PHẦN MỞ ĐẦU

 

1.Tính cấp thiết của đề tài

Trong điều kiện xây dựng nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam, lĩnh vực tài chính công giữ một vai trò hết sức quan trọng. Với tư cách là chủ thể được nhân dân trao quyền quản lý xã hội, nhà nước thông qua hoạt động tài chính công sẽ góp phần đảm bảo sự công bằng trong phân phối và tái phân phối của cải xã hội, hạn chế tác động tiêu cực của nền kinh tế thị trường, tăng cường khả năng xây dựng xã hội dân chủ, công bằng, văn minh.

Theo quan điểm của Liên hiệp quốc, sự cần thiết cải cách quản lý tài chính công ở các quốc gia hiện nay là rõ rệt hơn bao giờ hết. Các quốc gia cần tập trung hoạch định chính sách tài chính, chủ động trong việc lập kế hoạch ngân sách và đầu tư theo hướng trung và dài hạn, đặc biệt là liên quan đến mức trần nợ công và quản lý thâm hụt ngân sách. Chính phủ nên thực hiện giám sát hiệu quả hơn thông qua các tiêu chuẩn quản lý rõ ràng và kiểm toán hiệu quả. Lập kế hoạch ngân sách cần phải được tích hợp giữa tất cả các thành phần của hệ thống quản lý tài chính thành một dòng chảy thông suốt về thông tin, quyết định, phân bổ kinh phí và đánh giá[1].

Tại Việt Nam, hệ thống pháp luật điều chỉnh lĩnh vực tài chính công mặc dù đã có những bước phát triển nhất định nhưng trong thời gian qua đã bộc lộ nhiều bất cập, gây cản trở cho hoạt động của nhà nước cũng như sự phát triển của kinh tế xã hội. Trong khi đó, những năm gần đây kể từ thập niên 1990, các quan điểm về tài chính công trên thế giới có nhiều phát triển, cần từng bước được nghiên cứu, vận dụng và thể chế hóa vào các quy định pháp luật để đảm bảo cho Việt Nam hội nhập tốt hơn trong bối cảnh toàn cầu hóa hiện nay.

Chính vì vậy, việc nghiên cứu tổng thể nội dung pháp luật tài chính công để từ đó đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật là rất quan trọng. Chiến lược phát triển kinh tế xã hội giai đoạn 2011 - 2020 do Đại hội Đảng lần thứ XI đã khẳng định quan điểm: “Chính sách tài chính quốc gia phải động viên hợp lý, phân phối và sử dụng có hiệu quả mọi nguồn lực cho phát triển kinh tế - xã hội; phân phối lợi ích công bằng. Tiếp tục hoàn thiện chính sách và hệ thống thuế… Thực hiện cân đối ngân sách tích cực, bảo đảm tỷ lệ tích lũy hợp lý cho đầu tư phát triển; phấn đấu giảm dần bội chi ngân sách. Tiếp tục đổi mới cơ chế, chính sách đối với doanh nghiệp nhà nước, nhất là các tập đoàn kinh tế và các tổng công ty. Quản lý chặt chẽ việc vay và trả nợ nước ngoài; giữ mức nợ chính phủ, nợ quốc gia và nợ công trong giới hạn an toàn. Tăng cường vai trò giám sát ngân sách của Quốc hội và hội đồng nhân dân các cấp”[2].

Tài chính công và pháp luật tài chính công từ trước đến nay đã được khá nhiều các tác giả trong và ngoài nước nghiên cứu ở những khía cạnh khác nhau và từng thời kỳ khác nhau. Các nghiên cứu của những tổ chức quốc tế như Chương trình phát triển Liên hiệp quốc (UNDP), Ngân hàng Thế giới (WB), Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF), Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) v.v. đều có giá trị tham khảo. Theo đánh giá của nhóm tác giả nghiên cứu, có thể thấy nhiều vấn đề về tài chính công và pháp luật về tài chính công đã được đề cập nhưng hầu hết đều được nhìn nhận dưới giác độ kinh tế và quản lý tài chính công hơn là dưới giác độ luật học.

Ở giác độ luật học, với nguồn thông tin tiếp cận được, nhóm tác giả khẳng định chưa có công trình khoa học lớn nào được công bố độc lập nghiên cứu về pháp luật về tài chính công một cách tổng thể. Những công trình nghiên cứu thường theo từng khía cạnh nhất định như pháp luật thuế, chi tiêu ngân sách, đầu tư công, v.v.. Chính vì vậy, việc nghiên cứu được đặt ra là hết sức cần thiết để góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam trong bối cảnh phát triển nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập kinh tế quốc tế.

2. Mục đích nghiên cứu của đề tài

          - Làm rõ những vấn đề lý luận về nội hàm khái niệm pháp luật tài chính công và vị trí, vai trò của pháp luật tài chính công trong hệ thống pháp luật hiện nay để có cách tiếp cận đúng trong quá trình đánh giá thực trạng và hoàn thiện pháp luật tài chính công Việt Nam.

          - Đánh giá khách quan, toàn diện về thực trạng pháp luật tài chính công Việt Nam hiện hành, từ những vấn đề tổng thể cho đến những chế định quan trọng trong hệ thống pháp luật tài chính công. 

          - Xây dựng những giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật tài chính công, đáp ứng đòi hỏi của thực tiễn kinh tế xã hội của Việt Nam, tăng cường hiệu quả quản lý tài chính công của nhà nước trong nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập kinh tế quốc tế.

3. Nhu cầu kinh tế xã hội và địa chỉ áp dụng

          - Kết quả nghiên cứu có thể là tài liệu tham khảo hữu ích đối với các cơ quan nhà nước tham gia xây dựng, ban hành và thực hiện pháp luật tài chính công.

- Kết quả nghiên cứu đề tài góp phần bổ sung hệ thống tri thức về pháp luật tài chính công, bổ sung luận cứ khoa học cho việc tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật tài chính công Việt Nam giai đoạn hiện nay nhằm đáp ứng đòi hỏi của nền kinh tế và xã hội.

          - Kết quả nghiên cứu được sử dụng làm tài liệu tham khảo phục vụ nghiên cứu, học tập pháp luật tài chính công trong các Viện Nghiên cứu, Trường Đại học và cơ sở đào tạo khác về pháp luật và kinh tế.

4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của đề tài

          Với yêu cầu và dung lượng của đề tài, đối tượng nghiên cứu chính của đề tài là hệ thống các quy định pháp luật điều chỉnh hoạt động tài chính công. Do pháp luật tài chính công có phạm vi rộng, nên việc nghiên cứu cụ thể được xác định dựa trên cấu trúc của pháp luật tài chính công bao gồm pháp luật về ngân sách nhà nước, pháp luật về quỹ tài chính ngoài ngân sách, pháp luật về nợ công và pháp luật về giám sát tài chính công.

5. Phương pháp nghiên cứu

Để thực hiện mục tiêu nghiên cứu mà đề tài đặt ra, phương pháp luận nghiên cứu là quan điểm của Chủ nghĩa Mác-Lênin cùng với phép biện chứng duy vật, chủ trương của Đảng và nhà nước về phát triển nền kinh tế nhiều thành phần theo định hướng xã hội chủ nghĩa, cũng như phát huy dân chủ và xây dựng nhà nước pháp quyền.

Các phương pháp nghiên c và xây dựng nhà ương pháp phân tích, txây dựng nhà nhànhth pháp phân tích, txây dựng nhà nhà tích được sử dụng phổ biến để xây dựng các luận đi pháp phân tích, txây d Các phương pháp này đư dựng nhà nhà tích được sử dụng phổ biến để xây dựng các Chương 1 cg pBáo cáo tổng thuật so cáo tổng thuậphương pháp t thuậợp, phân tích đ phân tícnhphân tích  thuậtày , mang tính lý lutàyc n lg tính lý lutày đư dựng nh tài chính công, làm căn cính công,lutày đư d và đưa ra kông,lutày đư dựng nhà nhà tíco. Chương 2 của Báo cáo tổng thuật sng thuậchng thuậtổng quanày đư dựng nhà nhà tíccùng với so sánh và thống kê thực tiễn để sđ d c tiễn o sánghiên cứu từ Chương 1 trong việc đánh giá thực trạng pháp luật. Chương 3 sc trạngchChương 3 sc trạng pháp luậtnhà nhà tích được sử dụng phổ biếnthống kêdự

6. Kết cấu của Báo cáo tổng thuật đề tài

          Kết cấu Báo cáo tổng thuật đề tài bao gồm những vấn đề sau:

          1. Cơ sở lý luận về pháp luật tài chính công Việt Nam

          1.1. Lý luận cơ bản về tài chính công và những yêu cầu đặt ra đối với pháp luật điều chỉnh lĩnh vực này

1.1.1. Quan niệm về tài chính công và cấu trúc tài chính công

1.1.2. Vai trò của lĩnh vực tài chính công ở Việt Nam

1.1.3. Những yêu cầu đặt ra đối với pháp luật điều chỉnh lĩnh vực tài chính công ở Việt Nam

1.2. Cấu trúc pháp luật tài chính công Việt Nam và những yếu tố ảnh hưởng

1.2.1. Cấu trúc pháp luật tài chính công Việt Nam

1.2.2. Một số yếu tố cơ bản ảnh hưởng đến pháp luật tài chính công Việt Nam

2. Thực trạng pháp luật tài chính công Việt Nam

2.1. Thực trạng pháp luật về ngân sách nhà nước

          2.1.1. Thực trạng pháp luật về chu trình ngân sách

2.1.2. Thực trạng pháp luật về thu ngân sách

          2.1.3. Thực trạng pháp luật về chi ngân sách

          2.2. Thực trạng pháp luật về Quỹ tài chính ngoài ngân sách

          2.2.1. Thực trạng Quỹ tài chính ngoài ngân sách

          2.2.2. Thực trạng pháp luật về Quỹ tài chính ngoài ngân sách

          2.3. Thực trạng pháp luật về nợ công

          2.3.1. Tổng quan pháp luật về quản lý nợ công

          2.3.2. Những hạn chế của pháp luật quản lý nợ công

          2.4. Thực trạng pháp luật về giám sát tài chính công

          2.4.1. Tổng quan pháp luật về giám sát tài chính công

          2.4.2. Những bất cập cơ bản của pháp luật giám sát tài chính công ở một số cơ quan giám sát chủ yếu

          3. Giải pháp hoàn thiện pháp luật tài chính công Việt Nam

          3.1. Định hướng hoàn thiện pháp luật tài chính công Việt Nam

3.1.1. Pháp luật tài chính công là phương tiện thể hiện đường lối, chính sách của Đảng đối với nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa mà Việt Nam đang xây dựng

3.1.2. Đổi mới pháp luật tài chính công để thực hiện tái cơ cấu nền kinh tế

3.1.3. Pháp luật tài chính công là cơ sở để thực hiện các chức năng nhiệm vụ của nhà nước, giải quyết được yêu cầu về nguồn vật chất và sử dụng có hiệu quả nguồn vật chất để tiếp tục thực hiện các mục tiêu, định hướng của Đảng và Nhà nước

3.1.4. Phát huy thành tựu của pháp luật tài chính công đối với nền kinh tế, đối với hoạt động của Nhà nước và các tổ chức sử dụng nguồn tài chính công, phù hợp với chính sách, chiến lược phát triển của Đảng và Nhà nước trong giai đoạn trước mắt và dài hạn

          3.2. Những giải pháp hoàn thiện pháp luật tài chính công Việt Nam

          3.2.1. Giải pháp hoàn thiện các quy định pháp luật tài chính công

         3.2.2. Giải pháp lâu dài nhằm hoàn thiện pháp luật tài chính công Việt Nam

7. Những luận điểm khoa học cơ bản rút ra từ việc nghiên cứu đề tài

- Pháp luật tài chính công điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động tài chính công với các bộ phận pháp luật bao gồm: pháp luật về ngân sách nhà nước, pháp luật về Quỹ tài chính ngoài ngân sách, pháp luật về nợ công và pháp luật về giám sát tài chính công. Việc phân chia các bộ phận chỉ mang ý nghĩa tương đối vì chúng có mối liên hệ hữu cơ với nhau.

- Pháp luật tài chính công Việt Nam cần phải có sự đổi mới nhanh chóng hơn nữa để đáp ứng đòi hỏi của nền kinh tế trong bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế. Những quan điểm quốc tế về tài chính công và vai trò của pháp luật tài chính công đang từng bước ảnh hưởng mạnh mẽ đến quá trình phát triển của pháp luật tài chính công Việt Nam. Tuy nhiên, những cải cách mà Việt Nam đã và đang thực hiện là chưa đủ và cần phải nỗ lực hơn nữa.

- Việc đổi mới pháp luật tài chính công cần đảm bảo tính minh bạch và trách nhiệm giải trình. Tiếp tục hoàn thiện chế độ tự chủ tài chính đối với đơn vị sử dụng ngân sách. Cấu trúc ngân sách nhà nước cần có những sửa đổi toàn diện để đảm bảo hiệu quả và cân bằng. Vai trò và trách nhiệm của các cơ quan giám sát tài chính công cần được tăng cường. Pháp luật tài chính công cần sửa đổi một cách tổng thể với một cấu trúc thống nhất, tránh việc sửa đổi vụn vặt sẽ càng làm tăng thêm những khó khăn trong quá trình cải cách tài chính công tại Việt Nam.

 

 

CHƯƠNG 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT TÀI CHÍNH CÔNG VIỆT NAM

 

1.1. LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ TÀI CHÍNH CÔNG VÀ NHỮNG YÊU CẦU ĐẶT RA ĐỐI VỚI PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH LĨNH VỰC NÀY Ở VIỆT NAM

1.1.1. Quan niệm về tài chính công và cấu trúc tài chính công

1.1.1.1. Quan niệm về tài chính công

Từ lâu, tài chính công là một khái niệm rộng và gây nhiều tranh luận bởi các học giả trên thế giới. Sở dĩ có điều đó là vì nhận thức về vai trò của nhà nước có nhiều thay đổi trong gần 2 thế kỷ trở lại đây, cùng với những biến động rất lớn của kinh tế - chính trị - xã hội của toàn nhân loại. Chính vì vậy qua từng thời điểm, khái niệm tài chính công lại được xem xét lại và định nghĩa khác nhau. Peter Groenewgen (1990) đã nhận định: “Hàng thế kỷ đã trôi qua, những cảm giác lẫn lộn về Chính phủ vẫn giữ nguyên và nhiều sự bất đồng vẫn cứ tập trung vào các hành vi tài chính của Chính phủ. Cuốn sách này viết về các hoạt động chi tiêu và thuế khóa của Chính phủ, một chủ đề thường được gọi là tài chính công”[3].

Về lý thuyết, tài chính công thường được định nghĩa theo giác độ khách quan và chủ quan. Để đảm bảo tính hữu ích và phù hợp với mục đích nghiên cứu của đề tài này, nghiên cứu này chỉ đề cập đến một số định nghĩa gần đây có ảnh hưởng quan trọng đến quan niệm về tài chính công trên thế giới.

Dưới giác độ khách quan, tài chính công là thuật ngữ chỉ hoạt động tài chính của nhà nước hoặc nhằm hỗ trợ thực hiện những chức năng do nhà nước đảm nhiệm. Theo Bailey (2003), tài chính công bao gồm bất kỳ thu, chi nào qua NSNN, có nguồn gốc từ bất cứ nguồn nào và được nhà nước chi tiêu. Từ cách tiếp cận này, các tính năng quan trọng nhất để phân biệt các tài chính công và tài chính tư nhân là liệu thu, chi có qua NSNN hay không. Tài chính công không chỉ được sử dụng cho khu vực công mà còn cho khu vực tư nhân, ví dụ như để trợ cấp cho các hệ thống giao thông cá nhân ở một thành phố để cải thiện hệ thống giao thông. Tuy nhiên về nguyên tắc, mục đích của việc sử dụng tài chính công là để phục vụ phúc lợi của xã hội, không chỉ là một nhóm đặc biệt hoặc một tầng lớp nhất định. Vấn đề này là liên quan đến quyền công dân và các quyền này rất đa dạng tùy thuộc vào triết lý chính trị của từng quốc gia. Tuy nhiên, với số lượng hạn chế hoặc mở rộng các quyền của công dân, chính phủ mỗi quốc gia cần có trách nhiệm thực hiện các yêu cầu bằng cách sử dụng tài chính công để cung cấp hàng hóa và dịch vụ công cho xã hội[4]. Trước đó, Musgrave (1959) trong tác phẩm nổi tiếng “Theory of Public Finance” (tạm dịch: Lý thuyết về tài chính công) đã cho rằng ba chức năng chủ yếu của tài chính công là ổn định của chu kỳ kinh doanh, phân phối lại thu nhập giữa các công dân và xác định bao nhiêu hàng hóa và dịch vụ công của khu vực nhà nước được cung cấp[5].

Dưới giác độ chủ quan, tài chính công được hiểu là một lĩnh vực khoa học nghiên cứu về hoạt động tài chính của nhà nước. Theo Taylor (1963), tài chính công nghiên cứu về tài chính của toàn thể quốc dân được tổ chức dưới hình thức định chế là Chính phủ[6]. Tương tự, Byers (2009) cho rằng tài chính công là lĩnh vực kinh tế học để phân tích chính sách thuế và chi tiêu của Chính phủ[7].

Từ những định nghĩa trên, dưới khía cạnh luật học thì khái niệm tài chính công theo nghĩa khách quan có ý nghĩa hơn trong việc nghiên cứu. Nhìn chung, mặc dù có những định nghĩa khác nhau, nhưng quan điểm của các nhà khoa học thường thống nhất một số đặc trưng sau đây về tài chính công:

- Thứ nhất, mục đích của tài chính công là duy trì hoạt động của bộ máy nhà nước để đảm nhiệm hiệu quả các chức năng của nhà nước đối với xã hội. Khác với tài chính tư có mục đích lợi nhuận hoặc thoả mãn nhu cầu cá nhân, mục đích của tài chính công là nhằm đảm bảo sự tồn tại vững chắc của quốc gia về phương diện chính trị, phát triển kinh tế và nâng cao phúc lợi xã hội cho công dân của mình.

- Thứ hai, hoạt động tài chính công do các chủ thể công tiến hành dựa trên quyền lực nhà nước mà nhân dân trao cho thông qua Hiến pháp. Các chủ thể công ở đây là Nhà nước hoặc các cơ quan, tổ chức được Nhà nước giao nhiệm vụ thực hiện các hoạt động thu, chi đó (gọi chung là Nhà nước). Do đó, tài chính công chủ yếu được thực hiện thông qua cơ chế quyền lực nhà nước với tư cách là đại diện cho quyền lực nhân dân mà không phải là cơ chế thoả thuận giữa các chủ thể với nhau như trong tài chính tư. Ví dụ: Các quyết định về thu thuế hay phân bổ ngân sách đều được thực hiện dưới hình thức quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Cũng chính vì đặc trưng này nên Micheal Bouvier, một chuyên gia hàng đầu trong lĩnh vực tài chính công của Châu Âu, đã nhận xét: Tài chính công là căn bản của công quyền, nó quyết định quyền lực và phát triển quyền lực và do đó tài chính công mang đậm bản sắc chính trị hơn là một lĩnh vực kinh tế thuần túy[8].

- Các nguồn tài chính, các quỹ tiền tệ trong tài chính công thuộc sở hữu nhà nước hoặc sở hữu toàn dân mà Nhà nước là đại diện (gọi chung là sở hữu nhà nước). Nguồn vốn chủ yếu mà nhà nước có được là từ sự đóng góp không hoàn trả của cá nhân, tổ chức trong xã hội dưới hình thức thuế và các hình thức khác, và sau đó, nguồn vốn này được tái phân phối cho xã hội. Đối với tài chính tư, nguồn vốn chủ yếu có được từ thu nhập và việc phân bổ lại cũng hạn chế hơn.

- Hoạt động tài chính công phải tuân thủ chặt chẽ nguyên tắc công khai minh bạch do liên quan đến tất cả các tổ chức, cá nhân trong xã hội, trong khi đó, hoạt động tài chính tư nguyên tắc này tuy cũng được thể hiện thường với yêu cầu thấp hơn.

- Hoạt động tài chính công phải thể hiện nguyên tắc dân chủ trong hoạt động của nhà nước mà ở đó mức độ tham gia và thụ hưởng của công dân trong hoạt động tài chính nhà nước hầu như không phụ thuộc nhiều vào khả năng đóng góp của bản thân họ, trong khi đó nguyên tắc này dường như rất hạn chế đối với hoạt động tài chính tư khi mà quyền lợi thường tỷ lệ với mức độ đóng góp vào quỹ tài chính chung.

Như vậy có thể kết luận, về cơ bản tài chính công được hiểu là hoạt động tài chính của nhà nước và của các tổ chức được nhà nước ủy quyền nhằm thực hiện hoặc hỗ trợ thực hiện chức năng của nhà nước với mục tiêu phục vụ lợi ích chung của xã hội theo nguyên tắc minh bạch, dân chủ và công bằng. Theo TS.Đặng Văn Du (2000) thì các hoạt động thu, chi bằng tiền là biểu hiện bên ngoài của tài chính công, còn sự vận động của các quỹ công là biểu hiện nội dung bên trong của tài chính công[9].

Để làm rõ hơn khái niệm tài chính công, cần phân biệt tài chính công với tài chính doanh nghiệp nhà nước và với hoạt động của ngân hàng trung ương. Có tác giả cho rằng: Một chính phủ có thể tài trợ cho hoạt động của mình bằng bốn cách: đánh thuế, đi vay, tạo ra tiền và thông qua hoạt động của các doanh nghiệp nhà nước[10]. Tuy nhiên, quan điểm này về cơ bản là không chính xác.

 Trước tiên, cần phân biệt tài chính công và tài chính doanh nghiệp nhà nước. Tuy hai lĩnh vực này có nhiều điểm chung nhưng thực chất là hai lĩnh vực riêng biệt. Mặc dù tài chính doanh nghiệp nhà nước có nguồn gốc từ các khoản đầu tư của nhà nước vào các doanh nghiệp, nhưng về bản chất nó thuộc về tài chính tư hơn là tài chính công. Một là, tài chính doanh nghiệp nhà nước có mục tiêu lợi nhuận, mặc dù có thể mang chức năng phục vụ xã hội (ví dụ: đối với doanh nghiệp công ích) thì cũng trên nguyên tắc cân đối giữa doanh thu và chi phí với giá bán của hàng hóa, dịch vụ rõ ràng. Hai là, tài chính doanh nghiệp nhà nước hướng đến việc sản xuất, kinh doanh các hàng hóa tư, trong khi đó tài chính công hướng đến chủ yếu là hàng hóa công (như y tế, giáo dục, an ninh, quốc phòng, giảm nghèo đói, v.v.). Về mối quan hệ giữa hai lĩnh vực, tập thể tác giả tán thành với ý kiến của TS.Võ Đình Toàn (2013) cho rằng quá trình chuyển giao vốn từ nhà nước đến doanh nghiệp nhà nước là thuộc lĩnh vực tài chính công, còn việc sử dụng nguồn vốn này tại doanh nghiệp nhà nước về bản chất là tài chính tư[11].

Ngoài việc phân biệt tài chính công và tài chính doanh nghiệp nhà nước, cũng cần thiết phải phân biệt giữa tài chính công và hoạt động của Ngân hàng trung ương. Mặc dù là một pháp nhân công quyền thực hiện hoạt động phi lợi nhuận nhưng quan điểm chung hiện nay trên thế giới thường không coi hoạt động của Ngân hàng trung ương thuộc về tài chính công. Một là, Ngân hàng trung ương thường (và cần có) tính độc lập so với hoạt động của Chính phủ nhằm đảm bảo thực hiện hiệu quả chính sách tiền tệ, tránh sự can thiệp của Chính phủ ảnh hưởng đến chính sách tiền tệ. Hai là, nguồn vốn của Ngân hàng trung ương có thể do ngân sách cấp, nhưng có tính ổn định và tách bạch ra khỏi hoạt động thu và chi hàng năm của Chính phủ, thậm chí có quốc gia, nguồn vốn của Ngân hàng trung ương là do các ngân hàng thương mại đóng góp. Ở Việt Nam, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam có vốn pháp định độc lập với NSNN theo quy định của Luật Ngân hàng Nhà nước.

1.1.1.2. Cấu trúc tài chính công

Quan niệm về cấu trúc tài chính công thường được xác định theo nhiều cách tiếp cận với những tiêu chí khác nhau.

Theo nghĩa rộng nhất, tài chính công được kết cấu nhằm đảm bảo mục đích của nó bao gồm hoạt động thu và chi. Hoạt động thu được thực hiện thông qua các khoản thu từ thuế, phí, đầu tư của nhà nước, v.v., với những quy trình thu được quy định khác nhau. Hoạt động chi được thực hiện thông qua các khoản chi được dự liệu cụ thể nhằm đảm bảo chức năng, hoạt động của bộ máy nhà nước với những điều kiện chi nhất định.

Xem xét cấu trúc tài chính công theo nghĩa rộng thường được sử dụng để thống kê, đánh giá các hoạt động tài chính công trong quản lý kinh tế. Hàng năm, Ngân hàng Thế giới, Liên minh Châu Âu và các tổ chức quốc tế khác thường thống kê các số liệu tài chính công theo cấu trúc này.

Theo nội dung quản lý, cấu trúc tài chính công được hiểu là sự phân chia các bộ phận tài chính công của một quốc gia gắn liền với việc sử dụng các quỹ công mà nhà nước có quyền chi phối, bao gồm Quỹ NSNN và các Quỹ TCNNS và Nợ công.

Quỹ NSNN là quỹ lớn nhất của nhà nước trong cấu trúc tài chính công. Hầu hết các nguồn thu đều được tập trung vào quỹ này để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước. Hàng năm, việc hình thành và sử dụng Quỹ NSNN là thông qua việc xây dựng và thực hiện NSNN. Theo Rebecca Simson và cộng sự (2011), việc xây dựng và thực hiện NSNN được gọi là chu trình ngân sách (The budget cycle) với các khâu cơ bản như xây dựng NSNN, thực hiện NSNN, hoạt động kế toán và báo cáo, cuối cùng là hoạt động giám sát[12]. Cấu trúc của NSNN thường được xem xét theo chiều ngang và chiều dọc. Theo chiều ngang, cấu trúc hệ thống NSNN bao gồm các khoản thu và các khoản chi. Theo chiều dọc, cấu trúc hệ thống NSNN bao gồm ngân sách của các cấp chính quyền từ trung ương đến địa phương. Ở hầu hết các quốc gia, ngân sách của chính quyền trung ương thường tách biệt khỏi ngân sách chính quyền địa phương để thực hiện vai trò chủ đạo của mình trong vấn đề điều hòa ngân sách, đảm bảo sự phát triển hài hòa giữa các địa phương.

Bên cạnh đó ở các quốc gia, đặc biệt là các nước đang phát triển, Quỹ TCNNS đã và đang giữ một vai trò quan trọng trong hoạt động tài chính công. Ở hầu hết các nước Châu Âu như Cộng hòa Séc, Pháp, Hi Lạp, Hungari, Italy, Hà Lan v.v. thường có nhiều Quỹ TCNNS trong các lĩnh vực như chăm sóc sức khỏe, an ninh xã hội, giao thông và hưu trí[13].  Theo Wescott và cộng sự (2009), Quỹ TCNNS là mô hình được thừa nhận và được tạo lập ở nhiều quốc gia trên thế giới nhằm phi tập trung hóa các nguồn lực dành phục vụ xã hội[14].

Theo quan điểm của IMF (2001) trong bản hướng dẫn về minh bạch tài chính (fiscal transparency) thì “Quỹ TCNNS được hiểu là các quỹ tiền tệ được thiết lập để sử dụng cho các chi tiêu của Chính phủ nhưng không bao gồm trong dự toán ngân sách hàng năm. Các khoản chi tiêu này có thể không phải chịu cùng một mức độ giám sát, kế toán tiêu chuẩn như các khoản chi từ Quỹ NSNN”.[15] Trong khi đó, theo  Barry H.Potter và Jack Diamond (1999): thì “Quỹ TCNNS được định nghĩa là các giao dịch của chính phủ mà không bao gồm trong tổng dự toán NSNN và thường không phải tuân thủ các điều kiện chi chặt chẽ như chi NSNN cũng như không phải tuân thủ các thủ tục kiểm soát. Các quỹ này có thể được tài trợ bởi viện trợ nước ngoài hoặc các nguồn tài chính huy động trong xã hội mà không bao gồm trong ngân sách”[16].

Tác giả Dirk-Jan Kraan (2004) cũng đưa ra một định nghĩa hơi khác, đó là “Quỹ TCNNS là các quỹ đặc biệt thuộc sở hữu của Chính phủ mà không phải là một phần của ngân sách và nhận được doanh thu từ sự đóng góp của các tổ chức, cá nhân trong xã hội, từ các nguồn khác như lệ phí và các khoản hỗ trợ từ NSNN"[17].

          Theo TS. Đặng Văn Du (2011), Trưởng Khoa Tài chính công - Học viện Tài chính thì: “Các Quỹ TCNNS là các quỹ tiền tệ tập trung do nhà nước thành lập, quản lý và sử dụng nhằm cung cấp nguồn lực tài chính cho việc xử lý những biến động bất thường trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội và để hỗ trợ thêm cho NSNN trong những trường hợp khó khăn về nguồn tài chính”[18].

          Vậy giữa Quỹ NSNN và Quỹ TCNNS có mối liên hệ với nhau như thế nào và tại sao nhà nước lại cần đến Quỹ TCNNS? Có thể trả lời những câu hỏi này ở một số quan điểm sau đây:

Thứ nhất, chủ thể thành lập và quản lý các Quỹ TCNNS là nhà nước. Hiện nay trên thực tế, việc thành lập hầu hết các Quỹ TCNNS đều do các cơ quan hành pháp là Chính phủ và UBND các cấp quyết định, trong khi Quốc hội chỉ quyết định thành lập một số quỹ quan trọng như Quỹ dự trữ quốc gia, Quỹ bảo hiểm xã hội... Sau khi được thành lập, các Quỹ TCNNS thường được giao cho một Hội đồng hoặc một tổ chức, doanh nghiệp đại diện cho nhà nước trực tiếp thực hiện các hoạt động quản lý và sử dụng quỹ. Đây là đặc điểm quan trọng để phân biệt Quỹ TCNNS với các quỹ tài chính được thành lập bởi các tổ chức, cá nhân khác cũng nhằm mục đích cộng đồng (gọi chung là Quỹ xã hội).

Thứ hai, nguồn tài chính hình thành Quỹ TCNNS là từ sự đóng góp của các tổ chức, cá nhân trong xã hội và sự hỗ trợ của từ NSNN. Điều đó có nghĩa, việc hỗ trợ từ ngân sách là không hoàn toàn bắt buộc, nhưng đối với một số Quỹ quan trọng thì đây lại là điều kiện đảm bảo cho sự ổn định của Quỹ. Mức độ hỗ trợ của NSNN đối với mỗi Quỹ TCNNS cũng có sự khác nhau do chức năng và khả năng huy động nguồn lực từ xã hội là khác nhau. Những loại Quỹ TCNNS đảm nhận chức năng dự trữ, dự phòng cho những rủi ro bất thường ảnh hưởng ảnh hưởng lớn đến sự phát triển của nền kinh tế xã hội thì sự hỗ trợ từ NSNN rất lớn, chiếm tỷ trọng chủ yếu trong cơ cấu nguồn tài chính của Quỹ[19], trong khi đó có nhiều Quỹ TCNNS khác lại hoàn toàn không có sự hỗ trợ từ NSNN[20].

Thứ ba, về mục tiêu của Quỹ TCNNS là nhằm hỗ trợ thêm cho NSNN trong việc thực hiện các chức năng của nhà nước. Trong những trường hợp để phục vụ các mục đích hỗ trợ phát triển văn hóa, giáo dục, y tế và các mục đích phát triển cộng đồng khác mà về bản chất thuộc về trách nhiệm của nhà nước nhưng nhà nước chưa thể một mình đảm nhiệm vì hạn chế về nguồn lực thì các Quỹ TCNNS được thành lập để tăng cường các nguồn lực xã hội cho những mục tiêu trên. Đặc điểm này giúp phân biệt Quỹ TCNNS với các quỹ tài chính cũng do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thành lập nhưng hoạt động không vì lợi ích của cộng đồng hoặc quỹ do cộng đồng thành lập nhưng chỉ để phục vụ riêng một số mục đích của các thành viên của cộng đồng đó.

Các cơ quan báo chí từng có đề cập tới việc Bộ Ngoại giao đang sở hữu một “Quỹ      TCNNS gửi tại các ngân hàng ở Anh, Pháp, Đức, Thái Lan và Hồng Kong với tổng       giá trị lên tới gần 16 triệu USD”[21]. Theo ông Nguyễn Dy Niên - Bộ trưởng Bộ   ngoại giao lúc bấy giờ - thì Quỹ này được thành lập và sử dụng nhằm 4 mục đích:          Một là, lo trang thiết bị cho cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài; Hai là, lo       trang thiết bị cho văn phòng; Ba là, để trợ cấp cho cán bộ ngoại giao làm việc đặt        biệt là các cán bộ đang công tác ở một số địa bàn khó khăn như Lào, Campuchia,           Triều Tiên, Trung Quốc, Mông Cổ...; Và cuối cùng, gửi về trong nước để trợ cấp      cho cán bộ ngoại giao đang công tác ở nước nhà, cũng như lo một số trang thiết bị         làm việc cho cơ quan Bộ Ngoại giao[22]. Như vậy, mục đích sử dụng của Quỹ tài    chính 16 triệu USD này của Bộ Ngoại giao chỉ là nhằm hỗ trợ cho hoạt động          của các cán bộ nhân viên, cơ quan ngoại giao ở trong và ngoài nước chứ không hề          hướng tới lợi ích chung của cộng đồng, của toàn xã hội và do đó theo nhóm tác giả          thì không thể coi  đây là một Quỹ TCNNS, không những thế còn cần phải xem xét      về tính hợp pháp của Quỹ này.

Thứ tư, Quỹ TCNNS ra đời và tồn tại có tính chất thời điểm, tuỳ thuộc vào sự tồn tại các tình huống, các sự kiện đòi hỏi phải tập trung nguồn lực để giải quyết. Khi các tình huống, sự kiện đó được giải quyết dứt điểm thì cũng là lúc Quỹ TCNNS dành để giải quyết các tình huống, sự kiện đó cũng sẽ không còn lý do để tồn tại[23]. Mặc dù vậy, trên thực tế nhiều Quỹ tồn tại rất lâu dài vì chính những nhu cầu lâu dài của xã hội, nhằm mục đích hỗ trợ cho nhà nước thực hiện các hoạt động quản lý, phát triển kinh tế xã hội, tuy mức độ động viên và vai trò trong mỗi giai đoạn có tăng, giảm khác nhau. Tuy nhiên, sự ổn định của Quỹ TCNNS dù sao cũng không thể so sánh với Quỹ NSNN.

Khác với Quỹ NSNN là một quỹ tài chính duy nhất, Quỹ TCNNS có nhiều loại khác nhau. Nếu căn cứ vào mục đích sử dụng thì có những Quỹ TCNNS là quỹ dự phòng, có quỹ dành cho mục đích phát triển kinh tế và quỹ dành cho mục đích an sinh xã hội. Nếu phân loại theo chủ thể quản lý thì có Quỹ do cơ quan trung ương quản lý, có quỹ do cơ quan địa phương quản lý. Trong khi đó, nếu căn cứ vào nguồn vốn hình thành quỹ thì có loại quỹ hình thành từ 100% vốn nhà nước, nhưng có loại quỹ được hình thành từ nguồn vốn góp của nhà nước và các tổ chức, cá nhân trong xã hội, đôi khi phần đóng góp của nhà nước là rất nhỏ.

Bộ phận thứ ba trong cấu trúc tài chính công theo cách phân loại theo nội dung quản lý là nợ công. Khái niệm nợ công không dễ dàng định nghĩa bởi tính phức tạp trong quá trình đánh giá những tiêu chí của để xây dựng khái niệm này. Tuy nhiên, hầu hết những cách tiếp cận đều cho rằng, nợ công là khoản nợ mà Chính phủ của một quốc gia phải chịu trách nhiệm trong việc chi trả khoản nợ đó. Chính vì vậy, thuật ngữ nợ công thường được sử dụng cùng nghĩa với các thuật ngữ như nợ nhà nước hay nợ Chính phủ. Tuy nhiên, nợ công hoàn toàn khác với nợ quốc gia. Nợ quốc gia là toàn bộ khoản nợ phải trả của một quốc gia, bao gồm hai bộ phận là nợ của nhà nước và nợ của tư nhân (doanh nghiệp, tổ chức, cá nhân). Như vậy, nợ công chỉ là một bộ phận của nợ quốc gia mà thôi.

Theo cách tiếp cận của Ngân hàng Thế giới, nợ công được hiểu là nghĩa vụ nợ của 4 nhóm chủ thể bao gồm: (1) nợ của Chính phủ trung ương và các Bộ, Ban, ngành trung ương; (2) nợ của các cấp chính quyền địa phương; (3) nợ của ngân hàng trung ương; và (4) nợ của các tổ chức độc lập mà Chính phủ sở hữu trên 50% vốn, hoặc việc lập ngân sách hoạt động phải được sự phê duyệt của Chính phủ hoặc Chính phủ là người chịu trách nhiệm trả nợ trong trường hợp tổ chức đó vỡ nợ[24]. Cách định nghĩa này cũng tương tự như quan niệm của Hệ thống quản lý nợ và phân tích tài chính của Hội nghị của Liên Hiệp Quốc về thương mại và phát triển (UNCTAD)[25].

Nghiên cứu phạm vi nợ công của một số nước cho thấy phạm vi nợ công của hầu hết các nước đều bao gồm nợ Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh, ngoài ra một số nước còn quy định phạm vi nợ công bao gồm cả nợ chính quyền địa phương (như Anh[26], Bungary, Thổ Nhĩ Kỳ, Trung Quốc, Ba Lan, Rumani, Macedonia, Đài Loan, Cộng hoà Síp), nợ của doanh nghiệp nhà nước (Thái Lan[27], Thổ Nhĩ Kỳ, Macedonia[28], Anh), nợ khu vực an sinh xã hội (Ba Lan[29], Thổ Nhĩ Kỳ, Cộng hoà Síp). Một số nước không tính nợ của Ngân hàng Nhà nước, nợ của các ngân hàng thương mại nhà nước và nợ của các định chế tài chính khác vào phạm vi nợ công. Đối với khoản nợ của Ngân hàng trung ương hay nợ của Ngân hàng nhà nước không được Chính phủ bảo lãnh thì không được tính vào nợ công (như Bungary, Macedonia). Nợ của Ngân hàng thương mại Nhà nước, các định chế tài chính Nhà nước khác không được Chính phủ bảo lãnh cũng không được tính vào nợ công (như Thái Lan, Macedonia). Có nước không đưa ra khái niệm hay phạm vi nợ công cụ thể nhưng lại đề cập tới chứng khoán nợ Chính phủ (ví dụ như Iraq). Ngoài ra, ở một số nước mặc dù có quy định phạm vi nợ khu vực công hay quy định phạm vi nợ công cụ thể nhưng trên thực tế lại sử dụng khái niệm nợ ròng của khu vực công và nợ Chính phủ hay nợ chung của Chính phủ (Anh, Ba Lan) để phản ánh nợ công theo Hiệp ước Maastrict 1992.

Hiện nay theo pháp luật Việt Nam, nợ công chưa được xem là một bộ phận hoàn toàn độc lập vì các khoản vay được ghi nhận vào Quỹ NSNN, đồng thời các khoản trả nợ vay được ghi nhận vào các khoản chi ngân sách. Tuy nhiên, về lý thuyết, cần xem xét nợ công là một bộ phận độc lập của tài chính công vì những lý do sau đây:

Thứ nhất, về bản chất thì nợ công không nên được xem là nguồn thu của NSNN. Thực tế, nợ công chỉ có tác dụng bù đắp bội chi ngân sách trong những giai đoạn mà yêu cầu phát triển kinh tế và điều hành chính sách vĩ mô đòi hỏi nhà nước phải vay nợ. Hầu hết các quốc gia trên thế giới đều có quan điểm này để đảm bảo tính minh bạch của ngân sách và giúp các cơ quan có thẩm quyền quyết định có cái nhìn đúng hơn về năng lực ngân sách, hạn chế tình trạng nợ công lớn có thể ảnh hưởng đến cán cân thanh toán vĩ mô và sự cân đối của tài khoản quốc gia. Tại Việt Nam, quan điểm không xem các khoản vay để bù đắp bội chi là nguồn thu của NSNN cũng được đề cập đến trong Luật NSNN nhưng chưa triệt để.

Thứ hai, nợ công thường được quản lý khá chặt chẽ nhằm đảm bảo khả năng trả nợ. Khác với các khoản thu của NSNN (như thuế, phí, lệ phí, thu từ đầu tư nhà nước v.v.) thường không ràng buộc nghĩa vụ của nhà nước sau khi tiến hành thu, nợ công luôn xác định trách nhiệm của nhà nước và của các chủ thể trực tiếp sử dụng nguồn thu từ nợ công trong vấn đề sử dụng vốn vay đúng mục đích và đảm bảo khả năng hoàn trả.

Năm 2009, Ngân hàng Thế giới đã xác định khuôn khổ pháp lý là một trong 15 chỉ số để đánh giá thành quả của một quốc gia, trong đó có các yêu cầu đối với việc quản lý nợ công[30]. Các yêu cầu thiết yếu của khuôn khổ pháp lý về quản lý nợ công tập trung vào những nội dung:

(i) Đặt ra quyền vay trong nước và ngoài nước: trong đó Quốc hội thường sẽ có quyền hạn cao nhất thay mặt cho chính quyền trung ương để quyết định vay, việc phân cấp quyền vay có thể từ Quốc hội xuống đến cấp dưới (ví dụ: từ Chủ tịch Quốc hội, Thủ tướng hoặc trực tiếp đến Bộ trưởng Bộ tài chính). Với tư cách là cơ quan hành pháp, Chính phủ có thể có một hoặc nhiều tổ chức quản lý nợ. Tuy nhiên, những quyền hạn về vay nợ nên được độc quyền, tức là cần có một cơ quan duy nhất thực hiện vay chứ không phải là nhiều cơ quan.

(ii) Xác định mục đích vay: Để bảo vệ chống lại nguy cơ lạm dụng, các cơ quan có quyền vay thường bị hạn chế bởi một tuyên bố về mục đích vay hoặc bị giới hạn về vay ròng hàng năm hoặc các khoản nợ công (hoặc cả hai). Những vấn đề này có thể được đề cập trong các văn bản chính thức.

(iii) Thiết lập mục tiêu quản lý nợ rõ ràng: Để đảm bảo thực hiện đúng trách nhiệm của các cơ quan, cần phải có có một mục tiêu chính thức về quản lý nợ để dựa vào đó có thể đánh giá được hoạt động vay của Chính phủ.

(iv) Xây dựng chiến lược quản lý nợ: Yêu cầu chuẩn bị một chiến lược quản lý nợ, đây chính là mục tiêu cấp cao cần đảm bảo.

(v) Trách nhiệm giải trình: Chỉ định bắt buộc (ít nhất là hàng năm), Chính phủ phải báo cáo với Quốc hội về hoạt động quản lý nợ, bao gồm cả đánh giá kết quả so với mục tiêu đề ra và chiến lược xác định.

(vi) Xác định yêu cầu kiểm toán: Công việc kiểm toán bên ngoài thường sẽ là trách nhiệm của cơ quan kiểm toán tối cao của quốc gia.

1.1.2. Vai trò của lĩnh vực tài chính công ở Việt Nam

Hầu hết các nghiên cứu đã chỉ ra rằng, tài chính công giữ một vai trò hết sức quan trọng trong việc phát triển kinh tế xã hội của một quốc gia. Đặc biệt, khi quan điểm về chức năng và vai trò của nhà nước có sự thay đổi đáng kể từ đầu thế kỷ XX với sự ra đời của mô hình nhà nước phúc lợi. Theo Palmer (2013), nhà nước phúc lợi là mô hình manh nha ra đời từ cuối thế kỷ XIX với đặc trưng với là nhà nước chịu trách nhiệm đảm bảo phúc lợi cho người dân, thay vì chỉ đảm bảo điều kiện để họ tự tìm kiếm phúc lợi cho bản thân mình. Chính vì vậy, nhà nước phúc lợi có khuynh hướng chi phối, thậm chí độc quyền hóa trong cung cấp các dịch vụ an sinh như hưu trí, y tế, giáo dục v.v., đồng thời chịu trách nhiệm về tái phân phối thu nhập[31]. Cùng với sự ra đời của mô hình nhà nước Xô - viết trước đây, những chức năng an sinh xã hội càng ngày càng được đặt nhiều hơn vào nhà nước. Do đó, vai trò của tài chính công ngày càng lớn đối với nền kinh tế xã hội của hầu hết các quốc gia. Mặc dù hiện nay mô hình nhà nước phúc lợi đang gặp phải nhiều sự chỉ trích vì tính thiếu hiệu quả và xơ cứng của nó, đặc biệt trong việc cắt giảm chi tiêu công và định hướng đầu tư[32], nhưng những ảnh hưởng của của mô hình này trong vấn đề chi tiêu công thì có lẽ vẫn còn lâu dài.

Tuy nhiên, mặc dù có những thất bại nhất định trong điều hành của từng quốc gia, nhưng vai trò của nhà nước và lĩnh vực tài chính công vẫn được khẳng định[33]. Đối với Việt Nam trong quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa thì vai trò của tài chính công lại càng hết sức quan trọng, thể hiện dưới những khía cạnh sau đây:

Thứ nhất, tài chính công sẽ góp phần thúc đẩy phát triển cơ sở hạ tầng, tăng cường năng lực sản xuất của nền kinh tế trên cơ sở đó thực hiện được chính sách công nghiệp hóa, hiện đại hóa. Những bằng chứng từ lịch sử của nhiều quốc gia cho thấy, chỉ có nguồn đầu tư của nhà nước mới đủ sức mạnh để thực hiện các dự án hạ tầng lớn và quan trọng của quốc gia như đường giao thông, sân bay, bến cảng, nước sạch, bảo vệ môi trường, các bệnh viện, trường học lớn v.v., qua đó góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội. Mức độ đầu tư và chất lượng của những loại hàng hóa công này giúp chúng ta hiểu được tại sao có quốc gia lại thành công trong phát triển kinh tế bền vững, trong khi đó có quốc gia khác lại thất bại. Tài chính công tại Việt Nam trong thời gian qua đã từng bước đạt thực hiện các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng và khoa học công nghệ đã minh chứng cho vai trò của tài chính công trong công nghiệp hóa, hiện đại hóa.

Thứ hai, tài chính công là một phương thức nhằm đảm bảo sự hài hòa về thu nhập trong xã hội, theo đó những chủ thể có thu nhập cao sẽ chia sẻ nguồn lực cho nhà nước thông qua các khoản thu từ thuế để tái phân phối cho xã hội nói chung, trong đó có những người có hoàn cảnh khó khăn sẽ được hưởng lợi. Hay nói một cách khác, tài chính công là công cụ hữu hiệu để giải quyết những hiện tượng thường được gọi là “mặt trái” của cơ chế kinh tế thị trường như việc giãn cách thu nhập, đảm bảo việc làm và an sinh xã hội. Những chương trình lớn của nhà nước Việt Nam trong thời gian qua đã chứng minh cho vai trò này như chương trình xóa đói giảm nghèo, chương trình phổ cập giáo dục tiểu học, chương trình trợ cấp cho người già và các đối tượng chính sách, v.v..

Thứ ba, tài chính công góp phần điều chỉnh chu kỳ kinh tế nhằm đảm bảo sự phát triển hài hòa, giảm các “cú sốc” kinh tế vĩ mô. Với những chính sách thu và chi ngân sách, nhà nước có thể thúc đẩy, hỗ trợ sự tăng trưởng một cách ổn định cũng như cùng giải quyết tình trạng kinh tế suy thoái. Trong thời gian qua, những chính sách tháo gỡ thị trường bất động sản, giải quyết nợ xấu ngân hàng và giải phóng hàng tồn kho của những ngành kinh tế chủ chốt được Chính phủ thực hiện đã chứng minh cho vai trò này, mặc dù hiệu quả trên thực tế vẫn chưa rõ ràng.

Và cuối cùng, hiện nay ở Việt Nam cũng như trên thế giới, lĩnh vực tài chính công đang có thêm một vai trò mới, đó là khả năng pha trộn giữa chính sách đối ngoại và đối nội. Sức ép của quá trình cạnh tranh kinh tế giữa các quốc gia trong tiến trình toàn cầu hóa đòi hỏi tài chính công phải tăng cường khả năng đảm bảo việc thu hút đầu tư, lao động cũng như giá trị hàng hóa được sản xuất của một quốc gia[34]. Ở Việt Nam, tài chính công tham gia vào các chương trình hỗ trợ vay vốn tàng trữ lúa gạo hay khuyến khích xuất khẩu bằng việc áp dụng mức thuế suất thấp đã chứng minh vai trò này của tài chính công trên thực tế.

1.1.3. Những yêu cầu đặt ra đối với pháp luật điều chỉnh lĩnh vực tài chính công ở Việt Nam

Tài chính công là một lĩnh vực chịu sự điều chỉnh chặt chẽ của pháp luật. Trước tiên, do lĩnh vực tài chính công được nhà nước thực hiện nên cần điều chỉnh bằng pháp luật để đảm bảo pháp chế và tính minh bạch. Bên cạnh đó, tài chính công được sự giám sát hết sức chặt chẽ của các cơ quan dân cử thông qua công cụ luật pháp, ví dụ như Luật Ngân sách nhà nước, Luật Quản lý nợ công, Luật Kiểm toán nhà nước v.v..

Qua nghiên cứu, có thể thấy pháp luật điều chỉnh lĩnh vực tài chính công ở Việt Nam cần đáp ứng những yêu cầu sau:

Thứ nhất, pháp luật tài chính công phải phù hợp với mô hình nhà nước và định hướng của Đảng Cộng sản Việt Nam về xây dựng và phát triển nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa.

Thực tế trên thế giới cho thấy, cơ cấu chính trị của từng quốc gia là hết sức khác nhau. Trong mô hình nhà nước đơn nhất, chính quyền địa phương là cấp dưới của chính quyền trung ương, trong khi đó ở cấu trúc nhà nước liên bang thì chính quyền các bang tương đối độc lập và có thẩm quyền ban hành và thu thuế. Tuy nhiên, đối với hầu hết các nước đang phát triển, nguồn lực chuyển giao từ chính quyền trung ương là nguồn lớn nhất của chính quyền địa phương. Rất nhiều quốc gia đang nỗ lực thiết lập cơ chế rõ ràng để xác định việc phân bổ các nguồn lực để chính quyền địa phương và đảm bảo mức độ tự chủ chính quyền địa phương trong việc quản lý tài chính công. Theo Rebecca Simson và cộng sự (2011) thì ở nhiều nước đang phát triển, chính quyền địa phương được đối xử giống như các Bộ, ngành trung ương, theo đó ngân sách của địa phương được đưa vào NSNN và chi tiêu theo quy tắc tương tự như cơ quan chi tiêu khác. Ở những nước có mức độ cao hơn của phân cấp, chính quyền địa phương có một mức độ tự chủ với nghĩa vụ báo cáo và trách nhiệm giải trình ở cấp địa phương chứ không phải là chính quyền trung ương[35].      

Tại Việt Nam, mô hình nhà nước là mô hình đơn nhất tập quyền xã hội chủ nghĩa, theo đó cấu trúc nhà nước là thống nhất từ trung ương đến địa phương. Các cấp chính quyền địa phương mặc dù không phải là do chính quyền trung ương bổ nhiệm nhưng chịu sự quản lý trực tiếp của chính quyền trung ương. Do đó, pháp luật về tài chính công cần đảm bảo phân tách rõ chức năng, nhiệm vụ của chính quyền các cấp, trên cơ sở đảm bảo tính thống nhất trong cấu trúc tài chính công nhưng cũng đồng thời đảm bảo khả năng tự chủ tương đối ở mức độ tích cực ở các cấp chính quyền địa phương. Thực tế các quy định hiện hành của Việt Nam về phân cấp ngân sách chưa đạt được mức độ tự chủ tích cực, trong khi đó các quy định về đầu tư công, quản lý các Quỹ TCNNS hoặc vay nợ lại tỏ ra quá lỏng lẻo với sự phân cấp khá mạnh cho địa phương trong khi năng lực quản lý của các cấp chính quyền địa phương còn nhiều hạn chế.

Thứ hai, pháp luật tài chính công phải thể hiện được những nguyên tắc của tài chính công và quản trị tài chính công.

Những nguyên tắc của tài chính công có thể được xem xét dưới nhiều giác độ khác nhau. Theo E. Araral (2011) thì tài chính công phải đảm bảo nguyên tắc ổn định theo hướng đảm bảo tính bền vững của các quyết định về chi tiêu, nguồn thu và vay nợ cũng như độ tin cậy vào khả năng dự toán. Trong việc phân bổ nguồn lực, chính sách thuế cần phản ánh khả năng chịu thuế của nền kinh tế và hạn chế bóp méo giá cả cùng với chính sách phân cấp càng nhiều càng tốt phù hợp với kiểm soát tài chính tốt. Và cuối cùng, việc cần tính đến những ưu đãi về thuế và chi tiêu công cần theo hướng có lợi hơn với người nghèo[36]. Ngoài những nguyên tắc trên, David N. Hyman (2011) bổ sung thêm nguyên tắc tài chính công cần đảm bảo cân bằng chính trị vì thực chất, tài chính công ảnh hưởng rất lớn đến khả năng bỏ phiếu của các cử tri, đồng thời tài chính công cũng phải đảm bảo cân bằng giữa nguồn lực được sử dụng với hiệu quả của nó[37].

Qua nghiên cứu đề tài, nhóm tác giả có chung quan điểm là pháp luật cần thể hiện những nguyên tắc sau đây của tài chính công:

- Một là, pháp luật cần đảm bảo quyền lực tối cao của nhân dân trong việc quyết định và giám sát tài chính công.

Hiến pháp của tất cả các quốc gia dân chủ đều ghi nhận quyền lực tối cao thuộc về nhân dân. Ví dụ, Hiến pháp Cộng hòa Ba Lan năm 1997 có quy định: “Một công dân có quyền để có được thông tin về các hoạt động của các cơ quan công quyền cũng như của công chức nhà nước. Điều đó bao gồm tiếp nhận thông tin về các hoạt động tự quản lý kinh tế hoặc từ các cơ quan chuyên môn, những người khác, đơn vị tổ chức có liên quan đến các nhiệm vụ của cơ quan nhà nước và quản lý tài sản công cũng như tài sản của KBNN”[38]. Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) có quy định về quyền làm chủ của nhân dân ở nhiều điều khoản khác nhau, mặc dù chưa quy định rõ về quyền giám sát tài chính công. Sở dĩ cần tiếp cận từ nguyên tắc này vì bộ máy nhà nước do nhân dân bầu ra, hoạt động vì quyền lợi của nhân dân nên lĩnh vực tài chính công cần được nhân dân giám sát. Hoạt động giám sát của nhân dân được thực hiện thông qua phương thức gián tiếp và trực tiếp. Ở phương thức gián tiếp, nhân dân thực hiện quyền giám sát thông qua các cơ quan đại biểu dân cử như Quốc hội và HĐND các cấp. Ở phương thức trực tiếp, nhân dân tự mình thực hiện việc giám sát thông qua từng cá nhân hoặc tổ chức cộng đồng. Nhìn chung, các quy định pháp luật về tài chính công của Việt Nam đã thể hiện nguyên tắc này khá rõ nét ở một số khía cạnh. Ví dụ: Luật Ngân sách nhà nước quy định Quốc hội có thẩm quyền phê chuẩn dự toán và quyết toán ngân sách trung ương, HĐND có quyền phê chuẩn dự toán và quyết toán ngân sách cùng cấp. Trong hoạt động đầu tư cơ sở hạ tầng, việc giám sát các công trình tại cơ sở được thực hiện bởi Ban giám sát đầu tư của cộng đồng. Tuy nhiên, để quyền giám sát của nhân dân được thực hiện hiệu quả, thì pháp luật vẫn còn thiếu nhiều quy định và còn nhiều bất cập.

- Hai là, pháp luật cần đảm bảo tính minh bạch trong quá trình quản lý tài chính công.

Tính minh bạch là một trong những đặc trưng của tài chính công, bởi lẽ nguồn lực của tài chính công là từ xã hội và mục tiêu của tài chính công là để phục vụ xã hội. Theo George Kopits và Jon Craig (1998) thì nếu nguyên tắc minh bạch tài chính kết hợp với kỷ luật tài chính và tăng cường quản trị sẽ góp phần cải thiện hiệu suất kinh tế của khu vực công[39].

Nguyên tắc minh bạch tài chính công rất được thông lệ quốc tế coi trọng. Theo Bary Porter (2001) thì IMF đã khuyến nghị khá rõ về vấn đề này trong đó tập trung ở một số yêu cầu đối với pháp luật, bao gồm: (i) các quốc gia phải có một khuôn khổ pháp lý rõ ràng để quản lý tài chính; (ii) công chúng được cung cấp đầy đủ thông tin về các hoạt động tài chính trong quá khứ, hiện tại và dự kiến ​​của chính phủ một cách kịp thời; (iii) dữ liệu ngân sách phải được phân loại và trình bày theo cách tạo điều kiện cho phân tích chính sách và tăng cường trách nhiệm giải trình; (iv) bảo đảm độc lập toàn vẹn của dữ liệu tài chính và thông tin tài chính nên chịu sự giám sát độc lập[40].

Như vậy có thể nhận thấy, nguyên tắc minh bạch là rất quan trọng cần phải được thể hiện rõ trong pháp luật tài chính công. Tuy nhiên, minh bạch tài chính công không chỉ đơn giản là việc pháp luật yêu cầu ghi chép đầy đủ các khoản mục thu chi trên các tài khoản công mà cần phải hiểu là việc các cơ quan nhà nước có thẩm quyền và công dân có đầy đủ thông tin và họ được quyền tiếp cận với thông tin chính xác và chi tiết thông qua các phương tiện khác nhau, chẳng hạn như các phương tiện thông tin đại chúng và đặc biệt là internet. Nguyên tắc minh bạch cũng đòi hỏi pháp luật cần quy định trách nhiệm của các cơ quan quản lý phải báo cáo về tình hình hoạt động và hiệu quản của các chương trình và hạng mục chi tiêu. Những thông tin này cần được kiểm chứng bởi các cơ quan chuyên môn, ví dụ như KTNN và trong một số trường hợp phải được sự chấp thuận của các cơ quan dân cử.

Tại Việt Nam, nguyên tắc minh bạch tài chính công cũng đã thể hiện trong các quy định của pháp luật. Luật Ngân sách nhà nước quy định, trong quá trình lập dự toán phải kèm theo các bản thuyết minh, đồng thời các báo cáo quyết toán ngân sách trước khi trình Quốc hội phải được KTNN xem xét. Bộ Tài chính và UBND các cấp trong những năm qua cũng thực hiện tương đối đều đặn việc công khai thông tin về dự toán ngân sách và nợ công trên mạng internet. Tuy nhiên, vấn đề nội dung công khai cũng như mức độ tin cậy của các số liệu vẫn còn nhiều bất cập.

- Ba là, pháp luật cần đảm bảo tính bền vững của tài chính công

Tính bền vững của tài chính công là một trong những vấn đề hết sức được quan tâm trong chính sách và pháp luật của hầu hết các quốc gia. Nếu tài chính công của một quốc gia không bền vững, quốc gia đó sẽ có nguy cơ đối mặt với những bất ổn về kinh tế xã hội như lạm phát, thất nghiệp và thiếu ổn định chính trị. Bài học từ Hy Lạp và một số nước khác trong Liên minh Châu Âu trong thời gian vừa qua đã cho thấy rõ điều đó, theo đó thì sự thịnh vượng không thể là kết quả của việc Chính phủ vay mượn và chi tiêu[41]. Trong khi đó, theo Henri Ghesquiere (2008) thì với các quy định chặt chẽ về kỷ luật hạn chế chi tiêu công, Singapore đã cho thấy sự khác biệt của mình trong việc đảm bảo ổn định phát triển, ngay cả khi có những bất ổn về kinh tế thế giới[42].

Ủy ban Châu Âu quan niệm tính bền vững của tài chính công phụ thuộc vấn đề nợ công và xử lý nợ công, do đó có hai cách tiếp cận. Trong dài hạn, tính bền vững của tài chính công thể hiện ở khả năng của Chính phủ đảm bảo có thặng dư tài chính đủ lớn trong tương lai để trang trải các chi phí ngày càng tăng. Trong ngắn hạn, tính bền vững của tài chính công thể hiện khả năng trả nợ của Chính phủ tại một thời điểm nhất định[43]. Juergen von Hagen (2010) bổ sung thêm rằng tính bền vững của tài chính công không loại trừ ngay cả khi thâm hụt ngân sách kéo dài, miễn là chúng được bù đắp bởi thặng dư trong tương lai[44].

Chính vì vậy, pháp luật cần phải ghi nhận những quy định nhằm đảm bảo tính bền vững của tài chính công. Pháp luật tài chính công Việt Nam cũng từng bước chú ý đến yêu cầu này. Luật Quản lý nợ công ra đời là một dấu mốc quan trọng trong việc quản lý các khoản vay thuộc trách nhiệm của nhà nước, trong khi trước đó, Luật Ngân sách nhà nước đã quy định nguyên tắc không được sử dụng các khoản vay bù đắp bội chi để chi thường xuyên và số tiền vay phải thấp hơn tổng số chi cho đầu tư phát triển[45]. Tuy nhiên hiện nay trên thực tế, cùng với bối cảnh nền kinh tế vĩ mô gặp nhiều khó khăn, nhiều quy định pháp luật của Việt Nam đã không đảm bảo được nguyên tắc bền vững, sẽ được đánh giá cụ thể ở phần sau của báo cáo này.

- Bốn là, pháp luật cần đảm bảo tính hiệu quả của tài chính công cả về khía cạnh kinh tế và xã hội.

Về khía cạnh kinh tế, tài chính công cần đảm bảo cho những khoản chi tiêu từ Quỹ NSNN, Quỹ TCNNS hoặc vay nợ được sử dụng một cách hiệu quả. Về mặt lý thuyết, hiệu quả tài chính công thể hiện ở mối tương quan giữa kết quả đạt được với nguồn lực đã bỏ ra. Điều này đòi hỏi những đánh giá thận trọng khi xây dựng dự toán và việc giám sát chặt chẽ trong quá trình sử dụng, thậm chí là sau khi đã hoàn thành các hạng mục chi tiêu. Về lý thuyết, hiệu quả kinh tế của tài chính công cần được đánh giá dưới hai giác độ. Ở giác độ đầu tiên, tài chính công cần cung cấp những hàng hóa công với chi phí hợp lý, tránh thất thoát và lãng phí, đặc biệt là trong sử dụng các nguồn tài nguyên. Theo Bùi Đại Dũng (2007) thì trong nhiều trường hợp, hành vi “không làm gì” của nhà nước lại được xem là có hiệu quả hơn là thực hiện một kế hoạch nào đó và trên thực tế đây là một quyết định hết sức khó khăn[46]. Bằng việc xây dựng các định mức, tiêu chuẩn hợp lý và đảm bảo cơ chế tự chủ trong chi tiêu với việc kiểm soát đầu ra có hiệu quả sẽ giúp giảm chi tiêu ngân sách và tăng cường hiệu quả kinh tế. Ở giác độ thứ hai, tài chính công được xem là có hiệu quả nếu nó không làm méo mó các mối quan hệ kinh tế, giúp cho xã hội sử dụng các nguồn lực một cách tốt nhất. Ví dụ: nếu nhà nước thực hiện việc cung cấp một hàng hóa hoặc dịch vụ nào đó tốn kém hơn so với khu vực tư nhân thì cần có những quy định pháp luật để khu vực tư nhân tham gia cung cấp những hàng hóa và dịch vụ này.

Về khía cạnh xã hội, hiệu quả của tài chính công là việc làm giảm bất bình đẳng về thu nhập giữa các chủ thể trong xã hội, theo đó tài chính công cần cung cấp một mức độ nhất định các phúc lợi xã hội cho những đối tượng kém may mắn nhưng trên nguyên tắc không làm giảm hiệu quả sản xuất của nền kinh tế. Theo N.Gregory Makiw, giáo sư kinh tế Đại học Harvard, chống nghèo đói là một loại hàng hóa công cộng mà nhà nước cần cung cấp, vì mặc dù khu vực tư nhân cũng có thể giảm nghèo đói, nhưng trên bình diện xã hội thì chỉ có nhà nước mới làm được vì quy mô của vấn đề là quá lớn[47]. Có một quan điểm đáng chú ý, đó là của Bùi Đại Dũng (2007) theo đó hiệu quả chi tiêu ngân sách nên được xác định bằng chỉ số phát triển con người (Human Development Index - HDI) của Tổ chức Phát triển Liên hợp quốc (UNDP) trong khoảng thời gian là 20 năm[48]. Điều đó cho thấy hiện còn rất nhiều cách đánh giá với những tiêu chí khác nhau về khía cạnh hiệu quả xã hội của tài chính công. Tuy nhiên, cách thức tiếp cận này chỉ đánh giá chủ yếu về mặt kinh tế xã hội mà chưa đánh giá được những yếu tố về mặt chính trị và sự tuân thủ pháp luật của hoạt động tài chính công cũng như sẽ gặp khó khăn khi đánh giá hiệu quả trong ngắn hạn.

Theo Trần Vũ Hải (2009), hiệu quả ngân sách có thể được đánh giá dưới các góc độ sau đây:

(i) Hiệu quả về sự tuân thủ: Là sự tôn trọng và thực thi đúng những chỉ tiêu thu, chi và các quy định pháp luật trong hoạt động ngân sách của các cơ quan, đơn vị chấp hành ngân sách;

(ii) Hiệu quả về mặt kinh tế: Là những kết quả về mặt kinh tế như thể hiện qua chỉ số tăng trưởng, chỉ số thu nhập bình quân, năng suất của khu vực kinh tế nhà nước và các mặt tác động từ những hoạt động đầu tư cơ sở hạ tầng của nhà nước;

(iii) Hiệu quả về mặt xã hội: là những kết quả mà NSNN đạt được trong việc đảm bảo phúc lợi xã hội, hệ thống dịch vụ công cộng, giáo dục, y tế, v.v.;

(iv) Hiệu quả về mặt chính trị: là kết quả về sự phối hợp giữa các cơ quan nhà nước, đặc biệt là mối quan hệ giữa cơ quan đại diện (Quốc hội, HĐND) và cơ quan chấp hành (Chính phủ, Uỷ ban nhân dân) trong hoạt động ngân sách. Việc xây dựng cơ chế thông tin linh hoạt và kịp thời để điều hành ngân sách có ý nghĩa rất lớn trong việc đánh giá hiệu quả ngân sách[49].

Tại Việt Nam, pháp luật về tài chính công hiện hành cũng từng bước tiếp cận và thể hiện yêu cầu về hiệu quả của tài chính công. Các quy định về chi tiêu ngân sách đã đòi hỏi những điều kiện chặt chẽ hơn so với trước khi có Luật Ngân sách nhà nước năm 2002, đồng thời cho phép áp dụng chế độ tự chủ tài chính đối với các đơn vị dự toán, bao gồm các đơn vị sự nghiệp công lập và cơ quan nhà nước với những mức độ tự chủ khác nhau. Các quy định về các chế độ trợ cấp, bảo hiểm y tế cho các đối tượng chính sách và các chương trình chống đói nghèo, đào tạo nghề v.v. đã và đang được thực hiện. Tuy nhiên, hiệu quả của các quy định này trên thực tế còn nhiều vấn đề bất cập cần được đánh giá và hoàn thiện thêm.

Thứ ba, pháp luật tài chính công phải thể hiện tính đồng bộ.

Tính đồng bộ của pháp luật thường được hiểu là các quy định pháp luật phải đạt được sự thống nhất, hỗ trợ lẫn nhau để điều chỉnh các quan hệ xã hội. Bên cạnh đó, tính đồng bộ còn cần được hiểu bao gồm cả tính toàn diện, trong đó hệ thống pháp luật về tài chính công phải có khả năng bao quát các mối quan hệ pháp luật phát sinh trong lĩnh vực tài chính công, tránh việc bỏ sót không điều chỉnh hoặc không có quy định điều chỉnh một cách đầy đủ.

Thực tế hệ thống các quy định hiện hành về tài chính công ở Việt Nam cho thấy, tính đồng bộ chưa thể hiện một cách đầy đủ. Hiện nay có quá nhiều văn bản luật cùng điều chỉnh về lĩnh vực tài chính công, rất dễ dẫn đến sự chồng chéo, mâu thuẫn. Ngoài Luật Ngân sách nhà nước, lĩnh vực tài chính công còn có nhiều văn bản luật khác như Luật Quản lý nợ công, Luật Kiểm toán nhà nước và sắp tới có thể có sự ra đời của Luật Đầu tư công. Không kể các luật thuế có tính chất riêng biệt, thì những văn bản luật kể trên đều có những giao thoa nhất định cần làm rõ trong phạm vi điều chỉnh để đảm bảo không chồng chéo, mâu thuẫn khi áp dụng trên thực tế.

Bên cạnh những văn bản luật trên đây có sự giao thoa về đối tượng điều chỉnh, thì một vài lĩnh vực gần như bỏ ngỏ trong các quy định pháp luật về tài chính công. Một là, hiện nay Quỹ TCNNS không có sự điều chỉnh bởi bất cứ văn bản luật nào, trừ Quỹ bảo hiểm xã hội được sự điều chỉnh của Luật Bảo hiểm xã hội, còn hầu hết các quỹ cụ thể khác đều chịu sự điều chỉnh chủ yếu bằng văn bản dưới luật. Chính vì vậy, việc điều chỉnh pháp luật đối với Quỹ TCNNS hiện nay đang gặp nhiều khó khăn, sẽ được phân tích cụ thể ở phần sau của báo cáo này. Hai là, địa vị pháp lý và chức năng của KBNN chưa được quy định cụ thể. Luật Ngân sách nhà nước hiện hành chưa chú ý đến vị trí của KBNN, trong khi chức năng kế toán công của tổ chức này cũng chưa được pháp luật quy định.

1.2. CẤU TRÚC PHÁP LUẬT TÀI CHÍNH CÔNG VIỆT NAM VÀ NHỮNG YẾU TỐ ẢNH HƯỞNG

1.2.1. Cấu trúc pháp luật tài chính công Việt Nam

Việc nghiên cứu quan niệm về pháp luật tài chính công có ý nghĩa quan trọng cả về lý luận khoa học pháp lý và tư duy lập pháp. Ở góc độ khoa học pháp lý, khái niệm tài chính công xác định tính chất, nội hàm pháp luật tài chính công. Bên cạnh đó, do có sự khác biệt giữa vai trò của tài chính công và tài chính khu vực tư nhân mà phương pháp điều chỉnh và đặc điểm của các quy pháp pháp luật của hai bộ phận pháp luật này cũng khác nhau. Ở góc độ lập pháp, việc xác định khái niệm luật tài chính công có ý nghĩa quan trọng trong việc xác định tính cần thiết của việc ban hành một văn bản luật tổng thể hay đơn lẻ nhưng không làm chồng chéo hoặc khiếm khuyết trong quy định về từng bộ phận pháp luật tài chính công. Một yếu tố quan trọng khác, đó là nếu xác định đúng khái niệm pháp luật tài chính công thì việc giám sát các bộ phận tài chính công sẽ được thực hiện một cách nhất quán, qua đó tăng cường tính hiệu quả của tài chính công đối với nhà nước và xã hội.

Nếu như khái niệm tài chính công được đề cập ở khá nhiều công trình khoa học khác nhau thì khái niệm pháp luật tài chính công (hoặc gọi tắt là luật tài chính công) lại rất ít được đề cập trong các công trình nghiên cứu. Theo cách tiếp cận của pháp luật Hoa Kỳ thì Luật tài chính công hướng tới các vấn đề pháp lý và điều chỉnh các hoạt động tài chính của chính phủ hoặc các bộ phận của tổ chức công. Luật tài chính công điều chỉnh các nguồn tài trợ và quản lý hành chính đối với các hoạt động của chính phủ, bao gồm cả các hoạt động mua và bán các loại trái phiếu đặc thù của chính phủ”[50] . Mặc dù có thể còn có tranh luận, nhưng ở chừng mực nhất định, có thể đưa ra định nghĩa về pháp luật tài chính công như sau: “Pháp luật tài chính công là tập hợp các quy phạm pháp luật do cơ quan có thẩm quyền ban hành, điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động tài chính của nhà nước”

Do sự quan trọng của lĩnh vực tài chính công nên hầu hết các nước đều có hệ thống quy định pháp luật điều chỉnh về lĩnh vực này với những mức độ khác nhau. Theo Rebecca Simson (2011) thì các văn bản này nhằm mục đích bảo vệ quyền của cơ quan lập pháp trong quá trình ngân sách. Số lượng, cơ cấu và nội dung của hệ thống luật về  ngân sách của một quốc gia thường  phụ thuộc vào cấu trúc pháp lý và chính trị của quốc gia, đặc biệt là mối quan hệ giữa hành pháp và lập pháp. Nhiều nước đã sửa đổi luật hệ thống ngân sách của họ trong những năm gần đây để hoàn thiện các quy định hiện có hoặc bổ sung các nguyên tắc quản lý ngân sách mới[51].

Do đó, việc phân tích cấu trúc pháp luật tài chính công không đơn giản vì tính chất đan xen, phức tạp của quan hệ pháp luật tài chính công, cũng như những tầng nấc khác nhau của tài chính công. Ví dụ, theo Minoru Nakazato (2011) thì pháp luật tài chính công là sự pha trộn giữa luật công và luật tư, theo đó các quy định pháp luật điều chỉnh mối quan hệ giữa các cơ quan thuộc bộ máy nhà nước trong hoạt động tài chính công là thuộc về luật công, còn việc điều chỉnh mối quan hệ giữa nhà nước và công dân là thuộc về luật tư[52]. Tuy nhiên tại Việt Nam, cách phân loại theo luật công và luật tư chưa được thừa nhận rõ về mặt pháp lý, do đó rất khó áp dụng cách tiếp cận này trong việc xem xét cấu trúc pháp luật tài chính công.

Để xác định cấu trúc pháp luật tài chính công, trước tiên cần xem xét những đặc trưng của các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực tài chính công. Những đặc trưng này bao gồm:

Thứ nhất, các quan hệ xã hội về tài chính công luôn có sự tham gia trực tiếp của các cơ quan đại diện cho nhà nước hoặc được nhà nước ủy quyền. Với tư cách là chủ thể quyền lực công, nhà nước được nhân dân trao quyền tham gia vào các quan hệ nhằm hình thành và sử dụng các nguồn lực tài chính công.

Thứ hai, các quan hệ xã hội về tài chính công luôn gắn với yếu tố tài sản. Cho dù là trực tiếp hay gián tiếp, các quan hệ pháp luật tài chính công luôn gắn với việc chuyển giao, sử dụng nguồn tài chính từ các quỹ tài chính công. Mục tiêu của quan hệ pháp luật tài chính công là nhằm hướng tới sự chuyển giao, sử dụng có hiệu quả các nguồn lực tài chính, trong đó bao hàm cả những quan hệ pháp luật phát sinh trong vấn đề giám sát, quản lý hoạt động tài chính công.

Thứ ba, các quan hệ xã hội trong lĩnh vực tài chính công luôn gắn với sự hình thành của các Quỹ tài chính công hình thành từ xã hội và mục tiêu phục vụ xã hội. Do đó, quan hệ pháp luật tài chính công luôn có sự ảnh hưởng đến đa số người dân. Mỗi nguồn thu của ngân sách nhà nước đều liên quan đến dân chúng, mỗi quyết định tạo lập các Quỹ TCNNS đều gắn với dân chúng với tư cách là người nộp các khoản thu đó. Do đó, các quan hệ pháp luật tài chính công cần đảm bảo yếu tố công bằng, công khai ngay từ quá trình tạo lập và sử dụng các nguồn lực tài chính công.

Để xem xét cấu trúc của tài chính công, cần xuất phát từ các quan hệ pháp luật tài chính công phát sinh trong quá trình thành lập, sử dụng và quản lý các bộ phận của cấu trúc tài chính công bao gồm NSNN, Quỹ TCNNS và nợ công. Bên cạnh đó, cấu trúc pháp luật về tài chính công cũng cần đảm bảo những yêu cầu đặt ra đối với việc điều chỉnh trong lĩnh vực tài chính công, đặc biệt là đảm bảo những nguyên tắc của tài chính công. Theo cách tiếp cận này, pháp luật tài chính công bao gồm những bộ phận là pháp luật về NSNN, pháp luật Quỹ TCNNS, pháp luật về nợ công và pháp luật về giám sát tài chính công. Tuy nhiên, tập thể tác giả đều thống nhất quan điểm là rất khó có thể tách bạch rõ ràng các bộ phận pháp luật về tài chính công, vì giữa chúng có sự đan xen lẫn nhau và có mối quan hệ hết sức mật thiết. Việc tách bạch thành từng bộ phận chỉ có ý nghĩa nghiên cứu những nội dung cụ thể được thuận lợi, chứ không hàm ý là các bộ phận này hoàn toàn độc lập với nhau.

1.2.1.1. Pháp luật về ngân sách nhà nước

Pháp luật về NSNN được xem là một bộ phận quan trọng nhất, chủ yếu nhất của pháp luật tài chính công. Sở dĩ như vậy là vì hầu hết các nguồn thu và nhiệm vụ chi do nhà nước thực hiện đều thực hiện thông qua NSNN. Pháp luật về NSNN thường bao gồm những chế định cơ bản sau:

- Pháp luật về chu trình ngân sách

Bộ phận pháp luật này là tổng hợp các quy định điều chỉnh các hoạt động lập dự toán NSNN, chấp hành NSNN và quyết toán NSNN. Pháp luật về quá trình ngân sách là một trong những bộ phận quan trọng nhất của pháp luật về NSNN vì nó ảnh hưởng có tính chất quyết định đến những nội dung còn lại. Bộ phận pháp luật này chủ yếu điều chỉnh mối quan hệ giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc xây dựng dự toán NSNN, quản lý và sử dụng Quỹ NSNN và thực hiện quyết toán NSNN.

- Bộ phận pháp luật về thu NSNN

Bộ phận pháp luật này là tổng hợp các quy định điều chỉnh việc phân chia nguồn thu giữa các cấp ngân sách trong hệ thống NSNN, cũng như quy định về các nguồn thu cụ thể và phương pháp tổ chức thu.

Trong số các nguồn thu của NSNN, bộ phận pháp luật quy định về nguồn thu từ thuế là quan trọng nhất, có ý nghĩa nhất trong hoạt động tài chính công. Nhiều chuyên gia thậm chí đã cho rằng, tài chính công thực chất chỉ bàn về thuế và các khoản chi tiêu của nhà nước. Do đó, hệ thống pháp luật về thuế và quản lý thuế chính là bộ phận quan trọng nhất trong pháp luật về thu NSNN.

- Bộ phận pháp luật về chi NSNN

Bộ phận pháp luật này là tổng hợp các quy định điều chỉnh hoạt động chi từ Quỹ NSNN. Khác với bộ phận pháp luật thu NSNN, các nội dung chi của các cấp ngân sách ở Việt Nam về cơ bản là tương tự nhau, chỉ khác nhau về mức độ và quy mô. Do đó, bộ phận pháp luật về chi NSNN thường tập trung vào nội dung quy định về điều kiện chi, định mức, tiêu chuẩn chi tiêu và các quy định về cấp phát kinh phí.

Trong những năm gần đây, pháp luật về chi thường xuyên đối với các đơn vị sử dụng đã có nhiều đổi mới với cơ chế tự chủ tài chính và đây là một trong những nét mới đột phá trong cải cách tài chính công Việt Nam. Bên cạnh đó, một bộ phận không kém phần quan trọng là các quy định pháp luật về chi đầu tư phát triển, trong đó có các quy định về đầu tư công.

1.2.1.2. Pháp luật về Quỹ TCNNS

 Một cách khái quát, pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng Quỹ TCNNS bao gồm các quy định cụ thể điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình tạo lập, quản lý và sử dụng các Quỹ TCNNS. Do nhu cầu và thực tế có nhiều loại Quỹ TCNNS khác nhau nên rõ ràng bộ phận pháp luật điều chỉnh về các Quỹ TCNNS là không đồng nhất. Do đó, việc phân tích các bộ phận của pháp luật về Quỹ TCNNS có thể phân tích đối với từng quỹ, hoặc xem xét bộ phận pháp luật về Quỹ TCNNS cần dựa trên những điểm giống nhau của hầu hết các quỹ hiện nay. Với cách tiếp cận chung nhất, có thể thấy về cơ bản pháp luật về quỹ TCNNS có những bộ phận sau:

- Quy định về nguyên tắc pháp lý trong quá trính quản lý, sử dụng

Các nguyên tắc pháp lý trong quá trình quản lý và sử dụng Quỹ đã được xác lập ở hầu hết các Quỹ TCNNS, và trở thành kim chỉ nam, nền tảng cho việc quy định nội dung hoạt động quản lý, sử dụng quỹ cũng như quá trình quản lý, sử dụng quỹ trên thực tế. Những nguyên tắc này hết sức quan trọng vì trong quá trình vận động của quỹ, cần luôn đảm bảo những mục tiêu, chức năng mà quỹ đã đề ra ban đầu cũng như đảm bảo hiệu quả sử dụng của quỹ TCNNS trên thực tế.

- Quy định về nguồn hình thành

Nhằm tạo cơ sở pháp lý cho việc huy động các nguồn tài chính tạo lập quỹ, pháp luật về Quỹ TCNNS cần có những quy định cụ thể về nguồn tài chính hình thành quỹ. Thông thường những quy định này bao gồm: mức độ hỗ trợ của nhà nước đối với mỗi quỹ; quy định về thu phí hoặc nhận sự ủng hộ, đóng góp của các tổ chức, cá nhân trong xã hội. Việc ghi nhận các nguồn hình thành quỹ về mặt pháp lý sẽ đảm bảo được sự tuân thủ của các chủ thể liên quan cho sự hình thành của quỹ từ đó đảm bảo cho nguồn thu của Quỹ được đảm bảo ổn định, thường xuyên.

- Quy định về chủ thể quản lý quỹ

Xét về bản chất, chủ sở hữu của các Quỹ TCNNS chính là nhà nước, được thực hiện thông qua cơ chế đại diện như cơ quan quản lý nhà nước cụ thể hoặc Hội đồng quản lý Quỹ. Nhằm đảm bảo cho các chủ thể quản lý quỹ này có trách nhiệm trong quá trình quản lý quỹ, pháp luật còn quy định nhiệm vụ, quyền hạn của các chủ thể trong quá trình vận hành hoạt động của Quỹ.

-  Quy định về trình tự, thủ tục trong quá trình quản lý và sử dụng Quỹ

Việc vận hành các Quỹ TCNNS hiện nay chủ yếu tuân theo các quy chế hoạt động riêng của từng quỹ. Tùy vào mục tiêu hoạt động, chủ thể quản lý thì mỗi quỹ lại có những quy định về cách thức quản lý, sử dụng quỹ khác nhau. Đơn cử như việc sử dụng số dư tài khoản của Quỹ, có quỹ thì cho phép gửi tiết kiệm, đầu tư vào những lĩnh vực ít rủi ro, trong khi đó, đối với một số quỹ việc sử dụng số dư của quỹ vào các mục đích ngoài mục đích sử dụng của quỹ được xem là hành vi bị cấm...

- Quy định về thanh tra, kiểm tra hoạt động của Quỹ

Là một loại quỹ tài chính công, về bản chất hoạt động của các Quỹ TCNNS cần đảm bảo sự minh bạch và tuân theo pháp luật. Để hạn chế tiêu cực có thể phát sinh, pháp luật thường quy định về thẩm quyền, trình tự thủ tục, cũng như trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong quá trình tiến hành thanh tra, kiểm tra hoạt động của các Quỹ TCNNS.

1.2.1.3. Pháp luật về nợ công

Pháp luật về nợ công là một bộ phận hết sức quan trọng trong hệ thống pháp luật tài chính công Việt Nam, xuất phát từ thực tiễn của nền kinh tế. Theo quan điểm của Arindam Roy và Mike Williams (2010) của Khối Thịnh vượng chung thì pháp luật là một thành phần quan trọng trong quản lý nợ của Chính phủ. Pháp luật tốt sẽ tập trung được sức mạnh của việc sử dụng nợ công, đồng thời hạn chế lạm dụng quyền lực và tăng cường trách nhiệm giải trình[53]. Xem xét các bộ phận pháp luật về nợ công cần xuất phát từ quá trình hình thành, sử dụng và hoàn trả các loại nợ công.

Theo các quy định hiện hành, pháp luật về nợ công ở Việt Nam bao gồm những nội dung cơ bản sau đây:

- Pháp luật về phân loại các khoản nợ công và phân cấp quyền vay nợ.

Bộ phận pháp luật này xác định các khoản nợ công bao gồm nợ của Chính phủ, nợ do Chính phủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương, đồng thời cũng phân loại về vay trong nước và vay nước ngoài. Việc phân loại cũng bao gồm xác định mục tiêu, đối tượng của từng loại nợ công. Việc phân cấp quyết định vay nợ cũng được xác định rõ như thẩm quyền của Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ Tài chính, HĐND và UBND cấp tỉnh, v.v..

- Pháp luật về hoạt động sử dụng và hoàn trả nợ công.

Bộ phận pháp luật này quy định về các nguyên tắc quản lý nợ công, quyền và nghĩa vụ của các tổ chức có liên quan đến vay và sử dụng nợ công như hình thức vay nợ, việc cho vay lại hoặc được cấp bảo lãnh từ Chính phủ, quy định về Quỹ tích lũy trả nợ. Đây là bộ phận pháp luật rất quan trọng, có ý nghĩa quyết định đến việc quản lý và sử dụng nợ công có hiệu quả hay không, do đó, pháp luật dành nhiều quy định nhất cho nội dung này.

- Pháp luật về minh bạch thông tin và giải trình về nợ công

Bộ phận pháp luật này quy định về trách nhiệm tổ chức thông tin về nợ công cũng như trách nhiệm giải trình của các cơ quan có thẩm quyền. Các quy định chủ yếu bao gồm quy định về xây dựng cơ sở dữ liệu về nợ công, báo cáo và công khai thông tin về nợ công cũng như các tiêu chí đánh giá. Bộ phận pháp luật này cũng xác định trách nhiệm giải trình của Chính phủ trước Quốc hội, của UBND cấp tỉnh trước HĐND cùng cấp cũng như trách nhiệm của các đơn vị, tổ chức khác có liên quan.

1.2.1.4. Pháp luật về giám sát tài chính công

Tại Việt Nam và trên thế giới hiện nay, nhận thức về giám sát tài chính công là không thống nhất. Nếu có định nghĩa thì hầu hết đều tập trung định nghĩa về hoạt động giám sát của Quốc hội nói chung. Walter J. Oleszek, chuyên gia cao cấp của Chính phủ Mỹ dẫn lại của Joel D. Aberbach (1990) cho rằng: có nhiều khái niệm khác nhau về giám sát tùy thuộc vào các nhà chính trị, trong đó có một khái niệm hẹp đáng chú ý, theo đó giám sát của Quốc hội được hiểu là việc Quốc hội xem xét các hành vi của các cơ quan hành chính liên bang và các chương trình, chính sách mà họ quản lý, bao gồm đánh giá diễn ra trong khi thực hiện cũng như đánh giá sau đó[54]. Trong khi đó, Yamamoto (2007) lại định nghĩa: Giám sát của Quốc hội là việc rà soát, theo dõi và giám sát của chính phủ và các cơ quan công quyền, bao gồm cả việc thực hiện các chính sách và pháp luật. Định nghĩa này tập trung vào mục đích và tính chất của hoạt động giám sát chứ không phải trên các giai đoạn thực hiện[55]. Cụ thể hơn, Karolina Buzaljko và cộng sự (2010) cho rằng mục đích của giám sát tài chính là để xác định trách nhiệm của Chính phủ trong việc sử dụng công quỹ bằng cách phát hiện gian lận, lãng phí, nhằm đảm bảo tính hiệu quả, tiết kiệm trong hoạt động của chính phủ[56].

Qua khảo cứu cho thấy các định nghĩa đều mô tả hoạt động giám sát nói chung, mà hầu như không có định nghĩa riêng về giám sát tài chính. Điều này có lẽ xuất phát từ một vài lý do. Một là, tài chính công tự thân nó đã có những yêu cầu của sự minh bạch, do đó vấn đề giám sát, đánh giá hoạt động tài chính công thường được coi là song hành với nội dung của hoạt động tài chính công. Quy trình quyết định và thực hiện các hoạt động tài chính công đòi hỏi những mối quan hệ khá đa dạng và thường có sự kiểm soát lẫn nhau. Ví dụ: các hoạt động chi tiêu của Chính phủ sẽ do Quốc hội quyết định, hay việc kiểm tra điều kiện thanh toán của đơn vị sử dụng ngân sách sẽ do KBNN thực hiện. Hai là, hoạt động giám sát thường được hiểu là của một chủ thể thứ ba “từ bên trên” thực hiện việc theo dõi, đánh giá và can thiệp để đảm bảo hoạt động nào đó, ví dụ như việc giám sát thị trường ngân hàng, chứng khoán hay bảo hiểm. Với cách hiểu này thì rõ ràng việc giám sát tài chính công rất khó được giải thích vì tài chính công là hoạt động của nhà nước, do đó, việc giám sát tài chính cũng là của nhà nước chứ không phải là một chủ thể độc lập nào khác. Chính vì vậy, khi nói đến hoạt động giám sát tài chính, hầu như các nghiên cứu bỏ qua nội dung giám sát trong lĩnh vực tài chính công[57].

Từ những quan niệm khác nhau về giám sát tài chính công, có thể đưa ra một số cách tiếp cận. Theo nghĩa rộng, giám sát tài chính công được hiểu là các phương thức đánh giá từ bên trong và bên ngoài nhằm đảm bảo cho hoạt động tài chính công đạt hiệu quả. Còn theo nghĩa hẹp, giám sát tài chính công là hoạt động của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc đảm bảo sự tuân thủ chính sách và pháp luật trong lĩnh vực tài chính công.

Nền tảng của hoạt động giám sát tài chính công chính là vấn đề minh bạch tài chính. Nếu hoạt động tài chính công thiếu minh bạch thì hoạt động giám sát chỉ còn mang tính hình thức và không thể đạt được hiệu quả như đúng yêu cầu của hoạt động này. Trong hệ thống pháp luật về tài chính công hiện hành ở Việt Nam, pháp luật về giám sát tài chính công chưa có văn bản điều chỉnh độc lập vì nhiều nguyên nhân, trong đó có thể được giải thích là trong các văn bản điều chỉnh về NSNN, quỹ TCNNS hoặc nợ công đều có những quy định về giám sát. Tuy nhiên, có lẽ cần nhận thức lại về vai trò của hoạt động giám sát tài chính công và từ đó xác định pháp luật về giám sát tài chính công cần được coi là một bộ phận pháp luật quan trọng và độc lập tương đối so với những bộ phận còn lại trong cấu trúc pháp luật tài chính công Việt Nam vì những lý do cơ bản sau đây:

Thứ nhất, hoạt động giám sát tài chính công có tính độc lập tương đối. Hoạt động tài chính công cần phải được giám sát một cách tương đối độc lập nhằm đánh giá một cách hiệu quả việc sử dụng các nguồn lực tài chính công. Tính độc lập tương đối được thể hiện ở hai khía cạnh. Một là, việc giám sát được thực hiện từ các cơ quan bên ngoài và do đó có tính độc lập với chủ thể bị giám sát, ví dụ như Quốc hội giám sát Chính phủ hoặc các chương trình ngân sách lớn, HĐND giám sát hoạt động quản lý ngân sách của UBND, v.v.. Hai là, ngay cả trong trường hợp các cơ quan, đơn vị quản lý và sử dụng nguồn lực tài chính công thực hiện tự giám sát thì cũng cần phải tuân thủ những yêu cầu nhất định, từ yêu cầu chung về giám sát đến các tiêu chuẩn đặc thù.

Thứ hai, giám sát tài chính công giữ một vai trò hết sức quan trọng. Do vai trò của tài chính công là rất lớn đối với nền kinh tế và xã hội, trong điều kiện nguồn lực hạn chế thì việc thực hiện tốt công tác giám sát sẽ đảm bảo việc sử dụng các nguồn lực xã hội một cách hiệu quả. Điều này không những đảm bảo về khía cạnh chính trị cho Chính phủ, mà còn đảm bảo cho phát triển ổn định về kinh tế và xã hội.

 Thứ ba, giám sát tài chính công liên quan đến sự phối hợp vận hành giữa các bộ phận tài chính công. Rõ ràng, trọng tâm của hệ thống tài chính công là NSNN, tuy nhiên NSNN chỉ có thể hoạt động hiệu quả nếu có sự hỗ trợ đắc lực từ Quỹ TCNNS và bộ phận nợ công. Do đó, giám sát tài chính công phải “vượt lên” để không những có khả năng điều chỉnh hoạt động giám sát từng bộ phận tài chính công, mà còn điều chỉnh việc giám sát tổng thể cấu trúc tài chính công sao cho đạt hiệu quả như mong đợi.

Từ những lập luận trên, có thể kết luận là pháp luật về giám sát tài chính công là hết sức quan trọng và cần phải được quy định cụ thể. Các quy định hiện hành về giám sát tài chính của Việt Nam còn tản mát, thiếu cụ thể, đặc biệt là những quy định về minh bạch tài chính và trách nhiệm giải trình, thẩm quyền giám sát của các chủ thể có liên quan cũng như các phương thức và công cụ giám sát để hoạt động giám sát đạt hiệu quả.

1.2.2. Một số yếu tố cơ bản ảnh hưởng đến pháp luật tài chính công Việt Nam

Xem xét những yếu tố ảnh hưởng đến pháp luật tài chính công Việt Nam có ý nghĩa quan trọng về mặt lý luận nhằm đảm bảo những kiến nghị hoàn thiện là phù hợp và đúng hướng với chủ trương xây dựng nhà nước Việt Nam là nhà nước pháp quyền của dân, do dân và vì dân. Theo các tác giả của đề tài, có những yếu tố cơ bản sau đây ảnh hưởng đến pháp luật tài chính công của các quốc gia nói chung, trong đó có Việt Nam.

1.2.2.1. Quan điểm về vai trò của khu vực công

Quan điểm về vai trò của khu vực công có ảnh hưởng hết sức quan trọng đối với pháp luật tài chính công. Ở những quốc gia tiếp cận vai trò của khu vực công theo hướng hạn chế ảnh hưởng của khu vực này thì pháp luật tài chính công không quá phức tạp về nội dung, đặc biệt là những quy định về nguồn thu và nhiệm vụ chi, tuy nhiên những nội dung về giám sát tài chính công vẫn rất được coi trọng. Ngược lại, đối với những quốc gia mà vai trò của khu vực công có ảnh hưởng lớn thì pháp luật về tài chính công sẽ phức tạp hơn.

Về quan điểm ủng hộ vai trò chủ yếu của tài chính công, theo Jooste (2008) thì mặc dù hiện nay có nhiều quan điểm ủng hộ việc Chính phủ cần tập trung hơn vào “chỉ đạo” (tức là quyết định chính sách) và hạn chế hơn về “chèo thuyền” (cung cấp dịch vụ) hay nói cách khác, vai trò của Chính phủ nên chuyển từ mối quan tâm việc cần làm sang mối quan tâm để đảm bảo rằng mọi việc được thực hiện thông qua hợp tác với các chủ thể khác của xã hội. Tuy nhiên, những nghiên cứu gần đây nhất cho thấy quan điểm về việc giảm vai trò của tài chính công vẫn chưa được thể hiện nhiều trên thực tế[58].

Về quan điểm nghi ngờ vai trò chủ yếu của tài chính công, Afonso và cộng sự (2005) cho rằng nhiều nghiên cứu trước đó cho thấy mối tương quan mạnh mẽ giữa tăng trưởng chi tiêu công và sự suy giảm tăng trưởng, nhưng cũng có nghiên cứu không cho thấy sự tác động tiêu cực của chi tiêu công đến tăng trưởng kinh tế[59].

Ở Việt Nam, vai trò của khu vực công là rất đáng kể trong phát triển kinh tế xã hội. Nguyên nhân trước tiên là Việt Nam chuyển từ nền kinh tế tập trung với sở hữu nhà nước chiếm đại đa số sang nền kinh tế thị trường nên sự hiện diện của khu vực công là rất rõ nét. Trong hầu hết các lĩnh vực, nhà nước thường đóng vai trò là nhà đầu tư quan trọng nhất. Mặc dù trong thời gian gần đây, nhà nước đã giảm mạnh sự can thiệp của mình vào lĩnh vực sản xuất và phân phối song trên thực tế, sự tham gia của nhà nước vào kinh tế không chỉ dừng ở những lĩnh vực mà thị trường tỏ ra kém hiệu quả. Thực tiễn kinh tế của Việt Nam cho thấy vẫn cần có sự hiện diện của nhà nước trong nền kinh tế để phát huy mọi nguồn lực cho phát triển trong việc sử dụng các nguồn tài nguyên, vốn, tài sản thuộc sở hữu nhà nước. Bên cạnh những hiệu ứng tích cực, theo nghiên cứu của TS.Tô Trung Thành (2011) thì từ những năm 2000, Việt Nam đã theo đuổi mô hình tăng trưởng dựa vào vốn đầu tư, đặc biệt là đầu tư công. Trong suốt thập niên qua, đầu tư công đã tăng trưởng rất nhanh, chiếm tỷ trọng lớn nhất trong tổng vốn đầu tư của xã hội, nhưng lại có hiệu quả thấp, đồng thời đang có xu hướng đầu tư vào cả những ngành mà khu vực tư nhân có thể đảm nhiệm trong khi lại buông lỏng nhiệm vụ xây dựng các nền tảng phát triển và tăng trưởng. Do đó, yêu cầu thay đổi mô hình tăng trưởng trở nên cấp bách trong giai đoạn hiện nay, đặc biệt khi nền kinh tế bước vào những năm giữa kỳ của Kế hoạch phát triển 5 năm (2011-2015) và 10 năm (2011-2020), trong bối cảnh nền kinh tế đã phải trả giá bởi những bất ổn vĩ mô kéo dài và động lực tăng trưởng dài hạn đang ít dần[60]. Do đó, để thực thi có hiệu quả chức năng định hướng của tài chính công, cần xây dựng các quy định pháp luật để phát huy vai trò của tài chính công như tính hiệu quả, tính minh bạch, trong đó cần xác định rõ thứ tự các hướng ưu tiên để tập trung thúc đẩy phát triển kinh tế, đồng thời giảm bớt các khuyết tật của nền kinh tế thị trường, đảm bảo đúng định hướng xã hội chủ nghĩa.

1.2.2.2. Những quan điểm mới về quản lý tài chính công theo thông lệ quốc tế

Trên thế giới, những nỗ lực về cải cách tài chính công đã từng bước ra đời từ lâu. Với những kết quả đạt được của các lý thuyết cải cách đã được kiểm chứng, các tổ chức quốc tế có uy tín như UNDP, WB hay IMF đã và đang nỗ lực phổ biến trên toàn cầu, đặc biệt là những quốc gia đang phát triển hoặc có nền kinh tế chuyển đổi chưa có nhiều kinh nghiệm trong quản lý tài chính công trong thời kỳ mới. Có thể điểm qua những mô hình cải cách tài chính công đã và đang được thực hiện và có ảnh hưởng nhất định đến sự phát triển của pháp luật tài chính công Việt Nam, đó là xây dựng và thực hiện khuôn khổ chi tiêu trung hạn song hành với phương pháp xây dựng ngân sách theo kết quả đầu ra, mô hình tài khoản KBNN duy nhất trong quản lý Quỹ Ngân sách nhà nước và hợp tác công tư (PPP).

Khuôn khổ chi tiêu trung hạn

Khuôn khổ chi tiêu trung hạn (Medium-Term Expenditure Framework, viết tắt là MTEF) là một chiến lược xây dựng ngân sách của Chính phủ được xác định trong một giai đoạn trung hạn (từ 3 đến 5 năm). WB đã định nghĩa: “Khuôn khổ chi tiêu trung hạn là sự cân đối giữa khả năng nguồn lực, được tính toán từ trên xuống và chi phí được ước tính từ dưới lên để thực thi chính sách trong ngắn hạn và trung hạn, thể hiện trong khuôn khổ quy trình ngân sách hàng năm”[61].

Mục tiêu chính của MTEF là đảm bảo khắc phục tình trạng NSNN được xây dựng tùy tiện, tăng hoặc giảm thiếu cơ sở và không minh bạch. Đặc biệt, MTEF sẽ góp phần gắn kết các kế hoạch chi tiêu ngắn hạn với các mục đích dài hạn trên cơ sở năng lực sẵn có để đảm bảo tính khả thi cao và tôn trọng kỷ luật tài chính tổng thể.

Cũng theo WB thì phát triển và thực hiện MTEF có thể được thực hiện dần dần với tốc độ phù hợp với năng lực của một quốc gia với nhiều cách khác nhau. Một số quốc gia (ví dụ, Nam Phi, Uganda) đã thực hiện MTEF tổng thể bằng cách phân bổ nguồn lực thông qua một phương pháp tiếp cận từ trên xuống được thực hiện bởi Bộ Tài chính. Trong khi đó, một số nước khác (ví dụ như Malawi hay Pakistan) lại bắt đầu với một cách tiếp cận từ dưới lên nhiều hơn, với việc thực hiện MTEF ở cấp địa phương để quản lý phân bổ nguồn lực trong từng lĩnh vực[62].

Tại Việt Nam, MTEF cũng bắt đầu được triển khai thí điểm ở một số ngành như Giao thông vận tải, Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Giáo dục và Y tế cùng với một số địa phương như Hà Nội, Bình Dương và Vĩnh Long[63]. Chắc chắn, những đánh giá thu được từ công tác thí điểm này sẽ góp phần đổi mới các quy định về quản lý tài chính công của Việt Nam trong thời gian tới.

Xây dựng ngân sách theo kết quả đầu ra

Với cách tiếp cận MTEF, một phương thức xây dựng NSNN mới đã hình thành và được nhiều quốc gia thực hiện, đó là việc xây dựng ngân sách theo kết quả đầu ra (Result-Based Budgeting, viết tắt là RBB). Xây dựng ngân sách theo kết quả đầu ra là phương thức xây dựng ngân sách dựa trên cơ sở những thông tin đầu ra để phân bổ và đánh giá nguồn lực tài chính nhằm đạt được những mục tiêu chiến lược trong chi tiêu của Chính phủ. Ngân sách dựa trên kết quả là một quá trình ngân sách trong đó: (i) xây dựng ngân sách sẽ nhằm vào các mục tiêu được xác định trước và kết quả mong đợi; (ii) kết quả dự kiến ​​sẽ lý giải cho yêu cầu nguồn lực đầu vào để đạt được kết quả như vậy; (iii) hiệu suất thực tế trong các kết quả đạt được đo bằng chỉ số thực hiện những mục tiêu cụ thể[64]. Do đó, RBB sẽ góp phần sử dụng hiệu quả nguồn lực tài chính công, trên cơ sở tiết kiệm và có tính kỷ luật cao. Việc sử dụng RBB trong lập dự toán NSNN đã được nhiều quốc gia áp dụng cùng với MTEF như các nước OECD, các quốc gia Đông Âu, Malaysia, Singapore và nhiều quốc gia khác[65].

Pháp luật Việt Nam đang bắt đầu có những bước tiếp cận trong các quy định về sử dụng RBB trong quyết định NSNN. Nấc thang thấp của việc sử dụng RBB đó là việc cho phép áp dụng chế độ tự chủ tài chính đối với các đơn vị sử dụng ngân sách trên cơ sở cân đối giữa nhu cầu đầu vào và mức độ đáp ứng dịch vụ công cho xã hội. Xây dựng NSNN theo RBB đòi hỏi pháp luật cần có những quy định nhằm đo lường được đầu ra (tức là hàng hóa, dịch vụ công) do nhà nước cung cấp, do đó sẽ ảnh hưởng nhiều đến việc quy định các định mức, tiêu chuẩn chi tiêu.

Mô hình tài khoản KBNN duy nhất

Tài khoản KBNN duy nhất (Treasury Single Account, viết tắt là TSA) là mô hình quản lý các quỹ tài chính công tiên tiến đang được áp dụng ở nhiều quốc gia trên thế giới nhằm đối phó với tình trạng quản lý yếu kém các nguồn lực tài chính công. Theo định nghĩa của Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF) thì TSA là một cấu trúc thống nhất các tài khoản ngân hàng của Chính phủ cho phép hợp nhất và tối ưu hóa việc sử dụng các nguồn tiền của Chính phủ trên cơ sở tách bạch giữa quản lý thông tin và quản lý tiền mặt. Nói cách khác, TSA được mô tả là một tài khoản ngân hàng hoặc một tập hợp các tài khoản ngân hàng được liên kết với nhau, thông qua đó Chính phủ thực hiện các khoản thu, chi và đồng thời có được một cái nhìn hợp nhất của lượng tiền mặt vào cuối mỗi ngày[66].

Cũng theo hướng dẫn của IMF, việc thực hiện TSA cần 3 điều kiện tiên quyết: một là, việc bố trí ngân hàng phục vụ Chính phủ cần thống nhất để cho phép Bộ Tài chính có khả năng giám sát các khoản thu chi ngân sách thông qua hệ thống tài khoản; hai là, không một cơ quan, tổ chức nào có quyền thực hiện mở và sử dụng tài khoản ngoài hệ thống và nằm ngoài sự giám sát; ba là, việc tập trung nguồn tiền mặt của Chính phủ phải toàn diện, có nghĩa là các nguồn thu công không cần phân biệt có thuộc về NSNN hay các quỹ TCNNS đều nên được kiểm soát bởi TSA, đồng thời số dư trên tài khoản chính của TSA chỉ vừa đủ để thực hiện các hoạt động hàng ngày của Chính phủ cùng với mức dự trữ nhất định để đáp ứng các nhiệm vụ đột xuất. Do đó, TSA đòi hỏi phải có cơ sở pháp lý ổn định để thực hiện[67].

Hiện nay, Việt Nam đang thực hiện lộ trình cải cách tài chính công và đang trong giai đoạn đầu của quá trình thực hiện TSA, đó là việc xây dựng và thực hiện Hệ thống thông tin quản lý NSNN và KBNN (TABMIS), do đó đã có nhiều quy định pháp luật chịu ảnh hưởng của quá trình chuyển đổi này[68]. Trong tương lai, các quy định về quản lý Quỹ NSNN sẽ có nhiều thay đổi khi thực hiện TSA một cách toàn diện hơn.

Quan hệ đối tác công tư

Quan hệ đối tác công tư (Public-Private Partnerships, viết tắt là PPP) là một hoạt động được đẩy mạnh trong những năm gần đây ở nhiều quốc gia trên thế giới, đặc biệt là những nước phát triển. Theo Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) thì thuật ngữ “quan hệ đối tác công - tư” mô tả những mối quan hệ có thể có giữa các đơn vị công và đơn vị tư nhân trong hoạt động cung cấp cơ sở hạ tầng và các dịch vụ khác. PPP hiệu quả xuất phát từ nhận thức rằng khu vực công và khu vực tư nhân đều có lợi thế nhất định trong thực hiện từng nhiệm vụ cụ thể. Ba nguyên nhân chính thúc đẩy Chính phủ thực hiện PPP là thu hút đầu tư vốn tư nhân cho khu vực công để tăng hiệu quả sử dụng tài nguyên sẵn có và cải cách các lĩnh vực thông qua việc tái phân bổ vai trò, động cơ và trách nhiệm giải trình[69].

Về mặt chính sách, cần phân biệt PPP với hoạt động tham gia đơn thuần của khu vực tư nhân (Private Sector Participation - PSP) mặc dù đôi khi hai khái niệm này vẫn thay thế cho nhau. Tuy nhiên, thỏa thuận PSP thường nhấn mạnh việc chuyển giao nghĩa vụ cho khu vực tư nhân hơn là cho quan hệ đối tác, tức là mối quan hệ giữa khu vực công và khu vực tư là không bình đẳng. Bên cạnh đó, PPP cũng không đồng nghĩa với tư nhân hóa (Privatization), theo đó tư nhân hóa chủ yếu liên quan đến việc bán cổ phần hoặc quyền sở hữu trong một công ty hoặc bán tài sản hoặc dịch vụ thuộc sở hữu của khu vực công. Tư nhân hóa là phổ biến và được chấp nhận rộng rãi trong các lĩnh vực không được coi là hàng hóa, dịch vụ công, chẳng hạn như sản xuất, xây dựng v.v.. Trong khi đó, PPP thường tập trung vào những hàng hóa và dịch vụ công như phân phối điện, nước, xử lý chất thải, bệnh viện, trường học, hạ tầng công nghệ thông tin, kiểm soát không lưu, v.v..

Vào giữa thập niên 1990 ở nhiều nước đang phát triển, thực tế đã có phản ứng của xã hội đối với khu vực tư nhân trong việc cung cấp các dịch vụ cơ sở hạ tầng. Ở một khía cạnh nào đó, phản ứng dữ dội của xã hội bắt nguồn từ sự nhầm lẫn giữa PSP và tư nhân hóa. Một số chương trình PSP quá tham vọng và việc thảo luận xã hội bị xem nhẹ đã khiến dư luận có phản ứng. Những kinh nghiệm từ việc thực hiện PSP đã dẫn đến việc thiết kế của một mô hình mới mà hiện nay thường được gọi là PPP.

Hoạt động PPP sẽ tạo khả năng phân bổ trách nhiệm giữa các đối tác là nhà nước và tư nhân một cách tối ưu. Các đối tác công trong PPP là cơ quan nhà nước, bao gồm các Bộ, ngành, địa phương, thậm chí bao gồm cả doanh nghiệp nhà nước trong trường hợp được ủy thác sử dụng vốn đầu tư từ nhà nước. Các đối tác tư nhân có thể là chủ thể của địa phương hoặc quốc tế, bao gồm các doanh nghiệp, nhà đầu tư có chuyên môn hoặc tài chính liên quan đến dự án. Gần đây, PPP cũng có thể bao gồm các tổ chức phi chính phủ (NGOs) và/hoặc các tổ chức cộng đồng, cũng như các bên liên quan bị ảnh hưởng trực tiếp bởi dự án. Đóng góp của Chính phủ cho PPP có thể dưới dạng vốn đầu tư (thậm chí thông qua việc hỗ trợ thuế), chuyển giao tài sản, hoặc các cam kết khác. Chính phủ cũng cung cấp trách nhiệm xã hội và khả năng ủng hộ về mặt chính trị. Vai trò của khu vực tư nhân trong quan hệ đối tác là phát huy hoạt động chuyên môn của mình trong quản lý và đổi mới để điều hành dự án hiệu quả. Đối tác tư nhân cũng có thể tham gia góp vốn đầu tư tùy thuộc vào hình thức hợp đồng hợp tác.

Việt Nam hiện nay đang nghiên cứu và từng bước áp dụng hoàn thiện mô hình PPP trong nhiều lĩnh vực và dưới nhiều hình thức, thay vì chỉ hạn chế ở các hình thức hợp đồng BOT, BTO và BT trong lĩnh vực đầu tư cơ sở hạ tầng như hiện nay. Trong tương lai, các quy định về việc thực hiện PPP sẽ cần sự điều chỉnh rõ hơn của pháp luật như quy định áp dụng PPP trong những trường hợp nào vì PPP thực hiện không chỉ trong các dự án cơ sở hạ tầng mà còn trong lĩnh vực dịch vụ, về trách nhiệm của các bên trong quản lý nguồn vốn, thanh toán như thế nào, v.v..

1.2.2.3. Chính sách tài khóa trong từng thời kỳ

Chính sách tài khóa (fiscal policy) trong từng thời kỳ có những ảnh hưởng rõ nét đến các quy định pháp luật được ban hành, sửa đổi trong thời kỳ đó. Chẳng hạn, chi tiêu cho an ninh, quốc phòng có sự thay đổi ở nhiều quốc gia sau sự kiện 11/9/2001, theo đó các văn bản luật mới được ban hành cho phép Chính phủ một số nước tăng cường chi tiêu chống khủng bố, chi tiêu cho phòng vệ từ xa. Ở Việt Nam, Đảng và nhà nước đang tích cực thực hiện cải cách nhằm minh bạch hóa lĩnh vực quản lý nhà nước và phòng, chống tham nhũng. Điều đó thể hiện khá rõ trong các quy định mới đã được ban hành trong thời gian gần đây về quản lý thuế, chi đầu tư xây dựng cơ bản và kiểm soát chi ngân sách. Trong giai đoạn chống suy thoái nền kinh tế hiện nay, dấu ấn của chính sách tài khóa ngày càng rõ nét trong việc tái cơ cấu nền kinh tế, ổn định vĩ mô và chống lạm phát.

  Định nghĩa phổ biến nhất, chính sách tài khóa là việc sử dụng nguồn thu và chi tiêu của Chính phủ để thực hiện những mục tiêu nhất định như tăng trưởng kinh tế, tạo việc làm và chống lạm phát, v.v.. Chính sách tài khóa thể hiện quan điểm sử dụng NSNN để định hướng nền kinh tế của Chính phủ, trong khi đó chính sách tiền tệ thể hiện quan điểm điều hành tổng phương tiện thanh toán, lãi suất và cung tín dụng của Ngân hàng nhà nước. Theo TS.Vũ Đình Ánh (2011) thì chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ là những công cụ quan trọng nhất của nhà nước để quản lý và điều hành nền kinh tế[70]. Thực tế tại Việt Nam, các quy định pháp luật về tài chính công chịu ảnh hưởng khá rõ nét của chính sách tài khóa trong từng giai đoạn. Theo C.S.Adam và D.L.Bevan (2000) thì đối với nhiều quốc gia có thu nhập thấp, đã có một thời gian dài mà ở đó chính sách tài khóa không được quan tâm nhiều, nhưng tình trạng này đang thay đổi. Thành công trong việc ổn định nền kinh tế đã đặt ra yêu cầu quan tâm nhiều hơn đến chính sách tài khóa ở các quốc gia này để đảm bảo các yêu cầu như ổn định kinh tế vĩ mô, khuyến khích tăng trưởng và xóa đói giảm nghèo[71]. Các nghiên cứu thực nghiệm ở nhiều nước trên thế giới đã chỉ ra rằng, sự quản lý tài khóa yếu kém là nguyên nhân chính dẫn đến hàng loạt các vấn đề kinh tế nghiêm trọng như lạm phát cao dai dẳng, thâm hụt cán cân vãng lai lớn, tăng trưởng thấp, hoặc thậm chí là tăng trưởng âm. Do vậy, chính sách tài khóa luôn là đối tượng trung tâm của mỗi công cuộc cải cách nhằm tái cấu trúc nền kinh tế[72].

Chính sách tài khóa có chất lượng cao sẽ hỗ trợ tăng trưởng nếu hội đủ các yêu cầu sau: (i) duy trì một môi trường thể chế, hỗ trợ cho sự tăng trưởng và hiệu ứng tài chính công; (ii ) giới hạn cam kết với vai trò thiết yếu của chính phủ trong việc cung cấp hàng hóa và dịch vụ; (iii) phát triển việc xúc tiến hỗ trợ cho khu vực tư nhân và sử dụng hiệu quả các nguồn lực công; (iv) các hoạt động của chính phủ nhằm điều chỉnh khu vực tư nhân một cách hiệu quả với hệ thống thuế ổn định; và (v) hỗ trợ sự ổn định kinh tế vĩ mô thông qua các tài khoản công ổn định và bền vững. Nếu những điều kiện này được đáp ứng, chính sách tài khóa sẽ thúc đẩy tăng trưởng thông qua tác động tích cực trực tiếp đến việc làm, tiền tiết kiệm, đầu tư và đổi mới thông qua các khuôn khổ thể chế, mà quan trọng nhất là khung pháp lý[73].

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1

          1. Tài chính công là một lĩnh vực có nội hàm rộng và chưa được hoàn toàn thống nhất về mặt khái niệm trong khoa học kinh tế cũng như pháp lý. Về cơ bản tài chính công được hiểu là hoạt động tài chính của nhà nước và của các tổ chức được nhà nước ủy quyền nhằm thực hiện hoặc hỗ trợ thực hiện chức năng của nhà nước với mục tiêu phục vụ lợi ích chung của xã hội theo nguyên tắc minh bạch, dân chủ và công bằng. Trên phương diện quản lý và có ý nghĩa pháp lý, cấu trúc tài chính công bao gồm Quỹ NSNN, các Quỹ TCNNS và Nợ công. Mối quan hệ giữa các bộ phận này thể hiện ở chỗ: Quỹ TCNNS và Nợ công là những bộ phận hỗ trợ cho Quỹ NSNN trong việc thực hiện các nội dung của tài chính công.

2.  Vai trò của tài chính công trong quá trình phát triển nền kinh tế xã hội Việt Nam hiện nay là khá rõ nét: góp phần thúc đẩy phát triển cơ sở hạ tầng, tăng cường năng lực sản xuất của nền kinh tế; là công cụ hữu hiệu để giải quyết những hiện tượng thường được gọi là “mặt trái” của cơ chế kinh tế thị trường như việc giãn cách thu nhập, đảm bảo việc làm và an sinh xã hội; góp phần điều chỉnh chu kỳ kinh tế nhằm đảm bảo sự phát triển hài hòa.

3. Những yêu cầu đặt ra đối với việc điều chỉnh pháp luật đối với tài chính công bao gồm: (i) phải phù hợp với mô hình nhà nước và định hướng của Đảng Cộng sản Việt Nam; (ii) thể hiện được những nguyên tắc của tài chính công và quản trị tài chính công như minh bạch và trách nhiệm giải trình, tính bền vững và hiệu quả; (iii) và cuối cùng là đảm bảo sự đồng bộ trong điều chỉnh.

4. Phân tích cấu trúc pháp luật tài chính công không đơn giản vì tính chất đan xen, phức tạp của quan hệ pháp luật tài chính công, cũng như những tầng nấc khác nhau của tài chính công. Cấu trúc pháp luật cần đảm bảo điều chỉnh cấu trúc của tài chính công, nhưng đồng thời cũng cần “vượt lên” để đảm bảo hiệu quả phối hợp giữa các bộ phận tài chính công cũng như giám sát nhằm đảm bảo tính minh bạch và hiệu quả. Từ những quan hệ xã hội cần điều chỉnh, có thể xác định cấu trúc pháp luật tài chính công bao gồm: pháp luật về NSNN, pháp luật về Quỹ TCNNS, pháp luật về nợ công và pháp luật về giám sát tài chính công.

5. Có nhiều yếu tố ảnh hưởng đến quá trình xây dựng và thực hiện pháp luật tài chính công như: (i) Quan điểm về vai trò chủ đạo của khu vực công tại Việt Nam; (ii) Những quan điểm mới về quản lý tài chính công trên thế giới như xây dựng và thực hiện MTEF song hành với phương pháp xây dựng ngân sách theo kết quả đầu ra, mô hình tài khoản KBNN duy và hợp tác công tư (PPP) v.v..; (iii) và cuối cùng là chính sách tài khóa trong từng thời kỳ nhất định.

Những kết quả nghiên cứu tại Chương 1 sẽ làm cơ sở để đánh giá thực trạng pháp luật tài chính công hiện hành tại Chương 2.

 

CHƯƠNG 2

THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT TÀI CHÍNH CÔNG VIỆT NAM

 

2.1. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

2.1.1. Thực trạng pháp luật về chu trình ngân sách

Trước hết, chu trình NSNN được hiểu là trình tự tiến hành xây dựng, phê chuẩn, chấp hành và quyết toán NSNN hàng năm[74]. Ở đa số các nước thuộc Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế (OECD), chu trình ngân sách thường được thiết kế gồm có 5 khâu chủ yếu là: (i) lập dự toán ngân sách; (ii) phê chuẩn dự toán ngân sách; (iii) thi hành ngân sách và chuẩn bị các báo cáo ngân sách; (iv) kiểm soát việc thực thi NSNN và (v) thực hiện kiểm toán độc lập[75]. Tuy nhiên, ở Việt Nam, chu trình ngân sách được thiết lập gồm có ba khâu nối tiếp nhau là lập dự toán ngân sách, chấp hành ngân sách và quyết toán ngân sách. Khâu đầu tiên là lập dự toán NSNN, do các chủ thể có thẩm quyền thực hiện nhằm xây dựng và quyết định bản dự toán thu, chi NSNN hàng năm[76]. Khâu thứ hai là chấp hành NSNN, là quá trình thực hiện các chỉ tiêu thu, chi tài chính NSNN theo dự toán ngân sách đã được chủ thể có thẩm quyền quyết định. Khâu thứ ba là quyết toán NSNN, thực hiện tổng kết, đánh giá quá trình chấp hành ngân sách và xem xét trách nhiệm pháp lý của các cơ quan nhà nước trong đối với ngân sách đã thực thi và rút ra những kinh nghiệm cần thiết trong việc điều hành NSNN giai đoạn tiếp theo.

Pháp luật về chu trình NSNN được quy định khá chi tiết, đầy đủ ở nhiều văn bản khác nhau như Luật Ngân sách nhà nước (2002); Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày 06/06/2003 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Ngân sách nhà nước; Luật Quản lý thuế (2006); Luật Kiểm toán nhà nước (2005) cùng các văn bản quy định chi tiết hướng dẫn thi hành và các văn bản có liên quan khác. Qua hơn 9 năm thực thi, pháp luật về chu trình ngân sách đã thể hiện vai trò là cơ sở pháp lý quan trọng, quy định rõ ràng các nội dung, thẩm quyền thực hiện, thời gian thực hiện và trình tự, thủ tục thực hiện chu trình NSNN. Bên cạnh đó, pháp luật về chu trình ngân sách cũng được thường xuyên sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện cho phù hợp với thực trạng kinh tế xã hội và yêu cầu đổi mới tài chính công, góp phần ổn định và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, đảm bảo an ninh, quốc phòng và an sinh xã hội.

Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện, pháp luật về chu trình NSNN đã bộc lộ những mặt hạn chế sau:

Thứ nhất, chu trình NSNN có trình tự, thủ tục khá phức tạp.

Một là, khâu lập dự toán NSNN được thực hiện với nhiều thủ tục rườm rà, nhiều tầng nấc, còn phụ thuộc nặng nề vào số kiểm tra của cơ quan cấp trên trong việc xây dựng dự toán. Theo quy định hiện hành, việc lập dự toán ngân sách của cấp dưới phải trình lên cấp trên và cấp trên phải tổng hợp dự toán của cấp dưới với trên 9.000 đơn vị ngân sách cấp xã, trên 600 ngân sách cấp huyện và 63 ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương cho thấy đây là công việc hết sức nặng nề và tốn kém. Điều này không chỉ làm cho công tác lập dự toán ngân sách trở nên phức tạp, không hiệu quả và kéo dài, mà còn làm cho việc thảo luận và quyết định dự toán của cấp dưới còn mang tính hình thức.

Hai là, hoạt động quyết toán NSNN cũng rườm rà, phức tạp tương tự như quá trình lập dự toán với sự can thiệp của cơ quan nhà nước cấp trên trực tiếp. Quy định về thẩm định báo cáo quyết toán NSNN của cơ quan tài chính[77] đã làm cho công tác quyết toán NSNN trở nên phức tạp do chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan tài chính, KTNN và các đơn vị dự toán bị chồng chéo, trùng lặp. Trong quá trình thẩm định quyết toán, nếu phát hiện sai sót, cơ quan tài chính có quyền yêu cầu cơ quan duyệt quyết toán điều chỉnh lại cho đúng, đồng thời xử lý hoặc đề nghị xử lý vi phạm theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, theo quy định hiện hành thì KTNN có quyền yêu cầu các đơn vị được kiểm toán thực hiện các kết luận, kiến nghị đối với các sai phạm trong báo cáo tài chính và kiến nghị các biện pháp khắc phục[78]. Như vậy, dường như không có sự tách biệt rạch ròi giữa hoạt động thẩm định của cơ quan tài chính và hoạt động kiểm toán của KTNN khi mà mục đích của hai hoạt động này là khá giống nhau.

Ba là, quy định về chỉnh lý quyết toán ngân sách kéo dài không hợp lý. Thời gian chỉnh lý quyết toán đối với từng cấp ngân sách như sau: hết ngày 31/1 năm sau đối với ngân sách cấp xã, hết ngày 28/2 đối với ngân sách cấp huyện, hết ngày 31/3 đối với ngân sách cấp tỉnh, hết ngày 31/5 đối với ngân sách trung ương. Trong thời gian chỉnh lý quyết toán ngân sách, kế toán ngân sách các cấp vẫn được hạch toán tiếp các khoản chi ngân sách thuộc nhiệm vụ chi của năm trước nếu được cấp có thẩm quyền quyết định cho chi tiếp vào niên độ năm trước; chi chuyển nguồn từ ngân sách năm trước sang ngân sách năm sau theo quyết định của Bộ trưởng bộ Tài chính (đối với ngân sách trung ương) và chủ tịch UBND (đối với ngân sách địa phương). Quy định như vậy không hợp lý vì hoạt động chi ngân sách phải do một đơn vị sử dụng ngân sách thực hiện, nên không thể kéo dài sau thời điểm 31/01 vì khi đó đơn vị sử dụng ngân sách đã phải nộp báo cáo quyết toán cho cấp trên. Bên cạnh đó, việc cho phép ghi chép vào ngân sách các khoản chi sau thời điểm 31/12 đồng nghĩa với việc tùy tiện kéo dài niên độ ngân sách, ảnh hưởng đến khả năng giám sát của các cơ quan có thẩm quyền do sai lệch thông tin.

Thứ hai, quy định về thẩm quyền quyết định dự toán ngân sách còn chồng chéo, trùng lặp.

Một là, việc quyết định dự toán ngân sách của ngân sách cấp dưới vừa chịu tác động của cơ quan quyền lực cùng cấp, vừa chịu sự tác động của cơ quan tài chính cấp trên. Pháp luật hiện hành quy định: Trong quá trình tổng hợp, lập dự toán ngân sách địa phương, cơ quan tài chính các cấp có trách nhiệm làm việc với UBND cấp dưới trực tiếp để điều chỉnh các điểm xét thấy cần thiết trong dự toán ngân sách địa phương[79]. Điều này không những làm làm giảm tính linh hoạt, chủ động trong lập dự toán NSNN của chính quyền cấp dưới, mà trên thực tế còn tạo ra sự ỷ lại, trông chờ vào hoạt động “cầm tay chỉ việc” của cơ quan chuyên môn cấp trên.

Hai là, việc quy định Quốc hội phê chuẩn quyết toán NSNN bao gồm cả quyết toán ngân sách địa phương cũng dẫn đến chồng chéo, mang tính hình thức; việc tham gia vào quy trình phê duyệt quyết toán NSNN của các cơ quan Quốc hội chưa được ưu tiên; chưa quy định rõ thời gian và nội dung công việc khi bắt đầu thực hiện quyết toán NSNN. Điều này làm giảm tính hiệu quả của công tác quyết toán NSNN của Quốc hội.

Thứ ba, thời gian xây dựng dự toán ngân sách cho năm sau còn sớm và kéo dài, trong khi thời gian xem xét, quyết định dự toán của các cơ quan có thẩm quyền lại ngắn nên khó đưa ra các dự báo, đánh giá chính xác.

Một là, theo quy định hiện hành thì giai đoạn lập dự toán NSNN có thời gian khoảng 6 tháng, thường bắt đầu vào giữa tháng 6 và kết thúc vào trước ngày 31/12. Giai đoạn này được tiến hành trong khoảng thời gian không giống nhau ở các quốc gia[80]. Cơ sở xây dựng dự toán ngân sách cho năm sau thường dựa trên việc đánh giá kết quả thu của năm hiện hành và các chỉ tiêu kinh tế - xã hội, tuy nhiên, tại thời điểm bắt đầu xây dựng dự toán thì việc đánh giá kết quả thu của năm hiện hành mới chỉ có 6 tháng đầu năm và các chỉ tiêu kinh tế - xã hội làm cơ sở xây dựng dự toán thường chưa có. Do đó, việc xây dựng kế hoạch thu ngân sách cho năm sau thường được thực hiện trên cơ sở suy diễn, ước lượng nên dễ dẫn đến hiện tượng có sự chênh lệch khá lớn giữa dự toán ngân sách và kết quả thực hiện trên thực tế hoặc tình trạng giấu nguồn thu phát sinh ở ngân sách địa phương để số giao dự toán thu năm sau thấp hơn số thực hiện thu năm trước, tác động tiêu cực đến điều hành kinh tế vĩ mô.

Hai là, thời gian dành cho việc quyết định dự toán của các cấp ngân sách không cân đối và phù hợp. Trong khi Quốc hội có thời gian quyết định dự toán NSNN, phân bổ ngân sách trung ương năm sau trước ngày 15/11 năm trước thì các cấp ngân sách ở địa phương lại có thời gian quyết định dự toán ngân sách khá ngắn. HĐND cấp tỉnh quyết định dự toán, phân bổ ngân sách cấp tỉnh năm sau trước ngày 10/12 năm trước, nghĩa là thời gian để HĐND cấp tỉnh quyết định dự toán ngân sách cấp tỉnh chưa đến một tháng. Đối với HĐND cấp huyện và cấp xã, việc quyết định dự toán và phân bổ ngân sách năm sau của cấp mình chậm nhất là 10 ngày, kể từ ngày HĐND cấp trên trực tiếp quyết định dự toán và phân bổ ngân sách. Như vậy, với thời gian như trên, HĐND các cấp thực hiện quyết định dự toán ngân sách địa phương là khá gấp gáp. Điều này trực tiếp ảnh hưởng đến chất lượng dự toán cũng như hiệu quả và tinh thần trách nhiệm trong việc xây dựng và quyết định dự toán ngân sách của các cơ quan có liên quan.

Thứ tư, thực trạng chấp hành thu NSNN còn nhiều bất cập.

Một là, con số dự toán và con số thực hiện thu NSNN đối với nhiều khoản thu khác xa nhau trong những năm gần đây. Điều này thể hiện việc thực hiện thu ngân sách chưa ổn định, vững chắc; hơn nữa, công tác lập dự toán chưa sát với thực tế phát sinh, chưa bắt nguồn từ nội lực của nền kinh tế, do đó, phần nào ảnh hưởng tới công tác chỉ đạo, điều hành NSNN. Chẳng hạn, năm 2011, số thu từ nhà, đất dự toán gần 35.000 tỉ đồng nhưng thực thu gần 61.000 tỉ đồng; dầu thô dự toán thu hơn 69.000 tỉ đồng nhưng thực thu trên 110.000 tỉ đồng; thu nội địa từ sản xuất kinh doanh cũng tăng gần 36.000 tỉ đồng;[81] việc lập dự toán chi hoàn thuế giá trị gia tăng là 42.000 tỷ đồng, thực hiện hoàn thuế là 61.000 tỷ đồng. Bên cạnh đó, mặc dù tăng thu xuất nhập khẩu 17.065 tỷ đồng nhưng vẫn để nợ số chi hoàn thuế giá trị gia tăng chưa có nguồn thanh toán lên tới 14.532 tỷ đồng, tạo thêm áp lực mất cân đối ngân sách những năm sau.[82] Đây là tồn tại từ nhiều năm mà Quốc hội đã có ý kiến nhưng hầu như không khắc phục được.

Hai là, trong 6 tháng đầu năm 2013, tình hình thu NSNN không được khả quan. Tổng số thu NSNN ước đạt 356.520 tỷ đồng, bằng 43,7% dự toán và chỉ tăng 4,5% so với cùng kỳ năm 2012. Trong đó, số thu nội địa đạt 236.170 tỷ đồng (bằng 43,3% dự toán). Đây là số thu thấp nhất so với cùng kỳ trong vòng 3 năm gần đây kể từ năm 2010. Một phần nguyên nhân là từ những chính sách này đã hỗ trợ, tháo gỡ khó khăn cho hoạt động sản xuất, kinh doanh. Kết quả này đặt ra những thách thức lớn trong công tác điều hành thu - chi NSNN, đặc biệt là trong bối cảnh hiện nay Chính phủ phải đẩy mạnh thực hiện các giải pháp giãn, giảm, miễn thuế để tạo đà cho kinh tế phục hồi.

Ba là, việc chấp hành ngân sách của các cơ quan, đơn vị cũng như các cấp ngân sách còn rất tùy tiện. Rất nhiều nơi có tình trạng việc chi tiêu được thực hiện thiếu kiểm soát, phân bổ không đều nguồn lực cho năm tài chính, dẫn đến việc kinh phí cấp cho cả năm lại được sử dụng hết cho nửa năm đầu. Việc điều chỉnh ngân sách được thực hiện không đúng quy trình, nhiều trường hợp UBND các cấp đã “qua mặt” HĐND thông qua việc tự ý điều chỉnh dự toán mà không báo cáo, dẫn đến việc coi thường kỷ luật ngân sách và ảnh hưởng đến việc phân bổ nguồn lực tổng thể. Bên cạnh đó, công tác quản lý, tự kiểm tra tài chính không được thực hiện thường xuyên, hoặc thực hiện nhưng không đem lại hiệu quả. Bằng chứng cho thấy, tự thân các đơn vị chấp hành ngân sách và quản lý ngân sách không nhận thấy được sai phạm, chỉ đến khi KTNN thực hiện kiểm toán thì có rất nhiều khoản thu, chi không đúng pháp luật mới bị phát hiện.

Thứ năm, những bất cập nêu trên chủ yếu là do pháp luật quy định hệ thống NSNN của Việt Nam mang tính lồng ghép và việc xây dựng ngân sách dựa trên yếu tố đầu vào và trách nhiệm giải trình yếu kém.

Một là, hệ thống NSNN có tính lồng ghép sâu sắc ở ngân sách địa phương. Tại Việt Nam, NSNN được thiết kế theo mô hình hệ thống các cấp chính quyền, theo đó NSNN phân chia thành ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Tính lồng ghép thể hiện ở ngân sách địa phương, theo đó ngân sách cấp xã là bộ phận của ngân sách cấp huyện, còn ngân sách cấp huyện là bộ phận của ngân sách cấp tỉnh. Việc tổ chức hệ thống NSNN theo hướng này có ưu điểm là khuyến khích chính quyền cấp tỉnh phát huy tinh thần chủ động, sáng tạo trong việc huy động và khai thác nguồn tài chính của địa phương. Tuy nhiên, khi có sự lồng ghép các cấp ngân sách thì ý nghĩa của hoạt động phê chuẩn dự toán và quyết toán của HĐND cấp huyện và xã không còn vì việc phê chuẩn này thực chất là phê chuẩn lại, do đã được HĐND cấp trên phê chuẩn. Từ đó dẫn đến một nghịch lý trong hệ thống bộ máy nhà nước, đó là cơ quan cấp thấp hơn lại phê chuẩn sau khi cơ quan cao hơn đã phê chuẩn. Theo cách thiết kế hiện nay thì các cấp ngân sách sẽ thiếu phân định trách nhiệm rõ ràng. Cấp ngân sách bên dưới vừa phải phụ thuộc vào cấp ngân sách bên trên, vừa không chịu trách nhiệm đến cùng với các hoạt động của mình trong hệ thống ngân sách lồng ghép, trong khi đó cấp ngân sách bên trên cũng không thể quản lý được chặt chẽ ngân sách bên dưới và cũng không phải chịu trách nhiệm hoàn toàn về các sai lầm của cấp dưới. Điều này dẫn đến sự không rõ ràng minh bạch trong quản lý ngân sách và khi có sai phạm rất khó tìm ra người chịu trách nhiệm cụ thể. Trên thực tế nhiều trường hợp dẫn đến tình trạng cơ quan quản lý cấp trên bao biện, làm thay cho chính quyền cấp dưới, làm giảm sút ý nghĩa của việc phân cấp ngân sách đó là tăng cường tính tự chủ của các cấp ngân sách ở địa phương. 

Hai là, phương thức xây dựng và điều hành ngân sách theo khoản mục đầu vào đã bộc lộ rõ những bất cập, hạn chế. Trước tiên, cách tiếp cận trong xây dựng ngân sách theo khoản mục đầu vào chỉ được đánh giá theo những nhu cầu đầu vào mà không gắn kết với kết quả đầu ra, dẫn đến việc dự trù những khoản kinh phí không hiệu quả, cũng như làm giảm sút vai trò của người đứng đầu đơn vị trong hoạt động tài chính công. Trong quá trình xây dựng ngân sách, kiểm soát các khoản mục đầu vào được coi trọng hơn là cải thiện kết quả hoạt động. Các thông số về đầu ra cũng như về kết quả thường ít được quan tâm nên ngân sách thiếu thực tế, dễ bị điều chỉnh và tạo ra kết quả không như ý muốn. Phân bổ ngân sách theo các khoản mục đầu vào đã tạo ra điểm yếu cơ bản là không khuyến khích đơn vị tiết kiệm ngân sách, vì nó không đặt ra yêu cầu ràng buộc chặt chẽ giữa số kinh phí được phân bổ với kết quả đạt được ở đầu ra do sử dụng ngân sách đó[83].

2.1.2. Thực trạng pháp luật về thu ngân sách

          2.1.2.1. Thực trạng về phân cấp nguồn thu ngân sách

Đánh giá về thực trạng pháp luật về thu ngân sách nhà nước cần gắn liền với đánh giá phân cấp nhiệm vụ chi, vì một nguyên tắc cơ bản của NSNN là đảm bảo cân đối thu và chi. Hơn thế nữa, lý do của việc quy định các nguồn thu là để thực hiện nhiệm vụ chi nên việc đánh giá, nhận xét về phân cấp nguồn thu không thể tách rời với những đánh giá về phân cấp nhiệm vụ chi.

Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002 đã quy định về nguyên tắc phân cấp với 4 nội dung rất rõ: một là, ngân sách trung ương và ngân sách mỗi cấp chính quyền địa phương được phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể; hai là, ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chiến lược, quan trọng của quốc gia và hỗ trợ những địa phương chưa cân đối được thu, chi ngân sách; ba là, ngân sách địa phương được phân cấp nguồn thu bảo đảm chủ động trong thực hiện những nhiệm vụ được giao; tăng cường nguồn lực cho ngân sách xã; và bốn là, việc điều tiết nguồn thu sẽ được đảm bảo trong thời kỳ ổn định (từ 3 đến 5 năm)[84].

Tuy nhiên, khi thực hiện nguyên tắc phân chia thẩm quyền thu, chi ngân sách trên thực tế đã nảy sinh một số bất cập sau đây:

Thứ nhất, vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương trong những năm qua vẫn được giữ nguyên, thậm chí còn tăng cường vì nguồn thu qua các năm tăng lên khá nhanh, nhưng tính chủ động của ngân sách địa phương vẫn không được cải thiện. Số tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có khả năng tự cân đối ngân sách mà không cần sự hỗ trợ của ngân sách trung ương không tăng lên bao nhiêu so với thời điểm trước khi thực hiện Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002[85]. Bên cạnh đó, việc trao quyền chủ động quá lớn cho HĐND cấp tỉnh ở địa phương đã làm ảnh hưởng đến vai trò của ngân sách cấp huyện và xã. Việc các địa phương tự phân chia nguồn thu và nhiệm vụ chi đã dẫn đến tình trạng tùy tiện, thiếu thống nhất nhưng chưa chắc vấn đề bình đẳng giữa các vùng đã được giải quyết tốt hơn[86].

Trên thực tế, có thể nhận thấy việc phân chia nguồn thu giữa các cấp ngân sách ở địa phương là hết sức phức tạp, do nguồn thu của các địa phương là khác nhau, đồng thời do quan điểm khác nhau của HĐND tỉnh của từng địa phương. Ví dụ: có địa phương thực hiện việc phân chia giữa tỉnh, huyện, xã theo từng khoản thu, nhưng có địa phương lại điều tiết tổng thể trên tổng số thu phân chia giữa các cấp ngân sách ở địa phương tương tự như giữa trung ương và địa phương. Ở nhiều địa phương, số thu của ngân sách cấp huyện và xã được hưởng là rất ít (nhưng có thể nhiều về số loại thu), trong khi đó số thu chủ yếu được tập trung vào ngân sách cấp tỉnh, sau đó căn cứ vào nhu cầu mà được bổ sung trở lại cho ngân sách cấp dưới[87]. Cách làm này có vẻ “giản tiện”, tăng cường được khả năng điều tiết của ngân sách cấp tỉnh nhưng đã “triệt tiêu” khả năng tự cân đối của ngân sách cấp huyện và xã.

Một nghiên cứu của Học viện Tài chính (2007) cho thấy một số vấn đề liên quan đến thực tiễn phân cấp nhiệm vụ thu chi của các tỉnh sau khi Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 có hiệu lực. Đối với nhiệm vụ chi, nghiên cứu của Học viện Tài chính cho thấy một số tỉnh đã thay đổi nhiệm vụ chi ngay giữa các thời kỳ ổn định. Ví dụ: Trong thời kỳ ổn định 2004-2006, tỉnh Hà Tĩnh đã giao toàn bộ chi tiêu giáo dục cho ngân sách cấp tỉnh quản lý, nhưng trong thời kỳ 2007-2010 thì ngân sách chi cho giáo dục lại được giao xuống cho cấp huyện. Nghiên cứu cũng chỉ rõ rằng việc chuyển dịch nhiệm vụ chi diễn ra thường xuyên hơn ở cấp xã. Đối với nhiệm vụ thu, các tỉnh thường giao các loại thuế nhỏ hơn cho xã, trong khi giữ lại cho mình nguồn thu lớn hơn. Nghiên cứu cũng phát hiện được những trường hợp thay đổi nhiệm vụ ngay trong thời kỳ ổn định 2004-2006, ví dụ như ở tỉnh Bắc Cạn chẳng hạn[88].

Thứ hai, tính lồng ghép ngân sách ở địa phương mặc dù có những ưu điểm, nhưng nhược điểm cũng rất lớn và ngày càng cản trở khả năng tự chủ của các cấp ngân sách, đặc biệt là cấp huyện và cấp xã. Hiện nay, cùng với tính lồng ghép ngân sách đồng thời lại trao quyền chủ động cho chính quyền cấp tỉnh nên vai trò của ngân sách huyện và xã ngày càng mờ nhạt, thậm chí hầu hết các cấp huyện và xã đều không thể tự cân đối được giữa nguồn thu được hưởng trên địa bàn với tổng nhiệm vụ chi. Các nguồn thu được hưởng trên địa bàn huyện và xã thường không nhiều, nếu bị điều tiết lớn về cấp tỉnh thì đương nhiên phần thu còn lại sẽ rất hạn chế, trong khi đó quyền phân bổ nhiệm vụ chi lại do chính quyền cấp tỉnh quyết định. Qua thực tế cho thấy ở một số địa phương, HĐND tỉnh đã quy định nhiệm vụ chi cho cấp huyện và cấp xã khá “nặng nề”, không tương xứng với khả năng thu tự cân đối của các cấp ngân sách này, dẫn đến để đảm bảo nhiệm vụ chi sẽ cần phải thường xuyên lệ thuộc vào sự hỗ trợ của ngân sách cấp trên. Ví dụ: có địa phương đã quy định cấp xã phải có trách nhiệm dành nguồn chi đầu tư phát triển để hỗ trợ các công trình cơ sở hạ tầng do tỉnh và huyện đầu tư (những công trình này không do cấp xã quản lý, vì trường hợp do cấp xã quản lý lại nằm ở nhiệm vụ chi thường xuyên của xã)[89].

Thứ ba, trong việc xây dựng dự toán thu ngân sách hiện nay chủ yếu vẫn được thực hiện trên cơ chế “thương lượng” mà vẫn còn thiếu các căn cứ số liệu chính xác, cụ thể từ thực tiễn. Ví dụ: việc xây dựng ngân sách tỉnh sẽ là sự thương lượng (mà Luật Ngân sách Nhà nước gọi là “làm việc”) giữa đại diện UBND cấp tỉnh (mà trực tiếp là Sở Tài chính) với Bộ Tài chính (cùng với Tổng Cục thuế); ở ngân sách cấp huyện là giữa UBND cấp huyện với Sở Tài chính và Cục Thuế tỉnh... Trên thực tế, các địa phương thường có khuynh hướng xây dựng dự toán giảm định mức thu, tăng mức chi để có mức bổ sung dồi dào hơn (vì mức điều tiết là cố định nhưng mức bổ sung lại có thể linh hoạt hàng năm), thậm chí là che giấu nguồn thu khi lập dự toán và quyết toán ngân sách[90]. Vì thiếu những công cụ định lượng khi xây dựng dự toán, nên thường xuyên xảy ra tình trạng có vẻ rất vô lý: đó là ngân sách địa phương khi quyết toán cuối năm thường vượt thu, thậm chí là vượt thu với tỷ lệ cao[91], trong khi đó ngân sách trung ương thì luôn bội chi lớn để bù đắp cho các địa phương thông qua chi bổ sung được quyết định từ đầu năm ngân sách. Theo quy định hiện hành thì mức vượt thu sẽ đem lại nhiều lợi ích cho địa phương, ngoài phần ngân sách địa phương được hưởng thì lại còn được thưởng vượt thu từ số thu vượt cho ngân sách trung ương[92].

Ở giác độ khác, Bộ Tài chính đôi khi lại dựa vào các thông tin đại chúng để áp đặt mức thu cho địa phương nhưng trên thực tế lại không đạt như vậy. Ví dụ: một doanh nghiệp lớn có thể thông báo kế hoạch lợi nhuận của mình khá cao, tuy nhiên những thông tin này chưa chắc đã đúng sự thật mà chỉ có tính chất “quảng cáo”, nhưng một số trường hợp lại được cơ quan thuế sử dụng để xây dựng định mức thu thuế thu nhập doanh nghiệp cho ngân sách. Mặt khác, lại có nhiều trường hợp dự toán nộp ngân sách của các doanh nghiệp cung cấp cho cơ quan thuế thường không phản ánh đúng năng lực nộp ngân sách năm sau của đơn vị nhằm để lấy thành tích vượt chỉ tiêu nộp ngân sách[93].

Thứ tư, mặc dù đã có định mức phân bổ chi thường xuyên do Thủ tướng Chính phủ quyết định hàng năm, nhưng trên thực tế, có địa phương đã lạm dụng quyền của mình để quyết định phân bổ cho các đơn vị ở mức thấp hơn dẫn đến nguồn thu bổ sung bị thiếu hụt.

Ví dụ: kinh phí dành cho sự nghiệp giáo dục theo Quyết định số 59/2010/QĐ-TTg ban hành định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên ngân sách nhà nước áp dụng cho năm ngân sách 2011 thì ở khu vực đồng bằng, định mức phân bổ cho một đầu người trong độ tuổi đi học là 1.460.800/người/năm nhưng một trường trung học cơ sở với quy mô 500 học sinh ở một huyện đồng bằng Bắc Trung Bộ chỉ được phân bổ kinh phí hoạt động thường xuyên khoảng 50 triệu đồng/năm, do đó nhà trường không thể đảm bảo việc đầu tư tốt vào hoạt động giảng dạy và các hoạt động chuyên môn khác, đồng thời có thể dễ dẫn đến những vi phạm từ công tác thu chi các nguồn kinh phí xã hội hóa.

Ở một góc độ khác, việc phân bổ kinh phí hoạt động thường xuyên theo dân số cũng bộc lộ một số bất cập như thực trạng những địa phương có thu nhập bình quân trên đầu người cao, lại thường có dân số đông, từ đó có số thu phân bổ cho hoạt động sự nghiệp cũng tăng cao, nhưng trên thực tế lại không sử dụng hết, đặc biệt là đối với giáo dục và y tế, trong khi đó hai lĩnh vực này ở những địa bàn còn nghèo lại đang rất cần tăng thêm kinh phí, nhưng vì số dân ít nên đương nhiên kinh phí cũng được phân bổ ít tương ứng. Tuy nhiên, một số thành phố lớn như Hà Nội hoặc Thành phố Hồ Chí Minh, tuy thu nhập bình quân đầu người thuộc diện cao nhất nước, nhưng người dân thuộc diện tạm trú không đăng ký lại rất đông nên không có căn cứ để được phân bổ thêm kinh phí theo thực tế mà chỉ được thêm theo dạng “khoán”, từ đó áp lực chi đối với sự nghiệp giao thông, y tế và giáo dục lại rất lớn[94].

Thứ năm, về phương thức cũng như số chi bổ sung từ ngân sách cấp trên hiện nay cũng chưa đảm bảo sự minh bạch. Hiện nay theo quy định của Luật Ngân sách Nhà nước, việc bổ sung kinh phí từ ngân sách cấp trên xuống ngân sách cấp dưới được thực hiện dưới hai hình thức là bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu. Ngoài việc xác định số bổ sung cân đối thiếu căn cứ cụ thể như đã phân tích ở trên, thì các quyết định bổ sung có mục tiêu lại còn thiếu minh bạch hơn. Ngoài những nội dung bổ sung có mục tiêu theo các chương trình quốc gia được ghi nhận trong dự toán ngân sách hàng năm hay bổ sung nhằm giải quyết khắc phục hậu quả thiên tai, thì nhiều trường hợp việc bổ sung là dành riêng cho các công trình văn hóa xã hội hay cơ sở hạ tầng của một số địa phương đã chứng minh rằng phương thức “xin-cho” vẫn còn hiện hữu mà chưa được ngăn chặn hiệu quả.

Thậm chí, chính sách thiếu minh bạch này còn được quy định khá rõ về cái gọi là “nguồn thu để lại” như sau: “Riêng các địa phương có tỷ lệ điều tiết về ngân sách địa phương giảm lớn so với giai đoạn 2007 - 2010 sẽ được để lại nguồn thu theo khả năng cân đối của ngân sách trung ương để các địa phương có thêm nguồn lực thực hiện các nhiệm vụ chi các chương trình mục tiêu quốc gia, các chế độ chính sách do Trung ương ban hành và các công trình quan trọng trên địa bàn...”[95]

Thứ sáu, việc phân cấp một số nguồn thu cụ thể còn nhiều bất cập. Việc phân định nguồn thu giữa các cấp ngân sách thường được xác định dựa trên vai trò của cấp ngân sách, cũng như thẩm quyền quản lý của chính quyền cấp đó. Nói một cách ngắn gọn thì ngân sách cấp trên được thu nhiều, tập trung hơn so với ngân sách cấp dưới, đồng thời cũng phải chi nhiều hơn và đảm bảo vai trò điều tiết. Bên cạnh đó nguồn thu gắn với hoạt động quản lý nhà nước của cấp nào thì cấp đó được hưởng toàn bộ hoặc một phần. Luật Ngân sách nhà nước còn chú trọng đến khả năng cân đối của ngân sách cấp xã vì cấp ngân sách này có số thu ít nhất nhưng thẩm quyền quản lý lại khá rộng.

Về lý thuyết là như vậy, nhưng trên thực tế, việc phân cấp nguồn thu ngoài những bất cập về nguyên tắc như đã nêu ở trên thì đối với một số nguồn thu cụ thể còn có những bất cập sau đây:

- Một là, quy định để lại tối thiểu 70% một số khoản thu cho ngân sách xã, thị trấn còn chưa phù hợp đối với hầu hết các địa phương.

Hiện nay theo quy định của Thông tư 59/2003/TT-BTC thì ngân sách xã, thị trấn được hưởng tối thiểu 70% đối với các khoản thu gồm: thuế chuyển quyền sử dụng đất (nay là thuế thu nhập cá nhân hoặc thuế thu nhập doanh nghiệp đối với việc chuyển quyền sử dụng đất); thuế nhà, đất (nay là thuế sử dụng đất phi nông nghiệp); thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh; thuế sử dụng đất nông nghiệp thu từ hộ gia đình và lệ phí trước bạ nhà, đất. Quy định này nhằm đảm bảo nguồn thu cho ngân sách xã và thị trấn vì những nơi này nguồn thu thường thấp hơn so với đơn vị hành chính tương đương là phường, trong khi đó nhiệm vụ chi thường nặng nề hơn. Tuy nhiên, hiện nay ở nhiều địa phương, mức độ chênh lệch về khả năng động viên ngân sách giữa xã và thị trấn, thậm chí giữa các xã với nhau là rất khác biệt. Ở thị trấn và một số xã có điều kiện phát triển kinh tế tốt hơn, nhiều doanh nghiệp và hộ kinh doanh thì việc để lại 70% các nguồn thu trên là quá nhiều so với nhiệm vụ chi, trong khi đó ở những xã khác thì mặc dù để lại đến 100% vẫn không đủ. Chính vì có quy định “cứng” là để lại tối thiểu 70% cho ngân sách xã, thị trấn nên khả năng điều tiết của ngân sách cấp trên đối với các xã, thị trấn bị ảnh hưởng rất nhiều.

- Hai là, việc quy định nguồn thu từ đấu giá quyền sử dụng đất là nguồn thu 100% của ngân sách địa phương đã tạo điều kiện cho một số ít địa phương được hưởng lợi.

Hiện nay theo quy định, tất cả các khoản thu liên quan đến đất đai đều thuộc nguồn thu 100% của ngân sách địa phương. Tuy nhiên, thị trường bất động sản lại rất khác biệt giữa các địa phương. Theo chính sách về đất đai hiện hành thì đất đai là nguồn tài nguyên quý giá thuộc sở hữu toàn dân, do nhà nước là chủ sở hữu, do đó nguồn thu từ đất đai cần được điều tiết chung cho cả nước chứ không nên dành riêng cho địa phương vì giá trị của chúng rất khác nhau giữa các địa phương. Ở một số địa phương như Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh hay Đà Nẵng, nguồn thu từ đất, đặc biệt là từ đấu giá quyền sử dụng đất là khá lớn, trong khi đó những địa phương khác thì ngược lại. Nếu tiếp tục để nguồn thu này là nguồn thu 100% của ngân sách địa phương, thì chỉ có một số ít các tỉnh, thành phố được hưởng lợi một cách tự nhiên, trong khi ngân sách trung ương không thể điều tiết được một phần nguồn lợi này cho những địa phương khác. Mặt khác, vì được hưởng lợi tự nhiên nên càng khuyến khích các địa phương này tiếp tục đẩy mạnh đấu giá đất, mở rộng các dự án bất chấp hiệu quả, thậm chí sẵn sàng đấu giá với mức giá thấp hơn so với mặt bằng chung của thị trường bất động sản để nhanh chóng có nguồn vốn đầu tư, dẫn đến lãng phí nguồn tài nguyên đất đai[96].

- Ba là, nguồn thu từ hoạt động xổ số kiến thiết còn chưa được phản ánh đầy đủ vào ngân sách.

Nguồn thu từ hoạt động xổ số kiến thiết là nguồn thu của địa phương, nhưng việc phản ánh nguồn thu này vào ngân sách là hết sức khác nhau giữa các địa phương. Hầu hết các địa phương hoạt động xổ số kiến thiết được thực hiện thông qua mô hình công ty, do đó về mặt pháp lý, với tư cách doanh nghiệp thì họ chỉ phải nộp các loại thuế theo quy định như thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế tiêu thụ đặc biệt... Bên cạnh đó một số địa phương còn để công ty sử dụng ngay thu nhập từ hoạt động kinh doanh xổ số kiến thiết vào việc xây dựng các công trình an sinh xã hội mà không phản ánh qua ngân sách thành nguồn thu và nhiệm vụ chi, như vậy là đã vi phạm pháp luật ngân sách.

- Bốn là, quy định về thuế thu nhập doanh nghiệp của các đơn vị hạch toán toàn ngành là nguồn thu 100% của ngân sách trung ương là chưa phù hợp.

Hiện nay theo quy định thì thuế thu nhập từ các hoạt động kinh doanh chính của các đơn vị hạch toán toàn ngành là nguồn thu 100% của ngân sách trung ương[97]. Điều này được lý giải là để nhằm đảm bảo khả năng điều tiết của ngân sách trung ương vì nguồn thu này về lý thuyết là rất lớn, thêm nữa do hạch toán toàn ngành nên rất khó xác định mức thu nhập phát sinh ở từng địa phương. Tuy nhiên, quy định này đến nay là không phù hợp vì hiện nay hầu hết các doanh nghiệp này đều chuyển sang hình thức công ty cổ phần chứ không hoạt động theo mô hình doanh nghiệp nhà nước như trước đây nên cần bình đẳng với các loại hình doanh nghiệp khác. Ở hầu hết những doanh nghiệp nêu trên, các công ty thành viên ở các địa phương đều có tư cách pháp nhân nên hoàn toàn có thể hạch toán được chi phí. Theo cách tiếp cận hiện nay của Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp, nếu một doanh nghiệp hoạt động ở nhiều tỉnh, thành phố khác nhau thì nguồn thuế thu nhập cần được phân chia cho các địa phương này dựa trên chi phí phát sinh, vì các doanh nghiệp đã sử dụng hạ tầng, nhân công của địa phương nên có trách nhiệm đóng góp cho địa phương. Do đó, thuế thu nhập doanh nghiệp của những doanh nghiệp nếu hoạt động ở nhiều địa phương thì cần được phân chia giữa trung ương và địa phương, chứ không nên dành cho trung ương 100% như hiện nay, như vậy mới tăng cường được nguồn thu cho ngân sách địa phương.

Thứ bảy, việc phân chia nguồn thu từ một số loại thuế quan trọng không đảm bảo tính công bằng giữa các địa phương.

Hiện nay, pháp luật thuế thu nhập doanh nghiệp đã đảm bảo tốt hơn việc phân chia công bằng về thuế cho ngân sách địa phương, theo đó, số thuế thu nhập doanh nghiệp được chia sẻ giữa ngân sách các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương nơi doanh nghiệp có hoạt động sản xuất kinh doanh trên nguyên tắc thụ hưởng theo mức độ phát sinh chi phí. Điều này sẽ hạn chế tình trạng nguồn thu tập trung vào nơi doanh nghiệp có trụ sở chính và thông thường có lợi cho những thành phố lớn như Hà Nội hoặc Thành phố Hồ Chí Minh. Tuy nhiên, đối với những nguồn thu tương tự như từ thuế giá trị gia tăng, thuế tiêu thụ đặc biệt (trừ trường hợp liên quan đến xuất khẩu, nhập khẩu) thì lại không áp dụng nguyên tắc phân chia theo nơi phát sinh chi phí nên đã ảnh hưởng đến sự công bằng về thuế giữa các địa phương.

2.1.2.2. Thực trạng pháp luật về thuế

          Đánh giá chung   

          Trong thời gian qua, hệ thống pháp luật thuế đã có nhiều bước phát triển đáng ghi nhận. Theo đánh giá của UNDP thì các quy định về quản lý thuế đã tập trung hơn kể từ khi Quốc hội ban hành Luật Quản lý thuế năm 2006 (sửa đổi, bổ sung năm 2012), trong đó đã có những dấu ấn đáng kể về cải cách hành chính trong lĩnh vực thuế với việc đề cao quyền của người nộp thuế cùng với cơ chế tự khai, tự nộp thuế[98]. Cùng với Chiến lược cải cách thuế giai đoạn 3 đang được thực hiện, hệ thống pháp luật thuế đã từng bước phù hợp hơn với các chuẩn mực quốc tế như tính minh bạch, công bằng và hợp lý và hiệu quả.

          Những cải cách của hệ thống pháp luật thuế Việt Nam trong những năm gần đây là nằm trong bối cảnh chung của quá trình hội nhập kinh tế quốc tế của Việt Nam với những cam kết cần thực thi khi gia nhập WTO vào năm 2006 và quá trình thực hiện Khu vực mậu dịch tự do ASEAN từ năm 2003. Ngoài ra, Việt Nam còn có những cam kết tự do hóa thương mại song phương và đối tác chiến lược với nhiều quốc gia khác như Mỹ, Trung Quốc, Nhật Bản, v.v.. Những yếu tố này đã có nhiều ảnh hưởng đến chính sách và pháp luật thuế ở Việt Nam trong thời gian qua.

          Trong những năm gần đây, sự suy giảm của nền kinh tế nói chung đã ảnh hưởng đến nguồn thu từ thuế. Khả năng nộp thuế của các doanh nghiệp, đặc biệt là khu vực doanh nghiệp nhỏ và vừa bị ảnh hưởng nghiêm trọng. Thị trường bất động sản gần như tê liệt đã ảnh hưởng rất lớn đến sự lưu thông vốn của nền kinh tế. Chính vì vậy, trong năm 2012 và 2013, nhiều quy định về thuế đã được sửa đổi, bổ sung, đặc biệt là thuế giá trị gia tăng và thuế thu nhập doanh nghiệp cùng với Luật quản lý thuế. Nhưng sửa đổi này trên thực tế đến nay chưa có nhiều thông tin để kiểm chứng tính hiệu quả, nhưng cũng có những tác động tích cực đến tâm lý của các doanh nghiệp và nhà đầu tư. Bên cạnh yếu tố tích cực, thì việc sửa đổi quá nhanh và dễ dàng đối với hệ thống thuế cũng đặt ra câu hỏi cho tính bền vững của thuế cũng như liệu thuế có đảm bảo sự công bằng cho tất cả các đối tượng bị đánh thuế hay không.

Thực trạng pháp luật quản lý thuế[99]

Một là, còn có những bất cập trong quy định về quản lý thông tin người nộp thuế. Mặc dù pháp luật quản lý thuế hiện hành đã quy định nhiều nội dung về quản lý thông tin người nộp thuế nhằm tiến đến thực hiện có hiệu quả cơ chế quản lý dựa trên cơ sở dữ liệu thông tin tổng hợp và kỹ thuật quản lý rủi ro. Tuy nhiên, pháp luật về thông tin trong quản lý thuế còn một số quy định chưa cụ thể. Luật Quản lý thuế quy định: “Bộ Tài chính quy định cụ thể việc xây dựng, thu thập, xử lý và quản lý hệ thống thông tin về người nộp thuế” nhưng hiện nay những nội dung cụ thể này vẫn chưa được Bộ Tài chính quy định. Trách nhiệm bảo mật thông tin của cơ quan thuế trên thực tế chưa được đảm bảo và nhiều trường hợp đưa thông tin ra công chúng theo quy định tại Điều 74 Luật Quản lý thuế cần phải được tranh luận về tính hợp lý về quyền được bảo mật thông tin của người nộp thuế[100].

Hai là, nhiều quy định về thủ tục hành chính thuế còn thiếu khoa học và mang tính chất “ôm đồm”. Luật Quản lý thuế còn quy định nhiều thủ tục hành chính áp dụng riêng, đặc thù của từng loại thuế mà lẽ ra được quy định trong văn bản hướng dẫn Luật Quản lý thuế hoặc văn bản pháp luật về nội dung các sắc thuế. Giả sử rằng, khi các luật quy định nội dung các loại thuế được tiếp tục ban hành và đó là xu thế tất yếu, đương nhiên kéo theo việc thay đổi, bổ sung Luật Quản lý thuế, như vậy sẽ phá vỡ tính ổn định của Luật Quản lý thuế. Do phạm vi nội dung của quản lý thuế quá rộng, quá phức tạp, đòi hỏi pháp luật phải quy định cụ thể các loại giấy tờ cần thiết cho từng trường hợp cụ thể, từng đối tượng, trong từng nội dung quản lý thuế trong từng loại thuế nhưng các loại giấy tờ này còn chưa được chuẩn hóa, chưa tập hợp thành một bộ để dễ theo dõi và áp dụng. Khi một doanh nghiệp có nhiều hoạt động kinh doanh, phải nộp nhiều loại thuế hoặc nếu kinh doanh ở ngành nghề ưu đãi đầu tư hoặc địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn v.v. thì việc phải thực hiện khá nhiều thủ tục hành chính thuế với nhiều loại giấy tờ khác nhau và được quy định ở nhiều văn bản khác nhau là một trở ngại đáng kể.

Ba là, pháp luật quản lý thuế còn thiếu các quy định về nguyên tắc tổ chức, hoạt động của bộ máy quản lý thuế và xử lý mối quan hệ giữa các cơ quan quản lý thuế, đặc biệt trong xu thế quản lý thuế hiện đại. Hiện nay, tổ chức của cơ quan hải quan thì ngoài Tổng Cục hải quan còn có 33 Cục Hải quan tỉnh, liên tỉnh. Trong xu thế hiện đại hoá, cơ quan hải quan sẽ tổ chức theo mô hình Hải quan theo vùng (dự kiến khoảng 10 vùng) trong khi đó tổ chức của cơ quan thuế gồm 63 Cục Thuế cấp tỉnh. Vậy, sẽ xử lý mối quan hệ giữa các Cục Hải quan với các Cục Thuế ở góc độ quản lý thuế như thế nào trong việc quản lý các đối tượng nộp thuế, đặc biệt là về vấn đề cung cấp thông tin và xử lý thông tin - một nội dung hết sức quan trọng khi áp dụng các phương pháp và nguyên tắc quản lý thuế hiện đại.

Bốn là, các quy định về thanh tra, kiểm tra thuế còn thiếu minh bạch, chưa đảm bảo quyền lợi của người nộp thuế.

Hiện nay, hoạt động thanh tra thuế chỉ tập trung vào mục đích cơ bản là nhằm ngăn ngừa, phát hiện và xử lý kịp thời các trường hợp vi phạm mà chưa nhằm vào các mục tiêu quan trọng khác như: Hiểu được các yếu tố ảnh hưởng đến sự tuân thủ thuế, dự báo các hành vi tuân thủ của người nộp thuế và tìm kiếm các giải pháp có hiệu lực thúc đẩy sự tuân thủ. Chính vì vậy, hoạt động thanh tra, kiểm tra thường chỉ tập trung vào những dấu hiệu bên ngoài, thiếu sự đánh giá có tính hệ thống và đối chiếu so sánh trong dài hạn. Các quy định hiện hành cũng không rõ ràng về thời hạn kiểm tra, thanh tra, theo đó thời hạn thanh tra, kiểm tra được xác định theo ngày làm việc nhưng không rõ là những ngày tiến hành thanh tra, kiểm tra có cần liên tục hay không. Các doanh nghiệp hiện nay có nhiều phản ứng về cách hiểu của cơ quan quản lý thuế, theo đó những ngày thanh tra, kiểm tra tại doanh nghiệp không nhất thiết phải liên tục, trong khi đó cơ quan quản lý thuế cho rằng điều này là không vi phạm pháp luật. Về thời hạn ra kết luận thanh tra, theo quy định là chậm nhất là 15 ngày, kể từ ngày nhận được báo cáo kết quả thanh tra thuế, người ra quyết định thanh tra thuế phải có văn bản kết luận thanh tra thuế nhưng lại không quy định thời hạn hoàn thành báo cáo là bao lâu kể từ ngày kết thúc thanh tra, nên hiện nay việc chậm trễ đưa ra kết luận thanh tra là khá phổ biến. Mức lãi suất tính cho tiền thuế chậm nộp còn cứng nhắc[101], không co giãn phù hợp với sự thay đổi lãi suất chung của nền kinh tế. Trong giai đoạn trước đây, khi lãi suất cho vay của hệ thống tổ chức tín dụng là rất cao (thậm chí trên 25%/năm) thì việc áp dụng lãi suất như trên sẽ thúc đẩy động cơ nợ thuế của doanh nghiệp. Nhưng đến thời điểm hiện nay, khi mặt bằng lãi suất cho vay thấp hơn 10%, thì việc áp dụng mức lãi cho tiền thuế chậm nộp nêu trên là quá cao, gây thêm những khó khăn cho doanh nghiệp trong giai đoạn suy giảm kinh tế hiện nay.

Thực trạng pháp luật thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu

          Thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu có tầm quan trọng đặc biệt đối với nguồn thu ngân sách vì tỷ trọng trong tổng số thu từ thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu là khá cao. Tuy nhiên, cùng với các thỏa thuận cắt giảm thuế quan mà Việt Nam đang thực hiện, tỷ trọng này đang giảm dần nhưng vẫn ở một mức độ đáng kể. Các quy định về thuế suất của Luật thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu dựa trên ba nguyên tắc cơ bản là nguyên tắc xuất xứ, nguyên tắc đối xử có đi có lại và nguyên tắc điều tiết hàng hóa đảm bảo sự ổn định của nền kinh tế. Việc điều tiết bao gồm các quy định về cấm nhập khẩu, áp dụng mức thuế suất khác nhau đối với các loại hàng hóa, thậm chí là khác nhau trong từng giai đoạn cùng với các quy định về thuế nhập khẩu phái sinh (thuế chống bán phá giá, thuế chống trợ cấp và thuế chống phân biệt đối xử). Theo tính toán của nhóm tác giả từ những số liệu của Bộ Tài chính cho thấy thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu của Việt Nam là loại thuế có mức độ co giãn khá tốt với sự thay đổi của chính sách thuế nhập khẩu. Ví dụ: năm 2000, tỷ trọng thu từ thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu là 17,2% tổng số thu NSNN và sau đó 10 năm, mặc dù phải thực thi nhiều cam kết cắt giảm thuế, nhưng tỷ trọng thu từ thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu vẫn đạt 15,6%.

          Bên cạnh những thành công nêu trên, pháp luật thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu còn có những bất cập cơ bản sau đây:

          Một là, quy định về thuế suất thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu hiện nay quá phức tạp. Việc trao quyền quyết định thuế suất cho Bộ Tài chính vừa có mặt tích cực, vừa có mặt tiêu cực. Tích cực ở chỗ quy định này đảm bảo cho việc điều hành linh hoạt đối với chính sách thương mại nói chung và chính sách xuất nhập khẩu nói riêng của nhà nước trong từng giai đoạn nhất định. Tuy nhiên, bên cạnh mặt tích cực thì việc trao quyền hạn quá lớn cho Bộ Tài chính đã dẫn đến tình trạng thuế suất thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu có sự thay đổi quá thường xuyên, thiếu tính ổn định làm giảm khả năng thích ứng đối với hoạt động xuất khẩu, nhập khẩu. Biểu thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu ưu đãi hiện hành quá phức tạp với sự phân hóa sâu sắc giữa các mặt hàng đã hạn chế tính minh bạch trong quan hệ pháp luật thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu. Bên cạnh đó, các quy định về thuế suất cũng chưa có sự phân định rõ giữa hàng hóa đầu vào, hàng hóa trung gian và hàng tiêu dùng thuần túy. Về nguyên tắc, hàng hóa đầu vào cần được đánh thuế thấp hơn so với hàng hóa trung gian, trong khi đó có thể áp dụng mức thuế cao hơn đối với hàng hóa tiêu dùng thuần túy.

          Hai là, Luật thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu không quy định về khái niệm trị giá hải quan trong căn cứ tính thuế. Theo thông lệ quốc tế, trị giá hải quan là một căn cứ quan trọng để xác định thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu và được hầu hết các quốc gia quy định khi thực hiện Hiệp định chung về thương mại và thuế quan của WTO (GATT 1994)[102]. Tuy nhiên, Luật Thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu hiện hành lại quy định 3 căn cứ tính thuế là số lượng tính thuế, giá tính thuế và thuế suất. Mặc dù sau đó, Chính phủ đã ban hành Nghị định 40/2007/NĐ-CP quy định về trị giá hải quan để thực hiện các cam kết của Việt Nam khi gia nhập WTO, nhưng rõ ràng không có sự thống nhất với quan điểm của Luật thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu và do đó cần có sự sửa đổi văn bản Luật cho phù hợp.

          Ba là, cần có chính sách rõ ràng hơn đối với thuế xuất khẩu. Nhiều quốc gia trên thế giới rất hạn chế việc đánh thuế xuất khẩu nhằm đảm bảo chính sách khuyến khích xuất khẩu. Về nguyên tắc, thuế xuất khẩu chỉ nên áp dụng đối với những hàng hóa dạng nguyên liệu đầu vào có nguy cơ cạn kiệt như tài nguyên và năng lượng. Đối với những hàng hóa khác, đặc biệt là hàng hóa tiêu dùng thì nên được bảo hộ bằng mức thuế suất 0% hoặc được miễn thuế.

          Bốn là, Luật Quản lý thuế và Luật thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu có sự mâu thuẫn về chế tài đối với việc chậm nộp thuế. Theo Luật thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu thì nếu chậm nộp tiền thuế sẽ bị nộp phạt theo mức 0,1% số tiền chậm nộp cho mỗi ngày[103], trong khi đó theo quy định của Luật Quản lý thuế, tiền chậm nộp không được gọi là tiền phạt và có mức là 0,05% và 0,07% cho mỗi ngày (tùy từng trường hợp). Về bản chất và mục đích, hai khoản thu này là một và do đó các quy định trở nên mâu thuẫn và khó áp dụng. Trong một số trường hợp, cơ quan quản lý thuế có thể suy diễn đây là hai khoản thu khác nhau (Luật thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu gọi là tiền phạt, còn Luật Quản lý thuế thì không phải là tiền phạt) và yêu cầu chủ thể nộp thuế phải nộp cả hai thì sẽ gây ra tình trạng thiếu công bằng.

Thực trạng pháp luật thuế giá trị gia tăng  

          Thuế giá trị gia tăng là một trong những nguồn thu chủ yếu của NSNN. Những nỗ lực trong cải cách quy định về đối tượng chịu thuế, điều kiện khấu trừ và hoàn thuế trong các Luật sửa đổi, bổ sung năm 2004 và 2008 đã có những hiệu quả rõ nét trong việc phòng, chống gian lận thuế giá trị gia tăng. Năm 2013, Quốc hội đã một lần nữa sửa đổi, bổ sung Luật thuế Giá trị gia tăng để đáp ứng yêu cầu của tình hình hiện nay, đặc biệt là liên quan đến chính sách đối với thị trường bất động sản và đảm bảo việc quản lý thuế hiệu quả hơn đối với các mô hình kinh doanh nhỏ, bao gồm các doanh nghiệp nhỏ và vừa, cá nhân và hộ kinh doanh. Đối với lĩnh vực kinh doanh bất động sản, Luật sửa đổi, bổ sung năm 2013 cho phép áp dụng mức thuế suất 5% đối với kinh doanh nhà ở xã hội từ ngày 1/7/2013, đồng thời giảm 50% thuế suất đối với nhà ở thương mại trong thời hạn 01 năm kể từ ngày 1/7/2013. Nhưng có lẽ, thay đổi cơ bản nhất trong Luật sửa đổi, bổ sung năm 2013 chính là cách tiếp cận mới đối với phương pháp tính thuế. Trừ hộ gia đình, cá nhân kinh doanh còn các chủ thể buộc phải áp dụng phương pháp tính trực tiếp có thể tự nguyện đăng ký nộp thuế theo phương pháp khấu trừ. Ngoại trừ cơ sở kinh doanh vàng, bạc, đá quý vẫn nộp thuế bằng phương pháp tính trực tiếp như trước đây thì đối với các tổ chức, doanh nghiệp có doanh thu dưới 01 tỷ đồng, cá nhân kinh doanh, tổ chức kinh tế khác không đăng ký nộp thuế khấu trừ, tổ chức, cá nhân nước ngoài chưa thực hiện đầy đủ chế độ kế toán, hoá đơn, chứng từ sẽ nộp thuế bằng phương thức tính trên doanh thu. Quy định mới này được thực hiện theo những khuyến nghị của các chuyên gia quốc tế trong thời gian gần đây và được kỳ vọng là sẽ làm giảm tính phức tạp trong quản lý các chủ thể thuộc nhóm này. Song hành với những thuận lợi trên đây dành cho người nộp thuế, Luật sửa đổi, bổ sung cũng quy định thời gian để được hoàn thuế dài hơn (tăng từ 3 tháng lên 12 tháng), cũng như ngưỡng hoàn thuế đầu và cũng cao hơn (từ 200 triệu lên 300 triệu đồng).

Bên cạnh những đổi mới đã được phân tích trên đây, pháp luật thuế giá trị gia tăng vẫn còn những bất cập cơ bản sau:

Một là, cơ cấu thuế suất còn chưa hợp lý và phù hợp với thông lệ quốc tế. Hiện nay, thuế giá trị gia tăng có 3 mức thuế suất là 0%, 5% và 10%. Ngoại trừ Trung Quốc, Hàn Quốc và Inđônêxia, hầu hết các quốc gia khác đều quy định một mức thuế suất ngoài mức 0%. Mức thuế suất phổ biến ở hầu hết các nước châu Á hiện nay là 10%, Trung Quốc là 13% và các nước OECD là từ 5% đến 25%. Tuy việc sử dụng nhiều mức thuế suất có thể tạo ra sự công bằng nhất định trong định hướng phát triển kinh tế, nhưng thực tế cho thấy cách tiếp cận này dễ dẫn đến cách phân loại sai hàng hóa, dịch vụ chịu thuế cũng như làm tăng chi phí quản lý thuế[104].

Hai là, danh mục hàng hóa và dịch vụ không thuộc diện chịu thuế còn quá nhiều và phức tạp, ảnh hưởng đến tính công bằng của thuế cũng như làm giảm tính minh bạch và hiệu quả thực thi. Việc có quá nhiều nhóm hàng hóa và dịch vụ không chịu thuế đã gây ra những vấn đề về quản lý và tuân thủ pháp luật thuế cho các chủ thể sản xuất, kinh doanh, nhập khẩu đồng thời các hàng hóa thuộc diện chịu thuế và không chịu thuế giá trị gia tăng. Đôi khi, việc không chịu thuế giá trị gia tăng lại là bất lợi, vì cùng với việc không phải nộp thuế giá trị gia tăng khi bán hàng thì doanh nghiệp cũng không được khấu trừ thuế giá trị gia tăng ở đầu vào[105].

Ba là, chính sách ưu đãi thuế đối với nhà ở xã hội, nhà ở thương mại sẽ không hiệu quả nếu thiếu cơ chế giám sát về giá tính thuế hợp lý. Hiện nay, với quy định của Luật sửa đổi, bổ sung thì nhà ở xã hội thuộc diện được ưu đãi thuế vĩnh viễn với thuế suất 5% , trong khi đó nhà ở thương mại được ưu tiên giảm thuế 50% trong thời hạn 01 năm. Những quy định này được kỳ vọng sẽ làm giảm giá bán các loại nhà ở nói trên nhằm kích cầu tiêu dùng theo hướng hỗ trợ người mua nhà. Tuy nhiên, nếu không có cơ chế giám sát và quản lý thích hợp thì chỉ có doanh nghiệp kinh doanh bất động sản được hưởng lợi (từ việc giảm thuế đầu ra sẽ dẫn đến việc được hoàn thuế ở đầu vào), trong khi người mua nhà có thể vẫn bị tính thuế với giá bán cao. Do đó, có thể nhận thấy việc ưu đãi cho người mua thông qua người bán là một cơ chế ưu đãi thiếu hiệu quả.

Bốn là, nhà nước đã đặt lợi ích của mình lên trên lợi ích chính đáng của doanh nghiệp trong việc tăng thời gian được hoàn thuế giá trị gia tăng. Về bản chất, trong trường hợp phổ biến nhất là thuế giá trị gia tăng ở đầu ra thấp hơn thuế giá trị gia tăng ở đầu vào có nghĩa là nhà nước đang chiếm dụng nguồn vốn của doanh nghiệp và do đó, doanh nghiệp cần được hoàn trả thuế giá trị gia tăng càng sớm càng tốt. Ở các nền kinh tế phát triển, tiền hoàn thuế thông thường được thanh toán trong vòng từ 3 đến 4 tuần sau khi kết thúc kỳ tính thuế và thực tế không có bất cứ trở ngại nào trong việc hoàn thuế, ví dụ như việc quy định ngưỡng được hoàn thuế và thời hạn để được hoàn thuế dài bất thường[106]. Với thời gian hoàn thuế thông thường tăng lên 4 lần so với quy định của Luật thuế giá trị gia tăng năm 2008, rõ ràng đã làm cho gánh nặng thuế giá trị gia tăng của các doanh nghiệp sẽ ngày càng lớn hơn. Điều này chỉ có thể giải thích bằng việc nhà nước lo ngại cho khả năng thu ngân sách trong bối cảnh có nhiều loại thuế được miễn, giảm và số thu ngân sách giảm sút trong giai đoạn hiện nay. Nhưng rõ ràng với chính sách này, mục tiêu xây dựng một hệ thống thuế thân thiện và công bằng sẽ bị ảnh hưởng nghiêm trọng.

Thực trạng pháp luật thuế tiêu thụ đặc biệt

          Thuế tiêu thụ đặc biệt là loại thuế khá phổ biến ở nhiều quốc gia trên thế giới. Cơ sở để đánh thuế chính là việc nhà nước không khuyến khích tiêu dùng một số loại hàng hóa và dịch vụ nhất định như các hàng hóa không có lợi cho môi trường tự nhiên - kinh tế - xã hội, các mặt hàng xa xỉ và một số dịch vụ dành cho những người có thu nhập cao. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, các nước (như OECD) thường đánh thuế tiêu thụ đặc biệt cho một số ít các loại hàng hóa và dịch vụ như các loại đồ uống có cồn, hàng hóa, dịch vụ liên quan đến xe hơi và đánh bạc, cá độ. Trong khi đó, ở các quốc gia châu Á thì việc đánh thuế tiêu thụ đặc biệt phổ biến hơn, nhất là đối với mặt hàng xa xỉ[107].

          Luật thuế tiêu thụ đặc biệt năm 2008 của Việt Nam cũng tương tự về mục tiêu đánh thuế như các quốc gia khác. Các đối tượng chịu thuế là những hàng hóa, dịch vụ không có lợi hoặc chỉ dành cho những người có thu nhập cao như thuốc lá, xì gà, rượu, bia, xe ôtô chở người dưới 24 chỗ ngồi, điều hòa nhiệt độ công suất từ 90.000 BTU trở xuống, dịch vụ mát-xa, karaoke, kinh doanh xổ số, v.v..[108] Một số hàng hóa mới được bổ sung vào danh mục chịu thuế theo Luật năm 2008 như xe mô tô hai bánh, xe mô tô ba bánh có dung tích xi lanh trên 125cm, tàu bay và du thuyền. Các hàng hóa thuộc diện chịu thuế tiêu thụ đặc biệt có mức thuế suất khá cao, từ 10% cho đến 70%.

          Luật thuế tiêu thụ đặc biệt năm 2008 được xây dựng khá gọn gàng và rõ ràng nên đã có tác dụng nâng cao tính hiệu quả trong việc áp dụng. Tuy nhiên bên cạnh những thành công trong việc đóng góp một tỷ trọng khá đáng kể trong tổng số thu ngân sách (ví dụ: năm 2010, tỷ lệ thuế tiêu thụ đặc biệt chiếm khoảng gần 8% tổng số thu ngân sách), pháp luật thuế tiêu thụ đặc biệt còn có một số bất cập chính sau đây:

          Một là, danh mục các đối tượng chịu thuế theo quy định của Luật thuế năm 2008 còn nhiều bất hợp lý. Không giống như nhiều quốc gia trên thế giới cũng như các nước Đông Nam Á khác, pháp luật Việt Nam đã không đánh thuế đối với các mặt hàng mỹ phẩm và nhiều mặt hàng xa xỉ phẩm khác như đồ trang sức, đồ gỗ quý hiếm và một số loại đồ dụng điện tử kỹ thuật cao. Điều này rõ ràng ảnh hưởng đến mục tiêu của thuế tiêu thụ đặc biệt là đảm bảo điều tiết nguồn thu từ những loại hàng hóa không thông dụng. Bên cạnh đó, việc quy định đánh thuế đối với vàng mã và hàng mã đã vấp phải nhiều sự chỉ trích về lý do cần thiết phải đánh thuế và tính hiệu quả, trong khi chi phí quản lý thuế thì cao mà số thuế thu được lại thấp. Điều hòa nhiệt độ là sản phẩm đã trở nên phổ biến, không còn được xem là sản phẩm xa xỉ nên không cần thiết phải đánh thuế. Bên cạnh đó, việc pháp luật có cái nhìn không công bằng đối với dịch vụ mát-xa, karaoke cho thấy Luật thuế tiêu thụ đặc biệt chưa đảm bảo được tính trung lập của thuế[109].

          Hai là, các mức thuế suất hiện hành là quá phân tán, ảnh hưởng đến công tác quản lý nguồn thu và tính công bằng. Nhìn chung, nhiều mức thuế suất được quốc tế đánh giá là quá cao như thuế đối với ôtô và các dịch vụ giải trí. Ngược lại, có mức thuế suất lại được xem là quá thấp so với mặt bằng chung của khu vực, ví dụ như đối với xăng và điều này chỉ khuyến khích cho việc tiêu thụ nhiều nhiên liệu của những người giàu và không thể hạn chế được tình trạng buôn lậu xăng dầu qua biên giới. Ví dụ: so sánh với các nước láng giềng của Việt Nam là Lào và Cam-pu-chia với tổng mức thuế suất đối với xăng gồm thuế nhập khẩu và thuế tiêu thụ đặc biệt lần lượt là 43% và 68%, thì ở Việt Nam chỉ là 30% (thuế nhập khẩu 20% và thuế tiêu thụ đặc biệt 10%).

          Ba là, thuế tiêu thụ đặc biệt không nên làm thay vai trò của thuế thu nhập. Việc quy định giảm thuế cho người nộp thuế gặp thiên tai, tai nạn bất ngờ[110] là minh chứng cho lập luận này. Về bản chất, thuế tiêu thụ đặc biệt là thuế gián thu, do đó nó không thể trở thành công cụ hỗ trợ cho chính người nộp thuế. Việc hỗ trợ người nộp thuế trong trường hợp bị ảnh hưởng đến thu nhập nên do pháp luật thuế thu nhập thực hiện. Bên cạnh đó, thuế tiêu thụ đặc biệt chỉ phải nộp khi hàng hóa chịu thuế được bán ra, nên việc bị thiên tai dẫn đến hàng hóa hư hỏng không thể bán được thì không làm phát sinh sự kiện pháp lý về thuế. Chính vì vậy, quy định giảm thuế tiêu thụ đặc biệt khi người nộp thuế gặp thiên tai, tai nạn bất ngờ là bất hợp lý.

Thực trạng pháp luật thuế thu nhập doanh nghiệp

          Pháp luật thuế thu nhập doanh nghiệp ở Việt Nam đã được nhiều lần cải cách. Bắt nguồn từ thuế lợi tức được ban hành năm 1990 áp dụng cho cả tổ chức và cá nhân có hoạt động kinh doanh, thuế thu nhập doanh nghiệp đã trải qua nhiều lần ban hành Luật mới. Năm 2003, Luật thuế thu nhập doanh nghiệp đã đồng nhất thuế suất giữa doanh nghiệp trong nước và doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài. Năm 2008, Luật thuế thu nhập doanh nghiệp mới được ban hành thay thế cho Luật năm 2003 với những điểm sửa đổi hết sức cơ bản: một là, thuế thu nhập doanh nghiệp không còn đánh vào các khoản lợi tức cá nhân; hai là, xóa bỏ về cơ bản ưu đãi thuế đối với doanh nghiệp thành lập mới mà chỉ tập trung ưu đãi theo lĩnh vực địa bàn và ngành nghề; ba là, hạ mức thuế suất xuống còn 25%. Cũng như các quốc gia khác, pháp luật thuế thu nhập doanh nghiệp của Việt Nam cũng không có sự phân biệt giữa hoạt động kinh doanh và không kinh doanh cũng như hoạt động đầu tư vốn, trừ những quy định về ưu đãi trong từng thời kỳ nhất định.

          Năm 2013, Luật thuế thu nhập doanh nghiệp được sửa đổi, bổ sung với một số điểm sửa đổi cơ bản bao gồm: một là, bổ sung một số loại thu nhập được ưu đãi thuế, hạ mức thuế suất phổ biến xuống còn 22% từ 01/01/2014 và còn 20% kể từ ngày 01/01/2016 cũng như áp dụng ngay mức thuế suất 20% đối với doanh nghiệp có doanh thu không quá 20 tỷ đồng từ ngày 01/01/2014; hai là, nâng hạn mức giảm trừ đối với chi quảng cáo, khuyến mại từ 10% lên 15%; ba là, cho phép bù trừ lẫn nhau giữa kết quả kinh doanh chính và hoạt động đầu tư bất động sản; bốn là, ưu đãi thuế suất 10% đối với kinh doanh nhà ở xã hội.

          Có thể nhận xét khái quát là pháp luật thuế thu nhập doanh nghiệp trong thời gian qua đã có nhiều điểm tiến bộ hết sức đáng kể. Việc đảm bảo công bằng trong nghĩa vụ nộp thuế đã thể hiện rõ ràng hơn. Chính sách thuế suất cũng từng bước giảm dần tạo điều kiện cho doanh nghiệp cũng như đảm bảo sự cạnh tranh trong việc thu hút nguồn vốn đầu tư trong bối cảnh các quốc gia trong khu vực cũng có những động thái quyết liệt trong cắt giảm thuế. Tuy nhiên, bên cạnh những ưu điểm trên đây, pháp luật về thuế thu nhập doanh nghiệp còn có những hạn chế nhất định được phân tích dưới đây.

          Thứ nhất, Luật thuế thu nhập doanh nghiệp vẫn rất dè dặt trong việc bãi bỏ các giới hạn chi phí cũng như một số loại chi phí không được trừ mà theo thông lệ quốc tế thì không bị hạn chế. Đây là dấu ấn của tư duy kinh tế kế hoạch hóa tập trung cần được bãi bỏ dứt điểm. Chẳng hạn việc tăng các chi phí quảng cáo, khuyến mại không đồng nghĩa với việc tăng giá bán hàng hóa bởi thị trường có sự tự điều tiết theo quy luật cạnh tranh. Doanh nghiệp sẽ không thể bán được hàng nếu chỉ dựa vào quảng cáo mà không đảm bảo chất lượng hàng hóa. Quy định về việc không được coi là chi phí được trừ đối với lãi vay của phần tiền vay trong giới hạn chênh lệch giữa vốn điều lệ đăng ký và vốn thực góp là một quy định không hợp lý, trong khi chính Luật Doanh nghiệp cho phép các thành viên của công ty được quyền góp vốn sau thời điểm đăng ký kinh doanh.

          Thứ hai, chế độ ưu đãi thuế thu nhập doanh nghiệp hiện hành hết sức phức tạp và cần được đơn giản hóa. Việc ưu đãi thuế thường thể hiện ở các loại hình như: ưu đãi theo thuế suất thấp, ưu đãi miễn hoặc giảm thuế vĩnh viễn hoặc có thời hạn, ưu đãi bằng việc không đánh thuế, thậm chí ưu đãi thông qua phương thức khấu hao nhanh (đối với tài sản cố định) hoặc giảm trừ sau khi xác định thu nhập chịu thuế (ví dụ như đối với các khoản lỗ năm trước hoặc tiền đóng góp vào Quỹ phát triển khoa học và công nghệ). Các chế độ ưu đãi này đôi khi đan xen nhau và tạo ra sự kém minh bạch cũng ảnh hưởng đến quá trình thực hiện. Việc cho phép khấu hao nhanh đến 2 lần mức khấu hao thông thường đối với các doanh nghiệp có hiệu quả kinh tế cao là cơ hội cho sự tùy tiện suy diễn và thiếu công bằng trong ưu đãi thuế[111]. Bên cạnh đó, sẽ rất khó phân biệt về mặt lý luận giữa việc áp dụng mức thuế suất 10% (trong bối cảnh mức thuế suất phổ biến là 20%) với việc giảm 50% tiền thuế nhưng vẫn giữ mức thuế suất 20%.

          Thứ ba, việc tách bạch giữa chi phí của Quỹ phúc lợi với chi phí kinh doanh đã có “tác dụng ngược”. Theo pháp luật hiện hành, các khoản chi phí dành cho phúc lợi nếu lấy từ Quỹ phúc lợi sẽ không được coi là chi phí. Do đó, các doanh nghiệp hiện nay có khuynh hướng tránh việc thành lập Quỹ phúc lợi nhằm đưa các chi phí phúc lợi vào chi phí hoạt động kinh doanh theo những cách thức khác nhau[112].

Thực trạng pháp luật thuế thu nhập cá nhân

          Thuế thu nhập cá nhân được pháp luật quy định kể từ khi có Pháp lệnh thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao năm 1991. Sau rất nhiều lần sửa đổi, bổ sung thì cuối cùng, thuế thu nhập cá nhân đã được công nhận theo đúng tên gọi của nó từ Luật thuế thu nhập cá nhân năm 2007. Với việc xác định hầu hết các loại thu nhập của cá nhân đều phải chịu thuế, bỏ ngưỡng tính thuế như các văn bản trước đây, Luật thuế thu nhập cá nhân đã có bước tiến dài trong việc tăng cường nguồn thu cho ngân sách, tăng cường trách nhiệm công dân và điều hòa thu nhập giữa các cá nhân trong xã hội. Qua hơn 4 năm thực hiện, Luật Thuế thu nhập cá nhân đã được sửa đổi, bổ sung để khắc phục những thiếu sót trước đây, cũng như đáp ứng những yêu cầu trong giai đoạn kinh tế hiện nay. Những sửa đổi, bổ sung trọng tâm bao gồm:

          Một là, thay đổi mức giảm trừ gia cảnh theo hướng có lợi cho người nộp thuế[113]. Thay vì mức giãm trừ mỗi tháng là 4 triệu đồng cho bản thân người nộp thuế và 1,6 triệu đồng cho mỗi người phụ thuộc, mức giảm trừ mới tương ứng là 9 triệu và 3,6 triệu đồng. Tuy nhiên, có lẽ điểm tiến bộ nhất lại nằm ở chỗ Luật sửa đổi cho phép Chính phủ có quyền đề nghị Ủy ban Thường vụ Quốc hội điều chỉnh mức giảm trừ gia cảnh trong trường hợp có sự thay đổi lớn về chỉ số giá tiêu dùng (với mức biến động trên 20% trở lên). Điều này sẽ giúp gánh nặng thuế sẽ nhẹ bớt đối với cá nhân có thu nhập, đồng thời giúp thuế thu nhập cá nhân có khả năng co giãn nhiều hơn phù hợp với nền kinh tế.

          Hai là, bổ sung một số thu nhập thuộc diện chịu thuế như một số loại phụ cấp theo quy định của Chính phủ và các loại thu nhập có được từ chuyển nhượng bất động sản dưới mọi hình thức. Bên cạnh đó, diện miễn thuế cũng được mở rộng như tiền lương hưu do Quỹ bảo hiểm xã hội chi trả, tiền bảo hiểm (lương hưu) do quỹ bảo hiểm hưu trí tự nguyện chi trả[114].

          Bên cạnh những thành công từ việc đảm bảo việc đánh thuế thu nhập cá nhân là toàn diện và nguyên tắc công bằng theo chiều dọc được thể hiện rõ nét, pháp luật về thuế thu nhập cá nhân hiện nay mặc dù vừa được sửa đổi, bổ sung nhưng vẫn có những hạn chế cơ bản sau:

          Một là, cơ sở thuế thu nhập cá nhân rất hẹp, thậm chí còn hẹp hơn khi nâng mức giảm trừ gia cảnh theo Luật sửa đổi, bổ sung năm 2013. Điều đó làm cho số thu từ thuế thu nhập cá nhân giảm đi đáng kể, nhưng điều đó không đáng nói bằng việc thuế thu nhập cá nhân chưa thực sự thể hiện đúng bản chất của nó theo như quy định của Luật. Nếu coi phần giảm trừ gia cảnh cho bản thân và người phụ thuộc là ngưỡng đánh thuế, thì hầu hết các quốc gia chỉ cho phép giảm trừ ở mức thấp hơn mức thu nhập trung bình của một người lao động trong khu vực sản xuất, ví dụ như ở các nước OECD là từ 2% đến 24%. Tuy nhiên tại Việt Nam, theo Tổng Cục thống kê là 1.375 USD/đầu người/năm trong năm 2011[115], tương đương với khoảng 29 triệu đồng/năm, tức là còn ít hơn nhiều so với mức giảm trừ gia cảnh đối với bản thân người nộp thuế theo mức giảm trừ cũ (48 triệu đồng/năm). Cơ sở thuế quá hẹp sẽ làm gia tăng chi phí quản lý thuế, tác dụng điều hòa thu nhập dân cư không đạt mục tiêu, đồng thời còn giảm sút số thu thực tế.

          Hai là, Luật thuế thu nhập cá nhân còn có quá nhiều các khoản thu nhập không nằm trong danh sách thu nhập chịu thuế suất lũy tiến. Về bản chất, nhiều khoản thu có tính chất định kỳ chứ không bất thường, ví dụ như thu nhập từ lãi vay hay đầu tư vốn. Ở nhiều quốc gia, những khoản thu này được tính gộp vào nguồn thu nhập thường xuyên và phải chịu thuế suất lũy tiến. Không những thế, nhiều khoản thu nhập thuộc diện này cũng có ngưỡng chịu thuế mà phổ biến là 10 triệu đồng, điều này tạo ra sự thiếu công bằng đối với các khoản thu nhập từ tiền lương, tiền công vì khó có cơ sở lý giải tại sao 10 triệu đồng này lại được giảm trừ khi tính thu nhập chịu thuế.

          Ba là, còn quá nhiều các khoản thu nhập được miễn thuế dẫn đến sai lệch trong việc đảm bảo sự công bằng của thuế thu nhập. Rất khó có cơ sở khoa học để giải thích tại sao các khoản lãi tiền gửi tại tổ chức tín dụng, tiền lãi trong bảo hiểm nhân thọ lại được miễn thuế trong khi các khoản thu nhập từ lãi vay khác có bản chất tương tự lại không được miễn thuế. Thu nhập từ việc làm thêm, làm đêm cũng không nên được miễn thuế vì pháp luật cũng không khuyến khích việc làm thêm, làm đêm khi Bộ luật lao động đã đặt ra các giới hạn cho vấn đề này[116]. Trong khi đó, các chi phí chữa bệnh thực tế không được bảo hiểm xã hội chi trả thì lại không được coi là một khoản giảm trừ. Điều này thật sự là bất cập đối với người có thu nhập vì đây là một khoản chi tiêu chính đáng và hoàn toàn có thể xác định được qua các hóa đơn thanh toán từ các cơ sở y tế. Không nên coi các chi phí y tế thuộc mức giảm trừ khoán vì hai lý do: thứ nhất, chi phí này phát sinh là không giống nhau giữa các cá nhân, vì vậy việc giảm trừ như nhau là không công bằng; thứ hai, chi phí này không phải tạo ra sự thụ hưởng cho người nộp thuế như hầu hết các chi phí khác mà là chi phí bắt buộc đối với họ. Việc miễn thuế thu nhập đối với hộ gia đình, cá nhân sản xuất nông nghiệp cũng cần có sự phân hóa. Đối với quy mô sản xuất nhỏ thì việc miễn thuế có tính chất ưu đãi cần khuyến khích, nhưng với quy mô sản xuất lớn thì đây thực chất là sản xuất hàng hóa và cần phải chịu thuế thu nhập cá nhân tương tự như hoạt động kinh doanh thông thường.

          Bốn là, các bậc thuế còn tương đối cao trong bối cảnh hiện nay khi nền kinh tế gặp nhiều khó khăn. Việc có quá nhiều bậc thuế (7 bậc như hiện nay) cũng sẽ ảnh hưởng đến việc quản lý và khai thuế. Cách thức tốt nhất có lẽ nên giảm các bậc thuế đồng thời mở rộng cơ sở tính thuế một cách hợp lý, sẽ vừa đảm bảo cho việc tăng thu, dễ dàng quản lý và công bằng hơn.

Thực trạng pháp luật thuế sử dụng đất

          Thuế sử dụng đất ở Việt Nam hiện nay bao gồm thuế sử dụng đất nông nghiệp và thuế sử dụng đất phi nông nghiệp. Mục tiêu tách bạch giữa hai loại thuế này là do chính sách khuyến khích của nhà nước là khác nhau đối với từng loại đất. Trước đây, pháp luật còn quy định về thuế chuyển quyền sử dụng đất, nhưng đã được bãi bỏ từ ngày 01/01/2009 khi Luật thuế Thu nhập cá nhân có hiệu lực.

          Đánh thuế dựa trên giá trị đất là một trong những cách thức hiệu quả để tăng thu ngân sách. Nếu được quản lý tốt và đánh thuế ở mức hợp lý, nguồn thu từ thuế sử dụng đất sẽ đáng kể vì chi phí quản lý thấp và đối tượng chịu thuế ổn định. Tuy nhiên, các loại thuế sử dụng đất hiện hành của Việt Nam tỏ ra có nhiều bất cập và thiếu hiệu quả.

          Thứ nhất, Luật thuế sử dụng đất nông nghiệp có đối tượng miễn, giảm thuế quá rộng nên đã ảnh hưởng đến số thu. Thực tế cho thấy mức độ đóng góp cho Quỹ NSNN từ thuế sử dụng đất nông nghiệp là không đáng kể. Việc đánh thuế theo hạng đất và mức thuế tuy đảm bảo tính ổn định nhưng do việc sử dụng đất đai kém hiệu quả nên đã làm cho ý nghĩa tái phân phối lợi ích từ việc sử dụng đất bị sai lệch. Chính vì vậy, thuế sử dụng đất nông nghiệp hầu như đã được miễn đến năm 2020 theo nghị quyết của Quốc hội[117]. Tuy nhiên, chính sách miễn, giảm thuế quá rộng có tính hai mặt. Một mặt, nó có ý nghĩa tích cực trong việc hỗ trợ người sử dụng đất trong những hoàn cảnh ảnh hưởng đến sản xuất nông nghiệp, nhưng mặt khác nó lại tạo ra cơ chế sử dụng đất kém hiệu quả, nhiều hộ gia đình giữ đất nhưng không thực hiện việc sử dụng đất có hiệu quả, trong khi đó có nhiều hộ gia đình khác lại không có đất sản xuất.

          Thứ hai, Luật thuế sử dụng đất phi nông nghiệp tuy mới có hiệu lực từ ngày 01/01/2012 nhưng đã bộc lộ nhiều bất cập, trong đó bất cập lớn nhất là quy định thuế suất quá cao đối với đất sản xuất, kinh doanh. Với mức 0,03% (tương đương với thuế suất trong hạn mức đối với đất ở) đã thực sự làm tăng chi phí cho các doanh nghiệp, đặc biệt là những doanh nghiệp có mặt bằng sản xuất lớn. Về mặt lý luận thì vốn, lao động và đất đai là những nguồn lực quan trọng nhất của hoạt động kinh doanh, trong khi vốn và lao động thường được hưởng các chính sách ưu đãi thì thuế sử dụng đất quá cao dường như đã đi ngược với chính sách khuyến khích sản xuất kinh doanh. Điều quan trọng là cần phải có sự quản lý chặt chẽ quá trình sử dụng đất đúng mục đích để tạo thu nhập từ đất, không nên đơn thuần sử dụng thuế sử dụng đất phi nông nghiệp để hạn chế đầu cơ đất đai trong hoạt động kinh doanh.

Thực trạng pháp luật thuế tài nguyên và thuế môi trường

          Thuế tài nguyên được quy định từ năm 1998 dưới hình thức Pháp lệnh về thuế tài nguyên. Pháp lệnh này được sửa đổi, bổ sung vào năm 2008 và ngay sau đó, được thay thế bởi Luật thuế tài nguyên năm 2009. Đa số các quốc gia đều đánh thuế tài nguyên đối với một số loại tài nguyên nhất định với mục đích phân phối thu nhập giữa chủ thể khai thác tài nguyên với toàn bộ công dân của quốc gia đó đồng thời đảm bảo khả năng sử dụng hợp lý, hiệu quả nguồn tài nguyên thông qua các mức thuế suất khác nhau. Ở Việt Nam, Luật thuế tài nguyên cũng tiếp cận trên quan điểm này với 4 nhóm tài nguyên chính: khoáng sản (kim loại và phi kim loại); sản phẩm của rừng tự nhiên (trừ động vật) và thủy sản tự nhiên; nước thiên nhiên; dầu thô và khí thiên nhiên. Ngoài ra, Luật cũng dành cho Ủy ban thường vụ Quốc hội quyền quy định thêm những loại tài nguyên khác thuộc diện chịu thuế.

          Tuy nhiên, theo nhiều chuyên gia thì chính sách về thuế tài nguyên cần được gắn với chính sách thuế thu nhập doanh nghiệp khi xác định mục tiêu điều tiết và phân phối thu nhập. Có như vậy, việc xác định thuế suất mới chính xác và thực sự có hiệu quả[118]. Pháp luật thuế tài nguyên hiện hành có các mức thuế suất thường quá cao và có sự phân hóa lớn. Khung thuế suất của Quốc hội là quá rộng sẽ tạo điều kiện cho việc quy định cụ thể của Chính phủ được dễ dàng, những cũng hạn chế sự minh bạch của thuế. Các mức thuế suất cao đối với khoảng sản kim loại và phi kim loại, với các sản phẩm rừng tự nhiên sẽ có khuynh hướng làm cho người nộp thuế có thêm động cơ trốn thuế và tăng chi phí quản lý về thuế. Việc phân biệt quá chi tiết giữa các nhóm hàng hóa chịu thuế (ví dụ đối với các sản phẩm rừng tự nhiên) sẽ làm cho việc quản lý thuế trở nên phức tạp và không khả thi. Một bất cập khác là đối với dầu thô khi sản phẩm này chịu thuế tài nguyên với mức cao đồng thời thu nhập lại chịu thuế thu nhập doanh nghiệp ở mức 50%. Nói chung, nên cân nhắc việc đánh thuế tài nguyên ở mức cao nhưng cần đảm bảo sự bình đẳng đối với hoạt động kinh doanh khai thác dầu khí, tài nguyên quý hiếm với các hình thức kinh doanh khác bằng cách đánh thuế thu nhập doanh nghiệp đối với các doanh nghiệp thuộc lĩnh vực này giống như các lĩnh vực kinh doanh khác.

          Bên cạnh thuế tài nguyên, Việt Nam hiện nay đã ban hành Luật Thuế bảo vệ môi trường vào năm 2010 và có hiệu lực từ ngày 01/01/2011. Trong bối cảnh nhiều quốc gia đã nhận thức được tầm quan trọng của môi trường đối với quá trình phát triển kinh tế và do đó mô hình phát triển bền vững đã ra đời và được đón nhận. Theo đó mô hình phát triển bền vững, việc phát triển kinh tế phải gắn liền với công bằng xã hội và bảo vệ môi trường. Ở Việt Nam, khái niệm phát triển bền vững đã được ghi nhận như sau: “Phát triển bền vững là phát triển đáp ứng được nhu cầu của thế hệ hiện tại mà không làm tổn hại đến khả năng đáp ứng nhu cầu đó của các thế hệ tương lai trên cơ sở kết hợp chặt chẽ, hài hoà giữa tăng trưởng kinh tế, bảo đảm tiến bộ xã hội và bảo vệ môi trường”[119].

          Thuế môi trường là loại thuế được người dân ủng hộ hơn so với một số loại thuế khác, không chỉ vì mục tiêu của nó là bảo vệ môi trường là điều mà ai cũng cảm thấy cần thiết, mà còn ở lý do việc thu thuế được dựa vào “hành vi xấu” là việc gây ô nhiễm môi trường, chứ không phải dựa vào “hành vi tốt” như sản xuất, kinh doanh hoặc tạo thu nhập[120]. Bên cạnh đó, thuế môi trường sẽ góp phần định hướng hành vi xã hội theo hướng gìn giữ hiệu quả các thành phần môi trường cũng như sử dụng tiết kiệm, hợp lý các nguồn tài nguyên thiên nhiên. Song song với những ưu điểm, thuế môi trường cũng có những tác động trái chiều nhất định đối với nền kinh tế. Thuế môi trường sẽ có tác động đến giá bán, làm ảnh hưởng đến khả năng cạnh tranh của hàng hoá, dịch vụ. Trong giai đoạn kinh tế hội nhập như hiện nay, nhiều quốc gia đang phát triển cũng chưa quan tâm đúng mức đến thuế môi trường, nên hàng hoá có chi phí thuế môi trường sẽ sụt giảm khả năng cạnh tranh với hàng hoá có xuất xứ từ những quốc gia không thu thuế môi trường. Nếu quan tâm quá mức đến vấn đề môi trường, dẫn đến quá xem trọng vai trò của thuế môi trường thì sẽ ảnh hưởng đến tốc độ tăng trưởng kinh tế. Các quốc gia phát triển ở châu Âu đã áp dụng hệ thống thuế môi trường từ rất lâu, trong khi đó nhiều quốc gia châu Á như Nhật Bản, Hàn Quốc, Singapore, Thái Lan… cũng đã từng bước hoàn thiện hệ thống thuế môi trường của mình[121].

          Theo Luật thuế bảo vệ môi trường năm 2010, Việt Nam đánh thuế bảo vệ môi trường đối với những nhóm hàng hóa chính sau đây: các sản phẩm từ khoáng sản hóa thạch (xăng, dầu, mỡ nhờn, than đá…); dung dịch HCFC, túi nilon và một số loại hóa chất gây độc hại cho môi trường như thuốc diệt cỏ, thuốc trừ mối, thuốc bảo quản lâm sản và thuốc khử trùng. Việc đánh thuế sẽ áp dụng theo mức thuế tuyệt đối nhằm đảm bảo hạn chế sự co giãn về thuế do ảnh hưởng của giá bán. Đây là cách tiếp cận đúng và phù hợp với thông lệ quốc tế đối với những hàng hóa gây hại cho môi trường.

          Bên cạnh những ưu điểm, pháp luật thuế bảo vệ môi trường cũng còn có những hạn chế nhất định. Một là, việc đánh thuế bảo vệ môi trường với mặt hàng xăng trong khi xăng cũng là đối tượng chịu thuế tiêu thụ đặc biệt là điều không hợp lý vì mục tiêu đánh thuế đối với mặt hàng xăng của hai loại thuế này là như nhau. Nếu đã đánh thuế tiêu thụ đặc biệt đối với xăng thì không nên đánh thuế bảo vệ môi trường đối với mặt hàng này để tránh trùng lặp, hoặc ngược lại chỉ đánh thuế bảo vệ môi trường mà không đánh thuế tiêu thụ đặc biệt. Việc không phân loại các mặt hàng xăng là không thỏa đáng vì các loại xăng khác nhau có thể có mức độ tác động đến môi trường là khác nhau[122]. Ví dụ, Singapore căn cứ vào chỉ số octan có trong xăng để quy định thuế suất, theo đó xăng octan 92/95 mức thuế suất là 0,4 đô-la Singapore/lit; xăng octan 97 và trên 97 mức thuế suất là 0,44 đô-la Singapore/lít. Hai là, việc đánh thuế đối với túi nilon là không hiệu quả và công bằng trong khi các sản phẩm khác làm bằng nguyên liệu tương tự lại không bị đánh thuế (ví dụ như bao bì dùng để đóng gói sẵn hàng hóa), đồng thời với giá thành thấp của túi nilon, việc đánh thuế không có tác dụng làm thay đổi hành vi người sử dụng, trong khi chi phí thu thuế lại khá cao.

2.1.3. Thực trạng pháp luật về chi ngân sách

2.1.3.1. Thực trạng pháp luật về chi thường xuyên

          Chi thường xuyên là nội dung chi lớn nhất trong cơ cấu chi tiêu công của Việt Nam. Ví dụ, năm 2013, tổng số chi thường xuyên theo dự toán là 658.839 tỷ đồng, chiếm 67,3% tổng số chi NSNN và tăng hơn 7% so với dự toán năm 2012[123]. Mặc dù nguồn thu khó khăn nhưng chi ngân sách lại không thể cắt giảm so với dự toán, ngược lại còn tăng lên nhiều, đặc biệt trong cơ cấu chi thường xuyên. Số liệu của Bộ Tài chính chỉ rõ trong năm 2012, mức chi tiêu cho bộ máy quản lý hành chính và chi cho các sự nghiệp kinh tế - xã hội đã vượt nhiều so cùng kỳ những năm trước. Cụ thể, trong báo cáo số liệu theo chuẩn quốc tế về NSNN 9 tháng đầu năm 2012 thì chi đầu tư phát triển chỉ tăng 5% so cùng kỳ, chi trả nợ tăng 0,5%, riêng chi thường xuyên tăng 20,5%. Trong tổng mức chi NSNN 9 tháng là 605.000 tỉ đồng, chi thường xuyên chiếm tới hơn 70% (hơn 477.000 tỷ đồng), riêng chi quản lý hành chính gần 9,6% (58.000 tỷ đồng). Trong khi đó năm 2011, chi thường xuyên 9 tháng chỉ có 392.475 tỷ đồng[124], tuy nhiên chi ngân sách cho ưu tiên phát triển giáo dục đào tạo, y tế, khoa học công nghệ là những lĩnh vực quan trọng theo chủ trương của Đảng và Nghị quyết của Quốc hội lại không đạt dự toán được giao[125]. Những năm tới, với mục tiêu đảm bảo an sinh xã hội, cải thiện điều kiện sống cho nhân dân và thực hiện các kế hoạch phát triển, bảo đảm an ninh quốc phòng, chi ngân sách sẽ ngày một nhiều hơn. Điều này đặt ra thách thức không nhỏ xét dưới khía cạnh chính sách và pháp luật để bảo đảm duy trì mức chi ngân sách với mức bội chi chấp nhận được.

Pháp luật điều chỉnh chi thường xuyên là hệ thống các quy phạm pháp luật do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành quy định về nguyên tắc, chế độ, chính sách, định mức và cơ chế chi thường xuyên. Xuất phát từ nội dung, mục đích của chi thường xuyên, hệ thống pháp luật điều chỉnh đối với chi thường xuyên khá phong phú, trong đó phải kể tới các văn bản như: Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 và các văn bản hướng dẫn thi hành; Các văn bản quy phạm pháp luật quy định về hệ thống mục lục ngân sách nhà nước gồm: Quyết định số 33/2008/QĐ-BTC ngày 02/6/2008 của Bộ trưởng Bộ Tài chính về việc ban hành Hệ thống Mục lục ngân sách nhà nước và các Thông tư của Bộ Tài chính sửa đổi, bổ sung hệ thống mục lục ngân sách nhà nước; Hệ thống các văn bản quy định về chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về biên chế và kinh phí quản lý hành chính tại các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp như: Nghị định số 130/2005/NĐ-CP ngày 17/10/2005, Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006 và các văn bản hướng dẫn; Hệ thống các văn bản quy định về các chế độ, định mức cụ thể trong chi thường xuyên như: Quyết định số 59/2007/QĐ-TTg ngày 07/5/2007 của Thủ tướng Chính phủ, Thông tư số 01/2010/TT-BTC ngày 06/01/2010, Thông tư số 97/2010/TT-BTC ngày 06/7/2010 của Bộ Tài chính v.v..; hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật quy định về kiểm soát chi thường xuyên như: Thông tư số 18/2006/TT-BTC ngày 13/3/2006, Thông tư số 81/2006/TT-BTC ngày 06/09/2006, Thông tư 161/2012/TT-BTC ngày 2/10/2012 của Bộ Tài chính v.v..

Những văn bản trên đây thể hiện sự phát triển của hệ thống các quy định pháp luật về chi thường xuyên như có cách tiếp cận mới trong quản lý chi thường xuyên, thay đổi các định mức chi tiêu công cũng như cải cách phương thức kiểm soát chi đối với những khoản chi thường xuyên.

Bên cạnh đó, các quy định hiện hành về chi thường xuyên vẫn còn nhiều bất cập, thể hiện ở một số nội dung cơ bản được phân tích sau đây.

Thực trạng về định mức chi thường xuyên

Mặc dù đã có nhiều cải cách trong các chế độ chi thường xuyên như mức lương tối thiểu, các quy định về công tác phí, hội nghị v.v., nhưng về cơ bản những quy định về định mức chi thường xuyên vẫn còn nhiều bất cập, thể hiện ở những vấn đề cơ bản sau đây:

Một là, định mức chi thường xuyên hiện hành vẫn tiếp cận theo nguyên tắc kiểm soát đầu vào mà không dựa trên việc đánh giá hiệu quả ở đầu ra. Các định mức chi tiêu thường xác định dựa trên đầu người, cùng với đó là định mức biên chế thiếu sự phù hợp nên đã làm sai lệch mục tiêu đảm bảo hiệu quả trong chi tiêu công, đồng thời không khuyến khích việc sử dụng kinh phí hiệu quả và tiết kiệm[126].

Hai là, với cách tiếp cận theo định mức dựa trên nhu cầu đầu vào hàng năm, việc xác định các định mức chi thường xuyên ngay cả trong trường hợp tự chủ kinh phí hoặc “khoán” cũng sẽ thiếu hiệu quả. Hàng năm các đơn vị chỉ xây dựng ngân sách dựa trên ngân sách năm trước và có sự điều chỉnh cho phù hợp với sự biến động về nhiệm vụ thu chi, nên không cần chứng minh về sự cần thiết và tính hiệu quả trong việc sử dụng nguồn lực được giao.

Ba là, mặc dù định mức chi thường xuyên thường được quy định bởi Chính phủ, nhưng trên thực tế do ngân sách địa phương được tự chủ và phải đảm bảo cân đối, nên với thẩm quyền của mình, HĐND cấp tỉnh một số địa phương đã tự ý điều chỉnh tổng mức chi thường xuyên của các đơn vị sử dụng ngân sách một cách thiếu căn cứ. Do đó, mặc dù có cơ chế tự chủ tài chính nhưng thực chất nguồn thu của nhiều đơn vị sử dụng ngân sách là không đủ để đảm bảo thực hiện chi tối thiểu, dẫn đến làm mất ý nghĩa của cơ chế tự chủ tài chính.

Bốn là, những định mức chi thường xuyên được xây dựng còn thiếu cơ sở khoa học và không có tính co giãn tốt. Việc xây dựng các định mức chi thường xuyên trong nhiều trường hợp là không sát với thực tế. Điều đó dẫn đến hệ quả là muốn chi để đảm bảo hiệu quả thực tế thì các chủ thể sử dụng buộc phải làm sai, mà điển hình nhất là xây dựng thêm các nội dung chi nhưng không thực sự chi. Các định mức chi tiêu không được co giãn theo mức độ lạm phát của nền kinh tế đã gây ảnh hưởng đáng kể đến chất lượng hàng hóa, dịch vụ công, mà điển hình như giáo dục và y tế trong thời gian qua[127]. Trên thực tế, mức độ tăng của nguồn thu ngân sách không có tác động nhiều đến mức độ tăng của định mức chi ngân sách, mà thường là dành để mở rộng các khoản chi. Điều đó rõ ràng cho thấy nguyên tắc cân đối ngân sách chỉ được thể hiện trên bề rộng mà thiếu chiều sâu.

Thực trạng về chế độ tự chủ tài chính

Chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về biên chế và kinh phí hành chính (gọi tắt là chế độ tự chủ tài chính) là phương thức được áp dụng thí điểm tại Việt Nam từ năm 1999, sau đó áp dụng phổ biến kể từ khi có sự ra đời của Nghị định 130/2005/NĐ-CP và Nghị định 46/2006/NĐ-CP. Hai văn bản này áp dụng cho hai nhóm chủ thể khác nhau, theo đó Nghị định 130/2005/NĐ-CP áp dụng đối với các cơ quan nhà nước còn Nghị định 46/2006/NĐ-CP áp dụng cho các đơn vị sự nghiệp công lập. Có thể khẳng định, chế độ tự chủ tài chính đã và đang góp phần quan trọng vào việc sử dụng tiết kiệm, hiệu quả các khoản kinh phí dành cho chi thường xuyên, qua đó góp phần tăng thu nhập cho cán bộ, công chức, viên chức và người lao động trong khu vực nhà nước.

Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu đạt được, chế độ tự chủ tài chính còn bộc lộ một số hạn chế cơ bản sau đây:

Một là, cơ sở để xây dựng ngân sách vẫn coi nặng yếu tố đầu vào mà chưa có đánh giá cụ thể ở đầu ra. Ví dụ trong quy định về chế độ tài chính đối với cơ quan nhà nước có ghi nhận: “Kinh phí quản lý hành chính giao cho các cơ quan thực hiện chế độ tự chủ được xác định và giao hàng năm trên cơ sở biên chế được cấp có thẩm quyền giao, kể cả biên chế dự bị (nếu có) và định mức phân bổ ngân sách nhà nước tính trên biên chế; các khoản chi hoạt động nghiệp vụ đặc thù theo chế độ quy định”[128]. Như vậy, cơ sở để xác định kinh phí quản lý hành chính là định mức biên chế được cấp có thẩm quyền giao. Tuy nhiên, các tiêu chí và căn cứ xác định biên chế hiện nay ở Việt Nam chưa rõ ràng, còn nhiều bất hợp lý, số lượng biên chế không tương xứng với khối lượng công việc. Một trong những nguyên nhân là do trong một thời gian dài nhiều cơ quan có số biên chế dư thừa so với số lượng công việc, trong khi đó một số cơ quan có nhiều công việc nhưng lại có quá ít biên chế. Việc điều chuyển cán bộ, công chức giữa cơ quan nhà nước không dễ dàng, thuận lợi nên việc cắt giảm, tái cơ cấu biên chế thực hiện chưa được hiệu quả. Hậu quả là kinh phí cấp cho đơn vị dự toán không phù hợp với khối lượng công việc, dẫn đến tinh thần của Nghị định 130/2005/NĐ-CP và Nghị định 43/2006/NĐ-CP không được thực hiện đúng trong thực tiễn. Một thực tế đã phát sinh là các đơn vị dự toán luôn cố gắng xin tăng biên chế để được tăng kinh phí hoạt động thường xuyên trong khi không có minh chứng thuyết phục về nhu cầu công việc. Như Thứ trưởng Bộ Nội vụ Trần Anh Tuấn đã chỉ ra: “Việc xác định định mức ngân sách giao thực hiện cơ chế tự chủ chủ yếu căn cứ vào biên chế, nên chưa gắn với kết quả, chất lượng công việc. Các Bộ, ngành ở Trung ương và địa phương luôn có xu hướng đề nghị tăng biên chế để được tăng kinh phí tự chủ”[129].

Hai là, cho đến nay Việt Nam chưa ban hành được bất kỳ văn bản nào quy định về tiêu chí, chỉ tiêu đánh giá chất lượng, hiệu quả và kết quả hoạt động của đơn vị sử dụng ngân sách, tức là quy định về đầu ra của hàng hóa và dịch vụ công, mà những quy định này là hết sức quan trọng để xác định nguồn lực đầu vào có thể được cấp cho các đơn vị sử dụng ngân sách. Vì vậy, hiện nay không có căn cứ để đánh giá, giám sát hoạt động của các đơn vị thực hiện chế độ tự chủ, mặc dù pháp luật có quy định là cơ chế tự chủ được thực hiện dựa trên nguyên tắc đảm bảo chất lượng của hàng hóa, dịch vụ công. Điều này dẫn đến thực trạng quản lý bị buông lỏng, kỷ luật tài khóa bị xem nhẹ, và chất lượng dịch vụ công không bảo đảm. Theo đánh giá của UNDP, mục tiêu chính của Nghị định 43/2006/NĐ-CP và Nghị định 150/2005/NĐ-CP không chỉ là vấn đề tự chủ tài chính, mà là vấn đề tăng cường chất lượng hàng hóa và dịch vụ công cùng với sự tương xứng giữa quyền tự chủ tài chính và tự chủ về nhân sự, nhưng dường như những mục tiêu này chưa đạt được như kỳ vọng[130].

Ba là, việc quy định các tiêu chuẩn, định mức chi tiêu “cứng” song hành với việc giới hạn khả năng xây dựng định mức trong quy chế chi tiêu nội bộ đã triệt tiêu ý nghĩa của việc tự chủ tài chính. Theo các quy định hiện hành, ngoại trừ một số ít các đơn vị sự nghiệp công lập tự bảo đảm kinh phí một phần hoặc hoàn toàn, còn hầu hết các đơn vị sự nghiệp công lập còn lại đều không thể đảm bảo nguồn thu phát sinh trên 10% tổng số chi. Những đơn vị sự nghiệp này, cùng với cơ quan nhà nước, chỉ được xây dựng định mức chi trong quy chế chi tiêu nội bộ theo nguyên tắc không vượt quá tiêu chuẩn, định mức do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành. Trường hợp Quy chế chi tiêu nội bộ cơ quan xây dựng vượt quá chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cơ quan có thẩm quyền ban hành thì cơ quan quản lý cấp trên hoặc cơ quan tài chính có trách nhiệm yêu cầu cơ quan ban hành Quy chế chi tiêu nội bộ điều chỉnh lại cho phù hợp. Từ đó có thể kết luận, quyết định tự chủ chỉ làm cho cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách được chi ít hơn so với quy định chứ không được chi nhiều hơn (trừ chi lương, nhưng cũng có giới hạn tùy thuộc vào từng loại hình), cho nên hầu hết các đơn vị sử dụng ngân sách khi xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ đều sao chép các tiêu chuẩn chi tiêu để mở rộng tối đa mức độ chi, chứ không quy định đặc thù cho cơ quan, đơn vị mình. Rõ ràng, những yếu tố đầu vào vẫn gắn chặt với quyền tự chủ nên cơ chế tự chủ không thể phát huy được hiệu quả như kỳ vọng.

Bốn là, cơ chế tự chủ chưa hoàn thiện như hiện nay đang bị nhiều đơn vị sử dụng ngân sách lợi dụng vì việc phân tách hoạt động công và tư là chưa rõ ràng. Đối với cơ quan nhà nước, đặc biệt là ở một số cơ quan trung ương thực hiện giao kinh phí tự chủ đối với các nội dung chi nghiệp vụ đặc thù, nhưng do chưa xác định rõ khối lượng công việc đặc thù nên việc thẩm định giao dự toán kinh phí tự chủ chưa chính xác, dẫn đến cuối năm không thực hiện hết nhiệm vụ (thực chất là kinh phí kết dư do công việc không được thực hiện) nhưng lại vận dụng là kinh phí tiết kiệm để chi tăng thu nhập. Đối với các đơn vị sự nghiệp công lập, việc cho phép thực hiện chế độ huy động vốn để đầu tư hoạt động sự nghiệp đã dẫn đến tình trạng một số đơn vị sự nghiệp có khả năng lợi dụng cơ chế để gia tăng các hoạt động dịch vụ mà không có sự phân biệt giữa hoạt động dịch vụ công và hoạt động dịch vụ tư.

Ví dụ ở Việt Nam, một nghiên cứu của UNDP cho thấy tình trạng các bệnh viện thực hiện quá mức các xét nghiệm y tế. Với cơ chế tự chủ, các bệnh viện công ngày càng phụ thuộc vào các khoản thu từ bệnh nhân đã làm thay đổi cơ chế khuyến khích hoạt động của các cơ sở dịch vụ y tế và gây ảnh hưởng nghiêm trọng tới hiệu quả và tính công bằng. Do được quyền có được thu nhập được chia cao hơn ở các hoạt động dịch vụ nên đã khuyến khích các cơ sở y tế cung cấp những dịch vụ đắt tiền ngay cả cho những người không có khả năng chi trả[131]. Một số máy móc, thiết bị được đầu tư bằng vốn huy động từ cán bộ, nhân viên của cơ sở y tế và pháp luật cho phép họ hưởng lợi nhuận từ các thiết bị này. Từ đó dẫn đến nhiều hệ quả: một là, hoạt động khám chữa bệnh có khuynh hướng lạm dụng các xét nghiệm một cách không cần thiết; hai là, Quỹ Bảo hiểm y tế sẽ gánh chịu một phần tổn thất do những xét nghiệm này; và cuối cùng là việc nhập nhằng giữa hoạt động công ích (cung cấp dịch vụ y tế của nhà nước - với tư cách là hàng hóa công) và hoạt động tư (cung cấp dịch vụ y tế để kiếm lời, giống như các cơ sở tư nhân). Với cơ chế quản lý và giám sát yếu kém như hiện nay, cùng với khung pháp lý thiếu chặt chẽ sẽ làm xói mòn niềm tin của công chúng vào hoạt động công ích của nhà nước.

Năm là, quy chế chi tiêu nội bộ trong chế độ tự chủ tài chính chưa được quy định rõ nên vai trò của quy chế chi tiêu nội bộ chưa được phát huy. Hiện nay, mặc dù quy chế chi tiêu nội bộ được xem là một trong những căn cứ quan trọng để thực hiện chế độ tự chủ tài chính cũng như kiểm soát chi thường xuyên, nhưng các quy định về việc xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ được đề cập khá sơ sài trong phụ lục của Thông tư 71/2006/TT-BTC của Bộ Tài chính và chỉ có tính chất hướng dẫn, khuyến nghị chứ không phải ràng buộc trách nhiệm. Chính vì vậy, nhận thức về vai trò của quy chế chi tiêu nội bộ của các đơn vị sử dụng ngân sách cũng như của cơ quan quản lý nhà nước là không đầy đủ. Thậm chí, ở nhiều địa phương, tình trạng hàng năm lãnh đạo đơn vị chỉ đạo kế toán trưởng xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ phù hợp với nguồn kinh phí được phân bổ cho năm đó để gửi KBNN và cơ quan tài chính chỉ với mục đích hợp thức quy định về điều kiện chi. Chính vì vậy, quy chế chi tiêu nội bộ đã không được xây dựng một cách dân chủ, công khai và không có khả năng bao quát những khoản chi tiêu đặc thù của đơn vị nên giá trị áp dụng không cao và không ổn định.

2.1.3.2. Thực trạng pháp luật về chi đầu tư phát triển

Tổng quan về chi đầu tư phát triển

Hiện nay, khái niệm chi đầu tư phát triển không được định nghĩa cụ thể, chủ yếu là do chưa có định nghĩa về đầu tư phát triển là gì. Từ các quy định của chính sách và pháp luật, có thể tạm định nghĩa đầu tư phát triển là việc sử dụng tiền để đầu tư xây dựng hạ tầng kinh tế xã hội, phát triển sản xuất, dự trữ hàng hóa nhằm ổn định kinh tế vĩ mô, thúc đẩy ổn định và tăng trưởng kinh tế. Sự tham gia của nhà nước với tư cách là chủ thể đầu tư vì mục tiêu chung cho toàn xã hội chính là đặc trưng của đầu tư phát triển. Hiệu quả của chi đầu tư phát triển không chỉ ở góc độ kinh tế mà còn phát huy tác dụng lâu dài và tác động đến sự phát triển của toàn xã hội thể hiện ở các khía cạnh như: một là, thúc đẩy tăng trưởng dựa trên việc đầu tư cho các công trình hạ tầng, cơ sở vật chất - kĩ thuật tối thiểu chung cho xã hội để từ đó định hướng phát triển nền kinh tế; hai là, góp phần làm giảm khoảng cách giàu nghèo, giảm bất bình đẳng và bất công trong xã hội bằng các chương trình, dự án kinh tế hỗ trợ các vùng khó khăn, vùng sâu, vùng xa, các dân tộc thiểu số và tạo ra nhiều việc làm; ba là, đảm bảo ổn định xã hội và không ngừng tăng cường quốc phòng, an ninh.

Chi đầu tư phát triển là một trong hai nội dung chi lớn của NSNN, trong đó khoản chi đầu tư phát triển luôn ở trong tình trạng không ổn định về quy mô, không cố định về địa điểm sử dụng mà tùy thuộc vào chủ trương của nhà nước và tình hình kinh tế xã hội của quốc gia trong từng thời kỳ nhất định, từ đó dẫn đến tỷ trọng giữa các khoản chi luôn biến động so với tổng mức chi ngân sách. Bên cạnh đó, hiện nay pháp luật quan niệm chi đầu tư phát triển có nội dung rất rộng, từ việc chi đầu tư cơ sở hạ tầng, đầu tư các chương trình trọng điểm quốc gia, đầu tư vào các doanh nghiệp mà nhà nước tham gia góp vốn và các khoản chi đầu tư khác. Tuy nhiên, mặc dù đầu tư phát triển có nhiều nội dung nhưng như vậy nhưng có thể khẳng định chi đầu tư xây dựng cơ bản là nội dung chủ yếu trong chi đầu tư phát triển.

Đầu tư xây dựng là một bộ phận có tỷ trọng lớn nhất trong tổng chi đầu tư phát triển, là tiền đề quan trọng trong quá trình phát triển kinh tế xã hội nói chung. Với đặc điểm là lượng vốn đầu tư lớn, sử dụng trong thời gian dài mới phát huy hiệu quả nhưng một khi đã hoàn thành thì sẽ đem lại lợi ich lâu dài cho phát triển kinh tế xã hội thông qua việc sử dụng và phát huy các nguồn lực khác có liên quan. Các công trình đầu tư xây dựng sẽ giúp khu vực kinh tế tư nhân phát triển tốt hơn và do đó nguồn thu từ thuế sẽ dồi dào hơn.

Bên cạnh khái niệm đầu tư phát triển chưa được định nghĩa cụ thể, hiện nay hệ thống pháp luật Việt Nam đang bắt đầu sử dụng khái niệm đầu tư công. Trên thế giới, khái niệm đầu tư công được sử dụng phổ biến hơn khi nói đến các hoạt động đầu tư của nhà nước. Phạm vi hoạt động đầu tư công được hiểu theo nhiều khía cạnh khác nhau phụ thuộc vào cách luận giải. Trên thực tế quan niệm phổ biến nhất hiện nay được nhiều nước ghi nhận đó là xem xét đầu tư công theo nguồn vốn được sử dụng. Tại Hội thảo cấp cao về vai trò đầu tư công trong phát triển xã hội và kinh tế tổ chức vào ngày 13-14/7/2009 tại Rie de Janeiro (Brazil), vấn đề đầu tư công đã được đưa ra bàn thảo với các chuyên gia từ nhiều nước trên thế giới. Qua tài liệu tổng hợp của hội thảo đã cho thấy, khái niệm đầu tư công được thống nhất xác định dựa trên nguồn gốc vốn đầu tư. Từ việc xác định nguồn vốn đầu tư là của nhà nước, hội thảo đã chỉ ra hai quan điểm khác nhau về đầu tư công. Quan điểm thứ nhất cho rằng chi cho đầu tư công chỉ bao gồm các khoản chi dành để đầu tư cơ sở hạ tầng, còn các khoản chi tiêu vào giáo dục và y tế là chi thường xuyên chứ không là một hình thức của đầu tư công. Quan điểm thứ hai cho rằng “bất kỳ nguồn kinh phí nào của chính phủ đều được xác định là đầu tư công”[132].

Quan điểm thứ hai nêu trên thừa nhận tại nhiều quốc gia. Tại Mỹ, hoạt động đầu tư công được xác định với phạm vi rộng bao gồm toàn bộ hoạt động của liên bang, tiểu bang và chính quyền địa phương nhằm thiết lập nguồn vốn nhà nước bằng việc dành nguồn lực để thiết lập cơ sở hạ tầng (như hệ thống cầu, đường, sân bay, phân phối nước), hoạt động nghiên cứu cơ bản, đầu tư xanh (các nguồn năng lượng sạch) và giáo dục (bao gồm giáo dục phổ thông cũng như đào tạo nghề) nhằm nâng cao hiệu quả sản xuất và chất lượng cuộc sống[133]. Hay ở Anh, đầu tư công được coi như chi tiêu công bao gồm các khoản đầu tư vào cơ sở hạ tầng và các khoản chi tiêu và y tế và giáo dục [134].

Tại Việt Nam từ năm 2007, kể từ khi bắt đầu xây dựng dự thảo Luật đầu tư công cho đến nay, khái niệm đầu tư công hiện vẫn là nội dung được “tranh cãi” và bàn luận nhiều nhất. Quan điểm được thể hiện trong dự thảo Luật Đầu tư công cho đến thời điểm này xác định đầu tư công là việc sử dụng vốn nhà nước để đầu tư không nhằm mục đích thu lợi nhuận vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội. Tuy nhiên, với quan điểm này thì việc xác định đâu là hoạt động đầu tư công chịu sự điều chỉnh của Luật Đầu tư công và đâu là hoạt động chi đầu tư phát triển thuộc sự điều chỉnh của Luật Ngân sách nhà nước sẽ còn là vấn đề tiếp tục gây tranh cãi. Còn trên thực tế hiện nay tại Việt Nam, khái niệm hoạt động đầu tư công được đề cập thường đồng nhất với khái niệm đầu tư phát triển, nhưng bản thân khái niệm chi đầu tư phát triển cũng chưa được định nghĩa một cách rõ ràng. Có lẽ, đây là một trong những bất cập lớn nhất xét cả về mặt lý luận cũng như thực tiễn của pháp luật điều chỉnh hoạt động đầu tư của nhà nước. Do đó, các phân tích dưới đây sẽ dựa trên quan điểm đồng nhất hai khái niệm này để thuận lợi hơn cho việc đánh giá. Bất cập này chỉ có thể giải quyết nếu Việt Nam không còn cố gắng tách bạch giữa Luật Ngân sách nhà nước với các luật khác điều chỉnh hoạt động tài chính công, trong đó có cả Luật Đầu tư công đang dự định được ban hành.

Những bất cập chủ yếu của pháp luật về chi đầu tư phát triển

Các văn bản pháp luật (mà chủ yếu là văn bản dưới luật) được ban hành trong thời gian gần đây để điều chỉnh hoạt động đầu tư phát triển đã ngày càng cụ thể hơn với việc quy định cụ thể hơn về quy trình đầu tư, quản lý và giám sát đầu tư cũng như thực hiện thanh toán và kiểm soát vốn đầu tư. Tuy nhiên, bên cạnh những điểm tiến bộ, pháp luật về đầu tư phát triển vẫn còn nhiều bất cập, thể hiện ở những điểm chính sau đây:

Thứ nhất, pháp luật quy định về đầu tư phát triển khá nhiều, nhưng lại tản mạn, không thống nhất nên hiệu quả điều chỉnh không cao.

Hiện nay, có một số văn bản luật điều chỉnh về đầu tư phát triển như Luật Ngân sách nhà nước, Luật Đấu thầu, Luật Xây dựng, Luật Đất đai, Luật phòng chống tham nhũng, Luật thực hành tiết kiệm và chống lãng phí v.v., cùng nhiều văn bản dưới luật. Tuy nhiên, các văn bản pháp luật này còn chưa hoàn chỉnh và chưa đáp ứng đầy đủ yêu cầu về quản lý đầu tư công hiện nay.

Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 quy định về thu chi ngân sách hàng năm trong đó quy định về chi đầu tư phát triển. Tuy nhiên, Luật Ngân sách nhà nước chỉ quy định kế hoạch ngân sách hàng năm, không có kế hoạch bố trí đầu tư dài hạn (3 - 5 năm) theo các dự án đầu tư; chưa quy định đầy đủ việc sử dụng các nguồn vốn nhà nước khác cho đầu tư công như trái phiếu Chính phủ, công trái, ODA... Ngoài ra, Luật Ngân sách nhà nước quy định ngân sách phân bổ cho các chương trình mục tiêu được cấp thẩm quyền phê duyệt nhưng chưa quy định trình tự thủ tục phê duyệt, quá trình giám sát việc thực hiện, đánh giá các dự án đầu tư. Do vậy, việc quy định về đầu tư công theo quy định tại Luật Ngân sách nhà nước là chưa đầy đủ.

Luật Xây dựng chỉ quy định về khâu quản lý xây dựng các công trình xây dựng nói chung chứ không bao hàm các khâu công việc của quá trình đầu tư phát triển như lập quy hoạch, kế hoạch đầu tư, phân bổ và quản lý nguồn vốn đầu tư. Mặc dù trong Luật Xây dựng có đề ra quy định về thủ tục, trình tự lập, thẩm định và phê duyệt dự án đầu tư với cách tiếp cận là quản lý công trình xây dựng. Hơn nữa, việc tiếp cận đầu tư dưới góc độ các dự án đầu tư xây dựng là nghiêng về yếu tố kỹ thuật còn vấn đề hiệu quả kinh tế - xã hội của dự án đầu tư vẫn chưa được quan tâm đúng mức.

Luật Đấu thầu quy định các hoạt động lựa chọn nhà thầu thực hiện dự án đầu tư nhưng không quy định thủ tục lập và phê duyệt dự án đầu tư. Do vậy, chỉ đối với hoạt động đấu thầu của các dự án đầu tư phát triển sẽ được thực hiện theo Luật Đấu thầu, còn những hoạt động sau đó như giám sát, nghiệm thu, thanh toán thì không thể áp dụng văn bản này.

Như vậy, nhiều khâu trong quá trình quản lý đầu tư đầu tư phát triển trong các Luật nêu trên còn chưa có quy định và thiếu hẳn một văn bản Luật nhất quán điều chỉnh toàn bộ quá trình đầu tư công.

Việc phân loại dự án đầu tư còn có sự khác nhau giữa Luật Xây dựng và Luật Đầu tư. Theo Luật Xây dựng thì việc phân loại dự án căn cứ vào 2 yếu tố là quy mô vốn và theo ngành kinh tế kỹ thuật, theo đó các dự án được phân thành 4 nhóm là công trình quan trọng quốc gia, dự án nhóm A, dự án nhóm B, dự án nhóm C; trong khi đó, trong Luật Đầu tư, căn cứ để phân loại dự án là quy mô vốn, không phân biệt dự án thuộc ngành nào, theo đó dự án được phân loại thành các nhóm là dự án có vốn nhỏ hơn 15 tỷ đồng, dự án có mức vốn từ 15 – 300 tỷ đồng, dự án có mức vốn trên 300 tỷ đồng, dự án quan trọng quốc gia; đồng thời về thẩm quyền xem xét và quyết định được quy định tại 2 luật này cũng khác nhau.

Thứ hai, Luật Đấu thầu còn nhiều bất cập, không đạt được mục tiêu như ban đầu đặt ra khi ban hành.

Nhằm tiết kiệm chi phí đầu tư, sử dụng hiệu quả nguồn vốn ngân sách nhà nước và chọn được nhà đầu tư có đủ năng lực thi công xây dựng công trình để đưa công trình, dự án vào khai thác đúng tiến độ, việc lựa chọn nhà thầu là vô cùng quan trọng. Ra đời với mục đích nhằm quản lý tốt hơn hoạt động đầu tư, mua sắm của nhà nước, Luật Đấu thầu quy định về hoạt động đấu thầu đối với các dự án sử dụng vốn nhà nước từ 30% trở lên nhằm tăng cường tính công khai, minh bạch, tăng cường phân cấp đầu tư, đơn giản hóa thủ tục đầu tư và tăng cường năng lực cạnh tranh giữa các nhà thầu trong nước[135].

Tuy nhiên, cho đến thời điểm hiện nay thì Luật Đấu thầu bộc lộ một số bất cập lớn. Việc quy định quá dễ dãi các trường hợp có thể thực hiện chỉ định thầu và chỉ định thầu rút gọn đã làm cho nhiều trường hợp việc đấu thầu trở nên không còn ý nghĩa. Nhiều công trình, dự án có nguy cơ bị chia nhỏ nhằm đảm bảo điều kiện được chỉ định thầu. Tính đến thời điểm 31/12/2010, theo báo cáo của Bộ Kế hoạch và Đầu tư tổng hợp tại 5 Bộ và 43 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thì đã có 286 dự án đã được Chính phủ chấp thuận áp dụng chỉ định thầu gần 1.500 gói thầu với tổng giá trị tới gần 50.000 tỷ đồng[136]. Khi tiến hành chỉ định thầu, tiến độ chuẩn bị dự án có thể nhanh hơn nhưng ngược lại chất lượng có thể giảm sút, thậm chí tạo điều kiện cho việc “chạy”dự án theo cách không lành mạnh để được nhận chỉ định thầu. Ngay bản thân đối với trường hợp tổ chức đấu thầu công khai thì hiện nay cũng không có quy định nhằm đảm bảo không có sự liên danh, “thông thầu” giữa các nhà đầu tư với mục đích thắng thầu.

Bên cạnh đó, việc đưa ra giới hạn 30% vốn nhà nước mới chịu sự điều chỉnh của Luật Đấu thầu là chưa hợp lý trong điều chỉnh những dự án lớn, có ảnh hưởng mạnh đến tình hình phát triển kinh tế xã hội. Đối với những dự án rất lớn với số vốn có thể là nghìn tỷ đồng, nhưng vốn nhà nước chiếm dưới 30% thì không cần phải thực hiện theo Luật Đấu thầu, trong khi đó có những dự án có khi chỉ hai hoặc ba tỷ đồng nhưng là vốn nhà nước thì lại phải đấu thầu. Như vậy, vô hình chung mục đích ban hành Luật Đấu thầu đã không thực hiện được hiệu quả, dễ dẫn đến tình trạng thất thoát vốn nhà nước.

Thứ ba, phân cấp mạnh các dự án đầu tư gây ra những hiệu ứng ngược.

Phân cấp xuống cơ sở đối với các dự án đầu tư là phương thức tạo điều kiện thuận lợi đẩy nhanh tốc độ xây dựng cơ bản. Tuy nhiên, mức phân cấp cũng hết sức khác nhau giữa các địa phương, đôi khi không có căn cứ nào để lý giải sự khác nhau này. Ví dụ: UBND tỉnh An Giang chỉ cho phép UBND cấp huyện quyết định đầu tư đối với những dự án không quá 5 tỷ đồng[137], trong khi đó tại UBND tỉnh Phú Thọ lại cho phép UBND cấp huyện quyết định đầu tư đối với những dự án không quá 15 tỷ đồng[138]. Do đó, một số chủ đầu tư năng lực quản lý còn hạn chế không theo kịp nhiệm vụ được giao nên đã không thực hiện hiệu quả các dự án đầu tư được phân cấp, từ tổ chức đấu thầu, quản lý dự án đến thanh toán và quyết toán công trình. Bên cạnh đó, việc quy định mức tạm ứng tối thiểu (thấp nhất là 10% giá trị hợp đồng) và tối đa (không quá 50% giá trị hợp đồng, trừ kinh phí giải phóng mặt bằng)[139] là quy định còn cứng nhắc, dễ bị lợi dụng. Trên thực tế có nhiều nhà thầu nhận tạm ứng vốn rồi chiếm dụng hoặc chỉ thi công cầm chừng nên không đạt hiệu quả đầu tư.

Mặc dù phân cấp được thực hiện mạnh nhưng lại thiếu cơ chế giám sát phần vốn ngân sách trung ương cấp cho địa phương. Hiện nay theo quy định thì Quốc hội giám sát các dự án cấp quốc gia, còn HĐND các cấp giám sát các dự án cấp địa phương. Do các cơ quan phê duyệt, thực thi và giám sát đều trực thuộc địa phương trong khi vốn cấp thuộc trung ương nên rất khó tránh khỏi việc các cơ quan này cấu kết với nhau để “làm đẹp” kết quả dự án thay vì đảm bảo có được dự án hiệu quả[140]. Việc thiếu cơ chế giám sát độc lập bên ngoài khiến cho dự án đầu tư công ở các địa phương trở nên kém hiệu quả. Cơ chế giám sát thiếu những bộ phận chuyên trách vì hầu hết các đại biểu Quốc hội và HĐND lại không phải là đại biểu chuyên trách, họ cũng không có các cơ quan trợ giúp hữu hiệu. Do đó, khả năng giám sát có phần bị hạn chế. Hơn nữa, Quốc hội mới chỉ thực hiện giám sát đầu tư công ở cấp vĩ mô, chưa giám sát được việc thực thi các công trình, dự án cụ thể. Ngoài ra, hoạt động giám sát cộng đồng còn yếu do các dự án đầu tư công vẫn còn thiếu công khai, chưa có các quy định rõ ràng về quyền và trách nhiệm của cộng đồng trong việc tiếp cận thông tin để có thể giám sát hiệu quả.

Ở giác độ khác, việc phân cấp mạnh xuống cơ sở trong điều kiện không bố trí được vốn đầu tư đã dẫn đến thực tế rất phổ biến hiện nay trong đầu tư xây dựng cơ bản là việc các chủ đầu tư nợ vốn đầu tư xây dựng cơ bản. Mặc dù pháp luật có yêu cầu việc phải đảm bảo bố trí đủ vốn đầu tư, nhưng thực tế quy định này không khả thi vì thiếu công cụ định lượng và giám sát, trong khi pháp luật lại cho phép các công trình tại địa phương được tạm ứng từ nguồn ngân sách năm sau hoặc huy động góp vốn từ dân cư. Theo báo cáo kiểm toán ngân sách do KTNN trình tại Kỳ họp thứ 5 Quốc hội khóa XIII, số nợ giá trị khối lượng đầu tư đã thực hiện của 63 địa phương đến 31/12/2011 là 91.273 tỷ đồng (các dự án hoàn thành 25.423 tỷ đồng, các dự án đang triển khai 65.850 tỷ đồng). Đặc biệt, có 15/63 địa phương nợ ở mức trên 100% kế hoạch vốn đầu tư xây dựng cơ bản[141].

2.2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ QUỸ TÀI CHÍNH NGOÀI NGÂN SÁCH

2.2.1. Thực trạng Quỹ tài chính ngoài ngân sách

Như đã phân tích ở Chương 1 của Báo cáo, sự ra đời và tồn tại của các Quỹ TCNNS nhằm hỗ trợ NSNN thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội, khắc phục những hạn chế của nền kinh tế thị trường, đảm bảo công bằng xã hội trong giai đoạn hiện nay. Với vai trò đã được chứng minh rõ ràng trên thực tế của các Quỹ TCNNS đối với sự phát triển của nền kinh tế và xã hội, pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng các Quỹ TCNNS là bộ phận quan trọng trong hệ thống pháp luật tài chính công. Do đó, việc nghiên cứu và đánh giá các quy định pháp luật này là cần thiết và không thể thiếu trong tiến trình xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật tài chính công Việt Nam hiện nay.

Các Quỹ TCNNS được thành lập ngày càng nhiều tại Việt Nam với mục đích sử dụng khác nhau. Do đó, để đảm bảo phát huy hiệu quả hoạt động của các quỹ cũng như giúp cho cơ quan lập pháp có những chính sách, quy định quản lý quỹ phù hợp với đặc trưng của từng loại quỹ.

Tại Việt Nam, việc phân loại Quỹ TCNNS có thể đưa ra một trong 3 tiêu chí bao gồm căn cứ vào mục đích sử dụng, theo chủ thể quản lý hoặc nguồn hình thành. Mỗi cách thức phân loại sẽ được phân tích kỹ dưới đây.

Căn cứ vào mục đích sử dụng

Căn cứ vào mục đích sử dụng của mỗi loại quỹ, Quỹ TCNNS có thể được chia thành 3 loại là Quỹ dự phòng, Quỹ hỗ trợ các hoạt động phát triển kinh tế và Quỹ an sinh xã hội.

Quỹ dự phòng là các Quỹ TCNNS được thành lập nhằm hỗ trợ cho NSNN ứng phó kịp thời với những biến động bất thường của đời sống, kinh tế, xã hội, ví dụ như thiên tai, dịch bệnh, khủng hoảng kinh tế. Các quỹ này có thể bằng tiền, ngoại tệ (như Quỹ dự trữ tài chính, Quỹ tích lũy trả nợ nước ngoài, Quỹ dự trữ ngoại hối) hoặc hiện vật như lương thực, xăng dầu, vật tư, thiết bị cứu hộ, cứu nạn v.v..[142]

Quỹ hỗ trợ các hoạt động phát triển kinh tế là Quỹ TCNNS được thành lập để hỗ trợ nhà nước thực hiện chức năng quản lý nhà nước về kinh tế, tạo lập môi trường cho thị trường phát triển (như tạo lập kết cấu hạ tầng kinh tế cho sản xuất, lưu thông hàng hóa v.v.). Nhóm quỹ này bao gồm một số Quỹ như: Quỹ Bảo trì đường bộ, Quỹ Phát triển khoa học và công nghệ quốc gia, Quỹ hỗ trợ cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước, Quỹ bảo lãnh doanh nghiệp nhỏ và vừa tại Việt Nam v.v..

Quỹ an sinh xã hội là các Quỹ TCNNS được thành lập để hỗ trợ nhà nước thực hiện các chính sách an sinh xã hội như: góp phần ổn định đời sống của người lao động, góp phần làm giảm bớt khoảng cách giữa người giàu và người nghèo thúc đẩy công bằng và tiến bộ, nâng cao chất lượng cuộc sống của nhân dân, phù hợp với điều kiện kinh tế – xã hội của đất nước. Nhóm quỹ này bao gồm một số Quỹ như: Quỹ bảo hiểm xã hội, Quỹ bảo hiểm y tế, Quỹ xóa đói giảm nghèo, Quỹ khuyến học v.v..

Phân loại Quỹ TCNNS theo mục đích sử dụng có ý nghĩa quan trọng. Trên cơ sở phân loại này, Nhà nước sẽ có sự tác động, hỗ trợ phù hợp đối với từng nhóm quỹ, chẳng hạn, đối với các nhóm quỹ có mục đích dự phòng, tỷ lệ vốn hỗ trợ từ NSNN thường chiếm tỷ trọng cao hơn so với các quỹ có mục đích hỗ trợ các hoạt động phát triển kinh tế xã hội.

Căn cứ theo chủ thể quản lý

Căn cứ vào chủ thể quản lý quỹ, các Quỹ TCNNS có thể được chia thành 2 loại là Quỹ do chính quyền trung ương quản lý và Quỹ do chính quyền địa phương quản lý.

Quỹ do chính quyền Trung ương quản lý là các Quỹ TCNNS có hoạt động liên quan đến các vấn đề vĩ mô, có phạm vi hoạt động rộng khắp trên cả nước, mức độ ảnh hưởng lớn đến sự phát triển chung của cả nền kinh tế, xã hội. Nhóm quỹ này bao gồm các quỹ như: Quỹ dự trữ quốc gia, Quỹ dự trữ tài chính ngân sách trung ương, Quỹ dự trữ ngoại hối, Quỹ Bảo hiểm xã hội, Quỹ bảo hiểm y tế, v.v..

Quỹ do chính quyền địa phương quản lý là các Quỹ chỉ giới hạn hoạt động trong địa bàn một địa phương. Nhóm quỹ này bao gồm một số Quỹ như: Quỹ Dự trữ tài chính thuộc cấp tỉnh, Quỹ phòng chống ma túy, Quỹ hoàn lương[143], v.v..

Thông qua việc phân loại Quỹ TCNNS căn cứ vào chủ thể quản lý có thể xác định được ví trị, vai trò, nguyên tắc hoạt động của từng nhóm quỹ và đặc biệt là xác định được trách nhiệm của từng cấp chính quyền trong việc tạo lập, sử dụng nguồn vốn của Quỹ.

Căn cứ vào nguồn hình thành

Căn cứ vào nguồn tài chính hình thành Quỹ, các Quỹ TCNNS có thể chia thành 2 nhóm quỹ như sau:

Quỹ có 100% vốn từ NSNN là các Quỹ có nguồn tài chính hình thành trực tiếp từ NSNN. Nhóm quỹ này thường là những Quỹ có chức năng dự trữ, dự phòng cho những rủi ro có ảnh hưởng lớn đến kinh tế và xã hội (Ví dụ: Quỹ dự trữ quốc gia, Quỹ dự trữ ngoại hối, Quỹ dự trữ tài chính...)

Quỹ có một phần vốn từ NSNN là các quỹ có nguồn tài chính hình thành quỹ được huy động một phần từ NSNN, phần còn lại được quy động từ nguồn vốn nhàn rỗi của các tổ chức, cá nhân trong xã hội. Đây mới là những Quỹ TCNNS thể hiện rõ nhất bản chất của Quỹ TCNNS, đó là mục tiêu phục vụ lợi ích chung của xã hội trên cơ sở đóng góp giữa nhà nước và người dân (một mô hình hợp tác PPP đặc thù). Nhóm quỹ có một phần vốn từ NSNN thường là những quỹ có chức năng hỗ trợ cho quá trình tăng trưởng kinh tế, có khả năng thu hồi vốn (Ví dụ: Quỹ xóa đói giảm nghèo, Quỹ bảo vệ môi trường, Quỹ bảo hiểm xã hội, Quỹ bảo trì đường bộ...)

Ở phương diện quốc tế, việc phân loại Quỹ theo nguồn hình thành có thể được phân chia thành 3 loại, đó là Quỹ có nguồn thu huy động, Quỹ có nguồn thu từ thiên nhiên và Quỹ viện trợ. Quỹ có nguồn thu huy động là những Quỹ được hình thành từ sự đóng góp của các chủ thể có liên quan như Quỹ đường bộ, Quỹ Bảo hiểm xã hội v.v., trong đó có sự hỗ trợ của nhà nước. Quỹ có nguồn thu từ thiên nhiên như các loại Quỹ có nguồn thu từ khai thác dầu mỏ, kim cương hoặc tài nguyên quý hiếm khác nhằm đảm bảo rằng sự thay đổi của giá bán những tài nguyên này không ảnh hưởng nhiều đến nguồn thu của ngân sách. Quỹ viện trợ là quỹ được hình thành để tiếp nhận các khoản viện trợ và sử dụng theo những mục tiêu đã thỏa thuận[144].

2.2.2. Thực trạng pháp luật về Quỹ tài chính ngoài ngân sách

Thứ nhất, chưa có văn bản pháp luật quy định chung về Quỹ TCNNS đã dẫn đến tình trạng không có khung quản lý thống nhất, mỗi Quỹ được quản lý theo một kiểu khác nhau.

Trong Luật Ngân sách Nhà nước không có quy định về Quỹ TCNNS, điều này có vẻ hợp lý với tên gọi của Luật ở chừng mực nhất định. Tuy nhiên, vì bản chất các Quỹ TCNNS hiện nay đều có liên quan đến NSNN nên việc thiếu vắng cơ sở pháp lý trong Luật Ngân sách Nhà nước đã làm cho việc quy định về định chế tài chính này trở nên khó khăn. Hiện nay, theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì thẩm quyền của Chính phủ trong việc quy định cụ thể hóa chỉ được thực hiện nếu như trong văn bản luật có quy định. Chính vì vậy, càng khó hy vọng có được một văn bản tầm nghị định quy định chung về Quỹ TCNNS, làm cơ sở để điều chỉnh hoạt động các Quỹ này, đặc biệt là những vấn đề như: trong trường hợp nào được thành lập Quỹ, cơ chế tạo nguồn hình thành Quỹ, cơ chế quản lý và sử dụng Quỹ, thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm pháp luật…

Hiện nay, các Quỹ TCNNS ở Việt Nam hiện nay chủ yếu được quản lý, điều hành bởi các văn bản dưới luật. Mỗi quỹ lại có một điều lệ, quy chế hoạt động riêng, việc sử dụng quỹ như thế nào, chủ thể nào có thẩm quyền quyết định sử dụng quỹ phần lớn đều do các cơ quan quản lý của quỹ quy định. Điều này không tránh khỏi tính chủ quan, không phát huy được hết hiệu quả hoạt động của quỹ. Chính vì chưa có một hành lang pháp lý đầy đủ để điều chỉnh tổ chức và hoạt động của các Quỹ TCNNS nên việc quản lý những Quỹ này là tương đối khác.

Thứ hai, mục tiêu hoạt động của nhiều Quỹ TCNNS chưa rõ ràng, thống nhất.

Mục tiêu là nội dung quan trọng định hướng cho toàn bộ quá trình hoạt động của các Quỹ TCNNS. Nhằm tạo sơ sở pháp lý cho việc xác định mục tiêu hoạt động của các Quỹ, hầu hết các Quỹ TCNNS ở Việt Nam hiện nay đều ghi nhận mục tiêu hoạt động của mình trong Quyết định thành lập hoặc Điều lệ tổ chức và hoạt động của Quỹ[145]. Tuy nhiên, mục tiêu hoạt động của nhiều Quỹ TCNNS hiện nay chưa rõ ràng, có sự chồng lấn với nhau và chồng lấn với mục tiêu hoạt động của Quỹ NSNN. Chẳng hạn, cùng nhằm mục tiêu bình ổn giá, hiện nay có tới 3 Quỹ có chung mục tiêu này đó là Quỹ bình ổn giá, Quỹ bình ổn giá xăng dầu và Quỹ dự trữ quốc gia. Hay trong mục tiêu phát triển khoa học công nghệ, thực tế Quỹ NSNN luôn có một khoản dành riêng cho hoạt động phát triển khoa học công nghệ, bên cạnh đó còn có Quỹ Phát triển khoa học và công nghệ quốc gia và các Quỹ Phát triển khoa học và công nghệ được thành lập ở từng địa phương. Gần đây Bộ Khoa học và Công nghệ lại vừa trình Thủ tướng Chính phủ đề án thành lập Quỹ Đầu tư mạo hiểm công nghệ cao Việt Nam (VNFCF – Vietnam Venture Capital Fund) và mục tiêu hoạt động của quỹ cũng là nhằm thúc đẩy sự phát triển của hoạt động khoa học và công nghệ. Như vậy, mục tiêu hoạt động của một số Quỹ TCNNS hiện nay ở Việt Nam đang có sự chồng chéo, có thể dẫn tới sự lãng phí nguồn lực một cách không cần thiết, trong khi hiệu quả hoạt động của các Quỹ này cũng không cao, nếu xét trên thực tế. Chỉ nhìn vào hiệu quả của hoạt động bình ổn giá của 3 quỹ là Quỹ Dự trữ quốc gia, Quỹ Bình ổn giá xăng dầu và Quỹ Bình ổn giá cũng có thể thấy hiệu quả khi giá xăng dầu trên thực tế vẫn không giữ được ổn định, có những thời điểm giá xăng dầu tăng 3 lần trong một tháng (Ví dụ: tháng 8 năm 2012)[146].

Thứ ba, các nguyên tắc pháp lý trong quá trình quản lý và sử dụng Quỹ TCNNS chưa được đảm bảo thực hiện trên thực tế.

(i) Nguyên tắc sử dụng hiệu quả nguồn vốn nhàn rỗi của một số Quỹ TCNNS chưa được đảm bảo.

Theo quy định hiện hành việc sử dụng nguồn vốn nhàn rỗi của Quỹ cho các mục tiêu bên ngoài hoạt động của một số Quỹ bị hạn chế. Ví dụ, Quỹ bình ổn giá xăng dầu chỉ được trích ra để sử dụng nhằm bình ổn giá xăng dầu khi giá xăng dầu trên thế giới tăng cao. Pháp luật không cho phép Quỹ được phép thực hiện các hoạt động đầu tư, ngay cả việc gửi tiền vào ngân hàng cũng rất ít Quỹ được thực hiện. Sự bó buộc này gây ra sự lãng phí rất lớn trong quá trình sử dụng quỹ. Trong khi đó, trong nhiều trường hợp Quỹ bình ổn giá không sử dụng hết trong 1 năm. Ví dụ như trong năm 2009 số dư của Quỹ được chuyển sang năm sau còn tới 36 tỷ đồng. Chỉ tính riêng số dư này, nếu được gửi vào ngân hàng với mức lãi suất bình quân là 10%/năm[147] thì sau một năm số dư của Quỹ có thể tăng thêm 3,6 tỷ đồng.

Đối với Quỹ Bảo hiểm xã hội bắt buộc, pháp luật cho phép thực hiện đầu tư trên nguyên tắc đảm bảo an toàn và có thể thu hồi khi cần thiết[148], nhưng lại cho phép Quỹ này thực hiện đầu tư vào các công trình trọng điểm quốc gia[149], trong khi đó trên thực tế hầu hết các công trình này không có khả năng thu hồi vốn. Các phương thức đầu tư khác của Quỹ Bảo hiểm xã hội bắt buộc còn nghèo nàn và thiếu tính chủ động trong thực hiện.

(ii) Nguyên tắc sử dụng hiệu quả Quỹ TCNNS chưa được đảm bảo

 Hiện nay việc tổ chức quản lý thu và sử dụng Quỹ TCNNS vẫn còn tốn kém. Chẳng hạn, theo quy định về phân bổ nguồn thu dành cho các đơn vị thu phí, Quỹ bảo trì đường bộ phải trích ra 1% cho Trung tâm đăng kiểm, 3% cho Cục đăng kiểm, và 10 - 20% cho địa phương. Như vậy, chỉ tính nguyên chi phí dành cho việc thu phí Quỹ đã phải chi ra ít nhất là 14% và nhiều nhất là 24%. Bên cạnh đó, Quỹ này lại còn phải chi cho việc vận hành của cả bộ máy quản lý từ trung ương đến địa phương, do đó số tiền thực chất để dành chi việc thực hiện mục tiêu hoạt động của Quỹ sẽ bị hạn chế.

(iii) Nguyên tắc đối giá và hoàn trả trực tiếp chưa được đảm bảo

Đối giá và hoàn trả là đặc trưng của các khoản thu từ phí thể hiện sự khác biệt căn bản của các khoản thu này so với khoản thu từ thuế, mặc dù việc đối giá trong lĩnh vực tài chính công thì không hoàn toàn đồng nhất với việc đối giá trong lĩnh vực tài chính tư. Tuy nhiên, nhiều Quỹ TCNNS không đảm bảo được những nguyên tắc này. Thể hiện rõ nhất là quy định về phí sử dụng đường bộ. Theo quy định hiện hành, phí sử dụng đường bộ được thu theo đầu phương tiện không phụ thuộc vào việc phương tiện đó có sử dụng đường bộ hay không. Điều này đi ngược lại với bản chất của các loại phí vì người nộp phí được quyền nhận lợi ích tương ứng với khoản phí mình đã nộp. Do đó, phí sử dụng đường bộ mang tính chất là một loại thuế tài sản hơn là một loại phí theo đúng nghĩa.

 (iv) Nguyên tắc minh bạch chưa được đảm bảo

          Việc thừa nhận nguyên tắc minh bạch là một đảm bảo quan trọng nhằm để quản lý Quỹ TCNNS một cách hiệu quả, tránh việc lợi dụng để đạt được lợi ích riêng của một nhóm chủ thể nhất định hoặc sử dụng lãng phí nguồn vốn của Quỹ. Tuy nhiên, hiện nay việc công khai nội dung, kết quả hoạt động của Quỹ tới các tổ chức, xã hội rất ít được quan tâm, gần như chưa được thực hiện trên thực tiễn. Theo PGS,TS. Đặng Văn Thanh, nguyên Phó Chủ nhiệm Ủy ban Kinh tế - Ngân sách của Quốc hội thì: “Không ít Quỹ TCNNS quản lý số tiền lên tới hàng ngàn tỷ đồng, thậm chí là hàng chục ngàn tỷ đồng, nhưng trên thực tế, Quốc hội chưa bao giờ được báo cáo về nguồn hình thành, tình hình sử dụng và kết quả sử dụng của các quỹ tài chính nhà nước"[150]. Đây là một thực trạng cần phải khắc phục trong thời gian tới nhằm đảm bảo quyền làm chủ của những chủ thể đóng góp cho sự hoạt động của Quỹ, đảm bảo cho Quỹ hoạt động có hiệu quả, tránh tiêu cực, thất thoát trong quá trình quản lý và sử dụng.

Thứ tư, quy định về nguồn tài chính tạo lập các Quỹ TCNNS chưa rõ ràng

Để đảm bảo nguồn vốn hoạt động của các Quỹ, pháp luật đều ghi nhận cụ thể nguồn hình thành quỹ trong quyết định thành lập và điều lệ hoạt động của mỗi quỹ. Tuy nhiên, hiện nay trong các quy định về nguồn hình thành Quỹ TCNNS đều quy định rất chung chung: Nguồn hình thành quỹ từ “Hỗ trợ của Nhà nước”[151]  hay “Ngân sách nhà nước chi cho dự trữ quốc gia thực hiện theo quy định của Luật ngân sách nhà nước và được bố trí trong dự toán ngân sách nhà nước hằng năm”[152], trong khi đó Luật ngân sách nhà nước cũng không có quy định cụ thể về mức hỗ trợ của Quỹ NSNN cho các Quỹ TCNNS là bao nhiêu, khi nào thì nhà nước sẽ thực hiện vai trò hỗ trợ này? Để được hỗ trợ Quỹ có phải đáp ứng điều kiện gì không hay chỉ cần đề nghị hỗ trợ và cơ quan chủ quản xét cho hỗ trợ là được? Trên thực tế, việc quyết định mức chi cho các Quỹ TCNNS hiện nay chủ yếu do các cơ quan hành pháp quyết định mà không có quy định cụ thể, điều này có thể dẫn đến việc tùy tiện trong việc sử dụng quỹ NSNN để chi cho hoạt động của các Quỹ TCNNS, trong khi việc sử dụng kinh phí từ các Quỹ TCNNS chỉ cần tuân theo quy chế tài chính, điều lệ hoạt động của bản thân quỹ đó mà không phải tuân theo một quy trình chặt chẽ như sử dụng kinh phí từ Quỹ NSNN.

Hệ quả từ việc thiếu hành lang pháp lý, sự dễ dàng trong quy trình trích Quỹ NSNN để thành lập Quỹ TCNNS này đã dẫn đến việc các bộ, ngành, địa phương tùy tiện thành lập Quỹ TCNNS bằng nguồn ngân sách để có thể dễ dàng sử dụng các kinh phí từ Quỹ NSNN mà không cần phải thông qua hệ thống kiểm soát chi theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước.

Thứ năm, quy định về chủ thể trực tiếp quản lý quỹ chưa rõ ràng, chưa đảm bảo tính hợp lý, không phát huy được hiệu quả quản lý quỹ trên thực tế.

Để các Quỹ TCNNS có thể đi vào hoạt động, thực hiện các mục tiêu đã đặt ra thì không thể thiếu quy định về các chủ thể trực tiếp quản lý. Hiện nay quyền quản lý các Quỹ TCNNS được thực hiện bởi rất nhiều chủ thể khác nhau. Đó có thể là cơ quan quản lý nhà nước ở trung ương như Chính phủ, Bộ Tài chính và nhiều Bộ khác, hoặc cũng có thể là cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương. Tùy vào mục đích hoạt động, phạm vi tác động của Quỹ mà nhà nước sẽ phân định cho các chủ thể khác nhau thực hiện nhiệm vụ quản lý và sử dụng Quỹ.

Tuy nhiên, hiện nay các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của các chủ thể quản lý Quỹ TCNNS chỉ mang tính chất chung chung, chưa có quy định cụ thể về trách nhiệm của các chủ thể này trong trường hợp quản lý, sử dụng quỹ sai mục đích, không hiệu quả, gây thất thoát tài sản của Quỹ. Sự thiếu vắng các quy định về trách nhiệm đã dẫn đến tình trạng vô trách nhiệm của các chủ thể quản lý quỹ trong nhiều trường hợp. Trường hợp Bảo hiểm xã hội Việt Nam cho vay dẫn đến thất thoát nguồn vốn vào năm 2009 là một minh chứng[153].

Không chỉ hạn chế về trách nhiệm quản lý, các quy định về thẩm quyền quản lý các Quỹ TCNNS ở Việt Nam hiện nay cũng tồn tại nhiều vấn đề. Chẳng hạn như chủ thể quản lý Quỹ bình ổn giá xăng dầu lại chính là các doanh nghiệp đầu mối vì theo quy định thì Quỹ này được lập để tại doanh nghiệp[154]. Việc để Quỹ tại doanh nghiệp khiến Quỹ không có một nguồn vốn tập trung mà được chia thành 14 quỹ đặt tại 14 doanh nghiệp đầu mối. Mặc dù Điều 6, 7 Thông tư 234/2009/TT-BTC đã quy định doanh nghiệp đầu mối phải có nghĩa vụ hoạch toán, quyết toán, báo cáo Bộ tài chính về tình hình trích lập, sử dụng và số dư của Quỹ bình ổn giá xăng dầu tại doanh nghiệp nhưng tuy nhiên do quỹ để tại doanh nghiệp nên doanh nghiệp vẫn có thể tạm sử dụng nguồn lực này vào mục đích khác. Điều này vừa tạo ra rủi ro, vừa tạo sự không bình đẳng giữa các doanh nghiệp có quy mô quỹ khác nhau. Trường hợp sử dụng Quỹ bình ổn sai mục đích của Petrolimex là một ví dụ, khi mà giá dầu thế giới tăng cao doanh nghiệp đầu mối được sử dụng Quỹ bình ổn giá xăng dầu để bù vào mức chệnh lệch giá bán, để đảm bảo ổn định giá dầu trong nước, trong khi đó Petrolimex lại sử dụng 1.200 tỷ đồng của  Quỹ bình ổn để bù lỗ kinh doanh của doanh nghiệp[155].

Đa phần các Quỹ TCNNS hiện nay có bộ máy quản lý Quỹ là một hội đồng quản lý quỹ bao gồm đại diện của nhiều cơ quan, bộ ngành liên quan. Bộ máy quản lý quỹ cũng khá cồng kềnh vừa khiến hoạt động quản lý quỹ không hiệu quả, vừa tốn kém chi phí quản lý quỹ. Ví dụ như trong bộ máy quản lý Quỹ bảo trì đường bộ, Hội đồng quản lý Quỹ gồm 13 người, trong đó có tới 12 người là đại diện của các Bộ, Cục, Viện của Chính phủ và chỉ có duy nhất 1 người là đại diện của Hiệp hội Vận tải ô tô Việt Nam - đại diện của những người trực tiếp sử dụng đường bộ. Hội đồng quản lý quỹ này lại còn được giúp việc bởi một Văn phòng Quỹ với một Chánh văn phòng, một số Phó Chánh văn phòng và các chuyên viên. Như vậy có thể thấy rằng, chỉ riêng bộ máy quản lý Quỹ bảo trì đường bộ ở trung ương đã khá cồng kềnh. Việc thành lập một Hội đồng quản lý quỹ như vậy hiệu quả hay không thì chưa thể thấy rõ ngay được, nhưng có thể thấy rằng với bộ máy quản lý như vậy chi phí quản lý chắc chắn sẽ tốn kém và để đạt được sự đồng thuận khi đưa ra các quyết định quản lý, sử dụng quỹ sẽ mất khá nhiều thời gian. Bên cạnh đó, trong cơ cấu Hội đồng thành viên số lượng người đại diện cho những người trực tiếp sử dụng đường bộ quá ít, chỉ có duy nhất một người, điều này khó đảm bảo công bằng, quyền lợi của người trực tiếp sử dụng đường bộ sẽ ít được quan tâm hơn... Không chỉ cồng kềnh ở bộ máy quản lý Quỹ ở Trung ương, ở mỗi địa phương sẽ lại phải thành lập một hội đồng quản lý quỹ địa phương. Với 63 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương nên bộ máy quản lý Quỹ lại càng cồng kềnh hơn, trong khi đó cho đến nay vẫn chưa có văn bản nào hướng dẫn cách thức tổ chức và hoạt động của Hội đồng quản lý quỹ địa phương.

Thứ sáu, còn thiếu cơ chế xử lý vi phạm trong quá trình giám sát hoạt động của các Quỹ TCNNS.

Trước đây, các quy định về nội dung, trình tự thủ tục thanh tra các Quỹ TCNNS gần như không được đề cập tới. Trong các quyết định thành lập Quỹ, quy chế hoạt động của Quỹ thì quy định về việc thanh tra, kiểm tra hoạt động của Quỹ rất chung chung, theo đó Quỹ sẽ chịu sự kiểm tra, thanh tra, kiểm toán của các cơ quan nhà nước theo quy định[156]. Trên thực tế hoạt động thanh tra, kiểm tra hoạt động của các Quỹ TCNNS cũng ít được quan tâm và ít được thực hiện trên thực tiễn. Trước thực trạng các Quỹ TCNNS được thành lập ngày càng nhiều và xuất hiện không ít những sai phạm trong quá trình quản lý và sử dụng Quỹ, Bộ Tài chính đã ban hành Quyết định số 72/QĐ-BTC ngày 10/01/2013 về việc ban hành quy trình thanh tra các Quỹ TCNNS. Theo đó, quy trình, thủ tục, nội dung tiến hành thanh tra, kiểm tra hoạt động của các Quỹ TCNNS đã được hướng dẫn một cách cụ thể, đảm bảo các kiểm soát chặt chẽ mọi hoạt động của các quỹ, hạn chế các tiêu cực có thể xảy ra trong quá trình quản lý và sử dụng quỹ. Trên cơ sở những quy định này các cơ quan bộ ngành có thẩm quyền đã bắt đầu tiến hành các hoạt động thanh tra, kiểm tra hoạt động của các Quỹ TCNNS đang hoạt động ở Việt Nam. Tuy nhiên, kết quả thanh tra, kiểm tra như thế nào thì cho đến nay vẫn chưa có bất cứ thông tin nào được đưa ra từ phía cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

2.3. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ NỢ CÔNG

2.3.1. Tổng quan pháp luật về quản lý nợ công

        Trước khi có Luật Quản lý nợ công, cơ chế quản lý nợ, trách nhiệm của các cấp, các cơ quan tham gia quản lý nợ chưa được quy định đầy đủ và rõ ràng mà thể hiện cụ thể ở việc thiếu sự phối hợp ở cấp vĩ mô trong quản lý nợ và có sự tách bạch giữa quản lý nợ trong nước và quản lý nợ ngoài nước, khái niệm về nợ công cũng chưa được hình thành v.v..  Xuất phát từ những bất cập trên, ngày 17/6/2009 Quốc hội đã ban hành Luật quản lý nợ công để giải quyết những vướng mắc pháp lý trên thực tế. Lần đầu tiên Việt Nam có luật điều chỉnh chuyên biệt về lĩnh vực nợ công. Điều này hết sức quan trọng để đảm bảo tính thống nhất và hiệu quả trong công tác quản lý nợ, tránh tình trạng có nhiều đầu mối quản lý, thiếu thông tin và phối hợp kém hiệu quả giữa các cơ quan quản lý nhà nước cấp Bộ, giữa Chính phủ và chính quyền cấp tỉnh. Bên cạnh đó, Luật Quản lý nợ công ra đời cũng có nghĩa như một “tuyên ngôn” rõ ràng của Việt Nam đối với các nhà tài trợ về mức độ nhất quán, tính minh bạch trong công tác quản lý nợ công của Việt Nam.  

Luật quản lý nợ công đảm bảo tính thống nhất các quy phạm pháp luật về quản lý nợ công, xác định rõ phạm vi nợ công và phạm vi quản lý nợ công, mục đích vay nợ, trách nhiệm trả nợ công, tổ chức quản lý nợ tập trung, thống nhất quản lý nợ trong nước và ngoài nước, thống nhất đầu mối quản lý, tăng cường sự phối hợp giữa các cơ quan liên quan… Trên cơ sở đó chuẩn hoá quy trình vay, trả nợ và đảm bảo việc huy động, quản lý và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực phục vụ sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, đồng thời đảm bảo quản lý nợ công an toàn và hiệu quả. Thực hiện công khai, minh bạch về tình hình nợ công tạo điều kiện kiểm tra, kiểm soát của toàn xã hội đối với việc vay, trả nợ và tăng cường hội nhập quốc tế.

Theo đánh giá của các tổ chức quốc tế như Ngân hàng Thế giới, Quỹ tiền tệ quốc tế thì hệ thống văn bản pháp lý về quản lý nợ công của Việt Nam đang ngày càng hoàn thiện và phù hợp hơn với thông lệ quốc tế. Cùng với sự ra đời của Luật quản lý nợ công, các công cụ điều hành chính sách quản lý nợ công cũng được xác định cụ thể[157] đó là:

i) Chiến lược dài hạn về nợ công[158] là văn kiện đưa ra mục tiêu, định hướng, các giải pháp, chính sách đối với quản lý nợ công được xây dựng trong khuôn khổ chiến lược tài chính quốc gia, phù hợp với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm và chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 10 năm của đất nước;

ii) Chương trình quản lý nợ trung hạn[159] là văn kiện cụ thể hóa nội dung chiến lược dài hạn về nợ công cho giai đoạn 3 năm liền kề phù hợp với khuôn khổ chính sách kinh tế và kế hoạch ngân sách trung hạn của Chính phủ;

iii) Kế hoạch vay và trả nợ chi tiết hàng năm của Chính phủ là văn kiện được xây dựng hàng năm bao gồm kế hoạch rút vốn vay và trả nợ chi tiết của Chính phủ;

iv) Các chỉ tiêu an toàn và giám sát nợ công như: Nợ công so với tổng sản phẩm quốc dân (GDP), nợ Chính phủ so với GDP, nợ Chính phủ so với thu NSNN, v.v.. Cùng với việc ban hành các công cụ quản lý nợ công, các quy định về việc cấp và quản lý bảo lãnh Chính phủ[160], phát hành trái phiếu Chính phủ, trái phiếu được Chính phủ bảo lãnh và trái phiếu chính quyền địa phương[161], quản lý quỹ tích lũy trả nợ[162], công khai thông tin về nợ công[163]… cũng được rà soát và hoàn thiện cho phù hợp với tình hình thực tế và thông lệ quốc tế.

Với cơ sở pháp lý là Luật Quản lý nợ công thì hoạt động quản lý nợ công đã có sự đổi mới, từng bước tiếp cận gần hơn với thông lệ quốc tế. Bộ Tài chính với vai trò là cơ quan đầu mối của Chính phủ trong công tác quản lý nợ công đã chủ động phối hợp chặt chẽ với các cơ quan liên quan trong công tác quản lý nợ công, đồng thời đã quan tâm nhiều hơn tới các chỉ tiêu an toàn nợ, từng bước triển khai các nghiệp vụ quản lý nợ công theo hướng chủ động, linh hoạt, một số phương pháp quản lý nợ hiện đại bước đầu đã được triển khai như xử lý rủi ro, phân tích đánh giá bền vững nợ, công tác dự báo, theo dõi thị trường, đánh giá mức độ các nghĩa vụ nợ dự phòng của NSNN, thực hiện phân loại nợ phù hợp với thông lệ quốc tế, áp dụng các nguyên tắc thị trường và không phân biệt đối xử trong hoạt động quản lý cho vay lại, quản lý bảo lãnh Chính phủ v.v..

Công tác tổ chức phát hành trái phiếu Chính phủ đã có những cải tiến mới, đã triển khai thí điểm phát hành trái phiếu Chính phủ theo lô lớn thành công, thực hiện đa dạng hóa các hình thức huy động vốn, công bố các kế hoạch phát hành, duy trì đối thoại với thành viên thị trường. Hệ thống đấu thầu, giao dịch, lưu ký, thanh toán trái phiếu được nâng cấp theo hướng hiện đại hóa, áp dụng các lợi thế của công nghệ thông tin trong quản lý nhằm rút ngắn thời gian tổ chức phát hành, giảm thiểu chi phí phát hành, thực hiện đăng ký, lưu ký và đưa trái phiếu vào niêm yết, giao dịch trên thị trường thứ cấp, nâng cao tính thanh khoản của trái phiếu. Cơ chế điều hành lãi suất trái phiếu Chính phủ đã bám sát diễn biến thị trường, đảm bảo được quyền lợi của nhà đầu tư. Nhìn chung, các khoản nợ đảm bảo được trả đúng kỳ hạn, không để xảy ra tình trạng nợ quá hạn làm ảnh hưởng tới các cam kết quốc tế, góp phần duy trì hệ số tín nhiệm của quốc gia.

Với những giải pháp về pháp lý và quản lý trên đây, công tác quản lý nợ công đã có những bước tiến bộ đáng kể. Các hình thức huy động vốn ngày càng đa dạng, linh hoạt để phù hợp với nhu cầu của nền kinh tế. Nguồn vốn huy động thông qua phát hành trái phiếu Chính phủ ngày càng dồi dào đã góp phần thúc đẩy thị trường vốn trong nước phát triển. Hiệu quả sử dụng vốn vay dần được cải thiện để thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, từ các chương trình dự án hạ tầng lớn như điện, dầu khí, công nghiệp tàu thủy, nông nghiệp, cấp nước, đường cao tốc, hàng không, cảng biển, công nghiệp, xi măng, phát triển hạ tầng đô thị cho đến những dự án có tính chất an sinh xã hội như bảo lãnh phát hành trái phiếu trong nước cho Ngân hàng chính sách xã hội Việt Nam được dùng để cho vay học sinh, sinh viên, hộ nghèo và các đối tượng chính sách khác theo chủ trương của Đảng và nhà nước. Chính quyền địa phương cũng chủ động sử dụng các nguồn nợ công để thực hiện đầu tư các công trình xây dựng cơ bản, chương trình kiên cố hóa kênh mương, giao thông nông thôn hoặc đầu tư vào các dự án có khả năng thu hồi vốn trực tiếp. Theo những thống kê số liệu thì các chỉ tiêu về nợ công của Việt Nam vẫn nằm trong giới hạn an toàn, đảm bảo an ninh tài chính quốc gia với cơ cấu nợ công khá ổn định và ngày càng bền vững.

2.3.2. Những hạn chế của pháp luật quản lý nợ công

          Bên cạnh những thành tựu đạt được, công tác quản lý và sử dụng nợ công của Việt Nam vẫn còn những hạn chế, bất cập. Do theo đuổi mô hình tăng trưởng nên nợ công luôn là một giải pháp có tính chủ động của nhà nước trong việc giải quyết thâm hụt ngân sách hàng năm. Đặc biệt, trong bối cảnh thu ngân sách đang có xu hướng giảm trong ngắn hạn (do điều chỉnh giảm thuế suất của một số sắc thuế và thực hiện các biện pháp tháo gỡ khó khăn, hỗ trợ thị trường trong bối cảnh kinh tế suy giảm) trong khi áp lực chi ngân sách gia tăng (do thực hiện hỗ trợ nền kinh tế tăng trưởng, mở rộng thực hiện các chính sách an sinh xã hội) làm gia tăng nhu cầu vay nợ của Chính phủ cho đầu tư phát triển, các khoản bảo lãnh Chính phủ tăng nghĩa vụ dự phòng. Thâm hụt NSNN giai đoạn 2006-2011 đã tăng mạnh cả về số tuyệt đối và tỷ lệ trên GDP so với giai đoạn trước. Sang năm 2012, do khó khăn từ phía thu NSNN trong khi vẫn phải đảm bảo chi NSNN nên thâm hụt NSNN đã gia tăng nhanh chóng từ 4,6-4,8%GDP trong hai quý đầu năm lên 6,2% GDP sau 9 tháng đưa quy mô thâm hụt lên trên 120 ngàn tỷ đồng, bằng gần 90% quy mô thâm hụt cho phép cả năm. Tính đến 15/10/2012, thâm hụt NSNN thậm chí đã lên đến 155,2 ngàn tỷ đồng, vượt xa mức thâm hụt 140,2 ngàn tỷ đồng theo dự toán. Đến hết năm 2012 do tình hình thu NSNN được cải thiện nên tỷ lệ thâm hụt NSNN đúng bằng mức dự toán là 140,200 tỷ đồng. Tình hình tương tự có thể xảy ra trong năm 2013 với mức thâm hụt dự kiến là 162 ngàn tỷ đồng[164]. Để bù đắp bội chi Việt Nam buộc phải vay trong nước và vay nước ngoài. Do số nợ vay được sử dụng vào những mục đích không sinh lợi nên toàn bộ số chi trả nợ gốc phải trông vào phát hành nợ mới, đặc biệt là vay trong nước và NSNN Việt Nam đang đứng trước “vòng xoáy” nợ công với quy mô ngày càng lớn.

          Bên cạnh đó, cùng với quá trình phát triển kinh tế đất nước đã làm cho thu nhập bình quân đầu người của Việt Nam tăng lên, đưa Việt Nam vào nhóm các nước có mức thu nhập trung bình thấp. Theo đó thách thức lâu dài đối với Việt Nam là xu thế chuyển dịch vốn ODA trong tương lai theo hướng giảm dần tỷ lệ của viện trợ không hoàn lại và các khoản cho vay có tính ưu đãi cao và tăng tỷ lệ các khoản cho vay kém tính ưu đãi hơn. Điều này đặt ra thách thức lớn trong việc tiếp tục thu hút, tránh lãng phí và tăng hiệu quả sử dụng vốn ODA và các nguồn vốn vay nước ngoài khác. Thực trạng nêu trên có thể đánh giá từ nhiều nguyên nhân, cả khách quan cũng như chủ quan. Về khách quan, cuộc khủng hoảng kinh tế toàn cầu đã ảnh hưởng không nhỏ đến nền kinh tế Việt Nam trong bối cảnh hội nhập ngày càng sâu và rộng như hiện nay. Về chủ quan, những chính sách quản lý vĩ mô còn hạn chế và công tác điều hành chưa hiệu quả là những ảnh hưởng cơ bản đến NSNN, từ đó dẫn đến những hệ lụy đối với việc quản lý và sử dụng nợ công, được đánh giá dưới một số khía cạnh cơ bản sau đây:

Một là, theo Luật quản lý nợ công thì Bộ Tài chính là cơ quan đầu mối tổng hợp thông tin về nợ công nhưng tổ chức cơ quan quản lý nợ công còn phân tán giữa các cấp Bộ, ngành và địa phương. Bộ Kế hoạch và Đầu tư thực hiện quản lý nhà nước đối với vốn vay ODA, vay ưu đãi nước ngoài và trái phiếu Chính phủ cho các công trình giao thông, thủy lợi, y tế, giáo dục. Ngân hàng nhà nước Việt Nam quản lý các khoản vay từ các tổ chức tài chính quốc tế (như Ngân hàng Thế giới, Ngân hàng Phát triển Châu Á...). Bộ Tài chính quản lý vay thương mại nước ngoài của Chính phủ, bảo lãnh Chính phủ. Điều bất cập nhất hiện nay là sự phối hợp giữa các cơ quan liên quan trong quản lý nợ công còn hạn chế.

Hai là, việc sử dụng vốn vay ở một số dự án, công trình đầu tư còn chưa thực sự hiệu quả. Một số dự án sử dụng vốn trái phiếu Chính phủ, vốn vay ODA, thời gian thi công kéo dài, chậm đưa công trình vào khai thác sử dụng do những khó khăn, vướng mắc trong các khâu chuẩn bị dự án, giải phóng mặt bằng, vốn đối ứng cho các dự án ODA, năng lực tư vấn, thiết kế, thẩm định và phê duyệt; năng lực thi công của một số nhà thầu yếu dẫn tới hiệu quả đầu tư chưa cao.

Ba là, việc kiểm soát các khoản bảo lãnh Chính phủ cũng như đánh giá các loại rủi ro còn nhiều hạn chế do trình độ cán bộ quản lý còn chưa chuyên nghiệp, ít kinh nghiệm. Mặt khác, người được bảo lãnh còn chưa thực hiện đầy đủ các nghĩa vụ như chưa chủ động gửi báo cáo định kỳ hoặc gửi báo cáo chậm và không đầy đủ, cũng như chưa chủ động đăng ký tài sản đảm bảo cho các khoản vay được Chính phủ bảo lãnh. Ngoài ra các cơ quan chủ quản, chính quyền địa phương chưa thực sự quan tâm tới các dự án đầu tư vay vốn được Chính phủ bảo lãnh, công tác kiểm tra, giám sát còn chưa thường xuyên, chưa chủ động trao đổi với các cơ quan quản lý liên quan.

Bốn là, một số nội dung và phương pháp quản lý nợ hiện đại bước đầu đã được triển khai nhưng vẫn còn chưa đáp ứng được yêu cầu thực tế, đặc biệt là trong điều kiện có sự biến động mạnh của thị trường tài chính quốc tế như vấn đề quản lý rủi ro, phân tích bền vững nợ, công tác dự báo, theo dõi thị trường nợ. Trong khi đó, hệ thống thông tin, số liệu về nợ công mặc dù được quy định phải công khai nhưng còn chưa cập nhật đầy đủ, chi tiết; công tác tổng hợp thông tin, số liệu về nợ công còn rời rạc, chưa có quy định hướng dẫn về xác định tiêu chí cụ thể từng khoản vay của Chính phủ, bảo lãnh Chính phủ và vay của chính quyền địa phương để tổng hợp vào nợ công chung của cả nước nhằm tránh sự trùng lắp và gia tăng nợ công.

Bên cạnh thực trạng nêu trên, Luật Quản lý nợ công và các văn bản hướng dẫn thi hành còn có những bất cập lớn, ảnh hưởng nhiều đến hiệu quả quản lý nợ công cũng như các chính sách phát triển vĩ mô của Việt Nam. Những bất cập chủ yếu này bao gồm:

Thứ nhất, cách hiểu về nợ công vẫn chưa đúng chuẩn mực quốc tế, dẫn đến việc đánh giá không đúng về nợ công ở Việt Nam

Theo cách định nghĩa của Luật Quản lý nợ công năm 2009, nợ công bao gồm ba loại chính là nợ chính phủ, nợ chính quyền địa phương và nợ do Chính phủ bảo lãnh. Ba loại nợ này xác định những trách nhiệm trả nợ trực tiếp của Chính phủ và phù hợp với thông lệ quốc tế. Tuy nhiên, theo thông lệ quốc tế, cách quy định nợ công của Việt Nam hiện nay là chưa đầy đủ, thể hiện ở những điểm sau:

Một là, nợ công không tính đến các khoản nợ của doanh nghiệp do Nhà nước nắm 100% vốn hoặc nắm vốn chi phối. Thực tế, trong cách định nghĩa phổ biến về nợ công của những tổ chức quốc tế uy tín (IMF, OECD hoặc WB) thì những khoản nợ này được xếp vào nợ công vì khác với các doanh nghiệp thuộc sở hữu tư nhân, nhà nước luôn phải đảm bảo khả năng trả nợ cho các doanh nghiệp mà nhà nước có 100% vốn hoặc vốn chi phối nhằm đảm bảo an sinh và trật tự xã hội, cho dù về mặt pháp lý thì đây cũng chỉ là những doanh nghiệp thông thường[165]. Về thực tiễn, các doanh nghiệp này là những chủ thể dễ dàng nhất tiếp cận được với các nguồn vốn tài trợ thông qua các hoạt động huy động vốn. Bên cạnh đó, với phương châm kinh tế nhà nước giữ vai trò chủ đạo, việc để các khoản nợ của doanh nghiệp do Nhà nước nắm 100% hoặc vốn chi phối ra khỏi nợ công sẽ làm các nhà tài trợ kém tin tưởng hơn vào khả năng quản lý nợ và trả nợ của Việt Nam.

Hai là, các khoản nợ của Ngân hàng Phát triển Việt Nam và của Bảo hiểm xã hội Việt Nam không được xếp vào nợ công là không hợp lý. Ngân hàng Phát triển Việt Nam được thành lập theo Quyết định số 108/2006/QĐ-TTg ngày 19/5/2006 của Thủ tướng Chính phủ để thực hiện chính sách tín dụng đầu tư phát triển và tín dụng xuất khẩu của Nhà nước theo quy định của Chính phủ. Về bản chất, Ngân hàng Phát triển Việt Nam không phải là doanh nghiệp, vì nó hoạt động phi lợi nhuận, đồng thời nó cũng không phải là ngân hàng theo đúng nghĩa vì nó không phải thực thi các nghĩa vụ tài chính như các ngân hàng thương mại thông thường. Ngân hàng Phát triển Việt Nam được Chính phủ đảm bảo khả năng thanh toán, được miễn nộp thuế và các khoản nộp ngân sách nhà nước theo quy định của pháp luật[166]. Thực chất, các khoản huy động của Ngân hàng Phát triển Việt Nam được xem như là thay mặt Chính phủ, do đó cần xác định đây là nợ công nhằm đảm bảo thông tin đầy đủ về nợ công ở Việt Nam. Cũng tương tự như vậy, Chính phủ luôn phải đảm bảo khả năng chi trả cho Quỹ Bảo hiểm xã hội Việt Nam, do đó theo tiêu chuẩn quốc tế thì các khoản nợ của Bảo hiểm xã hội Việt Nam phải được xác định là nợ công.

Ba là, hiện nay một số khoản lại được Việt Nam coi là nợ công như: các khoản tạm ứng từ tồn quỹ KBNN, vay từ Quỹ tích lũy trả nợ, tạm ứng từ Ngân hàng Nhà nước, lãi vay phải trả từ các khoản nợ công v.v.. Tuy nhiên theo tiêu chuẩn quốc tế thì những khoản vay này không được xác định là nợ công vì nó có tính chất ngắn hạn, đồng thời đã được cân đối vào NSNN.

Thứ hai, Luật Quản lý nợ công còn nhầm lẫn giữa hoạt động quản lý, giám sát và những hoạt động khác.

Chức năng quản lý nhà nước được thể hiện rõ ràng bởi khả năng cho phép, khả năng cấm đoán, khả năng xử phạt. Trong khi đó, chức năng giám sát là việc đánh giá, phân tích và đưa ra các khuyến nghị, nên nó không cần mang yếu tố quản lý nhà nước. Theo quan điểm quốc tế, quản lý nhà nước chính là thể hiện chức năng giám sát, đồng thời chức năng giám sát lại hết sức quan trọng vì nó công cụ để thực hiện việc quản lý nhà nước một cách hiệu quả. Quy định tại Điều 4 Luật Quản lý nợ công về công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật và đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ cán bộ v.v. cần được quy định trong những điều khác vì rõ ràng những hoạt động này không phải là hoạt động giám sát hay quản lý nhà nước.

Thứ ba, quy định về vay nợ của chính quyền địa phương còn bất cập.                          Theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước thì trường hợp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có nhu cầu đầu tư xây dựng công trình kết cấu hạ tầng thuộc phạm vi ngân sách cấp tỉnh bảo đảm, thuộc danh mục đầu tư trong kế hoạch 5 năm đã được HĐND cấp tỉnh quyết định, nhưng vượt quá khả năng cân đối của ngân sách cấp tỉnh năm dự toán, thì được phép huy động vốn trong nước và phải cân đối ngân sách cấp tỉnh hàng năm để chủ động trả hết nợ khi đến hạn. Mức dư nợ từ nguồn vốn huy động không vượt quá 30% vốn đầu tư xây dựng cơ bản trong nước hàng năm của ngân sách cấp tỉnh[167]. Quy định này có một số bất cập cơ bản sau đây:

Một là, trong tổng vốn đầu tư xây dựng cơ bản trong nước hàng năm bao gồm 3 nguồn, trong đó nguồn thu sử dụng đất thường không ổn định nên khó kiểm soát và kém bền vững những vẫn được đưa vào cân đối.

Hai là, mức dư nợ hàng năm không đồng nghĩa với số lượng huy động vốn trong năm đó, từ đó ảnh hưởng đến khả năng huy động. Nếu như khối lượng thanh toán nợ năm trước ít thì việc huy động vốn năm sau sẽ bị hạn chế và phụ thuộc vào tổng vốn đầu tư xây dựng cơ bản năm hiện tại.

Ba là, giới hạn nợ được quy định cứng là 30% chưa thể hiện được rõ khả năng trả nợ của địa phương và có phần hạn chế đối với một số địa phương có nhu cầu huy động vốn đầu tư phát triển ở mức lớn hơn để phát triển kinh tế xã hội trên địa bàn.

Bốn là, Luật Ngân sách nhà nước quy định khoản huy động vốn để đầu tư cơ sở hạ tầng là nguồn thu của ngân sách địa phương là không hợp lý. Trong khi đối với ngân sách trung ương, nợ công không được xem là nguồn thu thì tại địa phương lại được ghi nhận là nguồn thu. Điều này sẽ dẫn đến tình trạng cân đối “giả” của ngân sách địa phương. Về nguyên tắc, các khoản nợ do chính quyền địa phương phát hành thuộc nghĩa vụ trả nợ của chính quyền địa phương. Tuy nhiên, Luật Ngân sách nhà nước quy định ngân sách trung ương có trách nhiệm hỗ trợ ngân sách địa phương nên khi chính quyền địa phương gặp khó khăn trong trả nợ vay thì trung ương sẽ hỗ trợ. Như vậy, suy đến cùng thì trách nhiệm trả nợ sau cùng đối với khoản nợ này phải được hiểu là trách nhiệm của Chính phủ và phải được ghi nhận riêng rẽ, không thể đưa vào cân đối ngân sách địa phương.

Năm là, Điều 37 đến 39 Luật Quản lý nợ công cho phép chính quyền địa phương, ngoài việc huy động vốn thực hiện các nhiệm vụ kinh tế - xã hội theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước, còn được phép huy động vốn cho các dự án có khả năng hoàn vốn tại địa phương. Rõ ràng, nếu những dự án này là trách nhiệm của chính quyền địa phương, thì nó cũng là những nhiệm vụ kinh tế - xã hội phải thực hiện thông qua hoạt động ngân sách. Còn nếu không phải thuộc trách nhiệm của chính quyền địa phương thì chính quyền địa phương vay cho ai và vay để làm gì? Sự thiếu rõ ràng này sẽ làm cho hoạt động quản lý nợ công ở địa phương trở nên phức tạp và rất không minh bạch.

2.4. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ GIÁM SÁT TÀI CHÍNH CÔNG

2.4.1. Tổng quan pháp luật về giám sát tài chính công

          Như đã phân tích ở Chương 1, hệ thống các quy định về giám sát tài chính công hiện nay rất tản mát ở nhiều văn bản pháp luật khác nhau như Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, Luật Ngân sách nhà nước, Luật Phòng, chống tham nhũng, Luật Thực hành tiết kiệm và chống lãng phí, Luật Kiểm toán nhà nước, Luật Kế toán, Luật Thanh tra v.v..

          Xét một cách tổng quát, có thể xem xét pháp luật về giám sát tài chính công theo hai phương diện. Phương diện thứ nhất là xem xét dựa vào nội dung quan hệ pháp luật về giám sát tài chính, theo đó pháp luật về giám sát tài chính quy định về chủ thể giám sát, nội dung giám sát và phương thức giám sát. Phương diện thứ hai là xem xét dựa trên hoạt động giám sát của từng chủ thể, tập trung vào các nhóm chính bao gồm giám sát của các cơ quan dân cử (Quốc hội, HĐND), giám sát của các cơ quan quản lý tài chính công (Chính phủ, UBND các cấp) và giám sát từ các cơ quan chuyên môn (KBNN và KTNN).

Chủ thể giám sát

          Tùy thuộc vào từng mức độ giám sát mà chủ thể giám sát tài chính công khá đa dạng, bao gồm những cơ quan có thẩm quyền giám sát ở trung ương và địa phương.

          Quốc hội có thẩm quyền giám sát chung đối với tất cả các lĩnh vực, trong đó có lĩnh vực tài chính công. Theo Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi) và Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001 (sửa đổi năm 2007), Quốc hội có quyền giám sát đối với lĩnh vực tài chính công thông qua việc giám sát tại kỳ họp hoặc thông qua các cơ quan chuyên trách (như Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Ủy ban Kinh tế, Ủy ban Tài chính - Ngân sách, v.v.) hoặc thành lập các đoàn giám sát chuyên trách và ủy ban lâm thời.

          HĐND các cấp có thẩm quyền giám sát đối với hoạt động tài chính công địa phương theo quy định của Hiến pháp và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Việc giám sát của HĐND các cấp cũng tương tự như Quốc hội nhưng về quy mô và thẩm quyền chỉ giới hạn trong phạm vi địa phương.

          Chính phủ, UBND các cấp là cơ quan giám sát đối với hoạt động quản lý ngân sách của chính mình. Xét về ý nghĩa, việc giám sát của các chủ thể này có tính chất là “tự giám sát” để đảm bảo thực hiện đúng và hiệu quả hoạt động tài chính công theo quy định của pháp luật với tư cách là cơ quan chấp hành. Hoạt động giám sát của Chính phủ, UBND các cấp thực hiện thông qua các hoạt động thanh tra, kiểm tra là chủ yếu.

          KBNN là cơ quan chuyên môn thực hiện quản lý Quỹ NSNN và các Quỹ tài chính khác. Với tư cách là cơ quan có chức năng kế toán công và quản lý ngân quỹ, KBNN là có thẩm quyền giám sát các khoản chi tiêu công để đảm bảo đúng pháp luật tài chính công thông qua việc đánh giá với các điều kiện chi theo quy định của pháp luật. Do đó, KBNN luôn được xem là “bức tường thành” trong việc đảm bảo chi tiêu công đúng pháp luật.

          KTNN là cơ quan của Quốc hội được thành lập để hoạt động kiểm toán phục vụ việc kiểm tra, giám sát của nhà nước trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước; góp phần thực hành tiết kiệm, chống tham nhũng, thất thoát, lãng phí, phát hiện và ngăn chặn hành vi vi phạm pháp luật; nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách. Hoạt động kiểm toán được thực hiện một cách khách quan, độc lập và chỉ tuân theo pháp luật nên KTNN luôn được xem là một thiết chế quan trọng đối với hoạt động giám sát tài chính công.

Nội dung giám sát

          Các quy định về giám sát tài chính công hiện hành thường xác định nội dung giám sát theo mục đích giám sát. Theo đó, nội dung giám sát bao gồm bao gồm giám sát sự tuân thủ và giám sát sự phù hợp.

          Giám sát sự tuân thủ là việc giám sát mà theo đó, cơ quan giám sát xác định sự tuân thủ các quy định pháp luật trong hoạt động tài chính công. Giám sát tuân thủ thường được thực hiện bởi các cơ quan chấp hành pháp luật hoặc các cơ quan chuyên môn nhằm phát hiện, ngăn ngừa và xử lý các vi phạm pháp luật về tài chính công. Giám sát tuân thủ thường có hai nội dung là giám sát về tuân thủ quy trình tài chính và giám sát về tuân thủ định mức, tiêu chuẩn thu và chi đối với Quỹ NSNN, Quỹ TCNNS và nợ công.

  Giám sát sự phù hợp là việc giám sát mà theo đó, cơ quan giám sát sẽ đánh giá mức độ phù hợp, hiệu quả và hợp lý trong việc thực hiện. Hoạt động giám sát dưới góc độ này thường gắn với trách nhiệm giải trình và công tác hậu kiểm. Trên thực tế, hoạt động giám sát không chỉ là đối chiếu giữa các con số dự tính và các con số đạt được hay nói cách khác, tính hiệu quả của hoạt động ngân sách phải đạt được cả hai tiêu chí là phù hợp với dự toán và phục vụ lợi ích công cộng. Do đó, hoạt động giám sát sự phù hợp thường được thực hiện bởi các cơ quan quyền lực như Quốc hội, HĐND các cấp với sự hỗ trợ của các cơ quan chuyên môn như KTNN và các ủy ban chuyên trách.

Phương thức giám sát

          Để đảm bảo hiệu quả, hoạt động giám sát trong lĩnh vực tài chính công cần được thực hiện bằng nhiều phương thức khác nhau. Nhìn chung, pháp luật các quốc gia trên thế giới cũng quy định nhiều phương thức giám sát.

          Phân loại theo cách tiếp cận giữa cơ quan có thẩm quyền giám sát và đối tượng giám sát thì có hai phương thức là giám sát trực tiếp và giám sát gián tiếp và phương thức giám sát qua chủ thể thứ ba.

          Phương thức giám sát trực tiếp được thực hiện bởi các cơ quan giám sát với hình thức trực tiếp thực hiện việc giám sát. Phương thức giám sát trực tiếp được pháp luật quy định rất đa dạng, tùy thuộc vào chức năng của cơ quan giám sát. Ví dụ: Quốc hội có thể thực hiện giám sát trực tiếp thông qua các phiên chất vấn, hoặc quá trình giám sát của các ủy ban lâm thời[168]; cơ quan Thanh tra tổ chức thanh tra tại các đơn vị, v.v..

          Phương thức giám sát gián tiếp hay còn gọi là giám sát từ xa, theo đó cơ quan giám sát đánh giá dựa vào những thông tin có được từ nhiều nguồn khác nhau. Theo quy định của pháp luật, phương thức giám sát gián tiếp được thực hiện qua việc yêu cầu báo cáo, giải trình, cung cấp thông tin theo quy định. Phương thức giám sát gián tiếp luôn gắn liền với nghĩa vụ cung cấp thông tin của đối tượng giám sát. Ví dụ: Bộ Tài chính có quyền xem xét các báo cáo của các Bộ, địa phương về hoạt động tài chính công theo quy định.

          Phương thức giám sát qua chủ thể thứ ba là phương thức giám sát mà chủ thể có quyền giám sát ủy thác cho chủ thể thứ ba thực hiện. Chủ thể thực hiện làm công tác giám sát do có được sự ủy thác từ chủ thể có thẩm quyền giám sát. Ví dụ: Quốc hội có thể thực hiện giám sát thông qua việc ủy thác cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội hoặc các Ủy ban khác của Quốc hội; Chính phủ thực hiện việc giám sát việc chấp hành pháp luật thu ngân sách thông qua cơ quan thuế, giám sát việc chấp hành chi ngân sách thông qua KBNN, v.v.. Suy cho cùng, phương thức giám sát qua chủ thể thứ ba là một cách “trung gian” để thực hiện quyền giám sát trực tiếp hoặc gián tiếp của chủ thể giám sát.

          Nếu phân loại theo thủ tục giám sát thì giám sát bao gồm các phương thức là giám sát, thanh tra nhà nước và kiểm tra.

          Giám sát là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc thi hành Hiến pháp và pháp luật. Hiện nay chưa có định nghĩa chung về giám sát trong các văn bản pháp luật[169]. Hoạt động giám sát chủ yếu được thực hiện bởi các cơ quan dân cử như Quốc hội và HĐND các cấp, Mặt trận Tổ quốc, các tổ chức chính trị xã hội, v.v. Bên cạnh đó còn có các cơ quan quản lý nhà nước như Bộ Tài chính, UBND cấp tỉnh.

          Thanh tra nhà nước là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Khái niệm thanh tra nhà nước được định nghĩa trong Luật Thanh tra hiện hành[170].

          Kiểm tra là hoạt động của cơ quan nhà nước nhằm đánh giá mức độ chấp hành pháp luật của các tổ chức, cá nhân. Hiện nay pháp luật không có khái niệm chung về kiểm tra mà chỉ có những khái niệm kiểm tra ở một khía cạnh nhất định. Ví dụ: Kiểm tra thuế được định nghĩa là hoạt động quản lý nhà nước nhằm đánh giá tính đầy đủ, chính xác của các thông tin, chứng từ trong hồ sơ thuế, sự tuân thủ pháp luật về thuế của người nộp thuế[171].

          Như vậy có thể nhận thấy trong hệ thống pháp luật Việt Nam, khái niệm giám sát lại tách rời khái niệm thanh tra nhà nước và kiểm tra. Tuy nhiên, về bản chất hoạt động thanh tra cũng như kiểm tra có cùng mục đích giống như hoạt động giám sát. Quan niệm phổ biến trên thế giới về chức năng giám sát là hoạt động của cơ quan có thẩm quyền nhằm đánh giá tính hợp lý, hiệu quả và khả năng chấp hành pháp luật của một chủ thể nhất định. Như vậy, khi nói đến giám sát tức là bao gồm cả các hoạt động thanh tra, kiểm tra, thậm chí cả những hoạt động như phê chuẩn hoặc cấp phép.

2.4.2. Những bất cập cơ bản của pháp luật giám sát tài chính công ở một số cơ quan giám sát chủ yếu

2.4.2.1. Giám sát của Quốc hội và HĐND

          Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND hiện nay có nhiều bất cập, theo đó chất lượng giám sát chưa cao, nội dung giám sát còn chưa đảm bảo toàn diện, do đó hiệu quả giám sát không đạt như mong đợi. Nguyên nhân của tình trạng này khá nhiều, từ cơ chế làm việc không thường xuyên của Quốc hội, HĐND, tính kiêm nhiệm của nhiều đại biểu Quốc hội, HĐND các cấp, trình độ, năng lực của các đại biểu, v.v.. Tuy nhiên, về khía cạnh pháp lý cũng có những bất cập làm hạn chế quyền giám sát và giám sát hiệu quả của các cơ quan dân cử.

          Thứ nhất, các quy định về hoạt động chất vấn còn nhiều bất cập đã hạn chế hiệu quả của hoạt động này.

          Theo quy định của pháp luật hiện hành, đối tượng chất vấn của Quốc hội bao gồm Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, tức là chỉ trong phạm vi các chức danh do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn[172]. Như vậy, Quốc hội đã tự hạn chế quyền giám sát tối cao của mình trong việc không chất vấn một số chủ thể như Chủ tịch UBND cấp tỉnh, Tổng KTNN hoặc Tổng Giám đốc KBNN, v.v.. Mặc dù những chủ thể này có thể phải chịu trách nhiệm trước những chủ thể thuộc đối tượng bị chất vấn theo pháp luật hiện hành, nhưng việc thực hiện chất vấn trực tiếp đối với những chủ thể này sẽ đảm bảo cho Quốc hội có đánh giá cụ thể hơn, chính xác hơn về nội dung chất vấn. Ví dụ: pháp luật quy định Quốc hội có quyền giám sát đối với hoạt động của KTNN, thậm chí được thành lập Ủy ban lâm thời để điều tra[173], nhưng không có văn bản nào quy định về việc chất vấn đối với Tổng KTNN.

Tại địa phương, pháp luật hiện hành quy định HĐND có quyền chất vấn Chủ tịch HĐND, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân, các thành viên khác của Uỷ ban nhân dân, Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân, Chánh án Toà án nhân dân cùng cấp[174]. Như vậy, rất nhiều chủ thể liên quan đến hoạt động tài chính công tại địa phương không thuộc đối tượng bị chất vấn như Cục trưởng Cục thuế, Giám đốc KBNN cấp tỉnh v.v., trong khi đó những cơ quan như Cục thuế, KBNN có vai trò hết sức quan trọng trong hoạt động quản lý tài chính công tại địa phương.

Bên cạnh những bất cập về quy định chủ thể bị chất vấn, thì pháp luật hiện hành cũng quy định hết sức sơ sài về việc tổ chức hoạt động chất vấn. Nhiều nội dung cần thiết như việc chuẩn bị chất vấn, thực hiện trả lời chất vấn, ra nghị quyết sau khi chất vấn và trách nhiệm thực hiện các cam kết của người bị chất vấn đã không được quy định. Do đó, hoạt động chất vấn nói chung trong đó có chất vấn trong lĩnh vực tài chính công đã không đạt hiệu quả như mong đợi.

Thứ hai, còn thiếu các quy định về hoạt động của Ủy ban điều tra lâm thời của Quốc hội và HĐND.

Mặc dù Quốc hội có quyền thành lập Ủy ban điều tra lâm thời về một vấn đề nhất định[175], nhưng hiện nay việc thành lập và hoạt động của cơ quan này lại không có quy định cụ thể để thực hiện. Do đó, trên thực tế chưa bao giờ Quốc hội thành lập Ủy ban điều tra lâm thời, mặc dù có từng có đề nghị về việc thành lập trong một số vụ việc gây ảnh hưởng lớn đến kinh tế và xã hội[176]. Trong khi đó ở các quốc gia khác, việc thành lập các Ủy ban điều tra lâm thời là khá thường xuyên nhằm đảm bảo quyền giám sát tối cao của Quốc hội. Trong khi đó tại địa phương, pháp luật không quy định việc HĐND được thành lập Ủy ban điều tra lâm thời đã hạn chế quyền giám sát của HĐND. Về pháp lý, ngân sách địa phương là độc lập tương đối với ngân sách trung ương, do đó cần có những cơ chế giám sát hiệu quả. Đối với những vấn đề phức tạp, cần thời gian nghiên cứu như hoạt động tài chính công, thì việc sử dụng Ủy ban điều tra lâm thời là hết sức phù hợp để đảm bảo tính hiệu quả trong hoạt động giám sát.

Thứ ba, pháp luật về hoạt động giám sát của Quốc hội hiện nay không có phương thức điều trần (Hearings). Theo Walter J. Oleszek (2010) thì phương thức điều trần và phương thức điều tra là khác nhau, theo đó hoạt động điều trần thường tập trung vào tính hiệu quả, trong khi đó hoạt động điều tra thường tập trung vào việc tuân thủ các quy định pháp luật[177]. Việc điều trần được thực hiện với những chương trình chuẩn bị công phu với việc thành lập Ủy ban Điều trần của Quốc hội. Đối tượng được điều trần khá đang đa dạng để đảm bảo khả năng đánh giá của Quốc hội đối với những nội dung cần giám sát.

2.4.2.2. Giám sát của KBNN

KBNN là cơ quan trực thuộc Bộ Tài chính, thực hiện chức năng tham mưu giúp Bộ trưởng Bộ Tài chính quản lý nhà nước về Quỹ NSNN, các Quỹ TCNNS được giao quản lý; quản lý ngân quỹ; tổng kế toán nhà nước; thực hiện việc huy động vốn cho NSNN và cho đầu tư phát triển thông qua hình thức phát hành trái phiếu Chính phủ theo quy định của pháp luật[178].

Với chức năng nêu trên, KBNN có vai trò quan trọng trong hoạt động giám sát tài chính công. Xuất phát từ vị trí pháp lý đặc biệt với nhiệm vụ quản lý Quỹ NSNN và các Quỹ TCNNS, mọi hoạt động tạo lập và sử dụng tiền có nguồn gốc từ ngân sách đều phải thông qua hệ thống KBNN. Giám sát của KBNN thể hiện thông qua việc kiểm soát các khoản thu, chi về tính hợp pháp bằng cách đối chiếu và đánh giá tính phù hợp của hoạt động với quy định của pháp luật. Trên khía cạnh đó, KBNN là cơ quan tham gia một cách thường xuyên và tích cực nhất so với hệ thống cơ quan còn lại trong hoạt động giám sát. Lợi thế về sự xác lập quan hệ với tất cả các đối tượng thụ hưởng nguồn kinh phí từ ngân sách khiến cho KBNN thể hiện vai trò quan trọng của mình.

Để thực hiện chức năng giám sát của mình, KBNN sử dụng các công cụ là các quy định pháp luật về tài chính công như định mức, tiêu chuẩn chi tiêu do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành, quy chế tài chính của các đơn vị sự nghiệp công lập và các cơ quan nhà nước, quy trình kiểm soát thanh toán của Bộ Tài chính, v.v..

Mặc dù được thừa nhận về vai trò quan trọng như vậy, nhưng trên thực tế, pháp luật điều chỉnh về hoạt động của KBNN còn bộc lộ nhiều bất cập, ảnh hưởng đến khả năng giám sát của cơ quan này, thể hiện ở những vấn đề chính sau đây:

Thứ nhất, địa vị pháp lý của KBNN chưa được khẳng định trong Luật Ngân sách Nhà nước.

Hiện nay, trong các văn bản Luật về bộ máy nhà nước và trong Luật Ngân sách Nhà nước điều chỉnh hoạt động tài chính công, địa vị pháp lý của KBNN đang được “bỏ trống”, không có quy định cụ thể ngoại trừ Quyết định 108/2009/QĐ-TTg ngày 26/8/2009 của Thủ tướng Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của KBNN trực thuộc Bộ Tài chính. Nếu xét về vị trí pháp lý thì điều này có thể được chấp nhận, nhưng nếu xét về vai trò của KBNN thì thực trạng pháp lý hiện nay có nhiều bất cập. Với tư cách là cơ quan thực hiện chức năng kế toán công, giữ vai trò phản ánh các hoạt động thu, chi của từ các Quỹ tài chính công, KBNN cần được quy định cụ thể về địa vị pháp lý nhằm đảm bảo tính độc lập tương đối trong hoạt động của mình.

Thứ hai, pháp luật hiện hành chưa tách biệt chức năng kế toán công ra khỏi chức năng ngân quỹ đối với KBNN.

Với chức năng kế toán công, KBNN thực hiện việc quản lý thông qua việc ghi chép trên các tài khoản của các đơn vị sử dụng ngân sách và các cấp ngân sách cũng như các Quỹ TCNNS. Với chức năng quản lý ngân quỹ, KBNN nắm giữ các nguồn tiền, ngoại tệ của các đối tượng nêu trên. Như vậy sẽ không đảm bảo sự minh bạch giữa chức năng kế toán vì về nguyên tắc đối với hoạt động kế toán, kể cả kế toán công hoặc kế toán tư, đều cần phải tách bạch giữa việc quản lý kế toán và quản lý tiền và ngoại tệ. Theo thông lệ quốc tế, KBNN không nên giữ ngân quỹ mà phải đảm bảo việc quản lý ngân quỹ tại Ngân hàng Nhà nước theo mô hình Tài khoản KBNN duy nhất (TSA). Chính vì chưa xây dựng và triển khai được tài khoản thanh toán tập trung cùng với hệ thống thông tin chưa hoàn chỉnh, nên thực tế trong thời gian qua ngân quỹ KBNN vẫn bị chia cắt bởi các quỹ tiền mặt tại các đơn vị KBNN trong hệ thống và các tài khoản tiền gửi của các đơn vị này tại chi nhánh Ngân hàng Nhà nước và ngân hàng thương mại. Điều đó đã làm cho tính thanh khoản của cả hệ thống KBNN bị giảm sút đáng kể, ảnh hưởng đến năng lực của hệ thống tài chính công.

Thứ ba, hệ thống các chuẩn mực kế toán công của Việt Nam còn nhiều khác biệt so với tiêu chuẩn quốc tế.

Chuẩn mực kế toán công quốc tế (International Public Sector Accounting Standards, viết tắt là IPSAS) do Liên đoàn Kế toán Quốc tế (IFA) ban hành là một bước đi tích cực trong việc thống nhất hệ thống chuẩn mực kế toán trong lĩnh vực công trên toàn thế giới. Qua đó có sự thống nhất về cách ghi nhận, đo lường và trình bày các thông tin trên báo cáo tài chính của các đơn vị trong lĩnh vực công. Theo IPSAS, các đơn vị hoạt động trong lĩnh vực công được coi là những đơn vị kinh tế và hàng năm phải lập báo cáo tài chính. Chênh lệch giữa các khoản thu (gồm cả kinh phí NSNN cấp) trừ đi các khoản chi đã sử dụng trong quá trình hoạt động là thặng dư thuần hoặc thâm hụt thuần của đơn vị trong kỳ kế toán. Theo IPSAS, các đơn vị thuộc lĩnh vực công khi kết thúc năm tài chính phải lập 4 báo cáo bao gồm Bảng cân đối kế toán (phản ánh tình hình tài chính); Báo cáo kết quả hoạt động (phản ánh quá trình hoạt động và xác định thặng dư hoặc thâm hụt thuần); Báo cáo lưu chuyển tiền tệ và Thuyết minh Báo cáo tài chính. Như vậy, cách tiếp cận lĩnh vực kế toán khu vực công là theo nguyên tắc kế toán của khu vực tư.

Luật Kế toán năm 2003 của Việt Nam hiện hành áp dụng cho cả khu vực công và khu vực tư. Đây là cách tiếp cận phù hợp với thông lệ quốc tế. Tuy nhiên, so với IPSAS thì còn có khoảng cách đáng kể.

Ví dụ như đối tượng áp dụng, kế toán trong lĩnh vực nhà nước của Việt Nam áp dụng hoạt động kế toán Quỹ NSNN, các quỹ TCNNS, các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp công lập; các đơn vị kế toán thuộc các tổ chức chính trị, chính trị xã hội có sử dụng kinh phí ngân sách nhà nước. Trong khi đó, IPSAS chỉ áp dụng cho các cấp chính quyền, các đơn vị sử dụng ngân sách thường xuyên.

Về báo cáo tài chính của Chính phủ, quy định hiện hành của Luật Ngân sách nhà nước yêu cầu việc lập báo cáo quyết toán NSNN của các cấp ngân sách nhưng chưa quy định việc lập báo cáo tài chính của Chính phủ và của chính quyền địa phương. Còn theo IPSAS thì toàn bộ các đơn vị dưới sự kiểm soát của Chính phủ trong và ngoài nước hoặc đơn vị mà Chính phủ phải chịu trách nhiệm về tài sản và công nợ khi giải thể, phá sản đều được tổng hợp vào Báo cáo tài chính của Chính phủ. Như vậy, IPSAS quy định 2 loại báo cáo: Báo cáo tài chính hợp nhất của Chính phủ với tư cách là đơn vị chi tiêu thường xuyên và báo cáo quyết toán ngân sách hàng năm.

Thứ tư, còn thiếu những quy định pháp lý cần thiết để KBNN thực hiện việc giám sát một cách hiệu quả, cụ thể:

- Cơ chế kiểm soát cam kết chi tuy đã được ban hành[179] song chưa được triển khai trên thực tế do còn thiếu tính đồng bộ khi hệ thống TABMIS chưa được triển khai trên toàn quốc. Hạn chế này đã góp phần tạo nên tình trạng nợ quá hạn của chi tiêu công do các đơn vị sử dụng ngân sách không cam kết chi cho các hợp đồng mà họ đã ký kết với nhà cung cấp.

- Chưa có biện pháp kiểm soát thanh toán chi quản lý nhà cung cấp cho phép đánh giá kiểm định về nhà cung cấp và giảm thiểu những nhà cung cấp có lý lịch xấu. Điều đó đã phần nào ảnh hưởng đến tính minh bạch trong chi tiêu và chất lượng công tác kiểm soát chi. Hiện tại, KBNN không có phần mềm tự động kiểm soát chi đối với nhà cung cấp. Việc kiểm soát chi theo hợp đồng hoàn toàn thực hiện thủ công nên khả năng trùng lắp trong thanh toán khó phát hiện. Hiện nay, TABMIS đã cho phép áp dụng biện pháp kiểm soát nhà cung cấp, tuy nhiên do chưa được triển khai đồng bộ trên toàn quốc nên quy trình này thực tế chưa được áp dụng.

- Chưa triệt để trong việc cải cách nhằm thống nhất đầu mối kiểm soát chi cả về quy trình và tổ chức. Các quy định về kiểm soát chi NSNN còn nằm ở nhiều văn bản khác nhau.

- Việc giải ngân vốn đầu tư xây dựng cơ bản còn có sự tham gia của một số cơ quan quản lý, ví dụ như cơ quan kế hoạch và đầu tư đã làm cho công tác kiểm soát bị phân tán và hạn chế trách nhiệm giải trình. Hệ thống kế toán, báo cáo tài chính về chi ngân sách giữa cơ quan tài chính, KBNN và đơn vị sử dụng ngân sách chưa đồng nhất. Việc đối chiếu chi tiêu thường xuyên mới chỉ dừng lại ở mức tổng số mà chưa chi tiết đến các giao dịch.

2.4.2.3. Giám sát của Kiểm toán nhà nước

          Luật Kiểm toán nhà nước năm 2005 có hiệu lực thi hành từ này 01/01/2006, KTNN với tư cách là cơ quan chuyên môn do Quốc hội thành lập có vai trò rất quan trọng giúp Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội thực hiện chức năng của mình. Hoạt động của KTNN phục vụ việc kiểm tra, giám sát của nhà nước trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước; góp phần thực hành tiết kiệm, chống tham nhũng, thất thoát, lãng phí, phát hiện và ngăn chặn hành vi vi phạm pháp luật; nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước[180]. Báo cáo kiểm toán của KTNN là căn cứ quan trọng để Quốc hội, Chính phủ và HĐND và UBND các cấp sử dụng trong quá quản lý NSNN và quyết định các dự án đầu tư. Đồng thời, kết quả kiểm toán được sử dụng phục vụ cho hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND trên lĩnh vực tài chính công. Báo cáo kết quả kiểm toán là cũng giúp ích cho việc chấn chỉnh các sai phạm, khắc phục những tồn tại và yếu kém trong quản lý tài chính của các đơn vị được kiểm toán.

Hơn 7 năm thi hành Luật Kiểm toán nhà nước, KTNN đã kiến nghị xử lý rất nhiều nội dung: (i) kiến nghị về xử lý tài chính khoảng 69.039 tỷ đồng của 4 năm (từ niên độ ngân sách 2007 đến niên độ ngân sách 2010); (ii) kiến nghị sửa đổi, bổ sung hoặc hủy bỏ 237 văn bản tính từ năm 2009 đến năm 2011; (iii) kiến nghị chấn chỉnh công tác quản lý tài chính ở nhiều cấp Bộ, ngành và địa phương[181].

Bên cạnh những thành tựu đạt được, pháp luật về KTNN còn bộc lộ một số bất cập cơ bản sau đây:

Thứ nhất, địa vị pháp lý của KTNN không được Hiến pháp quy định.

Như đã phân tích ở trên, KTNN mà đứng đầu là Tổng KTNN là cơ quan hết sức quan trọng trong công tác giám sát tài chính công. Tuy nhiên, Hiến pháp hiện hành lại không có quy định cơ quan này nên địa vị pháp lý của KTNN tương xứng với vai trò và trách nhiệm. Trong khi đó, hiến pháp của hầu hết các quốc gia đều quy định về trách nhiệm của Tổng KTNN hoặc quy định về vị trí của cơ quan KTNN. Hiến pháp Malaysia quy định về Tổng KTNN từ điều 105 đến điều 107 khá cụ thể[182]. Hiến pháp Cộng hòa nhân dân Trung Hoa cũng quy định rải rác về trách nhiệm của Tổng Kiểm toán trước Quốc hội tại các Điều 62, 63 và 67[183].

Hiện nay, nhiều vấn đề về mặt pháp lý đối với KTNN còn bỏ ngỏ, ví dụ như liệu Tổng KTNN có cần là đại biểu Quốc hội hay không. Luật Kiểm toán nhà nước hiện hành quy định nhiệm kỳ Tổng KTNN là 7 năm với lý giải để đảm bảo hoạt động của Tổng KTNN là trọn vẹn đối với dự toán ngân sách trong nhiệm kỳ Quốc hội vì Luật Ngân sách nhà nước quy định Quốc hội xem xét phê chuẩn quyết toán NSNN chậm nhất là sau 18 tháng kể từ khi kết thúc năm ngân sách[184]. Tuy nhiên, quy định này là bất cập và không cần thiết vì các lý do sau: một là, ở Việt Nam là hệ thống chính trị tập quyền do Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo, sự ổn định nằm ở chính hiệu quả hoạt động của KTNN chứ không phải từ sự ảnh hưởng chính trị; hai là, Quốc hội có quyền miễn nhiệm đối với chức danh Tổng KTNN nếu không đáp ứng được nhiệm vụ nên việc quy định nhiệm kỳ dài hơn cũng không có nhiều ý nghĩa, trong khi những chức danh khác cũng đòi hỏi sự độc lập cao như Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao lại được bầu cùng với nhiệm kỳ của Quốc hội; ba là, cho dù Tổng Kiểm toán là ai thì cũng phải thực hiện nhiệm vụ đúng quy định, và nếu ai thực hiện không đúng nhiệm vụ thì đều có thể bị xem xét trách nhiệm, ngay cả khi đã hết nhiệm kỳ.

Thứ hai, chức năng của KTNN bao gồm cả kiểm toán nội bộ mà đáng lẽ là của bản thân các cơ quan quản lý ngân sách.

Hiện nay, pháp luật Việt Nam chưa có quy định về hoạt động kiểm toán nội bộ của các cơ quan quản lý về tài chính công, ví dụ như Bộ Tài chính hoặc Sở Tài chính. Các quy định về việc tự giám sát của các cơ quan chấp hành chỉ được thể hiện ở hai khía cạnh: đánh giá từ bên trong theo quy định về hoạt động tự kiểm tra tài chính và đánh giá từ bên ngoài thông qua hoạt động thanh tra, kiểm tra. Trong khi đó, KTNN có chức năng kiểm toán tuân thủ và chức năng này đôi khi nhầm lẫn với hoạt động thanh tra, kiểm tra của nhà nước khi kiểm toán có quyền đánh giá việc tuân thủ các quy chế nội bộ của đơn vị sử dụng ngân sách. Theo Tuyên bố Lima về hướng dẫn các nguyên tắc kiểm toán, tại Điều 3 có ghi nhận: “Kiểm toán nội bộ được thiết lập bên trong các bộ ngành, cơ quan chính phủ, trong khi đó kiểm toán từ bên ngoài không phải là một phần cơ cấu tổ chức của đơn vị được kiểm toán. Cơ quan kiểm toán tối cao là cơ quan kiểm toán từ bên ngoài”. Do đó, theo Wescott và cộng sự (2009), thì đã đến lúc cần xem xét việc chuyển giao chức năng kiểm toán nội bộ từ KTNN sang cho Bộ Tài chính, tức là cần có sự phân tách rõ ràng giữa chức năng kiểm toán và chức năng tự đánh giá của Chính phủ[185].

Thứ ba, Luật Kiểm toán nhà nước quy định quyền hạn của KTNN chồng lấn lên quyền kiểm tra của cơ quan quản lý nhà nước.

Tại Điều 16 Luật Kiểm toán nhà nước quy định KTNN có quyền yêu cầu đơn vị được kiểm toán thực hiện các kết luận, kiến nghị của KTNN đối với các sai phạm trong báo cáo tài chính và các sai phạm trong việc tuân thủ pháp luật, kiến nghị thực hiện các biện pháp khắc phục yếu kém trong hoạt động của đơn vị do KTNN phát hiện và kiến nghị. KTNN cũng có quyền kiểm tra đơn vị được kiểm toán trong việc thực hiện kết luận và kiến nghị của KTNN.

Đây là những quyền hạn mà về bản chất thuộc về chức năng quản lý nhà nước chứ không phải thuộc về chức năng kiểm toán. Tại Điều 9 Luật Kiểm toán nhà nước có quy định, Báo cáo kiểm toán của KTNN xác nhận tính đúng đắn, trung thực của báo cáo tài chính, báo cáo quyết toán ngân sách; đánh giá việc tuân thủ pháp luật, tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước và là căn cứ để các cơ quan có thẩm quyền thực hiện chức năng của mình. Kết luận kiểm toán có tính chất bắt buộc thực hiện khi đã được cơ quan, người có thẩm quyền chấp nhận, như vậy việc kiểm tra thực hiện kết luận và kiến nghị của KTNN phải do cơ quan có thẩm quyền thực hiện chứ không phải là KTNN. Ví dụ: Bộ Tài chính chấp thuận kết luận của KTNN thì Bộ Tài chính phải có trách nhiệm kiểm tra việc thực hiện kết luận đó. Chính vì Luật KTNN chưa có quy định cụ thể về mối quan hệ giữa KTNN với HĐND, UBND các cấp và một số cơ quan như Sở Tài chính, Phòng Tài chính nên vẫn còn tồn tại sự chồng chéo trong kết luận, kiến nghị xử lý giữa các cơ quan thanh tra và KTNN, gây phiền hà cho các đơn vị được thanh tra hoặc kiểm toán. Theo Nguyễn Văn Hoan (2012) thì ở một số nơi, KTNN đã không chuyển cơ quan thuế địa phương ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực thuế mà tự tính tiền phạt chậm nộp, tiền xử phạt vi phạm hành chính và kiến nghị xử lý trong báo cáo kiểm toán. Do đó, khi báo cáo kiểm toán lưu hành, Cục Thuế địa phương không nắm được để triển khai thực hiện, đơn vị cũng không có căn cứ thực hiện phạt chậm nộp do KTNN không có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính về thuế[186].

Thứ tư, việc cho phép KTNN ban hành Chuẩn mực kiểm toán nhà nước là không hợp lý.

Theo quy định của pháp luật hiện hành thì Tổng KTNN xây dựng và ban hành hệ thống chuẩn mực kiểm toán nhà nước trên cơ sở quy định của Uỷ ban thường vụ Quốc hội[187]. Điều đó có nghĩa KTNN vừa là chủ thể ban hành các chuẩn mực kiểm toán, vừa thực hiện kiểm toán sẽ không đảm bảo tính khách quan[188]. Việc ban hành các chuẩn mực kiểm toán sẽ dễ sa vào nguyên tắc “chỉ quy định những gì có thể làm được”, hơn là quy định những gì cần phải làm. Do đó, cần có sự thay đổi trong việc quy định chủ thể nào có thẩm quyền ban hành chuẩn mực kiểm toán nhà nước để đảm bảo KTNN là cơ quan thực hiện các chuẩn mực kiểm toán, chứ không đồng thời là cơ quan ban hành chuẩn mực kiểm toán.

Thứ năm, quyền hạn của KTNN bị hạn chế trong một số trường hợp.

Luật Kiểm toán nhà nước quy định KTNN chỉ xem xét, quyết định việc kiểm toán khi Thường trực HĐND hoặc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có yêu cầu[189]. Quy định này đã hạn chế vai trò của KTNN với chức năng là cơ quan giám sát của Quốc hội. Về chức năng, theo quy định hiện hành thì KTNN được quyền thực hiện chức năng kiểm toán ở bất cứ nơi nào có quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản của nhà nước nên không thể bị giới hạn trong điều kiện phải được các cơ quan địa phương yêu cầu.

Bên cạnh đó, Điều 64 Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 quy định đối với những dự án, nhiệm vụ quy mô lớn, cơ quan có thẩm quyền được đề nghị cơ quan KTNN tiến hành kiểm toán hoặc sử dụng dịch vụ kiểm toán để có thêm căn cứ xét duyệt quyết toán. Quy định như vậy là không hợp lý bởi lẽ, chức năng kiểm toán nhà nước phải thống nhất do KTNN thực hiện để tránh việc các cơ quan có dự án sử dụng kiểm toán bên ngoài để dễ thao túng, gây thất thoát tài sản của nhà nước. Nếu cần sự hỗ trợ thêm thì phải do cơ quan KTNN yêu cầu theo quy định của Luật Kiểm toán Nhà nước chứ không phải do chính đơn vị sử dụng ngân sách yêu cầu.

Và cuối cùng, các quy định cho phép KTNN tiến hành kiểm toán đối với hoạt động quản lý nợ công là chưa rõ ràng trong Luật Kiểm toán nhà nước. Bên cạnh đó, không có quy định cho phép KTNN thực hiện kiểm toán đối với Quỹ TCNNS, nhất là những loại Quỹ mà sự tham gia đóng góp của nhà nước là hạn chế. Trong khi đó, hai bộ phận này của hệ thống tài chính công đang có vai trò hết sức quan trọng đối với nền tài chính quốc gia và hỗ trợ đắc lực cho NSNN.

KẾT LUẬN CHƯƠNG 2

          1. Chu trình NSNN có trình tự, thủ tục khá phức tạp nhất là ở khâu lập dự toán và quyết toán NSNN như thủ tục rườm rà và còn phụ thuộc nặng nề vào cơ quan cấp trên. Trong khi thời gian xây dựng dự toán ngân sách cho năm sau còn sớm và kéo dài thì xem xét, quyết định dự toán của chính quyền địa phương lại ngắn nên khó đưa ra các dự báo, đánh giá chính xác. Tính lồng ghép ngân sách ở địa phương mặc dù có những ưu điểm, nhưng nhược điểm cũng rất lớn và ngày càng cản trở khả năng tự chủ của các cấp ngân sách, đặc biệt là cấp huyện và cấp xã.

          2. Quy định về phân cấp nguồn thu có nhiều bất cập. Việc xây dựng dự toán thu ngân sách còn thiếu các căn cứ số liệu chính xác từ thực tiễn và chưa đảm bảo thật sự minh bạch đối với nguồn thu bổ sung. Trong việc phân cấp một số nguồn thu còn nhiều bất cập như: quy định “cứng” để lại tối thiểu 70% một số khoản thu cho ngân sách xã, thị trấn; quy định nguồn thu từ đấu giá quyền sử dụng đất là nguồn thu 100% của ngân sách địa phương; nguồn thu từ hoạt động xổ số kiến thiết được để ngoài ngân sách; thuế thu nhập doanh nghiệp của các đơn vị hạch toán toàn ngành là nguồn thu 100% của ngân sách trung ương.

          3. Pháp luật về quy định về nguồn thu từ thuế còn nhiều bất cập, mặc dù đã có những bước tiến đáng kể trong thời gian gần đây. Luật Quản lý thuế chưa đảm bảo hiệu quả cải cách thủ tục hành chính, các quy định về thanh tra, kiểm tra thuế còn thiếu minh bạch nên chưa đảm bảo quyền lợi của người nộp thuế.  Quy định về thuế suất của nhiều loại thuế như thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu, thuế GTGT, thuế tài nguyên v.v. hiện nay quá phức tạp. Với Luật sửa đổi năm 2013 đã cho thấy chính sách ưu đãi thuế GTGT đối với nhà ở xã hội, nhà ở thương mại sẽ không hiệu quả nếu thiếu cơ chế giám sát, trong khi nhà nước đã đặt lợi ích của mình lên trên lợi ích chính đáng của doanh nghiệp trong việc tăng thời gian được hoàn thuế giá trị gia tăng. Luật thuế thu nhập doanh nghiệp vẫn rất dè dặt trong việc bãi bỏ các giới hạn về chi phí kinh doanh, trong khi chế độ ưu đãi hiện hành hết sức phức tạp và cần được đơn giản hóa. Cơ sở của thuế thu nhập cá nhân là rất hẹp và có quá nhiều các khoản thu nhập không nằm trong danh sách thu nhập chịu thuế suất lũy tiến hoặc được miễn thuế. Luật thuế sử dụng đất phi nông nghiệp đã bộc lộ nhiều bất cập, nhất là quy định thuế suất quá cao đối với đất sản xuất, kinh doanh.

          4. Các quy định pháp luật về chi ngân sách còn nhiều bất cập. Định mức chi thường xuyên hiện hành vẫn tiếp cận theo nguyên tắc kiểm soát đầu vào, thiếu cơ sở khoa học và không có tính co giãn tốt. Chế độ tự chủ tài chính còn bộc lộ một số hạn chế căn bản do chưa có văn bản quy định về tiêu chí, chỉ tiêu đánh giá chất lượng về đầu ra. Trong khi đó, cơ chế tự chủ đang bị nhiều đơn vị sử dụng ngân sách lợi dụng vì việc phân tách hoạt động công và tư là chưa rõ ràng. Pháp luật quy định về đầu tư phát triển rất tản mạn, không thống nhất nên hiệu quả điều chỉnh không cao. Luật Đấu thầu còn nhiều bất cập, không đạt được mục tiêu như ban đầu đặt ra khi ban hành, trong khi quy định cho phép phân cấp mạnh các dự án đầu tư gây ra những hiệu ứng ngược.

5. Hiện nay chưa có văn bản pháp luật quy định chung về Quỹ TCNNS và điều đó đã dẫn đến các nguyên tắc pháp lý trong quá trình quản lý và sử dụng Quỹ TCNNS chưa được đảm bảo thực hiện. Quy định về nguồn tài chính tạo lập các Quỹ TCNNS chưa rõ ràng cùng với quy định về chủ thể trực tiếp quản lý quỹ còn nhiều bất cập nên đã không phát huy được hiệu quả của Quỹ TCNNS trên thực tế như mong đợi.

6. Pháp luật về quản lý nợ công còn nhiều bất cập. Thẩm quyền quản lý nợ công còn phân tán giữa các cấp Bộ, ngành và địa phương. Cách hiểu về nợ công vẫn chưa đúng chuẩn mực quốc tế như không tính đến các khoản nợ của doanh nghiệp do Nhà nước nắm 100% vốn hoặc nắm vốn chi phối; các khoản nợ của Ngân hàng Phát triển Việt Nam và của Bảo hiểm xã hội Việt Nam vào nợ công. Bên cạnh đó, quy định về giới hạn vay nợ của chính quyền địa phương theo Luật Ngân sách nhà nước còn bất cập đối với nhiều địa phương có khả năng trả nợ tốt.

7. Thực trạng pháp luật về giám sát tài chính công còn nhiều hạn chế. Các quy định về hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND còn bất cập trong việc điều chỉnh hoạt động chất vấn, thành lập Ủy ban điều tra lâm thời hay chưa có quy định về phương thức điều trần. Đối với KBNN, địa vị pháp lý của cơ quan này chưa được khẳng định trong Luật Ngân sách Nhà nước, đồng thời pháp luật hiện hành chưa tách biệt chức năng kế toán công ra khỏi chức năng quản lý ngân quỹ, đồng thời cũng còn thiếu nhiều quy định pháp lý cần thiết để KBNN thực hiện việc giám sát một cách hiệu quả. Hệ thống các chuẩn mực kế toán công của Việt Nam còn nhiều khác biệt so với tiêu chuẩn quốc tế. Đối với cơ quan KTNN thì hiện nay địa vị pháp lý của KTNN không được Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi năm 2001) quy định. Luật Kiểm toán còn quy định chồng lấn giữa chức năng kiểm toán độc lập của KTNN với chức năng kiểm toán nội bộ và quyền kiểm tra của cơ quan quản lý ngân sách. Việc cho phép KTNN ban hành Chuẩn mực kiểm toán nhà nước là không hợp lý, trong khi đó quyền hạn của KTNN bị hạn chế trong một số trường hợp đối với hoạt động kiểm toán tại địa phương. Và cuối cùng, các quy định cho phép KTNN tiến hành kiểm toán đối với hoạt động quản lý nợ công và Quỹ TCNNS là chưa rõ ràng.

Cùng với những kết quả về mặt lý luận tại Chương 1, những kết quả nghiên cứu về thực trạng pháp luật ở Chương 2 sẽ là căn cứ để xây dựng những giải pháp hoàn thiện pháp luật tài chính công tại Chương 3.

 

 

         

 

CHƯƠNG 3

GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN

PHÁP LUẬT TÀI CHÍNH CÔNG VIỆT NAM

 

3.1. ĐỊNH HƯỚNG HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT TÀI CHÍNH CÔNG VIỆT NAM

Kiên trì thực thi các yêu cầu đặt ra đối với hệ thống pháp luật tài chính công tại Việt Nam, hệ thống pháp luật tài chính công cần tiếp tục được đổi mới và hoàn thiện dựa trên những định hướng cơ bản sau đây:

3.1.1. Pháp luật tài chính công là phương tiện thể hiện đường lối, chính sách của Đảng đối với nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa mà Việt Nam đang xây dựng

Hệ thống pháp luật tài chính công Việt Nam cần phù hợp với điều kiện kinh tế, xã hội của Việt Nam trong gian đoạn tới; phù hợp với xu hướng chung của hoạt động tài chính công của các quốc gia trên thế giới, coi bài học về pháp luật điều chỉnh hoạt động tài chính công của các quốc gia như một cơ sở lý luận.

Chặng đường cách mạng Việt Nam luôn gắn với đường lối, chính sách của Đảng đối với nền kinh tế xã hội, đối với nền kinh tế. Cương lĩnh xây dựng đất nước đã ghi nhận rõ “Đảng Cộng sản Việt Nam là Đảng cầm quyền, lãnh đạo Nhà nước và xã hội. Đảng lãnh đạo bằng cương lĩnh, chiến lược, các định hướng về chính sách và chủ trương lớn”[190]. Về định hướng của Đảng đối với nên kinh tế và hoạt động tài chính công, nhiệm vụ của chúng ta là “ổn định kinh tế vĩ mô, đổi mới mô hình tăng trưởng và cơ cấu kinh tế, nâng cao chất lượng, hiệu quả, phát triển bền vững; huy động và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực; từng bước xây dựng kết cấu hạ tầng hiện đại”[191]. Như vậy, những nhiệm vụ này đương nhiên được đặt ra đối với việc hoàn thiện hệ thống pháp luật tài chính công trong giai đoạn tới.

3.1.2. Đổi mới pháp luật tài chính công để thực hiện tái cơ cấu nền kinh tế

Để ổn định được kinh tế vĩ mô, trước hết phải định hình cơ cấu kinh tế vĩ mô để phát huy vai trò của từng bộ phận hợp thành trong hệ thống kinh tế. Các chuyên gia kinh tế đã chỉ ra rằng, vai trò của ngân hàng trung ương trong điều hành chính sách tiền tệ và vai trò của hệ thống cơ quan tài chính điều hành hệ thống chính sách tài chính là những thiết chế chi phối mạnh mẽ nhất đến cơ cấu của kinh tế vĩ mô. Các chính sách đầu tư, chi tiêu công dẫn đến kết quả đầu tư hạ tầng xã hội, chính sách thuế ảnh hưởng trực tiếp đến việc thu hút đầu tư và cơ cấu các hoạt động sản xuất kinh doanh trong từng thời kỳ xác định.

Xét dưới góc độ lý luận, mỗi chính sách đổi mới thể hiện qua hệ thống pháp luật thường có độ trễ khi điều chỉnh. Độ trễ của chính sách tài chính công thể hiện thông qua các quy định pháp luật tài chính công thường được xác định kể từ khi ban hành cho đến khi có hiệu ứng rõ rệt đối với nền kinh tế thường khá dài do phải thông qua nhiều tầng nấc khác nhau, từ việc thực hiện tại nhiều cấp có thẩm quyền khác nhau có liên quan (như phê duyệt NSNN, sửa đổi các Luật Thuế…) cho đến khi triển khai trên thực tế[192].

Bên cạnh đó trong nền kinh tế xã hội ngày nay, vấn đề phát triển bền vững được đề cập tới ngày càng nhiều do chính yếu tổ thiếu bền vững của kinh tế xã hội và nhu cầu con người mang lại. Phát triển bền vững không đơn thuần chỉ nói đến yếu tố môi trường, mà bền vững về kinh tế, bền vững về văn hoá, con người... đang được đặt ra và cần giải quyết tổng thể.[193] Để đảm bảo phát triển bền vững, hệ thống pháp luật tài chính công luôn cần cân nhắc giữa yếu tố tổng cung và tổng cầu theo phương diện đầy đủ. John Maynard Keynes (1883-1946), cha đẻ của trường phái kinh tế Keynes, được đặc trưng cổ súy cho sự can thiệp của nhà nước vào nền kinh tế thị trường nhằm ổn định kinh tế vĩ mô đã chỉ ra rằng sự thiếu hụt tổng cầu là nguyên nhân chính gây nên sự suy thoái kinh tế, điển hình là đại suy thoái những năm 1930, vì vậy để chống suy thoái kinh tế, Nhà nước thực hiện các chính sách kích cầu.[194] Câu chuyện này hoàn toàn không có gì mới nếu so sánh với tình trạng kinh tế toàn cầu hiện nay và tình trạng của nền kinh tế Việt Nam trong giai đoạn này. Để giải quyết vấn đề này, hệ thống pháp luật thuế phải tính đến cơ cấu các loại thuế trực thu và thuế gián thu được ban hành[195]. Để đảm bảo đầu tư có hiệu quả nguồn vốn từ các quỹ tài chính công, hệ thống luật điều chỉnh các hoạt động đầu tư công, chi tiêu công cũng cần được ban hành và có phạm vi điều chỉnh đầy đủ.

Một trong những nhiệm vụ được đặt ra cho Nhà nước và cho mỗi người dân là “Đổi mới mô hình tăng trường, cơ cấu lại nền kinh tế ; đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiên đại hóa…”[196]. Để từ có thể trở thành một nước công nghiệp, hiện đại từ thực trạng một nước “Nguy cơ tụt hậu xa hơn về kinh tế so với nhiều nước trong khu vực và trên thế giới vẫn tồn tại.”[197], sẽ thể hiện các nội dung mang tính toàn diện và, thậm chí cần có những hướng đi mới. Để đảm bảo cơ sở cho sự tăng trưởng, hệ thống pháp luật thuế và luôn đi kèm với hệ thống pháp luật khuyến khích đầu tư và tái đầu tư. Các quyết định về giảm mức thuế suất được thể hiện trong Luật sửa đổi Luật Thuế Thu nhập doanh nghiệp 2013, Luật sửa đổi Luật thuế giá trị gia tăng 2013, Luật sửa đổi Luật Thuế thu nhập cá nhân 2012 là những ví dụ cho những động thái của pháp luật tài chính công. Đối với hoạt động chi cho giáo dục, chi cho con người với mục tiêu, đối tượng rõ ràng, tránh cào bằng có thể giải quyết được vấn đề này. Đối với cơ cấu để xây dựng lực lượng lao động, cũng cần chuyển từ nhận thức xã hội cần có đội ngũ lao động có chất lượng cao chứ không phải đội ngũ có bằng cấp cao.[198] Giải quyết câu chuyện này, việc đầu tư trọng điểm, nâng tầm co sở nghiên cứu trọng điểm, tăng vốn đầu tư cho kho học công nghệ, cho các quỹ đầu tư nghiên cứu khoa học, cho mua sắm thiết bị nghiên cứu khoa học là những nội dung cần được thực hiện cho công cuộcc hiện đại hóa. Về nhiệm vụ cho xây dựng đất nước công nghiệp hóa, chính sách thuế nói chung và hệ thống pháp luật thuế phải đảm bảo yếu tố thị trường, thị phần cho hàng hóa của Việt Nam. Để đảm bảo cơ hội cạnh tranh của hàng hóa/dịch vụ Việt Nam trên thế giới, chính sách chi tiêu được thể hiện trong pháp luật ngân sách nhà nước cần có thái độ rõ ràng cho các hoạt động xúc tiến thương mại quốc tế một cách rõ ràng và có lộ trình, chiến lược tiếp cận thị trường cụ thể.

3.1.3. Đổi mới pháp luật tài chính công là cơ sở để thực hiện tốt hơn các chức năng nhiệm vụ của nhà nước trong xây dựng nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa

Các quốc gia có chủ quyền đều mong muốn điều hành Nhà nước, điều hành nền kinh tế - xã hội bằng pháp luật và cần có hệ thống pháp luật đủ mạnh để điều hành. Hệ thống pháp luật tài chính công của Việt Nam đã từng bước đạt được điều này. Tuy nhiên, không thể phủ nhận rằng “hệ thống pháp luật còn nhiều bất cập, việc thực thi chưa nghiêm; quản lý nhà nước còn nhiều yếu kém; tổ chức bộ máy cồng kềnh, một bộ phận cán bộ, công chức yếu cả về năng lực và phẩm chất; tổ chức thực hiện kém hiệu quả, nhiều việc nói chưa đi đôi với làm; chưa tạo được chuyển biến mạnh trong việc giải quyết những khâu đột phá, then chốt và những vấn đề xã hội bức xúc; quyền làm chủ của nhân dân chưa được phát huy đầy đủ; kỷ luật, kỷ cương chưa nghiêm; tham nhũng, lãng phí còn nghiêm trọng, chưa được đẩy lùi.”[199] Sự bất cập của hệ thống pháp luật bao hàm cả hệ thống pháp luật tài chính công. Hệ thống pháp luật giám sát chi tiêu công, hệ thống pháp luật điều chỉnh hoạt động đầu tư công còn nhiều bất cập cả về cơ sở pháp lý, hiệu lực của văn bản điều chỉnh và về nội dung điều chỉnh. Hệ thống pháp luật thuế cho đến năm 2020 còn cần phải điều chỉnh cả về nội dung của mỗi Luật thuế và sự cần thiệt ban hành thêm các Luật thuế mới[200].  

Khẳng định vai trò của pháp luật tài chính công trong hoạt động điều hành nền kinh tế xã hội của nhà nước và đảm bảo tính đồng bộ về cơ sở pháp lý trong điều hành, giám sát nền kinh tế của pháp luật tài chính công cùng các bộ phận pháp luật có liên quan (chẳng hạn như pháp luật điều chỉnh khu vực kinh tế tư nhân, pháp luật điều chỉnh thị trường tài chính, thị trường tín dụng và thị trường tiền tệ). Pháp luật tài chính công cũng phải đảm bảo pháp lý đầy đủ cho việc thực thi, giám sát hoạt động tài chính công của các chủ thể tạo lập, quản lý và sử dụng các các quỹ thuộc về tài chính công.

Về vị trí, vai trò của tài chính công đã được mặc nhiên thừa nhận, ngân sách nhà nước đã được quốc hội thông qua nhưng việc xác định đúng vị trí của các bộ phận tài chính công cũng như hệ thống pháp luật điều chỉnh các bộ phận pháp luật ngoài ngân sách nhà nước và thuế cũng cần được xác định đúng vị trí pháp lý và cơ chế điều hành, giám sát đúng với đặc trưng của nó. Các nguồn vốn, quỹ được hình thành từ nguồn thu mang tính cưỡng chế, không hoàn trả trực tiếp của dân chúng đều phải được thông qua bởi cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, đều cần phải giám sát bởi chính cơ quan quyền lực này. Mọi chi tiêu của các nguồn vốn ngân sách và nguồn tài chính công ngoài ngân sách sẽ tác động đến nền kinh tế về mọi mặt, vì vậy sự giám sát và tính toán đến những hiệu ứng này của nền kinh tế xã hội cần đặt trong mối quan hệ tương xứng. Lập luận này đã được minh chứng khi có sự bất tương xứng về việc ban hành luật tách rời quyền năng giám sát của Quốc hội. Khi đó, hệ quả của việc thực thi các quyết định của Quốc hội sẽ có những rủi ro[201]. Với những lập luận trên, nhóm tác giả muốn khẳng định vai trò và tính đầy đủ của hệ thống pháp luật tài chính công như một yêu cầu về lý luận và nó đã đánh giá bằng nhiều bài học từ chính thực tiễn điều hành hoạt động kinh tế xã hội nói chung cũng như điều hành hoạt động tài chính công nói riêng ở Việt Nam.

3.1.4. Phát huy thành tựu của pháp luật tài chính công đối với nền kinh tế, đối với hoạt động của Nhà nước và các tổ chức sử dụng nguồn tài chính công, phù hợp với chính sách, chiến lược phát triển của Đảng và Nhà nước trong giai đoạn trước mắt và dài hạn

Trong 10 năm của chặng đường đổi mới 2001- 2010, rất nhiều thành tựu kinh tế xã hội đã được khẳng định. Chúng ta đã “đạt bước phát triển mới cả về lực lượng sản xuất, quan hệ sản xuất. Kinh tế tăng trưởng nhanh, đạt tốc độ bình quân 7,26%/năm. Năm 2010, tổng sản phẩm trong nước bình quân đầu người đạt 1.168 USD. Cơ cấu kinh tế chuyển dịch theo hướng tích cực. Thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa tiếp tục được xây dựng và hoàn thiện. Các lĩnh vực văn hoá, xã hội đạt thành tựu quan trọng trên nhiều mặt, nhất là xóa đói, giảm nghèo. Đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân được cải thiện rõ rệt; dân chủ trong xã hội tiếp tục được mở rộng. Chính trị - xã hội ổn định; quốc phòng, an ninh được giữ vững.”[202] Tất cả những thành tựu đó không thể thực hiện được nếu không có việc sử dụng quỹ ngân sách nhà nước và các quỹ tài chính công ngoài ngân sách, không thể phủ nhận vai trò của hệ thống pháp luật tài chính công, cả ở góc độ pháp luật về ngân sách, pháp luật về các hoạt động tài chính công ngoài ngân sách, pháp luật về quản lý và sử dụng các khoản nợ công, pháp luật về giám sát hoạt động tài chính công. Hệ thống pháp từ sự đơn giản về phạm vi điều chỉnh đến hiệu lực pháp lý, hiện đã khá đầy đủ về nội dung, phạm vi điều chỉnh. Tất cả những giá trị này cần được tiếp tục phát huy.

Nhu cầu ban hành hệ thống cơ sở pháp lý để xử lý vi phạm của tất cả các chủ thể liên quan đến việc tạo lập, quản lý, sử dụng các quỹ thuộc về tài chính công. Bên cạnh đó, yêu cầu về việc giải quyết cơ chế phối hợp trong việc sử dụng các quỹ tài chính công đảm bảo hiệu quả, tiết kiệm và đúng mục đích cũng cần được đặt ra cho hệ thống pháp luật tài chính công và cho cả hệ thống pháp luật nói chung.

3.2. NHỮNG GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT TÀI CHÍNH CÔNG VIỆT NAM

3.2.1. Giải pháp hoàn thiện các quy định pháp luật tài chính công

3.2.1.1. Hoàn thiện các quy định pháp luật về chu trình NSNN

Như đã phân tích ở Chương 2, chu trình NSNN theo quy định của pháp luật hiện nay còn nhiều bất cập. Việc sửa đổi, bổ sung cần được thực hiện theo những giải pháp cơ bản sau đây:

Cập nhật thông tin và phân tách quy trình xây dựng ngân sách

• Việc xây dựng dự toán không nên chỉ dựa vào những thông tin về tình hình thực hiện dự toán những năm trước mà cần phải có những phân tích, dự báo về tình hình thực hiện dự toán 6 tháng cuối năm một cách có cơ sở. Để thực hiện được điều này, vai trò của cơ quan thống kê và phân tích là hết sức quan trọng. Cần xem xét việc quy định trách nhiệm bắt buộc của các cơ quan thống kê, phân tích trong việc tham gia xây dựng dự toán hàng năm.
• Việc sử dụng các số liệu, thông tin trong xây dựng dự toán NSNN cần được kiểm chứng, không thể chỉ là sự ước lượng thiếu căn cứ. Hoàn thiện các kênh thông tin chính thức và bộ phận phân tích thông tin trong các đơn vị có trách nhiệm xây dựng ngân sách sẽ có ý nghĩa quyết định đối với việc xây dựng NSNN sát thực tế và có tính hiệu quả. Bên cạnh đó, cũng cần xây dựng những quy định nhằm xác định trách nhiệm của các cơ quan, đơn vị xây dựng ngân sách khi đưa ra các định mức thu, chi không sát thực tế, đặc biệt việc không sát thực tế đó nhằm mục đích có lợi riêng cho địa phương, đơn vị mình.
• Cần phân tách quá trình lập dự toán thành hai khâu. Khâu thứ nhất là xây dựng các chương trình chi tiêu, đặc biệt là chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển. Những chương trình chi tiêu này cần được xây dựng sớm hơn thời điểm tháng 6 hàng năm vì mới đảm bảo việc đánh giá chúng có phù hợp hay không. Những số liệu đưa ra ở khâu này chỉ cần ở mức độ tổng thể. Nếu có thể, nên bắt đầu ngay từ đầu năm vì lúc đó đã có những thông tin về kinh tế - tài chính của năm trước đó. Khâu thứ hai là xây dựng dự toán chi tiết thì vẫn nên bắt đầu từ tháng 6, vì thực tế cho thấy không thể bắt đầu muộn hơn. Nhưng với việc đã có những dự trù ở khâu thứ nhất, nên khâu này sẽ được tiến hành nhanh hơn. Cần đảm bảo cho việc ngân sách địa phương có thời gian quyết định ngân sách tốt hơn, thông qua việc quy định Quốc hội không được quyết định dự toán NSNN chậm hơn ngày 01/10 hàng năm.

Vận dụng nguyên tắc gốc số 0 trong xây dựng NSNN

• Cần thận trọng hơn khi áp dụng phương thức lập dự toán theo kết quả đầu ra.

Mặc dù pháp luật Việt Nam đang có những nỗ lực để chuyển đổi mô hình lập dự toán từ việc lập dự toán theo khoản mục đầu vào sang lập dự toán theo kết quả đầu ra. Tuy nhiên, những thay đổi là không đáng kể trong thời gian vừa qua. Điều đó được đánh giá bởi nhiều nguyên nhân, nhưng trong đó phải kể đến hai nguyên nhân chính: một là, điều kiện để lập dự toán theo kết quả đầu ra là vấn đề thông tin, nhưng hiện nay thông tin về tài chính công ở Việt Nam còn rất nhiều bất cập; hai là, cơ sở để lập dự toán theo kết quả đầu ra chính là việc xác định được giá trị của hàng hóa, dịch vụ công trong hoạt động của bộ máy nhà nước và việc này thật sự không dễ dàng. Nếu không xác định được giá trị của đầu ra thì việc xây dựng theo kết quả đầu ra sẽ trở nên cảm tính, thiên lệch và đôi khi còn kém khoa học hơn so với việc lập dự toán theo khoản mục đầu vào.

• Trong giai đoạn hiện nay, nên áp dụng một cách sáng tạo mô hình lập dự toán có tính chất trung gian giữa lập dự toán theo khoản mục và lập dự toán theo kết quả đầu ra, đó là mô hình xây dựng dự toán theo nguyên tắc gốc số 0 (Zero-Base Budgeting, viết tắt là ZBB).

ZBB không nên hiểu là việc lập ngân sách bắt đầu bằng số 0 hoàn toàn vì như thế sẽ rất tốn kém trong nỗ lực giải trình. Thay vào đó, ZBB là việc thiết lập ngân sách dựa trên mục tiêu với nguồn thu dự kiến và hiệu quả tiềm năng. Các mục tiêu ngân sách có thể không phù hợp với nhau nên cần xác định lĩnh vực ưu tiên. Cách xây dựng này này là nhằm hạn chế việc tăng thêm ngân sách hàng năm nhưng không được thuyết minh đầy đủ. Do đó, ZBB sẽ tăng cường yêu cầu giải trình của Chính phủ, đồng thời khuyến khích tiết kiệm chi tiêu và từng bước gắn với hiệu quả được kỳ vọng. Kết quả là quá trình ngân sách sẽ trở nên minh bạch và đáng tin cậy hơn[203].

Sai lầm phổ biến trong cách tiếp cận xây dựng ngân sách truyền thống là việc các cơ quan xây dựng và bản thân các cơ quan quyết định lại chỉ cần lý giải cho những thay đổi (ví dụ như tại sao lại tăng chi), thay vì đánh giá lại ngay chính bản thân các chương trình, hạng mục chi tiêu đang thực hiện. ZBB ban đầu được áp dụng cho các doanh nghiệp, nhưng sau đó được Tổng thống Mỹ là Jimmy Carter áp dụng cho lĩnh vực tài chính công của Hoa Kỳ từ 1977. Tuy hiện nay ZZB không còn chính thức là nguyên tắc xây dựng ngân sách liên bang của Mỹ nhưng ảnh hưởng của nó là hết sức sâu sắc[204]. Mô hình này cũng đang được vận dụng và thực hiện tại Trung Quốc và cho thấy kết quả khả quan với những thay đổi để phù hợp với thực tiễn. Tại Trung Quốc, trong lập dự toán năm đều không lấy dự toán năm trước làm cơ sở mà bắt đầu xác định lại từng hạng mục thu, chi, để xem mục nào cần giữ lại, mục nào cần bỏ. Kinh nghiệm từ Trung Quốc cho thấy, để xây dựng dự toán theo ZBB thì cần xây dựng định mức biên chế nhân sự một cách khoa học, kiểm soát tốt nguồn lực đầu vào và có biểu mẫu hoàn chỉnh[205].

Từ những phân tích trên đây, Việt Nam nên sửa đổi các quy định pháp luật tiếp cận việc xây dựng NSNN theo nguyên tắc ZBB với tư cách là giải pháp trước mắt trong nỗ lực cải cách tài chính công, trước khi có đủ điều kiện để lập dự toán theo kết quả đầu ra.

Sửa đổi một số quy định trong quá trình quyết toán NSNN

• Bãi bỏ quy định về hoạt động thẩm định quyết toán NSNN của cơ quan tài chính theo điều 65 Luật Ngân sách nhà nước (2002) nhằm đảm bảo cho công tác quyết toán NSNN đơn giản hơn, chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan tài chính, KTNN và các đơn vị dự toán không còn chồng chéo, trùng lặp như trước.
• Không cho phép hạch toán các khoản thu được thực hiện trong đầu năm sau vào ngân sách năm trước vì như vậy sẽ ảnh hưởng đến tính minh bạch của ngân sách và khó đánh giá năng lực thực thi ngân sách của các đơn vị sử dụng. Tất cả các hoạt động chưa được thực hiện cần phải xem xét theo nguyên tắc: những khoản chi được phép tiếp tục chi sẽ thực hiện thông qua quy trình chuyển nguồn ngân sách vào năm sau, những khoản chi không được tiếp tục chi thì phải chấm dứt và quyết toán theo số chi đã thực hiện. Phần chưa chi theo đúng nhiệm vụ sẽ không được coi là kinh phí tiết kiệm.
• Quy định rõ thời hạn quyết toán đối với từng cấp ngân sách. Ví dụ: cần quy định thời hạn phê chuẩn quyết toán NSNN tại Quốc hội được thực hiện trong vòng 12 tháng kể từ khi năm ngân sách kết thúc. Về thời hạn quyết toán NSNN, các nước thường chỉ tiến hành trong thời hạn một năm ngay sau năm tài khóa (chẳng hạn như Nhật[206], Hàn Quốc[207]). Như vậy kết quả quyết toán mới thực sự có ý nghĩa trong việc xây dựng dự toán những năm tiếp theo vì sự biến động về chỉ số giá cả không quá lớn.

3.2.1.2. Hoàn thiện các quy định pháp luật về phân cấp thu ngân sách và một số khoản thu chủ yếu

Cơ cấu lại khoản thu giữa các cấp ngân sách

• Trước mắt, nếu giữ lại mô hình ngân sách lồng ghép như hiện nay thì cần được tiếp tục hoàn thiện bằng việc tăng cường nguồn thu cho ngân sách huyện và xã cũng như đề ra các nguyên tắc nhằm phân định rõ ràng nguồn thu và nhiệm vụ chi của các cấp ngân sách địa phương. Bộ Tài chính cần ban hành hướng dẫn cụ thể về nguyên tắc, cách thức phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách địa phương nhằm đảm bảo có sự thống nhất cách tiếp cận trong phân bổ nguồn thu, nhiệm vụ chi tại địa phương để hạn chế tình trạng tùy tiện phân chia như hiện nay, từ đó tăng cường ý nghĩa phân cấp ngân sách và khả năng tự cân đối cho ngân sách cấp huyện và xã.
• Kiên định chủ trương tăng cường tính tự chủ của ngân sách địa phương bằng cách tăng dần các nguồn thu cho địa phương. Thực tiễn phân cấp ngân sách ở nhiều quốc gia, đặc biệt là những nước phát triển cho thấy việc phi tập trung hóa bằng cách tăng cường khả năng thu và chi cho ngân sách cấp dưới đem lại nhiều hiệu quả tích cực và hoàn toàn không làm xói mòn sự ổn định của ngân sách[208]. Với mô hình thiết kế các nguồn thu như hiện nay, thực tế là hầu hết các địa phương không thể tự cân đối được, điều đó cho thấy cần có những khảo sát, đánh giá cụ thể để đưa ra phương thức mới hoặc cơ cấu lại các nguồn thu sao cho trong từ 5 đến 10 năm tới sẽ có từ 50% đến 60% số tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có thể cân đối được nguồn thu đáp ứng nhiệm vụ chi.
• Quy định cụ thể hơn nữa về những yêu cầu và căn cứ trong quá trình xây dựng dự toán nhằm đảm bảo dự toán sát với thực tế. Cần xác định trách nhiệm của người đứng đầu địa phương và cơ quan chuyên môn trong việc để xảy ra tình trạng dự toán và thực tế khác nhau quá xa, ví dụ như vượt thu trên 30% hoặc cố ý bỏ sót nguồn thu thì cần phải bị xem xét trách nhiệm. Bên cạnh việc quy định thưởng vượt thu thì cũng cần bổ sung quy định là nếu địa phương vượt thu lớn hơn bao nhiêu phần trăm so với dự toán thì phần số vượt thu cao hơn mức phần trăm này phải được hoàn trả cho ngân sách trung ương để bù cho số chi bổ sung từ ngân sách trung ương trong năm đó. Như vậy mới “triệt tiêu” được động lực để dành nguồn thu của địa phương và góp phần giảm bội chi cho ngân sách trung ương.
• Xác định rõ nguyên tắc bổ sung có mục tiêu của ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới: bổ sung trong trường hợp nào? Do ai quyết định? Có cần được sự phê chuẩn của HĐND để bổ sung vào dự toán hay không? Thêm nữa, cần dứt khoát chấm dứt tình trạng còn các khoản thu “để lại” như hiện nay vì điều đó không đảm bảo tính minh bạch khi Bộ Tài chính được trao quyền quyết định mức bổ sung mà đúng ra phải thuộc thẩm quyền của Quốc hội hoặc của Thủ tướng Chính phủ (trong những trường hợp đột xuất).
• Sửa đổi quy định về mức để lại tối thiểu 70% một số nguồn thu cho ngân sách xã, thị trấn theo hướng: đối với các xã, thị trấn có khả năng đảm bảo cân đối thu, chi thì HĐND tỉnh có quyền điều chỉnh giảm tỷ lệ xuống dưới 70% cho phù hợp.
• Quy định nguồn thu từ đấu giá quyền sử dụng đất là nguồn thu phân chia giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương để đảm bảo điều tiết nguồn lực từ đất đai một cách hài hòa giữa các địa phương. Việc ngân sách trung ương điều tiết nguồn thu về đất cũng không làm ảnh hưởng nhiều đến những địa phương còn lại vì hầu hết họ đều có tỷ lệ điều tiết các nguồn thu phân chia là 100% (trong đó có nguồn thu từ đấu giá quyền sử dụng đất).
• Bộ Tài chính cần ban hành quy định rõ về nguồn thu từ hoạt động xổ số kiến thiết là như thế nào, bao gồm những khoản thu gì? Đồng thời quy định cụ thể nguyên tắc hạch toán nguồn thu xổ số kiến thiết vào ngân sách nhà nước theo đúng quy định, cũng như nguyên tắc sử dụng nguồn thu này.
• Cần phân hóa các doanh nghiệp hạch toán toàn ngành thành 2 nhóm: một nhóm các doanh nghiệp không liên quan quá nhiều đến kinh tế xã hội các địa phương hoặc có số thuế thu nhập doanh nghiệp không lớn thì thuế thu nhập doanh nghiệp sẽ thuộc nguồn thu 100% của ngân sách trung ương (ví dụ như hàng không, bảo hiểm, đường sắt), còn các đơn vị còn lại có liên quan mật thiết đến địa phương (như bưu chính viễn thông, ngân hàng, điện lực) thì thuế thu nhập doanh nghiệp là nguồn thu phân chia giữa trung ương và địa phương. Có như vậy ngân sách của địa phương mới giảm được sự lệ thuộc vào nguồn bổ sung của trung ương.

Hoàn thiện pháp luật quản lý nguồn thu từ thuế

• Bộ Tài chính cần nhanh chóng ban hành quy định về việc xây dựng, thu thập, xử lý và quản lý hệ thống thông tin về người nộp thuế theo đúng quy định của Luật Quản lý thuế. Quy định tại Điều 74 của Luật Quản lý thuế về việc công khai thông tin vi phạm pháp luật về thuế cần phải được bãi bỏ vì sự bất hợp lý của nó. Một là, rất nhiều cụm từ trong điều này như “gian lận”, “chây ỳ” không được định nghĩa và dễ gây ra việc áp đặt chủ quan từ phía cơ quan quản lý thuế. Hai là, Điều 74 cũng không bắt buộc cơ quan có thẩm quyền chỉ được công bố các thông tin trong các quyết định có hiệu lực nên rất dễ làm tổn hại đến hình ảnh của doanh nghiệp trong những trường hợp chưa có kết luận chính thức. Ba là, doanh nghiệp có quyền khiếu nại, khởi kiện đối với kết luận của cơ quan quản lý thuế, nên việc đưa thông tin sẽ không đảm bảo sự công bằng trong việc bảo vệ quyền lợi của người nộp thuế. Việc dùng sức ép từ dư luận cần được xem là sự thất bại của các biện pháp quản lý nhà nước.
• Giảm nhẹ gánh nặng trong việc thực hiện Luật Quản lý thuế bằng cách không quy định các thủ tục hành chính áp dụng riêng cho từng loại thuế, đặc biệt là việc quy định các mẫu kê khai. Nhưng bên cạnh đó, cũng cần đảm bảo nguyên tắc tôn trọng Luật Quản lý thuế với tư cách là văn bản luật điều chỉnh chuyên biệt đối với hoạt động quản lý thuế. Các luật thuế nội dung khi được sửa đổi hoặc ban hành mới nên hạn chế những quy định đặc thù về thủ tục quản lý thuế.
• Bộ Tài chính cần ban hành Quy chế phối hợp giữa hệ thống các cơ quan thuế và hệ thống các cơ quan hải quan do sự khác biệt về mô hình tổ chức. Quy chế cần làm rõ quyền hạn và trách nhiệm của từng cơ quan trong quản lý thuế. Điều này phụ thuộc rất lớn vào việc tổ chức hệ thống quản lý thông tin người nộp thuế một cách đồng bộ và hiệu quả. Trong tương lai cần xem xét tách bạch giữa chức năng hải quan và chức năng thu thuế liên quan đến xuất khẩu, nhập khẩu. Theo đó, cơ quan hải quan sẽ quản lý nhà nước đối với hàng hoá được xuất khẩu, nhập khẩu, quá cảnh, phương tiện vận tải xuất cảnh, nhập cảnh, quá cảnh của tổ chức, cá nhân trong nước và nước ngoài còn quản lý việc thu thuế sẽ do cơ quan thuế thực hiện. Như vậy sẽ đảm bảo được tính thống nhất trong quản lý thuế.
• Sửa đổi các quy định pháp luật sao cho đảm bảo sự minh bạch trong quá trình thanh tra, kiểm tra thuế. Một là, cần xây dựng bộ tiêu chí đánh giá mức độ chấp hành pháp luật thuế của doanh nghiệp để đảm bảo có sự giám sát toàn diện và có chiều sâu, tạo điều kiện thuận lợi để xây dựng kế hoạch kiểm tra, thanh tra thuế sát với thực tế và có hiệu quả. Hai là, cần quy định nguyên tắc thời hạn thanh tra, kiểm tra là theo ngày làm việc và được tính liên tục để đảm bảo quyền lợi chính đáng của đối tượng bị thanh tra, kiểm tra. Ba là, cần quy định rõ về thời hạn hoàn thành báo cáo là bao lâu sau khi kết thúc đợt thanh tra để làm căn cứ xác định thời hạn ra kết luận thanh tra.
• Sửa đổi quy định về mức lãi suất chậm nộp tiền thuế theo hướng mềm dẻo hơn, theo đó mức lãi suất chậm nộp thuế sẽ do Bộ Tài chính quy định nhưng không vượt quá 2 lần so với mức lãi suất bình quân trong cho vay ngắn hạn của các ngân hàng thương mại. Ngân hàng Nhà nước sẽ có trách nhiệm cung cấp thông tin này cho Bộ Tài chính.

Hoàn thiện pháp luật thuế xuất khẩu, nhập khẩu

• Đơn giản hóa các biểu thuế suất đối với thuế xuất khẩu và thuế nhập khẩu. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy nếu biểu thuế quá phức tạp thì khả năng thực thi sẽ kém, đồng thời chi phí thu thuế sẽ tăng cao. Chính sách thương mại đối với hàng hóa xuất khẩu, nhập khẩu cần được xây dựng một cách nghiêm túc và thực hiện nhất quán. Bộ Tài chính nên xem xét sửa đổi biểu thuế suất thuế nhập khẩu ưu đãi cho đơn giản hơn, ít mức thuế suất hơn để dễ dàng thực hiện. Hàng hóa xuất khẩu, nhập khẩu không nên phân loại một cách đơn giản mà cần phân hóa theo chức năng của chúng, bao gồm hàng hóa là đầu vào cho sản xuất, hàng hóa trung gian và hàng tiêu dùng thuần túy. Việc đánh thuế cao với hàng hóa là đầu vào cho sản xuất thường mang lại hiệu ứng ngược, theo đó nhà nước sẽ thu được thuế nhập khẩu cao nhưng lại làm giảm thuế thu nhập doanh nghiệp. Biểu thuế xuất khẩu cũng cần đơn giản theo hướng hạ bớt mức thuế suất, chỉ đánh thuế suất dương đối với một số ít hàng hóa đầu vào có nguy cơ cạn kiệt hoặc được ưu tiên sử dụng trong nước như tài nguyên và năng lượng.
• Đưa quy định về trị giá hải quan vào Luật thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu. Việt Nam đã gia nhập WTO và việc thống nhất áp dụng nguyên tắc xác định trị giá hải quan theo Hiệp định chung về Thương mại và Thuế quan (GATT) là một cam kết quan trọng của Việt Nam nên cần đưa khái niệm trị giá hải quan vào Luật thay cho khái niệm số lượng hàng hóa và giá tính thuế. Các nguyên tắc xác định trị giá hải quan cũng cần được luật hóa để đảm bảo hiệu lực pháp lý cao.
• Bãi bỏ quy định về tiền phạt chậm nộp ở mức 0,1%/ngày trong Luật Thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu để đảm bảo không mâu thuẫn đối với Luật Quản lý thuế. Nếu cần có quy định mức tiền chậm nộp cao hơn so với bình quân, thì phải được sửa bổ sung trong Luật Quản lý thuế.

Hoàn thiện pháp luật về thuế giá trị gia tăng

• Sửa đổi cơ cấu thuế suất một cách hợp lý theo hướng chỉ còn 2 mức thuế suất là mức 0% và mức 10%. Mức thuế suất 0% chỉ áp dụng đối với những hàng hóa xuất khẩu được khuyến khích. Đối với những hàng hóa, dịch vụ hiện hành đang ở mức 5% cần có sự phân hóa, một số sẽ áp dụng ngay mức thuế suất 10%, còn một số được hưởng chính sách giảm thuế có thời hạn để nhằm hạn chế những phản ứng sốc từ nền kinh tế.
• Sửa đổi danh mục những hàng hóa, dịch vụ không thuộc diện chịu thuế theo hướng đơn giản hóa và giảm số lượng để dễ quản lý hơn. Quyền sử dụng đất nên là đối tượng chịu thuế giá trị gia tăng trừ trường hợp được giao quyền sử dụng đất từ cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Lĩnh vực xuất bản, nhập khẩu, phát hành báo, tạp chí, bản tin chuyên ngành, sách chính trị, sách giáo khoa, giáo trình v.v. nên được chịu thuế để đảm bảo quyền được khấu trừ đối với các hàng hóa, dịch vụ đầu vào. Sản phẩm xuất khẩu là tài nguyên, khoáng sản khai thác chưa chế biến thành sản phẩm khác không nên thuộc trường hợp không thuộc diện chịu thuế mà nên ở mức thuế suất 10%, như vậy sẽ đảm bảo khả năng điều tiết đối với mặt hàng này.
• Nên xem xét lại quy định ưu đãi thuế đối với việc mua nhà ở xã hội vì tính thiếu hiệu quả của nó. Việc ưu đãi như vậy là mang tính cào bằng, đồng loạt cho mọi đối tượng mua nhà trong khi những đối tượng thật sự cần được ưu đãi là người mua nhà có điều kiện kinh tế khó khăn đủ tiêu chuẩn mua nhà ở xã hội. Tốt nhất là cần xây dựng một cơ chế để hoàn thuế trực tiếp cho người mua nhà đủ tiêu chuẩn khi đã mua nhà, thay vì giảm thuế cho tổ chức kinh doanh như hiện nay. Như vậy sẽ đảm bảo sự công bằng về thuế giá trị gia tăng đối với tất cả các hàng hóa, dịch vụ, đồng thời thực hiện ưu đãi đúng đối tượng.
• Sửa đổi quy định về thời hạn hoàn thuế giá trị gia tăng để đảm bảo coi trọng lợi ích chính đáng của doanh nghiệp. Việc quy định hoàn thuế sau 12 tháng là rất bất lợi cho các doanh nghiệp, nhất là trong bối cảnh kinh tế khó khăn như hiện nay. Hệ thống thuế vì thế sẽ trở nên thiếu thân thiện và cản trở nền kinh tế, vì tiền thuế giá trị gia tăng trong trường hợp thuế đầu ra ít hơn thuế đầu vào là thuộc về doanh nghiệp chứ không phải là sự ưu đãi của nhà nước. Vì thế, số tiền thuế nộp thừa phải được hoàn trả càng nhanh càng tốt, nếu không thì ít nhất cũng như quy định của Luật thuế giá trị gia tăng năm 2008 trở về trước, tức là sau 3 tháng.

Hoàn thiện pháp luật về thuế tiêu thụ đặc biệt

• Nghiên cứu một cách nghiêm túc để sửa đổi danh mục hàng hóa, dịch vụ thuộc diện chịu thuế tiêu thụ đặc biệt. Cần đưa vào diện chịu thuế những hàng hóa thuộc diện xa xỉ hoặc có tác hại đáng kể đến nền kinh tế và xã hội như mỹ phẩm, đồ trang sức, đồ gỗ quý hiếm, đồ dùng điện tử kỹ thuật cao, thuốc lá điện tử... Ngược lại, nên cân nhắc loại bỏ việc đánh thuế tiêu thụ đặc biệt đối với hàng mã, vàng mã, dịch vụ karaoke và điều hòa nhiệt độ.
• Các mức thuế suất nên tập trung hơn để dễ cho việc quản lý thu thuế. Một số thuế suất đang ở mức quá cao nên được giảm bớt. Ví dụ như việc đánh thuế quá cao đối với thuốc lá sẽ kích thích việc buôn lậu và làm thất thoát nguồn thu thuế, trong khi chưa thấy có bằng chứng rõ ràng là mức thuế suất này làm giảm được tình trạng sử dụng thuốc lá. Trong khi đó, mức thuế suất thấp đối với mặt hàng xăng lại kích thích việc buôn lậu theo chiều ngược lại.
• Bãi bỏ quy định giảm thuế đối với người nộp thuế gặp thiên tai, tai nạn bất ngờ vì không phù hợp với bản chất của thuế gián thu. Nếu cần có ưu đãi này thì nên bổ sung vào quy định của Luật thuế thu nhập cá nhân hoặc Luật thuế thu nhập doanh nghiệp.

Hoàn thiện pháp luật thuế thu nhập doanh nghiệp

• Bãi bỏ một số hạn chế thiếu cơ sở khoa học như chi phí quảng cáo vượt mức, lãi vay đối với phần vốn vay trong phạm vi vốn điều lệ chưa góp đủ. Về bản chất đây là những chi phí hợp pháp và cần phải có để tiến hành kinh doanh, do đó thông lệ quốc tế luôn coi là chi phí được hạch toán và được giảm trừ khi xác định thuế thu nhập doanh nghiệp. Việc bãi bỏ những giới hạn về chi phí sẽ làm minh bạch hơn đối với hoạt động tài chính doanh nghiệp khi mà báo cáo thuế và báo cáo tài chính của doanh nghiệp được thống nhất với nhau.
• Sửa đổi các quy định về ưu đãi thuế theo hướng đơn giản hơn và tránh việc trùng lặp giữa các loại ưu đãi. Cần áp dụng thống nhất một mức thuế suất, trừ một số lĩnh vực đặc biệt như dầu khí, khai thác tài nguyên quý hiếm thì áp dụng mức thuế suất cao hơn, qua đó bãi bỏ ưu đãi thông qua việc quy định mức thuế suất thấp. Điều này sẽ làm cho việc đánh thuế có tính trung lập tốt hơn. Những trường hợp ưu đãi nên được thực hiện theo hướng miễn, giảm tiền thuế phải nộp và cần phải có giới hạn về thời gian ưu đãi một cách hợp lý. Bãi bỏ những quy định làm cho việc ưu đãi chống lại nhau và trở nên vô hiệu như đồng thời ưu đãi về miễn, giảm thuế khi thực hiện dự án đầu tư mới nhưng trong giai đoạn này phải chuyển lỗ toàn bộ chứ không được phân chia lỗ trong thời hạn 5 năm kể từ năm phát sinh lỗ.
• Sửa đổi quy định về điều kiện là chi phí đối với một số các khoản chi từ Quỹ phúc lợi. Những khoản chi có tính chất dùng chung như tổ chức hội nghị, đi tham quan, v.v.. thì được xem là chi phí được phép trừ, còn những khoản chi có tính chất tạo thu nhập cho người lao động như tiền thưởng, tiền trợ cấp, v.v., thì không được coi là chi phí. Như vậy mới tạo điều kiện khuyến khích các doanh nghiệp thực hiện việc trích lập Quỹ phúc lợi và quan tâm đến đời sống của người lao động.

Hoàn thiện pháp luật thuế thu nhập cá nhân

• Thuế thu nhập cá nhân nên sửa đổi theo hướng mở rộng cơ sở thuế để đúng với bản chất của loại thuế này. Mức độ giảm trừ gia cảnh không nên quá cao vì sẽ làm méo mó cơ sở thuế theo hướng có lợi cho những người có thu nhập cao hơn mức trung bình. Tuy nhiên, để đảm bảo hài hòa mục tiêu đánh thuế, trong bối cảnh thuế thu nhập cá nhân mới được thực hiện một cách đúng bản chất chưa lâu[209] thì có thể xem xét việc giảm các mức thuế suất và quy định ít bậc thuế để quản lý được đơn giản hơn. Như vậy, cơ sở thuế sẽ tăng lên do số lượng người nộp thuế nhiều hơn, nhưng không tác động nhiều đến những cá nhân có thu nhập trung bình, thậm chí còn tăng số thu vì sẽ thu được nhiều hơn ở những người có thu nhập cao.
• Mở rộng những khoản thu nhập chịu thuế lũy tiến bằng cách chuyển những khoản thu nhập hiện nay đang chịu thuế phần trăm cố định sang thu nhập chịu thuế lũy tiến, ví dụ như thu nhập từ khoản tiền lãi vay hoặc đầu tư vốn vì những khoản thu nhập này về lý thuyết cũng có tính chất thường xuyên như đối với thu nhập từ kinh doanh, tiền lương, tiền công.
• Sửa đổi các loại thu nhập được miễn thuế bao gồm: một là, bãi bỏ quy định miễn thuế đối với một số khoản thu nhập như thu nhập từ lãi tiền gửi tại tổ chức tín dụng, thu nhập từ làm thêm, làm đêm; hai là, cho phép giảm trừ khỏi thu nhập các chi phí y tế không do bảo hiểm xã hội chi trả nếu ở một mức nhất định (ví dụ từ 2 triệu đồng trở lên) và có đầy đủ hóa đơn, chứng từ khám chữa bệnh theo quy định.
• Cần có quy định phân hóa thu nhập đối với hộ gia đình, cá nhân sản xuất nông nghiệp theo hướng đặt ra một ngưỡng nhất định (ví dụ như 200 triệu đồng/năm). Nếu ở dưới ngưỡng đó thì được miễn thuế, còn vượt trên ngưỡng đó thì phần vượt trên phải nộp thuế thu nhập cá nhân (đối với hộ gia đình là chủ hộ, sau khi được giảm trừ chi phí nhân công cho các thành viên của hộ gia đình đó).

Hoàn thiện pháp luật thuế sử dụng đất

• Đối với thuế sử dụng đất nông nghiệp, cần tiếp tục áp dụng chính sách miễn, giảm thuế trong những năm trước mắt. Tuy nhiên, nếu việc miễn, giảm được thực hiện lâu dài và đại trà thì sẽ là sự cản trở trong việc cơ cấu lại đất nông nghiệp theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa. Về lâu dài, pháp luật cần thay đổi cách tiếp cận trong đánh giá về giá trị đất nông nghiệp theo hướng ít phụ thuộc hơn vào chất lượng đất. Đây là một sự cải cách khó khăn nên cần được nghiên cứu thêm.
• Đối với thuế sử dụng đất phi nông nghiệp, cần sửa đổi quy định về thuế suất đối với đất sản xuất, kinh doanh theo hướng giảm xuống nhằm đảm bảo hài hòa chi phí kinh doanh đối với người nộp thuế là các doanh nghiệp, đồng thời cho thấy sự nhất quán trong chính sách khuyến khích sản xuất kinh doanh và chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp hóa của Đảng và Nhà nước. Bên cạnh đó, cần quy định những biện pháp giám sát cũng như chế tài đủ mạnh để đảm bảo sử dụng đất có hiệu quả, tránh đầu cơ, bỏ hoang hoặc sử dụng lãng phí.

Hoàn thiện pháp luật thuế tài nguyên và thuế môi trường

• Sửa đổi khung thuế suất thuế tài nguyên cho phù hợp để đảm bảo thực hiện tốt việc điều tiết nguồn lực từ tài nguyên đồng thời tăng cường tính minh bạch của thuế. Các mức thuế suất cần nghiên cứu để hạ thấp đối với một số khoáng sản vì đây là những hàng hóa đầu vào đối với sản xuất và việc đánh thuế cao sẽ ảnh hưởng đến thuế thu nhập doanh nghiệp.
• Đối với tài nguyên là dầu thô, cần có sự lựa chọn giữa các mục tiêu đánh thuế và cần gắn kết thuế tài nguyên với thuế thu nhập doanh nghiệp. Theo đó, cần đánh thuế suất cao ở thuế tài nguyên vì bản chất tài sản này thuộc sở hữu toàn dân, do nhà nước là đại diện chủ sở hữu. Còn với tư cách doanh nghiệp, các đơn vị doanh nghiệp khai thác dầu thô nên được bình đẳng với các doanh nghiệp khác về thuế suất. Ngoài thuế tài nguyên, việc điều tiết nên được thực hiện thông qua các hợp đồng chia sản phẩm dầu khí giữa nhà nước và doanh nghiệp.
• Sửa đổi quy định đánh thuế bảo vệ môi trường đối với mặt hàng xăng. Nếu đã đánh thuế bảo vệ môi trường thì không nên đánh thuế tiêu thụ đặc biệt và ngược lại. Theo quan điểm của nhóm tác giả thì xăng chỉ nên là mặt hàng chịu thuế bảo vệ môi trường. Việc đánh cả hai loại thuế với mức thuế suất không cao sẽ phát sinh thêm các chi phí thu thuế đồng thời xâm phạm đến nguyên tắc đánh thuế một lần vì mục đích đánh thuế của hai loại thuế này là như nhau. Bên cạnh đó, cần có sự phân loại đối với xăng để đánh các mức thuế suất khác nhau, thay vì đánh cùng một mức thuế suất như hiện nay.
• Bổ sung một số mặt hàng nhựa hoặc sử dụng nilon làm nguyên liệu sẽ thuộc diện chịu thuế. Thuế suất đối với mặt hàng túi nilon không nên quá cao, vì thuế bảo vệ môi trường là loại thuế mới được áp dụng, cần có thời gian để hình thành thói quen và thay đổi nhận thức của người sử dụng. Việc đánh thuế quá cao thực chất cũng không đạt hiệu quả mà lại tăng chi phí thu thuế.

3.2.1.3. Hoàn thiện các quy định pháp luật về chi ngân sách nhà nước

Các giải pháp hoàn thiện các quy định pháp luật về chi NSNN bao gồm việc hoàn thiện cấu trúc và xây dựng các khoản chi, các quy định về định mức chi thường xuyên, các quy định về chế độ tự chủ tài chính và các quy định về chi đầu tư phát triển.

Phân tách rõ nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách, gắn kết nhiệm vụ chi với khuôn khổ chi tiêu trung hạn

• Phân tách rõ nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách ở địa phương. Theo quy định của Luật Ngân sách Nhà nước, các cấp ngân sách địa phương có nhiệm vụ chi khá giống nhau nên dễ xảy ra tình trạng một số địa phương quy định ngân sách cấp dưới phải thực hiện một số nhiệm vụ mà thực chất là thuộc về ngân sách cấp trên. Bên cạnh đó, cần quy định để đảm bảo các cấp ngân sách ở địa phương nhận thức rõ về trách nhiệm tài chính trong phối hợp giải quyết công việc, ví dụ như phòng, chống thiên tai, dịch bệnh trên nguyên tắc tỷ lệ phân chia trách nhiệm hoặc đảm bảo khi vượt qua một mức chi nhất định thì sẽ được ngân sách cấp trên hỗ trợ bằng nguồn kinh phí dự phòng của cấp trên đối với phần vượt quá đó[210].
• Bãi bỏ quy định được ứng kinh phí ngân sách của năm sau để sử dụng cho năm trước[211]. Vì làm như vậy sẽ phá vỡ kỷ luật ngân sách tổng thể và ảnh hưởng đến kế hoạch chi tiêu trong năm tiếp theo. Lý giải cho hiện tượng xin tạm ứng ngân sách là: ngân sách địa phương về nguyên tắc luôn được cân đối bằng nguồn thu bổ sung của ngân sách trung ương, nên việc vay nợ sẽ có ngân sách trung ương chịu trách nhiệm, đặc biệt đối với các công trình được coi là phục vụ lợi ích cộng đồng, không có khả năng thu hồi vốn thì lại càng dễ thực hiện vì dễ thuyết minh với cơ quan quản lý cấp trên.
• Cần từ bỏ phương thức quyết định chi tiêu theo kiểu “cấp trên quyết định, cấp dưới thu xếp thực hiện”. Hiện nay có nhiều khoản chi do Quốc hội, Chính phủ quyết định nhưng lại sử dụng nguồn lực của địa phương hoặc trường hợp cấp tỉnh ban hành kế hoạch chi nhưng lại yêu cầu cấp huyện và xã thu xếp kinh phí để thực hiện. Điều này làm cho ngân sách cấp dưới bị phá vỡ sự cân đối, đồng thời gặp khó khăn trong thu xếp nguồn vốn để đảm bảo thực hiện đúng chính sách trên thực tế.
• Xây dựng Khuôn khổ chi tiêu trung hạn một cách rõ ràng để làm căn cứ xây dựng và thực hiện dự toán ngân sách. Trong quá trình xây dựng và thực hiện các khoản chi ngân sách, cần tôn trọng và áp dụng Khuôn khổ chi tiêu trung hạn. Điều đó sẽ đảm bảo cho việc ngân sách hàng năm nói chung và các khoản chi nói riêng nằm trong mối liên hệ tổng thể với kế hoạch chi tiêu trong dài hạn, tránh được tình trạng chỉ biết đến hiệu quả ngắn hạn và đảm bảo cho các mục tiêu dài hạn được ưu tiên trong chiến lược phát triển kinh tế xã hội.

Hoàn thiện các quy định về định mức chi thường xuyên

• Sửa đổi những định mức, chỉ tiêu sát với thực tế, có tính khoa học và có độ co giãn tốt hơn. Tính co giãn tốt thể hiện ở chỗ các định mức, tiêu chuẩn chi tiêu cần được dựa vào yêu cầu công việc, chứ không phải do định mức biên chế. Điều này sẽ giúp các đơn vị sử dụng ngân sách và các cấp ngân sách có khả năng xây dựng và thực hiện dự toán một cách hiệu quả. Khi đó, dự toán ngân sách sẽ thực sự trở thành một căn cứ để giám sát hoạt động chi tiêu công, thay vì chỉ mang tính hình thức như hiện nay.
• Bổ sung quy định yêu cầu các cấp chính quyền địa phương phải thực hiện đúng các định mức, tiêu chuẩn chi tiêu do Quốc hội, Chính phủ và Bộ Tài chính ban hành, không được đưa ra các định mức chi tiêu thấp hơn. Việc giao kinh phí tự chủ theo cơ chế khoản phải có căn cứ, sát thực tế để đảm bảo các hoạt động của đơn vị sử dụng kinh phí.

Hoàn thiện các quy định về chế độ tự chủ tài chính của cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập

• Để chế độ tự chủ tài chính phát huy được ý nghĩa và vai trò của nó, điều cần nhất là Chính phủ phải xây dựng được các định mức biên chế phù hợp với công việc của từng cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách nhà nước. Đây là việc hết sức khó khăn và cần nguồn thông tin rất lớn và chính xác. Bên cạnh đó, các tổ chức quốc tế cũng khuyến nghị để đảm bảo hiệu quả của chế độ tự chủ tài chính, cần trao cho người đứng đầu đơn vị sử dụng ngân sách nhiều quyền hạn hơn trong việc tuyển dụng, sử dụng và sa thải nhân sự[212].
• Trong giai đoạn trước mắt, cần quy định rõ điều kiện đối với từng chức danh trong cơ quan nhà nước để đảm bảo họ đáp ứng được công việc được giao và tăng cường công tác tinh giản biên chế. Tuy nhiên, cần quy định rõ nguyên tắc là việc tinh giản biên chế không làm giảm kinh phí ngân sách được cấp theo yêu cầu công việc, vì nếu không thì sẽ không có động lực để các cơ quan, đơn vị tiến hành tinh giản biên chế.
• Việc lập dự toán chi của các cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách cần từng bước áp dụng nguyên tắc gốc số 0, tức là phải giải trình rõ những nội dung chi trong năm ngân sách, thay vì được điều chỉnh mức chi căn cứ vào số chi năm trước theo cách hiện nay vẫn đang thực hiện.
• Cần nghiên cứu để ban hành các tiêu chí, chỉ tiêu đánh giá chất lượng, hiệu quả và kết quả hoạt động của đơn vị để làm căn cứ xây dựng dự toán phù hợp với kết quả đầu ra.
• Sửa đổi nguyên tắc quy định trong quy chế chi tiêu nội bộ không vượt quá tiêu chuẩn, định mức quy định đối với các đơn vị sử dụng ngân sách có nguồn thu thấp (dưới 10% tổng chi) hoặc không có nguồn thu, vì với quy định này thì việc tự chủ tài chính không còn ý nghĩa. Nên tiếp cận việc tự chủ tài chính ở 2 nguyên tắc: một là, đảm bảo thực hiện tốt nhiệm vụ được giao với những tiêu chí cụ thể; hai là, không được chi tiêu vượt quá tổng số kinh phí được giao với quy chế chi tiêu được xây dựng một cách minh bạch và dân chủ.
• Xây dựng các quy định nhằm đảm bảo tính bình đẳng trong cung cấp dịch vụ công, hạn chế những hiện tượng lợi dụng cơ chế tự chủ để thực hiện các hoạt động tư lợi cho đơn vị mình. Cần minh bạch các khoản kinh phí đặc thù đối với các cơ quan trung ương và trong trường hợp không thực hiện hết khối lượng công việc thì phần kinh phí tương ứng phải được thu hồi.
• Đối với các dịch vụ thiết yếu như giáo dục và y tế, khi mà người chi trả dịch vụ bị lệ thuộc vào các đơn vị cung cấp thì cần có những quy định chặt chẽ hơn trong việc tự chủ nhằm tránh tình trạng cung ứng dịch vụ hai tầng, tức là dịch vụ đặc biệt hơn với nhóm chủ thể có khả năng chi trả cao và thấp hơn hẳn đối với nhóm còn lại. Phải bổ sung quy định cụ thể về việc xin phép cơ quan quản lý cấp trên khi tiến hành các hoạt động huy động vốn, huy động các nguồn tài trợ với mục đích tăng các nguồn thu ở dịch vụ đầu ra của đơn vị thì những điều kiện để thực hiện những hoạt động này cũng cần được quy định cụ thể. Trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, đơn vị và của cơ quan quản lý cấp trên phải được quy định rõ trong những trường hợp này.
• Bộ Tài chính cần quy định cụ thể để hướng dẫn xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ đối với các đơn vị sử dụng ngân sách. Hướng dẫn cần có những nội dung bao gồm: một là, nguyên tắc xây dựng Quy chế chi tiêu nội bộ bao gồm việc tuân thủ các quy định về chế độ tài chính của nhà nước và đảm bảo nguyên tắc dân chủ ở cơ sở; hai là, quy trình xây dựng Quy chế chi tiêu nội bộ bao gồm: (1) thành lập Ban xây dựng Quy chế chi tiêu nội bộ với các thành phần đảm bảo tính dân chủ và hiệu quả; (2) Nghiên cứu các quy định pháp luật và xây dựng dự thảo Quy chế chi tiêu nội bộ; (3) Lấy ý kiến cán bộ, viên chức trong đơn vị và trách nhiệm giải trình của Ban xây dựng; (4) Hoàn thiện, ban hành và công khai Quy chế chi tiêu nội bộ để thực hiện trong đơn vị theo nguyên tắc hiệu lực nhiều năm và sửa đổi theo quy trình nêu trên.

Hoàn thiện pháp luật về chi đầu tư phát triển

• Khái niệm đầu tư phát triển và khái niệm đầu tư công cần được định nghĩa để hiểu một cách nhất quán. Theo quan điểm của nhóm tác giả, nên dùng khái niệm đầu tư công thay cho khái niệm đầu tư phát triển vì trên thế giới, khái niệm đầu tư công được biết đến phổ biến hơn, rõ ràng hơn so với khái niệm đầu tư phát triển. Việc thống nhất này sẽ hạn chế cách hiểu khác nhau về hai khái niệm, từ đó sẽ nhất quán hơn trong việc điều chỉnh pháp luật đối với hoạt động chi để đầu tư cơ sở hạ tầng, chi đầu tư vào doanh nghiệp và các khoản chi có tính chất đầu tư khác của nhà nước. Trong bối cảnh trên thế giới vẫn còn có nhiều quan điểm, khái niệm đầu tư công tại Việt Nam không nên hiểu theo nghĩa rộng, vì như vậy việc phân biệt giữa chi đầu tư công và chi ngân sách sẽ không còn ý nghĩa, trong khi đó đặc thù trong quản lý các khoản chi đầu tư công và chi thường xuyên ở Việt Nam là khác nhau, đặc biệt khi năng lực thu ngân sách còn hạn chế như giai đoạn hiện nay.
• Thống nhất các quy định về đầu tư công trong một văn bản pháp luật để tránh tình trạng các quy định hiện hành tản mạn như hiện nay. Vấn đề này cần được giải quyết một cách đồng bộ cùng với việc sửa đổi Luật Ngân sách nhà nước theo hướng mở rộng phạm vi điều chỉnh của Luật này trên cơ sở hợp nhất với nhiều văn bản khác. Vấn đề này sẽ được phân tích cụ thể trong phần 3.2.2.
• Sửa đổi, bổ sung các quy định của Luật Đấu thầu. Trước tiên, tên gọi của Luật Đấu thầu đã gây nhầm lẫn vì tạo ra cảm giác mọi hoạt động đấu thầu đều được điều chỉnh bởi Luật này. Nhưng thực chất, Luật Đấu thầu chỉ điều chỉnh các trường hợp mua sắm có sử dụng nguồn vốn nhà nước ở mức độ đáng kể (từ 30% trở lên). Do đó, Luật Đấu thầu nên được gọi đúng tên của nó là Luật Đấu thầu công. Cần sửa đổi, bổ sung các quy định về chỉ định thầu, chỉ định thầu rút gọn và chào hàng cạnh tranh theo hướng rõ ràng hơn, phân biệt rõ giữa trường hợp nào phải đấu thầu, trường hợp nào được chào hàng cạnh tranh, hạn chế tình trạng áp dụng chỉ định thầu cho những dự án quá lớn.
• Nên quy định hai trường hợp cần thực hiện đấu thầu theo Luật Đấu thầu khi nhà nước tham gia góp vốn một phần. Trường hợp thứ nhất là các dự án mà nguồn vốn có nguồn gốc ngân sách từ 30% trở lên, trường hợp thứ hai là ở một mức vốn có nguồn gốc ngân sách nhất định, ví dụ từ 500 triệu đồng trở lên. Như vậy sẽ đảm bảo cho mọi dự án quan trọng mà nhà nước tham gia góp vốn dù tỷ lệ cao hay thấp đều có thể được điều chỉnh theo Luật Đấu thầu.
• Sửa đổi, bổ sung các quy định về phân cấp đầu tư nhằm gắn kết giữa trách nhiệm phân cấp với hiệu quả đầu tư. Bộ Tài chính phải hướng dẫn các địa phương phân cấp đầu tư trên cơ sở đảm bảo sự thống nhất và phù hợp với năng lực thực hiện của chủ đầu tư. Cơ chế phân cấp quyết định đầu tư cần đổi mới theo hướng vẫn tạo lập quyền chủ động cho các Bộ, địa phương về đề xuất dự án đầu tư, nhưng tùy theo quy mô và tầm quan trọng của dự án mà việc thẩm định và quyết định lựa chọn dự án đầu tư cần được thực hiện một cách tập trung để đảm bảo tính thống nhất của quy hoạch, chiến lược tổng thể quốc gia và chiến lược phát triển vùng.
• Bổ sung quy định nhằm hạn chế việc nợ đọng thanh toán đối với nhà thầu. Cần có những quy định về thông tin định lượng cụ thể cho phép đánh giá khả năng đảm bảo nguồn vốn đầu tư trước khi triển khai dự án đầu tư của chủ đầu tư. Các trường hợp nợ đọng vốn thanh toán cho các nhà thầu cần được xem xét trách nhiệm của chủ đầu tư và người thẩm định, quyết định dự án đầu tư.

3.2.1.4. Hoàn thiện pháp luật về quỹ tài chính ngoài ngân sách

Thống nhất các quy định về Quỹ TCNNS

• Để đảm bảo tính thống nhất, hiệu quả trong quá trình quản lý và sử dụng các Quỹ TCNNS nhất thiết phải ghi nhận định chế này trong văn bản pháp lý có giá trị cao là Luật. Chỉ khi vấn đề quản lý và sử dụng Quỹ TCNNS được ghi nhận thống nhất trong một văn bản Luật thì việc đặt ra các quy chế hoạt động của từng quỹ mới đảm bảo tính hiệu quả. Thực tiễn lập pháp của các quốc gia trên thế giới cũng cho thấy, việc ghi nhận cụ thể về pháp luật đối với Quỹ TCNNS đã mang lại hiệu quả đáng kể trong việc quản lý và sử dụng[213].
• Định nghĩa rõ khái niệm Quỹ TCNNS, theo đó, Quỹ TCNNS là một quỹ tiền tệ được cơ quan nhà nước có thẩm quyền thành lập theo quy định của Luật để thực hiện một số mục tiêu nhất định nhằm hỗ trợ Quỹ NSNN, phục vụ cộng đồng vì sự phát triển kinh tế xã hội. Về nguyên tắc, Quỹ TCNNS không được sử dụng cho bất kỳ mục đích nào khác ngoài mục đích khi thành lập Quỹ[214].
• Quy định cụ thể về điều kiện thành lập các Quỹ TCNNS, các nguyên tắc pháp lý yêu cầu chủ thể quản lý phải tuân theo trong quá trình quản lý và sử dụng Quỹ. Đồng thời, văn bản Luật điều chỉnh về Quỹ TCNNS cũng cần quy định cụ thể về việc giao cho Uỷ ban Thường vụ Quốc hội quyết định danh sách các Quỹ TCNNS được phép thành lập ở trung ương và địa phương cũng như giao Chính phủ quy định chi tiết thủ tục thành lập, quản lý và sử dụng Quỹ TCNNS để đảm bảo tính minh bạch và hiệu quả.

Quy định cụ thể về nguồn hình thành quỹ

• Quy định rõ về nguồn tài chính huy động từ sự đóng góp của các tổ chức, cá nhân trong xã hội cần được sửa đổi nhằm đảm bảo quyền lợi cho các chủ thể liên quan. Liệu những khoản đóng góp vào Quỹ TCNNS có được xem là phí hay không? Theo nhóm tác giả, nguồn thu của Quỹ TCNNS có thể được xem là phí (nhưng không phải là phí theo định nghĩa của Pháp lệnh Phí và Lệ phí hiện nay, vì khoản thu này không là khoản thu của NSNN). Do là phí nên cũng cần đảm bảo ở mức độ nhất định tính chất hoàn trả và đối giá, tránh việc đặt ra các khoản phí nhưng mang tính chất thuế như Quỹ Bảo trì đường bộ đang làm[215].
• Xác định rõ việc phân bổ các khoản thu của quỹ để đảm bảo tính hiệu quả. Kinh phí dành cho việc thu phí và kinh phí quản lý Quỹ phải ở mức có thể chấp nhận được, tránh thực trạng hiện nay riêng chi cho hoạt động thu phí thì có quỹ đã chi tối đa đến 24% tổng số nguồn thu[216]. 

Đổi mới cơ chế quản lý và điều hành Quỹ

• Sửa đổi cách tiếp cận về việc quản trị Quỹ theo hướng đơn giản hóa bộ máy quản lý quỹ, nguyên tắc quản trị theo pháp luật và minh bạch chứ không nhất thiết cần phải có sự tham gia của quá nhiều cơ quan như hiện nay[217]. Sự thay đổi này một mặt sẽ giảm bớt chi phí trong quản lý quỹ, đảm bảo tính nhanh chóng, kịp thời trong quá trình quản lý và sử dụng quỹ, mặt khác, quyết định sử dụng quỹ sẽ không bị chi phối bởi lợi ích chủ quan của quá nhiều cơ quan, bộ ngành như hiện nay.
• Cần quy định bổ sung thêm đại diện cho những người nộp phí vào Hội đồng quản lý quỹ, đồng thời khi tham gia hội đồng quản lý quỹ thì những chủ thể này phải có quyền phát biểu ý kiến và biểu quyết khi đưa ra các quyết định quản lý và sử dụng quỹ.
• Chấm dứt chế độ giao cho chủ thể trực tiếp sử dụng Quỹ đồng thời làm chủ thể quản lý Quỹ như thực tế hiện đang được áp dụng tại Quỹ Bình ổn giá xăng dầu. Mặt khác, với bộ máy quản lý quỹ được thiết kế đề xuất ở trên thì quyền lợi của những người hưởng lợi từ hoạt động của Quỹ cũng như những người đóng góp cho sự tồn tại của Quỹ sẽ được đảm bảo hơn, công bằng hơn, hạn chế những hiện tượng tiêu cực như đối với một số Quỹ TCNNS ở Việt Nam hiện nay[218]. Bên cạnh đó, cần quy định cụ thể về trách nhiệm của chủ thể quản lý trong trường hợp quản lý, sử dụng quỹ không đúng mục đích, kém hiệu quả, gây thất thoát tài sản của Quỹ.
• Sửa đổi cơ chế sử dụng phần kết dư của Quỹ TCNNS. Hiện nay, có hai thái cực trái ngược trong vấn đề này, hoặc là không được quyền sử dụng hoặc là tùy ý sử dụng. Hai cách làm này đều không có lợi cho hiệu quả của Quỹ TCNNS. Cần xem xét cho phép các quỹ được sử dụng phần kết dư này để gửi tiết kiệm hoặc đầu tư vào một số lĩnh vực ít rủi ro, có khả năng mang lại lợi nhuận bổ sung vào nguồn thu của Quỹ. Cần quy định cụ thể về các chủ thể được quyền vay tiền từ các Quỹ TCNNS, điều kiện được vay, biện pháp đảm bảo an toàn, quy định kiểm soát việc sử dụng vốn vay v.v. để đảm bảo khả năng thu hồi vốn và tính hiệu quả.

Tăng cường tính minh bạch

• Bộ Tài chính cần ban hành văn bản quy định về chế độ kế toán đối với các Quỹ TCNNS để đảm bảo tính thống nhất và thuận lợi trong thanh tra, kiểm tra đối với hoạt động của các Quỹ TCNNS.
• Tăng cường quy định về trách nhiệm báo cáo, giải trình và công khai thông tin của bản thân Quỹ và cơ quan quản lý Quỹ nhằm đảm bảo khả năng giám sát của cơ quan nhà nước, các chủ thể đóng góp vào Quỹ cũng như các đối tượng thụ hưởng Quỹ, tôn trọng quyền giám sát tối cao của nhân dân đối với hoạt động tài chính công.
• Bổ sung quy định trong Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội về quyền của Quốc hội trong việc giám sát các Quỹ TCNNS vì hiện nay Quỹ TCNNS nằm ngoài những đối tượng chịu sự giám sát của Quốc hội, trong khi mức độ ảnh hưởng của nhiều Quỹ đối với xã hội là rất lớn.

          Rà soát, sắp xếp các Quỹ hiện có để đảm bảo tính hiệu quả

• Nghiên cứu, sắp xếp lại các Quỹ TCNNS để đảm bảo không có sự chồng lấn giữa chức năng của Quỹ NSNN và các Quỹ TCNNS theo hướng Quỹ TCNNS là chủ thể hỗ trợ đối với Quỹ NSNN. Việc sử dụng Quỹ TCNNS không nên thực hiện bằng cách trực tiếp chi từ Quỹ, mà cần thực hiện thông qua cơ chế hỗ trợ cho Quỹ NSNN. Điều này sẽ thể hiện rõ chức năng của Quỹ TCNNS là hỗ trợ, giúp đỡ Quỹ NSNN, đồng thời đảm bảo việc sử dụng nguồn kinh phí từ Quỹ TCNNS một cách minh bạch, thống nhất, không chồng chéo về chức năng và tăng cường hiệu quả giám sát. Các cấp ngân sách khi được hỗ trợ từ Quỹ TCNNS phải đảm bảo hạch toán, phản ánh đầy đủ để báo cáo với Hội đồng quản lý Quỹ và các cơ quan giám sát có thẩm quyền.
• Sắp xếp lại các Quỹ TCNNS để đảm bảo các Quỹ này không chồng lấn về chức năng, nhiệm vụ trừ phi nguồn vốn của Quỹ được huy động hoàn toàn từ những chủ thể riêng biệt.
• Chính phủ cần ban hành văn bản ghi nhận cụ thể về xử lý vi phạm trong quá trình tạo lập và sử dụng quỹ. Cụ thể: (i) Ghi nhận cụ thể những hành vi nào được xem là vi vi phạm luật quản lý và sử dụng Quỹ TCNNS; (ii) Quy định các hình thức xử lý vi phạm, việc áp dụng hình thức phạt tiền cần xem xét đến mức độ thiệt hại do hành vi vi phạm gây ra; (iii) Quy định cụ thể về thẩm quyền xử lý vi phạm, ghi nhận quyền xử lý vi phạm của các chủ thể thanh tra, kiểm tra hoạt động của Quỹ.

3.2.1.5. Hoàn thiện pháp luật quản lý nợ công

Hoàn thiện về chính sách quản lý nợ công

• Nhanh chóng ban hành văn bản pháp luật về cơ chế phối hợp quản lý thông tin về nợ công giữa các cơ quan có thẩm quyền như Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và đầu tư, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam cũng như các địa phương nhằm đảm bảo có thông tin đầy đủ, chính xác về nợ công. Thống nhất đầu mối quản lý nợ sẽ đảm bảo việc quản lý nợ bền vững.
• Rà soát nghiên cứu cơ chế vay nợ đối với chính quyền địa phương để xác định giới hạn nợ phù hợp, đáp ứng các nhu cầu về vốn cho đầu tư phát triển tại các địa phương cũng như xác định rõ thẩm quyền, trách nhiệm trong công tác quản lý nợ, trả nợ chính quyền địa phương. Theo đó sửa đổi các quy định về nợ chính quyền địa phương trong Luật NSNN (sửa đổi) cho phù hợp, đảm bảo tính thống nhất trong quản lý nợ chính quyền địa phương nói riêng và nợ công nói chung. Sửa đổi Nghị định 123/2004/NĐ-CP ngày 18/5/2004 của Chính phủ quy định một số cơ chế tài chính - ngân sách đặc thù đối với Thủ đô Hà Nội, sửa đổi Nghị định 124/NĐ-CP ngày 18/5/2004 của Chính phủ quy định một số cơ chế tài chính - ngân sách đặc thù đối với thành phố Hồ Chí Minh theo hướng mở rộng giới hạn nợ, xác định trách nhiệm trả nợ của chính quyền địa phương đối với các khoản nợ vay.
• Hoàn thiện cơ chế, chính sách về hợp tác công tư (PPP) nhằm xã hội hóa, đa dạng hóa các nguồn vốn huy động thực hiện phát triển kết cấu hạ tầng, khai thác có hiệu quả nguồn lực từ các hoạt động PPP để từng bước thay thế nguồn ODA đang có xu hướng giảm dần, đồng thời giảm gánh nặng từ NSNN, đồng thời tạo cơ chế chia sẻ rủi ro giữa nhà nước với doanh nghiệp và nhà đầu tư, giữa chính phủ với chính quyền địa phương đồng thời bảo đảm đối xử công bằng giữa các địa phương.
• Ngoài các hình thức như BOT (theo quan điểm quốc tế thì BOT trong đó bao gồm cả BTO và BT), Việt Nam cần nhanh chóng nghiên cứu và ban hành quy định pháp lý để thực hiện những phương thức PPP khác như BOO (Build-Operate-Own, tức là Xây dựng - Vận hành - Sở hữu), DBO (Design-Build-Operate, tức là Thiết kế - Xây dựng - Vận hành), ROT (Rehabilitate-Operate-Transfer, tức là Phục hồi - Vận hành - Chuyển giao); phương thức hợp đồng dịch vụ (Service Contract), theo đó cơ quan công quyền nhà nước thuê tổ chức thuộc khu vực tư thực hiện một hoặc nhiều công việc hoặc dịch vụ cụ thể trong một thời gian, thường là từ 1 đến 3 năm; mô hình hợp đồng quản lý (Management Contracts), theo đó cơ quan nhà nước ký hợp đồng giao việc quản lý hàng ngày các dịch vụ công cộng (ví dụ, tiện ích, bệnh viện, cảng, vv.) cho các tổ chức tư nhân kiểm soát quản lý hàng ngày trong khi cơ quan nhà nước vẫn phải chịu trách nhiệm; trong trường hợp tương tự, nhưng cơ quan nhà nước giao toàn quyền cho tổ chức tư nhân thì gọi là mô hình nhượng quyền (Concession), v.v..

Hoàn thiện một số quy định về nợ công

• Sửa đổi khái niệm về nợ công cho phù hợp với thông lệ quốc tế. Theo đó, nợ công không chỉ bao gồm nợ Chính phủ, nợ chính quyền địa phương, nợ do Chính phủ bảo lãnh mà còn bao gồm nợ của Ngân hàng Phát triển Việt Nam, Bảo hiểm xã hội Việt Nam và các Quỹ TCNNS khác (nếu có) cũng như nợ của doanh nghiệp do nhà nước sở hữu 100% vốn hoặc giữ vốn chi phối. Tuy nhiên, để hạn chế sự chồng chéo trong thống kê (ví dụ: nợ doanh nghiệp nhà nước cũng là nợ Chính phủ bảo lãnh…) thì cần xây dựng và ban hành quy chế thống kê và thông tin về nợ công sao cho khoa học, chính xác và hợp lý. Điều này là hết sức quan trọng trong quản lý nhà nước về nợ công cũng như hoạch định chính sách đối với nợ công. Bên cạnh đó, không thể coi những khoản tạm ứng từ tồn quỹ KBNN, vay từ Quỹ tích lũy trả nợ, tạm ứng từ Ngân hàng Nhà nước là nợ công vì những khoản này đã được cân đối vào NSNN.
• Bãi bỏ các quy định về công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật và đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ cán bộ v.v. trong Điều 4 của Luật Quản lý nợ công vì không đúng với mục tiêu của quy định.
• Sửa đổi quy định tại Điều 8 Luật Ngân sách nhà nước để nới rộng quyền huy động vốn của ngân sách địa phương. Một là, việc xác định giới hạn không nên quy định “cứng” ở mức 30% mà nên có nhiều mức tùy thuộc vào khả năng cân đối ngân sách của các địa phương. Đối với những địa phương có nguồn điều tiết về ngân sách trung ương, không phải cấp bổ sung cân đối thì được quyền huy động ở giới hạn cao hơn, giả sử như 50% chẳng hạn. Hai là, bổ sung quy định áp dụng giới hạn tổng mức huy động so với tổng mức dư nợ (không bao gồm cả nợ từ năm trước) trong trường hợp đã bố trí đủ nguồn trả nợ nhưng chưa thực hiện được; trong trường hợp các khoản nợ năm trước chưa bố trí được nguồn chi trả, thì phải tính vào tổng mức dư nợ để xác định mức vốn huy động.
• Sửa đổi Điều 32 Luật Ngân sách nhà nước theo hướng không đưa các khoản vay vào nguồn thu của ngân sách địa phương. Điều đó sẽ làm cho kết cấu ngân sách địa phương được minh bạch hơn và giới hạn về mức huy động vốn sẽ có ý nghĩa trong việc đảm bảo kỷ luật ngân sách.
• Bãi bỏ quy định cho phép chính quyền địa phương huy động vốn để đầu tư các dự án có khả năng thu hồi vốn theo khoản 2 Điều 37 và khoản 2 Điều 39 Luật Quản lý nợ công. Chỉ có những dự án do ngân sách địa phương đảm nhiệm mới có thể thực hiện huy động vốn để phù hợp với tinh thần của Luật Ngân sách Nhà nước cũng như đảm bảo tính thống nhất trong quá trình quản lý nợ công tại địa phương và hạn chế tình trạng không minh bạch, “lách luật” của các cấp chính quyền địa phương.

3.2.1.6. Hoàn thiện pháp luật về giám sát tài chính công

          Hoàn thiện các quy định về hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND các cấp

• Hoàn thiện pháp luật về giám sát tài chính công trước tiên cần có định nghĩa cụ thể về hoạt động giám sát. Xuất phát từ mục đích của hoạt động giám sát nhằm đảm bảo thực hiện đúng pháp luật và tăng cường trách nhiệm giải trình, nên giám sát cần được hiểu là hoạt động của nhân dân và các chủ thể được nhân dân trao quyền nhằm đảm bảo khả năng thực hiện chính sách và pháp luật một cách hiệu quả. Giám sát tài chính công bao gồm các hoạt động giám sát của nhân dân, của Quốc hội và HĐND các cấp, của các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội và của các cơ quan quản lý nhà nước trong lĩnh vực tài chính công. Hoạt động giám sát gồm cả hoạt động thanh tra, kiểm tra của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
• Mở rộng quyền chất vấn của Quốc hội để cơ quan này thực hiện đúng chức năng giám sát tối cao trong lĩnh vực tài chính công. Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội cần sửa đổi để cho phép Quốc hội thực hiện chất vấn trực tiếp với những chủ thể sau đây: Tổng KTNN, Tổng Giám đốc KBNN, thậm chí có thể chất vấn Chủ tịch UBND cấp tỉnh đối với những nội dung gây ảnh hưởng nghiêm trọng tới địa phương.
• Tương tự như vậy, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cần sửa đổi để cho phép HĐND cấp tỉnh thực hiện quyền giám sát đối với một số chủ thể quan trọng đối với hoạt động tài chính công địa phương như Cục trưởng Cục Thuế, Giám đốc KBNN cấp tỉnh.
• Bổ sung quy định trong Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội về quy trình thực hiện hoạt động chất vấn, giám sát quá trình thực hiện kết luận sau các buổi chất vấn của chủ thể bị chất vấn đề hoạt động chất vấn có hiệu quả cao hơn.
• Bổ sung những quy định trong Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội về tổ chức thành lập, nhiệm vụ và quyền hạn của Ủy ban điều tra lâm thời để có cơ sở pháp lý thực hiện trên thực tế. Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cần bổ sung cho phép thành lập Ủy ban điều tra lâm thời để tiến hành giám sát với chức năng cụ thể.
• Bổ sung quy định về phương thức điều trần (Hearings) trong hoạt động giám sát của Quốc hội. Phương thức này được thực hiện để Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng và các Ủy ban của Quốc hội có điều kiện đánh giá về tính hiệu quả trong chính sách, nội dung pháp luật và năng lực quản lý nhà nước nói chung, trong đó có lĩnh vực tài chính công.

Hoàn thiện chức năng giám sát của KBNN

• Bổ sung một cách có hệ thống các quy định về địa vị pháp lý của KBNN, ít nhất là trong Luật Ngân sách nhà nước hoặc trong một văn bản luật khác có tính chất bao quát hơn. KBNN không đơn giản chỉ là cơ quan của Bộ Tài chính, mà là bộ máy kế toán công của nhà nước nên cần có những quy định cụ thể, nhằm đảm bảo cho KBNN hoạt động hiệu quả, đồng thời tăng cường tính minh bạch trong hoạt động tài chính công.
• Từng bước xây dựng lộ trình tách bạch chức năng kế toán công với chức năng quản lý ngân quỹ của KBNN. Việc quản lý ngân quỹ nên được tập trung tại Ngân hàng Nhà nước với mô hình Tài khoản KBNN duy nhất (TSA). Hiện nay, Việt Nam mới ở giai đoạn đầu của việc chuyển đổi và việc này cần được đẩy nhanh tốc độ hơn nữa.
• Nghiên cứu và ban hành Chuẩn mực kế toán công Việt Nam dựa theo Chuẩn mực kế toán công quốc tế (IPSAS). Những sai biệt giữa các phương pháp ghi nhận giá trị kế toán hiện hành cần được nghiên cứu và sửa đổi để đảm bảo phù hợp.
• Xây dựng lộ trình để yêu cầu tất cả các cấp ngân sách đều phải thực hiện lập Báo cáo tài chính, trong đó Báo cáo của cơ quan cấp trên phải được hợp nhất với cơ quan cấp dưới trực thuộc. Báo cáo tài chính của Chính phủ là báo cáo hợp nhất phản ánh toàn bộ hoạt động tài chính của nhà nước. Điều này chỉ có thể thực hiện được nếu Chính phủ xây dựng xong mô hình tài khoản KBNN duy nhất. Trước mắt, cần quy định UBND cấp tỉnh và các Bộ, ngành ở trung ương phải thực hiện Báo cáo tài chính. Chắc chắn, những thông tin trên báo cáo tài chính sẽ rất ích lợi để các cơ quan có thẩm quyền quyết định và điều hành NSNN.
• Cơ chế kiểm soát cam kết chi phải được thực hiện đầy đủ trên thực tế khi mà hệ thống TABMIS đã đi vào hoạt động trên cả nước. Điều đó sẽ góp phần quản lý hiệu quả hơn các khoản kinh phí còn nợ của chủ đầu tư là các cơ quan nhà nước đối với nhà thầu.
• TABMIS cũng sẽ giúp việc kiểm soát lý lịch tài chính của nhà cung cấp một cách hiệu quả hơn, thay vì quản lý thủ công như hiện nay. Tuy nhiên, để kiểm soát nhà cung cấp hiệu quả nhưng tránh gây tổn hại đến các giao dịch và phòng ngừa tham nhũng, Bộ Tài chính cần ban hành Bộ tiêu chí đánh giá nhà cung cấp để thực hiện một cách nhất quán.
• Xây dựng cơ chế phối hợp quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản giữa các cơ quan có liên quan. Các biểu mẫu, hệ thống báo cáo cũng cần thống nhất để thông tin dễ tổng hợp và kiểm soát hơn.

Hoàn thiện chức năng giám sát của KTNN

• Bổ sung vào Hiến pháp quy định về KTNN hoặc Tổng KTNN. Việc đưa cơ quan này vào quy định của Hiến pháp có ý nghĩa hết sức quan trọng cho việc đảm bảo tính độc lập của KTNN trong hoạt động kiểm toán trong lĩnh vực tài chính công. Hầu như Hiến pháp các quốc gia đều có quy định về Tổng KTNN hoặc cơ quan KTNN.
• Quy định rõ trong Hiến pháp và Luật Kiểm toán Nhà nước là Tổng KTNN phải là Đại biểu Quốc hội. Như vậy sẽ phù hợp với chức năng của KTNN là cơ quan của Quốc hội. Bên cạnh đó, nên sửa đổi quy định nhiệm kỳ của Tổng KTNN là 7 năm bằng quy định nhiệm kỳ của Tổng KTNN cùng với nhiệm kỳ của Quốc hội. Như vậy sẽ dễ dàng hơn cho việc đổi mới bộ máy nhà nước cũng như phù hợp với cách thức sắp xếp nhân sự lãnh đạo cấp cao của Việt Nam.
• Phân tách rõ những trường hợp tiến hành kiểm toán tuân thủ nhằm tránh việc chồng lấn giữa chức năng kiểm toán của cơ quan KTNN với chức năng kiểm toán nội bộ của đơn vị quản lý, sử dụng ngân sách. Bộ Tài chính cần nghiên cứu ban hành quy định thành lập Bộ phận kiểm toán, giám sát nội bộ tại Bộ Tài chính và ở các Bộ, ngành trung ương, các Sở Tài chính để thực hiện chức năng kiểm toán nội bộ.
• Bãi bỏ quy định tại Điều 16 về việc KTNN có quyền yêu cầu và kiểm tra các đơn vị được kiểm toán thực hiện các kết luận, kiến nghị của mình. Kết luận, kiến nghị của KTNN cần bắt buộc thực hiện nhưng việc kiểm tra phải là trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước cấp trên của đơn vị được kiểm toán. Cơ quan quản lý nhà nước cấp trên có trách nhiệm công bố với KTNN về việc thực hiện của đơn vị được kiểm toán đối với các kết luận, kiến nghị của KTNN.
• Sửa đổi quy định cho phép KTNN ban hành Chuẩn mực kiểm toán nhà nước. Việc ban hành Chuẩn mực kiểm toán nhà nước phải do một cơ quan độc lập của Quốc hội thực hiện, ví dụ như Ủy ban Thường vụ Quốc hội hoặc Ủy ban Tài chính Ngân sách Quốc hội. Cơ chế để ban hành văn bản này có thể cần xem xét cho phù hợp, nhưng chắc chắn sẽ đảm bảo tính khách quan hơn so với việc bản thân KTNN được ban hành Chuẩn mực kiểm toán nhà nước như quy định hiện nay.
• Tăng quyền hạn cho KTNN trong việc kiểm toán ngân sách địa phương. Cần sửa đổi quy định tại Điều 15 Luật Kiểm toán nhà nước theo hướng bất cứ nơi nào có quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản của nhà nước thì đều có thể được kiểm toán. KTNN có thẩm quyền tiến hành kiểm toán theo kế hoạch mà không nhất thiết phải có sự yêu cầu của Thường trực HĐND hoặc UBND cấp tỉnh.
• Quy định rõ quyền hạn của KTNN trong việc kiểm toán đối với hoạt động quản lý nợ công và Quỹ TCNNS vì thực chất hai bộ phận tài chính công này có ảnh hưởng rất lớn đến hiệu quả của Quỹ NSNN.
• Sửa đổi quy định tại Điều 64 Luật Ngân sách nhà nước theo hướng bãi bỏ nội dung cho phép cơ quan có thẩm quyền sử dụng dịch vụ kiểm toán độc lập để xét duyệt quyết toán. Thống nhất thực hiện nguyên tắc quy định tại Điều 16 Luật Kiểm toán nhà nước, theo đó chỉ KTNN mới có thẩm quyền ủy thác hoặc thuê doanh nghiệp kiểm toán thực hiện kiểm toán đối với các dự án, nhiệm vụ quy mô lớn, đồng thời KTNN phải chịu trách nhiệm về tính chính xác của số liệu, tài liệu và kết luận kiểm toán do doanh nghiệp kiểm toán được thuê thực hiện.

3.2.2. Giải pháp lâu dài nhằm hoàn thiện pháp luật tài chính công Việt Nam

Những giải pháp đã nêu ra ở trên khá chi tiết và cụ thể, bao gồm cả những giải pháp trước mắt và nhiều khuyến nghị có tính chất lâu dài. Tuy nhiên, nhóm tác giả cho rằng để giải quyết hiệu quả những bất cập của hệ thống pháp luật tài chính công hiện hành thì cần có giải pháp tổng thể một cách lâu dài. Những giải pháp lâu dài sẽ giúp các cơ quan có thẩm quyền có cái nhìn tổng thể hơn, tránh được việc ban hành các văn bản pháp luật nhanh chóng bị bất cập hoặc lạc hậu. Xét trên quan điểm nên trên, nhóm tác giả đề xuất một số phương hướng trong dài hạn như sau:

• Cần xây dựng Luật Tài chính công (hoặc Luật Tài chính nhà nước) chứ không phải sửa đổi Luật Ngân sách nhà nước[219]

Hiện nay, Việt Nam đang có những bước đi mạnh mẽ trong việc cải cách nền tài chính quốc gia nói chung, trong đó có lĩnh vực tài chính công. Chính vì vậy, có rất nhiều cải cách mới được áp dụng cần phải có thời gian để đánh giá, tổng kết về những ưu điểm và hạn chế, xuất phát từ độ trễ của chính sách đối với nền kinh tế xã hội. Qua việc tổng kết như vậy sẽ góp phần sửa đổi, bổ sung tổng thể các quy định pháp luật tài chính công. Ngoại trừ những hạn chế, bất cập hết sức rõ, nếu không sửa luật thì không thể thực hiện được thì phải sửa đổi ngay, còn lại cần phải có thêm thời gian để đánh giá.

Việc sửa đổi hoặc ban hành Luật Ngân sách nhà nước thay thế Luật hiện hành không thể giải quyết hết được những bất cập có tính hệ thống. Khi cấu trúc pháp luật tài chính công bao gồm nhiều bộ phận thì việc chia cắt các bộ phận thành những văn bản Luật riêng rẽ sẽ dẫn đến tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn nhau như thực tế đã phân tích ở Chương 2. Trong khi có những vấn đề có nhiều Luật cùng điều chỉnh như sử dụng các khoản huy động vốn, hoạt động đầu tư công, thì cũng có những vấn đề không được văn bản luật nào điều chỉnh, ví dụ như địa vị pháp lý của Kho bạc Nhà nước hay các Quỹ TCNNS như thực tế hiện nay.

Do đó, trong dài hạn cần ban hành Luật Tài chính công trên cơ sở hợp nhất các Luật hiện hành, sửa đổi, bổ sung các quy định cho phù hợp (ngoại trừ các Luật Thuế cần được quy định riêng vì sự độc lập tương đối của chúng, cũng như việc các Luật Thuế thường xuyên được sửa đổi, bổ sung). Nội dung của Luật Tài chính công sẽ bao hàm những bộ phận của pháp luật tài chính công như NSNN, Quỹ TCNNS, nợ công và giám sát tài chính công. Địa vị pháp lý của KTNN, KBNN cũng cần được quy định trong Luật Tài chính công để đảm bảo tính đồng bộ.

• Cân nhắc việc xây dựng Luật Đầu tư công ở thời điểm này

Những khó khăn khi xây dựng Luật Đầu tư công đã thể hiện sự không hợp lý của dự thảo luật này. Từ khái niệm, phạm vi điều chỉnh đều có sự đan xen với Luật Ngân sách Nhà nước. Như đã phân tích ở Chương 2, chi đầu tư công nên được xem là một bộ phận trong nội dung chi NSNN thay thế cho khái niệm chi đầu tư phát triển và cần được cụ thể hóa. Do đó, hoạt động đầu tư công cần được xem là thuộc về kết cấu chi NSNN và cần được quy định trong Luật Tài chính công theo hướng hợp nhất như luận điểm đã phân tích ở trên.

• Không nên mở rộng việc thành lập các Quỹ TCNNS

Mặc dù, Quỹ TCNNS có những vai trò quan trọng nhưng việc có quá nhiều Quỹ TCNNS đồng nghĩa với việc Quỹ NSNN không thực hiện tốt vai trò của mình. Không những thế, các Quỹ TCNNS không đảm bảo được tính minh bạch trong quản lý và khả năng giám sát như đối với Quỹ NSNN. Hiệu quả của việc thực hiện mô hình Tài khoản KBNN duy nhất (TSA) sẽ bị ảnh hưởng rất lớn nếu có nhiều khoản thu, chi được để ngoài NSNN thông qua việc sử dụng các Quỹ TCNNS.

• Việc thực hiện phương pháp xây dựng dự toán theo kết quả đầu ra theo Khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTEF) cần được đẩy mạnh thực hiện một cách thích hợp

Tại thời điểm này, ít nhất là trước năm 2020, Việt Nam còn gặp nhiều khó khăn trong quá trình xây dựng cơ sở dữ liệu về thông tin và đo lường kết quả đầu ra, nên cách triển khai xây dựng ngân sách theo kết quả đầu ra cũng cần có những sáng tạo phù hợp với hoàn cảnh Việt Nam. Cách tiếp cận xây dựng ngân sách theo phương pháp lập dự toán gốc số 0 với những điều chỉnh thích hợp có lẽ là phù hợp nhất trong giai đoạn hiện nay để đảm bảo trách nhiệm giải trình.

• Việc cải cách hệ thống pháp luật thuế cần được tiếp tục với 3 mục tiêu chính

Đó là các mục tiêu: tăng cường quản lý thuế, nâng cao khả năng tuân thủ và đảm bảo nguồn thu bền vững. Từ những mục tiêu chính đó, pháp luật Việt Nam cần sửa đổi, bổ sung để đảm bảo những mục tiêu cụ thể sau đây: Tăng cường tính minh bạch; Tăng cường trách nhiệm giải trình và việc trao đổi giữa các bên liên quan; Cải thiện môi trường tuân thủ về thuế cũng như làm giảm các chi phí cho việc tuân thủ; Nâng cao chất lượng phục vụ của ngành thuế, tăng cường tính văn hóa trong quản lý; Cải thiện môi trường kinh doanh để đảm bảo nguồn thu bền vững; và cuối cùng là phòng, chống tham nhũng hiệu quả.

• Bãi bỏ mô hình ngân sách địa phương lồng ghép hiện nay

Mô hình ngân sách địa phương lồng ghép thường dẫn đến việc lạm quyền của cấp trên trong việc điều hành ngân sách. Các cấp ngân sách bị ràng buộc với nhau và không đảm bảo tính minh bạch. Hầu hết các quốc gia trên thế giới đều không áp dụng mô hình ngân sách lồng ghép mặc dù mỗi cấp chính quyền đều tương ứng với một cấp ngân sách để đảm bảo khả năng tự cân đối trong hoạt động. Bãi bỏ mô hình lồng ghép với việc tạo lập cơ chế phân chia nguồn thu, nhiệm vụ chi hiệu quả sẽ là giải pháp lâu dài nhằm tăng cường hiệu quả hoạt động ngân sách.

KẾT LUẬN CHƯƠNG 3

1. Hoàn thiện các quy định pháp luật về chu trình NSNN theo hướng phân tách rõ quy trình xây dựng ngân sách. Nên sửa đổi các quy định pháp luật tiếp cận việc xây dựng NSNN theo nguyên tắc gốc số 0 với tư cách là giải pháp trước mắt, trước khi có đủ điều kiện để lập dự toán theo kết quả đầu ra. Sửa đổi một số quy định trong quá trình quyết toán NSNN như quy định rõ thời hạn quyết toán đối với từng cấp ngân sách và không cho phép hạch toán các khoản thu được thực hiện trong đầu năm sau vào ngân sách năm trước

2. Cơ cấu lại khoản thu giữa các cấp ngân sách bằng việc tăng cường nguồn thu cho ngân sách huyện và xã cũng như đề ra các nguyên tắc nhằm phân định rõ ràng nguồn thu và nhiệm vụ chi của các cấp ngân sách địa phương. Kiên định chủ trương tăng cường tính tự chủ của ngân sách địa phương bằng cách tăng dần tỷ trọng các nguồn thu cho địa phương. Cần xác định trách nhiệm của người đứng đầu địa phương và cơ quan chuyên môn trong việc để xảy ra tình trạng dự toán và thực tế khác nhau quá xa.

3. Tiếp tục hoàn thiện pháp luật về nguồn thu từ thuế. Luật Quản lý thuế cần tiếp tục được cải cách để đảm bảo tính minh bạch về thông tin, cải tiến quy trình thanh tra, kiểm tra và các thủ tục hành chính. Quy định của các Luật thuế cần được sửa đổi, bổ sung để đảm bảo tính đơn giản trong phạm vi điều chỉnh và đối tượng chịu thuế, tránh điều chỉnh chồng chéo và không đúng chức năng. Nên xem xét lại quy định ưu đãi thuế đối với việc mua nhà ở xã hội vì tính thiếu minh bạch của nó. Tốt nhất là cần xây dựng một cơ chế để hoàn thuế trực tiếp cho người mua nhà đủ tiêu chuẩn khi đã mua nhà, thay vì giảm thuế cho tổ chức kinh doanh bất động sản như hiện nay.

4. Phân tách rõ nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách, gắn kết dự toán chi với khuôn khổ chi tiêu trung hạn. Sửa đổi những định mức, chỉ tiêu sát với thực tế, có tính khoa học và có độ co giãn tốt hơn. Chính phủ phải xây dựng được các định mức biên chế phù hợp với công việc của từng cơ quan, đơn vị sử dụng NSNN. Cần nghiên cứu để ban hành các tiêu chí, chỉ tiêu đánh giá chất lượng, hiệu quả và kết quả hoạt động của đơn vị. Xây dựng các quy định nhằm đảm bảo tính bình đẳng trong cung cấp dịch vụ công, hạn chế những hiện tượng lợi dụng cơ chế tự chủ để thực hiện các hoạt động tư lợi trong việc cung cấp hệ thống dịch vụ “hai tầng”.

5. Sử dụng khái niệm đầu tư công thay cho khái niệm đầu tư phát triển vì khái niệm đầu tư công được biết đến phổ biến hơn. Luật Đấu thầu nên được gọi đúng tên của nó là Luật Đấu thầu công. Nên quy định hai trường hợp cần thực hiện đấu thầu theo Luật Đấu thầu bao gồm các dự án có nguồn vốn có nguồn gốc ngân sách từ 30% trở lên và trường hợp tỷ lệ vốn ít hơn nhưng mức vốn nhà nước đạt ngưỡng nhất định. Sửa đổi, bổ sung các quy định về phân cấp đầu tư nhằm gắn kết giữa trách nhiệm phân cấp với hiệu quả đầu tư.

6. Cần điều chỉnh Quỹ TCNNS bằng văn bản luật cũng như cần định nghĩa rõ khái niệm Quỹ TCNNS. Quản trị Quỹ cần theo hướng đơn giản hóa bộ máy quản lý quỹ, nguyên tắc quản trị theo pháp luật và minh bạch. Bãi bỏ quy định cho phép chủ thể trực tiếp sử dụng Quỹ đồng thời làm chủ thể quản lý Quỹ. Cần xem xét cho phép các quỹ được sử dụng phần kết dư này để gửi ngân hàng hoặc đầu tư vào một số lĩnh vực ít rủi ro. Bổ sung quy định về quyền của Quốc hội và HĐND trong việc giám sát các Quỹ TCNNS. Bên cạnh đó, cần nghiên cứu, sắp xếp lại các Quỹ TCNNS để đảm bảo không có sự chồng lấn giữa chức năng giữa các Quỹ TCNNS và đảm bảo Quỹ TCNNS là chủ thể hỗ trợ đối với Quỹ NSNN.

7. Pháp luật về nợ công cần được sửa đổi, bổ sung. Nợ công  cần được định nghĩa phù hợp với thông lệ quốc tế. Sớm ban hành văn bản pháp luật về cơ chế phối hợp quản lý thông tin về nợ công giữa các cơ quan có thẩm quyền. Quy định về nợ chính quyền địa phương trong Luật NSNN cần sửa đổi cho phù hợp, đảm bảo tính thống nhất trong quản lý nợ.

8. Hoàn thiện khuôn khổ pháp lý về PPP nhằm xã hội hóa, đa dạng hóa các nguồn vốn huy động thực hiện phát triển kết cấu hạ tầng, khai thác có hiệu quả nguồn lực từ các hoạt động PPP để từng bước thay thế nguồn ODA đang có xu hướng giảm dần. Cần nhanh chóng nghiên cứu và ban hành quy định pháp lý để thực hiện những phương thức PPP khác theo thông lệ quốc tế.

9. Hoàn thiện pháp luật về giám sát tài chính công, trước tiên là hoàn thiện các quy định về hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND các cấp theo hướng mở rộng quyền chất vấn của Quốc hội và HĐND cũng như bổ sung những quy định cụ thể về Ủy ban điều tra lâm thời và nghiên cứu bổ sung quy định về phương thức điều trần tại Quốc hội. Cần xây dựng có hệ thống các quy định về địa vị pháp lý của KBNN, từng bước tách bạch chức năng kế toán công với chức năng quản lý ngân quỹ và ban hành Chuẩn mực kế toán công Việt Nam. Tiếp tục hoàn thiện chức năng giám sát của KTNN như bổ sung vào Hiến pháp quy định về KTNN hoặc Tổng KTNN; sửa đổi quy định nhiệm kỳ của Tổng KTNN 7 năm như hiện nay trở thành cùng với nhiệm kỳ của Quốc hội. Tăng quyền hạn cho KTNN trong việc kiểm toán ngân sách địa phương. Bên cạnh đó, cần quy định rõ quyền hạn của KTNN trong việc kiểm toán đối với hoạt động quản lý nợ công và Quỹ TCNNS.

10. Xác định giải pháp lâu dài nhằm hoàn thiện pháp luật tài chính công Việt Nam theo đó sẽ xây dựng Luật Tài chính công (hoặc Luật Tài chính nhà nước) chứ không phải sửa đổi Luật Ngân sách nhà nước cùng với việc từ bỏ việc xây dựng Luật Đầu tư công riêng biệt và không nên quy định thêm các Quỹ TCNNS. Việc thực hiện phương pháp xây dựng dự toán theo kết quả đầu ra theo Khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTEF) cần được đẩy mạnh thực hiện một cách thích hợp cùng với việc cải cách hệ thống pháp luật thuế cần được tiếp tục với những mục tiêu chính như tăng cường quản lý thuế, nâng cao khả năng tuân thủ và đảm bảo nguồn thu bền vững. Và cuối cùng, cần bãi bỏ mô hình ngân sách địa phương lồng ghép hiện nay trên cơ sở tách bạch giữa các cấp ngân sách ở địa phương một cách hợp lý.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

PHẦN II

CÁC CHUYÊN ĐỀ NGHIÊN CỨU

 

 

 

 

TÀI CHÍNH CÔNG TRONG BỐI CẢNH

 

CÔNG NGHIỆP HÓA, HIỆN ĐẠI HÓA VÀ NHỮNG YÊU CẦU ĐẶT RA

ĐỐI VỚI PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH LĨNH VỰC NÀY

 

TS.NGUYỄN ĐỨC KIÊN

ỦY BAN KINH TẾ QUỐC HỘI

Sau một thời gian dài thực hiện chính sách tăng trưỏng nhanh, kinh tế Việt nam đã đạt được một số các thành công lớn, thu nhập bình quân đầu người đã đạt trên 1000 USD, đạt ngưỡng của các nước có mức thu nhập trung bình, tình hình xã hội ổn định… Tuy nhiên, bên cạnh những thành công thì nền kinh tế cũng bộc lộ một số những hạn chế, đó là các cân đối vĩ mô chưa vững chắc, nền kinh tế dễ bị tổn thương từ những tác động bên ngoài, hiệu quả đầu tư có xu hướng thấp dần, chất lượng tăng trưởng thấp… Trước tình hình đó, Nhà nước đã có chủ trương đẩy mạnh thực hiện tái cơ cấu nền kinh tế, mà nội dung chính là tập trung vào ba lĩnh vực: tái cơ cấu đầu tư công, tái cơ cấu hệ thống ngân hàng thương mại và tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước. Triển khai thực hiện chương trình tái cơ cấu nền kinh tế, nhiều công cụ, giải pháp đã được nghiên cứu và đề xuất, trong đó hệ thống các chính sách tài chính luôn là một trong các giải pháp, lựa chọn hàng đầu.

Đề tài nghiên cứu chuyên đề “Pháp luật Tài chính công Việt Nam: Thực trạng và giải pháp hoàn thiện” nhằm góp thêm một góc nhìn cho vấn đề đổi mới mô hình tăng trưởng kinh tế Việt Nam gắn với tái cơ cấu nền kinh tế. Để giải quyết những vấn đề lý luận của đề tài, người viết sẽ tập trung nghiên cứu khái niệm tài chính công và những yêu cầu đặt ra đối với pháp luật trong giai đoạn công nghiệp hóa, hiện đại hóa hiện nay ở Việt Nam.

1. Khảo luận về khái niệm tài chính công

Từ lâu, tài chính công là một khái niệm rộng và gây nhiều tranh luận bởi các học giả trên thế giới. Chính vì vậy qua từng thời điểm, khái niệm tài chính công lại được xem xét lại và định nghĩa khác nhau. Có tác giả đã nhận định: “Hàng thế kỷ đã trôi qua, những cảm giác lẫn lộn về Chính phủ vẫn giữ nguyên và nhiều sự bất đồng vẫn cứ tập trung vào các hành vi tài chính của Chính phủ. Cuốn sách này viết về các hoạt động chi tiêu và thuế khóa của Chính phủ, một chủ đề thường được gọi là tài chính công”[220].

Dưới giác độ khách quan, tài chính công là thuật ngữ chỉ hoạt động tài chính của nhà nước, hoặc nhằm hỗ trợ thực hiện những chức năng do nhà nước đảm nhiệm. Theo Bailey (2003), tài chính công bao gồm bất kỳ thu, chi nào qua NSNN, có nguồn gốc từ bất cứ nguồn nào và được nhà nước chi tiêu. Từ cách tiếp cận này, các tính năng quan trọng nhất để phân biệt các tài chính công và tài chính tư nhân là liệu thu, chi qua NSNN hay không. Tài chính công không chỉ được sử dụng cho khu vực công mà còn cho khu vực tư nhân, ví dụ như để trợ cấp cho các hệ thống giao thông cá nhân ở một thành phố để cải thiện hệ thống giao thông. Tuy nhiên về nguyên tắc, mục đích của việc sử dụng tài chính công là để phục vụ phúc lợi của xã hội, không chỉ là một nhóm đặc biệt hoặc một tầng lớp nhất định. Vấn đề này là liên quan đến quyền công dân và các quyền này rất đa dạng tùy thuộc vào triết lý chính trị của từng quốc gia. Tuy nhiên, với số lượng hạn chế hoặc mở rộng các quyền của công dân, chính phủ mỗi quốc gia cần có trách nhiệm thực hiện các yêu cầu bằng cách sử dụng tài chính công để cung cấp hàng hóa và dịch vụ công cho xã hội[221]. Trước đó, Musgrave (1959) trong tác phẩm nổi tiếng “Theory of Public Finance” (tạm dịch: Lý thuyết về tài chính công) đã cho rằng ba chức năng chủ yếu của tài chính công là ổn định của chu kỳ kinh doanh, phân phối lại thu nhập giữa các công dân và xác định bao nhiêu hàng hóa và dịch vụ công của khu vực nhà nước được cung cấp[222].

Dưới giác độ chủ quan, tài chính công được hiểu là một lĩnh vực khoa học nghiên cứu về hoạt động tài chính của nhà nước. Theo Taylor (1963), tài chính công nghiên cứu về tài chính của toàn thể quốc dân được tổ chức dưới hình thức định chế là Chính phủ[223]. Tương tự, Byers (2009) cho rằng tài chính công là lĩnh vực kinh tế học để phân tích chính sách thuế và chi tiêu của Chính phủ[224].

Nhìn chung, mặc dù có những định nghĩa khác nhau về tài chính công, nhưng quan điểm của các nhà khoa học thường thống nhất một số đặc trưng sau đây:

- Thứ nhất, mục đích của tài chính công là duy trì hoạt động của bộ máy nhà nước để đảm nhiệm hiệu quả các chức năng của nhà nước đối với xã hội. Khác với tài chính tư có mục đích lợi nhuận hoặc thoả mãn nhu cầu cá nhân, mục đích của tài chính công là nhằm đảm bảo sự tồn tại vững chắc của quốc gia về phương diện chính trị, phát triển kinh tế và nâng cao phúc lợi xã hội cho công dân của mình.

- Thứ hai, hoạt động tài chính công do các chủ thể công tiến hành dựa trên quyền lực mà nhân dân trao cho thông qua Hiến pháp. Các chủ thể công ở đây là Nhà nước hoặc các cơ quan, tổ chức được Nhà nước giao nhiệm vụ thực hiện các hoạt động thu, chi đó (gọi chung là Nhà nước). Do đó, tài chính công chủ yếu được thực hiện thông qua cơ chế quyền lực nhà nước với tư cách là đại diện cho quyền lực nhân dân mà không phải là cơ chế thoả thuận giữa các chủ thể với nhau như trong tài chính tư. Ví dụ: Các quyết định về thu thuế hay phân bổ ngân sách đều được thực hiện dưới hình thức quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Cũng chính vì đặc trưng này nên Micheal Bouvier, một chuyên gia hàng đầu trong lĩnh vực tài chính công của Châu Âu, đã nhận xét: Tài chính công là căn bản của công quyền, nó quyết định quyền lực và phát triển quyền lực và do đó tài chính công mang đậm bản sắc chính trị hơn là một lĩnh vực kinh tế thuần túy[225].

- Các nguồn tài chính, các quỹ tiền tệ trong tài chính công thuộc sở hữu nhà nước hoặc sở hữu toàn dân mà Nhà nước là đại diện (gọi chung là sở hữu nhà nước). Nguồn vốn chủ yếu mà nhà nước có được là từ sự đóng góp không hoàn trả của cá nhân, tổ chức trong xã hội dưới hình thức thuế và các hình thức khác, và sau đó, nguồn vốn này được tái phân phối cho xã hội. Đối với tài chính tư, nguồn vốn chủ yếu có được từ thu nhập và việc phân bổ lại cũng hạn chế hơn.

- Hoạt động tài chính công phải tuân thủ chặt chẽ nguyên tắc công khai minh bạch do liên quan đến tất cả các tổ chức, cá nhân trong xã hội, trong khi đó, hoạt động tái chính tư nguyên tắc này tuy cũng được thể hiện thường với yêu cầu thấp hơn.

- Hoạt động tài chính công phải thể hiện nguyên tắc dân chủ trong hoạt động của nhà nước mà ở đó mức độ tham gia và thụ hưởng của công dân trong hoạt động tài chính nhà nước hầu như không phụ thuộc vào khả năng đóng góp của bản thân họ, trong khi đó nguyên tắc này dường như rất hạn chế đối với hoạt động tài chính tư khi mà quyền lợi thường tỷ lệ với mức độ đóng góp vào quỹ tài chính chung.

Như vậy, có thể kết luận, tài chính công được hiểu là hoạt động tài chính của nhà nước, của các tổ chức được nhà nước ủy quyền nhằm thực hiện hoặc hỗ trợ thực hiện chức năng của nhà nước với mục tiêu phục vụ lợi ích chung của xã hội với những nguyên tắc minh bạch, dân chủ và công bằng. Có tác giả cho rằng: Một chính phủ có thể tài trợ cho hoạt động của mình bằng bốn cách: đánh thuế, đi vay, tạo ra tiền và thông qua hoạt động của các doanh nghiệp nhà nước[226]. Tuy nhiên, quan điểm này về cơ bản là không chính xác.

2. Tài chính công Việt Nam trong bối cảnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa ở Việt Nam

Hầu hết các nghiên cứu đã chỉ ra rằng, tài chính công giữ một vai trò hết sức quan trọng trong việc phát triển kinh tế xã hội của một quốc gia. Đặc biệt, khi quan điểm về chức năng và vai trò của nhà nước có sự thay đổi đáng kể từ đầu thế kỷ XX với sự ra đời của mô hình nhà nước phúc lợi. Theo Palmer (2013), nhà nước phúc lợi là mô hình manh nha ra đời từ cuối thế kỷ XIX với đặc trưng với là nhà nước chịu trách nhiệm đảm bảo phúc lợi cho người dân, thay vì chỉ đảm bảo điều kiện để họ tìm kiếm phúc lợi cho bản thân mình. Chính vì vậy, nhà nước phúc lợi có khuynh hướng chi phối, thậm chí độc quyền hóa trong cung cấp các dịch vụ an sinh như hưu trí, y tế, giáo dục v.v., đồng thời chịu trách nhiệm về tái phân phối thu nhập[227]. Cùng với sự ra đời của mô hình nhà nước Xô - viết trước đây, những chức năng an sinh xã hội càng ngày càng được đặt nhiều hơn vào nhà nước. Do đó, vai trò của tài chính công ngày càng lớn đối với nền kinh tế xã hội của hầu hết các quốc gia. Mặc dù hiện nay mô hình nhà nước phúc lợi đang gặp phải nhiều sự chỉ trích vì tính thiếu hiệu quả và xơ cứng của nó, đặc biệt trong việc cắt giảm chi tiêu công và định hướng đầu tư[228], nhưng những ảnh hưởng của của mô hình này trong vấn đề chi tiêu công thì có lẽ vẫn còn lâu dài.

Tuy nhiên, mặc dù có những thất bại nhất định trong điều hành của từng quốc gia, nhưng vai trò của nhà nước và lĩnh vực tài chính công vẫn được khẳng định[229]. Đối với Việt Nam trong quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa thì vai trò của tài chính công lại càng hết sức quan trọng, thể hiện dưới những khía cạnh sau đây:

Thứ nhất, tài chính công sẽ góp phần thúc đẩy phát triển cơ sở hạ tầng, tăng cường năng lực sản xuất của nền kinh tế trên cơ sở đó thực hiện được chính sách công nghiệp hóa, hiện đại hóa. Những bằng chứng từ lịch sử của nhiều quốc gia cho thấy, chỉ có nguồn đầu tư của nhà nước mới đủ sức mạnh để thực hiện các dự án hạ tầng lớn và quan trọng của quốc gia như đường giao thông, sân bay, bến cảng, nước sạch, bảo vệ môi trường, các bệnh viện, trường học lớn v.v., qua đó góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội. Mức độ đầu tư và chất lượng của những loại hàng hóa công này giúp chúng ta hiểu được tại sao quốc gia này lại thành công trong phát triển kinh tế bền vững, trong khi đó có quốc gia khác lại thất bại. Tài chính công tại Việt Nam trong thời gian qua đã từng bước đạt thực hiện các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng và khoa học công nghệ đã minh chứng cho vai trò của tài chính công trong công nghiệp hóa, hiện đại hóa.

Thứ hai, tài chính công là một phương thức nhằm đảm bảo sự hài hòa về thu nhập trong xã hội, theo đó những chủ thể có cơ hội có thu nhập cao sẽ chia sẻ nguồn lực cho nhà nước thông qua các khoản thu từ thuế để tái phân phối cho xã hội nói chung, trong đó có những người có hoàn cảnh khó khăn sẽ được hưởng lợi. Hay nói một cách khác, tài chính công là công cụ hữu hiệu để giải quyết những hiện tượng thường được gọi là “mặt trái” của cơ chế kinh tế thị trường như việc giãn cách thu nhập, đảm bảo việc làm và an sinh xã hội. Những chương trình lớn của nhà nước Việt Nam trong thời gian qua đã chứng minh cho vai trò này như chương trình xóa đói giảm nghèo, chương trình phổ cập giáo dục tiểu học, chương trình trợ cấp cho người già và các đối tượng chính sách, v.v..

Thứ ba, tài chính công góp phần điều chỉnh chu kỳ kinh tế nhằm đảm bảo sự phát triển hài hòa, giảm các “cú sốc” kinh tế vĩ mô. Với những chính sách thu và chi ngân sách, nhà nước có thể thúc đẩy, hỗ trợ sự tăng trưởng một cách ổn định cũng như cùng giải quyết tình trạng kinh tế suy thoái. Trong thời gian qua, những chính sách tháo gỡ thị trường bất động sản, giải quyết nợ xấu ngân hàng và giải phóng hàng tồn kho của những ngành kinh tế chủ chốt được Chính phủ thực hiện đã chứng minh cho vai trò này, mặc dù hiệu quả trên thực tế vẫn chưa rõ ràng.

Và cuối cùng, theo Inge Kaul và Pedro Conceicião (2006) thì trên thế giới hiện nay, tài chính công đang đóng một vai trò mới, đó là sự pha trộn giữa chính sách đối ngoại và đối nội. Sức ép của quá trình cạnh tranh kinh tế giữa các quốc gia trong tiến trình toàn cầu hóa đòi hỏi tài chính công phải tăng cường khả năng đảm bảo việc thu hút đầu tư, lao động cũng như giá trị hàng hóa được sản xuất của một quốc gia[230]. Ở Việt Nam, tài chính công tham gia vào các chương trình hỗ trợ vay vốn tàng trữ lúa gạo hay khuyến khích xuất khẩu bằng việc áp dụng mức thuế suất thấp đã chứng minh vai trò này của tài chính công trên thực tế.

3. Những yêu cầu đặt ra đối với pháp luật điều chỉnh lĩnh vực tài chính công ở Việt Nam

Tài chính công là một lĩnh vực chịu sự điều chỉnh chặt chẽ của pháp luật. Trước tiên, do lĩnh vực tài chính công được nhà nước thực hiện nên cần điều chỉnh bằng pháp luật để đảm bảo tính pháp chế và minh bạch. Bên cạnh đó, tài chính công được sự giám sát hết sức chặt chẽ của các cơ quan dân cử thông qua công cụ luật pháp, ví dụ như Luật NSNN, Luật tài chính công, Luật về tài sản công v.v..

Qua nghiên cứu, có thể thấy pháp luật điều chỉnh lĩnh vực tài chính công ở Việt Nam cần đáp ứng những yêu cầu sau:

Pháp luật tài chính công phải phù hợp với mô hình nhà nước và định hướng của Đảng Cộng sản Việt Nam về xây dựng và phát triển nền kinh tế thị trường, theo định hướng xã hội chủ nghĩa.

Thực tế trên thế giới cho thấy, cơ cấu chính trị của từng quốc gia là hết sức khác nhau. Trong mô hình nhà nước đơn nhất, chính quyền địa phương là cấp dưới của chính quyền trung ương, trong khi đó ở cấu trúc nhà nước liên bang thì chính quyền các bang tương đối độc lập và có thẩm quyền ban hành và thu thuế. Tuy nhiên, đối với hầu hết các nước đang phát triển, nguồn lực chuyển giao từ chính quyền trung ương là nguồn lớn nhất của chính quyền địa phương. Rất nhiều quốc gia đang nỗ lực thiết lập cơ chế rõ ràng để xác định việc phân bổ các nguồn lực để chính quyền địa phương và mức độ tự chủ chính quyền địa phương trong việc quản lý tài chính công. Theo Rebecca Simson và cộng sự (2011) thì ở nhiều nước đang phát triển, chính quyền địa phương được đối xử giống như các Bộ, ngành trung ương, theo đó ngân sách của họ được đưa vào NSNN và chi tiêu của họ theo quy tắc tương tự như cơ quan chi tiêu khác. Ở những nước có mức độ cao hơn của phân cấp, chính quyền địa phương có một mức độ tự chủ, với báo cáo và trách nhiệm giải trình ở cấp địa phương chứ không phải là chính quyền trung ương[231].       

Tại Việt Nam, mô hình nhà nước là mô hình nhà nước đơn nhất tập quyền xã hội chủ nghĩa, theo đó cấu trúc nhà nước là thống nhất từ trung ương đến địa phương. Các cấp chính quyền địa phương mặc dù không phải là do chính quyền trung ương bổ nhiệm nhưng chịu sự quản lý trực tiếp của chính quyền trung ương. Do đó, pháp luật về tài chính công cần đảm bảo phân tách rõ chức năng, nhiệm vụ của chính quyền các cấp, trên cơ sở đảm bảo tính thống nhất trong cấu trúc tài chính công, nhưng cũng đồng thời đảm bảo khả năng tự chủ tương đối ở mức độ tích cực ở các cấp chính quyền địa phương. Thực tế các quy định hiện hành của Việt Nam về phân cấp ngân sách chưa đạt được mức độ tự chủ tích cực, trong khi đó các quy định về đầu tư công, quản lý các quỹ ngoài ngân sách hoặc vay nợ lại tỏ ra quá lỏng lẻo với sự phân cấp khá mạnh cho địa phương, trong khi đó năng lực quản lý của các cấp chính quyền địa phương còn nhiều hạn chế.

Pháp luật tài chính công phải thể hiện được những nguyên tắc của tài chính công và quản trị tài chính công.

Những nguyên tắc của tài chính công có thể được xem xét dưới nhiều giác độ khác nhau. Tài chính công phải đảm bảo nguyên tắc ổn định theo hướng đảm bảo tính bền vững của các quyết định chi tiêu và nguồn thu và vay nợ cũng như độ tin cậy vào khả năng dự toán. Trong việc phân bổ nguồn lực, chính sách thuế cần phản ánh khả năng chịu thuế của nền kinh tế và hạn chế bóp méo giá cả cũng với chính sách phân cấp càng nhiều càng tốt phù hợp với kiểm soát tài chính tốt. Và cuối cùng, việc cần tính đến những ưu đãi về thuế và chi tiêu công theo hướng có lợi hơn với người nghèo[232].

Qua nghiên cứu đề tài, người viết cho rằng pháp luật cần thể hiện những nguyên tắc sau đây của tài chính công:

- Một là, pháp luật cần đảm bảo quyền lực tối cao của nhân dân trong việc quyết định và giám sát tài chính công.

Hiến pháp của tất cả các quốc gia dân chủ đều ghi nhận quyền lực tối cao thuộc về nhân dân. Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) có quy định về quyền làm chủ của nhân dân ở nhiều điều khoản khác nhau, mặc dù chưa quy định rõ về quyền giám sát tài chính công. Sở dĩ cần tiếp cận từ nguyên tắc này vì bộ máy nhà nước do nhân dân bầu ra, hoạt động vì quyền lợi của nhân dân nên lĩnh vực tài chính công cũng do nhân dân giám sát. Hoạt động giám sát của nhân dân được thực hiện thông qua phương thức gián tiếp và trực tiếp. Ở phương thức gián tiếp, nhân dân thực hiện quyền giám sát thông qua các cơ quan đại biểu dân cử như Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp. Ở phương thức trực tiếp, nhân dân tự mình thực hiện việc giám sát thông qua từng cá nhân hoặc tổ chức cộng đồng. Nhìn chung, các quy định pháp luật về tài chính công của Việt Nam đã thể hiện nguyên tắc này khá rõ nét ở một số khía cạnh. Ví dụ: Luật Ngân sách nhà nước quy định Quốc hội có thẩm quyền phê chuẩn dự toán và quyết toán ngân sách trung ương, Hội đồng nhân dân có quyền phê chuẩn dự toán và quyết toán ngân sách cùng cấp. Trong hoạt động đầu tư cơ sở hạ tầng, việc giám sát các công trình tại cơ sở được thực hiện bởi Ban giám sát đầu tư của cộng đồng. Tuy nhiên, để quyền giám sát của nhân dân được thực hiện hiệu quả, thì pháp luật vẫn còn thiếu nhiều quy định và còn nhiều bất cập.

- Hai là, pháp luật cần đảm bảo tính minh bạch trong quá trình quản lý tài chính công.

Tính minh bạch là một trong những đặc trưng của tài chính công, bởi lẽ nguồn lực của tài chính công là từ xã hội và mục tiêu của tài chính công là để phục vụ xã hội. Nguyên tắc minh bạch tài chính kết hợp với kỷ luật tài chính và tăng cường quản trị sẽ góp phần cải thiện hiệu suất kinh tế của khu vực công[233].

Nguyên tắc minh bạch tài chính công rất được thông lệ quốc tế coi trọng. IMF đã khuyến nghị khá rõ về vấn đề này mà tập trung ở một số yêu cầu đối với pháp luật, bao gồm: (i) các quốc gia phải có một khuôn khổ pháp lý rõ ràng để quản lý tài chính; (ii) công chúng được cung cấp đầy đủ thông tin về các hoạt động tài chính trong quá khứ, hiện tại và dự kiến ​​của chính phủ một cách kịp thời; (iii) dữ liệu ngân sách phải được phân loại và trình bày theo cách tạo điều kiện cho phân tích chính sách và tăng cường trách nhiệm giải trình; (iv) bảo đảm độc lập toàn vẹn của dữ liệu tài chính và thông tin tài chính nên chịu sự giám sát độc lập.[234]

Như vậy có thể nhận thấy, nguyên tắc minh bạch là rất quan trọng cần phải được thể hiện rõ trong pháp luật tài chính công. Tuy nhiên, minh bạch tài chính công không chỉ đơn giản là việc pháp luật yêu cầu ghi chép đầy đủ các khoản mục thu chi trên các tài khoản công mà cần phải hiểu là việc các cơ quan nhà nước có thẩm quyền và công dân có đầy đủ thông tin và họ được quyền tiếp cận với thông tin chính xác và chi tiết thông qua các phương tiện khác nhau, chẳng hạn như các phương tiện thông tin đại chúng và đặc biệt là internet. Nguyên tắc minh bạch cũng đòi hỏi pháp luật cần quy định trách nhiệm của các cơ quan quản lý phải báo cáo về tình hình hoạt động và hiệu quản của các chương trình, hạng mục chi tiêu. Những thông tin này cần được kiểm chứng bởi các cơ quan chuyên môn, ví dụ như kiểm toán nhà nước và trong một số trường hợp phải được sự chấp thuận của các cơ quan dân cử.

Tại Việt Nam, nguyên tắc minh bạch tài chính công cũng đã thể hiện trong các quy định của pháp luật. Luật Ngân sách nhà nước quy định, trong quá trình lập dự toán phải kèm theo các bản thuyết minh, đồng thời các báo cáo quyết toán ngân sách trước khi trình Quốc hội phải được Kiểm toán nhà nước xem xét. Bộ Tài chính và Ủy ban nhân dân các cấp trong những năm qua cũng thực hiện tương đối đều đặn việc công khai thông tin về dự toán ngân sách và nợ công trên mạng internet. Tuy nhiên, vấn đề nội dung công khai cũng như mức độ tin cậy của các số liệu vẫn còn nhiều bất cập.

- Ba là, pháp luật cần đảm bảo tính bền vững của tài chính công

Tính bền vững của tài chính công là một trong những vấn đề hết sức được quan tâm trong chính sách và pháp luật của hầu hết các quốc gia. Nếu tài chính công của một quốc gia không bền vững, quốc gia đó sẽ có nguy cơ đối mặt với những bất ổn về kinh tế xã hội như lạm phát, thất nghiệp và thiếu ổn định chính trị. Bài học từ Hy Lạp và một số nước khác trong Liên minh Châu Âu trong thời gian vừa qua đã cho thấy rõ điều đó, theo đó, sự thịnh vượng không thể là kết quả của việc Chính phủ vay mượn và chi tiêu.

Ủy ban Châu Âu quan niệm tính bền vững của tài chính công phụ thuộc vấn đề nợ công và xử lý nợ công, do đó có hai cách tiếp cận. Trong dài hạn, tính bền vững của tài chính công thể hiện ở khả năng của Chính phủ đảm bảo có thặng dư tài chính đủ lớn trong tương lai để trang trải các chi phí ngày càng tăng. Trong ngắn hạn, tính bền vững của tài chính công thể hiện khả năng trả nợ của Chính phủ tại một thời điểm nhất định[235]. Tính bền vững của tài chính công không loại trừ ngay cả khi thâm hụt ngân sách kéo dài, miễn là chúng được bù đắp bởi thặng dư trong tương lai.

Chính vì vậy, pháp luật cần phải ghi nhận những quy định nhằm đảm bảo tính bền vững của tài chính công. Pháp luật tài chính công Việt Nam cũng từng bước chú ý đến yêu cầu này. Luật Quản lý nợ công ra đời là một dấu mốc quan trọng trong việc quản lý các khoản vay thuộc trách nhiệm của nhà nước, trong khi trước đó, Luật Ngân sách nhà nước đã quy định nguyên tắc không được sử dụng các khoản vay bù đắp bội chi để chi thường xuyên và số tiền vay phải thấp hơn tổng số chi cho đầu tư phát triển. Tuy nhiên hiện nay trên thực tế, cùng với bối cảnh nền kinh tế vĩ mô gặp nhiều khó khăn, nhiều quy định pháp luật của Việt Nam đã không đảm bảo được nguyên tắc bền vững, sẽ được đánh giá cụ thể ở phần sau của báo cáo này.

- Bốn là, pháp luật cần đảm bảo tính hiệu quả của tài chính công cả về khía cạnh kinh tế và xã hội.

Về khía cạnh kinh tế, tài chính công cần đảm bảo cho những khoản chi tiêu từ Quỹ NSNN, Quỹ TCNNS hoặc vay nợ được sử dụng một cách hiệu quả. Về mặt lý thuyết, hiệu quả tài chính công thể hiện ở mối tương quan giữa kết quả đạt được với nguồn lực đã bỏ ra. Điều này đòi hỏi những đánh giá thận trọng khi xây dựng dự toán và việc giám sát chặt chẽ trong quá trình sử dụng, thậm chí là sau khi đã hoàn thành các hạng mục chi tiêu. Về lý thuyết, hiệu quả kinh tế của tài chính công cần được đánh giá dưới hai giác độ. Ở giác độ đầu tiên, tài chính công cần cung cấp những hàng hóa công với chi phí hợp lý, tránh thất thoát và lãng phí, đặc biệt là trong sử dụng các nguồn tài nguyên. Ở giác độ thứ hai, tài chính công được xem là có hiệu quả nếu nó không làm méo mó các mối quan hệ kinh tế, giúp cho xã hội sử dụng các nguồn lực một cách hiệu quả.

Về khía cạnh xã hội, hiệu quả của tài chính công là việc làm giảm bất bình đẳng về thu nhập giữa các chủ thể trong xã hội theo đó tài chính công cần cung cấp một mức độ nhất định các phúc lợi xã hội cho những đối tượng kém may mắn nhưng trên nguyên tắc không làm giảm hiệu quả sản xuất của nền kinh tế. Theo N.Gregory Makiw, giáo sư kinh tế Đại học Harvard, chống nghèo đói là một loại hàng hóa công cộng mà nhà nước cần cung cấp, vì mặc dù khu vực tư nhân cũng có thể giảm nghèo đói, nhưng trên bình diện xã hội thì chỉ có nhà nước mới làm được vì quy mô của vấn đề là quá lớn[236]. Có một quan điểm cho rằng hiệu quả chi tiêu ngân sách nên được xác định bằng chỉ số phát triển con người (Human Development Index - HDI) của Tổ chức Phát triển Liên hợp quốc (UNDP) trong khoảng thời gian là 20 năm[237]. Điều đó cho thấy hiện còn rất nhiều cách đánh giá với những tiêu chí khác nhau về khía cạnh hiệu quả xã hội của tài chính công. Tuy nhiên, cách thức tiếp cận này chỉ đánh giá chủ yếu về mặt kinh tế xã hội mà chưa đánh giá được những yếu tố về mặt chính trị và sự tuân thủ pháp luật của hoạt động tài chính công cũng như sẽ gặp khó khăn khi đánh giá hiệu quả trong ngắn hạn.

Tại Việt Nam, pháp luật về tài chính công hiện hành cũng từng bước tiếp cận và thể hiện yêu cầu về hiệu quả của tài chính công. Các quy định về chi tiêu ngân sách đã đòi hỏi những điều kiện chặt chẽ hơn so với trước khi có Luật Ngân sách nhà nước năm 2002, đồng thời cho phép áp dụng chế độ tự chủ tài chính đối với các đơn vị dự toán, bao gồm các đơn vị sự nghiệp công lập và cơ quan nhà nước với những mức độ tự chủ khác nhau. Các quy định về các chế độ trợ cấp, bảo hiểm y tế cho các đối tượng chính sách và các chương trình chống đói nghèo, đào tạo nghề v.v. đã và đang được thực hiện. Tuy nhiên, hiệu quả của các quy định này trên thực tế còn nhiều vấn đề bất cập cần được đánh giá và hoàn thiện thêm.

Pháp luật tài chính công phải thể hiện tính đồng bộ.

Tính đồng bộ của pháp luật thường được hiểu là các quy định pháp luật phải đạt được sự thống nhất, hỗ trợ lẫn nhau để điều chỉnh các quan hệ xã hội. Bên cạnh đó, tính đồng bộ còn cần được hiểu bao gồm cả tính toàn diện, trong đó hệ thống pháp luật về tài chính công phải có khả năng bao quát các mối quan hệ pháp luật phát sinh trong lĩnh vực tài chính công, tránh việc bỏ sót không điều chỉnh hoặc không có quy định điều chỉnh một cách đầy đủ.

Thực tế hệ thống các quy định hiện hành về tài chính công ở Việt Nam cho thấy, tính đồng bộ chưa thể hiện một cách đầy đủ. Hiện nay có quá nhiều văn bản luật cùng điều chỉnh về lĩnh vực tài chính công, rất dễ dẫn đến sự chồng chéo, mâu thuẫn. Ngoài Luật Ngân sách nhà nước, lĩnh vực tài chính công còn có nhiều văn bản luật khác như Luật Quản lý nợ công, Luật Quản lý tài sản nhà nước và sắp tới có thể có sự ra đời của Luật Đầu tư công. Không kể các luật thuế có tính chất riêng biệt, thì những văn bản luật kể trên đều có những giao thoa nhất định cần làm rõ trong phạm vi điều chỉnh để đảm bảo không chồng chéo, mâu thuẫn khi áp dụng trên thực tế.

Bên cạnh những văn bản luật trên đây có sự giao thoa về đối tượng điều chỉnh, thì một vài lĩnh vực gần như bỏ ngỏ trong các quy định pháp luật về tài chính công. Một là, hiện nay Quỹ TCNNS không có sự điều chỉnh bởi bất cứ văn bản luật nào, trừ Quỹ bảo hiểm xã hội được sự điều chỉnh của Luật Bảo hiểm xã hội, còn hầu hết các quỹ cụ thể khác đều chịu sự điều chỉnh chủ yếu bằng văn bản dưới luật. Chính vì vậy, việc điều chỉnh pháp luật đối với Quỹ TCNNS hiện nay đang gặp nhiều khó khăn, sẽ được phân tích cụ thể ở phần sau của báo cáo này. Hai là, địa vị pháp lý và chức năng của Kho bạc nhà nước chưa được quy định cụ thể. Luật Ngân sách nhà nước hiện hành chưa chú ý đến vị trí của Kho bạc Nhà nước, trong khi chức năng kế toán công của tổ chức này cũng chưa được pháp luật quy định.

Như vậy, theo người viết, với cách tiếp cận khái niệm tài chính công theo quan điểm quốc tế, cộng với việc đáp ứng tốt những yêu cầu đối với pháp luật tài chính công, Việt Nam sẽ từng bước hoàn thiện các quy định để tăng cường hiệu quả điều chỉnh pháp luật đối với lĩnh vực tài chính công trong những năm tới để đảm bảo mục tiêu tăng trưởng, xây dựng nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa, phấn đấu đến năm 2020 cơ bản trở thành một nước công nghiệp như Chiến lược Phát triển kinh tế xã hội của Đảng đã đề ra./.

 

 

 

 

 

 

 

QUAN NIỆM VỀ CẤU TRÚC TÀI CHÍNH CÔNG

VÀ Ý NGHĨA TRONG VIỆC XÂY DỰNG VÀ HOÀN THIỆN

PHÁP LUẬT TÀI CHÍNH CÔNG VIỆT NAM

 

PGS. TS. ĐẶNG VĂN THANH

HỘI KẾ TOÁN VÀ KIỂM TOÁN VIỆT NAM

Trong cơ chế quản lý kinh tế của mỗi quốc gia, tài chính luôn luôn là tổng hoà các mối quan hệ kinh tế, là tổng thể các nội dung và giải pháp tài chính- tiền tệ. Tài chính không chỉ có nhiệm vụ nuôi dưỡng, phát triển, khai thác các nguồn lực; thúc đẩy, duy trì  tăng trưởng kinh tế, tăng thu nhập, mà còn phải quản lý, sử dụng có hiệu quả mọi nguồn lực, mọi tiềm năng của đất nước. Với chức năng tập trung, phân phối, giám đốc bằng đồng tiền và tổ chức luân chuyển vốn, nguồn vốn, tài chính là tổng hoà các mối quan hệ kinh tế gắn với phân phối tổng sản phẩm quốc dân và các nguồn tiền tệ trong quá trình hình thành, sử dụng các quỹ tiền tệ để thực hiện các mục tiêu và nhiệm vụ kinh tế – xã hội đã hoạch định.

- Tài chính, mà biểu hiện cụ thể là các quỹ tiền tệ được hình thành qua phân phối lần đầu và phân phối lại thu nhập quốc dân, thực chất là công cụ phân phối sản phẩm quốc dân. Thông qua phân phối tài chính, mối quan hệ giữa tích luỹ và tiêu dùng được xác lập và từ đây các quan hệ cân đối lớn của nền kinh tế quốc dân được xác lập. Các quan hệ tài chính luôn giữ vai trò trung tâm trong quá trình thực hiện các giải pháp nhằm ổn định tiền tệ, bình ổn vật giá, nâng cao sức mua và nhu cầu tiêu dùng của xã hội. Thông qua các quan hệ phân phối, tài chính được sử dụng như một công cụ sắc bén điều tiết thu nhập giữa các tầng lớp dân cư trong xã hội.

- Tài chính, trong đó có ngân sách nhà nước là công cụ quản lý và điều tiết vĩ mô nền kinh tế. Trong nền kinh tế thị trường, mọi vận hành của nền kinh tế được tiền tệ hoá, tài chính tham gia vào quá trình thực hiện các định hướng kinh tế của Nhà nước và hướng dẫn các hoạt động kinh doanh, điều chỉnh các quan hệ kinh tế. Ngân sách nhà nước là công cụ quản lý và điều tiết vĩ mô toàn diện các quan hệ kinh tế. Vai trò của ngân sách nhà nước trong nền kinh tế thị trường thể hiện ở hai mặt:

(1) Ngân sách nhà nước là một quỹ tiền tệ lớn, tập trung và là tiềm lực kinh tế, là thực lực kinh tế để tiều tiết vĩ mô nền kinh tế.

(2) Ngân sách nhà nước tham gia trực tiếp vào quá trình điều tiết kinh tế thông qua chính sách động viên (động viên qua thuế, phí, lệ phí, từ tài trợ, tữ quỹ dự trữ tài chính...), bố trí cơ cấu đầu tư, điều chỉnh cơ cấu kinh tế, hỗ trợ khuyến khích sản xuất trong nước, hướng dẫn sản xuất và tiêu dùng, tham gia chính sách giá, tỷ giá và lãi suất tín dụng ...

 Hệ thống tài chính là tổng thể các quan hệ tài chính trong các lĩnh vực hoạt động khác nhau nhưng thống nhất với nhau về bản chất, chức năng và liên hệ hữu cơ với nhau về sự hình thành và sử dụng các quỹ tiền tệ trong nền kinh tế. Hệ thống tài chính Việt Nam gồm: tài chính nhà nước, tài chính doanh nghiệp và tài chính dân cư.

Tài chính nhà nước là một bộ phận hợp thành của tài chính quốc gia, với 3 đặc điểm cơ bản:

• Thuộc sở hữu của toàn dân mà nhà nước là đại diện chủ sở hữu;
• Phục vụ cho toàn xã hội, hoạt động không vì mục đích lợi nhuận, vì quyền lợi của nhân dân, của toàn thể xã hội;
• Quản lý và sử dụng được điều chỉnh bằng luật pháp của nhà nước.

       Nội dung chủ yếu của tài chính nhà nước bao gồm:

• Ngân sách nhà nước, quỹ ngân sách nhà nước
• Các quỹ chuyên dùng, tài sản và ngân quỹ của nhà nước
• Hoạt động tín dụng nhà nước ( nhà nước, chính phủ vay, cho vay và trả nợ tiền vay)

 

Sơ đồ

       HỆ THỐNG TÀI CHÍNH VIỆT NAM

            Về ngân sách nhà nước

   Ngân sách nhà nước là bộ phận cấu thành quan trọng của Tài chính nhà nước:

Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thi hành các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.

Thu ngân sách nhà nước bao gồm các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí; các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước; các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân; các khoản viện trợ; các khoản thu khác theo quy định của pháp luật.

Chi ngân sách nhà nước bao gồm các khoản chi cho phát triển kinh tế – xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước; chi trả nợ của Nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật.

Quỹ Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản tiền của nhà nước, kể cả tiền vay, có trên tài khoản của ngân sách các cấp. Quỹ Ngân sách nhà nước được quản lý tại Kho bạc nhà nước và hạch toán thu, chi đầy đủ, trực tiếp qua Kho bạc. Quỹ Ngân sách nhà nước bao gồm cả quỹ ngân sách bằng đồng Việt Nam và quỹ ngân sách bằng ngoại tệ. Pháp luật nghiêm cấm dùng nguồn ngân sách lập quỹ ngoài ngân sách trái với quy định. Để phát huy mạnh tiềm năng đất nước, đảm bảo phát triển ngân sách nhà nước nhanh và vững chắc, trên cơ sở tăng quyền chủ động, trách nhiệm của địa phương và các Bộ, ngành trong việc quản lý tài chính - ngân sách được phân cấp; đẩy mạnh cải cách hành chính trong quản lý ngân sách phù hợp với tiến trình cải cách hành chính Nhà nước; xây dựng nền tài chính lành mạnh, công khai, tăng cường kỷ cương, kỷ luật, thực hiện chế độ trách nhiệm của thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách; chủ động đáp ứng các yêu cầu mới đặt ra trong quá trình tiếp tục đổi mới cơ chế quản lý kinh tế và hội nhập kinh tế quốc tế trong giai đoạn phát triển tới; Luật Ngân sách nhà nước ban hành lần đầu năm 1996, sửa đổi, bổ sung năm 2002 được xây dựng trên cơ sở  các nguyên tắc cơ bản sau:

(1). Phù hợp và cụ thể hoá những sửa đổi, bổ sung có liên quan trong Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ được Quốc hội khoá X, kỳ họp thứ 10 (tháng 11,12/2001) thông qua.

(2). Quản lý tập trung thống nhất ngân sách nhà nước: bảo đảm quyền quyết định của Quốc hội và sự điều hành thống nhất của Chính phủ đối với ngân sách nhà nước; đảm bảo vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương; đồng thời, tăng cường phân cấp quản lý, tạo thế chủ động gắn với tăng cường trách nhiệm cho chính quyền địa phương.

(3). Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ương với ngân sách địa phương theo hướng tăng nguồn thu cho ngân sách địa phương và thúc đẩy địa phương phấn đấu để chủ động cân đối ngân sách. Đồng thời, quy định rõ và tăng cường tính chủ động, gắn với trách nhiệm của các bộ, ngành, địa phương, đơn vị trong quản lý ngân sách và tài sản nhà nước; gắn trách nhiệm quản lý, sử dụng ngân sách với trách nhiệm tổ chức thực hiện nhiệm vụ chính trị, chuyên môn của bộ, ngành, địa phương, đơn vị.

(4). Thực hiện cải cách hành chính trong việc lập, thực hiện và quyết toán ngân sách. Thực hiện công khai, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí trong quản lý ngân sách nhà nước. Kiểm soát chặt chẽ hoạt động thu, chi ngân sách nhà nước qua các quy định về tăng cường trách nhiệm, thanh tra, kiểm tra, kiểm toán gắn với xử lý vi phạm.

       Luật NSNN tập trung vào những vấn đề quan trọng sau đây:

Một là, xây dựng hệ thống ngân sách nhà nước thống nhất, có phân công, phân cấp, trong đó đề cao vai trò của chính quyền cấp tỉnh đối với quản lý, điều hành ngân sách các cấp ở địa phương.

Hai là, tăng thẩm quyền của Quốc hội, Hội đồng nhân dân trong việc quyết định và phân bổ ngân sách, giám sát thực hiện ngân sách; phân định rõ trách nhiệm quyền hạn của các bộ, cơ quan quản lý kinh tế và ngân sách, phù hợp với các Luật tổ chức nhà nước sửa đổi và chủ trương cải cách hành chính nhà nước.

Đây là một trong những nội dung trọng tâm của Luật NSNN năm 2002. Các nội dung này dựa trên nguyên tắc bám sát và cụ thể hoá các quy định mới trong Hiến pháp, Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ đã được Quốc hội khoá X, kỳ họp thứ 10 thông qua; đồng thời tăng cường quyền hạn, nhiệm vụ gắn với trách nhiệm, đảm bảo nguyên tắc quản lý thống nhất, tập trung dân chủ trong quản lý ngân sách nhà nước.

Ba là, thực hiện phân cấp bảo đảm vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương, đồng thời tăng cường phân cấp quản lý cho địa phương. Mục tiêu cụ thể là: những địa phương đang tự cân đối và có đóng góp cho ngân sách trung ương thì phấn đấu để đóng góp được nhiều hơn; những địa phương chưa cân đối được ngân sách thì phấn đấu để tự cân đối và có đóng góp cho ngân sách trung ương; những địa phương khó khăn, chưa cân đối được ngân sách, phấn đấu giảm dần mức hỗ trợ của ngân sách trung ương.

Bốn là, đẩy mạnh cải cách hành chính trong quản lý ngân sách phù hợp với tiến trình cải cách hành chính của Nhà nước và tạo động lực để thúc đẩy tính chủ động, tích cực, đi đôi với tăng cường trách nhiệm của các địa phương và cơ sở.

Luật NSNN phân định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội; Chính phủ, các bộ, cơ quan trung ương và các địa phương trong lĩnh vực ngân sách nhà nước; phân cấp cụ thể nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách; sửa đổi cơ chế thưởng vượt thu cho ngân sách địa phương.  Cải cách một bước quy trình lập dự toán ngân sách nhà nước theo hướng tập trung cho các nhiệm vụ, mục tiêu quan trọng, khắc phục tình trạng bố trí kinh phí lãng phí, dàn trải; đơn giản hoá các trình tự, thủ tục, đi đôi với phân định rõ hơn nhiệm vụ của các cơ quan chức năng trong quá trình lập dự toán ngân sách. Bên cạnh đó, Luật Ngân sách nhà nước cũng đã tạo khung pháp lý để đổi mới quy trình chi ngân sách nhà nước như bỏ việc đề nghị xem xét cấp phát hàng tháng, quý, chuyển sang chi theo dự toán ngân sách được duyệt cả năm và trực tiếp từ Kho bạc Nhà nước.

Năm là, nâng cao quyền chủ động, trách nhiệm quản lý, sử dụng ngân sách của các bộ, địa phương, đơn vị sử dụng ngân sách; thực hành tiết kiệm, chống lãng phí.

Quán triệt nguyên tắc tăng quyền chủ động và tự chủ cho đơn vị sử dụng ngân sách và cơ quan quản lý cấp trên, đi đôi với việc tăng cường trách nhiệm của tổ chức, cá nhân, nhất là trách nhiệm cá nhân của người quyết định chi ngân sách và người kiểm tra, Luật NSNN tập trung quy định cụ thể nhiệm vụ, trách nhiệm của từng đơn vị, tổ chức sử dụng ngân sách, cơ quan quản lý cấp trên, cơ quan tài chính, kho bạc nhà nước.

Luật NSNN quy định cụ thể về nhiệm vụ, trách nhiệm của thủ trưởng đơn vị dự toán cấp trên trong công tác quản lý và thực hiện ngân sách được phân bổ;  quy định về nhiệm vụ, trách nhiệm của cơ quan tài chính, Kho bạc Nhà nước trong chấp hành ngân sách nhà nước.

Sáu là, đẩy mạnh công khai dân chủ, tăng cường kiểm tra, giám sát và kỷ cương kỷ luật tài chính - ngân sách.

Để tăng cường quản lý NSNN, Luật NSNN quy định cụ thể về chế độ công khai ngân sách; về trách nhiệm phê duyệt quyết toán, thẩm định quyết toán và việc tăng cường công tác kiểm toán quyết toán ngân sách nhà nước.

Các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách

Các quỹ ngoài ngân sách nhà nước có nhiều loại khác nhau, đảm nhân các chức năng rất khác nhau và có mục đích sử dụng cụ thể khác nhau

(1) Đối với các quỹ đảm nhân chức năng dự trữ dự phòng. Nguồn tài chính trích lập chủ yếu  từ NSNN, Vì vậy công tác quản lý tập trung vào:

• Xác định các định mức trích lập, các nguồn hình thành
• Xây dựng quy chế quản lý và sử dụng quỹ theo mục đích cụ thể của quỹ
• Thẩm quyền quyết định sử dụng
• Kiểm tra, kiểm soát việc tạo lập và sử dụng quỹ

(2) Đối với các Quỹ đảm nhận chức năng hỗ trợ cho quá trình phát triển và tăng trưởng kinh tế, có khả năng thu hồi vốn, nguồn tài chính của Quỹ chủ yếu từ nguồn tài chính tạm thời nhàn rỗi của các tổ chức xã hội, các tầng lớp dân cư. Nội dung quản lý chủ yếu là:

• Xác định nhu cầu nguồn tài chính cần thiết phải hỗ trợ để huy động
• Xác định các phương thức huy động, các kênh huy động
• Tính toán khả năng hoàn trả
• Xây dựng quy chế phân phối, sử dụng nguồn tài chính theo mục tiêu của Quỹ
• Kiểm tra, kiểm soát quá trình tạo lập và quản lý, sử dụng Quỹ

Vay nợ của nhà nước

 Tín dụng nhà nước là hoạt động nhà nước đi vay bù đắp bội chi ngân sách, vay để xây dựng, phát triển kết cấu hạ tầng, vay về cho vay lại hoặc bảo lãnh các khoản vay. Tuỳ theo tính chất của khoản vay và các cam kết khi vay để có phương thức quản lý phù hợp.

           Nội dung quản lý chủ yếu gồm:

• Xác định nhu cầu vốn vay, mức vay, thời hạn vay, thời điểm vay, khả năng trả nợ
• Xây dựng quy chế quản lý và kiểm soát từng khoản vay
• Kiểm tra, kiểm soát mục đích sử dụng và hiệu quả sử dụng từng khoản vốn vay
• Xây dựng quỹ tích lũy trả nợ

Vấn đề tăng cường chất lượng quản lý tài chính nhà nước

Mục tiêu, nhiệm vụ của tài chính đến năm 2020 và tầm nhìn đến 2030  là: Xây dựng tiềm lực tài chính quốc gia đủ mạnh, tăng về quy mô, hợp lý về cơ cấu và sử dụng có hiệu quả góp phần ổn định kinh tế vĩ mô, chủ động thúc đẩy tăng trưởng kinh tế nhanh, hiệu quả và bền vững, có khả năng kiểm soát lạm phát, ổn định tiền tệ, giá cả và thị trường, thực hiện tốt nhiệm vụ phát triển xã hội, xóa đói giảm nghèo; hệ thống chính sách động viên, phân phối tài chính công bằng, tích cực, năng động, phù hợp với thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, có đủ khả năng khai thác nội lực của đất nước; xây dựng nền tài chính quốc gia lành mạnh, công khai minh bạch, dân chủ, được kế toán, kiểm kê, kiểm toán, kiểm soát, làm cho tài chính trở thành thước đo hiệu quả mọi hoạt động kinh tế; năng lực, hiệu lực quản lý nhà nước về tài chính được tăng cường và đổi mới trên cơ sở đẩy mạnh cải cách hành chính, hiện đại hóa công cụ và đội ngũ cán bộ quản lý tài chính; củng cố và nâng cao vị thế tài chính Việt Nam trong quan hệ quốc tế trên cơ sở bảo đảm độc lập tự chủ và an ninh tài chính quốc gia.

Mục tiêu cụ thể từ nay đến 2020: Ngân sách nhà nước phát triển nhanh, bền vững, với quy mô tăng. Tỷ lệ  động viên tài chính bình quân 21% GDP, trong đó động viên từ thuế, phí là 20% GDP. Chi đầu tư phát triển chiếm khoảng 30% tổng chi NSNN. Chi thường xuyên ở mức khoảng 54% - 56%  tổng chi ngân sách nhà nước; chi trả nợ trong và ngoài nước ở mức khoảng 15% - 17% tổng chi ngân sách nhà nước. Tăng mức chi và tỷ trọng chi ngân sách nhà nước đầu tư cho con người và phát triển các lĩnh vực xã hội. Tốc độ tăng chi ngân sách nhà nước cho giáo dục và đào tạo, khoa học và công nghệ nhanh hơn tốc độ tăng chi ngân sách nhà nước để chi ngân sách nhà nước cho giáo dục và đào tạo đạt 20% tổng chi ngân sách nhà nước, chi cho khoa học và công nghệ đạt trên 2% , chi sự nghiệp bảo vệ môi trường đạt 1% tổng chi ngân sách nhà nước. ưu tiên tăng chi phát triển sự nghiệp y tế, văn hóa, đảm bảo quốc phòng an ninh. Bội chi ngân sách nhà nước ở mức không quá 5% GDP. Kiểm soát và duy trì dư nợ quốc gia, nợ chính phủ ở mức hợp lý.  Đảm bảo an ninh tài chính quốc gia.

Các yêu cầu và giải pháp cơ bản

Có nhiều giải pháp để thực hiện thắng lợi các mục tiêu và nhiệm vụ trên, nhưng cần tập trung triển khai quyết liệt có hiệu quả một số giải pháp và chính sách tài chính  sau:

Một là, cần huy động và tập trung nhanh, kịp thời, đầy đủ các nguồn thu  ngân sách nhà nước trên cơ sở tiếp tục cải cách hệ thống thuế, phù hợp với  kinh tế thị trường, theo hướng công khai, công bằng, thống nhất, hợp lý và đồng bộ.

Chính sách động viên tài chính, chính sách thuế phải mang tính chiến lược, hướng mạnh vào mục tiêu phát triển dài hạn, xác định , sắc thuế, mức thuế hợp lý, giảm gánh nặng thuế, phí, lệ phí cho doanh nghiệp, tạo động lực khuyến khích sản xuất, tăng quy mô thu ngân sách nhà nước. Nâng tỷ trọng thuế trực thu trong tổng thu ngân sách nhà nước, trong đó tăng tỷ trọng thuế thu nhập doanh nghiệp và thuế thu nhập cá nhân bằng cách mở rộng đối tượng nộp thuế, triển khai thực thi tốt Luật Thuế thu nhập cá nhân; Luật thuế nhà đất; Luật Thuế tài sản; Luật Quản lý thuế, hoàn thiện và nâng cao hiệu quả công tác quản lý thuế. Mặt khác, đẩy mạnh cải cách hành chính công khai hóa và đơn giản hóa thủ tục hành chính thuế; mở rộng áp dụng cơ chế tự khai, tự tính và tự nộp thuế; hiện đại hóa công tác quản lý thuế, triển khai các dịch vụ tư vấn, hỗ trợ tính thuế và nộp thuế; hạn chế thất thu thuế ở mức thấp nhất, bảo đảm thu đúng, thu kịp thời các khoản thu ngân sách nhà nước.

Hai là, cần tiếp tục chính sách động viên tài chính hợp lý, giải phóng các nguồn lực trong xã hội, khuyến khích các thành phần kinh tế bỏ vốn đầu tư phát triển kinh doanh để tạo ra năng lực sản xuất, tạo lập hạ tầng kinh tế - xã hội, trên cơ sở đó tăng cường tiềm lực tài chính quốc gia.

Thực hiện cơ chế, chính sách tài chính đồng bộ, thống nhất giữa các thành phần kinh tế, tạo sự bình đẳng trong cạnh tranh, xóa bỏ tình trạng phân biệt đối xử trong kinh doanh giữa đầu tư trong nước và đầu tư nước ngoài, giữa các thành phần kinh tế tạo chuyển biến tích cực trong ổn định môi trường đầu tư, tăng tính hấp dẫn nhằm thu hút mạnh vốn đầu tư nước ngoài, bao gồm cả vốn đầu tư trực tiếp và gián tiếp. Chủ động huy động trên thị trường tài chính quốc tế . Đẩy mạnh thu hút vốn đầu tư gián tiếp thông qua thị trường tài chính trong nước. Khuyến khích cung cấp hàng hóa có chất lượng cho thị trường chứng khoán. Xây dựng chính sách tài chính phát triển thị trường bất động sản, bao gồm thị trường quyền sử dụng đất và thị trường nhà ở đô thị nhằm giải phóng và phát huy các nguồn lực của đất nước đưa vào đầu tư phát triển kinh tế. Động viên, thu hút rộng rãi các nguồn vốn trong xã hội nhằm tăng đầu tư nâng cao số lượng và chất lượng các dịch vụ công cộng. Đẩy mạnh thực hiện xã hội hóa bằng cách áp dụng cơ chế tài chính phù hợp đối với các đơn vị sự nghiệp. Hoàn thiện chính sách tài chính khuyến khích nhà đầu tư bỏ vốn cung cấp dịch vụ công ích.                         

Ba là, khẩn trương xây dựng và duy trì chính sách phân phối tài chính hợp lý, có chủ định nhằm thúc đẩy tăng trưởng kinh tế nhanh, ổn định và bền vững;

Nhà nước cần có những giải pháp quyết liệu để chuyển dịch có hiệu quả cơ cấu kinh tế, cơ cấu tài chính, cơ cấu ngân hàng; thực hiện phân phối và phân phối lại các nguồn thu nhập trong xã hội theo hiệu quả kinh doanh và năng suất  lao động, theo vốn, tài sản, trí tuệ và phúc lợi xã hội; nâng cao hiệu quả trong sử dụng nguồn lực tài chính quốc gia. Hoàn thiện cơ chế, chính sách phân phối và sử dụng hợp lý, tiết kiệm có hiệu quả nguồn lực đầu tư của xã hội, thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế, phát triển đồng bộ các vùng kinh tế gắn với bảo đảm công bằng xã hội và xóa đói giảm nghèo. Tiếp tục cơ cấu lại chi ngân sách nhà nước theo hướng tích cực hơn: tăng đầu tư phát triển nguồn nhân lực, đầu tư kết cấu hạ tầng. Phân định rõ nội dung và phạm vi chi ngân sách nhà nước, chi từ ngân quỹ nhà nước, tập trung thực hiện những nhiệm vụ quan trọng, thiết yếu; triệt để xóa bao cấp trực tiếp và hạn chế bao cấp gián tiếp qua ngân sách nhà nước, gắn cơ cấu lại chi ngân sách nhà nước với cải cách hành chính cho phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của nhà nước và đẩy mạnh xã hội hóa để huy động nguồn lực cho phát triển kinh tế - xã hội. Tiếp tục cải cách tiền lương và thực hiện chính sách tiền lương phự hợp với tiến trình cải cách hành chính nhà nước nhằm tạo động lực phát triển kinh tế - xã hội, gắn quyền lợi và trách nhiệm trong thực hiện công vụ đối với công chức; cải cách cơ bản chính sách bảo hiểm xã hội; thực hiện gắn việc đóng góp với hưởng thụ, thực hiện chế độ bảo hiểm y tế toàn dân.

Bốn là, nâng cao hiệu quả sử dụng tài chính nhà nước, tạo bước chuyển quan trọng trong bố trí, sử dụng ngân quỹ quốc gia theo hướng tập trung, chống dàn trải.

Thực hiện quyết liệt tái cấu trúc đầu tư nguồn vốn nhà nước. Quán triệt, tổ chức thực hiện đầy đủ các giải pháp chống lãng phí, chống phân tán trong bố trí xây dựng cơ bản: Bố trí đủ vốn theo tiến độ đối với các công trình, dự án quan trọng đang thực hiện; bố trí vốn đối ứng các dự án ODA. Chủ động bố trí ngân quỹ nhà nước được giao để sớm trả dứt điểm nợ xây dựng cơ bản; kiên quyết đình hoãn những dự án không hiệu quả; không bố trí vốn những dự án không đủ thủ tục đầu tư; không phê duyệt dự án nếu không xác định được nguồn vốn thực hiện. Trong quá trình tổ chức thực hiện, cần quản lý chặt chẽ, không để phát sinh nợ mới, bảo đảm lành mạnh tài chính nhà nước.

Năm là, xây dựng khuôn khổ pháp lý tài chính nhà nước và quản lý tài chính nhà nước.

Sớm ban hành Luật tài chính quốc gia hoặc ít nhất là Luật tài chính nhà nước (hay còn gọi là Luật Tài chính công) để quản lý thống nhất các quỹ tài chính nhà nước, ngân quỹ quốc gia và tài sản quốc gia. Đảm bảo mọi ngân quỹ quốc gia, mọi tài sản quốc gia phải được huy động, quản lý, phân phối và sử dụng theo quy định của Luật pháp. Quốc hội, cơ quan đại diện của cử tri cả nước, cơ quan thực hiện quyền lực của nhân dân phải quyết định chính sách tài chính quốc gia, quyết định tài chính nhà nước và giám sát chặt chẽ việc huy động, phân phối và sử dụng mọi nguồn lực của đất nước, của nhân dân. 

Sáu là, đánh giá lại chủ trương và cách tiến hành xã hội hóa trong hoạt động tài chính của nhà nước.

Đẩy mạnh xã hội hoá các lĩnh vực văn hóa, xã hội, tăng nguồn lực cho đầu tư phát triển, thu hẹp phạm vi trang trải của ngân sách nhà nước theo mô hình hợp tác công tư PPP. Tiếp chuyển mạnh từ cơ chế nhà nước hỗ trợ cho các đơn vị cung ứng dịch vụ sang hỗ trợ trực tiếp cho người thụ hưởng trong những lĩnh vực nhiệm vụ thích hợp. Công bố công khai, minh bạch mức thu phí dịch vụ tại các cơ sở dịch vụ công lập và ngoài công lập. Điều chỉnh lại cơ cấu đào tạo theo ngành và lãnh thổ, gắn đào tạo với nhu cầu phát triển kinh tế, xã hội.

Bảy là, tiếp tục đẩy mạnh cải cách hành chính nâng cao năng lực quản lý tài chính nhà nước; thực hiện tiết kiệm, chống lãng phí, tiêu cực, tham nhũng; tăng cường công tác thanh tra kiểm tra tài chính.

Thực hiện phối - kết hợp chặt chẽ giữa cơ quan thanh tra, kiểm toán, kiểm tra tài chính, tăng cường công tác kiểm tra giám sát đối với đơn vị thu nộp ngân sách cũng như đơn vị sử dụng ngân sách. Thực hiện chế độ trách nhiệm đối với người đứng đầu cơ quan, đơn vị trong công tác quản lý, sử dụng ngân sách, tài sản công, phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về những khoản chi sai chế độ, thất thoát lãng phí ở đơn vị được giao phụ trách. Thực hiện chế độ công bố công khai ngân sách nhà nước các cấp, các đơn vị dự toán ngân sách, các tổ chức được ngân sách nhà nước hỗ trợ, các dự án xây dựng cơ bản có sử dụng vốn ngân sách, các doanh nghiệp có vốn nhà nước, các quỹ có nguồn từ ngân sách nhà nước, các quỹ có nguồn đóng góp của nhân dân để tăng cường giám sát của các đoàn thể xã hội, người lao động và nhân dân. Rà soát các thủ tục hành chính, quy định rừ thủ tục, quy trình, thời gian thực hiện và chế độ trách nhiệm của từng bộ phận cán bộ trong việc thực hiện thu, chi ngân sách, hoàn thuế. 

    Thực hiện đồng bộ và quyết liệt các giải pháp trên sẽ góp phần nâng cao tiềm lực và lành mạnh hóa nền tài chính quốc gia.

 

 

 

 

 

KẾT CẤU PHÁP LUẬT TÀI CHÍNH CÔNG VÀ

NHỮNG YÊU CẦU CÓ TÍNH NGUYÊN TẮC TRONG

VIỆC HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT TÀI CHÍNH CÔNG VIỆT NAM

TS.PHẠM THỊ GIANG THU

ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

Khái quát về tài chính công

Theo nghĩa rộng nhất, tài chính công được kết cấu nhằm đảm bảo mục đích của nó bao gồm hoạt động thu và chi. Hoạt động thu được thực hiện thông qua các khoản thu từ thuế, phí, đầu tư của nhà nước, v.v., với những quy trình thu được quy định khác nhau. Hoạt động chi được thực hiện thông qua các khoản chi được dự liệu cụ thể nhằm đảm bảo chức năng, hoạt động của bộ máy nhà nước với những điều kiện chi nhất định.

Xem xét cấu trúc tài chính công theo nghĩa rộng thường được sử dụng để thống kê, đánh giá các hoạt động tài chính công trong quản lý kinh tế. Hàng năm, Ngân hàng thế giới, Liên minh Châu Âu và các tổ chức quốc tế khác thường thống kê các số liệu tài chính công theo cấu trúc này. Theo nội dung quản lý, cấu trúc tài chính công được hiểu là sự phân chia các bộ phận tài chính công của một quốc gia gắn liền với việc sử dụng các quỹ công mà nhà nước có quyền chi phối, bao gồm Quỹ NSNN và các Quỹ tài chính ngoài ngân sách và Nợ công.

Quỹ NSNN là quỹ lớn nhất của nhà nước trong cấu trúc tài chính công. Hầu hết các nguồn thu đều được tập trung vào quỹ này để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước. Hàng năm, việc hình thành, sử dụng Quỹ NSNN là thông qua việc xây dựng và thực hiện ngân NSNN. Theo Rebecca Simson và cộng sự (2011), việc xây dựng và thực hiện NSNN được gọi là chu trình ngân sách (The budget cycle) với các khâu cơ bản như xây dựng NSNN, thực hiện NSNN, hoạt động kế toán và báo cáo, cuối cùng là hoạt động giám sát[238].

Bên cạnh đó ở các quốc gia, đặc biệt là các nước đang phát triển, Quỹ tài chính ngoài ngân sách (TCNNS) đã và đang giữ một vai trò quan trọng trong hoạt động tài chính công. Theo TS. Đặng Văn Du (2011), Trưởng Khoa Tài chính công - Học viện Tài chính thì: “Các Quỹ TCNNS là các quỹ tiền tệ tập trung do nhà nước thành lập, quản lý và sử dụng nhằm cung cấp nguồn lực tài chính cho việc xử lý những biến động bất thường trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội và để hỗ trợ thêm cho NSNN trong những trường hợp khó khăn về nguồn tài chính”[239].

Bộ phận thứ ba trong cấu trúc tài chính công theo cách phân loại theo nội dung quản lý là nợ công. Khái niệm nợ công không dễ dàng định nghĩa bởi tính phức tạp trong quá trình đánh giá những tiêu chí của để xây dựng khái niệm này. Tuy nhiên, hầu hết các cách tiếp cận đều cho rằng, nợ công là khoản nợ mà Chính phủ của một quốc gia phải chịu trách nhiệm trong việc chi trả khoản nợ đó. Chính vì vậy, thuật ngữ nợ công thường được sử dụng cùng nghĩa với các thuật ngữ như nợ nhà nước hay nợ Chính phủ.

Kết cấu pháp luật tài chính công ở Việt Nam

Do sự quan trọng của lĩnh vực tài chính công nên hầu hết các nước đều có hệ thống quy định pháp luật điều chỉnh về lĩnh vực này với những mức độ khác nhau. Về lý thuyết thì các văn bản này nhằm mục đích bảo vệ quyền của cơ quan lập pháp trong quá trình ngân sách. Số lượng, cơ cấu và nội dung của hệ thống luật về  ngân sách của một quốc gia thường  phụ thuộc vào cấu trúc của đất nước pháp lý và chính trị, đặc biệt là mối quan hệ giữa hành pháp và lập pháp. Nhiều nước đã sửa đổi luật hệ thống ngân sách của họ trong những năm gần đây để hoàn thiện các quy định hiện có hoặc bổ sung các nguyên tắc mới trong quản lý ngân sách.

Do đó, việc phân tích kết cấu pháp luật tài chính công không đơn giản vì tính chất đan xen, phức tạp của quan hệ pháp luật tài chính công, cũng như những tầng nấc khác nhau của tài chính công. Ví dụ, theo Minoru Nakazato (2011) thì pháp luật tài chính công là sự pha trộn giữa luật công và luật tư, theo đó các quy định pháp luật điều chỉnh mối quan hệ giữa các cơ quan thuộc bộ máy nhà nước trong hoạt động tài chính công là thuộc về luật công, còn việc điều chỉnh mối quan hệ giữa nhà nước và công dân là thuộc về luật tư[240]. Tuy nhiên tại Việt Nam, cách phân loại theo luật công và luật tư chưa được thừa nhận rõ về mặt pháp lý, do đó rất khó áp dụng cách tiếp cận này trong việc xem xét kết cấu pháp luật tài chính công.

Để xác định kết cấu pháp luật tài chính công, trước tiên cần xem xét những đặc trưng của các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực tài chính công. Những đặc trưng này bao gồm:

Thứ nhất, các quan hệ xã hội về tài chính công luôn có sự tham gia trực tiếp của các cơ quan đại diện cho nhà nước hoặc được nhà nước ủy quyền. Với tư cách là chủ thể quyền lực công, nhà nước được nhân dân trao quyền tham gia vào các quan hệ nhằm hình thành và sử dụng các nguồn lực tài chính công.

Thứ hai, các quan hệ luôn gắn với yếu tố tài sản. Cho dù là trực tiếp hay gián tiếp, các quan hệ pháp luật tài chính công luôn gắn với việc chuyển giao, sử dụng một nguồn tài chính nhất định từ các quỹ tài chính công. Mục tiêu của các quan hệ pháp luật tài chính công là nhằm hướng tới sự chuyển giao, sử dụng có hiệu quả các nguồn lực tài chính, trong đó bao hàm cả những quan hệ pháp luật phát sinh trong vấn đề giám sát, quản lý hoạt động tài chính công.

Thứ ba, các quan hệ xã hội trong lĩnh vực tài chính công luôn gắn với sự hình thành của các Quĩ tài chính công hình thành từ xã hội và mục tiêu phục vụ xã hội. Do đó, quan hệ pháp luật tài chính công luôn có sự ảnh hưởng đến đa số người dân. Mỗi nguồn thu của ngân sách nhà nước đều liên quan đến dân chúng, mỗi quyết định tạo lập các quỹ công ngoài ngân sách đều gắn với dân chúng với tư cách là người nộp các khoản thu đó. Do đó, các quan hệ pháp luật tài chính công cần đảm bảo yếu tố công bằng, công khai ngay từ quá trình tạo lập và sử dụng các nguồn lực tài chính công.

Để xem xét kết cấu của tài chính công, cần xuất phát từ các quan hệ pháp luật tài chính công phát sinh trong quá trình thành lập, sử dụng và quản lý các bộ phận của cấu trúc tài chính công bao gồm NSNN, Quỹ TCNNS và nợ công. Bên cạnh đó, cấu trúc pháp luật về tài chính công cũng cần đảm bảo những yêu cầu đặt ra đối với việc điều chỉnh trong lĩnh vực tài chính công, đặc biệt là đảm bảo những nguyên tắc của tài chính công. Theo cách tiếp cận này, pháp luật tài chính công bao gồm những bộ phận là pháp luật về NSNN, pháp luật Quỹ TCNNS, pháp luật về nợ công và pháp luật về giám sát tài chính công. Tuy nhiên, tập thể tác giả đều thống nhất quan điểm là rất khó có thể tách bạch rõ ràng các bộ phận pháp luật về tài chính công, vì giữa chúng có sự đan xen lẫn nhau và có mối quan hệ hết sức mật thiết. Việc tách bạch thành từng bộ phận chỉ có ý nghĩa nghiên cứu những nội dung cụ thể được thuận lợi, chứ không hàm ý là các bộ phận này hoàn toàn độc lập với nhau. Với ý nghĩa đó, có thể sơ đồ hóa mối quan hệ giữa các bộ phận này như sau:

a) Pháp luật về ngân sách nhà nước

Pháp luật về NSNN được xem là một bộ phận quan trọng nhất, chủ yếu nhất của pháp luật tài chính công. Sở dĩ như vậy là vì hầu hết các nguồn thu và nhiệm vụ chi do nhà nước thực hiện đều thực hiện thông qua NSNN. Pháp luật về NSNN thường bao gồm những chế định cơ bản sau:

- Pháp luật về chu trình ngân sách

Bộ phận pháp luật này là tổng hợp các quy định điều chỉnh các hoạt động lập dự toán NSNN, chấp hành NSNN và quyết toán NSNN. Pháp luật về quá trình ngân sách là một trong những bộ phận quan trọng nhất của pháp luật về NSNN vì nó ảnh hưởng có tính chất quyết định đến những nội dung còn lại. Bộ phận pháp luật này chủ yếu điều chỉnh mối quan hệ giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc xây dựng dự toán NSNN, quản lý và sử dụng Quỹ NSNN và thực hiện quyết toán NSNN.

- Bộ phận pháp luật về thu NSNN

Bộ phận pháp luật này là tổng hợp các quy định điều chỉnh việc phân chia nguồn thu giữa các cấp ngân sách trong hệ thống NSNN, cũng như quy định về các nguồn thu cụ thể và phương pháp tổ chức thu.

Trong số các nguồn thu của NSNN, bộ phận pháp luật quy định về nguồn thu từ thuế là quan trọng nhất, có ý nghĩa nhất trong hoạt động tài chính công. Nhiều chuyên gia thậm chí đã cho rằng, tài chính công thực chất chỉ bàn về thuế và các khoản chi tiêu của nhà nước. Do đó, hệ thống pháp luật về thuế và quản lý thuế chính là bộ phận quan trọng nhất trong pháp luật về thu NSNN.

- Bộ phận pháp luật về chi NSNN

Bộ phận pháp luật này là tổng hợp các quy định điều chỉnh hoạt động chi từ Quỹ NSNN. Khác với bộ phận pháp luật thu NSNN, các nội dung chi của các cấp ngân sách ở Việt Nam về cơ bản là tương tự nhau, chỉ khác nhau về mức độ và quy mô. Do đó, bộ phận pháp luật về chi NSNN thường tập trung vào nội dung quy định về điều kiện chi, định mức, tiêu chuẩn chi tiêu và các quy định về cấp phát kinh phí.

Trong những năm gần đây, pháp luật về chi thường xuyên đối với các đơn vị sử dụng đã có nhiều đổi mới với cơ chế tự chủ tài chính và đây là một trong những nét mới đột phá trong cải cách tài chính công Việt Nam. Bên cạnh đó, một bộ phận không kém phần quan trọng là các quy định pháp luật về chi đầu tư phát triển, trong đó có các quy định về đầu tư công.

b) Pháp luật về quỹ tài chính ngoài ngân sách

 Một cách khái quát, pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng quỹ tài chính ngoài NSNN bao gồm các quy định cụ thể điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình tạo lập, quản lý và sử dụng các Quỹ tài chính ngoài NSNN. Do nhu cầu và thực tế có nhiều loại Quỹ TCNNS khác nhau, nên rõ ràng bộ phận pháp luật điều chỉnh về các Quỹ TCNNS là không đồng nhất. Do đó, việc phân tích các bộ phận của pháp luật về Quỹ TCNNS có thể phân tích đối với từng quỹ, hoặc xem xét bộ phận pháp luật về Quỹ TCNNS cần dựa trên những điểm giống nhau của hầu hết các quỹ hiện nay. Với cách tiếp cận chung đối với tất cả các quỹ TCNNS, có thể thấy về cơ bản pháp luật về quỹ TCNNS có những bộ phận sau:

- Quy định về nguyên tắc pháp lý trong quá trính quản lý, sử dụng

Các nguyên tắc pháp lý trong quá trình quản lý và sử dụng Quỹ đã được xác lập ở hầu hết các Quỹ TCNNS, và trở thành kim chỉ nam, nền tảng cho việc quy định nội dung hoạt động quản lý, sử dụng quỹ cũng như quá trình quản lý, sử dụng quỹ trên thực tế. Những nguyên tắc này hết sức quan trọng vì trong quá trình vận động của quỹ, cần luôn đảm bảo những mục tiêu, chức năng mà quỹ đã đề ra ban đầu cũng như đảm bảo hiệu quả sử dụng của quỹ TCNNS trên thực tế.

- Quy định về nguồn hình thành

Nhằm tạo cơ sở pháp lý cho việc huy động các nguồn tài chính tạo lập quỹ, pháp luật về Quỹ TCNNS cần có những quy định cụ thể về nguồn tài chính hình thành quỹ. Thông thường những quy định này bao gồm: mức độ hỗ trợ của nhà nước đối với mỗi quỹ; quy định về thu phí hoặc nhận sự ủng hộ, đóng góp của các tổ chức, cá nhân trong xã hội. Việc ghi nhận các nguồn hình thành quỹ về mặt pháp lý sẽ đảm bảo được sự tuân thủ của các chủ thể liên quan cho sự hình thành của quỹ từ đó đảm bảo cho nguồn thu của Quỹ được đảm bảo ổn định, thường xuyên.

- Quy định về chủ thể quản lý quỹ

Xét về bản chất, chủ sở hữu của các Quỹ TCNNS chính là nhà nước, được thực hiện thông qua cơ chế đại diện như cơ quan quản lý nhà nước cụ thể hoặc Hội đồng quản lý Quỹ. Nhằm đảm bảo cho các chủ thể quản lý quỹ này có trách nhiệm trong quá trình quản lý quỹ, pháp luật còn quy định nhiệm vụ, quyền hạn của các chủ thể trong quá trình vận hành hoạt động của Quỹ.

-  Quy định về trình tự, thủ tục trong quá trình quản lý Quỹ

Việc vận hành các Quỹ TCNNS hiện nay chủ yếu tuân theo các quy chế hoạt động riêng của từng quỹ. Tùy vào mục tiêu hoạt động, chủ thể quản lý thì mỗi quỹ lại có những quy định về cách thức quản lý, sử dụng quỹ khác nhau. Đơn cử như việc sử dụng số dư tài khoản của Quỹ, có quỹ thì cho phép gửi tiết kiệm, đầu tư vào những lĩnh vực ít rủi ro, trong khi đó, đối với một số quỹ việc sử dụng số dư của quỹ vào các mục đích ngoài mục đích sử dụng của quỹ được xem là hành vi bị cấm...

- Quy định về thanh tra, kiểm tra hoạt động của Quỹ

Là một quỹ tài chính công, về bản chất hoạt động của các quỹ cần đảm bảo sự minh bạch và tuân theo pháp luật. Để hạn chế tiêu cực có thể phát sinh, pháp luật thường quy định về thẩm quyền, trình tự thủ tục, cũng như trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong quá trình tiến hành thanh tra, kiểm tra hoạt động của các Quỹ tài chính ngoài NSNN.

c) Pháp luật về nợ công

Pháp luật về nợ công là một bộ phận hết sức quan trọng trong hệ thống pháp luật tài chính công Việt Nam, xuất phát từ thực tiễn của nền kinh tế. Theo quan điểm của Arindam Roy và Mike Williams (2010) của Khối Thịnh vượng chung thì pháp luật là một thành phần quan trọng trong quản lý nợ của Chính phủ. Pháp luật tốt sẽ tập trung được sức mạnh của việc sử dụng nợ công, đồng thời hạn chế lạm dụng quyền lực và tăng cường trách nhiệm giải trình[241]. Xem xét các bộ phận pháp luật về nợ công cần xuất phát từ quá trình hình thành, sử dụng và hoàn trả các loại nợ công.

Theo các quy định hiện hành, pháp luật về nợ công ở Việt Nam bao gồm những nội dung cơ bản sau đây:

- Pháp luật về phân loại các khoản nợ công và phân cấp quyền vay nợ.

Bộ phận pháp luật này xác định các khoản nợ công bao gồm nợ của Chính phủ, nợ do Chính phủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương, đồng thời cũng phân loại về vay trong nước và vay nước ngoài. Việc phân loại cũng bao gồm xác định mục tiêu, đối tượng của từng loại nợ công. Việc phân cấp quyết định vay nợ cũng được xác định rõ như thẩm quyền của Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ Tài chính, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, v.v..

- Pháp luật về hoạt động sử dụng và hoàn trả nợ công.

Bộ phận pháp luật này quy định về các nguyên tắc quản lý nợ công, quyền và nghĩa vụ của các tổ chức có liên quan đến vay và sử dụng nợ công như hình thức vay nợ, việc cho vay lại hoặc được cấp bảo lãnh từ Chính phủ, quy định về Quỹ tích lũy trả nợ. Đây là bộ phận pháp luật rất quan trọng, có ý nghĩa quyết định đến việc quản lý và sử dụng nợ công có hiệu quả hay không, do đó, pháp luật dành nhiều quy định nhất cho nội dung này.

- Pháp luật về minh bạch thông tin và giải trình về nợ công

Bộ phận pháp luật này quy định về trách nhiệm tổ chức thông tin về nợ công cũng như trách nhiệm giải trình của các cơ quan có thẩm quyền. Các quy định chủ yếu bao gồm quy định về xây dựng cơ sở dữ liệu về nợ công, báo cáo và công khai thông tin về nợ công cũng như các tiêu chí đánh giá. Bộ phận pháp luật này cũng xác định trách nhiệm giải trình của Chính phủ trước Quốc hội, của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trước Hội đồng nhân dân cùng cấp cũng như trách nhiệm của các đơn vị, tổ chức khác có liên quan.

d) Pháp luật về giám sát tài chính công

Tại Việt Nam và trên thế giới hiện nay, nhận thức về giám sát tài chính công là không thống nhất. Nếu có định nghĩa thì hầu hết đều tập trung định nghĩa về hoạt động giám sát của Quốc hội nói chung. Walter J. Oleszek, chuyên gia cao cấp của Chính phủ Mỹ dẫn lại của Joel D. Aberbach (1990) cho rằng: có nhiều khái niệm khác nhau về giám sát tùy thuộc vào các nhà chính trị, trong đó có một khái niệm hẹp đáng chú ý, theo đó giám sát của Quốc hội được hiểu là việc Quốc hội xem xét các hành vi của các cơ quan hành chính liên bang và các chương trình, chính sách mà họ quản lý, bao gồm đánh giá diễn ra trong khi thực hiện cũng như đánh giá sau đó[242]. Cụ thể hơn, Karolina Buzaljko và cộng sự (2010) cho rằng mục đích của giám sát tài chính là để xác định trách nhiệm của Chính phủ trong việc sử dụng công quỹ bằng cách phát hiện gian lận, lãng phí, nhằm đảm bảo tính hiệu quả, tiết kiệm trong hoạt động của chính phủ[243].

Từ những quan niệm khác nhau về giám sát tài chính công, có thể đưa ra một số cách tiếp cận. Theo nghĩa rộng, giám sát tài chính công được hiểu là các phương thức đánh giá từ bên trong và bên ngoài nhằm đảm bảo cho hoạt động tài chính công đạt hiệu quả. Còn theo nghĩa hẹp, giám sát tài chính công là hoạt động của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc đảm bảo sự tuân thủ chính sách và pháp luật trong lĩnh vực tài chính công.

Nền tảng của hoạt động giám sát tài chính công chính là vấn đề minh bạch tài chính. Nếu hoạt động tài chính công thiếu minh bạch thì hoạt động giám sát chỉ còn mang tính hình thức và không thể đạt được hiệu quả như đúng yêu cầu của hoạt động này. Trong hệ thống pháp luật về tài chính công hiện hành ở Việt Nam, pháp luật về giám sát tài chính công chưa có văn bản điều chỉnh độc lập vì nhiều nguyên nhân, trong đó có thể được giải thích là trong các văn bản điều chỉnh về NSNN, quỹ TCNNS hoặc nợ công đều có những quy định về giám sát. Tuy nhiên, có lẽ cần nhận thức lại về vai trò của hoạt động giám sát tài chính công và từ đó, cần xác định pháp luật về giám sát tài chính công cần được coi là một bộ phận pháp luật quan trọng và độc lập tương đối so với những bộ phận còn lại trong cấu trúc pháp luật tài chính công ở Việt Nam vì những lý do cơ bản sau đây: (i) hoạt động giám sát tài chính công có tính độc lập tương đối; (ii) giám sát tài chính công giữ một vai trò hết sức quan trọng; (iii) giám sát tài chính công liên quan đến sự phối hợp vận hành giữa các bộ phận tài chính công. Từ những lập luận trên, có thể kết luận là pháp luật về giám sát tài chính công là hết sức quan trọng và cần phải được quy định cụ thể

Những yêu cầu có tính nguyên tắc đối với việc hoàn thiện pháp luật tài chính công

- Tính ổn định về quan điểm phát triển

Kết quả của hoạt động kinh tế xã hội là sản phẩm của con người, ttrong đó không thể thiếu đó là quan điểm của con người về một vấn đề, lĩnh vực nhất định; quan điểm về phát triển chỉ là một bộ phận trong đó. Tính ổn định về quan điểm phát triển liên quan rất chặt chẽ đến tính ổn định của đường lối chính sách, của hệ thống pháp luật, của nguồn tài chính và sử dụng nguồn tài chính, của cách ứng xử đối với các quốc gia trong ngắn hạn và dài hạn.

- Tính ổn định và tương thích của hệ thống pháp luật tài chính công

Tính ổn định và tương thích của hệ thống pháp luật nói chung, pháp luật tài chính công nói riêng luôn là một trong những yếu tố của phát triển bền vững. Cho dù các nhà khoa học còn có nhiều ý kiến khác nhau về phát triển bền vững do nhìn nhận, đánh giá ở những khía cạnh, lĩnh vực cụ thể khác nhau. Tuy nhiên, xét ở khía cạnh kinh tế pháp lý, để phát triển, trước hết cần phải ổn định cơ sở pháp lý cho các giao dịch kinh tế và các quan hệ xã hội. Tính ổn định của hệ thống pháp luật tài chính công yêu cầu nhà hoạch định chính sách cũng như cơ quan lập pháp cần có dự báo về xu hướng phát triển và những vấn đề phát sinh, cần điều chỉnh bằng pháp luật đối với những nội dung gắn với phạm vi điều chỉnh của lĩnh vực tài chính đó. Đảm bảo tính ổn định của hệ thống pháp luật tài chính công sẽ dễ dàng hơn trong việc thực hiện, ổn định và thu hút đầu tư, tăng trưởng kinh tế. Xét ở khía cạnh tài chính, ổn định hệ thống pháp luật tài chính công nói chung, pháp luật thuế nói riêng là căn cứ quan trọng để thực hiện cân đối ngân sách nhà nước, tạo sự chủ động thực sự cho cả kỳ ổn định ngân sách. Tuy vậy, cũng cần phải chỉ ra rằng, ở các nước có nền kinh tế thị trường ổn định và phát triển, tính ổn định của lĩnh vực pháp luật này cao hơn nhiều so với hệ thống pháp luật tương ứng của các nước đang có nền kinh tế chuyển đổi. Việt Nam vừa là quốc gia có nền kinh tế chuyển đổi, vừa là nước có nền kinh tế đang phát triển nhưng ở mức độ thấp, tính ổn định của hệ thống pháp luật tài chính ngân hàng bị hạn chế. Ổn định là yêu cầu quan trọng đối với qui định pháp luật về tài chính ngân hàng vì chúng giúp cho nhà đầu tư yên tâm bỏ vốn đầu tư vào lĩnh vực lựa chọn. Điều này hoàn toàn phù hợp cả về yêu cầu lý luận cũng như thực tiễn. Hoạt động đầu tư chỉ có thể tính toán và xác định khả năng sinh lời thực tế của nguồn vốn đầu tư sau một thời gian tối thiểu mà nhà đầu tư dự tính. Thời gian đầu tư thường là trung hạn hoặc dài hạn (đây chính là điểm khác biệt khi cần thiết phải đánh giá giữa hành vi đầu tư với hành vi đầu cơ). Nếu hệ thống pháp luật tài chính ngân hàng không ổn định, hoạt động đầu tư sẽ gặp nhiều khó khăn, chưa nói đến việc xác định kết quả đầu tư. Tuy nhiên, điểm chung của các quốc gia có nền kinh tế chuyển đổi là hệ thống pháp luật thường xuyên bị biến động. Có nhiều lý do khác nhau được đưa ra để lý giải cho thực tế này nhưng sự bất ổn định như vậy không được các nhà đầu tư ủng hộ.

Để đảm bảo tính ổn định cho cả hệ thống pháp luật tài chính công cũng như từng bộ phận, cần xác định tính định hướng đón đầu của tiến trình phát triển kinh tế xã hội trong nước và hội nhập kinh tế quốc tế và những ảnh hưởng cũng như yêu cầu của chúng đối với hệ thống pháp luật thuế. Đối với từng Luật thuế cụ thể phải tính toán đến những qui định mang tính chất lâu dài về đối tượng, phạm vi điều chỉnh, nội dung điều chỉnh trong từng thời kỳ nhất định. Trong quá trình áp dụng có thể có những điều chỉnh chính sách pháp luật tài chính ngân hàng cũng như pháp luật ngân sách, pháp luật thuế, pháp luật ngân hàng, pháp luật chứng khoán, kinh doanh bảo hiểm nhưng sự điều chỉnh đó phải tuân thủ đúng lộ trình đã dự liệu, hoạch định nhằm giảm thiểu tác động tiêu cực của chúng. Cũng như các nước, Việt Nam cần phải thận trọng trong việc hoạch định và ban hành một Luật thuế cũng như thực hiện quá trình cải cách hệ thống pháp luật thuế, xuất phát từ yêu cầu ổn định hệ thống pháp luật của đất nước có nền kinh tế chuyển đổi với điều kiện cụ thể của nền kinh tế còn ở trình độ chưa cao. Xác định được yêu cầu cụ thể này có ý nghĩa quan trọng trong quá trình ban hành hệ thống pháp luật tài chính ngân hàng.

- Tính công khai, minh bạch

Minh bạch của hệ thống pháp luật tài chính ngân hàng yêu cầu các qui phạm pháp luật phải rõ ràng, giảm thiểu những qui định dẫn chiếu từ văn bản pháp luật này sang văn bản pháp luật khác hoặc hạn chế dẫn chiếu những qui định chung. Yêu cầu về sự rõ ràng, đầy đủ được đặt ra ngay từ quá trình soạn thảo, ban hành từng đạo Luật được cấu thành trong pháp luật tài chính ngân hàng cho đến khi Luật đó đi vào đời sống. Để ban hành một văn bản Luật điều chỉnh hoạt động tài chính ngân hàng, các cơ quan có thẩm quyền hoặc các cá nhân có sáng kiến pháp luật (chẳng hạn như việc Đại biểu Quốc hội đệ trình một dự luật thuế) phải chứng minh được sự cần thiết của văn bản đó trong đời sống kinh tế xã hội trong thời gian dự tính, thời gian dự định ban hành và thực hiện luật thuế đó. Trong quá trình soạn thảo, ý kiến từ dân chúng - những người dân đóng thuế cần được quan tâm và lưu ý[244]. Để đảm bảo sự minh bạch, các qui định trong đạo luật thuế liên quan đến phạm vi áp dụng, đối tượng nộp thuế, đối tượng tính thuế, cách xác định mức thuế phải nộp, thời hạn nộp thuế, cách thức nộp thuế, các cơ quan thu, hành vi nào bị coi là vi phạm, thẩm quyền phạt và mức phạt cần phải được qui định cụ thể, rõ ràng, dễ hiểu để đa số dân chúng đều có thể hiểu được quyền và nghĩa vụ về thuế của mình. Đây cũng chính là phương án phòng ngừa tốt đối với những hành vi vi phạm pháp luật thuế. Trong quá trình ban hành luật thuế, tính công khai được thể hiện ở việc công bố văn bản pháp luật trên các phương tiện thông tin đại chúng trong thời gian luật định, tạo cơ sở pháp lý thống nhất cho quá trình quản lý, thu và nộp thuế. Việc thực hiện quản lý, thu nộp thuế được thực hiện bởi nhiều đối tượng khác nhau, kể cả các cơ quan chính quyền địa phương, các tổ chức quản lý, chi trả thu nhập... nên công bố các thông tin liên quan đến trách nhiệm thuế của từng chủ thể cũng có ý nghĩa pháp lý quan trọng.

- Vấn đề cam kết quốc tế cùng với lộ trình thực hiện

Vấn đề tương thích giữa hệ thống pháp luật tài chính ngân hàng của Việt Nam với các điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết và tham gia nảy sinh như một nhu cầu tất yếu không chỉ trong giai đoạn hiện tại mà đã là nhu cầu từ cuối những năm 1990. Về mức độ tương thích với hệ thống pháp luật tài chính ngân hàng của các quốc gia ký kết điều ước quốc tế, yêu cầu cơ bản đặt ra là phải đảm bảo tính tương đồng về nguyên tắc, định hướng. Nguyên tắc cơ bản theo thoả thuận với các quốc gia khác thường được đặt ra như yêu cầu tiên quyết là nguyên tắc không phân biệt đối xử, nguyên tắc ràng buộc và cắt giảm thuế quan, nguyên tắc công khai minh bạch.

 

 

 

 

 

 

CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN ĐỂ ĐỔI MỚI VÀ HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT TÀI CHÍNH CÔNG TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY

TS. PHẠM THỊ GIANG THU

ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

Kiên trì thực thi các yêu cầu đặt ra đối với hệ thống pháp luật tài chính công tại Việt Nam, hệ thống pháp luật tài chính công cần tiếp tục được đổi mới và hoàn thiện dựa trên các cơ sở lý luận sau đây:

1. Pháp luật tài chính công là phương tiện thể hiện đường lối, chính sách của Đảng đối với nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa mà Việt Nam đang xây dựng.

Hệ thống pháp luật tài chính công phải phù hợp với điều kiện kinh tế, xã hội của Việt Nam trong gian đoạn tới; phù hợp với xu hướng chung của hoạt động tài chính công của các quốc gia trên thế giới, coi bài học về pháp luật điều chỉnh hoạt động tài chính công của các quốc gia như một cơ sở lý luận.

Chặng đường cách mạng Việt Nam luôn gắn với đường lối, chính sách của Đảng đối với nền kinh tế xã hội, đối với nền kinh tế. Cương lĩnh xây dựng đất nước đã ghi nhận rõ “Đảng Cộng sản Việt Nam là Đảng cầm quyền, lãnh đạo Nhà nước và xã hội. Đảng lãnh đạo bằng cương lĩnh, chiến lược, các định hướng về chính sách và chủ trương lớn”[245]. Về định hướng của Đảng đối với nên kinh tế và hoạt động tài chính công, nhiệm vụ của chúng ta là “ổn định kinh tế vĩ mô, đổi mới mô hình tăng trưởng và cơ cấu kinh tế, nâng cao chất lượng, hiệu quả, phát triển bền vững; huy động và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực; từng bước xây dựng kết cấu hạ tầng hiện đại”[246]. Như vậy, những nhiệm vụ này đương nhiên được đặt ra đối với việc hoàn thiện hệ thống pháp luật tài chính công trong giai đoạn tới.

2. Đổi mới pháp luật tài chính công để thực hiện tái cơ cấu nền kinh tế

Để ổn định được kinh tế vĩ mô, trước hết phải định hình cơ cấu kinh tế vĩ mô, vai trò của các bộ phận hợp thành trong hệ thống kinh tế vĩ mô này. Các chuyên gia kinh tế đã chỉ ra rằng, vai trò của ngân hàng trung ương trong điều hành chính sách tiền tệ và vai trò của hệ thống cơ quan tài chính điều hành hệ thống chính sách tài chính là những thiết chế chi phối mạnh mẽ nhất đến cơ cấu của kinh tế vĩ mô. Các chính sách đầu tư, chi tiêu công dẫn đến kết quả đầu tư hạ tầng xã hội, chính sách thuế ảnh hưởng trực tiếp đến việc thu hút đầu tư và cơ cấu các hoạt động sản xuất kinh doanh trong từng thời kỳ xác định.

Xét dưới góc độ lý luận, mỗi chính sách đổi mới thể hiện qua hệ thống pháp luật thường có độ trễ khi điều chỉnh. Điều này có nghĩa, khi hoạch định hay ban hành chính sách, khi ban hành một văn bản luật, ai cũng mong muốn chính sách/luật sẽ có tác dụng ngay nhưng thực tế lại luôn có độ trễ và mức độ trễ khác nhau. Độ trễ của chính sách tài chính công và pháp luật tài chính công thường có độ trễ trong (khoảng thời gian từ khi xuất hiện cú sốc trong nền kinh tế cho đến khi có được biện pháp, văn bản cụ thể để chống lại cú sốc này) thường dài và rắc rối do phải thông qua nhiều thủ tục tại nhiều cấp có thẩm quyền khác nhau, liên quan đến chi/thu không hoàn lại hoặc không hoàn trả (phê duyệt Ngân sách Nhà nước/ban hành Luật Thuế…)[247]. Hệ thống pháp luật tài chính công phải gắn với hệ thống pháp luật về tài chính tiền tệ khác và phải giải quyết được bài toán về độ trễ nêu trên. Bên cạnh đó, xã hội hiện đại, vấn đề phát triển bền vững được đề cập tới ngày càng nhiều do chính yếu tổ thiếu bền vững của kinh tế xã hội và nhu cầu con người mang lại. Phát triển bền vững không đơn thuần chỉ nói đến yếu tố môi trường, mà bền vững về kinh tế, bền vững về văn hoá, con người... đang được đặt ra và cần giải quyết tổng thể.[248] Để đảm bảo phát triển bền vững, hệ thống pháp luật tài chính công luôn cần cân nhắc giữa yếu tố tổng cung và tổng cầu theo phương diện đầy đủ. John Maynard Keynes (1883-1946), cha đẻ của trường phái kinh tế Keynes, được đặc trưng cổ súy cho sự can thiệp của Nhà nước vào nền kinh tế thị trường nhằm ổn định kinh tế vĩ mô đã chỉ ra rằng sự thiếu hụt tổng cầu là nguyên nhân chính gây nên sự suy thoái kinh tế, điển hình là đại suy thoái những năm 1930, vì vậy để chống suy thoái kinh tế, Nhà nước thực hiện các chính sách kích cầu.[249] Câu chuyện này hoàn toàn không có gì mới nếu so sánh với tình trạng kinh tế toàn cầu hiện nay và tình trạng của nền kinh tế Việt Nam trong giai đoạn này. Để giải quyết vấn đề này, hệ thống pháp luật thuế phải tính đến cơ cấu các loại thuế trực thu và thuế gián thu được ban hành[250]. Để đảm bảo đầu tư có hiệu quả nguồn vốn từ các quỹ tài chính công, hệ thống luật điều chỉnh các hoạt động đầu tư công, chi tiêu công cũng cần được ban hành và có phạm vi điều chỉnh đầy đủ.

Một trong những nhiệm vụ được đặt ra cho Nhà nước và cho mỗi người dân là “Đổi mới mô hình tăng trường, cơ cấu lại nền kinh tế ; đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiên đại hóa…”[251]. Để từ có thể trở thành một nước công nghiệp, hiện đại từ thực trạng một nước “Nguy cơ tụt hậu xa hơn về kinh tế so với nhiều nước trong khu vực và trên thế giới vẫn tồn tại.”[252], sẽ thể hiện các nội dung mang tính toàn diện và, thậm chí cần có những hướng đi mới. Để đảm bảo cơ sở cho sự tăng trưởng, hệ thống pháp luật thuế và luôn đi kèm với hệ thống pháp luật khuyến khích đầu tư và tái đầu tư. Các quyết định về giảm mức thuế suất được thể hiện trong Luật sửa đổi Luật Thuế Thu nhập doanh nghiệp 2013, Luật sửa đổi Luật thuế giá trị gia tăng 2013, Luật sửa đổi Luật Thuế thu nhập cá nhân 2012 là những ví dụ cho những động thái của pháp luật tài chính công. Đối với hoạt động chi cho giáo dục, chi cho con người với mục tiêu, đối tượng rõ ràng, tránh cào bằng có thể giải quyết được vấn đề này. Đối với cơ cấu để xây dựng lực lượng lao động, cũng cần chuyển từ nhận thức xã hội cần có đội ngũ lao động có chất lượng cao chứ không phải đội ngũ có bằng cấp cao.[253] Giải quyết câu chuyện này, việc đầu tư trọng điểm, nâng tầm co sở nghiên cứu trọng điểm, tăng vốn đầu tư cho kho học công nghệ, cho các quỹ đầu tư nghiên cứu khoa học, cho mua sắm thiết bị nghiên cứu khoa học là những nội dung cần được thực hiện cho công cuộcc hiện đại hóa. Về nhiệm vụ cho xây dựng đất nước công nghiệp hóa, chính sách thuế nói chung và hệ thống pháp luật thuế phải đảm bảo yếu tố thị trường, thị phần cho hàng hóa của Việt Nam. Để đảm bảo cơ hội cạnh tranh của hàng hóa/dịch vụ Việt Nam trên thế giới, chính sách chi tiêu được thể hiện trong pháp luật ngân sách nhà nước cần có thái độ rõ ràng cho các hoạt động xúc tiến thương mại quốc tế một cách rõ ràng và có lộ trình, chiến lược tiếp cận thị trường cụ thể.

3. Pháp luật tài chính công là cơ sở để thực hiện các chức năng nhiệm vụ của nhà nước, giải quyết được yêu cầu về nguồn vật chất và sử dụng có hiệu quả nguồn vật chất để tiếp tục thực hiện các mục tiêu, định hướng của Đảng và Nhà nước.

Các quốc gia có chủ quyền đều mong muốn điều hành Nhà nước, điều hành nền kinh tế - xã hội bằng pháp luật và cần có hệ thống pháp luật đủ mạnh để điều hành. Hệ thống pháp luật tài chính công của Việt Nam đã từng bước đạt được điều này. Tuy nhiên, không thể phủ nhận rằng “hệ thống pháp luật còn nhiều bất cập, việc thực thi chưa nghiêm; quản lý nhà nước còn nhiều yếu kém; tổ chức bộ máy cồng kềnh, một bộ phận cán bộ, công chức yếu cả về năng lực và phẩm chất; tổ chức thực hiện kém hiệu quả, nhiều việc nói chưa đi đôi với làm; chưa tạo được chuyển biến mạnh trong việc giải quyết những khâu đột phá, then chốt và những vấn đề xã hội bức xúc; quyền làm chủ của nhân dân chưa được phát huy đầy đủ; kỷ luật, kỷ cương chưa nghiêm; tham nhũng, lãng phí còn nghiêm trọng, chưa được đẩy lùi.”[254] Sự bất cập của hệ thống pháp luật bao hàm cả hệ thống pháp luật tài chính công. Hệ thống pháp luật giám sát chi tiêu công, hệ thống pháp luật điều chỉnh hoạt động đầu tư công còn nhiều bất cập cả về cơ sở pháp lý, hiệu lực của văn bản điều chỉnh và về nội dung điều chỉnh. Hệ thống pháp luật thuế cho đến năm 2020 còn cần phải điều chỉnh cả về nội dung của mỗi Luật thuế và sự cần thiệt ban hành thêm các Luật thuế mới[255].  

Khẳng định vai trò của pháp luật tài chính công trong hoạt động điều hành nền kinh tế xã hội của nhà nước và đảm bảo tính đồng bộ về cơ sở pháp lý trong điều hành, giám sát nền kinh tế của pháp luât tài chính công cùng các bộ phận pháp luật có liên quan (chẳng hạn như pháp luật điều chỉnh khu vực kinh tế tư nhân, pháp luật điều chỉnh thị trường tài chính, thị trường tín dụng và thị trường tiền tệ). Pháp luật tài chính công cũng phải đảm bảo pháp lý đầy đủ cho việc thực thi, giám sát hoạt động tài chính công của các chủ thể tạo lập, quản lý và sử dụng các các quỹ thuộc về tài chính công.

Về vị trí, vai trò của tài chính công đã được mặc nhiên thừa nhận, ngân sách nhà nước đã được quốc hội thông qua nhưng việc xác định đúng vị trí của các bộ phận tài chính công cũng như hệ thống pháp luật điều chỉnh các bộ phận pháp luật ngoài ngân sách nhà nước và thuế cũng cần được xác định đúng vị trí pháp lý và cơ chế điều hành, giám sát đúng với đặc trưng của nó. Các nguồn vốn, quỹ được hình thành từ nguồn thu mang tính cưỡng chế, không hoàn trả trực tiếp của dân chúng đều phải được thông qua bởi cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, đều cần phải giám sát bởi chính cơ quan quyền lực này. Mọi chi tiêu của các nguồn vốn ngân sách và nguồn tài chính công ngoài ngân sách sẽ tác động đến nền kinh tế về mọi mặt, vì vậy sự giám sát và tính toán đến những hiệu ứng này của nền kinh tế xã hội cần đặt trong mối quan hệ tương xứng. Lập luận này đã được minh chứng khi có sự bất tương xứng về việc ban hành luật tách rời quyền năng giám sát của quốc hội.[256] Khi đó, hệ quả của việc thực thi các quyết định của Quốc hội sẽ có những rủi ro.[257] Với những lập luận trên, chúng tôi muốn khẳng định vai trò và tính đầy đủ của hệ thống pháp luật tài chính công như một yêu cầu về lý luận và nó đã đánh giá bằng nhiều bài học từ chính thực tiễn điều hành hoạt động kinh tế xã hội nói chung cũng như điều hành hoạt động tài chính công nói riêng ở Việt Nam.

4. Phát huy thành tựu của pháp luật tài chính công đối với nền kinh tế, đối với hoạt động của Nhà nước và các tổ chức sử dụng nguồn tài chính công, phù hợp với chính sách, chiến lược phát triển của Đảng và Nhà nước trong giai đoạn trước mắt và dài hạn

Trong 10 năm của chặng đường đổi mới 2001- 2010, rất nhiều thành tựu kinh tế xã hội đã được khẳng định. Chúng ta đã “đạt bước phát triển mới cả về lực lượng sản xuất, quan hệ sản xuất. Kinh tế tăng trưởng nhanh, đạt tốc độ bình quân 7,26%/năm. Năm 2010, tổng sản phẩm trong nước bình quân đầu người đạt 1.168 USD. Cơ cấu kinh tế chuyển dịch theo hướng tích cực. Thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa tiếp tục được xây dựng và hoàn thiện. Các lĩnh vực văn hoá, xã hội đạt thành tựu quan trọng trên nhiều mặt, nhất là xóa đói, giảm nghèo. Đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân được cải thiện rõ rệt; dân chủ trong xã hội tiếp tục được mở rộng. Chính trị - xã hội ổn định; quốc phòng, an ninh được giữ vững.”[258] Tất cả những thành tựu đó không thể thực hiện được nếu không có việc sử dụng quỹ ngân sách nhà nước và các quỹ tài chính công ngoài ngân sách, không thể phủ nhận vai trò của hệ thống pháp luật tài chính công, cả ở góc độ pháp luật về ngân sách, pháp luật về các hoạt động tài chính công ngoài ngân sách, pháp luật về quản lý và sử dụng các khoản nợ công, pháp luật về giám sát hoạt động tài chính công. Hệ thống pháp từ sự đơn giản về phạm vi điều chỉnh đến hiệu lực pháp lý, hiện đã khá đầy đủ về nội dung, phạm vi điều chỉnh. Tất cả những giá trị này cần được tiếp tục phát huy.

Nhu cầu sửa đổi, bổ sung cơ sở pháp lý cho hoạt động tài chính công của các chủ thể giám sát, thực thi và tuân thủ việc tạo lập và sử dụng các quỹ tài chính công. Nhu cầu sử dụng có hiệu quả nguồn tài chính công khi thực thi các hoạt động của nhà nước (vấn đề phân tích tài chính và chính sách tài chính trong hoạt động ban hành pháp luật)

Nhu cầu ban hành hệ thống cơ sở pháp lý để xử lý vi phạm của tất cả các chủ thể liên quan đến việc tạo lập, quản lý, sử dụng các quỹ thuộc về tài chính công. Bên cạnh đó, yêu cầu về việc giải quyết cơ chế phối hợp trong việc sử dụng các quỹ tài chính công đảm bảo hiệu quả, tiết kiệm và đúng mục đích cũng cần được đặt ra cho hệ thống pháp luật tài chính công và cho cả hệ thống pháp luật nói chung.

 

 

 

 

 

 

 

ĐÁNH GIÁ NHỮNG YẾU TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN HIỆU QUẢ THỰC THI PHÁP LUẬT TÀI CHÍNH CÔNG TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY

TS.PHẠM THỊ GIANG THU

ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

Pháp luật tài chính công Việt Nam đang trong quá trình đổi mới và hoàn thiện với những thay đổi có tính chất bước ngoặt kể từ khi ban hành Luật Ngân sách nhà nước năm 2002. Với những nỗi lực tự thân của Đảng và Nhà nước trong tiến trình đổi mới, đồng thời cùng với sự hỗ trợ, giúp đỡ của các tổ chức quốc tế trong việc xây dựng và hoạch định các chính sách tài chính vĩ mô, nền tài chính công Việt Nam đang có những cơ hội thay đổi và hoàn thiện.

Xem xét những yếu tố ảnh hưởng đến pháp luật tài chính công Việt Nam có ý nghĩa quan trọng về mặt lý luận nhằm đảm bảo những kiến nghị hoàn thiện là phù hợp và đúng hướng với chủ trương xây dựng nhà nước Việt Nam là một nhà nước pháp quyền, của dân, do dân và vì dân. Từng yếu tố đều có ảnh hưởng hai mặt. Nếu biết tận dụng, phát huy thì sẽ có ảnh hưởng tích cực còn trong trường hợp ngược lại, các quy định sẽ trở nên kém hiệu quả và không đạt được mục tiêu đề ra khi ban hành. Theo người viết có những yếu tố cơ bản ảnh hưởng đến pháp luật tài chính công của các quốc gia nói chung, trong đó có Việt Nam, bao gồm:

- Quan điểm về vai trò của khu vực công

- Những quan điểm mới về quản lý tài chính công theo thông lệ quốc tế

- Chính sách tài khóa trong từng thời kỳ

Những nội dung dưới đây là phân tích kỹ về từng yếu tố trên.

1. Quan điểm về vai trò của khu vực công

Quan điểm về vai trò của khu vực công có ảnh hưởng hết sức quan trọng đối với pháp luật tài chính công. Ở những quốc gia tiếp cận vai trò của khu vực công theo hướng hạn chế ảnh hưởng của khu vực này, thì pháp luật tài chính công không quá phức tạp về nội dung, đặc biệt là những quy định về nguồn thu và nhiệm vụ chi, tuy nhiên những nội dung về giám sát tài chính công cũng vẫn rất được coi trọng. Ngược lại, đối với những quốc gia mà vai trò của khu vực công có ảnh hưởng lớn, thì pháp luật về tài chính công sẽ phức tạp hơn.

Về quan điểm ủng hộ vai trò chủ yếu của tài chính công, theo Jooste (2008) thì mặc dù hiện nay, có nhiều quan điểm ủng hộ việc Chính phủ cần tập trung hơn vào “chỉ đạo” (tức là quyết định chính sách) và hạn chế hơn về “chèo thuyền” (cung cấp dịch vụ) hay nói cách khác, vai trò của chính phủ nên chuyển từ mối quan tâm việc cần làm sang mối quan tâm để đảm bảo rằng mọi việc được thực hiện thông qua hợp tác với các chủ thể khác của xã hội. Tuy nhiên, những nghiên cứu gần đây nhất cho thấy quan điểm về việc giảm vai trò của tài chính công vẫn chưa được thể hiện nhiều trên thực tế[259].

Về quan điểm nghi ngờ vai trò chủ yếu của tài chính công, Afonso và cộng sự (2005) cho rằng nhiều nghiên cứu trước đó cho thấy mối tương quan mạnh mẽ giữa tăng trưởng chi tiêu công và sự suy giảm tăng trưởng, nhưng cũng có nghiên cứu không cho thấy sự tác động tiêu cực của chi tiêu công đến tăng trưởng kinh tế[260].

Ở Việt Nam, vai trò của khu vực công là rất đáng kể trong phát triển kinh tế xã hội. Nguyên nhân trước tiên là Việt Nam chuyển từ nền kinh tế tập trung với sở hữu nhà nước chiếm đại đa số sang nền kinh tế thị trường nên sự hiện diện của khu vực công là rất rõ nét. Trong hầu hết các lĩnh vực, nhà nước thường đóng vai trò là nhà đầu tư quan trọng nhất. Mặc dù trong thời gian gần đây, nhà nước đã giảm mạnh sự can thiệp của mình vào lĩnh vực sản xuất và phân phối hàng hóa, dịch vụ song trên thực tế, sự tham gia của nhà nước vào kinh tế vẫn không chỉ dừng ở những lĩnh vực mà thị trường tỏ ra kém hiệu quả. Thực tế phát triển kinh tế của Việt Nam cho thấy vẫn cần có sự hiện diện của nhà nước trong nền kinh tế để phát huy mọi nguồn lực cho phát triển, để sử dụng có hiệu quả các nguồn tài nguyên, vốn, tài sản thuộc sở hữu nhà nước. Bên cạnh những hiệu ứng tích cực, theo TS.Tô Trung Thành (2011) thì qua việc sử dụng các mô hình thực nghiệm đã đưa ra kết quả cho thấy từ những năm 2000, Việt Nam theo đuổi mô hình tăng trưởng dựa vào vốn đầu tư, đặc biệt là đầu tư công. Trong suốt thập niên qua, đầu tư công đã tăng trưởng rất nhanh, chiếm tỷ trọng lớn nhất trong tổng vốn đầu tư của xã hội, nhưng lại có hiệu quả thấp, đồng thời đang có xu hướng đầu tư vào cả những ngành mà khu vực tư nhân có thể đảm nhiệm nhưng lại buông lỏng nhiệm vụ xây dựng các nền tảng phát triển và tăng trưởng. Do đó, yêu cầu thay đổi mô hình tăng trưởng trở nên cấp bách trong giai đoạn hiện nay, đặc biệt khi nền kinh tế bước vào những năm giữa kỳ của Kế hoạch phát triển 5 năm (2011-2015) và 10 năm (2011-2020), trong bối cảnh nền kinh tế đã phải trả giá bởi những bất ổn vĩ mô kéo dài và động lực tăng trưởng dài hạn đang ít dần[261]. Do đó, để thực thi có hiệu quả chức năng định hướng của tài chính công, cần xây dựng các quy định pháp luật để phát huy vai trò của tài chính công như tính hiệu quả, tính minh bạch, trong đó cần xác định rõ thứ tự các hướng ưu tiên để tập trung thúc đẩy phát triển kinh tế, đồng thời giảm bớt các khuyết tật của nền kinh tế thị trường, đảm bảo đúng định hướng xã hội chủ nghĩa.

2. Những quan điểm mới về quản lý tài chính công theo thông lệ quốc tế

Trên thế giới, những nỗ lực về cải cách tài chính công đã từng bước ra đời từ lâu. Với những kết quả đạt được của các lý thuyết cải cách đã được kiểm chứng, các tổ chức quốc tế có uy tín như UNDP, WB hay IMF đã và đang nỗ lực phổ biến trên toàn cầu, đặc biệt là những quốc gia đang phát triển hoặc có nền kinh tế chuyển đổi, chưa có nhiều kinh nghiệm trong quản lý tài chính công trong thời kỳ mới. Có thể điểm qua những mô hình cải cách tài chính công đã và đang được thực hiện và có ảnh hưởng nhất định đến sự phát triển của pháp luật tài chính công Việt Nam, đó là xây dựng và thực hiện khuôn khổ chi tiêu trung hạn song hành với phương pháp soạn lập ngân sách theo kết quả đầu ra, mô hình tài khoản Kho bạc Nhà nước duy nhất trong quản lý Quỹ Ngân sách nhà nước và hợp tác công tư (PPP).

a) Khuôn khổ chi tiêu trung hạn

Khuôn khổ chi tiêu trung hạn (Medium-Term Expenditure Framework, viết tắt là MTEF) là một chiến lược ngân sách của Chính phủ, theo đó việc soạn lập NSNN được xác định trong một giai đoạn trung hạn (từ 3 đến 5 năm). Ngân hàng Thế giới đã định nghĩa: “Khuôn khổ chi tiêu trung hạn là sự cân đối giữa khả năng nguồn lực, được tính toán từ trên xuống và chi phí được ước tính từ dưới lên để thực thi chính sách trong ngắn hạn và trung hạn, trong khuôn khổ quy trình ngân sách hàng năm”[262].

Mục tiêu chính của MTEF là đảm bảo khắc phục tình trạng NSNN được xây dựng tùy tiện, tăng hoặc giảm thiếu cơ sở và không minh bạch. Đặc biệt, MTEF sẽ góp phần gắn kết các kế hoạch chi tiêu ngắn hạn với các mục đích dài hạn trên cơ sở năng lực sẵn có để đảm bảo tính khả thi cao và tôn trọng kỷ luật tài chính tổng thể.

Cũng theo Ngân hàng thế giới, phát triển và thực hiện MTEF có thể được thực hiện dần dần với tốc độ phù hợp với năng lực của một quốc gia với nhiều cách khác nhau. Một số quốc gia (ví dụ, Nam Phi, Uganda) thực hiện MTEF tổng thể bằng cách phân bổ nguồn lực thông qua một phương pháp tiếp cận từ trên xuống được thực hiện bởi Bộ Tài chính. Một số nước khác (ví dụ như Malawi hay Pakistan) lại bắt đầu với một cách tiếp cận từ dưới lên nhiều hơn, với việc thực hiện MTEF ở cấp địa phương để quản lý phân bổ nguồn lực trong từng lĩnh vực[263].

Tại Việt Nam, MTEF cũng bắt đầu được triển khai thí điểm ở một số ngành như Giao thông vận tải, Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Giáo dục và Y tế cùng với một số địa phương như Hà Nội, Bình Dương và Vĩnh Long[264]. Chắc chắn, những đánh giá thu được từ công tác thí điểm này sẽ góp phần đổi mới các quy định về quản lý tài chính công của Việt Nam trong thời gian tới.

b) Soạn lập ngân sách theo kết quả đầu ra

Với cách tiếp cận MTEF, một phương thức soạn lập NSNN mới đã hình thành và được nhiều quốc gia thực hiện, đó là việc soạn lập ngân sách theo kết quả đầu ra (Result-Based Budgeting, viết tắt là RBB). Soạn lập ngân sách theo kết quả đầu ra là phương thức xây dựng ngân sách dựa trên cơ sở những thông tin đầu ra để phân bổ và đánh giá nguồn lực tài chính nhằm đạt được những mục tiêu chiến lược trong chi tiêu của Chính phủ. Ngân sách dựa trên kết quả là một quá trình ngân sách chương trình trong đó: (i) xây dựng ngân sách sẽ nhằm vào các mục tiêu được xác định trước và kết quả mong đợi; (ii) kết quả dự kiến ​​sẽ lý giải cho yêu cầu nguồn lực đầu vào để đạt được kết quả như vậy; (iii) hiệu suất thực tế trong các kết quả đạt được đo bằng chỉ số thực hiện những mục tiêu cụ thể[265]. Do đó, RBB sẽ góp phần sử dụng hiệu quả nguồn lực tài chính công, trên cơ sở tiết kiệm và có tính kỷ luật cao. Việc sử dụng RBB trong lập dự toán NSNN đã được nhiều quốc gia áp dụng cùng với MTEF như các nước OECD, các quốc gia Đông Âu, Malaysia, Singapore và nhiều quốc gia khác[266].

Pháp luật Việt Nam đang bắt đầu có những bước tiếp cận trong các quy định về sử dụng RBB trong quyết định NSNN. Nấc thang thấp của việc sử dụng RBB đó là việc cho phép áp dụng chế độ tự chủ tài chính đối với các đơn vị sử dụng ngân sách trên cơ sở cân đối giữa nhu cầu đầu vào và mức độ đáp ứng dịch vụ công cho xã hội. Soạn lập NSNN theo RBB đòi hỏi pháp luật cần có những quy định nhằm đo lường được đầu ra (tức là hàng hóa, dịch vụ công) do nhà nước cung cấp, do đó sẽ ảnh hưởng nhiều đến việc quy định các định mức, tiêu chuẩn chi tiêu.

c) Mô hình tài khoản Kho bạc nhà nước duy nhất

Tài khoản Kho bạc nhà nước duy nhất (Treasury Single Account, viết tắt là TSA) là mô hình quản lý các quỹ tài chính công tiên tiến đang được áp dụng ở nhiều quốc gia trên thế giới nhằm đối phó với tình trạng quản lý yếu kém các nguồn lực tài chính công. Theo định nghĩa của Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF) thì TSA là một cấu trúc thống nhất của các tài khoản ngân hàng của Chính phủ cho phép hợp nhất và tối ưu sử dụng các nguồn tiền của chính phủ trên cơ sở tách bạch giữa quản lý thông tin và quản lý tiền mặt. Nói cách khác, TSA được mô tả là một tài khoản ngân hàng hoặc một tập hợp các tài khoản ngân hàng được liên kết với nhau, thông qua đó Chính phủ thực hiện các khoản thu, chi và đồng thời có được một cái nhìn hợp nhất của lượng tiền mặt vào cuối mỗi ngày[267].

Cũng theo hướng dẫn của IMF, việc thực hiện TSA cần 3 điều kiện tiên quyết: một là, việc bố trí ngân hàng phục vụ Chính phủ cần thống nhất để cho phép Bộ Tài chính có khả năng giám sát các khoản thu chi ngân sách thông qua hệ thống tài khoản; hai là, không một cơ quan, tổ chức nào có quyền thực hiện mở và sử dụng tài khoản ngoài hệ thống và nằm ngoài sự giám sát; ba là, việc tập trung nguồn tiền mặt của Chính phủ phải toàn diện, có nghĩa là các nguồn thu công không cần phân biệt có thuộc về NSNN hay các quỹ TCNNS đều nên được kiểm soát bởi TSA, đồng thời số dư trên tài khoản chính của TSA chỉ vừa đủ để thực hiện các hoạt động hàng ngày của Chính phủ cùng với mức dự trữ nhất định để đáp ứng các nhiệm vụ đột xuất. Do đó, TSA đòi hỏi phải có cơ sở pháp lý ổn định để thực hiện[268].

Hiện nay, Việt Nam đang thực hiện lộ trình cải cách tài chính công và đang trong giai đoạn đầu của quá trình thực hiện TSA, đó là việc xây dựng và thực hiện Hệ thống thông tin quản lý NSNN và Kho bạc Nhà nước (TABMIS), do đó đã có nhiều quy định pháp luật chịu ảnh hưởng của quá trình chuyển đổi này. Trong tương lai, các quy định về quản lý Quỹ NSNN sẽ có nhiều thay đổi khi thực hiện TSA một cách toàn diện hơn.

d) Quan hệ đối tác công tư

Quan hệ đối tác công tư (Public - Private Partnerships, viết tắt là PPP) là một hoạt động được đẩy mạnh trong những năm gần đây ở nhiều quốc gia trên thế giới, đặc biệt là những nước phát triển. Theo Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) thì thuật ngữ “quan hệ đối tác công - tư” mô tả những mối quan hệ có thể có giữa các đơn vị công và đơn vị tư nhân trong hoạt động cung cấp cơ sở hạ tầng và các dịch vụ khác. PPP hiệu quả xuất phát từ nhận thức rằng khu vực công và khu vực tư nhân đều có lợi thế nhất định trong thực hiện từng nhiệm vụ cụ thể. Ba nguyên nhân chính thúc đẩy Chính phủ để tham gia vào PPP là thu hút đầu tư vốn tư nhân cho khu vực công, để tăng hiệu quả sử dụng tài nguyên sẵn có và cải cách các lĩnh vực thông qua việc tái phân bổ vai trò, động cơ và trách nhiệm giải trình[269].

Vào giữa thập niên 1990, ở nhiều nước phát triển thực tế đã có phản ứng của xã hội đối với khu vực tư nhân trong việc cung cấp các dịch vụ cơ sở hạ tầng ở các nước đang phát triển. Ở một khía cạnh nào đó, phản ứng dữ dội xã hội bắt nguồn từ sự nhầm lẫn giữa PSP và tư nhân hóa. Một số chương trình PSP quá tham vọng và việc thảo luận xã hội bị xem nhẹ đã khiến dư luận có phản ứng. Những kinh nghiệm từ việc thực hiện PSP đã dẫn đến việc thiết kế của một mô hình mới mà hiện nay thường được gọi là PPP.

Về mặt chính sách, cần phân biệt PPP với hoạt động tham gia đơn thuần của khu vực tư nhân (Private Sector Participation - PSP) mặc dù đôi khi hai khái niệm này vẫn thay thế cho nhau. Tuy nhiên, thỏa thuận PSP thường nhấn mạnh việc chuyển giao nghĩa vụ cho khu vực tư nhân hơn là cho quan hệ đối tác, tức là mối quan hệ giữa khu vực công và khu vực tư là không bình đẳng. Bên cạnh đó, PPP cũng không đồng nghĩa với tư nhân hóa (Privatization), theo đó tư nhân hóa chủ yếu liên quan đến việc bán cổ phần hoặc quyền sở hữu trong một công ty hoặc bán tài sản hoặc dịch vụ thuộc sở hữu của khu vực công. Tư nhân hóa là phổ biến và được chấp nhận rộng rãi trong các lĩnh vực không được coi là hàng hóa, dịch vụ công, chẳng hạn như sản xuất, xây dựng v.v.. Trong khi đó, PPP thường tập trung vào những hàng hóa và dịch vụ công như phân phối điện, nước, xử lý chất thải, bệnh viện, trường học, hạ tầng công nghệ thông tin, kiểm soát không lưu, v.v..

Hoạt động PPP sẽ có khả năng phân bổ trách nhiệm giữa các đối tác là nhà nước và tư nhân một cách tối ưu. Các đối tác công trong PPP là cơ quan nhà nước, bao gồm các Bộ, ngành, địa phương, thậm chí bao gồm cả doanh nghiệp nhà nước. Các đối tác tư nhân có thể là chủ thể của địa phương hoặc quốc tế, bao gồm các doanh nghiệp, nhà đầu tư có chuyên môn hoặc tài chính liên quan đến dự án. Gần đây, PPP cũng có thể bao gồm các tổ chức phi chính phủ (NGOs) và/hoặc các tổ chức cộng đồng, cũng như các bên liên quan bị ảnh hưởng trực tiếp bởi dự án. Đóng góp của Chính phủ cho PPP có thể dưới dạng vốn đầu tư (thậm chí thông qua việc hỗ trợ thuế), chuyển giao tài sản, hoặc các cam kết khác. Chính phủ cũng cung cấp trách nhiệm xã hội và khả năng ủng hộ về mặt chính trị. Vai trò của khu vực tư nhân trong quan hệ đối tác là phát huy hoạt động chuyên môn của mình trong quản lý và đổi mới để điều hành dự án hiệu quả. Đối tác tư nhân cũng có thể tham gia góp vốn đầu tư tùy thuộc vào hình thức hợp đồng hợp tác.

Việt Nam hiện nay đang nghiên cứu và từng bước áp dụng hoàn thiện mô hình PPP trong nhiều lĩnh vực và dưới nhiều hình thức, thay vì chỉ hạn chế ở các hình thức hợp đồng BOT, BTO và BT trong lĩnh vực đầu tư cơ sở hạ tầng như hiện nay. Trong tương lai, các quy định về việc thực hiện PPP sẽ cần sự điều chỉnh rõ hơn của pháp luật như quy định áp dụng PPP trong những trường hợp nào vì PPP thực hiện không chỉ trong các dự án cơ sở hạ tầng mà còn trong lĩnh vực dịch vụ, về trách nhiệm của các bên trong quản lý nguồn vốn, thanh toán như thế nào, v.v..

3. Chính sách tài khóa trong từng thời kỳ

Chính sách tài khóa (fiscal policy) trong từng thời kỳ có những ảnh hưởng rõ nét đến các quy định pháp luật được ban hành, sửa đổi trong thời kỳ đó. Chẳng hạn, chi tiêu cho an ninh, quốc phòng có sự thay đổi ở nhiều quốc gia sau sự kiện 11/9/2001, theo đó các văn bản luật mới được ban hành cho phép Chính phủ một số nước tăng cường chi tiêu chống khủng bố, chi tiêu cho phòng vệ từ xa. Ở Việt Nam, Đảng và nhà nước đang tích cực thực hiện các cải cách nhằm minh bạch hóa lĩnh vực quản lý nhà nước và phòng, chống tham nhũng. Điều đó thể hiện khá rõ trong các quy định mới đã được ban hành trong thời gian gần đây về quản lý thuế, chi đầu tư xây dựng cơ bản và kiểm soát chi ngân sách. Trong giai đoạn chống suy thoái nền kinh tế hiện nay, dấu ấn của chính sách tài khóa ngày càng rõ nét trong việc tái cơ cấu nền kinh tế, ổn định vĩ mô và chống lạm phát.

  Định nghĩa phổ biến nhất, chính sách tài khóa là việc sử dụng nguồn thu và chi tiêu của Chính phủ để thực hiện những mục tiêu nhất định như tăng trưởng kinh tế, tạo việc làm và chống lạm phát, v.v.. Chính sách tài khóa thể hiện quan điểm sử dụng NSNN để định hướng nền kinh tế của Chính phủ, trong khi đó chính sách tiền tệ thể hiện quan điểm điều hành tổng phương tiện thanh toán, lãi suất và cung tín dụng của Ngân hàng nhà nước. Theo TS.Vũ Đình Ánh (2011) thì chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ là những công cụ quan trọng nhất của nhà nước để quản lý và điều hành nền kinh tế[270]. Thực tế tại Việt Nam, các quy định pháp luật về tài chính công chịu ảnh hưởng khá rõ nét của chính sách tài khóa trong từng giai đoạn. Đối với nhiều quốc gia có thu nhập thấp, đã có một thời gian dài mà ở đó chính sách tài khóa không được quan tâm nhiều, nhưng tình trạng này đang thay đổi. Thành công trong việc ổn định nền kinh tế đã đặt ra yêu cầu quan tâm nhiều hơn đến chính sách tài khóa ở các quốc gia này để đảm bảo các yêu cầu như ổn định kinh tế vĩ mô, khuyến khích tăng trưởng và xóa đói giảm nghèo[271]. Các nghiên cứu thực nghiệm ở nhiều nước trên thế giới đã chỉ ra rằng, sự quản lý tài khóa yếu kém là nguyên nhân chính dẫn đến hàng loạt các vấn đề kinh tế nghiêm trọng như lạm phát cao dai dẳng, thâm hụt cán cân vãng lai lớn, tăng trưởng thấp, hoặc thậm chí là tăng trưởng âm. Do vậy, chính sách tài khóa luôn là đối tượng trung tâm của mỗi công cuộc cải cách nhằm tái cấu trúc nền kinh tế[272].

Chính sách tài khóa có chất lượng cao sẽ hỗ trợ tăng trưởng nếu hội đủ các yêu cầu sau: (i) duy trì một môi trường thể chế, hỗ trợ cho sự tăng trưởng và hiệu ứng tài chính công; (ii ) giới hạn cam kết với vai trò thiết yếu của chính phủ trong việc cung cấp hàng hóa và dịch vụ; (iii) phát triển việc xúc tiến hỗ trợ cho khu vực tư nhân và sử dụng hiệu quả các nguồn lực công; (iv) các hoạt động của chính phủ nhằm điều chỉnh khu vực tư nhân một cách hiệu quả với hệ thống thuế ổn định; và (v) hỗ trợ sự ổn định kinh tế vĩ mô thông qua các tài khoản công ổn định và bền vững. Nếu những điều kiện này được đáp ứng, chính sách tài khóa sẽ thúc đẩy tăng trưởng thông qua tác động tích cực trực tiếp đến việc làm, tiền tiết kiệm, đầu tư và đổi mới thông qua các khuôn khổ thể chế, mà quan trọng nhất là khung pháp lý[273].

Những phân tích về một số yếu tố ảnh hưởng cơ bản đến pháp luật tài chính công trên đây có thể cho cái nhìn toàn diện hơn đối với pháp luật tài chính công, từ đó góp phần vào việc kiến nghị hoàn thiện pháp luật tài chính công trong thời gian tới.

 

 

 

 

 

THỰC TRẠNG VÀ PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT QUY ĐỊNH VỀ KẾT CẤU NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC NHẰM ĐÁP ỨNG YÊU CẦU CẢI CÁCH TÀI CHÍNH CÔNG HIỆN NAY

TS. NGUYỄN MINH HẰNG

ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

1. Khái quát pháp luật về kết cấu ngân sách nhà nước

          Về kết cấu NSNN, thể hiện mối quan hệ giữa các nội dung thu - chi của NSNN trong những khoảng thời gian nhất định nhằm phục vụ thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước. Thu NSNN là một số tiền nhà nước huy động vào ngân sách mà không bị ràng buộc bởi trách nhiệm hoàn trả trực tiếp cho đối tượng nộp. Phần lớn các khoản thu NSNN đều mang tính chất bắt buộc, phần còn lại là các nguồn thu khác của nhà nước. Chi ngân NSNN là số tiền mà nhà nước chi từ quỹ ngân sách để thực hiện chức năng và nhiệm vụ của mình. Trong từng nội dung thu, chi lại có kết cấu và tỷ trọng các khoản thu, chi theo từng cấp ngân sách và từng lĩnh vực cụ thể.

          Như vậy, có thể hiểu pháp luật về kết cấu NSNN là tổng hợp các quy phạm pháp luật do nhà nước ban hành nhằm quy định nội dung các khoản thu và các khoản chi NSNN. Theo Luật Ngân sách nhà nước (2002), kết cấu các khoản thu và chi NSNN được quy định bao gồm các khoản thu và chi ngân sách, được phân cấp cụ thể cho ngân sách trung ương và ngân sách địa phương.

Trước hết, kết cấu thu NSNN bao gồm: các khoản thu thường xuyên (thuế, phí, lệ phí) và các khoản thu khác như thu từ hoạt động kinh tế của nhà nước (tiền thu hồi vốn của nhà nước tại các cơ sở kinh tế, thu hồi tiền cho vay của nhà nước, thu nhập từ vốn góp của Nhà nước vào các cơ sở kinh tế); thu từ các khoản đóng góp của tổ chức và cá nhân; các khoản viện trợ; các khoản di sản mà nhà nước được hưởng, tiền bán và cho thuê tài sản thuộc sở hữu nhà nước, các khoản thu từ tiền phạt vi phạm, thu hồi dự trữ nhà nước.

Qua nghiên cứu quy định pháp luật và con số thống kê về các khoản thu NSNN của các nước trên thế giới, có thể thấy rằng, tùy thuộc vào điều kiện, hoàn cảnh cụ thể ở mỗi nước mà kết cấu các khoản thu ngân sách có sự khác nhau. Tuy nhiên, điểm chung trong kết cấu các khoản thu ngân sách của các nước đều coi khoản thu từ thuế là khoản thu chủ yếu và quan trọng nhất.

Về kết cấu chi NSNN: bao gồm chi đầu tư phát triển; chi thường xuyên (chi sự nghiệp, chi cho các cơ quan nhà nước, hoạt động Đảng cộng sản, tổ chức chính trị xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp, chi cho an ninh quốc phòng, trật tự an toàn xã hội, chi hoạt động ngoại giao, chi trợ giá cho chính sách của nhà nước); chi trả nợ; chi viện trợ; chi cho vay; chi lập dự phòng ngân sách; chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính và chi chuyển nguồn ngân sách từ năm trước sang ngân sách năm sau.

Ở các nước thuộc Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD), các khoản chi ngân sách thường được phân loại dựa trên chức năng để nhà nước thực hiện theo những mục đích nhất định (chẳng hạn chi về giáo dục, chi an ninh xã hội, chi về nhà ở…). Việc phân loại này phụ thuộc vào cấu trúc tổ chức chính phủ, và có ý nghĩa quan trọng đối với việc phân cấp các nguồn thu giữa các lĩnh vực. Việc phân loại các khoản chi ngân sách mang tính ổn định cần phải dựa trên những khảo sát và phân tích về chi tiêu của chính phủ và sự so sánh, đối chiếu số liệu của các năm tài khóa. Theo đề xuất của OECD, chi ngân sách được phân thành 10 nhóm như sau: (i) chi cho các dịch vụ công nói chung, (ii) chi cho quốc phòng, (iii) chi về an ninh và trật tự công, (iv) chi cho các vấn đề kinh tế, (v) Chi bảo vệ môi trường, (vi) chi cho các tiện ích phục vụ cộng đồng và nhà ở, (vii) chi về y tế, (viii) chi cho giải trí, văn hóa và tôn giáo, (ix) chi cho giáo dục, (x) chi cho bảo trợ xã hội.[274]

Có thể thấy, pháp luật về kết cấu NSNN khá đồ sộ, không chỉ bao gồm các quy định pháp luật về các khoản thu và chi ngân sách trong Luật Ngân sách nhà nước (2002) và các văn bản hướng dẫn thi hành, mà còn bao gồm các văn bản điều chỉnh từng khoản thu và từng khoản chi ngân sách cụ thể, chẳng hạn như các đạo luật về các loại thuế hiện hành; các quy định về phí, lệ phí ở cả trung ương và địa phương; các quy định về vay nợ, viện trợ; các quy định về thực hiện chi thường xuyên, chi đầu tư phát triển… Cùng với các quy định pháp luật về chu trình NSNN, trên thực tế, pháp luật về kết cấu NSNN là cơ sở pháp lý quan trọng cho việc thực hiện các nội dung NSNN, góp phần ổn định và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, đáp ứng các nhu cầu kinh tế - xã hội của đất nước. Tuy nhiên, điều đáng bàn ở đây là kết quả của việc thực hiện kết cấu NSNN, đặc biệt là những hạn chế, bất cập trong việc thực hiện để từ đó đưa ra những giải pháp thiết thực nhằm đảm bảo kết cấu ngân sách được ổn định và bền vững.

2. Thực trạng các khoản thu, chi ngân sách nhà nước trong những năm vừa qua

Thực tế tại Việt Nam, kết cấu NSNN đã được định hình, cân đối ngân sách vững chắc và có chuyển biến tích cực, đảm bảo nguồn thu ngày càng tăng để phục vụ kịp thời các nhiệm vụ chi tiêu cơ bản của nhà nước và có tác động tích cực đến việc thực hiện các mục tiêu quốc gia.

Một là, kết quả thu ngân sách hàng năm vượt so với dự toán khá lớn. Năm 2008, dự toán thu ngân sách là 323.000 tỷ đồng, nhưng quyết toán lên tới 430.549 tỷ đồng, tăng 33,3% so với dự toán. Thu NSNN năm 2009 vượt 13,4% (52.440 tỉ đồng) so với dự toán, tăng 51.690 tỉ đồng so với báo cáo trình Quốc hội tại kỳ họp thứ sáu[275], hay trong năm 2011, dự toán thu NSNN khoảng 595.000 tỷ đồng, nhưng khi quyết toán đã đạt con số 721.804 tỷ đồng, tăng 21,3% so với dự toán[276]. Nhìn chung, tốc độ thu NSNN hàng năm tăng khá (giai đoạn 2004-2012 bình quân đạt trên 20%/năm và đến năm 2012, thu NSNN tăng đến 4,87 lần so với năm 2003), trong đó thu nội địa chiếm tỷ trọng ngày càng cao trong tổng thu NSNN.[277] Như vậy, trong điều kiện nền kinh tế gặp nhiều khó khăn, tốc độ tăng trưởng kinh tế không cao, song thu NSNN vẫn vượt dự toán, thể hiện sự nỗ lực và cố gắng rất lớn của các ngành, các cấp và cộng đồng doanh nghiệp.

Hai là, thông qua việc ưu đãi miễn, giảm thuế thu nhập doanh nghiệp, tiền sử dụng đất,… chính sách thuế đã khuyến khích các dự án đầu tư vào ngành sản xuất công nghiệp, dịch vụ; đầu tư vào các khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao. Từ đó, tăng tỷ trọng sản phẩm công nghiệp và dịch vụ trong tổng sản phẩm quốc nội. Điều đó đã góp phần tăng nhanh số thu NSNN và làm thay đổi đáng kể kết cấu thu NSNN về lâu dài.

          Ba là, trong bối cảnh nguồn thu trong những năm gần đây có xu hướng giảm nhưng các nhiệm vụ chi NSNN vẫn được bảo đảm, mức chi tiêu và tốc độ chi ngân sách vẫn bám khá sát kế hoạch. Nguồn vốn NSNN đã được thực hiện theo đúng dự toán, được cấp phát kịp thời, đáp ứng các nhiệm vụ chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển của các cấp, các địa phương, bảo đảm an sinh xã hội, phục vụ sản xuất, khắc phục hậu quả thiên tai và triển khai công tác bình ổn giá... Cụ thể, dự toán chi NSNN năm 2012 là 903.100 tỷ đồng, lũy kế cả năm ước đạt 905.250 tỷ đồng, đạt 100,2% dự toán.[278] Trong 6 tháng đầu năm 2013, tổng số chi ngân sách ước đạt 448.910 tỷ đồng, bằng 45,9% dự toán và tăng tới 7,5% so với cùng kỳ năm trước. Trong đó, chi đầu tư phát triển ước đạt 77.920 tỷ đồng, bằng 44,5% dự toán. Tiến độ giải ngân vốn đầu tư xây dựng cơ bản đạt khá, trong đó, vốn ngân sách giải ngân đến các chủ đầu tư ước đạt 44,4% dự toán, vốn đầu tư từ nguồn trái phiếu Chính phủ ước đạt khoảng 50% kế hoạch. Về chi trả nợ và viện trợ, trong 6 tháng đầu năm 2013 ước chi 52.180 tỷ đồng, đảm bảo thanh toán đầy đủ và kịp thời các khoản nợ đến hạn. NSNN cũng chi 318.810 tỷ đồng phục vụ các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, quản lý hành chính...[279]

Bốn là, cơ cấu chi NSNN đã đảm bảo bố trí ưu tiên cho chi đầu tư phát triển với tốc độ tăng bình quân trên 16,2%/năm, chiếm trên 20% tổng mức chi đầu tư toàn xã hội, đạt khoảng 7% GDP; chi NSNN cho lĩnh vực giáo dục - đào tạo, dạy nghề đạt 20%, chi lĩnh vực khoa học công nghệ đạt 2%...[280]

Một số hạn chế trong thực hiện các khoản thu, chi ngân sách

Thứ nhất, về tình hình thực hiện thu ngân sách:

Một là, con số dự toán và con số thực hiện thu NSNN đối với nhiều khoản thu khác xa nhau trong những năm gần đây. Điều này thể hiện việc thực hiện thu ngân sách chưa ổn định, vững chắc; hơn nữa, công tác lập dự toán chưa sát với thực tế phát sinh, chưa bắt nguồn từ nội lực của nền kinh tế, do đó, phần nào ảnh hưởng tới công tác chỉ đạo, điều hành NSNN. Chẳng hạn, năm 2011, số thu từ nhà, đất dự toán gần 35.000 tỉ đồng nhưng thực thu gần 61.000 tỉ đồng; dầu thô dự toán thu hơn 69.000 tỉ đồng nhưng thực thu trên 110.000 tỉ đồng; thu nội địa từ sản xuất kinh doanh cũng tăng gần 36.000 tỉ đồng;[281] việc lập dự toán chi hoàn thuế giá trị gia tăng là 42.000 tỷ đồng, thực hiện hoàn thuế là 61.000 tỷ đồng. Bên cạnh đó, mặc dù tăng thu xuất nhập khẩu 17.065 tỷ đồng nhưng vẫn để nợ số chi hoàn thuế giá trị gia tăng chưa có nguồn thanh toán lên tới 14.532 tỷ đồng, tạo thêm áp lực mất cân đối ngân sách những năm sau.[282] Đây là tồn tại từ nhiều năm mà Quốc hội đã có ý kiến nhưng hầu như không khắc phục được.

          Hai là, trong 6 tháng đầu năm 2013, tình hình thu NSNN không được khả quan. Tổng số thu NSNN ước đạt 356.520 tỷ đồng, bằng 43,7% dự toán và chỉ tăng 4,5% so với cùng kỳ năm 2012. Trong đó, số thu nội địa đạt 236.170 tỷ đồng (bằng 43,3% dự toán). Đây là số thu thấp nhất so với cùng kỳ trong vòng 3 năm gần đây (từ năm 2010 - 2012, thu nội địa 6 tháng đầu năm đạt từ 44,7% đến 52,1% dự toán được giao). Bên cạnh đó, đáng chú ý là có 11/14 khoản thu, sắc thuế đạt dưới 50% so với dự toán. Trong số này, có nhiều khoản thu quan trọng như: thu từ khu vực doanh nghiệp nhà nước, ngoài quốc doanh, khu vực có vốn đầu tư nước ngoài. Nguồn thu từ 42/63 địa phương đạt dưới mức 50% dự toán, mà chủ yếu là các địa phương có số thu lớn như Hà Nội, Hải Phòng, Quảng Ninh, Đà Nẵng, thành phố Hồ Chí Minh, Bình Dương. Ngoài ra, một nguồn thu lớn là từ dầu thô trong 6 tháng đầu năm đã giảm 7,8% so với cùng kỳ năm 2012, chỉ đạt 55.430 tỷ đồng (bằng 56% dự toán). Hoạt động xuất nhập khẩu cũng đem lại con số thu ngân sách "đáng buồn": chỉ đạt 61.920 tỷ đồng (bằng 37,2% dự toán), tăng 5,8% cùng kỳ năm 2012. Trong khi đó, cũng trong thời gian này, nhiều chính sách của Chính phủ đã được thực thi, như: giảm, hoãn giãn thuế thu nhập DN, thuế giá trị gia tăng, thuế bảo vệ môi trường, lệ phí trước bạ, tiền thuê đất và tiền sử dụng đất. Những chính sách này đã hỗ trợ, tháo gỡ khó khăn cho hoạt động sản xuất, kinh doanh, tuy nhiên, theo Bộ Tài chính, việc miễn giảm thuế sẽ khiến NSNN năm 2013 bị giảm thu dự kiến khoảng 17.613 tỷ đồng và năm 2014 giảm thu 17.580 tỷ đồng. [283] Điều này càng khiến cho "túi tiền" của Nhà nước vốn đã eo hẹp, sắp tới sẽ càng "teo tóp" hơn. Kết quả này đặt ra những thách thức lớn trong công tác điều hành thu - chi NSNN, đặc biệt là trong bối cảnh hiện nay Chính phủ phải đẩy mạnh thực hiện các giải pháp giãn, giảm, miễn thuế cho cộng đồng DN, tạo đà cho kinh tế phục hồi.

Ba là, kết cấu thu ngân sách chưa thực sự vững chắc, tính ổn định, bền vững trong huy động nguồn lực chưa cao. Nguồn thu từ xuất khẩu dầu thô và hoạt động xuất nhập khẩu vẫn chiếm tỷ trọng lớn; tỷ trọng thuế trực thu tăng chậm do hiệu quả sản xuất - kinh doanh của nền kinh tế và của các doanh nghiệp nói riêng nhìn chung còn thấp. Đặc biệt, nhiệm vụ thu NSNN trong năm 2012 mới chỉ hoàn thành về mặt tổng số thu, nếu không kể số thu từ dầu thô, nhiệm vụ thu chỉ đạt 92,9% so với dự toán, trong đó những khoản thu từ khu vực kinh tế đều không đạt dự toán và có mức tăng trưởng thấp so với cùng kỳ. Cụ thể, thu từ khu vực kinh tế quốc doanh đạt 92,3%, thu từ khu vực doanh nghiệp đầu tư nước ngoài đạt 84,8%, thu thuế công thương nghiệp ngoài quốc doanh đạt 84,2%.[284] Thu ngân sách năm 2012 vượt dự toán vẫn chủ yếu dựa vào nguồn thu từ tài nguyên (dầu khí), còn thu nội địa và thu cân đối xuất nhập khẩu giảm mạnh. Đáng chú ý, trong bốn khoản thu của NSNN, thu từ dầu thô và thu viện trợ có mức tăng vọt so với dự toán lần lượt là 66% và 40%. Trong khi đó, hai khoản thu có ý nghĩa trụ cột khác là thu nội địa và thu cân đối ngân sách từ hoạt động xuất nhập khẩu đều không đạt dự toán, lần lượt ở mức 92,9% dự toán và 85,4% dự toán. Đây cũng là năm đầu tiên trong 5 năm qua, hai khoản thu này không vượt dự toán.[285]

Thứ hai, về tình hình thực hiện chi NSNN:

Một là, chi ngân sách hàng năm tăng vượt dự toán, chủ yếu là do tăng chi đầu tư phát triển. Theo quyết toán NSNN năm 2011, trong bối cảnh thực hiện chính sách tài khóa chặt chẽ, vừa phải tiết kiệm chi thường xuyên, vừa phải cắt giảm đầu tư công, nhưng tổng chi cân đối NSNN vẫn tăng lớn (61.954 tỷ đồng), vượt 8,5% so với dự toán, trong đó chủ yếu là do tăng chi đầu tư phát triển (56.306 tỷ đồng). Chi cho một số lĩnh vực quan trọng như giáo dục, y tế, khoa học công nghệ, sự nghiệp kinh tế, chương trình mục tiêu quốc gia chưa đạt làm ảnh hưởng đến thực hiện nhiệm vụ và mục tiêu phát triển chung về kinh tế - xã hội.[286] Trong năm 2012, dự toán chi là 180.000 tỷ đồng, thực hiện cả năm đạt 195.054 tỷ đồng, bằng 108,4% dự toán, chiếm 21,5% tổng chi NSNN và bằng 6,6% GDP; trong đó: chi đầu tư xây dựng cơ bản đạt 107,6% dự toán, chi bổ sung dự trữ quốc gia đạt 134,7% dự toán, các nhiệm vụ chi đầu tư phát triển khác đạt 100% dự toán. Như vậy, so với dự toán, số chi đầu tư phát triển tăng 15.054 tỷ đồng.[287] Bên cạnh đó, theo đà tăng của chi đầu tư phát triển sẽ kéo theo sự tăng tốc của bổ sung cân đối như hiện nay thì không chỉ hiệu quả, hiệu lực của phân bổ nguồn lực, sử dụng nguồn lực công không được bảo đảm; cân đối thu - chi NSNN bị đe dọa; mà các tác động tiêu cực tới kinh tế vĩ mô sẽ tiếp tục dẫn tới tác động kép tới các hoạt động thu – chi và sự bền vững của cả nền kinh tế (sự giảm sút hiệu quả khu vực công và bất ổn vĩ mô thời gian qua).

Hai là, tỷ trọng chi thường xuyên có xu hướng tăng cao. Mặc dù nguồn thu khó khăn nhưng chi ngân sách lại không thể cắt giảm so với dự toán, ngược lại còn tăng lên nhiều, đặc biệt trong cơ cấu chi thường xuyên. Số liệu của Bộ Tài chính chỉ rõ, năm 2012 mức chi tiêu cho bộ máy quản lý hành chính, cho các sự nghiệp kinh tế - xã hội (chi thường xuyên) đã vượt so cùng kỳ rất cao. Cụ thể, trong báo cáo số liệu theo chuẩn quốc tế 9 tháng năm 2012 về NSNN, chi đầu tư phát triển chỉ tăng 5% so cùng kỳ, chi trả nợ tăng 0,5%, riêng chi thường xuyên tăng 20,5%. Trong tổng mức chi NSNN 9 tháng là 605.000 tỉ đồng, chi thường xuyên chiếm tới hơn 70% (hơn 477.000 tỷ đồng), riêng chi quản lý hành chính gần 9,6% (58.000 tỷ đồng). Trong khi đó năm 2011, chi thường xuyên 9 tháng chỉ có 392.475 tỷ đồng[288], tuy nhiên, chi ngân sách cho ưu tiên phát triển giáo dục đào tạo, y tế, khoa học công nghệ là những lĩnh vực quan trọng theo chủ trương của Đảng và Nghị quyết của Quốc hội để phát triển kinh tế, bảo đảm an sinh xã hội lại không đạt dự toán được giao.[289] Những năm tới, với mục tiêu đảm bảo an sinh xã hội, cải thiện điều kiện sống cho nhân dân và thực hiện các kế hoạch phát triển, bảo đảm an ninh quốc phòng, chi ngân sách sẽ ngày một nhiều hơn. Điều này đặt ra thách thức không nhỏ để làm sao vừa bảo đảm duy trì mức chi ngân sách nhưng vẫn không bị bội chi cao.

Ba là, bội chi NS qua các năm luôn cao, điều này đòi hỏi phải giải quyết theo hướng tăng thu và tăng cường đi vay nợ. Mặc dù thu NSNN hàng năm tăng cao nhưng nhu cầu chi tiêu lớn, trong đó chi đầu tư phát triển thường chiếm trên 28% tổng số chi và chiếm gần 33% tổng số thu ngân sách nên từ năm 2001 đến năm 2010 NSNN luôn trong tình trạng bội chi và tỷ lệ bội chi có xu hướng gia tăng, nhất là trong những năm cuối Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm 2006 - 2010. Tính chung mười năm 2001 - 2010 ngân sách Nhà nước bội chi 558,7 nghìn tỷ đồng, bằng 5,36% GDP, trong đó 5 năm 2001-2005 bội chi 154,5nghìn tỷ đồng, bằng 4,85% GDP; 5 năm 2006 - 2010 bội chi 404,2 nghìn tỷ đồng, bằng 5,58% GDP.[290] Bội chi NSNN năm 2011 là 112.034 tỷ đồng, bằng 4,4% GDP (không bao gồm kết dư ngân sách địa phương 40.772 tỷ đồng), thấp hơn chỉ tiêu được Quốc hội giao (5,3%)[291], tổng số dư nợ công đến 31/12/2011 bằng 54,9% GDP, mặc dù vẫn nằm trong giới hạn an toàn nợ công nhưng tăng khá cao (24,8%) so với năm 2010. Kiểm toán Nhà nước cũng cho biết, số nợ phải trả nước ngoài dùng để cho vay lại đến 31/12/2011 tương đương 12,55 tỷ USD, tăng 1,45 tỷ USD (12%) so với 2010. Trong năm 2012 vẫn được xem là một năm Việt Nam đang thực hiện các chính sách cắt giảm đầu tư công một cách quyết liệt và có hệ thống, tuy nhiên, tổng chi ngân sách nhà nước là 904,1 ngàn tỷ đồng, vẫn tăng 0,11% so với dự toán và tăng 14,6% so với năm 2011, đóng góp mức độ bội chi ngân sách nhà nước bằng 4,8% GDP.[292]

Bốn là, chi ngân sách địa phương thường xuyên vượt dự toán với mức độ lớn và có xu hướng tăng. Cho dù chi NSĐP hàng năm theo quyết toán bao gồm cả phần chuyển nguồn và phần chi nhưng chưa quyết toán từ năm trước chuyển sang, song tình trạng chi thực tế ngày càng vượt xa so với dự toán cho thấy việc lập và thực thi ngân sách của các địa phương đang thiếu những căn cứ nền tảng. Cụ thể, chi đầu tư ngân sách địa phương tăng mạnh ngay cả vào những năm ưu tiên kiềm chế lạm phát như năm 2011. Quy mô đầu tư ngân sách địa phương năm 2008 chỉ vào khoảng 2 lần quy mô đầu tư ngân sách trung ương, thì đến năm 2012, con số này đã lên tới 3,1 lần. Tốc độ tăng tổng chi ngân sách địa phương luôn cao hơn nhiều so với chi ngân sách trung ương ngay cả trong kỳ ổn định ngân sách (2007-2011).[293]

Những hạn chế này chủ yếu do các nguyên nhân sau:

Thứ nhất, trong những năm gần đây, số thu NSNN vượt dự toán một phần do công tác lập dự toán chưa sát với thực tế và chủ yếu bắt nguồn từ yếu tố khách quan làm công tác dự báo chưa tốt. Xét về tổng thể, cả 4 nguồn thu chủ yếu của NSNN đều tăng so với dự toán được giao, nhưng số thu NSNN vượt dự toán chủ yếu bắt nguồn từ yếu tố khách quan, chiếm tỷ trọng lớn là do giá cả tăng (chỉ số giá tiêu dùng năm 2011 tăng 18,13% so với năm 2010, giá dầu thô tăng 28 USD/thùng so với giá dự toán), việc điều chỉnh tăng thuế nhập khẩu đối với một số mặt hàng không khuyến khích nhập khẩu và tăng thu các khoản về nhà, đất. Yếu tố từ sản xuất kinh doanh chỉ chiếm khoảng 20% trong tổng số tăng thu.[294] Bên cạnh đó, thu NSNN mặc dù tăng nhưng chưa phản ánh đúng thực lực của nền kinh tế bởi phát sinh nguồn thu chuyển nguồn từ năm trước và giá cả ngày càng tăng cao.

Thứ hai, kết cấu thu ngân sách có xu hướng giảm do một số nguyên nhân sau:

Một là, giảm thu ngân sách do ảnh hưởng tình hình khó khăn chung của nền kinh tế trong và ngoài nước, tăng trưởng kinh tế đạt thấp hơn so với kế hoạch, hoạt động sản xuất - kinh doanh gặp nhiều khó khăn, tiêu thụ sản phẩm chậm, hàng tồn kho cao, số doanh nghiệp giải thể và ngừng hoạt động ở mức cao. Đặc biệt, trong năm 2013, thu NSNN gặp khó khăn khi sự chậm lại của tốc độ tăng trưởng kinh tế không được bù đắp bởi tốc độ lạm phát tăng cao như những năm trước. Bên cạnh đó, hoạt động của một bộ phận doanh nghiệp gặp khó khăn, lĩnh vực bất động sản và ngân hàng đang điêu đứng, nhiều doanh nghiệp phải thu hẹp sản xuất hoặc tạm dừng hoạt động, nhất là các doanh nghiệp trong lĩnh vực xây dựng, sản xuất vật liệu xây dựng. Chỉ trong vòng 2 năm 2011-2012, đã có khoảng 10 vạn doanh nghiệp giải thể phá sản, chiếm một nửa số doanh nghiệp giải thể phá sản kể từ khi có Luật Doanh nghiệp (2005) đến nay nên đã hạn chế khả năng thu NSNN không chỉ của năm 2012 mà có thể của cả các năm tiếp theo. Ngay 2 tháng đầu năm 2013 đã có thêm 8.600 doanh nghiệp giải thể và dừng hoạt động.[295]

Hai là, số thu ngân sách có xu hướng giảm do chịu tác động mạnh của các biện pháp hỗ trợ sản xuất kinh doanh và thị trường từ năm 2012 và tiếp tục thực hiện bổ sung năm 2013. Thực hiện các Nghị quyết của Quốc hội số: 08/2011/QH13 ngày 6/8/2011 và số: 29/2012/QH13 ngày 21/6/2012 ban hành bổ sung một số giải pháp về thuế nhằm tháo gỡ khó khăn cho doanh nghiệp và cá nhân; Nghị quyết số 13/NQ-CP ngày 10/5/2012 của Chính phủ về một số giải pháp tháo gỡ khó khăn cho sản xuất -kinh doanh, hỗ trợ thị trường; trong năm 2012 Nhà nước đã thực hiện miễn, giảm và gia hạn thời hạn nộp sang năm 2013 khoảng 13.300 tỷ đồng tiền thuế và thu NSNN cho các đối tượng. Hay trong thời gian gần đây, để thực hiện Nghị quyết 02/NQ-CP ngày 10/1/2013, một số giải pháp về thuế tháo gỡ khó khăn cho doanh nghiệp được thực hiện như kích cầu và hỗ trợ thị trường bất động sản, giảm 50% thuế GTGT đầu ra từ ngày 1-7-2013 đến 31-6-2014; giảm 30% thuế GTGT đối với hoạt động đầu tư kinh doanh bán, cho thuê, cho thuê mua nhà ở là căn hộ có diện tích sàn dưới 70m². Dự kiến số giảm thu ngân sách do thực hiện chính sách miễn, giảm, gia hạn thuế năm 2013 khoảng 17.613 tỷ đồng. Trong đó, riêng miễn giảm tiền sử dụng đất, tiền thuê đất là 15.000 tỷ đồng.[296] Tuy nhiên, những giải pháp hỗ trợ này dường như vẫn chưa đáp ứng được kỳ vọng của đại bộ phận các doanh nghiệp cả về cách thức, qui mô và mức độ hỗ trợ.

Ba là, nhiều doanh nghiệp nhà nước hoạt động kém hiệu quả, Chính phủ phải mang Quỹ dự trữ trả nợ thay cho một số tập đoàn, tổng công ty vì phải bảo lãnh cho các đơn vị này.[297] Hơn nữa, kim ngạch nhập khẩu các mặt hàng chịu thuế giảm so với năm 2011, làm ảnh hưởng tới số thu cân đối từ hoạt động xuất nhập khẩu. Thêm vào đó, việc thực hiện các quy định chặt chẽ đối với một số mặt hàng nhập khẩu như ôtô, rượu, mỹ phẩm, điện thoại di động... cũng làm giảm lượng nhập khẩu, dẫn đến giảm số thu thuế từ các hoạt động này. Ngoài ra, tình trạng thất thu, nhất là các nguồn thu từ đất đai, từ khai thác tài nguyên khoáng sản, khu vực ngoài quốc doanh, khu vực có vốn đầu tư nước ngoài,... gian lận thương mại, chuyển giá, trốn lậu thuế chậm được khắc phục cũng ảnh hưởng lớn đến việc thực hiện thu NSNN.

Bốn là, chính sách tài khóa của Việt Nam chưa thực sự nuôi dưỡng nguồn thu một cách hợp lý. Hiện nay, chúng ta mới xây dựng chính sách thu nhưng làm thế nào để có nguồn thu thì chính sách tài khóa chưa đề cập một cách thỏa đáng nên nguồn thu giảm sút cũng có phần do chính sách tài khóa tạo ra. Trong khi đó, việc thực hiện chính sách tài khóa chưa được nghiêm, đôi lúc, đôi chỗ còn chưa thực hiện tốt các quy định, quy chế tài chính. Việc chậm nộp thuế, thất thu thuế vẫn còn, chi tiêu lãng phí, thực hành tiết kiệm chưa cao… nên dẫn tới việc thu ngân sách Nhà nước chưa đạt được như mục tiêu đề ra.

          Thứ ba, kết cấu thu ngân sách chưa vững chắc, ổn định là do việc huy động nguồn lực cho NSNN tăng cao nhưng vẫn còn dựa vào các khoản thu không tái tạo như các khoản thu từ dầu thô và các khoản thu từ đất đai, tài nguyên. Nhìn lại cơ cấu thu ngân sách 5 năm gần đây, không khỏi đáng ngại về tỷ trọng thu dầu thô trong tổng thu ngân sách. Năm 2008, thu từ dầu thô chiếm 20,8% tổng thu ngân sách. Năm 2009, tỷ trọng thu dầu thô trong tổng thu ngân sách là 13,4%. Con số này trong các năm 2010, 2011 lần lượt ở mức 11,75%, 12,5% và tăng vọt lên mức 18,9% trong năm 2012. Theo dự toán năm 2013, thu dầu thô chiếm 15,36% tổng thu ngân sách. [298] Như vậy, thu từ dầu thô hay còn gọi là nguồn thu “một lần” vẫn ở mức cao và tăng dần qua các năm. Trong khi đó, dầu thô là loại tài nguyên không có khả năng tái tạo, đang dần cạn kiệt từng ngày, hơn nữa nguồn thu từ dầu thô lại phụ thuộc vào giá thị trường thế giới. Bên cạnh đó, thuế xuất khẩu, nhập khẩu ngày càng có xu hướng giảm do các cam kết trong của Việt Nam khi gia nhập AFTA và WTO. Bởi vậy, khả năng đóng góp của các khoản thu ngân sách hiện nay cho tăng trưởng bền vững của nền kinh tế vẫn chưa cải thiện.

Thứ tư, tổng chi cân đối NSNN tăng lớn và bội chi ngân sách hàng năm cao chủ yếu do chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên tăng nhanh.

Trước hết, đối với chi đầu tư phát triển: việc bố trí vốn đầu tư công manh mún, giải ngân vượt khối lượng thực hiện gây lãng phí ở không ít dự án. Trong xây dựng cơ bản cũng chưa khắc phục được tình trạng đầu tư dàn trải, không hiệu quả, quyết định đầu tư không tính đến khả năng cân đối nguồn vốn. Kết quả kiểm tra, thanh tra, kiểm toán, giám sát cho thấy, số dự án triển khai dở dang, chậm tiến độ khá nhiều, gây lãng phí, khối lượng nợ đọng đầu tư xây dựng tăng cao, các vi phạm trong đầu tư xây dựng cơ bản xảy ra ở tất cả các khâu từ quy hoạch cho đến quyết toán công trình, hiệu quả chi đầu tư xây dựng cơ bản hạn chế, gây thất thoát, lãng phí lớn cho NSNN. Đặc biệt, trong năm 2012, nguyên nhân chủ yếu là do việc giao vốn cho các Bộ, ngành và địa phương chậm hơn so với các năm trước (vốn NSNN giao vào nửa cuối tháng 1/2012, vốn chương trình mục tiêu giao vào cuối tháng 4/2012); một số dự án do không đáp ứng đủ các tiêu chí nên việc bố trí kế hoạch vốn còn vướng mắc phải xử lý, năng lực của một số chủ đầu tư và Ban quản lý, tư vấn còn hạn chế; cơ chế, chính sách quản lý vốn đầu tư còn bất cập, chưa nhất quán giữa các văn bản quy phạm pháp luật; vướng mắc trong giải phóng mặt bằng.[299]

          Bên cạnh đó, chi thường xuyên còn bộc lộ nhiều sự lãng phí, tốn kém, chi không hợp lý, nhiều đơn vị hoạt động đặc thù y tế, tài nguyên môi trường, giáo dục được phân bổ ít, trong khi lĩnh vực khác phân bổ nhiều, dẫn tới sự không cân đối. Nguyên nhân chủ yếu của hiện tượng này là kỷ luật tài chính lỏng lẻo, sự thiếu nghiêm túc trong chi tiêu, thiếu giám sát chặt chẽ. Trong 9 tháng đầu năm 2012, hệ thống Kho bạc nhà nước đã phát hiện 39.800 khoản chi sai, 18.400 đơn vị chưa chấp hành đúng thủ tục chi tiêu theo chế độ quy định[300]. Tình trạng này biểu hiện rõ nhất trong chi thường xuyên, đặc biệt chi cho lễ hội, hội họp, đi công tác nước ngoài. Quốc hội chủ trương tiết kiệm chi, đặc biệt là chi thường xuyên nhưng quá trình tổ chức thực hiện vẫn phát sinh như chi tăng hội nghị, mua sắm xe công.

Thứ năm, kỷ luật tài chính không nghiêm cũng chính là nguyên nhân cơ bản dẫn đến tình trạng chi ngân sách địa phương thường xuyên vượt dự toán với mức độ lớn và có xu hướng tăng. Qua công tác kiểm toán NSNN năm 2011, khi thực hiện kiểm toán 28 tỉnh, thành, Kiểm toán Nhà nước đã phát hiện 23 địa phương chi vượt dự toán chi thường xuyên được Hội đồng nhân dân giao đầu năm, trong đó 13/28 tỉnh, thành chi quản lý hành chính, Đảng, đoàn thể vượt trên 30%. Một số bộ, ngành như Bộ Giao thông vận tải, Bộ Công Thương, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Nội vụ, Văn phòng Quốc hội thực hiện sai quy định chi, chuyển nguồn và kiểm soát sử dụng kinh phí kém hiệu quả. Bên cạnh đó, việc sử dụng kinh phí sai chế độ, tiêu chuẩn, định mức trong nhiều bộ, ngành, địa phương có chiều hướng gia tăng.[301]

Hoàn thiện pháp luật về kết cấu ngân sách nhà nước

Thứ nhất, lập dự toán NSNN sát với thực tế không những là tiền đề của chấp hành và quyết toán ngân sách mà cũng là tiêu chuẩn, thước đo để đánh giá chính xác mức độ tăng thu, chi ngân sách, phục vụ điều hành vĩ mô nền kinh tế. Lập dự toán ngân sách đảm bảo việc phân bổ kinh phí ngân sách vốn eo hẹp vào những mục tiêu nhất định đó được định trước theo thứ tự ưu tiên, phát huy được hiệu quả tối đa sử dụng nguồn lực của đất nước. Bởi vậy, xem xét, đánh giá tình hình kinh tế trong và ngoài nước cũng như các yếu tố tác động đến thu, chi ngân sách một cách cẩn trọng đảm bảo cho công tác lập dự toán sát với thực tế hơn.

Thứ hai, trước tình trạng nhiều doanh nghiệp nhà nước làm ăn thua lỗ, cần cần tiếp tục tiến hành cơ cấu lại doanh nghiệp nhà nước theo hướng độc lập về hạch toán và tài chính, không được sử dụng ngân sách để tài trợ và trả nợ thay cho doanh nghiệp, tăng cường công tác kiểm tra, kiểm soát hoạt động kinh doanh của các doanh nghiệp này làm cho có hiệu quả hơn để đóng góp thiết thực cho nền kinh tế và cho NSNN.

Thứ ba, việc tăng thu đáp ứng nhu cầu chi tiêu của nhà nước phải đi liền với việc nuôi dưỡng nguồn thu, đảm bảo nguồn thu ngân sách ổn định và bền vững. Sự hỗ trợ thiết thực, kịp thời của Chính phủ, đặc biệt thông qua chính sách giãn, giảm, miễn thuế sẽ đóng vai trò quan trọng giúp cộng đồng doanh nghiệp giải phóng hàng tồn kho, phát triển sản xuất kinh doanh, qua đó đóng góp tích cực trở lại vào NSNN trong tương lai. Ngoài ra, cần thiết phải tiếp tục theo dõi, phát hiện để có ý kiến đề nghị với các ngành, các cấp có thẩm quyền tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc về vốn, thị trường, giá cả, xử lý kịp thời các cơ chế chính sách gây ảnh hưởng xấu đến tình hình sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp, tạo điều kiện cho các tổ chức, cá nhân đẩy mạnh hoạt động đầu tư, kích thích phát triển sản xuất kinh doanh, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế.

Thứ tư, điều chỉnh kết cấu thu NSNN: cần thực hiện chuyển dịch cơ cấu hệ thống thu theo hướng tăng dần tỷ trọng nguồn thu trong nước và tỷ trọng thuế, phí trong tổng nguồn thu NSNN, trong đó thu nội địa phải chiếm bình quân trên 60% tổng thu NSNN, tăng cường các nguồn thu từ đất đai, từ khai thác tài nguyên khoáng sản, khu vực ngoài quốc doanh, khu vực có vốn đầu tư nước ngoài,... đảm bảo nguồn thu ngân sách được bền vững hơn.

Thứ năm, tiếp tục cơ cấu lại chi NSNN theo hướng đảm bảo chi cho con người, ưu tiên chi an sinh xã hội; chi đầu tư phát triển các công trình quan trọng gắn với tái cơ cấu đầu tư công trên cơ sở đẩy mạnh đầu tư công có hiệu quả cao, giải ngân nhanh, hoàn thành công trình sớm; bố trí kinh phí cho các lĩnh vực giáo dục - đào tạo, khoa học - công nghệ, y tế, văn hóa, môi trường, các chương trình, đề án lớn theo các Nghị quyết của Đảng, Quốc hội. Bên cạnh đó, phải mạnh dạn và kiên quyết cắt bỏ các khoản chi không thực sự cần thiết, thực hành tiết kiệm chống lãng phí, tham nhũng trong chi tiêu ngân sách. Triệt để tiết kiệm, không ban hành chính sách, chế độ mới làm tăng chi NSNN, cắt giảm hoặc lùi thời gian các nhiệm vụ chi chưa thực sự cần thiết. Ngoài ra, cần thực hiện cắt giảm dự toán chi, thu hồi bổ sung nguồn dự phòng ngân sách trung ương và ngân sách địa phương đối với vốn đầu tư và kinh phí đầu tư đã giao trong dự toán của các bộ, cơ quan Trung ương và địa phương nhưng chưa phân bổ hoặc phân bổ không đúng quy định; và các khoản vốn, kinh phí đơn vị sử dụng sai quy định.

Thứ sáu, để đảm bảo kỷ luật tài chính, chống thất thu ngân sách cần kiểm soát chặt chẽ và minh bạch thu, chi NSNN, đồng thời xử lý nghiêm việc trốn thuế, nợ đọng thuế, kiểm tra chống các hành vi chuyển giá, buôn lậu, tăng cường chế tài thực thi nghiêm pháp luật về thuế. Riêng đối với ngành thuế, cần tiếp tục triển khai quyết liệt các giải pháp quản lý thu, kiểm soát chặt chẽ nguồn thu, hạn chế nợ đọng thuế, tăng cường chống thất thu thuế, khai thác tăng thêm nguồn thu cho NSNN. Trong đó, cơ quan thuế các cấp thường xuyên tổ chức rà soát, đánh giá phân tích, dự báo những yếu tố ảnh hưởng đến nguồn thu NSNN trên địa bàn, làm rõ những khoản còn thất thoát, các nguồn thu còn tiềm năng.

 

 

 

 

 

THỰC TRẠNG VÀ PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT

VỀ CHU TRÌNH NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM

ThS. NGUYỄN HẢI YẾN

ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

1. Khái quát về chu trình ngân sách

Ngân sách nhà nước (NSNN) được xây dựng, thực hiện trong một năm và được đánh giá sau đó. Việc xây dựng và thực hiện NSNN được gọi là chu trình ngân sách (The budget cycle) với các khâu cơ bản như xây dựng NSNN, thực hiện NSNN, hoạt động kế toán và báo cáo, cuối cùng là hoạt động giám sát[302]. Trong khi đó, ở đa số các nước thuộc Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế OECD (chẳng hạn như Đức, Pháp, Nhật Bản, Hàn Quốc), chu trình ngân sách thường được thiết kế gồm có 5 quá trình là: (i) lập dự toán ngân sách; (ii) phê chuẩn dự toán ngân sách; (iii) thi hành ngân sách và chuẩn bị các báo cáo ngân sách; (iv) kiểm soát việc thực thi NSNN và (v) thực hiện kiểm toán độc lập[303]. Tuy nhiên, ở Việt Nam, chu trình ngân sách được thiết lập gồm có ba khâu nối tiếp nhau là lập dự toán ngân sách, chấp hành ngân sách và quyết toán ngân sách. Khâu đầu tiên là lập dự toán NSNN, do các chủ thể có thẩm quyền thực hiện nhằm xây dựng và quyết định bản dự toán thu, chi NSNN hàng năm[304]. Khâu thứ hai là chấp hành NSNN, là quá trình thực hiện các chỉ tiêu thu, chi tài chính NSNN theo dự toán ngân sách đã được chủ thể có thẩm quyền quyết định. Khâu thứ ba là quyết toán NSNN, thực hiện tổng kết, đánh giá quá trình chấp hành ngân sách và xem xét trách nhiệm pháp lý của các cơ quan nhà nước trong một năm ngân sách, đồng thời nhằm giải trừ trách nhiệm cho các chủ thể có liên quan trong một quá trình ngân sách, để từ đó thấy được bức tranh toàn cảnh về hoạt động kinh tế - xã hội của nhà nước và rút ra những kinh nghiệm cần thiết trong việc điều hành NSNN.

Như vậy, có thể thấy, dù chu trình NSNN được thiết kế thành những khâu hay quá trình khác nhau nhưng về cơ bản đều bao gồm các nội dung như lập và phê chuẩn dự toán NSNN, chấp hành dự toán NSNN, thực hiện quyết toán NSNN. Theo đó, dưới góc độ pháp luật, chu trình ngân sách nhà nước có thể được hiểu là tổng hợp các quy phạm pháp luật do nhà nước ban hành nhằm quy định thẩm quyền và trình tự thủ tục lập, chấp hành và quyết toán ngân sách nhà nước.

2. Thực trạng pháp luật về chu trình ngân sách nhà nước

Pháp luật về chu trình NSNN được quy định khá chi tiết ở nhiều văn bản khác nhau như Luật Ngân sách nhà nước (2002); Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày 06/06/2003 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Ngân sách nhà nước; Luật Quản lý thuế (2006); Luật Kiểm toán nhà nước (2005) cùng các văn bản quy định chi tiết hướng dẫn thi hành và các văn bản có liên quan khác. Qua hơn 9 năm thực thi, pháp luật về chu trình ngân sách đã thể hiện vai trò là cơ sở pháp lý quan trọng, quy định rõ ràng các nội dung, thẩm quyền thực hiện, thời gian thực hiện và trình tự, thủ tục thực hiện chu trình NSNN. Bên cạnh đó, pháp luật về chu trình NS cũng được thường xuyên sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện cho phù hợp với thực trạng kinh tế - xã hội và yêu cầu đổi mới trong thực thi và quản lý NSNN, tiếp tục củng cố, nâng cao vị trí, vai trò của công tác tài chính công, góp phần ổn định và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, đáp ứng nhu cầu nhiệm vụ an ninh, quốc phòng và an sinh xã hội.

Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện, pháp luật về chu trình NSNN đã bộc lộ những mặt hạn chế sau:

Chu trình NSNN có trình tự, thủ tục khá phức tạp

Một là, khâu lập dự toán NSNN được thực hiện với nhiều thủ tục rườm rà, nhiều tầng nấc: căn cứ vào chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ, thông tư hướng dẫn, số kiểm tra về dự toán ngân sách của Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch - Đầu tư và yêu cầu, nhiệm vụ cụ thể của cơ quan, địa phương mình, các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc chính phủ, cơ quan khác ở trung ương thông báo số kiểm tra về dự toán NSNN cho các đơn vị trực thuộc; ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh tổ chức hướng dẫn và thông báo số kiểm tra về dự toán ngân sách cho các đơn vị trực thuộc và UBND cấp huyện; UBND cấp huyện thông báo số kiểm tra về dự toán ngân sách cho các đơn vị trực thuộc và UBND cấp xã. Có thể thấy, việc hướng dẫn lập dự toán NSNN bị kéo dài không cần thiết khi các cấp chính quyền lần lượt hướng dẫn cho nhau từ trên xuống dưới mà không đưa ra một biểu mẫu, quy trình áp dụng chung cho từng cấp chính quyền, từng đơn vị dự toán ngân sách. Theo quy định hiện hành, việc lập dự toán ngân sách của cấp dưới phải trình lên cấp trên và cấp trên phải tổng hợp dự toán của cấp dưới với trên 10.000 xã, trên 600 huyện và 63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trong cả nước như hiện nay là hết sức nặng nề. Điều này không chỉ làm cho công tác lập dự toán ngân sách trở nên phức tạp, không hiệu quả và kéo dài, mà còn làm cho việc thảo luận và quyết định dự toán của cấp dưới còn mang tính hình thức và làm tốn kém công sức và tiền bạc của các cơ quan quản lý nhà nước và chủ thể có liên quan.

Hai là, hoạt động quyết toán NSNN cũng rườm rà, phức tạp tương tự như quá trình lập dự toán về sự can thiệp của cơ quan nhà nước cấp trên trực tiếp. Ở ngân sách địa phương, việc quyết toán phải được cơ quan tài chính thực hiện (thẩm định quyết toán của các cơ quan nhà nước, các đơn vị dự toán ở địa phương; tổng hợp và lập báo cáo quyết toán ngân sách địa phương) để UBND xem xét và trình HĐND cùng cấp phê chuẩn, sau đó, báo cáo UBND cấp trên trực tiếp và cơ quan tài chính cấp trên thẩm định. Trong khi đó, cấp tỉnh vẫn phải chủ động tính toán dựa trên số liệu phân bổ ngân sách cụ thể của tỉnh mình và một số điều chỉnh trên thực tế, mà tỉnh có thể nắm được trong quá trình thực hiện. Ở ngân sách trung ương, Bộ Tài chính thẩm định quyết toán thu, chi ngân sách của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ương và quyết toán ngân sách địa phương; tổng hợp, lập quyết toán ngân sách nhà nước trình Chính phủ.

Ba là, công tác thẩm định quyết toán NSNN của cơ quan tài chính theo điều 65 Luật Ngân sách nhà nước (2002) là thủ tục không cần thiết bởi trước đó quyết toán đã được thủ trưởng các đơn vị dự toán cấp trên kiểm tra, hơn nữa sau thủ tục thẩm định là hoạt động kiểm toán của cơ quan Kiểm toán nhà nước. Theo quy định của Luật Kiểm toán Nhà nước (2005), kết quả kiểm toán được Quốc hội sử dụng trong quá trình quyết định dự toán, phân bổ ngân sách, phê chuẩn quyết toán và sử dụng trong hoạt động giám sát thực hiện NSNN. Như vậy, kết quả kiểm toán giữ vai trò quan trọng, cung cấp thông tin, tài liệu phục vụ công tác quản lý, điều hành thu, chi NSNN và sử dụng nguồn lực tài chính nhà nước, tài sản công hợp lý, tiết kiệm, hiệu quả.

Không những vậy, thẩm định báo cáo quyết toán NSNN của cơ quan tài chính còn làm cho công tác quyết toán NSNN trở nên phức tạp, chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan tài chính, kiểm toán nhà nước và các đơn vị dự toán bị chồng chéo, trùng lặp. Trong quá trình thẩm định quyết toán, nếu phát hiện sai sót, cơ quan tài chính có quyền yêu cầu cơ quan duyệt quyết toán điều chỉnh lại cho đúng, đồng thời xử lý hoặc đề nghị xử lý vi phạm theo quy định của pháp luật. Trường hợp quyết toán ngân sách địa phương có sai sót, cơ quan tài chính cấp trên có quyền yêu cầu Uỷ ban nhân dân trình Hội đồng nhân dân điều chỉnh lại cho đúng, đồng thời xử lý hoặc đề nghị xử lý vi phạm theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, theo quy định tại Điều 16 của Luật Kiểm toán nhà nước (2005) thì Kiểm toán nhà nước có quyền yêu cầu các đơn vị được kiểm toán thực hiện các kết luận, kiến nghị đối với các sai phạm trong báo cáo tài chính và kiếm nghị các biện pháp khắc phục. Như vậy, dường như không có sự tách biệt rạch ròi giữa hoạt động thẩm định của cơ quan tài chính và hoạt động kiểm toán của Kiểm toán nhà nước khi mà mục đích của hai hoạt động này là giống nhau.

Bốn là, quy định về chỉnh lý quyết toán ngân sách là không hợp lý. Trong quá trình thực hiện quyết toán ngân sách, Chính phủ giao cho Bộ trưởng Bộ Tài chính quy định thời gian chỉnh lý quyết toán đối với từng cấp ngân sách. Thời gian chỉnh lý quyết toán đối với từng cấp ngân sách vẫn được giữ như trước đây, cụ thể: hết ngày 31/1 năm sau đối với ngân sách cấp xã, hết ngày 28/2 đối với ngân sách cấp huyện, hết ngày 31/3 đối với ngân sách cấp tỉnh, hết ngày 31/5 đối với ngân sách trung ương. Trong thời gian chỉnh lý quyết toán ngân sách, kế toán ngân sách các cấp vẫn được hạch toán tiếp các khoản chi ngân sách thuộc nhiệm vụ chi của năm trước nếu được cấp có thẩm quyền quyết định cho chi tiếp vào niên độ năm trước; chi chuyển nguồn từ ngân sách năm trước sang ngân sách năm sau theo quyết định của Bộ trưởng bộ Tài chính (đối với ngân sách trung ương) và chủ tịch UBND (đối với ngân sách địa phương). Điều này dẫn đến tình trạng “chạy” để được chi của các đơn vị dự toán vào cuối năm ngân sách, làm sai lệch kết quả chấp hành ngân sách và nảy sinh tình trạng tiêu cực như tham nhũng, cửa quyền.

Năm là, về kiểm toán NSNN:

Trước hết, trong một số trường hợp, kiểm toán được thực hiện trùng lặp, trước và sau khi quyết toán NSNN được kiểm tra và phê duyệt. Bởi trước khi xét quyệt quyết toán, đối với những dự án, nhiệm vụ quy mô lớn, thủ trưởng các đơn vị dự toán cấp trên được đề nghị cơ quan Kiểm toán Nhà nước kiểm toán hoặc sử dụng dịch vụ kiểm toán để có thêm căn cứ xét duyệt quyết toán theo quy định của Chính phủ. Như vậy, trong một số trường hợp, kiểm toán là công việc được thực hiện hai lần ở cùng một báo cáo quyết toán ngân sách.

Bên cạnh đó, cơ quan Kiểm toán Nhà nước thực hiện việc kiểm toán, xác định tính đúng đắn, hợp pháp của báo cáo quyết toán NSNN các cấp, cơ quan, đơn vị có liên quan theo quy định của pháp luật. Hoạt động kiểm toán còn thiếu một số yếu tố nữa trong các mục đích thực hiện mà Luật Kiểm toán nhà nước (2005) ghi nhận như phải xác định tính kinh tế, tính hiệu lực và hiệu quả được thể hiện trong báo cáo quyết toán NSNN. Có sự thiếu sót này là do Luật Ngân sách nhà nước ra đời năm 2002, trước khi Luật Kiểm toán nhà nước được ban hành (năm 2005), khi đó hoạt động kiểm toán còn khá mới mẻ ở Việt Nam nên tất yếu dẫn đến sự chưa đầy đủ và thống nhất trong quy định về kiểm toán nhà nước của hai đạo luật này.

          Ngoài ra, điều 13 Luật Ngân sách nhà nước (2002) quy định kết quả kiểm toán quyết toán NSNN, ngân sách các cấp, các đơn vị dự toán ngân sách, các tổ chức được ngân sách nhà nước hỗ trợ phải công bố công khai. Có thể nói đây là bước tiến bộ so với Luật Ngân sách nhà nước (1996), nhằm đáp ứng yêu cầu xây dựng và hoàn thiện nền tài chính công lành mạnh. Tuy nhiên, công khai kết quả kiểm toán quyết toán ngân sách hiện chưa được quy định rõ về nội dung, hình thức. Điều này sẽ gây khó khăn cho cơ quan kiểm toán nhà nước khi thực thi nhiệm vụ.

Quy định về thẩm quyền quyết định dự toán ngân sách còn chồng chéo, trùng lặp

Một là, việc quyết định dự toán ngân sách của ngân sách cấp dưới vừa chịu tác động của cơ quan quyền lực cùng cấp, vừa chịu sự tác động của cơ quan tài chính cấp trên. Theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước (2002), khi thực hiện lập dự toán ngân sách địa phương, UBND các cấp phải trình HĐND cùng cấp, dựa trên cơ sở quyết định giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách của chính quyền cấp trên. Trong khi đó, khoản 2 điều 41 Luật Ngân sách nhà nước (2002) quy định, trong quá trình tổng hợp, lập dự toán ngân sách địa phương, cơ quan tài chính các cấp có trách nhiệm làm việc với UBND cấp dưới trực tiếp để điều chỉnh các điểm xét thấy cần thiết trong dự toán ngân sách địa phương. Dễ dàng nhận thấy rằng ngân sách của mỗi cấp chính quyền chưa có được sự độc lập, tự chủ nhất định trong khâu lập dự toán ngân sách mà phải chịu sự phụ thuộc vào chính quyền và cơ quan tài chính cấp trên. Điều này làm giảm tính linh hoạt, chủ động trong lập dự toán NSNN. Vì điều kiện kinh tế - xã hội của mỗi cấp ngân sách là khác nhau, cấp dưới sát với thực tế hơn so với cấp trên nên cấp dưới có thể đưa ra được dự toán phù hợp với tình hình của địa phương nhất. Hơn nữa, điều này cũng làm cho việc lập dự toán ngân sách trở lên phức tạp, thời gian kéo dài. Thời gian này nên để cho mỗi cấp chính quyền tự nghiên cứu, thảo luận để đưa ra được bản dự toán ngân sách phù hợp với thực tế, mang tính khả thi và hiệu quả hơn. Cấp trên vô hình chung đã can thiệp sâu xuống cấp dưới, không thể hiện được sự dân chủ trong quản lý hành chính, đồng thời nó giống như tình trạng bao cấp, làm thay cho cấp dưới.

Hai là, theo điều 47 Luật Ngân sách nhà nước (2002), Thủ tướng Chính phủ có quyền yêu cầu HĐND cấp tỉnh điều chỉnh lại dự toán ngân sách, nếu việc bố trí ngân sách địa phương không phù hợp với quyết định của Quốc hội. Chủ tịch UBND có quyền yêu cầu HĐND cấp dưới điều chỉnh lại dự toán ngân sách, nếu việc bố trí ngân sách địa phương không phù hợp với quyết định của HĐND cấp trên. Điều này là không hợp lý, vì HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, chịu sự chỉ đạo của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất là Quốc hội. Trong khi đó, Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất nhưng không thể có quyền yêu cầu HĐND cấp tỉnh như vậy được. Điều đó vi phạm nguyên tắc tổ chức bộ máy nhà nước, bởi đây là hai cơ quan thuộc hai hệ thống khác nhau. Điều này tạo cho Chính phủ quyền quyết định điều chỉnh ngân sách địa phương, thẩm quyền này lại luôn thuộc về các cơ quan quyền lực nhà nước. Quy định trên còn cho thấy Quốc hội quyết định cả ngân sách địa phương, ở địa phương thì HĐND cấp trên quyết định cả ngân sách cấp dưới. HĐND các cấp có quyền quyết định dự toán ngân sách phải căn cứ vào nhiệm vụ thu, chi ngân sách được cấp trên giao, dự toán đã được cấp trên quyết định. Chính vì vậy, một mặt điều này không tạo được sự chủ động trong quyết định dự toán ngân sách của HĐND các cấp, đồng thời khiến hoạt động này trở lên hình thức, hạn chế tính độc lập và quyền hạn của các cấp ngân sách, giảm tính hiệu quả, công khai minh bạch trong việc lập, quyết định, giao dự toán ngân sách, sử dụng ngân sách. Mặt khác, chất lượng dự toán ngân sách địa phương không được đảm bảo do không gắn với tình hình thực tế cụ thể, hoạt động quyết định dự toán ngân sách được dồn lại cho Quốc hội và HĐND cấp tỉnh thực hiện thay cho cấp dưới.

Ba là, việc quy định Quốc hội phê chuẩn quyết toán NSNN bao gồm cả quyết toán ngân sách địa phương cũng dẫn đến chồng chéo, mang tính hình thức; việc tham gia vào quy trình phê duyệt quyết toán NSNN của các cơ quan Quốc hội chưa được ưu tiên; chưa quy định rõ thời gian và nội dung công việc khi bắt đầu thực hiện quyết toán NSNN. Điều này làm giảm tính hiệu quả của công tác quyết toán NSNN của Quốc hội.

Thứ ba, thời gian xây dựng dự toán ngân sách còn nhiều bất cập

Theo quy định hiện hành thì giai đoạn lập dự toán NSNN có thời gian khoảng 6 tháng, thường bắt đầu vào cuối tháng 05 của năm trước và thường kết thúc vào trước ngày 31/12 của năm trước, khi toàn bộ dự toán ngân sách và dự án phân bổ ngân sách ở các cấp ngân sách đã được quyết định. Cơ sở xây dựng dự toán ngân sách cho năm sau dựa trên việc đánh giá kết quả thu của năm hiện hành và các chỉ tiêu kinh tế - xã hội, tuy nhiên, tại thời điểm bắt đầu xây dựng dự toán ngân sách thì việc đánh giá kết quả thu của năm hiện hành mới chỉ có của 4 – 5 tháng đầu năm và các chỉ tiêu kinh tế – xã hội làm cơ sở xây dựng dự toán thường chưa có. Do đó, việc xây dựng kế hoạch thu ngân sách cho năm sau thường được thực hiện trên cơ sở suy diễn, ước lượng nên dễ dẫn đến hiện tượng có sự chênh lệch khá lớn giữa dự toán ngân sách và kết quả thực hiện trên thực tế hoặc dẫn đến tình trạng giấu nguồn thu phát sinh ở ngân sách địa phương để số giao dự toán thu năm sau thấp hơn số thực hiện thu năm trước, tác động tiêu cực đến điều hành kinh tế vĩ mô.

Hơn nữa, thời gian dành cho việc quyết định dự toán của các cấp ngân sách không cân đối và phù hợp. Trong khi quốc hội có thời gian quyết định dự toán NSNN, phân bổ ngân sách trung ương năm sau trước ngày 15/11 năm trước thì các cấp ngân sách ở địa phương lại có thời gian quyết định dự toán ngân sách khá ngắn. Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định dự toán ngân sách địa phương, phân bổ ngân sách cấp tỉnh năm sau trước ngày 10/12 năm trước, nghĩa là thời gian để hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định dự toán ngân sách cấp tỉnh chưa đến một tháng. Đối với hội đồng nhân dân cấp huyện và cấp xã, việc quyết định dự toán ngân sách địa phương, phân bổ ngân sách năm sau của cấp mình chậm nhất là 10 ngày, kể từ ngày hội đồng nhân dân cấp trên trực tiếp quyết định dự toán và phân bổ ngân sách. Như vậy, với thời gian như trên, hội đồng nhận dân thực hiện quyết định dự toán ngân sách địa phương là khá gấp gáp. Điều này trực tiếp ảnh hưởng đến chất lượng dự toán cũng như hiệu quả và tinh thần trách nhiệm trong việc quyết định dự toán ngân sách của hội đồng nhân dân.

Phân tích một số nguyên nhân của thực trạng trên

Nguyên nhân chủ yếu của trình trạng trên là do tổ chức hệ thống NSNN ở nước ta hiện nay được thiết kế theo mô hình hệ thống các cấp chính quyền. Việc tổ chức hệ thống NSNN này có nhiều ưu điểm như việc phân cấp sẽ bảo đảm tận thu các khoản thu, hợp lí tối đa các khoản chi, tránh thất thoát NSNN; góp phần khuyến khích các cấp chính quyền địa phương phát huy tinh thần chủ động, sáng tạo trong việc huy động và khai thác nguồn tài chính của địa phương. Tuy nhiên, khi NSNN được tổ chức dựa trên hệ thống các cấp chính quyền lại dẫn tới sự chồng chéo, trùng lặp về thẩm quyền thực trong hoạt động lập dự toán, phân bổ ngân sách và quyết toán ngân sách. Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách cấp tỉnh, ngân sách cấp huyện và ngân sách cấp xã nhưng ngân sách cấp huyện và ngân sách cấp xã là một bộ phận nằm trong ngân sách cấp tỉnh. Điều đó không khó hiểu, vì hệ thống cơ quan hành chính nhà nước ở nước ta được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc “song trùng trực thuộc”, nghĩa là cơ quan hành chính nhà nước (UBND) chịu hai sự phụ thuộc, một là HĐND cùng cấp, hai là UBND cấp trên trực tiếp. Do vậy, trong quan hệ ngân sách, đương nhiên đơn vị ngân sách cấp dưới sẽ có hai sự ràng buộc trên. Hơn nữa, do các chủ thể trong hệ thống ngân sách vẫn mang nặng tư tưởng tập trung, bao cấp. Cơ quan nhà nước cấp trên bao biện, làm thay cho cơ quan nhà nước cấp dưới, cơ quan nhà nước cấp dưới cũng thực sự chủ động, linh hoạt trong việc thực hiện nhiệm vụ được giao.

Ngoài ra, mặc dù thời gian xây dựng dự toán ngân sách cho năm sau được cho là còn sớm, là nguyên nhân chủ yếu dẫn đến tình trạng kết quả dự toán ngân sách chênh lệch khá lớn với kết quả thực hiện trên thực tế, tuy nhiên, thời gian xem xét, quyết định dự toán của Quốc hội lại ngắn bởi việc quyết định dự toán NSNN của Quốc hội còn mang tính hình thức.

Bên cạnh đó, thời gian lập dự toán cũng chưa hợp lý: các cơ quan của Chính phủ, cơ quan của Quốc hội cũng chưa tuân thủ và bảo đảm đầy đủ theo quy trình lập, thẩm tra, quyết định dự toán NSNN. Tài liệu gửi đến cơ quan thẩm tra không bảo đảm về thời gian và nội dung báo cáo; sự phối hợp giữa Ủy ban Tài chính - Ngân sách với Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban khác của Quốc hội cũng chưa thật rõ về phương pháp, hình thức phối hợp thẩm tra cho ý kiến. Có thể thấy, mặc dù dự toán mang tính dự báo không thể đòi hỏi chính xác tuyệt đối đến từng con số, nhất là trong tình hình kinh tế luôn có những biến động khó lường như hiện nay. Tuy nhiên, cơ sở pháp lý để lập dự toán NSNN đã được quy định khá cụ thể, rõ ràng, do đó kết quả của việc lập dự toán còn phụ thuộc vào trình độ, trách nhiệm của các chủ thể có liên quan.

3. Một số đề xuất hoàn thiện pháp luật về chu trình ngân sách nhà nước

Về trình tự, thủ tục chu trình NSNN

Một là, sửa đổi quy định về tổ chức hệ thống NSNN.

Quy định về hệ thống NSNN chi phối các quy định khác khi điều chỉnh các quan hệ NSNN, trong đó có chu trình NSNN. Vì vậy, để đổi mới chu trình NSNN thì trước hết phải đổi mới hệ thống NSNN, tức là hệ thống các cơ quan thực hiện chu trình đó.

Theo kinh nghiệm quốc tế, trong hệ thống NSNN phần lớn các nước trên thế giới, như: Đức, Mỹ, Canada, Trung Quốc, Thái Lan…, các cấp ngân sách không lồng ghép với nhau, ngân sách từng cấp do Quốc hội và HĐND cấp đó quyết định[305]. Với mô hình không lồng ghép như vậy, nhiệm vụ, quyền hạn của từng cấp ngân sách được quy định rõ ràng hơn, trình tự, thủ tục lập dự toán, chấp hành dự toán và quyết toán NSNN cũng sẽ được đơn giản hóa. Mỗi cấp ngân sách có thời gian và điều kiện để xem xét chi tiết, kỹ lưỡng ngân sách cấp mình, tăng tính công khai, minh bạch của NSNN.

Xuất phát từ yêu cầu quản lý nhà nước và thực tiễn ở Việt Nam, nên quy định hệ thống NSNN bao gồm 3 cấp độc lập: cấp trung ương, cấp tỉnh, và cấp xã, vừa thể hiện sự rõ ràng trong tổ chức và phân cấp NSNN, đồng thời loại bỏ được khâu trung gian là ngân sách cấp huyện. Tuy nhiên, để thực hiện được mô hình các cấp ngân sách không lồng ghép thì phải sửa đổi Điều 84 của Hiến pháp năm 1992 theo hướng Quốc hội chỉ quyết định dự toán, phân bổ, phê chuẩn quyết toán đối với ngân sách trung ương. Cụ thể hơn, Bộ Tài chính kiến nghị sửa điều 84 thành: "Quốc hội quyết định chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia; quyết định dự toán chi ngân sách Trung ương, phân bổ ngân sách Trung ương, phê chuẩn quyết toán chi ngân sách Trung ương; quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế" [306] Việc quy định hệ thống NSNN gồm 3 cấp độc lập không chỉ đảm bảo tinh giản tổ chức hệ thống NSNN mà còn giải quyết được sự chồng chéo, trùng lặp về thẩm quyền của các cấp ngân sách, của cơ quan dân cử với cơ quan hành pháp, đồng thời xóa bỏ những thủ tục rườm rà, không cần thiết trong việc thực hiện chu trình ngân sách.

Hai là, trong quá trình lập dự toán, để đảm bảo tính hiệu quả, tiết kiệm thời gian và công sức, bên cạnh việc thay đổi về tổ chức hệ thống NSNN, cần ban hành những biểu mẫu áp dụng chung cho từng cấp ngân sách, từng lĩnh vực ngân sách để thực hiện chứ không nên hướng dẫn lập dự toán ngân sách hàng năm như hiện nay.

Ba là, hủy bỏ quy định về hoạt động thẩm định quyết toán NSNN của cơ quan tài chính theo điều 65 Luật Ngân sách nhà nước (2002) nhằm đảm bảo cho công tác quyết toán NSNN đơn giản hơn, chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan tài chính, kiểm toán nhà nước và các đơn vị dự toán không còn chồng chéo, trùng lặp như trước.

Bốn là, sửa đổi quy định về chỉnh lý quyết toán ngân sách bao gồm các quy định tại khoản 2 điều 62 Luật Ngân sách nhà nước (2002), khoản 2 điều 66, điểm b khoản 2 điều 67 Nghị định số 60/2003/NĐ-CP, điểm 5 mục V Thông tư số 59/2003/TT-BTC hướng dẫn thực hiện nghị định 60/2003/NĐ-CP theo hướng là trong thời gian chỉnh lý quyết toán, kế toán NSNN các cấp không được hạch toán tiếp các khoản chi ngân sách thuộc nhiệm vụ chi của năm trước theo quyết định của cơ quan có thẩm quyền, chi chuyển nguồn từ ngân sách năm trước sang năm sau theo quyết định của Bộ trưởng Bộ Tài chính, Chủ tịch UBND[307] đảm bảo công tác xử lý các khoản tạm ứng trong dự toán theo chế độ, chấm dứt tình trạng tiêu cực phát sinh.

Năm là, về kiểm toán NSNN: để đảm bảo sự khách quan của kết quả kiểm toán, cần bỏ quy định được đề nghị hoặc sử dụng kiểm toán trong một số trường hợp trước khi kiểm tra và xét duyệt của các đơn vị dự toán cấp trên. Bên cạnh đó, cần bổ sung thêm trong quy định về mục đích kiểm toán tại khoản 1 điều 66 Luật Ngân sách nhà nước: tính kinh tế, tính hiệu lực và hiệu quả thể hiện trong báo cáo quyết toán ngân sách nhằm đảm bảo sự thống nhất của Luật Ngân sách nhà nước với Luật Kiểm toán nhà nước. Ngoài ra, cần ban hành văn bản hướng dẫn cụ thể về nội dung và hình thức công khai ngân sách cũng như công khai quyết toán, kết quả kiểm toán quyết toán NSNN để đảm bảo tính công khai, minh bạch của hoạt động ngân sách.

Về thẩm quyền lập dự toán và phê chuẩn quyết toán NSNN

Một là, nếu dựa vào mô hình hệ thống ngân sách nhà nước 3 cấp độc lập nêu trên thì ngân sách cấp nào do cơ quan hành chính của cấp đó lập và trình cơ quan dân cử cùng cấp quyết định. Quốc hội quyết định dự toán ngân sách trung ương, phân bổ ngân sách, quyết định số bổ sung từ ngân sách trung ương cho ngân sách cấp tỉnh và phê chuẩn quyết toán NSNN. HĐND cấp tỉnh và HĐND cấp xã quyết định dự toán ngân sách cấp mình và phê chuẩn quyết toán ngân sách cấp mình một cách chủ động, không lồng ghép.

Hai là, sửa đổi lại quy định về thẩm quyền phê chuẩn quyết toán NSNN của Quốc hội, theo đó Quốc hội nên tập trung chủ yếu vào phê chuẩn quyết toán ngân sách trung ương và thông qua báo cáo tổng hợp quyết toán ngân sách trung ương. Có như vậy mới khắc phục được triệt để tính trùng lắp và chồng chéo trong cơ chế quyết định ngân sách giữa Quốc hội và HĐND các cấp vẫn diễn ra lâu nay. Bên cạnh đó, cần quy định rõ thời gian và nội dung khi thực hiện quyết toán NSNN để đảm bảo công tác quyết toán đạt hiệu quả hơn.

Thứ ba, về thời gian lập dự toán và quyết toán NSNN

Ở hầu hết các nước trên thế giới, thời gian xây dựng dự toán NSNN chỉ kéo dài khoảng từ ba đến bốn tháng trước khi năm ngân sách bắt đầu, chẳng hạn như ở Pháp[308], Hàn Quốc[309] (khoảng 3 tháng); Nhật Bản[310], Hà Lan[311], Thụy Điển[312] (hơn 3 tháng) hay Mexico[313] (4 tháng). Về thời hạn quyết toán NSNN, các nước thường chỉ tiến hành trong thời hạn một năm ngay sau năm tài khóa (chẳng hạn như Nhật[314], Hàn Quốc[315]).

Do đó, để đảm bảo tính hiệu quả của hoạt động lập dự toán và quyết toán NSNN, cần phải thu gọn thời gian quyết định dự toán xuống còn 3 tháng cuối năm và rút ngắn thời hạn phê chuẩn quyết toán NSNN từ 18 tháng xuống còn 12 tháng kể từ khi năm ngân sách kết thúc theo hướng quy định các cấp ngân sách (trừ cấp trung ương) đồng thời tiến hành các hoạt động này. Trong trường hợp hoạt động lập dự toán có vấn đề phát sinh thì các cấp tiến hành thảo luận để điều chỉnh lại nhằm đảm bảo có cơ sở xây dựng dự toán đầy đủ hơn (có phần lớn kết quả thực hiện thu, chi ngân sách của năm hiện hành, và các chỉ tiêu kinh tế - xã hội), tạo điều kiện thiết lập dự toán ngân sách sát thực hơn.

 

 

 

 

 

 

THỰC TRẠNG VÀ PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN

PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG CÁC QUỸ TÀI CHÍNH NGOÀI NGÂN SÁCH Ở VIỆT NAM

ThS. NGUYỄN THỊ HỒNG NHUNG

ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

Sự ra đời và tồn tại của các Quỹ TCNNS nhà nước như một tất yếu nhằm hỗ trợ NSNN thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội, khắc phục những hạn chế của nền kinh tế thị trường, đảm bảo công bằng xã hội và thực hiện sử dụng nguồn lực NSNN một cách hiệu quả nhất. Do đó, việc nghiên cứu, đánh giá các quy định pháp luật này là cần thiết và không thể thiếu trong tiến trình xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Tài chính công ở Việt Nam hiện nay.

Một cách khái quát, pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng Quỹ TCNNS bao gồm các quy định cụ thể điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình tạo lập, quản lý và sử dụng các Quỹ TCNNS. Pháp luật điều chỉnh hoạt động của các Quỹ TCNNS thường bao gồm những bộ phận cơ bản sau đây:

(i) Quy định về mục tiêu hoạt động

(ii) Quy định về nguyên tắc pháp lý trong quá trính quản lý, sử dụng

(iii) Quy định về nguồn hình thành

(iv) Quy định về chủ thể quản lý quỹ

(v)  Quy định về trình tự, thủ tục trong quá trình quản lý Quỹ

(vi) Quy định về thanh tra, kiểm tra hoạt động của Quỹ

1. Đánh giá thực trạng pháp luật quản lý và sử dụng các quỹ TCNNS ở Việt Nam

Thứ nhất, chưa có văn bản pháp luật quy định chung về Quỹ TCNNS

Trong Luật Ngân sách Nhà nước không có quy định về Quỹ TCNNS, điều này có vẻ hợp lý với tên gọi của Luật ở chừng mực nhất định. Tuy nhiên, vì hầu như các Quỹ TCNNS hiện nay đều có sự hỗ trợ từ nguồn vốn ngân sách nhà nước, nên việc thiếu vắng cơ sở pháp lý trong Luật Ngân sách Nhà nước đã làm cho việc quy định về định chế tài chính này trở nên khó khăn. Hiện nay, theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì thẩm quyền của Chính phủ trong việc quy định cụ thể hóa chỉ được thực hiện nếu như trong văn bản luật có quy định. Chính vì vậy, càng khó hy vọng có được một văn bản tầm nghị định quy định chung về Quỹ TCNNS, làm cơ sở để điều chỉnh hoạt động các Quỹ này, đặc biệt là những vấn đề như: trong trường hợp nào được thành lập Quỹ, cơ chế tạo nguồn hình thành Quỹ, cơ chế quản lý và sử dụng Quỹ, thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm pháp luật…

Hiện nay, các Quỹ TCNNS ở Việt Nam hiện nay chủ yếu được quản lý, điều hành bởi các văn bản dưới luật, mỗi quỹ lại có một điều lệ, quy chế hoạt động riêng, việc sử dụng quỹ như thế nào, chủ thể nào có thẩm quyền quyết định sử dụng quỹ phần lớn đều do các cơ quan nhà nước chủ quản của quỹ quy định. Điều này không tránh khỏi tính chủ quan, không phát huy được hết hiệu quả hoạt động của quỹ.  Chính vì chưa có một hành lang pháp lý đầy đủ để điều chỉnh tổ chức và hoạt động của các Quỹ TCNNS nên việc quản lý những Quỹ này là tương đối khác nhau ở từng Quỹ, cũng như khác nhau giữa các Quỹ do trung ương quản lý và các Quỹ của địa phương.

Thứ hai, mục tiêu hoạt động của nhiều Quỹ TCNNS chưa rõ ràng

Mục tiêu là nội dung quan trọng định hướng cho toàn bộ quá trình hoạt động của các Quỹ TCNNS. Nhằm tạo sơ sở pháp lý cho việc xác định mục tiêu hoạt động của các Quỹ, hầu hết các Quỹ TCNNS ở Việt Nam hiện nay đều ghi nhận mục tiêu hoạt động của mình trong Quyết định thành lập hoặc Điều lệ tổ chức và hoạt động của Quỹ. Những quy định này đã góp phần đảm bảo tính thống nhất trong quá trình tổ chức và hoạt động của Quỹ, tránh sự chồng lấn trong  mục tiêu hoạt động giữa các quỹ cũng như chồng lớn với các nhiệm vụ của quỹ NSNN. Từ đó góp phần hạn chế việc sử dụng quỹ không đúng mục đích gây tổn thất cho quỹ, cho lợi ích của cộng đồng.

 Tuy nhiên, mục tiêu hoạt động của nhiều Quỹ TCNNS hiện nay chưa rõ ràng, có sự chồng lấn lẫn nhau và chồng lấn với mục tiêu hoạt động của Quỹ ngân sách nhà nước. Chẳng hạn, cùng nhằm mục tiêu bình ổn giá, hiện nay có tới 3 Quỹ có chung mục tiêu này, đó là Quỹ bình ổn giá, Quỹ bình ổn giá xăng dầu, Quỹ dự trữ quốc gia. Như vậy, mục tiêu hoạt động của một số Quỹ TCNNS hiện nay ở Việt Nam đang có sự chồng chéo. Sự chồng chéo này có thể dẫn tới sự lãng phí nguồn lực một cách không cần thiết, trong khi hiệu quả hoạt động của các Quỹ này cũng không được cao.

Thứ ba, các nguyên tắc pháp lý trong quá trình quản lý và sử dụng Quỹ TCNNS chưa được đảm bảo thực hiện trên thực tế

Sự thể hiện của các nguyên tắc trong quy định về tổ chức và hoạt động của các Quỹ TCNNS ở Việt Nam hiện nay chứng tỏ các nguyên tắc pháp lý trong quá trình quản lý và sử dụng các Quỹ TCNNS ở Việt Nam hiện nay đã được pháp luật ghi nhận và đảm bảo thực hiện ở một chừng mực nào đó. Tuy nhiên, thực tiễn hoạt động của các Quỹ TCNNS cho thấy có rất nhiều nguyên tắc pháp lý trong quá trình quản lý và sử dụng Quỹ TCNNS chưa được đảm bảo thực hiện, điều này làm ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả hoạt động của Quỹ. Cụ thể:

(i) Nguyên tắc sử dụng hiệu quả nguồn vốn nhàn rỗi của quỹ chưa được đảm bảo

Theo quy định hiện hành việc sử dụng nguồn vốn nhàn rỗi của Quỹ cho các mục tiêu bên ngoài hoạt động của một số Quỹ bị hạn chế. Ví dụ, Quỹ bình ổn giá xăng dầu chỉ được trích ra để sử dụng nhằm bình ổn giá xăng dầu khi giá xăng dầu trên thế giới tăng cao. Pháp luật không cho phép Quỹ được phép thực hiện các hoạt động đầu tư hay đơn giản như việc gửi tiền vào ngân hàng để lấy lãi cũng không được phép thực hiện. Sự bó buộc này gây ra sự lãng phí rất lớn trong quá trình sử dụng quỹ.

(ii) Nguyên tắc hiệu quả chưa được đảm bảo

 Hiện nay trong việc tổ chức thu một số khoản phí hình thành nên Quỹ TCNNS nguyên tắc này vẫn chưa được đảm bảo. Chẳng hạn, theo quy định về phân bổ nguồn thu dành cho các đơn vị thu phí, Quỹ bảo trì đường bộ phải trích ra 1% cho trung tâm Đăng kiểm, 3% cho cục Đăng kiểm, và 10 – 20% cho địa phương. Như vậy, chỉ tính nguyên chi phí dành cho việc thu phí Quỹ đã phải chi ra ít nhất là 14% và nhiều nhất là 24% chỉ riêng cho việc thu phí, trong khi đó Quỹ lại còn phải chi cho việc vận hành của cả bộ máy quản lý quỹ từ trung ương đến địa phương

(iii) Nguyên tắc đối giá và hoàn trả chưa được đảm bảo

Thể hiện rõ nhất của việc vi phạm nguyên tắc này đó là quy định về phí sử dụng đường bộ. Theo Nghị định 18 và Thông tư 197 Phí sử dụng đường bộ được xác định là một loại phí. Trong khi đó, phí sử dụng đường bộ lại thu theo đầu phương tiện, xe sử dụng đường bộ hay không cũng phải đóng như nhau, điều này đi ngược lại với bản chất của các loại phí, vì người nộp phí có thể không được nhận lại được lợi ích tương ứng với khoản phí mình đã nộp. Do đó, phí sử dụng đường bộ mang tính chất là một loại thuế tài sản hơn là một loại phí.

 (iv) Nguyên tắc minh bạch chưa được đảm bảo

          Theo ông Đặng Văn Thanh, nguyên Phó Chủ nhiệm Ủy ban Kinh tế - Ngân sách Quốc hội thì “Không ít Quỹ TCNNS quản lý số tiền lên tới hàng ngàn tỷ đồng, thậm chí là hàng chục ngàn tỷ đồng, nhưng trên thực tế, Quốc hội chưa bao giờ được báo cáo về nguồn hình thành, tình hình sử dụng và kết quả sử dụng của các quỹ tài chính nhà nước"[316]. Quốc hội còn không biết huống hồ là những người dân. Đây là một thực trạng cần phải khắc phục trong thời gian tới nhằm đảm bảo quyền làm chủ của những chủ thể đóng góp cho sự hoạt động của Quỹ, đảm bảo cho Quỹ hoạt động có hiệu quả, tránh tiêu cực, thất thoát trong quá trình quản lý và sử dụng.

Thứ tư, quy định về nguồn tài chính tạo lập các Quỹ TCNNS chưa rõ ràng

Để đảm bảo nguồn vốn hoạt động của các Quỹ, pháp luật đều ghi nhận cụ thể nguồn hình thành quỹ trong quyết định thành lập và điều lệ hoạt động của mỗi quỹ. Tuy nhiên, hiện nay trong các quy định về nguồn hình thành Quỹ TCNNS đều quy định rất chung chung: Nguồn hình thành quỹ từ “Hỗ trợ của Nhà nước”[317]  hay “Ngân sách nhà nước chi cho dự trữ quốc gia thực hiện theo quy định của Luật ngân sách nhà nước và được bố trí trong dự toán ngân sách nhà nước hằng năm”[318], trong khi đó Luật ngân sách nhà nước cũng không có quy định cụ thể về mức hỗ trợ của Quỹ NSNN cho các Quỹ TCNNS là bao nhiêu, khi nào thì nhà nước sẽ thực hiện vai trò hỗ trợ này? Để được hỗ trợ Quỹ có phải đáp ứng điều kiện gì không hay chỉ cần đề nghị hỗ trợ và cơ quan chủ quản xét cho hỗ trợ là được? Trên thực tế, việc quyết định mức chi cho các Quỹ TCNNS hiện nay chủ yếu do các cơ quan hành pháp quyết định mà không có một khung pháp lý quy định cụ thể, điều này có thể dẫn đến việc tùy tiện trong việc sử dụng quỹ NSNN để chi cho hoạt động của các Quỹ TCNNS.

Thứ năm, quy định về chủ thể trực tiếp quản lý quỹ chưa rõ ràng, chưa đảm bảo tính hợp lý, không phát huy được hiệu quả quản lý quỹ trên thực tế

Để các Quỹ TCNNS có thể đi vào hoạt động thì cần quy định rõ về chủ thể trực tiếp quản lý. Hiện nay quyền quản lý các Quỹ TCNNS được thực hiện bởi rất nhiều chủ thể, đó có thể là cơ quan quản lý nhà nước ở Trung ương như Chính phủ, Bộ tài chính, Bộ công an...; đó cũng là có thể cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương như Ủy ban nhân dân các cấp; hoặc là một Hội đồng quản lý quỹ do Chính phủ, Bộ Tài chính hoặc Ủy ban nhân dân cấp Tỉnh thành lập. Tùy vào mục đích hoạt động, phạm vi tác động của Quỹ mà Nhà nước sẽ phân định cho các chủ thể khác nhau thực hiện nhiệm vụ quản lý và sử dụng quỹ.

Tuy nhiên, hiện nay các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của các chủ thể quản lý quỹ chỉ mang tính chất chung chung, chưa có quy định cụ thể về trách nhiệm của các chủ thể này trong trường hợp quản lý, sử dụng quỹ sai mục đích, không hiệu quả, gây thất thoát tài sản của Quỹ. Sự thiếu vắng các quy định mang tính trách nhiệm này đã dẫn đến tình trạng vô trách nhiệm của các chủ thể quản lý quỹ trong nhiều trường hợp. Trường hợp Bảo hiểm xã hội Việt Nam cho vay không đúng đối tượng là một ví dụ: Trong năm 2009 BHXH Việt Nam đã cho Công ty Cho thuê tài chính II (ALCII) thuộc Ngân hàng NN-PTNT (Agribank) vay  1.010 tỉ đồng. Trong khi ALCII chỉ có vốn điều lệ 450 tỷ đồng, hiệu quả hoạt động kém, sử dụng vốn vay không đúng mục đích. Và hậu quả là đến thời điểm 31-12-2011 còn nợ BHXH Việt Nam 787,5 tỉ đồng tiền gốc (trong đó nợ quá hạn là 357,5 tỉ đồng) cùng 264,5 tỉ đồng tiền lãi không có khả năng thanh toán[319].

Chẳng hạn như chủ thể quản lý Quỹ bình ổn giá xăng dầu, chủ thể quản lý Quỹ bình ổn giá xăng dầu lại chính là các doanh nghiệp đầu mối và “Quỹ Bình ổn giá được lập để tại doanh nghiệp”[320]. Việc để Quỹ lại tài khoản của doanh nghiệp khiến Quỹ không có một nguồn Quỹ tập trung mà được chia thành 14 quỹ đặt tại 14 doanh nghiệp đầu mối. Mặc dù Điều 6, 7 Thông tư 234/TT-BTC đã quy định doanh nghiệp đầu mối phải có nghĩa vụ hạch toán, quyết toán, báo cáo Bộ tài chính về tình hình trích lập, sử dụng và số dư của Quỹ bình ổn giá tại doanh nghiệp. Tuy nhiên, do quỹ để tại doanh nghiệp nên bằng cách hạch toán nội bộ, doanh nghiệp vẫn có thể tạm sử dụng nguồn lực này vào mục đích khác. Điều này vừa tạo ra rủi ro, vừa tạo sự không bình đẳng giữa các doanh nghiệp có quy mô quỹ khác nhau. Trường hợp sử dụng Quỹ bình ổn sai mục đích của Petrolimex là một ví dụ, khi mà giá dầu thế giới tăng cao doanh nghiệp đầu mối được sử dụng Quỹ bình ổn giá xăng dầu để bù vào mức chệnh lệch giá bán, để đảm bảo ổn định giá dầu trong nước, trong khi đó Petrolimex lại sử dụng 1.200 tỷ đồng của  Quỹ bình ổn để bù lỗ kinh doanh của doanh nghiệp[321].

Đó là sự bất cập khi chủ thể quản lý quỹ được phân chia cho nhiều chủ thể đại diện khác nhau, tuy nhiên, ngay cả khi chủ thể quản lý Quỹ là một Hội đồng quản lý quỹ duy nhất thì bất cập vẫn xảy ra. Đa phần các Quỹ TCNNS hiện nay có bộ máy quản lý Quỹ là một hội đồng quản lý quỹ bao gồm đại diện của nhiều cơ quan, bộ ngành liên quan, bộ máy quản lý quỹ cũng khá cồng kềnh vừa khiến hoạt động quản lý quỹ không hiệu quả, vừa tốn kém chi phí quản lý quỹ. Ví dụ như trong bộ máy quản lý Quỹ bảo trì đường hộ, Hội đồng quản lý Quỹ gồm 13 người, trong đó có tới 12 người là đại diện của các Bộ, Cục, Viện của Chỉnh Phủ và chỉ có duy nhất 1 người là đại diện của Hiệp hội vận tải ô tô Việt Nam – đại diện của những người trực tiếp sử dụng đường bộ. Hội đồng quản lý quỹ này lại còn được giúp việc bởi một Văn phòng Quỹ với 1 Chánh Văn phòng, một số Phó chánh Văn phòng và các chuyên viên.

Như vậy có thể thấy rằng, chỉ riêng bộ máy quản lý Quỹ bảo trì đường bộ ở Trung ương đã khá cồng kềnh, việc thành lập một Hội đồng quản lý quỹ như vậy hiệu quả hay không thì chưa thể thấy rõ ngay được, nhưng có thể thấy rằng với bộ máy quản lý như vậy chi phí quản lý chắc chắn sẽ tốn kém. Bên cạnh đó, trong cơ cấu Hội đồng thành viên số lượng người đại diện cho những người trực tiếp sử dụng đường bộ quá ít, chỉ có duy nhất một người, điều này khó đảm bảo công bằng, quyền lợi của người trực tiếp sử dụng đường bộ sẽ ít được quan tâm hơn... Không chỉ cồng kềnh ở bộ máy quản lý Quỹ ở Trung ương, ở mỗi địa phương sẽ lại phải thành lập một hội đồng quản lý quỹ địa phương nữa, với 64 tỉnh thành thì bộ máy quản lý Quỹ lại càng cồng kềnh hơn, trong khi đó, cho đến nay vẫn chưa có văn bản nào hướng dẫn cách thức tổ chức và hoạt động của Hội đồng quản lý quỹ này tại địa phương.       Thứ sáu, còn thiếu cơ chế xử lý vi phạm trong quá trình thanh tra, kiểm tra hoạt động của các Qũy TCNNS

Để đảm bảo tính tuân thủ trong quá trình quản lý và sử dụng các Quỹ TCNNS thì pháp luật quy định “Quỹ chịu sự kiểm tra, thanh tra, kiểm toán của các cơ quan nhà nước theo quy định[322]”.

Trên thực tế hoạt động thanh tra, kiểm tra hoạt động của các Quỹ TCNNS cũng ít được quan tâm và ít được thực hiện trên thực tiễn. Tuy nhiên, trước thực trạng các Quỹ TCNNS được thành lập ngày càng nhiều và xuất hiện không ít những sai phạm trong quá trình quản lý và sử dụng quỹ, gây lãng phí tài sản của NSNN, của các tổ chức, cá nhân đóng góp cho sự thành lập của các Quỹ TCNNS, ngày 10/1/2013 Bộ Tài chính đã ban hành Quyết định số 72/QĐ-BTC về việc ban hành quy trình thanh tra các Quỹ TCNNS. Theo đó, quy trình, thủ tục, nội dung tiến hành thanh tra, kiểm tra hoạt động của các Quỹ TCNNS đã được hướng dẫn một cách cụ thể, đảm bảo các kiểm soát chặt chẽ mọi hoạt động của các quỹ, hạn chế các tiêu cực có thể xảy ra trong quá trình quản lý và sử dụng quỹ. Trong quá trình thanh tra, kiểm tra hoạt động của Quỹ nếu phát hiện sai phạm thì xử phạt ra sao? ai có thẩm quyền xử phạt thì hiện nay vẫn chưa có quy định hướng dẫn cụ thể nào?

2. Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về Quỹ Tài chính ngoài ngân sách

Thứ nhất, Quỹ TCNNS cần phải được định nghĩa rõ và phải được quy định trong văn bản luật

Hiện nay, các quy định về quản lý và sử dụng các Quỹ TCNNS đa phần được ghi nhận tại các văn bản dưới luật. 50 Quỹ TCNNS đang hoạt động là 50 hệ thống văn bản với những quy định khác nhau về việc quản lý và sử dụng các quỹ. Để đảm bảo tính thống nhất, hiệu quả trong quá trình quản lý và sử dụng các Quỹ TCNNS nhất thiết phải ghi nhận định chế này trong văn bản pháp lý có giá trị cao, đó là Luật NSNN. Chỉ khi vấn đề quản lý và sử dụng Quỹ TCNNS được ghi nhận thống nhất tại NSNN thì việc đặt ra các quy chế hoạt động của từng quỹ mới đảm bảo tính thống nhất và hiệu quả. Thực tiễn lập pháp của các quốc gia trên thế giới cũng cho thấy, việc ghi nhận chế chế Quỹ TCNNS đã mang lại hiệu quả đáng kể trong việc quản lý và sử dụng các quỹ tài chính đặc biệt này. Ví dụ như trong quá trình cải cách các Quỹ TCNNS ở Bulgaria, việc xây dựng Điều lệ hoạt động của các Quỹ TCNNS, cũng như lập kế hoạch kinh doanh và các hoạt động của Quỹ phải phù hợp với khung pháp lý rộng lớn hơn xác định trong hệ thống pháp luật về ngân sách. Với việc ghi nhận này các vấn đề tiêu cực liên quan đến quản lý và sử dụng Quỹ TCNNS ở Bulgaria đã được giải quyết, và kể từ năm 1998, ngân sách hợp nhất của Bulgaria đã được giữ cân bằng một cách rộng rãi[323].

Với kinh nghiệm của các quốc gia trong công cuộc cải các Quỹ TCNNS, Ở Việt Nam, Các quy định chung về quản lý và sử dụng Quỹ TCNNS cần phải ghi nhận trong Luật NSNN. Trước mắt, khi sửa đổi, bổ sung Luật Ngân sách nhà nước cần bổ sung nội dung về Quỹ TCNNS. Trong đó, cần định nghĩa rõ Quỹ TCNNS là gì theo hướng: “Quỹ TCNNS là một quỹ tiền tệ được cơ quan nhà nước có thẩm quyền thành lập theo quy định của Luật để thực hiện một số mục tiêu nhất định nhằm hỗ trợ Quỹ ngân sách nhà nước, phục vụ cộng đồng vì sự phát triển kinh tế xã hội”. Ngoài ra, Luật NSNN cần có quy định cụ thể về điều kiện thành lập các Quỹ TCNNS, các nguyên tắc pháp lý yêu cầu chủ thể quản lý phải tuân theo trong quá trình quản lý và sử dụng Quỹ. Đồng thời, Luật NSNN cũng có quy định cụ thể về việc giao cho UBTVQH quyết định danh sách các Quỹ TCNNS được phép thành lập ở trung ương và địa phương cũng như giao Chính phủ quy định chi tiết thủ tục thành lập, quản lý và sử dụng Quỹ TCNNS để đảm bảo tính minh bạch và hiệu quả. Về lâu dài, cần xem xét xây dựng Luật hoặc Bộ luật Tài chính công để tránh tình trạng có quá nhiều văn bản Luật điều chỉnh về vấn đề tài chính nhà nước như hiện nay.

Thứ hai, cần đổi mới cơ chế quản lý và điều hành Quỹ

Thực trạng quản lý và sử dụng các Quỹ TCNNS đã cho thấy, cơ chế quản lý và điều hành các Quỹ TCNNS hiện nay tồn tại nhiều hạn chế. Những hạn chế này ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả hoạt động của các Quỹ TCNNS. Do đó, để đảm bảo hiệu quả quản lý và sử dụng các Quỹ TCNNS, trước tiên, cần đổi mới cơ quan điều hành Quỹ. Cần đơn giản hóa bộ máy quản lý quỹ, không nhất thiết cần phải có sự tham gia của quá nhiều bộ ngành như hiện nay. Ví dụ, ở một số nước có Quỹ bảo trì đường bộ thì Hội đồng quản lý quỹ thường chỉ gồm từ 2 đến 3 đại diện của chính quyền và 3 đại diện của những người trực tiếp hoặc gián tiếp hưởng lợi ích từ hoạt động của Quỹ[324]. Cần xem xét bổ sung thêm người đại diện cho những người nộp phí vào Hội đồng quản lý quỹ, đồng thời khi tham gia hội đồng quản lý quỹ những chủ thể này phải có quyền phát biểu ý kiến, và biểu quyết khi đưa ra các quyết định quản lý và sử dụng quỹ. Đặc biệt, cần chấm dứt chế độ giao cho chủ thể trực tiếp sử dụng quỹ đồng thời làm chủ thể quản lý quỹ như thực tế hiện đang được áp dụng tại Quỹ Bình ổn giá xăng dầu. Sự thay đổi này một mặt sẽ giảm bớt chi phí trong quản lý quỹ, đảm bảo tính nhanh chóng, kịp thời trong quá trình quản lý và sử dụng quỹ; các quyết định sử dụng quỹ sẽ không bị chi phối bởi lợi ích chủ quan của quá nhiều cơ quan, bộ ngành như hiện nay. Mặt khác, với bộ máy quản lý quỹ được thiết kế như vậy, quyền lợi của những người hưởng lợi từ hoạt động của Quỹ, cũng như những người đóng góp cho sự tồn tại của Quỹ sẽ được đảm bảo hơn, công bằng hơn, sẽ không còn những hiện tượng “Doanh nghiệp xăng dầu lãi khủng nhờ xả quỹ bình ổn” còn  “Người tiêu dùng đang thành con nợ”[325]; hay “Xe "đắp chiếu" vẫn phải nộp phí đường”[326] như đang tồn tại tại một số Quỹ TCNNS ở Việt Nam.

Bên cạnh đó, cần quy định cụ thể về trách nhiệm của chủ thể quản lý trong trường hợp quản lý, sử dụng quỹ không đúng mục đích, kém hiệu quả, gây thất thoát tài sản của Quỹ. Bổ sung quy định về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của chủ thể quản lý trong trường hợp chủ thể quản lý gây thiệt hại. Thêm vào đó, cần có chế tài mạnh hơn đối với những chủ thể gây thiệt hại nghiêm trọng về tài sản của Quỹ, có thể xem xét đến việc coi hành vi làm thất thoát tài sản của Quỹ TCNNS như hành vi thiếu trách nhiệm gây thiệt hại nghiêm trọng đến tài sản của nhà nước và sẽ bị truy cứu trách nhiệm hình sự theo Điều 144 Bộ luật Hình sự 1999. Với những chế tài đủ mạnh như vậy, chắc chắn các chủ thể quản lý quỹ sẽ có tinh thần trách nhiệm cao hơn, hạn chế việc tư lợi cá nhân trong quá trình quản lý và sử dụng quỹ.

Trong các quy định sử dụng quỹ, cần đặc biệt chú ý đến những quy định về việc sử dụng phần kết dư của quỹ. Hiện nay, có hai thái cực trái ngược trong vấn đề này, hoặc là không được quyền sử dụng hoặc là tùy ý sử dụng. Hai cách làm này đều không có lợi cho hiệu quả của Quỹ TCNNS. Cần xem xét cho phép các quỹ được sử dụng phần kết dư này để gửi tiết kiệm để hưởng lãi suất hoặc đầu tư vào một số lĩnh vực ít rùi ro, có khả năng mang lại lợi nhuận.

Bên cạnh đó là các quy định về đối tượng hưởng lợi từ quỹ. Cần ghi nhận rõ ràng những đối tượng nào được Quỹ chi trả, đối tượng nào được Quỹ cho vay... Đặc biệt là nhóm đối tượng được phép vay tiền từ các Quỹ, cần có quy định cụ thể về điều kiện được vay cũng như các biện pháp đảm bảo an toàn, đồng thời cần có quy định kiểm soát việc sử dụng vốn vay để có thể kịp thời giải quyết, thu hồi vốn vay trong trường hợp người vay sử dụng không đúng mục đích, có nguy cơ không thanh toán được khoản tiền vay.

Thứ ba, nâng cao việc thể chế hóa các nguyên tắc quản lý và sử dụng Quỹ TCNNS

Có thể nói nguyên tắc quản lý và sử dụng là một trong những nội dung quan trọng đảm bảo cho các Quỹ TCNNS hoạt động có hiệu quả trên thực tế. Tuy nhiên, các nguyên tắc quản lý và sử dụng Quỹ TCNNS hiện nay mới chỉ được ghi nhận một cách chung chung, thể hiện rời rạc qua nội dung của các quy định về quy chế quản lý và sử dụng quỹ chứ chưa được ghi nhận một các cụ thể trong các văn bản pháp luật. Do đó, để nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng các Quỹ TCNNS thì trong thời gian tới, nhất thiết phải thể chế hoác các nguyên tắc quản lý quỹ trong các văn bản pháp luật. Cụ thể:

(i) Ghi nhận các nguyên tắc quản lý và sử dụng mà Quỹ TCNNS đều phải đảm bảo trong quá trình quản lý và sử dụng ngay tại Luật NSNN, ví dụ: “Việc quản lý và sử dụng các Quỹ TCNNS phải đảm bảo các nguyên tắc pháp lý sau:

1. Nguyên tắc tập trung thống nhất
2. Nguyên tắc minh bạch
3. Nguyên tắc hiệu quả”

(ii) Đối với từng nhóm Quỹ TCNNS, tùy thuộc vào mục đích sử dụng quỹ mà sẽ có những nguyên tắc quản lý và sử dụng quỹ riêng. Tuy nhiên, tất cả những nguyên tắc riêng này đều cần được ghi nhận cụ thể trong Quy chế hoạt động của mỗi quỹ.

Thứ tư, tăng cường tính minh bạch trong quá trình quản lý và sử dụng Quỹ

Được đảm bảo nguồn vốn hoạt động từ Quỹ NSNN và đóng góp tự nguyện của các tổ chức cá nhân, tuy nhiên, cho đến thời điểm hiện nay tình hình hoạt động, quản lý và sử dụng quỹ chưa được công khai rộng rãi tới các tổ chức, cá nhân. Thực trạng này đã làm mất đi quyền làm chủ của “Quốc hội”, của “Người dân” đối với nguồn tài chính đóng góp cho sự tồn tại của Quỹ, gián tiếp dẫn đến các tiêu cực nảy sinh trong quá trình quản lý và sử dụng quỹ. Chính vì vậy, trong thời gian tới, tính minh bạch của hoạt động quản lý Quỹ TCNNS cần phải được đề cao. Bộ Tài chính cần ban hành văn bản quy định về chế độ kế toán đối với các Quỹ TCNNS để đảm bảo tính thống nhất và thuận lợi trong thanh tra, kiểm tra. Cần tăng cường quy định về trách nhiệm báo cáo, giải trình và công khai thông tin của cơ quan quản lý Quỹ nhằm đảm bảo khả năng giám sát của cơ quan nhà nước, các chủ thể đóng góp vào Quỹ cũng như các đối tượng thụ hưởng Quỹ và tôn trọng quyền giám sát tối cao của nhân dân đối với hoạt động tài chính công.

Thứ năm, cần sắp xếp các Quỹ hiện có để đảm bảo tính hiệu quả

Để đảm bảo không có sự chồng lấn giữa chức năng của Quỹ Ngân sách nhà nước và các Quỹ TCNNS, cũng như giữa các Quỹ TCNNS với nhau, thời gian tới cần nghiên cứu, sắp xếp lại các Quỹ TCNNS, nhất là đối với các Quỹ TCNNS do trung ương quản lý, đồng thời hạn chế việc phân tán Quỹ thành các quỹ nhỏ và giao cho nhiều chủ thể thực hiện quản lý. Đặc biệt, đối với các Quỹ TCNNS tại địa phương cần hạn chế thành lập mà tập trung cơ chế hỗ trợ thông qua ngân sách nhà nước theo hai hướng: một là, những hoạt động do ngân sách đảm nhiệm thì chỉ được thực hiện thông qua thu chi ngân sách; hai là, nguồn kinh phí từ các Quỹ TCNNS tại trung ương hỗ trợ sẽ được thực hiện thông qua việc hỗ trợ thẳng cho ngân sách theo hình thức giao vốn có mục tiêu. Như vậy mới đảm bảo tính chặt chẽ, tránh thất thoát lãng phí và phát huy hiệu quả của Quỹ TCNNS đúng như kỳ vọng.

Thứ sáu, cần quy định cụ thể về nguồn hình thành quỹ

Như đã phân tích, hiện nay quy định về nguồn hình thành từ Quỹ NSNN của các Quỹ TCNNS rất chung chung, dẫn đến việc tùy tiện trích quỹ NSNN để thành lập, duy trì hoạt động của các quỹ ngoài ngân sách. Để hạn chế sự tùy tiện này, Luật NSNN cần có quy định cụ thể về hạn mức sử dụng NSNN để cấp cho các Quỹ ngoài ngân sách trong một năm là bao nhiêu? Mỗi quỹ sẽ được chi bao nhiêu? Khi nào thì Ngân sách sẽ chi cho hoạt động của quỹ. Tất cả cần được định mức cụ thể và ghi nhận trong luật cũng như điều lệ hoạt động của quỹ. Đồng thời cần có chế tài trong trường hợp Quỹ sử dụng không hiệu quả, sai mục đích.

Bên cạnh đó, những quy định về nguồn tài chính huy động từ sự đóng góp của các tổ chức, cá nhân trong xã hội cần được sửa đổi nhằm đảm bảo quyền lợi cho các chủ thể liên quan. Việc huy động sự đóng góp từ nhân dân cho sự hình thành của Quỹ phải đảm bảo 2 nguyên tắc: (i) Một là, Đảm bảo lợi ích mà người dân nhận được phải tương xứng với số tiền họ bỏ ra để nộp cho quỹ. Về mặt nguyên tắc chỉ có các khoản thu từ thuế mới không mang tính chất đối giá và hoàn trả trực tiếp, việc đặt ra các khoản thu từ thuế phải được Quốc hội thông qua trên cơ sở được sự đồng tình của dân chúng. Thuế là khoản thu thuộc về Quỹ NSNN, Nhà nước không được phép đặt ra các khoản thu mang tính chất thuế để tạo lập nên các Quỹ TCNNS. Do đó, khi đưa ra các quy định thu phí thành lập Quỹ TCNNS nhà nước phải đảm bảo tính ngang giá và hoàn trả trực tiếp của các khoản thu từ phí, có như vậy mới đảm bảo được quyền lợi của người dân và nhận được sự đồng tình của xã hội. Tránh việc đặt ra các khoản phí nhưng mang tính chất của một khoản thu từ thuế như Quỹ sử dụng được bộ đang làm (ii) Hai là, Các khoản thu để tạo lập quỹ phải đảm bảo tính hiệu quả. Có nghĩa là, chi phí phải bỏ ra để thu phí thành lập Quỹ phải ở mức có thể chấp nhận được, tránh thực trạng hiện nay, để thu phí hình thành Quỹ có quỹ đã chi tới 24% tổng số nguồn thu cho việc thu phí[327]

          Thứ bảy, bổ sung quy định về xử lý các hành vi vi phạm trong quá trình tạo lập và sử dụng quỹ

          Có thể nói trong quản lý nhà nước nói chung và quản lý Quỹ TCNNS nói riêng, các hoạt động quản lý sẽ khó nhận được sự tuân thủ của các chủ thể liên quan nếu không có những chế tài, những biện pháp mang tính cưỡng chế. Trong khi đó, các quy định liên quan đến xử lý vi vi phạm trong quá trình tạo lập và sử dụng Quỹ TCNNS hiện nay hầu như chưa được đề cập đến. Sự thiếu sót này có thể dẫn đến những tiêu cực trong quá trình quản lý và sử dụng quỹ. Để khắc phục hạn chế này, trong thời gian tới, Chính phủ cần ban hành văn bản ghi nhận cụ thể về xử lý vi phạm trong quá trình tạo lập và sử dụng quỹ. Cụ thể: (i) Ghi nhận cụ thể những hành vi nào được xem là vi vi phạm luật quản lý và sử dụng Quỹ TCNNS; (ii) Quy định các hình thức xử lý vi phạm, việc áp dụng hình thức phạt tiền cần xem xét đến mức độ thiệt hại do hành vi vi phạm gây ra; (iii) Quy định cụ thể về thẩm quyền xử lý vi phạm, ghi nhận quyền xử lý vi phạm của các chủ thể thanh tra, kiểm tra hoạt động của Quỹ.

 

 

 

 

 

ĐÁNH GIÁ VAI TRÒ CỦA NHÀ NƯỚC VÀ ĐỀ XUẤT GIẢI PHÁP NHẰM TĂNG CƯỜNG HIỆU QUẢ TRONG QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG CÁC QUỸ TÀI CHÍNH NGOÀI NGÂN SÁCH

ThS. TRẦN VŨ HẢI & ThS. NGUYỄN THỊ HỒNG NHUNG

ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

1. Quan niệm về Quỹ Tài chính ngoài ngân sách

Bên cạnh đó ở các quốc gia, đặc biệt là các nước đang phát triển, Quỹ TCNNS (TCNNS) đã và đang giữ một vai trò quan trọng trong hoạt động tài chính công. Ở hầu hết các nước Châu Âu như Cộng hòa Séc, Pháp, Hi Lạp, Hungari, Italy và Hà Lan v.v. thường có nhiều Quỹ TCNNS trong các lĩnh vực như chăm sóc sức khỏe, an ninh xã hội, giao thông và hưu trí[328].  Theo Wescott và cộng sự (2009), Quỹ TCNNS là mô hình được thừa nhận và được tạo lập ở nhiều quốc gia trên thế giới nhằm phi tập trung hóa các nguồn lực dành phục vụ xã hội[329].

Theo quan điểm của tổ chức Quỹ tiền tệ quốc tế (2001) trong bản hướng dẫn về minh bạch tài chính (Fiscal Transparency): “Quỹ TCNNS được hiểu là các quỹ tiền tệ được thiết lập để sử dụng cho các chi tiêu của Chính phủ nhưng không bao gồm trong dự toán ngân sách hàng năm. Các khoản chi tiêu này có thể không phải chịu cùng một mức độ giám sát, kế toán tiêu chuẩn như các khoản chi từ Quỹ NSNN”.[330] Trong khi đó, theo  Barry H.Potter và Jack Diamond (1999): thì “Quỹ TCNNS được định nghĩa là các giao dịch của chính phủ mà không bao gồm trong tổng dự toán NSNN và thường không phải tuân thủ các điều kiện chi chặt chẽ như chi NSNN cũng như không phải tuân thủ các thủ tục kiểm soát. Các quỹ này có thể được tài trợ bởi viện trợ nước ngoài hoặc các nguồn tài chính huy động trong xã hội mà không bao gồm trong ngân sách”[331].

Tác giả Dirk-Jan Kraan (2004) cũng đưa ra một định nghĩa hơi khác, đó là “Quỹ TCNNS là các quỹ đặc biệt thuộc sở hữu của Chính phủ mà không phải là một phần của ngân sách và nhận được doanh thu từ sự đóng góp của các tổ chức, cá nhân trong xã hội, từ các nguồn khác như lệ phí và các khoản hỗ trợ từ NSNN"[332]

          Theo TS. Đặng Văn Du (2011), Trưởng Khoa Tài chính công - Học viện Tài chính thì: “Các Quỹ TCNNS là các quỹ tiền tệ tập trung do nhà nước thành lập, quản lý và sử dụng nhằm cung cấp nguồn lực tài chính cho việc xử lý những biến động bất thường trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội và để hỗ trợ thêm cho NSNN trong những trường hợp khó khăn về nguồn tài chính”[333].

          Vậy giữa Quỹ NSNN và Quỹ TCNNS có mối liên hệ với nhau như thế nào và tại sao nhà nước lại cần đến Quỹ TCNNS? Có thể trả lời những câu hỏi này ở một số quan điểm sau đây:

Thứ nhất, chủ thể thành lập và quản lý các Quỹ TCNNS là nhà nước. Hiện nay trên thực tế, việc thành lập hầu hết các Quỹ TCNNS đều do các cơ quan hành pháp là Chính phủ và Ủy ban nhân dân các cấp quyết định, trong khi Quốc hội chỉ quyết định thành lập một số quỹ quan trọng như Quỹ dự trữ quốc gia, Quỹ bảo hiểm xã hội... Sau khi được thành lập, các Quỹ TCNNS thường được giao cho một Hội đồng hoặc một tổ chức, doanh nghiệp đại diện cho nhà nước trực tiếp thực hiện các hoạt động quản lý và sử dụng quỹ. Đây là đặc điểm quan trọng để phân biệt Quỹ TCNNS với các quỹ tài chính được thành lập bởi các tổ chức, cá nhân khác cũng nhằm mục đích cộng đồng (gọi chung là các Quỹ xã hội).

Thứ hai, nguồn tài chính hình thành Quỹ TCNNS là từ sự đóng góp của các tổ chức, cá nhân trong xã hội và sự hỗ trợ của từ NSNN. Điều đó có nghĩa, việc hỗ trợ từ ngân sách là không hoàn toàn bắt buộc, nhưng đối với một số Quỹ quan trọng thì đây lại là điều kiện đảm bảo cho sự ổn định của Quỹ. Mức độ hỗ trợ của NSNN đối với mỗi Quỹ TCNNS cũng có sự khác nhau do chức năng và khả năng huy động nguồn lực từ xã hội là khác nhau. Những loại Quỹ TCNNS đảm nhận chức năng dự trữ, dự phòng cho những rủi ro bất thường ảnh hưởng ảnh hưởng lớn đến sự phát triển của nền kinh tế xã hội thì sự hỗ trợ từ NSNN rất lớn, chiếm tỷ trọng chủ yếu trong cơ cấu nguồn tài chính của Quỹ[334], trong khi đó có nhiều Quỹ TCNNS khác lại hoàn toàn không có sự hỗ trợ từ NSNN[335].

Thứ ba, về mục tiêu của Quỹ TCNNS là nhằm hỗ trợ thêm cho NSNN trong việc thực hiện các chức năng của nhà nước. Trong những trường hợp để phục vụ các mục đích hỗ trợ phát triển văn hóa, giáo dục, y tế và các mục đích phát triển cộng đồng khác mà về bản chất thuộc về trách nhiệm của nhà nước nhưng nhà nước chưa thể một mình đảm nhiệm vì hạn chế về nguồn lực, các Quỹ TCNNS được thành lập để tăng cường các nguồn lực xã hội cho những mục tiêu trên. Đặc điểm này giúp phân biệt Quỹ TCNNS với các quỹ tài chính cũng do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thành lập nhưng hoạt động không vì lợi ích của cộng đồng hoặc quỹ do cộng đồng thành lập nhưng chỉ để phục vụ riêng một số mục đích của các thành viên của cộng đồng đó.

Các cơ quan báo chí từng có đề cập tới việc Bộ Ngoại giao đang sở hữu một “Quỹ      TCNNS gửi tại các ngân hàng ở Anh, Pháp, Đức, Thái Lan và Hồng Kong với tổng       giá trị lên tới gần 16 triệu USD”[336]. Theo ông Nguyễn Dy Niên - Bộ trưởng Bộ ngoại giao lúc bấy giờ - thì Quỹ này được thành lập và sử dụng nhằm 4 mục đích:          Một là, lo trang thiết bị cho cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài; Hai là, lo       trang thiết bị cho văn phòng; Ba là, để trợ cấp cho cán bộ ngoại giao làm việc đặt        biệt là các cán bộ đang công tác ở một số địa bàn khó khăn như Lào, Campuchia,           Triều Tiên, Trung Quốc, Mông Cổ...; Và cuối cùng, gửi về trong nước để trợ cấp      cho cán bộ ngoại giao đang công tác ở nước nhà, cũng như lo một số trang thiết bị         làm việc cho cơ quan Bộ Ngoại giao[337]. Như vậy, mục đích sử dụng của Quỹ tài chính 16 triệu USD này của Bộ Ngoại giao chỉ là nhằm hỗ trợ cho hoạt động          của các cán bộ nhân viên, cơ quan ngoại giao ở trong và ngoài nước chứ không hề          hướng tới lợi ích chung của cộng đồng, của toàn xã hội và do đó theo nhóm tác giả          thì không thể coi  đây là một Quỹ TCNNS, không những thế còn cần phải xem xét      về tính hợp pháp của Quỹ này.

Thứ tư, Quỹ TCNNS ra đời và tồn tại có tính chất thời điểm, tuỳ thuộc vào sự tồn tại các tình huống, các sự kiện đòi hỏi phải tập trung nguồn lực để giải quyết. Khi các tình huống, sự kiện đó được giải quyết dứt điểm thì cũng là lúc Quỹ TCNNS dành để giải quyết các tình huống, sự kiện đó cũng sẽ không còn lý do để tồn tại[338]. Mặc dù vậy, trên thực tế nhiều Quỹ tồn tại rất lâu dài vì chính những nhu cầu lâu dài của xã hội, nhằm mục đích hỗ trợ cho nhà nước thực hiện các hoạt động quản lý, phát triển kinh tế xã hội, tuy mức độ động viên và vai trò trong mỗi giai đoạn có tăng, giảm khác nhau. Tuy nhiên, sự ổn định của Quỹ TCNNS dù sao cũng không thể so sánh với Quỹ NSNN.

Khác với Quỹ NSNN là một quỹ tài chính duy nhất, Quỹ TCNNS có nhiều loại khác nhau. Nếu căn cứ vào mục đích sử dụng thì có những Quỹ TCNNS là quỹ dự phòng, có quỹ dành cho mục đích phát triển kinh tế và quỹ dành cho mục đích an sinh xã hội. Nếu phân loại theo chủ thể quản lý thì có Quỹ do cơ quan trung ương quản lý, có quỹ do cơ quan địa phương quản lý. Trong khi đó, nếu căn cứ vào nguồn vốn hình thành quỹ thì có loại quỹ hình thành từ 100% vốn nhà nước, nhưng có loại quỹ được hình thành từ nguồn vốn góp của nhà nước và các tổ chức, cá nhân trong xã hội, đôi khi phần đóng góp của nhà nước là rất nhỏ.

2. Thực trạng Quỹ tài chính ngoài ngân sách

Sự ra đời và tồn tại của các Quỹ TCNNS như một tất yếu nhằm hỗ trợ NSNN thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội, khắc phục những hạn chế của nền kinh tế thị trường, đảm bảo công bằng xã hội và thực hiện sử dụng nguồn lực NSNN một cách hiệu quả nhất trong giai đoạn hiện nay. Có thể nói, với vai trò đã được chứng minh rõ ràng trên thực tế hoạt động của các Quỹ TCNNS đối với sự phát triển của nền kinh tế và xã hội, pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng các Quỹ TCNNS đóng vai trò quan trọng trong hệ thống pháp luật tài chính công. Do đó, việc nghiên cứu và đánh giá các quy định pháp luật này là cần thiết và không thể thiếu trong tiến trình xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật tài chính công ở Việt Nam hiện nay.

Các Quỹ tài chính ngoài NSNN ngày càng được thành lập với số lượng lớn ở hầu hết các quốc gia. Tuy nhiên, các quỹ thường có mục đích sử dụng khác nhau, rồi nguồn tài chính từ NSNN rót vào các quỹ, cũng như chủ thể thành lập và quản lý quỹ cũng không giống nhau... Do đó, để đảm bảo phát huy hiệu quả hoạt động của các quỹ cũng như giúp cho cơ quan lập pháp có những chính sách, quy định quản lý quỹ phù hợp với đặc trưng của từng loại quỹ thì việc phân loại quỹ là cần thiết.

Tại Việt Nam, việc phân loại Quỹ TCNNS có thể đưa ra 3 tiêu chí bao gồm căn cứ vào mục đích sử dụng, theo chủ thể quản lý hoặc nguồn hình thành. Mỗi cách thức phân loại sẽ được phân tích kỹ dưới đây.

Căn cứ vào mục đích sử dụng

Căn cứ vào mục đích sử dụng của mỗi loại quỹ, Quỹ tài chính ngoài NSNN có thể được chia thành 3 loại là Quỹ dự phòng, Quỹ hỗ trợ các hoạt động phát triển kinh tế và Quỹ an sinh xã hội

Quỹ dự phòng là các Quỹ TCNNS được thành lập nhằm hỗ trợ cho NSNN ứng phó kịp thời với những biến động bất thường của đời sống, kinh tế, xã hội, ví dụ như thiên tai, dịch bệnh, khủng hoảng kinh tế. Các quỹ này có thể bằng tiền, ngoại tệ (như Quỹ dự trữ tài chính, Quỹ tích lũy trả nợ nước ngoài, Quỹ dự trữ ngoại hối) hoặc hiện vật như lương thực, xăng dầu, vật tư, thiết bị cứu hộ, cứu nạn v.v..[339]

Quỹ hỗ trợ các hoạt động phát triển kinh tế là Quỹ TCNNS được thành lập để hỗ trợ nhà nước thực hiện chức năng quản lý nhà nước về kinh tế, tạo lập môi trường cho thị trường phát triển (như tạo lập kết cấu hạ tầng kinh tế cho sản xuất, lưu thông hàng hóa). Nhóm quỹ này bao gồm các Quỹ như: Quỹ bảo trì đường bộ, Quỹ phát triển khoa học và công nghệ quốc gia, Quỹ hỗ trợ cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước, Quỹ bảo lãnh doanh nghiệp nhỏ và vừa tại Việt Nam v.v..

Quỹ an sinh xã hội là các Quỹ TCNNS được thành lập để hỗ trợ nhà nước thực hiện các chính sách an sinh xã hội như: góp phần ổn định đời sống của người lao động, góp phần làm giảm bớt khoảng cách giữa người giàu và người nghèo thúc đẩy công bằng và tiến bộ, nâng cao chất lượng cuộc sống của nhân dân, phù hợp với điều kiện kinh tế – xã hội của đất nước. Nhóm quỹ này bao gồm các quỹ như: Quỹ bảo hiểm xã hội, Quỹ bảo hiểm y tế, Quỹ xóa đói giảm nghèo, Quỹ khuyến học v.v..

Phân loại Quỹ TCNNS theo mục đích sử dụng có ý nghĩa quan trọng. Trên cơ sở phân loại này, Nhà nước sẽ có sự tác động, hỗ trợ phù hợp đối với từng nhóm quỹ, chẳng hạn, đối với các nhóm quỹ có mục đích dự phòng, tỷ lệ vốn hỗ trợ từ NSNN thường chiếm tỷ trọng cao hơn so với các quỹ có mục đích hỗ trợ các hoạt động phát triển kinh tế xã hội.

Căn cứ theo chủ thể quản lý

Căn cứ vào chủ thể quản lý quỹ, các Quỹ TCNNS có thể được chia thành 2 loại là Quỹ do chính quyền trung ương quản lý và Quỹ do chính quyền địa phương quản lý.

Quỹ do chính quyền Trung ương quản lý là các Quỹ TCNNS có hoạt động liên quan đến các vấn đề vĩ mô, có phạm vi hoạt động rộng khắp trên cả nước, mức độ ảnh hưởng lớn đến sự phát triển chung của cả nền kinh tế, xã hội. Nhóm quỹ này bao gồm các quỹ như: Quỹ dự trữ quốc gia, Quỹ dự trữ tài chính ngân sách trung ương, Quỹ dự trữ ngoại hối, Quỹ Bảo hiểm xã hội, Quỹ bảo hiểm y tế, v.v..

Quỹ do chính quyền địa phương quản lý là các Quỹ chỉ giới hạn hoạt động trong địa bàn, địa phương trực tiếp quản lý. Nhóm quỹ này bao gồm các quỹ như: Quỹ dự trữ tài chính thuộc cấp tỉnh, Quỹ phát triển đất, Quỹ phòng chống ma túy, Quỹ hoàn lương[340]...

Thông qua việc phân loại Quỹ TCNNS căn cứ vào chủ thể quản lý có thể xác định được ví trị, vai trò, nguyên tắc hoạt động của từng nhóm quỹ và đặc biệt là xác định được trách nhiệm của từng cấp chính quyền trong việc tạo lập, sử dụng nguồn vốn của Quỹ.

Căn cứ vào nguồn hình thành

Căn cứ vào nguồn tài chính hình thành Quỹ, các Quỹ TCNNS có thể chia thành 2 nhóm quỹ như sau:

Quỹ có 100% vốn từ NSNN là các Quỹ có nguồn tài chính hình thành trực tiếp từ NSNN. Nhóm quỹ này thường là những Quỹ có chức năng dự trữ, dự phòng cho những rủi ro có ảnh hưởng lớn đến kinh tế và xã hội (Ví dụ: Quỹ dự trữ quốc gia, Quỹ dự trữ ngoại hối, Quỹ dự trữ tài chính...)

Quỹ có một phần vốn từ NSNN là các quỹ có nguồn tài chính hình thành quỹ được huy động một phần từ NSNN, phần còn lại được quy động từ nguồn vốn nhàn rỗi của các tổ chức, cá nhân trong xã hội. Đây mới là những Quỹ TCNNS thể hiện rõ nhất bản chất của Quỹ TCNNS, đó là mục tiêu phục vụ lợi ích chung của xã hội trên cơ sở đóng góp giữa nhà nước và người dân (một mô hình hợp tác PPP đặc thù). Nhóm quỹ có một phần vốn từ NSNN thường là những quỹ có chức năng hỗ trợ cho quá trình tăng trưởng kinh tế, có khả năng thu hồi vốn (Ví dụ: Quỹ xóa đói giảm nghèo, Quỹ bảo vệ môi trường, Quỹ bảo hiểm xã hội, Quỹ bảo trì đường bộ...)

Ở phương diện quốc tế, việc phân loại Quỹ theo nguồn hình thành có thể được phân chia thành 3 loại, đó là Quỹ có nguồn thu huy động, Quỹ có nguồn thu từ thiên nhiên và Quỹ viện trợ. Quỹ có nguồn thu huy động là những Quỹ được hình thành từ sự đóng góp của các chủ thể có liên quan như Quỹ đường bộ, Quỹ Bảo hiểm xã hội v.v., trong đó có sự hỗ trợ của nhà nước. Quỹ có nguồn thu từ thiên nhiên như các loại Quỹ có nguồn thu từ khai thác dầu mỏ, kim cương hoặc tài nguyên quý hiếm khác nhằm đảm bảo rằng sự thay đổi của giá bán những tài nguyên này không ảnh hưởng nhiều đến nguồn thu của ngân sách. Quỹ viện trợ là quỹ được hình thành để tiếp nhận các khoản viện trợ và sử dụng theo những mục tiêu đã thỏa thuận[341].

3. Đánh giá vai trò của Nhà nước trong quản lý Quỹ Tài chính ngoài ngân sách và một số kiến nghị

          a) Một số đánh giá về vai trò của Nhà nước trong quản lý Quỹ TCNNS

          Qua nghiên cứu thực trạng quản lý và sử dụng Quỹ TCNNS tại Việt Nam, có thể rút ra một số nhận xét sau đây về vai trò của nhà nước, đó là nhà nước là chủ thể có vai trò quyết định đến việc thành lập và sử dụng Quỹ TCNNS.

Thực tế đã chứng minh hầu hết các Quỹ TCNNS được thành lập đều từ các quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Quá trình nhà nước sử dụng Quỹ TCNNS là để phục vụ cho lợi ích chung của cộng đồng thông qua việc trực tiếp quản lý, điều hành và chi tiêu từ các Quỹ này. Tuy nhiên, nếu đánh giá một cách cẩn trọng thì có thể nhận thấy vai trò của nhà nước còn chưa được phát huy hiệu quả, do tồn tại quá nhiều Quỹ TCNNS mà nội dung, mục đích hoạt động bị chồng lấn vào nhau. Việc thành lập một số Quỹ còn mang nặng tính chất lâm thời, giải quyết vấn đề trước mắt hoặc phục vụ cho những mục tiêu không thật sự công chúng. Thông qua Quỹ TCNNS, nhiều nhiệm vụ đáng lẽ phải thuộc về Quỹ NSNN lại được chuyển dịch cho Quỹ TCNNS, dẫn đến việc làm gia tăng các loại nguồn thu đối với xã hội, trong khi hiệu quả chưa thật đảm bảo đúng như kỳ vọng.

Hoạt động giám sát đối với các Quỹ TCNNS hiện nay còn bị buông lỏng do “lỗ hổng” của Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội, theo đó Quốc hội chỉ giám sát trực tiếp các hoạt động của Quỹ NSNN. Trong khi đó, cơ chế thành lập các Quỹ TCNNS hiện nay còn khá đơn giản với thẩm quyền thành lập thuộc cả về các cơ quan của Chính phủ lẫn chính quyền cấp địa phương. Điều đó đòi hỏi cần có cơ chế pháp lý điều chỉnh thỏa đáng trong tương lai.

Xu hướng hiện nay trên thế giới là ngày càng hạn chế việc thành lập các Quỹ TCNNS vì lý do điều đó ảnh hưởng đến khả năng tập trung nguồn lực và quản lý thông tin của Chính phủ. Với mô hình Tài khoản Kho bạc Nhà nước duy nhất (TSA) mà rất nhiều quốc gia đang thực hiện hiện nay, thì việc có nhiều Quỹ TCNNS thành lập nằm ngoài Quỹ NSNN thật sự là một cản trở trong quá trình minh bạch thông tin, tăng cường trách nhiệm giải trình của các cơ quan quản lý tài chính công.

b) Một số kiến nghị

Qua những phân tích, đáng giá trên đây, nhóm tác giả bài viết có một số đề xuất cơ bản sau.

Thứ nhất, để khắc phục tình trạng “không có luật” đối với Quỹ TCNNS thì trong thời gian tới đây cần xây dựng Luật Tài chính công chứ không phải sửa đổi Luật Ngân sách nhà nước.

Việc sửa đổi hoặc ban hành Luật Ngân sách nhà nước thay thế Luật hiện hành không thể giải quyết hết được những bất cập có tính hệ thống. Khi cấu trúc pháp luật tài chính công bao gồm nhiều bộ phận thì việc chia cắt các bộ phận thành những văn bản Luật riêng rẽ sẽ dẫn đến tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn nhau. Do đó, trong dài hạn cần ban hành Luật Tài chính công trên cơ sở hợp nhất các Luật hiện hành, sửa đổi, bổ sung các quy định cho phù hợp (ngoại trừ các Luật Thuế cần được quy định riêng vì sự độc lập tương đối của chúng, cũng như việc các Luật Thuế thường xuyên được sửa đổi, bổ sung). Nội dung của Luật Tài chính công sẽ bao hàm những bộ phận của pháp luật tài chính công như NSNN, Quỹ TCNNS, nợ công và giám sát tài chính công.

Thứ hai, không nên mở rộng việc thành lập các Quỹ TCNNS

Mặc dù, Quỹ TCNNS có những vai trò quan trọng, nhưng việc có nhiều Quỹ TCNNS đồng nghĩa với việc Quỹ NSNN không thực hiện tốt vai trò của mình. Không những thế, các Quỹ TCNNS không đảm bảo được tính minh bạch trong quản lý và khả năng giám sát như đối với Quỹ NSNN. Hiệu quả của việc thực hiện mô hình Tài khoản Kho bạc Nhà nước duy nhất (TSA) sẽ bị ảnh hưởng rất lớn nếu có nhiều khoản thu, chi được để ngoài NSNN thông qua việc sử dụng các Quỹ TCNNS.

Thứ ba, cần tăng cường rà soát, sắp xếp các Quỹ hiện có để đảm bảo tính hiệu quả.

- Nghiên cứu, sắp xếp lại các Quỹ TCNNS để đảm bảo không có sự chồng lấn giữa chức năng của Quỹ NSNN và các Quỹ TCNNS theo hướng Quỹ TCNNS là chủ thể hỗ trợ đối với Quỹ NSNN. Việc sử dụng Quỹ TCNNS không nên thực hiện bằng cách trực tiếp chi từ Quỹ, mà cần thực hiện thông qua cơ chế hỗ trợ cho Quỹ NSNN. Điều này sẽ thể hiện rõ chức năng của Quỹ TCNNS là hỗ trợ, giúp đỡ Quỹ NSNN, đồng thời đảm bảo việc sử dụng nguồn kinh phí từ Quỹ TCNNS một cách minh bạch, thống nhất, không chồng chéo về chức năng. Các cấp ngân sách khi được hỗ trợ từ Quỹ TCNNS phải đảm bảo hạch toán, phản ánh đầy đủ để báo cáo với Hội đồng quản lý Quỹ và các cơ quan giám sát có thẩm quyền.

- Sắp xếp lại các Quỹ TCNNS để đảm bảo các Quỹ này không chồng lấn về chức năng, nhiệm vụ trừ phi nguồn vốn của Quỹ được huy động hoàn toàn từ những chủ thể riêng biệt.

 

 

 

 

 

THỰC TRẠNG VÀ PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN

PHÁP LUẬT CHI NGÂN SÁCH CHO ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN Ở VIỆT NAM

ThS.PHẠM NGUYỆT THẢO

ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

1. Khái quát về chi đầu tư phát triển tại Việt Nam

Đầu tư phát triển được hiểu là việc sử dụng tiền để đầu tư xây dựng hạ tầng kinh tế xã hội, phát triển sản xuất, dự trữ hàng hóa nhằm ổn định kinh tế vĩ mô, thúc đẩy ổn định và tăng trưởng kinh tế[342]. Có thể thấy, trong hoạt động đầu tư, nhà đầu tư luôn hoạt động theo phương châm thực hiện đầu tư nhằm mục đích thu lợi nhuận, do đó họ chỉ đầu tư vào các lĩnh vực có khả năng kiếm lời; những lĩnh vực không có lợi nhuận hoặc tỷ suất lợi nhuận thấp, các nhà đầu tư tư nhân sẽ không tham gia. Tuy nhiên, xét về tổng thể xã hội, một số lĩnh vực vẫn cần thiết có sự đầu tư nhằm phục vụ mục tiêu chung của toàn xã hội (ví dụ, các công trình thuộc lĩnh vực hạ tầng kinh tế xã hội như điện, đường, trường, trạm, các công trình nghiên cứu khoa học, các hoạt động phòng ngừa rủi ro bất khả kháng, thiên tai v.v.). Trong những trường hợp như vậy cần có sự tham gia của Nhà nước trong việc đầu tư vì mục tiêu chung cho toàn xã hội và đó chính là bản chất cốt lõi của đầu tư phát triển.

          Từ bản chất này, với tư cách là một khoản chi cuả Nhà nước, chi đầu tư phát triển có những đặc điểm cần lưu ý sau trong quá trình điều chỉnh pháp luật:

Thứ nhất, chi đầu tư phát triển từ NSNN là một trong hai nội dung chi lớn của NSNN, trong đó khoản chi đầu tư phát triển luôn ở trong tình trạng không ổn định về quy mô, không cố định về địa điểm sử dụng, nó tùy thuộc vào chủ trương của Nhà nước và tình hình kinh tế xã hội của quốc gia trong từng thời ky nhất định, từ đó dẫn đến tỷ trọng giữa các khoản chi trong từng thời kỳ luôn biến động. Điều này có thể được chứng minh dựa vào số liệu và xu hướng chi đầu tư phát triển tính qua các năm gần đây, như sau:

Số chi(tỷ đồng)	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Tổng chi NSNN	385.666	469.606	590.714	715.216	850.874	787.554	905.790
Chi ĐTPT	88.341	104.302	119.462	181.163	183.166	208.306	195.054
Chi thường xuyên	161.852	204.746	252.375	303.371	385.082	467.017	610.636

         Nguồn: Tác giả tổng  hợp từ báo cáo ngân sách các năm

Có thể khẳng định, chi NSNN cho đầu tư phát triển đã góp phần thúc đẩy trong việc tăng cường kết cấu hạ tầng kinh tế-xã hội, đảm bảo cho phát triển bền vững, giảm chênh lệch giữa các vùng. Nếu như trong giai đoạn 2001-2004 vốn đầu tư phát triển toàn xã hội tăng bình quân xấp xỉ 14,7 %/năm, nhờ đó tỷ lệ vốn đầu tư so với GDP thì đã tăng lên đáng kể 32,9% năm 2000 lên 34% năm 2001, 36% năm 2002, 36,3% năm 2003, 35,4% năm 2004 thì tới năm 2012, tổng vốn đầu tư cho toàn xã hội đã đạt hơn 977000 tỷ ( tương đương 33,5% GDP), trong đó vốn đầu tư của NSNN chiếm 18,4% ( tương đương 180000 tỷ) tức khoảng từ 6,1-6,2% GDP[343]. Đặc biệt nguồn vốn trong nước đã  chiếm đa số trong tổng vốn đầu tư, tạo điều kiện tốt hơn để tập trung vào những mục tiêu phát triển ưu tiên của đất nước như nông nghiệp nông thôn, xoá đói giảm nghèo, nâng cao chất lượng nguồn nhân lực, phát triển khoa học công nghệ, xây dựng kết cấu hạ tầng xã hội ...

Thứ hai, hiệu quả của chi đầu tư phát triển phải xét ở khía cạnh tổng thể (đầu tư vào hạ tầng kinh tế xã hội, dự trữ quốc gia, chương trình mục tiêu quốc gia, hỗ trợ doanh nghiệp…), không chỉ ở góc độ kinh tế mà còn phát huy tác dụng lâu dài và tác động đến sự phát triển của toàn xã hội . Chi đầu tư phát triển cũng có thể coi là một khản chi tích lũy, làm tăng giá trị cho toàn bộ nền kinh tế quốc dân, trực tiếp phục vụ cho quá trình sản xuất nếu xét theo phạm vi toàn xã hội. Về nguyên tắc, hiệu quả của đầu tư phát triển cũng được xác định tương tự như các hình thức đầu tư khác tức là hiệu số giữa kết quả thu được với chi phí bỏ ra. Tuy nhiên, đối với đầu tư phát triển thì hiệu quả cần xem xét toàn diện ít nhất là trên ba góc độ: kinh tế, xã hội, môi trường. Hiệu quả kinh tế là khả năng một đơn vị vốn đầu tư có thể tạo ra bao nhiêu đơn vị giá trị gia tăng, tăng thêm bao nhiêu năng suất lao động. Hiệu quả xã hội là một chỉ tiêu rất khó lượng hóa. Thông thường, hiệu quả xã hội thường gắn với việc đầu tư tạo ra bao nhiêu việc làm, tỷ lệ giảm nghèo, mức độ góp phần vào ổn định an sinh cho người dân. Hiệu quả môi trường là xuất phát từ yêu cầu phát triển bền vững, hài hòa giữa kinh tế với cải thiện môi trường.

Thứ ba, chi đầu tư phát triển có nội dung rất rộng lớn. Có thể thấy, chi đầu tư phát triển được thực hiện trên bốn lĩnh vực chính: (1)Đầu tư xây dựng công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội; (2) Đầu tư và hỗ trợ các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, tổ chức tài chính của Nhà nước, góp vốn cổ phần, liên doanh vào các doanh nghiệp; (3) Chi bổ sung dự trữ nhà nước, khoản chi này cho phép duy trì sự cân đối và ổn định, điều hòa trong phát triển kinh tế, giải quyết các vấn đề kinh tế phát sinh trong quá trình hoạt động của nền kinh tế và trong những trường hợp nhất định cho phép ngăn chặn, bù đắp các tổn thất bất ngờ xảy ra đối với nền kinh tế, xã hội; (4) Chi đầu tư phát triển thuộc các chương trình mục tiêu quốc gia, dự án nhà nước.

Khi thực hiện chi đầu tư phát triển trong các lĩnh vực này, kết quả cuối cùng, xét về mặt kinh tế là: làm tăng tài sản cố định (công trình giao thông, trường học, máy móc thiết bị v.v..) và tăng tài sản lưu động[344].

  Thứ tư, nguồn vốn phục vụ cho chi đầu tư phát triển rất đa dạng. Nguồn hình thành vốn đầu tư phát triển có thể bao gồm nguồn vốn trong nước (nguồn vốn từ NSNN và nguồn vốn từ khu vực tư nhân) và nguồn vốn ngoài nước như nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức, vốn tín dụng quốc tế, nguồn vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài.  

2. Một số đặc điểm trong điều chỉnh bằng pháp luật đối với chi đầu tư phát triển

          Thứ nhất, về nguồn luật điều chỉnh đối với chi đầu tư phát triển. Mặc dù là một lĩnh vực chi quan trọng của Nhà nước nhưng cho tới thời điểm hiện tại, vẫn chưa có một văn bản cụ thể điều chỉnh tập trung mà chủ yếu được điều chỉnh bằng các văn bản dưới luật. Khảo sát các quy định của Luật NSNN (là một trong những văn bản cao nhất điều chỉnh các hoạt động chi ngân sách) thì mức độ điều chỉnh cũng mới chỉ dừng lại ở việc xác định nội hàm cho thuật ngữ chi đầu tư phát triển. Bên cạnh đó, các Thông tư của Bộ tài chính cũng chỉ rải rác đưa ra những quy phạm pháp luật điều chỉnh lĩnh vực này không những thế, các quy phạm còn thường xuyên thay đổi; hệ quả là, các quy định về chi đầu tư phát triển thiếu hệ thống và không có một cấu trúc rõ ràng. Khi khảo sát và tổng hợp các văn bản có liên quan thì có thể thấy, các văn bản này mặc dù sử dụng thuật ngữ đầu tư phát triển nhưng chủ yếu là đề cập tới hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB). Ngay cả khi đề cập trực tiếp về vấn đề chi đầu tư XDCB, thì phạm vi điều chỉnh cũng thường chỉ đề cập về phân cấp đầu tư và quy trình đầu tư.

          Thứ hai, về nội dung điều chỉnh của pháp luật. Như trên đã trình bày, đầu tư phát triển có nội dung đa dạng vì vậy các quan hệ xã hội hình thành và vận động liên quan đến đầu tư phát triển là rất phức tạp. Tuy nhiên, tổng kết lại từ các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến lĩnh vực này, có hai nhóm quan hệ xã hội chính được tập trung điều chỉnh, đó là:

          - Nhóm quan hệ thứ nhất, là nhóm các quan hệ xã hội phát sinh giữa các cơ quan nhà nước trong hệ thống ngân sách trong việc phân bổ nguồn vốn cho đầu tư phát triển. Có thể tạm gọi đây là các quan hệ “bên trong” về đầu tư phát triển.       

          - Nhóm quan hệ thứ hai là nhóm các quan hệ xã hội phát sinh gắn liền với các hoạt động liên quan đến quá trình triển khai và sử dụng nguồn vốn chi đầu tư phát triển. Có thể gọi, đây là nhóm các quan hệ “bên ngoài” của hoạt động đầu tư phát triển.

          Để hình dung rõ hơn về các nhóm quan hệ này, chúng ta lấy ví dụ về quá trình đầu tư một công trình XDCB:

Quá trình đầu tư một công trình từ khi lập chủ trương đầu tư đến khi có thể tiến hành xây dựng công trình phải trải qua các bước chính sau đây:

• Lập chủ trương đầu tư (1);
• Đề nghị chấp thuận chủ trương đầu tư (2);
• Lập báo cáo đầu tư (3);
• Trình duyệt báo  cáo đầu tư(4) ;
• Trình duyệt thiết kế kinh tế - kỹ thuật, tổng dự toán (5);
• Lập kế hoạch đấu thầu (6);
• Trình kế hoạch đấu thầu (7);
• Lập hồ sơ mời thầu (8);
• Trình duyệt hồ sơ mời thầu (9);
• Tổ chức đấu thầu (10);
• Trình kết quả đấu thầu (11);
• Thương thảo hợp đồng với nhà thầu thắng thầu (12);
• Tổ chức thi công công trình (13);
• Nghiệm thu, đưa công trình vào sử dụng (14).

Trong 14 bước ở trên, về cơ bản, các bước từ 1 đến 9 là các quan hệ “bên trong”, các bước còn lại là những quan hệ “ bên ngoài”.

     Thứ ba, mặc dù đầu tư phát triển có nhiều nội dung nhưng hiện nay, có thể khẳng định chi đầu tư XDCB là nội dung điều chỉnh chủ yếu trong chi đầu tư phát triển. Điều này, có thể được lý giải bởi vai trò của đầu tư XDCB.

Bảng 2: Dự toán chi đầu tư phát triển và chi XDCB của

ngân sách trung ương qua một số năm

Đơn vị: nghìn tỷ

Năm	Tổng chi đầu tư phát triển	Số chi XDCB
2007	60.170	56.150
2008	55.680	52.260
2009	61.300	56.240
2010	69.300	64.100
2011	78.800	72.220
2012	95.400	89.510
2013	81.900	77.087

Nguồn: Tổng hợp từ dự toán NSNN các năm

Đầu tư XDCB cần lượng vốn đầu tư lớn, sử dụng trong thời gian dài mới phát huy hiệu quả nhưng một khi đã hoàn thành sẽ đem lại lợi ich lâu dài và tăng thêm một lượng tài sản cố định có giá trị tương ứng. Đây là hai mặt của quá trình đầu tư XDCB, thống nhất và bổ sung cho nhau.

Tất cả các ngành kinh tế, các địa phương đều có yêu cầu sử dụng vốn đầu tư XDCB, điều đó cũng có nghĩa là sản phẩm XDCB hiện diện ở tất cả các lĩnh vực và ở khắp nơi trên lãnh thổ. Mỗi ngành, mỗi địa phương đều có những công trình XDCB nên sản phẩm XDCB rất đa dạng, không sản phẩm nào giống sản phẩm nào, thậm chí, ngay trong cùng một sản phẩm cũng không giống nhau[345].

3. Những hạn chế của pháp luật chi đầu tư phát triển

Thứ nhất, các quy định hiện nay chưa khắc phục được triệt để tình trạng  đầu tư dàn trải, phân tán nguồn vốn[346]. Việc đầu tư theo phong trào, đầu tư theo hình thức khép kín trong đầu tư hoặc không đảm bảo hiệu quả. Ví dụ như tình trạng “ lạm phát” cảng biển, sân bay với hơn 266 cảng biển lớn nhỏ, 26 sân bay dân dụng hoạt động song công suất sử dụng cầm chừng, lỗ hàng chục tỉ đồng mỗi năm.

Thực tế này bộc lộ những lỗ hổng trong các quy định về quản lý đầu tư hiện hành, nhất là trong quy định về thẩm quyền phân cấp quyết định đầu tư. Theo quy định của pháp luật Việt Nam[347], tùy thuộc quy mô vốn đầu tư của mỗi dự án mà có sự phân định cấp có thẩm quyền phê duyệt khác nhau. Từ khi bắt đầu đổi mới cho đến nay, Việt Nam đã chú trọng đẩy mạnh phân cấp quản lý đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN. Việc phân cấp nhằm tạo điều kiện để giảm bớt gánh nặng cho các Bộ, ngành và tăng thêm tính chủ động cho các địa phương. Tuy nhiên, cũng do đẩy mạnh phân cấp, có thời kỳ, nhiều địa phương rơi vào tình trạng “lạm phát dự án”, số dự án do địa phương phê duyệt tăng mạnh ( nhất là trong những năm đầu thế kỷ XXI). Theo quy định thì cứ có dự án được duyệt là được ghi vốn, do vậy tình trạng số dự án được phân bổ vốn đầu tư tăng, dự án được đưa vào danh mục đầu tư ngày càng nhiều trong khi lượng vốn từ NSNN có hạn, bởi vậy số công trình khởi công nhiều nhưng số đưa vào sử dụng lại rất ít, gây lãng phí nguồn vốn được cấp phát do thời gian thi công kéo dài.

Từ những  quy định trên cho thấy, một dự án nếu muốn được đưa vào kế hoạch vốn đầu tư thì cần phải có báo cáo đầu tư được cấp có thẩm quyền phê duyệt, mà việc “sản xuất” dự án, nhất là dự án nhóm B, nhóm C lại khá dễ dàng, từ đó dẫn đến tình trạng “lạm phát” dự án, và miếng bánh vốn đầu tư bị chia nhỏ, nhất là khi có chủ trương đẩy mạnh việc phân cấp đầu tư.  Mục đích của phân cấp quản lý đầu tư là nhằm giảm gánh nặng cho cơ quan trung ương, tăng thẩm quyền và tạo sự chủ động cho địa  phương và cơ quan cấp dưới nhưng trên thực tế sau khi được phân cấp, nhiều địa phương ồ ạt xây dựng dự án, phê duyệt đưa vào danh mục đầu tư để xin hỗ  trợ vốn từ ngân sách trung ương. Nhà nước không thể bố trí đủ vốn cho tất cả các công trình, nhiều dự án sau khi hoàn thành đầu tư không được sử dụng ( ví dụ: các công trình xây dựng chợ đầu mối ở nhiều địa phương).

Thứ hai, các quy định pháp luật còn nhiều bất cập về việc cấp phát cũng như bố trí vốn đầu tư[348]. Điều đó dẫn đến thực tế rất phổ biến hiện nay trong đầu tư XDCB là việc các chủ đầu tư nợ vốn đầu tư XDCB. Theo báo cáo kiểm toán ngân sách do Kiểm toán nhà nước trình Quốc hội tại kỳ họp thứ 5 quốc hội khóa XIII, số nợ giá trị khối lượng đầu tư đã thực hiện của 63 địa phương đến 31/12/2011 là 91.273 tỷ đồng (các dự án hoàn thành 25.423 tỷ đồng, các dự án đang triển khai 65.850 tỷ đồng). Đặc biệt, có 15/63 địa phương nợ vốn đầu tư XDCB ở mức trên 100% kế hoạch vốn đầu tư XDCB (vốn NSNN và vốn TPCP) năm 2011.

          Nguyên nhân của hiện tượng này bắt nguồn từ các quy định về lập và giao kế hoạch vốn đầu tư. Theo quy định hiện nay, thông thường vào tháng 5 hoặc tháng 6 hàng năm, Thủ tướng chính phủ ban hành chỉ thị gửi các Bộ, cơ quan ngang Bộ, UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, các tập đoàn, tổng công nhà nước xây dựng kế hoạch đầu tư XDCB, báo cáo Bộ kế hoạch và đầu tư, Bộ Tài chính để đề nghị cấp vốn đầu tư cho năm kế hoạch. Các quy định về lập và giao kế hoạch vốn đầu tư dựa vào tiêu chí tổng mức đầu tư mà chưa có sự xem xét tới tổng dự toán của dự án hoặc công trình đầu tư xây dựng. Lưu ý là giữa tổng mức đầu tư và tổng dự toán của dự án hoặc công trình có sự khác biệt. Tổng mức đầu tư là chi phí dự tính của dự án, mang tính khái toán, độ chính xác chưa cao. Người có thẩm quyền ra quyết định đầu tư sẽ tổ chức thẩm định và phê duyệt tổng mức đầu tư. Trong khi đó, tổng dự toán được xây dựng trên cơ sở khối lượng xây lắp, thiết bị được tính toán chi tiết trên cơ sở thiết kế kỹ thuật được duyệt và đơn giá vật tư, nguyên nhiên vật liệu đã được quy định tại thời điểm lập dự toán.

Hiện nay, việc lập tổng dự toán đầu tư xây dựng công trình, dự án được thực hiện theo quy định tại Nghị định số của Chính phủ số 112/2009/NĐ-CP ngày 14 tháng 12 năm 2009 về quản lý chi phí đầu tư xây dựng công trình và Thông tư số 04/2010/TT-BXD ngày 26 tháng 5 năm 2010 của Bộ xây dựng về việc hướng dẫn lập và quản lý chi phí đầu tư XDCB. Chủ đầu tư thẩm định dự toán trước khi phê duyệt ( trừ công trình chỉ yêu cầu lập báo cáo kinh tế kỹ thuật theo quy định tại Nghị định số 12/2009/NĐ-CP của Chính phủ).Tổng dự toán công trình bao gồm các chi phí: chi phí xây lắp, chi phí mua sắm thiết bị, chi phí khác. Việc xác định các chi phí này rất phức tạp và đòi hỏi sự thẩm định kỹ càng nhưng trên thực tế đôi khi dự án xây dựng thiếu hẳn khâu thẩm định này.

          Thứ ba, các quy định về quản lý chi đầu tư phát triển còn mang nặng tính hình thức, thiếu hiệu quả. Theo quy định hiện nay, quản lý chi đầu tư phát triển, nhất là quản lý chi đầu tư XDCB bao gồm các bước cơ bản sau đây:

 

 

 

Mối quan hệ của các chủ thể trong các giai đoạn thực hiện đầu tư:

Giai đoạn	Quan hệ quản lý
Lập và giao kế hoạch vốn đầu tư	Cơ quan quyết định đầu tư và chủ đầu tư
Đấu thầu thực hiện xây dựng công trình, dự án	Chủ đầu tư – Nhà thầu
Cấp phát vốn đầu tư	Cơ quan tài chính – Chủ đầu tư, nhà thầu
Quyết toán vốn đầu tư	Cơ quan thẩm tra phê duyệt quyết toán – Cơ quan quản lý cấp phát vốn – Cơ quan cấp trên trực tiếp của chủ đầu tư

Bên cạnh đó, Luật NSNN chưa quy định đầy đủ về quản lý vốn đầu tư (lập dự toán, phân bổ, thanh toán…) , làm giảm hiệu quả vốn đầu tư NSNN. Kỷ luật tài chính chưa được tuân thủ đầy đủ, nợ đọng vốn đầu tư XDCB còn phổ biến, việc vi phạm nguyên tắc quản lý chi phí vốn đầu tư phát triển.

Nguyên tắc quản lý chi phí vốn đầu tư phát triển được quy định khá chặt chẽ ở tất cả các khâu trong quá trình hình thành và thực hiện đến kết thúc một dự án; từ việc lập tổng mức đầu tư, lập tổng dự toán đến việc cấp phát vốn tạm ứng, cấp phát vốn đầu tư XDCB hoàn thành, quyết toán vốn đầu tư. Tuy nhiên, trong thực tế qua công tác kiểm toán nhà nước, có thể thấy, hầu như công đoạn nào của quá trình đầu tư cũng có sai phạm.

Thứ tư, quy định pháp luật về đấu thầu trong lĩnh vực đầu tư XDCB còn nhiều hạn chế và dễ bị lợi dụng.

Luật Đấu thầu ra đời đã tăng cường tính pháp lý của hoạt động đấu thầu. Đối với công trình sử dụng từ 30% vốn NSNN trở lên sẽ phải thực hiện việc đấu thầu, kể cả trường hợp sử dụng NSNN để mua sắm tài sản để duy trì hoạt động thường xuyên của cơ quan, tổ chức, đơn vị vũ trang nhân dân, dự án mua sắm tài sản phục vụ việc cải tạo, sửa chữa lớn thiết bị, dây chuyền công nghệ của doanh nghiệp nhà nước. Pháp luật đấu thầu hiện hành quy định khá chặt chẽ về các hình thức cũng như thủ tục thực hiện đấu thầu, theo đó có nhiều hình thức để thực hiện đấu thầu như đấu thầu trong nước, đấu thầu quốc tế, đấu thầu rộng rãi, đấu thầu hạn chế, chỉ định thầu, chào hàng cạnh tranh và mua sắm trực tiếp.

Đối với lĩnh vực chi đầu tư XDCB, chỉ định thầu được áp dụng trong một số trường hợp như khắc phục sự cố bất khả kháng, thiên tai, địch họa, do yêu cầu của nước ngoài, do yêu cầu bí mật quốc gia v.v.. nhưng thực tế, có nhiều gói thầu không thuộc diện này vẫn được chỉ định thầu. Câu hỏi đặt ra là vì sao các nhà thầu muốn và ưa thích hình thức chỉ định thầu? Theo Hiệp hội các nhà thầu xây dựng Việt Nam, do năng lực cạnh tranh của các nhà thầu còn yếu nên họ chỉ có được các công trình khi được chỉ định thầu. Hơn nữa, với việc chỉ định thầu thì giá gói thầu thường không cố định mà sẽ được điều chỉnh lên trong quá trình thực hiện và điều quan trọng hơn cả là chỉ định thầu thì cả nhà thầu và chủ đầu tư đều cùng có lợi.

Không chỉ có vậy, thực tế kết quả kiểm toán nhà nước cho thấy, hầu hết các đơn vị được kiểm toán đều ít nhiều vi phạm luật đấu thầu như Hồ sơ mời thầu không được bảo mật, thông thầu, dàn xếp giữa các nhà thầu, chia nhỏ gói thầu để chỉ định thầu, chỉ định thầu và đấu thầu hạn chế sai quy định, phê duyệt giá trúng thầu cao hơn giá gói thầu được duyệt; cá biệt, có hiện tượng gói thầu chưa đấu thầu đã biết nhà thầu trúng thầuBên cạnh đó, các quy định về đấu thầu còn tản mạn, thiếu tập trung, thiếu thống nhất, dẫn đến tình trạng chồng chéo và gây khó khăn cho các đơn vị thực hiện[349].

Quá trình đấu thầu từ khâu lập hồ sơ mời thầu đến ký hợp đồng phần lớn đều do chủ đầu tư tổ chức thực hiện, dẫn đến khả năng phát sinh tiêu cực. Việc theo dõi, phát hiện kịp thời những sai sót hoặc tiêu cực trong quá trình đấu thầu của cấp có thẩm quyền cũng khó khăn do chế độ báo cáo về quá trình lựa chọn nhà thầu hiện nay chưa được quy định cụ thể. Toàn bộ quá trình đấu thầu chủ yếu do chủ đầu tư quyết định, gần như khép kín và không có cơ quan giám sát, thẩm tra, thẩm định. Các cơ quan quản lý đấu thầu hiện nay (người có thẩm quyền, Sở Kế hoạch đầu tư...) nếu có phát hiện ra thì phải sau đấu thầu, sau thanh kiểm tra, thậm chí sau khi thực hiện xong gói thầu, trừ trường hợp có kiến nghị.

Việc phân cấp mạnh cho chủ đầu tư tạo điều kiện thuận lợi đẩy nhanh tốc độ XDCB, tuy nhiên còn có một số chủ đầu tư năng lực còn hạn chế không theo kịp nhiệm vụ được giao, còn lúng túng trong khâu lập kế hoạch đấu thầu, thẩm định hồ sơ mời thầu và kết quả đấu thầu. Bên cạnh đó, nhiều chủ đầu tư còn chưa chủ động, còn trông chờ,  ỷ lại ở đơn vị tư vấn mà không xem xét, kiểm tra kỹ các hồ sơ, thủ tục trước khi phê duyệt.

4. Kết luận

Để bộ phận pháp luật về chi đầu tư phát triển thực sự phát huy hiệu quả, người viết xin có một số kiến nghị sau đây:

Thứ nhất, cần đảm bảo sự thống nhất giữa các văn bản pháp luật điều chỉnh lĩnh vực chi ngân sách cho đầu tư phát triển. Trong thời kỳ hội nhập hiện nay, việc cải cách các thủ tục hành chính để tránh phiền hà là cần thiết nhưng cũng không vì các quy định cải cách hành chính mà xem xét chiếu lệ một dự án đầu tư; cải cách thủ tục nhưng không được bỏ qua các nội dung yêu cầu cần thiết của việc thẩm định dự án.

Thứ hai, các văn bản pháp luật cần quy định rõ trách nhiệm của các chủ thể trong quản lý đầu tư XDCB như trách nhiệm của chủ đầu tư, của cơ quan thiết kế, giám sát thi công, nhà thầu v.v..[350]. Cần chấn chỉnh và tăng cường trách nhiệm của các cơ quan lập, thẩm định, phê duyệt các dự án đầu tư thuộc thẩm quyền. Đối với các dự án khởi công mới, các cấp có thẩm quyền chịu trách nhiệm kiểm soát chặt chẽ phạm vi, quy mô của từng dự án đầu tư theo đúng mục tiêu, lĩnh vực, chương trình đã được phê duyệt; chỉ được phê duyệt quyết định đầu tư khi đã xác định rõ nguồn vốn và khả năng cân đối vốn ở từng cấp ngân sách. Đối với các dự án đã được Bộ Kế hoạch và Đầu tư thẩm định nguồn vốn, chỉ được phê duyệt quyết định đầu tư phần vốn ngân sách Trung ương theo đúng mức vốn đã được thẩm định. Theo quy định của luật đấu thầu hiện hành, vai trò của chủ đầu tư hiện nay quá lớn, hiện diện ở hầu khắp các khâu, từ lập hồ sơ mời thầu, tới khâu tổ chức đấu thầu, xét thầu, báo cáo kết quả xét thầu cũng như xuyên suốt quá trình đầu tư. Điều này một mặt dễ dẫn tới tiêu cực trong hoạt động đấu thầu, mặt khác, trong trường hợp công trình xảy ra thất thoát, lãng phí vốn đầu tư, chủ đầu tư hay Ban quản lý dự án thường bị quy kết là năng lực kém trong khi thực chất các chủ thể này đã phải đáp ứng rất nhiều điều kiện, tiêu chí theo quy định của pháp luật để được tiến hành hoạt động. Trong khi đó, vai trò của cơ quan có thẩm quyền quyết định đầu tư lại có phần bị coi nhẹ. Do vậy, cần có các quy định pháp luật xác định rõ trách nhiệm, vai trò của các chủ thể liên quan trong quá trình chi đầu tư phát triển

Thứ ba, cần có các quy định điều chỉnh về thẩm quyền phân cấp quyết định đầu tư. Hiện nay, việc phân cấp đầu tư được tăng cường theo hướng trao cho địa phương nhiều quyền chủ động,thậm chí là toàn quyền trong việc thẩm định và quyết định đầu tư; việc kiểm tra, giám sát của các cơ quan trung ương mang tính hình thức và thiếu chế tài xử lý nghiêm các trường hợp sai phạm. Hệ quả từ phân cấp đầu tư theo kiểu gần như “khoán trắng” đó  là việc quyết định đầu tư đã tách rời việc bố trí vốn, dẫn tới các dự án do các địa phương quyết định quá nhiều, nhưng nguồn vốn đầu tư từ ngân sách lại hạn hẹp và bị dàn trải. Không ít dự án bị thiếu vốn, thực hiện cầm chừng, kéo dài thời gian kết thúc, chậm đưa vào sử dụng, dẫn tới hiệu quả ngày càng giảm. Để tránh việc các địa phương trở thành những “ ốc đảo” về đầu tư, cần điều chỉnh lại cơ chế phân cấp, đảm bảo Trung ương giữ vai trò quyết định đầu tư những công trình mang tính tổng hợp quốc gia và mang tính liên vùng; địa phương chỉ quyết định đầu tư những công trình mang tính địa phương, đề cao trách nhiệm của các cá nhân, đơn vị đối với chất lượng dự án, công trình để buộc người có thẩm quyền phải cân nhắc thận trọng khi quyết định đầu tư nhằm tránh sai sót, rủi ro ngay từ chủ trương đầu tư.

Thứ tư, một yêu cầu rất quan trọng trong hoạt động chi NSNN nói chung và chi đầu tư phát triển nói riêng là cần tăng cường các quy định đảm bảo tính công khai, minh bạch của hoạt động chi đầu tư phát triển. Cần có các tiêu chí rõ ràng để xác định các dự án đầu tư, tránh việc lợi dụng những quy định chưa minh bạch để  thực hiện hoạt động đầu tư vì lợi ích cục bộ, lợi ích riêng của các địa phương, các ngành mà không tính tới lợi ích phát triển chung của nền kinh tế xã hội quốc gia. Bên cạnh đó, sự công khai minh bạch còn cần thể hiện ở việc  quy định rõ nội dung và trình tự của công tác kế hoạch đầu tư, trong đó quy định cụ thể những vấn đề liên quan đến việc cấp phát vốn đầu tư từ NSNN nhằm bảo đảm đầu tư tập trung, đúng mục đích, đúng quy hoạch, kế hoạch được cấp có thẩm quyền phê duyệt, bảo đảm đầu tư có hiệu quả.

Thứ năm, hoàn thiện các quy định về pháp luật đấu thầu là một yêu cầu cấp thiết hiện nay. Theo đánh giá của Ngân hàng phát triển châu Á (ADB), chất lượng của quá trình đấu thầu ở nhiều nước đang phát triển (trong đó có Việt Nam) thường bị ảnh hưởng tiêu cực bởi những yêu cầu kỹ thuật không rõ ràng. Việc trì hoãn đánh giá thầu một cách bất thường hoặc quá dài thường là dấu hiệu của một vấn đề, một biểu hiện mang tính tiêu cực. Những sự trì hoãn này cần được loại bỏ triệt để[351]. Các quy định của pháp luật đấu thầu cần được sửa đổi, bổ sung theo hướng nhằm thống nhất quản lý việc chi tiêu sử dụng vốn nhà nước, tăng cường năng lực cạnh tranh, đảm bảo tính công khai, minh bạch, công bằng trong hoạt động đấu thầu.

 

 

 

 

 

 

THỰC TRẠNG VÀ PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN CHẾ ĐỘ

CHI THƯỜNG XUYÊN ĐỐI VỚI CÁC ĐƠN VỊ DỰ TOÁN HIỆN NAY

ThS. TRẦN VŨ HẢI

ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

1. Khái quát về chế độ chi thường xuyên hiện hành

Chế độ chi thường xuyên là hệ thống các quy phạm pháp luật do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành quy định về nguyên tắc, chế độ, chính sách, định mức và cơ chế chi thường xuyên nhà nước. Xuất phát từ nội dung, mục đích của chi thường xuyên, hệ thống pháp luật điều chỉnh chi thường xuyên đa dạng như: Luật Ngân sách nhà nước năm 2002; Các văn bản quy định về chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về biên chế và kinh phí quản lý hành chính tại các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp như: Nghị định số 130/2005/NĐ-CP ngày 17/10/2005, Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006 và các văn bản hướng dẫn; Các văn bản quy định về các chế độ, định mức cụ thể trong chi thường xuyên như: Quyết định số 59/2007/QĐ-TTg ngày 07 tháng 5 năm 2007 của Thủ tướng Chính phủ ban hành quy định về tiêu chuẩn, định mức như Thông tư số 01/2010/TT-BTC ngày 06/01/2010, Thông tư số 97/2010/TT-BTC ngày 06/7/2010 của Bộ Tài chính v.v..; Các văn bản quy phạm pháp luật quy định về kiểm soát chi thường xuyên như: Thông tư số 81/2006/TT-BTC ngày 06/09/2006, Thông tư 161/2012/TT-BTC ngày 2/10/2012 của Bộ Tài chính v.v..

Những văn bản trên đây đã ghi nhận những nỗ lực trong quá trình cải cách tài chính công theo hướng minh bạch hơn, đảm bảo gắn kết giữa hoạt động chi tiêu công và kết quả của nó. Bên cạnh đó, các quy định hiện hành về chi thường xuyên vẫn còn nhiều bất cập, thể hiện ở một số nội dung cơ bản được phân tích sau đây.

 

2. Thực trạng về định mức chi thường xuyên

Mặc dù đã có nhiều cải cách trong các chế độ chi thường xuyên như mức lương tối thiểu, các quy định về công tác phí, hội nghị v.v., nhưng về cơ bản những quy định về định mức chi thường xuyên vẫn còn nhiều bất cập, thể hiện ở những vấn đề cơ bản sau đây:

- Định mức chi thường xuyên hiện hành vẫn tiếp cận theo nguyên tắc kiểm soát đầu vào mà không dựa trên việc đánh giá hiệu quả ở đầu ra. Các định mức chi tiêu thường xác định dựa trên đầu người, cùng với đó là định mức biên chế thiếu sự phù hợp nên đã làm sai lệch mục tiêu đảm bảo hiệu quả trong chi tiêu công, đồng thời không khuyến khích việc sử dụng kinh phí hiệu quả và tiết kiệm[352].

- Với cách tiếp cận theo định mức dựa trên nhu cầu đầu vào hàng năm, việc xác định các định mức chi thường xuyên ngay cả trong trường hợp tự chủ kinh phí hoặc “khoán” cũng sẽ thiếu hiệu quả. Hàng năm các đơn vị chỉ xây dựng ngân sách dựa trên ngân sách năm trước và có sự điều chỉnh cho phù hợp với sự biến động về nhiệm vụ thu chi, nên không cần chứng minh về sự cần thiết và tính hiệu quả trong việc sử dụng nguồn lực được giao.

- Mặc dù định mức chi thường xuyên thường được quy định bởi Chính phủ, nhưng trên thực tế do ngân sách địa phương được tự chủ và phải đảm bảo cân đối, nên với thẩm quyền của mình, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh một số địa phương đã tự ý điều chỉnh tổng mức chi thường xuyên của các đơn vị sử dụng ngân sách một cách thiếu căn cứ. Do đó, mặc dù có cơ chế tự chủ tài chính nhưng thực chất nguồn thu của nhiều đơn vị sử dụng ngân sách là không đủ để đảm bảo thực hiện chi tối thiểu, dẫn đến làm mất ý nghĩa của cơ chế tự chủ tài chính.

- Những định mức chi thường xuyên được xây dựng còn thiếu cơ sở khoa học và không có tính co giãn tốt. Việc xây dựng các định mức chi thường xuyên trong nhiều trường hợp là không sát với thực tế. Điều đó dẫn đến hệ quả là muốn chi để đảm bảo hiệu quả thực tế thì các chủ thể sử dụng buộc phải làm sai, mà điển hình nhất là xây dựng thêm các nội dung chi nhưng không thực sự chi. Các định mức chi tiêu không được co giãn theo mức độ lạm phát của nền kinh tế đã gây ảnh hưởng đáng kể đến chất lượng hàng hóa, dịch vụ công, mà điển hình như giáo dục và y tế trong thời gian qua[353]. Trên thực tế, mức độ tăng của nguồn thu ngân sách không có tác động nhiều đến mức độ tăng của định mức chi ngân sách, mà thường là dành để mở rộng các khoản chi. Điều đó rõ ràng cho thấy nguyên tắc cân đối ngân sách chỉ được thể hiện trên bề rộng mà thiếu chiều sâu.

3. Cơ chế tự chủ tài chính còn có bất cập

- Cơ chế tự chủ chưa hoàn thiện như hiện nay đang bị nhiều đơn vị sử dụng ngân sách lợi dụng vì việc phân tách hoạt động công và tư là chưa rõ ràng. Đối với cơ quan nhà nước, đặc biệt là ở một số cơ quan trung ương thực hiện giao kinh phí tự chủ đối với các nội dung chi nghiệp vụ đặc thù, nhưng do chưa xác định rõ khối lượng công việc đặc thù nên việc thẩm định giao dự toán kinh phí tự chủ chưa chính xác, dẫn đến cuối năm không thực hiện hết nhiệm vụ (thực chất là kinh phí kết dư do công việc không được thực hiện) nhưng lại vận dụng là kinh phí tiết kiệm để chi tăng thu nhập. Đối với các đơn vị sự nghiệp công lập, việc cho phép thực hiện chế độ huy động vốn để đầu tư hoạt động sự nghiệp đã dẫn đến tình trạng một số đơn vị sự nghiệp có khả năng lợi dụng cơ chế để gia tăng các hoạt động dịch vụ mà không có sự phân biệt giữa hoạt động dịch vụ công và hoạt động dịch vụ tư.

Ví dụ ở Việt Nam, một nghiên cứu của UNDP cho thấy tình trạng các bệnh viện thực hiện quá mức các xét nghiệm y tế. Với cơ chế tự chủ, các bệnh viện công ngày càng phụ thuộc vào các khoản thu từ bệnh nhân đã làm thay đổi cơ chế khuyến khích hoạt động của các cơ sở dịch vụ y tế và gây ảnh hưởng nghiêm trọng tới hiệu quả và tính công bằng. Do được quyền có được thu nhập được chia cao hơn ở các hoạt động dịch vụ nên đã khuyến khích các cơ sở y tế cung cấp những dịch vụ đắt tiền ngay cả cho những người không có khả năng chi trả[354]. Một số máy móc, thiết bị được đầu tư bằng vốn huy động từ cán bộ, nhân viên của cơ sở y tế và pháp luật cho phép họ hưởng lợi nhuận từ các thiết bị này. Từ đó dẫn đến nhiều hệ quả: một là, hoạt động khám chữa bệnh có khuynh hướng lạm dụng các xét nghiệm một cách không cần thiết; hai là, Quỹ Bảo hiểm y tế sẽ gánh chịu một phần tổn thất do những xét nghiệm này; và cuối cùng là việc nhập nhằng giữa hoạt động công ích (cung cấp dịch vụ y tế của nhà nước - với tư cách là hàng hóa công) và hoạt động tư (cung cấp dịch vụ y tế để kiếm lời, giống như các cơ sở tư nhân). Với cơ chế quản lý và giám sát yếu kém như hiện nay, cùng với khung pháp lý thiếu chặt chẽ sẽ làm xói mòn niềm tin của công chúng vào hoạt đông công ích của nhà nước.

- Việc quy định các tiêu chuẩn, định mức chi tiêu “cứng” song hành với việc giới hạn khả năng xây dựng định mức trong quy chế chi tiêu nội bộ đã triệt tiêu ý nghĩa của việc tự chủ tài chính. Theo các quy định hiện hành, ngoại trừ một số ít các đơn vị sự nghiệp công lập tự bảo đảm kinh phí một phần hoặc hoàn toàn, còn hầu hết các đơn vị sự nghiệp công lập còn lại đều không thể đảm bảo nguồn thu phát sinh trên 10% tổng số chi. Những đơn vị sự nghiệp này, cùng với cơ quan nhà nước, chỉ được xây dựng định mức chi trong quy chế chi tiêu nội bộ theo nguyên tắc không vượt quá tiêu chuẩn, định mức do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành. Trường hợp Quy chế chi tiêu nội bộ cơ quan xây dựng vượt quá chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cơ quan có thẩm quyền ban hành thì cơ quan quản lý cấp trên hoặc cơ quan tài chính có trách nhiệm yêu cầu cơ quan ban hành Quy chế chi tiêu nội bộ điều chỉnh lại cho phù hợp. Từ đó có thể kết luận, quyết định tự chủ chỉ làm cho cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách được chi ít hơn so với quy định chứ không được chi nhiều hơn (trừ chi lương, nhưng cũng có giới hạn tùy thuộc vào từng loại hình), cho nên hầu hết các đơn vị sử dụng ngân sách khi xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ đều sao chép các tiêu chuẩn chi tiêu để mở rộng tối đa mức độ chi, chứ không quy định đặc thù cho cơ quan, đơn vị mình. Rõ ràng, những yếu tố đầu vào vẫn gắn chặt với quyền tự chủ nên cơ chế tự chủ không thể phát huy được hiệu quả như kỳ vọng.

- Quy chế chi tiêu nội bộ trong chế độ tự chủ tài chính chưa được quy định rõ, nên vai trò của quy chế chi tiêu nội bộ chưa được phát huy. Hiện nay, mặc dù quy chế chi tiêu nội bộ được xem là một trong những căn cứ quan trọng để thực hiện chế độ tự chủ tài chính cũng như kiểm soát chi thường xuyên, nhưng các quy định về việc xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ được đề cập khá sơ sài trong phụ lục của Thông tư 71/2006/TT-BTC của Bộ Tài chính nhưng chỉ có tính chất hướng dẫn, khuyến nghị chứ không phải ràng buộc trách nhiệm. Chính vì vậy, nhận thức về vai trò của quy chế chi tiêu nội bộ của các đơn vị sử dụng ngân sách cũng như của cơ quan quản lý nhà nước là không đầy đủ. Thậm chí, ở nhiều địa phương, tình trạng hàng năm lãnh đạo đơn vị chỉ đạo kế toán trưởng xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ phù hợp với nguồn kinh phí được phân bổ cho năm đó để gửi Kho bạc Nhà nước và cơ quan tài chính chỉ với mục đích hợp thức quy định về điều kiện chi. Chính vì vậy, quy chế chi tiêu nội bộ đã không được xây dựng một cách dân chủ, công khai và không có khả năng bao quát những khoản chi tiêu đặc thù của đơn vị, nên giá trị áp dụng không cao và không ổn định.

4. Một số giải pháp đề xuất

• Việc sử dụng các số liệu, thông tin trong xây dựng dự toán NSNN cần được kiểm chứng, không thể chỉ là sự ước lượng thiếu căn cứ.

Cần hoàn thiện các kênh thông tin chính thức và bộ phận phân tích thông tin trong các đơn vị có trách nhiệm soạn lập ngân sách sẽ có ý nghĩa quyết định đối với việc xây dựng NSNN sát thực tế và có tính hiệu quả. Bên cạnh đó, cũng cần xây dựng những quy định nhằm xác định trách nhiệm của các cơ quan, đơn vị soạn lập ngân sách khi đưa ra các định mức thu, chi không sát thực tế, đặc biệt việc không sát thực tế đó nhằm mục đích có lợi riêng cho địa phương mình.

• Cần thận trọng hơn khi áp dụng phương thức lập dự toán theo kết quả đầu ra.

Mặc dù pháp luật Việt Nam đang có những nỗ lực để chuyển đổi mô hình lập dự toán từ việc lập dự toán theo khoản mục đầu vào sang lập dự toán theo kết quả đầu ra. Tuy nhiên, những thay đổi là không đáng kể trong thời gian vừa qua. Điều đó được đánh giá bởi nhiều nguyên nhân, nhưng trong đó phải kể đến hai nguyên nhân chính: một là, điều kiện để lập dự toán theo kết quả đầu ra là vấn đề thông tin, nhưng hiện nay thông tin về tài chính công ở Việt Nam còn rất nhiều bất cập; cơ sở để lập dự toán theo kết quả đầu ra chính là việc xác định được giá trị của đầu ra trong hoạt động của bộ máy nhà nước và việc này thật sự không dễ dàng. Nếu không xác định được giá trị của đầu ra (tức là giá trị của hàng hóa, dịch vụ công do nhà nước cung cấp) thì việc soạn lập theo kết quả đầu ra sẽ trở nên cảm tính, thiên lệch và đôi khi còn kém khoa học hơn so với việc lập dự toán theo khoản mục đầu vào.

• Nên nghiên cứu, áp dụng mô hình lập dự toán theo nguyên tắc gốc số 0 một cách phù hợp.

Trong giai đoạn hiện nay, nên áp dụng một cách sáng tạo mô hình lập dự toán có tính chất trung gian giữa lập dự toán theo khoản mục và lập dự toán theo kết quả đầu ra, đó là mô hình xây dựng dự toán theo nguyên tắc gốc số 0 (Zero-Base Budgeting, viết tắt là ZBB).

ZBB không nên hiểu là việc lập ngân sách bắt đầu bằng số 0 hoàn toàn vì như thế sẽ rất tốn kém trong nỗ lực giải trình. Thay vào đó, ZBB là việc thiết lập ngân sách dựa trên mục tiêu với nguồn thu dự kiến và hiệu quả tiềm năng. Các mục tiêu ngân sách có thể không phù hợp với nhau nên cần xác định lĩnh vực ưu tiên. Quá trình này là nhằm chuyển việc lập ngân sách cơ sở mà sự gia tăng của một bộ phận là không thể biện minh với yêu cầu tăng thêm hàng năm. Do đó, ZBB sẽ tăng cường yêu cầu giải trình của Chính phủ, đồng thời khuyến khích tiết kiệm chi tiêu và từng bước gắn với hiệu quả được kỳ vọng. Kết quả là, quá trình ngân sách sẽ trở nên minh bạch và đáng tin cậy hơn[355].