp rà soát phát hiện nội dung cần xử lý thuộc thẩm quyền của cơ quan khác thì cơ quan rà soát lập hồ sơ đề nghị cơ quan đó tiến hành xử lý.

Hồ sơ kiến nghị xử lý nội dung văn bản được rà soát bao gồm văn bản được rà soát, văn bản là căn cứ pháp lý để rà soát; văn bản kiến nghị của cơ quan rà soát đối với cơ quan, người có thẩm quyền xử lý văn bản được rà soát; ý kiến của các cơ quan, đơn vị có liên quan và các tài liệu khác có liên quan. Hồ sơ kiến nghị phải được gửi đến cơ quan có thẩm quyền trước thời điểm có hiệu lực của văn bản là căn cứ pháp lý để rà soát.

Để bảo đảm nguyên tắc kịp thời khi xử lý kết quả rà soát, bảo đảm nguyên tắc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, pháp luật hiện hành quy định việc bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung, thay thế văn bản được rà soát thuộc thẩm quyền xử lý của cơ quan rà soát phải được xác định có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản là căn cứ pháp lý để rà soát. Đối với nghị quyết của Hội đồng nhân dân, việc xử lý kết quả rà soát phải được tiến hành tại kỳ họp gần nhất của Hội đồng nhân dân.

2.4.2. Nội dung, trình tự, thủ tục rà soát văn bản căn cứ vào tình hình phát triển kinh tế - xã hội

Nội dung rà soát văn bản căn cứ vào tình hình phát triển kinh tế - xã hội: Tương tự như việc xác định nội dung rà soát văn bản theo căn cứ pháp lý, pháp luật quy định cụ thể nội dung rà soát văn bản căn cứ vào tình hình phát triển kinh tế - xã hội. Theo đó, cơ quan rà soát xem xét, đối chiếu nội dung của văn bản được rà soát với tình hình phát triển kinh tế - xã hội nhằm xác định những nội dung không còn phù hợp, cụ thể như sau:

- Đối tượng điều chỉnh của văn bản được rà soát không còn;

- Quy định cụ thể của văn bản được rà soát không còn phù hợp;

- Quy định của văn bản được rà soát cần được ban hành bằng hình thức văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn;

- Phát sinh các quan hệ xã hội cần được điều chỉnh nhưng chưa có quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

Trình tự, thủ tục rà soát văn bản căn cứ vào tình hình phát triển kinh tế - xã hội:

- Xác định văn bản được rà soát: Cơ quan rà soát có trách nhiệm xác định văn bản được rà soát khi tình hình kinh tế - xã hội liên quan đến đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản có sự thay đổi đến mức làm cho nội dung của văn bản không còn phù hợp.

- Tập hợp văn bản là căn cứ xác định sự thay đổi của tình hình kinh tế - xã hội.

- Xem xét, đối chiếu nội dung của văn bản được rà soát với văn bản là căn cứ xác định sự thay đổi của tình hình kinh tế - xã hội nhằm xác định nội dung không còn phù hợp.

Xử lý kết quả rà soát văn bản căn cứ vào tình hình phát triển kinh tế - xã hội: Tương tự như quy định về việc xử lý kết quả rà soát văn bản theo căn cứ pháp lý, pháp luật hiện hành quy định cụ thể việc xử lý kết quả rà soát văn bản căn cứ vào tình hình phát triển kinh tế - xã hội. Theo đó, kết quả rà soát văn bản căn cứ vào tình hình phát triển kinh tế - xã hội bao gồm nội dung đánh giá về đối tượng điều chỉnh của văn bản được rà soát, quy định cụ thể của văn bản được rà soát không còn phù hợp, quy định của văn bản được rà soát cần được ban hành bằng hình thức văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn và các quan hệ xã hội cần phải được điều chỉnh bằng văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Hồ sơ kiến nghị xử lý bao gồm văn bản được rà soát, văn bản thể hiện tình hình phát triển kinh tế - xã hội; báo cáo đánh giá của cơ quan rà soát về nội dung văn bản được rà soát không còn phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội; kiến nghị hình thức xử lý; ý kiến của các cơ quan, đơn vị có liên quan.

2.5. Các hình thức xử lý văn bản được rà soát

Các hình thức xử lý văn bản được rà soát, bao gồm:

Thứ nhất: Đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ nội dung văn bản được áp dụng trong trường hợp văn bản được rà soát nếu chưa được sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ, thay thế kịp thời và tiếp tục thực hiện thì có thể gây hậu quả nghiêm trọng, làm ảnh hưởng đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân.

Thứ hai: Bãi bỏ toàn bộ hoặc một phần văn bản:

- Bãi bỏ toàn bộ văn bản được áp dụng trong trường hợp đối tượng điều chỉnh của văn bản không còn hoặc toàn bộ quy định của văn bản trái, chồng chéo, mâu thuẫn với văn bản là căn cứ pháp lý để rà soát hoặc không còn phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội mà không cần thiết ban hành văn bản mới để thay thế.

- Bãi bỏ một phần văn bản được áp dụng trong trường hợp một phần đối tượng điều chỉnh của văn bản không còn hoặc một phần nội dung của văn bản trái, chồng chéo, mâu thuẫn với văn bản là căn cứ pháp lý để rà soát hoặc không còn phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội mà không cần thiết ban hành văn bản mới để sửa đổi, bổ sung.

Trường hợp ban hành văn bản chỉ có nội dung bãi bỏ toàn bộ hoặc một phần văn bản được rà soát thì cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản hành chính để bãi bỏ. Văn bản bị bãi bỏ phải được đưa vào danh mục để công bố theo quy định. Văn bản bãi bỏ văn bản ở cấp huyện và cấp xã phải được niêm yết tại trụ sở cơ quan rà soát và đăng tải trên trang thông tin điện tử của cơ quan rà soát (nếu có).

Thứ ba: Thay thế văn bản được áp dụng trong trường hợp toàn bộ hoặc phần lớn nội dung của văn bản trái, chồng chéo, mâu thuẫn với văn bản là căn cứ pháp lý để rà soát hoặc không còn phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội.

Thứ tư: Sửa đổi, bổ sung văn bản được áp dụng trong trường hợp có sự thay đổi về căn cứ pháp lý của văn bản được rà soát; văn bản được rà soát có nội dung trái, chồng chéo, mâu thuẫn với văn bản là căn cứ pháp lý để rà soát hoặc không còn phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội.

Thứ năm: Ban hành văn bản mới được áp dụng trong trường hợp qua rà soát phát hiện có quan hệ xã hội cần được điều chỉnh bởi văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn hoặc có quan hệ xã hội cần điều chỉnh nhưng chưa có quy định pháp luật điều chỉnh.

2.6. Công bố danh mục văn bản hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần

Hiện nay, việc định kỳ công bố danh mục văn bản hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần đã đi vào nề nếp, phát huy tốt hiệu quả trong áp dụng và thực hiện pháp luật, từng bước bảo đảm tính minh bạch, dễ tiếp cận của hệ thống pháp luật. Đồng thời, đây cũng là một trong những cơ sở để đánh giá và giám sát việc rà soát văn bản của các cơ quan có trách nhiệm thực hiện rà soát văn bản. Định kỳ hàng năm, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ công bố danh mục văn bản hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần thuộc trách nhiệm rà soát của mình; Chủ tịch Ủy ban nhân dân công bố danh mục văn bản hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần thuộc trách nhiệm rà soát của Ủy ban nhân dân cấp mình. Trong đó, văn bản hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần được đưa vào danh mục để công bố định kỳ hàng năm là văn bản có thời điểm hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần trong một năm dương lịch (tính từ ngày 01/01 đến hết ngày 31/12).

Xuất phát từ bản chất danh mục văn bản hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần chỉ là sự tập hợp một cách cơ học các văn bản đã hết hiệu lực theo các trường hợp hết hiệu lực được luật quy định; bản thân hành vi công bố danh mục văn bản hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần không làm chấm dứt hiệu lực của bất kỳ văn bản nào; việc công bố danh mục văn bản hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần chỉ là một trong những biện pháp giúp hệ thống pháp luật được minh bạch hơn, thuận lợi hơn trong tra cứu, áp dụng. Hình thức văn bản công bố danh mục văn bản hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần là văn bản hành chính. Văn bản công bố danh mục văn bản hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần ở Trung ương và cấp tỉnh phải được đăng công báo và trang thông tin điện tử của cơ quan rà soát. Văn bản công bố danh mục văn bản hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần ở cấp huyện và cấp xã phải được niêm yết tại trụ sở cơ quan rà soát và trang thông tin điện tử (nếu có).

2.7. Về xử lý văn bản trong trường hợp phát hiện văn bản có nội dung trái pháp luật tại thời điểm văn bản được ban hành

Thực tiễn thực hiện hoạt động kiểm tra và rà soát văn bản cho thấy, hai hoạt động này có quan hệ hỗ trợ lẫn nhau. Trong quá trình rà soát văn bản, cơ quan có thẩm quyền rà soát có thể phát hiện văn bản có nội dung trái pháp luật ngay tại thời điểm văn bản được ban hành thuộc đối tượng của hoạt động kiểm tra văn bản. Khi đó, cơ quan rà soát văn bản thực hiện việc kiểm tra văn bản theo thẩm quyền hoặc đề nghị cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản thực hiện việc kiểm tra văn bản theo quy định tại Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật.

Trường hợp khi rà soát văn bản phát hiện văn bản do Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành có nội dung không hợp hiến, hợp pháp tại thời điểm văn bản được ban hành thì cơ quan rà soát văn bản phối hợp với các cơ quan có liên quan kiến nghị cơ quan, người có thẩm quyền xử lý văn bản theo quy định của pháp luật.

2.8. Về tổng rà soát, rà soát văn bản theo chuyên đề, lĩnh vực, địa bàn

Có thể nói, nếu việc rà soát, hệ thống hóa văn bản được thực hiện theo đúng quy định thì không cần thiết phải đặt ra vấn đề tổng rà soát, rà soát văn bản theo chuyên đề, lĩnh vực, địa bàn. Tuy nhiên, với thực tế pháp luật hiện nay, trong thời gian cần thiết để hoạt động rà soát thường xuyên, hệ thống hóa đi vào nề nếp và theo nhu cầu quản lý nhà nước, quy định về tổng rà soát hệ thống văn bản, rà soát văn bản theo chuyên đề, lĩnh vực vẫn được đặt ra nhằm tạo cơ sở pháp lý cần thiết cho việc triển khai hoạt động tại các Bộ, ngành và địa phương. Theo đó, Thủ tướng Chính phủ quyết định việc tổng rà soát hệ thống văn bản, rà soát văn bản theo chuyên đề, lĩnh vực căn cứ theo yêu cầu quản lý nhà nhà nước; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và Chủ tịch Ủy ban nhân dân, trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình, xem xét, quyết định việc rà soát văn bản theo chuyên đề, lĩnh vực, địa bàn (bao gồm cả việc rà soát khi có sự điều chỉnh địa giới hành chính). Việc tổng rà soát hệ thống văn bản, rà soát văn bản theo chuyên đề, lĩnh vực, địa bàn phải được lập thành kế hoạch.

Đối với việc tổng rà soát hệ thống văn bản và rà soát văn bản theo chuyên đề, lĩnh vực do Thủ tướng Chính phủ quyết định, Bộ trưởng Bộ Tư pháp có trách nhiệm giúp Thủ tướng Chính phủ lập kế hoạch, làm đầu mối tổ chức thực hiện tổng rà soát hệ thống văn bản, rà soát văn bản theo chuyên đề, lĩnh vực liên quan đến nhiều Bộ, cơ quan ngang Bộ; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ giúp Thủ tướng Chính phủ lập kế hoạch, tổ chức thực hiện rà soát văn bản theo chuyên đề, lĩnh vực thuộc thẩm quyền quản lý nhà nước của mình.

2.9. Phương thức, nội dung, trình tự, thủ tục hệ thống hóa văn bản

2.9.1. Phương thức hệ thống hóa văn bản

Hệ thống hóa văn bản được thực hiện theo 02 (hai) phương thức là hệ thống hóa văn bản theo định kỳ và hệ thống hóa văn bản theo yêu cầu quản lý nhà nước. Đối với phương thức hệ thống hóa văn bản theo định kỳ thì văn bản còn hiệu lực do Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp ban hành được hệ thống hóa định kỳ và công bố kết quả hệ thống hóa 05 (năm) năm một lần. Thời điểm ấn định văn bản thuộc đối tượng hệ thống hóa để công bố (thời điểm hệ thống hóa) là ngày 31/12 của năm thứ năm tính từ thời điểm hệ thống hóa kỳ trước. Đối với phương thức hệ thống hóa văn bản theo yêu cầu quản lý nhà nước thì cơ quan có thẩm quyền quyết định việc hệ thống hóa văn bản theo chuyên đề, lĩnh vực căn cứ vào yêu cầu quản lý nhà nước của mình.

2.9.2. Nội dung hệ thống hóa văn bản

Nội dung hệ thống hóa văn bản thể hiện các công việc phải thực hiện khi thực hiện hệ thống hóa văn bản bao gồm: Tập hợp các văn bản thuộc đối tượng, phạm vi hệ thống hóa; kiểm tra lại kết quả rà soát thường xuyên văn bản thuộc đối tượng, phạm vi hệ thống hóa và rà soát bổ sung; sắp xếp các văn bản còn hiệu lực theo các tiêu chí đã được xác định; công bố các danh mục văn bản và Tập hệ thống hóa văn bản còn hiệu lực.

2.9.3. Trình tự, thủ tục hệ thống hóa văn bản

Việc định kỳ hệ thống hóa phải được lập kế hoạch. Kế hoạch hệ thống hóa văn bản phải có các nội dung chính: Mục đích, yêu cầu; Đối tượng, phạm vi hệ thống hóa; Thời gian và tiến độ thực hiện; Phân công đơn vị chủ trì, đơn vị phối hợp; Kinh phí và các điều kiện bảo đảm thực hiện kế hoạch.

Trình tự, thủ tục hệ thống hóa văn bản bao gồm:

- Tập hợp các văn bản và kết quả rà soát các văn bản thuộc đối tượng, phạm vi hệ thống hóa. Trong đó, vấn đề cần lưu ý là văn bản thuộc đối tượng, phạm vi hệ thống hóa phải được tập hợp theo nguồn văn bản để rà soát, hệ thống hóa để bảo đảm tính chính xác của kết quả hệ thống hóa; kết quả rà soát văn bản thuộc đối tượng, phạm vi hệ thống hóa được tập hợp từ cơ sở dữ liệu rà soát, hệ thống hóa văn bản của cơ quan, người có thẩm quyền rà soát, hệ thống hóa văn bản. Đồng thời, để việc tập hợp văn bản thuộc đối tượng, phạm vi hệ thống hóa được đầy đủ, văn bản thuộc đối tượng, phạm vi hệ thống hóa phải là văn bản đã được rà soát xác định còn hiệu lực được tập hợp từ Tập hệ thống hóa đã được công bố của kỳ hệ thống hóa trước và các văn bản được ban hành trong kỳ hệ thống hóa hiện tại.

- Kiểm tra lại kết quả rà soát và rà soát bổ sung. Hoạt động này có ý nghĩa quan trọng nhằm bảo đảm tính chính xác về hiệu lực pháp lý của văn bản tính đến thời điểm hệ thống hóa.

- Lập các danh mục văn bản, gồm: Danh mục tổng hợp các văn bản thuộc đối tượng hệ thống hóa; Danh mục văn bản hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần; Danh mục văn bản còn hiệu lực; Danh mục văn bản cần sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ hoặc ban hành mới.

- Sắp xếp các văn bản còn hiệu lực thành Tập hệ thống hóa văn bản theo các tiêu chí về lĩnh vực quản lý nhà nước, thứ bậc hiệu lực của văn bản, trình tự thời gian ban hành văn bản. Ngoài ra, theo yêu cầu quản lý nhà nước thì cơ quan rà soát có thể sắp xếp văn bản kết hợp với các tiêu chí khác.

- Công bố kết quả hệ thống hóa văn bản: Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ công bố kết quả hệ thống hóa văn bản thuộc trách nhiệm hệ thống hóa văn bản của mình; Chủ tịch Ủy ban nhân dân công bố kết quả hệ thống hóa văn bản thuộc trách nhiệm hệ thống hóa văn bản của Ủy ban nhân dân cấp mình và hình thức văn bản công bố là văn bản hành chính. Trong đó, kết quả hệ thống hóa văn bản được công bố bao gồm Tập hệ thống hóa văn bản, các Danh mục văn bản.

Thời hạn công bố kết quả hệ thống hóa là chậm nhất là 30 (ba mươi) ngày đối với văn bản của Trung ương, 60 (sáu mươi) ngày đối với văn bản của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp kể từ thời điểm hệ thống hóa. Kết quả hệ thống hóa văn bản phải được đăng tải trên trang thông tin điện tử của cơ quan rà soát (nếu có). Trong trường hợp cần thiết, cơ quan rà soát văn bản phát hành Tập hệ thống hóa văn bản bằng hình thức văn bản giấy.

Danh mục văn bản hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần ở Trung ương và cấp tỉnh phải được đăng công báo. Danh mục văn bản hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần ở cấp huyện và cấp xã phải được niêm yết tại trụ sở cơ quan rà soát. Trường hợp sau khi công bố, phát hiện các danh mục văn bản và Tập hệ thống hóa văn bản còn hiệu lực có sai sót thì tiến hành rà soát lại và đính chính.

2.10. Trách nhiệm quản lý nhà nước về công tác rà soát, hệ thống hóa

2.10.1. Trách nhiệm của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ

Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có trách nhiệm quản lý nhà nước về công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản thuộc Bộ, ngành, cơ quan như sau: (i) Trình cơ quan có thẩm quyền ban hành hoặc ban hành theo thẩm quyền các văn bản quy phạm pháp luật về rà soát, hệ thống hoá văn bản; kế hoạch rà soát văn bản theo chuyên đề, lĩnh vực, địa bàn; (ii) Hướng dẫn về nghiệp vụ, đôn đốc, kiểm tra hoạt động rà soát, hệ thống hoá văn bản theo thẩm quyền; (iii) Tổ chức bồi dưỡng kỹ năng, nghiệp vụ rà soát, hệ thống hóa văn bản cho đội ngũ cán bộ, công chức rà soát, hệ thống hóa văn bản; tổ chức và quản lý đội ngũ cộng tác viên rà soát, hệ thống hóa văn bản thuộc quyền quản lý của Bộ, ngành mình; (iv) Sơ kết, tổng kết về công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản thuộc trách nhiệm của cơ quan mình; Các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ định kỳ 06 (sáu) tháng và hàng năm báo cáo Bộ Tư pháp về công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản; (v) Khen thưởng, kỷ luật và đề nghị cấp có thẩm quyền khen thưởng, kỷ luật cán bộ, công chức làm công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản theo thẩm quyền; (vi) Giải quyết khiếu nại, tố cáo về rà soát, hệ thống hoá văn bản theo thẩm quyền.

2.10.2. Trách nhiệm của Bộ trưởng Bộ Tư pháp trong việc giúp Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản

Bộ Tư pháp là cơ quan giúp Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản. Bộ Tư pháp có thẩm quyền và trách nhiệm sau: (i) Trình cơ quan có thẩm quyền ban hành hoặc ban hành theo thẩm quyền các văn bản quy phạm pháp luật về rà soát, hệ thống hoá văn bản; (ii) Hướng dẫn nghiệp vụ, đôn đốc, chỉ đạo và kiểm tra việc thực hiện công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản của các Bộ, ngành, địa phương; (iii) Tổ chức bồi dưỡng kỹ năng, nghiệp vụ rà soát, hệ thống hóa văn bản cho đội ngũ cán bộ, công chức rà soát, hệ thống hóa văn bản trong phạm vi toàn quốc; (iv) Sơ kết, tổng kết về công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản; định kỳ 06 (sáu) tháng và hàng năm báo cáo Thủ tướng Chính phủ về công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản trong phạm vi toàn quốc; (v) Thực hiện hợp tác quốc tế trong lĩnh vực rà soát, hệ thống hoá văn bản; (vi) Khen thưởng, kỷ luật và đề nghị cấp có thẩm quyền khen thưởng, kỷ luật cán bộ, công chức làm công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản theo thẩm quyền.

2.10.3. Trách nhiệm của Ủy ban nhân dân các cấp

Ủy ban nhân dân các cấp có trách nhiệm: (i) Quy định cụ thể về đầu mối chủ trì, cơ chế phân công phối hợp, điều kiện bảo đảm cho công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản; ban hành kế hoạch rà soát văn bản theo chuyên đề, lĩnh vực, địa bàn tại địa phương; (ii) Hướng dẫn nghiệp vụ, đôn đốc, chỉ đạo công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản ở địa phương; (iii) Tổ chức bồi dưỡng nghiệp vụ rà soát, hệ thống hóa văn bản; tổ chức và quản lý đội ngũ cộng tác viên rà soát, hệ thống hóa văn bản tại địa phương; (iv) Sơ kết, tổng kết về công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản của địa phương; định kỳ 06 (sáu) tháng và hàng năm báo cáo công tác với Bộ Tư pháp (đối với cấp tỉnh), Ủy ban nhân dân cấp tỉnh (đối với cấp huyện), Ủy ban nhân dân cấp huyện (đối với cấp xã) về công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản; (v) Khen thưởng, kỷ luật và đề nghị cấp có thẩm quyền khen thưởng, kỷ luật cán bộ, công chức và cộng tác viên rà soát, hệ thống hóa văn bản ở địa phương mình; (vi) Giải quyết khiếu nại, tố cáo về rà soát, hệ thống hóa văn bản theo thẩm quyền.

3. Tiêu chí đánh giá hiệu quả của hoạt động kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL

3.1. Tiêu chí đánh giá hiệu quả của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL

Để đánh giá hiệu quả của hoạt động kiểm tra văn bản cần dựa trên hệ các tiêu chí cụ thể, trong đó cơ bản là:

3.1.1. Kết quả kiểm tra văn bản

Hiệu quả hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL thể hiện chủ yếu ở kết quả phát hiện, xử lý những văn bản, quy định trái pháp luật và những tác động của việc kiểm tra, xử lý văn bản đối với đời sống kinh tế xã hội. Kết quả kiểm tra văn bản được đánh giá ở các khía cạnh sau:

Về số lượng văn bản được kiểm tra: Số lượng văn bản được kiểm tra là tiêu chí về “lượng”. Thông qua số lượng văn bản được kiểm tra có thể cho thấy mức độ thường xuyên và phần nào đánh giá được công tác tổ chức kiểm tra văn bản của đơn vị. Số lượng văn bản được kiểm tra được đánh giá trên cơ sở một số nội dung sau: Số lượng văn bản được ban hành; Số lượng văn bản do cơ quan ban hành tự kiểm tra; Số lượng văn bản được gửi đi để kiểm tra theo thẩm quyền; Số lượng văn bản nhận được để kiểm tra theo thẩm quyền; Số lượng văn bản được kiểm tra theo thẩm quyền…

Về số lượng nội dung trái pháp luật của văn bản được phát hiện: Đây chính là tiêu chí về “chất” đánh giá bản chất nhất hiệu quả công tác kiểm tra văn bản QPPL. Theo đó, tiêu chí này được đánh giá trên cơ sở một số khía cạnh sau: Số lượng văn bản được kiểm tra; Số lượng văn bản có nội dung trái pháp luật được phát hiện; Số lượng văn bản sai căn cứ pháp lý; Số lượng văn bản sai thẩm quyền; Số lượng văn bản sai nội dung; Số lượng văn bản sai về thể thức, kỹ thuật trình bày; Tổng số nội dung trái pháp luật được phát hiện; Số lượng thông báo đã được gửi đến các cơ quan ban hành văn bản trái pháp luật.

Tiêu chí này cho phép đánh giá năng lực của người kiểm tra văn bản, thái độ, trách nhiệm của người, cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản và tình trạng pháp lý của văn bản được kiểm tra. Tất nhiên, mục đích của việc kiểm tra văn bản không hướng tới số lượng văn bản trái pháp luật được phát hiện mà hướng tới sự thống nhất của hệ thống pháp luật. Tuy nhiên, trong bối cảnh hệ thống pháp luật như hiện nay, việc lượng hóa kết quả kiểm tra văn bản là phương pháp phù hợp cho phép đánh giá hiệu quả của công tác này. Đi đôi với việc phát hiện các nội dung trái pháp luật, cơ quan có thẩm quyền kiểm tra cần tăng cường chế độ thông tin kiểm tra đến cơ quan ban hành văn bản. Hiệu quả công tác kiểm tra không thể đạt được nếu các thông tin về văn bản có nội dung sai trái không được cơ quan ban hành nhận biết.

Về nguyên tắc, văn bản phải được kiểm tra ngay sau khi được ký ban hành, thông qua để bảo đảm mọi nội dung sai trái của văn bản phải được phát hiện kịp thời và văn bản khi được áp dụng phải là văn bản hợp hiến và hợp pháp. Đây là một tiêu chí quan trọng phản ánh năng lực của cơ quan kiểm tra cũng như người kiểm tra văn bản.

Thực tế cho thấy, các bộ, cơ quan ngang bộ, tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đều tự kiểm tra 100% các văn bản do mình ban hành và cũng đã triển khai kiểm tra văn bản theo thẩm quyền. Tuy nhiên, nhiều trường hợp các nội dung sai trái không được chủ động phát hiện kịp thời mà chỉ được phát hiện sau một thời gian đã áp dụng văn bản, có khi theo phản ánh từ các phương tiện thông tin đại chúng hay từ phía các cá nhân, tổ chức chịu sự tác động của văn bản.

Như vậy, mặc dù thời điểm kiểm tra văn bản có thể được thực hiện đúng theo quy định nhưng thời điểm thực tế phát hiện ra nội dung sai trái của văn bản lại muộn hơn, dẫn đến các văn bản trái pháp luật vẫn được áp dụng trong thực tế trong một khoảng thời gian nhất định, tác động tiêu cực đến đời sống kinh tế xã hội. Ngoài ra, điều này cũng phản ánh phần nào trình độ của người kiểm tra văn bản cũng như trách nhiệm của cơ quan có thẩm quyền đã không kịp thời phát hiện những nội dung sai trái trong văn bản.

3.1.2. Kết quả xử lý văn bản

Mục đích của việc kiểm tra văn bản là nhằm phát hiện những nội dung trái pháp luật của văn bản để kịp thời đình chỉ việc thi hành, hủy bỏ, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật, đồng thời, kiến nghị cơ quan, người có thẩm quyền xác định trách nhiệm của cơ quan, người đã ban hành văn bản trái pháp luật. Theo đó, mục đích này chỉ đạt được khi cơ quan có thẩm quyền xử lý văn bản kịp thời thực hiện các biện pháp xử lý cần thiết theo quy định của pháp luật đối với những nội dung sai trái của văn bản do mình ban hành hoặc khi nhận được thông báo kiểm tra của cơ quan, người có thẩm quyền.

Việc công bố kết quả xử lý văn bản trái pháp luật mang ý nghĩa thông tin để người dân biết tình trạng hiệu lực của văn bản, là một bước đảm bảo tính minh bạch của hệ thống pháp luật, tạo điều kiện để người dân có thể tiếp cận pháp luật một cách dễ dàng, chính xác, đồng thời cũng nhằm đánh giá thái độ “nhìn thẳng vào sự thật” của cơ quan nhà nước.

Công bố kết quả xử lý văn bản là một bước trong quy trình kiểm tra và xử lý văn bản QPPL nhằm công khai đến toàn thể người dân về sự tồn tại, tình trạng của văn bản đó. Cũng giống như việc thông tin đến người dân biết sự ra đời của một văn bản, việc công bố kết quả xử lý văn bản là bước cơ bản để xây dựng tính minh bạch cho hệ thống pháp luật hiện nay, đồng thời, thông qua đó đánh giá hiệu quả của công tác xử lý văn bản trái pháp luật.

3.1.3. Khắc phục hậu quả do việc thực hiện văn bản trái pháp luật gây ra

Về nguyên tắc, kiểm tra văn bản nhằm mục đích phát hiện các nội dung sai trái của văn bản ngay khi văn bản vừa được ban hành, thông qua và trường hợp văn bản được ban hành trái thẩm quyền về hình thức, thẩm quyền về nội dung hoặc không phù hợp với quy định của pháp luật từ thời điểm văn bản được ban hành thì hình thức xử lý là hủy bỏ. Theo đó, khi một văn bản bị hủy bỏ tức là không có giá trị thi hành kể từ khi được ban hành, mọi quan hệ bị điều chỉnh bởi văn bản đó đều được khôi phục lại như trạng thái ban đầu.

3.1.4. Năng lực, trình độ của đội ngũ công chức làm công tác kiểm tra văn bản

Tiêu chí này giữ vai trò rất quan trọng đối với hiệu quả của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL. Bởi lẽ, việc kết luận một văn bản hợp hiến, hợp pháp có tác động rất lớn đến các quan hệ xã hội mà văn bản đó điều chỉnh, thậm chí ảnh hưởng đến toàn bộ hoạt động kinh tế của đất nước. Năng lực, trình độ của đội ngũ công chức được thể hiện ở các nội dung như: Lĩnh vực được đào tạo; Trình độ được đào tạo; Khả năng nắm bắt, phân tích, xử lý công việc; Kinh nghiệm công tác...

3.1.5. Nhận thức của các Bộ, ngành, địa phương về công tác kiểm tra, xử lý văn bản

Nhận thức của các Bộ, ngành, địa phương đối với công tác kiểm tra, xử lý văn bản thể hiện ở hoạt động chỉ đạo, điều hành đối với hoạt động này, cụ thể ở một số khía cạnh sau:Thể chế về công tác kiểm tra, xử lý văn bản tại cơ quan mình; Việc sắp xếp biên chế, cơ cấu tổ chức chuyên trách cho công tác kiểm tra văn bản; Sự quán triệt tầm quan trọng của công tác kiểm tra, xử lý văn bản đến các đơn vị, bộ phận thuộc cơ quan mình nhằm tạo ra cơ chế phối hợp nhịp nhàng giữa đơn vị làm đầu mối kiểm tra văn bản với các đơn vị chuyên môn thuộc cơ quan; Bố trí kinh phí hợp lý, thích đáng và các điều kiện bảo đảm khác phục vụ cho hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản.

3.2. Tiêu chí đánh giá hiệu quả hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản

Hiệu quả của hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản là kết quả thực tế đạt được của quá trình phát hiện và xử lý những văn bản, quy định có nội dung không còn phù hợp cũng như kết quả của hoạt động tập hợp, sắp xếp những văn bản, quy định đang còn hiệu lực thành tập hệ thống hóa, với mức chi phí thấp.

Có thể khẳng định rằng, hệ thống pháp luật không thể đồng bộ, thống nhất, khả thi, minh bạch nếu như công tác rà soát, hệ thống hoá không được nhìn nhận đúng đắn và không được triển khai kịp thời, có hiệu quả. Để làm được điều đó, chúng ta cần xây dựng thể chế đầy đủ cho công tác này, kèm theo là một hệ thống các tiêu chí đánh giá hiệu quả hoạt động rà soát, hệ thống hoá văn bản.

3.2.1. Kết quả rà soát, hệ thống hóa văn bản

Kết quả rà soát, hệ thống hoá văn bản là tiêu chí phản ánh về “chất” mức độ hiệu quả của công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản. Mục đích của việc rà soát, hệ thống hoá văn bản là phát hiện quy định trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo hoặc không còn phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội của đất nước để kịp thời đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ hoặc ban hành văn bản mới; qua đó công bố tình trạng hiệu lực của các văn bản trong hệ thống pháp luật, giúp người dân tiếp cận được pháp luật một cách dễ dàng. Vì vậy, rà soát, hệ thống hoá chỉ thực sự hiệu quả khi tìm ra được những bất cập, sai sót, lỗ hổng của hệ thống pháp luật.

Kết quả rà soát, hệ thống hoá văn bản được thể hiện ở một số nội dung sau:

- Đối với hoạt động rà soát văn bản, kết quả rà soát được đánh giá căn cứ vào: Số lượng văn bản được rà soát/tổng số văn bản phải rà soát; Số lượng văn bản, nội dung trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo với quy định của pháp luật tại thời điểm tiến hành rà soát văn bản; Số lượng văn bản, nội dung không phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội tại thời điểm tiến hành rà soát văn bản; Số vấn đề, lĩnh vực cần được điều chỉnh bởi văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn; Số vấn đề, lĩnh vực chưa có văn bản điều chỉnh.

- Đối với hoạt động hệ thống hoá văn bản, kết quả hệ thống hoá được đánh giá căn cứ vào: Phạm vi văn bản được hệ thống hoá (lĩnh vực, thời gian); Số lượng văn bản được hệ thống hoá; Các danh mục văn bản được lập theo những tiêu chí nhất định như: Danh mục tổng hợp chung các văn bản thuộc đối tượng hệ thống hóa; Danh mục văn bản hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần; Danh mục văn bản còn hiệu lực; Danh mục văn bản cần sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ hoặc ban hành mới.

3.2.2. Kết quả xử lý văn bản được rà soát, hệ thống hóa

Quan điểm nhất quán của Đảng và Nhà nước ta trong quản lý xã hội là Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa. Theo đó, pháp luật được xem là chuẩn mực, quy tắc ứng xử chung điều chỉnh các quan hệ xã hội. Tuy nhiên, tính pháp chế chỉ đạt được khi mọi người nghiêm chỉnh chấp hành pháp luật và pháp luật đủ mạnh để điều chỉnh các quan hệ xã hội. Muốn vậy, hệ thống pháp luật cần phải đầy đủ và hoàn thiện. Theo đó, mọi khiếm khuyết của các quy định pháp luật đều phải được kịp thời xử lý. Rà soát, hệ thống hoá văn bản được xem như một biện pháp để hoàn thiện hệ thống pháp luật. Để công tác này phát huy được tác dụng thì mọi kết quả rà soát, hệ thống hoá phải được cơ quan, người có thẩm quyền xem xét, xử lý.

Vì vậy, sau khi việc rà soát, hệ thống hoá văn bản được hoàn thành, đơn vị thực hiện phải báo cáo kết quả rà soát, hệ thống hoá đến người quyết định rà soát, hệ thống hoá văn bản. Căn cứ vào các quy định của pháp luật về xử lý văn bản và thẩm quyền của mình, người quyết định rà soát, hệ thống hoá văn bản tự mình hoặc kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý văn bản. Việc xử lý kết quả rà soát, hệ thống hoá phải được theo dõi, báo cáo thường xuyên, từ đó xem xét trách nhiệm của cơ quan, người có thẩm quyền.

Mức độ xử lý kết quả rà soát, hệ thống hoá thể hiện ở thời gian và nội dung xử lý. Để đảm bảo các kiến nghị hợp lý, sát thực từ kết quả rà soát, hệ thống hoá văn bản được xử lý kịp thời, cần thiết phải lượng hoá về mặt thời gian đối với việc xử lý văn bản. Thời gian xử lý kết quả rà soát, hệ thống hoá là thước đo để gắn trách nhiệm và đánh giá trách nhiệm của cơ quan, người có thẩm quyền.

3.2.3. Sử dụng kết quả rà soát, hệ thống hóa văn bản

Mục đích cao nhất của hoạt động rà soát, hệ thống hoá văn bản là góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật, cụ thể:

- Phát hiện và xử lý kịp thời các khiếm khuyết của hệ thống pháp luật;

- Giúp minh bạch hoá hệ thống pháp luật, tạo điều kiện để người dân tiếp cận pháp luật dễ dàng;

- Nâng cao chất lượng xây dựng văn bản.

Theo đó, kết quả rà soát, hệ thống hoá phải thực sự có chất lượng, phản ánh đúng thực trạng của các quy định pháp luật. Như đề cập ở trên, một trong những mục đích của hoạt động rà soát, hệ thống hoá là giúp hệ thống pháp luật minh bạch, tạo điều kiện để người dân tiếp cận dễ dàng. Vì vậy, kết quả rà soát, hệ thống hoá không chỉ phục vụ cho hoạt động của cơ quan nhà nước mà phải thực sự đáp ứng cho nhu cầu tiếp cận, sử dụng pháp luật của người dân. Muốn vậy, kết quả rà soát phải được thể hiện dưới những hình thức nhất định và công bố để người dân được biết.

3.2.4. Nhận thức của các Bộ, ngành, địa phương về công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản

Nhận thức của các cấp, Bộ, ngành, địa phương đối với công tác này thể hiện ở hoạt động chỉ đạo, điều hành đối với hoạt động này, cụ thể ở một số khía cạnh sau: Thể chế cụ thể cho rà soát văn bản tại cơ quan mình; Việc sắp xếp biên chế, cơ cấu tổ chức chuyên trách cho công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản; Sự quán triệt tầm quan trọng của công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản đến các đơn vị, bộ phận thuộc cơ quan mình nhằm tạo ra cơ chế phối hợp nhịp nhàng giữa đơn vị làm đầu mối rà soát, hệ thống hóa văn bản với các đơn vị chuyên môn thuộc cơ quan; Bố trí kinh phí hợp lý, thích đáng và các điều kiện bảo đảm khác phục vụ cho hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản; Cách thức xử lý các kết quả rà soát.

3.2.5. Năng lực, trình độ của đội ngũ công chức làm công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản

Năng lực, trình độ của đội ngũ công chức được thể hiện ở các nội dung như: Lĩnh vực được đào tạo; Trình độ được đào tạo; Khả năng nắm bắt, phân tích, xử lý công việc; Kinh nghiệm công tác... Tiêu chí này giữ vai trò quyết định đến hiệu quả của hoạt động rà soát, hệ thống hóa VBQPPL. Khác với hoạt động kiểm tra VBQPPL có mục đích là nhằm phát hiện những nội dung trái pháp luật của văn bản (bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp) tại thời điểm văn bản được ban hành, thông qua, mục đích của rà soát văn bản quy phạm pháp luật là phát hiện các quy định trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo, không còn phù hợp khi xuất hiện các căn cứ thực hiện rà soát nêu trên (bao gồm cả tính hợp pháp, hợp lý) để có biện pháp điều chỉnh kịp thời tại thời điểm rà soát, hệ thống hoá văn bản. Có thể thấy, đây là công việc hết sức khó khăn, đòi hỏi người rà soát văn bản phải có kiến thức sâu, rộng về nội dung văn bản được rà soát, đảm bảo đưa ra được kết luận chính xác về tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản tại thời điểm rà soát so với các văn bản hiện hành cũng như bảo đảm tính hợp lý, khả thi của văn bản. Ngoài ra, người rà soát văn bản phải đánh giá được diễn biến, nhu cầu của đời sống kinh tế - xã hội với nhu cầu điều chỉnh các quan hệ xã hội đó bằng pháp luật của Nhà nước để có các đề xuất xây dựng pháp luật kịp thời.

Chương II

THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG KIỂM TRA, RÀ SOÁT,

HỆ THỐNG HÓA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

I. THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG KIỂM TRA, XỬ LÝ VBQPPL

1. Kết quả hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản thời gian qua[1]

Trong thời gian qua, các Bộ, ngành và địa phương đã tổ chức kiểm tra một số lượng lớn văn bản. Từ năm 2003 đến tháng 10/2008, các cơ quan kiểm tra văn bản đã tiếp nhận được 58.827 văn bản để kiểm tra, bao gồm cả số văn bản do Bộ Tư pháp tiếp nhận để kiểm tra, (trong đó, cấp Bộ tiếp nhận được 23.013 văn bản, chiếm 39%; địa phương tiếp nhận 35.814 văn bản, chiếm 61% số văn bản toàn ngành tiếp nhận để kiểm tra). Kết quả kiểm tra đã phát hiện 6.879 văn bản có nội dung trái pháp luật (chiếm 12% số văn bản tiếp nhận để kiểm tra). Trong đó, các Bộ, ngành đã kiểm tra, phát hiện 2.554 văn bản có nội dung trái pháp luật (chiếm 37% số văn bản phát hiện có nội dung trái pháp luật); còn lại 4.325 văn bản có nội dung trái pháp luật do các địa phương kiểm tra, phát hiện (chiếm 63% số văn bản phát hiện có nội dung trái pháp luật). Riêng Bộ Tư pháp đã phát hiện 2.174 văn bản có dấu hiệu trái (chiếm 32% số văn bản do toàn ngành phát hiện có nội dung trái pháp luật và chiếm 85% số văn bản cấp Bộ phát hiện có nội dung trái pháp luật). Các văn bản này chủ yếu là sai về căn cứ pháp lý, thể thức và kỹ thuật trình bày, một số văn bản sai nội dung hoặc thẩm quyền đã và đang trong quá trình xử lý theo quy định.

Năm 2009, các cơ quan kiểm tra văn bản trên cả nước đã tiếp nhận và kiểm tra 179.694 văn bản để kiểm tra (cấp Bộ tiếp nhận được 7.493 văn bản, chiếm 4%; địa phương tiếp nhận được 172.201 văn bản, chiếm 96%). Một số địa phương tiếp nhận và kiểm tra tương đối nhiều văn bản như: Bắc Giang (64.714 văn bản), Nam Định (57.374 văn bản), Thanh Hóa (45.951 văn bản), Hải Dương (32.568 văn bản), Nghệ An (20.722 văn bản)... Riêng Bộ Tư pháp đã tiếp nhận 4.005 văn bản, chiếm 53% văn bản cấp Bộ tiếp nhận để kiểm tra.

Kết qủa kiểm tra đã phát hiện 9.042 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật. Trong đó, cấp Bộ phát hiện 522 văn bản có dấu hiệu sai trái, chiếm 6%; địa phương kiểm tra, phát hiện 8.490 văn bản có dấu hiệu sai trái, chiếm 94% văn bản của Bộ, ngành và địa phương phát hiện sai trái. Cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản đã gửi thông báo, đề nghị cơ quan ban hành văn bản tự kiểm tra, xử lý, kết quả là cơ quan đã ban hành văn bản xử lý được 384 văn bản trái pháp luật (chiếm 4% số văn bản đã phát hiện sai). Riêng Bộ Tư pháp, năm 2009 đã kiểm tra, phát hiện 433 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, chiếm 34% số văn bản được kiểm tra.

Năm 2010, các cơ quan kiểm tra văn bản đã tiếp nhận và kiểm tra 12.319 văn bản, bao gồm cả số văn bản do Bộ Tư pháp kiểm tra (trong đó, cấp Bộ kiểm tra được 3.086 văn bản; cấp tỉnh, huyện tiếp nhận được 9.233 văn bản). Riêng Bộ Tư pháp, trên cơ sở số văn bản tiếp nhận năm 2010, đã phân loại và giao kiểm tra 1.682 văn bản (trong đó gồm 413 văn bản cấp Bộ và 1269 văn bản của địa phương. Qua kiểm tra các văn bản, các Bộ, ngành và địa phương đã bước đầu phát hiện 1.494/12.319 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật. Trong đó, cấp Bộ kiểm tra, phát hiện 425/1.494 văn bản có dấu hiệu sai trái; cấp tỉnh, cấp huyện kiểm tra, phát hiện 1.069/1494 văn bản có dấu hiệu sai trái. Theo đó, cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản đã gửi thông báo, đề nghị cơ quan ban hành văn bản tự kiểm tra, xử lý 493/1494 văn bản trái pháp luật (chiếm 32,9% số văn bản đã phát hiện sai). Riêng Bộ Tư pháp, trên cơ sở số văn bản đã kiểm tra (2.131 văn bản), kết quả bước đầu phát hiện 410/2.131 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, chiếm 19,2% số văn bản đã được kiểm tra.

Năm 2011, các cơ quan kiểm tra văn bản đã tiếp nhận và kiểm tra 613.771 văn bản, trong đó, số văn bản quy phạm pháp luật là 45.106 (tăng 27.31% so với năm 2010) và số văn bản không phải là văn bản QPPL là 568.665; số văn bản cấp Bộ tiếp nhận và kiểm tra là 1.914; số văn bản cấp tỉnh, huyện tiếp nhận và kiểm tra được 611.857. Qua kiểm tra đã phát hiện 16.061 văn bản có dấu hiệu vi phạm các điều kiện về tính hợp pháp của văn bản quy định tại Điều 3 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP (cấp Bộ phát hiện: 51 văn bản, số còn lại cấp tỉnh, cấp huyện phát hiện), trong đó, có 3.560 văn bản QPPL (chiếm 7,9% số văn bản QPPL đã được tiếp nhận và kiểm tra; giảm 4,2% so với năm 2010) và 12.501 văn bản không phải là văn bản QPPL nhưng có chứa QPPL, đặc biệt, có 1.004 văn bản có dấu hiệu vi phạm về nội dung (chiếm 6,25% số văn bản QPPL đã được kiểm tra). Trên cơ sở các văn bản đã được kiểm tra và phát hiện, cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản đã gửi thông báo, đề nghị cơ quan đã ban hành văn bản tự kiểm tra, xử lý và số văn bản đã được xử lý là 18.066[2] văn bản. Riêng Bộ Tư pháp, năm 2011 đã phân loại và giao kiểm tra 2.165 văn bản (trong đó gồm 418 văn bản cấp Bộ và 1.747 văn bản của địa phương), đã kiểm tra 1.774 văn bản, kết quả bước đầu phát hiện 520 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, chiếm 29% số văn bản đã được kiểm tra, tổng số nội dung trái pháp luật đã được phát hiện là 655 nội dung (cụ thể: sai về căn cứ pháp lý:182; sai về thể thức và kỹ thuật trình bày: 306 văn bản; sai về nội dung, hiệu lực: 157 văn bản và thẩm quyền: 10 văn bản).

Từ kết quả đạt được trong công tác kiểm tra, xử lý văn bản, cho thấy có những mặt tích cực chủ yếu sau đây:

Thứ nhất, công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật đã được các Bộ, ngành và địa phương quan tâm, chỉ đạo tổ chức thực hiện một cách toàn diện như: bố trí cán bộ, công chức có năng lực, phẩm chất làm công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật; đội ngũ cộng tác viên kiểm tra văn bản từng bước được củng cố và kiện toàn; kinh phí và các điều kiện bảo đảm khác cho công tác kiểm tra văn bản đã được quan tâm hơn. Hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản đã dần đi vào nề nếp, ngày càng được nâng cao về chất lượng, thực hiện đúng quy trình và nâng cao sự phối kết hợp với các cơ quan hữu quan. Trên cơ sở kết quả kiểm tra, phát hiện văn bản trái pháp luật, các Bộ, ngành và địa phương đã kịp thời xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý. Đặc biệt, kết quả kiểm tra các chuyên đề và một số văn bản liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân đã nhận được sự quan tâm, ủng hộ của dư luận xã hội. Đây là động lực mạnh mẽ thúc đẩy hoạt động của các cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản ngày một tích cực hơn, đi vào chiều sâu. Đây là tiền đề quan trọng để hoàn thiện thể chế, xây dựng một hệ thống pháp luật hoàn thiện, đồng bộ, khả thi, đáp ứng được yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế của đất nước trong giai đoạn hiện nay. Việc kiểm tra, phát hiện và xử lý kịp thời các văn bản trái pháp luật ngay khi mới ban hành đã góp phần bảo đảm trật tự, kỷ cương trong việc xây dựng và ban hành văn bản; từng bước “làm sạch” hệ thống pháp luật; giúp hạn chế tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn, hoàn thiện hệ thống chính sách, pháp luật.

Thứ hai, việc kiểm tra văn bản đã từng bước bám sát kế hoạch phát triển kinh tế xã hội của đất nước; chú trọng các lĩnh vực có nguy cơ văn bản sai trái nhiều (tài chính, ngân hàng, đất đai, xây dựng, xử lý vi phạm hành chính...). Qua kiểm tra đã xử lý kịp thời nhiều văn bản có nội dung trái pháp luật, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức và cá nhân, đồng thời góp phần nâng cao nhận thức của cơ quan ban hành văn bản về tuân thủ quy trình, đảm bảo chất lượng ban hành văn bản QPPL.

Thứ ba, việc kiểm tra, phát hiện và xử lý kịp thời các văn bản trái pháp luật ngay khi mới ban hành đã góp phần bảo đảm trật tự, kỷ cương trong việc xây dựng và ban hành văn bản. Từng bước hạn chế tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn, hoàn thiện hệ thống chính sách, pháp luật không chỉ trong phạm vi các văn bản thuộc đối tượng kiểm tra mà còn đề xuất việc sửa đổi, bổ sung nhằm hoàn thiện đối với cả các văn bản quy phạm pháp luật khác như luật, pháp lệnh, nghị định. Những kết quả đã đạt được cũng thể hiện vị trí, vai trò, trách nhiệm của cơ quan kiểm tra văn bản, thông qua đó đưa công tác kiểm tra, xử lý văn bản đi vào nề nếp. Điều này đã được Chính phủ đánh giá trước Quốc hội:

Để đạt được các kết quả như trên, công tác kiểm tra, xử lý văn bản đã nhận được sự quan tâm, chỉ đạo sát sao của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ bên cạnh một hệ thống thể chế về công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật tương đối toàn diện, đầy đủ; nhận thức của các Bộ, ngành và địa phương về công tác này đang dần được nâng lên, do vậy, việc bố trí nhân sự, kinh phí, trang thiết bị ...cho công tác kiểm tra văn bản được quan tâm hơn, sự phối kết hợp trong công tác kiểm tra văn bản cũng có sự nhuần nhuyễn hơn; trình độ chuyên môn cũng như tổ chức, hoạt động của các cơ quan kiểm tra văn bản đã dần vào nề nếp và sự đồng thuận, ủng hộ của toàn thể xã hội... đối với công tác kiểm tra, xử lý văn bản đã góp phần giúp cho việc thực hiện tốt nhiệm vụ của các Bộ, ngành và địa phương.

Bên cạnh đó, hoạt động kiểm tra văn bản vẫn còn những hạn chế, bất cập sau:

Thứ nhất, nhiều văn bản có dấu hiệu trái pháp luật chưa được phát hiện kịp thời hoặc chưa phát hiện hết. Việc xử lý văn bản trái pháp luật, mâu thuẫn chồng chéo, không còn phù hợp với thực tiễn của các cơ quan ban hành chưa kịp thời, triệt để. Tỷ lệ văn bản được kiến nghị, xử lý so với số lượng văn bản được phát hiện có dấu hiệu trái pháp luật còn thấp. Việc kiểm tra văn bản trên cơ sở yêu cầu, kiến nghị, khiếu nại của cơ quan, tổ chức, các cơ quan thông tin đại chúng và của cá nhân mặc dù đã được tiến hành nhưng số lượng ít và chưa được chú ý đúng mức.

Thứ hai, việc gửi văn bản để kiểm tra còn thực hiện chưa đầy đủ, chậm so với quy định. Theo quy định tại Điều 19 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP thì trong thời hạn chậm nhất là 03 (ba) ngày làm việc, kể từ ngày ký ban hành, cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản, cơ quan chủ trì soạn thảo phải gửi văn bản đến cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra văn bản. Tuy nhiên, nhiều cơ quan ban hành văn bản không gửi văn bản đến cơ quan có thẩm quyền kiểm tra hoặc có gửi nhưng gửi muộn hơn so với quy định trên. Việc gửi văn bản đúng quy định sẽ giúp cho cơ quan kiểm tra có điều kiện kiểm tra và phát hiện sớm văn bản có dấu hiệu trái pháp luật và như vậy, sẽ có kiến nghị sớm giúp cho việc sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ, bãi bỏ được tiến hành khẩn trương, làm giảm tác động tiêu cực của văn bản đến đối tượng chịu sự điều chỉnh.

Thứ ba, tỷ lệ văn bản được kiểm tra đạt kết quả chưa cao. Nếu cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản kiểm tra đạt 100% số văn bản nhận được là tỷ lệ lý tưởng, nhưng trên thực tế tỷ lệ chỉ đạt được thấp. Ví dụ, Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật - Bộ Tư pháp trong năm 2008 tiếp nhận 4.646 văn bản quy phạm pháp luật, đã phân loại và giao kiểm tra 2.025 văn bản, đã kiểm tra được 1.968 văn bản (đạt 43,58%); Năm 2009, Cục Kiểm tra văn bản nhận được 4005 văn bản, đã phân loại và giao kiểm tra 1.908 văn bản, đã kiểm tra được 1.291 văn bản (đạt 32,23%); Năm 2010, Cục Kiểm tra văn bản nhận được 4.109 văn bản, đã kiểm tra được 2.131 văn bản (đạt 51%); Năm 2011, Cục Kiểm tra văn bản nhận được 4.219 văn bản, đã kiểm tra được 1.774 văn bản (đạt 42,04%).

Thứ tư, các cơ quan kiểm tra đã phát hiện nhiều văn bản trái pháp luật, tuy nhiên, việc xử lý văn bản trái pháp luật còn rất khiêm tốn. Ví dụ, Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật - Bộ Tư pháp trong các năm: Năm 2007 phát hiện 470 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, tuy nhiên, chỉ ra 42 Thông báo đối với 44 văn bản do các Bộ, ngành và đại phương ban hành có dấu hiệu trái pháp luật; Năm 2008 phát hiện 490 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật (trong đó, sai về căn cứ pháp lý: 162 văn bản; về thể thức và kỹ thuật trình bày: 136 văn bản; về nội dung: 224 văn bản; sai thẩm quyền: 29 văn bản), tuy nhiên, chỉ ra 33 Thông báo đối với 40 văn bản do các Bộ, ngành và đại phương ban hành có dấu hiệu trái pháp luật; Trong năm 2009, phát hiện 433 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật (trong đó, sai về căn cứ pháp lý: 114 văn bản; sai về thể thức và kỹ thuật trình bày: 232 văn bản; sai về nội dung: 164 văn bản; sai về thẩm quyền: 29 văn bản), tuy nhiên, chỉ ra 32 thông báo đối với các văn bản do Bộ, ngành và địa phương ban hành; Trong năm 2010, phát hiện 410 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật (trong đó, sai về căn cứ pháp lý: 131 văn bản; sai về thể thức và kỹ thuật trình bày: 213 văn bản; sai về nội dung: 104 văn bản; sai về thẩm quyền: 24 văn bản), tuy nhiên, chỉ ra 30 thông báo đối với các văn bản do Bộ, ngành và địa phương ban hành có dấu hiệu trái pháp luật; Trong năm 2011, phát hiện 520 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật (trong đó, sai về căn cứ pháp lý: 182 văn bản; sai về thể thức và kỹ thuật trình bày: 306 văn bản; sai về nội dung: 157 văn bản; sai về thẩm quyền: 10 văn bản), tuy nhiên, chỉ ra 37 thông báo đối với 49 văn bản do Bộ, ngành và địa phương ban hành có dấu hiệu trái pháp luật.

Thứ năm, một số Bộ, ngành và địa phương chưa thực hiện nghiêm việc tự kiểm tra, xử lý văn bản khi nhận được thông báo văn bản của cơ quan có thẩm quyền kiểm tra. Một số Bộ, ngành, địa phương, khi nhận được thông báo văn bản có dấu hiệu trái pháp luật của cơ quan có thẩm quyền kiểm tra, xử lý đã không kịp thời chỉ đạo tổ chức tự kiểm tra, xử lý và gửi kết quả xử lý theo đúng quy định. Cụ thể, theo quy định của Chính phủ tại khoản 1 Điều 23 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP (trước đây là khoản 2 Điều 19 Nghị định số 135/2003/NĐ-CP), trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày nhận được thông báo về việc văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, cơ quan, người đã ban hành văn bản phải tổ chức tự kiểm tra, xử lý văn bản đó và thông báo kết quả xử lý cho cơ quan kiểm tra văn bản). Tuy nhiên, tính đến ngày 22/9/2010, có 07 Bộ và 13 địa phương với tổng số 23 văn bản (09 văn bản cấp Bộ và 14 văn bản của các địa phương) có dấu hiệu trái pháp luật đã được Cục Kiểm tra văn bản Thông báo nhưng Cục Kiểm tra chưa nhận được thông báo về kết quả xử lý cuối cùng. Do đó, Cục Kiểm tra văn bản phải ký Công văn số 135/KTrVB ngày 22/9/2010 gửi các Bộ và địa phương này để đôn đốc việc xử lý 23 văn bản nói trên.

Thứ sáu, việc kiểm tra và xử lý văn bản quy pháp pháp luật chủ yếu được thực hiện tại các cơ quan tư pháp, các tổ chức pháp chế Bộ, ngành, địa phương chưa thực hiện tốt công tác này. Tổ chức pháp chế ở Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh là đơn vị chuyên môn, có chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện việc quản lý nhà nước bằng pháp luật trong phạm vi ngành, lĩnh vực được giao và tổ chức thực hiện công tác pháp chế, trong đó có công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến ngành, lĩnh vực theo quy định của pháp luật.

Có nhiều nguyên nhân khác nhau dẫn đến tình trạng này, trong đó nổi lên một số nguyên nhân chính sau đây: hệ thống thể chế chưa đầy đủ dẫn đến việc thực hiện không thống nhất ở các ngành, các cấp; quy trình thực hiện chưa thống nhất, chưa hợp lý; ở nhiều nơi, lãnh đạo các cấp chưa nhận thức được vai trò và ý nghĩa thực tế của công tác kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản nên chưa dành sự quan tâm, đầu tư đúng mức cho hoạt động này; số lượng biên chế còn thiếu so với quy định của pháp luật, đặc biệt là so với khối lượng công việc; trình độ chuyên môn, nghiệp vụ của một bộ phận công chức làm công tác kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản còn hạn chế; hệ cơ sở dữ liệu phục vụ công tác kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản chưa được xây dựng, nên thiếu nguồn đối chiếu trong quá trình hoạt động; kinh phí cho hoạt động kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản nói chung còn hạn hẹp, nhiều địa phương còn chưa cấp kinh phí cho hoạt động này…

2. Về tổ chức, biên chế của các cơ quan kiểm tra văn bản

2.1. Về tổ chức của các cơ quan kiểm tra văn bản

Theo quy định hiện hành, các cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra văn bản bao gồm: Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng Bộ Tư pháp, Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch UBND cấp tỉnh và Chủ tịch UBND cấp huyện. Để giúp các cơ quan, người có thẩm quyền thực hiện nhiệm vụ kiểm tra, Nghị định 40 đã giao cho một số chủ thể làm đầu mối, bao gồm: Cục Kiểm tra VBQPPL - Bộ Tư pháp (Cục Kiểm tra văn bản), cơ quan kiểm tra văn bản thuộc tổ chức pháp chế của các Bộ, ngành và cơ quan kiểm tra văn bản thuộc các cơ quan tư pháp ở địa phương (sau đây gọi chung là cơ quan kiểm tra văn bản).

Tại Bộ Tư pháp, Cục Kiểm tra VBQPPL được giao giúp Bộ trưởng Bộ Tư pháp thực hiện thống nhất quản lý về kiểm tra văn bản và tổ chức kiểm tra VBQPPL. Do phạm vi văn bản thuộc thẩm quyền kiểm tra của Bộ Tư pháp rộng nên khối lượng công việc phải triển khai là rất lớn; đồng thời, phải thực hiện nhiều công tác khác như rà soát, xác định hiệu lực văn bản, xây dựng thể chế về kiểm tra văn bản, nghiên cứu khoa học… Trong khi đó, tổng số lượng biên chế của đơn vị mới được phê duyệt là 32, do vậy, dù đã cơ cấu thành các Phòng độc lập nhưng một chuyên viên vẫn phải kiêm nhiệm nhiều việc, dẫn đến quá tải, có trường hợp không đảm bảo được tiến độ, chất lượng công việc theo yêu cầu.

Tại các Bộ, ngành, việc tổ chức và hoạt động của các cơ quan làm công tác kiểm tra văn bản tại các Bộ, ngành được thực hiện theo các mô hình khác nhau. Một số Bộ, cơ quan ngang Bộ thành lập Phòng kiểm tra VBQPPL thuộc Vụ pháp chế. Đây là những bộ, ngành đã được Chính phủ cho phép thành lập Phòng trong Vụ trên cơ sở xem xét tính đặc thù trong lĩnh vực quản lý nhà nước của ngành đó. Có Bộ, ngành tổ chức bộ phận kiểm tra văn bản thuộc Vụ pháp chế hoặc thuộc Phòng Pháp chế của Văn phòng. Một số Bộ, ngành chưa phân công được biên chế, bộ phận chuyên trách kiểm tra văn bản.

Thực tế thời gian qua cho thấy, việc thành lập phòng hoặc bộ phận kiểm tra độc lập đã làm cho công tác quản lý và phân công nhiệm vụ của lãnh đạo dễ dàng hơn, các chuyên viên tập trung chuyên môn và nâng cao trình độ. Còn ở các Bộ, ngành mà bộ phận kiểm tra VBQPPL trực thuộc Văn phòng hoặc Phòng Tổng hợp - Tuyên truyền thì vai trò của cơ quan kiểm tra văn bản rất mờ nhạt vì không có vị trí pháp lý bình đẳng với các đơn vị khác trong bộ và với cơ quan kiểm tra văn bản của các Bộ, ngành khác nên việc triển khai công tác kiểm tra văn bản gặp nhiều khó khăn.

Một vấn đề nữa đối với công tác kiểm tra văn bản ở các Bộ, ngành là việc thiếu biên chế chuyên trách. Trong thời gian qua, chỉ có một số bộ, ngành phân công và bổ sung biên chế chuyên trách kiểm tra văn bản nhưng vẫn rất ít (có nơi chỉ bố trí 01 người). Với những bộ, ngành còn lại, công chức phải kiêm nhiệm công tác kiểm tra văn bản và nhiều nhiệm vụ khác, dẫn đến tình trạng làm việc quá tải, ảnh hưởng lớn đến chất lượng và tiến độ thực hiện công tác này.

Tại địa phương, các cơ quan tư pháp địa phương có trách nhiệm giúp UBND cùng cấp thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước về công tác kiểm tra văn bản, tổ chức kiểm tra VBQPPL trong phạm vi địa phương mình. Để thực hiện nhiệm vụ đó, hầu hết các địa phương đều quan tâm đến việc kiện toàn tổ chức bộ máy của các cơ quan kiểm tra văn bản.

Ở cấp tỉnh, để thực hiện công tác kiểm tra văn bản, các Sở Tư pháp đã tổ chức bộ máy cơ quan kiểm tra VBQPPL theo các mô hình: Thành lập Phòng Kiểm tra VBQPPL thuộc Sở Tư pháp; Tổ chức bộ phận kiểm tra văn bản trực thuộc Phòng Văn bản pháp quy hoặc Phòng xây dựng và kiểm tra VBQPPL trên cơ sở tách Phòng Văn bản - Tuyên truyền; Giao nhiệm vụ kiểm tra văn bản cho Phòng Văn bản - Tuyên truyền thực hiện (nhưng chưa phân công biên chế chuyên trách).

Thời gian qua, ở những địa phương đã thành lập Phòng Kiểm tra VBQPPL độc lập hoặc tổ chức bộ phận chuyên trách kiểm tra văn bản thì công tác này đã được thực hiện tốt và có hiệu quả hơn: số lượng văn bản kiểm tra nhiều, các hoạt động khác như tập huấn, tổ chức cộng tác viên, rà soát lập cơ sở dữ liệu… được triển khai tương đối bài bản và hiệu quả. Tuy nhiên, đối với các địa phương do tính chất và điều kiện đặc thù về kinh tế - xã hội, công tác ban hành, kiểm tra, xử lý VBQPPL ít phức tạp, cơ quan tư pháp địa phương có thể tổ chức bộ phận chuyên trách kiểm tra văn bản trực thuộc một phòng chuyên môn (nhưng không nên ghép quá nhiều lĩnh vực công tác vào một phòng chuyên môn, vì việc tổ chức thực hiện nhiều nhiệm vụ cùng lúc sẽ rất khó khăn và sẽ tác động không tốt đến công tác của phòng nói chung và công tác kiểm tra văn bản nói riêng).

Ở cấp huyện, nhiệm vụ kiểm tra VBQPPL được giao cho Phòng Tư pháp thuộc UBND huyện. Nhưng do số lượng biên chế ít (các phòng tư pháp cấp huyện trung bình có 3-5 biên chế) nên hầu hết các phòng tư pháp chưa phân công công chức chuyên trách kiểm tra văn bản.

Ở cấp xã, cán bộ Tư pháp - Hộ tịch có nhiệm vụ là đầu mối giúp HĐND, UBND cùng cấp thực hiện việc tự kiểm tra văn bản. Tuy nhiên, hiện nay, ngoài công tác kiểm tra văn bản, Ban Tư pháp xã còn thực hiện rất nhiều nhiệm vụ khác trong khi đó, số lượng biên chế cán bộ tư pháp cấp xã thường chỉ có 01 - 02 cán bộ, nên dẫn đến tình trạng hoạt động tự kiểm tra văn bản ở cấp xã không đảm bảo được về tiến độ và chất lượng.

2.2. Về đội ngũ công chức thực hiện công tác kiểm tra VBQPPL

Nhìn chung, đội ngũ công chức thực hiện công tác kiểm tra VBQPPL hiện nay đã được qua đào tạo luật ở các trình độ khác nhau. Ở Trung ương và cấp tỉnh, hầu hết công chức kiểm tra văn bản có trình độ cử nhân luật, nhiều công chức đã được đào tạo sau đại học ở trong và ngoài nước. Trong khi đó, ở cấp huyện và cấp xã, nhất là những địa phương vùng sâu, vùng xa thì tỷ lệ công chức kiểm tra văn bản có trình độ cử nhân luật thấp.

Kiểm tra văn bản là một công tác tương đối mới và phức tạp nên đòi hỏi công chức thực hiện nhiệm vụ này ngoài việc phải được đào tạo về kiến thức pháp luật và quản lý nhà nước còn cần phải được bồi dưỡng về nghiệp vụ và các kỹ năng kiểm tra văn bản. Trong thời gian qua, Cục Kiểm tra văn bản đã phối hợp với Học viện Tư pháp và Sở Tư pháp một số địa phương đã tổ chức các lớp tập huấn và phát hành tài liệu hướng dẫn chuyên môn nghiệp vụ cho công chức kiểm tra văn. Tuy nhiên, các lớp tập huấn này nhìn chung mới chỉ đề cập một số vấn đề cơ bản về công tác kiểm tra VBQPPL.

Về trình độ và việc sử dụng tin học phục vụ công tác chuyên môn: Ở Trung ương và các địa phương có điều kiện kinh tế - xã hội tốt, hầu hết công chức kiểm tra văn bản đã được đào tạo ở các mức độ khác nhau về tin học. Tuy nhiên, ở các địa phương chưa phát triển về kinh tế - xã hội và ở cấp huyện, cấp xã, có rất ít công chức kiểm tra văn bản được đào tạo và sử dụng tin học phục vụ công tác chuyên môn[3].

Về chế độ, chính sách đối với công chức kiểm tra văn bản: Kiểm tra văn bản là một công việc khó khăn, phức tạp, có khối lượng và áp lực công việc nặng nề, căng thẳng; quá trình thực thi công vụ đòi hỏi công chức thực hiện phải có tinh thần trách nhiệm cao và chịu nhiều sức ép. Vì vậy, để động viên, khuyến khích, nâng cao chất lượng, hiệu quả công việc, cần phải có các quy định chế độ phụ cấp nghề nghiệp tương tự như đối với các chức danh Thanh tra viên hay Kiểm sát viên. Tuy nhiên, hiện nay ngoài chế độ chung về tiền lương như đối với mọi công chức, viên chức khác, đội ngũ công chức làm công tác kiểm tra văn bản chưa được hưởng thêm một chế độ phụ cấp nào; điều này đã tác động không tốt đến tâm lý, tinh thần làm việc và hiệu quả công tác của đội ngũ công chức kiểm tra văn bản.

2.3. Về đội ngũ cộng tác viên kiểm tra VBQPPL

Cộng tác viên kiểm tra văn bản là những người công tác ở các lĩnh vực chuyên môn khác nhau tại các cơ quan tư pháp, cơ quan hành chính nhà nước, trường đại học hoặc viện nghiên cứu… có trình độ pháp lý, kinh nghiệm thực tiễn, chuyên môn và nghiệp vụ đáp ứng các yêu cầu của công tác kiểm tra văn bản.

Khối lượng công việc của các cơ quan kiểm tra văn bản rất nhiều, trong khi cơ cấu, tổ chức của các cơ quan kiểm tra chưa hoàn thiện, số lượng công chức thiếu nên đội ngũ cộng tác viên đã góp phần quan trọng vào việc bảo đảm cho công tác kiểm tra văn bản được tổ chức triển khai trên thực tế. Trên cơ sở các quy định chung, hiện nay nhiều bộ, ngành, địa phương đã tổ chức được đội ngũ cộng tác viên kiểm tra văn bản. Trong quá trình cộng tác, nhiều cộng tác viên luôn tích cực, đáp ứng tốt yêu cầu về chuyên môn, nghiệp vụ và bảo đảm tiến độ công việc, tuy nhiên, một số cộng tác viên còn thiếu trách nhiệm, không kiểm tra hoặc kiểm tra không đảm bảo chất lượng và tiến độ, ảnh hưởng đến công tác kiểm tra văn bản[4]. Trong hoạt động rà soát VBQPPL do các cơ quan cấp trên ban hành để xây dựng hệ thống cơ sở dữ liệu, kết quả rà soát của cộng tác viên cũng sơ sài, không đáp ứng được yêu cầu theo quy định tại Nghị định số 40. Theo khảo sát của Ban Chủ nhiệm Đề tài, có 47,6% đơn vị được khảo sát cho rằng hoạt động của cộng tác viên là chưa hiệu quả.

Ngoài ra, vẫn còn một số địa phương chưa xây dựng được đội ngũ cộng tác viên kiểm tra văn bản (có 28,5% đơn vị được khảo sát chưa có đội ngũ cộng tác viên) hoặc đã tổ chức được đội ngũ cộng tác viên, đã ban hành quyết định công nhận và trao thẻ cộng tác viên, nhưng trên thực tế lại chưa giao văn bản cho cộng tác viên kiểm tra… Do vậy, có thể nói lực lượng cộng tác viên hỗ trợ cho công tác kiểm tra văn bản ở địa phương vẫn chưa được triển khai một cách thực chất.

Nguyên nhân chung của tình trạng trên là: Nghị định số 40 và Thông tư số 20 chưa có quy định cụ thể về cơ chế xử lý đối với những cộng tác viên vi phạm hợp đồng; nhiều nơi chưa tổ chức tập huấn kỹ năng kiểm tra văn bản cho cộng tác viên, hỗ trợ về nghiệp vụ cho đối tượng này nhằm nâng cao chất lượng kiểm tra; nhiều địa phương chưa cấp kinh phí hoặc cấp chậm, kinh phí dành cho công tác này quá thấp, không đủ chi trả thù lao cho cộng tác viên.

3. Về kinh phí, trang thiết bị làm việc

Trước đây, kinh phí cho công tác kiểm tra văn bản đã được quy định tại Thông tư liên tịch số 109/2004/TTLT-BTC-BTP và được thay thế bằng Thông tư liên tịch số 158/2007/TTLT-BTC-BTP ngày 28/12/2007, đến năm 2011, Bộ Tư pháp đã phối hợp với Bộ Tài chính để xây dựng và ký liên tịch ban hành Thông tư liên tịch số 122/2011/TTLT-BTC-BTP quy định việc lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí bảo đảm cho công tác kiểm tra, xử lý, rà soát, hệ thống hoá văn bản QPPL (thay thế Thông tư liên tịch số 158/2007/TTLT-BTC-BTP); văn bản mới ban hành đã có một số điểm mới quan trọng, trong đó phải kể đến là chế độ hỗ trợ cho người trực tiếp làm công tác kiểm tra, rà soát văn bản đã được ghi nhận; các mức chi cho hoạt động kiểm tra, rà soát văn bản được nâng lên một cách đáng kể; một số mục chi được bổ sung… góp phần tạo động lực cho các cán bộ, công chức làm công tác này tại các Bộ, ngành và địa phương.

Trên cơ sở đó, nhiều Bộ, ngành và địa phương đã xây dựng kế hoạch, dự toán về kinh phí cho công tác kiểm tra văn bản và đã quan tâm cấp kinh phí cho công tác này. Do kinh phí được cấp tuỳ vào tình hình thực tế của Bộ, ngành hoặc địa phương nên số kinh phí được cấp ở mỗi nơi là khác nhau. Theo tổng hợp của Cục Kiểm tra văn bản QPPL - Bộ Tư pháp, riêng năm 2011, nhiều địa phương đã bố trí kinh phí cho công tác này ở mức khá cao so với mọi năm[5],; bên cạnh đó, ở nhiều nơi, mức kinh phí cấp cho công tác kiểm tra, rà soát văn bản được báo cáo là còn thấp, chưa phù hợp hay chưa đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ và khối lượng công việc được giao như các địa phương: Kon Tum, Điện Biên... và một số Bộ, ngành như: Uỷ ban dân tộc, Bộ Thông tin và Truyền thông, Bộ Nội vụ, Bộ Công thương... Đặc biệt, tại một số Bộ, ngành và địa phương, kinh phí cho công tác này còn chưa được bố trí như: Bắc Ninh, Bộ Giao thông vận tải, Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Nội vụ, Bộ Xây dựng... nên việc triển khai công tác này còn khó khăn, đặc biệt là đối với những hoạt động như xây dựng hệ cơ sở dữ liệu, triển khai đội ngũ cộng tác viên… Nguyên nhân chủ yếu của sự chậm trễ này là do các cơ quan, người có thẩm quyền phê duyệt, cấp kinh phí chưa nhận thức đúng về vị trí, vai trò của công tác kiểm tra văn bản.

Bên cạnh đó, ở một số địa phương, không chỉ cấp tỉnh mà một số đơn vị cấp huyện cũng đã được quan tâm cấp kinh phí cho hoạt động kiểm tra văn bản, còn lại, phần lớn các huyện chưa được bố trí kinh phí để thực hiện công tác kiểm tra văn bản.

Ngoài ra, theo khảo sát của Ban chủ nhiệm Đề tài, chỉ có 16,6% số đơn vị (Sở Tư pháp) được khảo sát cho rằng mức kinh phí cấp cho công tác kiểm tra văn bản là đáp ứng yêu cầu; có 80,9% cho rằng mức kinh phí đã được cấp là chưa đáp ứng yêu cầu của nhiệm vụ; cá biệt, có 2,5% số đơn vị được khảo sát chưa được cấp kinh phí cho công tác này.

Về trang thiết bị làm việc, khảo sát thực tế cho thấy, đến thời điểm này, một số cơ quan và công chức kiểm tra văn bản vẫn chưa được bố trí phòng làm việc thích hợp, các trang thiết bị như máy vi tính, bàn làm việc và tủ đựng tài liệu… qua đó, có đến 38,1% số đơn vị được khảo sát (Sở Tư pháp) cho rằng trang thiết bị làm việc chưa đáp ứng yêu cầu công tác, tình trạng này ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả và chất lượng kiểm tra văn bản.

4. Về một số vấn đề khác

4.1. Về cơ sở dữ liệu phục vụ công tác kiểm tra VBQPPL

Theo Nghị định số 40 và Thông tư số 20, hệ cơ sở dữ liệu phục vụ công tác kiểm tra văn bản bao gồm tập hợp một cách khoa học các VBQPPL làm cơ sở pháp lý đã được rà soát, chuẩn hóa hiệu lực; các kết quả kiểm tra văn bản; các thông tin về nghiệp vụ kiểm tra văn bản và các thông tin, tài liệu khác. Thời gian qua, một số bộ, ngành, địa phương đã triển khai xây dựng hệ thống cơ sở dữ liệu và đã đăng tải trên trang web của bộ, ngành, địa phương mình, nhưng nhìn chung chưa đáp ứng được các yêu cầu của thực tế. Theo khảo sát của Ban Chủ nhiệm Đề tài cho thấy, chỉ có 7,1% các đơn vị được khảo sát cho rằng hệ cơ sở dữ liệu hiện có là đáp ứng yêu cầu công việc, có 47,6% cho rằng chưa đáp ứng yêu cầu; có 28,5% số đơn vị được khảo sát là chưa có hệ cơ sở dữ liệu.

Hiện nay, Bộ Tư pháp đang triển khai xây dựng Hệ thống thông tin văn bản QPPL Quốc gia. Ngoài ra có một số cơ sở dữ liệu VBQPPL với các hình thức khác nhau như: Đĩa cơ sở dữ liệu văn bản pháp luật của Văn phòng Quốc hội; các tập sách hệ thống hóa VBQPPL; các trang web có hỗ trợ tra cứu văn bản như trang thông tin của Chính phủ Việt Nam; Công báo điện tử của Chính phủ; trang thông tin của Quốc hội và Ủy ban thường vụ quốc hội; các trang thông tin điện tử của các Bộ, ngành địa phương và các trang web tra cứu văn bản có thu phí sử dụng… Các cơ sở dữ liệu này mặc dù phong phú về số lượng, hình thức và cơ quan ban hành văn bản nhưng lại chỉ được cập nhật một cách cơ học, chưa thực hiện rà soát và chuẩn hóa hiệu lực; chưa đáp ứng được yêu cầu cập nhật văn bản nhanh chóng; chưa phân loại theo những tiêu chí phù hợp với việc phân chia thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản… Về cơ bản, các cơ sở dữ liệu trên chưa đáp ứng được yêu cầu của công tác kiểm tra văn bản. Chính vì thế, cần phải xây dựng một hệ cơ sở dữ liệu khoa học, chính xác, tiện lợi và cập nhật thường xuyên, kịp thời văn bản, thông tin mới nhằm phục vụ đắc lực công tác kiểm tra văn bản.

4.2. Về công tác phối hợp trong hoạt động kiểm tra văn bản

Kiểm tra văn bản là hoạt động đa ngành, đa cấp, được tiến hành bởi nhiều chủ thể, liên quan trực tiếp đến rất nhiều cơ quan khác nhau, do đó để triển khai tốt cần phải có phối hợp giữa các cơ quan này. Như:

- Phối hợp trong việc gửi văn bản đến cơ quan có thẩm quyền kiểm tra;

- Phối hợp kiểm tra, xử lý đối với các văn bản liên tịch; phối hợp trong tổ chức, tham gia đoàn kiểm tra văn bản liên ngành theo chuyên đề, lĩnh vực, địa bàn;

- Phối hợp thực hiện tự kiểm tra văn bản thuộc lĩnh vực quản lý của cơ quan thuộc Chính phủ nhưng do Bộ trưởng bộ khác ký theo sự phân công của Thủ tướng Chính phủ;

- Cơ quan kiểm tra văn bản theo thẩm quyền phối hợp với cơ quan tự kiểm tra và các đơn vị chủ trì soạn thảo văn bản trao đổi, thảo luận về những nội dung trái pháp luật của văn bản và hướng xử lý những nội dung trái pháp luật đó; phối hợp giữa cơ quan tự kiểm tra văn bản (tổ chức pháp chế, cơ quan tư pháp, ban pháp chế - HĐND) với đơn vị đã chủ trì soạn thảo văn bản của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, HĐND hoặc UBND trong tự kiểm tra, xử lý, báo cáo kết quả kiểm tra xử lý văn bản có nội dung trái pháp luật theo thông báo của cơ quan kiểm tra;

- Phối hợp giữa tổ chức pháp chế, cơ quan tư pháp với các đơn vị thuộc bộ, ngành, các sở, ban, ngành địa phương tự kiểm tra, rà soát VBQPPL theo lĩnh vực quản lý được phân công (trong trường hợp giao cho các đơn vị đó tự kiểm tra VBQPPL);

- Phối hợp giữa các Bộ, ngành; giữa các sở, ban, ngành thuộc UBND các cấp trong rà soát, xác định hiệu lực văn bản để xây dựng hệ thống cơ sở dữ liệu phục vụ công tác kiểm tra văn bản;

- Phối hợp trao đổi kinh nghiệm, tập huấn, hướng dẫn, bồi dưỡng về nghiệp vụ kiểm tra VBQPPL;

- Phối hợp với các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc tiếp nhận, xử lý kiến nghị về VBQPPL trái pháp luật; phối hợp với các phương tiện thông tin đại chúng trong tuyên truyền, phổ biến về công tác kiểm tra văn bản cũng như việc công bố kết quả kiểm tra văn bản;

- Phối hợp với các dự án hợp tác quốc tế về công tác kiểm tra văn bản.

Đối với Văn phòng Chính phủ và Bộ Tư pháp, đây là hai cơ quan giữ vai trò quan trọng và có mối quan hệ chặt chẽ trong hoạt động kiểm tra văn bản, cụ thể là: Ngoài hoạt động phối hợp tổ chức kiểm tra, tự kiểm tra văn bản như các Bộ, cơ quan ngang Bộ khác, hai cơ quan này còn phối hợp trong việc giúp Thủ tướng Chính phủ xử lý VBQPPL trái pháp luật:

- Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ lấy ý kiến thẩm tra của Bộ trưởng Bộ Tư pháp về kiến nghị Thủ tướng Chính phủ xử lý VBQPPL trái pháp luật do các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Chủ tịch UBND cấp tỉnh trình.

- Văn phòng Chính phủ, Bộ Tư pháp phối hợp với các Bộ, ngành khác có liên quan trong khi tiến hành xử lý văn bản như thành lập đoàn công tác liên ngành tới các Bộ, ngành, địa phương có văn bản trái pháp luật để tìm hiểu nguyên nhân, yêu cầu của các cơ quan đó để giúp Thủ tướng Chính phủ xử lý chính xác.

Đó là những hoạt động phối hợp cơ bản, chủ yếu trong công tác kiểm tra văn bản. Tuy nhiên, theo khảo sát của Ban Chủ nhiệm Đề tài, có 78,8% số người được khảo sát cho rằng một trong những nguyên nhân gây ảnh hưởng đến hiệu quả công tác kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa VBQPPL trong thời gian qua, đó là do tính phối hợp chưa cao giữa các cấp, các ngành, các cơ quan trong kiểm tra, rà soát VBQPPL. Có thể nói, trong thời gian qua, sự phối hợp giữa cơ quan kiểm tra với nhau và với các cơ quan hữu quan khác chưa thực sự chặt chẽ và nhuần nhuyễn, dẫn đến tình trạng chậm hoặc không tiếp tục tiến hành được các hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản trái pháp luật.

4.3. Công tác phối hợp giữa các cơ quan kiểm tra văn bản với các phương tiện thông tin đại chúng trong hoạt động kiểm tra văn bản

Để bảo đảm trật tự pháp luật, phát hiện kịp thời những văn bản mâu thuẫn, chồng chéo, trái pháp luật thì bên cạnh các cơ quan, người có thẩm quyền trong công tác kiểm tra văn bản thực hiện những chức năng, nhiệm vụ được pháp luật quy định cũng cần phải kể đến vai trò của các phương tiện thông tin đại chúng, cơ quan, tổ chức và công dân - đây là một lực lượng quan trọng góp phần nâng cao hiệu quả, chất lượng của công tác kiểm tra văn bản. Sự tham gia, phối hợp, hỗ trợ của lực lượng nêu trên trong việc phát hiện, kiến nghị, yêu cầu cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản xem xét tính hợp pháp đối với văn bản có nội dung chưa phù hợp với pháp luật nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Với đặc điểm đa dạng và phạm vi hoạt động rộng lớn, các phương tiện thông tin đại chúng, cơ quan, tổ chức, cá nhân sẽ có tác động tích cực tới hoạt động kiểm tra, giám sát văn bản. Tuy nhiên, việc kiểm tra văn bản theo các nguồn thông tin (khi nhận được yêu cầu, kiến nghị của cơ quan, tổ chức, cá nhân phát hiện văn bản có dấu hiệu trái pháp luật theo Khoản 2 Điều 5 và Điều 24, 25, 26 Nghị định số 40) được thực hiện chủ yếu tại Bộ Tư pháp mà chưa phổ biến tại các bộ, ngành và địa phương, do vậy, chưa phát huy được hiệu quả của phương thức kiểm tra này trong kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật.

Từ các nguồn thông tin (các phương tiện thông tin đại chúng, cơ quan, tổ chức và công dân), Bộ Tư pháp đã triển khai kiểm tra và phát hiện nội dung trái pháp luật của nhiều văn bản[6], kịp thời kiến nghị cơ quan có thẩm quyền tự kiểm tra, xử lý, quá trình xử lý một số văn bản được dư luận, báo chí quan tâm và đồng tình ủng hộ.

4.4. Việc tiếp nhận phản ánh, kiến nghị của cơ quan, tổ chức, cá nhân về văn bản có dấu hiệu trái pháp luật

Trong thời gian qua, các cơ quan kiểm tra văn bản đã tiếp nhận một số kiến nghị về văn bản trái pháp luật nhưng chủ yếu là từ các cơ quan tư pháp, còn thông tin, kiến nghị từ các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác rất hạn chế. Nguyên nhân chính là do các cơ quan kiểm tra văn bản chưa tổ chức được kênh để tiếp nhận, xử lý một cách thường xuyên; việc tuyên truyền, phổ biến chưa thực sự sâu rộng trong nhân dân và chưa gây được sự chú ý của dư luận xã hội. Đây là một hạn chế cần khắc phục vì muốn công tác kiểm tra, xử lý văn bản được triển khai hiệu quả, nhanh chóng, kịp thời thì nhất thiết phải huy động sự ủng hộ và tham gia của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan.

II. THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG RÀ SOÁT, HỆ THỐNG HÓA VĂN BẢN

Kết quả rà soát, hệ thống hóa văn bản trong thời gian qua

Trong những năm qua, để xây dựng và hoàn thiện các văn bản thuộc quyền quản lý, các Bộ, ngành và địa phương đều đã tiến hành rà soát, hệ thống hóa văn bản để đánh giá, tổng kết công tác soạn thảo, ban hành văn bản làm cơ sở để kiến nghị việc sửa đổi, bổ sung... hoàn thiện pháp luật thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ, ngành và địa phương mình. Qua rà soát, đã phát hiện và kiến nghị để sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện các văn bản, từng bước hạn chế tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn, không phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế-xã hội của các văn bản. Kết quả cụ thể về công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản ở từng cấp, ngành như sau:

1.1. Kết quả rà soat, hệ thống hóa do Bộ Tư pháp (Cục Kiểm tra văn bản QPPL) thực hiện

Năm 2012, Cục Kiểm tra văn bản QPPL - Bộ Tư pháp đã xây dựng được quy trình nghiệp vụ rà soát văn bản (Ban hành kèm Quyết định số 54/QĐ-KTrVB ngày 23/3/2012) nhằm bảo đảm tính khoa học, thống nhất, thuận lợi trong hoạt động nghiệp vụ rà soát văn bản tại Cục. Thực tiễn hoạt động của Cục Kiểm tra văn bản thời gian qua cho thấy, công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản QPPL do Bộ Tư pháp ban hành và liên tịch ban hành luôn được chú trọng thực hiện thường xuyên, kịp thời.

Hàng năm, Cục đều tham mưu để Bộ trưởng Bộ Tư pháp ban hành các Quyết định để công bố Danh mục văn bản do Bộ Tư pháp ban hành và liên tịch ban hành hết hiệu lực, định kỳ 06 tháng đăng Công báo danh mục văn bản, quy định hết hiệu lực theo đúng quy định của Luật ban hành văn bản. Đồng thời, trên cơ sở kết quả rà soát thường xuyên, Cục Kiểm tra văn bản đã phối hợp với Nhà xuất bản Tư pháp để xuất bản và phát hành các Tuyển tập hệ thống hoá các văn bản do Bộ Tư pháp ban hành và liên tịch ban hành còn hiệu lực; xây dựng và phối hợp với Nhà xuất bản Tư pháp để xuất bản các cuốn sách nghiệp vụ về rà soát, hệ thống hoá văn bản.

Trong thời gian qua, Bộ Tư pháp được Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ giao chủ trì, phối hợp với với các Bộ, ngành và địa phương liên quan rà soát các văn bản QPPL, các chính sách của một số lĩnh vực như: Rà soát các văn bản có liên quan để thi hành Luật Cư trú; rà soát các văn bản về phát triển kinh tế - xã hội và bảo đảm quốc phòng, an ninh Vùng đồng bằng Sông Hồng, Vùng Đông Nam Bộ và Vùng kinh tế trọng điểm phía Nam đến năm 2010 và định hướng đến năm 2020, Rà soát theo chuyên đề các văn bản liên quan đến lĩnh vực quản lý của Bộ Tư pháp; Rà soát văn bản QPPL liên quan đến lĩnh vực đầu tư xây dựng; Rà soát các văn bản liên quan đến Chiến lược Biển theo Quyết định số 1193/QĐ-BTP ngày 25/7/2007 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp ban hành Kế hoạch thực hiện nhiệm vụ rà soát theo Nghị quyết số 27/2007/NQ-CP ngày 30/5/2007 của Chính phủ Ban hành chương trình hành động của Chính phủ thực hiện Nghị quyết Hội nghị lần thứ 4 Ban chấp hành Trung ương Đảng khoá X về Chiến lược biển Việt Nam đến năm 2020; Rà soát văn bản liên quan đến công tác quy hoạch được giao theo ý kiến chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ tại Công văn số 950/TTg-ĐP ngày 17/7/2007 về việc rà soát, điều chỉnh quy hoạch các vùng; Rà soát văn bản liên quan đến lĩnh vực ma túy ... Qua rà soát, đã công bố được các văn bản còn hiệu lực thi hành, hết hiệu lực thi hành, kiến nghị sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới một số văn bản, tạo điều kiện thuận lợi cho việc thực thi, tra cứu, sử dụng các văn bản pháp luật được thuận tiện, dễ dàng...

Ngoài ra, Bộ Tư pháp cũng tiến hành rà soát văn bản quy phạm pháp luật thuộc các chuyên đề thuộc lĩnh vực quản lý của các Bộ, ngành khác theo yêu cầu: Rà soát các quy định pháp luật về cơ quan đại diện; văn bản QPPL liên quan đến hoạt động khuyến mại; các văn bản do Bộ Tư pháp ban hành liên quan đến lĩnh vực xây dựng; các văn bản thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ Tư pháp có liên quan đến trưng mua, trưng dụng; rà soát các văn bản liên quan đến lĩnh vực đất đai do Bộ Tư pháp ban hành...

Đồng thời, Bộ Tư pháp (Cục Kiểm tra văn bản QPPL) đã thực hiện chức năng hướng dẫn, kiểm tra công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản QPPL của Bộ, ngành, địa phương, cụ thể: Đôn đốc, chỉ đạo, kiểm tra việc thực hiện công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản QPPL của Bộ, ngành, địa phương; Hướng dẫn, bồi dưỡng nghiệp vụ rà soát, hệ thống hoá văn bản QPPL cho đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác này tại Bộ, ngành địa phương; Biên soạn tài liệu tập huấn nghiệp vụ rà soát, hệ thống hoá văn bản QPPL ...

1.2. Kết quả rà soát, hệ thống hóa do các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện

Công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản được giao cho tổ chức pháp chế các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện. Ngoài việc thực hiện công tác rà soát thường xuyên văn bản với số lượng văn bản lớn, nhiều Bộ, ngành còn thực hiện việc rà soát văn bản theo chuyên đề thuộc nhiều lĩnh vực chuyên môn hoặc thuộc các lĩnh vực do cơ quan mình quản lý như: Giáo dục, y tế, cán bộ, công chức, tài chính, thanh tra, đất đai... Về vấn đề này có thể kể tên một số Bộ, ngành: Tài chính, Công thương, Lao động, Thương binh - Xã hội, Thông tin và Truyền thông, Khoa học và Công nghệ... Thực tế cho thấy, nhiều nơi đã triển khai công tác này rất bài bản như lập kế hoạch, thực hiện việc thu thập, phân loại văn bản, xác định hiệu lực của văn bản. Kết quả của các hoạt động rà soát này là việc ban hành quyết định công bố các danh mục văn bản còn hiệu lực, hết hiệu lực, danh mục văn bản kiến nghị sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ, huỷ bỏ hoặc không còn phù hợp và xuất bản tập hệ thống hoá các văn bản còn hiệu lực. Điều này có ý nghĩa hết sức thiết thực cho công tác soạn thảo, ban hành, kiểm tra, xử lý và thực thi văn bản quy phạm pháp luật.

Tuy nhiên, hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản trong thời gian qua chưa được coi là một hoạt động độc lập, chủ yếu vẫn chỉ được thực hiện kết hợp với các công tác khác, đặc biệt là công tác xây dựng văn bản hoặc chủ yếu chỉ được thể hiện qua việc định kỳ công bố danh mục văn bản hết hiệu lực thi hành 6 (sáu) tháng một lần. Thậm chí, vẫn còn một số Bộ, ngành thực hiện chưa thường xuyên, chưa nghiêm túc thời gian định kỳ 6 (sáu) tháng một lần công bố danh mục văn bản hết hiệu lực thi hành theo quy định của Nghị định số 24/2009/NĐ-CP.

Kết quả rà soát văn bản tại một số bộ, ngành được thể hiện như sau:

- Năm 2011, các cơ quan như Ủy ban dân tộc, Bộ Y tế, Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội, Ngân hàng nhà nước, Bộ Tài Chính đã tiến hành các đợt rà soát văn bản thuộc thẩm quyền, ra quyết định công bố danh mục văn bản đã hết hiệu lực pháp luật một cách nghiêm túc, bài bản. Ví dụ: Bộ tài chính tiến hành rà soát văn bản do Bộ tài chính ban hành tính đến ngày 30/6/2011, công bố danh mục (Ban hành kèm theo Quyết định số 2006/QĐ-BTC ngày 22/8/2011) bao gồm 49 văn bản QPPL đã hết hiệu lực pháp luật trong các lĩnh vực thuế, phí, lệ phí (19 văn bản); Hải quan (06 văn bản); Đầu tư (05 văn bản)... ; Bộ Lao động-Thương binh và Xã hội rà soát, lập danh mục văn bản QPPL do Bộ ban hành tính đến ngày 31/12/2010 đã hết hiệu lực gồm 07 văn bản (Ban hành kèm theo Quyết định 90/QĐ-LĐTBXH, ngày 25/01/2011 của Bộ trưởng Bộ Lao động Thương binh và Xã hội.... Đối với Bộ Tư pháp, Cục Kiểm tra văn bản 6 tháng một lần đều có rà soát và tham mưu cho Lãnh đạo Bộ ký ban hành Danh mục hết hiệu lực và gửi đăng Công báo.

- Năm 2012: Tính đến tháng 3/2012, qua theo dõi của Cục Kiểm tra văn bản (căn cứ vào việc gửi danh mục đến Bộ Tư pháp của các cơ quan) có 03 cơ quan là Bộ Thông tin và Truyền thông, Bộ Nội vụ và Bộ Tư pháp đã tiến hành rà soát, công bố danh mục văn bản QPPL về lĩnh vực do bộ quản lý, văn bản do bộ ban hành đã hết hiệu lực. Bộ Thông tin và Truyền thông đầu năm 2012 đã triển khai rà soát, công bố danh mục văn bản về thông tin và truyền thông (Xuất bản, bưu chính, công nghệ thông tin, viễn thông, tần số vô tuyến điện) tính đến ngày 31/12/2011 đã hết hiệu lực thi hành gồm 14 văn bản (Ban hành kèm theo Quyết định số 216/QĐ-BTTT ngày 04/02/2012 của Bộ truởng Bộ Thông tin và Truyền thông).

Có thể nhận thấy, dù đã có nhiều cố gắng trong thực hiện nhiệm vụ, song do khối lượng công việc của các tổ chức pháp chế phải giải quyết rất nhiều, bao gồm các lĩnh vực: xây dựng, kiểm tra văn bản, phổ biến giáo dục pháp luật và các công tác khác trong khi số lượng cán bộ lại thiếu, nên công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản hầu như chưa có cán bộ chuyên trách, chưa được sự quan tâm đúng mức, khi thực hiện các đợt rà soát văn bản đều phải huy động cán bộ từ các bộ phận khác.

1.3. Kết quả rà soát, hệ thống hóa tại các địa phương

Theo quy định của pháp luật, các cơ quan tư pháp địa phương có trách nhiệm giúp HĐND, UBND cùng cấp thực hiện công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản của HĐND, UBND cùng cấp.

Ở cấp tỉnh, Cơ quan tư pháp cấp tỉnh ở các địa phương nhìn chung đã triển khai nhiệm vụ rà soát, hệ thống hoá văn bản thuộc trách nhiệm của mình, định kỳ trình Chủ tịch UBND tỉnh công bố danh mục các văn bản hết hiệu lực pháp luật, hướng dẫn các cơ quan tư pháp cấp dưới thực hiện công tác này.

Từ năm 2011 đến tháng 3/2012 đã có 39/63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương tiến hành rà soát, ra quyết định công bố danh mục văn bản đã hết hiệu lực pháp luật (Theo thống kê tổng hợp từ các báo cáo kết quả rà soát, quyết định công bố danh mục văn bản rà soát của các địa phương gửi tới Cục kiểm tra văn bản QPPL Bộ Tư pháp). Ví dụ: Theo Báo cáo của UBND tỉnh Bình Phước, qua tổng kiểm tra, rà soát 2.311 văn bản QPPL do HĐND và UBND tỉnh ban hành (226 Nghị Quyết, 360 Chỉ thị, 1.725 Quyết định) từ 01/01/1997 đến 31/12/2010 kết quả có 1.157 văn bản còn hiệu lực, 1.154 văn bản hết hiệu lực, 55 văn bản đã được sửa đổi, bổ sung, 75 văn bản phải sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ; tại Hà Tĩnh việc rà soát văn bản QPPL do UBND tỉnh ban hành từ 1999-2010 được triển khai, kết quả thống kê có 43 văn bản đã hết lực thi hành; báo cáo kết quả rà soát văn bản QPPL do HĐND, UBND tỉnh Bình Thuận ban hành tính đến ngày 30/09/2011 cho thấy 36/71 văn bản do HĐND ban hành, 42/426 văn bản do UBND ban hành đã hết hiệu lực pháp luật. Năm 2012, Sở Tư pháp Thành phố Hồ Chí Minh đã tiến hành rà soát, công bố danh mục văn bản QPPL do UBND thành phố ban hành đã hết lực pháp luật (gồm 40 văn bản)...

Hoạt động rà soát, hệ thống hoá văn bản theo ngành, lĩnh vực cũng được nhiều địa phương thực hiện như: Tại tỉnh Lào Cai (rà soát và công bố danh mục văn bản do UBND tỉnh ban hành liên quan đến lĩnh vực tôn giáo từ năm 1991 đến ngày 31/12/2010 hết hiệu lực thi hành); tỉnh Quảng Bình rà soát và công bố danh mục văn bản QPPL do HĐND, UBND tỉnh ban hành từ ngày 01/01/2001 đến 31/10/2011 đã hết hiệu lực pháp luật trong lĩnh vực xây dựng, công nghiệp và giao thông (12 văn bản), lĩnh vực văn hoá, xã hội, thông tin, thể dục thể thao, giáo dục, đời sống và y tế (28 văn bản)... và nhiều địa phương khác cũng triển khai công tác này.

Ở cấp huyện, nhiệm vụ rà soát, hệ thống hoá văn bản được giao cho Phòng Tư pháp thuộc UBND huyện. Công tác rà soát văn bản ở cấp huyện cũng được triển khai và từng bước đi vào nề nếp, một số địa phương thực hiện khá tốt. Ví dụ như, trong năm 2011, tại tỉnh Quảng Ninh, qua 11 tháng ở các huyện, thị xã, thành phố đã tiến hành rà soát tổng số 578 văn bản, qua rà soát đã phát hiện được những hạn chế trong quá trình ban hành văn bản văn bản QPPL của các cơ quan hữu quan, kiến nghị khắc phục, xử lý... Cũng trong năm 2011, tại Quảng Bình, các Phòng Tư pháp ở cấp huyện đã lập danh mục rà soát 482 văn bản do HĐND, UBND cấp huyện ban hành qua các năm, trong đó có 391 văn bản còn hiệu lực, 91 văn bản hết hiệu lực.. Tuy nhiên, do số lượng biên chế ít (các Phòng Tư pháp cấp huyện trung bình có 03 - 05 biên chế) nên hầu hết các Phòng Tư pháp chưa phân công công chức chuyên trách rà soát, hệ thống hoá văn bản. Vì vậy, hoạt động rà soát, hệ thống hoá văn bản nhất là công tác rà soát thường xuyên văn bản theo quy định triển khai hầu như chưa được triển khai theo đúng yêu cầu, mục đích đề ra.

Ở cấp xã, công chức Tư pháp - hộ tịch có nhiệm vụ là đầu mối giúp HĐND, UBND cùng cấp thực hiện việc rà soát, hệ thống hoá văn bản. Tuy nhiên, do khối lượng công việc mà công chức Tư pháp - hộ tịch phải giải quyết rất lớn, nên công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản còn nhiều lúng túng, gần như chưa được quan tâm thực hiện thường xuyên.

1.4. Một số nhận xét, đánh giá

Về mặt tích cực, công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản đã được các Bộ, ngành, chính quyền địa phương quan tâm thực hiện và đạt được những kết quả tích cực, phát hiện và kịp thời xử lý nhiều văn bản, quy định chồng chéo, mâu thuẫn hoặc không còn phù hợp, góp phần bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất, công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật, giúp công tác xây dựng, áp dụng, thi hành pháp luật được hiệu quả, thuận tiện. Kết quả rà soát, hệ thống hóa văn bản đã có tác động tích cực tới hoạt động soạn thảo, ban hành văn bản tại các bộ, ngành và địa phương; góp phần quan trọng vào việc phát hiện, khắc phục những mâu thuẫn, chồng chéo, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất, khả thi của hệ thống pháp luật; đồng thời nâng cao vị thế của tổ chức pháp chế bộ, ngành và các cơ quan tư pháp địa phương.

Bên cạnh những kết quả tích cực, công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản ở các địa phương vẫn còn nhiều hạn chế. Việc rà soát để xử lý văn bản khi có văn bản pháp luật cấp trên mới được ban hành hoặc khi tình hình kinh tế - xã hội thay đổi còn chưa kịp thời, chưa thực chất; thực tiễn nhiều Bộ, ngành và địa phương thực hiện chưa đúng yêu cầu của việc rà soát thường xuyên, thậm chí còn có sự nhầm lẫn giữa rà soát thường xuyên với định kỳ hệ thống hoá văn bản. Bên cạnh đó, vẫn còn tình trạng thiếu sự liên thông, kết nối chặt chẽ giữa các hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản với xây dựng và theo dõi thi hành pháp luật; chưa bảo đảm tính đồng bộ, nhất là giữa Trung ương và địa phương trong rà soát, hệ thống hóa văn bản... Hệ quả là có nhiều văn bản, quy định không còn phù hợp hoặc mâu thuẫn, chồng chéo với các văn bản pháp luật cấp trên mới được ban hành nhưng không được bãi bỏ hoặc sửa đổi, bổ sung, thay thế kịp thời, tạo ra “khoảng trống” pháp luật, làm cho hệ thống pháp luật thiếu thống nhất, minh bạch, khó khả thi, tác động tiêu cực đến đời sống kinh tế - xã hội.

Qua phân tích, nghiên cứu về thực trạng hoạt động rà soát, hệ thống hoá văn bản tại Bộ Tư pháp và các bộ, ngành địa phương thời gian qua chỉ ra rằng hoạt động rà soát, hệ thống hoá văn bản nói chung đã đạt đươc những kết quả đáng ghi nhận, song bên cạnh đó vẫn còn nhiều tồn tại, hiệu quả hoạt động chưa thực sự cao.

Có nhiều nguyên nhân khác nhau dẫn đến tồn tại, hạn chế như đã nêu trên, trong đó nổi lên một số nguyên nhân chính như sau:

Thứ nhất, sự nhận thức về vai trò, ý nghĩa thực tế của công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản của lãnh đạo ở nhiều bộ, ngành, địa phương còn chưa cao nên chưa dành sự quan tâm, chỉ đạo và đầu tư đúng mức cho hoạt động này; công tác phối hợp giữa các cơ quan trong công tác rà soát văn bản chưa cao...

Thứ hai, hệ thống thể chế, các quy định pháp luật về hoạt động rà soát, hệ thống hoá văn bản trước đây còn chưa đầy đủ: Chưa có quy trình thực hiện và xử lý kết quả rà soát, hệ thống hoá văn bản áp dụng chung trong phạm vi cả nước; nội dung quan trọng như các điều kiện đảm bảo, nguyên tắc của rà soát, hệ thống hoá văn bản, cơ quan chịu trách nhiệm chính trong quản lý nhà nước về công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản chưa được quy định rõ ràng, cụ thể... dẫn đến sự thực hiện không thống nhất ở các bộ, ngành, địa phương các cấp.

Thứ ba, cơ cấu tổ chức của các cơ quan có trách nhiệm thực hiện hoạt động rà soát, hệ thống hoá văn bản còn chưa kiện toàn: Tại vụ pháp chế của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, các Sở Tư pháp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương chưa có phòng chuyên môn, nghiệp vụ riêng về rà soát, hệ thống hoá văn bản.

Thứ tư, số lượng biên chế chuyên trách làm công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản còn thiếu so với quy định của pháp luật, đặc biệt là so với khối lượng công việc; trình độ chuyên môn, và việc sử dụng ngoại ngữ, tin học phục vụ công việc của một bộ phận công chức làm công tác này còn hạn chế. Biên chế của các phòng chuyên môn thuộc cơ quan tư pháp trung bình từ 04 đến 08 người (cấp tỉnh) và từ 03 đến 05 người (cấp huyện), cùng với khối lượng công việc lớn, chủ yếu là công tác xây dựng văn bản, kiểm tra văn bản nên số cán bộ chuyên trách dành cho công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản thường chỉ 01 người, hầu hết các địa phương đều chưa bố trí được cán bộ chuyên trách thực hiện công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản. Ngoài ra, qua kết quả rà soát của các Bộ, ngành và địa phương gửi về và kết quả kiểm tra của Đoàn công tác liên ngành (do Bộ Tư pháp chủ trì) từ năm 2006 đến nay về công tác soạn thảo, ban hành, kiểm tra, rà soát văn bản cho thấy, cách thức tổ chức thực hiện nhiệm vụ rà soát của các Bộ, ngành và địa phương chưa thống nhất, chưa bố trí được kinh phí để triển khai, kết quả rà soát còn hạn chế, chưa bảo đảm chất lượng theo yêu cầu đề ra...

Thứ năm, việc ứng dụng công nghệ thông tin và xây dựng cơ sở dữ liệu phục vụ hoạt động rà soát, hệ thống hoá văn bản đã được triển khai, tuy nhiên còn thiếu đồng bộ, nhiều bộ ngành, địa phương còn chưa làm tốt nhiệm vụ này. Hệ cơ sở dữ liệu đa phần mới chỉ cập nhật cơ học, chưa chuẩn hoá hiệu lực, phân loại theo những tiêu chí về thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản... nên ảnh hưởng đến hiệu quả, yêu cầu của việc đối chiếu, rà soát, hệ thống hoá văn bản.

Thứ sáu, kinh phí, trang thiết bị làm việc và các điều kiện khác phục vụ công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản chưa được bảo đảm tốt. Đặc biệt là kinh phí cấp cho hoạt động này nhìn chung còn hạn hẹp, một số địa phương còn chưa cấp kinh phí cho công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản, chưa có chế độ, chính sách riêng hay các khoản khuyến khích, hỗ trợ khác ngoài tiền lương cho công chức chuyên trách về rà soát, hệ thống hoá văn bản QPPL...

Trên đây là một số những nguyên nhân cơ bản dẫn đến thực trạng còn nhiều hạn chế trong hoạt động rà soát, hệ thống hoá văn bản tại các Bộ, ngành và địa phương thời gian qua. Để khắc phục những hạn chế và nâng cao hiệu quả công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản nói chung cần phải đề xuất và thực hiện giải pháp hợp lý, cụ thể, đồng bộ.

2. Thực trạng tổ chức, biên chế của các cơ quan thực hiện công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản

Hiện nay, việc tham mưu về quản lý nhà nước trong công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản thuộc trách nhiệm Bộ Tư pháp được giao cho Cục Kiểm tra văn bản QPPL từ tháng 6 năm 2005 (theo Quyết định số 1215/QĐ-BTP ngày 02/6/2005 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp). Theo đó, Cục Kiểm tra văn bản QPPL có nhiệm vụ làm đầu mối giúp Bộ trưởng Bộ Tư pháp hướng dẫn và kiểm tra công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL của các Bộ, ngành, địa phương và các đơn vị thuộc Bộ.

Cục Kiểm tra văn bản đã thành lập Phòng Rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL. Phòng Rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL có chức năng giúp Cục trưởng xây dựng các dự án, dự thảo văn bản và các kế hoạch về công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL; hướng dẫn, kiểm tra các tổ chức pháp chế Bộ, ngành và cơ quan tư pháp địa phương thực hiện công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL; làm đầu mối tổ chức thực hiện việc rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL, điều ước quốc tế thuộc lĩnh vực quản lý của Bộ; thực hiện việc rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL thuộc lĩnh vực kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL; thực hiện các nhiệm vụ khác do Cục trưởng giao. Tuy nhiên, do số lượng cán bộ còn thiếu nên trước mắt Phòng Rà soát, hệ thống hóa cũng mới chỉ có một số ít cán bộ. Vì vậy, trong thời gian tới, Bộ Tư pháp cần phải bố trí đủ biên chế cho Cục Kiểm tra văn bản để đảm bảo thực hiện tốt nhiệm vụ được giao, trong đó có công tác rà soát, hệ thống hóa.

Tại các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL được giao cho tổ chức pháp chế các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ. Hiện nay, hầu hết các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ đã thành lập tổ chức pháp chế. Khối lượng công việc của các tổ chức pháp chế phải giải quyết rất nhiều, bao gồm các lĩnh vực: xây dựng, kiểm tra văn bản, phổ biến giáo dục pháp luật và các công tác khác nhưng số lượng cán bộ lại thiếu. Vì vậy, công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản hầu như chưa có cán bộ chuyên trách, chưa có sự quan tâm đúng mức, khi thực hiện các đợt rà soát văn bản đều phải huy động cán bộ từ các bộ phận khác.

Thực trạng trên phần nào ảnh hưởng đến kết quả hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản trong thời gian qua: Nhiều cơ quan chưa thực hiện được công tác thường xuyên rà soát; mới chỉ thực hiện rà soát văn bản theo chuyên đề hoặc rà soát văn bản có liên quan trước khi ban hành văn bản mới. Một số cơ quan thực hiện công tác rà soát để định kỳ hệ thống hóa nhưng cũng chỉ mới dừng lại ở việc tập hợp hoá, chưa thực hiện công tác rà soát để phát hiện những văn bản mâu thuẫn chồng chéo, không còn phù hợp với thực tiễn, trái với văn bản của cấp trên trước khi in ấn thành tuyển tập hệ thống hóa văn bản QPPL.

Tại địa phương, cơ quan tư pháp địa phương có trách nhiệm giúp HĐND, UBND cùng cấp thực hiện công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL của HĐND, UBND cùng cấp. Ở cấp tỉnh, để thực hiện công tác này, các Sở Tư pháp đã giao cho Phòng Xây dựng và kiểm tra văn bản hoặc Phòng Kiểm tra văn bản, có địa phương giao cho Phòng Phổ biến, giáo dục pháp luật. Với biên chế của các phòng văn bản trung bình từ 4 đến 8 người, với khối lượng công việc rất nhiều, chủ yếu là công tác xây dựng văn bản, kiểm tra văn bản, số cán bộ chuyên trách dành cho công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản thường chỉ 01 người, hầu hết các địa phương đều chưa bố trí được cán bộ chuyên trách thực hiện công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản. Vì vậy, hầu hết các địa phương chưa thực hiện được công tác thường xuyên rà soát văn bản trong các trường hợp: tình hình kinh tế - xã hội địa phương đã thay đổi; cơ quan nhà nước cấp trên ban hành văn bản mới làm cho nội dung văn bản của cơ quan nhà nước cấp dưới không còn phù hợp với văn bản của cấp trên; nhận được thông tin, yêu cầu, kiến nghị của cơ quan, tổ chức, cá nhân về văn bản do cơ quan mình ban hành, lĩnh vực thuộc ngành mình quản lý chứa nội dung có dấu hiệu trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo hoặc không còn phù hợp. Đặc biệt, trong trường hợp ban hành văn bản QPPL mới mà trong văn bản đó chưa chỉ rõ những văn bản nào trước đây bị hủy bỏ, bãi bỏ, thay thế.

Ở cấp huyện, nhiệm vụ rà soát, hệ thống hóa văn bản được giao cho Phòng Tư pháp thuộc UBND huyện. Nhưng do số lượng biên chế ít (các Phòng Tư pháp cấp huyện trung bình có 3-5 biên chế) nên hầu hết các Phòng Tư pháp chưa phân công công chức chuyên trách rà soát, hệ thống hóa văn bản. Vì vậy, hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản hầu như chưa thực hiện được theo đúng yêu cầu, mục đích đề ra.

Ở cấp xã, công chức tư pháp - hộ tịch có nhiệm vụ là đầu mối giúp HĐND, UBND cùng cấp thực hiện việc rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL. Tuy nhiên, do khối lượng công việc mà công chức tư pháp - hộ tịch phải giải quyết rất lớn, nên công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL gần như chưa được thực hiện.

Về chuyên môn, nghiệp vụ, nhìn chung, đội ngũ công chức thực hiện công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản đã qua đào tạo ở các trình độ khác nhau về kiến thức pháp luật. Ở Trung ương và cấp tỉnh, đặc biệt là những địa phương có điều kiện kinh tế - xã hội phát triển, hầu hết công chức rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL có trình độ cử nhân luật, nhiều công chức đã được đào tạo sau đại học ở trong và ngoài nước. Ngược lại, ở cấp huyện và cấp xã, nhất là những địa phương vùng sâu, vùng xa thì tỷ lệ công chức làm công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản đạt trình độ cử nhân luật ít, nhiều người mới chỉ tốt nghiệp PTTH và chưa được đào tạo những kiến thức cơ bản về nhà nước và pháp luật.

Rà soát, hệ thống hóa văn bản là một công tác khó, đòi hỏi công chức thực hiện nhiệm vụ này ngoài việc phải được đào tạo về kiến thức pháp luật và quản lý nhà nước còn cần phải được bồi dưỡng về nghiệp vụ và các kỹ năng rà soát, hệ thống hóa văn bản. Ở nước ta hiện nay, chưa có trường đại học và học viện nào đào tạo kỹ năng rà soát, hệ thống hóa, ngay cả Học viện Tư pháp cũng chưa xây dựng được chương trình đào tạo về kỹ năng, nghiệp vụ rà soát, hệ thống hóa văn bản. Để khắc phục tình trạng này, trong thời gian qua, Cục Kiểm tra văn bản QPPL và Sở Tư pháp một số địa phương đã tổ chức nhiều lớp tập huấn, phát hành nhiều tài liệu hướng dẫn chuyên môn nghiệp vụ cho công chức rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL. Nhưng nội dung các lớp tập huấn này mới chỉ đề cập được một số vấn đề cơ bản về công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL, chưa đáp ứng được yêu cầu bồi dưỡng chuyên sâu của các công chức thực hiện công tác này.

3. Về một số vấn đề khác

Rà soát, hệ thống hóa văn bản là một công việc khó khăn, phức tạp, khối lượng và áp lực công việc nặng nề, căng thẳng, đòi hỏi phải có tinh thần trách nhiệm cao và chịu nhiều sức ép. Vì vậy, để động viên, khuyến khích, nâng cao chất lượng, hiệu quả công việc, cần phải có các quy định chế độ phụ cấp nghề nghiệp tương tự như đối với các chức danh tư pháp khác. Tuy nhiên, hiện nay ngoài chế độ chung về tiền lương, đội ngũ công chức làm công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản chưa được hưởng sự hỗ trợ hay khuyến khích nào khác.

Về kinh phí hỗ trợ: Trước đây, kinh phí cho công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL đã được quy định một phần tại Thông tư liên tịch số 158/2007/TTLT-BTC-BTP ngày 28/12/2007 của liên Bộ Tài chính, Tư pháp, Thông tư số 100/2006/TT-BTC ngày 23/10/2006 của Bộ Tài chính và Thông tư liên tịch số 09/2007/TTLT-BTP-BTC ngày 15/11/2007 của Bộ Tư pháp và Bộ Tài chính.

Tuy nhiên, các Thông tư nêu trên chưa quy định đầy đủ kinh phí dành cho công tác thường xuyên rà soát, định kỳ hệ thống hóa văn bản theo quy định của pháp luật. Thông tư liên tịch số 158/2007/TTLT-BTC-BTP chỉ quy định kinh phí cho công tác rà soát văn bản để lập cơ sở dữ liệu, Thông tư số 100/2006/TT-BTC, Thông tư liên tịch số 09/2007/TTLT-BTP-BTC chỉ quy định kinh phí cho công tác rà soát văn bản có liên quan khi ban hành văn bản mới. Trong khi đó, công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản gồm nhiều mục phải chi, như chi cho công tác rà soát thường xuyên, chi cho hệ thống hóa (gồm nhiều hoạt động như xây dựng kế hoạch, rà soát, hệ thống hoá, đánh giá, kiến nghị xử lý kết quả rà soát...), chi cho cơ sở dữ liệu, chi in ấn các tập hệ thống hóa...

Từ năm 2011 trở về trước, do chưa có văn bản quy định cụ thể về kinh phí dành cho công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản, nên các Bộ, ngành, địa phương chưa có cơ sở lập dự toán và phê duyệt kinh phí hàng năm (thường xuyên) cho hoạt động này. Một số Bộ, ngành, địa phương cũng đã có bố trí kinh phí cho công tác này, nhưng chỉ mang tính chất hỗ trợ một số đợt rà soát cụ thể, vì vậy, phần kinh phí đó quá ít không đủ để thực hiện nhiệm vụ thường xuyên rà soát, định kỳ hệ thống hóa văn bản theo quy định của pháp luật.

Do trước đây các nội dung chi và mức chi cho hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản mới được quy định trong hoạt động rà soát để xây dựng cơ sở dữ liệu phục vụ nhiệm vụ kiểm tra văn bản; các hoạt động rà soát khác đều áp dụng tương tự quy định này. Chính vì vậy, nội dung chi và mức chi không đảm bảo tương xứng với nội dung và yêu cầu công việc. Năm 2011, Bộ Tài chính và Bộ Tư pháp đã ban hành Thông tư liên tịch số 122/2011/TTLT-BTC-BTP ngày 17/8/2011 hướng dẫn lập, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí bảo đảm cho công tác kiểm tra, xử lý và rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL (thay thế Thông tư liên tịch số 158), nhằm hướng dẫn cụ thể điểm i Điều 67 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP về bảo đảm kinh phí cho hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật, Thông tư mới đã xây dựng các mục chi cho công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản trên cơ sở thực tiễn triển khai nhiệm vụ này, các mức chi được thiết kế tương tự các mức chi tương ứng của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật. Cụ thể cho các mục chi: Chi tổ chức các cuộc họp, hội thảo, tọa đàm; Chi cho các hoạt động in ấn, chuẩn bị tài liệu, thu thập các văn bản thuộc đối tượng rà soát; Chi tổ chức các đoàn rà soát, hệ thống hóa theo chuyên đề, địa bàn, lĩnh vực; Chi điều tra, khảo sát thực tế phục vụ công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản; Chi lấy ý kiến chuyên gia trong trường hợp văn bản được rà soát, hệ thống hóa thuộc chuyên ngành, lĩnh vực chuyên môn phức tạp; Chi soạn thảo, viết báo cáo đợt rà soát, hệ thống hóa văn bản; Chi hỗ trợ cho người rà soát, hệ thống hóa văn bản (theo số văn bản được rà soát và mức chi tương tự như mức chi cho rà soát, xác định văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn để lập hệ cơ sở dữ liệu quy định trong Thông tư số 158). Tuy nhiên, hiện nay khi Nghị định số 16/2013/NĐ-CP về rà soát, hệ thống hóa văn bản được ban hành thì các nội dung chi quy định tại Thông tư liên tịch số 122/2011/TTLT-BTC-BTP vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu triển khai công việc rà soát, hệ thống hóa văn bản, đòi hỏi phải sửa đổi để bảo đảm sự tương thích về nhiệm vụ được dẫn chiếu tại Thông tư liên tịch số 122/2011/TTLT-BTC-BTP cũng như bổ sung các nội dung chi cần thiết khác.

Về trang thiết bị làm việc, khảo sát thực tế cho thấy, đến thời điểm này, ở nhiều địa phương, nhất là các địa phương còn khó khăn về kinh tế, cơ quan và công chức rà soát, hệ thống hóa văn bản vẫn chưa được bố trí phòng làm việc riêng, máy vi tính, bàn làm việc và tủ đựng tài liệu… Thực trạng này rõ ràng đã ảnh hưởng không tốt đến hiệu quả và chất lượng của hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản.

Về ứng dụng công nghệ thông tin: Nhận thức được tầm quan trọng của việc ứng dụng công nghệ thông tin vào công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản nên hiện nay, nhiều Bộ, ngành, địa phương đã triển khai cung cấp các trang thiết bị công nghệ thông tin, lắp đặt mạng LAN, mạng Internet, xây dựng các Website, thiết lập hộp thư điện tử, tạo điều kiện thuận lợi cho việc trao đổi, chia sẻ thông tin, thúc đẩy công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản. Tuy nhiên, do điều kiện khó khăn nên vẫn còn rất nhiều địa phương chưa triển khai những hoạt động này, hạn chế hiệu quả của công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL.

Về cơ sở dữ liệu phục vụ công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL: Hệ cơ sở dữ liệu phục vụ công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản bao gồm tập hợp một cách khoa học các văn bản QPPL đã được rà soát, xác định hiệu lực; các kết quả rà soát, hệ thống hóa văn bản; các thông tin về nghiệp vụ rà soát, hệ thống hóa văn bản và các thông tin, tài liệu khác.

Trong thời gian qua, một số địa phương bắt đầu triển khai đề án xây dựng hệ cơ sở dữ liệu phục vụ công tác kiểm tra, xử lý văn bản, cơ sở dữ liệu này cũng đã được sử dụng cho công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL; một số Bộ, ngành đã có cơ sở dữ liệu văn bản QPPL được đăng tải trên trang web của Bộ, ngành đó nhưng nhìn chung chưa đáp ứng được các yêu cầu của công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản. Đa số các Bộ, ngành địa phương còn lại vẫn chưa có hệ cơ sở dữ liệu để phục vụ cho công tác rà soát, hệ thống hóa. Nguyên nhân là do ngân sách nhà nước chi cho hoạt động này còn hạn hẹp; thiếu nhân sự và nguồn văn bản, thông tin để xây dựng cơ sở dữ liệu…

Trên thực tế, tồn tại nhiều cơ sở dữ liệu văn bản QPPL, được sử dụng với nhiều hình thức khác nhau như: đĩa CD của Văn phòng Quốc hội, Viện Khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp, công ty Nam An; các tập sách hệ thống hóa văn bản QPPL; các trang web có hỗ trợ tra cứu văn bản, như trang thông tin của Chính phủ Việt Nam (www.vietnam.gov.vn); Công báo điện tử của Chính phủ (http://album.moj.gov.vn/cbcp/congbao.htm); trang thông tin của Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội (www.na.gov.vn/vietnam/vbpl.html); các trang thông tin điện tử của các Bộ, ngành, địa phương như: Bộ Tư pháp (www.moj.gov.vn); Bộ Công nghiệp (www.moi.gov.vn); Bộ Tài chính (www.mof.gov.vn); của thành phố Hồ Chí Minh (www.hochiminhcity.gov.vn); và các trang web tra cứu văn bản có thu phí sử dụng như trang www.luatvietnam.com.vn của Công ty Phần mềm và Truyền thông - VASC… Các cơ sở dữ liệu này có ưu điểm là phong phú về số lượng và đã bước đầu xác định hiệu lực của một số văn bản QPPL. Tuy nhiên, các cơ sở dữ liệu này đa phần chỉ được cập nhật một cách cơ học các văn bản mà chưa tiến hành rà soát, chuẩn hóa hiệu lực, chưa cập nhật văn bản nhanh chóng, chưa phân loại theo những tiêu chí phù hợp với việc phân chia thẩm quyền rà soát, hệ thống hóa. Trong khi đó, công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản phải được tiến hành thường xuyên, kịp thời, việc rà soát văn bản QPPL đòi hỏi cơ sở dữ liệu phải cung cấp kịp thời những văn bản đã được rà soát, xác định hiệu lực, loại bỏ những văn bản hết hiệu lực, xác định những văn bản đang còn hiệu lực để làm căn cứ, cơ sở tại thời điểm rà soát. Mỗi cơ sở dữ liệu hiện có chủ yếu chỉ tập hợp các văn bản theo lĩnh vực hoặc địa bàn, một số cơ sở dữ liệu có tính tổng hợp hơn nhưng nhìn chung văn bản không đầy đủ. Do vậy, về cơ bản, các cơ sở dữ liệu trên chưa đáp ứng được yêu cầu của công tác kiểm tra, rà soát văn bản QPPL. Chính vì vậy, trong thời gian tới, chúng ta cần phải xây dựng được một hệ cơ sở dữ liệu khoa học, chính xác, tiện lợi và cập nhật thường xuyên, kịp thời văn bản, thông tin mới nhằm phục vụ đắc lực công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản.

Chương III

GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ HOẠT ĐỘNG KIỂM TRA,

RÀ SOÁT, HỆ THỐNG HÓA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

I. GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ CỦA HOẠT ĐỘNG KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

1. Hoàn thiện các quy định pháp luật về kiểm tra văn bản QPPL

1.1. Hoàn thiện các quy định chung về văn bản QPPL làm cơ sở cho hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL

Quy định thống nhất, rõ ràng về khái niệm văn bản QPPL; sửa đổi, bổ sung quy định về hiệu lực của văn bản QPPL (làm rõ thế nào là văn bản ban hành trong tình trạng khẩn cấp...

Ban hành văn bản quy định cụ thể trách nhiệm của các cơ quan, người có thẩm quyền đã ban hành văn bản trái pháp luật để bảo vệ quyền lợi chính đáng của người dân và thắt chặt kỷ luật, kỷ cương ban hành văn bản QPPL[7];

- Để thống nhất công tác tổ chức và quản lý đội ngũ cộng tác viên, cần xây dựng văn bản hướng dẫn về việc này, tạo cơ sở pháp lý cho các cơ quan kiểm tra tiến hành đồng bộ trong phạm vi toàn quốc;

- Nghiên cứu, từng bước xây dựng tiêu chuẩn chức danh Kiểm tra viên kiểm tra văn bản QPPL, xây dựng cơ chế, chính sách đối với kiểm tra viên.

1.2. Nghiên cứu xây dựng cơ chế bảo hiến (“Tài phán” Hiến pháp) hiệu quả

Nghiên cứu, xác lập cơ chế trao thẩm quyền cho Tòa án nhân dân xem xét, xử lý đối với các văn bản QPPL do các Bộ, ngành và chính quyền địa phương ban hành có nội dung trái pháp luật. Đây là vấn đề quan trọng làm thay đổi căn bản tư duy lập pháp để tiến tới xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân và vì dân. Việc trao thêm thẩm quyền xem xét và xử lý văn bản QPPL cho Tòa án nhân dân là thực sự cần thiết để cân bằng lợi ích và trách nhiệm giữa Nhà nước và công dân.

Việc xem xét, xử lý văn bản QPPL tại Tòa án nhân dân có thể được thực hiện khi các cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan khởi kiện văn bản QPPL có dấu hiệu trái pháp luật ra Tòa án. Vấn đề này bảo đảm tính pháp chế và tính dân chủ trong xã hội được tăng cường vì văn bản QPPL có hiệu lực lâu dài và là cơ sở để ban hành quyết định hành chính cá biệt, hành vi hành chính cụ thể. Nếu văn bản QPPL vi hiến, gây ra thiệt hại cho các chủ thể thì các văn bản QPPL trên cũng là đối tượng bị xem xét, xử lý.

Ngoài ra, thông qua các vụ án, vụ việc cụ thể, Tòa án có thể xem xét, xử lý các văn bản QPPL. Trên thực tế, khi xét xử quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính cá biệt được ban hành, áp dụng từ văn bản QPPL, Tòa án nhân dân có thể phát hiện dấu hiệu bất hợp pháp của văn bản QPPL làm căn cứ pháp lý, do đó, Tòa án nhân dân có thể trực tiếp xem xét và xử lý các văn bản QPPL đó.

1.3. Các bộ, ngành, địa phương

Trong phạm vi thẩm quyền và trách nhiệm được giao, các Bộ, ngành, địa phương, cần chủ động ban hành các quy định về kiểm tra, xử lý VBQPPL nhằm cụ thể hóa các quy định của Trung ương áp dụng cho ngành, lĩnh vực, địa phương mình (Quy chế kiểm tra văn bản; Quy chế tổ chức và quản lý đội ngũ cộng tác viên; Chỉ thị đôn đốc công tác kiểm tra văn bản…).

Ban bành các văn bản để cụ thể hóa các quy định về kiểm tra, xử lý VBQPPL theo các nguồn thông tin, theo địa bàn, theo ngành, lĩnh vực.

2. Nhận thức

- Có kế hoạch thực hiện công tác kiểm tra văn bản hàng năm và định kỳ tổ chức sơ kết, tổng kết việc thực hiện Nghị định số 40 trong ngành, địa phương mình; phê duyệt kinh phí hàng năm cho công tác kiểm tra văn bản;

- Khi tiếp nhận báo cáo kết quả kiểm tra và kiến nghị xử lý văn bản trái pháp luật của cơ quan kiểm tra, cần xem xét và chỉ đạo kịp thời, đẩy nhanh tiến độ kiểm tra, xử lý văn bản;

- Chỉ đạo các đơn vị trực thuộc (các Cục, Vụ thuộc Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ; các Sở, ban, ngành thuộc UBND, các ban thuộc HĐND) phối hợp với cơ quan kiểm tra nhằm thực hiện tốt công tác kiểm tra văn bản; tự kiểm tra, rà soát các văn bản theo lĩnh vực phụ trách dưới sự theo dõi, đôn đốc của cơ quan đầu mối là tổ chức pháp chế, cơ quan tư pháp ở bộ, ngành, địa phương mình; tham gia đoàn công tác liên ngành về kiểm tra văn bản khi có yêu cầu; tạo điều kiện cho công chức tham gia làm cộng tác viên kiểm tra văn bản; phối hợp trong các hoạt động khác theo Nghị định số 40.

3. Tăng cường chỉ đạo và hiệu quả phối hợp của các cấp, các ngành trong hoạt động kiểm tra VBQPPL

Các cơ quan kiểm tra thuộc các Bộ, ngành, địa phương cần có sự phối hợp chặt chẽ, chia sẻ thông tin kịp thời trong công tác kiểm tra văn bản: phối hợp kiểm tra văn bản (kiểm tra văn bản liên tịch, họp trao đổi, thảo luận về văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, cử đại diện tham gia đoàn kiểm tra văn bản liên ngành…), thẩm tra kết quả kiểm tra, tiến hành các hoạt động nhằm tham mưu việc xử lý văn bản trái pháp luật cho cơ quan, người có thẩm quyền xử lý văn bản…

4. Kiện toàn về tổ chức, tăng cường biên chế chuyên trách kiểm tra VBQPPL

4.1. Cục Kiểm tra VBQPPL - Bộ Tư pháp

Về cơ cấu tổ chức: Trên cơ sở Quyết định số 808/QĐ-BTP của Bộ trưởng Bộ Tư pháp ban hành Quy chế tổ chức, hoạt động của Cục Kiểm tra VBQPPL, Cục đã thành lập 04 Phòng chuyên môn, nghiệp vụ, hiện nay, hoạt động của các phòng này đã dần đi vào nề nếp, tuy nhiên, để đáp ứng yêu cầu chuyên sâu, chuyên môn hóa trong việc thực hiện nhiệm vụ, thì cơ cấu 01 Phòng kiểm tra văn bản (thuộc Cục Kiểm tra văn bản) như hiện nay là chưa đáp ứng được yêu cầu (Trung bình mỗi năm Cục tiếp nhận 4.290 văn bản (cả quy phạm và không quy phạm) để kiểm tra bên cạnh nghiệp vụ kiểm tra văn bản theo chuyên đề, theo địa bàn, thực hiện chức năng quản lý nhà nước). Hiện tại, Cục Kiểm tra văn bản đang xây dựng Đề án tách phòng Kiểm tra văn bản và Quyết định của Bộ trưởng thay thế Quyết định số 808 trên, dự thảo các vă n bản này dự kiến thành lập thêm phòng chuyên môn về kiểm tra văn bản tại Cục Kiểm tra văn bản, đây là giải pháp phù hợp, cần thiết.

Về số lượng biên chế: Căn cứ vào nhiệm vụ, khối lượng công việc hàng năm của đơn vị, Cục trưởng Cục Kiểm tra văn bản đề nghị Bộ trưởng Bộ Tư pháp bổ sung biên chế hành chính cho Cục. Trên cơ sở kiện toàn tổ chức bộ máy theo hướng như đã nêu trên, để có thể bố trí đủ công chức vào từng vị trí công tác chuyên môn tại Cục một cách đầy đủ và khoa học, dự kiến Cục Kiểm tra văn bản cần phải được phân bổ 50 - 55 biên chế.

4.2. Cơ quan kiểm tra văn bản tại các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ

Các Bộ, ngành cần có sự quan tâm thích đáng nhằm củng cố, bố trí đủ công chức có năng lực, trình độ và phẩm chất làm công tác kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản, đặc biệt là bố trí đủ số biên chế chuyên trách theo quy định. Cùng với nhiệm vụ rà soát, có thể thành lập Phòng Kiểm tra, rà soát VBQPPL thuộc Vụ Pháp chế hoặc bộ phận kiểm tra VBQPPL (tại các cơ quan thuộc Chính phủ) nhằm tạo điều kiện chuyên môn hóa công tác kiểm tra và rà soát văn bản, tăng cường khả năng độc lập tổ chức công việc, nâng cao hiệu quả và phát huy vai trò của công tác này trên thực tế. Đây là yêu cầu cấp thiết nhưng đòi hỏi phải có sự chuẩn bị về thể chế, con người và các điều kiện bảo đảm khác nên chưa thể thực hiện được trong thời gian ngắn. Do vậy, trước mắt, khi chưa thể thành lập được ngay Phòng kiểm tra, rà soát VBQPPL thì các Bộ, ngành có thể tổ chức bộ máy cơ quan kiểm tra theo hướng thành lập các bộ phận thực hiện công tác kiểm tra văn bản QPPL tại các cơ quan này.

Bên cạnh đó, cần phải có sự phân công cụ thể việc kiểm tra theo lĩnh vực, địa bàn, xây dựng cơ sở dữ liệu, xây dựng và quản lý đội ngũ cộng tác viên... để công tác kiểm tra được thực hiện có hiệu quả.

4.3. Cơ quan kiểm tra văn bản tại địa phương

Với các Sở Tư pháp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương: các địa phương căn cứ vào tình hình thực tế và khối lượng công việc trong từng lĩnh vực công tác cụ thể để xác định số lượng và cơ cấu phòng chuyên môn nghiệp vụ cho phù hợp. Hiện nay, rất nhiều địa phương đã chia tách Phòng Văn bản - Tuyên truyền thành các Phòng Xây dựng, kiểm tra văn bản và Phòng Phổ biến, Giáo dục pháp luật. Do vậy, khối lượng công việc của Phòng Xây dựng, thẩm định, kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản phải đảm nhận là rất lớn. Các chuyên viên thường phải chịu trách nhiệm một lúc nhiều mảng công việc, không có sự tập trung thật sâu về chuyên môn.

Để thực hiện tốt nhiệm vụ kiểm tra văn bản, trong thời gian tới đây cần cơ cấu thành Phòng Kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa VBQPPPL độc lập và Phòng xây dựng, thẩm định văn bản, phổ biến giáo dục pháp luật. Phòng Kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa cần được bố trí, tổ chức thành hai nhóm thực hiện hai nhiệm vụ là: Kiểm tra, xử lý văn bản và rà soát, hệ thống hóa VBQPPL theo thẩm quyền.

Để bố trí biên chế thích hợp cho công tác kiểm tra, cần phải thực hiện một số giải pháp sau:

+ Trên cơ sở biên chế tại địa phương, UBND cấp tỉnh đề nghị bổ sung thêm tổng biên chế cho địa phương để có điều kiện tăng cường biên chế cho công tác kiểm tra.

+ Trong tổng biên chế được giao, Chủ tịch UBND cấp tỉnh thực hiện việc rà soát, xem xét việc sử dụng, bố trí cán bộ tại các sở, ngành, bổ sung thêm biên chế cán bộ làm công tác kiểm tra.

+ Giám đốc Sở Tư pháp xem xét điều động cán bộ trong Sở theo hướng ưu tiên bố trí đủ cán bộ có năng lực để làm công tác kiểm tra.

- Với Phòng Tư pháp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh và Ban Tư pháp cấp xã: Để thực hiện tốt nhiệm vụ kiểm tra văn bản theo quy định, các cơ quan này cũng cần phải được các cấp có thẩm quyền quan tâm, bố trí công chức có đủ năng lực, trình độ để đảm nhận công tác này. Đối với Ban Tư pháp cấp xã, cần có sự quan tâm hơn về biên chế đối với những xã, phường, thị trấn có từ 10.000 dân trở lên theo đúng quy định tại Nghị định số 114/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003 của Chính phủ quy định về cán bộ, công chức xã, phường, thị trấn và Nghị định số 121/2004/NĐ-CP ngày 21/10/2004 của Chính phủ về chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức ở xã, phường, thị trấn.

5. Xây dựng chức danh, chế độ, chính sách cho công chức kiểm tra VBQPPL

Kiểm tra VBQPPL là một công tác có tính đặc thù cao về chuyên môn, nghiệp vụ; khối lượng và áp lực công việc nặng nề, căng thẳng; quá trình thực thi công vụ đòi hỏi công chức thực hiện không những phải giỏi về chuyên môn, nghiệp vụ mà còn phải có bản lĩnh chính trị vững vàng, tinh thần trách nhiệm cao, vượt qua được các trở ngại về khách quan và chủ quan. Về tính chất nghề nghiệp, công tác kiểm tra văn bản tương tự như hoạt động kiểm tra, thanh tra của Thanh tra viên ngành Thanh tra, hoạt động kiểm sát văn bản của Kiểm sát viên Viện Kiểm sát nhân dân các cấp trước đây. Nghị định số 40 cũng có những quy định yêu cầu công chức kiểm tra văn bản phải chuyên trách nhằm chuyên môn hóa công tác này và đảm bảo cho đội ngũ này chuyên tâm thực hiện nhiệm vụ. Vì vậy, trong thời gian tới, nhằm chuẩn hóa tiêu chuẩn của công chức kiểm tra văn bản, tạo động lực phấn đấu cho đội ngũ này, cần phải tiếp tục có các nghiên cứu, tổng kết đánh giá nhằm đưa ra định hướng cho việc xây dựng chức danh kiểm tra viên kiểm tra văn bản.

Về chế độ, chính sách đối với cán bộ làm công tác kiểm tra văn bản: Trên cơ sở các quy định chung của pháp luật về chế độ tiền lương đối với công chức, viên chức và chế độ phụ cấp trách nhiệm theo nghề áp dụng cho các chức danh tư pháp, các cơ quan có thẩm quyền cần sớm xây dựng chế độ, chính sách cụ thể nhằm hỗ trợ đội ngũ cán bộ thực hiện nhiệm vụ kiểm tra văn bản, tăng cường năng lực trong hoạt động kiểm tra văn bản.

6. Đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ cho công chức kiểm tra VBQPPL

Cần xây dựng chương trình, kế hoạch đào tạo những kiến thức cơ bản về công tác kiểm tra văn bản tại các trường đào tạo cử nhân luật và Học viện Tư pháp.

Trước mắt, phải ưu tiên các hoạt động bồi dưỡng ngắn hạn và tại chỗ đối với công chức đang thực hiện công tác kiểm tra văn bản. Bồi dưỡng chuyên sâu về nghiệp vụ cho công chức kiểm tra văn bản thông qua việc tổ chức các lớp tập huấn ngắn ngày, hội thảo, tọa đàm hoặc tổng kết kinh nghiệm kiểm tra văn bản của các Bộ, ngành, địa phương; phát hành tài liệu hướng dẫn nghiệp vụ về kỹ năng soạn thảo, ban hành, kiểm tra văn bản, rà soát, hệ thống hóa VBQPPL.

7. Xây dựng cơ chế thu hút, nâng cao chất lượng kiểm tra VBQPPL của cộng tác viên

* Về cơ chế giao văn bản - nghiệm thu kết quả kiểm tra văn bản:

- Phân công công chức chuyên trách giúp lãnh đạo cơ quan kiểm tra quản lý đội ngũ cộng tác viên.

- Hình thức giao, nhận văn bản kiểm tra: Có thể sử dụng đồng thời hai hình thức giao nhận trực tiếp và gián tiếp: trực tiếp giao cho cộng tác viên tại trụ sở cơ quan kiểm tra văn bản; gián tiếp qua thư điện tử, qua phần mềm hỗ trợ nghiệp vụ (sau khi được nâng cấp và mở rộng diện sử dụng đến đối tượng là cộng tác viên).

- Nghiệm thu kết quả kiểm tra của cộng tác viên: Chuyên viên chuyên trách sẽ nghiệm thu kết quả kiểm tra của cộng tác viên. Đối với những văn bản có dấu hiệu trái pháp luật cần phải xem xét, xử lý theo đúng trình tự như quy định của Nghị định số 40.

* Về việc hướng dẫn nghiệp vụ, tạo điều kiện cộng tác cho cộng tác viên:

Việc hướng dẫn chuyên môn, nghiệp vụ về kiểm tra văn bản cần được tổ chức hàng năm cho những cộng tác viên nhằm nâng cao chất lượng kiểm tra văn bản. Việc tổ chức hướng dẫn cộng tác viên có thể kết hợp với bồi dưỡng nghiệp vụ cho công chức kiểm tra văn bản.

Ngoài ra, cần cung cấp thông tin, các chính sách pháp luật cho cộng tác viên và tạo điều kiện để họ tiếp cận hệ thống cơ sở dữ liệu dưới nhiều hình thức khác nhau, cung cấp một số tài liệu cần thiết khác phục vụ cho công tác kiểm tra văn bản theo yêu cầu cộng tác viên.

8. Xây dựng hệ cơ sở dữ liệu, tin học hóa công tác kiểm tra VBQPPL

8.1. Xây dựng hệ cơ sở dữ liệu phục vụ công tác kiểm tra văn bản

Xây dựng hệ cơ sở dữ liệu phục vụ công tác kiểm tra văn bản dựa trên cơ sở kế thừa, hoàn thiện các hệ cơ sở dữ liệu hiện hành. Hệ thống cơ sở dữ liệu này phải đáp ứng được các yêu cầu sau đây:

- Bảo đảm tính khoa học, đáp ứng kịp thời đòi hỏi của công tác kiểm tra. Thống nhất xây dựng một hệ thống cơ sở dữ liệu chung ở trung ương do Bộ Tư pháp chủ trì và mỗi tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương xây dựng một hệ cơ sở dữ liệu riêng, tổng hợp chung vào hệ cơ sở dữ liệu ở trung ương nhằm đảm bảo tiết kiệm và hiệu quả.

- Phải được cập nhật liên tục những văn bản mới làm cơ sở pháp lý để kiểm tra văn bản, những văn bản đã được cập nhật cũng phải thường xuyên tiến hành rà soát và chuẩn hóa hiệu lực.

Việc rà soát, cập nhật các văn bản này do Bộ Tư pháp chủ trì, phối hợp với các Bộ, ngành khác nhằm xây dựng hệ cơ sở dữ liệu chung phục vụ hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL. Cục Kiểm tra văn bản - Bộ Tư pháp, tổ chức pháp chế các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc chính phủ là những đơn vị thực hiện nhiệm vụ này.

- UBND cấp tỉnh, huyện thông qua Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp có trách nhiệm tập hợp, rà soát, xử lý các VBQPPL do HĐND, UBND cấp tỉnh, huyện ban hành, tổng hợp kết quả rà soát đó vào hệ cơ sở dữ liệu do Bộ Tư pháp cung cấp thành hệ cơ sở dữ liệu của địa phương mình ban hành, phục vụ công tác kiểm tra, xử lý văn bản.

- Căn cứ vào trách nhiệm được giao, tổ chức pháp chế các Bộ, ngành, có nhiệm vụ tổng hợp, biên tập, xây dựng hệ cơ dữ liệu hoàn chỉnh của cơ quan mình. Các kết quả kiểm tra, thông tin về nghiệp vụ kiểm tra, các thông tin tài liệu khác cũng phải được thường xuyên cập nhật, tạo điều kiện cho người kiểm tra văn bản tham khảo, nâng cao trình độ, kỹ năng nghiệp vụ.

Các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND các cấp cần quan tâm tập trung bố trí về nhân lực, vật lực cho công tác xây dựng hệ cơ sở dữ liệu phục vụ cho công tác kiểm tra văn bản. Cụ thể:

- Về kinh phí, cơ sở vật chất: Việc xây dựng cơ sở dữ liệu phục vụ công tác kiểm tra văn bản phải có kinh phí lớn, ngoài nguồn ngân sách nhà nước còn cần phải huy động các nguồn vốn khác như vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA). Các mục chi cho xây dựng cơ sở dữ liệu bao gồm: Chi khảo sát thực tế phục vụ cho việc xây dựng hệ cơ sở dữ liệu; chi mua sắm phần cứng; chi xây dựng, cài đặt và nâng cấp phần mềm hệ cơ sở dữ liệu phục vụ kiểm tra văn bản; chi cho tổ chức thu thập, phân loại, xử lý thông tin, tư liệu, dữ liệu, văn bản; chi rà soát, chuẩn hóa hiệu lực văn bản; trang bị sách, báo, tạp chí cần thiết; chi đào tạo cán bộ sử dụng phần mềm hệ cơ sở dữ liệu; chi rà soát, xác định văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn đang có hiệu lực tại thời điểm kiểm tra văn bản…

- Về nguồn thông tin phục vụ cho việc xây dựng cơ sở dữ liệu: Cơ quan kiểm tra cần được cung cấp đầy đủ các nguồn như công báo, các cơ sở dữ liệu VBQPPL khác (với tư cách là một nguồn thông tin pháp luật), các ấn phẩm không định kỳ như đề tài, dự án, kỷ yếu hội thảo khoa học, sách văn bản pháp luật…

Cơ quan kiểm tra văn bản cũng cần phải thiết lập các thao tác phối hợp về nghiệp vụ giữa bộ phận cơ sở dữ liệu với bộ phận thực hiện nghiệp vụ và hành chính - tổng hợp nhằm cung cấp thông tin nghiệp vụ xây dựng hệ cơ sở dữ liệu (như kết quả kiểm tra và xử lý văn bản, tài liệu hướng dẫn nghiệp vụ, báo cáo định kỳ, các chuyên đề, đề tài nghiên cứu khoa học…).

- Về nhân lực: Bố trí biên chế và huy động đội ngũ cộng tác viên thực hiện việc rà soát hiệu lực các VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên làm cơ sở xác định nội dung VBQPPL trái pháp luật. Các công chức được phân công nhiệm vụ cụ thể, phụ trách các mảng khác nhau như phụ trách rà soát, thu thập thông tin văn bản mới ban hành; biên tập, cập nhật các thông tin nghiệp vụ kiểm tra văn bản, kết quả kiểm tra văn bản, quản lý và bảo trì máy tính, mạng…

8.2. Tin học hóa công tác kiểm tra VBQPPL

Tiến hành tin học hóa công tác kiểm tra văn bản trên phạm vi toàn quốc, bao gồm các nội dung sau:

- Xây dựng, nâng cấp các phần mềm giúp quản lý và tổ chức công việc: bao gồm phần mềm quản lý cơ sở dữ liệu phục vụ công tác kiểm tra văn bản; phần mềm hỗ trợ nghiệp vụ kiểm tra văn bản (nâng cấp, triển khai trên diện rộng phần mềm hỗ trợ nghiệp vụ kiểm tra văn bản trên phạm vi toàn quốc, cho phép cơ quan ban hành VBQPPL thông qua hệ thống để tạo thành một quy trình khép kín từ ban hành - kiểm tra - xử lý, tiết kiệm tối đa công sức và chi phí); xây dựng hồ sơ, mẫu văn bản điện tử, đảm bảo tính thống nhất trong cả nước về hình thức và nội dung (phiếu kiểm tra văn bản, thông báo, sổ văn bản đến, văn bản đi, hợp đồng ký kết với cộng tác viên…).

- Đưa các phần mềm vào khai thác trên mạng Internet, chia sẻ cơ sở dữ liệu phục vụ công tác kiểm tra VBQPPL cho nhiều đối tượng khác nhau.

- Xây dựng chuyên mục kiểm tra VBQPPL trên website của Chính phủ.

- Cung cấp đồng bộ các thiết bị công nghệ thông tin tạo điều kiện tin học hóa như máy tính, các cơ sở hạ tầng mạng khác; bảo đảm ở các cơ quan kiểm tra văn bản ở trung ương và cấp tỉnh, mỗi cán bộ chuyên trách được trang bị một máy tính, có kết nối mạng LAN, mạng Internet; ở các cơ quan kiểm tra văn bản cấp huyện (Phòng Tư pháp) được trang bị tối thiểu một máy tính phục vụ công tác kiểm tra văn bản. Việc cung cấp trang bị có thể kết hợp với việc thực hiện Đề án tin học hóa quản lý hành chính của Chính phủ.

- Tổ chức đào tạo về tin học, nắm được kỹ năng làm việc trên mạng máy tính, hướng dẫn sử dụng các phần mềm, ưu tiên cho các công chức trực tiếp kiểm tra và xây dựng cơ sở dữ liệu.

9. Bảo đảm kinh phí và các điều kiện khác cho công tác kiểm tra VBQPPL

9.1. Về kinh phí, trang thiết bị làm việc

- Dựa trên các quy định của pháp luật, khi lập dự toán ngân sách hàng năm, ngoài việc lập dự toán bảo đảm hoạt động thường xuyên của cơ quan theo quy định hiện hành, căn cứ vào yêu cầu công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, các cơ quan, đơn vị lập dự toán kinh phí hỗ trợ cho công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật tổng hợp chung vào dự toán ngân sách hàng năm gửi cơ quan có thẩm quyền phê duyệt.

Đối với các tổ chức pháp chế không phải là đơn vị dự toán, hàng năm, tổ chức pháp chế phải căn cứ vào các nội dung kinh phí hỗ trợ cho công tác kiểm tra văn bản quy định tại Thông tư liên tịch số 122/2011/TTLT-BTC-BTP ngày 17/8/2011 của Bộ Tài chính và Bộ Tư pháp hướng dẫn về việc lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí bảo đảm cho công tác kiểm tra, xử lý và rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL và kế hoạch kiểm tra được phê duyệt, lập dự toán kinh phí bảo đảm cho công tác kiểm tra văn bản gửi bộ phận tài chính của cơ quan mình để tổng hợp chung vào dự toán kinh phí của cơ quan theo quy định.

Hoạt động kiểm tra văn bản bao gồm nhiều nội dung chi khác nhau và có thể thay đổi thường xuyên, phụ thuộc vào số lượng VBQPPL được ban hành nên các cấp, các ngành cần linh hoạt bổ sung kinh phí kịp thời cho công tác này.

- Tổ chức khảo sát về thực trạng trụ sở, các trang thiết bị làm việc, từ đó xây dựng kế hoạch tổng thể yêu cầu các cấp, các ngành trang bị máy móc, thiết bị phục vụ công tác kiểm tra văn bản, tiến hành tin học hóa công tác kiểm tra văn bản.

9.2. Tổ chức mạng lưới thông tin

Cơ quan kiểm tra của các Bộ, ngành, địa phương phải xây dựng kênh tiếp nhận và xử lý các kiến nghị, yêu cầu của cơ quan, tổ chức, cá nhân và phản ánh của dư luận về văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, phát huy vai trò của những đối tượng này trong công tác kiểm tra văn bản. Đồng thời, tích cực thiết lập mối quan hệ với các phương tiện thông tin đại chúng nhằm phổ biến và đưa tin về kết quả kiểm tra văn bản; tuyên truyền sâu rộng về vai trò của công tác kiểm tra văn bản, về quyền khiếu nại, kiến nghị, yêu cầu cơ quan có thẩm quyền xem xét VBQPPL có dấu hiệu trái pháp luật. Đặc biệt là đối với pháp chế các doanh nghiệp, cần tạo cho họ “thói quen” phát hiện và kiến nghị tới cơ quan kiểm tra văn bản về những VBQPPL ảnh hưởng đến quyền và lợi ích của mình bên cạnh các cơ quan, tổ chức khác như Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam, Câu lạc bộ Pháp chế doanh nghiệp (Bộ Tư pháp)… Để thực hiện được điều đó, ngoài việc tuyên truyền về công tác kiểm tra văn bản thì cần phải bồi dưỡng cho cán bộ làm công tác pháp chế ở doanh nghiệp những kiến thức cơ bản về hệ thống pháp luật nói chung và về công tác kiểm tra văn bản, việc sử dụng cơ chế khiếu nại, kiến nghị VBQPPL có dấu hiệu trái pháp luật nói riêng để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của doanh nghiệp.

10. Tăng cường hoạt động hợp tác quốc tế trong công tác kiểm tra VBQPPL

Chủ động tăng cường hợp tác quốc tế trong hoạt động kiểm tra văn bản với các hình thức, nội dung khác nhau:

10.1. Hình thức hợp tác

Kết hợp nhiều hình thức hợp tác như: Tổ chức hội thảo, tọa đàm, trao đổi kinh nghiệm về kiểm tra văn bản; hỗ trợ kỹ thuật, cung cấp chuyên gia về kiểm tra văn bản; đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức (trong nước và ngoài nước; ngắn hạn và dài hạn) về kiểm tra văn bản.

10.2. Nội dung hợp tác

Hợp tác trong việc xây dựng thể chế về kiểm tra, xử lý VBQPPL; tổ chức rà soát, hệ thống hóa VBQPPL: tiến hành nghiên cứu, đánh giá, phân loại, tập hợp, hệ thống hóa các VBQPPL; tin học hóa hoạt động kiểm tra văn bản; biên soạn tài liệu hướng dẫn nghiệp vụ kiểm tra văn bản; tập huấn, đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ cho đội ngũ công chức, cộng tác viên làm công tác kiểm tra văn bản; dịch, xuất bản tài liệu về kiểm tra văn bản sang tiếng Anh cho các đối tượng quan tâm đến công tác kiểm tra văn bản.

II. GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ RÀ SOÁT, HỆ THỐNG HÓA VBQPPL

1. Hoàn thiện thể chế về rà soát, hệ thống hóa VBQPPL

Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện các văn bản hướng dẫn thực hiện Nghị định số 16/2013/NĐ-CP, trong đó tập trung quy định đầy đủ quy trình rà soát, hệ thống hoá văn bản QPPL áp dụng chung trong phạm vi cả nước, đặc biệt là các văn bản triển khai thực hiện nhiệm vụ tại các Bộ, ngành, địa phương và văn bản hướng dẫn bố trí kinh phí cho công tác này.

2. Tăng cường hiệu quả phối hợp của các cấp, các ngành trong hoạt động rà soát, hệ thống hóa VBQPPL

Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch Hội đồng nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp cần:

- Nhận thức đúng về ý nghĩa và tầm quan trọng của công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL; quan tâm, đôn đốc, chỉ đạo và kiểm tra việc thực hiện này của Bộ, ngành, địa phương mình;

- Đẩy mạnh thực hiện công tác thường xuyên rà soát văn bản và định kỳ hệ thống hóa văn bản QPPL theo đúng quy định của pháp luật; phê duyệt kinh phí hàng năm cho công này;

- Khi tiếp nhận báo cáo kết quả rà soát và kiến nghị xử lý văn bản có khiếm khuyết của cơ quan rà soát, cần xem xét và chỉ đạo kịp thời, đẩy nhanh tiến độ xử lý văn bản có khiếm khuyết;

- Chỉ đạo các đơn vị trực thuộc (các Cục, Vụ thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ; các Sở, ban, ngành thuộc Ủy ban nhân dân) phối hợp với cơ quan rà soát văn bản nhằm thực hiện tốt công tác rà soát văn bản: rà soát các văn bản theo lĩnh vực phụ trách dưới sự theo dõi, đôn đốc của cơ quan đầu mối là tổ chức pháp chế ở Bộ, ngành, cơ quan tư pháp ở địa phương mình.

Các cơ quan có trách nhiệm rà soát, hệ thống hóa văn bản thuộc các Bộ, ngành, địa phương cần có sự phối hợp chặt chẽ, chia sẻ thông tin kịp thời trong công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản: phối hợp rà soát, hệ thống hóa văn bản (rà soát văn bản liên tịch, họp trao đổi, thảo luận về kết quả rà soát, văn bản có khiếm khuyết,…), thẩm tra kết quả rà soát văn bản, tiến hành các hoạt động nhằm tham mưu việc xử lý văn bản có khiếm khuyết cho cơ quan, người có thẩm quyền xử lý văn bản…

3. Kiện toàn về tổ chức, tăng cường biên chế chuyên trách rà soát, hệ thống hóa VBQPPL

3.1. Bộ Tư pháp

Cục kiểm tra văn bản QPPL giúp Bộ trưởng Bộ Tư pháp hướng dẫn, quản lý công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL; trực tiếp thực hiện các nhiệm vụ rà soát, hệ thống hóa văn bản thuộc thẩm quyền của Bộ Tư pháp.

Về cơ cấu tổ chức: Cục có Phòng rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL.

Về số lượng biên chế: Phòng rà soát, hệ thống hóa văn bản phải có ít nhất 15 cán bộ.

3.2. Các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ

Các Bộ, ngành tuỳ theo điều kiện thực tế và nhu cầu công việc có thể kết hợp với nhiệm vụ kiểm tra để thành lập Phòng Kiểm tra, rà soát, hệ thống hoá văn bản hoặc bộ phận chuyên trách về rà soát, hệ thống hóa văn bản thuộc Vụ Pháp chế. Việc thành lập phòng hoặc bộ phận này tạo điều kiện chuyên môn hóa công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản, tăng cường khả năng độc lập tổ chức công việc, nâng cao hiệu quả và phát huy vai trò của công tác này trên thực tế.

Về biên chế, phải bảo đảm bố trí cán bộ chuyên trách có năng lực, trình độ chuyên môn và phẩm chất làm công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL theo hướng chuyên môn hóa công tác này. Số lượng biên chế chuyên trách cho công tác này căn cứ vào tổng biên chế được giao và khối lượng văn bản phải tiến hành rà soát, hệ thống hoá (dự kiến ít nhất phải có 02 cán bộ chuyên trách).

3.3. Các địa phương

3.3.1. Với Sở Tư pháp các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương

Với các Sở Tư pháp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương: căn cứ vào tình hình thực tế và khối lượng công việc trong từng lĩnh vực công tác cụ thể để xác định số lượng biên chế và cơ cấu phòng chuyên môn nghiệp vụ cho phù hợp.

Để thực hiện tốt nhiệm vụ rà soát, hệ thống hóa văn bản, trong thời gian tới đây cần cơ cấu thành Phòng Kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPPL độc lập với Phòng Xây dựng, thẩm định văn bản, phổ biến giáo dục pháp luật. Phòng Kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa cần được bố trí, tổ chức thành hai nhóm thực hiện hai nhiệm vụ là: kiểm tra, xử lý văn bản và rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL theo thẩm quyền. Bảo đảm bố trí cán bộ chuyên trách có năng lực, trình độ chuyên môn và phẩm chất làm công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL theo hướng chuyên môn hóa công tác này. Số lượng biên chế chuyên trách cho công tác này căn cứ vào tổng biên chế được giao và khối lượng văn bản phải tiến hành rà soát, hệ thống hoá (dự kiến phải có ít nhất 02 cán bộ chuyên trách).

Để bố trí biên chế thích hợp cho công tác rà soát, hệ thống hóa, cần phải thực hiện một số giải pháp sau:

+ Trên cơ sở biên chế tại địa phương, UBND cấp tỉnh đề nghị bổ sung thêm tổng biên chế cho địa phương để có điều kiện tăng cường biên chế cho công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL;

+ Trong tổng biên chế được giao, Chủ tịch UBND cấp tỉnh thực hiện việc rà soát, xem xét việc sử dụng, bố trí cán bộ tại các sở, ngành, bổ sung thêm biên chế cán bộ làm công tác rà soát, hệ thống hóa;

+ Giám đốc Sở Tư pháp xem xét điều động cán bộ trong Sở theo hướng ưu tiên bố trí đủ cán bộ có năng lực để làm công tác rà soát, hệ thống hóa.

3.3.2. Với Phòng Tư pháp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh

Để thực hiện nhiệm vụ rà soát, hệ thống hóa văn bản theo quy định, Phòng cần phân công một lãnh đạo phụ trách và quan tâm bố trí cán bộ có năng lực, trình độ chuyên môn để làm công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL. Số lượng biên chế cho công tác này căn cứ vào tổng biên chế được giao và khối lượng văn bản phải tiến hành rà soát, hệ thống hoá (dự kiến phải có ít nhất 01 cán bộ làm công tác này).

3.3.3. Với Ban Tư pháp xã

Công chức tư pháp - hộ tịch có trách nhiệm thực hiện công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản do HĐND, UBND cùng cấp ban hành. Những xã, phường, thị trấn có từ 10.000 dân trở lên cần quan tâm, xem xét bố trí công chức đảm nhận công tác tư pháp - hộ tịch theo đúng quy định tại Nghị định số 112/2011/NĐ-CP ngày 05/12/2011 của Chính phủ quy định về công chức xã, phường, thị trấn và Nghị định số 92/2009/NĐ-CP ngày 22/10/2009 của Chính phủ về chức danh, số lượng, một số chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức ở xã, phường, thị trấn và những người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã.

4. Xây dựng đội ngũ công chức làm công tác rà soát, hệ thống hóa VBQPPL

Rà soát, hệ thống hóa văn bản là một công tác có tính đặc thù cao về chuyên môn, nghiệp vụ; khối lượng và áp lực công việc nặng nề, căng thẳng; quá trình thực thi công vụ đòi hỏi công chức thực hiện không những phải giỏi về chuyên môn, nghiệp vụ mà còn phải có bản lĩnh chính trị vững vàng, tinh thần trách nhiệm cao. Cần xây dựng chiến lược đào tạo lâu dài những kiến thức cơ bản về công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản tại các cơ sở đào tạo cử nhân luật và Học viện Tư pháp.

Trước mắt, phải ưu tiên các hoạt động bồi dưỡng ngắn hạn và tại chỗ đối với công chức đang thực hiện công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản. Bồi dưỡng chuyên sâu về nghiệp vụ cho công chức rà soát, hệ thống hóa văn bản thông qua việc tổ chức các lớp tập huấn ngắn ngày, hội thảo, tọa đàm hoặc tổng kết kinh nghiệm rà soát của các Bộ, ngành, địa phương; phát hành tài liệu hướng dẫn nghiệp vụ về kỹ năng rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL.

5. Xây dựng hệ cơ sở dữ liệu, tin học hóa công tác rà soát, hệ thống hóa VBQPPL

5.1. Xây dựng hệ cơ sở dữ liệu phục vụ công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL

Theo khảo sát của Ban Chủ nhiệm Đề tài “Giải pháp nâng cao hiệu quả công tác kiểm tra, xử lý và rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL” cho thấy 73,2% công chức tư pháp được hỏi cho rằng cần đầu tư xây dựng hệ cơ sở dữ liệu phục vụ công tác kiểm tra, rà soát văn bản như là một giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả công tác này trong thời gian tới. Xây dựng hệ cơ sở dữ liệu phục vụ công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản dựa trên cơ sở kế thừa, hoàn thiện các hệ cơ sở dữ liệu hiện hành. Hệ thống cơ sở dữ liệu này phải đáp ứng được các yêu cầu sau đây:

- Hệ cơ sở dữ liệu phục vụ công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL là hệ cơ sở dữ liệu khoa học, đáp ứng thường xuyên, kịp thời các yêu cầu của công tác rà soát, hệ thống hóa. Thống nhất xây dựng một hệ thống cơ sở dữ liệu chung ở Trung ương do Bộ Tư pháp chủ trì và mỗi tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương xây dựng một hệ cơ sở dữ liệu riêng, tổng hợp chung vào hệ cơ sở dữ liệu ở Trung ương nhằm đảm bảo tiết kiệm và hiệu quả;

- Hệ cơ sở dữ liệu phải được cập nhật liên tục những văn bản mới làm cơ sở pháp lý để rà soát, hệ thống hóa văn bản, những văn bản đã được cập nhật cũng phải thường xuyên tiến hành rà soát và chuẩn hoá hiệu lực;

Việc rà soát, cập nhật các văn bản này do Bộ Tư pháp chủ trì, phối hợp với các các Bộ, ngành khác nhằm xây dựng hệ cơ sở dữ liệu chung phục vụ hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL.

Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, huyện thông qua Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp có trách nhiệm tập hợp, rà soát, xử lý các văn bản QPPL do HĐND, UBND cấp tỉnh, huyện ban hành, tổng hợp kết quả rà soát đó vào hệ cơ sở dữ liệu do Bộ Tư pháp cung cấp thành hệ cơ sở dữ liệu của địa phương mình, phục vụ công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL.

- Các kết quả rà soát, hệ thống hóa, thông tin về nghiệp vụ rà soát, hệ thống hóa, các thông tin tài liệu khác cũng phải được thường xuyên cập nhật, tạo điều kiện cho người rà soát văn bản tham khảo, nâng cao trình độ, kỹ năng nghiệp vụ.

Do cơ sở pháp lý để xác định sự phù hợp của văn bản được kiểm tra và văn bản được rà soát là giống nhau, đó là những văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn đang có hiệu lực tại thời điểm kiểm tra hoặc thời điểm rà soát nên cần xây dựng một cơ sở dữ liệu chung phục vụ cho cả công tác xây dựng, kiểm tra và rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL.

5.2. Tin học hóa công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL

Tiến hành tin học hóa công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản trên phạm vi toàn quốc, bao gồm các nội dung sau:

- Xây dựng, nâng cấp các phần mềm giúp quản lý và tổ chức công việc: bao gồm phần mềm quản lý cơ sở dữ liệu phục vụ công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản; phần mềm hỗ trợ nghiệp vụ rà soát, hệ thống hóa văn bản (nâng cấp, triển khai trên diện rộng phần mềm hỗ trợ nghiệp vụ rà soát, hệ thống hóa văn bản trên phạm vi toàn quốc, cho phép cơ quan ban hành văn bản QPPL thông qua hệ thống để tạo thành một quy trình khép kín từ ban hành - kiểm tra - xử lý- rà soát, hệ thống hóa tiết kiệm tối đa công sức và chi phí); xây dựng hồ sơ, mẫu văn bản điện tử, đảm bảo tính thống nhất trong cả nước về hình thức và nội dung (phiếu rà soát văn bản, danh mục các văn bản kiến nghị, hợp đồng ký kết với cộng tác viên…).

- Đưa các phần mềm vào khai thác trên mạng Internet, chia sẻ cơ sở dữ liệu phục vụ công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL cho nhiều đối tượng khác nhau.

- Xây dựng chuyên mục rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL trên website của Chính phủ.

- Cung cấp đồng bộ các thiết bị công nghệ thông tin tạo điều kiện tin học hóa như máy tính, các cơ sở hạ tầng mạng khác; bảo đảm ở các cơ quan rà soát, hệ thống hóa văn bản ở Trung ương và cấp tỉnh, mỗi cán bộ chuyên trách được trang bị một máy tính, có kết nối mạng LAN, mạng Internet; ở các cơ quan rà soát, hệ thống hóa văn bản cấp huyện (Phòng Tư pháp) được trang bị tối thiểu một máy tính phục vụ công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản.

- Tổ chức đào tạo về tin học, nắm được kỹ năng làm việc trên mạng máy tính, hướng dẫn sử dụng các phần mềm, ưu tiên cho các công chức trực tiếp rà soát, hệ thống hóa và xây dựng cơ sở dữ liệu.

6. Bảo đảm kinh phí, trang thiết bị và tổ chức thông tin cho hoạt động rà soát, hệ thống hóa VBQPPL

6.1. Về kinh phí, trang thiết bị làm việc

- Xem xét, bổ sung một số nội dung chi và tăng mức chi trong công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản QPPL tại Phụ lục ban hành kèm theo Thông tư liên tịch số 122/2011/TTLT-BTC-BTP. Đồng thời, cần nghiên cứu quy định chế độ phụ cấp nghề nghiệp cho cán bộ, công chức làm công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản QPPL tương tự như đối với các chức danh tư pháp khác.

- Dựa trên các quy định của pháp luật, các cơ quan rà soát, hệ thống hoá văn bản cần lập dự toán kinh phí bảo đảm cho công tác rà soát, hệ thống hoá trong năm, tổng hợp chung vào dự toán kinh phí hoạt động thường xuyên, trình cấp có thẩm quyền phê duyệt.

Hoạt động rà soát, hệ thống hoá văn bản bao gồm nhiều nội dung chi khác nhau và có thể thay đổi thường xuyên, phụ thuộc vào số lượng văn bản QPPL được rà soát nên các cấp, các ngành cần linh hoạt bổ sung kinh phí kịp thời cho công tác này. Đặc biệt cần lưu ý bố trí kinh phí cho hoạt động thường xuyên rà soát văn bản, việc in ấn xuất bản các tập hệ thống hoá.

- Xây dựng kế hoạch tổng thể yêu cầu các cấp, các ngành trang bị máy móc, thiết bị phục vụ công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản, nhằm triển khai tốt hoạt động tin học hóa công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản, góp phần quan trọng vào nâng cao hiệu quả chung của công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL.

6.2. Tổ chức mạng lưới thông tin

Cơ quan rà soát, hệ thống hóa của các bộ, ngành, địa phương phải xây dựng kênh tiếp nhận và xử lý các kiến nghị, yêu cầu của cơ quan, tổ chức, cá nhân và phản ánh của dư luận về văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo, không còn phù hợp với thực tiễn, phát huy vai trò của những đối tượng này trong công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản. Đồng thời, tích cực thiết lập mối quan hệ với các phương tiện thông tin đại chúng nhằm phổ biến và đưa tin về kết quả rà soát, hệ thống hóa văn bản; tuyên truyền sâu rộng về vai trò của công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản. Đặc biệt, là đối với pháp chế các doanh nghiệp, cần tạo cho họ “thói quen” phát hiện và kiến nghị tới cơ quan có thẩm quyền rà soát văn bản về những văn bản QPPL ảnh hưởng đến quyền và lợi ích của mình bên cạnh các cơ quan, tổ chức khác như Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam, Câu lạc bộ Pháp chế doanh nghiệp (Bộ Tư pháp)… Để thực hiện được điều đó, ngoài việc tuyên truyền về công tác xây dựng, kiểm tra văn bản thì cần phải bồi dưỡng cho cán bộ làm công tác pháp chế ở doanh nghiệp những kiến thức cơ bản về hệ thống pháp luật nói chung và về công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản, việc sử dụng cơ chế kiến nghị văn bản QPPL có dấu hiệu trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo, không còn phù hợp với thực tiễn,...để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của doanh nghiệp.

7. Tăng cường hoạt động hợp tác quốc tế trong công tác rà soát, hệ thống hóa VBQPPL

Theo khảo sát, có 60,5% đơn vị được khảo sát cho rằng cần tăng cường hợp tác quốc tế trong kiểm tra, rà soát văn bản trong thời gian tối. Theo đó, cần chủ động tăng cường hợp tác quốc tế trong hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản với các hình thức, nội dung khác nhau:

7.1. Hình thức hợp tác

Kết hợp nhiều hình thức hợp tác như:

- Tổ chức hội thảo, tọa đàm, trao đổi kinh nghiệm về rà soát, hệ thống hóa văn bản;

- Hỗ trợ kỹ thuật, cung cấp chuyên gia về rà soát, hệ thống hóa văn bản;

- Đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức (trong nước và ngoài nước; ngắn hạn và dài hạn) về rà soát, hệ thống hóa văn bản.

7.2. Nội dung hợp tác

- Hợp tác trong việc xây dựng thể chế về rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL;

- Trao đổi kinh nghiệm về rà soát, hệ thống hóa văn bản;

- Tổ chức rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL: tiến hành nghiên cứu, đánh giá, phân loại, tập hợp, hệ thống hóa các văn bản QPPL;

- Tin học hóa hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản: trang bị phần cứng, phần mềm hỗ trợ nghiệp vụ rà soát, hệ thống hóa văn bản, phần mềm quản lý hệ cơ sở dữ liệu phục vụ công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản; kết nối mạng tin học diện rộng, mạng LAN, đào tạo, bồi dưỡng kỹ năng sử dụng các phần mềm, các thiết bị tin học…;

- Biên soạn tài liệu hướng dẫn nghiệp vụ rà soát, hệ thống hóa văn bản;

- Tập huấn, đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ cho đội ngũ công chức, cộng tác viên làm công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản;

- Dịch, xuất bản tài liệu về rà soát, hệ thống hóa văn bản từ tiếng Việt sang tiếng Anh và ngược lại cho các đối tượng quan tâm đến công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản.

HỆ CHUYÊN ĐỀ NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI
CHUYÊN ĐỀ 1

BẢN CHẤT CỦA HOẠT ĐỘNG KIỂM TRA, XỬ LÝ VÀ RÀ SOÁT, HỆ THỐNG HÓA VĂN BẢN QPPL

I. BẢN CHẤT CỦA HOẠT ĐỘNG KIỂM TRA, XỬ LÝ VĂN BẢN

1. Khái niệm, vai trò của kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động xem xét, đánh giá và kết luận của cơ quan nhà nước có thẩm quyền về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất đối với các văn bản quy phạm pháp luật do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp ban hành hoặc liên tịch ban hành và một số văn bản khác theo quy định của pháp luật, nhằm phát hiện và xử lý kịp thời những văn bản trái pháp luật, đồng thời, xử lý trách nhiệm đối với các cơ quan, người có thẩm quyền đã ban hành văn bản sai trái đó. Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật được thực hiện bằng các phương thức sau đây:

- Tự kiểm tra văn bản của cơ quan ban hành văn bản (tự kiểm tra);

- Kiểm tra của cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra văn bản theo nhiệm vụ được phân công (kiểm tra theo thẩm quyền);

- Kiểm tra khi nhận được yêu cầu, kiến nghị của các cơ quan, tổ chức, cá nhân phát hiện văn bản có dấu hiệu trái pháp luật.

Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động hậu kiểm, là một trong các biện pháp nhằm nâng cao chất lượng và hoàn thiện hệ thống pháp luật bằng cách loại bỏ những quy định trái pháp luật, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Việc đặt ra nhiệm vụ kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật trong khi văn bản đó đã được thẩm định trước khi ban hành giúp phát hiện, xử lý những quy định mâu thuẫn, chồng chéo, trái pháp luật của văn bản mà các cơ quan có thẩm quyền thẩm định có thể không hoặc chưa phát hiện được hết. Hơn nữa, hoạt động thẩm định chỉ mang tính chất khuyến nghị nên không thể xử lý triệt để những mâu thuẫn, chồng chéo trong dự thảo văn bản quy phạm pháp luật (nếu những đề nghị của cơ quan thẩm định không được cơ quan soạn thảo tiếp thu). Hoạt động kiểm tra văn bản có thể phát hiện và xử lý nhanh chóng, kịp thời những văn bản trái pháp luật vì hoạt động này được tiến hành ngay sau khi văn bản được ban hành với sự tham gia đồng thời của nhiều chủ thể.

Ngoài ra, kiểm tra văn bản góp phần thực hiện nhiệm vụ đổi mới quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, vì thông qua việc xem xét, đánh giá văn bản, công tác này chỉ ra được những thiếu sót, khiếm khuyết trong quy trình ban hành văn bản, từ đó có những kiến nghị nhằm đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

Hoạt động kiểm tra văn bản còn có ý nghĩa đối với việc duy trì trật tự quản lý nhà nước và bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức. Thực tế cho thấy, một số văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật đã xâm phạm đến trật tự quản lý, làm suy giảm hiệu lực, hiệu quả quản lý của cơ quan nhà nước và ảnh hưởng tới quyền, lợi ích hợp pháp của các cơ quan, tổ chức, công dân, nếu không được kiểm tra, xử lý kịp thời sẽ ảnh hưởng đến lòng tin của nhân dân đối với Đảng và Nhà nước.

Hoạt động kiểm tra văn bản cũng góp phần tạo dựng môi trường pháp lý minh bạch, ổn định, lành mạnh, thúc đẩy hội nhập kinh tế quốc tế. Bởi vì các nhà đầu tư và các đối tác nước ngoài luôn quan tâm tới những rủi ro về chính sách, pháp luật; muốn giảm thiểu rủi ro, thì trước hết cần phải loại bỏ mâu thuẫn, chồng chéo, trái pháp luật, và đó chính là nhiệm vụ của hoạt động kiểm tra văn bản.

Do tính chất và tầm quan trọng như vậy, nên ở nước ta trước đây, hoạt động kiểm tra văn bản cũng đã được đặt ra và giao cho hệ thống Viện kiểm sát nhân dân và cơ quan hành chính nhà nước các cấp. Qua thời gian thực hiện, bên cạnh những kết quả đạt được, hoạt động kiểm sát văn bản của Viện kiểm sát nhân dân và hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính đã bộc lộ những khiếm khuyết, hạn chế, chưa đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn. Từ thực tế đó và nhằm tạo điều kiện cho Viện kiểm sát nhân dân tập trung thực hiện tốt chức năng công tố, Nghị quyết số 51/2001/QH10 ngày 25/12/2001 của Quốc hội sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992 đã quy định Viện kiểm sát nhân dân chỉ thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp, không thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân thủ pháp luật đối với các văn bản quy phạm pháp luật của Bộ, cơ quan ngang Bộ, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp. Đồng thời, trên cơ sở Luật tổ chức Chính phủ, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Luật về tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, sau đó Chính phủ đã ban hành Nghị định số 135/2003/NĐ-CP và Nghị định số 40/2010/NĐ-CP (thay thế Nghị định số 135/2003/NĐ-CP) tạo cơ sở pháp lý cho việc triển khai hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật trên phạm vi toàn quốc.

2. Mục đích kiểm tra văn bản

Theo quy định tại của Nghị định số 40/2010/NĐ-CP, việc kiểm tra văn bản được tiến hành nhằm phát hiện những nội dung trái pháp luật của văn bản để kịp thời đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, huỷ bỏ hoặc bãi bỏ văn bản, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật, đồng thời kiến nghị cơ quan, người có thẩm quyền xác định trách nhiệm của cơ quan, người có thẩm quyền đã ban hành văn bản trái pháp luật.

Như vậy, theo nội dung của quy định này, mục đích kiểm tra văn bản bao gồm:

Thứ nhất, phát hiện những nội dung trái pháp luật của văn bản. Đây là mục đích trực tiếp của hoạt động kiểm tra. Người kiểm tra phải xem xét kỹ toàn bộ nội dung cũng như thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản. Trong phần nội dung của văn bản, người kiểm tra phải xem xét kỹ, xác định được những điểm trái pháp luật về căn cứ pháp lý, về thẩm quyền ban hành, về nội dung từng quy định cụ thể, về ngày có hiệu lực của văn bản...;

Thứ hai, căn cứ vào tính chất, mức độ trái pháp luật của nội dung văn bản, người kiểm tra kiến nghị các hình thức xử lý thích hợp đối với nội dung sai trái đó: đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, huỷ bỏ, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ nội dung văn bản, đồng thời kiến nghị xử lý cơ quan, người đã ban hành văn bản trái pháp luật;

Thứ ba, mục đích có tính chất bao trùm toàn bộ hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản là: thông qua hoạt động này, không chỉ phát hiện và xử lý những nội dung sai trái của các văn bản quy phạm pháp luật đã được ban hành mà còn góp phần bảo đảm việc soạn thảo, ban hành văn bản có chất lượng cao hơn, nhằm xây dựng một hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, minh bạch, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính khả thi, phục vụ trực tiếp yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế, mở rộng quan hệ quốc tế, chủ động hội nhập kinh tế quốc tế.

II. BẢN CHẤT CỦA HOẠT ĐỘNG RÀ SOÁT, HỆ THỐNG HÓA VĂN BẢN

1. Khái niệm rà soát, hệ thống hóa văn bản

Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 đã đặt ra mục tiêu: “Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch...”. Để thực hiện mục tiêu này, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải sử dụng nhiều công cụ, giải pháp khác nhau, trong đó rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật (sau đây gọi là rà soát, hệ thống hóa văn bản) là một công cụ quan trọng.

Có thể nói, rà soát, hệ thống hóa văn bản là yêu cầu đặt ra đối với tất cả các cơ quan nhà nước, đặc biệt là các cơ quan có thẩm quyền xây dựng văn bản QPPL. Trước nhu cầu lớn của việc ban hành văn bản QPPL, phục vụ yêu cầu quản lý kinh tế - xã hội của Nhà nước cũng như yêu cầu được tiếp cận một hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch của người dân, ngay từ khi Quốc hội ban hành Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996, bên cạnh quy định về quy trình xây dựng văn bản QPPL, Luật còn quy định: “Cơ quan nhà nước trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình, có trách nhiệm thường xuyên rà soát, định kỳ hệ thống hóa các văn bản quy phạm pháp luật; nếu phát hiện có quy định trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo hoặc không còn phù hợp với tình hình phát triển của đất nước, thì tự mình hoặc kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền kịp thời sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành”. Tuy nhiên, quy định này mới chỉ dừng lại ở mức nguyên tắc, chưa được quy định cụ thể tại bất kỳ văn bản nào để có thể triển khai trên thực tế, ngay cả trong Nghị định số 101/CP ngày 23/9/1997 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996.

Năm 2004, Quốc hội ban hành Luật Ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong đó tại Điều 10 đã quy định rõ trách nhiệm của Ủy ban nhân dân trong việc tổ chức rà soát, hệ thống hóa các văn bản QPPL của mình và của Hội đồng nhân dân cùng cấp; đồng thời giao cơ quan tư pháp thuộc Ủy ban nhân dân nhiệm vụ chủ trì, phối hợp với các cơ quan, tổ chức hữu quan giúp Ủy ban nhân dân cùng cấp rà soát, hệ thống hóa văn bản. Trên cơ sở quy định này, Chính phủ đã quy định cụ thể một bước một số nội dung của hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản như căn cứ tiến hành rà soát, thời gian định kỳ hệ thống hóa, trách nhiệm của Chủ tịch Ủy ban nhân dân, cơ quan tư pháp trong công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản (Điều 12 Nghị định số 91/2006/NĐ-CP ngày 06/9/2006 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004).

Đối với các cơ quan nhà nước ở Trung ương, khi Chính phủ ban hành Nghị định số 161/2005/NĐ-CP ngày 27/12/2005 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản QPPL và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản QPPL (thay thế Nghị định số 101/CP ngày 23/9/1997), nội dung rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL trong Luật Ban hành văn bản QPPL mới được hướng dẫn cụ thể hơn về phạm vi văn bản thuộc trách nhiệm rà soát của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ; vai trò của tổ chức pháp chế Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ; thời gian định kỳ hệ thống hóa. Các nội dung này tiếp tục được thể hiện trong Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 (thay thế Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996, được sửa đổi, bổ sung năm 2002) và Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/3/2009 quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008.

Có thể nói, thời gian qua, công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL đã được các Bộ, ngành, chính quyền địa phương quan tâm thực hiện và đạt được những kết quả tích cực, phát hiện và kịp thời xử lý nhiều văn bản, quy định chồng chéo, mâu thuẫn hoặc không còn phù hợp, góp phần bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất, công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật, giúp công tác xây dựng, áp dụng, thi hành pháp luật được hiệu quả, thuận tiện. Tuy nhiên, bên cạnh đó, hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản vẫn còn nhiều hạn chế, bất cập như: Việc rà soát để xử lý văn bản khi có văn bản pháp luật cấp trên mới được ban hành hoặc khi tình hình kinh tế - xã hội thay đổi còn chưa kịp thời, chưa thực chất; thực tiễn nhiều Bộ, ngành và địa phương thực hiện chưa đúng yêu cầu của việc rà soát thường xuyên, thậm chí còn có sự nhầm lẫn giữa rà soát thường xuyên với định kỳ hệ thống hoá văn bản. Bên cạnh đó, vẫn còn tình trạng thiếu sự liên thông, kết nối chặt chẽ giữa các hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản với xây dựng và theo dõi thi hành pháp luật; chưa bảo đảm tính đồng bộ, nhất là giữa Trung ương và địa phương trong rà soát, hệ thống hóa văn bản... Hệ quả là có nhiều văn bản, quy định không còn phù hợp hoặc mâu thuẫn, chồng chéo với các văn bản pháp luật cấp trên mới được ban hành nhưng không được bãi bỏ hoặc sửa đổi, bổ sung, thay thế kịp thời, tạo ra “khoảng trống” pháp luật, làm cho hệ thống pháp luật thiếu thống nhất, minh bạch, khó khả thi, tác động tiêu cực đến đời sống kinh tế - xã hội.

Những hạn chế, bất cập nêu trên có nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân về thể chế. Cụ thể, các văn bản pháp luật nêu trên mới chỉ quy định chung về thẩm quyền, trách nhiệm rà soát, hệ thống hóa văn bản; còn thiếu các quy định cụ thể, nhất là về căn cứ, nội dung, trình tự, thủ tục thực hiện và các điều kiện bảo đảm cho công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản. Vì vậy, thời gian vừa qua, Bộ Tư pháp đã tích cực tham mưu, trình Chính phủ ban hành Nghị định số 16/2013/NĐ-CP ngày 06/02/2013 về rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL và ngày 15/6/2013, Bộ trưởng Bộ Tư pháp đã ban hành Thông tư số 09/2013/TT-BTP hướng dẫn chi tiết thi hành Nghị định số 16/2013/NĐ-CP. Với việc ban hành hai văn bản này, thể chế cho công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL đã được hoàn thiện một cách cơ bản, hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL có đủ cơ sở pháp lý và điều kiện để triển khai hiệu quả trên thực tế.

Trước khi Nghị định số 16/2013/NĐ-CP được ban hành, chưa có văn bản pháp luật nào định nghĩa một cách chính thức về khái niệm rà soát văn bản. Việc định nghĩa hoạt động rà soát văn bản mới chỉ được đề cập một cách không chính thức trong các Sách hướng dẫn nghiệp vụ nên chưa khái quát và phản ánh được đúng bản chất của việc rà soát văn bản, từ đó có thể phân biệt hoạt động rà soát với hoạt động mang tính chất hậu kiểm khác là kiểm tra văn bản QPPL. Với ý nghĩa đó, Nghị định số 16/2013/NĐ-CP đã định nghĩa khái niệm rà soát văn bản tại Khoản 1 Điều 2 như sau: Rà soát văn bản “là việc xem xét, đối chiếu, đánh giá các quy định của văn bản được rà soát với văn bản là căn cứ pháp lý để rà soát cũng như tình hình phát triển kinh tế - xã hội nhằm phát hiện, xử lý hoặc kiến nghị xử lý các quy định trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo, hết hiệu lực hoặc không còn phù hợp”.

Cũng như khái niệm rà soát văn bản, trước khi Chính phủ ban hành Nghị định số 16/2013/NĐ-CP, chưa có một định nghĩa chính thức về khái niệm hệ thống hóa văn bản. Do đó, để tạo sự thống nhất trong cách hiểu, tại Khoản 2 Điều 2 Nghị định số 16/2013/NĐ-CP đã định nghĩa như sau: “Hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật là việc tập hợp, sắp xếp các văn bản đã được rà soát, xác định còn hiệu lực theo các tiêu chí sắp xếp văn bản”.

Như vậy, về bản chất, hoạt động hệ thống hóa văn bản không làm thay đổi tình trạng hiệu lực cũng như nội dung của văn bản được hệ thống hóa. Hoạt động này chỉ là một công cụ để “sắp xếp” các văn bản thuộc hệ thống pháp luật đã được tập hợp đầy đủ theo cách thức nhất định (trên cơ sở các tiêu chí sắp xếp). Kết quả trực tiếp của hệ thống hóa văn bản chính là Tập hệ thống hóa văn bản còn hiệu lực đến thời điểm hệ thống hóa. Tuy nhiên, thông qua việc thực hiện hệ thống hóa, cơ quan nhà nước còn thu được những kết quả khác thể hiện ở các danh mục văn bản, bao gồm: Danh mục tổng hợp các văn bản thuộc đối tượng hệ thống hóa; Danh mục văn bản hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần; Danh mục văn bản còn hiệu lực; Danh mục văn bản cần sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc ban hành mới. Những kết quả nêu trên sẽ giúp cho công tác xây dựng, thi hành pháp luật đạt hiệu quả, tăng cường tính công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật, tạo điều kiện thuận tiện cho việc áp dụng pháp luật.

2. Mục đích của hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản

Từ định nghĩa rà soát văn bản nêu trên có thể thấy, mục đích của việc rà soát văn bản là nhằm phát hiện quy định trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo, hết hiệu lực hoặc không còn phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội để kịp thời đình chỉ việc thi hành, bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc ban hành văn bản mới, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật và phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội.

Hệ thống văn bản pháp luật Việt Nam hiện nay vô cùng đồ sộ với số lượng khổng lồ các văn bản QPPL điều chỉnh mọi lĩnh vực của đời sống xã hội. Thật khó để có thể tiếp cận những dữ liệu này nếu chúng là một kho văn bản hỗn độn, ngổn ngang. Trong khi đó, hoạt động rà soát thường xuyên chủ yếu mới chỉ xác định được hiệu lực của từng văn bản đơn lẻ. Do vậy, để có thể nắm bắt được những thông tin liên quan đến văn bản, người sử dụng cần đến nguồn dữ liệu mà tại đó văn bản không chỉ được tập hợp đầy đủ về số lượng mà còn được sắp xếp theo một trật tự nhất định. Với sản phẩm là Tập hệ thống văn bản còn hiệu lực và các danh mục văn bản, hoạt động hệ thống hóa sẽ giúp cho văn bản được sắp xếp một cách khoa học, có tính hệ thống theo từng lĩnh vực cụ thể, theo thứ bậc hiệu lực, thời gian ban hành... Đây là những tiêu chí cơ bản giúp người sử dụng có thể giới hạn được phạm vi tìm kiếm, tiết kiệm thời gian khi tra cứu, áp dụng pháp luật.

Thông qua việc công bố các Tập hệ thống văn bản còn hiệu lực và các danh mục văn bản, hoạt động hệ thống hóa văn bản còn hướng tới mục đích quan trọng hàng đầu là phục vụ trực tiếp cho công tác xây dựng, áp dụng, thi hành pháp luật được hiệu quả, thuận tiện, góp phần tăng cường tính công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật. Sản phẩm của hoạt động này sẽ giúp cho các cơ quan thi hành pháp luật có điều kiện nắm bắt dễ dàng, nhanh chóng những quy định của pháp luật hiện hành. Đồng thời cũng giúp cho người dân có điều kiện tiếp cận, hiểu biết pháp luật về các vấn đề mà họ quan tâm, góp phần thực hiện tốt khẩu hiệu "Sống và làm việc theo Hiến pháp và pháp luật". Bên cạnh đó, sản phẩm của hoạt động hệ thống hóa văn bản cũng giúp các cơ quan quản lý nhà nước, các nhà nghiên cứu khoa học pháp lý có điều kiện đánh giá, nhìn nhận lại một cách có hệ thống về kết quả, hiệu quả thực tế của hoạt động lập pháp, từ đó có những định hướng quan trọng trong xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật.

Với những ý nghĩa trên, Nghị định số 16/2013/NĐ-CP đã xác định rõ mục đích hệ thống hóa văn bản là: “Hệ thống hóa văn bản nhằm công bố Tập hệ thống hóa văn bản còn hiệu lực và các danh mục văn bản, giúp công tác xây dựng, áp dụng, thi hành pháp luật được hiệu quả, thuận tiện, tăng cường tính công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật”.

III. SO SÁNH GIỮA HOẠT ĐỘNG KIỂM TRA VĂN BẢN VÀ RÀ SOÁT VĂN BẢN

Hoạt động kiểm tra văn bản và rà soát văn bản quy phạm pháp luật đều là hoạt động hậu kiểm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản nhưng hai hoạt động này, đặc biệt là hoạt động tự kiểm tra văn bản và rà soát văn bản có điểm chung nhất định nhưng là hai hoạt động hoàn toàn độc lập.

1. Giống nhau

- Hoạt động tự kiểm tra văn bản và hoạt động rà soát văn bản giống nhau ở chỗ cùng là hoạt động được tiến hành sau khi văn bản đã được ban hành (hoạt động "hậu kiểm") và đều nhằm mục đích phát hiện những quy định chồng chéo, mâu thuẫn, trái pháp luật để kịp thời xử lý, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật.

- Hoạt động kiểm tra văn bản và rà soát văn bản chủ yếu do các Bộ, cơ quan ngang Bộ, Ủy ban nhân dân các cấp thực hiện.

2. Khác nhau

- Về đối tượng và phạm vi văn bản:

Hoạt động kiểm tra văn bản (theo quy định tại Nghị định số 40/2010/NĐ-CP) được thực hiện đối với các văn bản quy phạm pháp luật do Bộ, cơ quan ngang Bộ, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp ban hành hoặc các văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng không được ban hành bằng hình thức văn bản quy phạm pháp luật; văn bản có chứa quy phạm pháp luật hoặc có thể thức và nội dung như văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan, người không có thẩm quyền tại Bộ, ngành và địa phương ban hành.

Rà soát văn bản được thực hiện đối với các văn bản thuộc hệ thống văn bản quy phạm pháp luật (trừ Hiến pháp) theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật

- Thời điểm tiến hành:

Tự kiểm tra được tiến hành ngay sau khi văn bản được ban hành và căn cứ để đối chiếu kiểm tra là các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên mà văn bản được kiểm tra sử dụng làm căn cứ ban hành hoặc liên quan tại thời điểm ban hành văn bản được kiểm tra.

Rà soát văn bản được tiến hành ngay khi có căn cứ rà soát văn bản, cụ thể:

+ Ngay khi văn bản là căn cứ pháp lý để rà soát được ban hành (Văn bản là căn cứ pháp lý để rà rà soát là văn bản được ban hành sau, có quy định liên quan đến quy định của văn bản được rà soát và do các chủ thể có thẩm quyền ban hành (bao gồm: cơ quan cấp trên; hoặc chính cơ quan ban hành văn bản được rà soát hoặc do cơ quan có thẩm quyền quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực cùng cấp với cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản được rà soát).

+ Khi tình hình kinh tế - xã hội thay đổi đến mức làm cho nội dung của văn bản không còn phù hợp.

- Hình thức xử lý: Trong hai hoạt động này, việc xử lý có điểm không giống nhau: Trong việc kiểm tra, việc xử lý chủ yếu là hủy bỏ; Trong rà soát, việc xử lý lại tập trung ở bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc ban hành văn bản mới.

CHUYÊN ĐỀ 2

QUY TRÌNH RÀ SOÁT, HỆ THỐNG HÓA VĂN BẢN

QUY PHẠM PHÁP LUẬT

I. QUY TRÌNH RÀ SOÁT VĂN BẢN

Trên cơ sở quy định của Nghị định số 16/2013/NĐ-CP về trình tự, thủ tục rà soát văn bản, Điều 5 Thông tư số 09/2013/TT-BTP hướng dẫn cụ thể quy trình thực hiện việc rà soát văn bản tại cơ quan, đơn vị chuyên môn bao gồm các bước sau:

Thứ nhất: Phân công người rà soát văn bản;

Thứ hai: Thực hiện rà soát văn bản, cụ thể bao gồm các công việc sau:

- Tiến hành rà soát văn bản;

- Lập Phiếu rà soát văn bản;

- Lập Hồ sơ rà soát văn bản.

Thứ ba: Lấy ý kiến của tổ chức pháp chế thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, đơn vị được giao nhiệm vụ làm đầu mối tổ chức thực hiện rà soát tại Bộ Tư pháp (sau đây gọi là tổ chức pháp chế), Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp thuộc Ủy ban nhân dân (sau đây gọi là cơ quan tư pháp) về kết quả rà soát văn bản.

Thứ tư: Trình Thủ trưởng cơ quan rà soát xem xét, xử lý hoặc kiến nghị xử lý kết quả rà soát văn bản.

1. Quy trình rà soát văn bản theo căn cứ pháp lý

1.1. Phân công người rà soát văn bản

Để việc rà soát văn bản theo căn cứ pháp lý được thực hiện kịp thời, Thông tư số 09/2013/TT-BTP quy định ngay sau khi văn bản là căn cứ pháp lý để rà soát được ban hành, Thủ trưởng cơ quan, đơn vị chuyên môn có trách nhiệm phân công người rà soát văn bản.

Để thực hiện được việc này đòi hỏi Thủ trưởng cơ quan, đơn vị chuyên môn phải thường xuyên theo dõi, cập nhật việc ban hành văn bản của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền có liên quan đến lĩnh vực cơ quan, đơn vị mình phụ trách.

1.2. Thực hiện rà soát văn bản

1.2.1. Tiến hành rà soát văn bản

Khi tiến hành rà soát văn bản, người rà soát thực hiện các công việc sau:

a) Xác định văn bản được rà soát:

Sau khi được Thủ trưởng cơ quan, đơn vị phân công, người rà soát văn bản có trách nhiệm xác định tất cả các văn bản được rà soát (nói một cách dễ hiểu thì đó là các văn bản phải được rà soát để phát hiện ra các quy định trái, mâu thuẫn, chồng chéo, hết hiệu lực so với văn bản là căn cứ pháp lý để rà soát).

Việc xác định văn bản được rà soát được thực hiện dựa trên hướng dẫn tại Điều 3 Thông tư số 09/2013/TT-BTP, được trình bày tại Phần C Mục I.1.2 Chuyên đề này.

Khi đã xác định và tập hợp được đầy đủ các văn bản được rà soát, người rà soát văn bản báo cáo Thủ trưởng cơ quan, đơn vị xem xét, quyết định việc tổ chức rà soát, thời hạn rà soát, phân công thêm người rà soát....

b) Xem xét, đánh giá phần căn cứ ban hành của văn bản được rà soát để xác định và tập hợp đầy đủ văn bản là căn cứ pháp lý để rà soát:

Để bảo đảm việc rà soát văn bản được thực hiện toàn diện, văn bản được rà soát trong một chỉnh thế thống nhất, người rà soát văn bản xem xét, đánh giá phần căn cứ ban hành của văn bản được rà soát; qua đó xác định và tập hợp đầy đủ văn bản là căn cứ pháp lý để rà soát. Nội dung của việc rà soát phần căn cứ ban hành của văn bản được rà soát theo quy định tại Khoản 2 Điều 12 Nghị định số 16/2013/NĐ-CP bao gồm:

- Xác định các văn bản thay thế, hủy bỏ, bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung văn bản là căn cứ ban hành của văn bản được rà soát;

- Xác định các văn bản khác mới được ban hành có quy định liên quan đến quy định của văn bản được rà soát.

Trên cơ sở đó, việc xác định và tập hợp đầy đủ các văn bản là căn cứ pháp lý để rà soát được thực hiện theo hướng dẫn tại Điều 3 Thông tư số 09/2013/TT-BTP, được trình bày tại Phần C Mục I.1.2 Chuyên đề này.

c) Xem xét, xác định hiệu lực của văn bản được rà soát:

- Căn cứ xác định trường hợp hết hiệu lực của văn bản (toàn bộ hoặc một phần):

+ Khoản 1 Điều 12 Nghị định số 16/2013/NĐ-CP;

+ Trường hợp rà soát văn bản mà văn bản là căn cứ pháp lý để rà soát được ban hành theo trình tự, thủ tục quy định tại Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật ngày 12 tháng 11 năm 1996 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật ngày 16 tháng 12 năm 2002 thì việc xác định các trường hợp hết hiệu lực của văn bản được rà soát được thực hiện theo quy định tại Điều 78 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật ngày 12 tháng 11 năm 1996 (theo Điểm a Khoản 1 Điều 7 Thông tư số 09/2013/TT-BTP).

(Nội dung này được trình bày tại Mục II.1.1 Phần C Chuyên đề này).

- Sau khi xem xét các trường hợp hết hiệu lực của văn bản nêu trên, người rà soát văn bản xác định một phần hoặc toàn bộ nội dung của văn bản được rà soát hết hiệu lực, lý do hết hiệu lực, thời điểm hết hiệu lực.

Văn bản được xác định hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần được đưa vào danh mục để công bố theo quy định tại Điều 20 Nghị định số 16/2013/NĐ-CP và Điều 11 Thông tư Thông tư số 09/2013/TT-BTP. Cụ thể là, các văn bản hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần phải được đưa và danh mục để công bố định kỳ hàng năm (chậm nhất là ngày 30/01 hàng năm), trong đó, thời điểm văn bản hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần được xác định trong một dương lịch, từ ngày 01/01 đến hết ngày 31/12.

Đối với trường hợp văn bản được xác định hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần do không còn đối tượng điều chỉnh theo quy định tại Điểm d Khoản 1 Điều 12 Nghị định số 16/2013/NĐ-CP thì người rà soát văn bản thể hiện rõ nội dung kiến nghị bãi bỏ toàn bộ hoặc một phần văn bản đó tại Phiếu rà soát văn bản. Đối với các trường hợp này, chỉ khi văn bản được cơ quan, người có thẩm quyền bãi bỏ thì các văn bản mới được đưa vào danh mục để công bố hàng năm.

- Văn bản được xác định còn hiệu lực (bao gồm cả văn bản được xác định hết hiệu lực một phần) được tiếp tục rà soát về thẩm quyền ban hành và nội dung của văn bản.

d) Xem xét, đánh giá về thẩm quyền ban hành văn bản được rà soát

Người rà soát tiến hành xem xét, đánh giá về thẩm quyền ban hành văn bản được rà soát theo quy định tại Khoản 3 Điều 12 Nghị định số 16/2013/NĐ-CP, được hướng dẫn tại Điểm a Khoản 1 Điều 7 Thông tư số 09/2013/TT-BTP và được trình bày tại Phần C Mục II.1.3 Chuyên đề này.

đ) Xem xét, đánh giá về nội dung của văn bản được rà soát

Người rà soát văn bản tiến hành xem xét, xác định những nội dung của văn bản được rà soát có quy định trái, chồng chéo, mâu thuẫn với quy định của các văn bản là căn cứ pháp lý để rà soát quy định tại Khoản 4 Điều 12 Nghị định số 16/2013/NĐ-CP, được hướng dẫn tại Điểm a Khoản 1 Điều 7 Thông tư số 09/2013/TT-BTP và được trình bày tại Phần C Mục II.1.4 Chuyên đề này.

1.2.2. Lập Phiếu rà soát văn bản

Sau khi rà soát văn bản, người rà soát lập Phiếu rà soát văn bản theo Mẫu số 01 ban hành kèm theo Thông tư số 09/2013/TT-BTP.

Lưu ý: Phiếu rà soát văn bản cũng được lập trong trường hợp văn bản được rà soát không có quy định trái, mâu thuẫn, chồng chéo với quy định của văn bản là căn cứ pháp lý để rà soát. Đây là căn cứ cho thấy một văn bản đã được rà soát và qua rà soát xác định vẫn còn phù hợp với quy định của pháp luật.

Trong trường hợp kết quả rà soát văn bản có nội dung phức tạp, người rà soát văn bản đề xuất Thủ trưởng cơ quan, đơn vị chuyên môn xem xét, tổ chức trao đổi, thảo luận hoặc lấy ý kiến của các cơ quan, đơn vị liên quan để hoàn thiện kết quả rà soát văn bản.

1.2.3. Lập Hồ sơ rà soát văn bản

Người rà soát văn bản lập Hồ sơ rà soát văn bản trình Thủ trưởng cơ quan, đơn vị xem xét, xử lý kết quả rà soát văn bản.

Hồ sơ rà soát văn bản bao gồm:

- Văn bản được rà soát;

- Văn bản là căn cứ pháp lý để rà soát;

- Phiếu rà soát văn bản;

- Dự thảo Báo cáo kết quả rà soát văn bản của cơ quan, đơn vị chuyên môn trình Thủ trưởng cơ quan rà soát (cụ thể là trình Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ hoặc Chủ tịch Ủy ban nhân dân cùng cấp), trong đó nêu rõ nội dung đánh giá về hiệu lực, thẩm quyền ban hành, những quy định trái, chồng chéo, mâu thuẫn của văn bản được rà soát với quy định của văn bản là căn cứ pháp lý để rà soát và kiến nghị xử lý;

- Dự thảo văn bản của Bộ, cơ quan ngang Bộ lấy ý kiến của cơ quan cùng liên tịch ban hành văn bản được rà soát về việc xử lý kết quả rà soát (trong trường hợp văn bản được rà soát là văn bản liên tịch);

- Dự thảo văn bản của cơ quan rà soát kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý văn bản (trong trường hợp văn bản không thuộc thẩm quyền xử lý của cơ quan rà soát văn bản)[8];

- Các tài liệu khác có liên quan.

1.3. Lấy ý kiến của tổ chức pháp chế, cơ quan tư pháp về kết quả rà soát văn bản

Sau khi xem xét Hồ sơ rà soát văn bản do người rà soát trình, Thủ trưởng cơ quan, đơn vị chuyên môn chỉ đạo việc gửi hồ sơ rà soát văn bản để lấy ý kiến của tổ chức pháp chế, cơ quan tư pháp, cụ thể như sau:

- Thủ trưởng đơn vị thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ chỉ đạo việc gửi hồ sơ rà soát văn bản lấy ý kiến của tổ chức pháp chế.

- Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân chỉ đạo việc gửi hồ sơ rà soát văn bản lấy ý kiến của cơ quan tư pháp cùng cấp.

Ý kiến của tổ chức pháp chế, cơ quan tư pháp phải được thể hiện bằng văn bản, trong đó nêu rõ nội dung nhất trí, nội dung không nhất trí hoặc ý kiến khác.

Trên cơ sở ý kiến của tổ chức, pháp chế, cơ quan tư pháp, Thủ trưởng cơ quan, đơn vị chuyên môn chỉ đạo việc nghiên cứu giải trình, tiếp thu ý kiến của tổ chức pháp chế, cơ quan tư pháp về kết quả rà soát; hoàn thiện Hồ sơ rà soát văn bản, ký Báo cáo kết quả rà soát văn bản của cơ quan, đơn vị mình để trình Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ hoặc Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp mình.

1.4. Trình Thủ trưởng cơ quan rà soát xem xét, xử lý hoặc kiến nghị xử lý kết quả rà soát văn bản

Việc trình Thủ trưởng cơ quan rà soát xem xét, xử lý hoặc kiến nghị xử lý kết quả rà soát văn bản được thực hiện theo quy định tại Điều 9 Thông tư số 09/2013/TT-BTP như sau:

“1. Thủ trưởng cơ quan, đơn vị chuyên môn trình Hồ sơ rà soát văn bản để Thủ trưởng cơ quan rà soát xem xét, quyết định việc xử lý hoặc kiến nghị xử lý kết quả rà soát.

Báo cáo kết quả rà soát văn bản trong Hồ sơ rà soát văn bản cũng được gửi cho tổ chức pháp chế, cơ quan tư pháp để theo dõi, tổng hợp.

2. Tổ chức pháp chế, cơ quan tư pháp lập “Sổ theo dõi văn bản được rà soát” để theo dõi việc rà soát và kết quả xử lý văn bản chung của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân theo mẫu được ban hành kèm theo Thông tư này (Mẫu số 02)”.

2. Quy trình rà soát căn cứ vào tình hình phát triển kinh tế - xã hội

2.1. Phân công người rà soát văn bản

Tương tự như việc rà soát theo văn bản là căn cứ pháp lý, để việc rà soát văn bản theo căn cứ pháp lý được thực hiện kịp thời, Thủ trưởng cơ quan, đơn vị chuyên môn có trách nhiệm phân công người rà soát văn bản ngay khi tình hình kinh tế - xã hội liên quan đến đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản có sự thay đổi đến mức làm cho nội dung của văn bản không còn phù hợp (việc xác định tình hình phát triển kinh tế - xã hội là căn cứ rà soát văn bản thực hiện theo hướng dẫn tại Điều 4 Thông tư số 09/2013/TT-BTP và được trình bày tại Mục I.2 Phần C).

2.2. Thực hiện rà soát văn bản

2.2.1. Tiến hành rà soát văn bản

Khi tiến hành rà soát văn bản căn cứ vào tình hình phát triển kinh tế - xã hội, người rà soát thực hiện các công việc sau:

a) Xác định văn bản được rà soát

Người rà soát văn bản xác định văn bản có đối tượng, phạm vi điều chỉnh liên quan đến sự thay đổi của tình hình kinh tế - xã hội để rà soát.

b) Tập hợp văn bản là căn cứ xác định sự thay đổi của tình hình kinh tế - xã hội

Căn cứ vào đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản được rà soát, người rà soát văn bản tiến hành tập hợp các thông tin, tài liệu, văn bản khác là căn cứ xác định sự thay đổi của tình hình kinh tế - xã hội theo quy định tại Điều 4 Thông tư 09/2013/TT-BTP (được trình bày tại Mục I.2 Phần C Chuyên đề này).

c) Xem xét, đối chiếu nội dung của văn bản được rà soát với các thông tin, tài liệu, văn bản là căn cứ xác định sự thay đổi của tình hình kinh tế - xã hội để xác định nội dung không còn phù hợp của văn bản được rà soát theo quy định tại Điều 15 Nghị định số 16/2013/NĐ-CP (được trình bày tại Mục II.2 Phần C Chuyên đề này).

2.2.2. Lập Phiếu rà soát văn bản

Người ra soát lập Phiếu rà soát văn bản theo quy định tại Khoản 2 Điều 7 Thông tư 09/2013/TT-BTP, tương tự như lập Phiếu rà soát theo văn bản là căn cứ pháp lý được trình bày tại Mục III.1.2.2 Phần C Chuyên đề này.

2.2.3. Lập Hồ sơ rà soát văn bản

Người rà soát văn bản lập Hồ sơ rà soát văn bản trình Thủ trưởng cơ quan, đơn vị xem xét, xử lý kết quả rà soát văn bản.

Hồ sơ rà soát văn bản bao gồm:

- Văn bản được rà soát;

- Văn bản là căn cứ xác định sự thay đổi của tình hình kinh tế - xã hội;

- Phiếu rà soát văn bản;

- Dự thảo Báo cáo kết quả rà soát văn bản của cơ quan, đơn vị chuyên môn trình Thủ trưởng cơ quan rà soát (cụ thể là trình Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ hoặc Chủ tịch Ủy ban nhân dân cùng cấp), trong đó nêu rõ nội dung đánh giá về những quy định không còn phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội và kiến nghị xử lý;

- Dự thảo Văn bản của cơ quan rà soát kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý văn bản (trong trường hợp văn bản không thuộc thẩm quyền xử lý của cơ quan rà soát văn bản);

- Các tài liệu khác có liên quan.

2.3. Lấy ý kiến của tổ chức pháp chế, cơ quan tư pháp về kết quả rà soát văn bản

Việc lấy ý kiến của tổ chức pháp chế, cơ quan tư pháp về kết quả rà soát văn bản căn cứ vào tình hình phát triển kinh tế - xã hội được thực hiện theo quy định tại Điều 8 Thông tư số 09/2013/TT-BTP và được trình bày tại Mục III.1.3 Phần C Chuyên đề này.

2.4. Trình Thủ trưởng cơ quan rà soát xem xét, xử lý hoặc kiến nghị xử lý kết quả rà soát văn bản

Việc lấy ý kiến của tổ chức pháp chế, cơ quan tư pháp về kết quả rà soát văn bản căn cứ vào tình hình phát triển kinh tế - xã hội được thực hiện theo quy định tại Điều 9 Thông tư số 09/2013/TT-BTP và được trình bày tại Mục III.1.4 Phần C Chuyên đề này.

II. TRÌNH TỰ, THỦ TỤC HỆ THỐNG HÓA VĂN BẢN

1. Trình tự, thủ tục hệ thống hóa văn bản

1.1. Tập hợp văn bản và kết quả rà soát văn bản để phục vụ hệ thống hóa

Để xác định được các văn bản thuộc đối tượng, phạm vi hệ thống hóa (các văn bản còn hiệu lực) cũng như các văn bản trong các danh mục văn bản khác thì người hệ thống hóa văn bản phải tập hợp được đầy đủ văn bản và kết quả rà soát các văn bản này, Thông tư số 09/2013/TT-BTP đã hướng dẫn việc tập hợp văn bản và kết quả rà soát các văn bản để phục vụ hệ thống hóa.

Theo đó, văn bản để phục vụ hệ thống hóa theo định kỳ bao gồm:

- Các văn bản trong Tập hệ thống hóa của kỳ hệ thống hóa trước;

- Các văn bản được ban hành trong kỳ hệ thống hóa hiện tại (bao gồm cả văn bản được ban hành trong kỳ hệ thống hóa hiện tại nhưng tính đến thời điểm hệ thống hóa chưa có hiệu lực).

1.2. Tập hợp các văn bản và kết quả rà soát các văn bản thuộc đối tượng, phạm vi hệ thống hóa

a) Tập hợp các văn bản thuộc đối tượng, phạm vi hệ thống hóa

Sau khi tập hợp được đầy đủ các văn bản phục vụ hệ thống hóa nêu trên, người rà soát xác định và tập hợp đầy đủ các văn bản thuộc đối tượng, phạm vi hệ thống hóa. Văn bản thuộc đối tượng, phạm vi hệ thống hóa bao gồm:

- Các văn bản trong Tập hệ thống hóa của kỳ hệ thống hóa trước đã được rà soát xác định còn hiệu lực tính đến thời điểm hệ thống hóa;

- Văn bản được ban hành trong kỳ hệ thống hóa hiện tại đã được rà soát xác định còn hiệu lực, văn bản được ban hành trong kỳ hệ thống hóa nhưng chưa có hiệu lực tính đến thời điểm hệ thống hóa.

Nói cách khác, văn bản thuộc đối tượng, phạm vi hệ thống hóa bao gồm tất cả những văn bản còn hiệu lực hoặc các văn bản chưa có hiệu lực tính thời điểm hệ thống hóa.

Lưu ý: Những văn bản thuộc đối tượng, phạm vi hệ thống hóa trừ trường hợp là văn bản được ban hành trong kỳ hệ thống hóa nhưng chưa có hiệu lực tính đến thời điểm hệ thống hóa thì phải là những văn bản đã được rà soát xác định còn hiệu lực.

Để thực hiện được điều này, căn cứ vào kết quả rà soát thường xuyên đối với từng văn bản cũng như căn cứ vào danh mục văn bản hết hiệu lực được công bố hàng năm theo quy định tại Điều 20 Nghị định số 16/2013/NĐ-CP (được quy định chi tiết tại Điều 11 Thông tư số 09/2013/TT-BTP), người thực hiện hệ thống hóa tiến hành xác định và tập hợp các văn bản thuộc đối tượng, phạm vi hệ thống hóa bằng cách loại trừ những văn bản đã hết hiệu lực toàn bộ.

b) Tập hợp kết quả rà soát các văn bản thuộc đối tượng, phạm vi hệ thống hóa

Kết quả rà soát của các văn bản thuộc đối tượng, phạm vi hệ thống hóa phải được tập hợp đầy đủ, chính xác từ cơ sở dữ liệu rà soát, hệ thống hóa văn bản của cơ quan, người có thẩm quyền rà soát, hệ thống hóa văn bản quy định tại Điều 35 Nghị định số 16/2013/NĐ-CP và Điều 21 Thông tư số 09/2013/TT-BTP.

1.3. Kiểm tra lại kết quả rà soát và rà soát bổ sung

Để bảo đảm tính chính xác về hiệu lực pháp lý của văn bản tính đến thời điểm hệ thống hóa, kết quả rà soát các văn bản thuộc đối tượng hệ thống hóa phải được kiểm tra lại.

Trong trường hợp kết quả rà soát văn bản phản ánh không cập nhật tình trạng pháp lý của văn bản hoặc phát hiện văn bản chưa được rà soát theo quy định thì cơ quan rà soát phải tiến hành rà soát bổ sung theo quy định tại Nghị định số 16/2013/NĐ-CP và Thông tư số 09/2013/TT-BTP (được trình bày tại Phần C Chuyên đề này).

1.4. Lập các danh mục văn bản

Sau khi tiến hành kiểm tra lại kết quả rà soát và rà soát bổ sung, các danh mục văn bản phải được lập theo quy định tại Khoản 3 Điều 25 Nghị định số 16/2013/NĐ-CP bao gồm: Danh mục tổng hợp các văn bản thuộc đối tượng hệ thống hóa; Danh mục văn bản hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần; Danh mục văn bản còn hiệu lực; Danh mục văn bản cần sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc ban hành mới.

- Danh mục tổng hợp các văn bản thuộc đối tượng hệ thống hóa văn bản bao gồm các văn bản đã được trình bày tại Điểm a Mục I.4.2 Phần Đ Chuyên đề này, cụ thể: Các văn bản trong Tập hệ thống hóa của kỳ hệ thống hóa trước đã được rà soát xác định còn hiệu lực, văn bản được ban hành trong kỳ hệ thống hóa hiện tại đã được rà soát xác định còn hiệu lực và cả những văn bản được ban hành trong kỳ hệ thống hóa nhưng chưa có hiệu lực tính đến thời điểm hệ thống hóa (Danh mục này được lập theo Mẫu số 04 ban hành kèm theo Thông tư số 09/2013/TT-BTP).

- Danh mục văn bản hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần bao gồm: Các văn bản trong Tập hệ thống hóa của kỳ hệ thống hóa trước đã được rà soát xác định hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần, văn bản được ban hành trong kỳ hệ thống hóa hiện tại đã được rà soát xác định hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần (danh mục này được lập theo Mẫu số 05 ban hành kèm theo Thông tư số 09/2013/TT-BTP).

- Danh mục văn bản còn hiệu lực bao gồm: Các văn bản thuộc đối tượng hệ thống hóa đã qua kiểm tra lại kết quả rà soát và rà soát bổ sung xác định còn hiệu lực (danh mục này được lập theo Mẫu số 06 ban hành kèm theo Thông tư số 09/2013/TT-BTP).

Lưu ý:

+ Danh mục văn bản còn hiệu lực bao gồm cả văn bản hết hiệu lực một phần, văn bản được ban hành trong kỳ hệ thống hóa nhưng chưa có hiệu lực tính đến thời điểm hệ thống hóa.

+ Trường hợp sau khi tiến hành kiểm tra lại kết quả rà soát và rà soát bổ sung mà các kết quả rà soát đã bảo đảm tính chính xác về hiệu lực của văn bản tại thời điểm hệ thống hóa và các văn bản đã được rà soát đầy đủ theo quy định thì Danh mục tổng hợp các văn bản thuộc đối tượng hệ thống hóa đồng thời là Danh mục văn bản còn hiệu lực (danh mục này được lập theo Mẫu số 04 ban hành kèm theo Thông tư số 09/2013/TT-BTP).

- Danh mục văn bản cần sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ hoặc ban hành mới bao gồm: Các văn bản qua rà soát xác định cần được sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ hoặc ban hành mới (danh mục này được lập theo Mẫu số 07 ban hành kèm theo Thông tư số 09/2013/TT-BTP).

1.5. Sắp xếp các văn bản còn hiệu lực thành Tập hệ thống hóa văn bản

Văn bản trong Tập hệ thống hóa văn bản và các danh mục văn bản được sắp xếp theo các tiêu chí sau:

- Theo lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ hoặc theo lĩnh vực do cơ quan rà soát quyết định;

- Theo thứ bậc hiệu lực của văn bản, thứ tự sắp xếp bắt đầu từ văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn đến văn bản có hiệu lực pháp lý thấp hơn;

- Theo trình tự thời gian ban hành văn bản, thứ tự sắp xếp bắt đầu từ văn bản được ban hành trước đến văn bản được ban hành sau;

- Các tiêu chí khác phù hợp với yêu cầu quản lý nhà nước.

1.6. Công bố kết quả hệ thống hóa văn bản

a) Kết quả hệ thống hóa văn bản

Theo quy định tại Điểm a Khoản 5 Điều 25 Nghị định số 16/2013/NĐ-CP, kết quả hệ thống hóa văn bản bao gồm:

- Tập hệ thống hóa văn bản (bản giấy được sắp xếp theo các tiêu chí và các danh mục văn bản gồm có Danh mục tổng hợp các văn bản thuộc đối tượng hệ thống hóa; Danh mục văn bản hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần; Danh mục văn bản còn hiệu lực; Danh mục văn bản cần sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc ban hành mới.

b) Trách nhiệm công bố kết quả hệ thống hóa văn bản

Nghị định số 16/2013/NĐ-CP quy định:

- Tại Trung ương, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ công bố kết quả hệ thống hóa văn bản thuộc trách nhiệm hệ thống hóa văn bản của mình;

- Tại địa phương, Chủ tịch Ủy ban nhân dân công bố kết quả hệ thống hóa văn bản thuộc trách nhiệm hệ thống hóa văn bản của Ủy ban nhân dân cấp mình.

c) Hình thức văn bản công bố kết quả hệ thống hóa

Kết quả hệ thống hóa văn bản được công bố là văn bản hành chính (theo quy định tại Điểm b Khoản 5 Điều 25 Nghị định số 16/2013/NĐ-CP).

d) Thời hạn công bố kết quả hệ thống hóa văn bản

Để bảo đảm nguyên tắc đồng bộ trong hoạt động hệ thống hóa, Nghị định số 16/2013/NĐ-CP quy định thời hạn công bố kết quả hệ thống hóa như sau:

- Đối với văn bản của Trung ương: là 30 (ba mươi) ngày kể từ thời điểm hệ thống hóa;

- Đối với văn bản của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp: là 60 (sáu mươi) ngày kể từ thời điểm hệ thống hóa.

đ) Phương thức công bố kết quả hệ thống hóa văn bản

Theo quy định của Nghị định số 16/2013/NĐ-CP thì kết quả hệ thống hóa văn bản phải được đăng tải trên trang thông tin điện tử của cơ quan rà soát (nếu có). Trong trường hợp cần thiết, cơ quan rà soát văn bản phát hành Tập hệ thống hóa văn bản bằng hình thức văn bản giấy.

Nghị định số 16/2013/NĐ-CP cũng quy định danh mục văn bản hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần ở Trung ương và cấp tỉnh phải được đăng công báo, danh mục văn bản hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần ở cấp huyện và cấp xã phải được niêm yết tại trụ sở cơ quan rà soát.

Trường hợp sau khi công bố, phát hiện các danh mục văn bản và Tập hệ thống hóa văn bản còn hiệu lực có sai sót thì tiến hành rà soát lại và đính chính.

2. Quan hệ phối hợp giữa các cơ quan, đơn vị trong việc hệ thống hóa văn bản

Đối với nội dung về quan hệ phối hợp giữa các cơ quan, đơn vị trong việc hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật, Điều 20 Thông tư số 09/2013/TT-BTP đã có những quy định rất cụ thể về vấn đề này như sau:

2.1. Xây dựng kế hoạch hệ thống hóa văn bản

Tổ chức pháp chế thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ (bao gồm cả đơn vị được giao nhiệm vụ làm đầu mối tổ chức thực hiện hệ thống hóa văn bản thuộc Bộ Tư pháp), cơ quan tư pháp thuộc Ủy ban nhân dân chủ trì giúp Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân xây dựng kế hoạch hệ thống hóa văn bản và làm đầu mối tổ chức thực hiện kế hoạch hệ thống hóa.

2.2. Thực hiện hệ thống hóa văn bản

Các đơn vị chuyên môn thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện hệ thống hóa văn bản điều chỉnh những vấn đề thuộc chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước của đơn vị mình theo trình tự, thủ tục hệ thống hóa văn bản và gửi kết quả hệ thống hóa cho tổ chức pháp chế thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ để tổng hợp.

Các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân thực hiện hệ thống hóa văn bản điều chỉnh những vấn đề thuộc chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước của cơ quan mình theo trình tự, thủ tục hệ thống hóa văn bản và gửi kết quả hệ thống hóa cho cơ quan tư pháp cùng cấp để tổng hợp.

Trong trường hợp phải tiến hành rà soát bổ sung thì việc rà soát bổ sung được thực hiện theo nội dung, trình tự, thủ tục rà soát văn bản quy định tại Nghị định số 16/2013/NĐ-CP và Thông tư số 09/2013/TT-BTP. Hồ sơ rà soát văn bản (bổ sung) được lập theo quy định tại Khoản 3 Điều 7 Thông tư số 09/2013/TT-BTP, cụ thể bao gồm: Văn bản được rà soát; Văn bản là căn cứ pháp lý để rà soát; Văn bản là căn cứ xác định sự thay đổi của tình hình kinh tế - xã hội; Phiếu rà soát văn bản; Báo cáo kết quả rà soát văn bản của cơ quan, đơn vị chuyên môn trình Thủ trưởng cơ quan rà soát, trong đó nêu rõ nội dung đánh giá về hiệu lực, thẩm quyền ban hành, những quy định trái, chồng chéo, mâu thuẫn của văn bản được rà soát với quy định của văn bản là căn cứ pháp lý để rà soát hoặc không còn phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội và kiến nghị xử lý; Văn bản của Bộ, cơ quan ngang Bộ lấy ý kiến của cơ quan cùng liên tịch ban hành văn bản được rà soát về việc xử lý kết quả rà soát; Văn bản của cơ quan rà soát kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý văn bản; Các tài liệu khác có liên quan. Hồ sơ này được gửi cho tổ chức pháp chế, cơ quan tư pháp (để lấy ý kiến) cùng với kết quả hệ thống hóa.

2.3. Kiểm tra lại kết quả hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật, trình cơ quan có thẩm quyền công bố

Sau khi nhận được kết quả hệ thống hóa văn bản của các đơn vị, cơ quan chuyên môn thì tổ chức pháp chế, cơ quan tư pháp tiến hành kiểm tra lại kết quả hệ thống hóa văn bản và tổng hợp, trình Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân xem xét, công bố.

Hồ sơ hệ thống hóa văn bản trình Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân gồm: Báo cáo kết quả hệ thống hóa văn bản; Tập hệ thống hóa văn bản; Các danh mục văn bản; Hồ sơ rà soát văn bản bổ sung (nếu có); Các tài liệu khác có liên quan.

2.4. Gửi Báo cáo kết quả hệ thống hóa văn bản về Bộ Tư pháp

Trong thời gian chậm nhất 20 (hai mươi) ngày làm việc kể từ thời điểm công bố kết quả hệ thống hóa theo quy định tại Điểm c Khoản 5 Điều 25 Nghị định số 16/2013/NĐ-CP, Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh gửi Báo cáo kết quả hệ thống hóa văn bản về Bộ Tư pháp để theo dõi, tổng hợp chung báo cáo Chính phủ./.

CHUYÊN ĐỀ 3

TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ HIỆU QUẢ HOẠT ĐỘNG

KIỂM TRA, XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 của Bộ Chính trị đã xác định rõ mục tiêu xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch; đổi mới căn bản cơ chế xây dựng và thực hiện pháp luật; phát huy vai trò và hiệu lực của pháp luật nhằm khắc phục những hạn chế, yếu kém về sự chưa đồng bộ, thiếu thống nhất, tính khả thi thấp, chậm đi vào cuộc sống; cơ chế xây dựng, sửa đổi pháp luật còn nhiều bất hợp lý và chưa được coi trọng.

Công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật với tư cách là một lĩnh vực quản lý nhà nước đã được Bộ Tư pháp triển khai thực hiện từ năm 2003 trên cơ sở Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật, nay là Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ quy định về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật. Đến nay, thể chế cho công tác kiểm tra văn bản đã được hoàn thiện tương đối đầy đủ tạo điều kiện cho công tác này được triển khai thuận lợi. Theo đó, công tác kiểm tra văn bản đã được quy định là trách nhiệm của tất cả các Bộ, cơ quan ngang Bộ, Hội đồng nhân, Ủy ban nhân dân các cấp.

Trong thời gian qua, công tác kiểm tra văn bản đã dần khẳng định vai trò của mình, góp phần vào mục tiêu hoàn thiện pháp luật, thể hiện rõ nét nhất ở số lượng văn bản quy phạm pháp luật được kiểm tra và số lượng nội dung trái pháp luật đã được phát hiện. Nhờ đó, rất nhiều văn bản trái pháp luật đã được chỉnh sửa, thay thế kịp thời bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của nhân dân cũng như góp phần nâng cao chất lượng xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Hơn nữa, thông qua hoạt động kiểm tra văn bản, thực trạng các quy định pháp luật được xem xét, đánh giá, cùng với sự tham gia của đông đảo người dân, cơ quan, tổ chức, hệ thống pháp luật từng bước được minh bạch hóa.

Tuy nhiên, trong bối cảnh khi nhu cầu hoàn thiện hệ thống pháp luật ngày càng cấp thiết, với mục đích phát hiện những nội dung trái pháp luật của văn bản để kịp thời có các biện pháp xử lý phù hợp, công tác kiểm tra văn bản cần được quan tâm, đẩy mạnh, theo đó yêu cầu xây dựng một hệ thống các tiêu chí đánh giá hiệu quả hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật rất cần thiết, thông qua đó đánh giá chính xác thực trạng công tác kiểm tra văn bản để có những điều chỉnh cho phù hợp. Mặt khác, tiêu chí đánh giá hiệu quả hoạt động kiểm tra văn bản còn giúp đánh giá chính xác hơn thực trạng hệ thống pháp luật thực tại. Chuyên đề này xây dựng một số tiêu chí bước đầu phục vụ công tác đánh giá hiệu quả hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật.

I. KẾT QUẢ KIỂM TRA VĂN BẢN

Hiệu quả hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật thể hiện chủ yếu ở kết quả phát hiện, xử lý những văn bản, quy định trái pháp luật và những tác động của việc kiểm tra, xử lý văn bản đối với đời sống kinh tế - xã hội. Kết quả kiểm tra văn bản được đánh giá ở các khía cạnh sau:

1. Số lượng văn bản được kiểm tra

Số lượng văn bản được kiểm tra là tiêu chí về “lượng”, phản ánh rõ nét nhất hiệu quả của hoạt động kiểm tra văn bản. Thông qua số lượng văn bản được kiểm tra có thể cho thấy mức độ thường xuyên và phần nào đánh giá được công tác tổ chức kiểm tra văn bản của đơn vị.

Số lượng văn bản được kiểm tra được đánh giá trên cơ sở một số nội dung sau:

- Số lượng văn bản được ban hành;

- Số lượng văn bản do cơ quan ban hành tự kiểm tra;

- Số lượng văn bản được gửi đi để kiểm tra theo thẩm quyền;

- Số lượng văn bản nhận được để kiểm tra theo thẩm quyền;

- Số lượng văn bản được kiểm tran theo thẩm quyền.

Theo kết quả tổng hợp hàng năm và Báo cáo tổng kết 10 năm thực hiện nhiệm vụ kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của các Bộ, ngành và địa phương gửi về Bộ Tư pháp, từ năm 2003 đến hết tháng 3/2013, các Bộ, ngành (bao gồm cả Bộ Tư pháp) và địa phương đã tự kiểm tra được hơn 4.568.000 văn bản, trong đó có 214.131 văn bản là văn bản QPPL (chiếm gần 5% tổng số văn bản đã tự kiểm tra); Cụ thể: Các Bộ, ngành đã tự kiểm tra được 10.752 văn bản (văn bản QPPL chiếm 98% tổng số văn bản các Bộ, ngành đã tự kiểm tra), các địa phương tự kiểm tra được hơn hơn 4.557.000 văn bản (văn bản QPPL chiếm khoảng 4,4% tổng số văn bản các địa phương đã tự kiểm tra).

Đối với việc kiểm tra văn bản theo thẩm quyền, từ năm 2003 đến hết tháng 3/2013, trên tổng số các văn bản đã tiếp nhận, các Bộ, ngành (bao gồm cả Bộ Tư pháp) và địa phương đã kiểm tra được hơn 1.824.700 văn bản (gồm hơn 262.500 văn bản QPPL, 1.560.000 văn bản không phải là văn bản QPPL; trong đó, các Bộ, ngành kiểm tra được hơn 43.200 văn bản (văn bản QPPL chiếm 95% tổng số văn bản các Bộ, ngành đã kiểm tra), các địa phương kiểm tra được hơn 1.781.000 văn bản (văn bản QPPL chiếm 12% tổng số văn bản các địa phương đã kiểm tra).

Như vậy, có thể thấy, trong những năm qua, một lượng lớn các văn bản đã được kiểm tra. Tuy nhiên, vấn đề là hiện nay chưa có cơ chế để đánh giá mức độ chính xác của các con số trên. Ngoài ra, qua kiểm tra nắm tình hình thấy rằng, ngoài việc tự kiểm tra văn bản được các Bộ, địa phương đã quan tâm thì việc kiểm tra văn bản theo thẩm quyền còn nhiều hạn chế, đặc biệt ở các Bộ, cơ quan ngang Bộ. Hạn chế này có nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân từ việc nhiều Bộ, ngành khi ban hành văn bản có liên quan đến lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ khác đã không gửi văn bản đến cơ quan đó kiểm tra. Phần lớn các văn bản chỉ gửi tới Cục Kiểm tra văn bản QPPL - Bộ Tư pháp với tư cách là cơ quan quản lý nhà nước về lĩnh vực kiểm tra văn bản và phần nhiều các văn bản trái pháp luật mà các Bộ, cơ quan ngang Bộ ban hành đều do Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật phát hiện.

2. Số lượng nội dung trái pháp luật được phát hiện

Đây chính là tiêu chí về “chất” đánh giá bản chất nhất hiệu quả công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật. Theo đó, tiêu chí này được đánh giá trên cơ sở một số khía cạnh sau:

- Số lượng văn bản được kiểm tra;

- Số lượng văn bản có nội dung trái pháp luật được phát hiện;

- Số lượng văn bản sai căn cứ pháp lý;

- Số lượng văn bản sai thẩm quyền;

- Số lượng văn bản sai nội dung;

- Số lượng văn bản sai về thể thức, kỹ thuật trình bày;

- Tổng số nội dung trái pháp luật được phát hiện;

- Số lượng thông báo đã được gửi đến các cơ quan ban hành văn bản trái pháp luật.

Điều 6 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP quy định: “Cơ sở pháp lý để xác định nội dung trái pháp luật của văn bản được kiểm tra theo quy định tại Điều 3 của Nghị định này là những văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn đang có hiệu lực hoặc đã được ký ban hành, thông qua tại thời điểm kiểm tra văn bản theo quy định tại Chương IX “Hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật, nguyên tắc áp dụng, công khai văn bản quy phạm pháp luật” của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Chương V “Hiệu lực và nguyên tắc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân” của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân”. Theo đó, thời điểm kiểm tra văn bản là “thời điểm cơ quan, người có thẩm quyền ký ban hành, thông qua văn bản được kiểm tra và phát sinh thẩm quyền, trách nhiệm của cơ quan có thẩm quyền kiềm tra văn bản” (Khoản 2 Điều 4 Thông tư số 20/2010/TT-BTP ngày 30/11/2010). Điều này có nghĩa là văn bản phải được kiểm tra ngay sau khi văn bản được ký ban hành, thông qua để bảo đảm mọi nội dung sai trái của văn bản phải được phát hiện kịp thời và chắc chắn rằng văn bản khi được áp dụng phải là văn bản hợp hiến và hợp pháp. Đây là một tiêu chí quan trọng phản ánh năng lực của cơ quan kiểm tra cũng như người kiểm tra văn bản.

Thực tế cho thấy rằng, theo báo cáo của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đều tự kiểm tra 100% các văn bản do mình ban hành và cũng đã triển khai kiểm tra văn bản theo thẩm quyền. Với tư cách là cơ quan được giao quản lý nhà nước về công tác kiểm tra văn bản, Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật sau khi nhận được văn bản do các cơ quan ban hành gửi tới đều triển khai kiểm tra theo thẩm quyền. Tuy nhiên, nhiều trường hợp các nội dung sai trái không được phát hiện tại thời điểm kiểm tra văn bản mà chỉ được phát hiện rất lâu sau đó khi có phản ánh vướng mắc trong việc thực hiện pháp luật từ các phương tiện thông tin đại chúng hay từ phía các cá nhân, tổ chức.

Như vậy, mặc dù thời điểm kiểm tra văn bản được thực hiện đúng theo quy định nhưng thời điểm thực tế phát hiện ra nội dung sai trái của văn bản lại muộn hơn thời điểm kiểm tra văn bản theo quy định của pháp luật. Theo đó, hệ thống pháp luật không được bảo đảm về tính thống nhất, các văn bản trái pháp luật vẫn được đưa vào áp dụng trong thực tế đã vô hình làm “giảm hiệu lực” các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, đồng thời đây cũng là nguyên nhân gây ra những tranh chấp, thiệt hại trong đời sống kinh tế, xã hội. Ngoài ra, điều này cũng phản ánh phần nào trình độ của người kiểm tra văn bản đã không kịp thời phát hiện ra những nội dung sai trái cũng như trách nhiệm của cơ quan có thẩm quyền trong việc không kịp thời tổ chức kiểm tra văn bản theo đúng yêu cầu.

Theo số liệu báo cáo của các Bộ, ngành, địa phương, từ năm 2003 đến tháng 3/2013, qua công tác kiểm tra văn bản theo thẩm quyền, toàn Ngành đã phát hiện được hơn 58.280 văn bản có dấu hiệu vi phạm các điều kiện về tính hợp pháp của văn bản quy định tại Điều 3 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP (chiếm 3,1% tổng số văn bản đã kiểm tra), trong đó có 36.526 văn bản quy phạm pháp luật (chiếm 62,6% số văn bản phát hiện có dấu hiệu trái pháp luật). Trong đó, có 6.124 văn bản quy phạm pháp luật sai về nội dung văn bản (chiếm 16,7% tổng số văn bản quy phạm pháp luật đã phát hiện có dấu hiệu vi phạm các điều kiện về tính hợp pháp của văn bản quy định tại Điều 3 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP), còn lại là các văn bản quy phạm pháp luật sai về căn cứ pháp lý; thẩm quyền ban hành; trình tự, thủ tục ban hành; thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản.

II. KẾT QUẢ XỬ LÝ VĂN BẢN

Như đã trình bày ở trên, mục đích của việc kiểm tra văn bản là nhằm phát hiện những nội dung trái pháp luật của văn bản để kịp thời đình chỉ việc thi hành, hủy bỏ, bãi bỏ, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật, đồng thời, kiến nghị cơ quan, người có thẩm quyền xác định trách nhiệm của cơ quan, người đã ban hành văn bản trái pháp luật. Theo đó, mục đích này chỉ đạt được khi cơ quan có thẩm quyền xử lý văn bản kịp thời thực hiện các biện pháp xử lý cần thiết theo quy định của pháp luật sau khi tự mình phát hiện ra nội dung sai trái của văn bản do mình ban hành hoặc khi nhận được thông báo kiểm tra của cơ quan, người có thẩm quyền.

Theo quy định của Nghị định số 40/2010/NĐ-CP (Điều 27, 30) thì các hình thức xử lý văn bản trái pháp luật bao gồm:

- Đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ nội dung văn bản;

- Hủy bỏ, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ nội dung văn bản;

- Đính chính văn bản.

Thực tế cho thấy, hiện nay hoạt động kiểm tra văn bản và hoạt động xử lý văn bản trái pháp luật đang bị tách rời, mặc dù pháp luật đã quy định “trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày nhận được thông báo về việc văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, cơ quan, người đã ban hành văn bản phải tổ chức tự kiểm tra, xử lý văn bản đó và thông báo kết quả xử lý cho cơ quan kiểm tra văn bản”. Tuy nhiên, việc xử lý văn bản và thông báo kết quả xử lý vẫn chưa được cơ quan, người ban hành văn bản chú trọng.

Ngày 22/9/2010, Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật đã có Công văn số 135/KTrVB về việc đôn đốc thực hiện Thông báo văn bản có dấu hiệu trái pháp luật gửi đến 07 Bộ với 09 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật và 13 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương với 14 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật được thông báo (từ năm 2009 đến 22/9/2010) nhưng chưa thông báo kết quả xử lý về Cục. Riêng năm 2011, Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật đã có 37 Thông báo đối với 49 văn bản do các Bộ, ngành và địa phương ban hành có dấu hiệu trái pháp luật nhưng mới có 05 văn bản đã có kết quả xử lý, 08 văn bản đã được cơ quan ban hành văn bản có văn bản trả lời và đưa ra hướng khắc phục, xử lý đối với những nội dung trái pháp luật trong văn bản do mình ban hành (còn 36/49 văn bản chưa có thông tin phản hồi).

Đây chính là nguyên nhân khiến công tác kiểm tra và xử lý văn bản chưa đi được vào bản chất. Tính thống nhất của pháp luật và nguyên tắc pháp chế khó có thể được thực hiện nghiêm túc nếu các sai phạm trong các quy định pháp luật không được kịp thời chỉnh sửa, thậm chí không được kịp thời ngưng hiệu lực dẫn đến có thể gây ra những tổn thất, thiệt hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của các tổ chức, cá nhân. Đồng thời, thông qua hoạt động xử lý văn bản trái pháp luật cũng cho thấy mức độ tuân thủ pháp luật của chính các cơ quan nhà nước.

Đối với việc công bố kết quả xử lý văn bản, Điều 8 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP quy định: “Kết quả xử lý văn bản trái pháp luật phải được công bố công khai, đưa tin trên các phương tiện thông tin đại chúng và phải được đăng công báo, đăng trên trang thông tin điện tử của cơ quan ban hành (đối với văn bản do Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và cấp tỉnh ban hành) hoặc niêm yết tại trụ sở cơ quan ban hành hoặc các địa điểm khác do Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã quyết định (đối với văn bản do cấp huyện và cấp xã ban hành), chậm nhất là sau 3 (ba) ngày làm việc, kể từ ngày có quyết định xử lý”. Việc công bố kết quả xử lý văn bản trái pháp luật mang ý nghĩa thông tin để người dân biết tình trạng hiệu lực của văn bản, là một bước đảm bảo tính minh bạch của hệ thống pháp luật, tạo điều kiện để người dân có thể tiếp cận được pháp luật một cách dễ dàng, chính xác, đồng thời cũng nhằm đánh giá thái độ “nhìn thẳng vào sự thật” của cơ quan nhà nước.

Thực tế, đối với văn bản có chứa quy phạm pháp luật, việc công bố kết quả xử lý phần lớn không được thực hiện. Đối với văn bản quy phạm pháp luật, việc công bố kết quả xử lý thường gắn liền với hoạt động xử lý văn bản có nội dung trái pháp luật. Thông thường, quyết định xử lý văn bản hoặc nội dung trái pháp luật đồng thời được quy định trong văn bản mới ban hành để điều chỉnh nội dung sai trái này. Theo đó, việc công bố kết quả xử lý được thực hiện cùng thời điểm văn bản mới được ban hành. Đây chính là lý do thời hạn xử lý và công bố kết quả xử lý văn bản trái pháp luật gần như không được bảo đảm theo quy định.

Công bố kết quả xử lý văn bản là một bước nhỏ trong quy trình kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật tuy nhiên có ý nghĩa quan trọng. Ý nghĩa quan trọng này thể hiện ở chỗ nếu như quá trình kiểm tra, xử lý văn bản do các chủ thể có thẩm quyền thực hiện và gần như chỉ có các chủ thể này mới nắm được thì việc công bố kết quả xử lý là sự công khai đến toàn thể người dân về sự tồn tại, tình trạng của văn bản đó. Cũng giống như việc thông tin đến người dân biết sự ra đời của một văn bản, việc công bố kết quả xử lý văn bản là bước cơ bản để xây dựng tính minh bạch cho hệ thống pháp luật hiện nay, đồng thời thông qua đó đánh giá hiệu quả của công tác xử lý văn bản trái pháp luật.

III. KHẮC PHỤC HẬU QUẢ DO VIỆC THỰC HIỆN VĂN BẢN TRÁI PHÁP LUẬT GÂY RA

Điều 7 Nghị định số 40 quy định:

“Căn cứ vào nội dung trái pháp luật của văn bản và mức độ thiệt hại trên thực tế do văn bản trái pháp luật gây ra, cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra kiến nghị:

1. Cơ quan, người đã ban hành văn bản trái pháp luật kịp thời áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả do việc ban hành và thực hiện văn bản trái pháp luật gây ra;

2. Cơ quan, người có thẩm quyền xác định hình thức, mức độ xử lý với cơ quan, người đã ban hành văn bản trái pháp luật;

Tùy theo tính chất và mức độ vi phạm của văn bản trái pháp luật, cơ quan, người đã ban hành văn bản trái pháp luật phải chịu trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật”.

Mặc dù pháp luật đã quy định về mặt nguyên tắc nhưng hiện nay chúng ta chưa có thể chế đầy đủ để xử lý hậu quả do việc ban hành văn bản trái pháp luật gây ra. Theo quy định thì thời điểm kiểm tra văn bản là thời điểm cơ quan, người có thẩm quyền ký ban hành, thông qua văn bản được kiểm tra và cơ sở pháp lý để xác định nội dung trái pháp luật của văn bản được kiểm tra là những văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn đang có hiệu lực hoặc đã được ký ban hành, thông qua tại thời điểm kiểm tra văn bản. Như vậy, về nguyên tắc, kiểm tra văn bản nhằm mục đích phát hiện các nội dung sai trái của văn bản ngay khi văn bản vừa được ban hành, thông qua và trường hợp văn bản được ban hành trái thẩm quyền về hình thức, thẩm quyền về nội dung hoặc không phù hợp với quy định của pháp luật từ thời điểm văn bản được ban hành thì hình thức xử lý là hủy bỏ. Theo đó, khi một văn bản bị hủy bỏ tức là không có giá trị thi hành kể từ khi được ban hành, mọi quan hệ bị điều chỉnh bởi văn bản đó đều được khôi phục lại như trạng thái ban đầu.

Đây là một việc khó thực hiện trên thực tế. Phần lớn các cơ quan ban hành văn bản có nội dung sai trái hoặc ban hành trái thẩm quyền đều “tránh” xử lý bằng hình thức hủy bỏ, thậm chí vẫn tiếp tục được thực hiện trong thời gian đợi soạn thảo văn bản khác thay thế. Điều này làm cho hậu quả pháp lý cũng như hậu quả thực tế do việc áp dụng các văn bản trái pháp luật gây ra càng ngày càng nặng nề. Trong khi đó, nội dung của các biện pháp khắc phục hậu quả do việc ban hành văn bản và thực hiện văn bản trái pháp luật chưa được quy định rõ ràng. Mặt khác, tình trạng này cũng có lý do bắt nguồn từ việc chúng ta không có khả năng khôi phục lại tình trạng ban đầu của các quan hệ xã hội khi hủy bỏ một văn bản.

Luật Trách nhiệm bồi thường của nhà nước năm 2009 đã có hiệu lực, trong đó “Luật quy định trách nhiệm bồi thường của Nhà nước đối với cá nhân, tổ chức bị thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra trong hoạt động quản lý hành chính, tố tụng, thi hành án; thủ tục giải quyết bồi thường thiệt hại; quyền, nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức bị thiệt hại; kinh phí bồi thường và trách nhiệm hoàn trả của người thi hành công vụ đã gây ra thiệt hại”, theo đó, việc ban hành văn bản trái pháp luật theo quy định của Nghị định số 40/2010/NĐ-CP không thuộc nội dung được điều chỉnh bởi Luật Trách nhiệm bồi thường của nhà nước.

IV. NĂNG LỰC, TRÌNH ĐỘ CỦA ĐỘI NGŨ CÔNG CHỨC LÀM CÔNG TÁC KIỂM TRA VĂN BẢN

Tiêu chí này giữ vai trò quyết định đến hiệu quả của hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật. Theo quy định của pháp luật, nội dung kiểm tra văn bản là việc xem xét, đánh giá và kết luận về tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản. Có thể thấy, đây là công việc hết sức khó khăn, đòi hỏi người kiểm tra phải có kiến thức sâu, rộng về nội dung văn bản kiểm tra, đảm bảo đưa ra được kết luận chính xác về tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản. Bởi lẽ, việc kết luận một văn bản hợp hiến, hợp pháp có tác động rất lớn đến các quan hệ xã hội mà văn bản đó điều chỉnh, thậm chí ảnh hưởng đến toàn bộ hoạt động kinh tế của đất nước.

Năng lực, trình độ của đội ngũ công chức được thể hiện ở các nội dung như:

- Lĩnh vực được đào tạo;

- Trình độ được đào tạo;

- Khả năng nắm bắt, phân tích, xử lý công việc;

- Kinh nghiệm công tác;

Trong những năm qua, thực hiện quy định tại Nghị định số 122/2004/NĐ-CP ngày 18/5/2004 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức pháp chế các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và doanh nghiệp nhà nước (hiện nay đã được thay thế bởi Nghị định số 55/2011/NĐ-CP ngày 04/07/2011 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ may của tổ chức pháp chế), Thông tư liên tịch số 01/2005/TTLT-BTP-BNV ngày 24/01/2005 và Thông tư số 07/2005/TT-BTP ngày 31/8/2005 hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị định trên, Bộ Tư pháp đã hướng dẫn tổ chức pháp chế các Bộ, ngành, Sở Tư pháp và Phòng Tư pháp các địa phương tham mưu, đề xuất với Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp mình kiện toàn tổ chức, bố trí biên chế chuyên trách để bảo đảm thực hiện có hiệu quả nhiệm vụ kiểm tra văn bản. Đến nay, một số Bộ, ngành đã kiện toàn tổ chức thực hiện công tác kiểm tra văn bản, hình thành các bộ phận (tổ, nhóm) hoặc các đơn vị độc lập để triển khai công tác này như Bộ Công an thành lập Phòng Kiểm tra văn bản thuộc Vụ Pháp chế hoặc phân công, bố trí bộ phận công chức kiểm tra văn bản (Thanh tra Chính phủ, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Tài chính...); một số địa phương đã thành lập Phòng Kiểm tra văn bản (Hà Nội, TP.Hồ Chí Minh, Bình Phước, Hải Phòng, Thái Bình, Quảng Ninh, Sơn La ...); một số địa phương giao công tác kiểm tra văn bản cho Phòng Xây dựng và Kiểm tra văn bản (Bắc Giang, Lai Châu, Hòa Bình, Hà Tĩnh, Quảng Ngãi, Lâm Đồng ...). Còn lại, phần lớn các địa phương đều giao cho Phòng Văn bản pháp quy nhiệm vụ tham gia soạn thảo, thẩm định, tự kiểm tra, kiểm tra theo thẩm quyền, rà soát, hệ thống hoá. Về cán bộ pháp chế các Sở, ngành, tại một số địa phương đã quan tâm bố trí cán bộ có trình độ chuyên ngành luật đảm trách nhiệm vụ này, tuy phần lớn là kiêm nhiệm.

Trước thực trạng đội ngũ công chức kiểm tra văn bản như hiện nay, vấn đề đặt ra đối với các cơ quan là không ngừng nâng cao trình độ pháp luật, chuyên sâu về các lĩnh vực cụ thể và nghiệp vụ kiểm tra của đội ngũ công chức được giao nhiệm vụ kiểm tra văn bản; đồng thời phải huy động được sự tham gia rộng rãi của các chuyên gia trong các lĩnh vực. Cần lưu ý là công tác kiểm tra văn bản không chỉ do cơ quan tư pháp, đơn vị pháp chế thực hiện mà vấn đề là cần phát huy vai trò “đầu mối” của các cơ quan, đơn vị này.

V. NHẬN THỨC CỦA CÁC BỘ, NGÀNH, ĐỊA PHƯƠNG VỀ CÔNG TÁC KIỂM TRA VĂN BẢN

Kiểm tra văn bản được cho là cơ chế “hậu kiểm” sau khi văn bản được ban hành nhằm mục đích phát hiện những nội dung trái pháp luật của văn bản để kịp thời đình chỉ việc thi hành, hủy bỏ, bãi bỏ, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật, đồng thời, kiến nghị cơ quan, người có thẩm quyền xác định trách nhiệm của cơ quan, người đã ban hành văn bản trái pháp luật, góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật.

Để thực hiện được mục đích đó đồng nghĩa với việc các Bộ, ngành, địa phương, mà quan trọng là người đứng đầu các cơ quan trên phải thực sự nhận thức được tầm quan trọng của công tác kiểm tra văn bản để một lần nữa nhìn nhận lại hệ thống văn bản do mình ban hành ra hoặc thuộc thẩm quyền quản lý của cơ quan mình để có sự điều chỉnh kịp thời, tránh gây ra những hậu quả nghiêm trọng.

Theo quy định của Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ quy định về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp có trách nhiệm tự kiểm tra văn bản do mình ban hành hoặc liên tịch ban hành; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện là những chủ thể có thẩm quyền kiểm tra văn bản... Nhận thức của các Bộ, ngành, địa phương đối với công tác kiểm tra, xử lý văn bản thể hiện ở hoạt động chỉ đạo, điều hành đối với hoạt động này, cụ thể ở một số khía cạnh sau:

- Thể chế cụ thể cho công tác kiểm tra, xử lý văn bản tại cơ quan mình;

- Việc sắp xếp biên chế, cơ cấu tổ chức chuyên trách cho công tác kiểm tra văn bản;

- Sự quán triệt tầm quan trọng của công tác kiểm tra, xử lý văn bản đến các đơn vị, bộ phận thuộc cơ quan mình nhằm tạo ra cơ chế phối hợp nhịp nhàng giữa đơn vị làm đầu mối kiểm tra văn bản với các đơn vị chuyên môn thuộc cơ quan;

- Bố trí kinh phí hợp lý, thích đáng và các điều kiện bảo đảm khác phục vụ cho hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản;

- Cách thức xử lý các văn bản có nội dung trái pháp luật.

Qua các đoàn công tác nắm tình hình thực hiện công tác kiểm tra văn bản tại các Bộ, cơ quan ngang Bộ, địa phương trong những năm vừa qua cho thấy, bước đầu, các cơ quan đã xây dựng thể chế nội bộ nhằm tổ chức thực hiện công tác kiểm tra, xử lý văn bản. Trong đó, mặc dù có cơ quan đã bố trí cán bộ cho công tác này nhưng hoạt động chưa được rõ nét, phần lớn đều chú tâm vào công tác xây dựng văn bản (cụ thể là thẩm định văn bản). Kinh phí cho công tác kiểm tra văn bản chưa được bố trí hợp lý, thậm chí không bố trí mặc dù đã có cơ sở pháp lý thực hiện.

Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là một biện pháp để nắm bắt thực trạng các quy định của pháp luật thông qua việc phát hiện các văn bản không hợp hiến, hợp pháp và được quy định là trách nhiệm của tất cả các bộ, cơ quan ngang bộ, hội đồng nhân dân, uỷ ban nhân dân các cấp, tuy nhiên, công tác này vẫn chưa thực sự được quan tâm, triển khai đồng bộ, có chiều sâu tại các bộ, ngành. Có thể nói, thể chế để triển khai công tác này trên thực tế đã có và tương đối rõ ràng từ trách nhiệm, thẩm quyền của các cơ quan đối với công tác kiểm tra văn bản, quy trình kiểm tra, biện pháp xử lý văn bản và các biện pháp bảo đảm thực hiện, song những quy định đó vẫn chưa đủ để công tác kiểm tra văn bản thể hiện được vai trò và tầm quan trọng của mình. Chẳng hạn, chúng ta vẫn thiếu cơ chế để xem xét trách nhiệm của cơ quan, người có thẩm quyền trong trường hợp chậm chễ hoặc không xử lý khi được thông báo có văn bản trái pháp luật. Điều đó có nghĩa là, mục đích cuối cùng của kiểm tra văn bản là để kịp thời đình chỉ thi hành, huỷ bỏ, bãi bỏ văn bản bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật không đạt được.

Công tác kiểm tra văn bản chỉ thực sự phát huy tác dụng khi chúng ta đánh giá được chính xác tình hình thực hiện công tác này để có những biện pháp điều chỉnh phù hợp. Chính vì vậy, yêu cầu xây dựng một hệ thống tiêu chí phù hợp làm cơ sở xác định hiệu quả công tác kiểm tra văn bản để tìm ra được mấu chốt của thực trạng kiểm tra văn bản là một việc cần thiết hiện nay./.

CHUYÊN ĐỀ 4

TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ HIỆU QUẢ HOẠT ĐỘNG

RÀ SOÁT, HỆ THỐNG HÓA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

Để thực hiện mục tiêu này cần phải sử dụng nhiều biện pháp đồng bộ, trong đó rà soát, hệ thống hoá văn bản là một biện pháp hữu hiệu.

1. Kết quả rà soát, hệ thống hóa văn bản

Kết quả rà soát, hệ thống hoá văn bản được thể hiện ở một số nội dung sau:

- Đối với hoạt động rà soát văn bản, kết quả rà soát được đánh giá căn cứ vào:

+ Số lượng văn bản được rà soát/tổng số văn bản phải rà soát;

+ Số lượng văn bản, nội dung trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo với quy định của pháp luật tại thời điểm tiến hành rà soát văn bản;

+ Số lượng văn bản, nội dung không phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội (tại thời điểm tiến hành rà soát văn bản);

+ Số lượng văn bản, nội dung mâu thuẫn, chồng chéo;

+ Số lượng văn bản, nội dung có quy định sơ hở;

+ Số vấn đề, lĩnh vực cần được điều chỉnh bởi văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn

+ Số vấn đề, lĩnh vực chưa có văn bản điều chỉnh.

- Đối với hoạt động hệ thống hoá văn bản, kết quả hệ thống hoá được đánh giá căn cứ vào:

+ Phạm vi văn bản được hệ thống hoá (lĩnh vực, thời gian);

+ Số lượng văn bản được hệ thống hoá;

+ Các danh mục văn bản được lập theo những tiêu chí nhất định như: Danh mục tổng hợp chung các văn bản thuộc đối tượng hệ thống hóa; Danh mục văn bản hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần; Danh mục văn bản còn hiệu lực; Danh mục văn bản cần sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ hoặc ban hành mới.

2. Kết quả xử lý văn bản được rà soát, hệ thống hóa

Mức độ xử lý kết quả rà soát, hệ thống hoá thể hiện ở thời gian và nội dung xử lý. Để đảm bảo các kiến nghị hợp lý, sát thực từ kết quả rà soát, hệ thống hoá văn bản được xử lý kịp thời, cần thiết phải lượng hoá về mặt thời gian đối với vấn đề này. Thời gian xử lý kết quả rà soát, hệ thống hoá là thước đo để gắn trách nhiệm và đánh giá trách nhiệm của cơ quan, người có thẩm quyền.

3. Sử dụng kết quả rà soát, hệ thống hóa văn bản

Mục đích cao nhất của hoạt động rà soát, hệ thống hoá văn bản là góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật, cụ thể:

- Phát hiện và xử lý kịp thời các khiếm khuyết của hệ thống pháp luật;

- Giúp minh bạch hoá hệ thống pháp luật, tạo điều kiện để người dân tiếp cận pháp luật dễ dàng;

- Nâng cao chất lượng xây dựng văn bản.

Theo quy định của pháp luật, ở trung ương, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có trách nhiệm định kỳ 6 (sáu) tháng một lần gửi đăng Công báo danh mục văn bản, quy định đã hết hiệu lực thi hành; ở địa phương, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp có trách nhiệm tổ chức đăng Công báo (đối với cấp tỉnh), niêm yết (đối với cấp huyện, cấp xã) danh mục văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân đã hết hiệu lực thi hành. Có thể nói, đây là một sản phẩm của hoạt động rà soát, một hình thức để các thông tin về văn bản pháp luật được đưa đến người dân.

Tuy nhiên, hiện nay kết quả của hoạt động hệ thống hoá chưa được thể hiện cụ thể, thống nhất. Một số Bộ, ngành, địa phương thể hiện kết quả hệ thống hoá dưới dạng những cuốn tuyển tập hệ thống hoá văn bản thuộc lĩnh vực quản lý hoặc do cơ quan mình ban hành. Tuy nhiên, những cuốn tuyển tập hệ thống hoá văn bản này chưa thể hiện được hết các trường thông tin có được từ kết quả hệ thống hoá. Đồng thời, các cuốn tuyển tập hệ thống hoá này cũng không được phát hành rộng rãi đến người dân.

4. Nhận thức của các Bộ, ngành, địa phương về công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản

Đây được xem là tiêu chí đầu tiên, bao quát và quan trọng nhất để đánh giá mức độ hiệu quả của hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật.

Rà soát, hệ thống hóa là nhiệm vụ được đặt ra đối với tất cả các cơ quan nhà nước, là nhiệm vụ quan trọng, cơ bản giúp “làm sạch” hệ thống văn bản quy phạm pháp luật và là biện pháp quan trọng để hoàn thiện hệ thống pháp luật. Công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật đã được quy định trong hệ thống Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật các cấp, tuy nhiên đến Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, công tác rà soát, hệ thống hóa được đẩy lên một bước với hoạt động pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật. Theo đó:

“1. Cơ quan nhà nước trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm thường xuyên rà soát, định kỳ hệ thống hóa các văn bản quy phạm pháp luật; nếu phát hiện có quy định trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo hoặc không còn phù hợp với tình hình phát triển của đất nước thì tự mình hoặc kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền kịp thời sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành.

Cơ quan, tổ chức và công dân có quyền đề nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét việc sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành văn bản quy phạm pháp luật.

2. Quy phạm pháp luật phải được rà soát, tập hợp, sắp xếp thành bộ pháp điển theo từng chủ đề.

Việc pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật do Ủy ban thường vụ Quốc hội quy định”.

Hoạt động rà soát, hệ thống hóa được quy định chi tiết tại Nghị định số 16/2013/NĐ-CP ngày 06/02/2013 của Chính phủ về rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật. Theo đó, các cơ quan có trách nhiệm rà soát thường xuyên và định kỳ hệ thống hóa các văn bản thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước của mình.

Hệ thống pháp luật Việt Nam bị đánh giá là khó tiếp cận, tính minh bạch thấp. Thực trạng này có nhiều nguyên nhân, trong đó có các nguyên nhân chủ yếu như:

- Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật được quy định cho nhiều chủ thể trong bộ máy nhà nước, theo đó văn bản quy phạm pháp luật được chia ra nhiều tầng, cấp tương ứng. Lý do này cũng quyết định đến kỹ thuật xây dựng văn bản của các chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản và ý thức thực hiện pháp luật của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan;

- Yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội và hội nhập dẫn đến yêu cầu ban hành ngày càng nhiều văn bản quy phạm pháp luật. Các văn bản có nhiều nội dung giao thoa, chồng lấn, quy định lặp lại;

- Hệ thống văn bản, quy định quy phạm pháp luật không được thường xuyên rà soát, hệ thống hóa để loại bỏ các quy định không còn phù hợp, để sắp xếp lại có hệ thống, giúp việc tiếp cận pháp luật được dễ dàng...

Có thể nói sự thiếu minh bạch và khó tiếp cận pháp luật hiện nay chính là một trong những lý do kìm hãm sự phát triển của các quan hệ xã hội, sự gia tăng các vi phạm pháp luật cũng như tạo ra thói quen không tốt trong việc thực hiện pháp luật. Chính vì vậy, nhận thức của các cấp, Bộ, ngành, địa phương đối với công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản là yếu tố quan trọng, quyết định đến việc có hay không hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản cũng như hiệu quả của hoạt động này trên thực tế.

Nhận thức của các cấp, Bộ, ngành, địa phương đối với công tác này thể hiện ở hoạt động chỉ đạo, điều hành đối với hoạt động này, cụ thể ở một số khía cạnh sau:

- Thể chế cụ thể cho rà soát văn bản tại cơ quan mình;

- Việc sắp xếp biên chế, cơ cấu tổ chức chuyên trách cho công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản;

- Sự quán triệt tầm quan trọng của công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản đến các đơn vị, bộ phận thuộc cơ quan mình nhằm tạo ra cơ chế phối hợp nhịp nhàng giữa đơn vị làm đầu mối rà soát, hệ thống hóa văn bản với các đơn vị chuyên môn thuộc cơ quan;

- Bố trí kinh phí hợp lý, thích đáng và các điều kiện bảo đảm khác phục vụ cho hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản;

- Cách thức xử lý các kết quả rà soát.

Có thể nói việc triển khai công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật tại các Bộ, ngành, địa phương đang gặp nhiều khó khăn do công tác này chưa có thể chế đầy đủ. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Nghị định hướng dẫn mới chỉ dừng lại ở việc quy định trách nhiệm của các cơ quan mà chưa hướng dẫn cụ thể cách thức tổ chức, cơ chế thực hiện, biện pháp xử lý đối với hoạt động rà soát, hệ thống hóa. Hầu hết việc rà soát, hệ thống hóa được các Bộ, ngành, địa phương thực hiện trong thời gian qua đều dựa trên kinh nghiệm, thói quen, chính vì vậy kết quả rà soát, hệ thống hóa chưa được sử dụng nhiều.

Thực tế, công tác rà soát, hệ thống hóa chưa được quan tâm đồng đều, thích đáng tại các Bộ, ngành, địa phương. Hiện nay, rà soát mới chỉ được thực hiện với tư cách là một bước trong hoạt động xây dựng văn bản nhằm tổng kết việc thực hiện pháp luật phục vụ cho việc xây dựng văn bản mới. Để rà soát, hệ thống hóa văn bản với tư cách là một hoạt động độc lập, thường xuyên được triển khai có hiệu quả và nâng cao nhận thức của các bộ, ngành, địa phương với công tác này, vấn đề cốt yếu hiện nay là cần nhanh chóng hoàn thiện thể chế cho công tác này.

5. Năng lực, trình độ của đội ngũ công chức làm công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản

Tiêu chí này có vai trò quyết định đến hiệu quả của hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật. Theo quy định hiện hành thì các căn cứ để thực hiện rà soát thường xuyên văn bản quy phạm pháp luật là:

- Tình hình kinh tế - xã hội đã thay đổi hoặc khi có văn bản được ban hành mới làm cho nội dung văn bản đã được ban hành không còn phù hợp;

- Tự phát hiện hoặc nhận được thông tin, yêu cầu, kiến nghị của cơ quan, tổ chức, cá nhân về văn bản quy phạm pháp luật chứa nội dung có dấu hiệu trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo, không còn phù hợp.

Khác với hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật có mục đích là nhằm phát hiện những nội dung trái pháp luật của văn bản (bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp) tại thời điểm văn bản được ban hành, thông qua, mục đích của rà soát văn bản quy phạm pháp luật là phát hiện các quy định trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo, không còn phù hợp khi xuất hiện các căn cứ thực hiện rà soát nêu trên (bao gồm cả tính hợp pháp, hợp lý) để có biện pháp điều chỉnh kịp thời tại thời điểm rà soát, hệ thống hoá văn bản. Có thể thấy, đây là công việc hết sức khó khăn, đòi hỏi người rà soát phải có kiến thức sâu, rộng về nội dung văn bản được rà soát, đảm bảo đưa ra được kết luận chính xác về tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản tại thời điểm rà soát so với các văn bản hiện hành cũng như bảo đảm tính hợp lý, khả thi của văn bản. Ngoài ra, người rà soát phải đánh giá được diễn biến, nhu cầu của đời sống kinh tế - xã hội với nhu cầu điều chỉnh các quan hệ xã hội đó bằng pháp luật của Nhà nước để có các đề xuất xây dựng pháp luật kịp thời.

Năng lực, trình độ của đội ngũ công chức được thể hiện ở các nội dung như:

- Lĩnh vực được đào tạo;

- Trình độ được đào tạo;

- Khả năng nắm bắt, phân tích, xử lý công việc;

- Kinh nghiệm công tác…

Như trình bày ở trên, hiện nay thể chế cho công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật chưa hoàn thiện; công tác rà soát được thực hiện không thường xuyên, phần lớn chỉ được thực hiện khi có những biến động lớn (theo các đợt tổng rà soát từ trung ương đến địa phương) hoặc khi có yêu cầu hoặc gắn liền với việc tổng kết pháp luật nhằm xây dựng văn bản mới. Hơn nữa, việc chưa có quy trình chuẩn cho hoạt động rà soát khiến các cơ quan gặp không ít khó khăn, lúng túng khi triển khai rà soát văn bản.

Theo quy định của pháp luật, tổ chức pháp chế các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; Sơ Tư pháp, Phòng Tư pháp và cán bộ tư pháp - hộ tịch được giao làm đầu mối, chủ trì rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật trong phạm vi trách nhiệm của mình. Theo đó, hiệu quả của hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản phụ thuộc rất lớn vào năng lực, trình độ của đội ngũ công chức tại các tổ chức pháp chế và cơ quan tư pháp.

Trước yêu cầu hội nhập quốc tế ngày càng sâu, rộng; đời sống kinh tế - xã hội ngày càng phát triển; trình độ dân trí ngày càng nâng cao, nhu cầu tiếp cận pháp luật ngày càng lớn đòi hỏi hệ thống pháp luật ngày càng phải hoàn thiện, minh bạch. Trong những năm qua, chúng ta đã thực hiện đồng thời nhiều biện pháp để thực hiện mục tiêu xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, công khai, minh bạch như thúc đẩy việc xây dựng thể chế, đảm bảo Nhà nước đủ cơ sở pháp lý để quản lý, điều chỉnh các quan hệ xã hội; tăng cường công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật; thực hiện theo dõi thi hành pháp luật; xây dựng thể chế cho công tác hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật và pháp điển quy phạm pháp luật... Tuy nhiên, từ những phân tích trên có thể thấy, công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản hiện nay đang gặp phải nhiều trở ngại, trong đó, lớn nhất là thể chế cho công tác này chưa có đầy đủ.

Xây dựng thể chế cho công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản là một yêu cầu hết sức cấp thiết hiện nay. Việc xây dựng thể chế cho công tác này thiết nghĩ phải gắn với hiệu quả thực hiện trên thực tế. Theo đó, việc xây dựng tiêu chí đánh giá hiệu quả hoạt động rà soát, hệ thống hoá văn bản cần được xây dựng để tạo cơ sở cho việc theo dõi, đôn đốc triển khai trên thực tế./.

CHUYÊN ĐỀ 5

THỰC TRẠNG THỂ CHẾ VÀ CÁC ĐIỀU KIỆN BẢO ĐẢM KHÁC CHO HOẠT ĐỘNG KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN QPPL

I. THỰC TRẠNG

1. Các quy định pháp luật về công tác kiểm tra VBQPPL

Công tác kiểm tra VBQPPL đã được quy định tại Hiến pháp 1992 (được sửa đổi năm 2001), Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003, Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 (sửa đổi), Luật Ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004. Để triển khai công tác này trên thực tế, ngày 14/11/2003, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 135. Sau quá trình thực hiện, Nghị định này đã được Bộ Tư pháp tổ chức sơ kết và tham mưu Chính phủ ban hành Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 để thay thế cho phù hợp với tình hình mới. Trên cơ sở các quy định của Nghị định này, Bộ Tư pháp và đa số bộ, ngành, địa phương đã ban hành văn bản quy định cụ thể, chi tiết, tạo điều kiện thuận lợi cho việc triển khai công tác này ở bộ, ngành, địa phương mình. Các văn bản quy định về các vấn đề cụ thể như: trình tự, thủ tục kiểm tra, xử lý, rà soát, hệ thống hoá văn bản theo thẩm quyền được giao tại Bộ, ngành và địa phương mình; kinh phí phục vụ công tác xây dựng, ban hành, kiểm tra văn bản; các quy định đối với cộng tác viên kiểm tra văn bản. Một số địa phương đang thực hiện việc rà soát để sửa đổi, bổ sung các văn bản đã được ban hành trước đây cho phù hợp với Nghị định số 40 và Thông tư số 20 mới được ban hành.

Tuy nhiên, vẫn còn một số bộ, ngành, địa phương chưa quan tâm đúng mức đến công tác kiểm tra VBQPPL nói chung và việc xây dựng thể chế về công tác kiểm tra VBQPPL nên việc tổ chức thực hiện nhiệm vụ này không thống nhất, đồng bộ và gặp nhiều khó khăn, vướng mắc.

Triển khai công tác kiểm tra và xử lý VBQPPL thời gian vừa qua đã cho thấy thể chế của công tác này đã bộc lộ một số hạn chế, gây khó khăn trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, như:

- Những quy định về việc xử lý đối với người có thẩm quyền ban hành văn bản trái pháp luật chưa được hướng dẫn cụ thể gây lúng túng cho các cơ quan, công chức kiểm tra khi đưa ra các kiến nghị xử lý.

- Các điều kiện bảo đảm cho công tác kiểm tra văn bản và các hoạt động khác liên quan đến công tác kiểm tra văn bản chưa được quy định đầy đủ.

- Trong việc tổ chức và quản lý đội ngũ cộng tác viên kiểm tra VBQPPL, các văn bản pháp luật chưa quy định cụ thể những vấn đề có liên quan (như thẩm quyền công nhận cộng tác viên, việc cấp thẻ cho cộng tác viên, đối tượng và lĩnh vực được mời cộng tác viên…), gây ra nhiều cách hiểu và triển khai khác nhau.

2. Sự phối hợp giữa các cơ quan trong công tác kiểm tra văn bản

Kiểm tra văn bản là hoạt động đa ngành, đa cấp, được tiến hành bởi nhiều chủ thể, liên quan trực tiếp đến rất nhiều cơ quan khác nhau, do đó để triển khai tốt cần phải có phối hợp giữa các cơ quan này. Như:

- Phối hợp trong việc gửi văn bản đến cơ quan có thẩm quyền kiểm tra;

- Phối hợp kiểm tra, xử lý đối với các văn bản liên tịch; phối hợp trong tổ chức, tham gia đoàn kiểm tra văn bản liên ngành theo chuyên đề, lĩnh vực, địa bàn;

- Phối hợp thực hiện tự kiểm tra văn bản thuộc lĩnh vực quản lý của cơ quan thuộc Chính phủ nhưng do Bộ trưởng bộ khác ký theo sự phân công của Thủ tướng Chính phủ;

- Cơ quan kiểm tra văn bản theo thẩm quyền phối hợp với cơ quan tự kiểm tra và các đơn vị chủ trì soạn thảo văn bản trao đổi, thảo luận về những nội dung trái pháp luật của văn bản và hướng xử lý những nội dung trái pháp luật đó; phối hợp giữa cơ quan tự kiểm tra văn bản (tổ chức pháp chế, cơ quan tư pháp, ban pháp chế - HĐND) với đơn vị đã chủ trì soạn thảo văn bản của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, HĐND hoặc UBND trong tự kiểm tra, xử lý, báo cáo kết quả kiểm tra xử lý văn bản có nội dung trái pháp luật theo thông báo của cơ quan kiểm tra;

- Phối hợp giữa tổ chức pháp chế, cơ quan tư pháp với các đơn vị thuộc bộ, ngành, các sở, ban, ngành địa phương tự kiểm tra, rà soát VBQPPL theo lĩnh vực quản lý được phân công (trong trường hợp giao cho các đơn vị đó tự kiểm tra VBQPPL);

- Phối hợp giữa các Bộ, ngành; giữa các sở, ban, ngành thuộc UBND các cấp trong rà soát, xác định hiệu lực văn bản để xây dựng hệ thống cơ sở dữ liệu phục vụ công tác kiểm tra văn bản;

- Phối hợp trao đổi kinh nghiệm, tập huấn, hướng dẫn, bồi dưỡng về nghiệp vụ kiểm tra VBQPPL;

- Phối hợp với các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc tiếp nhận, xử lý kiến nghị về VBQPPL trái pháp luật; phối hợp với các phương tiện thông tin đại chúng trong tuyên truyền, phổ biến về công tác kiểm tra văn bản cũng như việc công bố kết quả kiểm tra văn bản;

- Phối hợp với các dự án hợp tác quốc tế về công tác kiểm tra văn bản.

Đối với Văn phòng Chính phủ và Bộ Tư pháp, đây là hai cơ quan giữ vai trò quan trọng và có mối quan hệ chặt chẽ trong hoạt động kiểm tra văn bản, cụ thể là: Ngoài hoạt động phối hợp tổ chức kiểm tra, tự kiểm tra văn bản như các Bộ, cơ quan ngang Bộ khác, hai cơ quan này còn phối hợp trong việc giúp Thủ tướng Chính phủ xử lý VBQPPL trái pháp luật:

- Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ lấy ý kiến thẩm tra của Bộ trưởng Bộ Tư pháp về kiến nghị Thủ tướng Chính phủ xử lý VBQPPL trái pháp luật do các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Chủ tịch UBND cấp tỉnh trình.

- Văn phòng Chính phủ, Bộ Tư pháp phối hợp với các Bộ, ngành khác có liên quan trong khi tiến hành xử lý văn bản như thành lập đoàn công tác liên ngành tới các Bộ, ngành, địa phương có văn bản trái pháp luật để tìm hiểu nguyên nhân, yêu cầu của các cơ quan đó để giúp Thủ tướng Chính phủ xử lý chính xác.

Đó là những hoạt động phối hợp cơ bản, chủ yếu trong công tác kiểm tra văn bản. Tuy nhiên, trong thời gian qua sự phối hợp giữa cơ quan kiểm tra với nhau và với các cơ quan hữu quan khác mặc dù đã có những thay đổi tích cực nhưng vẫn còn chưa thực sự chặt chẽ và nhuần nhuyễn, dẫn đến tình trạng chậm hoặc không tiếp tục tiến hành được các hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản trái pháp luật. Ví dụ như trong mối quan hệ phối hợp giữa cơ quan ban hành văn bản và cơ quan kiểm tra văn bản, nhiều cơ quan ban hành văn bản không gửi văn bản đến cơ quan có thẩm quyền kiểm tra làm hạn chế nguồn văn bản kiểm tra, ảnh hưởng đến việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan kiểm tra văn bản… Tình trạng này xuất phát từ nhiều nguyên nhân khác nhau nhưng chủ yếu là do Nghị định số 40 và văn bản hướng dẫn thi hành chưa được quy định cụ thể trách nhiệm của các cơ quan phối hợp; do sự nhận thức, quan tâm của các cấp lãnh đạo chưa đúng mức; do thiếu biên chế và một bộ phận công chức kiểm tra văn bản còn yếu về trình độ chuyên môn… ảnh hưởng đến việc chủ động phối hợp trong công tác, ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động kiểm tra văn bản.

3. Thực trạng tổ chức, biên chế và hoạt động của các cơ quan kiểm tra văn bản

Theo Nghị định số 40, những cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra văn bản bao gồm: Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng Bộ Tư pháp, Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch UBND cấp tỉnh và Chủ tịch UBND cấp huyện. Để giúp các cơ quan, người có thẩm quyền thực hiện nhiệm vụ kiểm tra, Nghị định số 40 đã giao cho một số chủ thể làm đầu mối, bao gồm: Cục Kiểm tra VBQPPL - Bộ Tư pháp (Cục Kiểm tra văn bản), cơ quan kiểm tra văn bản thuộc tổ chức pháp chế của các Bộ, ngành và cơ quan kiểm tra văn bản thuộc các cơ quan tư pháp ở địa phương (sau đây gọi chung là cơ quan kiểm tra văn bản).

3.1. Cục Kiểm tra VBQPPL

Cục Kiểm tra VBQPPL giúp Bộ trưởng thực hiện thống nhất quản lý về kiểm tra văn bản và tổ chức kiểm tra VBQPPL. Cơ cấu tổ chức của Cục hiện nay bao gồm Cục trưởng, 03 Phó Cục trưởng và 26 chuyên viên. Cục làm việc theo chế độ Thủ trưởng, bảo đảm nguyên tắc tập trung, dân chủ, phát huy tính chủ động sáng tạo và nâng cao tinh thần trách nhiệm của từng công chức.

Thời gian đầu khi mới thành lập (năm 2003), để triển khai thực hiện các chức năng và nhiệm vụ được giao, Cục đã tổ chức thành các bộ phận: hành chính - tổng hợp; xây dựng cơ sở dữ liệu phục vụ cho công tác kiểm tra VBQPPL; rà soát, hệ thống hóa VBQPPL và nhóm thực hiện nghiệp vụ kiểm tra VBQPPL. Năm 2009, trên cơ sở Quyết định số 808/QĐ-BTP của Bộ trưởng ban hành Quy chế tổ chức, hoạt động của Cục Kiểm tra VBQPPL, Cục đã thành lập 04 Phòng chuyên môn, nghiệp vụ là các phòng: Kiểm tra văn bản QPPL, Rà soát văn bản QPPL, Xây dựng Hệ cơ sở dữ liệu và Văn phòng Cục. Do vậy, công tác tổ chức cán bộ của Cục đã dần đi vào hoàn thiện, công tác chuyên môn, nghiệp vụ cũng ngày càng có chất lượng hơn và đi vào chiều sâu.

Tuy nhiên, do phạm vi văn bản thuộc thẩm quyền kiểm tra của Bộ Tư pháp rộng nên khối lượng công việc phải triển khai là rất lớn; đồng thời, phải thực hiện nhiều công tác khác như rà soát, xác định hiệu lực văn bản, xây dựng thể chế về kiểm tra văn bản, nghiên cứu khoa học… Trong khi đó, tổng số lượng biên chế của đơn vị mới được phê duyệt là 33, do vậy, dù đã cơ cấu thành các Phòng độc lập nhưng một chuyên viên vẫn phải kiêm nhiệm nhiều việc, dẫn đến quá tải, không đảm bảo được tiến độ, chất lượng công việc theo yêu cầu. Vì vậy, trong thời gian tới, Bộ Tư pháp cần phải tăng cường biên chế cho Cục Kiểm tra văn bản để đảm bảo thực hiện tốt nhiệm vụ được giao.

3.2. Cơ quan kiểm tra văn bản tại các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ

Theo tổng hợp của Bộ Tư pháp, hiện nay, mô hình cơ cấu tổ chức - hoạt động của các tổ chức pháp chế tại các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ không thống nhất: Hiện nay, một số ít Bộ, ngành đã kiện toàn, thành lập được các bộ phận (tổ, nhóm) hoặc một tổ chức độc lập để triển khai công tác kiểm tra văn bản; chủ yếu các Bộ, ngành phân công cán bộ làm đầu mối triển khai công tác này và một Lãnh đạo đơn vị phụ trách lĩnh vực kiểm tra văn bản. Ngoài ra, đa số cơ quan có Vụ Pháp chế, nhưng cũng có nhiều cơ quan không thành lập Vụ Pháp chế mà đưa bộ phận làm công tác pháp chế vào trực thuộc Văn phòng hoặc Phòng Tổng hợp - Tuyên truyền... Do vậy, việc tổ chức và hoạt động của các cơ quan làm công tác kiểm tra văn bản tại các Bộ, ngành được thực hiện theo các mô hình khác nhau:

- Một số Bộ, cơ quan ngang Bộ thành lập Phòng kiểm tra VBQPPL thuộc Vụ pháp chế. Đây là những bộ, ngành đã được Chính phủ cho phép thành lập Phòng trong Vụ trên cơ sở xem xét tính đặc thù trong lĩnh vực quản lý nhà nước của ngành đó.

- Các Bộ, ngành khác thì tổ chức bộ phận kiểm tra văn bản thuộc Vụ pháp chế hoặc thuộc Phòng Pháp chế của Văn phòng.

- Một số bộ, ngành chưa phân công được biên chế, bộ phận chuyên trách kiểm tra văn bản.

3.3. Cơ quan kiểm tra văn bản tại địa phương

Theo quy định của pháp luật, các cơ quan tư pháp địa phương có trách nhiệm giúp UBND cùng cấp thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước về công tác kiểm tra văn bản, tổ chức kiểm tra VBQPPL trong phạm vi địa phương mình. Để thực hiện nhiệm vụ đó, hầu hết các địa phương đều quan tâm đến việc kiện toàn tổ chức bộ máy của các cơ quan kiểm tra văn bản.

Ở cấp tỉnh, để thực hiện công tác kiểm tra văn bản, các Sở Tư pháp đã tổ chức bộ máy cơ quan kiểm tra VBQPPL theo các mô hình sau:

- Thành lập Phòng Kiểm tra VBQPPL thuộc Sở Tư pháp.

- Tổ chức bộ phận kiểm tra văn bản trực thuộc Phòng Văn bản pháp quy hoặc Phòng xây dựng và kiểm tra VBQPPL trên cơ sở tách Phòng Văn bản - Tuyên truyền.

- Giao nhiệm vụ kiểm tra văn bản cho Phòng Văn bản - Tuyên truyền thực hiện (nhưng chưa phân công biên chế chuyên trách).

Có khoảng trên 40 tỉnh, thành phố đã thành lập Phòng độc lập (mỗi phòng có từ 3 đến 4 biên chế) để thực hiện nhiệm vụ kiểm tra văn bản, đồng thời thực hiện các nhiệm vụ khác như: rà soát, hệ thống hóa văn bản, theo dõi thi hành pháp luật... Một số tỉnh, thành phố còn lại, nhiệm vụ kiểm tra, xử lý văn bản QPPL vẫn thuộc Phòng văn bản pháp quy. Tuy nhiên, vấn đề thiếu về số lượng và yếu về chất lượng biên chế vẫn là vấn đề nổi cộm, ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng, hiệu quả công tác này.

Thời gian qua, ở những địa phương đã thành lập Phòng Kiểm tra VBQPPL độc lập hoặc tổ chức bộ phận chuyên trách kiểm tra văn bản thì công tác này đã được thực hiện tốt và có hiệu quả hơn: số lượng văn bản kiểm tra nhiều, các hoạt động khác như tập huấn, tổ chức cộng tác viên, rà soát lập cơ sở dữ liệu… được triển khai bài bản và hiệu quả. Tuy nhiên, đối với các địa phương do tính chất và điều kiện đặc thù về kinh tế - xã hội, công tác ban hành, kiểm tra, xử lý VBQPPL ít phức tạp, cơ quan tư pháp địa phương có thể tổ chức bộ phận chuyên trách kiểm tra văn bản trực thuộc một phòng chuyên môn (nhưng không nên ghép quá nhiều lĩnh vực công tác vào một phòng chuyên môn, vì việc tổ chức thực hiện nhiều nhiệm vụ cùng lúc sẽ rất khó khăn và sẽ tác động không tốt đến công tác của phòng nói chung và công tác kiểm tra văn bản nói riêng).

Ở cấp huyện, nhiệm vụ kiểm tra VBQPPL được giao cho Phòng Tư pháp thuộc UBND huyện. Nhưng do số lượng biên chế ít (các phòng tư pháp cấp huyện trung bình có 3-5 biên chế) nên hầu hết các phòng tư pháp chưa phân công công chức chuyên trách kiểm tra văn bản.

Ở cấp xã, Ban Tư pháp có nhiệm vụ là đầu mối giúp HĐND, UBND cùng cấp thực hiện việc tự kiểm tra. Tuy nhiên, hiện nay, ngoài công tác kiểm tra văn bản, Ban Tư pháp xã còn thực hiện rất nhiều nhiệm vụ khác trong khi đó, số lượng biên chế cán bộ tư pháp cấp xã thường chỉ có 01 người nên dẫn đến tình trạng phổ biến là hoạt động tự kiểm tra văn bản ở cấp xã không đảm bảo được về tiến độ và chất lượng.

4. Năng lực đội ngũ công chức và cộng tác viên kiểm tra VBQPPL

4.1. Năng lực đội ngũ công chức làm công tác kiểm tra VBQPPL

- Về chuyên môn, nghiệp vụ: Nhìn chung, đội ngũ công chức thực hiện công tác kiểm tra VBQPPL đã qua đào tạo ở các trình độ khác nhau về kiến thức pháp luật. Ở Trung ương và cấp tỉnh, đặc biệt là những địa phương có điều kiện kinh tế - xã hội phát triển, hầu hết công chức kiểm tra văn bản có trình độ cử nhân luật, nhiều công chức đã được đào tạo sau đại học ở trong và ngoài nước. Ngược lại, ở cấp huyện và cấp xã, nhất là những địa phương vùng sâu, vùng xa thì tỷ lệ công chức kiểm tra văn bản có trình độ cử nhân luật thấp, nhiều người mới chỉ tốt nghiệp phổ thông trung học và chưa được đào tạo những kiến thức cơ bản về nhà nước và pháp luật[9].

Kiểm tra văn bản là một công tác tương đối mới và phức tạp nên đòi hỏi công chức thực hiện nhiệm vụ này ngoài việc phải được đào tạo về kiến thức pháp luật và quản lý nhà nước còn cần phải được bồi dưỡng về nghiệp vụ và các kỹ năng kiểm tra văn bản. Ở nước ta hiện nay, chưa có trường Đại học và Học viện nào đào tạo kỹ năng và nghiệp vụ này, ngay cả Học viện Tư pháp - trung tâm đào tạo và bồi dưỡng cán bộ ngành tư pháp - cũng chưa xây dựng được chương trình đào tạo về kỹ năng và nghiệp vụ kiểm tra văn bản.

Để khắc phục tình trạng này, trong thời gian qua, Cục Kiểm tra văn bản và Sở Tư pháp một số địa phương đã tổ chức nhiều lớp tập huấn và phát hành tài liệu hướng dẫn chuyên môn nghiệp vụ cho công chức kiểm tra văn. Nhưng nội dung các lớp tập huấn này mới chỉ đề cập được một số vấn đề cơ bản về công tác kiểm tra VBQPPL, chưa đáp ứng được yêu cầu bồi dưỡng chuyên sâu của các công chức kiểm tra văn bản.

- Về trình độ và việc sử dụng tin học phục vụ công tác chuyên môn: Ở Trung ương và các địa phương có điều kiện kinh tế - xã hội tốt, hầu hết công chức kiểm tra văn bản đã được đào tạo ở các mức độ khác nhau về tin học. Tuy nhiên, ở các địa phương chưa phát triển về kinh tế - xã hội và ở cấp huyện, cấp xã, có rất ít công chức kiểm tra văn bản được đào tạo và sử dụng tin học phục vụ công tác chuyên môn[10].

- Về chế độ, chính sách đối với công chức kiểm tra văn bản: Kiểm tra văn bản là một công việc khó khăn, phức tạp, có khối lượng và áp lực công việc nặng nề, căng thẳng; quá trình thực thi công vụ đòi hỏi công chức thực hiện phải có tinh thần trách nhiệm cao và chịu nhiều sức ép. Vì vậy, để động viên, khuyến khích, nâng cao chất lượng, hiệu quả công việc, cần phải có các quy định chế độ phụ cấp nghề nghiệp tương tự như đối với các chức danh Thanh tra viên hay Kiểm sát viên. Tuy nhiên, hiện nay ngoài chế độ chung về tiền lương như đối với mọi công chức, viên chức khác, đội ngũ công chức làm công tác kiểm tra văn bản chưa được hưởng thêm một chế độ phụ cấp nào; điều này đã tác động không tốt đến tâm lý, tinh thần làm việc và hiệu quả công tác của đội ngũ công chức kiểm tra văn bản.

4.2. Năng lực đội ngũ cộng tác viên kiểm tra VBQPPL

Cộng tác viên kiểm tra văn bản là những người công tác ở các lĩnh vực chuyên môn khác nhau tại các cơ quan tư pháp, cơ quan hành chính nhà nước, trường đại học hoặc viện nghiên cứu… có trình độ pháp lý, kinh nghiệm thực tiễn, chuyên môn và nghiệp vụ đáp ứng các yêu cầu của công tác kiểm tra văn bản.

Khối lượng công việc của các cơ quan kiểm tra văn bản rất nhiều, trong khi cơ cấu, tổ chức của các cơ quan kiểm tra chưa hoàn thiện, số lượng công chức thiếu nên đội ngũ cộng tác viên đã góp phần quan trọng vào việc bảo đảm cho công tác kiểm tra văn bản được tổ chức triển khai trên thực tế. Trên cơ sở các quy định chung, hiện nay nhiều bộ, ngành, địa phương đã tổ chức được đội ngũ cộng tác viên kiểm tra văn bản. Trong quá trình cộng tác, nhiều cộng tác viên luôn tích cực, đáp ứng tốt yêu cầu về chuyên môn, nghiệp vụ và bảo đảm tiến độ công việc, tuy nhiên, một số cộng tác viên còn thiếu trách nhiệm, không kiểm tra hoặc kiểm tra không đảm bảo chất lượng và tiến độ, ảnh hưởng đến công tác kiểm tra văn bản[11]. Trong hoạt động rà soát VBQPPL do các cơ quan cấp trên ban hành để xây dựng hệ thống cơ sở dữ liệu, kết quả rà soát của cộng tác viên cũng sơ sài, không đáp ứng được yêu cầu theo quy định tại Nghị định số 40. Theo khảo sát của Ban Chủ nhiệm Đề tài “Giải pháp nâng cao hiệu quả trong công tác kiểm tra, xử lý và rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL” thì có đến 47,6% đơn vị được khảo sát cho rằng hoạt động của cộng tác viên là chưa hiệu quả.

Ngoài ra, vẫn còn một số địa phương chưa xây dựng được đội ngũ cộng tác viên kiểm tra văn bản (có 28,5% đơn vị được khảo sát chưa có đội ngũ cộng tác viên) hoặc đã tổ chức được đội ngũ cộng tác viên, đã ban hành quyết định công nhận và trao thẻ cộng tác viên, nhưng trên thực tế lại chưa giao văn bản cho cộng tác viên kiểm tra… Do vậy, có thể nói lực lượng cộng tác viên hỗ trợ cho công tác kiểm tra văn bản vẫn chưa được triển khai một cách thực chất.

Nguyên nhân chung của tình trạng trên là: Nghị định số 40 và Thông tư số 20 chưa có quy định cụ thể về cơ chế xử lý đối với những cộng tác viên vi phạm hợp đồng; nhiều nơi chưa tổ chức tập huấn kỹ năng kiểm tra văn bản cho cộng tác viên, hỗ trợ về nghiệp vụ cho đối tượng này nhằm nâng cao chất lượng kiểm tra; nhiều địa phương chưa cấp kinh phí hoặc cấp chậm, kinh phí dành cho công tác này quá thấp, không đủ chi trả thù lao cho cộng tác viên...

5. Thực trạng ứng dụng công nghệ thông tin và xây dựng hệ cơ sở dữ liệu phục vụ công tác kiểm tra VBQPPL

5.1. Thực trạng ứng dụng công nghệ thông tin vào công tác kiểm tra văn bản

Nhận thức được tầm quan trọng của việc ứng dụng công nghệ thông tin vào công tác kiểm tra, xử lý văn bản nên hiện nay, Cục Kiểm tra văn bản và nhiều bộ, ngành, địa phương đã triển khai cung cấp các trang thiết bị công nghệ thông tin, lắp đặt mạng LAN, mạng Internet, xây dựng website, thiết lập hộp thư điện tử tạo điều kiện thuận lợi cho việc trao đổi, chia sẻ thông tin, thúc đẩy công tác kiểm tra văn bản. Tuy nhiên, do điều kiện khó khăn nên vẫn còn nhiều địa phương chưa triển khai những hoạt động này, hạn chế hiệu quả của công tác kiểm tra văn bản.

Để phục vụ việc quản lý và điều hành các hoạt động kiểm tra văn bản, cơ quan kiểm tra văn bản cần phải có chương trình phần mềm quản lý hoạt động kiểm tra văn bản và lưu trữ hồ sơ, số liệu. Hiện nay, Cục Kiểm tra văn bản đã xây dựng “Phần mềm hỗ trợ nghiệp vụ kiểm tra văn bản” và đang trong quá trình tiếp tục hoàn thiện, đưa vào sử dụng. Phần mềm này đem lại nhiều tiện ích, đặc biệt là việc quản lý của lãnh đạo và việc tổng hợp báo cáo nhưng hiện tại mới chỉ được sử dụng tại Cục, chưa được nghiên cứu, nâng cấp và phổ biến rộng rãi tới các cơ quan kiểm tra văn bản khác nên chưa phát huy được hết những lợi ích do phần mềm này mang lại.

5.2. Việc xây dựng cơ sở dữ liệu phục vụ công tác kiểm tra VBQPPL

Theo Nghị định số 40 và Thông tư số 20, hệ cơ sở dữ liệu phục vụ công tác kiểm tra văn bản bao gồm tập hợp một cách khoa học các VBQPPL làm cơ sở pháp lý đã được rà soát, chuẩn hóa hiệu lực; các kết quả kiểm tra văn bản; các thông tin về nghiệp vụ kiểm tra văn bản và các thông tin, tài liệu khác. Thời gian qua, một số bộ, ngành, địa phương đã triển khai xây dựng hệ thống cơ sở dữ liệu và đã đăng tải trên trang web của bộ, ngành, địa phương mình, nhưng nhìn chung chưa đáp ứng được các yêu cầu của thực tế. Theo khảo sát của Ban Chủ nhiệm Đề tài cho thấy, 7,1% các đơn vị được khảo sát cho rằng hệ cơ sở dữ liệu hiện có là đáp ứng yêu cầu công việc, có 47,6% cho rằng chưa đáp ứng yêu cầu; có 28,5% số đơn vị được khảo sát là chưa có hệ cơ sở dữ liệu.

Hiện nay, có một số cơ sở dữ liệu VBQPPL với nhiều hình thức khác nhau như: Đĩa cơ sở dữ liệu văn bản pháp luật của Văn phòng Quốc hội, Viện Khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp; các tập sách hệ thống hóa VBQPPL; các trang web có hỗ trợ tra cứu văn bản như trang thông tin của Chính phủ Việt Nam; Công báo điện tử của Chính phủ; trang thông tin của Quốc hội và Ủy ban thường vụ quốc hội; các trang thông tin điện tử của các Bộ, ngành địa phương và các trang web tra cứu văn bản có thu phí sử dụng… Các cơ sở dữ liệu này mặc dù phong phú về số lượng, hình thức và cơ quan ban hành văn bản nhưng lại chỉ được cập nhật một cách cơ học, chưa thực hiện rà soát và chuẩn hóa hiệu lực; chưa đáp ứng được yêu cầu cập nhật văn bản nhanh chóng; chưa phân loại theo những tiêu chí phù hợp với việc phân chia thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản… Về cơ bản, các cơ sở dữ liệu trên chưa đáp ứng được yêu cầu của công tác kiểm tra văn bản. Chính vì thế, cần phải xây dựng một hệ cơ sở dữ liệu khoa học, chính xác, tiện lợi và cập nhật thường xuyên, kịp thời văn bản, thông tin mới nhằm phục vụ đắc lực công tác kiểm tra văn bản.

6. Về kinh phí, trang thiết bị làm việc và các điều kiện bảo đảm khác cho việc thực hiện công tác kiểm tra VBQPPL

6.1. Kinh phí bảo đảm cho công tác kiểm tra VBQPPL

Hiện nay, trên cơ sở quy định của pháp luật hiện hành, một số Bộ, ngành và đa số địa phương đã được quan tâm cấp kinh phí bảo đảm cho công tác này. Tuy nhiên, do tình hình và điều kiện thực tế của từng Bộ, ngành hoặc địa phương khác nhau nên số kinh phí được được cấp ở mỗi nơi cũng khác nhau. Nhiều Bộ, ngành và địa phương cho rằng, mức chi cho công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL như hiện nay là quá thấp, chưa được quan tâm hỗ trợ đúng mức, chưa đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ và khối lượng công việc được giao hoặc có nơi chưa được cấp kinh phí cho hoạt động này.

Theo tổng hợp của Cục Kiểm tra văn bản QPPL - Bộ Tư pháp, riêng năm 2011, nhiều địa phương đã bố trí kinh phí cho công tác này ở mức khá cao so với mọi năm, như: Lâm Đồng (400 triệu đồng), Sóc Trăng (283 triệu đồng), Quảng Ngãi (220 triệu đồng), Lạng Sơn (200 triệu đồng)... và nhiều địa phương cấp kinh phí ở mức trên 100 triệu đồng; bên cạnh đó, ở nhiều nơi, mức kinh phí cấp cho công tác kiểm tra, rà soát văn bản được báo cáo là còn thấp, chưa phù hợp hay chưa đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ và khối lượng công việc được giao như các địa phương: Kon Tum, Điện Biên... và một số Bộ, ngành như: Uỷ ban dân tộc, Bộ Thông tin và Truyền thông, Bộ Nội vụ, Bộ Công thương... Đặc biệt, tại một số Bộ, ngành và địa phương, kinh phí cho công tác này còn chưa được bố trí như: Bắc Ninh, Bộ Giao thông vận tải, Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Nội vụ, Bộ Xây dựng... nên việc triển khai công tác này còn khó khăn, đặc biệt là đối với những hoạt động như xây dựng hệ cơ sở dữ liệu, triển khai đội ngũ cộng tác viên… Nguyên nhân chủ yếu của sự chậm trễ này là do các cơ quan, người có thẩm quyền phê duyệt, cấp kinh phí chưa nhận thức đúng về vị trí, vai trò của công tác kiểm tra văn bản.

Ngoài ra, theo khảo sát của Ban chủ nhiệm Đề tài, chỉ có 16,6% số đơn vị (Sở Tư pháp) được khảo sát cho rằng mức kinh phí cấp cho công tác kiểm tra văn bản là đáp ứng yêu cầu; có 80,9% cho rằng mức kinh phí đã được cấp là chưa đáp ứng yêu cầu của nhiệm vụ; 2,5% số đơn vị được khảo sát chưa được cấp kinh phí cho công tác này.

6.2. Trang thiết bị làm việc

Khảo sát thực tế cho thấy, đến thời điểm này, một số cơ quan và công chức kiểm tra văn bản vẫn chưa được bố trí phòng làm việc thích hợp, các trang thiết bị như máy vi tính, bàn làm việc và tủ đựng tài liệu… qua đó, có đến 38,1% số đơn vị được khảo sát (Sở Tư pháp) cho rằng trang thiết bị làm việc chưa đáp ứng yêu cầu công tác, thực trạng này ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả và chất lượng kiểm tra văn bản.

6.3. Quan hệ giữa các cơ quan kiểm tra văn bản với phương tiện thông tin đại chúng trong hoạt động kiểm tra văn bản

Để bảo đảm trật tự pháp luật, phát hiện kịp thời những văn bản mâu thuẫn, chồng chéo, trái pháp luật thì bên cạnh các cơ quan, người có thẩm quyền trong công tác kiểm tra văn bản thực hiện những chức năng, nhiệm vụ được pháp luật quy định cũng cần phải kể đến vai trò của các phương tiện thông tin đại chúng, cơ quan, tổ chức và công dân - đây là một lực lượng quan trọng góp phần nâng cao hiệu quả, chất lượng của công tác kiểm tra văn bản. Sự tham gia, phối hợp, hỗ trợ của lực lượng nêu trên trong việc phát hiện, kiến nghị, yêu cầu cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản xem xét tính hợp pháp đối với văn bản có nội dung chưa phù hợp với pháp luật nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Với đặc điểm đa dạng và phạm vi hoạt động rộng lớn, các phương tiện thông tin đại chúng, cơ quan, tổ chức, cá nhân sẽ có tác động tích cực tới hoạt động kiểm tra, giám sát văn bản. Tuy nhiên, việc kiểm tra văn bản theo các nguồn thông tin (khi nhận được yêu cầu, kiến nghị của cơ quan, tổ chức, cá nhân phát hiện văn bản có dấu hiệu trái pháp luật theo Khoản 2 Điều 5 và Điều 24, 25, 26 Nghị định số 40) được thực hiện chủ yếu tại Bộ Tư pháp mà chưa phổ biến tại các Bộ, ngành và địa phương, do vậy, chưa phát huy được hiệu quả của phương thức kiểm tra này trong kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật.

Từ các nguồn thông tin (các phương tiện thông tin đại chúng, cơ quan, tổ chức và công dân), Bộ Tư pháp đã triển khai kiểm tra và phát hiện nội dung trái pháp luật của nhiều văn bản[12], kịp thời kiến nghị cơ quan có thẩm quyền tự kiểm tra, xử lý, quá trình xử lý một số văn bản được dư luận, báo chí quan tâm và đồng tình ủng hộ.

6.4. Việc tiếp nhận kiến nghị, yêu cầu của cơ quan, tổ chức, cá nhân về văn bản có dấu hiệu trái pháp luật

Trong thời gian qua, các cơ quan kiểm tra văn bản đã tiếp nhận một số kiến nghị về văn bản trái pháp luật nhưng chủ yếu là từ các cơ quan tư pháp, còn thông tin, kiến nghị từ các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác rất hạn chế. Nguyên nhân chính là do các cơ quan kiểm tra văn bản chưa tổ chức được kênh để tiếp nhận, xử lý một cách thường xuyên; việc tuyên truyền, phổ biến chưa thực sự sâu rộng trong nhân dân và chưa gây được sự chú ý của dư luận xã hội. Đây là một hạn chế cần khắc phục vì muốn công tác kiểm tra, xử lý văn bản được triển khai hiệu quả, nhanh chóng, kịp thời thì nhất thiết phải huy động sự ủng hộ và tham gia của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan.

6.5. Hoạt động hợp tác quốc tế về kiểm tra VBQPPL

Trong thời gian qua, hoạt động hợp tác quốc tế trong công tác kiểm tra VBQPPL đã được tiến hành nhưng còn hạn chế. Cục Kiểm tra văn bản đã phối hợp với một số dự án quốc tế thực hiện các hoạt động như tổ chức tọa đàm, tuyển chọn các chuyên gia độc lập biên soạn sách hướng dẫn nghiệp vụ, nghiên cứu, khảo sát về công tác kiểm tra VBQPPL… Những hoạt động này không mang tính hệ thống, kinh phí chỉ được hỗ trợ theo từng hoạt động cụ thể. Đối với các hoạt động cần kinh phí lớn như rà soát, xây dựng cơ sở dữ liệu, phát triển phần mềm hỗ trợ nghiệp vụ kiểm tra văn bản, tin học hóa công tác kiểm tra văn bản… thì vẫn chưa được hỗ trợ. Theo khảo sát, có 0% đơn vị (Sở Tư pháp) được khảo sát có hoạt động hợp tác quốc tế.

II. NGUYÊN NHÂN VÀ GIẢI PHÁP

Công tác kiểm tra, xử lý văn bản thời gian qua đã đạt được nhiều kết quả đáng ghi nhận. Tuy nhiên, từ thực trạng công tác này trong thời gian qua cho thấy, công tác này cũng gặp phải không ít tồn tại, hạn chế, khó khăn do những nguyên nhân chủ yếu như:

1. Về nhận thức

Đến nay, nhận thức của các Bộ, ngành, các tổ chức pháp chế, cán bộ, công chức đối với công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật đã được nâng lên nhiều. Lãnh đạo các Bộ, ngành và địa phương đã nhận thức được tầm quan trọng của công tác kiểm tra, xử lý văn bản, đã tạo điều kiện về cơ sở vật chất, bố trí nhân sự và dành kinh phí thoả đáng cho công tác này.

Tuy nhiên, tại một số Bộ, ngành, địa phương, tại một thời điểm nhất định, do chưa nhận thức được tầm quan trọng của công tác kiểm tra, xử lý văn bản nên chưa chú trọng các vấn đề như bố trí kinh phí, kiện toàn tổ chức, biên chế và các điều kiện bảo đảm khác cho công tác này. Trong kiểm tra, xử lý còn tình trạng trì trệ, chậm trễ… cần khắc phục.

2. Về thể chế

Đến nay các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã ban hành một hệ thống pháp luật tương đối đầy đủ, toàn diện làm cơ sở cho công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật. Trên cơ sở thể chế của Trung ương, các Bộ, ngành và địa phương đã ban hành các quyết định, chỉ thị, thông tư về công tác kiểm tra, xử lý văn bản làm cơ sở để triển khai công tác này tại Bộ, ngành và địa phương mình, giúp cho công tác này được thực hiện một cách đồng bộ, bài bản.

Tuy nhiên, hệ thống thể chế vẫn cần tiếp tục được hoàn thiện để tạo điều kiện thuận lợi hơn nữa cho công tác này, như: việc phân biệt văn bản nào là văn bản quy phạm pháp luật và văn bản nào không phải là văn bản quy phạm pháp luật chưa được rõ ràng; chưa có quy định cụ thể về xử lý trách nhiệm của cơ quan, người có thẩm quyền ban hành cũng như cơ quan, người tham mưu ban hành văn bản trái pháp luật... nên còn nhiều khó khăn khi soạn thảo, kiểm tra văn bản QPPL và không có đủ cơ sở pháp lý cho việc xử lý trách nhiệm của cơ quan, người ban hành văn bản.

Ngoài ra, khó khăn ở nhiều Bộ, ngành và địa phương hiện nay là chưa xây dựng được văn bản quy định rõ ràng, phân công, phân cấp trách nhiệm trong công tác kiểm tra văn bản giữa các ngành, các cấp nhằm cụ thể hoá Nghị định 40/2010/NĐ-CP cũng như các văn bản làm cơ sở để được cấp kinh phí hàng năm tại địa phương theo Thông tư liên tịch số 122/2011/TTLT-BTC-BTP ngày 17/8/2011 của Bộ Tài chính và Bộ Tư pháp hướng dẫn về việc lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí bảo đảm cho công tác kiểm tra, xử lý và rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL đã ảnh hưởng đến các hoạt động của công tác kiểm tra văn bản.

Bên cạnh đó, đối với một số Bộ, ngành, địa phương đã ban hành được hệ thống thể chế về công tác kiểm tra, xử lý văn bản riêng cho mình thì thực tế cho thấy, các văn bản này còn sơ sài hoặc sao chép lại văn bản cấp trên, chưa cụ thể hóa việc phân công, phân cấp trách nhiệm công tác kiểm tra văn bản tại Bộ, ngành và địa phương mình, còn mang tính hình thức… Điều này dẫn đến một hệ quả tất yếu là công tác kiểm tra, xử lý văn bản không thể có hiệu quả cao nếu căn cứ trực tiếp vào một văn bản cụ thể hoá chất lượng thấp.

3. Về tổ chức, biên chế

Kiểm tra và xử lý văn bản là công việc mới, phức tạp, khối lượng công việc lớn, mặc dù các cơ quan kiểm tra đã được các cấp có thẩm quyền quan tâm kiện toàn về tổ chức, biên chế, song cho đến thời điểm này, tổ chức biên chế của cơ quan kiểm tra văn bản cũng chỉ đang ở giai đoạn tiếp tục củng cố và kiện toàn. Nhân sự còn thiếu về số lượng (đặc biệt là ở cơ quan tư pháp địa phương và pháp chế sở, ngành) và chưa đồng đều về chất lượng, nên quá trình thực hiện công tác này còn gặp khó khăn.

4. Về vấn đề cộng tác viên

Cơ chế sử dụng cộng tác viên là một điều kiện hết sức thuận lợi trong kiểm tra văn bản. Bên cạnh các cơ quan chủ động sử dụng cộng tác viên một cách hiệu quả thì nhiều tổ chức pháp chế Bộ, ngành và cơ quan tư pháp địa phương chưa tận dụng được sức mạnh của cộng tác viên. Một số vấn đề cần quan tâm hiện nay là, chất lượng công việc của một bộ phận cộng tác viên chưa đáp ứng được yêu cầu; quy mô, tổ chức của đội ngũ này cũng không thống nhất do cơ quan có thẩm quyền chưa ban hành được Quy chế mẫu về tổ chức, quản lý cộng tác viên, gây khó khăn, lúng túng cho các Bộ, ngành và địa phương.

5. Về các điều kiện bảo đảm khác cho công tác kiểm tra văn bản

Kinh phí, trang thiết bị để phục vụ công tác kiểm tra văn bản, đặc biệt kinh phí cho công tác xây dựng Hệ cơ sở dữ liệu, công tác rà soát, hệ thống hóa chưa đáp ứng với yêu cầu nhiệm vụ được giao.

6. Về vấn đề phối, kết hợp trong công tác

Sự đồng tình, ủng hộ và phối, kết hợp của các cơ quan ban hành văn bản cũng là một trong những điều kiện thuận lợi góp phần mang lại kết quả cho công tác kiểm tra, xử lý văn bản. Các cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản đã tích cực tự kiểm tra văn bản do mình ban hành và gửi văn bản đến cơ quan có thẩm quyền kiểm tra, khi nhận được thông báo về văn bản do mình ban hành có dấu hiệu trái pháp luật đã kịp thời khắc phục bằng cách sửa đổi, bổ sung, ban hành hành văn bản mới thay thế hoặc huỷ bỏ văn bản trái pháp luật theo yêu cầu của cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản.

Tuy nhiên, tại một số Bộ, ngành, địa phương, do chưa nhận thức đầy đủ tầm quan trọng của công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật, chưa quan tâm đôn đốc, chỉ đạo triển khai công tác này; việc gửi văn bản đến cơ quan có thẩm quyền kiểm tra chưa kịp thời và chưa đúng pháp luật; sau khi nhận được thông báo của cơ quan kiểm tra về văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, một số cơ quan chưa kịp thời xem xét, xử lý theo quy định pháp luật hoặc xử lý nhưng không triệt để gây khó khăn cho công tác kiểm tra của cơ quan có thẩm quyền kiểm tra.

III. MỘT SỐ GIẢI PHÁP

1. Hoàn thiện thể chế

Các Bộ, ngành, địa phương cần phải nhận thức được vị trí, tầm quan trọng của công tác xây dựng thể chế, phải luôn xác định đây là công tác cần được quan tâm hàng đầu, tránh tình trạng hình thức, thiếu quan tâm, sâu sát.

Hiện nay thể chế của Trung ương về công tác này đã tương đối đầy đủ và hoàn chỉnh (Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 được sửa đổi, bổ sung năm 2002 (đã được thay thế bằng Luật số 17/2008/QH12, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Quốc hội khóa XII, kỳ họp thứ ba thông qua ngày 03/6/2008 và có hiệu lực từ ngày 01/01/2009); Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân và các văn bản hướng dẫn thi hành; Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ; Thông tư số 20/2011/TT-BTP ngày 30/11/2010 của Bộ Tư pháp và văn bản của Bộ, ngành về công tác này…), trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ được giao và tình hình thực tế tại đơn vị mình, các Bộ, ngành, địa phương cần chủ động và sớm hoàn thiện thể chế về công tác soạn thảo, ban hành, kiểm tra, xử lý và rà soát, hệ thống hoá văn bản tại Bộ, ngành, địa phương mình, kịp thời sửa đổi, bổ sung những quy định trước đây không còn phù hợp. Về nội dung văn bản, cần tập trung làm rõ trách nhiệm và cơ chế phối hợp của các đơn vị hữu quan, vai trò đầu mối của tổ chức pháp chế, trách nhiệm của đơn vị được giao chủ trì… không nên sao chép lại quy định của Luật, nghị định. Các Bộ, ngành, địa phương có thể ban hành một văn bản quy định chung cho cả 3 mảng việc (soạn thảo, ban hành; kiểm tra, xử lý và rà soát, hệ thống hoá văn bản), đồng thời, có thể quy định thêm nội dung về kinh phí và các điều kiện bảo đảm khác cho công tác này.

Về thể chế Trung ương, cần ban hành văn bản hướng dẫn việc xử lý kỷ luật đối với cán bộ, công chức trong việc tham mưu, soạn thảo, thẩm định, trình, thông qua và ký ban hành văn bản trái pháp luật; Để thống nhất công tác tổ chức và quản lý đội ngũ cộng tác viên, cần xây dựng văn bản hướng dẫn về việc này, tạo cơ sở pháp lý cho các cơ quan kiểm tra tiến hành đồng bộ trong phạm vi toàn quốc; Nghiên cứu, từng bước xây dựng tiêu chuẩn chức danh Kiểm tra viên kiểm tra VBQPPL, xây dựng cơ chế, chính sách đối với kiểm tra viên.

Đặc biệt, cần tổ chức đánh giá lại Nghị định số 40/2010/NĐ-CP sau quá trình thực hiện để tìm ra những tồn tại hạn chế hoặc không còn phù hợp với thực tiễn công tác kiểm tra văn bản để ban hành văn bản sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế.

2. Tăng cường sự quan tâm chỉ đạo và phối hợp của các cấp, các ngành trong hoạt động kiểm tra VBQPPL

Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch HĐND, Chủ tịch UBND các cấp cần nhận thức đúng về ý nghĩa và tầm quan trọng của công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL; quan tâm, đôn đốc, chỉ đạo và kiểm tra việc thực hiện công tác kiểm tra văn bản của bộ, ngành, địa phương mình. Các cơ quan kiểm tra thuộc các bộ, ngành, địa phương cần có sự phối hợp chặt chẽ, chia sẻ thông tin kịp thời trong công tác kiểm tra văn bản: phối hợp kiểm tra văn bản (kiểm tra văn bản liên tịch, họp trao đổi, thảo luận về văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, cử đại diện tham gia đoàn kiểm tra văn bản liên ngành…), thẩm tra kết quả kiểm tra, tiến hành các hoạt động nhằm tham mưu việc xử lý văn bản trái pháp luật cho cơ quan, người có thẩm quyền xử lý văn bản…

3. Về tổ chức, biên chế

Theo quy định, công tác pháp chế nói chung và công tác kiểm tra, xử lý văn bản nói riêng, phải có công chức chuyên trách, do đó, đề nghị các Bộ, ngành, địa phương quan tâm củng cố tổ chức và kịp thời tăng cường biên chế cho công tác này. Trong khi chưa bổ sung, bố trí được biên chế, cần thực hiện điều chuyển cán bộ trong nội bộ, tạo điều kiện để bộ phận làm công tác pháp chế có thể triển khai thực hiện đồng bộ các mặt công tác chuyên môn, nghiệp vụ. Đặc biệt là ở địa phương, cần chủ động hơn trong việc phân bổ biên chế cho các Sở, ngành trong tổng biên chế được giao. Trong tình trạng ngành tư pháp đang thiếu nhiều biên chế như hiện nay, lãnh đạo tỉnh cần ưu tiên phân bổ biên chế cho Sở Tư pháp, từ đó Giám đốc Sở chủ động bố trí đủ biên chế có năng lực phục vụ cho công tác soạn thảo, ban hành, kiểm tra, xử lý và rà soát, hệ thống hóa văn bản.

Riêng Bộ Tư pháp, căn cứ vào nhiệm vụ, khối lượng công việc hàng năm của đơn vị, Cục trưởng Cục Kiểm tra văn bản đề nghị Bộ trưởng Bộ Tư pháp bổ sung biên chế hành chính cho Cục. Trên cơ sở kiện toàn tổ chức bộ máy, để có thể bố trí đủ công chức vào từng vị trí công tác chuyên môn tại Cục một cách đầy đủ và khoa học, dự kiến Cục Kiểm tra văn bản cần phải được phân bổ 50 - 55 biên chế.

4. Về kinh phí và các điều kiện bảo đảm khác

- Tổ chức pháp chế các Bộ, ngành và các cơ quan tư pháp địa phương cần chủ động hơn nữa trong việc xây dựng kế hoạch, lập dự toán và phối hợp với các đơn vị có liên quan (Văn phòng, Kế hoạch tài chính…), kịp thời báo cáo, đề xuất với lãnh đạo Bộ, ngành mình cũng như UBND tỉnh để tạo điều kiện bố trí kinh phí đúng mục chi, mức chi và nội dung chi bảo đảm cho công tác này. Đối với các đơn vị chưa lập được dự toán và bố trí kinh phí riêng cho công tác này, đề nghị các Bộ, ngành, địa phương điều tiết từ nguồn kinh phí dự phòng và huy động từ các nguồn khác theo quy định, kịp thời hỗ trợ kinh phí cho hoạt động pháp chế nói chung và hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản nói riêng.

- Cơ quan kiểm tra của các bộ, ngành, địa phương phải xây dựng kênh tiếp nhận và xử lý các kiến nghị, yêu cầu của cơ quan, tổ chức, cá nhân và phản ánh của dư luận về văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, phát huy vai trò của những đối tượng này trong công tác kiểm tra văn bản. Đồng thời, tích cực thiết lập mối quan hệ với các phương tiện thông tin đại chúng nhằm phổ biến và đưa tin về kết quả kiểm tra văn bản; tuyên truyền sâu rộng về vai trò của công tác kiểm tra văn bản, về quyền khiếu nại, kiến nghị, yêu cầu cơ quan có thẩm quyền xem xét VBQPPL có dấu hiệu trái pháp luật.

5. Xây dựng chức danh, chế độ, chính sách cho công chức kiểm tra VBQPPL

Trong thời gian tới, nhằm chuẩn hóa tiêu chuẩn của công chức kiểm tra văn bản, tạo động lực phấn đấu cho đội ngũ này, cần phải tiếp tục có các nghiên cứu, tổng kết đánh giá nhằm đưa ra định hướng cho việc xây dựng chức danh kiểm tra viên kiểm tra văn bản.

6. Đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ cho công chức kiểm tra VBQPPL

Trước mắt phải ưu tiên các hoạt động bồi dưỡng ngắn hạn và tại chỗ đối với công chức đang thực hiện công tác kiểm tra văn bản. Bồi dưỡng chuyên sâu về nghiệp vụ cho công chức kiểm tra văn bản thông qua việc tổ chức các lớp tập huấn ngắn ngày, hội thảo, tọa đàm hoặc tổng kết kinh nghiệm kiểm tra văn bản của các bộ, ngành, địa phương; phát hành tài liệu hướng dẫn nghiệp vụ về kỹ năng soạn thảo, ban hành, kiểm tra văn bản, rà soát, hệ thống hóa VBQPPL.

7. Xây dựng cơ chế thu hút, nâng cao chất lượng kiểm tra VBQPPL của cộng tác viên

Nhằm thu hút và tổ chức, quản lý đội ngũ cộng tác viên, cơ quan kiểm tra văn bản phải xây dựng được cơ chế tài chính, cơ chế giao văn bản, nhận kết quả kiểm tra, thẩm quyền và trách nhiệm của các cơ quan kiểm tra, xác định rõ quyền và nghĩa vụ của cộng tác viên… Việc hướng dẫn chuyên môn, nghiệp vụ về kiểm tra văn bản cần được tổ chức hàng năm cho những cộng tác viên nhằm nâng cao chất lượng kiểm tra văn bản. Việc tổ chức hướng dẫn cộng tác viên có thể kết hợp với bồi dưỡng nghiệp vụ cho công chức kiểm tra văn bản. Ngoài ra, cần cung cấp thông tin, các chính sách pháp luật cho cộng tác viên và tạo điều kiện để họ tiếp cận hệ thống cơ sở dữ liệu dưới nhiều hình thức khác nhau, cung cấp một số tài liệu cần thiết khác phục vụ cho công tác kiểm tra văn bản theo yêu cầu cộng tác viên.

8. Xây dựng hệ cơ sở dữ liệu kiểm tra VBQPPL

Xây dựng hệ cơ sở dữ liệu phục vụ công tác kiểm tra văn bản dựa trên cơ sở kế thừa, hoàn thiện các hệ cơ sở dữ liệu hiện hành. Hệ thống cơ sở dữ liệu này phải đáp ứng được các yêu cầu sau đây: Bảo đảm tính khoa học, đáp ứng kịp thời đòi hỏi của công tác kiểm tra. Thống nhất xây dựng một hệ thống cơ sở dữ liệu chung ở trung ương do Bộ Tư pháp chủ trì và mỗi tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương xây dựng một hệ cơ sở dữ liệu riêng, tổng hợp chung vào hệ cơ sở dữ liệu ở trung ương nhằm đảm bảo tiết kiệm và hiệu quả; Phải được cập nhật liên tục những văn bản mới làm cơ sở pháp lý để kiểm tra văn bản, những văn bản đã được cập nhật cũng phải thường xuyên tiến hành rà soát và chuẩn hóa hiệu lực.

9. Tăng cường hoạt động rà soát, hệ thống hóa VBQPPL

Rà soát, hệ thống hóa VBQPPL là một hoạt động độc lập với hoạt động kiểm tra văn bản nhưng có tác động tích cực, nâng cao hiệu quả, chất lượng hoạt động kiểm tra văn bản. Vì vậy, trong thời gian tới phải đẩy mạnh hoạt động rà soát, hệ thống hóa VBQPPL.

10. Tăng cường hoạt động hợp tác quốc tế trong công tác kiểm tra VBQPPL

Chủ động tăng cường hợp tác quốc tế trong hoạt động kiểm tra văn bản với các hình thức, nội dung khác nhau./.

CHUYÊN ĐỀ 6

ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG KIỂM TRA, XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT TẠI MỘT SỐ BỘ, NGÀNH, ĐỊA PHƯƠNG

Trách nhiệm kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật chính thức được Quốc hội giao cho Chính phủ thực hiện từ năm 1997 (Ngày 12/11/1996, Quốc hội khóa IX kỳ họp thứ 10 đã thông qua Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Tại Điều 83 và Điều 84 của Luật quy định trách nhiệm của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan nganh bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ kiểm tra, xử lý văn bản trái pháp luật của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Luật này có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/1997). Mặc dù vậy, trước năm 2002, công tác kiểm tra, xử lý văn bản trái pháp luật chưa được Chính phủ dành sự quan tâm thỏa đáng. Các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân chưa được giao trách nhiệm cụ thể giúp Chính phủ thực hiện nhiệm vụ này. Quy trình, thủ tục kiểm tra, trình tự xử lý văn bản trái pháp luật cũng chưa được quy định cụ thể. Có thể một trong những lý do dẫn đến tình trạng này là theo quy định của pháp luật tại thời điểm đó thì văn bản quy phạm pháp luật của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và cơ quan chính quyền địa phương còn chịu sự kiểm sát của Viện Kiểm sát nhân dân các cấp (Từ năm 1960, thẩm quyền kiểm sát chung, trong đó có hoạt động kiểm sát việc tuân thủ pháp luật trong các văn bản pháp quy của các cơ quan của Chính phủ và chính quyền địa phương các cấp đã được Hiến pháp và Luật tổ chức Viện Kiểm sát nhân dân giao cho Viện kiểm sát nhân dân các cấp thực hiện. Tuy nhiên, thực tế thì công tác này chỉ được Viện kiểm sát các cấp quan tâm và thực hiện có kết quả từ năm 1992).

Từ năm 2002, theo Hiến pháp 1992 (được sửa đổi theo Nghị quyết số 51/2001/QH10 ngày 25 tháng 12 năm 2001 của Quốc hội khóa X) và Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2001, Viện Kiểm sát nhân dân không thực hiện chức năng kiểm sát chung, trong đó có kiểm sát việc tuân theo pháp luật đối với văn bản của các cơ quan của Chính phủ và chính quyền địa phương các cấp nữa (Viện Kiểm sát nhân dân chỉ thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp). Cuối năm 2002, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật được sửa đổi, tiếp tục giao Chính phủ “kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của các bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND, UBND cấp tỉnh”, đồng thời bổ sung quy định “Bộ Tư pháp giúp Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, giúp Thủ tướng Chính phủ kiểm tra, xử lý văn bản trái pháp luật của các bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND, UBND cấp tỉnh”.

Thực tế, Chính phủ đã rất chủ động đón nhận và triển khai công tác này, thể hiện ở chỗ ngay sau khi Hiến pháp 1992 được sửa đổi, ngày 19 tháng 3 năm 2002, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Chỉ thị số 10/2001/CT-TTg về việc triển khai thực hiện Nghị quyết số 08/NQ-TƯ ngày 12 tháng 01 năm 2002 của Bộ Chính trị về một số nhiệm vụ trọng tâm công tác tư pháp trong thời gian tới và ngày 24 tháng 4 năm 2002, Chính phủ cũng đã có Nghị quyết số 05/2002/NQ-CP về một số giải pháp để triển khai thực hiện kế hoạch kinh tế - xã hội năm 2002, trong đó yêu cầu các Bộ, ngành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phải "chấn chỉnh và tăng cường công tác kiểm tra, rà soát việc ban hành các loại văn bản của cơ quan trực thuộc, của cấp dưới thuộc phạm vi quản lý của mình. Cơ quan ban hành văn bản không phù hợp với Luật của Quốc hội, Nghị định của Chính phủ, Quyết định của Thủ tướng Chính phủ phải ra văn bản sửa đổi hoặc hủy bỏ nội dung không phù hợp, đồng thời kiên quyết xử lý theo đúng thẩm quyền của người ký, ban hành các văn bản sai trái", đồng thời giao Bộ Tư pháp đảm nhận nhiệm vụ "thực hiện đầy đủ chế độ kiểm tra việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố; kiến nghị Thủ tướng Chính phủ xử lý theo thẩm quyền những văn bản ban hành trái với Hiến pháp, luật và các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên".

Chính phủ cũng nhận thức đây là công việc rất khó khăn vì số lượng văn bản kiểm tra lớn, liên quan đến tất cả các lĩnh vực quản lý nhà nước. Bộ Tư pháp đóng vai trò đầu mối giúp Chính phủ kiểm tra nhưng trách nhiệm trực tiếp, cụ thể cần giao cho tất cả các bộ, ngành đảm nhiệm. Với tinh thần đó, phù hợp với quy định tại Điều 84 của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Nghị định số 86/2002/NĐ-CP ngày 05 tháng 11 năm 2002 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của bộ, cơ quan ngang bộ (nay là Nghị định số 36/2012/NĐ-CP) đã xác định trách nhiệm: kiểm tra các văn bản quy phạm pháp luật do các bộ, HĐND, UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương ban hành, phát hiện và xử lý những quy định do các cơ quan đó ban hành không đúng thẩm quyền hoặc trái các văn bản quy phạm pháp luật về ngành, lĩnh vực do bộ phụ trách là một trong những nhiệm vụ chính của bộ, cơ quan nganh bộ, bên cạnh những nhiệm vụ khác về pháp luật như xây dựng pháp luật và tuyên truyền, phổ biến giáo dục pháp luật.

Các văn bản và quy định nêu trên là những cơ sở pháp lý ban đầu rất quan trọng để Chính phủ, Bộ Tư pháp và các bộ ngành triển khai công tác kiểm tra văn bản sau khi thực sự nhận nhiệm vụ này. Với cơ sở ban đầu đó, ngay từ giữa năm 2002, Bộ Tư pháp đã tổ chức thí điểm kiểm tra các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành trong năm 2001 của Bộ Giao thông vận tải, Bộ Văn hóa thông tin và HĐND, UBND thành phố Hà Nội và tỉnh Nghệ An.

Kết quả kiểm tra bước đầu 376 văn bản của các bộ và địa phương nói trên đã phát hiện 18 văn bản có nội dung trái pháp luật và nhiều văn bản có sai sót về thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản. Kinh nghiệm kiểm tra bước đầu cho thấy để tiếp tục triển khai công tác này có hiệu quả, cần phải có một cơ sở pháp lý đầy đủ hơn, quy định cụ thể các vấn đề như: đối tượng, phạm vi kiểm tra, phương thức kiểm tra, thẩm quyền kiểm tra, thẩm quyền xử lý cũng như trình tự, thủ tục cụ thể về kiểm tra, xử lý văn bản trái pháp luật. Do đó, Bộ Tư pháp khẩn trương soạn thảo và trình Chính phủ ban hành vào ngày 14 tháng 11 năm 2003 Nghị định số 135/2003/NĐ-CP về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật. Đây là cơ sở pháp lý quan trọng trực tiếp để Chính phủ thực hiện nhiệm vụ kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật theo trách nhiệm được Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định.

Qua gần 08 năm triển khai thực hiện nhiệm vụ kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật, có thể thấy hoạt động này đã đạt được nhiều kết quả đáng khích lệ, trong đó đã xây dựng được hệ thống cơ quan kiểm tra văn bản từ trung ương đến địa phương, đã phát hiện và xử lý kịp thời nhiều văn bản trái pháp luật, có tác động tích cực tới công tác soạn thảo, ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật, góp phần bảo vệ quyền và các lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và công dân, được dư luận quan tâm và đồng tình ủng hộ... Tuy nhiên, sau một thời gian triển khai thực hiện, Nghị định 135/2003/NĐ-CP đã bộc lộ một số bất cập, hạn chế, không còn phù hợp với Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật mới được ban hành (năm 2008) và các văn bản pháp luật hiện hành khác cũng như có những vấn đề cần phải sửa đổi, bổ sung hoặc quy định mới để đáp ứng yêu cầu thực tiễn về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật. Do đó, ngày 12 tháng 4 năm 2010, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 40/2010/NĐ-CP về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật thay thế Nghị định số 135/2003/NĐ-CP.

Như vậy, việc hình thành pháp luật về kiểm tra văn bản gắn liền với việc Nhà nước giao quyền, hay nói cách khác là Nhà nước phân công thực hiện nhiệm vụ này cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, trước đây là Viện Kiểm sát nhân dân, nay là các cơ quan thuộc hệ thống cơ quan hành pháp, gồm: bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và Ủy ban nhân dân các cấp (riêng Ủy ban nhân dân cấp xã là hoạt động tự kiểm tra).

I. THỰC TRẠNG CÔNG TÁC KIỂM TRA, XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

1. Tình hình hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản

1.1. Hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản từ năm 2003 đến năm 2008

Công tác kiểm tra văn bản được triển khai đồng bộ ở hầu hết các Bộ, ngành và địa phương. Cùng với việc tập trung kiểm tra các văn bản do các cơ quan ban hành gửi đến, Bộ Tư pháp và các Bộ, ngành, địa phương đã chỉ đạo thực hiện kiểm tra theo các nguồn thông tin, theo chuyên đề, địa bàn đối với những lĩnh vực có nhiều bức xúc như: xử lý vi phạm hành chính, ưu đãi đầu tư, bảo vệ bí mật nhà nước...

Từ năm 2003 đến năm 2008 (số liệu tính đến tháng 10/2008) các Bộ, ngành và địa phương đã tiếp nhận được 58.827 văn bản để kiểm tra, bao gồm cả số văn bản do Bộ Tư pháp tiếp nhận để kiểm tra, (trong đó, cấp Bộ tiếp nhận được 23.013 văn bản, chiếm 39%; địa phương tiếp nhận 35.814 văn bản, chiếm 61% số văn bản toàn ngành tiếp nhận để kiểm tra).

Một số Bộ, ngành và địa phương đã tiếp nhận và kiểm tra được nhiều văn bản như các Bộ, ngành: Tài chính (1.528 văn bản), Nội vụ (748), Khoa học và Công nghệ (557), Xây dựng (516), Công an (514)... và các địa phương như: Tuyên Quang (3.198 văn bản), Bà Rịa - Vũng Tàu (3.044), Bình Thuận (2.690), Thừa Thiên - Huế (2.164), Lâm Đồng (2.015), Quảng Ninh (1.871), Thái Bình (1.133) ...

Riêng Bộ Tư pháp, trong các năm qua đã tiếp nhận 17.975 văn bản quy phạm pháp luật và các loại văn bản khác do cơ quan ban hành gửi đến, qua công báo và các tập hệ thống hoá văn bản của địa phương (chiếm 31% số văn bản do toàn ngành tiếp nhận để kiểm tra và chiếm 78% số văn bản cấp Bộ tiếp nhận để kiểm tra).

Qua kiểm tra các văn bản nói trên, toàn ngành đã phát hiện 6.879 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật (chiếm 12% số văn bản tiếp nhận để kiểm tra). Trong đó, các Bộ, ngành đã kiểm tra, phát hiện 2.554 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật (chiếm 37% số văn bản phát hiện có dấu hiệu trái pháp luật); còn lại 4.325 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật do các địa phương kiểm tra, phát hiện (chiếm 63% số văn bản phát hiện có dấu hiệu trái pháp luật).

Riêng Bộ Tư pháp, trong các năm qua, đã kiểm tra, phát hiện 2.174 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật (chiếm 32% số văn bản do toàn ngành phát hiện có dấu hiệu trái pháp luật và chiếm 85% số văn bản cấp Bộ phát hiện có dấu hiệu trái pháp luật). Các văn bản này chủ yếu là sai về căn cứ pháp lý, thể thức và kỹ thuật trình bày, một số văn bản sai nội dung hoặc thẩm quyền đã và đang trong quá trình xử lý theo quy định.

1.2. Hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản từ năm 2009 đến nay

- Năm 2009:

Cơ quan kiểm tra văn bản ở các Bộ, ngành và địa phương (tính cả cấp tỉnh và cấp huyện) đã tiếp nhận để kiểm tra 179.694 văn bản , bao gồm cả số văn bản do Bộ Tư pháp tiếp nhận (trong đó, cấp Bộ tiếp nhận 7.493 văn bản, chiếm 4%; địa phương tiếp nhận 172.201 văn bản, chiếm 96% tổng số văn bản các Bộ, ngành và địa phương tiếp nhận). Trong đó, một số địa phương tiếp nhận và kiểm tra được tương đối nhiều văn bản như: Bắc Giang (64.714 văn bản), Nam Định (57.374 văn bản), Thanh Hóa (45.951 văn bản), Hải Dương (32.568 văn bản), Nghệ An (20.722 văn bản)... Riêng Bộ Tư pháp đã tiếp nhận 4.005 văn bản, chiếm 53% văn bản cấp Bộ tiếp nhận để kiểm tra.

Qua kiểm tra, các Bộ, ngành và địa phương bước đầu đã phát hiện 9.042 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật. Trong đó, cấp Bộ kiểm tra, phát hiện 522 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, chiếm 6%; địa phương kiểm tra, phát hiện 8.490 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, chiếm 94% văn bản của Bộ, ngành và địa phương phát hiện có dấu hiệu trái pháp luật. Theo đó, cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản đã gửi thông báo, đề nghị cơ quan, người đã ban hành văn bản trái pháp luật tổ chức tự kiểm tra, xử lý theo thẩm quyền pháp luật quy định. Kết quả là cơ quan, người đã ban hành văn bản xử lý được 384 văn bản trái pháp luật (chiếm 4% số văn bản đã phát hiện sai).

Riêng Bộ Tư pháp, năm 2009 đã kiểm tra, phát hiện 433 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, chiếm 34% số văn bản được kiểm tra.

- Năm 2010:

Trong năm 2010, các Bộ, ngành và địa phương (bao gồm cả cấp tỉnh và cấp huyện) đã tiếp nhận để kiểm tra 12.319 văn bản, bao gồm cả số văn bản do Bộ Tư pháp tiếp nhận (trong đó, cấp Bộ tiếp nhận 3.086 văn bản; cấp tỉnh, huyện tiếp nhận 9.233 văn bản). Riêng Bộ Tư pháp, trên cơ sở số văn bản tiếp nhận năm 2010, đã phân loại và giao kiểm tra 1.682 văn bản (trong đó gồm 413 văn bản cấp Bộ và 1269 văn bản của địa phương).

Qua kiểm tra các văn bản, các Bộ, ngành và địa phương bước đầu đã phát hiện 1.494 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật. Trong đó, cấp Bộ kiểm tra, phát hiện 425 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật; cấp tỉnh, cấp huyện kiểm tra, phát hiện 1.069 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật. Theo đó, cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản đã gửi thông báo, đề nghị cơ quan, người đã ban hành văn bản có dấu hiệu trái pháp luật tổ chức tự kiểm tra, xử lý 493 văn bản (chiếm 32,9% số văn bản đã phát hiện sai).

- Năm 2011:

Các Bộ, ngành và địa phương (bao gồm cả cấp tỉnh và cấp huyện) đã tiếp nhận để kiểm tra 45.106 văn bản, bao gồm cả số văn bản do Bộ Tư pháp tiếp nhận (trong đó, cấp Bộ tiếp nhận 1.914 văn bản; cấp tỉnh, huyện tiếp nhận được 43.192 văn bản). Riêng Bộ Tư pháp, trên cơ sở số văn bản tiếp nhận năm 2011, đã phân loại và giao kiểm tra 2.165 văn bản (trong đó gồm 418 văn bản cấp Bộ và 1.747 văn bản của địa phương.

Qua kiểm tra các văn bản, các Bộ, ngành và địa phương đã bước đầu phát hiện 1.494 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật. Trong đó, cấp Bộ kiểm tra, phát hiện 571 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật; cấp tỉnh, cấp huyện kiểm tra, phát hiện 3.511 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật. Theo đó, cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản đã gửi thông báo, đề nghị cơ quan, người đã ban hành văn bản có dấu hiệu trái pháp luật tổ chức tự kiểm tra, xử lý 493 văn bản (chiếm 33% số văn bản đã phát hiện sai).

2. Tình hình xây dựng, hoàn thiện thể chế

Để cụ thể hoá nhiệm vụ kiểm tra văn bản đã được quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật. Đây là thể chế cơ bản nhất của Chính phủ quy định về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật và là cơ sở quan trọng để các Bộ, ngành và địa phương triển khai thực hiện công tác kiểm tra, xử lý văn bản.

Nhằm triển khai có hiệu quả công tác này, các văn bản hướng dẫn được ban hành một cách khẩn trương như Thông tư số 01/2004/TT-BTP ngày 16/6/2004 hướng dẫn một số điều của Nghị định số 135, Thông tư liên tịch số 109/2004/TTLT-BTC-BTP về kinh phí cho công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật (sau được thay thế bằng Thông tư liên tịch số 158/2007/TTLT-BTC-BTP ngày 28/12/2007 hướng dẫn quản lý và sử dụng kinh phí hỗ trợ công tác kiểm tra văn bản QPPL) và Chỉ thị số 32/2005/CT-TTg ngày 10/10/2005 của Thủ tướng Chính phủ về tăng cường công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật và hàng loạt các văn bản khác có liên quan. Nhờ đó, công tác kiểm tra, xử lý văn bản đã được triển khai, dần dần ổn định và đi vào nề nếp, khẳng định được vị trí, vai trò quan trọng của mình thông qua những kết quả đã đạt được, những tác động tích cực đối với hệ thống pháp luật và dư luận xã hội.

Hiện nay, nhằm đáp ứng yêu cầu kiểm tra trong tình hình mới, ngày 12 tháng 4 năm 2010, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 40/2010/NĐ-CP về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật, thay thế cho Nghị định số 135/2003/NĐ-CP và Bộ trưởng Bộ Tư pháp đã ban hành Thông tư số 20/2010/TT-BTP thay thế cho Thông tư số 01/2004/TT-BTP; Liên bộ Tài chính, Tư pháp ban hành Thông tư liên tịch số 122/2011/TTLT-BTC-BTP thay thế Thông tư liên tịch số 158/2007/TTLT-BTC-BTP.

Trên cơ sở các văn bản do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành, nhiều Bộ, ngành, địa phương đã chủ động xây dựng và hoàn thiện thể chế về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật làm cơ sở để triển khai công tác kiểm tra tại Bộ, ngành và địa phương mình. Theo thống kê từ báo cáo của 23/29 Bộ, ngành và 57/64 địa phương thì đến nay đã có 50/57 địa phương và 09/23 Bộ, ngành đã xây dựng, ban hành theo thẩm quyền các quyết định, chỉ thị liên quan đến công tác xây dựng, kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật. Các văn bản này quy định về các vấn đề cụ thể như: trình tự, thủ tục kiểm tra, xử lý văn bản theo thẩm quyền được giao tại Bộ, ngành và địa phương mình; các quy định cụ thể về kinh phí bảo đảm cho công tác kiểm tra văn bản, các quy định đối với cộng tác viên kiểm tra văn bản và các văn bản đôn đốc, chỉ đạo và phân công triển khai các nhiệm vụ cụ thể của công tác kiểm tra văn bản.

Thực tế cho thấy, ở những Bộ, ngành, địa phương đã có thể chế tương đối đầy đủ về công tác kiểm tra, xử lý văn bản thì trách nhiệm cụ thể của từng cấp, từng ngành được phân công, phân định rõ ràng, tác động tích cực tới việc triển khai, thực hiện công tác kiểm tra, ngược lại, những nơi chưa xây dựng thể chế hoặc xây dựng chưa đầy đủ, đồng bộ thì gặp phải nhiều khó khăn, lúng túng, đặc biệt là trong việc phối hợp triển khai thực hiện.

3. Tình hình tổ chức tập huấn, bồi dưỡng nghiệp vụ và kiện toàn tổ chức biên chế chuyên trách, xây dựng đội ngũ cộng tác viên

3.1. Tình hình tổ chức tập huấn, bồi dưỡng nghiệp vụ

Công tác tập huấn, bồi dưỡng nghiệp vụ đã được quan tâm triển khai, thực hiện. Tại các Bộ, ngành và địa phương, do nhận thức được ý nghĩa quan trọng của việc tập huấn nghiệp vụ kiểm tra văn bản nên các tổ chức pháp chế Bộ, ngành, Sở Tư pháp và Phòng Tư pháp đã tham mưu, tổ chức triển khai kịp thời các hội nghị tập huấn cho lãnh đạo các cơ quan, đơn vị; tổ chức hội nghị tập huấn, trao đổi về nghiệp vụ kiểm tra văn bản cho đội ngũ công chức chuyên trách các Bộ, ngành (Công an, Quốc phòng, Thông tin - Truyền thông, Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Tài nguyên và Môi trường, Ngân hàng Nhà nước, Giáo dục và Đào tạo, Uỷ ban Dân số - Gia đình và Trẻ em, Thanh tra Chính phủ...). Nhiều địa phương kết hợp với việc triển khai thực hiện Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, đã tổ chức tập huấn chuyên sâu về kiểm tra và xử lý văn bản đồng thời kết hợp hướng dẫn nghiệp vụ soạn thảo, ban hành văn bản (Tuyên Quang, Yên Bái, Bắc Kạn, Lạng Sơn, Hoà Bình, Bắc Ninh, Bắc Giang, Quảng Ninh, Vĩnh Phúc, Hải Dương, Nam Định, Thái Bình, Thanh Hoá, Nghệ An, Quảng Bình, Lâm Đồng, Đồng Nai, Cần Thơ, Bình Dương, Bình Phước, Khánh Hoà, Tây Ninh, thành phố Hồ Chí Minh, An Giang, Cà Mau...). Ngoài ra, một số địa phương đã triển khai tổ chức tập huấn cho cả cán bộ của các UBND và cán bộ tư pháp cấp xã (Quảng Ninh, Gia Lai, Lâm Đồng...).

Để chỉ đạo, hướng dẫn nghiệp vụ, nhiều Sở Tư pháp đã biên soạn tài liệu cấp phát cho các đội ngũ công chức chuyên trách và các Sở, ban ngành cấp tỉnh, huyện, xã (Hải Phòng, Điện Biên, Tây Ninh...). Bên cạnh đó, để tạo điều kiện cho cán bộ, công chức thuận lợi cho việc tra cứu tài liệu khi làm công tác kiểm tra văn bản, một số Bộ, ngành và địa phương đã chủ động phát hành các tập hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật do mình ban hành như các Bộ, ngành: Giáo dục và Đào tạo, Tài nguyên và Môi trường, Nội vụ, Quốc phòng, Thủy sản, Thông tin và Truyền thông, Thương mại... và các địa phương: Bắc Ninh, Lạng Sơn, Sơn La, Bình Dương, Nghệ An, Quảng Ngãi, Long An, Bến Tre, Bạc Liêu, Cà Mau ...

3.2. Tình hình kiện toàn tổ chức, bố trí cán bộ chuyên trách và xây dựng đội ngũ cộng tác viên

Theo quy định tại Nghị định số 122/2004/NĐ-CP ngày 18/5/2004 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức pháp chế các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và doanh nghiệp nhà nước (hiện nay là Nghị định số 55/2011/NĐ-CP), Thông tư liên tịch số 01/2005/TTLT-BTP-BNV ngày 24/01/2005 và Thông tư số 07/2005/TT-BTP ngày 31/8/2005 hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị định trên, Bộ Tư pháp đã hướng dẫn tổ chức pháp chế các Bộ, ngành, Sở Tư pháp và Phòng Tư pháp các địa phương tham mưu, đề xuất với Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp mình kiện toàn tổ chức, bố trí cán bộ chuyên trách để bảo đảm thực hiện có hiệu quả nhiệm vụ kiểm tra văn bản. Đến nay, Bộ Công an, Bộ Tài chính thành lập Phòng Kiểm tra văn bản thuộc Vụ Pháp chế; một số Bộ, ngành đã kiện toàn tổ chức thực hiện công tác kiểm tra văn bản, hình thành các bộ phận (tổ, nhóm) hoặc phân công, bố trí bộ phận công chức kiểm tra văn bản (Thanh tra Chính phủ, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, ...); hầu hết các địa phương đã thành lập Phòng Kiểm tra văn bản (Hà Nội, TP.Hồ Chí Minh, Bình Phước, Hải Phòng, Thái Bình, Quảng Ninh, Sơn La, Thái Nguyên, Cao Bằng ...); một số địa phương giao công tác kiểm tra văn bản cho Phòng Xây dựng và Kiểm tra văn bản (Nam Định, Long An, Vĩnh Long, Đồng Tháp, Bạc Liêu, Lâm Đồng...). Về cán bộ pháp chế các Sở, ngành, tại một số địa phương đã quan tâm bố trí cán bộ có trình độ chuyên ngành luật đảm trách nhiệm vụ này, tuy phần lớn là kiêm nhiệm nhưng cũng đã có được đầu mối trong công tác pháp chế của các sở, ngành (đội ngũ chuyên trách vẫn đang trong quá trình bố trí, sắp xếp theo quy định).

Về vấn đề cộng tác viên, để đáp ứng yêu cầu công tác, bước đầu một số Bộ, ngành và địa phương đã xây dựng, hình thành đội ngũ cộng tác viên về một số lĩnh vực pháp luật như: hành chính, hình sự, dân sự, kinh tế, tài chính, tài nguyên, môi trường, đất đai, lao động... Các Bộ, ngành, địa phương đã ban hành các văn bản thể hiện sự quan tâm phát triển đội ngũ cộng tác viên như việc công nhận đội ngũ cộng tác viên (Bộ Tư pháp, Ngân hàng Nhà nước, tỉnh Bình Định, Hậu Giang, Gia Lai, Yên Bái ...); ban hành Quy chế cộng tác viên (Bình Định, Lạng Sơn, Tiền Giang, Điện Biên, Hà Tĩnh...); một số cơ quan cũng đã tổ chức hướng dẫn nghiệp vụ cho các cộng tác viên, tổ chức họp lấy ý kiến đối với các văn bản có dấu hiệu trái pháp luật. Đến nay, việc tổ chức và quản lý đội ngũ cộng tác viên tiếp tục được củng cố và đi vào nề nếp; các cơ quan kiểm tra văn bản đã chú trọng phát triển và sử dụng đội ngũ cộng tác viên góp phần mang lại hiệu quả trong công tác kiểm tra văn bản.

Qua tổng hợp báo cáo của địa phương, đã có 37/57 địa phương (có báo cáo) có đội ngũ cộng tác viên kiểm tra văn bản. Có địa phương xây dựng được mạng lưới cộng tác viên đông đảo, ở nhiều lĩnh vực như: Cần Thơ (180 CTV), Đắc Lắc (69 CTV), Bến Tre (66 CTV), Hà Nội (50 CTV), Bắc Giang (45 CTV), Quảng Nam (43 CTV), An Giang (42 CTV).

3.3. Tình hình xây dựng hệ cơ sở dữ liệu và bố trí kinh phí kiểm tra văn bản

3.3.1. Tình hình xây dựng hệ cơ sở dữ liệu kiểm tra văn bản

Việc xây dựng Hệ cơ sở dữ liệu làm cơ sở đối chiếu, kiểm tra văn bản là một trong những nhiệm vụ quan trọng và đã được quan tâm triển khai. Đến nay, một số Bộ, ngành và địa phương đã tiến hành tương đối tốt việc rà soát, xác định hiệu lực của văn bản phục vụ cho việc lập hệ cơ sở dữ liệu văn bản; phát hành các tập văn bản quy phạm pháp luật đang còn hiệu lực đã được hệ thống hoá; một số cơ quan còn thường xuyên bổ sung các văn bản mới ban hành vào trang thông tin điện tử của cơ quan.

Việc xây dựng hệ cơ sở dữ liệu phục vụ công tác kiểm tra, xử lý văn bản là rất cần thiết và cũng là nhiệm vụ của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện. Đây là công việc phức tạp, đòi hỏi có sự đầu tư nghiên cứu công phu, cơ sở vật chất, kinh phí... nhưng quá trình triển khai còn nhiều hạn chế do đội ngũ công chức làm công tác kiểm tra còn mỏng, các cơ quan kiểm tra văn bản chưa được đầu tư đầy đủ về cơ sở vật chất, kinh phí, trang thiết bị ... Do vậy, các Bộ, ngành và địa phương đang từng bước xây dựng và hoàn thiện Hệ cơ sở dữ liệu của mình.

3.3.2. Tình hình bố trí kinh phí cho hoạt động kiểm tra

Hiện nay, nhiều Bộ, ngành và địa phương đã xây dựng kế hoạch, dự toán về kinh phí cho công tác kiểm tra văn bản và đã quan tâm cấp kinh phí cho công tác này. Trên cơ sở các mục chi và mức chi đã được quy định tại Thông tư liên tịch số 158/2007/TTLT-BTC-BTP ngày 28/12/2007 hướng dẫn quản lý và sử dụng kinh phí hỗ trợ công tác kiểm tra văn bản QPPL trước đây và giờ là Thông tư liên tịch số 122/2011/TTLT-BTC-BTP (thay thế Thông tư liên tịch số 158), một số Bộ, ngành và UBND một số tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đã ban hành văn bản quy định cụ thể về mức chi cho hoạt động kiểm tra văn bản ở địa phương mình đã tạo điều kiện thuận lợi cho việc triển khai công tác kiểm tra. Bên cạnh đó, cũng vẫn còn một số nơi chưa bố trí được kinh phí độc lập cho công tác kiểm tra, gây khó khăn cho việc triển khai nhiệm vụ kiểm tra văn bản theo quy định.

II. ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG KIỂM TRA, XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT MỘT SỐ BỘ, NGÀNH, ĐỊA PHƯƠNG

1. Những thành tựu và nguyên nhân

Có thể khẳng định, tổ chức hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật là một chủ trương đúng đắn của Đảng và Nhà nước ta. Nhìn lại quá trình triển khai công tác này cho thấy, các Bộ, ngành và địa phương quan tâm, chỉ đạo tổ chức thực hiện một cách toàn diện như: bố trí cán bộ, công chức có năng lực, phẩm chất làm công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật; đội ngũ cộng tác viên kiểm tra văn bản từng bước được củng cố và kiện toàn; kinh phí và các điều kiện bảo đảm khác cho công tác kiểm tra văn bản đã được quan tâm hơn.

Từ kết quả đã đạt được cho thấy, hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản đã đi vào nề nếp, chất lượng kiểm tra từng bước được nâng cao. Cùng với việc thực hiện kiểm tra văn bản do cơ quan ban hành văn bản gửi đến, các cơ quan có trách nhiệm kiểm tra văn bản đã tiến hành kiểm tra theo chuyên đề, địa bàn có nhiều bức xúc, liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp của Nhà nước, các tổ chức và công dân (ví dụ: trong các năm 2011, năm 2012, năm 2013, Bộ Tư pháp đã phối hợp với bộ, ngành liên quan đi kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến các lĩnh vực như: đất đai; đầu tư; tổ chức, biên chế; tài chính tại các tỉnh: thành phố Hồ Chí Minh, Bình Dương, Khánh Hòa, Ninh Thuận, Lâm Đồng, Đồng Nai, Bắc Kạn, Thái nguyên, Cao Bằng, Trà Vinh, Vĩnh Long, Kiên Giang, Cà Mau, Lào Cai, Lai Châu, Bắc Giang, Lạng Sơn, Quảng Nam, Bình Thuận, Bà Rịa Vũng Tàu.... Qua kiểm tra gần 1.500 văn bản, đã phát hiện và kiến nghị xử lý hơn 100 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật. Việc chỉ đạo và triển khai kiểm tra có trọng tâm, trọng điểm trong các lĩnh vực như: xử lý vi phạm hành chính, ưu đãi đầu tư, cán bộ công chức, các lĩnh vực do Bộ Tư pháp quản lý... đã chứng tỏ đây là phương thức kiểm tra mang lại hiệu quả cao. Trên cơ sở kết quả kiểm tra, phát hiện văn bản trái pháp luật, các Bộ, ngành và địa phương đã kịp thời xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý. Đặc biệt, việc xử lý các văn bản trái pháp luật quy định về xử lý vi phạm hành chính của Bộ trưởng Bộ Tư pháp theo sự uỷ quyền của Thủ tướng Chính phủ đã nhận được sự ủng hộ của dư luận xã hội và người dân. Đây là động lực mạnh mẽ thúc đẩy hoạt động của các cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản ngày một tích cực hơn, đi vào chiều sâu.

Bên cạnh đó, nhiều Bộ, ngành và địa phương cũng đã tổ chức các đoàn công tác tiến hành kiểm tra công tác soạn thảo, ban hành và kiểm tra, rà soát, hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật tại các cơ quan, đơn vị thuộc thẩm quyền quản lý của mình. Hoạt động này giúp cho công tác quản lý có hiệu quả hơn, từng bước giải quyết những khó khăn vướng mắc và tồn tại, góp phần đưa công tác này đi vào nề nếp đồng thời tạo tiền đề nâng cao chất lượng soạn thảo, ban hành văn bản.

Việc tích cực triển khai kiểm tra và kiến nghị xử lý các văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái pháp luật theo các nguồn thông tin (phản ánh của các phương tiện thông tin đại chúng, của các tổ chức và công dân) cũng được dư luận xã hội hoan nghênh và đồng tình ủng hộ. Công tác này không những góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật mà còn giúp giải quyết những băn khoăn, vướng mắc, bức xức của xã hội nói chung đối với một số văn bản có dấu hiệu sai trái, củng cố thêm lòng tin của tổ chức và công dân vào nhà nước, vào pháp luật. Có thể ví dụ một số văn bản được Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật - Bộ Tư pháp phát hiện, xử lý đã được đông đảo quần chúng nhân dân và các phương tiện thông tin truyền thông hoan nghênh và đồng tình ủng hộ như: Công văn 283 của Cục Nghệ thuật biểu diễn, Bộ Văn hóa - Thông tin về việc không cho phép học sinh, sinh viên tham gia biểu diễn nghệ thuật tại vũ trường, quán Karaoke, Quyết định số 33/2008/QĐ-BYT của Bộ Y tế về việc ban hành tiêu chuẩn sức khỏe của người điều khiển phương tiện giao thông cơ giới đường bộ và Quyết định số 34/2008/QĐ-BYT của Bộ Y tế về việc ban hành tiêu chuẩn sức khỏe của người khuyết tật điều khiển xe mô tô, xe máy ba bánh dành cho người khuyết tật...

Như vậy, có thể nói, trong bối cảnh chúng ta đang ở trong một “rừng chính sách, pháp luật” thì việc triển khai kiểm tra, xử lý văn bản trong thời gian qua đã có tác động tích cực đến việc nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác soạn thảo, ban hành, thẩm định văn bản quy phạm pháp luật tại các Bộ, ngành và địa phương. Việc kiểm tra, phát hiện và xử lý kịp thời các văn bản trái pháp luật ngay khi mới ban hành đã góp phần bảo đảm trật tự, kỷ cương trong việc xây dựng và ban hành văn bản. Từng bước hạn chế tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn, hoàn thiện hệ thống chính sách, pháp luật không chỉ trong phạm vi các văn bản thuộc đối tượng kiểm tra mà còn đề xuất việc sửa đổi, bổ sung nhằm hoàn thiện đối với cả các văn bản quy phạm pháp luật khác như luật, pháp lệnh, nghị định. Những kết quả đã đạt được cũng thể hiện vị trí, vai trò, trách nhiệm của cơ quan kiểm tra văn bản, thông qua đó đưa công tác kiểm tra, xử lý văn bản đi vào nề nếp. Điều này đã được Chính phủ đánh giá trước Quốc hội: “Tuy mới được triển khai nhưng công tác kiểm tra văn bản đã có những tác động tích cực vào việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật. Trước hết công tác này đã góp phần vào việc phát hiện và khắc phục các mâu thuẫn, chồng chéo, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất và đồng bộ của hệ thống pháp luật. Mặt khác, tuy có tính chất hậu kiểm nhưng công tác này đã có tác động trực tiếp đến việc nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác soạn thảo, ban hành văn bản. Các bộ, ngành (và địa phương) đã thận trọng và có sự quan tâm hơn trong việc soạn thảo và ban hành văn bản”.

Đặc biệt, trong bối cảnh nước ta trở thành thành viên của Tổ chức thương mại Thế giới - WTO, công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật lại càng có ý nghĩa thiết thực. Công tác này đã và đang được các Bộ, ngành và địa phương tích cực quan tâm triển khai thực hiện, đạt được những kết quả đáng khích lệ. Đây là tiền đề quan trọng để hoàn thiện thể chế, xây dựng một hệ thống pháp luật hoàn thiện, đồng bộ, phù hợp với tình hình thực tiễn, đáp ứng được yêu cầu hội nhập quốc tế của đất nước trong giai đoạn hiện nay.

Để đạt được các kết quả như trên, công tác kiểm tra, xử lý văn bản đã nhận được sự quan tâm, chỉ đạo sát sao của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ bên cạnh một hệ thống thể chế về công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật tương đối toàn diện, đầy đủ; nhận thức của các Bộ, ngành và địa phương về công tác này đã được nâng lên, do vậy, việc bố trí nhân sự, kinh phí, trang thiết bị ... cho công tác kiểm tra văn bản được quan tâm hơn, sự phối kết hợp trong công tác kiểm tra văn bản cũng có sự nhuần nhuyễn hơn; trình độ chuyên môn cũng như tổ chức, hoạt động của các cơ quan kiểm tra văn bản đã dần vào nề nếp và sự đồng thuận, ủng hộ của toàn thể xã hội... đối với công tác kiểm tra, xử lý văn bản đã góp phần giúp cho việc thực hiện nhiệm vụ của các Bộ, ngành và địa phương đạt được những thành quả nhất định.

2. Những hạn chế và nguyên nhân

2.1. Những hạn chế trong công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật

Công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật đã được các Bộ, ngành và địa phương quan tâm, chỉ đạo tổ chức thực hiện một cách toàn diện như: bố trí cán bộ, công chức có năng lực, phẩm chất làm công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật; đội ngũ cộng tác viên kiểm tra văn bản từng bước được củng cố và kiện toàn; kinh phí và các điều kiện bảo đảm khác cho công tác kiểm tra văn bản đã được quan tâm hơn. Tuy nhiên, bên cạnh đó vẫn còn tồn tại một số hạn chế:

Việc gửi văn bản để kiểm tra còn thực hiện chưa đầy đủ, chậm so với quy định

Theo quy định tại Điều 19 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP thì: trong thời hạn chậm nhất là 03 (ba) ngày làm việc, kể từ ngày ký ban hành, cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản, cơ quan chủ trì soạn thảo phải gửi văn bản đến cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra văn bản theo quy định sau đây:

- Văn bản của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành gửi đến Cục Kiểm tra văn bản - Bộ Tư pháp và tổ chức pháp chế Bộ, cơ quan ngang Bộ có thẩm quyền kiểm tra văn bản theo ngành, lĩnh vực.

Thông tư liên tịch giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao do Bộ hoặc cơ quan ban hành gửi đến Cục Kiểm tra văn bản - Bộ Tư pháp;

- Thông tư của Bộ trưởng Bộ Tư pháp, thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng Bộ Tư pháp với các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao do Bộ hoặc cơ quan ban hành gửi đến Vụ Pháp luật - Văn phòng Chính phủ;

- Văn bản của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp huyện gửi đến Sở Tư pháp;

- Văn bản của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp xã gửi đến Phòng Tư pháp.

Tuy nhiên, nhiều cơ quan ban hành văn bản không gửi văn bản đến cơ quan có thẩm quyền kiểm tra hoặc có gửi nhưng gửi muộn hơn so với quy định trên (chậm nhất 03 ngày làm việc, kể từ ngày ký ban hành). Việc gửi văn bản đúng quy định sẽ giúp cho cơ quan kiểm tra có điều kiện kiểm tra và phát hiện sớm văn bản có dấu hiệu trái pháp luật và như vậy, sẽ có kiến nghị sớm giúp cho việc sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ, bãi bỏ được tiến hành khẩn trương, làm giảm tác động tiêu cực của văn bản đến đối tượng chịu sự điều chỉnh.

Tỷ lệ văn bản được kiểm tra đạt kết quả chưa cao

Nếu cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản kiểm tra đạt 100% số văn bản nhận được là tỷ lệ lý tưởng, nhưng trên thực tế tỷ lệ chỉ đạt được thấp.

Ví dụ, Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật - Bộ Tư pháp trong năm 2008 tiếp nhận 4.646 văn bản quy phạm pháp luật, đã phân loại và giao kiểm tra 2.025 văn bản, đã kiểm tra được 1.968 văn bản (đạt 43,58%). Năm 2009, Cục Kiểm tra văn bản nhận được 4005 văn bản, đã phân loại và giao kiểm tra 1.908 văn bản, đã kiểm tra được 1.291 văn bản (đạt 32,23%). Năm 2010, Cục Kiểm tra văn bản nhận được 4.109 văn bản, đã kiểm tra được 2.131 văn bản (Đạt 51%). Năm 2011, Cục Kiểm tra văn bản nhận được 4.219 văn bản, đã kiểm tra được 1774 văn bản (Đạt 42,04%).

Các cơ quan kiểm tra đã phát hiện nhiều văn bản trái pháp luật, tuy nhiên, việc xử lý văn bản trái pháp luật còn rất khiêm tốn.

Ví dụ, Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật - Bộ Tư pháp trong các năm:

- Năm 2007 phát hiện 470 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, tuy nhiên, chỉ ra 42 Thông báo đối với 44 văn bản do các Bộ, ngành và đại phương ban hành có dấu hiệu trái pháp luật;

- Năm 2008 phát hiện 490 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật (trong đó, sai về căn cứ pháp lý: 162 văn bản; về thể thức và kỹ thuật trình bày: 136 văn bản; về nội dung: 224 văn bản; sai thẩm quyền: 29 văn bản), tuy nhiên, chỉ ra 33 Thông báo đối với 40 văn bản do các Bộ, ngành và đại phương ban hành có dấu hiệu trái pháp luật;

- Trong năm 2009, phát hiện 433 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật (trong đó, sai về căn cứ pháp lý: 114 văn bản; sai về thể thức và kỹ thuật trình bày: 232 văn bản; sai về nội dung: 164 văn bản; sai về thẩm quyền: 29 văn bản), tuy nhiên, chỉ ra 32 thông báo đối với các văn bản do Bộ, ngành và địa phương ban hành.

- Trong năm 2010, phát hiện 410 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật (trong đó, sai về căn cứ pháp lý: 131 văn bản; sai về thể thức và kỹ thuật trình bày: 213 văn bản; sai về nội dung: 104 văn bản; sai về thẩm quyền: 24 văn bản), tuy nhiên, chỉ ra 30 thông báo đối với các văn bản do Bộ, ngành và địa phương ban hành có dấu hiệu trái pháp luật .

- Trong năm 2011, phát hiện 520 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật (trong đó, sai về căn cứ pháp lý: 182 văn bản; sai về thể thức và kỹ thuật trình bày: 306 văn bản; sai về nội dung: 157 văn bản; sai về thẩm quyền: 10 văn bản), tuy nhiên, chỉ ra 37 thông báo đối với 49 văn bản do Bộ, ngành và địa phương ban hành có dấu hiệu trái pháp luật (Xem Bảng 2.3).

Bảng 2.3. Kết quả xử lý văn bản có dấu hiệu trái pháp luật tại
Cục Kiểm tra văn bản

Năm	Số văn bản có dấu hiệu trái pháp luật	Số văn bản xử lý	Tỷ lệ
2007	470	44	9,36%
2008	490	40	8,16%
2009	433	32	7,3%
2010	410	30	7,31%
2011	520	49	9,42%

Như vậy, nhìn vào số liệu thống kê số văn bản phát hiện có dấu hiệu trái pháp luật và số văn bản xử lý, chúng ta có thể thấy kết quả đạt còn thấp.

Một số Bộ, ngành và địa phương chưa thực hiện nghiêm việc tự kiểm tra, xử lý văn bản khi nhận được thông báo văn bản của cơ quan có thẩm quyền kiểm tra.

Việc xử lý văn bản có dấu hiệu trái pháp luật đã được thực hiện tương đối kịp thời và đúng nguyên tắc, trình tự, thủ tục theo quy định tại Nghị định số 40/2010/NĐ-CP (trước đây là Nghị định số 135/2003/NĐ-CP). Đối với những văn bản sai căn cứ ban hành hoặc thể thức, kỹ thuật trình bày mà không ảnh hưởng đến nội dung của văn bản, các cơ quan có thẩm quyền kiểm tra thường xuyên nhắc nhở, rút kinh nghiệm chung thông qua các buổi làm việc cũng như tại các Hội nghị tập huấn nghiệp vụ cho tổ chức pháp chế các Bộ, ngành và các Sở Tư pháp địa phương. Đối với những văn bản sai nội dung hoặc sai thẩm quyền, đã tổ chức trao đổi, thảo luận với các đơn vị, cơ quan có liên quan và có thông báo kiểm tra yêu cầu cơ quan, người đã ban hành văn bản trái pháp luật tự kiểm tra, xử lý theo quy định. Đa số các cơ quan nhận được thông báo kiểm tra đều đã có văn bản trả lời, trong đó có đưa ra hướng khắc phục, xử lý đối với văn bản trái pháp luật do mình ban hành.

Bên cạnh đó, vẫn có Bộ, ngành, địa phương, khi nhận được thông báo văn bản có dấu hiệu trái pháp luật của cơ quan có thẩm quyền kiểm tra, xử lý đã không kịp thời chỉ đạo tổ chức tự kiểm tra, xử lý và gửi kết quả xử lý theo đúng quy định. Cụ thể, theo quy định của Chính phủ tại khoản 1 Điều 23 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP (trước đây là khoản 2 Điều 19 Nghị định số 135/2003/NĐ-CP), trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày nhận được thông báo về việc văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, cơ quan, người đã ban hành văn bản phải tổ chức tự kiểm tra, xử lý văn bản đó và thông báo kết quả xử lý cho cơ quan kiểm tra văn bản). Tuy nhiên, năm 2010, Bộ Tư pháp đã có Công văn đôn đốc 07 Bộ và 13 địa phương do chưa xử lý kịp thời đối với 23 văn bản trái pháp luật đã được thông báo năm 2009 và 2010; trong năm 2012, Bộ Tư pháp tiếp tục có Công văn đôn đốc 7 Bộ và 10 địa phương xử lý 31 văn bản đã quá thời hạn theo luật định mà chưa có thông báo về Bộ Tư pháp kết quả xử lý cuối cùng.

Năm 2005, theo chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ, Bộ Tài chính đã phối hợp với Bộ Tư pháp và các cơ quan liên quan tổ chức hai đợt kiểm tra văn bản của các địa phương về ưu đãi đầu tư. Kết quả đã phát hiện 60 văn bản do 43 UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương ban hành có quy định trái pháp luật, cụ thể: quy định thêm một số chính sách ưu đãi cho các nhà đầu tư về thuế thu nhập doanh nghiệp, đất đai và dùng ngân sách địa phương hỗ trợ cho doanh nghiệp vượt ra ngoài phạm vi các ưu đãi chung đã được quy định trong Luật đầu tư nước ngoài tại Việt Nam, Luật Khuyến khích đầu tư trong nước (nay là Luật Đầu tư), Luật Ngân sách và các văn bản hướng dẫn thi hành. Trên cơ sở kết quả kiểm tra, ngày 17/8/2005, Bộ Tư pháp đã có Báo cáo số 2451/BC-BTP kiến nghị Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đã ban hành văn bản ưu đãi đầu tư trái pháp luật đình chỉ ngay việc thi hành các nội dung trái pháp luật đó. Theo đề nghị của Bộ Tư pháp, ngày 29 tháng 12 năm 2005, Thủ tướng Chính phủ đã ký Quyết định số 1387/QĐ-TTg xử lý các quy định về ưu đãi, khuyến khích đầu tư trái pháp luật do UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương ban hành. Theo đó, tất cả các quy định về ưu đãi, khuyến khích đầu tư trái pháp luật bị đình chỉ hiệu lực thi hành kể từ ngày 01 tháng 01 năm 2006.

Trước những bức xúc được dư luận phản ánh về việc các địa phương đã ban hành các văn bản xử lý vi phạm hành chính “vượt rào”, ngày 14 tháng 23 năm 2005, Bộ Tư pháp đã quyết định tiến hành kiểm tra trong toàn quốc đối với các văn bản do UBND cấp tỉnh ban hành về xử lý vi phạm hành chính. Sau 06 tháng triển khai, Bộ Tư pháp đã tiếp nhận và kiểm tra 169 văn bản, trong đó phát hiện 86 văn bản trái pháp luật (chiếm tỷ lệ 50.9% tổng số văn bản được kiểm tra) của 33 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Những văn bản này đều có những nội dung vi phạm ở các mức độ khác nhau quy định của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 và các nghị định hướng dẫn của Chính phủ, cụ thể là quy định cho các tổ chức, cá nhân không có thẩm quyền xử phạt được xử phạm vi phạm hành chính hoặc giao thẩm quyền xử phạt cao hơn mức quy định; quy định thêm hành vi vi phạm hành chính; quy định thêm biện pháp xử lý hoặc tăng mức phạt. Bộ Tư pháp đã có Thông báo đề nghị các địa phương tổ chức tự kiểm tra, xử lý. Tuy nhiên, chỉ có 53/86 văn bản của 27 tỉnh được “tự xử lý” theo đúng yêu cầu (hủy bỏ quy định trái pháp luật), do đó, ngày 16/9/2005, Bộ Tư pháp đã có Báo cáo số 2770/BC-BTP gửi Thủ tướng Chính phủ về kết quả kiểm tra văn bản QPPL của các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quy định về xử lý vi phạm hành chính. Trên cơ sở xem xét Báo cáo nêu trên, ngày 05 tháng 05 năm 2006, Thủ tướng Chính phủ đã có Công văn số 694/TTg-XDPL chỉ thị Bộ trưởng Bộ Tư pháp đình chỉ thi hành một phần hoặc toàn bộ văn bản trái pháp luật về xử lý vi phạm hành chính do UBND cấp tỉnh ban hành. Theo đó, kể từ ngày 08 tháng 5 năm 2006, tất cả các quy định về xử lý vi phạm hành chính trái pháp luật do UBND cấp tỉnh ban hành bị đình chỉ thi hành.

Việc kiểm tra và xử lý văn bản quy pháp pháp luật chủ yếu được thực hiện tại các cơ quan tư pháp, các tổ chức pháp chế Bộ, ngành, địa phương chưa thực hiện tốt công tác này.

Tổ chức pháp chế ở Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh là đơn vị chuyên môn, có chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện việc quản lý nhà nước bằng pháp luật trong phạm vi ngành, lĩnh vực được giao và tổ chức thực hiện công tác pháp chế, trong đó có công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến ngành, lĩnh vực theo quy định của pháp luật.

Tuy nhiên, có thể thấy, công tác này triển khai chưa được tốt ở các tổ chức pháp chế qua so sánh sau đây: Từ năm 2003 đến năm 2012, Cục Kiểm tra văn văn bản QPPL - Bộ Tư pháp đã tiếp nhận 24.242 văn bản quy phạm pháp luật, chiếm 84 % văn bản cấp Bộ tiếp nhận kiểm tra. Cục Kiểm tra văn bản đã kiểm tra, phát hiện 4.099 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, chiếm 80% văn bản cấp Bộ phát hiện có dấu hiệu trái pháp luật.

Đối với kiểm tra văn bản theo nguồn thông tin, do nhiều nguyên nhân khác nhau, nên chủ yếu được thực hiện tại Bộ Tư pháp mà chưa được thực hiện phổ biến tại các Bộ, ngành và địa phương (không được báo cáo trong các báo cáo hàng năm).

Việc gửi báo cáo công tác kiểm tra văn bản của bộ, ngành và địa phương về công tác kiểm tra, xử lý văn bản còn chậm, thậm chí có bộ, ngành, địa phương không gửi báo cáo theo đúng quy định.

Bên cạnh việc thực hiện tốt chế độ báo cáo công tác kiểm tra, xử lý văn bản của một số Bộ, ngành và địa phương, vẫn còn một số bộ, ngành và địa phương không có báo cáo hoặc báo cáo chậm trễ, báo cáo không theo đúng yêu cầu (được quy định cụ thể tại Chỉ thị số 32/2005/CT-TTg) như thiếu thông tin, số liệu còn chung chung chưa đầy đủ đã ảnh hưởng đến công tác quản lý, nắm bắt tình hình đề xuất kịp thời các biện pháp nhằm tháo gỡ các khó khăn, vướng mắc trong việc triển khai công tác kiểm tra văn bản tại Bộ, ngành và địa phương đó cũng như đối với Bộ Tư pháp trong việc tổng hợp, báo cáo lên Thủ tướng Chính phủ.

Để tránh tình trạng báo cáo chậm trễ hoặc không gửi báo cáo định kỳ theo quy định, gây khó khăn cho việc tổng hợp, báo cáo Thủ tướng Chính phủ tình hình công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật, ngày 28/10/2009, Bộ Tư pháp đã phải có Công văn số 3512/BTP-KTrVB đôn đốc các Bộ, ngành và địa phương gửi báo cáo theo đúng quy định.

2.2. Nguyên nhân của những hạn chế trong công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật

2.2.1. Nguyên nhân khách quan

Thứ nhất, hệ thống pháp luật về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật.

Trong những năm qua, hệ thống pháp luật phục vụ trực tiếp cho công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật không ngừng được củng cố và hoàn thiện. Hiện nay, vấn đề này được quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân 2004, Luật Tổ chức Chính phủ, Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật, Thông tư số 01/2010/TT-BTP quy định chi tiết thi hành một số điều của Nghị định số 40, Chỉ thị số 32/2005/CT-TTg của Thủ tướng Chính phủ về việc tăng cường công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật, Thông tư liên tịch số 122/2011/TTLT-BTC-BTP quy định việc lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí bảo đảm cho công tác kiểm tra, xử lý, rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật... Tuy nhiên, nhiều nội dung chưa rõ ràng, cụ thể hoặc chưa được sửa đổi, bổ sung kịp thời đã làm giảm hiệu quả công tác kiểm tra, xử lý văn bản.

- Quy định về khái niệm văn bản quy phạm pháp luật.

Hiện nay, khái niệm văn bản quy phạm pháp luật được quy định tại Điều 1 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội). Tuy nhiên, khái niệm văn bản QPPL trên chưa thật rõ ràng, dẫn đến nhiều cơ quan, cá nhân có thẩm quyền ban hành văn bản đã xác định không đúng hình thức văn bản (không phân biệt được văn bản cá biệt với văn bản QPPL); mặt khác, nhiều trường hợp khi nhận được thông báo kiểm tra văn bản, cơ quan đã ban hành văn bản lúng túng trong việc xác định hình thức xử lý các văn bản này.

Cũng như việc xác định văn bản quy phạm pháp luật, việc xác định văn bản có chứa quy phạm pháp luật hay không, để xem xét có thuộc đối tượng kiểm tra của cơ quan kiểm tra hay không hiện nay cũng chưa quy định cụ thể, rõ ràng, gây lúng túng cho cơ quan, người kiểm tra văn bản.

- Quy định về hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật.

Vấn đề hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật được quy định tại Điều 51 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân và Điều 78 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. Tuy nhiên, nội dung quy định trong các điều luật trên là “cứng nhắc” và nhiều bất cập trong điều kiện hiện nay, nhất là áp dụng đối với văn bản quy định về các vấn đề liên quan đến giá cả, thuế, chính sách...(đây là những lĩnh vực “nhạy cảm”, cần phải quy định có hiệu lực ngay để tránh đầu cơ, cũng như giúp cho việc điều hành chính sách kinh tế vĩ mô được thuận lợi). Do đó, hiện nay, nhiều văn bản của bộ, ngành và địa phương quy định về lĩnh vực này thường không tuân thủ về hiệu lực.

- Văn bản quy định về thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản quy phạm pháp luật.

Việc chậm ban hành văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản do địa phương ban hành để thay thế Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/5/2005 của liên tịch Bộ Nội vụ và Văn phòng Chính phủ cũng là một vấn đề ảnh hưởng không nhỏ đến kết quả kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương.

- Pháp luật hiện hành chưa quy định cụ thể quy trình, trình tự kiểm tra, xử lý văn bản trái pháp luật để các chủ thể có thẩm quyền có thể áp dụng, tuân thủ quy trình đó như thời hạn các công đoạn trong hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật, dẫn tới nhiều khi việc xử lý văn bản trái pháp luật chậm, kém hiệu quả.

- Hiện nay, theo quy định thì cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra văn bản khi phát hiện văn bản trái pháp luật thường Thông báo cho cơ quan ban hành văn bản tự kiểm tra, xử lý. Nếu cơ quan ban hành văn bản không tổ chức tự kiểm tra, xử lý hay xử lý không đúng yêu cầu thì cơ quan có thẩm quyền kiểm tra báo cáo lên cơ quan có thẩm quyền để đình chỉ hay hủy bỏ. Như vậy, thẩm quyền thực sự của cơ quan như hiện nay theo quy định của pháp luật là còn hạn chế.

Thứ hai, nhiều Bộ, ngành và địa phương chưa xây dựng đầy đủ thể chế về kiểm tra, xử lý văn bản

Đến nay các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã ban hành một hệ thống pháp luật tương đối đầy đủ, toàn diện làm cơ sở cho công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật. Trên cơ sở thể chế của Trung ương, các Bộ, ngành và địa phương đã ban hành các quyết định, chỉ thị về công tác kiểm tra, xử lý văn bản làm cơ sở để triển khai công tác này tại Bộ, ngành và địa phương mình, giúp cho công tác này được thực hiện một cách đồng bộ, bài bản.

Tuy nhiên, hệ thống thể chế vẫn cần tiếp tục được hoàn thiện để tạo điều kiện thuận lợi hơn nữa cho công tác này, như: việc phân biệt văn bản nào là văn bản quy phạm pháp luật và văn bản nào không phải là văn bản quy phạm pháp luật chưa được rõ ràng; thể chế về thể thức, kỹ thuật trình bày còn thiếu; chưa có quy định cụ thể về xử lý trách nhiệm của cơ quan, người có thẩm quyền ban hành cũng như cơ quan, người tham mưu ban hành văn bản trái pháp luật nên còn nhiều khó khăn khi soạn thảo, kiểm tra văn bản QPPL và không có đủ cơ sở pháp lý cho việc xử lý trách nhiệm của cơ quan, người ban hành văn bản.

Ngoài ra, khó khăn ở nhiều Bộ, ngành và địa phương hiện nay là chưa xây dựng được văn bản quy định rõ ràng, phân công, phân cấp trách nhiệm trong công tác kiểm tra văn bản giữa các ngành, các cấp nhằm cụ thể hoá Nghị định số 40/2010/NĐ-CP (trước đây là Nghị định 135/2003/NĐ-CP) cũng như các văn bản làm cơ sở để được cấp kinh phí hàng năm tại địa phương theo Thông tư liên tịch số 158/2007/TTLT-BTC-BTP ngày 28/12/2007 hướng dẫn quản lý và sử dụng kinh phí hỗ trợ công tác kiểm tra văn bản QPPL trước đây (hiện nay là Thông tư liên tịch số 122/2011/TTLT-BTC-BTP) đã ảnh hưởng đến các hoạt động khác có liên quan đến công tác kiểm tra.

Đối với một số Bộ, ngành, địa phương đã ban hành được hệ thống thể chế về công tác kiểm tra, xử lý văn bản riêng cho mình, qua kiểm tra cho thấy, các văn bản này có nhiều sai sót như có dấu hiệu trái pháp luật, sơ sài hoặc sao chép lại văn bản cấp trên… điều này dẫn đến một hệ quả tất yếu là công tác kiểm tra, xử lý văn bản không thể có hiệu quả cao nếu căn cứ trực tiếp vào một văn bản cụ thể hoá chất lượng thấp.

Đặc biệt, thể chế hướng dẫn về xem xét, xử lý trách nhiệm đối với người, cơ quan ban hành văn bản trái pháp luật hiện nay chưa được ban hành, đã dẫn đến kỷ luật, kỷ cương trong công tác văn bản chưa thực hiện tốt. Theo quy định tại Điều 34 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP:

- Cơ quan ban hành văn bản có nội dung trái pháp luật phải tổ chức việc kiểm điểm, xác định trách nhiệm của tập thể và báo cáo cơ quan cấp trên có thẩm quyền xem xét, quyết định theo quy định của pháp luật, đồng thời, xem xét trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan trong việc ban hành văn bản có nội dung trái pháp luật.

- Cán bộ, công chức trong quá trình tham mưu soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, thông qua văn bản có nội dung trái pháp luật, tùy theo tính chất, mức độ lỗi và nội dung trái pháp luật của văn bản, phải chịu trách nhiệm theo quy định của pháp luật về kỷ luật cán bộ, công chức.

- Trường hợp cán bộ, công chức có hành vi vi phạm trong quá trình soạn thảo, ban hành văn bản gây hậu quả nghiêm trọng thì có thể bị đề nghị xem xét, truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật.

- Cơ quan, người ban hành văn bản khi nhận được thông báo, kiến nghị của cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản mà không thực hiện việc tự kiểm tra, xử lý văn bản trái pháp luật hoặc không thực hiện thông báo kết quả xử lý theo quy định thì bị xử lý theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức.

Chính phủ đã giao Bộ trưởng Bộ Nội vụ chủ trì, phối hợp với Bộ trưởng Bộ Tư pháp hướng dẫn cụ thể các quy định trên. Tuy nhiên, hiện nay vấn đề này vẫn chưa được hướng dẫn.

Thứ ba, chế độ đãi ngộ đối với cán bộ, công chức làm công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật

Kiểm tra văn bản QPPL là lĩnh vực công tác có nhiều đặc thù với yêu cầu cao về chuyên môn nghiệp vụ; khối lượng và áp lực công việc nặng nề, đòi hỏi công chức chuyên trách kiểm tra văn bản không những phải giỏi về chuyên môn nghiệp vụ mà còn phải có bản lĩnh chính trị vững vàng, tinh thần trách nhiệm cao. Do đó, cần phải có chế độ, chính sách đãi ngộ phù hợp và thỏa đáng nhằm khuyến khích, động viên và thu hút được công chức làm công tác này tại các Bộ, ngành và địa phương, như quy định theo hướng xác lập chức danh “kiểm tra viên” đối với công chức chuyên trách này và cho hưởng chế độ đãi ngộ đối với chức danh này hoặc áp dụng chế độ chính sách đặc thù cho công chức chuyên trách kiểm tra văn bản.

Tuy nhiên, hiện nay ngoài chế độ chung về tiền lương như đối với mọi công chức, viên chức khác, đội ngũ công chức làm công tác kiểm tra văn bản chưa được hưởng thêm chế độ phụ cấp nào; điều này đã tác động không tốt đến tâm lý, tinh thần làm việc và hiệu quả công tác của đội ngũ công chức kiểm tra văn bản.

Thứ tư, xây dựng cơ sở dữ liệu phục vụ công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật

Cơ sở dữ liệu phục vụ công tác kiểm tra văn bản bao gồm tập hợp một cách khoa học các văn bản quy phạm pháp luật làm cơ sở pháp lý đã được rà soát, chuẩn hóa hiệu lực; kết quả kiểm tra văn bản; các thông tin về nghiệp vụ kiểm tra văn bản và các thông tin tài liệu khác.

Khi tiến hành kiểm tra, người kiểm tra có thể lấy các văn bản trong cở sở dữ liệu làm căn cứ để kiểm tra và có thể yên tâm về hiệu lực các văn bản trong cơ sở dữ liệu. Tuy nhiên, hiện nay bộ, ngành và địa phương chưa xây dựng được cơ sở dữ liệu kiểm tra mà chỉ là cập nhật văn bản một cách “cơ học”, chưa được chuẩn hóa hiệu lực, điều này đã giảm hiệu quả của công tác kiểm tra văn bản.

2.1.2. Nguyên nhân chủ quan

Thứ nhất, nhận thức và tinh thần trách nhiệm của cơ quan ban hành văn bản

Tuy nhiên, tại một số Bộ, ngành, địa phương, tại thời điểm nhất định, do chưa nhận thức được tầm quan trọng của công tác kiểm tra, xử lý văn bản nên chưa chú trọng các vấn đề như bố trí kinh phí, kiện toàn tổ chức, biên chế và các điều kiện bảo đảm khác cho công tác này. Trong kiểm tra, xử lý còn tình trạng trì trệ, chậm trễ, “lãnh đạo một số Bộ, ngành cũng còn chưa thực sự quan tâm đúng mức đến công tác này nên chưa dành thời gian và công sức thỏa đáng để đôn đốc, chỉ đạo việc kiểm tra văn bản trong ngành, địa phương mình”.

Đây là nguyên nhân quan trọng ảnh hưởng đến chất lượng văn bản đã ban hành và việc xử lý những văn bản được phát hiện là có nội dung trái hoặc không phù hợp với pháp luật, thể hiện ở việc lãnh đạo một số Bộ, ngành và địa phương chưa quan tâm đúng mức đến công tác pháp chế, làm cho chất lượng ban hành VBQPPL chưa cao, việc xử lý văn bản trái pháp luật chưa bài bản, kịp thời. Đồng thời, cũng thể hiện sự chưa chấp hành nghiêm kỷ luật, kỷ cương trong quá trình thực hiện chức năng quản lý nhà nước của các cơ quan này.

Ngoài ra, một số nơi, người đứng đầu cơ quan kiểm tra còn nể nang, né tránh, ngại va chạm khi phát hiện văn bản có dấu hiệu trái pháp luật. Từ đó, dẫn tới việc xử lý chậm, không quyết liệt, “nửa vời”.

Thứ hai, năng lực, trình độ cán bộ, công chức, cộng tác viên kiểm tra văn bản

- Nhìn chung, đội ngũ công chức thực hiện công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật đã qua đào tạo ở các trình độ khác nhau về kiến thức pháp luật. Ở Trung ương và cấp tỉnh, đặc biệt là những địa phương có điều kiện kinh tế - xã hội phát triển, hầu hết công chức kiểm tra văn bản có trình độ cử nhân luật, nhiều công chức được đào tạo sau đại học ở trong và ngoài nước. Tuy nhiên, ở cấp huyện và cấp xã, nhất là những địa phương vùng sâu, vùng xa thì tỷ lệ công chức kiểm tra văn bản có trình độ cử nhân luật thấp, nhiều người chỉ mới qua đào tạo lớp ngắn hạn những kiến thức cơ bản về pháp luật.

Kiểm tra văn bản QPPL là lĩnh vực công tác có nhiều đặc thù với yêu cầu cao về chuyên môn nghiệp vụ; khối lượng và áp lực công việc nặng nề, đòi hỏi công chức chuyên trách kiểm tra văn bản không những phải giỏi về chuyên môn nghiệp vụ mà còn phải có bản lĩnh chính trị vững vàng, tinh thần trách nhiệm cao. Do đó, với trình độ không đồng đều, một số cán bộ, công chức kiểm tra văn bản chưa được đào tạo bài bản về nghiệp vụ kiểm tra văn bản đã ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng và hiệu quả công tác kiểm tra.

Kiểm tra văn bản là một công tác tương đối mới và phức tạp nên đòi hỏi công chức thực hiện nhiệm vụ này ngoài việc phải được đào tạo về kiến thức pháp luật và quản lý nhà nước còn phải được bồi dưỡng về nghiệp vụ và các kỹ năng kiểm tra văn bản. Ở nước ta hiện nay, chưa có trường Đại học và Học viện nào đào tạo kỹ năng và nghiệp vụ này, ngay cả Học viện Tư pháp - trung tâm đào tạo và bồi dưỡng cán bộ ngành tư pháp - cũng chưa xây dựng được chương trình đào tạo về kỹ năng và nghiệp vụ kiểm tra văn bản. Để khắc phục tình trạng này, trong thời gian qua, các cơ quan kiểm tra văn bản đã tổ chức nhiều lớp tập huấn và phát hành tài liệu hướng dẫn chuyên môn nghiệp vụ cho công chức kiểm tra văn bản. Nhưng nội dung các lớp tập huấn này mới chỉ đề cập được một số vấn đề cơ bản về công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, chưa đáp ứng được yêu cầu bồi dưỡng chuyên sâu của các công chức kiểm tra văn bản.

- Thực tế quá trình thực hiện nhiệm vụ kiểm tra văn bản của các cơ quan nhà nước cho thấy, số lượng văn bản phải kiểm tra là rất lớn, nội dung của văn bản thuộc đối tượng kiểm tra có thể liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực, trong khi đó, đội ngũ công chức chuyên trách kiểm tra văn bản của Cục Kiểm tra văn bản thuộc Bộ Tư pháp, cũng như tại tổ chức Pháp chế các bộ, ngành và địa phương còn thiếu về số lượng và năng lực chuyên môn nghiệp vụ còn chưa đáp ứng được đầy đủ yêu cầu của công tác này. Do đó, việc triển khai đội ngũ Cộng tác viên kiểm tra văn bản là hết sức cần thiết. Cộng tác viên kiểm tra văn bản là những người công tác ở các lĩnh vực chuyên môn khác nhau tại các cơ quan tư pháp, cơ quan hành chính nhà nước, trường đại học hoặc viện nghiên cứu… có trình độ pháp lý, kinh nghiệm thực tiễn, chuyên môn và nghiệp vụ đáp ứng các yêu cầu của công tác kiểm tra văn bản. Tổ chức và quản lý đội ngũ Cộng tác viên kiểm tra văn bản là một trong những nội dung quản lý nhà nước về công tác kiểm tra văn bản. Khối lượng công việc của các cơ quan kiểm tra văn bản rất nhiều, trong khi cơ cấu, tổ chức của các cơ quan kiểm tra chưa hoàn thiện, số lượng công chức thiếu nên đội ngũ Cộng tác viên đã góp phần quan trọng vào việc bảo đảm cho công tác kiểm tra văn bản được tổ chức triển khai trên thực tế. Trên cơ sở các quy định chung, hiện nay nhiều bộ, ngành đã tổ chức được đội ngũ Cộng tác viên kiểm tra văn bản. Trong quá trình cộng tác, nhiều Cộng tác viên luôn tích cực, đáp ứng tốt yêu cầu về chuyên môn, nghiệp vụ và bảo đảm tiến độ công việc, tuy nhiên, một số Cộng tác viên còn thiếu trách nhiệm, không kiểm tra hoặc kiểm tra không đảm bảo chất lượng và tiến độ, ảnh hưởng đến công tác kiểm tra văn bản. Trong hoạt động rà soát văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan cấp trên ban hành để xây dựng hệ thống cơ sở dữ liệu phục vụ công tác kiểm tra văn bản, kết quả rà soát của Cộng tác viên cũng sơ sài, chưa đáp ứng được yêu cầu.

Thứ ba, công tác tuyên truyền, phổ biến, tập huấn, bồi dưỡng pháp luật về kiểm tra văn bản

Để nâng cao ý thức chấp hành pháp luật, ngoài việc xây dựng một hệ thống pháp luật hoàn chỉnh, phù hợp với trình độ phát triển của kinh tế - xã hội còn cần phải tiến hành nhiều biện pháp khác tạo điều kiện cho việc hình thành và phát triển toàn diện ý thức pháp luật. Một trong những biện pháp có tầm quan trọng đặc biệt là phải không ngừng tuyên truyền, bồi dưỡng, giáo dục pháp luật về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật.

Trong những năm qua, báo chí, phương tiện thông tin đại chúng chủ yếu là đưa tin về kết quả xử lý những văn bản trái pháp luật được dư luận quan tâm, còn công tác truyên truyền những quy định pháp luật về kiểm tra, xử lý văn bản còn ít được quan tâm, vì vậy, nhiều khi tổ chức, cá nhân phát hiện văn bản trái pháp luật không biết thông tin, phản ánh đến cơ quan nào.

Riêng Bộ Tư pháp mỗi năm thường tổ chức 02 lớp tập huấn nghiệp vụ về kiểm tra, xử lý văn bản cho cán bộ, công chức làm công tác kiểm tra văn bản ở Sở Tư pháp, tuy nhiên, do kinh phí hạn chế, nên số lượng tham gia của địa phương thường 02-03 người. Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp các địa phương cũng do hạn chế về kinh phí, báo cáo viên về pháp luật kiểm tra văn bản nên nhiều địa phương cũng chưa làm tốt công tác tập huấn, bồi dưỡng nghiệp vụ.

Về sách, tài liệu nghiệp vụ cho công tác kiểm tra văn bản cũng chưa được phong phú về nội dung, thiếu những cuốn sách viết về các tình huống nghiệp vụ kiểm tra văn bản cụ thể. Do đó, công tác tuyên truyền, bồi dưỡng pháp luật về kiểm tra văn bản còn hạn chế.

Thứ tư, sự phối, kết hợp trong công tác kiểm tra, xử lý văn bản

Kiểm tra văn bản là hoạt động đa ngành, được tiến hành bởi nhiều chủ thể, liên quan đến trực tiếp đến rất nhiều cơ quan khác nhau, do đó, sự đồng tình, ủng hộ và phối, kết hợp của các cơ quan ban hành văn bản cũng là một trong những điều kiện thuận lợi góp phần mang lại kết quả cho công tác kiểm tra, xử lý văn bản.

Đó là sự phối hợp như: phối hợp trong việc gửi văn bản đến cơ quan có thẩm quyền kiểm tra; phối hợp kiểm tra, xử lý đối với văn bản liên tịch; phối hợp trong tổ chức, tham gia đoàn kiểm tra liên ngành theo chuyên đề, lĩnh vực, địa bàn; phối hợp thực hiện tự kiểm tra văn bản thuộc lĩnh vực quản lý của cơ quan thuộc Chính phủ nhưng do Bộ trưởng Bộ khác ký theo sự phân công của Thủ tướng Chính phủ; cơ quan kiểm tra theo thẩm quyền phối hợp với cơ quan tự kiểm tra văn bản và các đơn vị chủ trì soạn thảo, thảo luận về những nội dung trái pháp luật của văn bản và hướng xử lý những nội dung trái pháp luật đó; phối hợp giữa tổ chức pháp chế, cơ quan tư pháp với đơn vị thuộc Bộ, ngành, các sở, ban, ngành địa phương tự kiểm tra, rà soát văn bản quy phạm pháp luật theo lĩnh vực quản lý nhà nước được phân công; phối hợp trao đổi kinh nghiệm, tập huấn, hướng dẫn nghiệp vụ kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật; phối hợp với các phương tiện thông tin đại chúng trong tuyên truyền, phổ biến về kiểm tra văn bản cũng như việc công bố kết quả kiểm tra, xử lý văn bản...

Tuy nhiên, trong thời gian qua sự phối hợp giữa cơ quan kiểm tra với nhau và với các cơ quan hữu quan khác chưa thực sự chặt chẽ, nhuần nhuyễn dấn đến tình trạng chậm hoặc không xử lý triệt để văn bản trái pháp luật. Ví dụ như việc gửi văn bản đến cơ quan có thẩm quyền kiểm tra chưa kịp thời và chưa đúng pháp luật; sau khi nhận được thông báo của cơ quan kiểm tra về văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, một số cơ quan chưa kịp thời xem xét, xử lý theo quy định pháp luật hoặc xử lý nhưng không triệt để gây khó khăn cho công tác kiểm tra của cơ quan có thẩm quyền kiểm tra./.

CHUYÊN ĐỀ 7

ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG HIỆU QUẢ HOẠT ĐỘNG RÀ SOÁT,

HỆ THỐNG HÓA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

TẠI BỘ TƯ PHÁP VÀ MỘT SỐ BỘ, NGÀNH, ĐỊA PHƯƠNG

I. QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH VỀ HOẠT ĐỘNG RÀ SOÁT, HỆ THỐNG HÓA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

1. Quá trình xây dựng và hoàn thiện thể chế về rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật

Thời gian qua, các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền đã ban hành một số lượng rất lớn văn bản quy phạm pháp luật, góp phần hình thành và hoàn thiện hệ thống pháp luật quốc gia, tạo ra cơ sở pháp lý cho công cuộc đổi mới đất nước. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả to lớn đã đạt được, do nhiều nguyên nhân khác nhau, hệ thống pháp luật của nước ta hiện nay vẫn còn bộc lộ nhiều khiếm khuyết, hạn chế như: cồng kềnh, khó tiếp cận, khó thực hiện, có nhiều quy định còn mâu thuẫn, chồng chéo; văn bản ban hành trước đã không còn phù hợp với các văn bản được ban hành sau, các văn bản không còn phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội nhưng chưa được phát hiện để xử lý kịp thời đã tạo ra những mâu thuẫn, chồng chéo, lỗ hổng trong hệ thống pháp luật, thậm chí có tình trạng văn bản đã hết hiệu lực thi hành nhưng vẫn được thực hiện trên thực tế... Do đó, hệ thống pháp luật chưa thực sự đáp ứng được các yêu cầu của công cuộc đổi mới toàn diện đời sống kinh tế - xã hội và tiến trình hội nhập kinh tế quốc tế, đặc biệt trong điều kiện Việt Nam đã trở thành thành viên chính thức của Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO).

Để khắc phục được những bất cập, yếu kém đó, ngoài việc thực hiện đồng thời các biện pháp nhằm đổi mới và nâng cao kỹ thuật lập pháp, tăng cường thực hiện công tác giám sát và kiểm tra văn bản, thì rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật (sau đây gọi là văn bản) là một biện pháp hiệu quả, giúp làm sạch, thiết lập lại trật tự của hệ thống văn bản. Xuất phát từ vai trò, ý nghĩa quan trọng của hoạt động này nên ngay từ khi Quốc hội ban hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, bên cạnh quy định về quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật , Quốc hội đã giao: “Cơ quan nhà nước trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình, có trách nhiệm thường xuyên rà soát, định kỳ hệ thống hóa các văn bản quy phạm pháp luật; nếu phát hiện có quy định trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo hoặc không còn phù hợp với tình hình phát triển của đất nước, thì tự mình hoặc kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền kịp thời sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành.”. Đồng thời, để tăng cường trách nhiệm của các cơ quan nhà nước cũng như để người dân tham gia vào việc giám sát hoạt động của các cơ quan Nhà nước thì Luật cũng quy định: “Cơ quan, tổ chức và công dân có quyền đề nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét việc sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành văn bản quy phạm pháp luật”. Theo đó, tinh thần của quy định này tiếp tục được kế thừa và được quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 và các Nghị định của Chính phủ hướng dẫn chi tiết các Luật này.

Tuy nhiên, những quy định về hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản tại các văn bản đã nêu mới chỉ mang tính nguyên tắc hoặc quy định chung về thẩm quyền, trách nhiệm rà soát, hệ thống hóa văn bản; còn thiếu các quy định cụ thể, nhất là về căn cứ, nội dung, trình tự, thủ tục thực hiện; các điều kiện bảo đảm cho công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản dẫn đến những khó khăn, bất cập trong tổ chức thực hiện nhiệm vụ này tại các bộ, ngành địa phương. Do đó, ngày 06/02/2013, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 16/2013/NĐ-CP với những quy định toàn diện, đầy đủ, cụ thể hơn về hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản. Đồng thời, để bảo đảm việc triển khai thi hành Nghị định số 16/2013/NĐ-CP được hiệu quả, thống nhất, tạo điều kiện thuận lợi cho các cơ quan, đơn vị trong việc thực hiện rà soát, hệ thống hóa văn bản, ngày 15/6/2013, Bộ trưởng Bộ Tư pháp đã ký ban hành Thông tư số 09/2013/TT-BTP để quy định chi tiết thi hành Nghị định số 16/2013/NĐ-CP.

2. Rà soát, hệ thống hóa văn bản theo quy định của Nghị định số 16/2013/NĐ-CP và Thông tư số 09/2013/TT-BTP

Có thể thấy, với việc ban hành Nghị định số 16/2013/NĐ-CP và Thông tư số 09/2013/TT-BTP, thể chế cho công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL đã được hoàn thiện một cách cơ bản. Cụ thể là, nhiều vấn đề về rà soát, hệ thống hóa văn bản mà các văn bản pháp luật trước đây chưa quy định hoặc đã có quy định nhưng còn chung chung, mang tính nguyên tắc thì nay đã được quy định rõ ràng, cụ thể tại Nghị định số 16/2013/NĐ-CP và Thông tư số 09/2013/TT-BTP, có thể kế đến như: Khái niệm, mục đích, nguyên tắc rà soát, hệ thống hóa văn bản; căn cứ, nội dung, trình tự, thủ tục rà soát văn bản; phương thức, nội dung, trình tự, thủ tục hệ thống hóa văn bản; xử lý kết quả rà soát; tổng rà soát hệ thống văn bản, rà soát văn bản theo chuyên đề, lĩnh vực, địa bàn; trách nhiệm rà soát, hệ thống hóa văn bản; các điều kiện bảo đảm cho công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản.

2.1. Về khái niệm, mục đích, nguyên tắc rà soát, hệ thống hóa văn bản

- Khái niệm rà soát, hệ thống hóa văn bản:

Để tạo sự thống nhất trong cách hiểu về hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản được quy định tại Nghị định số 16/2013/NĐ-CP, Nghị định đã đưa ra các khái niệm về rà soát văn bản, hệ thống hóa văn bản và định kỳ hệ thống hóa văn bản. Trong đó:

+ Rà soát văn bản: Là việc xem xét, đối chiếu, đánh giá các quy định của văn bản được rà soát với văn bản là căn cứ pháp lý để rà soát cũng như tình hình phát triển kinh tế - xã hội nhằm phát hiện, xử lý hoặc kiến nghị xử lý các quy định trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo, hết hiệu lực hoặc không còn phù hợp.

+ Hệ thống hóa văn bản: Là việc tập hợp, sắp xếp các văn bản đã được rà soát, xác định còn hiệu lực pháp lý theo các tiêu chí sắp xếp văn bản quy định tại Nghị định này.

+ Định kỳ hệ thống hóa văn bản: Là việc hệ thống hóa văn bản theo mốc thời gian được xác định trở về trước nhằm hệ thống hóa toàn bộ các văn bản đã được rà soát, xác định còn hiệu lực pháp lý.

- Về mục đích rà soát, hệ thống hóa văn bản

Rà soát văn bản nhằm phát hiện quy định trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo, hết hiệu lực hoặc không còn phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội để kịp thời đình chỉ việc thi hành, bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc ban hành văn bản mới, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật và phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội.

Hệ thống hóa văn bản nhằm công bố Tập hệ thống hóa văn bản còn hiệu lực và các danh mục văn bản, giúp công tác xây dựng, áp dụng, thi hành pháp luật được hiệu quả, thuận tiện, tăng cường tính công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật. Việc hệ thống hóa văn bản là một công cụ để tập hợp, sắp xếp hệ thống pháp luật theo những trật tự nhất định, trong đó việc phân định rõ hệ thống văn bản còn hiệu lực và văn bản hết hiệu lực có giá trị vô cùng quan trọng, có ảnh hưởng không nhỏ đến sự vận động của các quan hệ kinh tế - xã hội.

- Về nguyên tắc thực hiện rà soát, hệ thống hóa văn bản

Cũng như các hoạt động khác, để bảo đảm sự thống nhất, hiệu quả của công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản, Nghị định đã quy định những nguyên tắc cơ bản có tính xuyên suốt, chỉ đạo, đặc trưng trong hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản. Theo đó:

Hoạt động rà soát văn bản phải được tiến hành thường xuyên, ngay khi có căn cứ rà soát văn bản; không bỏ sót văn bản thuộc trách nhiệm rà soát; kịp thời xử lý kết quả rà soát; tuân thủ trình tự, thủ tục thực hiện rà soát. Có thể nói, thường xuyên, kịp thời là nguyên tắc đặc trưng của hoạt động rà soát văn bản, bảo đảm mọi khiếm khuyết của hệ thống pháp luật đều được phát hiện và được xử lý.

Đối với hoạt động hệ thống hóa văn bản: Phải được tiến hành định kỳ, đồng bộ, kịp thời công bố Tập hệ thống hóa văn bản còn hiệu lực và các danh mục văn bản, tuân thủ trình tự, thủ tục thực hiện hệ thống hóa. Trên cơ sở kết quả rà soát thường xuyên, hoạt động hệ thống hóa văn bản phải được tiến hành định kỳ, đồng bộ đối với tất cả các cơ quan có trách nhiệm, kịp thời công bố Tập hệ thống hóa văn bản còn hiệu lực và các danh mục văn bản.

2.2. Căn cứ, nội dung, trình tự, thủ tục rà soát văn bản và xử lý kết quả rà soát văn bản

Trước khi Nghị định số 16/2013/NĐ-CP và Thông tư số 09/2013/TT-BTP được ban hành, hệ thống pháp luật chưa có văn bản quy phạm pháp luật nào quy định rõ ràng, cụ thể về căn cứ, nội dung, trình tự, thủ tục rà soát, hệ thống hóa văn bản cũng như việc xử lý kết quả rà soát dẫn đến những khó khăn, lúng túng, thiếu thống nhất khi triển khai hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản tại các bộ, ngành, địa phương. Để khắc phục những hạn chế trên, tại Chương II, Chương III Nghị định số 16/2013/NĐ-CP và Chương II, Chương III Thông tư số 09/2013/TT-BTP đã có những quy định chi tiết về vấn đề này.

- Căn cứ rà soát văn bản

Theo quy định tại Điều 11 Nghị định số 16/2013/NĐ-CP thì căn cứ rà soát văn bản gồm: Rà soát theo văn bản là căn cứ pháp lý và rà soát căn cứ vào tình hình phát triển kinh tế - xã hội. Trong đó:

+ Rà soát theo văn bản là căn cứ pháp lý

Văn bản là căn cứ pháp lý để rà soát là văn bản được ban hành sau, có quy định liên quan đến quy định của văn bản được rà soát và thuộc một trong các trường hợp sau: Văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn văn bản được rà soát, bao gồm cả điều ước quốc tế mà Nhà nước, Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ký hoặc gia nhập sau thời điểm ban hành văn bản được rà soát; Văn bản của chính cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản được rà soát; Văn bản của cơ quan, người có thẩm quyền quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực cùng cấp với cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản được rà soát. Văn bản là căn cứ pháp lý để rà soát được xác định theo quy định tại Khoản 1 Điều 11 Nghị định số 16/2013/NĐ-CP và được quy định chi tiết tại Điều 3 Thông tư số 09/2013/TT-BTP. Thông qua việc xác định các văn bản là căn cứ pháp lý để rà soát, người rà soát văn bản sẽ xác định được các văn bản được rà soát.

+ Rà soát căn cứ vào tình hình phát triển kinh tế - xã hội

Nghị định số 16/2013/NĐ-CP có quy định: “Tình hình phát triển kinh tế - xã hội là căn cứ để rà soát được xác định căn cứ vào chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng, Nhà nước; kết quả điều tra, khảo sát và thông tin về thực tiễn liên quan đến đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản được rà soát” (Khoản 2 Điều 11). Trên cơ sở đó, Điều 4 Thông tư số 09/2013/TT-BTP quy định chi tiết các thông tin, tài liệu là cơ sở để xác định căn cứ rà soát như sau: Tài liệu của Đảng và Nhà nước như: Điều lệ, Nghị quyết, Thông tri, Chỉ thị và văn kiện, tài liệu chính thức khác của Đảng Cộng sản Việt Nam; văn bản, tài liệu chính thức của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền liên quan đến đối tượng, phạm vi điều chỉnh và các nội dung cụ thể của văn bản được rà soát; Kết quả điều tra, khảo sát; thông tin, chỉ số, định mức về phát triển kinh tế - xã hội; số liệu, kết quả và báo cáo thống kê; các thông tin và số liệu về thực tiễn liên quan đến đối tượng, phạm vi điều chỉnh và các nội dung cụ thể của văn bản được rà soát do các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền (bao gồm cả cơ quan rà soát) đã thu thập hoặc công bố.

- Nội dung rà soát văn bản

+ Việc rà soát theo văn bản là căn cứ pháp lý bao gồm 04 nội dung: Rà soát hiệu lực của văn bản được rà soát, rà soát phần căn cứ ban hành của văn bản được rà soát, rà soát về thẩm quyền ban hành văn bản được rà soát, rà soát phần nội dung của văn bản được rà soát (Điều 12 Nghị định số 16/2013/NĐ-CP).

+ Việc rà soát văn bản căn cứ vào tình hình kinh tế phát triển kinh tế - xã hội là việc xem xét, đối chiếu nội dung của văn bản được rà soát với tình hình phát triển kinh tế - xã hội nhằm xác định những nội dung không phù hợp. Các nội dung cần xem xét, đối chiếu là: Đối tượng điều chỉnh của văn bản; Quy định của văn bản được rà soát: Các quan hệ xã hội phát sinh cần được điều chỉnh nhưng chưa có quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền (Điều 15 Nghị định số 16/2013/NĐ-CP).

- Trình tự, thủ tục rà soát văn bản (quy trình rà soát văn bản)

+ Phân công người rà soát văn bản;

+ Thực hiện rà soát văn bản, cụ thể bao gồm các công việc sau:

+ Tiến hành rà soát văn bản;

+ Lập Phiếu rà soát văn bản;

+ Lập Hồ sơ rà soát văn bản.

+ Lấy ý kiến của tổ chức pháp chế thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, đơn vị được giao nhiệm vụ làm đầu mối tổ chức thực hiện rà soát tại Bộ Tư pháp (sau đây gọi là tổ chức pháp chế), Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp thuộc Ủy ban nhân dân (sau đây gọi là cơ quan tư pháp) về kết quả rà soát văn bản.

+ Trình Thủ trưởng cơ quan rà soát xem xét, xử lý hoặc kiến nghị xử lý kết quả rà soát văn bản.

- Xử lý kết quả quả rà soát văn bản

+ Về hình thức xử lý:

Từ kết quả rà soát văn bản do Thủ trưởng cơ quan, đơn vị chuyên môn trình, Thủ trưởng cơ quan rà soát văn bản (Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân) quyết định việc xử lý (trong trường hợp thuộc thẩm quyền xử lý của mình hoặc cơ quan mình) hoặc lập hồ sơ kiến nghị các cơ quan có thẩm quyền xử lý văn bản theo các hình thức quy định tại Điều 19 Nghị định số 16/2013/NĐ-CP, bao gồm: Đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ nội dung văn bản; bãi bỏ toàn bộ hoặc một phần văn bản; thay thế văn bản; sửa đổi, bổ sung văn bản; ban hành văn bản mới.

+ Về thời hạn xử lý văn bản hoặc kiến nghị xử lý văn bản: Đối với văn bản thuộc thẩm quyền xử lý của cơ quan rà soát văn bản (việc bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung, thay thế văn bản được rà soát phải được thực hiện để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản là căn cứ pháp lý để rà soát); Đối với nghị quyết của Hội đồng nhân dân (việc xử lý kết quả rà soát phải được tiến hành tại kỳ họp gần nhất của Hội đồng nhân dân); Đối với văn bản thuộc thẩm quyền xử lý của cơ quan khác thì cơ quan rà soát lập hồ sơ kiến nghị cơ quan đó tiến hành xử lý. Hồ sơ kiến nghị phải được gửi đến cơ quan có thẩm quyền trước thời điểm có hiệu lực của văn bản là căn cứ pháp lý để rà soát.

+ Về định kỳ công bố danh mục văn bản hết hiệu lực hoặc một phần: Trước khi Nghị định số 16/2013/NĐ-CP được ban hành, việc định kỳ công bố danh mục văn bản hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần theo quy định của Nghị định số 24/2009/NĐ-CP và Nghị định số 91/2006/NĐ-CP đã đi vào nề nếp, phát huy tốt hiệu quả trong áp dụng và thực hiện pháp luật, từng bước bảo đảm tính minh bạch, dễ tiếp cận của hệ thống pháp luật. Nhằm duy trì kết quả này, Nghị định số 16/2013/NĐ-CP tiếp tục quy định định kỳ hàng năm, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ công bố danh mục văn bản hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần thuộc trách nhiệm rà soát của mình; Chủ tịch Ủy ban nhân dân công bố danh mục văn bản hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần thuộc trách nhiệm rà soát của Ủy ban nhân dân cấp mình. Trong đó, văn bản hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần được đưa vào danh mục để công bố là văn bản hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần quy định tại Điểm a, b, c, đ Khoản 1 Điều 12 và Điểm c Khoản 2 Điều 19 Nghị định số 16/2013/NĐ-CP. Đồng thời, để thống nhất thời điểm công bố danh mục văn bản hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần, Điều 11 Thông tư số 09/2013/TT-BTP quy định các văn bản hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần phải đưa và danh mục để công bố chậm nhất là ngày 30/01 hàng năm, trong đó, thời điểm văn bản hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần được xác định trong một năm dương lịch, từ ngày 01/01 đến hết ngày 31/12. Trường hợp văn bản hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần thuộc đối tượng của kỳ công bố trước nhưng chưa được công bố thì cơ quan rà soát đưa văn bản đó vào danh mục văn bản để công bố.

2.3. Phương thức, nội dung, trình tự, thủ tục hệ thống hóa hóa văn bản

2.3.1. Phương thức hệ thống hóa văn bản

Điều 22 Nghị định số 16/2013/NĐ-CP đã xác định 02 (hai) phương thức hệ thống hóa văn bản bao gồm: Hệ thống hóa theo định kỳ và hệ thống hóa theo yêu cầu quản lý nhà nước.

- Hệ thống hóa theo định kỳ: Định kỳ hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật là việc hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật theo mốc thời gian được xác định trở về trước nhằm hệ thống hóa toàn bộ các văn bản quy phạm pháp luật đã được rà soát, xác định còn hiệu lực. Sản phẩm của phương thức hệ thống hóa này có tính kế thừa và tiếp nối nhau qua các kỳ hệ thống hóa, mang lại một cái nhìn tổng thể và khoa học về toàn bộ hệ thống văn bản.

- Hệ thống hóa theo yêu cầu quản lý nhà nước: Bên cạnh phương thức hệ thống hóa văn bản theo định kỳ, căn cứ vào yêu cầu quản lý nhà nước, cơ quan có thẩm quyền có thể quyết định hệ thống hóa văn bản theo chuyên đề, lĩnh vực. Có thể thấy, phương thức này thể hiện sự linh hoạt về đối tượng, phạm vi hệ thống hóa, đáp ứng được nhu cầu thực tế, cụ thể và mang lại sự chủ động cho các cơ quan trong hoạt động quản lý nhà nước của mình.

Tuy nhiên, cần khẳng định rằng hoạt động hệ thống hóa văn bản dù được tiến hành theo phương thức định kỳ hệ thống hóa hay theo yêu cầu quản lý nhà nước thì đều phải được tiến hành theo cùng các nội dung, trình tự, thủ tục hệ thống hóa văn bản quy định tại Nghị định số 16/2013/NĐ-CP.

2.3.2. Nội dung hệ thống hóa văn bản

Nội dung hệ thống hóa văn bản được quy định tại Điều 23 Nghị định số 16/2013/NĐ-CP đã xác định cụ thể các công việc phải thực hiện khi tiến hành hệ thống hóa, bao gồm: Tập hợp các văn bản thuộc đối tượng, phạm vi hệ thống hóa; Kiểm tra lại kết quả rà soát thường xuyên văn bản thuộc đối tượng, phạm vi hệ thống hóa và rà soát bổ sung; Sắp xếp các văn bản còn hiệu lực theo các tiêu chí đã được xác định; Công bố các danh mục văn bản và Tập hệ thống hóa văn bản còn hiệu lực.

2.3.3. Kế hoạch hệ thống hóa văn bản

Với phạm vi văn bản thuộc đối tượng hệ thống hóa lớn, có liên quan đến nhiều cơ quan, đơn vị, để bảo đảm tiến độ, chất lượng của hoạt động hệ thống hóa văn bản, Nghị định số 16/2013/NĐ-CP đã quy định việc hệ thống hóa phải được lập kế hoạch. Trong đó, kế hoạch hệ thống hóa văn bản phải có các nội dung chính như: Mục đích, yêu cầu hệ thống hóa văn bản; đối tượng, phạm vi hệ thống hóa; thời gian và tiến độ thực hiện; phân công đơn vị chủ trì, đơn vị phối hợp; kinh phí và các điều kiện bảo đảm thực hiện.

2.3.4. Trình tự, thủ tục hệ thống hóa văn bản

Quá trình triển khai công tác hệ thống hóa văn bản tại các Bộ, ngành, địa phương những năm qua cho thấy vì chưa có sự thống nhất về trình tự, thủ tục hệ thống hóa văn bản nên nhiều Bộ, ngành, địa phương không khỏi gặp lúng túng, vướng mắc khi thực hiện, dẫn đến chất lượng hệ thống hóa văn bản chưa cao. Để khắc phục hạn chế trên, Nghị định số 16/2013/NĐ-CP đã quy định chi tiết về trình tự, thủ tục hệ thống hóa văn bản với các công việc cụ thể như sau:

- Tập hợp các văn bản và kết quả rà soát các văn bản thuộc đối tượng, phạm vi hệ thống hóa: Nghị định số 16/2013/NĐ-CP và Thông tư số 09/2013/TT-BTP đã có quy định cụ thể về văn bản thuộc đối tượng, phạm vi hệ thống hóa. Theo đó, văn bản thuộc đối tượng, phạm vi hệ thống hóa có thể nói bao gồm tất cả những văn bản còn hiệu lực hoặc sắp có hiệu lực đã được ban hành từ trước cho đến thời điểm hệ thống hóa.

- Kiểm tra lại kết quả rà soát và rà soát bổ sung: Trên cơ sở kết quả rà soát các văn bản thuộc đối tượng, phạm vi hệ thống hóa đã được tập hợp đầy đủ, người thực hiện hệ thống hóa phải tiến hành kiểm tra lại kết quả rà soát các văn bản trên. Trong trường hợp kết quả rà soát văn bản phản ánh không cập nhật tình trạng pháp lý của văn bản hoặc phát hiện văn bản chưa được rà soát theo quy định thì người thực hiện hệ thống hóa tiến hành rà soát bổ sung theo quy trình rà soát văn bản.

- Lập các danh mục văn bản: Sau khi tiến hành kiểm tra lại kết quả rà soát và rà soát bổ sung, người thực hiện hệ thống hóa tiến hành lập các danh mục văn bản theo quy định tại Khoản 3 Điều 25 Nghị định số 16/2013/NĐ-CP, bao gồm: Danh mục tổng hợp các văn bản thuộc đối tượng hệ thống hóa; Danh mục văn bản hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần; Danh mục văn bản còn hiệu lực; Danh mục văn bản cần sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc ban hành mới.

- Sắp xếp các văn bản còn hiệu lực thành Tập hệ thống hóa văn bản: Các văn bản (bao gồm cả nội dung của từng văn bản) thuộc danh mục văn bản còn hiệu lực được sắp xếp thành Tập hệ thống hóa văn bản. Việc sắp xếp các văn bản trong Tập hệ thống hóa văn bản cũng được thực hiện theo cách thức, tiêu chí sắp xếp quy định tại Điều 26 Nghị định số 16/2013/NĐ-CP và Điều 19 Thông tư số 09/2013/TT-BTP.

- Công bố kết quả hệ thống hóa văn bản: Tại Khoản 5, Khoản 6 Điều 25 Nghị định số 16/2013/NĐ-CP đã quy định chi tiết về nội dung công bố, trách nhiệm, hình thức, thời hạn, phương thức công bố kết quả hệ thống hóa văn bản.

2.3.4. Quan hệ phối hợp giữa các cơ quan đơn vị trong việc hệ thống hóa văn bản

Có thể nói, đây là nội dung hết sức quan trọng, có ý nghĩa quyết định đến kết quả của việc hệ thống hóa văn bản, bởi lẽ công tác này có sự tham gia của rất nhiều cơ quan, đơn vị. Nếu các cơ quan, đơn vị không rõ trách nhiệm, không phối hợp chặt chẽ thì việc hệ thống hóa văn bản sẽ không đạt được mục đích, yêu cầu đề ra. Do đó, trên cơ sở các quy định của Nghị định số 16/2013/NĐ-CP, Điều 20 Thông tư số 09/2013/TT-BTP đã có những quy định rất cụ thể theo hướng phân định rõ ràng trách nhiệm chủ trì, phối hợp của từng cơ quan, đơn vị trong từng giai đoạn khi tiến hành hệ thống hóa văn bản, bao gồm:

- Trách nhiệm xây dựng và thực hiện kế hoạch hệ thống hóa văn bản;

- Kiểm tra lại kết quả hệ thống hóa văn bản;

- Trình cơ quan có thẩm quyền công bố kết quả hệ thống hóa văn bản;

- Trách nhiệm gửi kết quả hệ thống hóa văn bản về Bộ Tư pháp.

2.4. Tổng rà soát hệ thống văn bản, rà soát văn bản theo chuyên đề, lĩnh vực, địa bàn

Có thể nói, về nguyên tắc, nếu hoạt động rà soát thường xuyên được thực hiện đúng theo yêu cầu, bảm đảm mọi khiếm khuyết của hệ thống pháp luật đều được xử lý kịp thời thì sẽ không cần đặt ra yêu cầu tổng rà soát hệ thống văn bản hay rà soát văn bản theo chuyên đề, lĩnh vực, địa bàn. Tuy nhiên, có thể thấy, trong điều kiện hiện nay, để sắp xếp lại hệ thống pháp luật và thiết lập nề nếp của hoạt động rà soát thường xuyên ở các cơ quan nhà nước thì cần phải tiến hành tổng rà soát hệ thống văn bản và rà soát văn bản theo chuyên đề, lĩnh vực, địa bàn. Vì vậy, Nghị định số 16/2013/NĐ-CP và Chương III Thông tư số 09/2013/TT-BTP đã quy định về tổng rà soát hệ thống văn bản, rà soát văn bản theo chuyên đề, lĩnh vực theo hướng “mở” để tạo cơ sở pháp lý cần thiết cho hoạt động này với các nội dung chính như: Thẩm quyền quyết định tổng rà soát hệ thống văn bản; rà soát văn bản theo chuyên đề, lĩnh vực, địa bàn; Phạm vi, mục đích của tổng rà soát hệ thống văn bản, rà soát văn bản theo chuyên đề, lĩnh vực, địa bàn; Kế hoạch và kết quả tổng rà soát hệ thống văn bản; rà soát văn bản theo chuyên đề, lĩnh vực, địa bàn.

2.5. Trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản

2.5.1. Trách nhiệm thực hiện rà soát, hệ thống hóa văn bản

Trên cơ sở cụ thể hóa các quy định về trách nhiệm rà soát, hệ thống hóa văn bản tại các Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và kế thừa từ các Nghị định của Chính phủ, tại Điều 5 Nghị định số 16/2013/NĐ-CP đã xác định rõ ràng hơn trách nhiệm của các cơ quan gắn liền với phạm vi văn bản phải rà soát, hệ thống hóa, bảo đảm không bỏ lọt văn bản thuộc đối tượng phải được rà soát, hệ thống hóa. Đồng thời, Nghị định số 16/2013/NĐ-CP cũng quy định cụ thể vai trò của các cơ quan giúp các chủ thể có trách nhiệm rà soát, hệ thống hóa văn bản theo hướng nhấn mạnh đến vai trò đầu mối của các tổ chức pháp chế và trách nhiệm rà soát, hệ thống hóa của các đơn vị chuyên môn. Cụ thể:

- Tại Trung ương

Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện rà soát, hệ thống hóa văn bản do mình ban hành hoặc chủ trì soạn thảo; văn bản do cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình điều chỉnh những vấn đề thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ.

Thủ trưởng các đơn vị chuyên môn thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có trách nhiệm giúp Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện rà soát, hệ thống hóa văn bản điều chỉnh những vấn đề thuộc chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước của đơn vị mình.

Vụ trưởng Vụ Pháp chế thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ có trách nhiệm đôn đốc, hướng dẫn, tổng hợp kết quả rà soát, hệ thống hóa chung của Bộ, cơ quan ngang Bộ trình Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ.

Người đứng đầu tổ chức pháp chế hoặc người đứng đầu đơn vị được giao thực hiện công tác pháp chế ở Tổng cục và tương đương, Cục thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ chủ trì, phối hợp với các đơn vị có liên quan giúp Tổng cục trưởng, Cục trưởng thực hiện rà soát, hệ thống hóa văn bản liên quan đến ngành, lĩnh vực quản lý nhà nước chuyên sâu của cơ quan, đơn vị mình.

Riêng đối với Bộ Tư pháp, Thủ trưởng đơn vị được giao nhiệm vụ làm đầu mối tổ chức thực hiện rà soát, hệ thống hóa văn bản thuộc Bộ Tư pháp có trách nhiệm đôn đốc, hướng dẫn, tổng hợp kết quả rà soát, hệ thống hóa chung của Bộ Tư pháp.

- Tại địa phương

Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện có trách nhiệm chỉ đạo các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cùng cấp thực hiện rà soát, hệ thống hoá văn bản do Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp mình ban hành.

Thủ trưởng các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện chủ trì, phối hợp với Trưởng ban Pháp chế Hội đồng nhân dân và các cơ quan liên quan thực hiện rà soát, hệ thống hóa văn bản của Ủy ban nhân dân, Hội đồng nhân dân cùng cấp điều chỉnh những vấn đề thuộc chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước của cơ quan mình.

Giám đốc Sở Tư pháp, Trưởng phòng Tư pháp có trách nhiệm đôn đốc, hướng dẫn, tổng hợp kết quả rà soát, hệ thống hóa chung của các cơ quan chuyên môn liên quan trình Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp mình.

Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã có trách nhiệm tổ chức rà soát, hệ thống hóa văn bản do Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp mình ban hành.

Đối với trường hợp có sự điều chỉnh địa giới hành chính, Nghị định số 16/2013/NĐ-CP quy định trách nhiệm rà soát, hệ thống hóa văn bản như sau:

- Trường hợp một đơn vị hành chính được chia thành các đơn vị hành chính mới thì Ủy ban nhân dân của các đơn vị hành chính mới có trách nhiệm rà soát, hệ thống hóa văn bản do Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân của đơn vị hành chính trước khi được chia ban hành.

- Trường hợp nhiều đơn vị hành chính được sáp nhập thành một đơn vị hành chính mới thì Ủy ban nhân dân của đơn vị hành chính mới có trách nhiệm rà soát, hệ thống hóa văn bản do Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân của các đơn vị hành chính trước khi được sáp nhập ban hành.

Có thể thấy, việc quy định trách nhiệm thực hiện rà soát, hệ thống hóa văn bản thuộc về đơn vị chuyên môn thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân chính là điểm mới so với các quy định trước đây. Việc quy định như vậy sẽ bảo đảm độ chính xác cao của kết quả hệ thống hóa văn bản dựa trên nguyên tắc phù hợp với chức năng quản lý ngành, lĩnh vực chuyên môn của các đơn vị, đồng thời giảm bớt gánh nặng cho tổ chức pháp chế, cơ quan tư pháp, giúp các cơ quan này tập trung làm tốt vai trò đầu mối, chủ trì tổ chức thực hiện, quản lý nhà nước trong công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản.

2.5.2. Văn bản thuộc trách nhiệm rà soát, hệ thống hóa của các cơ quan nhà nước

Để làm rõ hơn trách nhiệm rà soát, hệ thống hóa của các cơ quan nhà nước, Điều 2 Thông tư số 09/2013/TT-BTP đã xác định, liệt kê cụ thể các văn bản thuộc trách nhiệm thực hiện rà soát, hệ thống hóa của các cơ quan trên cơ sở quy định về hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của các Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và quy định về trách nhiệm thực hiện rà soát, hệ thống hóa văn bản tại Điều 5 Nghị định số 16/2013/NĐ-CP.

2.5.3. Quản lý nhà nước về công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản

Nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước trong công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản, Chương IV Nghị định số 16/2013/NĐ-CP và Điều 22 Thông tư số 09/2013/TT-BTP đã quy định cụ thể trách nhiệm của các cơ quan trong quản lý nhà nước về công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản với các nhiệm vụ chính như: (i) Trình cơ quan có thẩm quyền ban hành hoặc ban hành theo thẩm quyền các văn bản quy phạm pháp luật về rà soát, hệ thống hoá văn bản; kế hoạch rà soát văn bản theo chuyên đề, lĩnh vực, địa bàn; (ii) Hướng dẫn về nghiệp vụ, đôn đốc, kiểm tra hoạt động rà soát, hệ thống hoá văn bản theo thẩm quyền; (iii) Tổ chức bồi dưỡng kỹ năng, nghiệp vụ rà soát, hệ thống hóa văn bản cho đội ngũ cán bộ, công chức rà soát, hệ thống hóa văn bản; tổ chức và quản lý đội ngũ cộng tác viên rà soát, hệ thống hóa văn bản theo thẩm quyền; (iv) Sơ kết, tổng kết về công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản thuộc trách nhiệm của cơ quan mình; hàng năm xây dựng báo cáo về công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản theo quy định (báo cáo hàng năm cần có các nội dung theo quy định tại Khoản 3 Điều 22 Thông tư số 09/2013/TT-BTP); (v) Khen thưởng, kỷ luật và đề nghị cấp có thẩm quyền khen thưởng, kỷ luật cán bộ, công chức và cộng tác viên rà soát, hệ thống hoá văn bản theo thẩm quyền; (vi) Giải quyết khiếu nại, tố cáo về rà soát, hệ thống hoá văn bản theo thẩm quyền.

Riêng đối với Bộ Tư pháp, Nghị định số 16/2013/NĐ-CP đã quy định rõ về thẩm quyền cũng như trách nhiệm của Bộ Tư pháp với tư cách là cơ quan giúp Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản. Theo đó, để công tác rà soát, hệ thống hóa được triển khai hiệu quả, Bộ Tư pháp có thẩm quyền và trách nhiệm sau: (i)Trình cơ quan có thẩm quyền ban hành hoặc ban hành theo thẩm quyền các văn bản quy phạm pháp luật về rà soát, hệ thống hoá văn bản; (ii) Hướng dẫn nghiệp vụ, đôn đốc, chỉ đạo và kiểm tra việc thực hiện công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản của các Bộ, ngành, địa phương; (iii) tổ chức bồi dưỡng kỹ năng, nghiệp vụ rà soát, hệ thống hóa văn bản cho đội ngũ cán bộ, công chức rà soát, hệ thống hóa văn bản trong phạm vi toàn quốc; (iv) Sơ kết, tổng kết về công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản, hàng năm báo cáo Chính phủ về công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản trong phạm vi toàn quốc; (v) Thực hiện hợp tác quốc tế trong lĩnh vực rà soát, hệ thống hoá văn bản; (vi) Khen thưởng, kỷ luật và đề nghị cấp có thẩm quyền khen thưởng, kỷ luật cán bộ, công chức làm công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản theo thẩm quyền.

2.6. Các điều kiện bảo đảm đối với công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản

Để hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản đạt được những kết quả tích cực, các Bộ, ngành, địa phương cần có đầy đủ các điều kiện bảo đảm để thực hiện như: Biên chế thực hiện rà soát, hệ thống hóa văn bản, kinh phí bảo đảm cho công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản, cơ sở dữ liệu rà soát, hệ thống hóa văn bản và các điều kiện bảo đảm khác phục vụ cho công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản. Do đó, tại Chương V Nghị định số 16/2013/NĐ-CP ngày 06/02/2013 của Chính phủ về rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL đã có những quy định cụ thể về vấn đề này: Các điều kiện bảo đảm đối với công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản (Điều 31); Biên chế thực hiện rà soát, hệ thống hóa văn bản (Điều 32); Kinh phí bảo đảm cho công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản (Điều 33); Cộng tác viên rà soát, hệ thống hóa văn bản (Điều 34); Cơ sở dữ liệu phục vụ rà soát, hệ thống hóa văn bản (Điều 35). Theo đó:

- Về biên chế thực hiện rà soát, hệ thống hóa văn bản: Căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ, khối lượng, tính chất và đặc điểm công việc cụ thể của Bộ, ngành và địa phương mình, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ; Chủ tịch Ủy ban nhân dân; Thủ trưởng các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện có trách nhiệm bố trí biên chế phù hợp để thực hiện hiệu quả công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản. Quy định như trên nhằm bảo đảm sự chủ động, linh hoạt trong việc bố trí, phân công biên chế thực hiện rà soát, hệ thống hóa văn bản để bảo đảm phù hợp với điều kiện, tính chất, khối lượng và đặc điểm công việc cụ thể của từng bộ, ngành và địa phương.

- Về cộng tác viên rà soát, hệ thống hóa văn bản: Nhằm giúp công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản được thực hiện thường xuyên, kịp thời, bảo đảm chất lượng trong điều kiện số lượng văn bản thuộc phạm vi rà soát, hệ thống hóa rất lớn; số lượng biên chế chuyên trách về công tác này tại các cơ quan có hạn, tại Điều 34 Nghị định số 16/2013/NĐ-CP. Theo đó, cộng tác viên rà soát, hệ thống hóa văn bản phải là người có kinh nghiệm trong lĩnh vực xây dựng pháp luật và rà soát, hệ thống hóa văn bản phù hợp với lĩnh vực văn bản được rà soát, hệ thống hóa của cơ quan rà soát và được người đứng đầu cơ quan rà soát lựa chọn tham gia dưới hình thức ký hợp đồng cộng tác.

- Về kinh phí bảo đảm thực hiện: Trên cơ sở tính chất của các hoạt động trong công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản, tại Điều 33 Nghị định số 16/2013/NĐ-CP đã đưa ra quy định mang tính nguyên tắc về kinh phí bảo đảm cho công tác này như sau: “Kinh phí bảo đảm cho công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản, tổng rà soát hệ thống văn bản, rà soát văn bản theo chuyên đề, lĩnh vực, địa bàn, và người làm các công tác này của cơ quan, tổ chức thuộc cấp nào do ngân sách nhà nước cấp đó bảo đảm và được tổng hợp vào dự toán ngân sách hàng năm của đơn vị. Việc lập dự toán, sử dụng và quyết toán kinh phí của các cơ quan, tổ chức thực hiện theo quy định của Luật ngân sách nhà nước và các văn bản hướng dẫn thi hành”.

Hiện nay, kinh phí bảo đảm cho công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản được thực hiện theo quy định tại Thông tư liên tịch số 122/2011/TTLT-BTC-BTP ngày 17/8/2011 của Bộ Tài chính và Bộ Tư pháp quy định việc lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí bảo đảm cho công tác kiểm tra, xử lý, rà soát, hệ thống hóa văn bản. Trong đó, tại Khoản 2 Điều 2 Thông tư liên tịch số 122/2011/TTLT-BTC-BTP có quy định:“Kinh phí bảo đảm cho công tác kiểm tra, xử lý, rà soát, hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan, tổ chức thuộc cấp nào do ngân sách nhà nước cấp đó bảo đảm và được tổng hợp vào dự toán ngân sách hàng năm của cơ quan, đơn vị”. Đồng thời, để tạo sự chủ động, linh hoạt cho các bộ, ngành, địa phương trong việc bố trí kinh phí phục vụ công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản, tại Khoản 2 Điều 6 Thông tư liên tịch số 122/2011/TTLT-BTC-BTP cũng quy định “Căn cứ vào khả năng ngân sách, tình hình thực tế địa phương và tính chất mỗi hoạt động kiểm tra, xử lý, rà soát, hệ thống hóa văn bản, Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trình Hội đồng nhân dân cùng cấp quy định cụ thể mức chi đảm bảo cho công tác kiểm tra, xử lý và rà soát, hệ thống hóa văn bản tại địa phương; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ căn cứ vào dự toán ngân sách được giao quy định cụ thể mức chi của cơ quan, đơn vị trực thuộc nhưng không được vượt quá mức chi tối đa quy định hoặc khung mức chi quy định tại Thông tư liên tịch này”.

- Về Cơ sở dữ liệu rà soát, hệ thống hóa văn bản: Nội dung của Cơ sở dữ liệu rà soát, hệ thống hóa văn bản được quy định tại Điều 35 Nghị định số 16/2013/NĐ-CP và hướng dẫn chi tiết tại Điều 21 của Thông tư số 09/2013/TT-BTP ngày 15/6/2013 của Bộ Tư pháp quy định chi tiết thi hành Nghị định số 16/2013/NĐ-CP. Theo đó, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện được xác định là cơ quan có trách nhiệm cập nhật các nội dung của Cơ sở dữ liệu rà soát, hệ thống hóa văn bản vào Hệ cơ sở dữ liệu làm cơ sở pháp lý phục vụ cho công tác kiểm tra, xử lý văn bản được quy định tại Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL. Các nội dung của Cơ sở dữ liệu rà soát, hệ thống hóa văn bản, bao gồm: Văn bản phục vụ rà soát gồm; Văn bản phục vụ hệ thống hóa; Thông tin về tình trạng hiệu lực của văn bản; Hồ sơ rà soát văn bản bao gồm; Kết quả xử lý văn bản được rà soát; Kết quả hệ thống hóa văn bản; Các tài liệu khác có liên quan. Cơ sở dữ liệu này được kết nối từ Hệ thống thông tin về văn bản quy phạm pháp luật thống nhất từ Trung ương tới địa phương.

Từ việc phân tích các quy định của pháp luật hiện hành về rà soát, hệ thống hóa văn bản có thể thấy rằng, Nghị định sô 16/2013/NĐ-CP và Thông tư số 09/2013/TT-BTP được ban hành đã hoàn thiện tương đối toàn diện, đầy đủ về thể chế cho công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản so với các quy định mang tính nguyên tắc chung trước đây tại Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004 và các văn bản hướng dẫn 02 Luật này. Từ đó, các bộ, ngành, địa phương đã có đủ cơ sở pháp lý và điều kiện thuận lợi để triển khai hiệu quả, thống nhất trên thực tế công tác này, góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản trong thời gian tới.

II. THỰC TIỄN HOẠT ĐỘNG RÀ SOÁT, HỆ THỐNG HOÁ VĂN BẢN TẠI BỘ TƯ PHÁP VÀ MỘT SỐ BỘ, NGÀNH, ĐỊA PHƯƠNG

1. Thực trạng về tổ chức, hoạt động và biên chế thực hiện hoạt động rà soát, hệ thống hoá văn bản

Theo Luật Ban hành văn bản năm 2008, Luật Ban hành văn bản của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 và các văn bản hướng dẫn thi hành hai luật này thì những cơ quan, người có trách nhiệm rà soát, hệ thống hoá văn bản bao gồm: Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch UBND cấp tỉnh, Chủ tịch UBND cấp huyện và Chủ tịch UBND cấp xã. Để giúp các cơ quan, người có thẩm quyền thực hiện nhiệm vụ rà soát, hệ thống hoá văn bản, trước khi Nghị định số 16/2013/NĐ-CP được ban hành thì tại Nghị định số 24/2009/NĐ-CP và Nghị định số 91/2006/NĐ-CP đã giao cho một số chủ thể làm đầu mối giúp Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch UBND các cấp thực hiện công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản theo thẩm quyền, bao gồm: Tổ chức pháp chế của các bộ, ngành và các cơ quan tư pháp ở địa phương.

Trong các văn bản quy định về công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản trước khi Nghị định số 16/2013/NĐ-CP được ban hành chưa quy định rõ về cơ quan giúp Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về công tác này. Tuy nhiên, qua đợt tổng rà soát văn bản quy phạm pháp luật giai đoạn 1976 - 1996 cũng như các đợt rà soát từng lĩnh vực như: rà soát các văn bản liên quan đến Luật Cư trú, rà soát các văn bản liên quan đến phát triển kinh tế - xã hội và đảm bảo an ninh quốc phòng vùng đồng bằng sông Hồng, vùng Đông Nam bộ và vùng kinh tế trọng điểm phía Nam, rà soát các văn bản trong lĩnh vực quy hoạch,...trong những lần đó, Thủ tướng Chính phủ đều giao cho Bộ Tư pháp làm đầu mối phối hợp với các cơ quan liên quan thực hiện.

Để giúp Chính phủ trong các đợt rà soát, hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật, Bộ Tư pháp đã giao cho Cục kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật làm đầu mối phối hợp với các cơ quan liên quan tiến hành thực hiện; đối với các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ thì giao cho các tổ chức pháp chế; các địa phương giao cho các cơ quan tư pháp địa phương cùng cấp.

1.1. Tại Bộ Tư pháp

Đối với Bộ Tư pháp, trước đây công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản được giao cho Vụ Pháp luật hình sự, hành chính, nay được chuyển cho Cục Kiểm tra văn bản từ tháng 6 năm 2005 (theo Quyết định 1215/QĐ-BTP ngày 02/6/2005 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp). Theo đó, Cục Kiểm tra văn bản có nhiệm vụ làm đầu mối giúp Bộ trưởng Bộ Tư pháp hướng dẫn và kiểm tra công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản của các bộ, ngành, địa phương và các đơn vị thuộc Bộ.

Cục Kiểm tra văn bản được thành lập với chức năng và nhiệm vụ chính là giúp Bộ trưởng Bộ Tư pháp thực hiện thống nhất quản lý về kiểm tra văn bản và tổ chức kiểm tra văn bản theo thẩm quyền của Bộ Tư pháp, nay tiếp nhận thêm công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản. Để triển khai thực hiện nhiệm vụ trên, Cục đã cơ cấu tổ chức có Phòng rà soát, hệ thống hóa văn bản (Theo quy chế Tổ chức và hoạt động của Cục Kiểm tra văn bản ban hành kèm theo Quyết định số 908/QĐ - BTP ngày 13/6/2007 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp) và bố trí một số cán bộ có năng lực, trình độ chuyên môn vững vàng thực hiện công tác này. Cụ thể, Phòng Rà soát, hệ thống hóa văn bản có chức năng giúp Cục trưởng xây dựng các dự án, dự thảo văn bản và các kế hoạch về công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản; hướng dẫn, kiểm tra các tổ chức pháp chế bộ, ngành và cơ quan tư pháp địa phương thực hiện công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản; làm đầu mối tổ chức thực hiện việc rà soát, hệ thống hoá văn bản, điều ước quốc tế thuộc lĩnh vực quản lý của Bộ; thực hiện việc rà soát, hệ thống hóa văn bản thuộc lĩnh vực kiểm tra, rà soát, hệ thống hoá văn bản; thực hiện các nhiệm vụ khác do Cục trưởng giao. Năm 2012, Cục đã xây dựng được quy trình nghiệp vụ rà soát văn bản (Ban hành kèm Quyết định số 54/QĐ-KTrVB ngày 23/3/2012) nhằm bảo đảm tính khoa học, thống nhất, thuận lợi trong hoạt động nghiệp vụ rà soát văn bản tại Cục.

1.1.1. Về kết quả công tác

- Rà soát thường xuyên:

Thực tiễn hoạt động của đơn vị thời gian qua cho thấy, công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản QPPL do Bộ Tư pháp ban hành và liên tịch ban hành luôn được chú trọng thực hiện thường xuyên, kịp thời. Từ năm 2005 đến năm 2013, Cục Kiểm tra văn bản đã chủ trì, phối hợp với các đơn vị thuộc Bộ tiến hành rà soát thường xuyên các văn bản thuộc trách nhiệm rà soát của Bộ Tư pháp, đặc biệt là các văn bản do Bộ Tư pháp ban hành hoặc liên tịch ban hành. Qua rà soát đã phát hiện nhiều văn bản hết hiệu lực thi hành, không còn phù hợp với quy định của pháp luật. Trên cơ sở đó, Bộ trưởng Bộ Tư pháp đã ký, ban hành 08 Quyết định công bố danh mục văn bản, quy định pháp luật do Bộ Tư pháp ban hành và liên tịch ban hành hết hiệu lực thi hành (gồm 229 văn bản). Việc công bố văn bản hết hiệu lực thi hành được thực hiện định kỳ và đăng Công báo theo đúng quy định. Ngoài ra, công tác rà soát văn bản còn được thực hiện trong quá trình xây dựng thể chế, từ đó đã phát hiện nhiều nội dung trái, mâu thuẫn, chồng chéo với quy định của pháp luật hoặc không còn phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội.

Đồng thời, trên cơ sở kết quả rà soát thường xuyên, Cục đã phối hợp với Nhà xuất bản Tư pháp để xuất bản và phát hành Tuyển tập hệ thống hoá các văn bản pháp luật do Bộ Tư pháp ban hành từ năm 1981 đến tháng 7/2007 (gồm 114 văn bản do Bộ Tư pháp ban hành hoặc liên tịch ban hành còn hiệu lực tính đến tháng 7/2007) và Tuyển tập hệ thống hóa các văn bản do Bộ Tư pháp ban hành và liên tịch ban hành còn hiệu lực từ năm 1981 đến hết tháng 6/2010 (gồm 143 văn bản do Bộ Tư pháp ban hành hoặc liên tịch ban hành còn hiệu lực tính đến tháng 6/2010); xây dựng và phối hợp với Nhà xuất bản Tư pháp để xuất bản cuốn sách Nghiệp vụ rà soát, hệ thống hoá văn bản QPPL tái bản năm 2011.

- Rà soát, hệ thống hóa văn bản theo chuyên đề, lĩnh vực

Từ năm 2005 đến nay, Bộ Tư pháp được giao làm đầu mối chủ trì tổ chức rà soát, hệ thống hóa văn bản nhiều chuyên đề, lĩnh vực có phạm vi văn bản và cơ quan rà soát lớn, điển hình như:

+ Rà soát theo nhiệm vụ được giao tại Chỉ thị số 07/2007/CT-TTg ngày 29/3/2007 của Thủ tướng Chính phủ về việc tổ chức triển khai thi hành Luật Cư trú (Báo cáo số 40/BC-BTP ngày 29/6/2007 và Báo cáo bổ sung số 47/BC-BTP ngày 31/7/2007). Theo đó, các cơ quan ở Trung ương đã tiến hành rà soát tổng số 587 văn bản, phát hiện: 252 văn bản còn hiệu lực, kiến nghị sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ, ban hành mới 28 văn bản; các cơ quan ở địa phương đã rà soát tổng số 581 văn bản, phát hiện: 181 văn bản còn hiệu lực, kiến nghị sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ, ban hành mới 55 văn bản;

+ Rà soát theo quy định tại Nghị quyết số 27/2007/NQ-CP ngày 30/5/2007 của Chính phủ Ban hành chương trình hành động của của Chính phủ thực hiện Nghị quyết Hội nghị lần thứ 4 Ban chấp hành Trung ương Đảng khoá X về Chiến lược biển Việt Nam đến năm 2020 (Báo cáo số 171/BC-BTP ngày 29/10/2008). Theo đó, các cơ quan ở Trung ương đã tiến hành rà soát tổng số 594 văn bản, phát hiện: 538 văn bản còn hiệu lực, kiến nghị sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ, ban hành mới 75 văn bản; các cơ quan ở địa phương đã rà soát tổng số 569 văn bản, phát hiện: 377 văn bản còn hiệu lực, kiến nghị sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ, ban hành mới 54 văn bản;

+ Rà soát theo quy định tại Quyết định số 1218/QĐ-BTP ngày 13/8/2007 ban hành Kế hoạch rà soát văn bản liên quan đến công tác quy hoạch theo ý kiến chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ tại Công văn số 950/TTg-ĐP ngày 17/7/2007 về việc rà soát, điều chỉnh quy hoạch các vùng (Báo cáo số 06/BC-BTP ngày 12/01/2009). Theo đó, các cơ quan ở Trung ương đã tiến hành rà soát tổng số 193 văn bản, phát hiện: 185 văn bản còn hiệu lực, kiến nghị sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ, ban hành mới 68 văn bản; các cơ quan ở địa phương đã rà soát tổng số 10800 văn bản, phát hiện: 8943 văn bản còn hiệu lực, kiến nghị sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ, ban hành mới 606 văn bản;

+ Rà soát theo yêu cầu của Thủ tướng Chính phủ tại Quyết định số 191/2006/QĐ-TTg ngày 17/8/2006 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Chương trình hành động của Chính phủ triển khai thực hiện Nghị quyết số 54-NQ/TW ngày 14/9/2005 của Bộ Chính trị về phát triển kinh tế - xã hội và bảo đảm quốc phòng, an ninh Vùng Đồng bằng sông Hồng đến năm 2010 và định hướng đến năm 2020 (Theo đó, các cơ quan ở Trung ương đã tiến hành rà soát tổng số 112 văn bản, phát hiện: 107 văn bản còn hiệu lực, kiến nghị sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ, ban hành mới 05 văn bản; các cơ quan ở địa phương đã rà soát tổng số 2452 văn bản, phát hiện: 1504 văn bản còn hiệu lực, kiến nghị sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ, ban hành mới 112 văn bản);

+ Rà soát theo yêu cầu của Thủ tướng Chính phủ tại Quyết định số 123/QĐ-TTg ngày 29/5/2006 của Thủ tướng Chính phủ ban hành Chương trình hành động của Chính phủ triển khai thực hiện Nghị quyết số 53-NQ/TW ngày 29/8/2005 của Bộ Chính trị về phát triển kinh tế - xã hội và bảo đảm quốc phòng, an ninh Vùng Đông Nam Bộ và Vùng kinh tế trọng điểm phía Nam đến năm 2010 và định hướng đến năm 2020. Theo đó, các cơ quan ở Trung ương đã tiến hành rà soát tổng số 82 văn bản, phát hiện: 74 văn bản còn hiệu lực, kiến nghị sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ, ban hành mới 07 văn bản; các cơ quan ở địa phương đã rà soát tổng số 398 văn bản, phát hiện: 255 văn bản còn hiệu lực, kiến nghị sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ, ban hành mới 56 văn bản.

+ Rà soát văn bản QPPL liên quan đến lĩnh vực đầu tư, xây dựng theo nhiệm vụ được giao tại Nghị quyết số 59/2007/NQ-CP (Báo cáo số 24/BC-BTP ngày 09/02/2009).

+ Rà soát theo quy định tại Quyết định số 579/QĐ-TTg ngày 19/4/2011 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chiến lược phát triển nhân lực Việt Nam thời kỳ 2011-2020 (Báo cáo số 236/BC-BTP ngày 25/12/2012 và Báo cáo số 169/BC-BTP ngày 25/7/2013). Theo đó, tổng số văn bản về phát triển, quản lý và sử dụng nhân lực các Bộ, ngành đã rà soát là 2453 văn bản, phát hiện: 1850 văn bản còn hiệu lực, kiến nghị sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ, ban hành mới 430 văn bản.

- Về công tác tập huấn, hướng dẫn nghiệp vụ

Như đã trình bày ở các phần trên, mặc dù hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản đã được quy định trong các văn bản Luật của Quốc hội, Nghị định của Chính phủ nhưng vẫn chỉ dừng lại ở mức nguyên tắc, thiếu cụ thể dẫn đến việc triển khai thực hiện gặp nhiều khó khăn, thiếu thống nhất giữa các Bộ, ngành, địa phương. Vì vậy, để giúp các Bộ, ngành, địa phương thực hiện rà soát, hệ thống hóa văn bản, Cục Kiểm tra văn bản đã tích cực tham mưu Lãnh đạo Bộ tổ chức các lớp tập huấn, biên soạn các tài liệu nhằm hướng dẫn nghiệp vụ cho công tác này. Theo đó, từ năm 2005 đến nay, Bộ Tư pháp đã tổ chức 15[13] lớp tập huấn nghiệp vụ rà soát, hệ thống hóa văn bản cho người làm công tác này tại các Bộ, ngành và các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Ngoài ra, Bộ Tư pháp cũng cử báo cáo viên tập huấn nghiệp vụ rà soát, hệ thống hóa văn bản cho người làm công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản tại nhiều Bộ, ngành, địa phương.

Ngoài ra, công tác tập huấn, hướng dẫn nghiệp vụ rà soát, hệ thống hóa văn bản còn được thực hiện trong quá trình phối hợp công tác, trả lời vướng mắc của các cơ quan nhà nước khi tác nghiệp trực tiếp trong những trường hợp cụ thể.

- Về thực hiện quản lý nhà nước đối với công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản

Thực hiện chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng thực hiện thống nhất quản lý nhà nước về công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL, trong những năm qua, Cục Kiểm tra văn bản làm đầu mối giúp Bộ trưởng hướng dẫn, kiểm tra công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản tại các Bộ, ngành, địa phương, cụ thể: Đôn đốc, chỉ đạo, kiểm tra việc thực hiện công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản của Bộ, ngành, địa phương và các đơn vị thuộc Bộ; Hướng dẫn, bồi dưỡng nghiệp vụ rà soát, hệ thống hoá văn bản cho đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản tại Bộ, ngành, địa phương và các đơn vị thuộc Bộ; Biên soạn tài liệu tập huấn nghiệp vụ rà soát, hệ thống hoá văn bản QPPL (kết hợp với tập huấn công tác kiểm tra văn bản).

1.1.2. Về tổ chức bộ máy, biên chế

Cục Kiểm tra văn bản được thành lập với chức năng và nhiệm vụ chính là giúp Bộ trưởng Bộ Tư pháp thực hiện thống nhất quản lý về kiểm tra văn bản và tổ chức kiểm tra văn bản theo thẩm quyền của Bộ Tư pháp. Tuy nhiên sau khi tiếp nhận thêm công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản, để triển khai thực hiện nhiệm vụ, Cục đã cơ cấu tổ chức có Phòng rà soát, hệ thống hóa văn bản (Theo quy chế Tổ chức và hoạt động của Cục Kiểm tra văn bản QPPL ban hành kèm theo Quyết định số 908/QĐ-BTP ngày 13/6/2007 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp) và bố trí một số cán bộ có năng lực, trình độ chuyên môn vững vàng thực hiện công tác này. Cụ thể, Phòng Rà soát, hệ thống hóa văn bản có chức năng giúp Cục trưởng xây dựng các dự án, dự thảo văn bản và các kế hoạch về công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản; hướng dẫn, kiểm tra các tổ chức pháp chế bộ, ngành và cơ quan tư pháp địa phương thực hiện công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản; làm đầu mối tổ chức thực hiện việc rà soát, hệ thống hoá văn bản, điều ước quốc tế thuộc lĩnh vực quản lý của Bộ; thực hiện việc rà soát, hệ thống hóa văn bản thuộc lĩnh vực kiểm tra, rà soát, hệ thống hoá văn bản; thực hiện các nhiệm vụ khác do Cục trưởng giao.

Tuy nhiên, do khối lượng công việc của Cục nhiều, khối lượng văn bản cần tập trung kiểm tra rất lớn, vì vậy, cán bộ, công chức của Cục phải tập trung vào công tác kiểm tra văn bản, đồng thời phải thực hiện nhiều công tác khác như xác định hiệu lực văn bản để xây dựng cơ sở dữ liệu, xây dựng thể chế về kiểm tra văn bản, nghiên cứu khoa học… Trong khi đó, số lượng công chức của đơn vị còn thiếu (30/33 biên chế được phê duyệt năm 2007) nên trước mắt Phòng Rà soát, hệ thống hoá cũng mới chỉ có một số ít cán bộ. Chính vì vậy, bên cạnh những kết quả bước đầu đã đạt được, công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản của Cục vẫn còn một số những tồn tại: Phạm vi rà soát còn hẹp; đối tượng văn bản được rà soát mới chủ yếu dừng lại ở văn bản do Bộ Tư pháp ban hành và liên tịch ban hành; quá trình tác nghiệp, xử lý đôi lúc còn chậm, chưa bảo yêu cầu về mặt thời gian... Qua xem xét cho thấy, bên cạnh nguyên nhân về mặt biên chế, nhân sự thì thể chế chưa hoàn thiện cũng là nguyên nhân quan trọng dẫn đến một số tồn tại, hạn chế trong công tác rà soát, hệ thống hóa thời gian qua (trước khi Nghị định số 16/2013/NĐ-CP).

1.2. Tại các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ

Trước khi Nghị định số 16/2013/NĐ-CP được ban hành, các văn bản pháp luật trước đây chỉ mới có quy định theo hướng công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản được giao cho tổ chức pháp chế các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ chứ chưa phân công nhiệm vụ thực hiện rà soát, hệ thống hóa văn bản cho các đơn vị chuyên môn tại các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ.

- Về xây dựng thể chế: Trên cơ sở các quy định chung của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, các Nghị định của Chính phủ, một số Bộ, ngành đã cụ thể hóa một bước nội dung công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản thực hiện tại cơ quan, ngành mình. Ví dụ: Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn ban hành Quy chế soạn thảo, ban hành, kiểm tra, xử lý và rà soát, hệ thống hóa văn bản; Bộ Y tế ban hành Quy chế kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản về y tế; Bộ Giao thông vận tải ban hành Thông tư quy định về soạn thảo, thẩm định, ban hành, rà soát, hệ thống hóa văn bản về giao thông vận tải... Việc thể chế hóa cụ thể công tác này gắn liền với đặc điểm về cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ, ngành sẽ giúp việc triển khai thực hiện tại Bộ, ngành được bài bản, hiệu quả.

- Về rà soát thường xuyên: Hoạt động rà soát thường xuyên tại các Bộ, ngành đã từng bước được thực hiện. Tuy nhiên, chủ yếu mới chỉ tập trung ở việc rà soát hiệu lực của văn bản thuộc thẩm quyền ban hành hoặc liên tịch ban hành để công bố định kỳ theo quy định. Chính vì vậy, trong thời gian qua, một số Bộ, ngành đã thực hiện tương đối tốt việc công bố danh mục văn bản, quy định hết hiệu lực như Bộ Tài chính, Ủy ban dân tộc, Bộ Y tế, Bộ Lao động-Thương binh và Xã hội, Bộ Nội vụ, Bộ Thông tin và Truyền thông, Ngân hàng nhà nước, Bộ Công thương... Ví dụ năm 2011: Bộ tài chính tiến hành rà soát văn bản do Bộ tài chính ban hành tính đến ngày 30/6/2011, công bố danh mục (Ban hành kèm theo Quyết định số: 2006/QĐ-BTC ngày 22/8/2011) bao gồm 49 văn bản đã hết hiệu lực pháp luật trong các lĩnh vực thuế, phí, lệ phí (19 văn bản); Hải quan (06 văn bản); Đầu tư (05 văn bản)...; Bộ Lao động Thương binh và Xã hội rà soát, lập danh mục văn bản do Bộ ban hành tính đến ngày 31/12/2010 đã hết hiệu lực gồm 07 văn bản (Ban hành kèm theo Quyết định 90/QĐ-LĐTBXH, ngày 25/01/2011 của Bộ trưởng Bộ Lao động Thương binh và Xã hội; Bộ Thông tin và Truyền thông đầu năm 2012 đã triển khai rà soát, công bố danh mục văn bản về thông tin và truyền thông (Xuất bản, bưu chính, công nghệ thông tin, viễn thông, tần số vô tuyến điện) tính đến ngày 31/12/2011 đã hết hiệu lực thi hành gồm 14 văn bản (Ban hành kèm theo Quyết định số 216/QĐ-BTTT ngày 04/02/2012 của Bộ truởng Bộ Thông tin và Truyền thông)…

Việc rà soát văn bản để phát hiện các nội dung trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo hoặc không còn phù hợp đã được thực hiện, tuy nhiên còn hạn chế, chủ yếu được lồng ghép vào hoạt động xây dựng pháp luật hoặc thông qua quá trình xử lý các công việc cụ thể.

- Về hệ thống hóa văn bản, rà soát văn bản theo chuyên đề, lĩnh vực: Có thể nói, trong thời gian qua, việc hệ thống hóa văn bản, rà soát văn bản theo chuyên đề, lĩnh vực được các Bộ, ngành thực hiện tương đối nhiều để đáp ứng yêu cầu quản lý, yêu cầu xây dựng pháp luật của cơ quan mình. Tuy nhiên, thực trạng rà soát theo chuyên đề, lĩnh vực này xuất phát từ nguyên nhân đó là công tác rà soát thường xuyên để phát hiện kịp thời những nội dung trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo hoặc không còn phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội thực hiện chưa tốt, chưa đáp ứng yêu cầu.

Đối với việc hệ thống hóa văn bản theo định kỳ 05 (năm) năm một lần: Nhiều Bộ, ngành chưa thực hiện việc định kỳ hệ thống hóa văn bản theo quy định. Một số Bộ, ngành đã tiến hành hệ thống hóa văn bản, tuy nhiên chủ yếu là hệ thống hóa văn bản do Bộ ban hành hoặc liên tịch ban hành và chưa mang tính định kỳ. Tuy nhiên, việc hệ thống hóa văn bản cũng chỉ bước đầu dừng lại ở việc tập hợp hoá, chưa thực hiện công tác rà soát để phát hiện những văn bản mâu thuẫn chồng chéo, không còn phù hợp với thực tiễn, trái với văn bản của cấp trên trước khi in ấn thành tuyển tập hệ thống hoá văn bản.

- Về tổ chức bộ máy: Như đã trình bày ở trên, công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản tại các Bộ, ngành được giao cho tổ chức pháp chế phụ trách. Theo đó, tại tổ chức pháp chế, công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản thường được giao cho một lãnh đạo tổ chức pháp chế phụ trách và một công chức làm đầu mối thực hiện. Các công chức khác thuộc tổ chức pháp chế thực hiện rà soát, hệ thống hóa văn bản theo lĩnh vực được phân công phụ trách. Tất cả các công chức đều thực hiện theo chế độ kiêm nhiệm.

Có thể nhận thấy, dù đã có nhiều cố gắng trong thực hiện nhiệm vụ, song do khối lượng công việc của các tổ chức pháp chế phải giải quyết rất nhiều, bao gồm các lĩnh vực: xây dựng, kiểm tra văn bản, phổ biến giáo dục pháp luật và các công tác khác nhưng số lượng cán bộ lại thiếu. Vì vậy, công tác rà soát, hệ thống hoá hầu như chưa có cán bộ chuyên trách, chưa được sự quan tâm đúng mức, khi thực hiện các đợt rà soát văn bản đều phải huy động cán bộ từ các bộ phận khác.

Thực trạng trên phần nào đã ảnh hưởng đến kết quả hoạt động rà soát, hệ thống hoá văn bản ở các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ trong thời gian qua: Nhiều cơ quan chưa thực hiện được công tác thường xuyên rà soát, hầu hết các cơ quan mới chỉ thực hiện rà soát văn bản theo chuyên đề hoặc rà soát văn bản có liên quan trước khi ban hành văn bản mới. Một số cơ quan thực hiện công tác rà soát để định kỳ hệ thống hoá nhưng cũng chỉ bước đầu dừng lại ở việc tập hợp hoá, chưa thực hiện công tác rà soát để phát hiện những văn bản mâu thuẫn chồng chéo, không còn phù hợp với thực tiễn, trái với văn bản của cấp trên trước khi in ấn thành tuyển tập hệ thống hoá văn bản.

1.3. Tại địa phương

Thời gian qua, công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản tại địa phương được giao cho cơ quan tư pháp phụ trách. Về cơ bản, hoạt động rà soát, hệ thống hoá văn bản đã được các cơ quan này triển khai thực hiện, với các hoạt động cụ thể như:

- Về xây dựng thể chế: Kể từ khi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND năm 2004 và Nghị định số 91/2006/NĐ-CP có hiệu lực thi hành, các địa phương đã triển khai công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản theo quy định của pháp luật trên địa bàn địa phương mình. Theo đó, các địa phương ngoài áp dụng các quy định của pháp luật đã có, còn căn cứ vào các văn bản của cấp trên để ban hành các văn bản pháp luật làm cơ sở pháp lý triển khai công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản phù hợp với tình hình của địa phương mình. Ví dụ: Tỉnh Thái Nguyên ban hành 02 quyết định, 01 chỉ thị của UBND và 01 nghị quyết của HĐND tỉnh; tỉnh Nghệ An ban hành 05 quyết định, 01 chỉ thị của UBND và 01 nghị quyết của HĐND tỉnh; UBND thành phố Hồ Chí Minh từ năm 2004 đến nay đã ban hành 02 chỉ thị, 03 Quyết định triển khai thực hiện công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản do địa phương mình ban hành…

- Về rà soát thường xuyên: Ngay khi có văn bản mới của cấp trên được ban hành, hầu hết các tỉnh đều tiến hành rà soát các văn bản do địa phương mình ban hành để kịp thời phát hiện những nội dung không còn phù hợp, từ đó có biện pháp xử lý kịp thời, bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật từ trung ương đến địa phương. Ngoài ra, cũng như các Bộ, ngành ở trung ương, trong những năm qua, hoạt động công bố danh mục văn bản, quy định hết hiệu lực theo định kỳ hàng năm được các địa phương thực hiện tương đối tốt, bảo đảm thời gian định kỳ theo quy định.

- Về hệ thống hóa văn bản, rà soát văn bản theo chuyên đề, lĩnh vực: Qua theo dõi tình hình triển khai công tác hệ thống hóa văn bản, rà soát văn bản theo chuyên đề, lĩnh vực tại các địa phương thấy rằng, trong thời gian qua, nhiều địa phương đã tổ chức tổng rà soát, hệ thống hóa văn bản hoặc rà soát văn bản theo chuyên đề, lĩnh vực đạt được nhiều kết quả tích cực. Ví dụ: Theo Báo cáo của UBND tỉnh Bình Phước, qua tổng rà soát 2.311 văn bản QPPL do HĐND và UBND tỉnh ban hành (226 Nghị Quyết, 360 Chỉ thị, 1725 Quyết định) từ 01/01/1997 đến 31/12/2010, phát hiện: 1157 văn bản còn hiệu lực, 1154 văn bản hết hiệu lực, 55 văn bản đã được sửa đổi, bổ sung, 75 văn bản phải sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ; tại Hà Tĩnh việc rà soát văn bản QPPL do UBND tỉnh ban hành từ 1999-2010 được triển khai, phát hiện: 43 văn bản đã hết hiệu lực thi hành; tại tỉnh Lào Cai rà soát và công bố danh mục văn bản do UBND tỉnh ban hành liên quan đến lĩnh vực tôn giáo từ năm 1991 đến ngày 31/12/2010 hết hiệu lực thi hành; tỉnh Quảng Bình rà soát và công bố danh mục văn bản QPPL do HĐND, UBND tỉnh ban hành từ ngày 01/01/2001 đến 31/10/2011 đã hết hiệu lực pháp luật trong lĩnh vực xây dựng, công nghiệp và giao thông (12 văn bản), lĩnh vực văn hoá, xã hội, thông tin, thể dục thể thao, giáo dục, đời sống và y tế (28 văn bản)... và nhiều địa phương khác cũng triển khai công tác này.

- Về tổ chức bộ máy: Ở cấp tỉnh, để thực hiện công tác này, các Sở Tư pháp đã giao cho Phòng Xây dựng và kiểm tra văn bản hoặc Phòng Kiểm tra văn bản, có địa phương giao cho Phòng Phổ biến, giáo dục pháp luật. Theo đó, từ 01 đến 02 công chức được giao làm đầu mối triển khai công tác này.

Mặc dù đã đạt được những kết quả bước đầu như trên, song công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản ở các địa phương vẫn còn nhiều hạn chế. Hầu hết các địa phương chưa thực hiện được công tác thường xuyên rà soát văn bản khi tình hình kinh tế - xã hội địa phương đã thay đổi hoặc khi cơ quan nhà nước cấp trên ban hành văn bản mới làm cho nội dung văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp dưới không còn phù hợp với văn bản của cấp trên; nhận được thông tin, yêu cầu, kiến nghị của cơ quan, tổ chức, cá nhân về văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan mình ban hành, hoặc lĩnh vực thuộc ngành mình quản lý chứa nội dung có dấu hiệu trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo hoặc không còn phù hợp, đặc biệt là trong trường hợp ban hành văn bản mới mà trong văn bản đó chưa chỉ rõ những văn bản nào trước đây bị hủy bỏ, bãi bỏ, thay thế dẫn đến sự chồng chéo, mâu thuẫn giữa các văn bản, thậm chí trái với cả văn bản cấp trên.

Thực tế cũng cho thấy, hoạt động rà soát, hệ thống hoá văn bản ở các địa phương mới chỉ dừng lại ở việc thực hiện rà soát văn bản theo chuyên đề hoặc rà soát văn bản có liên quan trước khi ban hành văn bản mới và một số cơ quan thực hiện công tác rà soát để định kỳ hệ thống hoá nhưng cũng chỉ làm công việc tập hợp hoá, chưa thực hiện công tác rà soát để phát hiện những văn bản mâu thuẫn chồng chéo, không còn phù hợp với thực tiễn, trái với văn bản của cấp trên trước khi in ấn thành tuyển tập hệ thống hoá văn bản. Một trong những nguyên nhân quan trọng dẫn tới thực trạng này là do biên chế của các phòng chuyên môn thuộc cơ quan tư pháp cấp tỉnh trung bình từ 04 đến 08 người, cùng với khối lượng công việc rất nhiều, chủ yếu là công tác xây dựng văn bản, kiểm tra văn bản nên số cán bộ chuyên trách dành cho công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản thường chỉ 01 người, hầu hết các địa phương đều chưa bố trí được cán bộ chuyên trách thực hiện công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản; cấp huyện hầu hết các Phòng Tư pháp chưa phân công công chức chuyên trách rà soát, hệ thống hoá văn bản; cấp xã, công chức Tư pháp - hộ tịch có nhiệm vụ là đầu mối giúp HĐND, UBND cùng cấp thực hiện việc rà soát, hệ thống hoá văn bản. Tuy nhiên, do khối lượng công việc mà công chức Tư pháp - hộ tịch phải giải quyết rất lớn, nên công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản còn nhiều lúng túng, gần như chưa được quan tâm thực hiện thường xuyên.

2. Năng lực đội ngũ công chức làm công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản

2.1. Về chuyên môn, nghiệp vụ

Rà soát, hệ thống hoá văn bản là một công tác tương đối phức tạp nên đòi hỏi công chức thực hiện nhiệm vụ này ngoài việc phải được đào tạo về kiến thức pháp luật và quản lý nhà nước còn cần phải được bồi dưỡng về nghiệp vụ và các kỹ năng rà soát, hệ thống hoá văn bản. Để khắc phục tình trạng này, trong thời gian qua, Cục Kiểm tra văn bản và Sở Tư pháp một số địa phương đã tổ chức nhiều lớp tập huấn và phát hành tài liệu hướng dẫn chuyên môn nghiệp vụ cho công chức rà soát, hệ thống hoá văn bản. Nhưng nội dung các lớp tập huấn này mới chỉ đề cập được một số vấn đề cơ bản về công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản, chưa đáp ứng được yêu cầu bồi dưỡng chuyên sâu của các công chức thực hiện công tác này.

2.2. Về trình độ và việc sử dụng ngoại ngữ, tin học phục vụ công tác chuyên môn

Ở Trung ương và các địa phương có điều kiện kinh tế - xã hội tốt, hầu hết công chức rà soát, hệ thống hoá văn bản đã được đào tạo ở các mức độ khác nhau về tin học, ngoại ngữ. Tuy nhiên, ở các địa phương chưa phát triển về kinh tế - xã hội và ở cấp huyện, cấp xã, có rất ít công chức làm công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản được đào tạo và sử dụng tin học, ngoại ngữ phục vụ công tác chuyên môn.

2.3. Về chế độ, chính sách đối với công chức làm công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản

Rà soát, hệ thống hoá văn bản là một công việc khó khăn, phức tạp, có khối lượng và áp lực công việc nặng nề, căng thẳng; quá trình thực thi công vụ đòi hỏi công chức thực hiện phải có tinh thần trách nhiệm cao và chịu nhiều sức ép. Vì vậy, để động viên, khuyến khích, nâng cao chất lượng, hiệu quả công việc, cần phải có các quy định chế độ phụ cấp nghề nghiệp tương tự như đối với các chức danh tư pháp khác. Tuy nhiên, hiện nay ngoài chế độ chung về tiền lương như đối với mọi công chức, viên chức khác, đội ngũ công chức làm công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản chưa được hưởng chế độ hoặc sự hỗ trợ hay khuyến khích thêm khác; điều này đã tác động không tốt đến tâm lý, tinh thần làm việc và hiệu quả công tác của đội ngũ công chức làm công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản.

3. Thực trạng về kinh phí, trang thiết bị làm việc và các điều kiện bảo đảm khác cho việc thực hiện công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản QPPL

3.1. Kinh phí bảo đảm cho công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản

Về kinh phí hỗ trợ thực hiện công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản: Hiện nay, kinh phí hỗ trợ thực hiện công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản được thực hiện theo quy định tại Thông tư liên tịch số 122/2011/TTLT-BTC-BTP ngày 17/8/2011 của liên Bộ Tài chính, Tư pháp quy định việc lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí bảo đảm cho công tác kiểm tra, xử lý, rà soát, hệ thống hóa văn bản. Đối với kinh phí rà soát, hệ thống hoá văn bản phục vụ trực tiếp cho việc soạn thảo các văn bản , căn cứ nội dung công việc, các đơn vị được giao nhiệm vụ rà soát, hệ thống hoá văn bản thực hiện theo quy định tại Thông tư số 192/2010/TTLT-BTC-BTP-VPCP ngày 02/12/2010 của liên Bộ Tài chính, Tư pháp và Văn phòng Chính phủ huớng dẫn quản lý và sử dụng kinh phí ngân sách nhà nước bảo đảm cho công tác xây dựng các văn bản.

Trên cơ sở quy định về kinh phí cho công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản, các bộ, ngành, địa phương đã xây dựng các kế hoạch, dự toán kinh phí cụ thể để cấp cho các đơn vị. Tuy nhiên, mức kinh phí như hiện nay còn rất thấp không còn phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội hiện nay, đặc biệt là mức chi rà soát trung bình tính theo đầu văn bản đối với văn bản do Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành chưa đảm bảo. Đồng thời, nhiều quy định về nội dung chi và mức chi tại Thông tư liên tịch số 122/2011/TTLT-BTC-BTP hiện nay đã không còn phù hợp với quy định tại Nghị định số 16/2013/NĐ-CP. Do đó, nhiều Bộ, ngành, địa phương đã đề nghị tăng kinh phí cấp cho hoạt động rà soát, hệ thống hoá văn bản nhằm bảo đảm, hỗ trợ thực hiện tốt yêu cầu, nhiệm vụ công việc được giao.

3.2. Trang thiết bị làm việc

Khảo sát thực tế cho thấy, đến thời điểm này, ở nhiều địa phương, nhất là các địa phương còn khó khăn về kinh tế, cơ quan và công chức rà soát, hệ thống hoá văn bản vẫn chưa được bố trí phòng làm việc riêng, máy vi tính, bàn làm việc và tủ đựng tài liệu… Các phương tiện, thiết bị kĩ thuật, cơ sở vật chất khác phục vụ cho công việc rà soát, hệ thống hoá văn bản còn thiếu đồng bộ, chưa hiện đại. Thực trạng này rõ ràng đã ảnh hưởng không tốt đến hiệu quả và chất lượng của hoạt động rà soát, hệ thống hoá văn bản.

4. Thực trạng ứng dụng công nghệ thông tin phục vụ công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản

Nhận thức được tầm quan trọng của việc ứng dụng công nghệ thông tin vào công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản nên hiện nay, nhiều bộ, ngành, địa phương đã triển khai cung cấp các trang thiết bị công nghệ thông tin, lắp đặt mạng LAN, mạng Internet, xây dựng các Website, thiết lập hộp thư điện tử tạo điều kiện thuận lợi cho việc trao đổi, chia sẻ thông tin, thúc đẩy công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản. Tuy nhiên, do điều kiện khó khăn nên vẫn còn rất nhiều địa phương chưa triển khai những hoạt động này, hạn chế hiệu quả của công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản.

Để phục vụ tốt việc quản lý và thực hiện các hoạt động rà soát, hệ thống hoá văn bản, cơ quan rà soát, hệ thống hoá văn bản cần chủ động xây dựng và cập nhật cơ sở dữ liệu về rà soát, hệ thống hóa văn bản với các nội dung theo quy định.

5. Hoạt động hợp tác quốc tế về rà soát, hệ thống hoá văn bản

Trong thời gian qua, hoạt động hợp tác quốc tế trong công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản còn hạn chế, không mang tính hệ thống, kinh phí chỉ được hỗ trợ theo từng hoạt động cụ thể. Đối với các hoạt động hợp tác cần kinh phí lớn như rà soát, xây dựng cơ sở dữ liệu, phát triển phần mềm hỗ trợ nghiệp vụ rà soát, hệ thống hoá văn bản, tin học hóa công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản, rà soát văn bản theo chuyên đề, lĩnh vực phức tạp, liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực… vẫn chưa có nguồn hỗ trợ đã ảnh hưởng không nhỏ tới hiệu quả hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản nói chung.

Một số nhận xét, đánh giá về hiệu quả hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản thời gian qua:

* Mặt tích cực:

Có thể nói, kết quả rà soát, hệ thống hóa văn bản được thực hiện trong thời gian qua đã góp phần không nhỏ vào việc thực hiện mục tiêu xây dựng hệ thống pháp luật công khai, minh bạch, tạo điều kiện để người dân có thể tiếp cận được hệ thống pháp luật được thuận tiện, dễ dàng. Đồng thời, thông qua việc rà soát, hệ thống hóa văn bản, các cơ quan nhà nước có thể đánh giá được tình trạng văn bản, từ đó có các biện pháp để hoàn thiện thể chế, xây dựng một hệ thống pháp luật minh bạch, đồng bộ, khả thi, đáp ứng được yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế. Qua đó, công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản cũng đã tiếp tục khẳng định và góp phần nâng cao vị trí, vai trò của công tác tư pháp trong đời sống chính trị, kinh tế, xã hội của đất nước.

Cùng với những tác động tích cực, hiệu quả do công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản mang lại, chất lượng công tác soạn thảo, thẩm định, ban hành văn bản quy phạm pháp luật được nâng lên rõ rệt, có nhiều chuyển biến tích cực, bảo đảm chất lượng văn bản, góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước của Bộ, ngành và địa phương, hạn chế tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn trong hệ thống pháp luật.

Bên cạnh đó, kết quả đã đạt được trong thời gian qua cũng cho chúng ta thấy, hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản chính là công cụ quan trọng “làm sạch”, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính phù hợp của các quy định pháp luật với tình hình phát triển kinh tế - xã hội, từ đó nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước của văn bản.

Để đạt được các kết quả như trên, công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản đã nhận được sự quan tâm, chỉ đạo sát sao của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, sự hướng dẫn kịp thời của Bộ Tư pháp; nhận thức của các Bộ, ngành và địa phương về công tác này đang dần được nâng lên, do vậy, việc bố trí nhân sự, kinh phí, trang thiết bị... cho công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản được quan tâm hơn, sự phối kết hợp trong công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản nhuần nhuyễn hơn; trình độ chuyên môn cũng như tổ chức, hoạt động của các cơ quan rà soát, hệ thống hóa văn bản đã dần ổn định và nề nếp... đã góp phần giúp cho việc thực hiện nhiệm vụ của các Bộ, ngành và địa phương đạt được những thành quả nhất định.

* Một số tồn tại, hạn chế:

Bên cạnh những kết quả đã đạt được, công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL vẫn còn một số tồn tại, hạn chế như sau:

- Việc rà soát thường xuyên văn bản chưa kịp thời khi có văn bản pháp luật cấp trên mới được ban hành hoặc khi tình hình kinh tế - xã hội thay đổi, dẫn đến nhiều trường hợp các văn bản có quy định trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo hoặc không còn phù hợp không được phát hiện, gây khó khăn trong việc thực hiện, nảy sinh những tiêu cực trong việc quản lý kinh tế - xã hội; nhiều Bộ, ngành và địa phương thực hiện chưa đúng yêu cầu của việc rà soát thường xuyên, thậm chí còn có sự nhầm lẫn giữa rà soát thường xuyên với định kỳ hệ thống hoá văn bản;

- Việc hệ thống hóa văn bản không được thực hiện định kỳ theo đúng quy định, mà chủ yếu mới là hệ thống hóa văn bản theo chuyên đề, lĩnh vực hoặc khi thật cần thiết mới tiến hành hệ thống hóa văn bản;

- Thiếu sự liên thông, kết nối chặt chẽ giữa các hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản với xây dựng và theo dõi thi hành pháp luật; chưa bảo đảm tính đồng bộ, nhất là giữa Trung ương và địa phương;

- Việc xây dựng hệ cơ sở dữ liệu phục vụ công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản còn hạn chế, công tác lưu trữ văn bản còn nhiều bất cập, dẫn đến khó khăn trong việc tìm nguồn văn bản để thực hiện rà soát, hệ thống hóa.

III. MỘT SỐ NGUYÊN NHÂN VÀ GIẢI PHÁP NHẰM ĐỔI MỚI, NÂNG CAO HIỆU QUẢ HOẠT ĐỘNG RÀ SOÁT, HỆ THỐNG HOÁ VĂN BẢN

1. Nguyên nhân

Thứ nhất, hệ thống thể chế, các quy định pháp luật về hoạt động rà soát, hệ thống hoá văn bản còn chưa đầy đủ: Chưa có quy trình thực hiện và xử lý kết quả rà soát, hệ thống hoá văn bản áp dụng chung trong phạm vi cả nước; nội dung quan trọng như các điều kiện đảm bảo, nguyên tắc của rà soát, hệ thống hoá văn bản, cơ quan chịu trách nhiệm chính trong quản lý nhà nước về công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản chưa được quy định rõ ràng, cụ thể... dẫn đến sự thực hiện không thống nhất ở các bộ, ngành, địa phương các cấp.

Thứ hai, Cơ cấu tổ chức của các cơ quan có trách nhiệm thực hiện hoạt động rà soát, hệ thống hoá văn bản còn chưa kiện toàn: Tại vụ pháp chế của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, các Sở Tư pháp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương chưa có phòng chuyên môn, nghiệp vụ riêng về rà soát, hệ thống hoá văn bản.

Thứ ba, số lượng biên chế chuyên trách làm công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản còn thiếu so với quy định của pháp luật, đặc biệt là so với khối lượng công việc; trình độ chuyên môn, và việc sử dụng ngoại ngữ, tin học phục vụ công việc của một bộ phận công chức làm công tác này còn hạn chế.

Thứ tư, việc ứng dụng công nghệ thông tin và xây dựng cơ sở dữ liệu phục vụ hoạt động rà soát, hệ thống hoá văn bản đã được triển khai, tuy nhiên còn thiếu đồng bộ, nhiều bộ ngành, địa phương còn chưa làm tốt nhiệm vụ này. Hệ cơ sở dữ liệu đa phần mới chỉ cập nhật cơ học, chưa chuẩn hoá hiệu lực, phân loại theo những tiêu chí về thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản... nên ảnh hưởng đến hiệu quả, yêu cầu của việc đối chiếu, rà soát, hệ thống hoá văn bản.

Thứ năm, kinh phí, trang thiết bị làm việc và các điều kiện khác phục vụ công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản chưa được bảo đảm tốt. Đặc biệt là kinh phí cấp cho hoạt động này nhìn chung còn hạn hẹp, một số địa phương còn chưa cấp kinh phí cho công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản, chưa có chế độ, chính sách riêng hay các khoản khuyễn khích, hỗ trợ khác ngoài tiền lương cho công chức chuyên trách về rà soát, hệ thống hoá văn bản...

Thứ sáu, sự nhận thức về vai trò, ý nghĩa thực tế của công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản của lãnh đạo ở nhiều bộ, ngành, địa phương còn chưa cao nên chưa dành sự quan tâm, chỉ đạo và đầu tư đúng mức cho hoạt động này.

Trên đây là một số những nguyên nhân cơ bản dẫn đến thực trạng còn nhiều hạn chế (như đã phân tích ở Phần hai) trong hoạt động rà soát, hệ thống hoá văn bản tại các bộ, ngành địa phương thời gian qua. Để khắc phục những hạn chế và nâng cao hiệu quả công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản nói chung cần phải đề xuất và thực hiện giải pháp hợp lý, cụ thể, đồng bộ.

2. Giải pháp nhằm đổi mới và nâng cao hiệu quả hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản tại Bộ Tư pháp và các bộ, ngành, địa phương.

Từ việc xem xét các quy định, thực trạng thực hiện các quy định pháp luật về rà soát, hệ thống hoá văn bản, nguyên nhân của những hạn chế, tồn tại trong công tác này cho thấy để đổi mới và nâng cao hiệu quả hoạt động rà soát hệ thống hoá văn bản tại Bộ Tư pháp và các bộ, ngành, địa phương thì sắp tới cần tập trung nghiên cứu, thực hiện kịp thời, đồng bộ các nhóm giải pháp cụ thể như sau:

2.1. Hoàn thiện các quy định pháp luật về rà soát, hệ thống hoá văn bản

Việc xây dựng và hoàn thiện các thể chế về công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản QPPL cần phải đảm bảo tạo cơ sở pháp lý đầy đủ cho hoạt động này từ thể chế ở Trung ương đến địa phương: Hiện nay, thể chế về hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản cũng như thể chế liên quan đến công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản về cơ bản đã được hoàn thiện (Nghị định số 16/2013/NĐ-CP và Thông tư số 09/2013/TT-BTP đã được ban hành). Tuy nhiên, trong quá trình triển khai thực hiện hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản, các cơ quan cũng cần quan tâm, kịp thời phản ánh, đề xuất tháo gỡ những vướng mắc (nếu có) để tiếp tục hoàn thiện hơn nữa thể chế cho công tác này (thể chế về hoạt động, các điều kiện bảo đảm cho công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản).

2.2. Tăng cường sự quan tâm chỉ đạo và sự phối hợp chặt chẽ của các cấp, các ngành trong hoạt động rà soát, hệ thống hoá văn bản

Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch Hội đồng nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp cần nhận thức đúng về ý nghĩa và tầm quan trọng của công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản; quan tâm, đôn đốc, chỉ đạo và kiểm tra việc thực hiện này của bộ, ngành, địa phương mình với các nội dung cụ thể như:

- Đẩy mạnh thực hiện công tác thường xuyên rà soát văn bản hàng năm và định kỳ hệ thống hoá văn bản; phê duyệt kinh phí hàng năm cho công này;

- Khi tiếp nhận báo cáo kết quả rà soát và kiến nghị xử lý văn bản có khiếm khuyết của cơ quan rà soát, cần xem xét và chỉ đạo kịp thời, đẩy nhanh tiến độ xử lý văn bản;

- Chỉ đạo các đơn vị trực thuộc (các Cục, Vụ thuộc Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ; các Sở, ban, ngành thuộc Ủy ban nhân dân, các ban thuộc Hội đồng nhân dân) phối hợp với cơ quan rà soát văn bản nhằm thực hiện tốt công tác rà soát văn bản: rà soát các văn bản theo lĩnh vực phụ trách dưới sự theo dõi, đôn đốc của cơ quan đầu mối là tổ chức pháp chế ở bộ, ngành, cơ quan tư pháp ở địa phương mình.

Các cơ quan có trách nhiệm rà soát, hệ thống hoá văn bản thuộc các bộ, ngành, địa phương cần có sự phối hợp chặt chẽ, chia sẻ thông tin kịp thời trong công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản: phối hợp rà soát, hệ thống hoá văn bản (rà soát văn bản liên tịch, họp trao đổi, thảo luận về văn bản có khiếm khuyết,…), kiểm tra lại kết quả rà soát văn bản, tiến hành các hoạt động nhằm tham mưu, kiến nghị việc xử lý kịp thời kết quả rà soát văn bản theo các hình thức đã được quy định tại Nghị định số 16/2013/NĐ-CP và các văn bản pháp luật có liên quan.

2.3. Kiện toàn về tổ chức, tăng cường biên chế chuyên trách rà soát, hệ thống hoá văn bản

2.3.1. Bộ Tư pháp

Cục Kiểm tra văn bản giúp Bộ trưởng Bộ Tư pháp hướng dẫn, quản lý công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản. Về cơ cấu tổ chức: Cục có phòng rà soát, hệ thống hoá văn bản. Về số lượng biên chế: Phòng rà soát, hệ thống hoá văn bản phải có ít nhất 10 cán bộ, công chức chuyên trách thực hiện nghiệp vụ về rà soát, hệ thống hoá văn bản.

Các đơn vị chuyên môn thuộc Bộ Tư pháp trước mắt cần phân công cán bộ kiêm nhiệm được giao nhiệm vụ làm đầu mối về hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản tại mỗi đơn vị. Về lâu dài, cần bố trí cán bộ chuyên trách thực hiện hoạt động rà soát, hệ thống hoá văn bản tại các đơn vị này, số lượng cán bộ chuyên trách phụ thuộc vào tính chất, khối lượng các văn bản thuộc trách nhiệm rà soát, hệ thống hóa của từng cơ quan.

2.3.2. Các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ

Các bộ, ngành tuỳ từng đơn vị (phụ thuộc số lượng văn bản mà đơn vị phải rà soát, hệ thống hoá) có thể thành lập phòng hoặc bộ phận chuyên trách về rà soát, hệ thống hóa văn bản thuộc Vụ Pháp chế. Việc thành lập phòng hoặc bộ phận này tạo điều kiện chuyên môn hóa công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản, tăng cường khả năng độc lập tổ chức công việc, nâng cao hiệu quả và phát huy vai trò của công tác này trên thực tế. Về số lượng biên chế: phải đảm bảo có ít nhất 02 cán bộ chuyên trách làm công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản.

Bên cạnh đó, cũng giống như tại Bộ Tư pháp, các đơn vị chuyên môn có trách nhiệm thực hiện rà soát, hệ thống hóa văn bản tại các bộ, ngành cần bố trí cán bộ làm đầu mối thực hiện hoạt động rà soát, hệ thống hoá văn bản (trường hợp cần thiết có thể bố trí cán bộ chuyên trách).

2.3.3. Tại địa phương

- Cấp tỉnh

Với các Sở Tư pháp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương: Căn cứ vào tình hình thực tế và khối lượng công việc trong từng lĩnh vực công tác cụ thể để xác định số lượng biên chế và cơ cấu phòng chuyên môn nghiệp vụ cho phù hợp.

Để thực hiện tốt nhiệm vụ rà soát, hệ thống hóa văn bản, trong thời gian tới đây cần cơ cấu thành Phòng Kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPPL độc lập với Phòng Xây dựng, thẩm định văn bản, phổ biến giáo dục pháp luật. Phòng Kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa cần được bố trí, tổ chức thành hai nhóm thực hiện hai nhiệm vụ là: kiểm tra, xử lý văn bản và rà soát, hệ thống hóa văn bản theo thẩm quyền. Số lượng biên chế chuyên trách làm công tác rà soát, hệ thống hoá không ít hơn 02 người, thực hiện các nhiệm vụ cụ thể theo hướng chuyên môn hóa công tác này. Để bố trí biên chế thích hợp cho công tác rà soát, hệ thống hóa, cần phải thực hiện một số giải pháp sau:

+ Trên cơ sở biên chế tại địa phương, UBND cấp tỉnh đề nghị bổ sung thêm tổng biên chế cho địa phương để có điều kiện tăng cường biên chế cho công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản;

+ Giám đốc Sở Tư pháp xem xét điều động cán bộ trong Sở theo hướng ưu tiên bố trí đủ cán bộ có năng lực để làm công tác rà soát, hệ thống hóa.

Đối với các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh thì cần bố trí cán bộ làm đầu mối thực hiện hoạt động rà soát, hệ thống hoá văn bản tại các cơ quan này.

- Cấp huyện:

Để thực hiện nhiệm vụ rà soát, hệ thống hóa văn bản theo quy định, Phòng cần phân công một lãnh đạo phụ trách và ít nhất 01 công chức chuyên trách.

- Cấp xã:

Công chức Tư pháp - Hộ tịch có trách nhiệm thực hiện công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản do HĐND, UBND cùng cấp ban hành. Những xã, phường, thị trấn có từ 10.000 dân trở lên cần xem xét bố trí 02 công chức chuyên trách đảm nhận công tác Tư pháp - Hộ tịch theo đúng quy định tại Nghị định số 112/2011/NĐ-CP của Chính phủ ngày 05/02/2011 về công chức xã, phường, thị trấn và Nghị định số 92/2009/NĐ-CP của Chính phủ ngày 22/10/2009 về chức danh, số lượng, một số chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức ở xã, phường, thị trấn và những người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã.

Có thể thấy, với thực trạng số lượng văn bản thuộc phạm vi rà soát, hệ thống hóa rất lớn của nhiều cơ quan, đơn vị rất lớn và số lượng biên chế chuyên trách được bố trí có hạn như hiện nay thì các cơ quan, đơn vị có trách nhiệm thực hiện rà soát cần vận dụng linh hoạt cơ chế cộng tác viên được quy định tại Nghị định số 16/2013/NĐ-CP nhằm xử lý, giải quyết kịp thời công việc, đồng thời phát huy, khai thác được kinh nghiệm của các chuyên gia trong lĩnh vực về xây dựng pháp luật và rà soát, hệ thống hóa văn bản để triển khai công tác này được hiệu quả, chất lượng, phù hợp với yêu cầu, lĩnh vực quản lý của từng cơ quan.

2.4. Xây dựng, củng cố, nâng cao năng lực đội ngũ công chức làm công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản

Rà soát, hệ thống hóa văn bản là một công tác có tính đặc thù cao về chuyên môn, nghiệp vụ; khối lượng và áp lực công việc nặng nề, căng thẳng; quá trình thực thi công vụ đòi hỏi công chức thực hiện không những phải giỏi về chuyên môn, nghiệp vụ mà còn phải có bản lĩnh chính trị vững vàng, tinh thần trách nhiệm cao. Vì thế, cần xây dựng chiến lược đào tạo lâu dài những kiến thức cơ bản về công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản tại các trường đào tạo cử nhân luật và Học viện Tư pháp.

Trước mắt, phải ưu tiên các hoạt động bồi dưỡng ngắn hạn và tại chỗ đối với công chức đang thực hiện công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản. Bồi dưỡng chuyên sâu về nghiệp vụ cho công chức rà soát, hệ thống hóa văn bản thông qua việc tổ chức các lớp tập huấn ngắn ngày, hội thảo, tọa đàm hoặc tổng kết kinh nghiệm rà soát, hệ thống hóa văn bản của các bộ, ngành, địa phương; phát hành tài liệu hướng dẫn nghiệp vụ về kỹ năng rà soát, hệ thống hóa văn bản.

2.5. Tiến hành tốt hoạt động tin học hóa công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản trên phạm vi toàn quốc, xây dựng, cập nhật cơ sở dữ liệu về rà soát, hệ thống hóa văn bản

Để nâng cao hiệu quả của hoat động tin học hóa phục vụ công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản trên phạm vi toàn quốc , thời gian tới cần triển khai tốt các nội dung sau:

- Nâng cấp các phần mềm giúp quản lý và tổ chức công việc: bao gồm phần mềm quản lý cơ sở dữ liệu phục vụ công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản; phần mềm hỗ trợ nghiệp vụ rà soát, hệ thống hoá văn bản (nâng cấp, triển khai trên diện rộng phần mềm hỗ trợ nghiệp vụ rà soát, hệ thống hoá văn bản trên phạm vi toàn quốc, cho phép cơ quan ban hành văn bản thông qua hệ thống để tạo thành một quy trình khép kín từ ban hành, kiểm tra, xử lý, rà soát, hệ thống hoá tiết kiệm tối đa công sức và chi phí); xây dựng hồ sơ, mẫu văn bản điện tử, đảm bảo tính thống nhất trong cả nước về hình thức và nội dung (phiếu rà soát văn bản, danh mục các văn bản kiến nghị, hợp đồng ký kết với cộng tác viên…).

- Đưa các phần mềm mới vào khai thác trên mạng Internet, chia sẻ cơ sở dữ liệu phục vụ công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản cho nhiều đối tượng khác nhau.

- Xây dựng chuyên mục rà soát, hệ thống hoá văn bản trên website của Chính phủ.

- Duy trì, cập nhật thường xuyên các nội dung của cơ sở dữ liệu rà soát, hệ thống hóa văn bản quy định tại Điều 35 Nghị định số 16/2013/NĐ-CP để phục vụ cho công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản.

- Cung cấp đồng bộ các thiết bị công nghệ thông tin tạo điều kiện tin học hóa như máy tính, các cơ sở hạ tầng mạng khác; bảo đảm ở các cơ quan rà soát, hệ thống hoá văn bản ở trung ương và cấp tỉnh, mỗi cán bộ chuyên trách được trang bị một máy tính, có kết nối mạng LAN, mạng Internet; ở các cơ quan rà soát, hệ thống hoá văn bản cấp huyện (Phòng Tư pháp) được trang bị tối thiểu một máy tính phục vụ công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản.

- Tổ chức đào tạo các chuyên đề về tin học, kỹ năng làm việc trên mạng máy tính, hướng dẫn sử dụng các phần mềm cho các công chức, nhất là công chức chuyên trách trực tiếp rà soát, hệ thống hoá và xây dựng cơ sở dữ liệu, đặc biệt là việc tập huấn hướng dẫn sử dụng các tính năng tiện ích của Hệ thống thông tin về văn bản quy phạm pháp luật thống nhất từ Trung ương đến địa phương (hiện nay Bộ Tư pháp đang xây dựng và hoàn thiện) để phục vụ hiệu quả hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản.

2.6. Đảm bảo kinh phí, trang thiết bị và tổ chức thông tin cho hoạt động rà soát, hệ thống hoá văn bản

2.6.1. Về kinh phí, trang thiết bị làm việc

Các cơ quan liên quan cần khẩn trương nghiên cứu, rà soát sửa đổi, bổ sung một số nội dung chi và tăng mức chi trong công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản tại Thông tư liên tịch số 122/2011/TTLT-BTC-BTP để bảo đảm phù hợp với quy định tại Nghị định số 16/2013/NĐ-CP, góp phần nâng cao hiệu quả thực hiện hoạt động này tại các bộ, ngành, địa phương . Đồng thời, về lâu dài cần nghiên cứu quy định chế độ phụ cấp nghề nghiệp cho cán bộ, công chức làm công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản tương tự như đối với các chức danh tư pháp khác xuất phát từ tính chất đặc thù của hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản.

Trong quá trình thực hiện hoạt động rà soát, hệ thống hoá văn bản bao gồm nhiều nội dung chi khác nhau và có thể thay đổi thường xuyên, phụ thuộc vào số lượng văn bản được rà soát nên các cấp, các ngành cần linh hoạt bổ sung kinh phí kịp thời cho công tác này. Đặc biệt cần lưu ý bố trí kinh phí cho một số nội dung trong hoạt động thường xuyên rà soát văn bản, hệ thống hóa văn bản, và các hoạt động khác phục vụ trực tiếp cho công tác này.

Mặt khác, việc bố trí trang bị máy móc, thiết bị phục vụ công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản cũng cần quan tâm bảo đảm nhằm triển khai tốt hoạt động tin học hóa công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản, góp phần quan trọng vào nâng cao hiệu quả chung của công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản.

2.6.2. Tổ chức mạng lưới thông tin về rà soát, hệ thống hóa văn bản

Cơ quan rà soát, hệ thống hoá của các bộ, ngành, địa phương phải xây dựng kênh tiếp nhận và xử lý các kiến nghị, yêu cầu của cơ quan, tổ chức, cá nhân và phản ánh của dư luận về văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo, không còn phù hợp với thực tiễn, phát huy vai trò của những đối tượng này trong công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản. Đồng thời tích cực thiết lập mối quan hệ với các phương tiện thông tin đại chúng nhằm phổ biến và đưa tin về kết quả rà soát, hệ thống hoá văn bản; tuyên truyền sâu rộng về vai trò của công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản. Đặc biệt là đối với pháp chế các doanh nghiệp, cần tạo cho họ “thói quen” phát hiện và kiến nghị tới cơ quan có thẩm quyền rà soát văn bản về những văn bản ảnh hưởng đến quyền và lợi ích của mình bên cạnh các cơ quan, tổ chức khác như Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam, Câu lạc bộ Pháp chế doanh nghiệp (Bộ Tư pháp)… Để thực hiện được điều đó, ngoài việc tuyên truyền về công tác kiểm tra văn bản thì cần phải bồi dưỡng cho cán bộ làm công tác pháp chế ở doanh nghiệp những kiến thức cơ bản về hệ thống pháp luật nói chung và về công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản, việc sử dụng cơ chế khiếu nại, kiến nghị văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo, không còn phù hợp với thực tiễn,...để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của doanh nghiệp.

2.7. Tăng cường hoạt động hợp tác quốc tế trong công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản

Các cơ quan có trách nhiệm rà soát, hệ thống hóa văn bản cần chủ động tăng cường hợp tác quốc tế trong hoạt động rà soát, hệ thống hoá văn bản với các hình thức, nội dung khác nhau:

* Về hình thức hợp tác:

Kết hợp nhiều hình thức hợp tác như:

- Tổ chức hội thảo, tọa đàm, trao đổi kinh nghiệm về rà soát, hệ thống hoá văn bản;

- Hỗ trợ kỹ thuật, cung cấp chuyên gia về rà soát, hệ thống hoá văn bản;

- Đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức (trong nước và ngoài nước; ngắn hạn và dài hạn) về rà soát, hệ thống hoá văn bản.

* Về nội dung hợp tác:

- Hợp tác trong việc xây dựng thể chế về rà soát, hệ thống hoá văn bản;

- Trao đổi kinh nghiệm về rà soát, hệ thống hoá văn bản;

- Tổ chức rà soát, hệ thống hóa văn bản: tiến hành nghiên cứu, đánh giá, phân loại, tập hợp, hệ thống hóa các văn bản;

- Tin học hóa hoạt động rà soát, hệ thống hoá văn bản: trang bị phần cứng, phần mềm hỗ trợ nghiệp vụ rà soát, hệ thống hoá văn bản, phần mềm quản lý hệ cơ sở dữ liệu phục vụ công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản; kết nối mạng tin học, mạng LAN...

- Biên soạn tài liệu hướng dẫn nghiệp vụ rà soát, hệ thống hoá văn bản;

- Tập huấn, đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ cho đội ngũ công chức, cộng tác viên làm công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản./.

CHUYÊN ĐỀ 8

CÁC GIẢI PHÁP NHẰM NÂNG CAO HIỆU QUẢ TRONG

HOẠT ĐỘNG KIỂM TRA, XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

Trong những năm qua, nhằm đáp ứng yêu cầu của quá trình quản lý đất nước trong tình hình mới, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã ban hành một số lượng rất lớn văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL), góp phần hình thành và hoàn thiện hệ thống pháp luật quốc gia, tạo ra cơ sở pháp lý cho công cuộc đổi mới đất nước. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả tích cực đạt được trong quá trình xây dựng và hoàn thiện hệ thống VBQPPL; do nhiều nguyên nhân khác nhau, hệ thống pháp luật của nước ta hiện nay vẫn bộc lộ nhiều khiếm khuyết và hạn chế như: cồng kềnh, khó tiếp cận; có nhiều mâu thuẫn, chồng chéo; nhiều văn bản, nhiều quy phạm pháp luật lạc hậu hoặc không phù hợp với thực tiễn cuộc sống nhưng chưa được sửa đổi, thay thế kịp thời; chưa đáp ứng được các yêu cầu của công cuộc đổi mới toàn diện đời sống kinh tế - xã hội và tiến trình hội nhập kinh tế quốc tế, đặc biệt trong điều kiện Việt Nam đã trở thành thành viên chính thức của Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO). Nhằm khắc phục tình trạng này, bên cạnh việc nâng cao chất lượng và kỹ thuật lập pháp, chúng ta cũng đã có nhiều nỗ lực và thực hiện nhiều hoạt động khác nhau nhằm loại trừ tối đa tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo của VBQPPL. Một trong những hoạt động quan trọng đó chính là kiểm tra VBQPPL.

Hiện nay, hoạt động kiểm tra văn bản được xác lập trên cơ sở các quy định của Hiến pháp 1992 (sửa đổi), các Luật về tổ chức, Luật ban hành VBQPPL; đặc biệt là tại Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 về kiểm tra và xử lý VBQPPL (trước đây là Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003) và các văn bản hướng dẫn thi hành. Thời gian qua, hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản đã dần đi vào nề nếp, đã có tác động tích cực đến việc nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác soạn thảo, ban hành, thẩm định văn bản quy phạm pháp luật tại các Bộ, ngành và địa phương. Việc kiểm tra, phát hiện và xử lý kịp thời các văn bản trái pháp luật ngay khi mới ban hành đã góp phần bảo đảm trật tự, kỷ cương trong việc xây dựng và ban hành văn bản. Từng bước hạn chế tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn, hoàn thiện hệ thống chính sách, pháp luật không chỉ trong phạm vi các văn bản thuộc đối tượng kiểm tra mà còn đề xuất việc sửa đổi, bổ sung nhằm hoàn thiện đối với cả các văn bản quy phạm pháp luật khác như luật, pháp lệnh, nghị định. Những kết quả đã đạt được cũng thể hiện vị trí, vai trò, trách nhiệm của cơ quan kiểm tra văn bản, thông qua đó đưa công tác kiểm tra, xử lý văn bản đi vào nề nếp. Đặc biệt, trong bối cảnh nước ta vừa trở thành thành viên của Tổ chức Thương mại thế giới - WTO, công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật lại càng có ý nghĩa thiết thực. Công tác này đã và đang được các Bộ, ngành và địa phương tích cực quan tâm triển khai thực hiện, đạt được những kết quả đáng khích lệ. Đây là tiền đề quan trọng để hoàn thiện thể chế, xây dựng một hệ thống pháp luật hoàn thiện, đồng bộ, khả thi, đáp ứng được yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế của đất nước trong giai đoạn hiện nay.

Tuy nhiên, trước yêu cầu nhanh chóng xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật để phục vụ có hiệu quả hơn nữa nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của đất nước trong tình hình mới, việc tìm ra những giải pháp thích hợp, đồng bộ là vấn đề hết sức quan trọng. Để nâng cao hiệu quả trong công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL, cần thực hiện một số giải pháp cụ thể như sau:

1. Hoàn thiện các quy định pháp luật về kiểm tra, xử lý VBQPPL

1.1. Những quy định chung về kiểm tra VBQPPL

- Ban hành văn bản quy định cụ thể trách nhiệm của các cơ quan, người có thẩm quyền đã ban hành văn bản trái pháp luật để bảo vệ quyền lợi chính đáng của người dân và thắt chặt kỷ luật, kỷ cương ban hành VBQPPL[14];

- Nghiên cứu, từng bước xây dựng tiêu chuẩn chức danh Kiểm tra viên kiểm tra VBQPPL, xây dựng cơ chế, chính sách đối với kiểm tra viên.

1.2. Các quy định pháp luật về kiểm tra VBQPPL của bộ, ngành, địa phương

Trong phạm vi thẩm quyền và trách nhiệm được giao, các Bộ, ngành, địa phương, cần chủ động ban hành VBQPPL về kiểm tra, xử lý VBQPPL nhằm cụ thể hóa các quy định của Trung ương áp dụng cho ngành, lĩnh vực, địa phương mình như quy chế kiểm tra văn bản, quy chế tổ chức và quản lý đội ngũ cộng tác viên, chỉ thị đôn đốc công tác kiểm tra văn bản…

2. Tăng cường sự quan tâm chỉ đạo và phối hợp của các cấp, các ngành trong hoạt động kiểm tra VBQPPL

* Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch HĐND, Chủ tịch UBND các cấp cần nhận thức đúng về ý nghĩa và tầm quan trọng của công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL; quan tâm, đôn đốc, chỉ đạo và kiểm tra việc thực hiện công tác kiểm tra văn bản của bộ, ngành, địa phương mình:

- Có kế hoạch thực hiện công tác kiểm tra văn bản hàng năm và định kỳ tổ chức sơ kết, tổng kết việc thực hiện Nghị định số 40/2010/NĐ-CP trong ngành, địa phương mình; phê duyệt kinh phí hàng năm cho công tác kiểm tra văn bản;

* Các cơ quan kiểm tra thuộc các Bộ, ngành, địa phương cần có sự phối hợp chặt chẽ, chia sẻ thông tin kịp thời trong công tác kiểm tra văn bản: phối hợp kiểm tra văn bản (kiểm tra văn bản liên tịch, họp trao đổi, thảo luận về văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, cử đại diện tham gia đoàn kiểm tra văn bản liên ngành…), thẩm tra kết quả kiểm tra, tiến hành các hoạt động nhằm tham mưu việc xử lý văn bản trái pháp luật cho cơ quan, người có thẩm quyền xử lý văn bản…

3. Kiện toàn về tổ chức, tăng cường biên chế chuyên trách kiểm tra VBQPPL

3.1. Cục kiểm tra VBQPPL - Bộ Tư pháp

Về cơ cấu tổ chức: Trên cơ sở Quyết định số 808/QĐ-BTP của Bộ trưởng Bộ Tư pháp ban hành Quy chế tổ chức, hoạt động của Cục Kiểm tra VBQPPL, Cục đã thành lập 04 Phòng chuyên môn, nghiệp vụ, hiện nay, hoạt động của các phòng này đã dần đi vào nề nếp, tuy nhiên, để đáp ứng yêu cầu chuyên sâu, chuyên môn hóa trong việc thực hiện nhiệm vụ, thì cơ cấu 01 Phòng kiểm tra văn bản (thuộc Cục Kiểm tra văn bản) như hiện nay là chưa đáp ứng được yêu cầu. Hiện tại, Cục Kiểm tra văn bản đang xây dựng Đề án tách phòng Kiểm tra văn bản và Quyết định của Bộ trưởng thay thế Quyết định số 808 trên, dự thảo các văn bản này dự kiến thành lập thêm phòng chuyên môn về kiểm tra văn bản tại Cục Kiểm tra văn bản, đây là giải pháp phù hợp, cần thiết.

Về số lượng biên chế: Căn cứ vào nhiệm vụ, khối lượng công việc hàng năm của đơn vị, Cục trưởng Cục Kiểm tra văn bản đề nghị Bộ trưởng Bộ Tư pháp bổ sung biên chế hành chính cho Cục. Trên cơ sở kiện toàn tổ chức bộ máy theo hướng như đã nêu trên, để có thể bố trí đủ công chức vào từng vị trí công tác chuyên môn tại Cục một cách đầy đủ và khoa học, dự kiến Cục Kiểm tra văn bản cần phải được phân bổ 50 - 55 biên chế.

3.2. Cơ quan kiểm tra văn bản tại các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ

3.3. Cơ quan kiểm tra văn bản tại địa phương

Để bố trí biên chế thích hợp cho công tác kiểm tra, cần phải thực hiện một số giải pháp sau:

+ Giám đốc Sở Tư pháp xem xét điều động cán bộ trong Sở theo hướng ưu tiên bố trí đủ cán bộ có năng lực để làm công tác kiểm tra.

- Với Phòng Tư pháp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh và Ban Tư pháp cấp xã: Để thực hiện tốt nhiệm vụ kiểm tra văn bản theo quy định, các cơ quan này cũng cần phải được các cấp có thẩm quyền quan tâm, bố trí công chức có đủ năng lực, trình độ để đảm nhận công tác này. Đối với Ban Tư pháp cấp xã, cần có sự quan tâm hơn về biên chế đối với những xã, phường, thị trấn có từ 10.000 dân trở lên theo đúng quy định Nghị định số 92/2009/NĐ-CP ngày 22/10/2009 của Chính phủ quy định về chức danh, số lượng, một số chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức ở xã, phường, thị trấn và những người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã và Nghị định số 112/2011/NĐ-CP ngày 05/12/2011 của Chính phủ về công chức xã, phường, thị trấn.

4. Xây dựng chức danh, chế độ, chính sách cho công chức kiểm tra VBQPPL

Kiểm tra VBQPPL là một công tác có tính đặc thù cao về chuyên môn, nghiệp vụ; khối lượng và áp lực công việc nặng nề, căng thẳng; quá trình thực thi công vụ đòi hỏi công chức thực hiện không những phải giỏi về chuyên môn, nghiệp vụ mà còn phải có bản lĩnh chính trị vững vàng, tinh thần trách nhiệm cao, vượt qua được các trở ngại về khách quan và chủ quan. Về tính chất nghề nghiệp, công tác kiểm tra văn bản tương tự như hoạt động kiểm tra, thanh tra của Thanh tra viên ngành Thanh tra, hoạt động kiểm sát văn bản của Kiểm sát viên Viện Kiểm sát nhân dân các cấp trước đây. Nghị định số 40/2010/NĐ-CP cũng có những quy định yêu cầu công chức kiểm tra văn bản phải chuyên trách nhằm chuyên môn hóa công tác này và đảm bảo cho đội ngũ này chuyên tâm thực hiện nhiệm vụ. Vì vậy, trong thời gian tới, nhằm chuẩn hóa tiêu chuẩn của công chức kiểm tra văn bản, tạo động lực phấn đấu cho đội ngũ này, cần phải tiếp tục có các nghiên cứu, tổng kết đánh giá nhằm đưa ra định hướng cho việc xây dựng chức danh kiểm tra viên kiểm tra văn bản.

5. Đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ cho công chức kiểm tra VBQPPL

6. Xây dựng cơ chế thu hút, nâng cao chất lượng kiểm tra VBQPPL của cộng tác viên

* Về cơ chế giao văn bản - nghiệm thu kết quả kiểm tra văn bản:

- Phân công công chức chuyên trách giúp lãnh đạo cơ quan kiểm tra quản lý đội ngũ cộng tác viên.

* Về việc hướng dẫn nghiệp vụ, tạo điều kiện cộng tác cho cộng tác viên:

7. Xây dựng hệ cơ sở dữ liệu, tin học hóa công tác kiểm tra VBQPPL

7.1. Xây dựng hệ cơ sở dữ liệu phục vụ công tác kiểm tra văn bản

7.2. Tin học hóa công tác kiểm tra VBQPPL

Tiến hành tin học hóa công tác kiểm tra văn bản trên phạm vi toàn quốc, bao gồm các nội dung sau:

- Đưa các phần mềm vào khai thác trên mạng Internet, chia sẻ cơ sở dữ liệu phục vụ công tác kiểm tra VBQPPL cho nhiều đối tượng khác nhau.

- Xây dựng chuyên mục kiểm tra VBQPPL trên website của Chính phủ.

8. Bảo đảm kinh phí và các điều kiện khác cho công tác kiểm tra VBQPPL

8.1. Về kinh phí, trang thiết bị làm việc

8.2. Tổ chức mạng lưới thông tin

9. Tăng cường hoạt động hợp tác quốc tế trong công tác kiểm tra VBQPPL

Chủ động tăng cường hợp tác quốc tế trong hoạt động kiểm tra văn bản với các hình thức, nội dung khác nhau:

9.1. Hình thức hợp tác

9.2. Nội dung hợp tác

CHUYÊN ĐỀ 9

BÁO CÁO XỬ LÝ, PHÂN TÍCH SỐ LIỆU ĐIỀU TRA, KHẢO SÁT PHỤC VỤ ĐỀ TÀI “GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ CÔNG TÁC KIỂM TRA, XỬ LÝ VÀ RÀ SOÁT, HỆ THỐNG HÓA VĂN BẢN QPPL”

Tại Quyết định số 600/QĐ-BTP ngày 27/4/2011 về việc giao nhiệm vụ nghiên cứu khoa học cấp Bộ năm 2011, Bộ trưởng Bộ Tư pháp đã giao cho đồng chí Lê Hồng Sơn, Cục trưởng Cục Kiểm tra văn bản làm chủ nhiệm đề tài khoa học cấp Bộ “Giải pháp nâng cao hiệu quả công tác kiểm tra, xử lý và rà soát, hệ thống hoá văn bản QPPL”. Để triển khai thực hiện Đề tài này, Ban chủ nhiệm Đề tài đã tiến hành khảo sát thực tế một số nội dung sau:

- Khảo sát về thực trạng, gồm: thể chế, kinh phí, trang thiết bị làm việc, tổ chức biên chế và các điều kiện bảo đảm khác phục vụ công tác kiểm tra, rà soát, hệ thống hoá văn bản QPPL;

- Khảo sát về nguyên nhân và những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả công tác kiểm tra, xử lý và rà soát, hệ thống hoá văn bản QPPL trong giai đoạn hiện nay.

Những người thực hiện Đề tài đã chuẩn bị 6 phiếu câu hỏi, gồm:

1. Phiếu số 1: Tình hình xây dựng thể chế phục vụ công tác kiểm tra, rà soát văn bản QPPL.

2. Phiếu số 2: Tình hình kinh phí, trang thiết bị làm việc phục vụ công tác kiểm tra, rà soát văn bản QPPL.

3. Phiếu số 3: Tình hình tổ chức, biên chế phục vụ công tác kiểm tra, rà soát văn bản QPPL.

4. Phiếu số 4: Các điều kiện bảo đảm khác phục vụ công tác kiểm tra, rà soát văn bản QPPL.

(Từ phiếu số 1 đến phiếu số 4: dành cho các tổ chức pháp chế các Bộ, ngành và Sở Tư pháp các địa phương).

5. Phiếu số 5: Khảo sát về nguyên nhân của những khó khăn, tồn tại, hạn chế trong công tác kiểm tra, rà soát văn bản QPPL.

6. Phiếu số 6: Khảo sát về các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả công tác kiểm tra, rà soát văn bản QPPL trong giai đoạn hiện nay.

(Phiếu số 5 và 6 được hỏi chung cho các đối tượng làm công tác tư pháp, nghiên cứu pháp luật…).

Căn cứ vào tình hình thực tế và nhu cầu lấy thông tin, năm 2011, Ban chủ nhiệm đề tài đã thực hiện lấy ý kiến khảo sát đối với 6 phiếu câu hỏi; có tổng cộng 71 người cung cấp thông tin, trong đó, có 42 người trả lời toàn bộ 6 phiếu (42x6=252p) và 29 người chỉ trả lời phiếu số 5, 6 (29x2=58p). Như vậy, toàn bộ số phiếu được phát ra để khảo sát là 310 phiếu (trong đó, các phiếu 1,2,3,4 được phát ra 168 phiếu; phiếu số 5,6 được phát ra 142 phiếu).

Sau đây là một số phân tích, xử lý kết quả số liệu điều tra, khảo sát.

I. Một số thông tin về đối tượng cung cấp thông tin

Nhóm nghiên cứu đã đưa ra một số thông tin yêu cầu người cung cấp thông tin trả lời trước khi điền nội dung phiếu khảo sát. Kết quả như sau:

1. Thời gian làm công tác tư pháp:

* Từ 01 - 05 năm: 30p - chiếm 42%.

* Từ 06 - 09 năm: 14p - chiếm 19,7%.

* Trên 10 năm: 22p - 30,9%.

2. Thời gian làm công tác kiểm tra, rà soát văn bản:

* Từ 01-05 năm: 47p - chiếm 66%.

* Trên 5 năm: 15p - chiếm 21%.

3. Thời gian giảng dạy về luật:

* 01 đến 05 năm: 02.

* Trên 05 năm: 01.

4. Cơ sở đào tạo: 03

5. Cơ quan công tác:

- Sở Tư pháp 68 người.

- Cơ sở đào tạo (Trường Đại học): 03.

II. Kết quả khảo sát

1. Phiếu số 1: Tình hình xây dựng thể chế phục vụ công tác kiểm tra, rà soát văn bản:

- Văn bản quy định về kinh phí cho công tác kiểm tra văn bản:

+ Có: 34/42 chiếm 80%

+ Chưa có: 08/42 chiếm 20%

- Văn bản quy định về quy trình kiểm tra văn bản:

+ Có: 30/42: 72%

+ Chưa có: 12/42: 28%

- VB quy định về quy chế cộng tác viên kiểm tra văn bản:

+ Có: 24/42 chiếm 57%

+ Chưa có: 15/42 chiếm 35%

+ Không đưa thông tin: 03 chiếm 8%

- Văn bản quy định về quy trình rà soát, hệ thống hoá VB:

+ Có: 21/42 chiếm 50%

+ Chưa có: 20/42 chiếm 47%

+ Không đưa thông tin: 01 chiếm 3%

2. Phiếu số 2: Về kinh phí, trang thiết bị làm việc phục vụ công tác kiểm tra, rà soát văn bản

a. Kinh phí:

- Đã được cấp:

+ Đáp ứng: 07/42 chiếm 16,6%

+ Chưa đáp ứng: 34/42 chiếm 80,9%

- Chưa được cấp: 01 chiếm 2,5%

b. Trang thiết bị làm việc:

- Đáp ứng yêu cầu: 26/42 chiếm 61,9%

- Chưa đáp ứng: 16/42 chiếm 38,1%

c. Nối mạng Internet

- Đáp ứng: 37/42 chiếm 88%

- Chưa đáp ứng: 05/42 chiếm 12%

3. Phiếu số 3: Về tổ chức biên chế phục vụ công tác kiểm tra, rà soát văn bản QPPL

a) Thành lập phòng KT - RS văn bản hoặc Phòng xây dựng, KTVBQPPL; Phòng kiểm tra và theo dõi thi hành pháp luật…

- Đã thành lập: 37/42 chiếm 88%

- Chưa thành lập: 04/42 chiếm 9%

- Không đưa ra thông tin: 01 2,3%

b) Biên chế hiện có:

- 01 biên chế: 01/42 chiếm 2,3%

- Số lượng từ 02-05: 35/42 chiếm 83%

- từ 05 trở lên: 04/42 chiếm 9,5%

c) Trình độ:

- Tiến sỹ: 0

- Thạc sỹ: 06 chiếm

- Cử nhân: 39

- Cao đẳng, trung cấp: 0.

4. Phiếu số 4: Các điều kiện bảo đảm phục vị công tác kiểm tra, rà soát văn bản QPPL

a) Cơ sở dữ liệu:

- Đã có: 23/42 chiếm 54,7%

- Chưa đáp ứng y/c: 20 chiếm 47,6%

- Đáp ứng y/c: 03 chiếm 7,1%

- Chưa có: 12/42 chiếm 28,5%

- Đang xây dựng, hoàn thiện: 07/42 chiếm 16,6%

b) Cộng tác viên

- Đã có đội ngũ CTV:

+ Số lượng:

+ Hoạt động hiệu quả: 10/42 chiếm 23,8%

+ Hoạt động không hiệu quả: 20/42 chiếm 47,6%

- Chưa có: 12/42 chiếm 28,5%

c) Hợp tác quốc tế

- Có: 0

- Chưa có: 36/42 chiếm 85,7%

- Không đưa ra thông tin: 06/42 chiếm 14,2%

5. Phiếu số 5: Nguyên nhân của những khó khăn, tồn tại, hạn chế trong công tác kiểm tra, rà soát, hệ thống hoá văn bản QPPL hiện nay là:

a) Do nhận thức của lãnh đạo các cấp các ngành: 44/71 chiếm 61,9%, của những người trực tiếp làm công tác kiểm tra, rà soát văn bản QPPL về ý nghĩa, vai trò, tầm quan trọng của công tác này chưa cao: 34/71 chiếm 47,8%

b) Do thể chế về soạn thảo, ban hành cũng như kiểm tra, xử lý văn bản QPPL còn thiếu, chưa đồng bộ: 39/71 chiếm 54,9%

c) Bộ, ngành, địa phương chưa kịp thời cụ thể hoá thể chế của Trung ương về soạn thảo, ban hành và kiểm tra, rà soát văn bản tại địa phương: 32/71 chiếm 45%

d) Do kinh phí và các điều kiện bảo đảm khác chưa đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ: 60/71 chiếm 84,5%

đ) Do chưa có Hệ cơ sở dữ liệu phục vụ công tác kiểm tra, rà soát văn bản QPPL hoàn chỉnh: 58/71 chiếm 81,6%

e) Do biên chế còn thiếu, chưa được bố trí phù hợp với nhiệm vụ: 61/71chiếm 85,9%

g) Do trình độ, năng lực của cán bộ, công chức làm công tác này còn hạn chế: 38/71 chiếm 53,5%

h) Do tính phối hợp chưa cao giữa các cấp, các ngành, các cơ quan trong kiểm tra, rà soát văn bản QPPL: 56/71 chiếm 78,8%

i) Tất cả các phương án trên: 14/71 chiếm 19,7%

6. Phiếu số 6: Để nâng cao hiệu quả công tác kiểm tra, rà soát văn bản QPPL trong thời gian tới, cần phải thực hiện các giải pháp/giải pháp nào dưới đây?

a) Về thể chế

- Cần ban hành Nghị định của Chính phủ về rà soát, hệ thống hoá văn bản QPPL và các văn bản hướng dẫn thi hành: 48/71 chiếm 67,6%

- Hoàn thiện thể chế về soạn thảo, ban hành văn bản QPPL: 37/71 chiếm 52%

- Ban hành văn bản hướng dẫn việc xử lý kỷ luật đối với cán bộ, công chức trong việc tham mưu soạn thảo, thẩm định, trình, thông qua và ký ban hành văn bản trái pháp luật: 32/71 chiếm 45%

- Cần tăng thẩm quyền xử lý văn bản trái pháp luật cho cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản: 48/71 chiếm 67,6% , cần có chế tài xử lý đối với cơ quan, người ban hành văn bản đã không kịp thời xử lý văn bản trái pháp luật do mình ban hành: 44/71 chiếm 61,9%

- Mỗi Bộ, ngành, địa phương cần ban hành quy trình riêng kiểm tra, rà soát, hệ thống hoá văn bản: 15/71 chiếm 21%

- Ý kiến khác

cụ thể: …………………………………………………………………

- XD hệ CSDL phục vụ công tác kiểm tra, rà soát văn bản: 01

- Ban hành văn bản về kinh phí cho công tác rà soát: 01

- Cần có hệ thông cơ quan kiểm tra văn bản độc lập, ngành dọc: 01

b) Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức: 23/71 chiếm 32,3% bằng việc:

- Tăng cường tập huấn, bồi dưỡng nghiệp vụ: 57/71 chiếm 80,2%

- Đưa kiểm tra, rà soát văn bản trở thành một môn học, đào tạo kỹ năng kiểm tra, rà soát văn bản cho sinh viên, học viên tại các Trường đại học Luật, khoa Luật: 38/71 chiếm 53,5%, Học viện Tư pháp: 28/71 chiếm 39,4%

- Ý kiến khác

cụ thể:……………………………………………………………………

- Cấp kinh phí và cho cbcc đi học NN: 01.

c) Nâng cao số lượng cán bộ, công chức làm công tác kiểm tra, rà soát văn bản tại cơ quan tư pháp các địa phương và tổ chức pháp chế Bộ, ngành, cụ thể là:

- Từ 3 - 5: 20/71 chiếm 28%

- Từ 5 - 7: 35/71 chiếm 49,2%

- Trên 7: 09/71 chiếm 12,6%

- Ý kiến khác

cụ thể:……………………………………………………………………

d) Tăng kinh phí bảo đảm cho công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật so với mức hiện hành: 55/71 chiếm 77,4%

đ) Cần cấp kinh phí cho người làm công tác kiểm tra, rà soát văn bản: 52/71 chiếm

e) Cần xây dựng chức danh kiểm tra viên kiểm tra văn bản và có chế độ chính sách đối với đội ngũ này: 55/71 chiếm 77,4%

g) Đầu tư xây dựng Hệ cơ sở dữ liệu phục vụ công tác kiểm tra, rà soát văn bản QPPL: 52/71 chiếm 73,2%

- Bộ Tư pháp chủ trì xây dựng Hệ cơ sở dữ liệu chung của toàn quốc và được các cơ quan kết nối, sử dụng chung: 44/71 chiếm 61,9%

- Mỗi Bộ, cơ quan ngang Bộ và các địa phương đều xây dựng Hệ cơ sở dữ liệu riêng, đồng thời, Bộ Tư pháp xây dựng Hệ cơ sở dữ liệu chung của toàn quốc: 34/71 chiếm 47,8%

- Chỉ cần Hệ cơ sở dữ liệu riêng của từng cơ quan: 03/71 chiếm 4,2%

- Ý kiến khác,

cụ thể:……………………………………………………………………

h) Tăng cường hoạt động hợp tác quốc tế về kiểm tra, rà soát, hệ thống hoá văn bản QPPL: 43/71 chiếm 60,5%

i) Nâng cao nhận thức của lãnh đạo cũng như những người trực tiếp làm công tác kiểm tra, rà soát văn bản QPPL về vai trò, ý nghĩa, tầm quan trọng của công tác này: 51/71 chiếm 71,8% nâng cao công tác phối hợp giữa các cơ quan trong kiểm tra, rà soát văn bản: 54/71 chiếm 76%

k) Từng cơ quan cần có đội ngũ Cộng tác viên và khai thác hiệu quả đội ngũ Cộng tác viên kiểm tra, rà soát văn bản QPPL: 43/71 chiếm 60,5%

l) Tăng cường công tác quản lý nhà nước đối với công tác kiểm tra, rà soát văn bản QPPL: 55/71 chiếm 77,4%

m) Tất cả các phương án trên: 04/71 chiếm 5,6%.

CHUYÊN ĐỀ 10

CƠ CHẾ BẢO ĐẢM TÍNH HỢP HIẾN, TÍNH HỢP PHÁP

VÀ TÍNH THỐNG NHẤT CỦA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT TẠI MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI

Bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp và tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) là yêu cầu chung đối với hệ thống pháp luật của mỗi quốc gia. Trong thực tiễn, có nhiều cơ chế để bảo đảm nguyên tắc này được phát huy hiệu quả như: cơ chế thẩm định, thẩm tra văn bản QPPL; cơ chế giám sát, kiểm tra văn bản QPPL; cơ chế bảo hiến; cơ chế rà soát, hệ thống hóa, pháp điển hóa;… Trong phạm vi bài viết này, chúng tôi chỉ tìm hiểu cơ chế giám sát, kiểm tra; cơ chế bảo hiến; rà soát, hệ thống hóa, pháp điển hóa tại một số nước trên thế giới.

1. Cơ chế bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp và tính thống nhất của pháp luật ở Việt Nam

Tính hợp hiến của văn bản QPPL thể hiện ở chỗ các văn bản QPPL nói chung không chỉ phù hợp với quy định của Hiến pháp mà nó còn phải phù hợp với tinh thần và các nguyên tắc của Hiến pháp, vì ngôn ngữ các điều luật trong Hiến pháp thường cô đọng, súc tích, mang tính định hướng chung để các đạo luật của Quốc hội thể hiện chi tiết. Ngoài việc tôn trọng quy định trong Hiến pháp, các văn bản QPPL còn phải bảo đảm nguyên tắc: văn bản QPPL do cơ quan nhà nước cấp dưới ban hành phải phù hợp với văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên; bảo đảm thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản QPPL trong hệ thống pháp luật.

Bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp là cơ sở quan trọng để bảo đảm tính thống nhất của văn bản QPPL. Tính thống nhất của văn bản trong hệ thống pháp luật được biểu hiện: văn bản do một cơ quan ban hành không được mâu thuẫn với văn bản khác của cơ quan ban hành văn bản đó; văn bản cơ quan nhà nước cấp dưới không mâu thuẫn với văn bản do cơ quan nhà nước cấp trên ban hành. Ngoài ra, tính thống nhất còn phải được thể hiện trong chính văn bản, cụ thể, hình thức văn bản phải thống nhất với nội dung văn bản, các nội dung trong văn bản phải thống nhất với nhau.

Ở Việt Nam, giám sát, kiểm tra văn bản QPPPL, bảo đảm để văn bản QPPL được ban hành phù hợp với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên vừa là thẩm quyền, vừa là trách nhiệm của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, các cơ quan khác của Quốc hội cũng như của Chính phủ, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân… Thẩm quyền, trách nhiệm này được quy định trong Hiến pháp; Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân.... Nội dung giám sát, kiểm tra văn bản tập trung vào: sự phù hợp của văn bản chịu sự giám sát, kiểm tra với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên (phù hợp về nội dung); sự phù hợp với thẩm quyền ban hành văn bản; sự phù hợp về thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản, trình tự, thủ tục ban hành văn bản và cả căn cứ pháp lý để ban hành văn bản. Hệ quả của hoạt động giám sát, kiểm tra văn bản QPPL quyết định việc văn bản đó có bị cơ quan nhà nước có thẩm quyền đình chỉ thi hành, sửa đổi hoặc hủy bỏ.

Đối với cơ chế rà soát, hệ thống hóa, pháp điển hóa, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định (Điều 93): Cơ quan nhà nước trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm thường xuyên rà soát, định kỳ hệ thống hóa các văn bản quy phạm pháp luật; nếu phát hiện có quy định trái pháp luật, mâu thẫu, chồng chéo hoặc không còn phù hợp với tình hình phát triển của đất nước thì tự mình hoặc kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền kịp thời sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành. Cơ quan, tổ chức và công dân có quyền đề nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét việc sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành văn bản quy phạm pháp luật. Quy phạm pháp luật phải được rà soát, tập hợp, sắp xếp thành bộ pháp điển theo từng chủ đề.

2. Cơ chế bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp và tính thống nhất của pháp luật tại một số nước trên thế giới

Khác với cơ chế giám sát, kiểm tra văn bản ở Việt Nam, nhiều nước trên thế giới được thực hiện thông qua cơ quan bảo hiến. Về nguyên tắc, bảo đảm tính hợp hiến hay rộng ra là bảo vệ Hiến pháp là nhiệm vụ và trách nhiệm của tất cả các cơ quan nhà nước và những người có trách nhiệm liên quan, thông qua việc áp dụng các phương tiện pháp lý khác nhau trong phạm vi thẩm quyền của mình. Trong số các cơ quan liên quan, thì chỉ có một số cơ quan nhất định mới có chức năng bảo hiến và được quy định những thẩm quyền nhất định trong việc đưa ra phán xét về tính hợp hiến của một văn bản pháp luật hay hành vi. Các cơ quan này thường mang tính lưỡng thể: một mặt, đó là cơ quan tư pháp đưa ra các phán quyết theo một quy trình đã được nghi thức hóa với nhiều điểm tương đồng với thủ tục xét xử của Tòa án tư pháp; mặt khác, đó là cơ quan có tính chính trị nếu xét theo trình tự thành lập, thành phần và cách thức giải quyết công việc.

2.1. Pháp

- Mô hình Hội đồng bảo hiến của Pháp gắn liền với tên tuổi của Tổng thống Charles de Gaulle. Ban đầu, Hội đồng bảo hiến được thành lập nhằm mục đích bảo đảm sự cân bằng giữa quyền lập pháp và hành pháp. Song từ khi được thành lập đến nay, Hội đồng bảo hiến ngày càng khẳng định vai trò quan trọng trong việc bảo đảm sự ổn định của Hiến pháp và toàn bộ hệ thống pháp luật.

Tương tự như Tòa án Hiến pháp, Hội đồng bảo hiến (được thành lập theo quy định tại Chương VII của Hiến pháp năm 1958) là cơ quan chuyên trách giám sát Hiến pháp, hoạt động độc lập và không thuộc hệ thống cơ quan tư pháp hay lập pháp. Chức năng cơ bản của Hội đồng bảo hiến là bảo đảm cho các nhánh quyền lực hoạt động trong phạm vi thẩm quyền theo quy định của Hiến pháp. Thông qua hoạt động kiểm tra tính hợp hiến của các văn bản quy phạm pháp luật, Hội đồng bảo hiến đóng vai trò không nhỏ trong việc bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Theo Điều 56 Hiến pháp năm 1958, Hội đồng bảo hiến Pháp gồm 9 thành viên (Tổng thống, Chủ tịch Thượng viện, Chủ tịch Hạ viện mỗi người được bổ nhiệm 03 thành viên và Tổng thống chỉ định Chủ tịch Hội đồng bảo hiến trong số thành viên mà Tổng thống bổ nhiệm). Nhiệm kỳ thành viên Hội đồng bảo hiến là 9 năm và không được tái bổ nhiệm. Ba năm một lần, thành viên Hội đồng bảo hiến lại thay đổi 1/3 số thành viên. Trong số các quốc gia châu Âu áp dụng cơ chế bảo hiến chuyên trách, Hội đồng bảo hiến Pháp là thiết chế bảo hiến riêng biệt. Nhiều học giả cho rằng, mô hình bảo hiến Pháp chỉ là cơ quan “bán tư pháp”, hoạt động chủ yếu dựa trên tố tụng, thiếu tranh luận và công khai.

Điều 37 Hiến pháp năm 1958 quy định: “những đạo luật nào đã được ban hành sau khi thi hành Hiến pháp chỉ có thể bị sửa đổi bởi sắc lệnh nếu Hội đồng bảo hiến tuyên bố đạo luật đó vi hiến”. Việc xem xét tính hợp hiến của một đạo luật có thể gắn liền với việc giải quyết một vụ việc cụ thể nào đó, nhưng cũng có thể được tiến hành khi có đề nghị của chủ thể có thẩm quyền. Phán quyết của cơ quan bảo hiến có hiệu lực bắt buộc đối với chủ thể kể từ khi một quy phạm, một chế định hoặc một văn bản nào đó bị tuyên bố vi hiến.

- Ở Pháp, hoạt động rà soát, hệ thống hóa nằm trong chuỗi hoạt động nhằm thực hiện pháp điển hóa pháp luật quốc gia. Hoạt động này được thực hiện từ rất sớm, vào thời vua Henri III (1574-1589) và thành công nhất của hoạt động này là việc cho ra đời các bộ luật Naponéon (Bộ luật dân sự, Bộ luật hình sự và Bộ luật thương mại). Cho tới nay, hoạt động rà hoát, hệ thống hóa, pháp điển hóa của Pháp được giao cho Ủy ban pháp điển quốc gia do Thủ tướng Chính phủ làm Trưởng ban. Thành phần Ủy ban này gồm: Phó Chủ tịch Nghị viện, đại diện Tham chính viện, thượng nghị sỹ và đại diện các Bộ. Ủy ban này chỉ làm nhiệm vụ điều hành. Ủy ban sử dụng các báo cáo viên là các chuyên gia ở các cơ quan, như: Văn phòng Chính phủ, Tham chính viện, Nghị viện, các Bộ…

2.2. Đức

- Năm 1949, Quốc hội lập hiến của Cộng hòa liên bang Đức đã thông qua Hiến pháp của Cộng hòa liên bang Đức, trong đó có quy định về thành lập Tòa án Hiến pháp.

Theo quy định, Tòa án Hiến pháp liên bang (cơ cấu gồm hai Tòa) là một Tòa án trong hệ thống Tòa án liên bang. Tòa án Hiến pháp liên bang là Tòa án cao nhất trong hệ thống Tòa án liên bang. Đây là một thiết chế độc lập, Tòa án liên bang không phải là cơ quan của Quốc hội, không chịu sự giám sát của Quốc hội, không thuộc Chính phủ hay Tòa án tối cao liên bang. Trong quá trình thực hiện chức năng của mình, Tòa án Hiến pháp kiểm tra tính hợp hiến của các văn bản pháp luật của Quốc hội. Khác với nhiều nước, ở Đức, mọi quyết định hay tuyên bố của Tòa án Hiến pháp liên bang có giá trị như một đạo luật. Việc thực hiện nhiệm vụ này được tiến hành theo trình tự, thủ tục tại Tòa án Hiến pháp được gọi là “kiểm tra quy phạm trừu tượng”.

- Ở Đức, hoạt động rà soát, hệ thống hóa nhằm thực hiện pháp điển hóa được thực hiện từ thế kỷ XVIII, cùng với thời gian, đôi khi, đối tượng của hoạt động này cũng có những thay đổi. Ngày nay, người Đức chỉ thực hiện rà soát, hệ thống hóa để thực hiện pháp điển hóa theo nguyên nghĩa ban đầu của nó đối với những vấn đề mang tính ổn định lâu dài; các vấn đề đơn lẻ, các quy định kém ổn định thường được các chuyên gia pháp lý, các nhà xuất bản pháp lý tư nhân tự hệ thống hóa lại và đóng thành quyển, như: các văn bản pháp luật về môi trường, các văn bản pháp luật về Tòa Hiến pháp, về giao thông đường bộ…

2.3. Mỹ

- Mỹ là quốc gia đầu tiên xác lập quyền giám sát Hiến pháp của Tòa án tư pháp và đã xây dựng nên mô hình cơ quan bảo hiến riêng và thường được gọi là mô hình bảo hiến kiểu Mỹ (American Model).

Có thể nói, Mỹ là quốc gia áp dụng khá triệt để học thuyết tam quyền phân lập trong tổ chức và phân công thực hiện quyền lực nhà nước. Bộ máy nhà nước của Mỹ được xây dựng trên nguyên tắc bảo đảm sự kìm chế và đối trọng giữa các nhánh quyền lực lập pháp, hành pháp và tư pháp. Chính áp dụng nguyên tắc phân chia quyền lực này đã chi phối đến thiết chế bảo hiến của Mỹ.

Theo quy định, Tòa án tư pháp có thẩm quyền vô hiệu hóa một văn bản pháp luật nếu như phát hiện văn bản đó có nội dung trái với nội dung hoặc tinh thần của Hiến pháp - Đây là một trong những thẩm quyền quan trọng hàng đầu của hệ thống cơ quan này.

Khi tiến hành giám sát và bảo vệ Hiến pháp, các Tòa án của Mỹ không chỉ xem xét tính hợp hiến của các đạo luật do chính quyền liên bang ban hành mà còn xem xét cả các đạo luật của tiểu bang. Theo hệ thống liên bang, quyền giám sát tư pháp đối với Hiến pháp có thể được chia thành ba cấp. Cấp thứ nhất, thẩm quyền giám sát tư pháp cấp quốc gia - thẩm quyền của tất cả các Tòa án trong việc xem xét tính hợp hiến của các đạo luật của Quốc hội trên cơ sở Hiến pháp liên bang); Cấp thứ hai, thẩm quyền giám sát tư pháp cấp liên bang - thẩm quyền của tất cả các Tòa án xem xét tính hợp hiến của các Hiến pháp và các đạo luật của tiểu bang trên cơ sở Hiến pháp liên bang; Cấp thứ ba, thẩm quyền giám sát tư pháp cấp tiểu bang - Thẩm quyền của tất cả các Tòa án trong việc xem xét tính hợp hiến của các đạo luật tiểu bang trên cơ sở các Hiến pháp tiểu bang.

Không giống như các nước theo mô hình Hội đồng bảo hiến hoặc Tòa án hiến pháp, ở Mỹ việc xem xét tính hợp hiến của một văn bản được thực hiện theo thủ tục thông thường. Trong khi xét xử một vụ việc cụ thể nào đó, nếu vấn đề xem xét tính hợp hiến của các đạo luật được đặt ra và Tòa án xét xử cho rằng đạo luật được áp dụng có dấu hiệu trái với hiến pháp thì theo yêu cầu của các bên liên quan hoặc Tòa án tự mình đệ đơn lên Tòa án tối cao yêu cầu kiểm tra tính hợp hiến của đạo luật đó. Các Thẩm phán thụ lý, giải quyết vụ việc sẽ kiểm tra, đánh giá và kết luận về tính hợp hiến của các đạo luật được áp dụng trong vụ án đó. Như vậy, phán quyết của Tòa án về tính hợp hiến thường chỉ có hiệu lực bắt buộc trong phạm vi các bên liên quan của vụ việc được giải quyết, trừ những trường hợp được áp dụng nguyên tắc tiền lệ.

- Hoa Kỳ đã trải qua 3 lần thực hiện Tổng rà soát, hệ thống hóa pháp luật của quốc gia mình (vào các năm 1866, 1874 và 1936). Kết quả của các lần Tổng rà soát, hệ thống hóa này là việc Nghị viện Hoa Kỳ ban hành Bộ Pháp điển các luật Hoa Kỳ (là tập hợp chính thức các luật do Nghị viện ban hành và đang có hiệu lực) cùng với Bộ Pháp điển hóa các quy định của Liên bang (gồm tập hợp chính thức tất cả các văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan Chính phủ và các Bộ của Hoa Kỳ ban hành) được chia theo 50 chủ đề. Mỗi chủ đề được chia thành các mục có chứa các quy định cụ thể của luật (bao gồm các điều, khoản, điểm). Trong mỗi mục lại chia thành các tiểu mục, chương, phần… nếu cần thiết. Mỗi chủ đề có thể có các phụ lục (kèm theo) được chia thành các mục, quy tắc hoặc mẫu. Cho tới nay, Bộ Pháp điển này đang ngày một hoàn thiện và cập nhật để đảm bảo tính hiệu lực của nó (hiện nay, nó gồm 51 chủ đề).

2.4. Hàn Quốc

- Sau khi Hiến pháp Hàn Quốc được sửa đổi, tháng 9 năm 1988 Tòa án Hiến pháp Hàn Quốc được thành lập. Tổng thống bổ nhiệm Chánh án Tòa án Hiến pháp trong số các Thẩm phán Tòa án Hiến pháp sau khi có đồng ý của Quốc hội. Tòa án Hiến pháp Hàn Quốc gồm 9 thẩm phán do Tổng thống bổ nhiệm, trong đó 3 người được Quốc hội đề cử, 3 người được Chánh án Tòa án tối cáo đề cử và 3 người được Tổng thống đề cử.

Tòa án Hiến pháp Hàn Quốc có nhiều nhiệm vụ, tuy nhiên, nhiệm vụ xem xét tính hợp hiến của các đạo luật là một trong hai nhiệm vụ quan trọng nhất (nhiệm vụ nữa là giải quyết những khiếu kiện liên quan đến Hiến pháp).

Trong trường hợp Tòa án tư pháp cần xác định tính hợp hiến của một đạo luật hoặc điều khoản nào đó của một đạo luật trước khi áp dụng để giải quyết vụ án nào đó thì tự mình hoặc theo đề nghị của các bên kiến nghị Tòa án Hiến pháp xem xét, kiểm tra tính hợp hiến của đạo luật hoặc điều khoản đó. Phán quyết của Tòa án Hiến pháp về tính hợp hiến của đạo luật là bắt buộc thực hiện đối với Tòa án tư pháp và mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân. Khi Tòa án Hiến pháp tuyên bố một đạo luật hoặc điều khoản của đạo luật trái với Hiến pháp thì chúng mất hiệu lực kể từ ngày tuyên bố; các đạo luật liên quan đến tội phạm hình sự không có hiệu lực hồi tố.

- Hàn Quốc là một quốc gia có những hoạt động pháp điển được giới nghiên cứu quan tâm, đó là hoạt động "cắt bỏ" pháp luật. Năm 1998, Hàn Quốc có 11.125 văn bản pháp luật và được đánh giá là quá nhiều văn bản nên gây ra sự chồng chéo không cần thiết. Vì vậy, Ủy ban Cải cách pháp luật trực thuộc Tổng thống đã được thành lập năm 1998 do Thủ tướng làm Chủ tịch với một vị đồng Chủ tịch từ khu vực dân sự. Ủy ban gồm 20 thành viên, trong đó có 7 thành viên nội các và hai thành viên dân sự do Tổng thống chỉ định có nhiệm kỳ 02 năm. Ủy ban thực hiện các hoạt động làm đơn giản hệ thống pháp luật và cắt bỏ các nội dung mâu thuẫn, chồng chéo không cần thiết. Kết quả là cuối năm 1999, Hàn Quốc còn lại 6.308 văn bản pháp luật, 2.411 văn bản pháp luật đã bị chỉnh lý…

Từ việc nghiên cứu các mô hình cơ chế bảo hiến của các nước trên thế giới, xem xét trong điều kiện cụ thể hiện nay ở Việt Nam, trước mắt cần nghiên cứu, xác lập cơ chế trao thẩm quyền cho Tòa án nhân dân xem xét, xử lý đối với các văn bản QPPL do các Bộ, ngành và chính quyền địa phương ban hành có nội dung trái pháp luật. Đây là vấn đề quan trọng làm thay đổi căn bản tư duy lập pháp để tiến tới xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân và vì dân. Việc trao thêm thẩm quyền xem xét và xử lý văn bản QPPL cho Tòa án nhân dân là thực sự cần thiết để cân bằng lợi ích và trách nhiệm giữa Nhà nước và công dân.

Xây dựng cơ chế bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp và tính thống nhất của pháp luật hiệu quả, phù hợp với đặc điểm chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội của đất nước là vấn đề được Đảng và Nhà nước ta đặc biệt quan tâm, nhất là trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Qua nghiên cứu cơ chế của một số nước trên thế giới, chúng tôi thấy, không có một mô hình nào chung để áp dụng cho tất cả các quốc gia, cả về hình thức, phương thức thực hiện. Tuy nhiên, việc nghiên cứu mô hình nhiều nước trên thế giới giúp cho chúng ta có thể kế thừa có chọn lọc để tìm ra cho Việt Nam một mô hình phù hợp, đặc biệt là thời điểm chúng ta đang sửa đổi Hiến pháp năm 1992 (trong đó có đề cập đến quy định Hội đồng Hiến pháp - Chương X dự thảo Hiến pháp sửa đổi)./.

[1] Các số liệu nêu tại phần này do Cục Kiểm tra văn bản tổng hợp từ các Báo cáo hàng năm của Bộ Tư pháp về công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL.

[2] Tổng số văn bản được xử lý lớn tổng số văn bản đã phát hiện do một số văn bản được phát hiện từ những năm trước và đã được xử lý vào năm báo cáo.

[3] Nguồn: Cục KTVB - Tổng hợp báo cáo của các địa phương về thực trạng năng lực trong công tác kiểm tra VBQPPL.

[4] Nguồn: Cục Kiểm tra VBQPPL - Bộ Tư pháp.

[5] Như: Lâm Đồng (400 triệu đồng), Sóc Trăng (283 triệu đồng), Quảng Ngãi (220 triệu đồng), Lạng Sơn (200 triệu đồng)... và nhiều địa phương cấp kinh phí ở mức trên 100 triệu đồng.

[6] Ví dụ như: Công văn số 10966/BCT-TTTN ngày 14/11/2008 của Bộ Công thương về việc hướng dẫn thực hiện Thông tư số 10/2008/TT-BCT ngày 25/7/2008 của Bộ Công thương hướng dẫn một số điều của Nghị định số 40/2008/NĐ-CP ngày 07/4/2008 của Chính phủ về sản xuất, kinh doanh rượu, Thông tư số 52/2010/TT-BCA ngày 30/11/2010 của Bộ Công an quy định chi tiết một số điều của Luật Cư trú và Nghị định số 56/2010/NĐ-CP ngày 24/5/2010 về cư trú; Thông tư 27/2009/TT-BCA (C11) của Bộ Công An quy định nhiệm vụ, quyền hạn, hình thức, nội dung tuần tra, kiểm soát của Cảnh sát giao thông đường bộ …

[7] Thực tế cho thấy, có rất nhiều VBQPPL được ban hành trái pháp luật gây thiệt hại cho người dân nhưng họ lại không có quyền khiếu nại, khởi kiện hay yêu cầu bồi thường thiệt hại như đối với các quyết định hành chính. Trong khi đó, các VBQPPL có đối tượng điều chỉnh rộng hơn so với các quyết định hành chính, nếu trái pháp luật thì hậu quả sẽ rất lớn, không những ảnh hưởng đến lợi ích kinh tế mà còn giảm niềm tin của nhân dân vào Đảng và Nhà nước.

[8] Cơ quan rà soát văn bản bao gồm: Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân.

[9] Nguồn: Cục KTVB - Tổng hợp báo cáo của các địa phương về thực trạng năng lực trong công tác kiểm tra VBQPPL

[10] Nguồn: Cục KTVB - Tổng hợp báo cáo của các địa phương về thực trạng năng lực trong công tác kiểm tra VBQPPL

[11] Nguồn: Cục Kiểm tra VBQPPL - Bộ Tư pháp

[12] Ví dụ như: Công văn số 10966/BCT-TTTN ngày 14/11/2008 của Bộ Công thương về việc hướng dẫn thực hiện Thông tư số 10/2008/TT-BCT ngày 25/7/2008 của Bộ Công thương hướng dẫn một số điều của Nghị định số 40/2008/NĐ-CP ngày 07/4/2008 của Chính phủ về sản xuất, kinh doanh rượu, Thông tư số 52/2010/TT-BCA ngày 30/11/2010 của Bộ Công an quy định chi tiết một số điều của Luật Cư trú và Nghị định số 56/2010/NĐ-CP ngày 24/5/2010 về cư trú; Thông tư 27/2009/TT-BCA (C11) của Bộ Công an quy định nhiệm vụ, quyền hạn, hình thức, nội dung tuần tra, kiểm soát của Cảnh sát giao thông đường bộ …

[13] Các lớp tập huấn về nghiệp vụ rà soát, hệ thống hóa văn bản được tổ chức kết hợp với các lớp tập huấn về nghiệp vụ kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật.

[14] Thực tế cho thấy, có rất nhiều VBQPPL được ban hành trái pháp luật gây thiệt hại cho người dân nhưng họ lại không có quyền khiếu nại, khởi kiện hay yêu cầu bồi thường thiệt hại như đối với các quyết định hành chính. Trong khi đó, các VBQPPL có đối tượng điều chỉnh rộng hơn so với các quyết định hành chính, nếu trái pháp luật thì hậu quả sẽ rất lớn, không những ảnh hưởng đến lợi ích kinh tế mà còn giảm niềm tin của nhân dân vào Đảng và Nhà nước.

Xem thêm

File đính kèm

...

Đề tài - Đề án

Luận án - luận văn

Đặc san thông tin KHPL

Tài liệu hội thảo khoa học

Bài trích tạp chí

Sách

Tài liệu xem nhiều nhất

I. THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG KIỂM TRA, XỬ LÝ VBQPPL

4.3. Công tác phối hợp giữa các cơ quan kiểm tra văn bản với các phương tiện thông tin đại chúng trong hoạt động kiểm tra văn bản

1.1. Kết quả rà soat, hệ thống hóa do Bộ Tư pháp (Cục Kiểm tra văn bản QPPL) thực hiện

9.1. Về kinh phí, trang thiết bị làm việc

I. BẢN CHẤT CỦA HOẠT ĐỘNG KIỂM TRA, XỬ LÝ VĂN BẢN

1. Khái niệm, vai trò của kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

2. Sự phối hợp giữa các cơ quan trong công tác kiểm tra văn bản

Kiểm tra văn bản là hoạt động đa ngành, đa cấp, được tiến hành bởi nhiều chủ thể, liên quan trực tiếp đến rất nhiều cơ quan khác nhau, do đó để triển khai tốt cần phải có phối hợp giữa các cơ quan này. Như:

- Phối hợp trong việc gửi văn bản đến cơ quan có thẩm quyền kiểm tra;

- Phối hợp kiểm tra, xử lý đối với các văn bản liên tịch; phối hợp trong tổ chức, tham gia đoàn kiểm tra văn bản liên ngành theo chuyên đề, lĩnh vực, địa bàn;

- Phối hợp thực hiện tự kiểm tra văn bản thuộc lĩnh vực quản lý của cơ quan thuộc Chính phủ nhưng do Bộ trưởng bộ khác ký theo sự phân công của Thủ tướng Chính phủ;

- Phối hợp giữa các Bộ, ngành; giữa các sở, ban, ngành thuộc UBND các cấp trong rà soát, xác định hiệu lực văn bản để xây dựng hệ thống cơ sở dữ liệu phục vụ công tác kiểm tra văn bản;

- Phối hợp trao đổi kinh nghiệm, tập huấn, hướng dẫn, bồi dưỡng về nghiệp vụ kiểm tra VBQPPL;

- Phối hợp với các dự án hợp tác quốc tế về công tác kiểm tra văn bản.

3. Thực trạng tổ chức, biên chế và hoạt động của các cơ quan kiểm tra văn bản

3.2. Cơ quan kiểm tra văn bản tại các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ

3.3. Cơ quan kiểm tra văn bản tại địa phương

Ở cấp tỉnh, để thực hiện công tác kiểm tra văn bản, các Sở Tư pháp đã tổ chức bộ máy cơ quan kiểm tra VBQPPL theo các mô hình sau:

- Thành lập Phòng Kiểm tra VBQPPL thuộc Sở Tư pháp.

- Tổ chức bộ phận kiểm tra văn bản trực thuộc Phòng Văn bản pháp quy hoặc Phòng xây dựng và kiểm tra VBQPPL trên cơ sở tách Phòng Văn bản - Tuyên truyền.

- Giao nhiệm vụ kiểm tra văn bản cho Phòng Văn bản - Tuyên truyền thực hiện (nhưng chưa phân công biên chế chuyên trách).

4. Năng lực đội ngũ công chức và cộng tác viên kiểm tra VBQPPL

4.1. Năng lực đội ngũ công chức làm công tác kiểm tra VBQPPL

4.2. Năng lực đội ngũ cộng tác viên kiểm tra VBQPPL

5. Thực trạng ứng dụng công nghệ thông tin và xây dựng hệ cơ sở dữ liệu phục vụ công tác kiểm tra VBQPPL

5.1. Thực trạng ứng dụng công nghệ thông tin vào công tác kiểm tra văn bản

5.2. Việc xây dựng cơ sở dữ liệu phục vụ công tác kiểm tra VBQPPL

6.2. Trang thiết bị làm việc

6.3. Quan hệ giữa các cơ quan kiểm tra văn bản với phương tiện thông tin đại chúng trong hoạt động kiểm tra văn bản

6.4. Việc tiếp nhận kiến nghị, yêu cầu của cơ quan, tổ chức, cá nhân về văn bản có dấu hiệu trái pháp luật

6.5. Hoạt động hợp tác quốc tế về kiểm tra VBQPPL

10. Tăng cường hoạt động hợp tác quốc tế trong công tác kiểm tra VBQPPL

Chủ động tăng cường hợp tác quốc tế trong hoạt động kiểm tra văn bản với các hình thức, nội dung khác nhau./.

I. QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH VỀ HOẠT ĐỘNG RÀ SOÁT, HỆ THỐNG HÓA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

2. Năng lực đội ngũ công chức làm công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản

2.1. Về chuyên môn, nghiệp vụ

2.2. Về trình độ và việc sử dụng ngoại ngữ, tin học phục vụ công tác chuyên môn

2.3. Về chế độ, chính sách đối với công chức làm công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản

3. Thực trạng về kinh phí, trang thiết bị làm việc và các điều kiện bảo đảm khác cho việc thực hiện công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản QPPL

3.1. Kinh phí bảo đảm cho công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản

3.2. Trang thiết bị làm việc

4. Thực trạng ứng dụng công nghệ thông tin phục vụ công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản

5. Hoạt động hợp tác quốc tế về rà soát, hệ thống hoá văn bản

Một số nhận xét, đánh giá về hiệu quả hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản thời gian qua:

* Mặt tích cực:

III. MỘT SỐ NGUYÊN NHÂN VÀ GIẢI PHÁP NHẰM ĐỔI MỚI, NÂNG CAO HIỆU QUẢ HOẠT ĐỘNG RÀ SOÁT, HỆ THỐNG HOÁ VĂN BẢN

2.3.1. Bộ Tư pháp

2.3.2. Các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ

CÁC GIẢI PHÁP NHẰM NÂNG CAO HIỆU QUẢ TRONG

HOẠT ĐỘNG KIỂM TRA, XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

1.1. Những quy định chung về kiểm tra VBQPPL

1.2. Các quy định pháp luật về kiểm tra VBQPPL của bộ, ngành, địa phương

2. Tăng cường sự quan tâm chỉ đạo và phối hợp của các cấp, các ngành trong hoạt động kiểm tra VBQPPL

3. Kiện toàn về tổ chức, tăng cường biên chế chuyên trách kiểm tra VBQPPL

3.1. Cục kiểm tra VBQPPL - Bộ Tư pháp

3.2. Cơ quan kiểm tra văn bản tại các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ

CƠ SỞ DỮ LIỆU TƯ LIỆU TÀI LIỆU KHOA HỌC PHÁP LÝ